Auteur moral

Pays-de-la-Loire. Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">La rétention foncière privée représente un enjeu en matière d'aménagement de la ville dense et de levier sur la construction de logements neufs, mais cette notion est floue et trop souvent expliquée par la spéculation des propriétaires fonciers privés. Identifier la rétention fait partie du diagnostic foncier du plan local d'urbanisme (PLU) et de l'étude de densification contenue dans le SCoT, que le projet de loi "accès au logement et urbanisme rénové" (ALUR) prévoit de rendre obligatoires.<br /><br />Ce document permet de mieux identifier la rétention et le gisement de terrains longuement immobilisés, au sein du tissu urbain à densifier potentiellement. Il dresse un panorama contextualisé des motivations des propriétaires et servira à préconiser l'instauration des taxes facultatives de lutte contre la rétention foncière dans le contexte où elles représentent un réel effet de levier sur les comportements des propriétaires privés locaux. Ce rapport constitue le premier volet d'aide au diagnostic foncier en matière de rétention.</div>

Editeur

DREAL Pays de la Loire

Descripteur Urbamet

aménagement foncier urbain ;marché immobilier ;prix du foncier ;diagnostic ;fiscalité ;taxe ;taxe d'aménagement ;urbanisation

Descripteur écoplanete

accès au logement ;action foncière

Thème

Ville - Urbanisme ;Collectivités territoriales ;Aménagement du territoire

Texte intégral

ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 2 Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre Sommaire Introduction.................................................................................................................5 1 - La rétention foncière : définition, gisement(s) et volume(s)...............................6 1.1? Définition : déficit de mutabilité de terrains potentiellement urbanisables.....................6 1.2? Quel foncier 'gelé' représente un gisement pour le développement urbain ? ..................7 Moins de rétention libère, avec délai, des terrains prêts à construire.........................................7 A PLU donné, différencier rétention foncière et capacité résiduelle d'urbanisation...................8 En frange urbaine, anticiper le potentiel foncier urbanisable dans le futur................................9 1.3? La rétention foncière : un volume mal connu, probablement variable...........................11 L'absence d'ordre de grandeur reconnu, des approches hétérogènes........................................11 Méthodes de mesures................................................................................................................12 1.4? Perspectives : approche, mesures adaptées aux objectifs publics et indicateurs...........12 2 - Les motivations des propriétaires à la rétention foncière.................................14 2.1 ? Poids relatif des différentes stratégies sources de rétention foncière.............................14 2.2 ? Ne pas vendre un terrain utilisé ou réservé à un projet..................................................17 2.3 ? Transmettre ses terres à ses enfants..................................................................................19 2.4 ? Optimiser la rétention foncière selon une stratégie économique rationnelle................21 Le(s) foncier(s) : un bien localisé pouvant rendre le terrain « irremplaçable »........................21 Les ventes de terrains freinées par l'opacité et les coûts de transaction du marché..................22 La rétention foncière : un levier d'ajustement temporel du marché .........................................23 Des logiques économiques, parfois divergentes, entre propriétaires et opérateurs fonciers.....23 La rétention foncière est rationnelle sur un marché haussier....................................................24 La spéculation tire profit du stock foncier local, surtout si les propriétaires ont du poids.......25 La rétention foncière « forcée » faute de demande en territoire détendu..................................26 2.5? Investir dans des terrains....................................................................................................27 Conclusion..................................................................................................................30 Bibliographie..............................................................................................................31 Document téléchargeable sur le site internet de la DREAL des Pays de la Loire à l'adresse suivante : http://www.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/ 3 http://www.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/ ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 4 Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre Introduction L'action foncière des collectivités locales apparaît déterminante pour la réalisation de la Ville durable et la satisfaction des besoins en logement. Depuis 2012, la mobilisation du foncier privé est réactivée par l'évolution des trois dispositifs fiscaux de majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (art. 1396 du code des impôts), de taxation des plus-values sur les terrains à bâtir devenus constructibles (art. 1529 du code des impôts) et d'imposition des plus-values foncières du régime général. L'actuel projet de loi « Accès au logement et urbanisme rénové » (ALUR) vise à accroître l'effort de construction de logements tout en freinant l'artificialisation des sols et en luttant contre l'étalement urbain. La lutte contre la rétention foncière est une condition de réussite aux 3 échelles : ? de la construction des EcoQuartiers, ? de la production foncière nécessaire aux logements neufs planifiés localement, ? d'un développement urbain dense, économe en sols naturels et agricoles. Les collectivités locales et les services de l?État trouveront dans cet état de l'art un premier appui à la réalisation du diagnostic foncier du plan local d'urbanisme et de l'étude de densification contenue dans le schéma de cohérence territorial, que le projet de loi ALUR prévoit de rendre obligatoires par modification des articles L 123-1-2 et L122-1-2 du Code de l'urbanisme. Le présent rapport est également utile à la mise en oeuvre territoriale des politiques de lutte contre la rétention foncière. La rétention foncière est une notion floue, « chargée de noires évocations » selon Bernard de La Rochefoucauld, trop souvent expliquée par la spéculation des propriétaires fonciers privés. Ce document permet de mieux identifier la rétention et le gisement de terrains longuement immobilisés, au sein du tissu urbain à densifier potentiellement. Il dresse un panorama contextualisé des motivations des propriétaires. Il servira à préconiser l'instauration des taxes facultatives de lutte contre la rétention foncière dans les contextes pertinents où elles représentent un réel effet de levier sur les comportements des propriétaires privés locaux. Ce rapport constitue le 1er volet d'aide au diagnostic foncier en matière de rétention. Les travaux se poursuivent par la mesure du volume de la rétention foncière afin de faire ressortir les territoires à enjeux dans ce domaine. 5 ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 1 - La rétention foncière : définition, gisement(s) et volume(s) Les actions de la collectivité locale organisant le développement spatial portent sur un territoire dans son ensemble, c'est-à-dire sur la totalité de son stock foncier. Lorsque la vocation 'juridique' planifiée du sol ne correspond pas à son occupation actuelle ? une dent creuse en zone urbaine par exemple ou une zone agricole du PLU en friche ?, le changement de propriétaire foncier est l'un des moyens de faire évoluer l'usage du sol1. Par exemple, une parcelle située en zone urbaine du PLU non bâtie ou densifiable, n'est mobilisée pour du logement qu'à condition : 1) que son propriétaire la bâtisse, ou 2) qu'il la vende à un porteur de projet de construction, éventuellement après division parcellaire. Ces ventes contribuent à l'adéquation entre la planification foncière et le foncier réellement disponible pour tel usage. Le flux de ventes foncières est pour partie porteur de changement d'usage du sol, dès lors que les possibilités juridiques et techniques existent. C'est pourquoi le repérage de la mutabilité est un élément fort des diagnostics fonciers en amont des opérations d'aménagement ou de la détermination des besoins fonciers des PLH2. Or, la rétention foncière réduit ce flux de cessions de parcelles et entrave d'une certaine manière leur transformation. Elle contrarie implicitement la volonté du planificateur. La rétention foncière est ainsi associée à l'idée de pénurie de foncier, et plus souvent de foncier constructible. Son volume reste cependant mal connu et les pratiques des bureaux d'études en urbanisme très variables pour intégrer la rétention au besoin en foncier constructible. Il est nécessaire de définir les contours de la rétention foncière, de préciser le foncier concerné et de connaître les méthodes de mesure présentées dans la littérature afin de mieux appréhender le gisement foncier potentiel et l'effet de levier des taxations désincitatives. 1.1? Définition : déficit de mutabilité de terrains potentiellement urbanisables La rétention désigne l'action de garder par-devers soi ce qu'on devrait mettre en circulation, ce qu'on devrait diffuser3. La rétention foncière désigne la conservation par les propriétaires de terrains potentiellement urbanisables alors qu'ils pourraient être mis en vente sur le marché foncier du territoire. Elle se traduit par une baisse du flux de ventes de terrains sur le marché foncier local. Dit autrement, la rétention foncière se définit par l'absence de mutabilité d'un terrain potentiellement constructible. Analyser la rétention porte l'attention sur la parcelle, le lot foncier, et sa mise sur le marché (ou non). « Pour un territoire de marché considéré, l'offre foncière potentielle correspond à la totalité des biens existants, soit physiquement accessibles, soit juridiquement urbanisables, soit encore techniquement urbanisables. Quant à l?offre effective, elle correspond, à un moment donné, aux biens disponibles sur le marché » (J-M. Halleux, 2005). Pour faire aboutir des opérations d'urbanisme opérationnel, les lotisseurs et les aménageurs sont limités à la seule offre effective à un moment donné. Au contraire, les administrations en charge de l?aménagement du territoire considèrent les disponibilités foncières au regard de l'ensemble de l'offre juridiquement urbanisable sur une période, situées concrètement dans les zones U et AU des documents d'urbanisme ou en franges urbaines dans la perspective d'une évolution du PLU. 1 METTATM, 2004. 2 Programme local de l'habitat 3 http://www.cnrtl.fr ? centre national de ressources textuelles et lexicales. 6 http://www.cnrtl.fr/ Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre Cas n°1. À document d'urbanisme donné, la rétention est la clé pour distinguer nettement offre potentielle et offre effective sur le marché. La conservation de la terre répond à des motivations multiples, pas forcément spéculatives, détaillées ci-dessous (Cf. point 2). La rétention contribue au décalage possible entre affectation programmée du sol et occupation observée du sol, sous réserve qu'au moins deux autres conditions de disponibilité foncière soient vérifiées : 1. des terrains non bâtis situés en zone urbaine existent, autrement dit il n'y a pas saturation de l'enveloppe urbaine ; 2. le document d'urbanisme y planifie un développement urbain. Il n'y a pas de malthusianisme foncier de la part de la collectivité locale. Pour autant, les propriétaires ne mettent pas ces terrains en vente pour qu'une construction soit réalisée et eux-mêmes ne prévoient pas de bâtir ce terrain. Comme le constatait L.Freschi (1982) dans la périphérie grenobloise des années 1980, il existe ainsi des territoires où « il ne semble pas y avoir dans l'immédiat de pénurie physique ou juridique de l'offre, c'est l'attitude des propriétaires fonciers qui serait en cause : les terrains à bâtir existent mais ils ne sont pas sur le marché ». Cas n°2. La rétention de terrains dont les droits à construire définis par le PLU sont susceptibles d'évoluer n'est pas de même nature. Elle se fonde sur l'anticipation que certaines parcelles actuellement non constructibles vont le devenir. Les propriétaires fonciers localisés en frange urbaine peuvent eux-mêmes faire pression sur la collectivité locale pour obtenir le passage de leur terrain en zone urbaine. Ils attendent pour vendre que de nouveaux droits aient valorisés leur bien. Dans la perspective d'évolution du PLU, l'anticipation d'un changement de l'offre foncière juridiquement urbanisable (volume, localisation) peut être source de rétention foncière. Ces comportements sont particulièrement ciblés par les dispositifs de taxation des plus-values des terrains devenus constructibles (art. 1529 CGI) et des terrains agricoles devenus constructibles (art. 1605 nonies CGI). 1.2? Quel foncier 'gelé' représente un gisement pour le développement urbain ? La rétention gêne la mobilisation du foncier pour les besoins du développement urbain, notamment du logement. Identifier les gisements qu'elle représente amène à distinguer les fonciers selon la durée nécessaire à la mobilisation des terrains et leur localisation. Ces deux aspects sont à examiner au regard des dispositifs de taxation de la rétention (terrains non bâtis constructibles ou terrains devenus constructibles). ? Moins de rétention libère, avec délai, des terrains prêts à construire Parmi l'offre foncière potentielle, l'ensemble des terrains ne représente pas une offre immédiatement mobilisable par la construction : certains sont bien situés pour l'urbanisation à moyen terme (terrains à aménager), d'autres sont immédiatement constructibles (parcelle viabilisée). Plus le foncier sera avancé dans la transformation vers la parcelle prête à bâtir, plus la mise en vente de ces terrains aura un effet de détente sur le marché foncier local en augmentant l'offre effective de foncier constructible. Deux conclusions sont à retenir : ? une fois levé le point de blocage de la rétention, la durée de la production foncière va retarder inégalement l'augmentation de l'offre foncière immédiatement constructible ; ? le temps nécessaire aux dispositifs de lutte contre la rétention foncière pour produire des effets en termes de construction de logements va varier suivant l'état du foncier libéré. 7 ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 Pour les acteurs de la filière du foncier et de l'immobilier, la rétention foncière est donc un problème aigu pour les lotisseurs et aménageurs qui recherchent « la matière première » de l'aménagement foncier. Les constructeurs, professionnels ou particuliers, mobilisent des lots viabilisés vacants en premier lieu. Aussi, les effets bénéfiques des dispositifs de lutte contre la rétention, sur le volume de terrains à bâtir seront réels, mais probablement pas immédiats. Plus la filière foncier-construction est intégrée, plus les effets positifs d'une mutabilité supérieure se feront sentir sur le logement. ? A PLU donné, différencier rétention foncière et capacité résiduelle d'urbanisation A document d'urbanisme donné, la totalité des terrains non bâtis urbanisables peut être mesurée par la capacité résiduelle d'urbanisation à la parcelle à partir du cadastre, de l'occupation du sol ou des données fiscales (MaJiic) et du document d'urbanisme. Les parcelles ne pouvant être desservies par une voirie sont exclues de la capacité résiduelle d'urbanisation. La capacité résiduelle d'urbanisation constitue un gisement foncier dont une partie n?est pas mobilisable soit pour des raisons techniques, soit à cause de la rétention foncière. L'ensemble des dents creuses ne correspond pas systématiquement à de la rétention. Le terrain n'est pas techniquement constructible dans 3 cas au moins : 1. D?après l?Enquête sur le prix des terrains à bâtir en Pays de la Loire, 15 % des terrains utilisés dans les permis de construire de particuliers construisant une maison individuelle en 2008 ont été acquis l?année précédant l?obtention du permis et 10 % ont été achetés au moins 2 années avant. Dans ce cas, le propriétaire du terrain se porte acquéreur en vue d?une construction. La détention du terrain non bâti est motivée par la conservation d?un actif en attendant d?avoir les moyens financiers ou les autorisations administratives de le construire. De même, le propriétaire peut attendre d?avoir les moyens financiers de viabiliser les lots. La mise en vente des terrains non viabilisés est différée, sans toutefois correspondre à de la rétention foncière. Il s?agit davantage de lenteur de la production foncière ou de la construction ; Ceci pose la question de la durée de détention d?un terrain urbanisable non bâti au- delà de laquelle une rétention peut être caractérisée car elle est défavorable à l?urbanisation et à la densification de l?enveloppe urbaine du territoire considéré. La revue de littérature n?apporte pas de réponse ou de partis pris méthodologiques sur ce point. 2. La forme du parcellaire peut ouvrir des droits à construire insuffisants pour permettre la mise en vente du bien foncier ou encore pour trouver un acquéreur intéressé. P.Pottier4 exclut ainsi les parcelles de moins de 300 m² de la capacité résiduelle d?urbanisation. L?application du règlement d?urbanisme (surface minimale de parcelle, COS, règles de mitoyenneté, etc.) à certaines formes de parcellaire peut réduire les surfaces constructibles à portion congrue. La rétention est alors vraisemblablement subie par le propriétaire, le terrain ne présentant pas techniquement les caractéristiques d'un bien avec un potentiel constructible. 3. Une parcelle non bâtie peut appartenir à un tènement foncier bâti. Sur une unité foncière constituée de plusieurs parcelles cadastrées, une seule peut être bâtie et les autres sont grevées par une servitude d?utilité publique ou utilisées comme jardin, agrément paysager, verger ou pré, ? 4 Chercheur Université de Nantes ? LETG-Géolittomer, CNRS UMR 6554. 8 Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre L'étude de la rétention foncière nécessite donc un travail d'appréciation de la constructibilité des parcelles. Un premier cadrage statistique de la rétention foncière peut s'appuyer sur des éléments forts d'inconstructibilité (exclusion des plus petites parcelles sur la base d'une surface absolue ou modulée suivant le règlement du PLU, suivant les pratiques du marché foncier local, ?). Une analyse qualitative fine, de l'ordre du diagnostic foncier, est à privilégier pour une approche à petite échelle (communale, intercommunale). A PLU ou PLU intercommunal donné, apprécier le poids de rétention foncière au sein de cette capacité résiduelle d'urbanisation permet d'identifier le gisement de terrains « libérables au fil du temps » grâce à leur mise en vente, autrement dit de terrains mutables. Par ailleurs, le projet de loi ALUR prévoit que l'ouverture des zones à urbaniser non immédiatement constructibles des PLU (zones 2AU) soit subordonnée à une délibération motivée démontrant la nécessité de cette ouverture par rapport aux capacités d'accueil des zones déjà ouvertes à l'urbanisation (modification de l'article L123-13-1 C.Urb.). Le diagnostic foncier motivant cette ouverture à l'urbanisation distinguera utilement la rétention foncière de la capacité résiduelle d'urbanisation afin de fournir une juste appréciation du foncier effectivement mobilisable sur la durée en vue de la satisfaction des besoins en logements. La collectivité locale qui souhaite stimuler ces mises sur le marché adoptera utilement le levier de sur-taxation des propriétés non bâties en zone urbaine pour inciter les propriétaires à se défaire de leur bien (art 1396 CGI). La rétention n'est toutefois pas motivée systématiquement par la spéculation, elle répond à différentes attentes des propriétaires actuels (Cf. 2). Dans les cas où les dents creusent proviennent d'une moindre constructibilité technique, d'autres interventions d'action foncière sont à mettre en place pour mobiliser le foncier en faveur du logement et des activités économiques : révision du règlement d'urbanisme, création d'associations foncières urbaines par exemple. ? En frange urbaine, anticiper le potentiel foncier urbanisable dans le futur En frange urbaine, les terrains ne sont pas juridiquement constructibles en l'état du document d'urbanisme mais sont susceptibles de le devenir. Situés en continuité de l'urbain existant, ils peuvent apparaître comme le lieu privilégié du développement futur du logement et des activités économiques, si le mode de développement passé se poursuit. Ces terrains, et le gisement foncier qu'ils représentent à moyen terme, sont repérables à partir de la tâche urbaine élargie de quelques centaines de mètres. Cet espace sous pression est toutefois amputé d'une partie des terrains qui n'a pas vocation à recevoir un développement urbain : ? pour des raisons juridiques telles que l'existence de zones de risques technologiques ou naturels, de périmètres de protection environnementale, de compatibilité avec le Schéma régional de cohérence écologique, de zones agricoles pérennes, etc. ; ? pour des raisons techniques, comme la pollution des sols, la topographie des parcelles, etc. Dans la perspective d'une évolution du document d'urbanisme, le gisement foncier potentiellement constructible à moyen terme n'est donc pas défini avec un contour précis5. ? D'un côté, il ressort en négatif des impossibilités juridiques et techniques à l'urbanisation ultérieure. ? De l'autre, la définition effective des futures zones urbaines au sein de ce gisement foncier potentiel reste soumise à l'arbitrage de la collectivité locale compétente. 5 Hormis en zone AU2 du Plan local d'urbanisme 9 ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 Le délai de mobilisation de ce foncier par l'urbanisation s'allonge de la durée de la modification / révision du PLUi ou du PLU, à laquelle s'ajoute à la durée de la transformation foncière en parcelle prête à bâtir. La rétention en frange urbaine porte donc sur un gisement foncier aux contours imprécis et dont le délai de mobilisation est également incertain. Le repérage des situations de rétention au sein de ce gisement foncier renvoient : ? aux stratégies d'acteurs (comme en zones urbaines). La lecture économique de la réalisation de plus-value prédomine toutefois ; ? à l'usage actuel du sol et à sa pérennité (avec plus d'acuité en franges urbaines) en particulier lorsque les terrains sont mobilisés par l'activité agricole. V.Renard (2009) éclaire le bien-fondé économique de la rétention en frange urbaine (effet- prix et effet patrimoine positifs). Mais la stratégie d'investissement n'est pas l'unique explication d'un marché figé dans ces espaces sous la pression du développement urbain (cf. 2). Par exemple, les propriétaires ne vendent pas car la surface agricole utile de leur exploitation en serait significativement réduite. Par suite, pour identifier les parcelles les plus à même de recevoir une urbanisation future, les aménageurs-lotisseurs pratiquent la prospection foncière. Ils apprécient la mutabilité des parcelles en frange urbaine à cette occasion. Quels qu'en soient les motifs, la rétention pratiquée par les propriétaires fonciers en frange urbaine empêche les aménageurs-lotisseurs et les acteurs économiques de la construction6 de se porter acquéreurs d'espaces de développement urbain futurs. Par suite, il est probable que l'acquisition foncière se reporte vers des localisations moins pertinentes (non continuité avec le bourg existant, lotissement le long des voies routières, ?) ou bien sur un autre territoire du bassin de vie. La rétention foncière en frange urbaine d'un terrain a priori techniquement constructible comporte un risque financier lorsque le propriétaire attend, pour vendre, la modification probable des droits à construire attachés à sa parcelle par le document d'urbanisme à venir. A cet égard, la lisibilité de la stratégie de planification et, plus largement, du projet de territoire de la collectivité favorise la justesse des anticipations des propriétaires fonciers locaux. Réciproquement, pour renforcer son espérance de gains, le propriétaire peut user de son pouvoir de négociation éventuel afin d'obtenir une modification favorable, dans un contexte où les droits à construire restent décidés au plus près des administrés. La perspective de plus-values privées s'accompagne ainsi d'une pression à poursuivre l'extension urbaine, quand des scénarii d'aménagement plus économes en espace auraient pu être privilégiés. En définitive, du point de vue de la cohérence de l'aménagement du territoire d'une collectivité, la rétention foncière en frange urbaine a deux effets négatifs : ? la pression à l'extension urbaine, ? le report vers des localisations alternatives du bassin de vie. Les dispositifs fiscaux de prélèvement de la plus-value sur les terrains devenus constructibles (art. 1529 CGI et art. 1605 nonies CGI) vont avoir pour effet de réduire les gains possibles sans toutefois les annuler. Ces deux taxes peuvent donc réduire le montant des plus-values attendues et réduire l'intérêt de changer la constructibilité du terrain. Le montant du prélèvement dépend cependant des dispositions générales d'abattement selon la durée de détention du bien du Code des impôts. En particulier, jusqu'au 1er septembre 2013, la taxation dégressive dans le temps des plus- values incitaient les propriétaires fonciers à attendre avant la revente pour réduire significativement les prélèvements obligatoires. 6 Y compris les ménages. 10 Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre Dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi ALUR7, ces leviers fiscaux peuvent être mobilisés par les collectivités locales compétentes en urbanisme ? PLU, PLUi ? qui auront à élaborer une stratégie foncière venant corriger localement la rétention dans les cas où elle est significative. Ces moyens d'action facultatifs sont pleinement coordonnés avec la mesure de plein droit contenue dans le projet de loi ALUR consistant à considérer les zones 2AU existant depuis plus de 9 ans comme des zones naturelles à compter du 1er juillet 2015. Les propriétaires de parcelles situées en zone 2AU n'anticiperont plus systématiquement de plus-value car ces espaces ne 'basculeront' pas automatiquement à l'urbanisation avec le temps. Les propriétaires ne bénéficieront pas automatiquement de la rente d'urbanisation à cause de la probabilité que l'ouverture à l'urbanisation n'ait pas lieu. Ils n'auront plus toujours intérêt à conserver leur terrain dans l'attente d'obtenir des droits à construire, sauf à exercer une pression locale améliorant leur espérance de gains. Cette disposition, si elle est adoptée, introduit un élément essentiel pour freiner l'artificialisation des sols : elle accroît nettement l'incertitude en cas de rétention foncière en frange urbaine. 1.3? La rétention foncière : un volume mal connu, probablement variable ? L'absence d'ordre de grandeur reconnu, des approches hétérogènes Les pratiques des bureaux d'études qui élaborent les documents d'urbanisme varient fortement d'un territoire à l'autre : ? application d'un taux de rétention de 20% de la capacité résiduelle d'urbanisation sur l'ensemble de la période de validité du document d'urbanisme. Autrement dit, pour 100 ha ouverts à l'urbanisation, 20 ha ne seront pas mis en vente par leurs propriétaires. Les taux avancés vont exceptionnellement jusqu'à 75 % ; ? multiplication par 2 de la surface utile pour satisfaire les besoins en logement. Ceci correspond implicitement à un taux de rétention de 50 %. La valeur de la rétention semble fondée sur un dire d'experts, sans nécessairement être fondée de diagnostic foncier préalable pour apprécier la mutabilité des parcelles. La revue de littérature ne fait pas ressortir de volume reconnu de la rétention foncière en France et les mesures choisies rendent les comparaisons difficiles : ? J-J. Granelle (2009) mesure le dynamisme des 4 grandes villes françaises (Paris, Nantes, Lyon, Marseille) au moyen d'un indicateur de surface échangée : « sur 10 ans (1954-1963), un quart de la surface du périmètre de l'agglomération a été échangée, ou encore un dixième de la surface communale. Les surfaces échangées augmentent au cours de la période tout en connaissant des phases de ralentissement » (p 56). En creux, la rétention est ici approchée en termes de part de la surface communale n'ayant pas fait l'objet d'un échange sur une période. J-J.Granelle met en lumière les variations dans le temps du volume rétention foncière. ? Une étude menée sur le canton de Berne (Suisse) au début des années 1980 évalue la conservation des terrains à 15 % environ de la capacité résiduelle d'urbanisation en termes de surface (citée par J.Ruegg, 2000). ? D'après V. Renard (2009), « à l'exception de quelques tissus urbains saturés, par exemple celui de la ville de Paris intra muros, il existe un gisement important de terrains techniquement et juridiquement urbanisables que les propriétaires ne veulent pas vendre » ; ? Freschi (1982) apporte une appréciation de la rétention par enquête auprès des propriétaires de terrains nus sur les usages futurs des parcelles détenues. Moins d'un tiers des propriétaires envisage à court terme de livrer son terrain à la construction ou de le vendre. Pour qualifier plus précisément la rétention, il faudrait toutefois distinguer les propriétaires qui utilisent leur terrain de ceux qui le conservent vue sa valeur patrimoniale. 7 dans la perspective où les mesures prévues par le projet de loi ALUR sont adoptées en l'état. 11 ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 Donzel, Napoleone (2008) fournissent un volume de foncier vacant (capacité résiduelle d'urbanisation) mais pas de la rétention (absence de mutabilité des terrains). M.Wiel (2004) ne distingue pas la rétention et de la faible ouverture de zones à l'urbanisation dans les documents de planification. ? Méthodes de mesures La méthode la plus développée pour approcher le volume de la rétention foncière a été développée par Comby ? Cotlenko (1980) pour le compte de la Direction de l?urbanisme et des paysages suite à la création taxe sur la rétention des terrains constructibles (TRTC) (art. 26 de la loi 80-10 du 10 janvier 1980 - amendement Guichard). A partir de 5 diagnostics fonciers qualitatifs réalisés à l'échelle communale, les auteurs dégagent les critères de constructibilité des parcelles non bâtis en croisant « manuellement » le plan cadastral et le document d'urbanisme. Ressortent notamment des critères techniques portant sur : ? la reconstitution des ilôts de propriété, ? les servitudes, ? les espaces classés, ? la taille de la parcelle et de sa géométrie (largeur de façade, ...), ? les effets du règlement du document d'urbanisme sur la constructibilité de la parcelle (marge de recul, COS, ?). En somme, le volume de la rétention foncière est mal connu. Il est évalué par des mesures diversifiées, tant du point de vue de la méthode que de la fourchette annoncée. Ceci renforce le besoin d'une quantification de la rétention pour éclairer l?action publique touchant au foncier. 1.4? Perspectives : approche, mesures adaptées aux objectifs publics et indicateurs Le point commun des approches précédentes est de placer l'échange de parcelles au centre du repérage de la rétention. La quantité de parcelles « gelées » sur le marché est l'indicateur incontournable de la rétention foncière. La connaissance de la rétention foncière est à enrichir de mesures complémentaires variant selon les objectifs de l?action publique : ? dans le cadre de la mobilisation du foncier pour l'habitat, la rétention foncière est appréhendée en termes de surfaces « bloquées ». Le gisement foncier s'exprime par une surface totale de lots constructibles pour répondre à la demande en logement alors que le nombre de lots renseigne sur le morcellement de la propriété et sur la faisabilité de faire entrer ce foncier dans une opération d'aménagement ; ? dans le cadre de la planification, la mesure des surfaces conservées par les propriétaires à l'échelle du territoire permettrait de rapprocher les pratiques des bureaux d'études dans les documents d'urbanisme et les besoins fonciers pour mettre en oeuvre le projet de territoire de la collectivité locale. Dit autrement, une meilleure connaissance permettrait d'éviter une sur-estimation de la rétention et donc une « sur-ouverture » d'espaces à l'urbanisation. La rétention mesurée en surface ne peut toutefois pas être détachée du nombre de parcelles conservées. La rétention représente un stock « gelé » de foncier constructible potentiel. Plus le nombre de parcelles de ce stock est important, plus le flux des opportunités foncières effectivement disponibles sur le marché risque de se réaliser « au compte-goutte » sur la période de validité du SCoT ou du PLU, toutes choses égales par ailleurs8. 8 En dehors des stratégies de certains propriétaires fonciers, éventuellement en position de force. 12 Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre En conséquence, la connaissance de la quantité de parcelles informe sur la mutabilité de ce stock et la probabilité de sa libération progressive sur la période d'application du document d'urbanisme ; ? dans le cadre du portage de la lutte contre la rétention foncière auprès des collectivités locales, il est nécessaire : ? de mieux appréhender l'effet de levier possible de la remise en vente des terrains sur le gisement foncier constructible, d'une part ; ? d'apprécier le rôle déclencheur de l'instauration des différentes taxes existantes9 sur une mise en vente par les propriétaires. Ceci renvoie aux stratégies socio- économiques des acteurs qui mettent notamment en jeu la catégorie socioprofessionnelle, l'âge, le niveau des revenus, du patrimoine, leurs stratégies d'investissement,etc.. Les motivations à la rétention foncière (Cf. 2) apportent un premier éclairage général qu'une analyse socio-économique des propriétaires fonciers locaux permettrait de circonstancier. En somme, plusieurs indicateurs sont nécessaires pour décrire et analyser la rétention foncière. Les phénomènes attendus sont les suivants : ? plus les parcelles en rétention sont de grande taille, plus une mise en vente a un effet déclencheur important sur la production de foncier pour l'urbanisation ; ? plus le nombre de parcelles à débloquer est important et la propriété foncière éparpillée, plus le nombre de décisions de mise en vente nécessaires pour mobiliser ce foncier est élevé. Par suite, la lutte contre la rétention va peiner à aboutir à un effet de masse significatif en termes de « surfaces remises sur le marché » ; ? Plus la propriété foncière est concentrée aux mains de quelques grands propriétaires (quasi-monopole, oligopole), plus ces acteurs disposent d'un pouvoir de marché ? . Il apparaît alors improbable qu'un seul propriétaire vende plusieurs parcelles de taille importante à court terme : dans une stratégie d'investissement ou en réponse à un besoin de liquidités, le patrimoine foncier sera géré sur le long terme sauf circonstances particulières ; ? Plus la propriété d'une parcelle est fractionnée (indivis, ...), plus le nombre de décisions à obtenir pour changer l'usage actuel d'une parcelle est important. Sa mutabilité se réduit, la probabilité de rétention s'accroît. En matière de connaissance de la rétention foncière, il est utile d'observer en complément du nombre de parcelles conservées : ? la distribution de la surface des parcelles retenues et la taille moyenne de parcelle ou de lot ; ? le nombre de propriétaires pratiquant la rétention ; ? la concentration en surface de la propriété foncière entre les acteurs du territoire ; ? la proportion de parcelles en indivision. Des travaux statistiques sont engagés en ce sens (2ème volet de l'étude). La méthode Comby- Cotlenko est capitalisée dans les mesures à venir du volume de rétention. Les données géographiques informatisées permettent d'approfondir le repérage de ce foncier non bâti spécifique. Une fois cernée la rétention foncière, les comportements des propriétaires fonciers permettent de comprendre le déficit de mutabilité des terrains potentiellement constructibles. Les motivations variées des propriétaires apportent également des clés de diagnostic qualitatif, en complément des indicateurs qui ont pu être identifiés ici. 9 Alourdissement de la taxe sur le foncier non bâti et taxation des plus-values sur les cessions de terrains rendus constructibles. 13 ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 2 - Les motivations des propriétaires à la rétention foncière Dans les territoires connaissant des tensions sur le marché du logement ou un développement urbain éloigné de la Ville durable, la mise sur le marché des terrains non bâtis, urbanisables ou à urbaniser, serait favorable aux politiques de l'aménagement et de l'habitat. De même dans les territoires plus détendus, la mobilisation des terrains situés de manière à permettre une urbanisation plus compacte contribue à une gestion économe des espaces naturels et agricoles. Ainsi, face aux propriétaires fonciers qui conservent des terrains non bâtis bien situés, l'intérêt public converge avec la demande des aménageurs-lotisseurs et des constructeurs de libérer du foncier. Ceci favorise une mobilisation collective contre la rétention foncière. Du point de vue des acteurs publics comme de la filière foncière et immobilière, le refus de vendre peut paraître illogique. En fait, les stratégies de rétention des propriétaires, exposées ci-dessous, prennent en compte, de manière rationnelle, des facteurs extérieurs aux marchés fonciers et à l'aménagement du territoire. Ces facteurs sont à la fois sociologiques, économiques et financiers. Nous dressons donc un panorama des motivations à la rétention foncière afin de mieux cerner les leviers ou les blocages d'une vente de terrain et les réactions des propriétaires fonciers selon la situation. Nous éclairons les raisons de la divergence entre intérêts privés et intérêt général en vue : ? d'appuyer la réalisation de diagnostics fonciers qualitatifs et d'étude de densification du tissu urbain existant, souhaités par le projet de loi « accès au logement et urbanisme rénové » ; ? d'une mise en oeuvre des dispositifs de lutte contre la rétention foncière, adaptée aux contextes ; ? d'apprécier l'effet de levier potentiel sur la mobilisation foncière, des taxes désincitatives selon les situations. 2.1 ? Poids relatif des différentes stratégies sources de rétention foncière Les enquêtes sociologiques mettent en lumière les différentes attitudes des propriétaires, et captent la volonté délibérée des acteurs de conserver la terre. Elles pourraient également aider à différencier la rétention foncière de la capacité résiduelle d'urbanisation. Mais ces enquêtes sont peu nombreuses et d'actualisation coûteuse. Dans l'agglomération de Grenoble au début des années 1980, Freschi enquête auprès des propriétaires de terrains non bâtis potentiellement constructibles sur les causes et les formes de la rétention foncière (tableau 1). Dans ce territoire qui commençait à connaître une urbanisation périurbaine, on constate que moins d'un propriétaire sur 10 projette de mettre son terrain non bâti en vente sur le marché foncier. Ceci conforte le décalage existant entre le stock de foncier non bâti et le flux de parcelles (offre foncière potentielle et offre effective sur le marché). 14 Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre Tableau 1. Résultats de l'enquête par questionnaire conduite auprès des propriétaires de terrains non bâtis en zone urbaine. Question : « A court terme, que pensez-vous faire de ce terrain ? » Réponses Part des répondants Causes avancées Garder le terrain en l'état 54 % « La ou les parcelles supposées 'libres' sont en réalité un prolongement de leur propriété sous forme de pré, de potager qu'il n'est pas envisagé de céder à un tiers, du moins dans l'immédiat. « Les raisons avancées sont très variées : désir d'espace, désir de disposer à la fois d'un jardin d'agrément et d'un jardin potager, souci de ne pas avoir de voisinage trop proche, absence de besoins financiers qui pourraient motiver une vente éventuelle, etc... » Céder le terrain à un parent 7 % « Il s'agit de personnes ayant reçu leur bien en héritage et qui se font un devoir de le conserver pour le transmettre à leur tour à leurs enfants. « Elles attachent à leur bien foncier une valeur sentimentale et sauf impérieuse nécessité ne sont pas disposées à l'aliéner. « Cette attitude est celle de la plupart des agriculteurs, des retraités ou des propriétaires forains, amis aussi de cadres de commerçants ou d'ouvriers. » Construire une maison pour soi-même ou des parents 22 % « les propriétaires de fraîche date ont acquis leur parcelle en vue d'y bâtir leur maison mais ont momentanément différé leur construction pour des raisons administratives ou de financement » Vente à un tiers 8 % Refus de répondre 6 % Source : Freschi,pp 91-92 (1982). Les motivations à la conservation de la terre sont cependant très variées. Dans ce territoire non tendu, la rétention spéculative y occupe peu de place : ? dans la moitié des cas, le terrain est utilisé par le propriétaire pour son caractère non bâti ou constitue un placement foncier. Cependant, la probabilité d'une mutation de la parcelle à moyen terme semble supérieure dans le cas d'un placement par rapport à un terrain utilisé par son propriétaire10. La volonté de transmettre un patrimoine foncier à des parents apparaît dans plusieurs réponses des propriétaires : elle est explicite dans 7 % des cas, également présente parmi les 22 % prévoyant la construction d'une maison pour un parent et les propriétaires souhaitant conserver leur terrain en l'état sans toutefois envisager leur succession à court terme. Globalement, la littérature11 fait ressortir 4 grandes stratégies adoptées par les propriétaires fonciers qui acquièrent un terrain sans projet de construction ou conservent leur parcelle durant une longue période, dont les idées fortes sont synthétisées dans le tableau suivant. Le propriétaire foncier peut suivre simultanément plusieurs stratégies-types. Nous approfondissons ensuite ces stratégies-types successivement afin d'en proposer une lecture contextualisée illustrée d'exemples. 10 Aussi un diagnostic foncier qualitatif doit-il distinguer les propriétaires qui utilisent leur terrain de ceux qui le conservent comme investissement (la conservation de la terre est-elle transitoire ou non ?). 11 J.Comby (non daté), J-J. Granelle (2009), V. Renard (2009), J. Ruegg (2009). 15 ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 Tableau 2. Les 4 stratégies-types des propriétaires ne vendant pas leur terrain nu. Idées fortes. 1- Usage immédiat du terrain non bâti, ou acquisition anticipée d'une parcelle 2- Transmission familiale du patrimoine 3- Stratégie d'optimisation économique de l'offre sur un marché singulier 4- Stratégie d'investissement Le propriétaire utilise la parcelle sans la construire (prolongement de la propriété bâtie, potager,...) ou organise une construction future (agrandissement d'activité, nouvelle étape du parcours résidentiel, ?). Selon la forme du foncier local, le propriétaire constitue un tènement de parcelles pour créer un îlot de propriété adapté à ses besoins. La terre et le patrimoine foncier ont une valeur symbolique. (Chayanov) Le propriétaire se positionne sur le marché foncier local. 3 particularités « freinent » la mise en vente : 1- l?offreur détient un quasi-monopole de la localisation qui intéresse des acheteurs potentiels (Donzel, Napoleone,2008) ; 2- le foncier est un stock de matières premières, la rétention est donc un levier d'ajustement ; 3- l'opacité du marché est source de désajustements et de coûts de transaction élevés. Le foncier est un actif au sein d'un portefeuille d'investissement diversifié. (Granelle) Le propriétaire arbitre entre la valeur d'usage du terrain et sa valeur d'échange. (J.Comby, non daté) La valeur d'usage dépend de l'utilisateur et des circonstances. Elle tient également compte des usages productifs que l'utilisateur peut faire du terrain. Le propriétaire s'inscrit à la fois dans une logique sociologique d'héritage et une logique économique de transmission (Broutelle, A-C., et al, 2011) Le propriétaire optimise la mise en vente / la rétention afin de maximiser son profit ou de minimiser ses pertes à la revente. La spéculation foncière est une opération commerciale faite pour tirer profit des variations du marché. Tous les propriétaires fonciers n'ont pas acheté dans l'unique but de revendre. L'investisseur foncier recherche un rendement sur investissement. Ce dernier est lié aux plus-values nettes d'impôts à la revente et/ou aux loyers attendus d'une mise en location. La mutabilité augmente lorsque le coût d'opportunité de conserver le terrain augmente. En effet, si les gains d'un échange dépassent de plus en plus la valeur d'usage, le manque à gagner potentiel augmente. La mise en vente devient opportune. La mutabilité s'accroît fortement quand le propriétaire a besoin de se défaire de son patrimoine (divorce, succession, ..). En conjoncture baissière ou face aux opérateurs fonciers, plus la valeur que le propriétaire donne au temps est faible (mise en vente non contrainte), plus la rétention foncière peut être judicieuse économiquement. (V.Renard, 1996, 2006 ; J.Comby, non daté) La mutabilité s'accroît quand le propriétaire anticipe que sa plus-value nette d'impôts est forte relativement au risque. Inversement, dans une conjoncture haussière, la rétention s'accroît car le propriétaire anticipe une plus-value future supérieure. (J.Comby, non daté) La rétention ne peut diminuer en territoire détendu faute de demande. La mutabilité s'accroît fortement quand le propriétaire a besoin de liquidités ou de se défaire de son patrimoine (retraite, divorce, succession, ..). 16 Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre 2.2 ? Ne pas vendre un terrain utilisé ou réservé à un projet Dès lors que des parcelles supposées libres sont en réalité occupées par leur propriétaire, le gisement foncier issu de la rétention foncière est amputé à court terme des terrains qui constituent un prolongement de la parcelle bâtie ou un espace complémentaire non artificialisé (jardin, pré, verger, camping, ...). L'usage du terrain peut également être différé. Le propriétaire organise une construction ou un agrandissement futur de son entreprise ou de sa résidence12 : ? soit par acquisition anticipée d'un terrain, voire d'un terrain contigu en cas d'agrandissement. Il saisit une opportunité sur le marché foncier ; ? soit en surdimensionnant l'acquisition foncière par rapport à la taille du projet initial, se conservant ainsi une marge de manoeuvre foncière. L'utilisation de la parcelle pour le compte propre du propriétaire est particulièrement probable en cas de constitution d'un tènement foncier dont une seule parcelle est bâtie. En termes de méthode de mesure, l'appréciation fine du volume de la rétention foncière appelle donc le repérage des tènements fonciers et des îlots de propriété au sens du Code des impôts13. Dès lors que le tènement foncier est utilisé, en totalité ou en partie, il apparaît difficile de qualifier l'une des parcelles en rétention foncière même si celle-ci apparaît sous-occupée par rapport à l'urbanisation potentielle, du point de vue des acteurs publics et privés. Dès lors que la surface n'excède pas 500 m², ces parcelles utilisées en jardin ne sont pas soumises à un alourdissement de la taxe sur le foncier des propriétés non bâties14 (art. 1396 du CGI). Pour choisir entre conserver le terrain ou le mettre en vente, le propriétaire arbitre entre la valeur d'usage du terrain et sa valeur d'échange (Comby, non daté). La valeur d'usage dépend de l'utilisateur et des circonstances : de ses capacités physiques, de son information, de sa situation, de son souhait présent, de ses anticipations, de son organisation (dans le cas d'un groupe), etc. (Comby, non daté). Par exemple, un individu va attribuer une valeur d'usage supérieure à une parcelle qui agrandit sa propriété dès lors que le modèle social associe confort - richesse - espace privatif significatif. A l'inverse, la valeur d'usage d'un jardin peut baisser dans le temps pour un même propriétaire : en vieillissant, celui-ci voudra par exemple réduire les contraintes d'entretien paysager. La valeur d'usage tient également aux usages productifs que l'utilisateur peut faire du terrain. Typiquement, le foncier occupé par un exploitant agricole est un actif productif. Sa valeur d'usage est directement liée aux revenus agricoles que l'agriculteur peut en tirer, indépendamment des droits à construire qui lui sont attachés. Ces droits à construire interviennent par contre au moment de la mise en vente du terrain, et donc dans sa valeur d'échange. Les terres agricoles en frange urbaine sont particulièrement concernées par cet arbitrage entre valeur d'usage et valeur d'échange : 12 J.Ruegg, 2009 13 « L'îlot de propriété est constitué par l'ensemble des parcelles contiguës appartenant à un même propriétaire ou à une même indivision dans un même lieudit et formant une unité foncière indépendante selon l'agencement donné à la propriété » Bulletin officiel des finances ? impôts 12/09/2012. 14 Les sols et bâtiments de toute nature et les terrains formant une dépendance indispensable et immédiate de ces constructions, à l'exception des serres affectées à une exploitation agricole, sont soumis à la taxe foncière sur les propriétés bâties et non à la taxe sur les propriétés non bâties. Bulletin officiel des Finances publiques ? impôts, BOI-IF-TFB-10-10-40-20120912 17 ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 - l'extension urbaine « grignotant » et fragmentant la surface agricole utile d'une exploitation en activité est pénalisante pour l'agriculteur qui en avait une valeur d'usage très positive. Dit autrement, du point de vue de l'agriculteur, la valeur d'usage prime sur la valeur d'échange quand les terres sont exploitées sur la durée ; - au contraire, un exploitant agricole, propriétaire de ses terres15, qui serait sur le point de cesser son activité voit l'extension urbaine accroître la valeur d'échange de ses parcelles. En dehors des activités monétaires, le propriétaire d'un verger ou d'un jardin, situé en zone urbaine du PLU, en tire un avantage en nature qui accroît la valeur d'usage qu'il attribue à sa parcelle. En outre, si ce propriétaire décidait de vendre pour reporter sa culture d'auto- subsistance vers une zone agricole du document d'urbanisme, la perte de production et le délai associés à la mise en culture d'une nouvelle parcelle réduisent la valeur d'usage de la nouvelle parcelle. Paradoxalement, la taxation des plus-values foncières sur les cessions de terrains devenus constructibles vient réduire la valeur d'échange du terrain. Dans une certaine mesure, la taxe pourrait inciter à conserver le terrain suivant le prix net vendeur attendu. Lorsque le terrain est utilisé ou destiné à un projet, la mutabilité de la parcelle dépend du coût d?opportunité du propriétaire à conserver son terrain. Le coût d?opportunité représente le manque à gagner potentiel de la rétention foncière par rapport à une mise en vente. Cette notion de coût d'opportunité inclut la comparaison entre valeur d'usage et valeur d'échange de la parcelle occupée tout en la dépassant. Cas d'une évolution de la situation du propriétaire. Plus la conservation d'un terrain est coûteuse en raison des besoins d'entretien ou de la fiscalité (alourdissement de la TFPNB, fiscalité du patrimoine, ...), plus la vente permettrait d'économiser des coûts de propriété foncière. Lorsque le coût d'opportunité de la rétention foncière augmente, la mutabilité des terrains s'accroît, toutes choses égales par ailleurs16. Dans le cas d'une montée des prix sur le marché foncier, le manque à gagner potentiel d'une vente augmente au cours du temps avec les perspectives de plus-values par rapport à une valeur d'usage constante de l'occupation par le propriétaire. Pour le propriétaire qui conserve un terrain à des fins organisationnelles telles que la sauvegarde d?un point de vue paysager ou la création d?une «zone tampon» avec les parcelles voisines (J.Ruegg, 2009), le coût d'opportunité de la rétention foncière augmente avec les prix fonciers. La mutabilité des terrains s'accroît donc, toutes choses égales par ailleurs. Mais la vente ne se réalisera pas tant que le propriétaire anticipe qu'il peut obtenir un prix encore supérieur à l'avenir (voir 2-4, Comby)17. Dans le cas d'un usage différé du foncier (urbanisme opérationnel, extension d'activité économique, extension de l'habitation ou construction future,?), le coût d'opportunité s'apprécie en comparant la conservation longue d'une parcelle bien située à une acquisition différée qui risque d'être moins adaptée. Le porteur de projet a connaissance de la mise en vente d'un terrain qui convient à son projet. Les conditions socio-économiques de réalisation de la vente sont réunies à un 15 Ceci n'est pas du tout systématique. 16 Voir point 2.4, les autres critères économiques influençant le choix du propriétaire. 17 Phénomène qui motive également la division parcellaire où le propriétaire décide de mettre en vente une partie de l'unité foncière qui constitue sa propriété. 18 Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre moment t ? succession, divorce, besoin de liquidités, etc. ? et pourraient ne pas l'être ultérieurement (voir 2-4). En contre-partie, il devra supporter le coût financier d'une immobilisation foncière (entretien, impôts fonciers, trésorerie moindre, etc.). Il peut néanmoins être moins onéreux d'acquérir cette parcelle et de la conserver nue que de supporter les coûts probables d'une acquisition future moins adaptée. Si le porteur de projet diffère cette acquisition, il pourrait ne pas être informé de la mise en vente d'une 2ème parcelle correspondant à ses besoins. Il pourrait également pâtir d'un délai de négociation pour acquérir un nouvel îlot de propriété, voire risquer le blocage de l'opération. Pour une activité économique, les coûts d'un déménagement en termes de manque à produire ou de perte des clients sont à prendre en compte. L'acquéreur fait en outre face à une incertitude sur les conditions futures de vente sur un marché soumis à des cycles conjoncturels. La rétention d'un terrain pour un usage différé est étroitement liée au fonctionnement du marché foncier qui est opaque et porte sur des biens détenant un monopole de localisation. Par ailleurs, le coût d'opportunité d'une acquisition anticipée pour un projet à moyen terme sera d'autant plus faible que la taxation du patrimoine est inférieure à la taxation de la vente (Conseil économique du développement durable, 2011). En alourdissant la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), l'article 1396 du code des impôts vient accroître le « coût » de conservation. Sous réserve que le montant de la sur-taxation modifie les arbitrages du propriétaire, l'alourdissement de la TFPNB a vocation à déclencher la mise en vente de parcelles nues18. En somme, ici les propriétaires ne conservent pas le terrain pour réaliser une plus-value lors de sa vente future mais l'utilisent ou l'immobilisent en vue d'une occupation future. L'usage du terrain ou son immobilisation pour un projet sont motivés individuellement par la valeur d'usage et économiquement par la valeur d'échange et/ou le coût d'opportunité. Il importe de tenir compte des unités foncières dans le repérage statistique de la rétention foncière car les parcelles contiguës d'un même propriétaire constituent un tènement foncier dans lequel une seule parcelle peut être bâtie. De plus, d'un point de vue fiscal, ces parcelles ne seraient pas systématiquement soumises à l'alourdissement de la taxe sur les propriétés non bâties. Dans la mesure où les parcelles d'un îlot de propriété sont occupées par leur détenteur, le repérage de la rétention foncière ne décrit pas la totalité du gisement foncier qui pourrait être libéré pour la construction de logement : le foncier mobilisable par densification ou division parcellaire est exclu. Par contre, les terrains non bâtis, dédiés à des espaces naturels privés (bois, vergers,?), situés en zone urbaine du document d'urbanisme, pourraient être soumis à un alourdissement de la taxe foncière (TFPNB) s'ils ne sont pas attenants à la propriété bâtie du propriétaire ou séparés d'elle par une voirie. Ils seront également comptabilisés dans le gisement foncier en rétention, bien que la mutabilité de la parcelle soit faible. 2.3 ? Transmettre ses terres à ses enfants Socialement, la terre et le patrimoine foncier ont une valeur symbolique (Chayanov). Ils représentent les origines du groupe et sa capacité à le nourrir. Quand le propriétaire foncier les transmet à ses enfants, il s'inscrit dans la logique sociologique de l?héritage, traité par Bourdieu comme la transmission d?un capital social et culturel. Ce legs aux générations suivantes est au coeur de la reproduction sociale (Broutelle, A-C. et al, 2011). L'héritage a, en complément, la vocation économique de transmettre un patrimoine sous la forme d'actifs financiers ou non (foncier, immobilier, ...). 18 Ce dispositif pourrait toutefois être défavorable aux ménages modestes disposant d'un petit patrimoine car l'acquittement d'une TFPNB alourdie achoppe sur la faiblesse de leurs revenus. 19 ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 Cependant, le poids des terrains non bâtis dans le patrimoine des ménages français19 apparaît aujourd?hui modeste : sa valeur totale est 211 Md¤ sur un patrimoine net total s'élevant à de 10 307 Md¤ en 2011, soit 2 % des actifs non financiers des ménages en 2012 ou encore 0,2 année de revenu disponible brut20. Cependant, le constat diffère selon les catégories socio-professionnelles. La valeur symbolique de la terre est particulièrement forte dans le modèle agricole français de la 2nde moitié du 20ème siècle qui repose sur la petite exploitation agricole familiale, le faible coût d'accès à la terre via le statut du fermage et sa transmission inter-générationnelle21. La transmission a un rôle pivot dans la pérennité de l'exploitation dans la mesure où le coût d'entrée dans la profession agricole demande des immobilisations élevées par rapport aux autres indépendants. Les ménages d'agriculteurs détiennent les plus gros patrimoines productifs bruts (hors endettement) avec 275 k¤ en moyenne, contre 123 k¤ pour les professions libérales ou 208 k¤ pour les commerçants en 2003-2004 (Bessière C. et al. 2011). Parmi les agriculteurs, près de 3 sur 4 ont reçu un héritage ou une donation. Ce legs est constitué de biens professionnels dans 1 cas sur 4 seulement. Davantage que les autres catégories socio-professionnelles, les indépendants adoptent des stratégies d'accumulation et de transmission de leur patrimoine. Ils exploitent eux-mêmes un patrimoine productif, qu?ils possèdent en partie ou en totalité22, dans leur activité de commerçants, d'artisans, de professions libérales ou d'agriculteurs. Les indépendants propriétaires fonciers sont donc davantage susceptibles de pratiquer la rétention en vue d'un legs23. Que leur activité exige ou non du foncier, la diversification du portefeuille faciliterait le partage des actifs entre repreneurs et non repreneurs au moment des successions (Bessière C. et al. 2011). La transmission de la terre aux enfants, après une période de rétention, donne lieu à des constructions : près de 10 % des maisons individuelles construites par les ménages en France s'effectuent sur un terrain issu d'une succession ou d'une donation (source EPTB 2009 ? nov 2012). Ceci s'inscrit dans la pratique sociale de générations plus anciennes pour lesquelles l'accès à la propriété de son logement se faisait presque toujours par héritage, faute d'avoir accès au crédit bancaire24. Dans les secteurs tendus, le legs foncier permet aux 'locaux', notamment jeunes, de disposer d'un terrain répondant au besoin d'habitation ou d'activité économique alors que l'insuffisance de leurs revenus et de leur patrimoine auraient bloqué l'accès au marché foncier (prix d'enchères supérieurs à leur solvabilité). Par suite, dans le cas des territoires attractifs, on peut se demander si la rétention foncière n'est pas l'un des moyens privés d'amoindrir l'éviction des jeunes et jeunes actifs autochtones, voire de maintenir davantage de résidences principales. Dans le cas de terres agricoles sous pression urbaine à Montpellier et Aix-en-Provence, Jarrige (2003) constate une évolution des stratégies foncières des agriculteurs : ces derniers privilégient le maintien du foncier dans l'exploitation et le maintien de l'activité agricole sur la rétention ou la vente lorsque la succession de l'exploitation en faire-valoir direct est assurée. « Cette stratégie [...] est dominante pour les cultures pérennes, localisées le plus souvent dans la 2ème couronne des villes où la pression foncière est relativement moins forte ». Les trois alternatives des agriculteurs propriétaires sont soit de vendre pour réaliser leur capital (en partie ou en totalité), soit d'en céder l'usage pour une courte durée, soit de laisser les terres en friche en attendant un changement d'affection du sol. 19 hors entreprises et hors exploitations agricoles. 20 Le reste des actifs non financiers est essentiellement composé des biens immobiliers et des terrains bâtis. 21 Landais, 1998 cité par Jarrige et al. 2003 22 Bessière C. et al. 2011 23 La rétention peut également relever d'une stratégie de minimisation des risques ou de prévoyance, selon la période du cycle de vie de l'indépendant. Ces points sont abordés ci-dessous. 24 Bourdieu P. (2000). Les structures sociales de l'économie. Le Seuil, Paris, cité par C.Donzel et al. 2008. 20 Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre 2.4 - Optimiser la rétention foncière selon une stratégie économique rationnelle A la différence des deux stratégies précédentes, le propriétaire foncier est ici principalement motivé par des raisons économiques à pratiquer la rétention foncière. Il prend la décision de mettre en vente un terrain ou de le conserver en fonction de la situation sur le marché foncier et de ses particularités. Concrètement, le marché des terrains est la rencontre d'un ensemble d'offres et de demandes, donnant lieu à un échange sur la base d'un prix25. Le propriétaire foncier privé est un offreur potentiel de terrains urbanisables, derrière lequel se cachent trois figures économiques : 1. le petit propriétaire, parmi un nombre important d'autres propriétaires, qui n'a pas le pouvoir d'influencer seul le marché (prix et quantités échangées). Lorsque les conditions d'échange ne lui conviennent pas, ses leviers d'action sont de retirer son bien de la vente ou de différer la cession s'il en a la possibilité ; 2. le grand propriétaire privé qui possède des surfaces étendues par rapport aux localisations équivalentes pour les demandeurs (bassin de vie, zone d'emploi) ou par rapport à la taille de la commune. Il détient un pouvoir de marché du fait de son monopole ou de l'oligopole26 qui lui permet d'obtenir un prix de vente supérieur si les demandeurs sont solvables : si le propriétaire foncier refuse la transaction, les demandeurs ont peu d'alternatives équivalentes. 3. les acteurs de la filière foncière et immobilière - opérateurs fonciers, aménageurs ? pour lesquels les terrains à urbaniser représentent un facteur de production. Les ventes de foncier se réalisent avec des promoteurs immobiliers ou des bailleurs sociaux selon la logique du compte à rebours qui détermine la charge foncière acceptable et la faisabilité de l'opération d'aménagement27. Le maintien d'un flux de parcelles mis en vente est l'une des conditions de bon fonctionnement de leur activité économique et financière (frais fiannciers), ils pratiqueraient donc moins la rétention foncière. Leurs motivations particulières ne seront pas approfondies. En mettant en vente leur terrain, les grands et petits propriétaires ont pour objectif de maximiser leur profit ou de minimiser leurs pertes, en cas de retournement de la conjoncture depuis l'acquisition. Il existe de nombreuses situations, en plus de la spéculation, où la rétention foncière est économiquement judicieuse pour le propriétaire privé. Nous en exposons les cas principaux. ? Le(s) foncier(s) : un bien localisé pouvant rendre le terrain « irremplaçable » De la même manière que les biens et services se différencient suivant leurs caractéristiques (taille, qualité, délai de livraison, ?), les fonciers diffèrent les uns des autres selon 6 grands critères qui ressortent des diagnostics fonciers28 : 1. la localisation du terrain, son environnement (équipements, aménités paysagères, ?), 2. la topographie, les caractéristiques physiques et la qualité du sol, 3. la forme du parcellaire et la surface, 4. le statut juridique de la propriété, 5. l'usage actuel et l'usage futur (destination, bâti, non bâti, occupé, inoccupé, ?), 6. les droits à construire et servitudes. Mais « une des caractéristiques intrinsèques du foncier est d'être localisé et intransportable. C'est donc un bien qui revêt un caractère unique (monopolistique), dès lors que l'on considère qu'il donne le droit d'utiliser une localisation particulière », comme l'expose C.Donzel29. 25 D'après la définition de A.Jaquemin, H.Tulken, 1989, p135, citée par J-M.Halleux, 2005, p 178. 26 Petits nombre d'offreurs. 27 Voir J.Comby ou CERTU, ADEF, 2011. La formation des prix fonciers urbains, 12 p. 28 S.Fritelli, Quelle Ville ? 29 C. Donzel (2008), p 10. 21 ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 « Pour les offreurs, ce caractère [localisé] empêche une quelconque mobilité. Pour les demandeurs, il implique que les offres physiquement accessibles ne sont disponibles qu'en quantité limitée »30. Autrement dit, les propriétaires n'ont pas la possibilité d'aller vendre ailleurs à la différence du secteur automobile qui en se positionne dans les pays émergents pour écouler sa production. Ce « monopole d'utilisation d'une localisation particulière » est renforcé par l'opacité du marché foncier qui entrave le repérage de terrains équivalents. De ce fait, la rétention foncière est un moyen économique rationnel de conserver un terrain particulier31, même en l'absence de rationnement de l'offre foncière. ? Les ventes de terrains freinées par l'opacité et les coûts de transaction du marché J-J. Granelle indique que la transparence des marchés fonciers est quasi-nulle32. Si les propriétaires de terrain étaient parfaitement informés, ils connaîtraient les quantités échangées et les prix nets vendeurs pratiqués33 des biens identiques ou comparables aux leurs. A titre d'exemple, un dépouillement, certes daté, des actes de mutation de terrains à bâtir en 1996 sur le district de Nantes et sa 1ère couronne34 constatait que : ? 50 % des ventes de terrains à bâtir étaient le fait d'opérateurs fonciers, soit le tiers des surfaces cédées. Or l'information est un pouvoir de marché en situation de concurrence entre quelques opérateurs (oligopole) ; ? 43 % des ventes de terrains à bâtir étaient le fait de particuliers, soit la moitié des surfaces vendues. En l'absence de baromètre local publié des valeurs foncières, ils font face à un sévère émiettement de l'information. Les opérateurs fonciers se concentraient sur le marché foncier de la ville centre et du district en termes de surfaces vendues tandis que les propriétaires privés étaient majoritaires en 1ère couronne de Nantes. L'absence d'informations pénalise les offreurs cherchant à connaître la valeur vénale de leur bien. Les petits propriétaires notamment se positionnent difficilement par rapport à une concurrence mal appréhendée. Faute d'informations disponibles, leur prix de réserve35 peut être surévalué laissant le bien invendu sur une période longue (ajustement par le temps et non par le prix). L'incertitude associée à l'échange est forte pour des raisons structurelles de déficit de transparence du marché. Elle se traduit habituellement par une contraction de l'offre36 et donc par la rétention foncière. Elle conduit aussi les demandeurs à des comportements de précaution sources de rétention foncière : Un périmètre restreint convient à l'installation de la résidence / de l'activité. Le propriétaire craint de ne pas être informé de terrains équivalents à vendre à cette localisation. Il l'acquiert puis le conserve en vue d'un projet à moyen ou long terme. 30 Halleux, J-M, p179. 31 Voir 2.2 conserver un terrain en vu d'un projet 32 1998, p 52. Voir aussi V.Renard, 1996. 33 La consultation des offres renseigne sur le prix de mise en vente et non sur le prix net vendeur. 34 Direction régionale de l'Equipement Pays de la Loire (1998). Le périmètre est légèrement supérieur à l'unité urbaine actuelle. 35 Prix en dessous duquel le propriétaire retire son bien de la vente ou ne conclut pas d'échange. 36 Théorie des choix en incertitude. 22 Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre Le marché foncier génère en outre des coûts de transaction importants visant à réduire l'incertitude et à mobiliser l'information. Il s'agit notamment de s'appuyer sur les intermédiaires privés ? notaires et agences immobilières ? qui détiennent la connaissance du marché foncier, en dehors des opérateurs fonciers et des promoteurs. Par suite, seules des perspectives de plus-values nettes d'impôt significatives permettront d'absorber ces coûts de transaction nettement supérieurs aux biens 'classiques'. Dans la sphère publique, la transparence s'améliore avec la diffusion progressive de données foncières37 pour les missions de services publics des collectivités locales ou de l'Etat et, localement, avec le développement d'observatoires fonciers. Cette évolution structurelle du marché foncier pourrait aider à lever ce frein à la mise en vente du foncier non bâti. ? La rétention foncière : un levier d'ajustement temporel du marché Le marché foncier consiste à gérer un stock de parcelles ou de lots fonciers juridiquement et techniquement urbanisable mais disponibles en quantité fixe sur une période donnée. Comme le foncier est une matière première qui a peu de substituts, la gestion du stock foncier par les propriétaires s'opère plutôt au moyen du temps que par les quantités (comme sur les marchés de biens classiques où la production augmente). Dans les territoires attractifs, les demandeurs sont d'une certaine manière 'captifs' de l'offreur qui libère du foncier sur le marché. La rétention foncière est donc par nature un levier d'ajustement des marchés fonciers locaux. ? Des logiques économiques, parfois divergentes, entre propriétaires et opérateurs fonciers J.Comby observe que les propriétaires fonciers sont parfois inopportunément taxés de rétention par les professionnels de la filière aménagement-construction en raison de logiques économiques potentiellement divergentes. « Parce qu'il existe une demande immobilière à un prix donné, dans une localisation donnée, l'aménageur-constructeur pourra déterminer la charge foncière acceptable [compte à rebours]. La question est de savoir si le propriétaire du terrain, à ce prix, est ou non vendeur » V.Renard (2006) « Le prix du temps d?un propriétaire foncier (qui a placé ses économies à la Caisse d?épargne) est en effet généralement beaucoup plus faible que le prix du temps de l?opérateur (qui travaille avec de l?argent emprunté). Le propriétaire est donc beaucoup plus enclin que l?opérateur à attendre une hausse hypothétique. Paradoxalement, il est mieux placé que l?opérateur pour « spéculer » sur l?avenir. [...] « Un minime espoir de plus-value future peut justifier la rétention du propriétaire alors que cette même perspective de plus-value paraîtra souvent beaucoup trop lointaine et aléatoire à l?opérateur immobilier pour qu?elle présente le moindre intérêt pour lui. ». J.Comby (non daté). En réduisant la plus-value nette d?impôts, le dispositif général de taxation des plus-values sur les terrains et les 2 taxes facultatives sur les plus-values de cessions des terrains devenus constructibles anciennement agricoles (art. 1605 nonies, CGI) ou non (art. 1529, CGI) visent à réduire les perspectives de plus-values effectives, réduisent l'utilité de l'espérance de gains. Dit autrement, elles incitent les propriétaires fonciers privés, hors de la filière, à conclure la vente. 37 Données demandes de valeurs foncières (DVF) dont les utilisations robustes sont actuellement expérimentées sous l'égide de l'ADEF. 23 ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 ? La rétention foncière est rationnelle sur un marché haussier Les stratégies de mise en vente ou de conservation du terrain sont ancrées dans la conjoncture immobilière et foncière, d?une activité connue pour ses cycles marqués. La mutabilité du terrain varie selon les situations : 1. le propriétaire est contraint ou libre de conserver son terrain en attendant une conjoncture favorable. Autrement dit, le propriétaire accorde une valeur au temps variable suivant qu'il est pressé ou non de vendre, caractérisée par le taux d'actualisation implicite (J.Comby) ; 2. la rétention du terrain offre des perspectives : ? de plus-values supérieures dans une conjoncture haussière (V.Renard, 1995 et J.Comby), ? de moins-values dans une conjoncture baissière. Figure 2. Conjoncture et arbitrage sur la rétention du propriétaire foncier Dans le cas d'une conjoncture baissière, lorsque le propriétaire est contraint de vendre son bien, vendre au plus vite permet de minimiser les pertes : le prix net à la revente pourrait être inférieur au prix d'acquisition. Dans la plupart des cas où le propriétaire est contraint de vendre, le marché baissier contribue à réguler la rétention foncière. De même, suite à un retournement de conjoncture marquant l'entrée dans un période baissière (figure 2), le propriétaire foncier aura intérêt à vendre le plus rapidement afin de conserver le bénéfice partiel de sa plus-value s'il avait vendu au pic maximal des prix. Pour maximiser la plus- value espérée, le propriétaire ne pratique alors pas la rétention foncière tant que la valeur vénale de son bien est supérieure à son prix de réserve. Dans ce contexte, un dispositif de taxation des plus-values, qui réduit de fait le montant net perçu par le propriétaire, peut inciter le propriétaire à mobiliser d'autres actifs de son portefeuille (voir 2.5) plutôt que de vendre à perte ou sans gain. Par contre, si le propriétaire n'est pas contraint, ne pas vendre à la baisse, c'est ne pas perdre d'argent. Il préférera donc attendre une remontée des prix avant de mettre son bien sur le marché. Son prix de réserve est supérieur à la valeur vénale actuelle de son bien, il retire son terrain du marché foncier local. Il se produit un effet de cliquet qui empêche le retour à la normale (V.Renard, 1996). Individuellement, la rétention est ici rationnelle et ne peut s'expliquer par la spéculation. Dans un tel contexte, l'action publique luttant contre la rétention foncière apparaît difficilement acceptable par des propriétaires qui essuieraient une perte en patrimoine. 24 Niveaux de prix de vente avec MOINS - VALUES prix temps achat (A) revente rapide (A) Valeur vénale à la revente Prix d'acquisition PLUS-VALUES avant impôts Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre Dans le cas d'une conjoncture haussière, « le propriétaire du terrain, s'il n'a pas un besoin immédiat de liquidité, peut être incité à attendre que la hausse se développe avant de vendre. En tissu urbain constitué, [où le marché est dominé par les aménageurs et la logique du compte-à-rebours], le mécanisme usuellement décrit est ainsi inversé : c'est l'accroissement du prix de la demande, lorsqu'il atteint un niveau suffisant, qui déclenche l'offre ». V.Renard (1996, p 96). « la rétention du terrain par le propriétaire dans une phase de hausse des prix immobiliers, est simplement un comportement économique rationnel (également favorisé par la fiscalité foncière sur le non-bâti [...]) ». V.Renard (2006 p 49). La taxation sur les plus-values de cessions des terrains à bâtir vient réduire le gain associé à la rétention foncière en prélevant du gain. D'autant que le dispositif général qui entrera en vigueur au 1er septembre 2013 supprime les abattements liés à la durée de détention du foncier à bâtir. ? La spéculation tire profit du stock foncier local, surtout si les propriétaires ont du poids Quand le foncier est vendu brut ou sans transformation supplémentaire, les vendeurs ne supportent pas de coûts d'allotissement ni de viabilisation. Les propriétaires privés supportent : 1. le coût du portage foncier dans la durée (charges d'entretien, immobilisation financière, taxe foncière sur les propriétés non bâties, éventuellement majorée, impôt de solidarité sur la fortune, droits de succession,?) ; 2. les coûts de transaction liés à la mise en vente et à la conclusion de celle-ci (recherche d'information, négociation, frais des intermédiaires, frais de notaire, droits de mutation à titre onéreux, taxation des plus-values de cession des terrains devenus constructibles?). Les premiers coûts sont relativement plus faibles que les seconds car ils ne sont pas associés à une rentrée d'argent. Cet écart de frais entre la détention du patrimoine et la mise en vente peut conforter la pertinence économique de la rétention des terrains38. Comme le vendeur n'a pas de coûts de production à engager , le marché foncier se prête bien à la spéculation et au négoce à condition que le propriétaire puisse risquer une immobilisation financière parfois importante. La spéculation foncière est une opération commerciale faite pour tirer profit des variations du marché. Le propriétaire spéculateur acquiert un terrain uniquement en vue de sa revente et des plus-values espérées. La spéculation est considérée comme un méfait car l?enrichissement personnel prévaudrait sur l?intérêt général39. La spéculation foncière, comme tout négoce, consiste à gérer un stock dans le temps. Elle est accessible à de nombreux acteurs économiques dans la mesure où elle ne demande pas de technicité forte, mais une recherche significative d'informations pour évaluer le terrain à sa juste valeur de revente. Cette activité comporte toutefois des risques pour le propriétaire foncier. Les trois principaux sont : 1. que le bien ne trouve pas preneur au moment où il souhaite s'en défaire. D'après J-P. Lacaze (2008), la spéculation demande d'anticiper les niveaux futurs de l'offre et de la demande foncière ainsi que le niveau futur des offres concurrentes. ? La spéculation est donc plus répandue dans les territoires où la demande est soutenue et 38 Conseil économique pour le développement durable, 2011. 39 La Rochefoucauld B. (de) 1982, p 48. 25 ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 continue ; 2. que les caractéristiques du bien aient été mal appréhendées à l'achat. Si le prix d'achat a été négocié sur la base d'un potentiel constructible sur-évalué ou selon une charge foncière prévisionnelle sous-évaluée, le propriétaire foncier réalisera une moins-value à la revente. Cette évaluation du prix d'un bien sur le marché de l'artificialisation requiert une technicité qui se trouve chez les opérateurs fonciers publics et privés. ? Par exemple, quand les sols se révèlent pollués, fluides après l'achat, le futur acquéreur cherchera à réduire le prix de vente des sur-coûts de dépollution ou de renforcement des fondations ; ? l'offreur devenu propriétaire par donation n'est pas confronté à cette difficulté. Il évite ainsi l'une des prises de risque de la rétention foncière ; 3. que le potentiel du terrain ou les conditions de construction changent avant la revente. ? Par exemple, un terrain soumis à un aléa naturel tels que l'érosion ou la crue peut voir sa topographie modifiée nettement entre l'achat et la revente. Si l'aléa était faible mais qu'il se produit durant la conservation du terrain, le futur acquéreur peut décoter ? Cas d'évolutions des droits de l'urbanisme et de la construction. Le potentiel constructible d'une parcelle peut être modifié par le PLU ou PLUi. Aussi les acquéreurs de terrains non constructibles en frange urbaine parient-ils sur un futur document d'urbanisme ouvrant de nouveaux secteurs à l'urbanisation. De même, les coûts de construction ont changé dans certaines zones sismiques dont le classement a été modifié le 1er mai 201140. ? L'intégration récente de mesures compensatoires renchérit le coût de l'urbanisation des terrains en présence de zones humides (afin de mieux éviter leur destruction). L'intérêt général vient alors contrecarrer les perspectives de revente du propriétaire foncier. Nous avons montré plus haut que la rétention dans une conjoncture haussière est individuellement justifiée par la recherche de plus-values foncières croissantes. La rétention foncière peut aussi être une action volontaire organisant la rareté41, à condition que la propriété foncière soit concentrée entre les mains de quelques grands propriétaires locaux. Ces deniers ont alors un pouvoir suffisant pour peser sur le marché en matière de surfaces mises en vente et de prix. Dans ce contexte, la rétention fait monter les prix, sous réserve qu'il y ait une demande solvable. Ce comportement constitue une action volontaire de refus de mettre en vente le stock pour le gérer dans le temps et assurer un enrichissement maximal à son détenteur. Au contraire, les petits propriétaires ne rationnent pas volontairement le marché foncier : ils s'adaptent à un marché donné sans pouvoir le modifier à eux seuls42 (Cf. 2-4. les 3 figures économiques). ? La rétention foncière « forcée » faute de demande en territoire détendu Dans les territoires détendus, la conservation par les propriétaires de terrains potentiellement urbanisables alors qu'ils pourraient être mis en vente sur le marché foncier du territoire peut refléter la faiblesse de la demande par rapport à l'offre effectivement disponible à un moment donné. Les biens qui ne trouvent pas preneur restent dans le portefeuille du propriétaire, même si celui-ci était disposé à vendre. 40 Par décrets n°2010-1254 et 2010-1255, arrêté du 22 octobre 2010 relatif à la classification et aux règles de construction parasismique applicables aux bâtiments de la classe dite « à risque normal ». 41 La Rochefoucauld B. (de) 1982, p 48. 42 On parle d'atomicité des offreurs. 26 Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre L'écart entre l'offre et la demande provient davantage ici d'une quantification inadéquate du foncier juridiquement urbanisable sur une période, situé concrètement dans les zones U et AU du PLU ou PLUi. C.Donzel43 montre que la cartographie de l'activité foncière et immobilière en France (en nombre moyen de mutations par an) témoigne d'un effet de densité humaine. La répartition géographique de l'activité foncière et immobilière est influencée par les marchés urbains et péri-urbains, c'est-à- dire par les lieux qui accueillent des populations nouvelles. Dans un contexte détendu, il est préférable que la collectivité locale ne mobilise pas d'outils de taxation contre la rétention foncière qui conduiraient à un alourdissement de la taxe sur le foncier des propriétés non bâties en zone constructible44 : cette fiscalité incitative à la revente se heurte à l'atonie du marché et ne peut, de fait, modifier le comportement du propriétaire. L'enjeu porte davantage sur la planification et la gestion économe de l'espace. 2.5 ? Investir dans des terrains Le propriétaire foncier suit une stratégie d'investissement en acquérant des parcelles, tout en s'inscrivant pour partie dans l'une des trois stratégies précédentes. Le foncier est un actif réel qui constitue une part du patrimoine des entreprises et des ménages. Ceci découle directement de la durée de vie des biens fonciers - et immobiliers (Granelle, 1998) : les biens rapidement obsolescents - ordinateurs, etc. - n'ont aucun intérêt à être stockés puis revendus après 5 à 10 ans plus tard. « Au sein du patrimoine des agents, on distingue les actifs réels ? foncier, immobilier, oeuvres d'art, etc. ? et les actifs financiers ? liquidités, actions, obligations. Les choix économiques des agents sont guidés par la rentabilité comparée des différents actifs financiers et non financiers ». (Granelle, 1998) Ainsi, le patrimoine des Français est relativement plus composé de biens immobiliers et fonciers que les autres pays européens (INSEE, 2013). Les investisseurs institutionnels interviennent également sur les marchés fonciers et immobiliers. Trois grandes catégories se partagent ce marché : les fonds de pension, qui gèrent l?épargne-retraite par capitalisation45 ; les fonds mutuels et sociétés d?investissement (SICAV en France) ; les compagnies d?assurances qui gèrent les assurances-vie notamment (N.Aveline, 2005). Les trois différences essentielles entre ces acteurs sont la durée de rentabilisation de leur investissement (court ou long terme), la volatilité des capitaux immobilisés et le rendement attendu. L'investisseur foncier compare le rendement et les risques attendus de son investissement avec celui des autres actifs. Le volume des investissements fonciers46 va notamment dépendre : ? des rendements et de la stabilité sur les marchés financiers, ? des taux d'intérêt des produits d'épargne et de placement, ? des perspectives de plus-values en capital, nettes d'impôt. Si les plus-values de cessions foncières sont taxées au titre du régime général47 et du terrain devenu 43 C.Donzel et al (2008) 44 Notons à cet égard que le dispositif d'alourdissement de plein droit de la TFPNB ne concernera que les territoires tendus en termes de logements. Il s'agit des collectivités soumises à la taxe sur le logement vacant déterminées par le décret du 10 mai 2013. 45 Impliqués dans la crise des sub-primes en 2008. 46 Et immobiliers plus encore. 47 Taux d'imposition de 19%, auquel s'ajoutent 15% de cotisations sociales, sans abattement liée à la durée de détention à partir du 27 ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 constructible (art. 1529, C.G.I.) et/ou des terrains agricoles devenus constructibles (art. 1605 nonies, C.G.I.), les perspectives de plus-values foncières nettes se réduisent fortement. L'investissement foncier devient moins rentable. La constitution d'un portefeuille d'actifs financiers et non financiers répond également au besoin de diversifier les risques et de conserver une part d'actifs liquides (immédiatement mobilisables). Le foncier est une valeur refuge en raison d'un effet cliquet à la baisse des prix du foncier (Comby, Renard, 1995). Le foncier est un actif peu liquide48 car la vente conditionne la mise à disposition des fonds. « Dans l'esprit des propriétaires, la propriété foncière s'inscrit souvent dans une logique de longue échéance (celle de la retraite). L'horizon du propriétaire, public ou privé, est un horizon de long terme et la « rétention » est un comportement économiquement rationnel ». V.Renard (2006, p 50). La capacité financière du propriétaire à assumer une immobilisation d'une partie de son patrimoine va déterminer sa capacité à investir dans des terrains. Le besoin de liquidités est un facteur déclencheur de la mise en vente du terrain. C'est l'un des cas où le propriétaire est contraint de vendre49. Inversement, « souvent, un propriétaire ne vend pas, tout simplement parce qu?il n?aurait pas l?usage du produit de la vente » (J.Comby, non daté). Par conséquent, plus le propriétaire foncier possède d'autres actifs liquides dans son portefeuille qui lui permettent de faire face à des dépenses importantes, plus la rétention foncière se prolongera. En frange urbaine, la rentabilité de l'investissement foncier va dépendre étroitement de la modification des droits à construire via le PLU ou le PLU intercommunal. Le changement de classement du terrain dans le document d'urbanisme peut entraîner une valorisation par 30 entre un terrain agricole et un terrain ouvert à l'urbanisation. Les plus-values sont ici considérables. Dans une gestion inter-temporelle, non à court terme, le propriétaire anticipe (ou non) une ouverture des droits à construire sur son terrain à condition que les politiques urbaines soient expansionnistes. « la rétention foncière [des terres agricoles] dans un but de thésaurisation n'est pas elle- même exempte de risque de dépréciation. La baisse continue du prix des terres agricoles pendant près d'un siècle, entre 1850 et 1940 et leurs fluctuations depuis lors, ont ainsi considérablement réduit l'attrait patrimonial du foncier rural en France. [...] Mais cette période est désormais révolue » (Donzel, 2008, p 12). Jarrige et Napoleone ont étudié les stratégies foncières des agriculteurs propriétaires. A côté du maintien du foncier dans l'activité agricole (voir 2.1), deux choix ressortent de l'analyse : 1. La « rétention du foncier [agricole] et [l']attente des occasions de réalisation de la rente par la vente ; cette position d'attentisme spéculatif est développée dans les exploitations qui sont proches des zones constructibles, où la pression foncière est très forte. Elle peut rencontrer la stratégie précédente de ceux qui se maintiennent et donner lieu à des échanges de terre sous forme de baux oraux de courte durée ; cette stratégie conduit alors à 1er septembre 2013. 48 Cette liquidité s?accroît lorsqu'il faut l'objet d'une titrisation financière. La pratique est fortement répandu dans l'immobilier (N.Aveline, 2005) mais paraît moindre dans le domaine foncier (J-M.Roux, 2012). 49 Évoqué dans la stratégie d'optimisation de la rétention foncière (2-4). 28 Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre l'extension d'un faire-valoir indirect précaire, comme c'est le cas à la périphérie d'Aix et de Montpellier. Dans le cas contraire, cette position d'attentisme bloque l'accès au foncier et peut conduire à l'extension des friches [agricoles] (par exemple, dans la communauté de communes Vignes et Pierres, près de Montpellier, et la commune de Venelles, près d'Aix). 2. « la vente du foncier et réalisation de la rente. Cette stratégie est caractéristique des agriculteurs proches de la retraite et sans successeur. C'est la solution extrême qui se traduit par l'abandon de l'activité agricole ou son déplacement en dehors de l'emprise de la ville, voire dans des pays étrangers. » (Jarrige, Jouve, Napoleone, 2003) 29 ANALYSES ET CONNAISSANCE | N°81 | Septembre 2013 Conclusion A côté de la mobilisation du foncier public pour la construction de logements, la rétention foncière représente un enjeu en matière d'aménagement de la ville dense et compacte. La remise sur le marché de ces parcelles non bâties immobilisées par les propriétaires privés peut contribuer à l'optimisation foncière locale en parallèle de la densification des parcelles « sous-construites ». Une part du gisement foncier que l'action publique destine juridiquement à l'urbanisation reste aux mains de propriétaires privés sans projet de construction. Ces derniers sont toutefois souvent porteurs d'un projet de vie (cadre de vie, construction différée, ?), d'une transmission familiale ou d'un calcul de 'bon sens' de l'entreprise ou du ménage composant avec les spécificités du marché foncier (stock de matière première, peu de transparence, conjoncture, besoin de trésorerie, etc.). La spéculation volontaire jouant des variations des prix de marché apparaît comme une motivation parmi d'autres à la rétention foncière. La clé de compréhension de la rétention foncière repose sur l'échange des terrains non construits entre vendeurs et acquéreurs. La rétention se repère donc au travers des situations de conservation ou de mise en vente du terrain par son propriétaire. Dans la littérature étrangère, la mutabilité des terrains est d'ailleurs plus souvent discutée que la rétention foncière. L'état de l'art n'a pas permis de faire ressortir de durée de rétention qualifiant la conservation du terrain comme inhabituellement longue. Il n'apporte pas non plus de valeur de référence reconnue quant au volume de la rétention foncière. Ce dernier apparaît évalué par des mesures diversifiées, tant du point de vue de la méthode que de la fourchette annoncée. Ceci renforce le besoin d'une quantification de la rétention pour éclairer l?action publique touchant au foncier. Les outils de taxation de la rétention ciblent deux gisements fonciers 'gelés' par la rétention foncière, situés à l'intérieur de l'enveloppe urbaine inscrite au plan local d'urbanisme d'une part ou encore situés en frange urbaine, d'autre part. L'approche restreinte apparaît, certes, la plus facile à mesurer à la différence de la frange urbaine dont la délimitation n'est pas réglementaire. Mais le gisement foncier en frange urbaine peut connaître des pressions à l'artificialisation (pas uniquement en territoires attractifs). Il offre des perspectives de plus-values privées importantes sur lesquelles les collectivités locales ont des moyens d'agir en instaurant les taxes facultatives existantes. Une approche dynamique des gisements fonciers est indispensable car les propriétaires privés ont des stratégies de gestion inter-temporelle de leur bien. Appréhender les deux gisements fonciers, mobilisables aujourd'hui et susceptibles de l'être demain, apparaît donc plus adapté. La difficulté pour le planificateur à appréhender la rétention foncière provient notamment du fait que des mécanismes parfois totalement étrangers à la production de l'urbain la motivent. Les propriétaires vendent leur terrain uniquement lorsque le montant du capital et de la plus-value leur convient. Mais ils conservent leur parcelle en vue de l'usage, du legs, de la diversification des risques pesant sur leur patrimoine. L'instauration des dispositifs de lutte contre la rétention foncière appelle donc une mise en oeuvre circonstanciée. Un diagnostic foncier local s'appuiera utilement sur les clés de lecture des motivations des propriétaires privés afin d'apprécier qualitativement le flux de ventes potentielles à l'échelle du document d'urbanisme ou la mutabilité des terrains d'implantation d'un projet d'aménagement. Aujourd'hui, le projet de loi 'Accès au logement et urbanisme rénové' propose un faisceau de mesures visant la mobilisation du foncier pour le logement et l'arrêt de la consommation d'espaces naturels et agricoles. La mutabilité des terrains pourrait être améliorée par une constructibilité accrue (suppression du coefficient d'occupation du sol et de la taille minimale des parcelles constructibles dans le règlement du PLU(i)). Une identification plus fine de la rétention foncière facilitera : ? l'élaboration de la stratégie foncière du PLU(i) (modification de l'art. L123-1-2, C.Urb.), ? l'identification des potentiels de densification et de mutation des zones déjà urbanisées dans les SCoT (modification de l'art. L122-1-2, C.Urb), ? l'analyse des capacités du tissu urbain existant motivant l'ouverture ou non des zones 2AU. 30 Économie de l'aménagement | La rétention foncière ? Identifier et comprendre Bibliographie réalisée par le Service connaissance des territoires et évaluation Division système d'informations territoriales ? DREAL des Pays de la Loire AVELINE N. (2005). 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