La fiscalité de l'aménagement - De la planification du projet urbain à son financement : les (bonnes) questions à se poser
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Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (France). Direction territoriale Ouest
; Pays-de-la-Loire. Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement
Auteur secondaire
Résumé
<div style="text-align: justify;">Cette fiche sur le financement du projet urbain réalisée de façon concertée avec l'ensemble des DDT(M) des Pays de Loire, accompagnée d'une base de diaporama est un outil à diffusion interne à destination des services de l'État et de la DREAL. Elle n'a pas vocation à être transmise aux collectivités et/ou partenaires.<br /><br />Elle a pour objectifs de formaliser les "bonnes questions à se poser" et d'apporter des éléments pour les agents de DDT en charge de conseil aux collectivités afin de :<br />Sensibiliser les élus aux coûts de l'aménagement et équipements associés à l'urbanisation<br />Inciter les élus à avoir une approche économique dès la planification et à mettre en place les bons outils de la fiscalité de l'aménagement<br />Et permettre d'aboutir à des PLU(i) et des orientations d'aménagement et de programmation (OAP) réalistes au moment de la traduction opérationnelle.</div>
Editeur
DREAL Pays de la Loire
Descripteur Urbamet
plan d'aménagement
; fiscalité
; taxe d'aménagement
; urbanisation
Descripteur écoplanete
Thème
Ville - Urbanisme
; Aménagement du territoire
; Administration publique
; Collectivités territoriales
Texte intégral
1
Lorsqu?un maître d?ouvrage (public ou privé) engage une opération d?aménagement urbain,
la réalisation des équipements publics allant de pair avec le bon déroulement de l?opération,
son attractivité et sa commercialisation, se révèle fréquemment être une de ses premières
préoccupations.
Le processus d?urbanisation oblige de fait les collectivités locales à réaliser les équipements
publics rendus nécessaires par les opérations d?aménagement, qu?il s?agisse d?une
dynamique d?accompagnement ou de rattrapage. Les investissements à réaliser sont
généralement coûteux, et difficilement « fractionnables ». Or dans le contexte économique
et budgétaire actuel, les collectivités ont des difficultés à financer les équipements publics
et la question de leur financement arrive souvent tardivement dans les réflexions sur le
projet urbain et peuvent conduire au renoncement à l?opération.
Pourtant, des dispositifs de financement existent. Ils n?ont pas tous le même rendement financier
ni les mêmes contraintes, et la plupart nécessitent une bonne anticipation. C?est en fait dès la
planification qu?il conviendrait d?adosser cette réflexion financière au projet urbain.
La présente fiche est à destination des services de l?Etat (DDT(M) et DREAL) dans le
cadre de leur mission de conseil, que ce soit en termes de planification, de ville durable,
d?habitat, d?urbanisme opérationnel ou de fiscalité de l?aménagement. Elle a pour objectifs
de formaliser les «bonnes questions à se poser» et d?apporter des éléments pour les agents
de DDT en charge du conseil aux collectivités afin de :
- sensibiliser les élus aux coûts de l?aménagement et équipements associés à l?urbanisation ;
- inciter les élus à avoir une approche économique dès la planification et à mettre en place
les bons outils de la fiscalité de l?aménagement ;
- permettre d?aboutir à des PLU(i) et des orientations d?aménagement et de programmation
(OAP) réalistes au moment de la traduction opérationnelle.
SOMMAIRE
1- Pourquoi avoir une approche financière dès la planification ?
2- Comment financer son projet de développement urbain ?
3- Quel est le bon calendrier de la réflexion financière relative au projet de développement
inscrit dans le document de planification ?
La fiscalité de l?aménagement
De la planification du projet urbain à son financement :
les (bonnes) questions à se poser
n° 32
2
Le PLU est l?outil privilégié d?expression du projet
communal ou intercommunal à l?issue d?une réflexion
qui s?est nourrie et affinée au regard du diagnostic
de territoire. Ce projet est transcrit dans le projet
d?aménagement et de développement durables
(PADD) puis dans les OAP et le règlement. En ouvrant
un secteur à l?urbanisation (quartier d?habitat,
zone d?activité...), la collectivité s?engage à réaliser
les équipements nécessaires aux besoins des
populations ou des entreprises, qui viendront s?y
installer : voiries et réseaux, espaces publics et espaces
verts, pistes cyclables? mais aussi équipements
de «superstructure» : école, crèche, salle de sports,
réseau de chaleur,? L?ouverture à l?urbanisation
a donc des conséquences financières pour les
collectivités.
Généralement, les collectivités souhaitent augmenter
leur population afin de maintenir l?école et attirer des
entreprises pour créer de l?emploi local. Ainsi, elles
augmentent leurs ressources fiscales directes (taxe
d?habitation, part locale de la taxe sur la valeur ajoutée
des entreprises).
Jusqu?à maintenant, leur attention était corrélativement
peu portée sur les dépenses budgétaires engendrées
par l?urbanisation car elles disposaient des marges
de manoeuvre budgétaires ou d?une fiscalité de
l?urbanisme mobilisable au coup par coup. Or avec
la réforme de la fiscalité de l?aménagement, les
collectivités doivent changer d?échelle et penser
de manière plus globale et plus en amont car ne
pas anticiper ces coûts en amont, c?est risquer de
ne pas pouvoir y faire face le moment venu.
Dans le contexte actuel de faible croissance, de
maîtrise des extensions urbaines et de priorité à la
construction de logements dans les polarités et en
renouvellement urbain, il est important d?interroger
le financement des opérations d?aménagement dès
la planification. Pour anticiper ses charges à venir,
et mieux gérer son développement, il est essentiel
que la collectivité ait défini son programme : quelle
population, quels nombres de logements et quels
types d?habitat, quels types d?entreprises ? Elle
en déduira les équipements nécessaires pour
l?accompagner et par conséquent les moyens
financiers pour les réaliser.
Trois raisons majeures de mettre en place une approche financière dès la planification :
? financer les dépenses liées à l?élaboration du document d?urbanisme,
? financer les équipements publics rendus nécessaires par le développement du territoire tel
qu?il est prévu dans le document d?urbanisme,
? « garantir » la faisabilité des objectifs en matière d?habitat fixés dans les OAP.
1- Pourquoi avoir une approche financière dès
la planification ?
Financer les dépenses liées à l?élaboration
du document d?urbanisme
Financer l?urbanisation commence le plus souvent
par financer le document local d?urbanisme. Loin
d?être marginales, les dépenses exposées au titre
de la planification territoriale pèsent sur les budgets
communaux. A titre d?illustration, en Loire Atlantique,
il faut compter entre 30 et 50 000 ¤ pour un PLU
avec évaluation environnementale et plus de
300 000¤ pour un PLUi de 12 communes.
Depuis la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet
2003, les coûts supportés par les collectivités lors
de l?élaboration, la révision ou la modification d?un
document local d?urbanisme sont désormais inscrites
à la section investissement de leurs budgets et
ouvrent donc droit aux attributions du fonds de
compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée.
Ainsi, les dépenses de planification territoriale
doivent être pensées comme un investissement
et les produits dégagés par le développement de
l?urbanisation peuvent être regardés comme un
retour sur investissement. Toutefois les collectivités
peuvent aussi bénéficier de subventions de l?Etat.
3
Financer les équipements publics
d?accompagnement du développement
urbain
Il n?y a pas d?urbanisation sans réalisation
d?équipements publics. Certains de ces équipements,
tels que la voirie ou l?assainissement constituent une
condition préalable à la réalisation des constructions.
L?acte de construire doit être précédé et préparé par
la viabilisation des terrains d?accueil.
A cet investissement préalable s?ajoutent des dépenses
d?équipements qui accompagnent la croissance
urbaine. Il s?agit des bâtiments pour les écoles, des
équipements sportifs, de loisirs ou culturels : les
besoins des nouvelles populations urbaines ne se
réduisent pas à la seule demande en logement.
Si le principe général du financement des équipements
publics reste l?impôt, il devient de plus en plus difficile
aujourd?hui de laisser financer ces dépenses par les
seuls contribuables. Au fil des réformes, le législateur
a simplifié les outils à la disposition des communes
en distinguant trois grandes sources de financement
« privé » complémentaire à l?investissement public :
les aménageurs, les constructeurs et les propriétaires,
et ce, via les taxes d?aménagement et participations
d?urbanisme.
A de rares exceptions près, ces différents outils de
financement doivent, conformément au principe
d?autonomie de gestion des collectivités territoriales,
avoir fait l?objet d?une délibération qui les institue,
en détermine le champ d?application et en fixe le
taux. Il appartient donc aux collectivités de choisir
et d?instaurer les outils adaptés. Par contre, cela doit
avoir été fait suffisamment tôt (avant le 30/11 pour
la taxe d?aménagement et avant l?instruction d?un
permis de construire ou d?aménager pour les autres).
A ce stade, si la collectivité n?a mis en place aucun
outil permettant de mettre à contribution l?aménageur,
le constructeur ou le propriétaire, il est trop tard :
? soit la collectivité supporte seule les
investissements nécessaires, conformément
au principe de financement des équipements
publics sur le budget local, au prix parfois
d?arbitrages budgétaires,
? soit la réalisation de l?opération est
compromise (par exemple si c?est la
viabilisation des terrains qui fait défaut).
Dans un cas comme dans l?autre, cela remet
en cause la planification territoriale décidée.
Rédiger des OAP réalistes
Les orientations d?aménagement sont élaborées
dans le cadre du plan local d?urbanisme (PLU). Elles
permettent de spatialiser et de rendre opérationnelles
les intentions affichées par la collectivité dans le PADD
du PLU (R151-11). Si elles peuvent concerner toutes
les zones du PLU, les OAP, notamment spatialisées,
sont l?instrument de prédilection des zones urbaines
(renouvellement urbain, restructuration ou valorisation
d?îlots...) et des zones à urbaniser (destinées au
développement des zones d?habitat ou d?activités, de
loisirs). Leur principal intérêt est d?inscrire les futurs
projets opérationnels dans la cohérence d?ensemble du
projet d?aménagement et de développement durable
du territoire du PLU. Elles permettent également de
définir une programmation en définissant des objectifs
qualitatifs et/ou quantitatifs quels que soient les thèmes
abordés et en donnant des échéances (priorités de
réalisation sur certaines zones et/ou conditionnement
de l?urbanisation à la réalisation d?un équipement
public). Elles permettent alors de réfléchir aux outils
opérationnels et financiers permettant leur réalisation et
donc de poursuivre la réflexion sur la fiscalité.
L. 151-6 et L 151-7 (L.123-1-4) du code de l?urbanisme
Les orientations d?aménagement et de programmation peuvent
notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour
mettre en valeur l?environnement, notamment les continuités
écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine,
lutter contre l?insalubrité, permettre le renouvellement urbain et
assurer le développement de la commune ; 2° Favoriser la mixité
fonctionnelle en prévoyant qu?en cas de réalisation d?opérations
d?aménagement, de construction ou de réhabilitation un
pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation
de commerces ; 3° Comporter un échéancier prévisionnel
de l?ouverture à l?urbanisation des zones à urbaniser et de la
réalisation des équipements correspondants ; 4° Porter sur
des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter,
restructurer ou aménager ; 5° Prendre la forme de schémas
d?aménagement et préciser les principales caractéristiques
des voies et espaces publics ; 6° Adapter la délimitation des
périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s?applique
le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L.
151-35 et L. 151-36.
Les différentes prescriptions (par exemple en terme de
voirie, de zones humides à préserver, de mixité sociale
et fonctionnelle, de formes urbaines, de stationnement,
...) contenues dans les OAP impactent la faisabilité
financière des opérations d?aménagement. Vérifier
la pré-faisabilité des OAP est donc indispensable
pour s?assurer que les objectifs affichés sont réalistes
(notamment au regard des revenus des ménages et
du marché immobilier local) et pour éviter de devoir
venir modifier ces OAP au moment du passage à
l?opérationnel. Sous un autre angle, le phasage des
zones à urbaniser va impacter les recettes fiscales et
donc la possibilité pour la collectivité de financer les
équipements publics nécéssaires. Cette approche
financière et temporelle est donc importante pour
assurer la mise en oeuvre des objectifs affichés.
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2- Comment financer son projet de
développement urbain ?
La mise en perspective des besoins liés au projet
de développement avec la planification doit
permettre à la collectivité d?avoir une approche
des investissements à réaliser en fonction de
ses projets à venir. Les propriétaires de terrains,
les aménageurs, les constructeurs et les acquéreurs
ont un intérêt à la concrétisation de leurs opérations.
Leur participation au financement des équipements
apparaît de la sorte à la fois comme nécessaire et
légitime. Afin d?apporter des garanties à chacun et
en vue de limiter les risques pour les diverses parties
prenantes, les modalités de participation des tiers
et des maîtres d?ouvrage ont été progressivement
codifiées, tout en laissant des marges d?adaptation.
Les collectivités locales assurent leur financement
principalement grâce à la fiscalité locale et
aux concours financiers de l?État (notamment
la dotation globale de fonctionnement). Elles
peuvent également faire appel à l?emprunt. En
2015, les recettes de fonctionnement des collectivités
territoriales et de leurs groupement à fiscalité propre
s?élevaient au total à 193,5 milliards d?euros.
Le principe général est que la collectivité locale
doit financer les équipements publics à travers son
budget. Les ressources financières obtenues par les
collectivités par voie d?emprunt peuvent uniquement
être employées à des fins d?investissements. Elles
peuvent donc être mobilisées pour la réalisation
d?équipements publics.
Une réflexion sur la fiscalité directe (impôt sur le foncier
non bâti, augmentation globale des taux,...) avec l?aide
du comptable public est donc une première option.
Ensuite, deux autres leviers sont mobilisables :
- prévoir une participation des opérateurs
pour financer les équipements et espaces publics
(différentiation du taux de TA, TA majorée, PUP...) ;
- avoir une politique de maîtrise des coûts du
foncier pour limiter la part des dépenses foncières
dans son bilan, comme dans celui des opérateurs.
Le mémento financier et fiscal du maire - avril
2008
Comment sont financées les dépenses
d?équipement : le financement disponible
L?excédent dégagé en fonctionnement (Capacité
d?Autofinancement : CAF) doit permettre de
payer les remboursements de dettes. Le surplus
(CAF - remboursements de dettes) s?ajoute aux
recettes d?investissement (dotations, subventions
; plus-values de cession) pour financer les
dépenses d?équipement. Ce montant représente
le financement disponible de la commune.
Le financement disponible représente le total
des ressources (hors emprunts) dont dispose
la collectivité pour investir, après avoir payé ses
charges et remboursé ses dettes.
Il y a lieu d?examiner comment la CAF a permis de
couvrir les remboursements de dettes, puis analyser
les évolutions de la CAF et des remboursements
de dettes.
Il faut déterminer le montant du financement
disponible sur le dernier exercice et expliquer son
évolution en fonction des recettes d?investissements
autres que la CAF.
Que représente la fiscalité directe locale
pour les communes ?
La fiscalité locale fait partie des différents moyens
mis à la disposition des collectivités pour investir
et financer les services courants de leur territoire
(écoles, transports, aides sociales, entretien de la
voirie, etc.).
La fiscalité directe locale inclut les quatre « taxes
directes locales » au sens strict :
? la taxe d?habitation (TH) ;
? la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ;
? la taxe foncière sur les propriétés non bâties
(TFPNB) ;
? les impôts économiques.
5
La taxe d?enlèvement des ordures ménagères
(TEOM), facultative, est une taxe annexe à la
TFPB. Les communes peuvent choisir d?instituer
la TEOM, la redevance d?enlèvement des ordures
ménagères (REOM) ou financer le service
d?enlèvement et de traitement des ordures
ménagères par le budget général.
En principe, les communes votent des taux pour
les quatre taxes directes locales et perçoivent le
produit correspondant. Toutefois, lorsqu?elles sont
membres d?un établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) à taxe professionnelle
unique (TPU) ou d?un EPCI percevant la taxe
professionnelle de zone, ces groupements sont
substitués aux communes pour l?application des
dispositions relatives à la taxe professionnelle
sur l?ensemble du territoire (TPU) ou de la zone
d?activités économiques (TPZ).
La détermination de l?assiette de ces impôts
directs locaux se fait à partir de la valeur locative
cadastrale des immeubles.
D?un point de vue comptable, les recettes liées
aux taxes et participations d?urbanisme viennent
abonder la section recettes d?investissement
du budget local, alors que la fiscalité directe locale
abonde les recettes de fonctionnement. Les recettes
liées aux taxes d?urbanisme restent modestes par
rapport aux autres recettes (notamment les impôts)
et par rapport aux dépenses d?investissement.
Quant aux recettes liées aux participations (PUP
notamment), elles sont dépendantes des projets
et des communes puisqu?elles sont directement
associées au volet opérationnel des projets. Par
exemple à Nantes, en 2015, la taxe d?aménagement
représente 10,8 millions d?euros pour un budget de
251,9 millions d?euros, soit 4 % du budget.
Montant produit en millions
d?¤ en France
2010 2011 2012
Taxe locale d?équipement 620 550 110
Taxe d?aménagement - - 552
La fiscalité de l?aménagement
Les critères d?exigibilité des participations sont stricts. Le caractère limitatif des contributions exigibles
est exprimé dans les articles L332-6 et L332-6-1 du code de l?urbanisme. Viennent ensuite la possibilité de
financer les équipements publics via la ZAC ou dans le cadre d?un projet urbain partenarial (PUP) et toutes
contributions non prévues par les textes sont illégales.
La PAC (participation à l?assainissement collectif), qui est déconnectée de l?autorisation d?urbanisme, est liée
au raccordement physique de la construction.
Droit de mutations à titre onéreux
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Trois rappels concernant les participations:
? Le principe de proportionnalité s?applique : le montant d?une participation est proportionné à l?usage
qui en sera retiré par les usagers et futurs habitants de l?opération ou du projet.
? Un équipement public financé par une participation ne peut donner lieu à une autre participation spécifique
à cet équipement => principe du non cumul. Ce principe de non-cumul des taxes et participations
est d?ordre public avec un mécanisme de réparation en cas de perception de taxes ou participations
illégalement obtenues ou prescrites : l?action en répétition de l?indu.
? Les participations (PUP, participation pour équipement public exceptionnel (PEPE), ZAC) notamment
doivent être inscrites sur le registre des participations tenu en mairie (articles L. 332-29, art. R. 332-41)
pour constituer le point de départ du délai de prescription de l?action en répétition de l?indu.
Quelles taxes et participations pour quels financements (que reste-t-il aux collectivités au 1er janvier 2015 ?)
Choisir l?outil adapté
Afin de choisir l?outil de financement adapté, il est primordial que la collectivité mène les études préalables nécessaires
pour établir une comparaison avantages / inconvénients des outils.
Ainsi la stratégie concernant la fiscalité de l?aménagement va se matérialiser par plusieurs points :
- Modulation du taux dans l?espace et dans le temps (année N-1) pour la TA
- Choix éventuels d?instaurer d?autres outils de financement (participations), en respectant les critères
d?exigibilité stricts
- Exonérations facultatives partielles ou totales
Cela suppose de disposer d?une estimation du taux théorique assurant le financement des équipements
puis de choisir le bon outil en fonction du rendement attendu et des effets indirects potentiels.
REALISATION ET
FINANCEMENT DES
EQUIPEMENTS
PROPRES
Article L332-15
Liste non exhaustive
-Voirie
- Réseau d?eau
- Réseau d?électricité
- Réseau télécoms
- Eaux pluviales
- Eaux usées
- Eclairage
- Aire de stationnement
- Espaces collectifs
- Aires de jeux
- ...
REDEVANCE
ARCHEOLOGIE
PREVENTIVE
Article L332-15
TAXE D?AMENAGEMENT
Part communale ou
intercommunale
Taux de 0 à 5 %
(sectorisable)
Taux majorée de 5 à 20 %
(à justifier)
Part
départementale
Taux plafond 2.5 %
Part Région
Ile-de-France
Taux plafond 1 %
par département+ +
VERSEMENT
SOUS DENSITE
REDEVANCE
BUREAUX ILE DE
FRANCE
+
+
+
+
PARTICIPATIONS
ZAC
L 311-4
PUP
L 332-11-3
Participation ponctuelle
Equipements publics exceptionnels
ET/
OU
OU
Règle de non-cumul
Au titre d?un même équipement, une seule participation peut être exigée.
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Méthode proposée
1 - définir le potentiel de construction sur la commune
2 - analyser la capacité des équipements existants (VRD, mais aussi école...) à y répondre
3 - préciser le programme et le coût des équipements nécessaires pour y répondre
4 - choisir l?outil de financement de ces équipements publics
5 - modifier si besoin le document d?urbanisme (aller vers une densité plus forte (pour davantage de recettes)
ou redéfinir le phasage d?ouverture à l?urbanisation (pour des dépenses plus échelonnées dans le temps)
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Exemple de calcul
Exemple d?une commune dotée d?un PLU, comprenant :
? une zone Ud desservie par les réseaux et les voies mais pour
lesquelles quelques équipements complémentaires seront
nécessaires
? une zone AU d?urbanisation future dont l?ouverture à
l?urbanisation est subordonnée à la réalisation de voies et de
réseaux public
Programme et coût des équipements nécessaires pour y répondre
? pour la Zone Ud : capacité de 28 maisons de 120m² de surface
de plancher (en moyenne) avec des travaux complémentaires
aux équipements publics existants : 25 000 ¤ HT
? pour la Zone AU : potentiel de 130 logements 120m² de surface
de plancher (en moyenne) + 5 locaux industriels pour 6500 m²
de surface de plancher. Les travaux nécessaires concernent
la voirie (adaptation pour les transports collectifs et modes
doux), un parking périphérique (proportionnel aux besoins de
la zone), les réseaux (eau, électricité, assainissement, dont
renforcement de la station d?épuration) et un agrandissement
école : montant estimé de 1 260 000 ¤ HT
Simulations de TA
? simulation avec la TA, calcul du taux maximal pour la zone U : 28 maisons
Nombre surface de plancher
par maison
Valeur forfaitaire applicable TA à percevoir par la
collectivité
accession libre 19 120 Abattement de 50% sur les 100 premiers m²
(352,50¤ puis 705¤)
937 650 ¤
accession aidée 7 120 Abattement de 50% sur la totalité (352,50¤) 296 100 ¤
résidences secondaires 2 120 pas d?abattement (705¤) 169 200 ¤
Base fiscale prévisionnelle = 1 402 950 ¤
Taux maximal = coûts équipements / Base fiscale prévisionnelle = 25 000 / 1 402 950 = 1,8 %
? simulation avec la TA, calcul du taux maximal pour la zone AU : 130 logements + 5 locaux industriels pour 6500 m²
Nombre surface de plancher
par maison
Valeur forfaitaire applicable TA à percevoir par la
collectivité
accession libre 80 120 Abattement de 50% sur les 100 premiers m²
(352,50¤ puis 705¤)
3 948 000 ¤
logements sociaux PLAI 10 100 exonéré de plein droit 0 ¤
accession aidée 32 120 Abattement de 50% sur la totalité (352,50¤) 1 353 600 ¤
résidences secondaires 8 120 pas d?abattement (705¤) 676 800 ¤
locaux industriels 6500 m² Abattement 50% 2 291 250 ¤
Base fiscale prévisionnelle = 8 269 650 ¤
Taux maximal = coûts équipements / Base fiscale prévisionnelle = 1 260 000 / 8 269 650 = 15,2 %
Choix de l?outil
Pour la zone Ud : la collectivité a tout intérêt à rester en TA simple. En fonction du taux de TA sur le reste de la
commune, elle peut choisir de garder le taux actuel (s?il est supérieur ou égal à 2%) ou s?il est de 1 %, d?instaurer une
TA sectorisée sur la zone Ud, justifiée par le calcul ci-dessus.
Pour la zone AU : la TA simple ne suffit pas à couvrir le coût des équipements publics. 3 choix pour la collectivité.
? Si c?est un projet public en ZAC, elle peut utiliser la participation en ZAC en mettant à la charge de la ZAC le coût
des équipements publics rendus nécessaires la part (principe de proportionnalité) mise à la charge du secteur.
? Si le projet reste privé, elle peut :
? instaurer une TA majorée en justifiant le taux (entre 5 et 20%) par le calcul de la surface de plancher attendue
dans la zone, le coût des équipements publics rendus nécessaires et la part mise à la charge du secteur.
? Si un opérateur est déjà positionné ou si les propriétaires fonciers sont intéressés, elle peut proposer la signature
d?un PUP sur la base de la surface de plancher attendue dans la zone, du coût des équipements publics rendus
nécessaires et de la part (principe de proportionnalité) mise à la charge du secteur.
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Comment arbitrer entre la fiscalité de
l?aménagement et la fiscalité directe locale?
Quelle stratégie fiscale ?
L?arbitrage se révèle assez difficile et finalement avant
tout politique car il suppose de prendre en compte le
point de vue des collectivités comme des contribuables.
La fiscalité directe touche tous les contribuables (mais
il existe des abattements pour certaines catégories de
population en fonction du revenu). Elle est annuelle et
les ménages la connaissent bien et l?intègrent à leur
budget. Idem pour les contributions économiques.
Pour la collectivité, c?est un revenu prévisible et stable.
La fiscalité de l?aménagement concerne uniquement
les personnes faisant construire un logement,
indépendamment de leur revenu et de leur statut
(professionnel ou particuliers). Elle doit être payée en
2 fractions égales après la délivrance du permis : au
12e mois pour la 1e échéance, puis au 24e mois pour la
2nde échéance. Si son montant est inférieur à 1 500 ¤,
elle n?est payée qu?en une seule fois.
Pour un logement type de 100m² (surface taxable, garage compris) sans
aménagement spécifique, sans place de parking sur parcelle en plus
Montant de la TA à verser par le pétitionnaire
Taux Part
départementale
(1,5%)
Part
communale
Total
TA 1% 529 ¤ 353 ¤ 882 ¤
TA 5% 529 ¤ 1763 ¤ 2 292 ¤
TA majorée 10% 529 ¤ 3525 ¤ 4 054 ¤
15% 529 ¤ 5 288 ¤ 5 816 ¤
Quand il s?agit d?un particulier faisant construire
sa maison, le coût (souvent non intégré au départ)
peut se révéler important (cf tableau ci-contre).
Quand il s?agit d?un professionnel, le montant de
la taxe d?aménagement ou des autres contributions
d?urbanisme (PUP par exemple) est intégré dans le
budget global de l?opération et se révèle relativement
transparent pour l?acheteur. Pour la collectivité,
c?est un revenu variable d?une année sur l?autre
et très dépendant du dynamisme du marché de la
construction sur le territoire. Par contre, elle permet
de faire payer les bénéficiaires directs des nouveaux
aménagements.
Enfin, pour ce qui est du PUP, en tant qu?outil
d?urbanisme négocié, il nécessite que la
collectivité ait en face d?elle des opérateurs
prêts à s?engager dans cet outil de financement.
Au moment de faire son choix, la collectivité
doit donc s?interroger sur les recettes attendues
et sur l?impact vis-à-vis du pétitionnaire.
L?arbitrage reste toujours difficile.
Selon certains professionnels, la taxe
d?aménagement majorée aurait un effet
repoussoir (surtout si la taxe non majorée est
faible). Celle-ci étant liée à un secteur particulier,
elle aurait tendance à inciter les particuliers à
aller construire ailleurs dans la commune ou
dans une autre commune.
Mettre en cohérence la fiscalité locale et le
projet urbain
Le financement des équipements publics ne doit
pas être traité comme une question sectorielle. Il est
fondamental de relier les choix faits en matière fiscale
avec le projet urbain. Ainsi, une commune confrontée
à une hausse des valeurs foncières, qui exclut du
marché les ménages à revenus moyens, peut faire
le choix de ne pas instituer la taxe d?aménagement,
privilégiant par exemple la taxe forfaitaire sur la cession
à titre onéreux de terrains rendus constructibles par
le PLU parce que cette taxe frappe la plus-value du
vendeur. Cela évite d?augmenter les charges pesant
sur les accédants à la propriété si le projet communal
est d?encourager la mixité sociale. Ou, si elle institue
la taxe d?aménagement, la collectivité a la possibilité
de voter des d?exonérations facultatives définies par le
code et de faire des taux différents suivant les secteurs
(justifiés par des considérations liée à l?urbanisation).
De manière générale, cette recherche d?une mise en
cohérence dépasse le cadre étroit de la seule fiscalité de
l?urbanisme pour concerner aussi les impôts directs locaux.
C?est notamment le cas de la taxe foncière sur les propriétés
non bâties. Les conseils municipaux peuvent en effet
augmenter la valeur locative cadastrale des terrains situés
dans les zones urbaines, par exemple en renchérissant
sensiblement l?impôt dû sur les « dents creuses » ou îlots
fonciers faisant l?objet d?une rétention par des propriétaires
spéculant sur la tendance haussière du marché. Cette
mesure permet ainsi d?inciter les propriétaires tout en
facilitant le renouvellement urbain et de mobilisation de
terrains en vue de la construction de logements.
Mobiliser les subventions
Même si ces dernières deviennent rares, les
collectivités peuvent aussi rechercher des
subventions. Elles peuvent bénéficier de subventions
d?autres collectivités dans le cas de contrat de territoire
conclu pour une certaine durée. Au niveau de l?Etat,
outre la dotation d?équipement des territoires ruraux,
la plupart des subventions de l?Etat sont désormais
proposés sous forme d?appels à projets. Dans tous
les cas, l?anticipation est donc nécessaire. Il est donc
important d?avoir une vision globale des projets sur
son territoire (prospective planification et étude pré et
opérationnelle à faire) et que les collectivités soient a
minima structurées pour pouvoir y répondre.
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3- Quel est le bon calendrier de la réflexion
financière relative au projet de développement
inscrit dans le document de planification ?
A part dans les annexes du PLU (qui précisent graphiquement les secteurs déterminés pour la TA (TA
sectorisée et TA majorée), ainsi que les zones de PUP), les aspects financiers n?apparaissent pas en tant
que tels dans le document d?urbanisme. Pour autant, il convient de mener la réflexion financière en
parallèle de l?élaboration du document d?urbanisme et certains compléments peuvent être demandés
au bureau d?études en charge du PLU(i). Ils nécessitent donc d?être intégrés dans le cahier des charges du
bureau d?études.
Les éléments à prendre en compte au
moment du diagnostic
C?est tout d?abord au moment du diagnostic et des
études amont qu?il convient d?approfondir la question
financière, notamment via la connaissance de l?état
des équipements publics, mais aussi les besoins
en logements.
Concernant les équipements publics, les PLU
regardent généralement la capacité de la station
d?épuration et des équipements scolaires. Les
diagnostics du PLU doivent aussi permettre de donner
l?état des équipements (réseaux, station d?épuration,
écoles, autres bâtiments publics, aménagement
numérique...) ainsi que leurs capacités maximales
et avoir une idée du coût des travaux minimum à
réaliser pour leur mise aux normes (accessibilité,
économies d?énergie...), voire des investissements
nécessaires pour répondre à de nouveaux besoins.
Aujourd?hui, les besoins liés à l?arrivée d?une
nouvelle population sont rarement indiqués et
chiffrés en tant que tel. La liste des équipements
et services publics à prendre en compte tend à
augmenter (réseau de chaleur, aire de co-voiturage,
crèches, services aux employés). L?optimisation des
équipements publics devrait être abordée au travers
du coût d?investissement, du coût de fonctionnement
et de plus en plus des coûts de montage inhérents
à la diversification des sources de financement.
L?optimisation suppose également d?envisager et
d?étudier toutes les possibilités de mutualisation avec
les collectivités membres de l?intercommunalité dont
les équipements ne sont pas optimisés.
Quels équipements publics sont concernés ?
- Réseau de chaleur, réseaux électriques, gaz,
numérique, eaux pluviales, réseaux d?assainissement
- Voirie, cheminements doux, aires de covoiturage
- services : écoles, crèches, accueil périscolaire,
restauration scolaire
- station d?épuration
Le diagnostic de l?existant doit se faire à l?échelle
intercommunale ou communale selon le besoin de
proximité. Il doit permettre de répondre aux questions
suivantes :
- quelles sont les capacités résiduelles des
équipements existants ?
- quels sont les équipements dont l?utilisation peut
évoluer ?
S?il existe une planification des équipements à
l?échelle de l?EPCI, elle doit être intégrée dans la
réflexion.
A cette phase, la connaissance des besoins en
logements et l?état des marchés fonciers et de
l?habitat sont aussi un préalable indispensable pour
vérifier, par la suite, la faisabilité des OAP proposées.
Dans cette phase de diagnostic, la méthode
d?évaluation de la capacité d?accueil peut aussi aider
à lister les questions à se poser pour tout territoire
souhaitant accueillir de la population.
Quelques questions issues de l?évaluation de la
capacité d?accueil
Le capital matériel (équipements collectifs et
infrastructures) répond-il en toute saison, aux besoins
évolutifs de populations en croissance ?
? Capacité d?assainissement des eaux usées
insuffisante en qualité et/ou en quantité
? Capacité résiduelle annuelle de la station
d?épuration
? Capacité de traitement des déchets
? Saturation de la voirie et/ou des parkings / Niveau
d?encombrement du trafic routier
? Capacité des réseaux de transport d?électricité
? Débit du réseau ADSL et téléphonie mobile
Capacité à maîtriser financièrement l?urbanisation
(équipements collectifs et services)
? Coefficient d?autofinancement courant
? Capacité d?autofinancement
? Taux d?équipement
? Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal
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Les éléments à prendre en compte au
moment du PADD
La bonne connaissance des équipements publics
et de l?état des finances communales est un point
fondamental pour guider les réflexions du PADD
vers des choix financièrement acceptables par la
collectivité.
Au moment du PADD, il conviendrait aussi d?avoir une
approche prospective des besoins en fonction :
- des objectifs des politiques locales multi-sectorielles
(réflexion sur la mutualisation des équipements
publics, du stationnement...)
- du nombre et du type de ménages qui occuperont
les logements rénovés et construits
- du nombre et du type d?entreprises qui s?installeront
Via le dimensionnement des zones à urbaniser et leur
phasage, le PADD donne la feuille de route des
équipements publics à financer ou rénover et permet
de réfléchir aux outils adaptés pour les réaliser.
Les éléments à prendre en compte dans les OAP
Une fois la stratégie de développement élaborée,
celle-ci va se traduire dans les OAP. Plus la réflexion
communale est poussée et plus l?OAP peut être
précise et constitue un cadre pertinent et efficace
dans la maîtrise de la qualité des futures opérations
d?aménagement.
L?OAP est un outil indispensable à la préparation
d?une opération de qualité. Encore faut-il que cette
opération puisse voir le jour, c?est-à-dire qu?elle
corresponde aux besoins du marché local et qu?elle
soit viable économiquement, pour la collectivité,
comme pour les opérateurs.
Chaque secteur d?OAP fait l?objet d?un diagnostic de
ses potentialités en aménagement qui doit étayer
les principes d?organisation retenus. Le diagnostic
est proportionné au travail à réaliser : il ne s?agit pas
de faire une étude pré-opérationnelle. Pour autant,
inscrire dans le PLU(i) des OAP dont la faisabilité est
incertaine, comporte peu d?intérêt pour la collectivité.
Il s?agit aussi d?intégrer les contraintes et opportunités
environnementale et notamment la recherche des
zones humides sur les secteurs à enjeux (vivement
souhaité en Pays de la Loire) qui peuvent fortement
impacter la constructibilité de la zone. Qui plus
est, si l?urbanisation, telle qu?inscrite dans les OAP,
nécessite la réalisation d?équipements publics et
que cela n?est pas anticipé par la collectivité, cette
dernière sera potentiellement en difficulté financière
pour les réaliser.
Ces éléments financiers n?ont cependant pas à
apparaître dans le document d?urbanisme. Il suffit
que cette question soit abordée au moment de
l?élaboration du document d?urbanisme. Cela peut
avoir des conséquences sur la mission du bureau
d?études en charge de l?élaboration du document
d?urbanisme.
Du PLU(i) au schéma directeur des équipements publics
A l?issue du PLU(i), il peut être opportun pour la collectivité (commune, voire intercommunalité) de mettre
en place un schéma directeur des équipements publics. Ce type de démarche est assez courant pour
les équipements sportifs, mais il serait intéressant aujourd?hui de le faire pour l?ensemble des équipements
publics (établissements scolaires, parkings...).
Schéma directeur des locaux scolaires de la ville de Rosny-sous-bois (2012-2020) - F. Meunier, Attitudes urbaines
Le schéma directeur d?offre scolaire a
démarré par une prospective scolaire. L?enjeu
consiste surtout à traduire opérationnellement
les évolutions de peuplement d?un territoire
tendu. Le schéma rapproche les projets
de logements spatialisés ainsi que leurs
échéances de réalisation, avec la carte
scolaire et la prospective scolaire pour
proposer des évolutions de l?immobilier
scolaire. Le «juste» dimensionnement de
l?équipement est l?un des points clés, en
sachant que les points de vue des acteurs
sont divergents : «une salle vide pour un
élu est une salle déjà occupée par l?équipe
pédagogique». Ce schéma tient compte de
la capacité des équipements scolaires à se
densifier ou de à créer des locaux. Il s?inscrit
enfin dans son environnement (sécurité
routière, déplacement,...).
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Points à intégrer dans le cahier des charges
Il convient d?intégrer dans le cahier des charges les attendus en termes de diagnostic des équipements
publics et l?échelle à laquelle réaliser ce diagnostic.
Il est ensuite possible de préciser les attentes au niveau des OAP en termes de faisabilité. Cela nécessite :
> d?intégrer dans le cahier des charges, et donc dans le budget du PLU, la réalisation des études urbaines
qui permettront de préciser les orientations d?aménagement et leur faisabilité.
> de rassembler les données sur les équipements publics existants à l?échelle communale et intercommunale
> de choisir pour élaborer le PLU un bureau d?étude ayant les compétences nécessaires à la réalisation de
ces «zooms» sur les secteurs concernés, ou bien faire appel à une autre équipe de professionnels pour
élaborer ces études.
Extrait du Cahier des charges pour le PLU de Bonnoeuvre (44)
Tranche 5 conditionnelle : Accompagnement pré-opérationnel sur une OAP stratégique
Cette tranche pourra être mise en oeuvre dans le délai de réalisation du marché ou faire l?objet d?un avenant si la mise
en oeuvre devait dépasser le délai de base du marché.
L?intervention du titulaire en accompagnement pré-opérationnel sur un secteur est intéressante si la commune souhaite
réaliser ou mettre en oeuvre un projet en continuité de l?approbation du PLU.
L?étude de faisabilité devra préciser : le programme, un état du foncier, les contraintes réglementaires, les contraintes
techniques ,des propositions pour la mise en oeuvre du projet :
o les procédures d?urbanisme (ZAC, PA, PC, PUP, etc?) mobilisables
o les outils de maîtrise du foncier, si besoin
o une étude financière prévisionnelle (acquisitions, viabilisation, etc?)
o les supports de concertation et d?association de la population et/ou des riverains.
Pour en savoir plus
DREAL des Pays de la Loire, 2014, «la taxe d?aménagement au 1er janvier 2014», avril 2014, collection Observation
et statistiques, 12 p.
DREAL des Pays de la Loire, 2014, «La taxe d?aménagement - Les pratiques de modulation de la taxe d?aménagement
des communes et des intercommunalités», janvier 2015, collection Observation et statistiques, 6 p.
DREAL des Pays de la Loire, 2015, «Faire varier la taxe d?aménagement sur son territoire,un dispositif utile aux
communes et EPCI», collection Outils et repères, n°45, janvier, 5 p.
http://www.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/les-taxes-locales-r1128.html
Ministère de l?Egalité des Territoires et du Logement, 2013, «Le PUP. Projet urbain partenarial», juin, 11 p
http://www.territoires.gouv.fr/IMG/pdf/le_projet_urbain_partenarial_juin_2013_.pdf
DREAL des Pays de la Loire, DDTM 44, «Évaluer la capacité d?accueil et de développement
d?un territoire littoral ou tendu»
http://www.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/evaluer-la-capacite-d-accueil-et-de
-developpement-r774.html
Site Cerema : Outils de l?aménagement :
http://www.outil2amenagement.certu.developpement-durable.gouv.fr/
Cette publication a été rédigée et mise en page par le Cerema Ouest et a été réalisée avec
l?appui des Directions départementales des territoires de la Loire-Atlantique, du Maine et Loire,
de la Mayenne, de la Sarthe et de la Vendée.
