Auteur moral

Institut du développement durable et des relations internationales (Paris)

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Résumé

"Le 16 juillet 2025, la Commission européenne a présenté une proposition de cadre financier pluriannuel pour la période 2028-2034, accompagnée d'un ensemble de propositions législatives, comprenant notamment la Politique agricole commune (PAC) et les modalités de gestion d'un « Fonds unique », auquel la PAC est amenée à être intégrée. L'ensemble esquisse une nouvelle architecture budgétaire et réglementaire qui doit encore être négociée par les États membres et le Parlement européen. Ce Décryptage identifie plusieurs changements majeurs dans les propositions de la Commission qui seront autant d'enjeux clés pour les négociations à venir au regard de la transition du secteur agricole."

Editeur

IDDRI

Descripteur Urbamet

Descripteur écoplanete

politique agricole commune ;politique agricole

Thème

Aménagement rural ;Aménagement du territoire ;Cadre juridique

Texte intégral

MESSAGES CLÉS N°05 septembre 2025 La Commission européenne propose une nou- velle architecture pour la PAC, via la création d?un Fonds unique comprenant le budget de la PAC et l?introduction des plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR). Elle ouvre ainsi l?espace des négociations à des acteurs non agricoles, et donc à une plus grande variété d?intérêts, ce qui pour- rait favoriser une sortie du statu quo. La question budgétaire domine jusqu?à pré- sent les inquiétudes des parties prenantes et des États membres (EM), notamment en raison d?une baisse de 16 % en euros courants du bud- get pré-alloué à la PAC. Pour autant, ce budget ne représente qu?un seuil minimum : en raison de l?évolution des règles de co-financement et de la plus grande flexibilité octroyée aux EM dans l?al- location des fonds en gestion partagée, il n?est pas possible de quantifier précisément l?évolution des soutiens versés au titre de la PAC. Au-delà du budget, quatre enjeux apparaissent déterminants pour le futur du secteur : ? L?aide de base au revenu aux agriculteurs, outil phare de la PAC, est refondue afin d?améliorer sa répartition entre bénéficiaires et la cibler vers ceux jugés prioritaires sur la base de critères socio-économiques. ? L?architecture verte est repensée, avec une subsidiarité accrue, tant en ce qui concerne la conditionnalité des aides de la PAC que les mesures incitatives. Toutefois, l?absence de budget pré-alloué aux actions agroenviron- nementales et l?obligation pour les EM de les co-financer à hauteur de 30 % laissent envi- sager une faible adhésion de ces derniers à ces mesures. ? La Commission propose une gestion euro- péenne des crises de marché mais renvoie aux EM la gestion des crises climatiques et sani- taires. Cela pourrait les inciter à renforcer les mesures de prévention améliorant la résilience des fermes, même si rien ne garantit qu?ils se saisissent de cette opportunité. ? Le modèle de performance conserve les fai- blesses de la PAC actuelle : des indicateurs qui ne renseignent pas sur l?efficacité des mesures mises en oeuvre, une charge bureaucratique élevée et une faible incitation pour les EM à adopter des objectifs ambitieux. L?ambition et le cadre commun de la réforme envisagée par la Commission reposent sur les pré- rogatives que celle-ci s?alloue pour contraindre les EM dans l?élaboration et le suivi de leur PPNR. Toutefois, il est peu probable que ces préroga- tives, peu populaires auprès des EM, survivent aux négociations entre EM et au Parlement européen. Dès lors, les co-législateurs devraient concevoir d?autres garde-fous pour préserver l?ambition commune, notamment environnementale, sans quoi la réforme se solderait par une politique proche de celle actuellement en vigueur au prix de la poursuite de l?affaiblissement de son carac- tère commun. Cadre financier européen 2028-2034: les enjeux clés pour le secteur agricole Elsa Régnier, Aurélie Catallo, Pierre-Marie Aubert (Iddri) Le 16 juillet 2025, la Commission européenne a présenté une proposition de cadre financier plurian- nuel pour la période 2028-2034, accompagnée d?un ensemble de propositions législatives, comprenant notamment la Politique agricole commune (PAC) et les modalités de gestion d?un « Fonds unique », auquel la PAC est amenée à être intégrée. L?ensemble esquisse une nouvelle architecture budgétaire et réglementaire qui doit encore être négociée par les États membres et le Parlement européen. Ce Décryptage identifie plusieurs changements majeurs dans les propositions de la Commission qui seront autant d?enjeux clés pour les négociations à venir au regard de la transition du secteur agricole. 1. INTRODUCTION Tous les sept ans, l?Union européenne (UE) se dote d?un nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) qui fixe les priorités politiques et les enveloppes budgétaires maximales qui leur sont allouées. L?adoption du CFP s?accompagne de celle des bases légales sous-tendant les politiques et programmes financés par le budget européen. Plus d?une vingtaine de textes ont ainsi été publiés par la Commission européenne les 17-18 juillet et le 3 septembre 2025 ; ils s?articulent autour de trois piliers : un Fonds unique rassemblant les politiques en gestion partagée ? dont la politique agricole commune (PAC) et la politique de cohésion ?, un Fonds de compétitivité et les actions extérieures1. Ces propo- sitions dessinent une nouvelle architecture budgétaire et un nouveau cadre règlementaire (voir Encadré 1). Il ne sera cepen- dant effectif qu?après une longue phase de négociations passant d?une part par l?unanimité des chefs d?État ou de gouvernement et, d?autre part, par un accord entre la Commission européenne, le Conseil de l?UE et le Parlement européen. Ces négociations s?étalent généralement sur deux ans et peuvent modifier en profondeur les propositions de la Commission2. Les propositions législatives présentées par la Commission sont elles-mêmes le produit d?une phase d?intenses consul- tations avec les États membres (EM), le Parlement européen, les différentes parties prenantes et ? fait nouveau ? un panel de citoyens, ainsi que d?une recherche d?équilibre interne à la Commission entre les différentes directions générales. L?élaboration du CFP 2028-2034 a été particulière- ment compliquée en raison de nouveaux besoins budgé- taires (remboursement de l?emprunt contracté pour financer le plan de relance post-Covid, soutien à la reconstruction de l?Ukraine, défense, compétitivité) sans augmentation 1 L?ensemble des propositions publiées par la Commission européenne est disponible en ligne : https://commission.europa.eu/publications_en?page=0. 2 Pour une présentation des dynamiques de négociation et des règles d?adop- tion du CFP, voir : Régnier, E., Catallo, A., Aubert, P.-M., & Bolduc, N. (2024). PAC et négociations budgétaires européennes : Comment la position française pourrait-elle évoluer sous l?effet de chocs importants ? Iddri. significative des recettes de l?Union3. Ces quelques éléments de contexte expliquent pour partie le traitement réservé au secteur agricole. Ce dernier apparaît moins central dans la nouvelle architecture proposée par la Commission européenne pour la période 2028-2034 : le budget de la PAC risque de diminuer, tandis que les textes proposés esquissent une nouvelle gouver- nance du secteur qui pourrait affaiblir les acteurs agricoles. Ce contexte complexe contribue également à expliquer l?apparent manque de cohérence ou de lisibilité des propositions affectant le secteur agricole. Ce Décryptage propose une analyse détaillée des principales modifications proposées par la Commission européenne pour le secteur agricole. Ne pouvant être exhaustif, il se concentre sur six enjeux structurants pour l?évolution de l?agriculture euro- péenne au regard notamment de sa transition vers des modes de production plus durables. Ils peuvent être classés en deux caté- gories. D?une part, des enjeux « transversaux » qui constituent les trois parties suivantes de ce décryptage : la gouvernance (2), le budget (3) et le modèle de performance (4). D?autre part, des enjeux plus spécifiques au fonctionnement opérationnel de la PAC concernant les aides directes (5), l?architecture environne- mentale (6) et la gestion des crises et des risques (7). Si ces différentes parties se répondent et se complètent partiellement, elles peuvent être lues indépendamment les unes des autres. Enfin, il convient de rappeler que les textes présentés et analysés dans ce Décryptage sont des propositions législatives. Ces dernières, qui seront négociées et adoptées par le Conseil de l?UE et le Parlement européen dans les prochains mois, sont susceptibles d?être grandement modifiées. C?est donc le point de départ officiel de ces négociations que présente ce Décryptage et non la future architecture de la PAC. Cette publi- cation, rédigée à l?indicatif par souci de fluidité de la lecture, est néanmoins à comprendre au conditionnel. 3 Pour une présentation détaillée des nouveaux besoins de dépenses et des recettes du budget européen, se référer à la partie 1 de Régnier, E., Noël, V., & Aubert, P.-M. (2025). L?agriculture dans le prochain budget européen : Sortir du statu quo. Iddri. Pour une présentation des nouvelles ressources propres proposées par la Commission pour la période 2028-2034, voir : Hansum, R., Lindner, J., Redeker, N., & Rubio, E. (2025). Ripe for Reform ? What?s in the EU Budget Proposal and What Should Come Next [Policy Brief]. Hertie School - Jacques Delors Centre. 1. INTRODUCTION ____________________________________________________________________________________________ 2 2. UNE NOUVELLE GOUVERNANCE POUR LE SECTEUR AGRICOLE ________________ 3 3. UN BUDGET EN BAISSE ? ______________________________________________________________________________ 5 4. UN MODÈLE DE PERFORMANCE QUI CONSERVE LES FAIBLESSES DU CADRE ACTUEL ______________________________________________________________ 6 5. UNE POSSIBLE RÉVOLUTION DES AIDES DE BASE AU REVENU _________________ 7 6. UNE ARCHITECTURE VERTE PORTEUSE DE RISQUES ET D?OPPORTUNITÉS POUR LE SECTEUR _____________________________________________________ 8 7. UNE GESTION EUROPÉENNE DES CRISES DE MARCHÉ MAIS NATIONALE DES CRISES CLIMATIQUES ET SANITAIRES : UNE INCITATION À AMÉLIORER LA RÉSILIENCE DES FERMES ? _________________ 10 CONCLUSION _______________________________________________________________________________________________ 11 RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES ___________________________________________________________________ 12 ? 2 ? https://commission.europa.eu/publications_en?page=0 Cadre financier européen 2028-2034 : les enjeux clés pour le secteur agricole ENCADRÉ 1. LE CADRE LÉGISLATIF POUR LA PAC 2023-2027 ET LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION POUR LA PÉRIODE 2028-2034 La PAC actuellement en vigueur, qui couvre la période 2023-2027, repose sur trois règlements spécifiques : un règlement sur les plans stratégiques nationaux (PSN) qui définit les principales orientations de la PAC ; un règle- ment horizontal qui établit les modalités de financement, de contrôle et de gestion ; et un amendement au règle- ment sur l?organisation commune des marchés (OCM) (voir Tableau 1). La proposition de la Commission européenne pour la période 2028-2034 s?appuie sur une nouvelle architecture : la PAC continue d?y disposer d?un règlement spécifique (fortement raccourci) mais est intégrée à un Fonds unique. Ce dernier couvre l?ensemble des fonds en gestion partagée entre la Commission et les États membres tels que la poli- tique de cohésion et le fonds européen pour les affaires mari- times, la pêche et l?aquaculture. De même, les modalités de contrôle, de financement et de gestion de la PAC sont intégrées à une proposition de règlement unique couvrant l?ensemble des politiques financées par le budget européen, le cadre de suivi des dépenses et de performance. Le règle- ment sur l?OCM est quant à lui maintenu, la Commission ne proposant que de l?amender (voir Tableau 1). Il est enfin utile de mentionner que la proposition de CFP 2028-2034 comprend un règlement établissant le Fonds européen pour la compétitivité dont une partie vise à soutenir la résilience de l?agriculture. Cependant, en raison de la petitesse de l?enveloppe allouée à ces enjeux ? 23 milliards d?euros (Md¤), dont une partie doit également couvrir le secteur de la santé, des biotechnologies et de la bioéconomie, à mettre au regard des 300 Md¤ de la PAC ?, ce règlement ne sera pas traité dans ce Décryptage. TABLEAU 1. Comparaison entre les règlements relatifs à la PAC dans le CFP 2021-2027 et les propositions législatives pour 2028-2034 PÉRIODE DE PROGRAM- MATION 2021-2027* 2028-2034 CFP Règlement fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2021-2027 Proposition de règlement fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2028-2034 Règlements encadrant la PAC Règlement sur les PSN (186 pages) Règlement relatif au financement, à la gestion et au suivi de la PAC (75 pages) Amendement au Règlement sur l?OCM (53 pages) Proposition de règlement sur le Fonds européen pour la cohésion économique, sociale et territoriale, l?agriculture et les zones rurales, la pêche et les affaires maritimes ainsi que la prospérité et la sécurité pour la période 2028?2034, appelé dans ce papier Fonds unique (158 pages) Proposition de règlement sur la PAC (23 pages) Proposition de règlement établissant un cadre de suivi des dépenses et de performance pour le budget et d?autres règles horizontales applicables aux programmes et activités de l?Union (66 pages) Proposition de règlement amendant le Règlement sur l?OCM (38 pages) * 2023-2027 pour les règlements encadrant la PAC 2. UNE NOUVELLE GOUVERNANCE POUR LE SECTEUR AGRICOLE Les enjeux de gouvernance touchent à deux aspects : le processus de décision régissant l?adoption des règlements rela- tifs au secteur agricole (partie 2.1) et le modèle de gouvernance propre à la PAC ? notamment au moment de l?élaboration des plans nationaux (partie 2.2). Cette dernière dimension est d?au- tant plus importante que le règlement proposé pour la PAC 2028-2034 est peu détaillé (voir Tableau 1). Il est à noter que le caractère très succinct des textes proposés par la Commis- sion pourrait conduire à un recours accru à la législation secon- daire (règlements d?exécution), procédure pour laquelle la Commission est bien davantage à la manoeuvre que les deux autres co-législateurs. 2.1. De nouvelles instances de décision potentiellement transformatrices Le secteur agricole européen bénéficie d?un traitement politique et législatif spécifique qui se traduit, entre autres, par l?existence d?espaces de décision dédiés, notamment au niveau du Conseil, et auxquels les acteurs agricoles majoritaires ont un accès privi- légié. Cette organisation contribue à expliquer certaines perma- nences dans la PAC en dépit de ses réformes successives (Candel & Daugbjerg, 2025). ? 3 ? https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020R2093 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020R2093 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020R2093 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020R2093 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0571&qid=1753801194712 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0571&qid=1753801194712 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0571&qid=1753801194712 https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2115/oj/eng https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32021R2116 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32021R2116 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32021R2116 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32021R2116 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2021.435.01.0262.01.ENG https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2021.435.01.0262.01.ENG https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0565R%2801%29&qid=1753697054840 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0565R%2801%29&qid=1753697054840 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0565R%2801%29&qid=1753697054840 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0565R%2801%29&qid=1753697054840 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0565R%2801%29&qid=1753697054840 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0565R%2801%29&qid=1753697054840 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0565R%2801%29&qid=1753697054840 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0565R%2801%29&qid=1753697054840 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0560&qid=1753798247771 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0560&qid=1753798247771 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0545&qid=1753797488776 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0545&qid=1753797488776 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0545&qid=1753797488776 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0545&qid=1753797488776 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0545&qid=1753797488776 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0545&qid=1753797488776 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0545&qid=1753797488776 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0553&qid=1753802172985 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0553&qid=1753802172985 Or, les propositions législatives de la Commission pour la période 2028-2034 ouvrent la voie à une nouvelle archi- tecture décisionnelle qui pourrait « désenclaver » la politique agricole ? une dynamique déjà amorcée lors de la précédente réforme de la PAC (Régnier & Aubert, 2023). Jusqu?à présent, deux espaces de négociation étaient centraux dans la fabrique des différentes réformes de la PAC : les négociations sur le CFP, pour lesquelles les décisions les plus sensibles politiquement sont prises au niveau du Conseil euro- péen ; et les négociations sur la PAC. Ces dernières se déroulent entre le Conseil AGRIPÊCHE ? où elles sont préparées par le Comité spécial Agriculture (CSA) ? et le Parlement européen, principalement au sein de sa commission en charge de l?agricul- ture (COMAGRI). La nouvelle architecture budgétaire proposée par la Commission introduit un nouvel espace de négociation entre le CFP et la PAC via la mise en place d?un nouveau grand fonds transversal, qui regroupe notamment la PAC et la politique de cohésion (voir Encadré 1). Dans les propositions législatives de la Commission, la PAC dispose toujours d?une législation propre ? ce qui, d?après le Commissaire Hansen, n?était pas initialement prévu4 ?, négo- ciée principalement par le Conseil AGRIPÊCHE et la COMAGRI. Cependant, cette politique étant partie intégrante du Fonds unique, la législation sur la PAC sera dépendante des disposi- tions adoptées dans le règlement de ce Fonds : celui-ci définit, entre autres, les interventions possibles au titre de la PAC, le taux de co-financement de ces mesures, la part des paiements couplés, le montant minimal et maximal de l?aide au revenu dégressive (partie 5), les mesures soumises à une conditionna- lité environnementale et sociale (partie 6), les règles devant être suivies pour élaborer le chapitre PAC du PPNR, la mise en place d?un « filet de sécurité unitaire » qui remplace la réserve agri- cole (partie 7) et les mesures de soutien en cas d?évènements climatiques extrêmes (partie 7). Or cette liste de dispositions, non exhaustive, ne sera pas négociée par les acteurs traditionnels de la politique agricole. Le règlement sur le Fonds unique sera débattu par une autre formation du Conseil, le Conseil des affaires générales (CAG), et en amont par un sous-groupe de travail dédié au suivi du Fonds unique composé de conseillers nationaux sous le format « 1 + 2 » (un conseiller permanent accompagné de deux experts thématiques). Le profil de ces derniers est laissé à la discrétion des EM : il dépend à la fois de leurs capacités administratives et de leurs priorités politiques. Du côté du Parlement, il est égale- ment probable qu?une autre commission que la COMAGRI se retrouve cheffe de file. Une telle réforme du CFP ouvre ainsi l?espace de décision encadrant le secteur agricole à de nouveaux acteurs institution- nels, porteurs d?intérêts et d?idées différents et donc, de solutions politiques différentes. Symétriquement, la perte de centralité 4 Parlement européen (25/07/2025). Committee on Agriculture and Rural Development Extraordinary meeting Exchange of views with Commissioner Hansen: Presentation of the CAP proposals. https://multimedia.europarl.europa.eu/fr/webstreaming/ agri-committee-meeting_20250716-1630-COMMITTEE-AGRI. des organes décisionnels propres au monde agricole ? Conseil AGRIPÊCHE, CSA, COMAGRI ? pourrait in fine réduire la capa- cité d?influence des syndicats agricoles majoritaires, proches de ces instances. 2.2. Plus de marges de manoeuvre pour les États membres et plus de pouvoir pour la Commission Le paquet législatif présenté par la Commission s?appuie sur le modèle de mise en oeuvre introduit par la PAC 2023-2027 : il repose sur l?élaboration d?un plan national de planification des interventions de la PAC, confortant les prérogatives de chaque EM. À la différence des plans stratégiques nationaux (PSN) établis pour la PAC 2023-2027, les plans nationaux demandés aux EM, appelés Plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR), ne couvrent cependant pas que le secteur agricole ; ils définissent les mesures à mettre en oeuvre pour atteindre l?ensemble des objectifs fixés par le Fonds unique5. Cette nouvelle configuration donne une plus grande flexibi- lité aux EM. Outre la définition des modalités de mise en oeuvre de l?ensemble des mesures de la PAC (comme dans les PSN), les EM sont désormais en charge de l?allocation de leur enveloppe nationale financée par ce Fonds unique, qui n?est plus pré-al- louée par programmes et par ensemble de mesures. Au sein de cette enveloppe ne sont définis que les budgets minimaux devant être alloués aux régions les moins développées, aux poli- tiques de sécurité et de migration et aux mesures de soutien au revenu des agriculteurs. Ainsi, environ un tiers (en moyenne) de ces enveloppes nationales n?est pas pré-alloué, avec de fortes variations inter-EM (Schreiber & Ferrer, 2025). L?allocation de cette part non-fléchée entre secteurs dépendra de négociations internes à chaque EM. Au regard de cette plus grande liberté octroyée aux EM dans l?élaboration de leur PPNR, la cohérence communautaire des plans nationaux, et donc de la PAC, pourrait être remise en question. Ce risque, pointé régulièrement par des EM tels que la France ou l?Espagne, est identifié depuis longtemps par la Commission. C?est ce qui pourrait expliquer l?existence de dispo- sitions visant à renforcer son rôle dans l?ensemble du processus. En amont de l?élaboration des PPNR, la Commission formule des « recommandations nationales relatives à la PAC » censées aiguiller les EM et faire ressortir les principaux enjeux affectant leur secteur agricole. Il est demandé aux EM de prendre en compte ces recommandations dans l?élaboration de leur plan et de traiter au moins une partie des enjeux mentionnés par la Commission (Article 22). En aval, cette dernière évaluera le plan soumis par les EM et pourra dans certains cas demander l?inclu- sion de mesures additionnelles et/ou la modification de certains passages (Articles 23 et 24). Les formulations incluses dans la proposition de règlement sont cependant relativement vagues 5 Le mode de fonctionnement proposé est proche de celui utilisé pour la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), principal instrument du plan de relance post-Covid. ? 4 ? https://multimedia.europarl.europa.eu/fr/webstreaming/agri-committee-meeting_20250716-1630-COMMITTEE-AGRI https://multimedia.europarl.europa.eu/fr/webstreaming/agri-committee-meeting_20250716-1630-COMMITTEE-AGRI Cadre financier européen 2028-2034 : les enjeux clés pour le secteur agricole et questionnent sur les réelles capacités de la Commission euro- péenne à influer sur les PPNR6. Lorsque le plan est jugé conforme au règlement, la Commis- sion propose une décision d?exécution du Conseil : ainsi, ce n?est plus seulement la Commission qui représente l?échelon euro- péen dans cette négociation, mais aussi le Conseil. Toutefois, dans la pratique, le Conseil se fait chambre d?enregistrement des propositions de décision soumises par la Commission. La déci- sion adoptée peut contenir et expliciter certaines insuffisances, et provoquer une suspension des paiements tant que les insuffi- sances identifiées n?auront pas été corrigées (Article 23). Ces deux dimensions (amont/aval) étaient déjà présentes dans le cadre de la réforme de la PAC de 2021 avec un bilan en demi-teinte. En amont, lorsqu?en décembre 2020 la Commis- sion avait soumis aux EM des recommandations relatives au contenu souhaité pour leur PSN, ces derniers avaient jugé que la Commission outrepassait ses fonctions ; ils ne les avaient finale- ment que peu intégrées (Matthews, 2021). Toutefois, ces recom- mandations n?étaient nullement mentionnées dans le règlement relatif aux PSN et n?avaient donc pas de valeur contraignante. En aval, les EM ont certes effectué quelques modifications dans la finalisation de leurs PSN suivant les retours de la Commission, notamment lorsqu?ils portaient sur des dispositions juridique- ment contraignantes prévues par le règlement, sans pour autant les reprendre de façon substantielle (ECAa). En rendant explicite sa fonction d?encadrement en amont, et, dans une certaine mesure, d?évaluation en aval, le paquet législatif proposé pourrait ainsi donner à la Commission plus d?influence sur les décisions des EM dans ces deux moments clés. Cependant, au regard des réactions passées, il est fort probable que le Conseil n?apporte pas son soutien à de telles mesures, et que les articles 22 et 23 soient ou supprimés, ou largement remaniés. Le risque serait alors d?aboutir à une situa- tion dans laquelle le cadre commun à ces différents PPNR ne serait plus suffisamment robuste ; cela affaiblirait les ambi- tions sociale et environnementale de la PAC et intensifierait les distorsions de concurrence entre les agriculteurs sur le marché commun (Régnier et al., 2025). Il reviendrait alors au Conseil et au Parlement de penser des garde-fous pour garantir un marché commun juste et équitable pour les agriculteurs ainsi qu?un cadre favorisant des modes de production durable. De plus, et dans la continuité du processus d?ouverture des négociations agricoles à de nouveaux acteurs exposé dans la partie précédente, la proposition de règlement sur le Fonds unique élargit et diversifie le type d?acteurs inclus dans l?éla- boration, la mise en oeuvre et le suivi des PPNR au niveau des EM. D?une part, les ministères en charge de l?économie et du budget pourraient s?investir davantage dans l?élaboration des plans nationaux sur la PAC en raison de l?accroissement des mesures devant être co-financées par les EM, un point déve- loppé dans la partie suivante. Les EM doivent en outre associer 6 « Dans des cas dûment justifiés, la Commission peut demander l?inclusion de mesures supplémentaires [...] », Article 23 ; « Dans des cas dûment justifiés, [...], la Commission peut également proposer à l?État membre de modifier les mesures existantes ou d?en introduire de nouvelles », Article 24 (les italiques ont été ajoutés par les auteurs). un ensemble de parties prenantes, incluant entre autres les représentants traditionnels du monde agricole, la société civile, dont les organisations environnementales et le monde acadé- mique, à la préparation, la mise en oeuvre et l?évaluation des PPNR, notamment via la participation à un comité de suivi. Les modalités concrètes de coopération sont toutefois laissées à la discrétion des EM. Bien que la gouvernance de la PAC au niveau des EM doive encore faire l?objet de précisions, sa gestion pour- rait ne plus reposer uniquement sur les ministères en charge de l?agriculture. L?ouverture des négociations sur la politique agricole à de nouveaux acteurs institutionnels, à la fois au niveau du Conseil, du Parlement et des EM, ainsi qu?une gestion partagée entre différents ministères et parties prenantes au niveau des EM, pourraient participer à l?élaboration et à la mise en oeuvre d?une PAC renouvelée. 3. UN BUDGET EN BAISSE? Contrairement aux enjeux de gouvernance, peu discutés dans l?espace public, le sujet de la baisse du budget alloué à la PAC 2028-2034 a fait couler beaucoup d?encre. Il est cependant difficile de comparer les enveloppes budgétaires allouées au secteur agricole sur les deux périodes. Le montant fixé par la Commission pour la période 2028- 2034 représente un budget minimum destiné à financer le soutien au revenu des agriculteurs7. Ce dernier peut être complété par l?argent dont dispose les EM au titre de la « cohé- sion économique, sociale et territoriale, l?agriculture et les zones rurales, la pêche et les affaires maritimes ainsi que la prospérité et la sécurité », dont seulement une partie est fléchée vers les régions les moins développées. Comme expliqué dans la partie précédente, près d?un tiers des enveloppes nationales distri- buées via le Fonds unique n?est pas pré-alloué : il revient aux EM d?arbitrer entre leurs différentes priorités. De nombreux acteurs avancent une baisse du budget euro- péen alloué au secteur agricole supérieure à 20 %. Ce résultat est obtenu en comparant les 387,8 Md¤ disponibles pour la période 2021-2027 au seuil minimum de 300 Md¤ fléchés vers le secteur agricole dans le CFP 2028-2034 (293,7 Md¤ alloués au soutien au revenu des agriculteurs et 6,3 Md¤ à la nouvelle réserve agri- cole8). Cependant, certaines mesures, actuellement financées par le budget de la PAC 2021-2027, ne sont pas incluses dans 7 Le soutien au revenu comprend les interventions suivantes : l?aide au revenu dégressive fondée sur la surface, l?aide couplée au revenu, l?aide spécifique au coton, les paiements pour contraintes naturelles et autres contraintes spécifiques à une zone, le soutien pour désavantages spécifiques à une zone résultant de certaines exigences obligatoires, les actions agroenvironnemen- tales et climatiques, le soutien en faveur des petits agriculteurs, le soutien aux outils de gestion des risques, aux investissements, aux jeunes agriculteurs, aux interventions dans certains secteurs et aux services de remplacement agricole (Article 35 de la proposition de règlement sur le Fonds unique). 8 Tous les montants sont exprimés en euro courant, c?est-à-dire hors inflation. Si la Commission tend à communiquer sur ces chiffres, ils ne reflètent que très imparfaitement les évolutions du budget. En intégrant l?inflation, le chiffre sur lequel les EM sont invités à négocier est de 266 Md¤. ? 5 ? le budget minimum alloué au soutien au revenu dans le cadre 2028-2034 ; d?après les estimations d?Alan Matthews (2025b), cela représente environ 8 % du budget de la PAC actuelle9. En comparant les mesures effectivement financées par les deux budgets pré-alloués, la baisse est de 16 % en prix courant : 357,2 Md¤ pour la période 2021-2027 vs 300 Md¤ pour 2028- 2034 (Matthews, 2025a)10. Toutefois, ces chiffres ne permettent pas de conclure de manière univoque à une baisse effective du soutien public (argent européen et co-financement national cumulé) alloué au secteur agricole. D?une part, comme indiqué précédemment, le budget pré-fléché vers le secteur pour la période 2028-2034 représente un seuil minimum. Il ne sera possible de conclure à une baisse effective du budget européen versé au secteur agri- cole qu?à la fin de la période de programmation (post 2034), sur la base des arbitrages in fine mis en oeuvre par les EM quant au tiers de leur enveloppe qui n?est pas fléchée. Ces arbitrages seront connus dans leurs grandes lignes dès l?adoption des PPNR, probablement en 2027. Cependant, 25 % du budget dont disposent les EM au titre de leur PPNR hors soutien au revenu des agriculteurs doit être mis de côté ; cette réserve constitue un « montant de flexibilité ». Elle peut être utilisée au moment de la révision à mi-parcours de leur PPNR et en cas de crises, y compris pour soutenir le secteur agricole (voir partie 6). D?autre part, ces budgets ne prennent pas en compte les co-financements nationaux, dont les règles évoluent dans la proposition de règlement sur le Fonds unique. Dans la PAC 2023-2027, seules les mesures du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)11 sont co-financées par les budgets nationaux ; celles du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) sont entièrement financées par le budget européen. Or cette distinction disparaît dans la proposition de règlement pour la période 2028-2034, tout comme les deux piliers de la PAC : seuls l?aide au revenu dégressive fondée sur la surface, les aides couplées, le soutien aux petits agriculteurs et les paiements spécifiques au coton sont intégralement financés par le budget européen. Pour toutes les autres mesures, dont par exemple les actions agroenvironnementales et climatiques ou les paiements au titre des contraintes naturelles, le co-finan- cement national doit être d?au moins 30 % (sauf exception). Ce taux ne s?applique que pour les mesures financées via l?enveloppe 9 Ces mesures sont les suivantes : LEADER, soutien au partage de connaissances et à l?innovation, initiatives de coopération territoriale et locale, interventions dans les régions ultrapériphériques, interventions dans les îles mineures de la mer Égée et le programme à destination des écoles de l?Union. 10 À la différence d?Alan Matthews, le montant retenu pour la période 2028- 2034 est de 300 Md¤, cela afin d?exclure les 2 Md¤ consacrés à la politique commune de la pêche. De plus, il est intéressant de noter que dans une publication ultérieure à celle citée, Alan Matthews (2025b) considère que le budget de la PAC pourrait finalement être maintenu en valeur nominale. Il prend pour cela d?autres hypothèses de travail. Cette évolution témoigne des difficultés à analyser les conséquences, notamment budgétaires, des proposi- tions de la Commission publiées mi-juillet 2025. 11 Le budget de la PAC 2023-2027 est réparti entre deux fonds : le FEAGA, qui concentre les trois quarts du budget de la PAC et finance les aides directes versées aux agriculteurs chaque année et les mesures de l?OCM ; et le FEADER, qui représente 25 % du budget de la PAC et regroupe des mesures à vocation territoriale et environnementale. minimale relevant du soutien au revenu. Si l?EM décide d?allouer un budget plus important au secteur agricole que celui prévu par l?enveloppe pré-allouée, cette part additionnelle devra suivre les règles de co-financement s?appliquant à l?ensemble du fonds, à savoir : un taux de co-financement minimal de 15 % dans les régions moins développées, de 40 % dans les régions en transi- tion et de 60 % dans les régions plus développées. Outre la part du budget européen pré-alloué à la PAC pour la période 2028-2034, la Commission européenne a égale- ment publié, mi-septembre, une proposition de répartition de cette enveloppe entre les EM12. Elle renseigne sur l?évolution du budget européen attribué aux EM au titre de la PAC. Dans le cas de la France par exemple, ce montant est de 2 Md¤ infé- rieur à son budget PAC sur la période 2023-2027 : elle recevrait 7,3 Md¤ par an, ce qui représente un peu plus de 17 % du budget pré-alloué à la PAC 2028-2034 à échelle européenne, au lieu des 9,3 Md¤ reçus actuellement. Si ces montants étaient validés par le Conseil, il reviendrait ensuite à l?État français de déter- miner comment gérer ce différentiel, en actant une diminution et/ou en le compensant, partiellement ou totalement, par (i) du co-financement national et (ii) un prélèvement sur la part non pré-fléchée du Fonds. Ainsi, si l?enveloppe pré-allouée au secteur agricole pour la période 2028-2034 diminue dans la proposition de règlement de la Commission, le montant total des soutiens publics au titre de la PAC ne pourra être connu qu?après 2034 : il dépendra des arbitrages réalisés par les EM au moment de l?élaboration et de la révision de leur PPNR ainsi que des aides de crise versées aux agriculteurs. 4. UN MODÈLE DE PERFORMANCE QUI CONSERVE LES FAIBLESSES DU CADRE ACTUEL La nouvelle architecture proposée par la Commission repose sur un système unique de suivi et de contrôle du budget de l?UE qui s?applique à l?ensemble des fonds européens, dont celui relatif à la PAC. Cette approche, qui se veut davantage axée sur la performance, repose sur un système d?indicateurs et de coefficients similaire à celui utilisé pour la FRR13 et les PSN. Pour chaque domaine d?intervention, les EM attribuent un coefficient (de 0 %, 40 % ou 100 %) établissant sa contribu- tion à quatre enjeux politiques transversaux de l?UE : l?adapta- tion au changement climatique, l?atténuation du changement climatique, l?environnement et le social. Toutefois, il ne s?agit là que d?une évaluation a priori et approximative du potentiel environnemental de chaque mesure. Un coefficient de 0 % est par exemple attribué à la promotion du renouvellement géné- rationnel pour chacune des quatre dimensions. Le soutien aux agriculteurs situés dans des zones montagneuses, un autre 12 https://agriculture.ec.europa.eu/document/download/7f9d2e50-5a2f-4607- 8cf2-f3eff2539249_en?filename=mff_brochure_en_0.pdf 13 Cf note de bas de page 5, p. 4. ? 6 ? https://agriculture.ec.europa.eu/document/download/7f9d2e50-5a2f-4607-8cf2-f3eff2539249_en?filename=mff_brochure_en_0.pdf https://agriculture.ec.europa.eu/document/download/7f9d2e50-5a2f-4607-8cf2-f3eff2539249_en?filename=mff_brochure_en_0.pdf Cadre financier européen 2028-2034 : les enjeux clés pour le secteur agricole domaine d?intervention, est pour sa part crédité de 40 % pour les deux objectifs climatiques, de 100 % pour les objectifs envi- ronnementaux et de 0 % pour les objectifs sociaux. En outre, pour chaque domaine d?intervention, la propo- sition de règlement sur le cadre de performance établit, en annexe, une liste d?indicateurs quantitatifs dits de perfor- mance. Ces derniers sont divisés en deux catégories : des indi- cateurs de réalisation (output indicators) et des indicateurs de résultat (result indicators). Les premiers indiquent le « taux de couverture » de la mesure mise en place ? par exemple, le nombre de personnes ou d?hectares qui en bénéficient. Les seconds renseignent sur l?atteinte des objectifs fixés ? par exemple, l?augmentation de la teneur en matière organique des sols. La Commission précise, dans le préambule du règle- ment sur le modèle de performance, qu?elle pourra mettre en place, ultérieurement, d?autres « indicateurs pertinents ». Cela pourrait par exemple concerner les indicateurs de contexte et les indicateurs d?impact, pour l?instant absents des règle- ments et considérés comme essentiels par certains acteurs dans le cadre d?un modèle reposant sur la performance (Hart & Baldock, 2025). Dans leur PPNR, les EM doivent indiquer, pour chaque mesure, un indicateur de réalisation définissant le jalon final (milestone) ou la cible (target) et un ou plusieurs indica- teurs de résultat parmi ceux listés dans le règlement. Ils doivent de plus préciser l?année au cours de laquelle les objectifs fixés par l?indicateur de résultat devraient être atteints ? dans la PAC 2023-2027, les EM doivent indiquer des valeurs pour chaque année. Si les objectifs sont atteints, la Commission peut valider les versements de paiement aux EM, suivant une logique simi- laire au modèle élaboré dans le cadre de la FRR. Outre quelques modifications, le modèle de performance proposé est similaire à celui introduit par la réforme de la PAC 2023-2027. Aussi, les trois principales critiques qui ont été émises à son égard s?appliquent également aux propositions faites pour l?après 2027. La première concerne les indicateurs de performance. Ces derniers ne renseignent pas tant sur les résultats obtenus que sur les moyens mis en oeuvre (Guyo- mard et al., 2020), cela principalement en raison de la diffi- culté à associer de façon systématique et uniformisée des pratiques agricoles à des résultats mesurables, notamment en matière de biodiversité. Ainsi, bien que certains indicateurs de résultat aient été améliorés pour effectivement mesurer les performances environnementales ou sociales, ce n?est pas le cas de la majorité d?entre eux. On retrouve par exemple, dans la liste des indicateurs de résultats proposés, la part de ruches soutenues ou la part de fermes recevant une aide à l?inves- tissement en lien avec la nature et la biodiversité. De plus, ces indicateurs mesurent davantage des objectifs sociaux ou environnementaux qu?économiques, à l?exception notable de la redistribution des aides entre types de bénéficiaires, si bien que l?effet de la PAC sur, par exemple, le revenu agricole ou le rapport entre volumes produits et consommés domestique- ment n?est pas évalué. Une seconde critique a trait au niveau d?ambition des plans. Comme dans le règlement actuel, la proposition de la Commission ne comprend aucun objectif chiffré ou seuil minimum. Autrement dit, elle indique quoi et comment mesurer, mais pas dans quel but. Les EM n?ont de plus aucune incitation à proposer des cibles ambitieuses. En effet, ils ne sont pas évalués en fonction de l?ambition d?objectifs environ- nementaux ou sociaux mais de leur capacité à anticiper l?in- térêt des agriculteurs à souscrire à telle ou telle mesure ; ce qui compte n?est pas que le pourcentage d?agriculteurs ayant sous- crit à une mesure Y en 2031 soit élevé, mais qu?il soit conforme au résultat annoncé. Certes, 43 % du budget alloué aux EM au titre du PPNR doit contribuer à la réalisation d?objectifs clima- tiques et environnementaux. Or, ce taux est calculé à partir des coefficients présentés précédemment, dont plusieurs rapports ont déjà souligné les limites et la tendance à surévaluer la contribution des politiques européennes aux objectifs environ- nementaux (Begg et al., 2024 ; ECAb, 2024 ; Hart & Baldock, 2025). Cette surestimation est accentuée par le fait que, pour calculer la part de contribution à l?objectif horizontal de 43 %, c?est l?indicateur le plus élevé qui est retenu. Ainsi, l?aide aux agriculteurs situés en zones de montagne ? exemple cité précé- demment ? est comptabilisée à 100 % dans l?atteinte de cet objectif de 43 %, alors qu?elle n?est créditée qu?à hauteur de 40 % pour les deux objectifs climatiques. Enfin, la troisième critique est relative à la charge admi- nistrative qu?implique un tel système. Outre l?élaboration des plans qui nécessitent d?importantes ressources au niveau des EM, les modalités de suivi, d?évaluation et de reporting sont très exigeantes pour les administrations nationales et européennes. Ainsi, en dépit d?ajustements, le modèle de performance proposé par la Commission conserve les faiblesses de la PAC 2023-2027 : les indicateurs de résultat sont difficiles à évaluer et renseignent plus souvent sur les moyens mis en oeuvre que sur les effets des mesures adoptées ; ce modèle alourdit la charge bureaucratique des administrations et n?incite pas les EM à être ambitieux sur le plan social et environnemental. Au contraire, le versement de l?argent de la PAC étant désormais lié à l?atteinte de cibles et de jalons, en l?absence de dispositifs incitatifs ou de seuils minimums devant être respectés, les EM sont incités à proposer des plans peu ambitieux, dont ils sont sûrs d?atteindre les objectifs. 5. UNE POSSIBLE RÉVOLUTION DESAIDES DE BASE AU REVENU Les réformes McSharry et Fischler, adoptées respectivement en 1992 et 2003, ont fait passer la PAC d?une politique de soutien des prix à une politique d?aide au revenu. Les aides directes au revenu constituent depuis la pierre angulaire de la politique agri- cole européenne ; elles absorbent près des trois quarts de son budget, réparti entre (i) l?aide de base au revenu, (ii) l?aide redis- tributive complémentaire, (iii) l?aide complémentaire au revenu pour les jeunes agriculteurs et (iv) les aides couplées à certaines productions. Dans l?architecture proposée par la Commission pour la PAC 2028-2034, les aides couplées sont maintenues et ? 7 ? étendues à un plus grand nombre de productions14 ; les trois premiers instruments sont en revanche rassemblés au sein d?un même outil : l?aide au revenu dégressive fondée sur la surface. Ce dernier introduit plusieurs modifications d?ampleur. Les actuelles aides de base au revenu consistent en un paiement proportionnel au nombre d?hectares exploités par une ferme, en sachant que la valeur de l?aide allouée à chaque hectare diffère selon l?EM ou le territoire concerné et, dans certains cas aussi, selon l?historique de production sur la parcelle concernée. Ces aides sont donc aujourd?hui indépendantes de la situation socio-économique de l?exploitation agricole. La Commission propose de renforcer la vocation sociale de cette mesure en ciblant davantage les agriculteurs dont la situation le justifie : soit parce que leur revenu agricole est faible, soit parce qu?ils relèvent de l?une des catégories suivantes : jeunes agriculteurs, nouveaux entrants, femmes, agriculture familiale ou petites fermes, polyculteurs-éleveurs, ou situés sur des territoires à contraintes ou zonages particuliers. Ce changement de paradigme peut s?expliquer par diffé- rents facteurs. Premièrement, le ciblage est un moyen de réduire les dépenses directement allouées au soutien au revenu, qui représente la plus grande part du budget de la PAC, dans un contexte de probable diminution du budget européen alloué au secteur agricole (voir partie 3). Deuxièmement, les appels à une distribution plus « juste » des aides au revenu se sont multipliées ces dernières années15. Troisièmement, même si l?éventuelle adhésion de l?Ukraine à l?UE n?aurait probable- ment pas lieu au cours du prochain CFP, elle changerait profon- dément la donne en ce qui concerne la répartition du budget de la PAC entre EM et les critères à l?aune desquels seraient calculés les paiements par bénéficiaire (Régnier & Catallo, 2024). Pour opérationnaliser ces nouvelles orientations de l?aide au revenu, la Commission fait notamment trois propositions : ? la mise en place d?une aide au revenu dégressive harmon- isée dans toute l?UE, dont la moyenne au niveau national devra être comprise entre 130 et 240 euros ? ce qui veut dire qu?un agriculteur pourra, à titre individuel, recevoir une aide à l?hectare inférieure à 130 euros ou au contraire supérieure à 240 euros. Cela reviendrait à abolir le régime de droits à paiement de base dans les EM où il existe encore (c?est-à-dire le besoin pour les agriculteurs 14 Les aides couplées peuvent désormais être versées à l?ensemble des filières agricoles, à l?exception notamment du tabac, du vin, de la volaille et du porc, suivant les modalités définies par l?article 11 de la proposition de règlement pour la PAC 2028-2034. Elles peuvent représenter jusqu?à 20 % de l?envel- oppe allouée aux aides au revenu dégressives fondées sur la surface, aux aides spécifiques au coton, aux actions agroenvironnementales et climatiques et au soutien en faveur des petits agriculteurs. Cette part peut être augmentée de 5 % à condition que ce bonus soit alloué aux protéagineux, aux fermes de polyculture-élevage et aux zones à risque de déprise agricole, notamment dans les régions frontalières situées à l?est de l?UE. 15 Voir par exemple ce communiqué de presse du WWF Europe de février 2025 qui déplore l?insuffisance d?ambition de la Commission européenne pour s?attaquer à « l?injuste répartition des aides de la PAC » : https://www. wwf.eu/?17110441/EU-Vision-for-Agriculture-backs-environmental-proof- ing-but-presents-blurred-roadmap-for-transformation de détenir un ticket d?accès à ces aides, définissant le montant d?aide valable pour chaque hectare éligible). Par ailleurs, cela mettrait fin aux débats sur les convergences interne et externe (c?est-à-dire l?harmonisation progres- sive de la valeur des aides de base au revenu autour d?une moyenne) ; ? la prise en compte des actifs agricoles dans les critères d?al- location de l?aide, en complément des surfaces exploitées par une ferme, via (i) la différenciation des montants d?aide selon le revenu agricole, (ii) le fléchage du dispositif sur les agriculteurs contribuant effectivement à la sécurité alimentaire et (iii) l?exclusion d?ici 2032 des agriculteurs touchant leurs droits à la retraite. De plus, les EM peuvent choisir de remplacer partiellement ou totalement l?aide à l?hectare par des paiements forfaitaires annuels ; ? une limitation des montants totaux pouvant être touchés par un même agriculteur, via l?instauration d?une dégres- sivité applicable à partir de 20 000 ¤ d?aide et progres- sive jusqu?à un plafonnement obligatoire à 100 000 ¤, valable simultanément sur toutes les entités juridiques dirigées par une même personne physique. En pratique, le plafonnement pourrait toucher des agriculteurs exploitant plus de 1000 à 2000 hectares. Ces dispositions ouvrent ainsi la voie à une réforme majeure des aides de base au revenu, pilier du soutien euro- péen aux agriculteurs du continent. Si l?hectare reste l?unité principale de paiement (des dérogations étant possibles), elle ne représente plus la base justificative du paiement, qui est désormais surtout lié à des critères socio-économiques. Néan- moins, plusieurs de ces modifications ont déjà été tentées par la Commission européenne lors de précédentes réformes de la PAC, à l?instar du caractère obligatoire pour les EM du plafonnement et de la dégressivité, sans pour autant qu?elles ne survivent au processus de négociation des textes. Cette nouvelle proposition de réforme des aides de base fera donc à n?en pas douter l?objet d?intenses débats au sein du Conseil AGRIPÊCHE, du Parlement et peut-être même du Conseil européen. 6. UNE ARCHITECTURE VERTE PORTEUSE DE RISQUES ETD?OPPORTUNITÉS POUR LESECTEUR En raison de la très grande liberté octroyée aux EM dans la proposition de règlement publiée par la Commission, toute évaluation ex ante de l?architecture environnementale de la prochaine PAC est rendue difficile, voire impossible. Elle comporte toutefois des risques et des opportunités pour le secteur qu?il est d?ores et déjà possible de discuter. L?architecture environnementale proposée repose sur deux types de dispositions : d?une part, un ensemble de règles obligatoires pour l?ensemble des agriculteurs recevant ? 8 ? https://www.wwf.eu/?17110441/EU-Vision-for-Agriculture-backs-environmental-proofing-but-presents-blurred-roadmap-for-transformation https://www.wwf.eu/?17110441/EU-Vision-for-Agriculture-backs-environmental-proofing-but-presents-blurred-roadmap-for-transformation https://www.wwf.eu/?17110441/EU-Vision-for-Agriculture-backs-environmental-proofing-but-presents-blurred-roadmap-for-transformation Cadre financier européen 2028-2034 : les enjeux clés pour le secteur agricole des subventions européennes (correspondant à l?esprit de l?actuelle conditionnalité environnementale) ; d?autre part, des mesures incitatives optionnelles pour les agriculteurs (correspondant aux différentes mesures environnementales jusqu?alors réparties entre le premier et le deuxième pilier de la PAC). Premièrement, le principe de conditionnalité est main- tenu, mais renommé « gestion agricole durable » (Farm stewardship). Il comprend les exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) et des pratiques de protection définies par les EM dans leur PPNR. Ces dernières doivent couvrir les trois domaines suivants : ? protection des sols riches en carbone, des particular- ités topographiques et des prairies permanentes sur les surfaces agricoles ; ? protection des sols contre l?érosion et maintien des niveaux de matière organique des sols, notamment par la rotation ou la diversification des cultures ; ? protection des cours d?eau et des eaux souterraines contre la pollution et le ruissellement. Les acteurs de l?environnement pointent le risque d?un affaiblissement important de l?ambition environnementale avec ce projet de réforme. En effet, la flexibilité laissée aux EM dans la définition des conditionnalités est perçue par beau- coup comme un accroissement du niveau de subsidiarité, qui jusqu?à présent a eu tendance à tirer l?ambition vers le bas. Ce, dans un contexte où le point de départ des discussions se situe déjà à un niveau d?ambition réduit comparé à la réforme adoptée en 2021, compte tenu des changements intervenus à la suite des manifestations agricoles de l?hiver et du prin- temps 2024. Toutefois, les modifications les plus substantielles de l?ar- chitecture environnementale de la PAC concernent surtout l?autre jambe de cette nouvelle architecture, à savoir les mesures incitatives. Autrefois réparties entre les éco-régimes et les mesures en faveur du climat et de l?environnement financées par le FEADER, dont les mesures agroenvironne- mentales et climatiques (MAEC), elles sont fusionnées au sein d?un même instrument : les actions agroenvironnementales et climatiques. Une première différence majeure, qui constitue sans doute l?un des principaux risques de ce nouveau cadre, concerne le financement de ces actions. Dans la PAC 2023-2027, les éco-régimes sont entièrement financés par le budget euro- péen et bénéficient d?une enveloppe pré-allouée : 25 % de la dotation destinée aux aides directes. Les mesures environ- nementales du FEADER, comme les MAEC ou l?accompagne- ment à la conversion à l?agriculture biologique, doivent pour leur part être co-financées par les EM à hauteur de 20 %. De plus, 35 % de l?enveloppe du FEADER doit être fléché vers des mesures environnementales, climatiques et de bien-être animal. Dans la proposition de règlement pour la PAC 2028- 2034, les actions agroenvironnementales et climatiques ne bénéficient pas d?un budget pré-alloué. De plus, ces mesures doivent être co-financées au minimum à hauteur de 30 % par les EM : la Commission supprime donc la possibilité d?avoir des mesures vertes entièrement financées par le budget euro- péen, comme cela est le cas avec les éco-régimes, et propose un taux de co-financement plus élevé que celui actuellement en vigueur pour les mesures environnementales du FEADER. Le risque est donc important que les EM privilégient des mesures entièrement financées par le budget européen que sont les aides au revenu dégressive fondées sur la surface, les aides couplées, le soutien aux petits agriculteurs et les aides spécifiques au coton (partie 3) aux dépens des mesures vertes. Une seconde différence, porteuse d?opportunités cette fois, a trait à l?architecture et aux règles d?élaboration des actions agroenvironnementales et climatiques. Ces dernières sont divisées en deux groupes, qu?on peut retranscrire comme suit : le soutien au maintien de pratiques durables (rémunéra- tion de service) et l?accompagnement à la transition vers des pratiques plus durables (accompagnement de changements). Le soutien au maintien de pratiques durables peut être annuel ou pluriannuel et suivre des objectifs de protection de l?environnement (eau, biodiversité, sol, forêt), d?adapta- tion et d?atténuation au changement climatique, de bien-être animal et d?usage durable des ressources génétiques. Les EM sont par ailleurs tenus de proposer des mesures de soutien au maintien de l?agriculture biologique et à l?extensification de l?élevage. De plus, les paiements versés au titre du soutien au maintien de pratiques durables ne sont plus corrélés au manque à gagner induit par l?adoption de ces pratiques, ce qui ouvre la voie à une possible mise en place de paiements pour services environnementaux par les EM qui le souhaite- raient. Ces paiements restent toutefois soumis à la compa- tibilité avec la « boîte verte » de l?Organisation mondiale du commerce (OMC). En ce qui concerne l?accompagnement vers l?adoption de pratiques plus durables, pour en bénéficier, les agriculteurs devront établir un plan de transition approuvé par leur EM. Au préalable, ces derniers auront défini au sein de leur PPNR les systèmes de production considérés comme vertueux pour le climat et l?environnement. Le montant versé dans le cadre de ce programme devra être basé sur une estimation des coûts engendrés par le plan de transition. Il est plafonné à 200 000 ¤ par agriculteur au cours de la période de program- mation, soit un maximum de 28 000 ¤ par an. L?architecture environnementale proposée par la Commis- sion pour la période 2028-2034 présente à la fois des risques et des opportunités. Les EM disposent de plus de liberté pour penser des mesures au plus près des besoins des agriculteurs (choix des paiements annuels ou pluriannuels ; rémunération de services ou accompagnement à la transition ; ciblage des territoires ; montant des rémunérations). Cependant, l?ab- sence d?un budget pré-alloué à ces mesures et l?obligation pour les EM de les co-financer à hauteur de 30 % les rendent moins attractives, ce qui pourrait se traduire par une dimi- nution du montant alloué à la rémunération de pratiques durables. ? 9 ? 7. UNE GESTION EUROPÉENNE DES CRISES DE MARCHÉ MAIS NATIONALE DES CRISES CLIMATIQUES ET SANITAIRES: UNE INCITATION À AMÉLIORER LA RÉSILIENCE DES FERMES ? Après un mandat marqué par la pandémie de Covid-19, l?in- vasion russe en Ukraine et l?intensification de la guerre commer- ciale, la Commission européenne a fait de la réactivité face aux crises une des pierres angulaires de sa nouvelle architecture budgétaire. Cela s?applique notamment au secteur agricole dont les dispositifs de gestion des crises ont été renforcés16. À l?inverse, la gestion des risques n?est quant à elle pas particuliè- rement développée par rapport à la PAC actuelle. La Commission poursuit les évolutions proposées dans le cadre du paquet de simplification publié en mai 2025, visant à clarifier les instruments à mobiliser en fonction des perturba- tions à gérer17. Ainsi, elle distingue trois cas de figure : ? une gestion européenne pour les crises de marché et pour les conséquences économiques des aléas sanitaires ; ? une gestion par les EM des crises sanitaires et climatiques, facilitée par un accroissement de la souplesse dans l?usage des fonds européens consacrés à cette fin ; ? une gestion des risques entièrement confiée aux EM avec peu de redevabilité à l?égard du niveau européen. En ce qui concerne les crises de marché et les conséquences économiques des aléas sanitaires, la Commission propose de remplacer l?actuelle réserve agricole par un « filet de sécurité unitaire », qui ne sera plus issu du budget de la PAC mais de celui du Fonds unique au sein duquel une « Facilité » est en partie consacrée à la gestion de l?imprévu. Doté de 900 M¤ par an (6,3 Md¤ sur l?ensemble de la période), le filet de sécurité unitaire double le budget qui était jusque-là alloué à la réserve agricole. Il peut être utilisé pour stabiliser les marchés agricoles en cas de perturbation du marché, en finançant des mesures exceptionnelles (articles 219-222 du règlement sur l?organisa- tion commune des marchés) ou de soutien au stockage privé et à l?intervention publique (articles 8-21 du même règlement). Toutefois, bien que la gestion de la réserve agricole ait été critiquée pour son manque de transparence, la gouvernance du nouvel instrument ne fait pas l?objet de précisions. De plus, au cours des dernières années, la réserve agricole a été utilisée de manière croissante pour venir en aide aux agriculteurs touchés par des évènements climatiques extrêmes. Dans le cadre du 16 Cette partie ne traite que de la gestion des risques et des crises touchant directement les exploitations agricoles ; bien qu?incluses dans la nouvelle proposition de règlement relatif à l?organisation commune des marchés, les perturbations touchant les opérateurs des filières agroalimentaires ne sont pas couvertes. 17 Pour une présentation détaillée des outils de gestion des crises dans la PAC 2023-2027 et dans l?omnibus de simplification présenté par la Commission en mai 2025, voir : Matthews, A. (2025c). paquet de simplification, la Commission propose de recen- trer cette réserve sur les crises de marché, ce pour quoi elle a été initialement créée. Cependant, dans la position du Conseil adoptée le 10 septembre 2025, les EM se sont opposés à une telle réorientation18 ; il est possible que ces derniers adoptent une même position au cours des négociations sur le cadre 2028-2034. En l?état des propositions de la Commission, la gestion des pertes liées aux phénomènes climatiques ainsi que la gestion directe des crises sanitaires sont donc renvoyées aux EM. Ces derniers peuvent amender leur PPNR, en cas de catastrophe naturelle ou d?épizootie, afin d?apporter une aide de crise aux agriculteurs via une aide d?urgence ou un soutien aux investis- sements permettant de restaurer le potentiel agricole perdu. Pour financer ces mesures, les EM peuvent puiser jusqu?à 2/5e de leur « montant de flexibilité » ? c?est-à-dire la part non pré-al- louée de leur enveloppe nationale, qui représente 25 % de cette dernière hors aides au revenu agricole. Cette renationalisation pourrait inciter les EM à renforcer les mesures de prévention améliorant la résilience des fermes. Ainsi, parallèlement au renforcement des outils de gestion de crise, la Commission ouvre la voie à une meilleure prise en charge des risques par les EM. D?une part, les outils de gestion des risques sont rendus obligatoires pour les EM ne dispo- sant pas d?un système national remplissant cette fonction, alors qu?ils sont aujourd?hui facultatifs. D?autre part, le taux de soutien pour compenser les pertes de production en cas de catastrophes naturelles est plus élevé pour les agriculteurs ayant mis en place des mesures de prévention des risques, ce qui va dans le sens d?une incitation des agriculteurs à anticiper leurs risques. De plus, la proposition de règlement ne mentionne pas d?outils spécifiques, laissant une entière liberté aux EM dans le choix des mesures mises en place. Les EM volontaires ont ainsi la possibilité de mettre en oeuvre une gestion des risques basée sur la prévention et donc efficace, reposant par exemple sur l?adop- tion de mesures d?adaptation rendant les fermes plus résilientes face aux aléas (Régnier et al., 2024). Cependant, comme pour les actions agroenvironnementales et climatiques, les mesures de gestion des risques ne bénéficient pas d?un budget pré-alloué ni d?un financement intégralement européen. De plus, en l?absence de directives communes, la mise en place d?une gestion des risques efficace repose entièrement sur les EM dont rien ne garantit qu?ils se saisiront de l?opportu- nité offerte par la Commission, soit par choix politique, soit par absence d?idées innovantes quant aux meilleures manières de renforcer les outils de gestion des risques. En effet, en dépit de la forte augmentation des aides de crise liées aux extrêmes clima- tiques et aux épizooties versées aux agriculteurs ces dernières années via les budgets nationaux (voir par exemple Bonvillain et al., 2024 pour la France), on constate une faible évolution des mesures de prévention mises en place par les EM. 18 Conseil, Position définitive du Conseil sur le paquet ?simplifica- tion?, 10/09/2025 : https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ ST-11755-2025-REV-2/en/pdf ? 10 ? https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11755-2025-REV-2/en/pdf https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11755-2025-REV-2/en/pdf Cadre financier européen 2028-2034 : les enjeux clés pour le secteur agricole Globalement, malgré des renforcements, les propositions de la Commission ne résolvent que partiellement l?aggravation du problème de la gestion politique des crises et des risques affectant le secteur agricole européen, alors que ce dernier est soumis à un nombre croissant d?aléas de nature géopolitique, économique, climatique et sanitaire (Fi-compass, 2025). Or, ces enjeux constituent l?un des rares points susceptibles de rencon- trer un écho favorable auprès des différents acteurs impliqués dans les négociations du CFP et de la PAC (Régnier et al., 2025). CONCLUSION Il revient désormais aux EM et au Parlement européen de négocier, amender et adopter les textes proposés par la Commission. Les enjeux identifiés dans ce Décryptage comme structurants pour l?avenir du secteur agricole, à savoir la gouver- nance, le budget, le modèle de performance, la réforme de l?aide de base au revenu, l?architecture verte, la gestion des crises et des risques, seront négociés au sein de différentes instances. Au moins quatre processus, dépendants les uns des autres, devraient être centraux pour le secteur agricole : ? les discussions sur l?architecture globale du CFP, qui sont conduites au sein d?une filière dédiée du Conseil (groupe ad hoc, COREPER II, Conseil des affaires générales) et se dénouent au niveau des Chefs d?État ou de gouvernement sous la forme de Conclusions du Conseil européen. Sans valeur législative, ce texte dispose pourtant d?une forte portée normative, non seulement pour le budget européen mais également pour la PAC. La Présidence danoise prévoit de proposer une negotiating box19 non chiffrée au Conseil européen qui se tiendra les 18 et 19 décembre 2025. Lors des précédentes négociations sur le CFP, près d?un an et demi se sont écoulés entre la soumission d?une première negotiating box et l?adoption des Conclusions du Conseil européen sur le CFP 2021-2027 ; ? les discussions sur le Fonds unique, qui se déroulent au sein de la même filière du Conseil (sous-groupe dédié, COREPER II, Conseil des affaires générales) et avec le Parle- ment européen selon la procédure législative ordinaire (PLO). La Commission espère clôturer l?exercice de négoci- ation d?ici fin 2026 pour permettre aux EM de produire leurs PPNR en 2027 avant leur entrée en vigueur au 1er janvier 2028. Cependant, un accord ne pourra être trouvé qu?après l?adoption des Conclusions du Conseil européen sur le CFP puisque certains éléments du Fonds unique, tels que les montants, sont fixés par ce texte ; 19 La negotiating box est une version préliminaire des Conclusions du Conseil européen incluant les éléments du CFP que les EM préfèrent négocier à l?una- nimité, au niveau des chefs d?État ou de gouvernement. ? l?adoption de la PAC, qui relève également de la PLO et qui est négociée entre les filières agricoles du Conseil (CSA, COREPER I et Conseil AGRIPÊCHE) et le Parlement européen. Ce texte étant soumis aux dispositions incluses dans le règlement sur le Fonds unique, il ne pourra être adopté qu?en parallèle, ou à sa suite. En raison de ces tempo- ralités contraintes, il se pourrait que la future PAC ne soit pas prête à entrer en vigueur en 2028, si bien qu?il faudrait alors négocier en supplément un règlement de transition. Celui-ci organiserait la péréquation entre une prolongation des règles de la PAC 2023-2027 pour un ou deux ans et le nouveau cadre financier pluriannuel, comme cela s?est avéré nécessaire pour les années 2021 et 2022 ; ? l?élaboration des PPNR, qui pourrait débuter avant que les règlements ne soient adoptés ? comme ce fut le cas pour les PSN dans le cadre de la PAC 2023-2027 ? mais qui reste dépendante des modalités qui seront adoptées lors des négociations sur le Fonds unique. La multiplication des espaces de décision habilités à inter- venir sur le secteur agricole renforce l?incertitude sur la future architecture de la PAC 2028-2034, d?autant que les propositions de la Commission sont moins détaillées que par le passé. Cela pourrait se traduire à la fois par un renforcement du pouvoir de la Commission ? qui valide les plans nationaux et peut compléter les règlements adoptés par de la législation secondaire ? et par une plus grande flexibilité accordée aux EM. De plus, le secteur agricole se retrouve mis en compétition avec les autres secteurs inclus dans le Fonds unique : à Bruxelles, dans le cadre des négo- ciations réglementaires et au niveau des EM, pour l?élaboration des PPNR. La prochaine PAC dépendra des rapports de pouvoir au sein et entre ces différents espaces. ? 11 ? RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES Begg, I., & et al. (2024). Performance and mainstreaming framework for the EU budget [Study requested by the BUDG Committee]. European Parliament. Bonvillain, T., Rogissart, L., & Feret, S. (2024). Estimation des dépenses publiques liées aux crises agricoles en France entre 2013 et 2022 [Etude Climat]. I4CE. Candel, J., & Daugbjerg, C. (2025). EU Green Deal?s food system agenda fails to deliver post-exceptionalist breakthrough. Nature Food, 6(6), 563-570. ECAa. (2024). Common Agricultural Policy Plans ? Greener, but not matching the EU?s ambitions for the climate and the environment [Special Report]. European Court of Auditors. ECAb. 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France WWW.IDDRI.ORG IDDRI | BLUESKY IDDRI | LINKEDIN https://capreform.eu/the-commissions-cap-budget-proposal-in-the-next-mff/ https://capreform.eu/the-commissions-cap-budget-proposal-in-the-next-mff/ https://capreform.eu/how-big-will-the-cap-budget-be-in-the-next-mff/ https://capreform.eu/how-big-will-the-cap-budget-be-in-the-next-mff/ https://capreform.eu/changes-proposed-to-the-management-of-agricultural-crises/ https://capreform.eu/changes-proposed-to-the-management-of-agricultural-crises/ mailto:elsa.regnier@iddri.org mailto:aurelie.catallo@iddri.org mailto:pierre.marie.aubert@iddri.org https://www.iddri.org https://bsky.app/profile/iddri.bsky.social https://www.linkedin.com/company/iddri/?originalSubdomain=fr   1. Introduction  2. Une nouvelle gouvernance pour le secteur agricole  3. Un budget en baisse?  4. Un modèle de performance qui conserve les faiblesses du cadre actuel  5. Une possible révolution desaides de base au revenu  6. Une architecture verte porteuse de risques etd?opportunités pour lesecteur  7. Une gestion européenne des crises de marché mais nationale des crises climatiques et sanitaires: une incitation à améliorer la résilience des fermes ?   Conclusion  Références bibliographiques