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Laboratoire Techniques, territoires et sociétés ;École nationale des travaux publics de l'État (Vaulx-en-Velin, Rhône)

Auteur secondaire

Résumé

En quelques pages, ce rapport propose une synthèse des sept séances d'un séminaire consacré aux risques industriels et ayant comme ambition d'apporter des éléments de réponse à trois grandes questions : l'application de la loi Bachelot et de ses dispositions en matière d'information du public (comités locaux d'information et de concertation ou CLIC) et de maîtrise de l'urbanisation (plans de prévention des risques technologiques ou PPRT), la façon dont les changements ainsi introduits influent sur les métiers et les compétences des agents de l'Etat en charge de la prévention des risques industriels, et le rôle des institutions européennes dans la conduite de la politique française de prévention des risques industriels.

Descripteur Urbamet

risques industriels ;politique publique ;prévention des risques ;information ;concertation ;participation ;planification ;exercice des compétences ;fonction publique territoriale ;union européenne ;fonctionnement des institutions ;pollution

Descripteur écoplanete

Thème

Administration publique ;Ressources - Nuisances

Texte intégral

LES ENJEUX D'UNE GESTION TERRITORIALISÉE DES RISQUES TECHNOLOGIQUES Spécificités françaises et mise en perspective internationale Séminaire d'étude PUCA, LATTS et RIVES 2007 - 2009 DOCUMENT DE SYNTHÈSE Avril 2009 Jean-Pierre Galland et Emmanuel Martinais --2-- Introduction Le séminaire, consacré à la prévention des risques industriels, visait initialement deux objectifs complémentaires. Il s'agissait tout d'abord de faire un état des lieux de la réforme impulsée par la loi Bachelot de 2003, en réponse aux attentes suscitées par la catastrophe d'AZF de 2001. Les échanges d'expériences entre les professionnels des risques industriels et les chercheurs travaillant sur ce sujet devaient ainsi permettre une meilleure compréhension des enjeux, des mutations et des difficultés qui surgissent aujourd'hui, s'agissant notamment de la mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) et des comités locaux d'information et de concertation (CLIC). Dans le même temps, il s'agissait de confronter les évolutions de la prévention des risques industriels en France avec les expériences conduites dans d'autres pays européens, afin de mettre au jour les influences réciproques ou au contraire, la préservation de certaines spécificités nationales. Ce détour par la comparaison internationale avait pour but de susciter des discussions centrées sur l'exercice des fonctions régaliennes et la place de l'Etat dans le champ de la prévention des risques industriels, au moment où les modes d'administration de ces problèmes tendent à évoluer, en France comme dans les autres pays membres de la communauté européenne. Trois ordres de questions Pour atteindre ces objectifs, sept séances ont été organisées entre fin 2007 et début 2009. Chaque journée a donné lieu à plusieurs présentations et suscité des discussions très riches, mêlant témoignages de praticiens et observations de chercheurs. Plus précisément, le séminaire avait pour ambition d'apporter des éléments de réponse à trois grandes questions. 1. La première concerne l'application de la loi Bachelot et de ses dispositions en matière d'information du public (CLIC) et de maîtrise de l'urbanisation (PPRT). Qu'advient-il des principales évolutions introduites par ces dispositions législatives, tant sur le plan méthodologique et technique (probabilisme, caractérisation du risque en termes d'aléas, d'enjeux et de vulnérabilités), qu'économique (intégration des analyses coûts/bénéfices au processus de décision, financement tripartite), ou social et politique (participation accrue, implication de "nouveaux acteurs") ? Comment les CLIC et PPRT sont-ils concrètement mis en oeuvre ? Avec quels types de problèmes ? Quelles sont les solutions adoptées localement ? 2. La seconde question se rapporte à la façon dont ces changements influent sur les métiers et les compétences des agents de l'Etat en charge de la prévention des risques industriels : comment les administrations déconcentrées sont-elles « travaillées » par l'élaboration des PPRT d'une part, la mise en place et le fonctionnement des CLIC d'autre part ? Cette seconde question se décline en plusieurs sous-questions : · Observe-t-on la constitution et l'acquisition de compétences nouvelles, s'agissant par exemple de la connaissance des territoires, de la caractérisation des risques en termes d'enjeux et de vulnérabilités, ou bien du développement d'analyse en termes de coûts/bénéfices pour appuyer les décisions ? Quelles transformations observées (ou attendues) des pratiques ? Quels besoins et attentes spécifiques en termes d'expertise ? --3-- · Constate-t-on une évolution des rôles de l'Etat en matière de prévention des risques industriels et une évolution des relations entre ses agents et les partenaires qu'il mobilise eu niveau local (élus, riverains, associations et représentants des salariés) ? · Comment les évolutions induites par la loi Bachelot, concernant la coopération entre Préfectures, DRIRE et DDE, se coordonnent-elles avec les recompositions administratives et les transformations en cours de l'Etat local ? Que peut-on dire de la collaboration entre services de l'Etat et des coordinations, en situation, entre les DRIRE et DDE ? Voit-on apparaître de nouvelles façons de travailler au sein de ces administrations d'Etat du fait de ces réorganisations et recompositions ? 3. Enfin, la troisième question porte sur le rôle des instances européennes dans la conduite de la politique française de prévention des risques industriels. L'Europe estelle en mesure d'influer ou de peser sur la prévention des risques industriels en France, sur ses principes fondateurs comme sur ses évolutions plus récentes ? Comment les groupes de travail, commissions diverses et décisions de la communauté jouent-ils sur le contenu de la réglementation française ? Existe-t-il un « modèle français » de prévention des risques industriels ? Si oui, quel est son avenir ? Une synthèse en trois points Au final, le matériau consigné au cours du séminaire renseigne de façon inégale les trois axes de questionnement préalablement définis. Il nous permet cependant de mettre en forme une synthèse en trois points. Le premier point correspond à ce que les présentations et les discussions du séminaire donnent à voir des modalités pratiques de mise en oeuvre des PPRT et CLIC depuis 2005. Le second point aborde la question des effets produits par ces nouveaux dispositifs sur la décision et l'action publiques. Enfin, dans un troisième point, nous évoquerons les conséquences sur les pratiques effectives des agents de l'Etat. La dimension internationale et la comparaison avec les modes de régulation en vigueur dans les autres pays européens, qui n'ont été que partiellement explorées et auraient méritées d'être davantage approfondies, seront abordées en conclusion de cette synthèse. --4-- 1. CLIC et PPRT : un premier bilan Dans cette première partie, il s'agit de tirer les premiers enseignements de la mise en oeuvre des CLIC et PPRT. Ces deux programmes étant actuellement dans une phase de démarrage et de « montée en régime » assez progressive, ce bilan porte plus spécifiquement sur la façon dont les acteurs de la prévention des risques industriels se sont appropriés ces nouveaux dispositifs et se sont préparés à leur mise en place. Les observations se focalisent sur les problèmes qu'ils ont rencontrés lors des tout premiers pas vers leur mise en oeuvre effective, les solutions qu'ils ont trouvées ou qu'ils envisagent de mettre à l'épreuve et les attentes qu'ils formulent pour la suite. 1.1. Des problèmes de délais Un des tout premiers constats que l'on peut faire à l'issue du séminaire est celui de la diversité des expériences relatives à la mise en oeuvre des CLIC et des PPRT. Les témoignages des acteurs impliqués montrent en effet que la loi ne s'applique pas de façon uniforme d'une région à l'autre, ou d'un site industriel à l'autre. Sur ce point, on relève presque autant d'expériences que de situations. Entre autres choses, cela montre qu'en dépit des changements qui l'affectent, la prévention des risques industriels reste une politique processuelle : l'action publique continue d'opérer par la mise en place d'instruments de connaissance, de délibération et de décision, qui contribuent à l'institution d'une construction localisée de la prévention et à la production d'un « intérêt général » territorialisé1. Cependant, la diversité des approches, des choix et des priorités fixées localement n'empêche pas de relever certaines récurrences et permanences. La première de ces récurrences, relevée de façon systématique par bon nombre de participants, concerne les retards accumulés par rapport aux objectifs fixés par le législateur. Au moment de sa publication, durant l'été 2003, la loi Bachelot impose en particulier aux acteurs de la mise en oeuvre d'avoir élaboré tous les PPRT, soit 420, à l'été 2008. Aujourd'hui, près d'un an après le terme de ce délai, l'objectif est encore loin d'être atteint : selon les dernières statistiques du ministère, sur les 420 PPRT programmés, 5 sont approuvés (et en passe d'être exécutés) et 140 sont prescrits (et donc, en cours d'élaboration)2. De la même manière, plusieurs participants ont relevé un écart considérable entre la mise en place des CLIC en région et les objectifs affichés par le ministère d'avoir tous les comités en état de fonctionnement au 31 décembre 20053. Si ces délais de mise en oeuvre peuvent paraître longs, s'agissant notamment des PPRT qui tardent à démarrer dans bien des régions, il faut cependant considérer que la procédure d'élaboration de ces documents ne peut être engagée qu'à partir du moment Lascoumes P. et Le Bourhis J.-P., « Le bien commun comme construit territorial. Identités d'action et procédures », Politix, vol. 11, n° 42, 1998, p. 37-66. 2 D'après 1 un article du site Internet du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT), daté du 8 avril 2009 : http://www.developpementdurable.gouv.fr (consultation du 22 avril 2009). 3 Cf. l'intervention de Gérard Berne (DRIRE Rhône-Alpes), séance 4. --5-- où les industriels ont procédé à l'actualisation de leurs études de dangers pour satisfaire aux changements de doctrine en matière d'analyse des risques (prise en compte de la probabilité). Les évolutions méthodologiques, l'ampleur et les enjeux de ce travail de révision expliquent en grande partie les délais entre la parution des textes réglementaires (2005) et la prescription des premiers PPRT (2007, 2008). La temporalité de cette phase de préparation est également le résultat des nombreux problèmes que la mise en oeuvre de ces nouvelles dispositions a posé (et continue de poser) aux acteurs de terrain. 1.2. Des problèmes techniques et méthodologiques Le lancement des programmes CLIC et PPRT dans plusieurs régions françaises depuis 2006 et la mise à l'épreuve de l'appareillage méthodologique proposé par l'administration (textes réglementaires et guides) ont d'abord été l'occasion pour les acteurs de la prévention d'identifier toutes sortes de problèmes techniques. Parmi ces nombreux problèmes figure par exemple le déficit chronique d'informations et la faiblesse des outils disponibles pour appréhender les territoires voisins des installations industrielles, en matière de répartition et de dénombrement de population notamment. Sachant que le nombre de personnes exposées aux aléas est une donnée importante qui entre dans la qualification de la gravité des phénomènes dangereux et qui conditionne nombre de mesures sécurité, dans le cadre de la révision des études de dangers d'abord, dans celui du PPRT ensuite. En élargissant le point de vue, on constate que de nombreux « verrous de connaissance » ont été et sont aujourd'hui encore en mesure de contrarier la définition des problèmes ou le dimensionnement des mesures. Concernant les études de dangers et l'analyse des risques, ces « verrous de connaissance » se répartissent en deux catégories principales : ceux pour lesquels les données n'existent pas (par exemple sur la probabilité d'apparition de l'erreur humaine ou sur le taux de défaillance d'un composant particulier) et ceux pour lesquels ce sont les méthodes qui font défaut, rendant toute modélisation impossible4. Plus largement encore, on constate que les réformes promues par la loi se sont heurtées, dans un premier temps, à un déficit d'expertise et de compétences de la totalité des acteurs concernés, y compris les industriels s'agissant par exemple de la fiabilité de leurs installations : faiblesse de l'outillage et des méthodes d'analyse disponibles, absence de savoir-faire, manque d'expérience et de données fiables. Cela concerne notamment la prise en compte de la probabilité, de la gravité et de la cinétique des accidents industriels et le développement de méthodes d'analyse fondées sur des critères de jugement encore peu mobilisés en France. Bruno Cahen, ex-MEDD : « Même les grandes entreprises ont été désarçonnées : les positions des états-majors n'étaient pas en adéquation avec celles des gens sur le terrain en France. Sur le terrain, les gens n'avaient pas forcément les compétences, et il s'est révélé que les données, les méthodes et les compétences manquent, même chez les gros industriels et les multinationales, dès qu'on arrive sur un site. Les réactions et les adaptations se font avec un temps de retard. » (séance 1, p. 47) Mais cela concerne également la qualification des enjeux et l'étude des vulnérabilités. 4 Cf. l'intervention de Régis Farret (INERIS), séance 2. --6-- Bernard Guézo, CERTU : « Sur ce sujet, il y avait très peu de règles de l'art. Par exemple, il existait peu d'éléments de connaissance sur la protection d'un bâti contre l'effet thermique ou une surpression, que ce soit en termes de recherches ou d'expériences professionnelles. Si l'on prend l'exemple du thermique, s'il s'agit d'un incendie à l'intérieur d'un bâtiment, on dispose d'informations et de techniques depuis des années, mais s'il s'agit de protéger un bâtiment contre un incendie extérieur, tel qu'il peut être produit par un incident industriel, tant le monde de la recherche que celui des professionnels est démuni. » (séance 3, p. 10) Il ressort également des présentations et discussions que la question de la représentation visuelle de l'impact des phénomènes dangereux et de la vulnérabilité des populations présente encore de nombreuses difficultés. Trouver le « bon » niveau de détail, la « bonne » architecture informatique (SIG), utiliser des systèmes de représentation des phénomènes qui soient à la fois justes, suffisamment fournis ­ le cas échéant, pour faire des calculs et des simulations ­ et appréhendables par des profanes, par exemple lors d'une présentation en CLIC, relève le plus souvent de la gageure. Par ailleurs, pour caractériser le mieux possible la vulnérabilité des populations exposées, il faut « une base de données fiable, circonstanciée, et à jour » dont l'élaboration et la maintenance sont nécessairement coûteuses. Éliane Propeck-Zimmerman, Université de Caen : « Cet exercice est laborieux, encore aujourd'hui. C'est un travail long et minutieux que d'obtenir une base de données qui précise la fonction des bâtiments, la répartition spatio-temporelle de la population, les sensibilités des populations, etc. Indiquer cela sur une carte est encore une étape longue. À partir de là, effectivement, on peut faire évoluer le système, l'objectif étant d'analyser la dynamique des situations à risques. » (séance 3, p. 28) De la même manière, les analyses coûts-bénéfices prônées par la loi pour appuyer les décisions relatives aux mesures supplémentaires qui peuvent être inscrites dans les PPRT souffrent de carences méthodologiques manifestes : peu utilisées en France (contrairement aux Etats-Unis), elles ne semblent pas encore en mesure de susciter l'adhésion des acteurs de la prévention des risques industriels qui émettent des doutes importants quant à leur intérêt, compte tenu notamment de leur caractère contestable et discutable, des délais de réalisation qu'elles demandent et de leur coût, souvent prohibitif5. Pour le moment, on observe que pour pallier toutes ces insuffisances d'ordre technique, les services se sont engagés dans des démarches spécifiques de formation, d'études et de création d'outils et de méthodes. Pour cela, ils bénéficient de l'appui des administrations centrales et la contribution de certains organismes experts sous tutelle ministérielle (CETE et INERIS). L'externalisation de certaines tâches des agents publics (études techniques notamment), assez généralisée dans le domaine des risques naturels, ne semble donc pas, pour le moment, une orientation privilégiée par les administrations locales pour la réalisation du programme PPRT. Au contraire, les agents des DDE et des DRIRE revendiquent la possibilité de prendre en charge l'intégralité des tâches, de la mise en forme des problèmes jusqu'à la définition des solutions. L'argument souvent invoqué est celui du refus de la standardisation des études et des approches, pour rester dans l'esprit du PPRT qui demande justement de reconnaître les particularités de chaque situation et de s'y référer pour définir les mesures de prévention. 5 Cf. l'intervention de Nicolas Treich (Toulouse School of Economics), séance 6. --7-- Ghislaine Verrhiest, CETE Méditerranée : « Contrairement à ce qui a pu être fait par rapport au PPRN, ce n'est pas utile d'aller très vite pour les PPRT et de faire des PPRT « à la chaîne », même si la loi dit : « dans les meilleurs délais ». Il n'y a pas de raison de reproduire sur les sites de stockage de GPL ce qui a été fait à Bollène. L'intérêt du PPRT, c'est bien d'avoir une image locale et un outil de gestion local. Il faudra donc prendre le temps qu'il faut, même s'il y a des objectifs de délais. Externaliser avec des bureaux d'études privés n'est pas une bonne voie, sauf pour des approches de vulnérabilité qui demanderont des compétences techniques précises. Cela se fait à l'heure actuelle à Toulouse, autour des dépôts pétroliers des Saules par exemple, parce qu'il présente des spécificités, en termes de résistance des structures ou de pression. En revanche, l'analyse des enjeux ne doit pas être externalisée, ce sont vraiment les services de l'État qui doivent la réaliser. Il en va de même pour l'approche globale de la vulnérabilité : il faut que dans l'équipe chacun soit impliqué dans la réalisation. » (séance 3, p. 37) 1.3. Des problèmes communicationnels et relationnels L'animation des CLIC, la production d'information sur les risques et l'organisation de la concertation dans le cadre des procédures PPRT confrontent les services instructeurs à un autre niveau de problèmes : comment communiquer sur des sujets aussi complexes ? comment faire comprendre aux non spécialistes la signification de procédures, de situations, de débats, de choix et de décisions que les spécialistes peinent eux-mêmes à saisir dans toute leur complexité ? Ce défi était d'ailleurs parfaitement identifié depuis longtemps, dès la préparation du texte de loi : Bruno Cahen, ex-MEDD : « Le défi qui était à relever pour tous les acteurs, mais surtout pour les industriels et l'État, était comment faire en sorte de rendre simple, par exemple pour les riverains ou les élus, un système qui par nature est très complexe, tout en limitant l'effet « boîte noire ». Il y a des exemples où cela existe. Par exemple, la météo : on ne demande à personne de comprendre les phénomènes assez complexes qui gouvernent les circulations atmosphériques, mais quand on présente une carte météo aux élus ou aux riverains, ils comprennent. C'est un peu la même idée. » (séance 1, p. 29) Mais avec le recul, les réponses apportées et les outils proposés par le législateur ne paraissent pas à la mesure de l'enjeu. Plus exactement, les divers représentants de l'Etat au plan local éprouvent de grandes difficultés à résoudre concrètement les défis proposés : faire fonctionner de manière satisfaisante CLIC et dispositifs d'accompagnement du PPRT. Des témoignages récurrents montre que le problème reste entier pour les agents de l'Etat qui sont aujourd'hui missionnés pour expliquer et faire comprendre ce qu'ils font aux élus locaux, aux représentants associatifs ou aux riverains. L'exemple des cartes d'aléas et de leur signification illustre bien cette idée. Il s'agit en effet d'un cas typique de représentation contre-intuitive où ce qui est représenté sur la carte n'est pas ce que l'on croit voir de façon immédiate6. Pierre Bois, DRIRE Alsace : « La réglementation est très contraignante, les études de dangers sont difficiles à comprendre, la définition de l'aléa telle qu'elle existe dans la démarche PPRT est également très difficile à expliquer, les outils d'urbanisme euxmêmes ont leur propre complexité et enfin l'industrie et son fonctionnement sont peu connus du public. » (séance 4, p. 9) 6 Cf. l'intervention d'Emmanuel Martinais (RIVES-ENTPE), séance 1. --8-- Certains soulignent également les difficultés posées par le « vocabulaire » de la prévention des risques, particulièrement polysémiques, dont l'utilisation masque bien souvent des conceptions et des interprétations différenciées d'une même réalité. Fabrice Arki, MEDAD : « L'un des problèmes majeurs concernant l'élaboration de la doctrine des PPRT, c'est une question de vocabulaire. Dans le domaine du risque technologique, le terme de risque ne signifie pas la même chose pour tous : pour certains, cela recouvre les aléas, pour d'autres les aléas superposés aux enjeux... On arrive à se comprendre entre scientifiques, mais au-delà de ce cercle d'initiés, l'échange devient difficile et le jargon inexplicable. » (séance 2, p. 16) Comment les acteurs de la mise en oeuvre composent-ils avec ces difficultés ? Les solutions adoptées localement empruntent des voies très différentes : 1) La plupart des services concernés a tout d'abord cherché à « gagner du temps » et à anticiper le lancement des procédures d'élaboration en engageant des discussions avec les principaux protagonistes le plus en amont possible, bien avant la prescription des premiers PPRT. Certains ont ainsi créé des missions de « porte-parole », confiées à certains agents des DDE et DRIRE, afin « d'entrer en contact avec les élus locaux, de mettre à leur portée les différents éléments de la concertation au fur et à mesure de leur élaboration (produits des études de danger, cartographie, etc.) et de créer avec eux un espace de dialogue dans lequel ils pourront exprimer leurs contraintes7 ». (Pierre Bois, s4, p10). 2) D'autres ont eu recours à un bureau d'étude spécialisé pour les assister dans la compréhension des attentes locales et la construction d'un « public », puis dans les actions de médiation en direction des élus et des populations locales : Jacques Ballouey, DDE du Bas-Rhin : « Un certain professionnalisme peut s'avérer nécessaire dans le domaine de la communication sur les risques. Pour la concertation, la DDE a fait appel à un bureau d'études, dans le but notamment de gérer l'attente. Les études d'aléas peuvent durer plus de deux ans et il est utile de communiquer professionnellement aux élus, aux associations et à la population pendant cette durée. » (séance 1, p. 45) 3) La mise en ligne d'un volume plus ou moins conséquent de documents à portée plus ou moins informative et l'ouverture de sites Internet permettant l'expression du « public » et des échanges de type FAQ sont d'autres moyens utilisés pour augmenter la diffusion de l'information et sa portée. Dans certaines régions, on voit ainsi se développer une véritable ingénierie de la concertation. C'est le cas notamment en Alsace où les services instructeurs se sont dotés d'un ensemble d'outils fonctionnels pour permettre une diffusion la plus large possible de l'information et des échanges « productifs » avec le « public » (selon l'idée qu'« un intérêt qui est exprimé est moins facilement violé ») : site Internet, lettre d'information, matériels et supports variés de communication, schéma directeur de la concertation, centrale d'argumentaires (un « document qui liste les questions gênantes qui pourraient être posées au cours des réunions publiques ou de CLIC, et donne des éléments de réponse accompagnés de messages-clé, afin d'éviter des réponses trop rapides et maladroites qui pourraient "mettre le feu"8 »). On note que l'investissement des DRIRE et DDE dans une vaste gamme de procédures de communication avec le public est important, malgré les difficultés à dégager du 7 8 Pierre Bois (DRIRE Alsace), séance 4, p. 10. Pierre Bois (DRIRE Alsace), séance 4, p. 11. --9-- temps supplémentaire pour ces actions, et bien que le public ne soit pas forcément au rendez-vous. Jacques Ballouey, DDE du Bas-Rhin, à propos d'un PPRT en Alsace : « Le bilan de la concertation est moins positif en ce qui concerne les registres en mairies, les quatre registres sont restés vierges et il n'y a eu aucune question ou intervention sur le site Internet ». (séance 4, p. 12) D'autres initiatives peuvent également être citées qui, chacune à leur manière, visent à favoriser la diffusion de l'information. 4) Le report sur les collectivités locales d'un certain nombre d'actions de communication, d'information et d'échange avec la population locale. Bernard Guézo, CERTU : « Ce qui est important dans la démarche PPRT, c'est qu'il faut engager, très en amont, une culture du risque industriel sur le territoire, avant même l'arrivée du PPRT. Il est utile qu'une tradition de discussion sur le risque industriel se mette en place deux ou trois années avant, surtout dans les territoires où il y a une disjonction entre l'industrie et les habitants : les habitants à proximité d'un site industriel n'ont pas forcément de lien (de travail ou autres) avec ce site. Cela nécessite une implication forte de la part de la collectivité territoriale à qui il est suggéré de prendre des initiatives dans ce sens et d'anticiper ces questions en amont du PPRT pour qu'il ne soit pas vécu comme une "catastrophe" pour le territoire. » (séance 3, p. 16) 5) La mise en place de formation ad hoc, tel l'outil pédagogique proposé par FNE à ses adhérents membres de CLIC. Marc Sénant, FNE : « France Nature Environnement (FNE) trouve très bien de vouloir associer les riverains, mais comment le faire ? Les riverains peuvent participer, ne serait-ce que grâce aux CLIC, mais est-ce efficace ? Est-ce que les riverains ont les bonnes compétences pour réellement participer et être une force de propositions sur la question des risques ? La fédération FNE a travaillé cette question avec le ministère de l'écologie et est en train de préparer un outil pédagogique pour les représentants associatifs qui siègent dans les CLIC et participent aux enquêtes publiques, en leur apportant une culture en sécurité industrielle et en matière de risque pour qu'ils puissent devenir des acteurs pleinement associés. Ce projet, mené à l'échelle nationale, a commencé en 2006 et devrait aboutir en 2009. Outre la sortie d'un guide, des formations seront dispensées en France. » (séance 2, p. 27) 6) Le soutien à des actions de formation et de sensibilisation diverses, destinées aux acteurs de la prévention des risques : aux industriels par le biais des fédérations professionnelles, aux riverains via les associations de protection de la nature, des nouveaux élus, etc. 1.4. Des problèmes de coordination entre services instructeurs Les interventions montrent que dans la plupart des régions, la distribution des rôles s'est faite selon un modèle assez identique : l'aléa aux DRIRE, les enjeux et les vulnérabilités aux DDE. L'évidence de cette répartition, qui correspond aux compétences disponibles de part et d'autre, n'empêche cependant pas des désaccords réguliers quant aux limites et frontières de ces « domaines réservés ». Les témoignages révèlent également des ambiguïtés, des mésententes, voire des différends plus ouvertement affichés, concernant les conditions de pilotage de la procédure PPRT ou les modalités de la décision. -- 10 -- Jacques Ballouey, DDE du Bas Rhin : « Des relations existent depuis longtemps entre la DRIRE et la DDE, ne serait-ce que par le biais des porters à connaissance. Mais il peut quand même y avoir des frictions. C'est le cas quand la DRIRE pilote tout et que la DDE est considérée comme un simple sous-traitant en matière de cartographie. » (séance 1, p. 45) La mise en oeuvre des PPRT soulève ainsi de multiples interrogations, s'agissant de la coopération entre DRIRE et DDE. Sur ce registre, on peut citer : 1) Des problèmes de pilotage, de leadership, de répartition des tâches et des rôles entre les deux administrations (qui fait quoi, qui décide quoi, d'un bout à l'autre de la procédure ?) qui sont accentués par le manque de précision des textes réglementaires sur ce point. 2) Des problèmes de connaissance et de reconnaissance, puisque avant l'avènement des PPRT, les collaborations entre DRIRE et DDE étaient rares ou limitées à quelques représentants de ces deux administrations (dans le cadre des pôles de compétences en urbanisme notamment, qui examinent les demandes de permis de construire situées en zones de risques). 3) Des problèmes liés au déroulement de la procédure PPRT qui, dans ses premiers développements, tend à exclure tous les acteurs non spécialistes de l'environnement industriel, y compris les DDE. Hubert Vigouroux, DRIRE Aquitaine : « En général, le travail conjoint se passe plutôt bien, mais la première partie de l'histoire écrite uniquement par la DRIRE avec l'exploitant a en effet un aspect très technique qui fait que les DDE ne sont pas vraiment invitées à entrer à ce moment-là dans les débats. Mais lorsqu'on commence à parler de prescription de PPRT ou à aborder des notions de concertation, indiscutablement on s'aperçoit que les DDE ont une longueur d'avance. Une autre difficulté vient des retards pris sur le travail sur l'aléa, qui font que des DDE, ayant cru que cela allait démarrer très vite, se sont tout de suite mises en ordre de marche et, après avoir attendu, sont passées sans doute à autre chose. » (séance 1, p. 45) 4) Des problèmes récurrents liés au partage de l'information et à la mise à disposition de données et documents détenus par un des deux protagonistes (quand le savoir devient très vite une question de pouvoir) : difficulté pour les DDE d'obtenir les cartes d'aléas produites par les DRIRE ; incompatibilité de certains documents cartographiques, etc. 5) Des problèmes de coûts, relatifs aux études à engager pour la réalisation des PPRT, qui désavantagent fortement les DDE suite à la mise en oeuvre de la LOLF : « La LOLF est aussi à l'origine de frictions entre les deux administrations : la DRIRE n'a aucune dépense à faire parce que tout est à la charge des industriels, alors que ce que font les DDE peut nécessiter des crédits.9 » Le mode de résolution adopté par la plupart des services de l'Etat pour atténuer ces différents problèmes est globalement le même dans toutes les régions : la mise en place d'une organisation inter administrative plus ou moins élaborée, placée sous l'autorité du préfet, afin de construire des positions communes et développer des habitudes de travail plus collectives. Les témoignages des agents concernés semblent confirmer que ce type de dispositif permet, avec le temps, de résorber bon nombre des difficultés liées à cette coopération inédite en DRIRE et DDE, qui est amenée à s'amplifier encore dans les prochaines années. 9 Jacques Ballouey (DDE du Bas Rhin), séance 1, p. 45. -- 11 -- En pratique, la coordination des services s'établit par le truchement d'un comité de pilotage regroupant l'ensemble des services de l'Etat, pour s'acculturer réciproquement, se préparer ensemble, définir des stratégies communes, ... Patrick Morandeau, DRE Poitou-Charente : « En Poitou-Charentes, un comité de pilotage a été mis en place associant, bien en amont, l'ensemble des DDE, la DRE et la DRIRE pour essayer de décliner conjointement une politique stratégique de l'État et de définir le pilotage des différentes phases selon les indications du guide méthodologique du PPRT. Il est en effet important, vis-à-vis des élus et des préfets, de faire preuve de cohérence entre les services. » (séance 3, p. 17) Ghislaine Verrhiest, CETE méditerranée, à propos du PPRT de Bollène : « La communication informelle a été assez classique : les services instructeurs ont échangé très régulièrement sur les difficultés techniques, pour avoir le même niveau d'information, même si la DRIRE est plus spécialisée sur l'aléa, et la DDE sur les enjeux, et faire en sorte d'avoir le même niveau de culture. Il faut bien préparer les réunions avec les parties associées et anticiper les points sensibles pour essayer de trouver des solutions avant la réunion et résoudre les problèmes. Au sein des services de l'État, il faut faire en sorte que préfecture, DDE et DRIRE aient le même discours. C'est en cela que le comité évoqué précédemment par la personne de la DRE est très important. Même si les services de l'État sont normalement souvent en phase, ils n'ont pas toujours la même culture et les mêmes points de vue. Il vaut mieux éviter, pour les services de l'État, d'avoir des avis divergents lors des réunions avec les associations. » (séance 3, p. 32) Évidemment, la coopération entre les divers services déconcentrés de l'Etat ne s'organise pas toujours si facilement. On verra plus loin une illustration avec le département du Rhône où les tensions préalables entre la DRIRE et la DDE ont été particulièrement vives. Pour en finir avec ce bilan, on peut donc dire que la mise en oeuvre de la loi Bachelot passe avant tout par le renouvellement des études techniques et l'avènement de nouvelles méthodes d'analyse (probabilisme). Elle suppose également des procédures plus ouvertes et plus « participatives » et introduit de nouveaux acteurs et de nouveaux rôles : la co-instruction pour les DDE, l'association pour les collectivités locales et les industriels, etc. Ces changements engendrent des problèmes spécifiques, parmi ceux que l'on vient d'expliciter. Ils conduisent les acteurs de la prévention à adopter des stratégies particulières, à faire preuve de pragmatisme et à trouver des solutions pratiques pour contourner les obstacles qui se dressent devant eux. Mais ont-ils pour autant des effets si marquants sur la conduite de l'action publique, sur les modes de gouvernement et les formes de la décision en matière de risque industriel ? Qu'advientil du modèle technocratique d'expertise et de décision qui caractérise depuis de nombreuses années ce domaine d'action publique10 ? Voit-on poindre, avec la mise en place des CLIC et PPRT, de nouvelles formes de régulation ? 10 Sur les conditions de préservation de ce modèle de régulation depuis les années 1970, voir : Bonnaud L. et Martinais E., « Expertise d'État et risques industriels. La persistance d'un modèle technocratique depuis les années 1970 », in Bérard Y. et Crespin R. (dir.), Aux frontières de l'expertise. Dialogues entre savoirs et pouvoirs, Rennes, PUR (à paraître en 2009). -- 12 -- 2. Un nouveau modèle de décision publique ? L'une des conséquences de la catastrophe d'AZF de 2001 est d'avoir mis en lumière les limites du programme d'action publique mis en oeuvre depuis la fin des années 1980 tout en créant les conditions d'une réforme de la politique de prévention des risques industriels. Plusieurs dispositifs sont alors venus renforcer l'existant, selon deux objectifs complémentaires : « démocratiser » la prévention des risques industriels tout en « responsabilisant » davantage ses acteurs. Dans l'esprit de la loi du 30 juillet 2003, la démocratisation suppose l'élargissement du cercle des acteurs traditionnels de la prévention des risques industriels, ainsi que l'établissement de procédures plus concertées et plus ouvertes que par le passé. Elle passe également par la constitution des comités locaux d'information et de concertation (CLIC) et la modification de certaines dispositions du code du travail visant une meilleure intégration des salariés et de leurs représentants (syndicaux) à la production de sécurité dans les usines. L'idée de responsabilisation exprime quant à elle le projet de faire du risque industriel une préoccupation plus collective, qui implique des droits et des devoirs pour l'ensemble des acteurs concernés, quelles que soient leur position et leur capacité d'action. Cependant, si l'on veut saisir la portée réelle de cette loi et le véritable contenu de la réforme qu'elle contribue à mettre en place, il importe de ne pas s'en tenir à ces effets d'annonce. Il faut au contraire aller regarder de plus près tout ce qui se joue vraiment dans le temps de la mise en oeuvre et chercher à comprendre comment les intentions du législateur sont aujourd'hui traduites en actes et en décisions pratiques. C'est à ce prix que l'on peut mesurer ce que produit vraiment cette loi, c'est-à-dire sa capacité (ou son incapacité) à infléchir les pratiques existantes pour les orienter dans de nouvelles directions, plus conformes aux attentes exprimées au lendemain de la catastrophe de Toulouse. 2.1. Une territorialisation accrue qui appelle une participation élargie Bernard Guézo, CERTU : « Pour rappel, l'alea technologique, c'est en tout point du territoire connaître pour un type d'effet donné l'ensemble des évènements qui peuvent toucher ce territoire. La démarche d'aléa va intégrer, en prenant en compte les évènements les plus intenses, les cumuls des probabilités d'évènements qui peuvent survenir en ce point du territoire. L'observateur est déplacé, il passe de l'intérieur de l'établissement industriel au territoire. » (séance 3, p. 12). Tel qu'il est conçu, le PPRT conduit à territorialiser la prévention du risque industriel, à l'envisager du point de vue des espaces urbains situés dans le voisinage des installations génératrices de dangers. La démarche consiste en effet à connaître la liste des phénomènes accidentels susceptibles de toucher chaque point de l'espace, l'intensité de leurs effets et leur probabilité, puis à confronter ces informations avec la nature du bâti et de l'urbanisation pour adopter des stratégies particulières de réduction de la vulnérabilité. Cette logique particulière, qui suppose de mettre le territoire et ses composantes urbaines au centre des décisions, nécessite donc d'établir des partenariats solides avec les acteurs locaux, afin de mobiliser les informations qu'ils détiennent (et sont les seuls à détenir), dès les études techniques, pour la définition de toutes les options stratégiques possibles. -- 13 -- Bernard Guézo, CERTU : « Ce qui est nouveau, c'est de dire qu'on focalise les discussions, non seulement sur la procédure, mais aussi sur les études techniques, les hypothèses faites. Il s'agit de rendre les acteurs du territoire partenaires autant que possible de la réalisation des études techniques, car ceux qui connaissent le mieux le territoire, ce sont quand même les acteurs locaux. Ensuite, des choix sont à opérer parce qu'on est confronté à des arbitrages d'ordre techniques, financiers, administratifs, d'acceptabilité de mesures pour une collectivité locale vis-à-vis de ses administrés (à la sortie du PPRT, l'élu local se retrouve en première ligne face à ses administrés). » (séance 3, p. 12) Les services instructeurs reconnaissent d'ailleurs assez volontiers la nécessité de « mettre en partage » toutes les informations utiles, de discuter, d'échanger, bref, de créer les conditions d'une participation plus active d'un certain nombre d'acteurs choisis au processus de décision (les personnes et organismes associés), afin notamment d'améliorer la légitimité de leurs interventions et favoriser l'acceptabilité des mesures qui en découlent11. Ghislaine Verrhiest, CETE Méditerranée, à propos du PPRT de Bollène : « Un grand nombre de réunions informelles s'est déroulé en dehors des réunions qui sont menées sous l'égide du préfet. Il s'agissait de créer un lien fort entre les parties associées pour avancer pas à pas et discuter des positions, de certains points critiques et atteindre un consensus. Il y a eu aussi des échanges plus formels, notamment sur les avis ou sur les projets de documents constitutifs du PPRT comme le règlement. » (séance 3, p. 31) 2.2. Des injonctions à la participation bien perçues, mais difficiles à satisfaire Plus largement, on relève qu'en matière de prévention des risques industriels, les services de l'Etat ne peuvent plus échapper à l'impératif participatif, qui prend aujourd'hui trois formes complémentaires : une injonction de type juridique qui s'exprime par la voie réglementaire et les recommandations fixées par les services ministériels (dans les guides notamment12) ; une injonction de type social qui s'exprime par la voie des élus, des associations, des représentants des salariés et des riverains qui ne cessent de revendiquer un accès plus important aux procédures et aux lieux ou se prennent les décisions ; une injonction de type professionnel puisque la participation des tiers est de plus en plus souvent interprétée comme la possibilité de partager la responsabilité de décisions finales de plus en plus lourdes de conséquences, dans un domaine où chacun est bien conscient du caractère conventionnel des savoirs et connaissances qui fondent ces décisions. Mais ces injonctions restent pour le moment difficiles à satisfaire en situation, pour des raisons multiples qui ont tendance à se renforcer en se combinant : 1) Cela tient tout d'abord au fait que pour beaucoup d'acteurs, la prévention des risques relève encore d'une conception objectiviste selon laquelle le risque doit d'abord être qualifié scientifiquement ou techniquement (c'est-à-dire « en toute objectivité ») avant d'être pris en charge socialement et politiquement. Et même si les spécialistes des études de dangers reconnaissent bien volontiers le caractère relatif et arbitraire de cet 11 Selon une conception classique de la démocratie locale, bien décrite par Chabane Mazri (INERIS) dans son intervention, séance 5, p. 4. 12 Un guide de la concertation sur les risques industriels est d'ailleurs en cours d'écriture. -- 14 -- outil13, il n'empêche que la production et la stabilisation des résultats de ces études complexes sont déterminantes pour la suite des opérations et le dimensionnement des mesures de prévention : c'est en effet à partir de l'étude de dangers que le périmètre du PPRT est délimité et que les principales mesures de réduction des risques sont définies. L'effet (de cliquet) produit est de délégitimer systématiquement les profanes au profit des spécialistes et de maintenir une certaine étanchéité entre évaluation et gestion14. 2) Une deuxième limite tient aux réticences des acteurs industriels à diffuser certaines informations et soumettre au débat certains de leurs choix ou stratégies, empêchant ainsi toute concertation au-delà du cercle restreint des acteurs « autorisés »15. 3) De la même manière, les élus peuvent se révéler partisans d'une concertation réduite à sa plus simple expression. Il en va de même des préfets qui n'hésitent pas à capter les présidences de CLIC pour contrôler d'éventuels débordements, limitant ainsi l'expression des riverains et salariés et ne favorisant pas l'ouverture de débats au niveau local16. L'exemple a également été donné d'un sous-préfet imposant un service minimum en matière de concertation. Jacques Ballouey, DDE du Bas Rhin, à propos du PPRT d'Oberhoffen-sur-Moder : « On s'attendait à une situation classique, où le public et les élus sont très demandeurs d'informations, de concertation et de participation et où l'administration est un peu réticente à en donner. La situation a été inverse : les élus, au lieu de jouer un rôle d'amplificateur, ou de relais des demandes de la population, ont plutôt joué un rôle d'écran ou ont fait preuve d'indifférence ou même ont nié le risque. Quant au souspréfet, qui aurait dû jouer un rôle essentiel puisqu'on est en interministériel, il n'a pas été très moteur dans cet exercice de concertation. Il faut dire qu'on était en période électorale... » (séance 4, p. 12) 4) Le manque de moyen et de temps est une autre raison fréquemment évoquée pour expliquer les difficultés à informer ou concerter. Cela concerne plus particulièrement l'élaboration du PPRT qui doit se faire dans un délai non extensible de 18 mois. Ghislaine Verrhiest, CETE Méditerranée, à propos du PPRT de Bolène : « Une des limites de la communication provenait de ce que le temps était limité. Il était donc difficile de communiquer de façon très approfondie auprès de la population. Il n'y a donc pas eu une réelle concertation avec la population, même s'il y a eu information sur les principes généraux, et pas de contacts directs avec la population sur ce thème. » (séance 3, p. 31) La question des moyens et du temps que l'administration est aujourd'hui en capacité d'accorder à l'organisation et à l'animation des espaces de concertation, dans un contexte où les restrictions budgétaires et les compressions d'effectifs vont croissants, se pose de la même manière au niveau des CLIC, de leur fonctionnement et des sujets qui y sont discutés. Gérard Berne, DRIRE Rhône-Alpes : « Pour les CLIC, l'initiative repose essentiellement sur la DRIRE. Mais avec les PPRT qu'il faut engager, des difficultés surgissent et un problème d'unité d'oeuvre se pose. Il a donc fallu déterminer une organisation acceptable à effectifs constants. Dans notre région, la mise en place des CLIC n'a pas 13 Cf. les interventions de Christian Floderer de la DRIRE Alsace (séance 1) ou de Régis Farret de l'INERIS (séance 7). Cf. l'intervention de Jean-Pierre Galland (LATTS-ENPC), séance 2. 14 15 Cf. l'intervention de Marie-Gabrielle Suraud (LERASS, Université Paul Sabatier Toulouse 3), séance 4, p. 6. 16 Cf. l'intervention de Gérard Berne (DRIRE Rhône-Alpes), séance 4, p. 19. -- 15 -- été synonyme d'unités d'oeuvre supplémentaires, ce qui est un élément essentiel de la stratégie mise en place pour constituer les équipes. » (séance 4, p. 17) Gérard Berne, DRIRE Rhône-Alpes : « La durée d'un CLIC est de deux heures, il est donc difficile de présenter de nombreuses cartes et de descendre à un niveau de détail suffisant pour chaque quartier. Une des limites de cet exercice de concertation, c'est de ne présenter que des bribes d'information. On ne peut pas présenter tous les scénarios par manque de temps. On ne peut pas présenter les heures de travail effectuées, toutes les expertises réalisées, il faut faire des choix et l'on peut éventuellement parler de "manipulations" à partir du moment où des choix sont opérés. » (séance 4, p. 24) 5) Les limites observées renvoient aussi à une absence de savoir-faire du côté des services de l'Etat, au fait que la pratique de la concertation n'est pas considérée comme faisant partie de la culture des DRIRE ou aux fondements du métier d'inspecteur des installations classées. 6) Une autre difficulté relève d'une tendance régulièrement observée, qui consiste à présupposer l'existence d'un public « intéressé » et « prêt à participer », mais qui n'est pas toujours demandeur et se révèle parfois introuvable. Les espaces de concertation offerts ou mis à disposition des populations locales et de leurs représentants ne répondent pas toujours à leurs attentes17. Il arrive même que les CLIC souffrent de la concurrence d'autres dispositifs locaux (SPPPI, CLIÉ, Conférence riveraine, etc.), mieux appropriés parce que plus en phase avec les préoccupations locales et les sujets traités par les associations. Gérard Berne, DRIRE Rhône-Alpes : « Dans les CLIC, les habitants ont plutôt envie de parler des nuisances qu'ils ressentent au quotidien que de dangers qu'ils n'ont jamais perçus ou vus. Or le président leur dit qu'ils sont hors sujet. C'est réglementaire, les textes manquent d'ouverture dans ce domaine. Ces textes pourraient être appliqués avec un peu de souplesse, mais la plupart des CLIC est très fermée aux questions autres que les risques ». (séance 4, p. 25) 8) Les procédures sont également mises en cause qui, par leur dynamique, continuent à produire des effets de verrouillage et à exclure la plupart des acteurs non autorisés à produire des jugements techniquement fondés18. Ainsi, la partie « enquête publique » de la procédure s'adresse davantage à des propriétaires défendant leurs droits respectifs qu'à des citoyens soucieux d'intervenir dans un débat technique et public. Dans cet ordre d'idée, l'aspect très formel des CLIC est une explication qui revient très souvent pour justifier le peu d'implication de la plupart des acteurs. En pratique, et pour toutes ces raisons agissantes, les acteurs techniciens, services de l'Etat et industriels, gardent aujourd'hui la maîtrise des procédures (configuration des problèmes, définition des solutions, choix des interlocuteurs, diffusion de l'information). Le travail préparatoire de révision des études de dangers et de mise en forme des aléas illustre parfaitement ce constat : cette étape décisive, qui conditionne toutes les décisions du PPRT, n'implique formellement que la DRIRE et son interlocuteur industriel. Elle continue de se tenir en dehors de toute visibilité des autres parties prenantes. 17 Cf. l'intervention de Magali Nonjon (CERAPS, Université de Lille 2), à propos de la constitution des CLIC en Rhône-Alpes (séance 4). 18 Sur ce point, voir notamment les interventions de Jean-Noël Jouzel (IEP Grenoble, PACTE), séance 2, et de Chabane Mazri de l'INERIS (séance 5). -- 16 -- Christian Floderer, DRIRE Alsace : « L'exploitant fournit une étude de danger qui est réactualisée tous les cinq ans et chaque fois que cela lui est demandé. À la fin de cette étude, l'exploitant doit fournir une liste de phénomènes dangereux susceptibles d'être créés par son établissement. Il doit indiquer les phénomènes dont la probabilité est suffisamment faible pour ne pas être retenus pour la maîtrise de l'urbanisation selon des règles : la faiblesse de la probabilité doit être établie selon des mesures de maîtrise des risques suffisamment robustes. Ce document, généralement consistant, est étudié par les inspecteurs et fournit des points de dialogue avec l'exploitant concernant le choix des phénomènes, l'estimation de l'intensité, les conditions de modélisation, les seuils de toxicité, la probabilité, son estimation, le choix des phénomènes à faible probabilité. Ces discussions se font par des courriers puis par des rencontres, et petit à petit, il y a convergence sur l'aléa à retenir. Les collectivités ne sont pas contactées durant cette période, car c'est très mouvant (sauf demande particulière de leur part). Les collègues des DDE sont informés, mais le dialogue se fait essentiellement entre l'industriel et l'inspection. Une tierce expertise intervient quand les deux interlocuteurs n'arrivent pas au consensus ou qu'il y a une décision extrêmement lourde à prendre. » (séance 1, p. 24) Ce constat est-il également celui des praticiens et des parties prenantes de la prévention des risques industriels ? Quels sont les jugements que les acteurs non étatiques produisent sur l'action de l'Etat et de ses services ? Quelles propositions formulent-ils ? 2.3. Une domination étatique critiquée, mais globalement acceptée Du côté des associations, on valorise les efforts des industriels, le travail en commun des DDE et DRIRE « qui participe au décloisonnement de l'administration » et les opportunités créées par les PPRT (réduction des risques à la source) et les CLIC (information du public). Les critiques concernent surtout les délais de mise en oeuvre d'une part et d'autre part, les limites de la concertation, telle qu'elle est pratiquée, dans les CLIC ou dans les procédures d'élaboration des PPRT. Marc Sénant, à propos d'une enquête réalisée auprès des adhérents de FNE concernés par les CLIC et PPRT : « la concertation peut être ressentie comme la présentation d'un projet déjà établi. Les décisions à prendre se passent en amont, tout un travail en commun a déjà été fait entre les services instructeurs concernés, qui le présentent sans que l'avis des associations n'ait réellement été pris au préalable. Le reste du processus semble se dérouler mécaniquement, sans réelle marge de manoeuvre (notamment en ce qui concerne les mesures d'urbanisme). La question est aussi posée de la portée décisionnelle des associations. La seule exigence de la loi est le vote du PPRT par le CLIC, ce qui lui confère essentiellement un rôle de chambre d'enregistrement. C'est un peu le piège du "marketing social" car les associations ont l'air de servir de caution à un projet auquel elles ne sont pas vraiment associées. » (séance 5, p. 22) Le constat des acteurs associatifs est donc celui d'un « changement qui ne change pas grand chose » et les attentes restent globalement les mêmes : « passer du rôle de spectateur à celui d'acteur ». Quoique pour des raisons différentes, un sentiment analogue ressort des propos tenus par les acteurs syndicaux qui valorisent la création de nouveaux droits pour les salariés et leurs représentants, mais pour regretter instantanément les difficultés qu'ils rencontrent pour les exercer. « La légitimité des représentants des salariés reste à conquérir vis-à-vis des employeurs et des Inspecteurs des ICPE », regrette par exemple Henri Forest de la CFDT (séance 5, p. 25). Du côté des élus, ce sont surtout les délais de mise en oeuvre qui focalisent les critiques les plus fortes, parce qu'ils sont générateurs de « désespérance » pour les habitants (sentiment d'abandon), qu'ils sont créateurs d'incertitudes et qu'ils deviennent extrêmement difficiles à gérer et à prendre en compte pour les élus locaux (surtout en -- 17 -- l'absence de toute communication étatique sur les raisons de tels retards). Là aussi, l'accent est mis sur les limites de la concertation instituée, jugée trop étatique, et sur l'inutilité des CLIC qui sont incapables, dans leur fonctionnement actuel, de produire la moindre « pédagogie » sur l'action publique. Yves Blein, Maire de Feyzin dans le Rhône : « Dans la région Rhône-Alpes, le premier projet d'arrêté de prescription de PPRT a donné lieu à une seule réunion publique. Sept communes sont concernées représentant un bassin de 100 000 habitants environ. On ne peut pas raisonnablement, en une réunion publique et avec des registres d'enquête en mairie, traiter sérieusement avec la population d'un sujet aussi important. On n'est plus à un an près, il faut que le temps de réflexion, de partage des enjeux, de discussion et d'explication, face à des éléments très complexes, soit plus long. » (séance 6, p. 9) Les critiques portées sont fortes, parfois virulentes. Mais si l'action de l'Etat, ses choix et ses pratiques sont mis en cause par les uns et les autres, sa légitimité à agir et à assumer la responsabilité des décisions finales ne l'est jamais vraiment, sauf peut être par certains industriels qui préfèreraient assumer intégralement la responsabilité juridique de certains choix relevant de la sécurité industrielle19. Gilles Vacher, ex-Rhodia : « Est-ce que prendre en charge financièrement [par l'Etat ou la collectivité locale, à travers les conventions prévues par la loi, ndlr] rend de facto responsable ? Je ne le pense pas. Pour moi, la seule responsabilité c'est l'industriel. » (séance 6, p. 13) C'est-à-dire que personne ou presque ­ on peut en effet s'interroger sur la représentativité de la position défendue ci-dessus et sur les différences qui pourraient bien exister de ce point de vue entre petits et gros industriels ­ ne revendique le droit d'arbitrer à la place de l'Etat. Yves Blein, maire de Feyzin dans le Rhône : « Il est indispensable que l'État arbitre, il est garant en dernier lieu de l'intérêt général et de la sécurité des populations. Les élus locaux ne revendiquent pas l'exercice de cette responsabilité. » (séance 6, p. 13) Ce dernier extrait confirme que malgré son originalité et l'ampleur des changements qu'elle induit par rapport à la situation antérieure, la loi Bachelot ne semble pas en mesure de « révolutionner » l'action publique en matière de prise en compte et de réduction des risques industriels. Il ne s'agit pas pour autant d'affirmer qu'elle reste sans effet. On a insisté, ci-dessus, sur les limites objectives à la démocratisation et à la responsabilisation, mais en se gardant bien d'affirmer de façon définitive que rien ne change sous ce rapport. Des précautions doivent en effet être prises, considérant que les programmes CLIC et PPRT sont encore loin d'être achevés et que beaucoup de chemin reste à parcourir avant que l'on puisse faire un bilan précis et complet des changements à l'oeuvre. 19 Cf. l'intervention de Gilles Vacher (ex-Rhodia), séance 6. -- 18 -- 3. Les conséquences sur le travail des agents de l'Etat Lors des présentations et des discussions, plusieurs intervenants et observateurs ont formulé des hypothèses quant à l'évolution possible (probable ? souhaitée ?) des interventions étatiques en matière de prévention des risques. Citons par exemple : 1) La reconnaissance de nouvelles formes d'expertise légitimes, moins « scientifiques » et plus « intuitives », qui ferait suite à l'introduction du probabilisme : Jean-Noël Jouzel (IEP Grenoble, PACTE) : « Ce qu'il y a d'intéressant dans le passage au probabilisme, même nuancé, c'est que cela force à se poser des questions autour de ce qu'est l'expertise et à quel point l'expertise relève de faits scientifiques très précis ou de jugements qui restent assez intuitifs. Ce passage au probabilisme semble favoriser considérablement et expliciter le poids du jugement de l'expert dans le choix des scénarios. » (séance 2, p. 28) 2) La redéfinition des missions de contrôle des installations classées et l'établissement de nouveaux rapports entre administration et industriels (dans le sens d'un rééquilibrage des rapports de force qui profite à la première), suite à la « mise en public » des risques industriels et à l'ouverture d'espaces de débats sur le fonctionnement interne des usines20. 3) L'avènement d'un Etat moins réglementariste, privilégiant un rôle d'arbitre pour chercher à concilier des intérêts nécessairement divergents. Pierre Bois, DRIRE Alsace : « Le progrès obtenu après AZF, comme on vient de le voir, c'est l'ouverture au public du problème des risques. Ce problème n'était pas auparavant ouvert au public, car l'État, garant de la sécurité publique, prenait les décisions tout seul. Aujourd'hui, l'État n'est plus légitime pour prendre seul des décisions qui engagent la sécurité publique. On est donc passé à un système dans lequel l'administration n'est plus simplement amenée à mettre en oeuvre une réglementation et à prendre des décisions sur la base de critères définis, mais elle se place plus comme arbitre entre différents acteurs qui doivent chacun, au moment où la décision est élaborée, faire valoir leurs intérêts, leurs possibilités et leurs contraintes. L'État passe d'une approche technicienne à une approche d'arbitre. » (séance 4, p. 8) Qu'en est-il exactement ? Que nous donnent à voir les interventions et les témoignages des uns et des autres sur cette question ? 3.1. Les DRIRE face aux PPRT La maîtrise de l'urbanisation, bien que très présente dans l'actualité de la prévention des risques industriels depuis la parution de la loi, reste à l'évidence une activité périphérique de l'inspection (« le coeur de métier, c'est le contrôle »). Tous les témoignages des inspecteurs vont dans ce sens. Pour autant, elle a des conséquences indéniables sur les pratiques : la mise en oeuvre des PPRT bouscule certaines habitudes et oblige les inspecteurs à revoir une partie de leurs modes d'intervention, voire l'idée qu'ils se font de leur métier. Sont ainsi évoquées : 20 Cette idée est notamment défendue par Marie-Gabrielle Suraud du LERASS, Université Paul Sabatier Toulouse 3 : voir son intervention, séance 4. -- 19 -- 1) La popularité de l'inspecteur qui peut souffrir de la non recevabilité de certaines mesures qu'il va devoir promouvoir et défendre (les prescriptions sur le bâti à la charge des riverains est un exemple fréquemment cité) ; 2) Sa responsabilité qui peut être plus facilement mise en cause à partir du moment où il reconnaît que le contenu de l'étude de dangers et l'évaluation de l'aléa qu'il produit et soumet à ses interlocuteurs relèvent de choix conventionnels et discutables21. 3) Sa légitimité qui porte de plus en plus sur sa capacité à organiser le débat public. Pierre Bois, DRIRE Alsace : « Avant le Grenelle de l'environnement, on était dans un système où les services techniques instruisaient des dossiers qui étaient ensuite présentés à l'enquête publique. Les compétences techniques des agents de l'État ne sont pas remises en cause par le public, mais ces agents, pour continuer à être légitimes, vont devoir se placer comme partenaires ou interlocuteurs du public et ne pas lui soumettre des dossiers "ficelés". L'outil technique et réglementaire pour y parvenir est la planification qui est un lieu transversal dans lequel les services de l'État sont amenés à collaborer. Le dispositif est en train de basculer : on passe d'une stratégie d'enquête publique à une stratégie de concertation et on passe d'une instruction technique de dossiers précis à un travail d'élaboration d'un acte de planification. » (séance 4, p. 15) 4) Sa technicité : la nature du travail d'évaluation des études de dangers se trouve, elle aussi, modifiée par la perspective des PPRT (effet conjoncturel et contingent ?). La réglementation suppose en effet d'aller plus loin dans les analyses, d'entrer davantage dans le fonctionnement des installations, de s'intéresser plus précisément aux barrières et à leur efficacité (y compris à l'aide de visites d'inspection plus ciblées) : Christian Floderer, DRIRE Alsace : « Pour des DRIRE à petits effectifs, ayant une tradition plutôt technique qu'administrative, la complexité de la démarche PPRT (sur le fond et par la procédure) constitue un véritable challenge à relever : elle suppose un travail formel minutieux, qui n'est pas dans la tradition de l'inspection des installations classées. » (séance 1, p. 18) Avec les changements de doctrine en matière d'analyse des risques et les diverses opérations de vérification qu'impose la procédure PPRT (s'agissant notamment de la sélection des phénomènes dangereux), l'inspecteur gagne en technicité, au point de concurrencer les industriels sur leur propre terrain et de ne plus avoir besoin de l'aide du tiers expert, sauf cas exceptionnel22. Ce regain de technicité modifie sensiblement les rapports de force entre administration et industriel : il crée notamment des marges de manoeuvre qui n'existaient pas auparavant pour inciter les exploitants à sécuriser leurs installations. Hubert Vigouroux, DRIRE Aquitaine : « La nouvelle approche ­ étude de danger ­ dans bien des cas, à travers l'éclairage que produit le PPRT, amène les services de l'État à revenir voir les exploitants et à avoir des débats sur la mise en place de la nouvelle analyse de maîtrise des risques, avec parfois des conséquences financières non négligeables. L'un des intérêts majeurs des PPRT est justement, à travers l'évolution méthodologique qui vient d'être soulignée, de déboucher sur des études de danger « nouvelle génération » qui sont beaucoup plus approfondies. Il y a aussi tous les arrêtés préfectoraux ou réglementaires qui débouchent sur une amélioration de la réduction du risque à la source. » (séance 6, p. 5) 21 22 Christian Floderer (DRIRE Alsace) : séance 1, p. 18. Voir notamment l'intervention de Régis Farret de l'INERIS : séance 2, p. 14. -- 20 -- Pour autant, on ne constate pas de spécialisation des inspecteurs sur les PPRT dans les services : la tendance est plutôt d'ajouter cette tâche aux activités de base de chaque inspecteur (contrôle, évaluation des études de dangers, etc.), en fonction de ses domaines de spécialités ou de ses responsabilités. Le programme PPRT n'implique donc pas de réorganisation lourde des services, plutôt des adaptations (mutualisation des tâches entre les niveaux départementaux et régionaux, formation d'équipes projet, mise en réseau des inspecteurs, etc.). 3.2. Vers une nouvelle figure d'inspecteur des installations classées ? Pour les inspecteurs, la finalité première du métier reste globalement inchangée : il s'agit d'user de toutes les ressources réglementaires disponibles pour responsabiliser les industriels, les inciter à un progrès constant en matière de sécurité. Dans cette perspective, le PPRT est un levier supplémentaire qui permet d'agir sur l'environnement industriel et faciliter l'intégration urbaine des installations dangereuses. Jean-Christophe Juvin, DRIRE Ile-de-France : « Tous les inspecteurs sont des techniciens confrontés au terrain. Leur action n'est pas limitée aux vérifications réglementaires, l'objet fondamental de leur travail est de responsabiliser les exploitants. L'inspection des installations classées vise à s'assurer que les exploitants maîtrisent l'impact (fonctionnement normal) et les risques (fonctionnement accidentel) de leurs installations. Les inspecteurs des installations classées ne sont pas « pour ou contre » les industriels, mais oeuvrent avec eux pour un développement durable, c'est-à-dire pour permettre à des usines d'exploiter dans le respect des ressources disponibles, de la santé et de la sécurité du milieu. » (séance 1, p. 13) La mise en oeuvre de la loi Bachelot ne conduit donc pas à redéfinir le métier d'inspecteur. Elle ne fait qu'accompagner des évolutions déjà bien engagées, qui sont favorisées ou accélérées par les changements de méthode qu'elle impose (passage du déterminisme au probabilisme), les dispositifs qu'elle crée et les nouveaux rôles qu'elle contribue à promouvoir (l'animation du débat local dans les CLIC et l'organisation de la concertation pour l'élaboration des PPRT, par exemple). Cela concerne plus particulièrement : 1) La spécialisation (sur les questions techniques, mais également sur des domaines nouveaux comme la concertation), qui passe par la constitution de pôles régionaux23. Sur ce registre, on note également que la concertation, dans les CLIC par exemple, est plutôt du ressort des inspecteurs de terrain : « ce sont les ingénieurs de terrain qui participent aux CLIC. Le principe est que chacun doit faire son métier », nous a confié un inspecteur lors d'une discussion. 2) La collectivisation des compétences, c'est-à-dire une organisation spécifique qui entend faire de tout inspecteur l'incarnation de l'inspection toute entière, et de chaque avis rendu l'expression d'une décision collective. La collectivisation conduit en particulier à homogénéiser les décisions en multipliant les partages de connaissances et les occasions d'échanges entre inspecteurs, sur les différents sujets techniques ou procéduraux qui les concernent. Dans certains cas particulièrement difficiles, elle peut aussi passer par le recours des services régionaux aux conseils ou à l'arbitrage de l'administration centrale du MEEDDAT. 23 La constitution de ces pôles régionaux a été décrite par Jean-Christophe Juvin de la DRIRE Ile-deFrance : séance 1, p. 15. -- 21 -- Jean-Christophe Juvin, DRIRE Ile-de-France : « L'inspection des installations classées est une chaîne hiérarchique responsable et solidaire, en relation avec tous les autres acteurs, préfets, exploitants, autres administrations, élus, médias. Il n'y a pas de "cowboy" isolé qui réagit en fonction de son feeling, au contraire, les décisions sont concertées, validées, comparées, homogènes sur le territoire et justes. » (séance 1, p. 15) 3) La standardisation et la procéduralisation des interventions, qui résultent des méthodologies, instructions, documents types, fiches techniques, formulaires et consignes ministérielles, de plus en plus nombreux, détaillés et précis. Ces modes d'emploi, qui couvrent aujourd'hui tous les domaines d'intervention des inspecteurs, ont pour principal objectif d'éviter les situations d'indécision qui engageraient trop loin la responsabilité individuelle des inspecteurs, au moment de valider une étude de dangers par exemple, ou bien de sélectionner les phénomènes dangereux entrant dans le calcul des zonages destinés à la maîtrise de l'urbanisation. Le guide méthodologique PPRT fournit ainsi une description très détaillée des nombreuses opérations à effectuer pour passer de l'étude de dangers fournie par les industriels à la définition conjointe des zones et secteurs du plan et des règlements d'urbanisme associés. La démarche est alors complètement systématisée, tandis que la liste des recommandations fournies cherche à réduire au maximum les initiatives individuelles et les interprétations divergentes des objectifs fixés par la réglementation. Même s'il n'élimine pas tous les problèmes de mise en oeuvre et laisse certaines marges de manoeuvre pour coller aux spécificités locales, ce type de guide a toutefois vocation à cadrer de façon très stricte les interventions des services instructeurs24. À ce niveau, se pose également la question des relations que les inspecteurs des DRIRE entretiennent avec les autres parties prenantes : prennent-elles un tour particulier ? Observe-t-on des changements importants ? Sur ce point, les témoignages nous invitent plutôt à penser que les changements ne sont pas (encore ?) très significatifs. Ce que montre, entre autres exemples, l'intervention d'Henri Forest de la CFDT, qui ne constate aucune évolution s'agissant de la reconnaissance (ou recevabilité) des avis syndicaux par les inspecteurs des installations classées25. 3.3. Et les DDE dans tout ça ? Par le biais des échanges, on observe surtout une administration et des agents en quête de légitimité, encore mal assurés sur un terrain qu'ils ne connaissent pas bien et qu'ils ont encore beaucoup de mal à appréhender dans sa globalité et sa complexité. On voit également des services en cours de constitution ou en voie de recomposition, qui cherchent à se positionner en interne comme en externe, à se doter d'une expertise et de savoir-faire, tout en subissant de plein fouet les conséquences des réformes successives qui, depuis quelques années maintenant, ne cessent de modifier les contours de leurs interventions. Globalement, on a peu d'informations sur les changements à l'oeuvre qui concernent les pratiques, les compétences et les responsabilités de ces fonctionnaires territoriaux. La préoccupation principale de ces agents est beaucoup plus immédiate : il s'agit pour eux de se faire une place aux côtés des inspecteurs de la DRIRE, de se faire reconnaître en tant que véritable service instructeur des PPRT et par ce biais, en tant que véritables 24 Sur ces questions, voir également l'intervention de Laure Bonnaud (RiTME-INRA), séance 1. Voir son intervention, séance 5 (p. 26). 25 -- 22 -- acteurs de la prévention des risques industriels. Symptomatiques sont les interventions, très nombreuses, déplorant le manque de relations avec les DRIRE, les mises à l'écart ou les difficultés rencontrées pour créer les conditions d'une collaboration efficace et respectueuse des valeurs et compétences de chacun. Karine Lambersens, : « Pour la DDE du Rhône, travailler en "équipe projet" est une chose nouvelle, rendue obligatoire par la réglementation, mais au départ cela n'a pas été évident. Historiquement, c'est la DRIRE qui maîtrisait l'ensemble des connaissances dans le domaine des risques et elle avait tendance à intervenir seule. La DDE du Rhône a "forcé la main" de la DRIRE pour que des contacts et des discussions aient lieu, car, c'est un fait, la DRIRE n'a pas vraiment besoin de la DDE. La DDE lui apporte surtout une connaissance du territoire, ce qui est utile à la DRIRE et la collaboration s'établit peu à peu. » (séance 5, p. 15) On observe toutefois que les voies privilégiées par la plupart des DDE pour affirmer leurs compétences et faire la preuve de leur utilité dans la démarche PPRT sont celles de la « connaissance des territoires », qui comprend à la fois la connaissance des acteurs, la compréhension des enjeux et des dynamiques locales (en termes d'aménagement notamment) et la capacité à produire des représentations signifiantes de l'espace et de son organisation fonctionnelle. Tout l'enjeu consiste alors pour ces agents à faire reconnaître aux parties prenantes ­ et en premier lieu à leurs partenaires étatiques ­ la complémentarité de cette compétence avec toutes celles détenues par la DRIRE qui se situent davantage au niveau de l'environnement industriel. 3.4. Quelle coopération à venir des agents de l'Etat sur les risques industriels ? Concernant l'avenir des coopérations entre services de l'Etat, la formation des DREAL et la constitution, dans certaines régions, de services risques réunissant des agents issus des deux administrations concernées est en général perçu comme une évolution positive qui devrait permettre, à moyen terme, de réduire encore un peu plus les problèmes de concurrence et les enjeux de pouvoirs, ainsi que les problèmes aux fondements plus culturels26. L'influence des préfets sur la conduite de l'action publique en matière de risques industriels a également fait l'objet d'interventions régulières. Beaucoup ont souligné que le rôle des préfets et sous-préfets ne doit pas être sous-estimé, dans le domaine des risques en général et plus particulièrement vis-à-vis des instances de concertation. Certains constatent qu'ils se mettent de plus en plus au service des élus en manifestant le désir de ne pas vouloir leur créer de difficultés. Un représentant de la DRIRE observe dans le même temps qu'ils ont souvent trois qualités qui constituent autant de défaut ou de problèmes potentiels, mais leur confèrent néanmoins un rôle central dès lors qu'il s'agit de faire des choix et de décider : « Quand ils ne savent pas, ils improvisent » (ce qui peut s'avérer désastreux sur un tel sujet) ; « Ils sont les chefs » (il est donc difficile d'aller contre leurs décisions) ; « Ils sont très actifs » (quand ils agissent à bon escient, ils sont efficaces). 26 Cette hypothèse a été formulée par Christian Floderer de la DRIRE Alsace : séance 1, p. 21. -- 23 -- Conclusion Au vu du premier bilan que nous faisons ici de la mise en oeuvre de la loi Bachelot, assiste-t-on, vis-à-vis de la prise en compte des risques technologiques, à l'émergence d'un nouveau modèle de décision publique ? Un modèle qui verrait les agents des services déconcentrés de l'Etat travailler autrement ? Il est évidemment impossible de répondre d'une manière définitive à ces questions, ne serait-ce qu'en raison des nombreux retards pris dans la mise en place des CLIC et l'élaboration des PPRT. En attendant d'être en mesure, d'ici quelques années, d'effectuer un bilan plus documenté, on peut toutefois livrer les quelques « enseignements » tirés de notre confrontation avec un certain nombre d'acteurs de la mise en oeuvre de ces nouveaux dispositifs. 1. Après quelques tâtonnements, l'acculturation réciproque et les collaborations progressent entre les services déconcentrés de l'Etat, en tout cas entre DRIRE et DDE. La stabilisation des coordinations entre ces deux services et ceux des préfectures est plus aléatoire : parfois, le préfet est vu par les DRIRE et DDE comme l'empêcheur de concerter correctement, comme une sorte de « limiteur de la démocratisation » ; parfois comme celui qui reste capable, in fine, d'endosser des décisions difficiles. 2. La plupart des agents des DDE et des DRIRE ont conscience d'un changement de leur rôle : il ne s'agit plus seulement d'utiliser un bagage technique pour faire passer des projets ou mettre en oeuvre des contraintes réglementaires ; il s'agit aussi d'expliquer aux « profanes » les enjeux et de s'appuyer sur le débat public, éventuellement en allant jusqu'à l'animer, pour faire émerger les diverses options et (faire) prendre les décisions. Finalement, dans cette phase de démarrage des CLIC et PPRT, ce sont sans doute ces agents techniques d'Etat qui portent le plus fermement la loi Bachelot, à la fois dans son esprit (démocratisation, responsabilisation) et dans ses principes. Ces agents se voient un peu comme les gardiens des procédures CLIC et PPRT, bien davantage que tous les autres acteurs (industriels, élus locaux, associations, ...) qui ont des raisons diverses de s'en distancier. 3. Cette position, que l'on pourrait presque qualifier d'enthousiaste, est cependant très fragile. Les agents des DRIRE en particulier sont soumis à des injonctions contradictoires ­ s'investir dans des procédures coûteuses en temps, alors qu'il faut aussi atteindre des objectifs quantitatifs, tout cela à effectifs quasi constants ­, pour des résultats intermédiaires finalement plutôt décevants (peu d'accroche dans la population, désaveux ou changements de pied parfois de la part des préfets, reconnaissance relative de ce type d'activité par la hiérarchie). De leur côté, les agents des DDE et CETE, même s'ils nous ont finalement assez peu décrit l'évolution concrète de leur travail au cours de ce séminaire, restent fortement dépendants de l'activité des précédents et de ce fait, en position d'attente (d'outils, de méthodes) sur la partie qui leur est plus spécifiquement dévolue d'un point de vue « technique » (étude de la vulnérabilité des populations). 4. La liste des acteurs publics locaux en charge des risques industriels ne serait pas complète si on oubliait d'y joindre les services de la sécurité civile27. La loi Bachelot et, Plusieurs participants au séminaire ont d'ailleurs regretté que ces acteurs n'aient pas été davantage mis en avant par les organisateurs. 27 -- 24 -- dans une moindre mesure, le guide méthodologique PPRT, ne font pratiquement pas allusion aux principaux acteurs de l'organisation des secours, en cas d'accident. Pourtant, certaines innovations induites par la loi, ses décrets d'application et ses circulaires de mise en oeuvre, ont tendance à faire entrer les acteurs de la sécurité civile dans le jeu de la prévention des risques technologiques. En particulier, le fait de prendre en compte le caractère « lent » ou « rapide » des phénomènes redoutés implique a priori que les acteurs du secours soient consultés, surtout lorsqu'il s'agit d'apprécier cette caractéristique au regard des possibilités d'évacuation des personnes potentiellement exposées. Or il ne semble pas que ces acteurs départementaux soient formellement associés aux diverses phases de réalisation des PPRT, alors même qu'ils sont invités à s'investir de plus en plus dans la prévention des risques urbains, par le biais des plans communaux de sauvegarde (PCS) notamment28. 5. On peut malgré tout dire que la mise en oeuvre de la loi Bachelot sur le territoire français induit, sinon un changement radical de modèle, du moins un certain nombre d'inflexions significatives dans la manière dont se prennent les décisions dans le domaine de la prévention des risques industriels. Pour le moment, ces inflexions tiennent beaucoup à la volonté des agents techniques de l'Etat, dans les DRIRE et DDE. Pour qu'elles se pérennisent, plusieurs conditions devront donc être réunies, qui sont encore loin d'être acquises à ce jour, mais qui constituent autant de pistes de réflexion ou de chantiers à venir. Pour suivre (1) : des réflexions axées sur la situation française 1. Un premier chantier porte sur l'acquisition, la mutualisation et la mise à jour des données qui entrent dans la fabrication des PPRT. Cette question, qui concerne autant les études de dangers que les études de vulnérabilité, est sans doute décisive. La mise en oeuvre de la loi Bachelot induit en effet une connaissance fine et sans cesse actualisée des territoires, en tout cas dans les zones soumises à PPRT, ce qui nécessite à la fois mutualisation et mise en forme informatique de données diverses (grâce à des outils de type SIG par exemple), c'est-à-dire un travail difficile, minutieux et coûteux. La question qui se pose, en particulier pour les DDE, est de savoir si la mise en oeuvre des PPRT, fussent-ils plus de 400, justifie à elle seule un tel investissement. Ou si la production et la maintenance de ces données pourraient être utiles à la mise en oeuvre d'autres politiques publiques, auquel cas la question du « retour sur investissement » se poserait différemment. 2. La seconde alternative rejoint la question de l'avenir des services déconcentrés de l'Etat, dans le contexte évolutif actuel, et de leur rôle vis-à-vis des « territoires ». L'appropriation des PPRT par les DDE aujourd'hui, les DDEA demain, les DDT aprèsdemain pourra-t-elle se poursuivre avec le niveau d'investissement actuel des services ? Quelles seront les conséquences de la formation des DREAL au niveau régional et de la fusion, au sein de services risques, d'unités administratives aux histoires et identités si différentes ? Comment les interventions estampillées « risques industriels » s'articuleront avec les autres missions des services déconcentrés au plan local ? 3. D'un point de vue plus général, on peut dire que la loi Bachelot, sans doute parce qu'elle a été une réponse politique à la catastrophe d'AZF, a officialisé, tout au moins sur le papier, le caractère « public » de la question des risques industriels, ce qui n'était 28 Faisant suite à la loi de 2004 sur la sécurité civile. -- 25 -- pas vraiment le cas jusque-là29. L'intention est louable, mais les outils et les moyens destinés à concrétiser cette mutation sont-ils à la hauteur de l'enjeu ? Comment constituer des dispositifs d'appropriation et des relais locaux pour favoriser l'implication du plus grand nombre aux décisions publiques ? Comment concerter sur un objet non négociable30 ? Avec une sous-question : les CLIC apparaissent, aux yeux de nombre d'acteurs, comme des objets rigides, à la différence d'autres dispositifs plus « souples » (conférences riveraines, SPPPI, ...) où l'on peut notamment aborder le sujet des pollutions industrielles. Faut-il maintenir ce cloisonnement (et redoubler de dispositifs divers) ou tenter de fondre l'ensemble de ces dispositifs de concertation sur les risques technologiques en un seul ? Quels seraient les avantages et inconvénients de ces deux hypothèses ? Pour suivre (2) : des réflexions axées sur la comparaison internationale Au cours du séminaire, il est également apparu que l'avenir des CLIC et des PPRT ne s'écrira pas sans l'Europe. Dans ces conditions, il importe de comprendre ce que cette institution apporte, ce qu'elle facilite ou contraint. À ce sujet, plusieurs « tendances » ou pistes de recherches peuvent, là encore, être évoquées. 1. En matière de prévention des risques industriels, la France est une nation qui compte en Europe, en raison de ses vieilles traditions napoléoniennes et de sa capacité d'expertise moderne (INERIS). Au palmarès des pays membres influents, Neil Mitchison la classe au troisième rang, derrière la Grande-Bretagne et les Pays-Bas, mais devant l'Allemagne31. La mise en oeuvre de la loi Bachelot est donc suivie attentivement par nos voisins, comme par la Commission Européenne. Les observateurs s'intéressent en particulier aux dispositifs de concertation récemment promus, qu'ils considèrent comme « à la pointe » des instruments de démocratisation. Cependant, la Commission n'intervient pas encore de manière précise, ni sur les questions de concertation, ni sur les questions de maîtrise de l'urbanisation. Une troisième directive Seveso est actuellement à l'étude (Seveso 2 est en cours « d'évaluation »), sans que l'on sache précisément si elle interviendra concrètement sur ces sujets. 2. À plusieurs reprises, le séminaire a été l'occasion de revenir sur le débat qui, depuis de nombreuses années, oppose probabilisme et déterminisme, sans que les participants ne soient capables de trancher in fine sur les avantages et inconvénients des deux approches, ni même sur le fait qu'elles mènent à des résultats différents. Les défenseurs de l'approche déterministe considèrent qu'elle favorise une plus grande réduction des risques « à la source », alors que les zélateurs du « probabilisme » considèrent que leur approche est plus exhaustive et donc, à la fois plus scientifique et plus discutable par les parties prenantes. Certains avancent des arguments de nature culturaliste32 : les nations européennes seraient d'autant plus « déterministes » qu'elles sont d'autant plus risk adverse. D'autres indiquent que, finalement, même avec des méthodes sensiblement différentes, on arrive au même résultat, en tout cas à la même décision, si on applique successivement sur un même site les approches britannique, néerlandaise, 29 Suraud M.-G., La catastrophe d'AZF. De la concertation à la contestation, Paris, La Documentation Française, 2007. Pour reprendre une question formulée par Stephan Castel dans son intervention : séance 5, p. 11. Neil Mitchison (Commission Européenne), séance 7. Voir notamment l'intervention de Claudia Basta de la Delft University of Technology, séance 7. 30 31 32 -- 26 -- et française33. Bref, le débat reste ouvert, et ce d'autant plus que la plupart des nations européennes, à l'instar de la France, peuvent être qualifiées de « semi-probabilistes », empruntant peu ou prou aux deux archétypes. 3. Un autre élément significatif ressort de la comparaison internationale. Il s'agit du nombre de fonctionnaires mobilisés pour mettre en oeuvre la prévention des risques industriels, beaucoup plus important en France que partout ailleurs. Un représentant du MEEDDAT explique « qu'il y a presque autant de fonctionnaires en France qui s'occupent de risques technologiques que dans l'ensemble des pays de l'Europe réunis. Ce qui fait d'ailleurs que la France est souvent partante pour expérimenter telle ou telle innovation, à la différence des autres Etats nations, grâce à quoi elle est souvent considérée comme le "bon élève" européen ». En ces temps de restrictions budgétaires généralisées, la tendance observable en France n'est clairement pas dans la ligne des autres pays européens : alors que les effectifs français de l'inspection des installations classées (IIC) ont augmenté de 30% depuis la loi Bachelot de 2003, les Pays-Bas sont depuis 2005 engagés dans un plan de réduction des effectifs de 25% en cinq ans. Le Royaume-Uni a également entrepris d'abaisser ses effectifs, au nom de la limitation des dépenses étatiques et de la rigueur budgétaire34. Ces mouvements ne signifient pas que, dans ces mêmes pays, les services d'inspection soient en train de passer au secteur privé. On aurait en effet pu imaginer que, pour des raisons liées à la standardisation des procédures de contrôle et à la certification d'un côté, aux restrictions budgétaires affectant les Etats membres de l'autre, une part du suivi administratif des industries à risques soit externalisée et progressivement privatisée. Mais telle n'est pas la tendance pour l'heure. Cependant, une autre façon de tenir compte de ces évolutions et contraintes n'est-elle pas de réduire administrativement la quantité d'installations classées soumises à des contrôles stricts ? La question mérite d'être posée, alors que le gouvernement français cherche à promouvoir la réforme dite du « troisième régime ICPE » qui vise justement à simplifier et assouplir les conditions d'autorisation des installations industrielles. 4. Quelles que soient ces évolutions, il serait de toute façon intéressant d'aller plus loin dans la caractérisation de ce « modèle français » de prévention des risques industriels, ainsi que dans le suivi de sa diffusion éventuelle à d'autres pays européens. Les travaux existants qui comparent les modes de régulation de certains États35, enrichis d'investigations complémentaires bien ciblées, permettraient de lister quelques critères à partir desquels il serait possible de discriminer les différents « modèles » qui se distinguent du « modèle français » : probabilisme/déterminisme, poids relatif des autorités centrales et locales, modes d'organisation de la concertation avec les publics, responsabilité des décisions, coordination des acteurs de la prévention avec les acteurs de l'organisation des secours, etc. Cette analyse permettrait également d'apprécier les chances du « modèle français » de s'imposer face à ses concurrents, à l'export concernant par exemple les pays émergents de l'Est de l'Europe, ou dans le cadre plus large de la future directive Seveso 3. 33 34 35 Cette démonstration a été faite par Régis Farret de l'INERIS (séance 7). Voir l'intervention de Cédric Bourillet du MEDDAT lors de la dernière séance. Cf. par exemple Basta C. et al., « Risk-maps informing land-use planning processes. A survey on the Netherlands and the United Kingdom recent developments », Journal of Hazardous Materials, n° 145, 2007, p. 241-249.