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Pays-de-la-Loire. Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">Cette analyse présente les leviers de l'action publique adaptée aux marchés fonciers détendus. Elle a été réalisée suite aux constats d'un fonctionnement économique de ces marchés, qui n'est pas naturellement favorable à la gestion économe des espaces agricoles et naturels, visée par la loi ALUR 'accès au logement et urbanisme rénové' du 24 mars 2014.</div>

Editeur

DREAL Pays de la Loire

Descripteur Urbamet

aménagement foncier urbain ;étalement urbain ;marché immobilier ;prix du foncier

Descripteur écoplanete

maîtrise de l'urbanisation ;accès au logement

Thème

Ville - Urbanisme ;Construction

Texte intégral

service intermodalité aménagement et logement Juillet 2014 Économie de l'aménagement Marchés fonciers n° 31 Enfin, la promotion immobilière est souvent absente des secteursdétendus. Le parc des logements collectifs peine ainsi à se renouveler et en vieillissant, finit par ne plus répondre aux besoins de certains ménages. Ces besoins, même faibles d?un point de vue quantitatif, n?en demeurent pas moins insatisfaits. Ces quelques constats invitent à repérer les leviers d?action publique adaptés aux marchés détendus, qui aideront à réduire l?artificialisation des sols et l?étalement urbain, ou encore à améliorer l?accès de tous à un logement adapté. Comprendre les marchés fonciers détendus pour adapter les leviers d'action publique Localement, comment identifier un marché foncier détendu? - nombreux terrains mis en vente mais délais de vente longs et nombre de transactions faible ; - faible taux de construction et nombre de mises en chantier peu important. En lien avec le marché immobilier, on constate: - une attractivité résidentielle faibleet une vacance importante des logements ; - prix bas (à la vente et à la location), voire en baisse. L?observation des secteurs détendus montre que l?offre foncière résidentielle y est essentiellement constituée de parcelles de très grande taille quasi-exclusivement destinées à la construction d?habitations individuelles: la surface moyenne supérieure à 1500-1700m² ressort en rouge sur la carte 1 p2. Rapportée au nombre de logements construits, la consommation foncière y est donc très importante. Généralement, l?urbanisation s?opère de façon diffuse ou sous la forme d?extensions urbaines en périphérie voire à l?écart des zones bâties existantes. Les opérations de renouvelle- ment urbain portées par les acteurs privés y sont rares, malgré l'intérêt collectif à conserver l'animation dans le coeur du bourg / de la ville. Les ventes de gré à gré, entre le propriétaire d'un terrain et un candidat à la construction individuelle en diffus, sont fréquentes comme le montre la part des ventes sans intermédiaire (en bleu sur la carte 3 p 3). La loi ALUR 'accès au logement et urbanisme rénové' vise à accroître l'effort de construction de logements tout en réduisant l'artificialisation des sols et en luttant contre l'étalement urbain. Les mesures en urbanisme concernent la planification urbaine, en améliorantla couverture territoriale des SCoT qui encadrent le PLU, le PLU intercommunal et la carte communale et, les outils au service des politiques foncières des collectivités locales. Dans les territoires détendus, les communes et les EPCI assoient souvent leur maintien démographique sur l'offre de foncier résidentiel aux ménages. Ces politiques d'aménagement jouent nécessairement sur le fonctionnement économique des marchés fonciers pour atteindre leurs objectifs. Cependant, certains mécanismes des marchés détendus freinent le renouveau des villages et villes à l'intérieur de leur périmètre actuel, ou stimulent la consommation des espaces agricoles et naturels. Ceci justifie pleinement les interventions publiques, mobilisant les leviers adaptés au contexte détendu. Constats sur les marchés fonciers en secteur détendu Carte 1. Surface moyenne des terrains achetés pour les constructions individuelles pures en 2011 Carte 2. Prix moyen des terrains achetés pour les constructions individuelles pures en 2011 Source : DREAL des Pays de la Loire « Le coût d'investissement des maisons individuelles en Pays de la Loire en 2011 », nov. 2013. Des prix fonciers maintenus bas par une demande faible Tendus ou détendus, des marchés d'enchères avant tout Les marchés fonciers des territoires tendus et détendus ont un point commun : ce sont d'abord des marchés d'enchères dans lesquels le prix des biens est largement déterminé par la demande. Le prix de vente d'un terrain, réellement observé lors d'une transaction, est ainsi le prix le plus élevé parmi ceux proposés par les différents acheteurs en compétition pour son acquisition. Ces propositions s'ajustent selon les droits qui sont attachés à la parcelle (droits à construire pour un terrain, extensions possibles ou usages autorisés pour un local...), ces droits étant fixés par les règles d'urbanisme locales. Les secteurs détendus : des marchés où la demande est faible Ce qui distingue les secteurs tendus des secteurs détendus, c'est donc avant tout : - le niveau de la « demande » qui s'y exprime, - le niveau de revenu des acquéreurs potentiels. Alors que les territoires tendus sont des secteurs attractifs et convoités, les secteurs détendus sont des secteurs dans lesquels la demande de foncier résidentiel est globalement faible, et ce pour des raisons qui peuvent être très variées : éloignement des emplois ou des services, faible accessibilité, qualité de vie, de l'environnement naturel, culturel ou social perçus comme peu satisfaisants... Cette faible attractivité sur le marché foncier ne veut toutefois pas dire que, sur les marchés de l'immobilier, tous les besoins en logement sont satisfaits. Même faible, la demande peut ne pas trouver d?offre adaptée. Dans les secteurs détendus, il est fréquent de constater que certains segments de l?offre locative ? pour les jeunes salariés ou apprentis par exemple, ou les logements adaptés aux personnes âgées ? font cruellement défaut. Le faible niveau de la demande signifie donc surtout que peu d'acheteurs se disputent les biens en vente et que les prix que ces derniers sont disposés à payer sont peu élevés. Dans les territoires en bleu foncé sur la carte 2, les parcelles sont acquises 1,3 à 2 fois moins cher que dans les lieux en bleu clair. Dans les secteurs détendus, les transactions ne se réalisent que si la faiblesse des prix compense le manque d'attractivité du secteur en question. Ceci entretient un système dans lequel les prix sont bas et le nombre de transactions limité. Des logiques de marché favorables à l'étalement urbain et au pavillonnaire L'espace comme première contrepartie au déficit d'attractivité résidentielle des secteurs détendus Dans les secteurs détendus, la 1ère conséquence des prix bas est de permettre aux grandes parcelles de rester dans l'enveloppe financière des acquéreurs. Même avec une grande parcelle, le prix du lot est modeste, soit moins de 32 000 ¤ la parcelle moyenne de plus 1 800 m² dans le Sud Sarthe par exemple (carte 2). Les écarts de prix entre grandes et petites parcelles demeurent minimes, si bien que les acheteurs : 1. ne sont pas incités à restreindre la surface de leur propriété ; 2. acquièrent le terrain eu égard à sa localisation, même si une surface plus petite aurait convenu. Surtout, les acquéreurs considèrent souvent l'espace comme une contrepartie à l'éloignement des emplois, des commerces, des services et plus globalement, à la faible attractivité du territoire. Cela tend à orienter la production de terrains à bâtir vers des grandes parcelles qui captent l'essentiel de la demande locale, tandis que le marché des petites parcelles reste cantonné à un marché de niche destiné à des demandes plus spécifiques. Des opérations privées de renouvellement urbain plus difficiles à équilibrer en secteur détendu Le recyclage foncier des parcelles déjà bâties permet de faire évoluer l'usage du terrain et de construire de nouveaux logements. Ce recyclage foncier génère néanmoins des coûts de démolition, de dépollution, de remise en état? Or, le promoteur immobilier procède par compte à rebours pour calculer les coûts d'acquisition et de recyclage du terrain que le projet d'aménagement peut supporter : partant des prix de l'immobilier admissibles par le marché local, les coûts de construction et les frais fixes (études, commercialisation, etc.) sont soustraits. Le solde correspond à la charge foncière admissible. Ainsi, plus les prix de l'immobilier sont bas, plus la charge foncière admissible est faible, et moins il y a de marge de manoeuvre pour y intégrer le coût de recyclage du foncier, sauf intervention publique. Dit autrement, les projets privés sont bloqués si le recyclage foncier aboutit à un coût total de production du logement incompatible avec les revenus des ménages présents sur le marché local. Dans les territoires détendus, les acteurs privés produisent plus facilement du logement sur des terrains à bâtir nouvellement viabilisés en périphérie de l?enveloppe urbaine existante plutôt qu?en renouvelle- ment urbain. Ceci fait dire à J.Comby que « le processus de reconstruction de la ville sur elle- même devient d?autant plus difficile que le marché de l?immobilier est bas ». Une demande solvable limitée motivant les achats de terrain hors des opérations d'aménagement Face à une demande faible en volume et aux petits prix admissibles par le marché immobilier local, les différents acteurs privés mobilisent plusieurs leviers permettant de contenir les coûts de production du logement, foncier compris ; mais, ces leviers engendrent une ville ou un bourg non durables. En effet, la construction en diffus ou le lotissement sans voirie sont souvent moins coûteux ? au moins à court terme - que les autres opérations d'aménagement, à surface commercialisable équivalente : ils évitent la réalisation des parkings ou d'espaces communs, ils supportent moins de frais financiers et de frais de commercialisation pour le promoteur ou le lotisseur. Ces habitations n'ont toutefois pas un cadre de vie aussi qualitatif, faute de former un quartier où s'organise la vie quotidienne. De même, la production de m² en logement individuel est souvent moins onéreuse qu'en logement collectif en raison de la complexité des chantiers et du recours à des bureaux d?études spécialisés par exemple. Comme pour le renouvellement urbain, le logement collectif en secteur détendu court donc le risque de voir son coût de production dépasser le prix de sortie admissible par le marché immobilier local. Dans ces territoires, un programme ayant une part de logements collectifs importante n?est donc financièrement pas compétitif par rapport à une opération comprenant 100 % de maisons individuelles. Les petits collectifs ont le mérite de diversifier l'offre de logements (T1, T2, T3), mais apparaissent moins demandés. Ces leviers d'adaptation à une demande moins solvable limitent le chiffre d'affaires potentiel des aménageurs ou des promoteurs. De plus, les risques de commercialisation sont trop importants pour permettre le développement d?une activité de promotion immobilière significative et susceptible de diversifier l'offre de logements, notamment vers les formes intermédiaires ou collectives. Ainsi, les programmes de 5 logements neufs au moins, destinés à la vente aux particuliers sont absents des secteurs détendus comme le Sud-Est Vendée ou le Nord Mayenne (données DREAL/ECLN). Ceci est révélateur du retrait des promoteurs et de la faible taille des opérations. Les logiques du marché laissent plus de place aux acquisitions foncières par les constructeurs de pavillons et les ménages. Si on laisse les logiques de marché fonctionner sans intervention publique dans les secteurs détendus, le marché foncier résidentiel et, en lien, celui de la construction neuve sont essentiellement porteurs de parcelles de grande taille et principalement situées dans le diffus ou en extension urbaine, destinées à l?habitat individuel. L'action publique est déterminante. Source : DREAL des Pays de la Loire « Le coût d'investissement des maisons individuelles en Pays de la Loire en 2011 », nov. 2013. Carte 3. Fréquence du recours à un intermédiaire ? agence immobilière, constructeur de maison ? pour l'achat du terrain, lors d'une construction individuelle en 2011 Des pistes d'action publique Pour être efficaces, toutes les interventions publiques devront intégrer l'élément central que constitue la demande des ménages accédants. En d'autres termes, elles devront s'assurer que les parcelles et les espaces aménagés qu'elles contribueront à produire, rencontreront les exigences et les contraintes des acheteurs. A ce titre, il ressort des éléments précédents que les parcelles qui se vendent et les opérations qui se construisent en secteur détendu doivent nécessairement présenter des atouts qui, en jouant le rôle de contreparties, compensent une localisation peu recherchée. Les interventions publiques mises en oeuvre localement doivent jouer et s'appuyer sur ces contreparties pour proposer, des logements qui réduiraient leur emprise foncière, tout en trouvant leur marché. L'action foncière, levier du logement abordable La première de ces contreparties possibles est bien sûr celle du prix. Comme les ménages qui accèdent à la propriété en secteur détendu ont souvent une enveloppe financière assez contrainte, les collectivités locales peuvent faciliter la production de logements à des prix très abordables, grâce à leur politique foncière. L'action foncière permet à la collectivité de céder le terrain à un prix inférieur au prix de marché. L'habitat représente ainsi 80% des interventions de l'EPF de Vendée. Un autre levier est d'accorder une subvention d'équilibre aux opérations d'aménagement, même si dans les territoires ruraux sans influence urbaine l'achat du terrain pèse seulement 20 % du coût total d'investissement des maisons individuelles, contre 36% en banlieue des grands pôles des Pays de la Loire (hors promotion immobilière). Un autre moyen de produire du logement moins cher repose sur la réhabilitation du bâti existant. Dans les Mauges, la rénovation lourde d'une maison en centre- bourg coûte 25 % de moins (au m²) que la construction d'une maison neuve en lotissement (DDT Maine-et-Loire). Aménager au profit de la qualité de la vie locale L'acquisition foncière permet surtout à la collectivité de disposer de terrains bien situés dans le bourg, ou en continuité, afin que les nouveaux arrivants participent à la vie locale. Du point de vue de la collectivité locale, l'enjeu est de contribuer à rendre le bourg agréable à habiter, voire de le revitaliser, pour le rendre plus attractif. La Meilleraye-de-Bretagne, commune rurale de 1 300 habitants (44), a identifié un site du centre-bourg en vue de regrouper les enseignes et de créer une maison de santé. Appuyer le maintien / le développement des services, des équipements ou des commerces fait partie des stratégies territoriales susceptibles de relever le défi majeur auquel sont confrontés les secteurs détendus : la qualité de vie et l?attractivité. Répondre aux différents besoins en logement A partir du diagnostic des besoins non satisfaits et de la politique établie dans le plan local de l'habitat (PLH), la programmation des opérations de logement et la forme du foncier disponible peuvent permettre de diversifier l'offre locale et de couvrir ainsi des besoins spécifiques ne trouvant pas de réponse sur le territoire. Des foyers de jeunes travailleurs de moins de 10 lits ont ainsi été créés à Ligné ou St-Mars-La-Jaille (44). La commune de La Genetouse (85) a réalisé des maisons mitoyennes T3 accessibles, destinées aux aînés. Ces marchés 'de niche' sont bien réels dans les territoires ruraux car 2/3 des ménages français comptent 2 personnes ou moins, souhaitant se loger du T1 au T3. Un opérateur peut hésiter à se lancer sans un appui ou une incitation de la collectivité (étude sur les besoins en logements des jeunes, etc.). Stimuler une occupation économe du logement Dans le cadre de l'urbanisme opérationnel, la collectivité peut orienter la construction vers des logements économes ? en énergie, en eau, etc. ? afin de limiter les charges d'occupation du logement pour les futurs acquéreurs. Dans le quartier de Hédé-Bazouge, situé à 50 km de Rennes, les logements très économes en énergie ont trouvé preneurs. Ceci apparaît d'autant plus important que les ménages installés dans les territoires détendus supportent souvent des coûts de déplacement élevés, soumis à la hausse du prix du carburant. Offrir une architecture attractive Faire bénéficier les ménages d'un conseil en conception architecturale des logements est également un atout : les ménages améliorent leur logement en matière d'agencement, de rapport aux espaces extérieurs et de modularité au fil de leur parcours résidentiel. Dans ce cas, le rôle de la collectivité varie suivant le mode de faire adopté : convention avec un opérateur ? bailleur social ?, opération en régie avec recours à des architectes, etc. En prenant en charge le coût d'intervention des architectes, la collectivité facilite la production d'une offre personnalisée et attractive, qui se démarque de l'offre plus classique. Sans intervention publique, le coût moyen des maisons individuelles construites par un architecte est en effet souvent plus élevé : 1 206 ¤/m² contre 1 104 ¤/m² par un constructeur (2011). Il est possible d'obtenir des marges de manoeuvre sur les coûts de construction grâce à l'action foncière qui diminue le prix du terrain. Finalement, les collectivités peuvent agir au moyen d'une politique foncière anticipatrice, de la prise en compte de la diversité des besoins en logement, de projets sur le devenir des coeurs de bourg et sur les services aux populations. Service intermodalité aménagement et logement Directeur de la publication Hubert Ferry-Wilczek Comité de rédaction: Pierre Nouaille, CEREMA DTer Ouest, Agnès Pouillaude, DREAL Maquettage: A.Pouillaude ISSN 2115-9998