Auteur moral

France. Ministère de la transition écologique et solidaire ;France. Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer

Auteur secondaire

SAINT-PULGENT, Noël de (prés.)

Résumé

Réparties sur 3 mois, de septembre à décembre 2017, les Assises nationales de la mobilité visaient à identifier les besoins et les attentes prioritaires de tous les citoyens autour de la mobilité en accordant une attention particulière aux transports de la vie quotidienne, aux zones rurales et périurbaines. Pour cela, usagers, collectivités, opérateurs, acteurs économiques et ONG de l'ensemble du territoire ont été conviés à participer et à faire émerger de nouvelles solutions. Ces Assises aboutiront à la Loi d'orientation des mobilités, présentée au premier trimestre 2018.<br />Six ateliers thématiques, constitués en groupes de travail ont été chargés de rendre à la fin des Assises des recommandations adressées à la ministre des Transports. Le présent document est la synthèse de l'atelier " Mobilités plus soutenables, revoir les modèles économiques et la gouvernance". es activités qui permettent le transport terrestre des voyageurs, qu'il s'agisse de la construction et de la maintenance des infrastructures ou de l'exploitation des services, si elles ont une utilité socio-économique évidente, atteignent rarement le seuil de la rentabilité financière. Aujourd'hui, l'appel aux crédits publics trouve ses limites, l'État et les collectivités territoriales ayant des<br />budgets de plus en plus contraints.C'est pourquoi il convient de mieux informer usagers et citoyens sur le coût réel du transport, qu'ils sous estiment généralement....Il faut prendre conscience que des solutions nouvelles existent et sont souvent utilisées avec succès près de chez nous, comme le péage urbain ou la récupération d'une partie de la rente foncière créée par une infrastructure.

Editeur

DGITM - Direction Générale des Infrastructures, des Transports et de la Mer

Descripteur Urbamet

développement économique ;politique des transports ;politique de l'environnement ;transport multimodal ;aménagement du territoire ;gouvernance ;rentabilité ;infrastructure de transport ;MOBILITE DURABLE

Descripteur écoplanete

mobilité

Thème

Transports

Texte intégral

DÉCEMBRE 2017 SYNTHÈSE DE L'ATELIER THÉMATIQUE Revoir les modèles économiques et la gouvernance Président : Noël de Saint Pulgent MOBILITÉS PLUS SOUTENABLES DICOM-DGITM/DIV/17160 ­ Août 2017 Pour une mobilité plus soutenable : gouvernance et financement Sommaire Diagnostic et besoins identifiés ........................................................ 4 Des ressources globalement insuffisantes au regard des besoins affichés ......................................... 4 Des ressources nouvelles à trouver ................................................................................................... 6 Orientations stratégiques proposées par le groupe ............................ 8 Préconisations générales .................................................................................................................. 8 Orientations sectorielles ................................................................................................................... 9 Propositions de financement faites par des acteurs ........................................................................ 14 La gouvernance .............................................................................................................................. 15 Dispositions destinées à favoriser le report modal et à réduire l'autosolisme .................................. 15 Principales mesures proposées .......................................................16 Annexes .........................................................................................20 Annexe 1 : Présentation générale de la démarche ........................................................................... 20 Annexe 2 : Fiches descriptives des mesures proposées ................................................................... 24 Fiche de proposition n° 1 : Conforter le financement des transports collectifs urbains .................... 24 Fiche de proposition n° 2 : Informer dans les comptes des AOM sur l'impact des réductions et rabais octroyés .................................................................................................... 26 Fiche de proposition n° 3 : Rendre plus accessible le péage urbain pour les collectivités le souhaitant .......................................................................................................... 28 Fiche de proposition n° 4 : Permettre la perception de ressources spécifiques comme des majorations encadrées d'impôts existants pour la réalisation d'investissements dans les grandes agglomérations ....................................................................... 30 Fiche de proposition n° 5 : Permettre et inciter l'utilisation à bon escient de la palette très large des outils contractuels ................................................................................ 32 Fiche de proposition n° 6 : Créer un établissement public « Routes de France » .............................. 34 Fiche de proposition n° 7 : Permettre l'instauration de péages sur tous types d'axes routiers gérés par l'État ou une collectivité territoriale ......................................................... 36 Fiche de proposition n° 8 : Faire en sorte que les relèvements de la TICPE bénéficient au moins pour une part spécifique à la politique des transports, et agir au niveau européen pour limiter les écarts entre pays ...........................................................37 Fiche de proposition n° 9 : Permettre la mise en oeuvre d'une contribution kilométrique pour les poids lourds par les régions qui le souhaitent ................................................ 39 1 Pour une mobilité plus soutenable : gouvernance et financement Fiche de proposition n° 10 : Mettre en place une vignette nationale pour les poids lourds et les véhicules utilitaires légers ............................................................................. 41 Fiche de proposition n° 11 : Achever de transposer la directive Eurovignette, et travailler dans le cadre de sa révision à valoriser les externalités du transport ............................. 42 Fiche de proposition n° 12 : Mettre en oeuvre des solutions de financement innovantes pour le renouvellement du matériel roulant des lignes TET/TER ................................... 44 Fiche de proposition n° 13 : Mieux associer les employeurs et les usagers à la gouvernance des transports du quotidien ................................................................................. 46 Fiche de proposition n° 14 : Inciter au bon déploiement et à la bonne mise en oeuvre des plans de déplacement d'entreprise ................................................................... 48 Fiche de proposition n° 15 : Renforcer la coordination entre les autorités organisatrices de transport et de mobilité....................................................................................... 49 Fiche de proposition n° 16 : Imposer une information de l'acquéreur ou du locataire sur le label écomobilité des bâtiments qu'il acquiert, loue ou aménage ............................ 51 Fiche de proposition n° 17 : Revoir le barème kilométrique utilisé pour le remboursement des frais réels de déplacement .................................................................. 52 Fiche de proposition n° 18 : S'interroger sur l'avantage fiscal lié aux voitures de fonction et étudier la possibilité d'avantager les services de mobilité ......................................... 53 Fiche de proposition n° 19 : Mettre en place une coopération européenne fiable pour le recouvrement du péage et des forfaits de post-stationnement pour les usagers ne résidant pas en France .................................................................................................................... 55 Fiche de proposition n° 20 : Poursuivre les actions pour améliorer le recouvrement des amendes liées aux infractions dans les transports en commun ..................................................57 Fiche de proposition n° 21 : Renforcer l'application de l'article 14 de la LOTI .................................. 58 Note de problématique sur la proposition d'un acteur n° 1 : ASFA : des adossements limités aux concessions autoroutières pour permettre des aménagements multimodaux ou la reprise de sections autoroutières périurbaines.................................................. 59 Note de problématique sur la proposition d'un acteur n° 2 : UNIPEF : « Contribution pour une Mobilité Durable » : Anticipation de la possibilité de continuer à percevoir un péage après la fin des contrats de concession actuels pour réaliser dès à présent des investissements par endettement direct ou recours au marché de partenariat..................................................................................... 61 Note de problématique sur la proposition d'un acteur n° 3 : Mise en place d'une contribution assise sur les gaz à effet de serre émis par l'ensemble de la chaîne de transport sollicitée par un chargeur français ............................................................................... 63 Annexe 3 : Contributions détaillées des membres du GT ................................................................. 64 2 L es activités qui permettent le transport terrestre des voyageurs, qu'il s'agisse de la construction et de la maintenance des infrastructures ou de l'exploitation des services, si elles ont une utilité socio-économique évidente, atteignent rarement le seuil de la rentabilité financière. Les concessions d'autoroutes font exception mais encore faut-il observer que l'équilibre des sections les plus récentes nécessite régulièrement l'octroi de subventions publiques. S'il existe donc des outils innovants qui peuvent concourir au financement, il n'y a pas de solution « magique » qui par un recours au marché résoudrait toutes les difficultés. En définitive, trois catégories de contributeurs sont sollicitées pour le financement des transports : les usagers, les contribuables présents ou futurs et, dans des proportions variées, les acteurs qui bénéficient de la présence d'une infrastructure ou de l'existence d'un service. Aujourd'hui, l'appel aux crédits publics trouve ses limites, l'État et les collectivités territoriales ayant des budgets de plus en plus contraints. Pour dégager des moyens supplémentaires il faut donc chercher ailleurs. Et ce n'est pas chose simple : l'usager rechigne à payer davantage considérant que le tarif du transport public doit rester faible quand il n'en demande pas la gratuité. Et l'instauration de nouveaux prélèvements, sous forme de redevances ou de taxes, ou l'augmentation de ceux qui existent déjà se heurtent à un phénomène de saturation et suscitent le rejet. C'est pourquoi il convient de mieux informer usagers et citoyens sur le coût réel du transport, qu'ils sousestiment généralement, en leur montrant que les efforts nécessaires sont faits pour le contenir voire le réduire chaque fois que cela est possible. Bien entendu, l'acceptation est aussi liée à la qualité de service que les nouvelles technologies doivent contribuer à améliorer. Mais il faut aussi prendre conscience que des solutions nouvelles existent et sont souvent utilisées avec succès près de chez nous, comme le péage urbain ou la récupération d'une partie de la rente foncière créée par une infrastructure. Bien étudiés, bien concertés et bien mis en oeuvre, ces dispositifs, souvent après des oppositions initiales, sont finalement bien acceptés par le corps social. La France peut s'en inspirer. Les travaux du groupe d'experts conduisent à proposer une palette d'outils qui paraissent applicables. Bien entendu, parmi ceux-ci il faut faire un choix car ils ne sont pas tous cumulables. C'est clairement le rôle du décideur politique que d'opérer cette sélection. Je tiens à remercier tous les acteurs et experts qui ont participé au groupe de travail sur une mobilité plus soutenable. Ils ont témoigné de leur professionnalisme et de l'intérêt souvent passionné qu'ils portent au financement et à la gouvernance des mobilités. Leur contribution a été essentielle pour la rédaction de ce rapport. Le mot du président du groupe d'experts, Noël de SAINT PULGENT 3 Diagnostic et besoins identifiés Des ressources globalement insuffisantes au regard des besoins affichés Le financement des transports terrestres de personnes est dans une situation préoccupante, pour la plupart des activités qui constituent ce secteur. La gravité n'est certes pas la même partout mais des difficultés récurrentes, et qui se sont aggravées tendanciellement ces dernières années, sont apparues et obscurcissent l'avenir. Il importe d'y remédier. a) Le financement des investissements et de la régénération des infrastructures Ces difficultés concernent en premier lieu l'investissement. À l'exclusion des autoroutes concédées, des difficultés de financement apparaissent presque partout, qu'il s'agisse des projets nouveaux de transport collectif pour lesquels les engagements dépassent de beaucoup les possibilités budgétaires actuelles (de plusieurs milliards d'euros sur la durée du quinquennat) ou des investissements de régénération et de modernisation des réseaux tant ferroviaire que routier. Ceux-ci ont en effet été trop négligés ces dernières années et la dégradation qui en a résulté rend indispensable une action correctrice immédiate pour maintenir ces actifs et préserver la sécurité des usagers, et donc un effort financier supplémentaire à court et moyen terme. Le contrat de performance de SNCF Réseau montre bien la difficulté rencontrée : il prévoit bien un accroissement important des investissements de régénération, accompagné par une forte limitation des projets nouveaux par rapport à la période récente, et une augmentation des péages, mais la dette de SNCF Réseau, déjà excessive, va continuer à croître et ne pourra pas être stabilisée avant au moins dix ans. Cela illustre bien la problématique du recours à l'endettement, certes particulièrement criante dans le cas de SNCF Réseau, mais que l'on retrouve aussi ailleurs : si le financement par la dette peut se justifier quand son amortissement est garanti par des ressources fiables (péages, redevances ou impôts évalués avec suffisamment de rigueur), comme le prévoyaient d'ailleurs les statuts de Réseau Ferré de France (RFF), il provoque des dégâts financiers considérables quand les projets comportent des « biais optimistes » importants ou quand les décideurs abusent des facilités que procure l'emprunt à court terme. Pour le réseau routier, une revue de dépenses récemment effectuée par des inspections générales a montré que l'état des voiries gérées par les collectivités territoriales n'appelait pas d'une manière générale d'observation alarmante mais l'entretien, le renouvellement et la modernisation du réseau routier national nécessiteraient, selon de nombreux experts, des dépenses supplémentaires de 200 à 300 M par an pour éviter de se retrouver dans une situation où des surinvestissements de rattrapage onéreux sur plusieurs années seraient inévitables. Il faut en outre souligner que des projets d'investissement importants, en milieu périurbain notamment (par exemple des élargissements ou aménagements de voirie nécessaires à la fluidité du trafic et à l'intermodalité) peinent à trouver leur financement et sont parfois étalés dans le temps au rythme de disponibilité des crédits budgétaires, voire reportés sine die. La caractérisation précise des besoins relève des travaux du Comité d'orientation sur les infrastructures (COI) et n'a donc pas été examinée en détail par le groupe de travail, mais le diagnostic du manque de ressources affectées actuellement aux infrastructures est largement partagé. 4 b) Le financement des transports collectifs Les difficultés de financement concernent en second lieu l'exploitation des services de transports collectifs et c'est plus grave encore, car dans de nombreux cas, les recettes perçues des usagers ne couvrent même pas, et de loin, les seules charges d'exploitation avant toute prise en compte des amortissements. Le ratio de couverture des charges par les recettes s'est généralement dégradé ces dernières années, qu'il s'agisse des transports collectifs urbains (pour lesquels existent toutefois des exceptions comme le montre l'exemple du SYTRAL pour l'agglomération lyonnaise) ou des TER. Pour ces derniers, l'équation financière est difficile à résoudre car ils subissent de plein fouet la concurrence intermodale du transport par car (deux fois moins cher en moyenne pour le voyageur) et désormais du covoiturage (50 % moins cher). Même si la liberté tarifaire qui vient de leur être accordée leur confère une capacité d'adaptation de leur offre tarifaire, les régions, autorités organisatrices des TER, ne semblent donc pas en mesure d'augmenter significativement leurs recettes à trafic constant (sachant toutefois qu'une nouvelle grille de tarifs bien conçue dans le cadre de la liberté désormais acquise doit offrir la possibilité de développer le trafic). Rapportées au voyageur/km celles-ci sont au demeurant d'un niveau très proche de celui constaté en Allemagne, mais dans ce pays les dépenses correspondantes sont 35 % moins chères (par train/km). Des économies qui peuvent résulter d'une meilleure articulation entre offre ferroviaire et offre de transport par car, désormais facilitée par la dévolution aux régions des cars départementaux (loi NOTRe), et des gains de productivité de l'opérateur sont donc indispensables pour redresser le ratio « R/D » qui est d'environ 26 % (et dans un premier temps pour éviter toute baisse supplémentaire ; ce ratio s'élevait à 30 % en 2002, au début de la régionalisation des TER). Cette problématique s'inscrit évidemment pleinement dans le débat sur l'ouverture à la concurrence des TER. Les transports collectifs urbains connaissent eux aussi dans de nombreux cas de faibles taux de couverture des dépenses par les recettes : pour les agglomérations de province, 31 % en moyenne, si on prend les dépenses de fonctionnement stricto sensu, 17 % si on y ajoute l'amortissement des investissements réalisés, les ratios étant plus élevés d'une dizaine de points en Île-de-France. Dans ce cas, si des économies et gains de productivité sont aussi à rechercher, un autre levier est à activer en priorité : celui des recettes pour lesquelles les autorités organisatrices semblent disposer, si elles s'en donnent les moyens, d'une plus grande liberté d'action. D'ailleurs, parmi les villes comparables, les agglomérations françaises se distinguent souvent par la modicité relative de la tarification de leurs services de transport collectif, qu'il s'agisse des billets « à l'unité » ou des abonnements à caractère illimité : ainsi, le « pass navigo » francilien est-il près de trois fois inférieur à son équivalent londonien, il est vrai particulièrement élevé, mais il est aussi significativement moins cher que les formules équivalentes en vigueur dans la plupart des métropoles européennes. Cette situation provient de l'idée, assez largement répandue dans l'opinion publique française, que le transport collectif du quotidien est un service public de première nécessité qui doit coûter une somme modique, voire être entièrement gratuit (sans d'ailleurs que ce raisonnement soit étendu à l'électricité ou à l'eau, tout aussi essentiels, mais qui, il est vrai, sont des services publics « divisibles » dont les consommations sont additives). S'y ajoute la volonté légitime des autorités organisatrices de favoriser les déplacements de certaines catégories de population (étudiants, chômeurs, retraités) sans que, bien souvent, les rabais ainsi consentis soient mis en relation avec les capacités contributives réelles de chacun de ces usagers. En résulte une dégradation de la situation financière des autorités organisatrices, quand elles n'ont pas encore pris des mesures correctrices de redressement. Et cela rendra très difficile le financement des besoins nouveaux auxquels elles vont être confrontées, l'émergence rapide des technologies digitales et des nouvelles mobilités qui en résulteront pour une large part, venant s'ajouter au développement « classique » des réseaux qui garderont leur nécessité. 5 Des ressources nouvelles à trouver a) Les limites des outils de financement actuels Dans ce contexte de besoins qui vont augmenter, force est de constater que les outils de financement actuellement en place, s'ils rendent de grands services, trouvent leurs limites du moins dans leur configuration actuelle. Il faut d'abord souligner que les budgets de l'État et des différentes catégories de collectivités territoriales, sollicités en priorité mais aussi en dernier ressort quand apparaît une impasse de financement à combler, sont très contraints et le resteront dans les années à venir. L'indispensable redressement des finances publiques laissera en effet peu de marges de manoeuvre. C'est ainsi qu'il sera quasiment impossible, sans ressource nouvelle affectée, de porter les recettes de l'AFITF au niveau de 3 Mds, jugé nécessaire par beaucoup d'experts des transports pour que cet établissement public puisse jouer pleinement son rôle de financeur. En réalité, l'AFITF reste orpheline de l'abandon de l'écotaxe même si celui-ci lui a été en partie compensé par une augmentation de la TICPE. Autre outil majeur du financement des transports publics, le versement transport est largement utilisé par les autorités organisatrices qui peuvent en bénéficier, beaucoup d'entre elles le fixant aux taux plafonds qui leur sont applicables. L'impératif de compétitivité, auquel sont confrontées les entreprises, dissuade d'envisager d'augmenter ces plafonds, mais il faut préserver le dispositif actuel. Il faut éviter que le versement transport serve à compenser des politiques tarifaires insuffisamment rémunératrices tendant parfois à la gratuité ou quasi-gratuité des transports collectifs. b) Les exemples de l'étranger La comparaison avec des exemples observés dans des pays étrangers comparables à la France montre que notre pays n'utilise pas certains outils de financement couramment utilisés ailleurs. Il y a certainement des enseignements à en tirer et mutatis mutandis des solutions dont nous pourrions nous inspirer. Ce n'est d'ailleurs généralement pas faute de ne pas avoir réfléchi aux problématiques qui soustendent ces exemples mais la concrétisation n'a pas suivi. Dans plusieurs cas, des dispositions législatives ont même été votées mais n'ont pas été appliquées voire ont été rapidement abrogées. La loi sur le Grenelle de l'environnement a bien instauré la possibilité de mettre en place des péages urbains mais a fixé des conditions telles que leur mise en oeuvre effective est quasiment impossible. Elle impose notamment une durée d'expérimentation limitée à trois ans, alors que les équipements nécessaires ne peuvent pas être amortis sur une période aussi courte. Et d'ailleurs, les textes d'application de cette loi n'ont jamais été pris ! Deux cas retiennent plus particulièrement l'attention, car des dispositions législatives instaurant des moyens de financement nouveaux ont été rapidement abrogées. Il s'agit de la possibilité de capter une partie de la rente foncière créée par une infrastructure de transport et de la mise en oeuvre de l'écotaxe, alors que pour cette dernière des dispositifs analogues sont en service en Allemagne, en Belgique, ou doivent être mis en service début 2018 au Pays basque espagnol... Mais il est vrai que dans ces pays les structures de prélèvements sur les poids lourds peuvent être différentes. Ainsi, n'existe-t-il pas d'autoroutes concédées à péage en Allemagne, tandis que c'est le cas en Espagne. La question de la contribution de la valorisation foncière au financement des infrastructures de transport a déjà été débattue en France. Elle a même donné lieu à des dispositions législatives votées (loi Grenelle 2, loi initiale sur la Société du Grand Paris (SGP)) mais qui ont été très vite abrogées avant même d'avoir été appliquées et donc testées. Ne subsiste que l'affectation de produits de taxes foncières (taxe spéciale d'équipement, taxe sur les bureaux) au financement de la SGP, ces recettes, perçues sur une assiette large, toute l'Île-de-France, ayant été substituées au dispositif initialement prévu basé sur la taxation des cessions immobilières devant être réalisées au sein d'un périmètre de 800 m autour des futures gares (ce qui aurait notamment créé des effets de seuil). 6 Les exemples étrangers, recensés par le CEREMA dans le cadre d'une étude en voie d'achèvement, montrent que faire contribuer la valorisation foncière au financement des infrastructures de transport est fréquemment observé, y compris dans des pays d'économie libérale comme la Grande-Bretagne et les États-Unis. Les modalités retenues se caractérisent en règle générale par leur pragmatisme. Elles se répartissent pour l'essentiel en trois catégories : la majoration des impôts fonciers acquittés par les entreprises (comme à Londres pour le projet Crossrail), la taxation des autorisations de construire (comme à Dublin), la vente de droits à construire ou de terrains publics dans le cadre d'opérations d'urbanisme (comme à Copenhague). En s'inspirant de ces exemples, une réflexion devrait être reprise en France sur la possibilité de mettre en oeuvre, sur une base réaliste et au-delà du seul cas de la SGP, un dispositif de captation d'une partie de la rente créée au bénéfice du financement des projets. c) La couverture des coûts externes du transport routier Enfin, la problématique de couverture des externalités des différents modes de transport ne peut être ignorée quand on réfléchit au financement des transports, car les prélèvements financiers qui devraient être opérés pour assurer cette couverture peuvent concourir au financement de ce secteur d'activité, au profit notamment de modes vertueux en terme notamment d'émissions de CO2 et de pollution de l'air. C'est bien d'ailleurs ce qui était prévu avec l'écotaxe dont le produit devait abonder le budget de l'AFITF. Aujourd'hui, aucun des modes de transport de marchandises (routier, ferroviaire, fluvial) ne couvre globalement la totalité de ses coûts externes. Mais c'est seulement le mode routier qui est sollicité pour viser à assurer la couverture intégrale des externalités qu'il crée, sachant que le ferroviaire et le fluvial, à l'économie très fragile, ne couvrent même pas leur coût d'usage de l'infrastructure, ce qui rend irréaliste tout prélèvement public supplémentaire sur ces modes. Ce traitement inévitablement différencié entre les modes crée un sentiment d'incompréhension voire d'injustice au sein de la profession du transport routier, qui explique, pour une part, l'échec de l'écotaxe, compensé pour partie par une hausse de la TICPE. Sur les autoroutes concédées, le péage permet en premier lieu de financer la construction et l'entretien de ces infrastructures. L'ensemble de la fiscalité s'appliquant aux véhicules et à leur circulation sur ces axes permet de plus de contribuer à la couverture d'une partie de leurs externalités. Le transport routier y couvre ainsi bien mieux ses coûts que sur les autres réseaux routiers. C'est donc l'usage des autres voiries qui est avant tout en cause. Sur l'ensemble du réseau routier, les prélèvements publics opérés représentent à peu près le double des dépenses internes dédiées à l'exploitation et à l'entretien du réseau, un écart de près de 20 Mds étant constaté. Mais ces prélèvements représentent seulement les deux tiers des coûts marginaux totaux si on intègre les externalités (émissions de CO2, pollution, bruit et insécurité, la congestion étant supposée internalisée), pour un écart de l'ordre de 20 Mds également. Ceci étant dit, le transport routier reste le mode qui couvre le mieux et de loin ses coûts, c'est pourquoi taxer davantage les externalités qu'il cause apparaît injustifié aux yeux des professionnels. Il n'est donc guère surprenant que leurs organisations s'opposent toutes au rétablissement de l'écotaxe. Pour autant, il ne serait pas raisonnable, dans le contexte écologique et climatique actuel, de renoncer à l'objectif de la couverture par le transport routier de ses coûts externes. Mais le dispositif à arrêter et à mettre en oeuvre devrait respecter plusieurs conditions de nature à faciliter son acceptabilité : qu'il repose sur une évaluation des coûts externes incontestable (les travaux en voie d'achèvement du commissariat général au développement durable devraient le permettre) ; qu'une partie significative de la ressource ainsi dégagée soit affectée au financement de la route ; que la nécessaire modernisation des camions en vue notamment de la réduction de la pollution qu'ils émettent soit, dans des conditions à préciser, encouragée et facilitée.. 7 Orientations stratégiques proposées par le groupe Préconisations générales La recherche de financements nouveaux pour les transports doit s'inscrire dans une vision réaliste de l'état de nos finances publiques. C'est ainsi qu'il ne saurait être recommandé de recourir à l'endettement, sauf à ce que l'on soit assuré de disposer de recettes certaines qui ne seraient pas détournées d'un autre objet quand on devra commencer à rembourser. Certains types de contrats, comme le marché de partenariat, peuvent permettre un paiement différé à la mise en service de l'ouvrage, ce qui peut faciliter la solution du financement initial dans les cas où le recours à un tel contrat est justifié par une évaluation préalable, mais qui impose, tout comme pour l'endettement, de disposer des recettes nécessaires au paiement des annuités. Ce qui vient d'être énoncé doit bien évidemment s'appliquer à l'AFITF dont le remboursement d'un hypothétique emprunt, s'il n'était pas « gagé » par des recettes nouvelles clairement identifiées et décidées ex ante, ne se différencierait pas de l'endettement général de l'État. Cela ne doit toutefois pas empêcher le recours à des instruments financiers comme le crédit-bail lorsque cela apparaîtra justifié pour le financement d'équipements, du matériel roulant par exemple, dont l'utilisation et l'amortissement économique se feront sur longue ou moyenne période. Par ailleurs, comme il a déjà été souligné, le secteur des transports, essentiellement dans sa composante routière, sert d'assiette au prélèvement de redevances et de taxes pour des montants bien plus élevés que les dépenses qui lui sont consacrées. Ce déséquilibre est dénoncé par les acteurs du transport qui demandent un rééquilibrage par une affectation d'une part plus importante de ces recettes au secteur d'activité qui les génère. Mais dans le contexte budgétaire actuel, cela n'est pas possible, du moins de manière significative, car cet excédent de ressources par rapport aux dépenses contribue au financement du budget général de l'État dont le déficit doit être maîtrisé et réduit. Si l'on souhaite donc accroître les financements dont bénéficient les transports, il n'y a pas d'autres moyens que de créer de nouvelles recettes, qu'elles soient d'origine publique ou privée. Mais pour les premières, se pose la question de leur affectation ou de leur restitution intégrale au secteur des transports, ce qui ne va pas sans quelques difficultés. En effet, dans plusieurs cas récents, des prélèvements publics créés ou augmentés au profit des transports et souvent votés comme tels, ont été par la suite « limés » dans le cadre de la régulation budgétaire. Si la réalité des impératifs de celle-ci ne saurait être niée, il conviendrait à l'avenir que de telles situations ne soient réservées qu'à des cas vraiment exceptionnels. Lorsqu'un effort est demandé aux entreprises ou aux usagers du transport pour le financement de tel projet ou de telle politique, il est légitime que le fruit revienne intégralement à la dite action, du moins pour une période déterminée (quinquennale ou triennale) à l'issue de laquelle un bilan devrait être effectué et, si cela est justifié, la mesure éventuellement amendée. Il en va de la crédibilité des engagements de l'État. Mais la première action à entreprendre pour réduire l'insuffisance de financement des dépenses de transport consiste à s'efforcer de les diminuer sans sacrifier pour autant les objectifs poursuivis et la qualité de service recherchée. Plusieurs propositions peuvent être faites à cet effet. Elles ne signifient nullement que l'État cherche à recentraliser ou même à contrôler la politique des autorités organisatrices. Résultant d'analyses largement partagées, elles sont de portée générale et doivent être adaptées à chaque situation particulière. Il est souhaitable en premier lieu de mieux articuler les différentes offres de transport en commun sur un même territoire, dans le sens d'une plus grande efficacité. Il convient à ce titre d'assurer la desserte 8 des périphéries longtemps délaissées (transport à la demande, covoiturage public, lignes express d'autocars...) ou de combiner offre régionale ­ offre urbaine avec par exemple une tarification commune. Mais il faut aussi dans une démarche parallèle (et si possible simultanée), réaliser toutes les économies possibles, en choisissant pour chaque desserte le mode de transport le plus pertinent (TER ou car, tramway ou bus à haut niveau de service...). Il faut aussi supprimer les éventuels doublons, ce que la loi NOTRe a facilité en transférant les cars départementaux aux régions (cf. 1re partie). Comme dans les autres secteurs économiques, la recherche de gains de productivité est nécessaire dans toutes les activités du transport : réalisation des travaux, achats de matériels pour lesquels la standardisation et la mutualisation sont à recommander chaque fois que cela est possible, exploitation des services, ce qui concerne par exemple l'organisation des roulements, la lutte contre l'absentéisme. Là où ils n'existent pas encore, des plans pluriannuels de productivité devraient être élaborés par les opérateurs et approuvés par les autorités organisatrices qui en contrôleraient régulièrement la mise en oeuvre. Ils devraient donner lieu à l'attribution de bonus-malus à l'exploitant, comme pour la ponctualité et la qualité de service. La mise en concurrence des services de transport est dans ce contexte un moyen, qui a montré son efficacité, d'améliorer fortement la productivité. La mise en concurrence des services ferroviaires, traitée par ailleurs, n'est pas abordée ici, le Gouvernement ayant confié à Jean-Cyril Spinetta une mission sur le modèle du transport ferroviaire. En ce qui concerne les transports collectifs urbains, la concurrence est la règle sauf pour les services exploités en régie. Certains acteurs soulignent qu'elle ne doit pas se limiter à la performance opérationnelle mais s'appliquer aussi à la performance commerciale. Celle-ci nécessite savoir-faire, mobilisation des équipes au contact des usagers et une véritable créativité. Il est souhaitable que, quand ce n'est pas encore le cas, les appels d'offres, le suivi des contrats et la rémunération des opérateurs intègrent cette dimension. Enfin, les maîtres d'ouvrage et les autorités organisatrices disposent désormais, après la refonte du droit de la commande publique, d'une palette très large d'outils contractuels. Il convient que chacun fasse le choix le plus efficace et le plus adapté à sa situation particulière en procédant, si nécessaire, à une évaluation préalable et une comparaison des différents types de contrats envisageables. Il faut encourager, notamment dans le domaine routier, l'émergence du marché global de performance, marché public d'une durée de 5 à 10 ans portant sur la régénération, l'aménagement, l'entretien de voiries avec une rémunération fondée sur l'atteinte des performances fixées. Il s'inspire d'une formule qui a connu le succès en Grande-Bretagne. On peut également citer le marché de partenariat, qui permet un transfert de maîtrise d'ouvrage et des risques associés au secteur privé, conduisant généralement à une maîtrise accrue des coûts et des délais, en contrepartie du surcoût lié au financement privé. Il permet en outre, dès l'engagement du projet, de prévoir et de sécuriser les dépenses d'entretien et de maintenance sur la durée du contrat. Orientations sectorielles a) Les transports collectifs urbains et périurbains 1) Assurer une meilleure couverture des dépenses par les recettes apportées par les usagers Comme indiqué en première partie, l'attention doit être attirée en premier lieu sur la nécessité que rencontrent beaucoup d'autorités organisatrices d'augmenter leur ratio de couverture des dépenses par les recettes apportées par les usagers. Il faut tout d'abord agir sur les dépenses (cf. ci-dessus), celles-ci augmentant bien souvent plus vite que l'inflation. Mais il est clair qu'un effort doit être également fait sur les recettes dans de nombreux cas, sauf à voir certaines autorités organisatrices connaître de grandes difficultés financières dans les années à venir ou devoir réduire drastiquement leurs offres de services. L'exemple de celles qui ont réussi à mettre en place des actions correctrices, par exemple en 9 prévoyant un rattrapage tarifaire sur plusieurs années par des hausses de tarifs supérieures à l'inflation tout en restant dans des limites raisonnables, montre que cela est possible et peut être compris par les usagers. Bien évidemment, chaque situation est un cas particulier qui relève de la responsabilité exclusive de l'autorité organisatrice concernée. Faire des propositions pour remédier à un constat partagé par tous ne veut pas dire, comme il a déjà été souligné ci-dessus, que l'État cherche à se substituer aux autorités organisatrices ou à recréer une tutelle. Il est souhaitable que, là où ce n'est pas encore le cas, les usagers et leurs représentants puissent avoir une connaissance plus précise et plus fine de la situation des transports urbains de leur ressort : publication dans les rapports annuels de la fréquentation par ligne ou groupe homogène de lignes et du taux R/D) correspondant quand il peut être calculé, ce qu'une comptabilité analytique digne de ce nom doit permettre (cette recommandation peut aussi s'appliquer aux lignes TER) ; évaluation dans les annexes aux comptes annuels des efforts consentis sous forme de rabais ou de gratuité au profit des catégories que les autorités organisatrices souhaitent aider. Celles-ci devraient réfléchir à la structure de leur offre tarifaire et l'adapter le cas échéant pour la rendre plus efficace. Ils peuvent s'appuyer sur de nombreux exemples, français ou étrangers, d'évolutions réussies en tenant compte des progrès que permet l'application du numérique à la billetique. Dans ce cadre, la limitation des abonnements au-delà d'un certain niveau d'utilisation peut se poser. Un large consensus apparaît sur la nécessité de ne pas faire financer des réductions tarifaires voire la gratuité ou la quasi-gratuité par le versement transport. Aussi pourrait-il être décidé, dans cet esprit, que l'instauration du versement transport ou plus vraisemblablement une augmentation de son taux ne soit pas autorisée si le ratio de couverture des dépenses d'exploitation (hors amortissements) par les recettes des usagers est inférieur à 15 %. Enfin, si l'équilibre général du versement transport doit être préservé, un certain nombre de simplifications pourraient lui être apportées et les relations entre l'ACOSS et les AOM devraient être améliorées dans un esprit partenarial. 2) Créer de nouvelles ressources Deux possibilités de lever des ressources supplémentaires devraient être proposées aux collectivités territoriales et autorités organisatrices : le péage urbain et la faculté d'instaurer et d'affecter au financement d'un projet d'infrastructure de transport une majoration de la taxe foncière, ou le produit d'une taxe spéciale ayant la même assiette, dans le but de récupérer une partie de la rente foncière et immobilière créée par cette infrastructure. Pour le péage urbain, introduit par la loi Grenelle 2, il s'agit de supprimer les restrictions à sa mise en oeuvre, qui n'apparaissent plus justifiées aujourd'hui, ainsi de l'obligation faite d'une expérimentation limitée à trois ans. On peut s'interroger aussi sur le seuil de 300 000 habitants au-dessus duquel il peut être appliqué. Il pourrait être réduit à 100 000. Il convient que le péage urbain permette de financer les transports collectifs, le covoiturage... mais aussi les aménagements de voirie nécessaires au développement de l'intermodalité ou permettant d'améliorer la fluidité du trafic. Une infrastructure nouvelle crée dans la majorité des cas une rente foncière et immobilière, comme en témoigne l'évolution des loyers et des prix immobiliers à Bordeaux depuis la mise en service de la LGV Tours-Bordeaux, même s'il s'agit d'un cas très particulier. Il est donc légitime que les collectivités ayant à financer un projet d'infrastructure puisse récupérer une partie de la rente ainsi créée. Des échecs, mentionnés dans la première partie, ont été enregistrés dans un passé récent en France et il convient que la réflexion économique et financière se poursuive dans le but de déterminer le meilleur 10 moyen d'atteindre l'objectif recherché. Dans l'immédiat, à l'instar de ce qui a souvent réussi à l'étranger et de ce qui a été en définitive retenu pour la Société du Grand Paris, il est proposé que les collectivités intéressées puissent instaurer un prélèvement dont l'assiette serait celle de la taxe foncière. Il serait affecté au financement du projet concerné sans qu'il ne soit nécessaire de créer une société de projet, mais son objet et son montant devraient être clairement identifiés dans les comptes desdites collectivités. b) Les infrastructures routières (leur financement, leur gouvernance, les contributions de leurs usagers) 1) La possibilité d'instaurer des péages, notamment temporaires sur toutes les catégories de voiries Dans de nombreux cas, des projets routiers interurbains mais aussi parfois périurbains, voire même urbains, attendus souvent depuis des années, ne peuvent pas voir le jour faute de financement. Ils peuvent concerner des routes nationales, des voies départementales, intercommunales ou communales. La plupart d'entre eux ne portent pas sur la réalisation de nouvelles liaisons, mais sur l'aménagement d'axes existants : élargissements, mise à deux fois deux voies, régénération, mise en place d'équipements de nouvelle génération pour la sécurité, l'information et la signalisation, création d'aires (pour le covoiturage...). Ces projets-là ne justifient généralement pas le recours au mode concessif. En revanche, l'instauration d'un péage peut faciliter leur financement même si elle ne résout pas entièrement la question. Il est proposé que les maîtres d'ouvrages concernés puissent décider la mise à péage de ces axes ou voies, pour une période déterminée, après une concertation publique. Les usagers qui attendent la réalisation de ces aménagements peuvent souvent être convaincus que seul le recours au péage permet de l'obtenir. 2) Le devenir du réseau routier national Sans que ne soit aucunement mise en cause l'action des directions interdépartementales qui, au sein de la DGITM, gèrent le réseau routier national, le moment semble venu de les intégrer dans un établissement public industriel et commercial « Routes de France » à créer. Cet instrument offrirait plus de souplesse de gestion pour des activités productives comme l'entretien/maintenance. Dans ses budgets et ses comptes, les efforts faits en faveur de la route pourraient être mieux identifiés. Beaucoup d'observateurs soulignant la dégradation du réseau national, un diagnostic précis de son état devrait accompagner la constitution de l'EPIC. Il servirait de référence pour l'élaboration d'un contrat de performance avec l'État dont le contrôle ne serait pas amoindri. Mais même si le statut d'EPIC devrait permettre de réaliser des gains de productivité plus importants, les objectifs à atteindre dans ce domaine devant être inscrits dans le contrat, la réussite d'une remise à niveau du réseau en quelques années paraît nécessiter une augmentation des ressources de l'établissement par rapport à celles consacrées aujourd'hui à son périmètre futur d'intervention, sous forme par exemple d'une affectation de taxe (cf. ci-dessous). Mais de leur côté, certaines régions souhaiteraient se voir transférer les routes nationales traversant leur territoire. Faute d'un accord unanime sur ce point, Régions de France propose une dévolution à la carte au profit des seules régions qui le demanderaient. Mais cette solution, qui conduirait par exemple à ce que la gestion d'un même axe relève de la compétence nationale sur certains tronçons, et de la compétence régionale sur les autres, paraît difficilement envisageable, ce qui resterait des directions interdépartementales au sein de l'État ne pouvant être réduit au simple rôle d'alternative résiduelle. En revanche, l'EPIC serait à même de conclure des contrats spécifiques avec les régions qui le souhaiteraient, comportant de larges délégations à celles-ci. 3) Les contributions envisageables des usagers de la route Envisager de faire contribuer davantage les usagers de la route suscite de fortes réticences chez les intéressés quand ce n'est pas une opposition déclarée. Les contradicteurs font notamment observer 11 que la route contribue déjà plus aux charges publiques qu'elle ne reçoit en retour. Mais d'un point de vue économique, le fait qu'aucune catégorie de véhicule (VL et PL) ne couvre la totalité des coûts externes qu'elle génère justifie qu'une telle contribution soit envisagée. D'un point de vue financier, cela permettrait d'apporter de nouvelles ressources, attendues, aux politiques des transports, la route devant recevoir sa juste part. Trois instruments peuvent être utilisés pour atteindre l'objectif recherché : la contribution kilométrique pour les poids lourds, la TICPE ou la « vignette » pour tous les véhicules. La contribution kilométrique pour les poids lourds : Il n'est pas proposé de la rétablir au niveau national. En revanche, comme certaines d'entre elles le demandent, les régions volontaires pourraient être autorisées à l'instituer sur leur territoire en déterminant les routes nationales et départementales (voire communales ou intercommunales pour des voies très fortement circulées en périphérie d'agglomérations) où la taxe serait appliquée. Le choix des routes à retenir devrait se faire en concertation avec les autres collectivités territoriales impliquées et en fonction de critères objectifs conformes à la directive européenne Eurovignette. Les axes empruntés notamment par un important trafic de transit seraient particulièrement concernés. Les régions détermineraient librement le taux de la taxe dans les limites du plafond fixé par la loi. Si la voirie d'autres collectivités territoriales était impliquée dans le dispositif, la région devrait partager avec elles le produit de la taxe. Celui-ci serait affecté aux politiques de transport avec une part minimale significative revenant à la route. La question du recouvrement de la taxe ne pose pas de problème insurmontable : chaque région volontaire devrait lancer un appel d'offres pour choisir un collecteur, sauf, ce qui serait préférable, à se regrouper avec les autres pour obtenir des économies d'échelle. L'évolution des technologies et la simplification du contrôle devraient permettre de réduire significativement les coûts de gestion. La TICPE : Pour le transport, cette accise est certainement le moyen le plus direct et le plus efficace de taxer l'émission de gaz à effet de serre. Mais pour notre problématique elle souffre d'un handicap majeur : un tiers seulement des poids lourds circulant en France s'approvisionneraient en carburant dans notre pays et acquitteraient cette taxe. Aujourd'hui, une petite partie du produit de la TICPE est versée à l'AFITF, mais elle apparaît davantage comme une subvention du budget général, fixée d'année en année, que comme une affectation prédéterminée. Or, les tarifs de la TICPE vont fortement augmenter dans les cinq années à venir (de près de 20 % pour l'essence, soit environ 12 centimes par litre, de près de 50 % pour le gazole à des fins de rattrapage, soit environ 25 centimes par litre). Cette recette nouvelle a été prise en compte pour l'élaboration de la trajectoire des finances publiques pour les prochaines années et concourir ainsi à la maîtrise du déficit budgétaire. Elle pèsera toutefois très fortement sur le monde des transports, sans qu'il n'en bénéficie pour la préservation de ses infrastructures et l'amélioration des services. Il ne paraîtrait pas illégitime qu'une petite partie de cette hausse soit affectée à l'AFITF de manière prédéterminée, sous la forme d'un nombre donné de centimes par litre. Ainsi, l'affectation de 4 centimes par litre permettrait de porter les ressources de l'AFITF à environ 3 Mds. L'application de cette hausse de la fiscalité sur le carburant aux poids lourds de plus de 7,5 tonnes ne semble pas déterminée, puisque le tarif du gazole professionnel doit rester fixé à 43,19 centimes par litre en 2018 pour les transporteurs européens. L'écart avec le tarif général 12 est donc susceptible de croître, de même que la « ristourne » que les transporteurs reçoivent, sur présentation de factures, pour se faire rembourser cet écart. Cette situation est paradoxale au regard de l'objectif de couverture des coûts externes et, à défaut de la réduire, il pourrait être décidé de plafonner la « ristourne ». Mais force est de constater que le taux de la TICPE pour les poids lourds est déjà plus élevé (et parfois significativement vis-à-vis du Luxembourg, de la Belgique et de l'Espagne) que ceux pratiqués chez nos voisins à l'exception de l'Allemagne (où le taux est environ 10 % plus élevé soit de 4 centimes par litre). Le relever risquerait d'inciter davantage de poids lourds à s'approvisionner en dehors de la France. Cette constatation montre tout l'intérêt qu'il y aurait à harmoniser les taux de ces accises sur le territoire européen et à engager une politique commune de relèvement de façon à pouvoir mieux prendre en compte les conséquences des émissions de gaz à effet de serre. La vignette : La proposition a été faite de créer une vignette notamment pour financer l'EPIC « Routes de France ». Mais le terme de vignette est ambigu ; il recouvre en fait deux instruments différents : - pour les véhicules légers il renvoie au dispositif bien connu qui a été supprimé en 2000. La taxe était liée à la possession du véhicule et variait en fonction de la puissance de celui-ci. C'était un impôt simple et rémunérateur : en actualisant les dispositions qui étaient appliquées lors de sa suppression, il pourrait rapporter environ 3 Mds. Le système de recouvrement serait à reconstruire ; il devrait être très largement dématérialisé tant pour la déclaration et le paiement de l'impôt que pour son contrôle. La recréation de la vignette pour les véhicules légers peut se justifier par le fait que, sur le réseau qui n'est pas concédé, ils couvrent encore moins bien leurs coûts externes que les poids lourds. Mais il s'agit d'un prélèvement forfaitaire, alors que la TICPE taxe les consommations effectives, ce qui du point de vue de la lutte contre l'effet de serre est bien plus efficient. En outre, la réapparition de la vignette ne manquerait pas d'être considérée par beaucoup comme un retour en arrière ; pour les poids lourds, l'objectif serait différent car on chercherait à taxer les véhicules étrangers circulant en France (sans exclure toutefois les Français, ce serait sinon une discrimination que Bruxelles ne manquerait pas de sanctionner). C'est le droit d'usage du réseau non concédé qui serait imposé avec des droits annuels, mensuels, hebdomadaires et journaliers. Il s'agit donc d'un dispositif forfaitaire, ne dépendant pas de la distance parcourue, qui viendrait se substituer à la contribution kilométrique avec l'espoir qu'il serait mieux accepté. Mais l'existence en France d'un réseau concédé à péage limiterait les possibilités juridiques, notamment en termes de périmètre, de mise en place d'une vignette pour les poids lourds. De plus, son caractère forfaitaire lui fait encourir la même critique que celle formulée ci-dessus pour la vignette « véhicules légers ». C'est d'ailleurs pour ce motif que le projet de nouvelle directive « Eurovignette », qui n'en est qu'au début de son parcours de négociation, veut interdire ce type de prélèvement. En l'occurrence, l'efficacité fiscale ne fait pas bon ménage avec l'efficience écologique. Mais la possibilité de prélever simplement une contribution additionnelle sur les poids lourds permettant d'améliorer la couverture de leurs coûts externes doit conduire à ne pas écarter cette possibilité parmi la palette des dispositifs envisageables. En conclusion de cette analyse, il apparaît que le recours à la TICPE présente beaucoup d'avantages par rapport aux autres solutions : l'émission de gaz à effet de serre est taxée directement (c'est une « taxe carbone ») ; son recouvrement est simple et son coût n'est pas affecté par une augmentation du tarif ; l'assiette étant large, un faible accroissement des taux produit des recettes conséquentes. Pour les poids lourds, l'indexation des contrats sur les prix des carburants permet une récupération facile. Mais 13 pour ces derniers, comme il a été indiqué ci-dessus, toute augmentation ne pourrait que contribuer à éloigner encore davantage les camions étrangers des pompes d'approvisionnement françaises, ce qui poserait un problème d'équité et de compétitivité pour le pavillon français. La marge de manoeuvre est donc quasi-inexistante (sauf peut-être pour quelques centimes d'euros par litre s'il est bien stipulé que le produit sera affecté à l'AFITF avec une part significative consacrée à la rénovation du réseau routier). C'est pourquoi la contribution kilométrique, mise en oeuvre au niveau régional, ne peut pas être écartée d'emblée. Elle pourrait présenter l'avantage de contribuer à une certaine régulation du trafic en favorisant un rééquilibrage entre des axes nationaux gratuits, très empruntés et souvent dégradés, par les poids lourds, et le réseau concédé. De moindres arguments plaident en faveur de la vignette sauf à ce que celle-ci s'impose comme un compromis acceptable. Mais si le projet de directive européenne n'est pas modifié sur ce point, ce ne pourrait être en tout état de cause qu'une solution temporaire de quelques années. Une quatrième solution est proposée par un expert du secteur privé : la « contribution climat énergie transport (CCET) » qui taxerait l'émission de gaz à effet de serre chez les chargeurs à partir des déclarations des transporteurs. Mais celle-ci ne pourrait concerner que les chargeurs français, et avant de pouvoir être éventuellement envisagée, elle doit faire l'objet d'études complémentaires permettant notamment d'apprécier la faisabilité du dispositif proposé. Propositions de financement faites par des acteurs Deux propositions de financement, très élaborées, ont été présentées lors des travaux du groupe. Sans être totalement exclusives l'une de l'autre, elles répondent à des logiques différentes voire opposées. L'une émane de l'Association des sociétés françaises d'autoroutes (ASFA), l'autre de l'Union des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts (UNIPEF). L'ASFA propose que la technique de l'adossement autoroutier soit utilisée pour la réalisation d'investissements ciblés sur voies rapides, en périphérie des agglomérations, accompagnés notamment de la création de parcs relais, de voies réservées et de pôles d'échanges multimodaux. Il s'agirait d'investissements clairement destinés à faciliter les transports du quotidien. L'adossement se traduirait par une augmentation des péages qui devrait rester légère ou par un allongement de faible durée (un à deux ans par exemple) des concessions, cette dernière solution nécessitant toutefois l'accord du parlement puisque la loi n'autorise désormais le financement de nouveaux ouvrages dans les conditions existantes que via une augmentation des tarifs de péages, raisonnable et strictement limitée à ce qui est nécessaire. Le recours à l'adossement permettrait de réaliser les projets retenus rapidement (ils pourraient être engagés dès la signature de l'acte contractuel) et sans injection directe d'argent public. Cela nécessiterait par ailleurs d'obtenir l'accord de la Commission européenne, du moins pour un allongement de durée. Il faudrait également que les conditions financières négociées soient acceptables pour l'État. L'ARAFER sera appelée à donner son avis. Certaines agglomérations, comme celle de Bordeaux, sont en faveur de cette solution. L'UNIPEF base sa proposition sur l'utilisation du produit des péages autoroutiers après la fin des concessions, soit au plus tôt à partir de 2032, en faisant l'hypothèse qu'ils pourraient être maintenus sous forme d'une « contribution pour une mobilité durable » (CMD). Cela ne va pas de soi, car les ouvrages auront alors été entièrement amortis et le maintien d'une contribution à ce niveau ne sera pas facile à justifier notamment au regard des textes européens qui peuvent toutefois évoluer d'ici là. L'UNIPEF propose d'anticiper la disponibilité de ces sommes (pour une part qui pourrait représenter 4 Mds par an à partir de 2037) en engageant des projets pour lesquels le début des paiements, dans le cadre d'un marché de partenariat par exemple, n'interviendrait qu'après la mise en place de la CMD qui pourrait les gager. Elle propose aussi qu'escomptant des recettes en provenance de cette contribution future, l'AFITF puisse s'endetter dès maintenant, ce qui est très contestable dans la mesure où la couverture des charges financières résultant de cet endettement pèsera sans contrepartie sur les finances de l'Agence pendant une quinzaine d'années. 14 La gouvernance L'organisation territoriale de notre pays et la répartition des compétences entre collectivités ayant subi d'importants bouleversements ces dernières années (création des grandes régions, loi NOTRe), un besoin de stabilité apparaît clairement et les propositions qui peuvent être faites doivent en tenir compte. Les employeurs sont, par le versement transport, le principal financeur du transport public urbain. Il est souhaitable qu'ils soient mieux associés à sa gouvernance, en étant consultés par les organes décisionnels des autorités organisatrices. Cela trouverait tout son sens au moment où il est demandé aux entreprises de dépasser ce simple mais essentiel rôle de financeur pour devenir de véritables acteurs des politiques de mobilité. Elles doivent en effet, à compter du 1er janvier 2018, établir des plans de mobilité d'entreprises pour les sites de plus de cent personnes. Pour la réussite de cet exercice prometteur, dont on peut attendre beaucoup, il conviendra de s'assurer qu'elles ont à leur disposition toute la méthodologie nécessaire. Les représentants des usagers ont aussi un rôle important à jouer. Il est souhaitable notamment qu'ils soient systématiquement consultés sur les dispositions des cahiers des charges ayant un impact sur l'usager lors des appels d'offres, et sur les rapports des délégataires. Pour les collectivités territoriales, il est proposé de tirer toutes les conséquences de la nouvelle répartition des compétences en développant la coopération entre collectivités de niveaux différents ou entre autorités organisatrices. Des conférences régionales réunissant l'ensemble des autorités organisatrices ainsi que les représentants des usagers et employeurs devraient se tenir au moins une fois par an. La nécessaire coordination entre les régions et les métropoles ou grandes agglomérations de leur ressort territorial devrait être organisée sur une base permanente et selon des modalités adaptées à chaque situation, sans qu'il soit nécessaire par exemple de créer un établissement public ad hoc, une telle structure pouvant aussi trouver sa pleine justification et se révéler l'instrument adéquat comme le montre le syndicat mixte intermodal régional de transports (SMIRT) dans les Hauts-deFrance. Enfin, les régions devraient pouvoir devenir autorités organisatrices de la mobilité dans les territoires où aucune solution de proximité ne peut être mise en oeuvre. Dispositions destinées à favoriser le report modal et à réduire l'autosolisme Certaines dispositions fiscales et sociales, qui pouvaient être justifiées lorsqu'elles ont été prises, apparaissent aujourd'hui comme un frein au report modal dans la mesure où elles privilégient de fait l'usage de la voiture individualisée. Les correctifs qu'il est proposé d'examiner n'ont pas pour but de pénaliser cette dernière, mais simplement de rétablir l'équilibre avec les modes alternatifs. Il s'agit tout d'abord du régime des frais réels de déplacement déductibles du revenu imposable, réformé il y a quelques années, mais qui comprend un barème kilométrique qui serait encore, selon plusieurs travaux récents, nettement surévalué. Il convient aussi de s'interroger sur l'avantage fiscal lié aux voitures de fonction et de veiller à ce que ne soient pas pénalisées les solutions alternatives. Ainsi, certaines entreprises proposent-elles à leurs collaborateurs un « crédit mobilité » en remplacement de leur véhicule de fonction, mais ce nouveau dispositif ne bénéficie pas des mêmes avantages fiscaux et sociaux. 15 Principales mesures proposées Les principales mesures proposées à l'issue des travaux du groupe d'experts sont ainsi les suivantes. Leur description détaillée figure en annexe 2 du présent rapport. Mesure 1 Mesure 2 Mesure 3 Conforter le financement des transports collectifs urbains Informer dans les comptes des AOM sur l'impact des réductions et rabais octroyés Rendre plus accessible le péage urbain pour les collectivités le souhaitant Permettre la perception de ressources spécifiques comme des majorations encadrées d'impôts existants pour la réalisation d'investissements dans les grandes agglomérations Permettre et inciter l'utilisation à bon escient de la palette très large des outils contractuels Mesure 4 Mesure 5 16 Mesure 6 Créer un établissement public « Routes de France » Permettre l'instauration de péages sur tous types d'axes routiers gérés par l'État ou une collectivité territoriale Faire en sorte que les relèvements de la TICPE bénéficient au moins pour une part spécifique à la politique des transports, et agir au niveau européen pour limiter les écarts entre pays Permettre la mise en oeuvre d'une contribution kilométrique pour les poids lourds par les régions qui le souhaitent Mettre en place une vignette nationale pour les poids lourds et les véhicules utilitaires légers Achever de transposer la directive Eurovignette, et travailler dans le cadre de sa révision à valoriser les externalités du transport Mesure 7 Mesure 8 Mesure 9 Mesure 10 Mesure 11 17 Mesure 12 Mesure 13 Mesure 14 Mesure 15 Mesure 16 Mesure 17 Mettre en oeuvre des solutions de financement innovantes pour le renouvellement du matériel roulant des lignes TET/TER Mieux associer les employeurs et les usagers à la gouvernance des transports du quotidien Inciter au bon déploiement et à la bonne mise en oeuvre des plans de déplacement d'entreprise Renforcer la coordination entre les autorités organisatrices de transport et de mobilité Imposer une information de l'acquéreur ou du locataire sur le label écomobilité des bâtiments qu'il acquiert, loue ou aménage Revoir le barème kilométrique utilisé pour le remboursement des frais réels de déplacement 18 Mesure 18 S'interroger sur l'avantage fiscal lié aux voitures de fonction et étudier la possibilité d'avantager les services de mobilité Mettre en place une coopération européenne fiable pour le recouvrement du péage et des forfaits de poststationnement pour les usagers ne résidant pas en France Poursuivre les actions pour améliorer le recouvrement des amendes liées aux infractions dans les transports en commun Renforcer l'application de l'article 14 de la LOTI Mesure 19 Mesure 20 Mesure 21 Par ailleurs, des acteurs ont proposé des mesures élaborées qui présentent un intérêt certain, mais suscitent également des interrogations importantes et posent des questions de choix politique. Une note de problématique a été établie pour ces propositions d'acteurs : Note de problématique 1 : ASFA : des adossements limités aux concessions autoroutières pour permettre des aménagements multimodaux ou la reprise de sections autoroutières périurbaines Note de problématique 2 : UNIPEF : « Contribution pour une Mobilité Durable » : Anticipation de la possibilité de continuer à percevoir un péage après la fin des contrats de concession actuels pour réaliser dès à présent des investissements par endettement direct ou recours au marché de partenariat Note de problématique 3 : mise en place une contribution assise sur les gaz à effet de serre émis par l'ensemble de la chaîne de transport sollicitée par un chargeur français 19 Annexes Annexe 1 : Présentation générale de la démarche Composition du groupe d'experts Le groupe de travail a été présidé par Noël de Saint Pulgent. Il a été assisté dans ses fonctions par une équipe projet constituée d'agents de la DGITM. Éric le Guern, puis Lionel Pagès, ont rempli les fonctions de chef de projet. Paul Avrillier, Emmanuel Kozal et Pascal Moulet ont complété l'équipe projet. Les personnes suivantes ont participé aux différentes réunions du groupe de travail. La citation de leur nom dans ce rapport ne saurait bien entendu signifier qu'ils en approuvent le diagnostic et les orientations. Emmanuel Grandserre - 4icom Laurent Jegou - 4icom Daguere Szostall - 4icom Dominique Etienne ­ AFITF Jean Le Pavec - AFITF Pauline d'Héré - AGIFI Christophe Pelissie Du Rosas - AGIFI Andre Broto - AIPCR Martial Gerlinger - ALBEA/LICORNE Sébastien Gueremy - APE Christophe Boutin - ASFA Agnès Audier - BCG Jean Coldefy - C3i Jean-Luc Hannequin - CCI Ille-et-Vilaine Margot Clavel - CCI Paris Île-de-France Alice Ricouard - CCI Seine Saint Denis Bertrand Depigny - CEREMA Pierre-François Nouailles - CEREMA Nicolas Gouvernel - CGET David Preat - Clifford Chance Yves Crozet ­ CNRS/LAET Philippe Duron - COI Alexia Soucaze - Collaboratrice parlementaire Daniel Cukierman - Consultant Jean-Baptiste Djebarri - Député Haute-Vienne Laurent Girou ­ EIFFAGE Gregory Mascarau - EPL Nicolas Gohel - EY Strategy Laurent Parnois - Finance Consult Emmanuel Pellisson - Finance Consult Jean Lenoir - FNAUT Gerard Allard - FNE Geneviève Laferrère - FNE Raymond Lang - FNE Jean-Philippe Dupeyron - FNTP Florence Berthelot - FNTR Rodolphe Lanz - FNTR Sophie Labrune - FNTV Nicolas Pujos - FNTV Florence Dujardin - GART Guy Lebras - GART Benjamin Marcus - GART Mathieu Gleizes - Geodis SNCF Thomas Courtel - Gide Loyrette Nouel Michel-André Volle - HSBC Olivier Paul-Dubois-Taine - IESF Nicolas Hautière - IFSTTAR Thierry Kretz - IFSTTAR Laurence Debrincat - Île-de-France Mobilités Didier Guillet - Île-de-France Mobilités Fabien Loisel - Île-de-France Mobilités Marie-Pierre Piszker - Île-de-France Mobilités Gregoire de Chammard - Infravia Daniel Ibanez - Les Amis de la Terre Vincent Chip - MACP/DB Sylvain Durand - MACP/DB Lucie Piolot - MACP/DB Guillaume Vaille - MACP/DB Jean-Louis Marchand - MEDEF François Remoué - MEDEF Caroline Bures - MEF/DG Trésor Carole Gostner - MEF/DG Trésor Mélanie Megraud - MEF/DG Trésor Thomas Salez - MEF/DG Trésor Salim Bensmail - MEF/DG Trésor/FIN INFRA Pierre Guillot - MEF/DG Trésor/FIN INFRA Vincent Lidsky - MEF/IGF Pierre Brender - MTES/CGDD David Meunier - MTES/CGDD Patrick Vieu - MTES/CGEDD Sophie Vieillefont - MTES/DGALN Claude Gressier - MTES/DGITM 20 Romain Sevestre - MTES/DGITM Thierry Bodard - NGE Charles Eric Lemaignan - Orléans Métropole / AdCF / GART Aline Mesples ­ OTRE Jean-Charles Blaison - RATP Hervé Bruand - RATP Stephanie de Mougins - RATP Eléonore Lacroix - RATP Nils Raynaud - RATP Mathieu Voisin - RATP Fabrice Girard - Région Bretagne Alain Abeya - Région Grand Est Cécile Bichon - Région Nouvelle-Aquitaine Anne Cousi - Région Nouvelle-Aquitaine Jean-François Duranton - Région NouvelleAquitaine Luc Federman - Région Nouvelle-Aquitaine Lorelei Limousin - Réseau Action Climat Francois Guenard - Roland Berger Arnaud Hary - SANEF / ASFA Jean-Christophe Gallician - Setec international François Olivier - Setec ITS Jacques Paoletti - SNCF Raphaël Poli - SNCF Sophie Castel - SNCF Gares & Connexions Dominique Bouin - SNCF MCEFT Jean-Vincent Cloarec - SNCF Mobilités Veronique Piegts - SNCF Mobilités Julie Dumont - SNCF Reseau Hugues de Nicolay - SNCF Réseau Alain Quinet - SNCF Réseau Joël Rousseau - SNCF Réseau Thierry Salmon - SNCF Réseau Jean-Claude Prager - Société du Grand Paris Eric de Ballincourt - Spie Batignolles Georges Lemasson - Syntec Pierre Van Cornewal - TDIE Laurent Eskenazi - Thales Group Paul de Rosen - Transdev Marie-Hélène Masse - UFIP Robin Osmont - Union Française de l'Électricité Yves Fargues - Union TLF Thierry Dallard - UNIPEF Philippe Dume - UNSA Thierry Marty - UNSA Pierre Calvin - USIRF Jean-Baptiste de Premare ­ USIRF Stéphanie Lopes d'Azevedo - UTP Hubert Richard - UTP Jean-Vianney D'Halluin - VINCI Autoroutes Bernard Hagelsteen - VINCI Autoroutes Pascal Girardot - VNF Thierry Laloum - Willkie Farr & Gallagher LLP 21 Méthode de travail retenue La réunion plénière de lancement du groupe de travail a eu lieu le 4 octobre 2017. Jusqu'au 10 novembre 2017 se sont ensuite tenues 3 réunions plénières et 7 réunions thématiques, permettant d'aborder les différents thèmes couverts par le groupe de travail. Les réunions donnaient lieu à des présentations ou interventions successives des acteurs souhaitant partager des analyses, expériences ou propositions au groupe de travail, suite auxquelles un débat avait lieu avec les participants. Chaque acteur avait la possibilité de prendre la parole afin d'exposer son point de vue. Des réunions bilatérales ont été par ailleurs conduites par Noël de Saint Pulgent, accompagné d'un ou de plusieurs membres de l'équipe projet. Ces entretiens se sont principalement déroulés entre le 10 novembre et le 2 décembre 2017. Ont notamment été rencontrés : TK'Blue Agency Bordeaux Métropole Assemblée des Départements de France Villes de France Alstom Assemblée des communautés de France FNAUT Ubeeqo Conseil régional d'Île-de-France France Urbaine 22 Le projet de rapport final a été présenté aux membres du groupe de travail lors d'une réunion plénière le 4 décembre 2017. Les acteurs souhaitant exprimer des propositions ne figurant pas dans le rapport ont eu la possibilité de communiquer une expression de deux pages. Celles-ci sont reprises en annexe 3 du présent rapport. 23 Annexe 2 : Fiches descriptives des mesures proposées Fiche de proposition n° 1 : Conforter le financement des transports collectifs urbains Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Les transports collectifs urbains sont confrontés à des difficultés financières croissantes : le versement transport, principale et indispensable source de financement, atteint bien souvent les limites de ce qu'il peut raisonnablement apporter ; le ratio de couverture des dépenses par les recettes apportées par les usagers est à un faible niveau dans beaucoup d'agglomérations et a tendance à se dégrader ; les collectivités territoriales, soumises à des restrictions budgétaires, ne sont plus en mesure d'augmenter continuement leurs subventions. C'est la combinaison de plusieurs actions qui permettra de redresser la situation. Il convient donc de les présenter ensemble. Description de la mesure Nature : Pour l'essentiel ces mesures relèvent de recommandations, les collectivités territoriales et les autorités organisatrices étant maîtres de leur politique et des moyens à y consacrer. Description : La recherche de gains de productivité est à privilégier : l'élaboration de plans de productivité par les opérateurs et leur contrôle par les autorités organisatrices devraient se généraliser et donner lieu à l'attribution de bonus-malus comme pour la ponctualité et la qualité de service. Rendre systématiquement publique la fréquentation des lignes de transports en commun et la couverture des dépenses d'exploitation. Des sources existent déjà : ainsi, dans le cadre des DSP, le rapport annuel du délégataire doit contenir normalement les informations attendues. Il conviendrait d'étendre l'obligation aux marchés publics. À noter que la réflexion sur ce point est vraisemblablement partiellement convergente avec celle sur la mise disposition des données. Informer dans les comptes des AOM sur l'impact des réductions et rabais octroyés (voir fiche mesure n° 2). Rapprocher la tarification du coût réel d'usage en limitant par exemple les abonnements illimités induisant des surconsommations. Les offres tarifaires sont le reflet de politiques territoriales, sociales et commerciales qui tendent à éloigner l'usager de la connaissance du coût complet du service offert. Il convient de mieux l'en informer. Pourrait être promue la notion d'abonnement de travail, qui servirait de base de calcul par ailleurs au remboursement de la part employeur. Empêcher que le versement transport (VT) serve à financer des réductions tarifaires excessives voire la gratuité ou quasi-gratuité. Il pourrait être décidé que l'instauration du versement transport ou une augmentation de son taux ne soit pas autorisée si le ratio de couverture des dépenses d'exploitation (hors amortissements) par les recettes des usagers est inférieur à 15 %. Cette mesure, elle, serait d'ordre législatif. 24 Tout en préservant l'équilibre général du versement transport, mettre en oeuvre des améliorations souhaitées par les acteurs du transport : - déterminer les simplifications qui pourraient être apportées à ce dispositif reconnu comme complexe ; - améliorer la qualité des données transmises aux AOM dans le cadre d'un partenariat plus étroit et plus fécond avec l'ACOSS, qui devrait s'inspirer de la convention signée pour optimiser les relations entre l'administration fiscale et les collectivités territoriales ; - plafonner les frais de gestion perçus par l'ACOSS car il ne semble pas justifié qu'ils évoluent proportionnellement aux montants prélevés. Pour que soient menées à bien ces actions, un pilotage interministériel plus actif devrait être mis en place. Il devrait être confié à un haut fonctionnaire du ministère des Transports. 25 Fiche de proposition n° 2 : Informer dans les comptes des AOM sur l'impact des réductions et rabais octroyés Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond Pour les autorités organisatrices de transport (AOT) chargées de mettre en oeuvre et d'assurer le financement de l'offre publique de mobilité, l'équation devient complexe. En effet, depuis plus d'une dizaine d'années les recettes liées à la billetterie ne cessent de chuter, faisant peser plus fortement l'effort sur les budgets des collectivités, aujourd'hui fort contraints, et sur le versement transport. La couverture partielle des dépenses de fonctionnement et d'investissement par les recettes commerciales conduit les AOT à s'interroger sur les tarifications en mesure de sécuriser les équilibres budgétaires, tout en garantissant un accès à la mobilité sans discrimination, et en conservant une offre attractive, réelle alternative à l'usage du véhicule individuel. Une illustration centrale de cette question est l'application de l'article 123 de loi SRU, devenu l'article L. 1113-1 du Code des transports, qui prévoit que les personnes dont les ressources sont inférieures au plafond permettant de bénéficier de la CMUC (couverture maladie universelle complémentaire) ont droit à 50 % de réduction pour les transports urbains de voyageurs. 5 millions de personnes seraient concernées par cette mesure. Cette mesure n'est pas la seule mise en oeuvre par les AOT qui traditionnellement consentent des tarifs réduits aux personnes âgées ou à mobilité réduite et aux demandeurs d'emploi, voire aux étudiants. Afin d'éclairer les usagers et contribuables sur le financement des transports publics et d'alimenter un débat sur la prise en charge de ces réductions par les secteurs en charge des politiques de solidarité plutôt que par les AOT, il est proposé que les comptes annuels des AOT explicitent la charge des différents rabais et réductions octroyés. Description de la mesure Il est proposé que chaque autorité organisatrice de la mobilité (AOM) produise annuellement à l'occasion du vote du budget ou de la présentation de son rapport d'activité le montant total des réductions ou rabais consentis à certains usagers. Cette mesure pourrait être inscrite dans le Code des transports au même titre que l'obligation de l'article L. 1113-1 même si l'application de cet article ne constitue pas la seule source de réduction ou de rabais. L'enrichissement de cet article permettrait également de demander à chaque AOM un bilan annuel de la mise en oeuvre de la mesure concernant les personnes défavorisées faisant apparaître le nombre de bénéficiaires et l'impact réel de ces réductions et rabais. Il conviendra sans doute de mettre au point avec les AOM (GART) les modalités pratiques de détermination des coûts et de l'impact de ces mesures. Il est proposé de procéder à une évaluation simple et auditable du montant de ces réductions en se limitant au calcul du manque à gagner de l'AOM résultant des tarifs préférentiels consentis. Une méthodologie simple limitant le coût de cette évaluation pour les AOM doit pouvoir être proposée. Le périmètre des tarifs préférentiels pris en compte pour la mesure devra également être examiné et défini en concertation avec le GART. Si les personnes dont les ressources sont inférieures au plafond de la CMUC constituent le socle de la mesure, il conviendra d'y ajouter les publics habituels bénéficiant de tarifs spécifiques (personnes âgées, étudiants, familles nombreuses, demandeurs d'emploi, personnes à mobilité réduite, etc.) en excluant les tarifs strictement commerciaux destinés à attirer une clientèle spécifique. 26 Au-delà de la connaissance du coût que représentent pour les AOM ces dépenses de « solidarité », il faut également envisager les modalités de financement de ces dépenses par les budgets des politiques publiques, locales ou nationales, qui en bénéficient directement. En effet, ces charges pèsent sur la soutenabilité des dépenses de transport alors qu'elles ont avant tout un objet social. 27 Fiche de proposition n° 3 : Rendre plus accessible le péage urbain pour les collectivités le souhaitant Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi Grenelle 2, a permis l'expérimentation du péage urbain dans les agglomérations de plus de 300 000 habitants. Toutefois, aucune collectivité ne s'est saisie de cette possibilité à ce jour, tandis qu'existent des exemples à l'étranger qui tendent à se multiplier. Les restrictions à ce dispositif imposées par la loi, comme la durée de 3 ans insuffisante pour amortir convenablement un dispositif de perception, peuvent expliquer en grande partie l'absence d'expérimentation en France observée à ce jour. Un autre frein est bien entendu l'acceptabilité sociale d'un tel dispositif. Les exemples européens de péage urbain à Milan, Londres et Stockholm ont des caractéristiques communes à ce sujet : on a pu y constater de fortes réticences de la population préalablement à la mise en place du dispositif, et un avis favorable majoritaire suite à son instauration, une fois que les effets bénéfiques du péage urbain étaient constatés par les habitants. Les avantages à la mise en place d'un péage urbain sont ainsi nombreux, comme : la diminution de la congestion routière et de la pollution de l'air dans la zone concernée ; la possibilité de faire de la régulation horaire et d'inciter à l'utilisation de véhicules peu polluants ; l'incitation naturelle au covoiturage pour la zone concernée ; l'augmentation de la fréquentation des transports publics, et potentiellement de la part de recettes des usagers dans leur fonctionnement ; une ressource financière permettant de financer de nouvelles infrastructures / services, ou de diminuer la fiscalité locale, même si le péage urbain doit être considéré avant tout comme un outil de lutte contre la congestion routière et d'incitation au report modal, son rendement financier étant moins efficace que d'autres dispositifs de fiscalité locale eu égard à ses nécessaires coûts de perception. Il convient donc de s'assurer que les collectivités françaises souhaitant mettre en place un péage urbain dans le cadre de leur politique de déplacement ne rencontrent pas de frein législatif ou réglementaire, afin que cet outil soit accessible et utilisé. On peut également noter que la récente réforme du stationnement payant sur voirie a doté les collectivités d'un outil important pour orienter les politiques de déplacement au sein d'une ville. Son entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2018 sera suivie avec intérêt et attention. L'articulation entre la politique de stationnement et le péage urbain devra être examinée avec soin par les collectivités y ayant recours. Description de la mesure Nature : Législative et réglementaire Description : Mesure législative supprimant le caractère expérimental et la durée de 3 ans pour la mise en place d'un péage urbain, réduisant le nombre d'habitants minimum dans l'agglomération de 28 300 000 à 100 000, et supprimant les autres limitations qui n'apparaîtraient plus justifiées. Une participation du public au processus de prise de décision est toutefois nécessaire préalablement à la mise en place de ce dispositif sur un territoire. Cette participation peut s'envisager selon des modalités organisationnelles analogues à celles de la concertation préalable avec garant décrite à l'article L. 121-16 et suivants du Code de l'environnement. Prise du décret en Conseil d'État fixant notamment le plafond pour le montant du péage urbain. Ces mesures doivent lever les freins que pourraient rencontrer les collectivités souhaitant mettre en place un péage urbain. Conditions de mise en oeuvre Les dispositions d'ordre législatif pourront être introduites dans le cadre de la future loi d'orientation sur les mobilités devant être présentée au parlement en 2018. Un décret d'application devra suivre pour définir les modalités de mise oeuvre. Il conviendra de poursuivre l'inventaire et de mener une analyse juridique précise des mesures devant être prises. 29 Fiche de proposition n° 4 : Permettre la perception de ressources spécifiques comme des majorations encadrées d'impôts existants pour la réalisation d'investissements dans les grandes agglomérations Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Certaines grandes agglomérations peuvent avoir des projets d'investissements dans des infrastructures ou services de transport pour lesquelles elles ne disposent pas de ressources suffisantes pour les financer, malgré la rentabilité socio-économique positive attendue de ces investissements. Or, ces infrastructures vont généralement entraîner une valorisation foncière et immobilière importante dans les territoires qu'elles desservent. Dans de telles configurations, il peut être légitime de mettre en place des dispositifs fiscaux captant une partie de la rente foncière et immobilière attendue, et permettant ainsi la réalisation de ces investissements. C'est par exemple le cas de la taxe spéciale d'équipement1 et de la taxe sur les bureaux ou locaux d'exploitation2, mises en place ou réorientées pour financer le projet du Grand Paris Express. La taxe spéciale d'équipement se traduit dans ce cas par une contribution par la taxe d'habitation et la taxe foncière en Île-de-France, d'un montant moyen total de 23 pour un propriétaire occupant. Il convient que ces ressources spécifiques soient bien affectées aux investissements identifiés, et n'alimentent pas le budget général des collectivités ce qui serait préjudiciable à leur acceptabilité et leur efficacité. En plus de cette ressource potentielle, l'État devrait être engagé ou poursuivre une réflexion économique et financière approfondie sur les moyens de tirer un meilleur parti de la valeur économique et financière créée par les infrastructures de transport, en milieu urbain et non urbain. Plusieurs dispositifs en France et à l'étranger ont pu être recensés sans pour autant que ne soit épuisée l'interrogation sur l'importance des montants financiers à espérer ou les meilleures modalités de prélèvement. Description de la mesure Nature : Législative Description : Proposer une mesure législative fiscale au parlement permettant aux collectivités d'appliquer cette fiscalité spécifique pour le financement de projets de mobilité. La taxe, dont l'assiette serait celle de la taxe foncière, pourrait être affectée à une société de projet s'il a été décidé par ailleurs de créer une telle structure ou au budget annexe de la collectivité dans le cas contraire afin de s'assurer, sans création d'une structure supplémentaire, que cette ressource est bien affectée au projet ciblé. Avant d'être mise en oeuvre, elle devrait faire l'objet d'une concertation préalable. Cette mesure doit permettre la réalisation d'investissements dans les transports rentables socioéconomiquement et bénéficiant à la collectivité. Par ailleurs, organiser sous l'égide de l'État un cycle de réflexion réunissant économistes, urbanistes 1 Article 1609 G du Code général des impôts 231 ter du Code général des impôts 2 Article 30 et fiscalistes pour déterminer au regard du contexte français les outils les plus adaptés pour assurer un retour partiel de la rente foncière générée par les infrastructures de transports vers le financement de celles-ci. Ces travaux pourront aider à légitimer le niveau et le cas échéant à ajuster les modalités du prélèvement organisé via la mesure proposée. Conditions de mise en oeuvre Une concertation préalable avec les collectivités pour leur faire part de cette possibilité sera nécessaire, afin qu'elles puissent déterminer si un projet de leur territoire mérite ce type de financement et qu'elles en décident la mise en oeuvre. Les travaux engagés de révision des valeurs locatives cadastrales devront se poursuivre et être reconduits régulièrement, afin que cette mesure ne voie pas son efficacité altérée par l'obsolescence des bases cadastrales. Les dispositions législatives à prendre en loi de finances fixeraient les conditions à respecter pour sa mise en oeuvre. 31 Fiche de proposition n° 5 : Permettre et inciter l'utilisation à bon escient de la palette très large des outils contractuels Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : L'ensemble des maîtres d'ouvrages et autorités organisatrices peuvent faire appel à une grande panoplie d'outils de la commande publique pour satisfaire leurs différents besoins, tant en termes de services que de travaux. On retrouve toutefois une diversité réduite dans les modes contractuels régulièrement utilisés par ces acteurs, les dispositifs les plus innovants étant peu usités. Pourtant, des contrats de long terme, fondés sur la performance, présentant un caractère global, ou encore faisant appel à un financement privé en contrepartie d'un transfert de risque spécifique au cocontractant de la personne publique, peuvent permettre de mettre en oeuvre les solutions techniques les plus pertinentes sur le long terme optimisant la valeur économique globale des prestations. À ce titre, la qualité des analyses développées dans le rapport d'octobre 2017 de la commission financements de l'Institut de la gestion déléguée mérite d'être soulignée, et le lecteur pourra utilement s'y référer s'il souhaite approfondir le sujet. Il convient ainsi d'être agnostique sur les différents modes de réalisation des projets dans l'évaluation ex ante. On peut par exemple citer le marché global de performance, outil de la commande publique permettant de contractualiser un programme fonctionnel sans transfert de maîtrise d'ouvrage. L'atteinte des performances fixées sur une durée de 5-10 ans est alors attendue plutôt qu'une quantité de travaux mise en oeuvre. S'agissant de la réalisation d'infrastructures nouvelles, la récente réforme du droit des marchés publics a précisé les conditions de recours aux marchés de conception-réalisation. Toutefois, les restrictions imposées à la mise en oeuvre de cet outil de la commande publique ne permettent généralement pas d'y faire appel pour des projets d'infrastructure nouvelle. Les marchés de partenariat permettent quant à eux un transfert de maîtrise d'ouvrage et des risques associés au secteur privé, conduisant généralement à des délais resserrés de réalisation de l'opération et à une maîtrise accrue des coûts de réalisation une fois le contrat signé, en contrepartie des surcoûts associés au recours au financement privé. Concernant les infrastructures routières mises à péage, la pratique historique de l'État a consisté en leur réalisation au travers de concessions autoroutières. Toutefois, il pourrait être selon les cas préférable de les réaliser en maîtrise d'ouvrage publique (marchés allotis ou marchés globaux), ou au travers d'un marché de partenariat. Il convient de lever les éventuels freins à une pleine utilisation de la panoplie d'outils de la commande publique pour ce type d'ouvrages. Description de la mesure Nature : Cette mesure consiste en une poursuite de la sensibilisation des maîtres d'ouvrage et autorités organisatrices sur la palette d'outils contractuels existants, et en la levée des éventuels freins législatifs ou réglementaires qui obèrent de manière non justifiée le recours à certains outils contractuels. 32 Description : Poursuite des actions de sensibilisation générale sur la diversité existante des outils de la commande publique afin que chaque maître d'ouvrage et autorité organisatrice puisse déterminer sans a priori celui le plus approprié pour satisfaire ses besoins en éclairant son choix, chaque fois que cela est nécessaire, par une évaluation préalable des types de contrats et modes de réalisation envisageables, y compris la régie. S'agissant des marchés publics de conception-réalisation, des marchés publics globaux de performance ou des marchés publics sectoriels, les conditions prévues par la loi de recours à ce type d'outils devraient être assouplies pour les infrastructures de transport. S'agissant plus spécifiquement des grandes infrastructures linéaires, une diversité intéressante de modes contractuels a été utilisée au cours des 15 dernières années pour la réalisation de lignes ferroviaires à grande vitesse (maîtrise d'ouvrage public, marchés de partenariat et concessions). Un retour d'expérience comparatif détaillé mériterait d'être réalisé, notamment en termes de maîtrise des coûts et des délais, afin de pouvoir apprécier de manière aussi objective que possible les avantages et inconvénients de ces différents modes contractuels pour la réalisation, et que cette connaissance puisse bénéficier à l'ensemble des maîtres d'ouvrage. S'agissant du mode de réalisation des projets routiers comportant un péage, le code de la voirie routière favorise actuellement les contrats conduisant à une délégation des missions du service public autoroutier et en particulier le modèle concessif auquel il y a eu un recours historique bénéfique, la rémunération des capitaux investis par le péage n'étant autorisé qu'avec ces modes contractuels en l'état de la législation. Il est souhaitable d'ouvrir cette possibilité aux autres modes contractuels. Ces mesures doivent permettre d'observer une plus large utilisation de la palette d'outils contractuels existants par les maîtres d'ouvrage et autorités organisatrices. Conditions de mise en oeuvre Les dispositions relevant de la sensibilisation doivent se poursuivre dès la fin des Assises, le présent rapport y contribuant. Les dispositions d'ordre réglementaire et législatif pourront être introduites dans le cadre de la future loi d'orientation sur les mobilités devant être présentée au parlement en 2018. Il conviendra de mener un inventaire et une analyse juridique précise des mesures pouvant être prises. 33 Fiche de proposition n° 6 : Créer un établissement public « Routes de France » Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : L'organisation de l'État pour la gestion du réseau routier national (RRN) non concédé a été définie à l'issue de la dernière vague de décentralisation et mise en place en 2007. Les directions interdépartementales des routes (DIR), services spécialisés organisés suivant une logique d'itinéraires, assurent ainsi l'ensemble des fonctions liées à l'entretien et l'exploitation de la route. Les missions de pilotage des projets sont assurées par les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) avec les services de maîtrise d'ouvrage (SMO). Cette organisation a fait ses preuves. Néanmoins, les contraintes constatées depuis plusieurs années sur le financement des politiques et des projets, et sur les moyens humains, pèsent très lourdement sur le réseau non concédé. Les éléments de diagnostic sont préoccupants et largement documentés : accélération de la dégradation du patrimoine, organisations d'exploitation en limite de rupture, fragilisation voire pertes de compétences sur les coeurs de métier. Cette situation semble paradoxale, les usagers de la route contribuant fortement au financement des politiques publiques au travers notamment de la TICPE. La création d'un opérateur bénéficiant d'un statut d'établissement public et de ressources affectées, dont le premier objectif serait la régénération du réseau, paraît être l'organisation la plus adaptée pour une gestion satisfaisante du RRN. Description de la mesure Nature : Chantier d'ampleur, comportant des aspects législatifs Description : L'établissement public « Routes de France » assumerait la responsabilité intégrale du réseau structurant (réseau routier national). Il se verrait confier le patrimoine routier de l'État et en assurerait la gestion patrimoniale : entretien, maintenance, régénération (par exemple performances environnementales, sécurité, amélioration d'itinéraire, etc.). Il assurerait l'exploitation et la gestion du trafic. Le financement de l'établissement public devrait être assuré par des recettes affectées et stables s'inscrivant dans une trajectoire budgétaire pluriannuelle, provenant directement des usagers, via l'AFITF le cas échéant, afin de renforcer la cohérence du système routier et l'acceptation de la fiscalité par nos concitoyens. Cela pourrait consister en une fraction du relèvement prévu de la TICPE suffisante pour assurer ses missions ou en la création d'une fiscalité spécifique en fonction des équilibres budgétaires souhaités par le gouvernement (vignette automobile par exemple). L'établissement public routier aurait vocation à assurer le pilotage des concessions autoroutières. Il pourrait par ailleurs contractualiser avec les collectivités, afin d'augmenter ses ressources en contrepartie de niveaux de services relevés sur certains itinéraires, ou d'optimiser les modalités opérationnelles de gestion de son réseau. L'établissement public devrait disposer d'une grande autonomie sur les modalités de recrutement et de gestion de ses agents, afin d'être en mesure d'adapter les moyens humains affectés à ses missions. L'établissement public devrait disposer de compétences incitatrices en matière de valorisation de son patrimoine (convention pour le passage de réseaux, etc.), et oeuvrer à l'adaptation de l'infrastructure 34 à l'intermodalité et aux nouvelles mobilités. Conditions de mise en oeuvre Ce chantier d'ampleur nécessitera des travaux organisationnels poussés impliquant notamment le ministère des Transports, les directions interdépartementales des routes et les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement. La création de cet établissement public devrait être prévue dans la future loi d'orientation sur les mobilités devant être présentée au parlement en 2018. 35 Fiche de proposition n° 7 : Permettre l'instauration de péages sur tous types d'axes routiers gérés par l'État ou une collectivité territoriale Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : La réalisation de nombreux investissements routiers ne peut être envisagée en ne faisant appel qu'à des financements publics, étant donné les capacités budgétaires limitées et l'État et des collectivités publiques. Pour la réalisation d'autoroutes et d'ouvrages d'art, le code de la voirie routière autorise la perception d'un péage auprès de l'usager, permettant d'assurer la construction et/ou l'exploitation de ces infrastructures lorsque la ressource attendue s'avère suffisante. De nombreux autres projets, ne présentant pas de caractéristiques autoroutiers ou d'ouvrages d'art, ne peuvent à ce jour faire appel à ce mode de financement et ne sont donc pas réalisés. Ils peuvent concerner des routes nationales, des voies départementales, intercommunales ou communales. La plupart d'entre eux ne portent pas sur la réalisation de nouvelles liaisons, mais sur l'aménagement d'axes existants : élargissements, mise à deux fois deux voies, régénération, mise en place d'équipements de nouvelle génération pour la sécurité, l'information et la signalisation, création d'aires (pour le covoiturage...). Ces projets-là ne justifient généralement pas le recours au mode concessif. En revanche, l'instauration d'un péage peut faciliter leur financement même si elle ne résout pas entièrement la question. L'arrivée à maturité des technologies de péage en « flux libre » permet également d'envisager plus aisément la mise en place de péages pour ce type de projets. Cette mesure permettrait ainsi d'envisager la réalisation de ces projets utiles qui, aujourd'hui, ne trouvent pas de source de financement suffisante. Description de la mesure Nature : Législative Description : Introduire dans le code de la voirie routière la possibilité de mettre à péage après concertation tout type d'ouvrage routier. La participation du public pourrait s'envisager selon des modalités organisationnelles analogues à celles de la concertation préalable avec garant décrite à l'article L. 12116 et suivants du Code de l'environnement. En zone urbaine, l'intégration des coûts externes au montant du péage, notamment pour congestion, avec reversement à l'AOM, devrait être rendu possible. Cette mesure permettra la réalisation de projets rentables socio-économiquement qui ne sont pas réalisés aujourd'hui faute de financement. Conditions de mise en oeuvre Cette disposition d'ordre législatif pourra être introduite dans le cadre de la future loi d'orientation sur les mobilités devant être présentée au parlement en 2018. Il conviendra de mener un inventaire et une analyse juridique précise des dispositions devant être prises. 36 Fiche de proposition n° 8 : Faire en sorte que les relèvements de la TICPE bénéficient au moins pour une part spécifique à la politique des transports, et agir au niveau européen pour limiter les écarts entre pays Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : La TICPE étant perçue sur les volumes de carburant consommés, on peut considérer qu'elle constitue une taxe sur la circulation automobile des VL et PL. Toutefois, cette taxe n'est que très partiellement affectée aux infrastructures de transport. En effet, ce n'est qu'à partir de 2015, à la suite de l'abandon de l'écotaxe, que 1 139 M de TICPE ont été affectés à l'AFITF. En 2016 et 2017 les montants affectés ont été respectivement de 715 et 735 M représentant environ un tiers des dépenses de l'agence. Cette évolution montre que le financement de l'AFITF par la TICPE ne relève pas d'une logique d'affectation mais plutôt d'une subvention du budget général pour financer le plafond de dépenses de l'agence lui-même arrêté par le gouvernement. En effet, le gouvernement arrête un plafond de dépenses annuelles puis en soustrait les recettes pérennes affectées à l'opérateur (taxe d'aménagement du territoire, redevance domaniale et amendes radars) pour établir le montant de TICPE affectée à l'AFITF. Ce mécanisme assimilant les investissements de l'AFITF à des dépenses du budget de l'État, sans toutefois que le Parlement en vote le montant, ne permettrait pas de bénéficier, même partiellement, de la dynamique d'évolution de la TICPE dans les années à venir dont la trajectoire prévue au projet de loi de finances pour 2018 adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale est résumée dans le tableau suivant (hors modulations régionales). Tarifs de TICPE en /hl Gazole E5 E10 2017 53,07 65,07 63,07 2018 59,40 68,29 66,29 2019 64,76 70,67 68,67 2020 70,12 73,05 71,05 2021 75,47 75,43 73,43 2022 78,23 77,80 75,80 Description de la mesure La loi de programmation des infrastructures constitue une première réponse car elle devra non seulement proposer les infrastructures devant être réalisées par l'État mais aussi en fixer le financement en cohérence avec la loi de programmation des finances publiques. Cette « synchronisation » des deux lois aura pour conséquence une présentation commune des plafonds de taxes (dont la TICPE) à affecter à l'AFITF. Il pourrait être proposé d'affecter à l'AFITF le produit d'une valeur donnée de centimes de TICPE. Ce dispositif est mis en oeuvre actuellement pour le STIF qui bénéficie de 1,89 /hl sur le gazole et de 1,02 /hl sur l'essence mais dans la limite d'un plafond fixé annuellement par la loi de finances. Pour fixer les idées, l'affectation de 4 centimes par litre de gazole et d'essence à l'AFITF permettrait à l'établissement de disposer d'environ 3 Md de ressources annuelles en tenant compte des 1,3 Md de recettes pérennes de l'agence. Cette disposition pourrait par exemple faire l'objet d'une identification, en substitution de la fraction de TICPE retenue, d'une taxe pour les infrastructures de transport (TIT), indépendante de la TICPE mais dont l'assiette serait commune et dont le taux serait soustrait des montants de la trajectoire présentée ci-dessus. L'affectation de cette taxe pour les infrastructures de transport à l'AFITF devrait être intégrée à 37 l'article R. 1512-17 du Code des transports traitant des ressources de l'AFITF. L'estimation du produit de cette taxe figurerait dans la loi de programmation des infrastructures et dans la Loi de programmation des finances publiques. S'agissant du niveau européen, il est constaté que la contribution des poids lourds étrangers à la fiscalité énergétique du gazole professionnel (TICPE) n'était que de 8 % en 2016, alors qu'on estime qu'ils représentent 35 % de la consommation des poids lourds sur le territoire national. La faiblesse de la fiscalité sur le gazole professionnel constatée dans des pays frontaliers (33,5 /hl au Luxembourg, 33 /hl en Espagne ou encore 35,26 /hl en Belgique contre 43,19 /hl en France) conduit donc à un effet d'aubaine important pour les transporteurs qui ont l'occasion de s'approvisionner dans d'autres pays et une perte de ressource fiscale importante pour la France, qui pourrait sinon contribuer au financement des politiques de mobilité. Il conviendrait donc que la France oeuvre au niveau européen pour que soit réalisée une révision de la directive sur la taxation des produits énergétiques permettent de rapprocher la fiscalité s'appliquant dans les différentes États membres, tant pour le gazole professionnel que pour les carburants destinés aux véhicules légers. 38 Fiche de proposition n° 9 : Permettre la mise en oeuvre d'une contribution kilométrique pour les poids lourds par les régions qui le souhaitent Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Les nombreux travaux réalisés depuis plusieurs années mettent en évidence que les poids lourds ne couvrent pas leurs coûts externes sur le réseau routier non concédé. Cette situation alimente la défiance du citoyen à l'égard du trafic de poids lourds, en particulier lorsqu'il s'agit de « transit », alors que l'on doit souligner son importance pour l'activité économique du pays et les conditions de vie de chacun. Il n'est toutefois pas illégitime de chercher à ce que la couverture de ces coûts soit assurée, en particulier dans le contexte de transition énergétique dans lequel s'inscrit la France. La directive Eurovignette fixe le cadre dans lequel peuvent être perçus des droits d'usage (vignettes) ou péages (redevance kilométrique) auprès des poids lourds. De nombreux pays y ont recours pour leur réseau structurant, le système kilométrique étant privilégié par les textes européens et étant mis en oeuvre progressivement par les pays ou régions frontalières de la France, les derniers exemples en date étant la Belgique et le Pays basque espagnol. Au niveau français et suite à l'abandon de l'écotaxe, plusieurs régions ont manifesté leur volonté de mettre en place un dispositif décliné au niveau régional. L'équipement progressif des poids lourds en équipements embarqués facilitant la perception de ce type de péage sans nécessiter d'infrastructure lourde sur le réseau routier, les évolutions technologiques et le retour d'expérience suite à l'abandon de l'écotaxe devraient permettre d'envisager un dispositif robuste et efficace en France mutualisé entre les régions volontaires. Pour permettre l'acceptabilité d'un tel dispositif, il conviendrait que ses recettes soient majoritairement affectées aux politiques de mobilité, et en particulier à l'entretien des routes sur lesquelles serait perçu le péage. De même, cette mesure devrait s'accompagner de la pérennisation autant que possible des dispositifs existants favorisant la diminution des coûts externes du transport routier de marchandises, tel le suramortissement de l'acquisition de véhicules fonctionnant au gaz naturel pour véhicules (GNV). Description de la mesure Nature : Législative et réglementaire Description : Disposition législative autorisant les régions à mettre en oeuvre la perception d'un droit d'usage ou d'un péage pour les poids lourds et véhicules de classe 2 et 3 sur tout ou partie du réseau non concédé de l'État et des routes départementales et métropolitaines à l'intérieur de leurs limites administratives, après concertation et accord des gestionnaires de voirie concernés. Le périmètre de perception devrait être défini selon des critères objectifs, et le montant prélevé ne devrait pas dépasser celui permettant aux poids lourds de couvrir leurs coûts externes. Les régions seraient autorisées à déléguer cette mission à un organisme créé par leurs soins mutualisant le dispositif de perception. Une part à déterminer des recettes du dispositif devrait être consacrée à une politique de contractualisation avec l'établissement public routier faisant l'objet d'une autre mesure, afin 39 d'améliorer l'entretien du réseau existant et de permettre la réalisation de nouveaux aménagements. Les recettes correspondant au réseau routier départemental seraient reversées aux conseils départementaux concernés. Cette mesure doit permettre au transport routier de marchandises de couvrir ses coûts externes sur les réseaux concernés. Elle doit permettre d'améliorer la qualité de ces infrastructures en contribuant au financement de leur entretien et de leur amélioration, et de favoriser le report modal par rapprochement de la compétitivité des différents modes de transport de marchandises et financement de projets d'infrastructure ou de services alternatifs à la route. Conditions de mise en oeuvre Les dispositions d'ordre réglementaire et législatif pourront être introduites dans le cadre de la future loi d'orientation sur les mobilités devant être présentée au parlement en 2018. Il conviendra de mener un inventaire et une analyse juridique précise des mesures devant être prises. 40 Fiche de proposition n° 10 : Mettre en place une vignette nationale pour les poids lourds et les véhicules utilitaires légers Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Cette mesure pourrait s'envisager en alternative, éventuellement temporaire, à la fiche de proposition n°9. La vignette, ou « droit d'usage » en droit européen, consiste à facturer l'usage de tout ou partie du réseau routier en fonction de la durée de circulation. Si elle est moins vertueuse que le péage, qui consiste à facturer selon la distance parcourue, puisqu'elle n'incite pas à limiter l'usage de la route, elle est plus simple à mettre en oeuvre car elle n'implique pas de connaître les itinéraires précis empruntés. L'instauration d'une vignette pour les véhicules de transport de marchandises de plus de 3,5 tonnes est encadrée par la directive Eurovignette dès lors qu'elle couvre des autoroutes et le RTE-T. Il est notamment nécessaire de prévoir, pour les véhicules immatriculés à l'étranger, des forfaits journaliers, hebdomadaires et mensuels en plus de l'annuel. La directive Eurovignette ne permet pas non plus d'imposer cumulativement des péages et des droits d'usage pour l'utilisation d'un même tronçon de route. La vignette ne pourrait donc pas être requise pour la circulation sur le réseau autoroutier concédé, et des analyses précises devraient être conduites pour déterminer le réseau envisageable pour son application, les simples prolongements d'autoroutes concédées ne semblant pas pouvoir selon la doctrine européenne être assujettis à la vignette. Elle ne pourrait probablement pas faire l'objet d'une mise en oeuvre simultanée avec la mesure n° 9 (contribution kilométrique régionale). La Commission européenne privilégie les redevances kilométriques, et a proposé dans son projet de révision de la directive Eurovignette de supprimer d'ici 2023 les vignettes existantes pour les poids lourds. Une vignette pourrait toutefois probablement être envisagée de manière transitoire. La vignette pourrait être dématérialisée et liée à la plaque d'immatriculation du véhicule, et son achat pourrait être réalisé en ligne. S'agissant du contrôle, il serait à dimensionner selon le taux cible de fraude admissible et les moyens humains et matériels disponibles, en lien avec un montant d'amende à déterminer pour dissuader les contrevenants. Un accès aux bases de données des cartes grises après lecture des plaques d'immatriculation serait nécessaire pour mettre en oeuvre le contrôle. Il a été estimé en première approche qu'une vignette de ce type pourrait représenter 300 M de recette annuelle pour les poids lourds, et 250 M pour les véhicules utilitaires légers (VUL). Les estimations nécessiteraient toutefois d'être précisées en fonction du dispositif exact qui serait envisagé. Les recettes pourraient être affectées à l'AFITF, ou à l'établissement public chargé du réseau routier national si la proposition n° 6 est retenue, permettant ainsi de le doter de ressources propres en complément de celles qui lui seraient affectées par ailleurs, et de mener à bien ses missions d'entretien, maintenance et de régénération du réseau routier. 41 Fiche de proposition n° 11 : Achever de transposer la directive Eurovignette, et travailler dans le cadre de sa révision à valoriser les externalités du transport Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Si les prélèvements publics appliqués au secteur routier, de l'ordre de 40 Md par an, couvrent près de deux fois ses coûts marginaux internes liés à l'exploitation et l'entretien des réseaux, ils ne permettent pas toutefois de couvrir l'intégralité des coûts si l'on intègre les externalités générées par le transport routier (émissions de CO2, pollution, bruit et insécurité, la congestion étant supposée internalisée et répercutée sur les usagers de la route uniquement). La directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures, dite directive « Eurovignette », encadre la mise en place de vignette et de péages sur le réseau routier transeuropéen et les autoroutes, uniquement en ce qui concerne les poids lourds de plus de 3,5 tonnes. S'agissant des péages, cette directive prévoit notamment la possibilité, outre les « redevances d'infrastructures » qui correspondent aux péages autoroutiers français permettant de couvrir les coûts du financement, de la construction, de l'entretien et de l'exploitation du réseau, de mobiliser les outils suivants : la mise en place, en plus de la redevance d'infrastructure, d'une redevance pour coûts externe visant à couvrir le coût de la pollution atmosphérique et sonore ; dans les cas exceptionnels d'infrastructures situées dans des régions montagneuses, et uniquement en vue de financer la construction de projets prioritaires d'intérêt européen, l'application d'une majoration de la redevance d'infrastructure pouvant aller jusqu'à 15 % ou 25 % pour des projets transfrontaliers. Ces deux dispositions facultatives n'ont pas été transposées en droit français, ce qui empêche leur mise en place éventuelle, alors qu'elles pourraient être opportunes pour financer certains grands projets d'infrastructure. Par ailleurs, un projet de révision de cette directive a été publié pendant l'été 2017 par la Commission européenne. Ce projet vise à élargir considérablement le champ et la portée de la directive, notamment à : élargir le champ aux véhicules légers en ce qu'ils créent aussi des externalités négatives en matière d'émissions et de congestion (2/3 des externalités routières), et aux autres véhicules lourds (bus, cars, etc) ; remplacer progressivement les systèmes de vignette basés sur la durée d'utilisation du réseau par des péages basés sur la distance parcourue, qui sont jugés plus efficaces et plus justes ; différencier les véhicules en fonction de l'émission de CO2, en complément de la classification « Euro » actuelle ; faciliter l'application d'une redevance pour coûts externes (pollution atmosphérique et sonore) ; cibler la congestion du trafic, qui génère des externalités négatives à hauteur de 1 % du PIB européen, en permettant l'application d'une redevance spécifique sur les axes concernés ; 42 étendre la possibilité d'introduire des surpéages en dehors des zones de montagne pour financer des projets permettant de réduire la congestion ou l'impact négatif du trafic routier sur l'environnement, sur les portions de route où il n'y a pas de redevances pour congestion. Dans le cadre de la révision à venir de cette directive, il apparaît souhaitable que les autorités françaises veillent à ce que soient limitées les restrictions au champ des possibles en matière de nouveau système de financement par les usagers et d'en limiter la complexité de mise en oeuvre, notamment dans le cadre de l'extension du texte aux véhicules légers, et dans la perspective de la fin des concessions autoroutières actuelles à compter de 2032. Description de la mesure Il s'agit premièrement de la transposition des dispositions facultatives de la directive Eurovignette, pour permettre ces nouveaux types de prélèvement que sont la redevance pour coûts externes et le surpéage en zone de montagne. À noter que, en droit interne, ces prélèvements peuvent être de nature fiscale ou être qualifiés de redevances pour services rendus. Dans les deux cas, une mesure législative est nécessaire, soit pour instaurer une nouvelle taxe, soit pour modifier les articles L.122-4 et suivants du Code de la voirie routière relatifs aux péages autoroutiers. En première approche, une nature fiscale pourrait être plus appropriée en raison du lien moins étroit entre le tarif acquitté et le service rendu à l'usager. Des dispositions réglementaires seront ensuite nécessaires pour préciser les modalités d'application du dispositif en conformité avec la directive. Cette transposition permettra, le cas échéant, d'appliquer une redevance pour coût externe sur tout ou partie du réseau autoroutier. Ses modalités de mise en oeuvre sont toutefois très contraintes par la directive, et impliquent notamment des démonstrations et des études lourdes. Le surpéage en zone de montagne présente plus de souplesses, et pourrait, selon le périmètre d'application, dégager jusqu'à plusieurs dizaines de millions d'euros par an. Il s'agit deuxièmement de suivre activement les négociations du texte de révision de la directive Eurovignette au sein des instances européennes, afin de permettre le plus de souplesse possible dans les mécanismes de valorisation des externalités de la route. Les négociations devraient être véritablement lancées sous la présidence autrichienne mi-2018, et devraient prendre plusieurs années avant la publication du texte révisé au regard des précédentes modifications de cette directive. 43 Fiche de proposition n° 12 : Mettre en oeuvre des solutions de financement innovantes pour le renouvellement du matériel roulant des lignes TET/TER Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) les mesures répondent : Le parc de matériel roulant des trains d'équilibre du territoire (TET) est principalement constitué de voitures Corail, âgées en moyenne de près de 40 ans, et des locomotives nécessaires pour les tracter, âgées d'environ 35 ans pour les locomotives électriques et de plus de 46 ans pour les locomotives thermiques. Dès sa prise de responsabilité en tant qu'autorité organisatrice le 1er janvier 2011, l'État a étudié les conditions du renouvellement de ce parc ancien. Ces études ont démontré l'urgence du renouvellement de ces matériels et conduit à l'élaboration d'un programme d'environ 3,5 milliards d'euros. Les dépenses aux constructeurs sont assurées par SNCF Mobilités, par le biais de marchés-cadres, qui font ensuite l'objet d'un remboursement par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Dans le cadre de ce programme, en complément des commandes déjà passées (64 rames), l'État s'est engagé à contribuer au financement du renouvellement de matériels de lignes transférées aux régions Normandie, Centre-Val-de-Loire et Hauts-de-France. En outre, pour les lignes TET structurantes dont l'État resterait autorité organisatrice, un appel d'offres a été lancé par SNCF Mobilités en décembre 2016, en vue de l'acquisition d'un matériel pouvant rouler à 200 km/h, d'un niveau de confort adapté à des parcours de longue distance. Les livraisons sont prévues entre 2023 et 2025. Compte tenu de l'homogénéité du matériel TET à remplacer (voitures Corail), le renouvellement de ce parc intervient dans une période resserrée, se traduisant par un pic de besoin de financement. Ce pic, difficilement compatible avec les possibilités budgétaires de l'AFITF, conduit à rechercher des solutions permettant d'adapter la charge de son financement à la durée d'amortissement de ces biens : d'une part pour les contributions aux régions Centre-Val-de-Loire et Hauts-de-France ; d'autre part pour l'acquisition sur les lignes structurantes. Description de la mesure de titrisation et conditions de mise en oeuvre La titrisation est une opération financière qui permet de regrouper plusieurs créances dans un même véhicule financier afin de mutualiser les risques de défaut de ces différentes créances et de réduire le coût d'endettement global de l'ensemble. Elle pourrait être utilisée afin d'adosser le versement des contributions de l'État aux régions CentreVal-de-Loire et Hauts-de-France sur la durée d'amortissement des matériels acquis ou, du moins, sur une durée suffisamment importante. Il s'agit pour une structure ad hoc de monétiser les subventions prévues de l'AFITF aux régions CentreVal de Loire et Hauts-de-France de manière à assurer le financement des paiements dus par les régions à SNCF Mobilités : l'AFITF s'engage sur un calendrier de versement aux régions et donne l'autorisation aux régions de céder les créances résultant de ces engagements à un établissement financier ; les régions acceptent une cession de créances au bénéfice de l'établissement financier qui, en 44 contrepartie, apporte les liquidités souhaitées selon un calendrier déterminé ; l'AFITF s'engage à payer directement à l'établissement financier toutes les sommes liées aux créances selon un échéancier déterminé. Le montage « Cézembre » mis en place pour l'achat de trains en Île-de-France en 2011-2012 en est un exemple. Il a bien fonctionné. En l'occurrence, le créancier ultime des créances qu'il est envisagé de regrouper étant l'AFITF, l'intérêt de la titrisation pour cette opération est à évaluer finement, notamment par rapport à un mécanisme de cession de créance classique (crédit dailly). En outre, la faisabilité juridique du montage pour cette opération est à expertiser en raison de la présence de plusieurs régions (contre une pour Cézembre) et de l'indépendance des collectivités locales. Cette solution permet d'honorer les accords conclus avec les régions, qui répondent à une urgence de renouveler un matériel roulant incontestablement en fin de vie, dans le respect de la contrainte du plafond de dépense fixé pour l'AFITF. Dans une logique de responsabilisation, l'AFITF est conduite à supporter le coût du portage financier de l'opération, sans recours au budget général. Cette solution peut également, dans une autre variante, se décliner directement à SNCF Mobilités, si l'entreprise accepte d'assurer le portage financier en contrepartie d'un engagement reçu de l'AFITF. Description de la mesure de crédit-bail et conditions de mise en oeuvre Le crédit-bail est également un montage financier permettant d'ajuster le profit de la dépense par le biais d'un intermédiaire, le « crédit-bailleur ». Il consiste à transférer la propriété des matériels au crédit-bailleur qui le loue ensuite à l'État (ou à son exploitant). Ce montage pourrait être envisagé, alternativement à la titrisation, pour l'acquisition par l'État de nouveaux matériels roulants pour les lignes structurantes. Le crédit-bail constitue un dispositif de droit commun, auquel de nombreuses autorités organisatrices de transport ont déjà recours pour financer leur matériel roulant. Les avantages sont les mêmes que ceux de la titrisation. Ces différents dispositifs, dont l'objectif n'est pas de contourner les obligations nationales relatives à l'endettement au sens de Maastricht, mais bien d'avoir une durée d'amortissement cohérente avec leur durée de vie, devraient être consolidants in fine. 45 Fiche de proposition n° 13 : Mieux associer les employeurs et les usagers à la gouvernance des transports du quotidien Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Les employeurs, au travers du versement transport (VT), contribuent pour plus de 8 Mds par an au fonctionnement des transports collectifs urbains et du transport francilien. À cela s'ajoute la part employeur remboursée aux salariés sur le coût de leurs abonnements de transport. Lors des travaux des Assises, il est apparu des interrogations sur la charge financière que représente cette fiscalité, sur la prise en compte des besoins des employeurs dans l'organisation des transports ainsi que sur les modalités de prélèvement et la qualité de la relation avec les organismes en charge de la collecte. Nombre d'autorités organisatrices ont d'ores et déjà des dispositifs d'écoute des employeurs. Par ailleurs, il a été évoqué la possibilité de moduler le taux du VT appliqué à un employeur en fonction soit d'actions conduites par celui-ci en faveur de la mobilité, soit des services dont il bénéficie effectivement. Toutefois, le prélèvement du VT est déjà particulièrement complexe à mettre en oeuvre et une individualisation du taux à l'entreprise paraît impraticable, tout en n'étant pas nécessairement légitime. La place des usagers dans les instances pourrait être aussi à réaffirmer. Ils devraient ainsi être consultés sur les cahiers des charges des délégations de services avant la mise en concurrence et sur les rapports des délégataires. Celle des établissements d'enseignement, générateurs de nombreux déplacements, mérite également d'être consolidée. Description de la mesure Description : L'écoute des employeurs, des établissements d'enseignement et des usagers peut s'organiser de façon graduée : point régulier d'information ; actions et bilans dirigés spécifiquement sur les besoins des entreprises/des usagers (cf. mesure n° 14 sur les plans de déplacement d'entreprises) ; conférence régulière au niveau régional qui apparaît comme un bon degré d'intégration stratégique (cf. mesure 15) ou au niveau de l'AO ; constitution d'une commission ad hoc attachée au conseil d'administration ou à l'assemblée délibérante de l'AO. Une consultation préalable systématique des représentants des employeurs devrait être organisée sur les décisions ayant trait au financement en particulier en cas de modification du taux du versement transport. Des réunions ponctuelles interviendraient également en amont des projets de transport tant en termes d'infrastructures que de services, par exemple lors de la création d'une nouvelle ligne, d'une évolution significative du réseau, de l'expérimentation de nouvelles dessertes ou de nouveaux modes. Le meilleur échelon d'interlocuteurs (représentants d'employeurs, chambres consulaires, employeurs directement...) serait déterminé par chaque autorité organisatrice. Ce dialogue doit également s'organiser dans les territoires moins denses en lien avec les AOM couvrant ces territoires et les collectivités disposant d'une compétence en matière de mobilité sur ces territoires. 46 Comme tous les employés ne sont pas nécessairement des usagers des transports collectifs volontairement ou non - il serait par ailleurs utile de constituer un dispositif spécifique pour répondre aux besoins des employeurs et de leurs salariés notamment pour examiner les conditions d'accès aux zones d'emplois au regard des réalités rencontrées (adaptation des dessertes par transport collectif, mise en place du covoiturage, horaires éventuellement décalés, etc.). Calendrier : dès 2018 Les mesures proposées peuvent faire l'objet de simples recommandations ou d'aménagements du Code des transports (articles L. 1213-3, L. 1231-8, L. 1231-12, R. 1231-4 notamment). 47 Fiche de proposition n° 14 : Inciter au bon déploiement et à la bonne mise en oeuvre des plans de déplacement d'entreprise Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Les plans de déplacement d'entreprise (PDE ­ ou plan de mobilité) sont déjà mis en oeuvre ou en cours d'élaboration dans de nombreuses entreprises. Outre une réflexion sur les moyens consacrés au transport, le PDE est aussi l'occasion pour l'entreprise de réfléchir plus globalement à son organisation et à son implantation sur le territoire. La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (art. 51) dispose que les entreprises regroupant plus de 100 salariés sur un même site doivent élaborer un plan de mobilité d'ici le 1er janvier 2018. Il semblerait que cette échéance ne sera pas respectée dans de nombreux cas. Cette obligation ne s'applique par ailleurs pas aux administrations. Le PDE peut être le support à la fois d'une réflexion et de la mise en oeuvre de mesures propres à fédérer des entreprises autour du partage de l'espace (coworking), de l'écrêtement des pointes (horaire ou calendaires), le télétravail, etc. Les méthodologies se sont développées et des expériences unissant plusieurs entreprises peuvent être plus facilement envisagées. L'Ademe ou des collectivités ont pu cofinancer des PDE ; les CCI et les AOT ont parfois un rôle de conseil, ces dernières pouvant évidemment agir pour les aménagements ou les services qui trouveraient leur justification dans les suites à donner à un PDE. Afin de faciliter l'établissement et la mise en oeuvre des PDE, un élargissement des conditions d'usage du VT (cf. L. 2333-68 du CGCT) pourrait être à examiner, en prévoyant explicitement le financement des démarches facilitant l'organisation des mobilités en faveur des entreprises. Description de la mesure Nature : législative, action Description : élargir l'obligation d'établissement de plans de mobilité aux administrations d'ici une date à déterminer ; favoriser des élaborations cohérentes et convergentes pour toutes les entreprises situées sur une même zone d'activité pour aboutir à un plan commun à la demande de l'autorité organisatrice compétente, bénéficiant éventuellement d'une aide financière ou en nature pour son établissement ; prévoir au premier semestre 2018 un bilan de l'établissement des PDE devant être réalisés de par la loi pour le 1er janvier 2018, et envisager des dispositions plus contraignantes si leur taux de réalisation est insuffisant ou si les mesures proposées ne répondent pas aux objectifs fixés par la loi. 48 Fiche de proposition n° 15 : Renforcer la coordination entre les autorités organisatrices de transport et de mobilité Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : L'organisation des chaînes de mobilité se heurte parfois à la difficulté d'articuler ou coordonner des services relevant d'autorités organisatrices différentes. Il n'y a pas lieu pour autant de modifier les répartitions de compétences, la stabilité étant souhaitée par tous. La coordination des acteurs est possible, notamment en s'appuyant sur l'article L. 1211-2 du Code des transports. Une conférence régionale annuelle est utile à organiser sous l'égide du conseil régional afin de traiter des sujets de mobilité et d'articulation entre autorités pour partager les constats et s'assurer de la remontée des différentes situations rencontrées par les citoyens sur un le territoire des régions. Cette conférence pourrait émettre des recommandations sur les documents de planification, à intégrer en cas de modification de ces derniers. À une échelle régionale, le SRADDET apparaît comme un cadre à faire vivre pour expliciter les enjeux communs aux autorités organisatrice structurant un territoire, notamment en ce qu'il fixe les objectifs de moyen et long terme en matière d'intermodalité et de développement des transports. Un suivi régulier de la mise en oeuvre du SRADDET est envisageable dans le cadre de la conférence régionale. Enfin, dans le respect du principe de subsidiarité au niveau local, il convient d'examiner d'éventuels élargissements des compétences des régions, afin que celles-ci puissent organiser tous les services nécessaires ­ y compris les nouvelles mobilités ­ dans les zones ne bénéficiant pas d'autorité organisatrice de la mobilité. La présente mesure relève de la recommandation. Description de la mesure Nature : action Description : Une fois par an, une conférence régionale sous l'égide du président du conseil réunirait de droit la région, les autorités organisatrices du territoire, les opérateurs de transport, les associations d'usagers, une représentation des employeurs, des établissements d'enseignement, l'État (comme gestionnaire de réseau routier support de services et autorité organisatrice des trains d'équilibre du territoire) et les départements. Elle serait l'occasion d'exposer les pratiques de mobilité, les services existants, les budgets consacrés, les travaux en cours sur les infrastructures, la prise en compte des mobilités dans les documents de planification, les actions en faveur de la coordination entre autorités, les combinaisons entre modes, etc. Les associations d'usagers et les employeurs pourraient faire inscrire à l'ordre du jour les questions qui mériteraient à leurs yeux, d'être débattues. Cette conférence régionale peut s'inscrire dans la conférence territoriale de l'action publique dont elle constituerait un sous-groupe permanent. Avec les métropoles ou grandes agglomérations, les régions doivent établir, quand ce n'est pas déjà le cas, des liens étroits notamment pour optimiser l'articulation de leurs transports (TER, cars, etc.) avec les transports collectifs urbains. Cette coordination doit se faire selon des modalités adaptées à chaque cas : syndicat mixte, commission permanente, etc. Elle pourra se concrétiser sous la forme 49 d'un contrat d'objectifs opérationnels et de moyens pour les services de mobilité, couvrant les territoires concernés et rappelant les engagements de l'ensemble des acteurs. Au titre de l'article L. 3111-1 du Code des transports, la région peut en l'absence d'autorité organisatrice organiser les services non urbains, réguliers ou à la demande, services devant être inscrits au plan régional des transports. Cependant les textes ne semblent pas suffire (notamment au regard des nouvelles mobilités) pour permettre la mise en oeuvre effective de nouveaux service pertinents par la région sur tous les territoires. Un ajustement des textes doit être envisagé là où il n'existe pas d'autorité organisatrice de la mobilité. 50 Fiche de proposition n° 16 : Imposer une information de l'acquéreur ou du locataire sur le label écomobilité des bâtiments qu'il acquiert, loue ou aménage Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Le budget transport des foyers français varie en fonction de l'éloignement aux centres d'activité, du niveau d'emploi. Les dépenses qui y sont consacrées se rapprochent de celles dévolues à l'alimentation, autour de 15 %. L'attention portée par ailleurs au budget logement peut conduire à sous-estimer le poids des transports dans les arbitrages des ménages lors du choix de la résidence principale, à l'instar des dépenses d'énergie. De plus, une mauvaise localisation peut amener à affronter des temps de transports (accès à l'enseignement, aux services, à l'emploi) dégradant la qualité de vie. Un raisonnement similaire s'applique aux entreprises pour lesquelles une faible accessibilité pèse sur l'organisation de leur activité (employés, clients, etc.). Outre les impacts sur la vie quotidienne, cette méconnaissance du budget transport (coût et temps) pourrait indirectement favoriser l'étalement urbain et peser sur l'aménagement du territoire. Il paraît nécessaire de faciliter une prise de conscience dans les options d'aménagement des acteurs publics et privés et dans les choix de logements des particuliers. Divers indicateurs relatifs à l'accessibilité ont pu être testés par le passé. La liaison entre le sujet transport et énergie à l'échelle d'un bâtiment (notamment pour faire apparaître l'impact total sur les émissions en gaz à effet de serre) qui était alors prévue n'apparaît pas opportune, en ce qu'elle pourrait générer des effets indésirés (comme justifier un éloignement conséquent pour peu que le bâti soit à très faible émission). L'échelle communale n'est pas suffisante pour rendre compte des questions de mobilité du fait de l'extension des communes. Il est donc proposé d'établir pour toute zone identifiée dans les documents locaux d'urbanisme (PLU, PLUi) un indicateur sur la facilité d'accès aux services et infrastructures de transport. Pourraient être ainsi pris en compte : la qualité du réseau routier, la proximité de gares routières et/ou ferroviaires, l'organisation effective de services de transports collectifs routiers ou ferroviaires, le temps d'accès aux services essentiels, l'existence de modes de transport alternatifs. Cette information devrait être produite lors de l'établissement des documents d'urbanisme et explicitement communiquée à tout acheteur ou locataire potentiel d'un bâtiment à usage de logement, de service ou d'activité industrielle. Description de la mesure Nature : législative et réglementaire Description : La loi modifierait le Code de l'urbanisme et prévoirait l'inscription de cet indicateur dans les documents locaux d'urbanisme. Notamment : ajouter à l'article L. 123-1 du Code de l'urbanisme un « 15° Mentionner l'accessibilité des zones définies en fonction des caractéristiques des infrastructures et services de transport existant ou en cours de réalisation. » ; ajouter un article à la suite du L. 123-1-3 (relatif au stationnement) pour établir l'existence de l'indicateur. Un décret préciserait la définition de cet indicateur d'accessibilité. 51 Fiche de proposition n° 17 : Revoir le barème kilométrique utilisé pour le remboursement des frais réels de déplacement Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Le constat est unanimement partagé que l'usage de la voiture particulière reste prédominant, même quand des solutions de mobilité alternatives sont disponibles (pour rappel, au niveau national, 25 % des déplacements en voiture font moins de 3 km, pourcentage passant à 40 % en agglomération). Afin de lutter contre les phénomènes de l'autosolisme, notamment pour les trajets domicile- travail (avec un taux d'occupation d'1,1 personne par véhicule en centre-ville contre 1,48 personne en moyenne), et de l'étalement urbain, il peut être intéressant d'adapter le dispositif du barème kilométrique en particulier lorsque des solutions alternatives de mobilité existent sur les territoires. Le barème kilométrique publié en février 2017 est reproduit ci-dessous. Le remboursement kilométrique augmente avec les kms parcourus et avec la puissance fiscale du véhicule. Il n'incite donc ni à limiter l'usage de la voiture, ni à utiliser un véhicule plus propre ou plus économe en énergie. C'est pourquoi le gouvernement a prévu de ne retenir à l'horizon 2020-22 qu'une seule classe de puissance fiscale basée sur la plus faible classe des barèmes antérieurs et fixant le taux de remboursement kilométrique à 0,41 /km pour les distances inférieures à 5 000 km et à 0,286 /km pour les distances supérieures à 20 000 km. Description de la mesure Compte tenu de l'hétérogénéité des situations, le maintien de la déduction pour frais réels semble se justifier. Son abandon pénaliserait en effet les usagers dont la résidence est éloignée de leur lieu de travail, et qui ne disposent pas d'une solution alternative à l'usage de la voiture individuelle satisfaisante. Mais plusieurs travaux récents sur le coût d'usage de la voiture tendent à montrer que le barème kilométrique envisagé pour 2020-2022 est encore trop élevé d'environ 50 %. Ainsi, il pourrait être réduit de 0,41 /km à 0,269 /km pour les distances inférieures à 5 000 km et de 0,286 /km à 0,206 /km pour les distances supérieures à 20 000 km. 52 Fiche de proposition n° 18 : S'interroger sur l'avantage fiscal lié aux voitures de fonction et étudier la possibilité d'avantager les services de mobilité Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Le constat est unanimement partagé que l'usage de la voiture particulière reste prédominant, même quand des solutions de mobilité alternatives sont disponibles (pour rappel, au niveau national, 25 % des déplacements en voiture font moins de 3 km, pourcentage passant à 40 % en agglomération). Afin de lutter contre les phénomènes de l'autosolisme, notamment pour les trajets domicile- travail (avec un taux d'occupation d'1,1 personne par véhicule en centre-ville contre 1,48 personne en moyenne), et de l'étalement urbain, il peut être intéressant de revoir la fiscalité applicable aux voitures de fonction. En effet, l'attribution d'une voiture de fonction à un cadre d'une entreprise le conduit fort logiquement à l'utiliser pour ses déplacements domicile-travail, mais également pour ses déplacements privés. Ce dispositif peut conduire le bénéficiaire à adopter un choix de résidence éloigné des transports en commun. Par ailleurs, l'évolution de la société et les difficultés d'usage de la voiture dans certaines zones tendent à relativiser cet avantage et à ne plus le considérer comme un réel privilège par certains bénéficiaires. Enfin, la prise en compte fiscale de cet avantage en nature est actuellement très favorable, car le gain pour l'employé est nettement sous-évalué. Un manque à gagner existe donc pour l'État, cet avantage en nature étant pris en compte dans les revenus imposés. Cette sous-évaluation constitue de fait une aide de l'État alors que les voitures de fonction sont souvent des voitures puissantes. Description de la mesure Il est proposé de revoir en concertation avec le ministère des Finances et les milieux professionnels le traitement fiscal des voitures de fonction. La première piste consiste à abandonner le principe de l'évaluation de l'avantage en nature selon la méthode du « forfait social » et de maintenir uniquement l'évaluation selon la valeur réelle. Une minoration pour l'affectation de véhicules de fonction « propres » pourrait toutefois être intégrée. Cette minoration aurait pour conséquence de réduire les revenus déclarés par l'employé et les cotisations sociales versées par l'employeur. Cette minoration pourrait être fixée de manière à ce que l'avantage accordé par l'actuel calcul forfaitaire soit dans le futur réservé, de fait, aux véhicules propres. Par ailleurs, il convient de rechercher comment il serait possible d'inciter les entreprises à retenir des solutions alternatives au véhicule de fonction « statutaire ». Certaines entreprises proposent à leurs collaborateurs un « crédit mobilité » en remplacement de leur véhicule de fonction. Ce crédit mobilité est une compensation financière pouvant être dépensée à titre personnel et familial, mais uniquement pour des besoins de transport. Ce type de dispositifs peut mieux répondre aux attentes des générations nouvelles, aux contraintes de déplacement en milieu urbain, et aux enjeux de la transition écologique. Les déplacements en automobile sont ainsi nécessairement réduits, même si la satisfaction des besoins de mobilité ne baisse pas. Ils doivent toutefois faire face aujourd'hui à un traitement fiscal et social défavorable par rapport au régime des voitures de fonction, ce qui peut conduire les entreprises à maintenir des dispositions moins vertueuses encourageant les déplacements motorisés et l'autosolisme. 53 Il est donc proposé d'analyser les dispositions actuelles de la législation fiscale et sociale, dans le but de donner un avantage, similaire à celui constaté aujourd'hui pour les véhicules de fonction, aux « services de mobilité » comprenant une part multimodale minimale offerts par une entreprise à ses salariés. 54 Fiche de proposition n° 19 : Mettre en place une coopération européenne fiable pour le recouvrement du péage et des forfaits de post-stationnement pour les usagers ne résidant pas en France Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : La fraude aux péages constitue une perte de ressources financières contre laquelle il faut lutter. Si les dispositifs de péages autoroutiers actuels, avec barrières physiques, limitent cette fraude, le développement de nouvelles technologies dites « en flux libre », sans arrêt des véhicules, représente un risque important d'augmentation de la fraude au péage ; et donc de minoration du financement des projets. Un dispositif permet depuis la loi Grenelle 2 de 2010 aux sociétés concessionnaires d'autoroutes de proposer une transaction aux contrevenants, à hauteur du péage non acquitté majoré d'une somme de 20 euros (article 529.6 du Code de procédure pénale et décret n° 2013-10 du 3 janvier 2013). À défaut de paiement ou de protestation dans un délai de deux mois, le procès-verbal de contravention est adressé par l'exploitant au ministère public et l'usager devient redevable de plein droit d'une amende forfaitaire majorée recouvrée par le Trésor public. Ce dispositif permet d'augmenter le taux de recouvrement des péages. Toutefois si, pour les conducteurs dont le véhicule est immatriculé en France, l'accès au fichier des immatriculations est possible, ce n'est pas le cas pour les usagers étrangers. En effet, la directive 2015/413 du 11 mars 2015 facilitant l'échange transfrontalier d'informations concernant les infractions en matière de sécurité routière prévoit la possibilité pour un État membre de solliciter l'accès aux données relatives à l'immatriculation des véhicules d'autres États membres de l'Union européenne, mais limite son champ d'application à certaines infractions en matière de sécurité routière précises : excès de vitesse, défaut de port de la ceinture de sécurité, franchissement d'un feu rouge, conduite en état d'ébriété, conduite sous l'influence de stupéfiants, défaut de port du casque, circulation sur une voie interdite et usage illicite d'un téléphone portable en conduisant un véhicule. Le non-paiement du péage n'entre pas dans le champ d'application de la directive. Par ailleurs, la Convention internationale sur la circulation routière conclue à Vienne le 8 novembre 1968 prévoit également le partage des renseignements relatifs à l'identité du propriétaire d'un véhicule en cas d'« infraction grave aux règlements sur la sécurité routière pouvant donner lieu à des sanctions importantes ou au retrait du permis de conduire ». Là encore, le non-paiement du péage n'entre a priori pas dans le champ d'application de cette Convention, n'étant pas susceptible d'être qualifiée d'« infraction grave » au sens de ce texte. Dès lors, il n'existe à ce jour pas de fondement juridique obligeant les pays à fournir les informations nécessaires, et les moyens de sanctionner et de contrôler de manière systématique les usagers étrangers sont aujourd'hui insuffisants. Ce constat pourrait changer à l'occasion de la révision de la directive 2004/52/EC (interopérabilité des systèmes de télépéage) souhaitée par la Commission européenne. Le projet de révision publié à l'été 2017 prévoit en effet d'établir une procédure pour l'échange transfrontière d'informations sur les contrevenants pour qu'en cas de défaut de paiement des redevances routières, les États membres donnent aux points de contact nationaux des autres États membres accès aux données nationales relatives à l'immatriculation des véhicules et leur permettent d'y effectuer des recherches automatisées. 55 Description de la mesure Il s'agit de suivre activement les négociations du texte de révision de la directive Télépéage au sein des instances européennes, afin de s'assurer que les dispositions prévues soient réalistes, applicables et acceptées par les autres États membres. À défaut, il conviendra de poursuivre l'instruction du sujet auprès des instances européennes via d'autres textes susceptibles de traiter le sujet. Une fois les dispositions européennes adoptées, il conviendra de les transposer en droit français, selon une norme à définir en fonction de la portée des dispositions. Sur ces bases, la diminution sensible du risque de fraude devrait grandement faciliter le développement de technologies de péage en flux libre, que ce soit par contractualisation dans de nouvelles concessions autoroutières, sur le réseau autoroutier concédé existant, ou directement par la puissance publique en cas de perception du péage en régie. 56 Fiche de proposition n° 20 : Poursuivre les actions pour améliorer le recouvrement des amendes liées aux infractions dans les transports en commun Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Le taux de recouvrement des amendes (hors paiement immédiat lors du constat initial) auprès du trésor public reste médiocre. Lors des ateliers, la possibilité de faire intervenir un organisme privé en plus ou à la place de la DGFIP a été évoquée. Après examen, il apparaît que deux types de difficultés sont à traiter : l'identité des contrevenants demeure difficile à établir de façon certaine ; une évolution organisationnelle interne à l'administration (incluant une évolution de logiciels) reste nécessaire dans la chaîne de traitement. Sur le premier point, les textes d'application de la loi Savary ont facilité le contrôle d'identité, certaines mesures restant à déployer totalement. En revanche, parmi les pièces admises pour prouver son identité, ont été prévus des documents non sécurisés, notamment les cartes émises par les établissements d'enseignement, ce qui peut altérer l'efficacité du contrôle. Sur le second point, la DGFIP doit poursuivre ses efforts et s'assurer de la mise en oeuvre effective des dispositions facilitant le rapprochement entre les éléments d'identification des contrevenants et ses bases, afin d'améliorer le taux de recouvrement. Description de la mesure Nature : réglementaire, action Description : réduction de la liste des pièces permettant de justifier de son identité ; poursuite des évolutions organisationnelles au sein de la DGFIP ; 57 Fiche de proposition n° 21 : Renforcer l'application de l'article 14 de la LOTI Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : La LOTI prévoit en son article 14 (repris à l'article L. 1511-6 du Code des transports) une obligation d'évaluation de certains projets d'infrastructure ex-post, afin de juger notamment de la qualité de la réalisation, des fréquentations effectivement atteintes, des écarts de coûts entre la prévision et le réalisé, au plus tard 5 ans après la mise en service. L'évaluation ex-post des projets publics est un exercice de transparence salutaire vis à-vis du public qui doit pouvoir apprécier la confiance qu'il peut avoir dans les prévisions qui lui ont été présentées. C'est un élément de la crédibilité des procédures ultérieures. Il convient d'en réaffirmer l'intérêt, de maintenir cet exercice tout en soutenant son évolution au vu des enjeux (notamment environnementaux) à intégrer. L'État comme les collectivités locales ont réalisé ces bilans. S'ils ont constitué un support utile à la construction des méthodes d'évaluation, exploitable par les acteurs publics et les entreprises, des limites à leur utilité ont été rencontrées, ne serait-ce qu'à cause du délai entre la conception et le rendu du bilan, qui ont conduit à s'interroger sur des évolutions. Une mission du CGEDD a été récemment conduite sur le sujet. Une dizaine de recommandations ont été émises dont la réalisation de bilan intermédiaire à un an, mieux diffuser les enseignements de ces bilans, en faire évoluer la méthodologie, actualiser la partie réglementaire. L'articulation avec les évaluations ex ante, le bon dimensionnement des coûts d'étude au regard des enjeux, l'implication des entreprises doivent encore être précisés afin d'assurer le meilleur retour à l'ensemble de la collectivité que permettrait une évaluation renouvelée et renforcée. Dans une optique intégrée, une évaluation des services, incluant donc l'exploitation, doit également être réalisée, le bilan ne pouvant se limiter à la seule appréciation de l'apport de l'infrastructure, sans qu'il ne soit examiné si les conditions de son utilisation sont satisfaisantes. Description de la mesure Nature : réglementaire, recherche appliquée, organisationnelle Description : actualiser l'article R. 1511-8 du Code des transports ; poursuivre l'amélioration des modèles de trafic, expérimenter des outils d'analyse multicritères pour les différents types d'infrastructures ; publier tous les 5 ans une synthèse des bilans ex-post ; réfléchir à l'extension de la charte d'engagement des bureaux d'études en matière environnementale au domaine des études de transport ; examen des autres propositions du CGEDD. Conditions de mise en oeuvre Préciser les conditions de mise en oeuvre dans le cadre des collaborations existantes entre DGITM, CEREMA, CGEDD et CGDD, dans les suites du rapport du CGEDD. 58 Note de problématique sur la proposition d'un acteur n° 1 : ASFA : des adossements limités aux concessions autoroutières pour permettre des aménagements multimodaux ou la reprise de sections autoroutières périurbaines Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond et proposition de l'acteur : Le réseau autoroutier concédé est dans sa grande majorité interurbain et donc globalement moins emprunté pour les déplacements du quotidien que le réseau non concédé. Toutefois, certaines portions terminales des concessions se situent en milieu urbain dense avec de forts trafics journaliers, comme par exemple l'A4, l'A13 et l'A14 à Paris, l'A6, l'A7 et l'A43 à Lyon, l'A62 à Toulouse ou encore l'A10 à Bordeaux. Pour faire face aux besoins de déplacement des franges urbaines et congestions croissantes en particulier dans les grandes métropoles, et afin de favoriser l'intermodalité, des aménagements d'ampleur limitée pourraient faciliter les déplacements du quotidien de millions d'usagers et de travailleurs. Il pourrait s'agir par exemple de réaliser des voies réservées aux bus et au covoiturage, des pôles multimodaux, de réguler les bouchons ou encore de développer des systèmes innovants d'information des usagers. Les autoroutes concédées concernées se prolongeant généralement, au-delà des limites des concessions, par des autoroutes non concédées gérées en régie par l'État, l'ASFA (association des sociétés françaises d'autoroutes) propose que la gestion de tout ou partie des portions terminales des autoroutes concernées jusqu'à la ville puisse être transférée aux sociétés concessionnaires afin de leur en confier la gestion, de mettre en place le type d'aménagements précité et d'alléger les charges de gestion de ces autoroutes pour l'État. Le cas échéant, ces transferts pourraient être accompagnés de versements de soultes à l'État, comme cela a pu être fait par le passé. L' « adossement » consiste à apporter un financement de nouveaux aménagements sur des sections d'autoroutes initialement non concédées, provenant des flux de péage issus de l'exploitation des sections existantes concédées matures. En l'occurrence, l `ASFA considère que des aménagements sur les sections autoroutières en milieu urbain dense ne sont pas en soi « auto-finançables » puisque, pour des raisons techniques et politiques, il serait difficile d'y installer de nouvelles barrières de péage. Description et analyse de la mesure Nature : L'adossement est tout d'abord un acte contractuel, qui consiste à modifier l'assiette des concessions existantes. Toutefois, il est également encadré par les règles européennes, législatives et réglementaires. 59 Description : L'augmentation des flux de trésorerie issus de l'exploitation de la concession à laquelle est adossée la nouvelle section peut être obtenue soit : par augmentation des tarifs appliqués sur le réseau autoroutier de cette concession (soit de manière générale, soit de manière ciblée à l'approche des agglomérations). Les flux de trésorerie sont alors répartis sur la durée comprise entre l'augmentation tarifaire et la fin de la concession, et dépendent donc notamment des prévisions de trafic ; par allongement de la durée de cette concession. Les flux de trésorerie générés sont alors concentrés sur les quelques mois ou quelques années d'allongement de durée, en fin de concession. Dans les deux cas, ces flux de trésorerie sont actualisés avec un taux de rentabilité (TRI) qui vise à compenser les risques encourus par la société concessionnaire, à savoir essentiellement le risque lié à la réalisation de travaux sur la nouvelle section (dépassement du coût et/ou des délais) et le risque lié au trafic. Ces taux se situent usuellement autour de 6 à 8 % sur le réseau autoroutier mature. Conditions de mise en oeuvre Sans qu'il soit nécessaire de prendre une mesure législative spécifique, des adossements peuvent être mis en oeuvre par hausse des tarifs de péage dès lors qu'ils respectent les règles européennes et internes en matière de concurrence. Ces règles conduisent à retenir une longueur limitée des sections qui peuvent être adossées (une vingtaine de kilomètres au maximum), et impliquent des justifications précises, au cas par cas, sur la nécessité de recourir à l'adossement par rapport aux autres solutions existantes (régie et nouvelle concession notamment). L'allongement de la durée des concessions nécessiterait en revanche l'accord du parlement puisque la loi n'autorise désormais le financement de nouveaux ouvrages dans les conditions existantes que via une augmentation des tarifs de péages, raisonnable et strictement limitée à ce qui est nécessaire. En outre, il nécessiterait une notification de chaque projet d'adossement à la Commission Européenne. Si l'adossement permet de ne pas mobiliser de ressources publiques à court terme, la rémunération exigée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, usuellement de l'ordre de 6 à 8 %, est supérieure au taux d'emprunt de l'État français. L'adossement permet d'éviter d'y recourir en étant financé à terme par les usagers transfère la gestion d'un certain nombre de risques au secteur privé et met en place un cadre d'incitation différent de celui de la maîtrise d'ouvrage publique (MOP), mais prive la sphère publique de recettes futures s'il est considéré que les péages pourraient être maintenus par ailleurs à la fin des concessions actuelles. Il s'agit donc d'un dispositif de préférence affirmée pour le présent. Compte tenu des risques aujourd'hui maîtrisés sur le réseau autoroutier historique, l'opportunité de cette mesure dépend, outre des questions d'opportunité politique et de faisabilité juridique, de la capacité à faire diminuer les taux de rentabilité exigés par les sociétés concessionnaires, et à négocier au mieux le coût des opérations à mettre en oeuvre dans une discussion en gré à gré avec les concessionnaires existants. 60 Note de problématique sur la proposition d'un acteur n° 2 : UNIPEF : « Contribution pour une Mobilité Durable » : Anticipation de la possibilité de continuer à percevoir un péage après la fin des contrats de concession actuels pour réaliser dès à présent des investissements par endettement direct ou recours au marché de partenariat Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond et proposition de l'acteur : Afin de financer la mise en oeuvre d'une politique durable des mobilités sur l'ensemble des territoires, l'UNIPEF a proposé la création d'une redevance (ou d'une imposition, les deux approches juridiques existent) appelée « Contribution pour une Mobilité Durable » (CMD). Cette contribution affectée à l'AFITF se substituerait progressivement à l'échéance des contrats de concessions autoroutières, soit à partir de 2032, aux péages actuels pour un montant payé par l'usager équivalent. Elle répondrait à 4 objectifs : Clarifier ce qui va se passer à la fin des concessions actuelles, car il serait incohérent, compte tenu des objectifs environnementaux et budgétaires, que les péages des usagers chutent soudainement du fait de la fin de l'amortissement des autoroutes. Cette ressource pourrait être redéployée sur l'ensemble des modes de transports et pas seulement sur le réseau autoroutier. Donner une perspective à long terme des capacités de financement de la mobilité, dans un contexte où le Conseil d'État ne voulant plus accorder une DUP en l'absence d'un plan de financement sécurisé, il ne serait plus possible de procéder comme par le passé « à l'avancement ». Répondre aux besoins immédiats de financement : les premières ressources financières procurées par une future CMD n'étant disponibles qu'à compter de 2032 et n'atteignant leur niveau maximum qu'en 2037 à la fin de toutes les concessions autoroutières « historiques », la question de la satisfaction des besoins de financement entre 2018 et les années 2030, notamment pour le réseau routier national non concédé, pourrait être satisfaite de deux façons : - pour les projets pouvant être réalisés en marchés de partenariat et dont la mise en service sera aux environs de 2032 et au-delà, ces ressources permettraient de sécuriser le paiement des loyers dus à cet horizon ; - pour les projets nécessitant des financements avant 2032, l'AFITF pourrait lever une dette sécurisée par ces ressources futures. L'importance des contributions à venir (possiblement plus de 16 milliards d'euros par an, selon les hypothèses de trafic, minorés des coûts d'exploitation), dans l'hypothèse d'un maintien des niveaux de péage à l'issue des concessions, permettrait de limiter l'endettement de l'AFITF à une courte période ne dépassant pas 2032. Enfin, l'échec de l'écotaxe serait encore trop récent pour envisager de relancer un projet analogue pouvant générer plus d'un milliard d'euros de recettes par an. Aussi serait-il important de rechercher des ressources qui n'aggravent pas la pression fiscale, ni sur les concitoyens ni sur les entreprises, et qui n'introduisent pas de nouvelles distorsions entre les territoires. 61 Description et analyse de la mesure Nature : La mesure serait législative pour la création de la CMD. Il serait également nécessaire de procéder à une réforme de la Directive européenne Eurovignette pour que la CMD puisse s'appliquer aux poids lourds, et de veiller à ce que la révision d'Eurovignette n'empêche pas la mise en place de ce dispositif sur les véhicules légers, ce qui ne va pas dans le sens des orientations actuelles de la Commission européenne. Au-delà de la création de la CMD, le principe et le plafond d'autorisation d'emprunt pluriannuel pour l'AFITF devraient être pris par la voie législative. Description : La création de la CMD donnerait à l'AFITF une visibilité sur le financement à terme d'investissements réalisés au cours des prochaines années, lui permettant de rembourser à partir de 2032 des emprunts ou de verser des loyers de marchés de partenariat, contractés pour des grands projets jugés prioritaires. L'UNIPEF indique qu'en ne retenant que 25 % du potentiel de ressources, la CMD représenterait de l'ordre de 4 Mds annuels à partir de 2037. Un tel niveau permettrait d'engager dans les années à venir un montant d'investissements de l'ordre de 40 Mds. Analyse : Cette disposition se heurte à deux obstacles importants : elle suppose que le maintien des péages à leur niveau actuel, après la fin des concessions, puisse être admis. Or, cela se heurte à la difficulté, théorique et pratique, de faire alors supporter aux usagers (VL et PL) des charges dépassant largement les coûts externes qu'ils génèrent, après que l'amortissement des ouvrages a été réalisé et la rémunération des concessionnaires achevée (ce qui justifie les montants de péages actuels). Il est d'ailleurs vraisemblable que la législation européenne, vu son évolution actuelle, ne le permettra pas. Il est en tout cas prématuré d'en disposer ; autoriser l'AFITF à s'endetter dès à présent fera peser immédiatement des charges financières et de remboursement sur l'Agence dans l'attente de recettes qui ne lui seraient apportées qu'une quinzaine d'années plus tard. Et, c'est de facto, pendant toute cette période, l'endettement de l'État qui serait augmenté à due concurrence. Même si cela ne peut être considéré comme une priorité, le devenir de la tarification des autoroutes concédées après la fin des concessions devra faire l'objet d'un examen dans le cadre national et européen, puis d'une décision politique le moment venu. Elle ne pourra alors se dissocier d'une réflexion plus générale sur la tarification de l'ensemble du réseau routier puisque la principale justification du péage tel qu'il est aujourd'hui appliqué, l'amortissement des investissements réalisés par les concessionnaires, aura disparu. Si un nouveau dispositif global de tarification de la route est alors adopté, et dégage des recettes supérieures aux coûts d'entretien et régénération, un dispositif d'adossement de contrats à paiement différé pourrait alors être étudié, les dépenses à chaque échéance devant être financés par des recettes certaines à la date considérée. 62 Note de problématique sur la proposition d'un acteur n° 3 : Mise en place d'une contribution assise sur les gaz à effet de serre émis par l'ensemble de la chaîne de transport sollicitée par un chargeur français Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond et proposition de l'acteur : Depuis le 1er octobre 2013, les transporteurs doivent fournir le volume d'émissions CO2/gaz à effet de serre de chaque opération à leurs clients. Cette déclaration pourrait être utilisée pour mettre en place une taxation au niveau du chargeur au coût du carbone retenu chaque année dans la contribution climat énergie. Un tel dispositif aurait pour avantage de rapprocher le coût du transport de ses émissions de CO2, et donc de donner un signal prix au chargeur pour qu'il privilégie le mode de transport le moins émetteur de gaz à effet de serre. Description et analyse de la mesure On peut noter que cette contribution ne pourrait pas concerner le trafic en transit sur le territoire national, les transporteurs concernés n'étant pas assujettis à l'obligation de fournir le volume d'émission CO2 de leur opération, et le niveau et les modalités de prélèvement sur les poids lourds étant encadrés par la directive Eurovignette. Par ailleurs, cette taxation serait fortement dépendante de la déclaration CO2 effectuée par le transporteur, laquelle semble pouvoir varier en fonction de la précision avec laquelle il effectue sa déclaration et des hypothèses qu'il prend en compte. Il convient donc de s'assurer de la faisabilité d'un tel dispositif, et d'en apprécier l'opportunité avant d'envisager son éventuelle mise en oeuvre. L'étude de cette possibilité pourrait être réalisée par un organisme tel que le CGEDD afin d'examiner plus précisément sa faisabilité et l'opportunité de la mettre en place dans les prochaines années. 63 Annexe 3 : Expressions libres des membres du groupe Proposition facultative faite aux membres du groupe dont les propositions ne figureraient pas dans le rapport 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 www.assisesdelamobilite.gouv.fr #AssisesMobilite Direction générale des Infrastructures, des Transports et de la Mer Tour Sequoia 92055 La Défense cedex Ministère de la Transition écologique et solidaire  (ATTENTION: OPTION e taxes (dont la TICPE) à affecter à l'AFITF. Il pourrait être proposé d'affecter à l'AFITF le produit d'une valeur donnée de centimes de TICPE. Ce dispositif est mis en oeuvre actuellement pour le STIF qui bénéficie de 1,89 /hl sur le gazole et de 1,02 /hl sur l'essence mais dans la limite d'un plafond fixé annuellement par la loi de finances. Pour fixer les idées, l'affectation de 4 centimes par litre de gazole et d'essence à l'AFITF permettrait à l'établissement de disposer d'environ 3 Md de ressources annuelles en tenant compte des 1,3 Md de recettes pérennes de l'agence. Cette disposition pourrait par exemple faire l'objet d'une identification, en substitution de la fraction de TICPE retenue, d'une taxe pour les infrastructures de transport (TIT), indépendante de la TICPE mais dont l'assiette serait commune et dont le taux serait soustrait des montants de la trajectoire présentée ci-dessus. L'affectation de cette taxe pour les infrastructures de transport à l'AFITF devrait être intégrée à 37 l'article R. 1512-17 du Code des transports traitant des ressources de l'AFITF. L'estimation du produit de cette taxe figurerait dans la loi de programmation des infrastructures et dans la Loi de programmation des finances publiques. S'agissant du niveau européen, il est constaté que la contribution des poids lourds étrangers à la fiscalité énergétique du gazole professionnel (TICPE) n'était que de 8 % en 2016, alors qu'on estime qu'ils représentent 35 % de la consommation des poids lourds sur le territoire national. La faiblesse de la fiscalité sur le gazole professionnel constatée dans des pays frontaliers (33,5 /hl au Luxembourg, 33 /hl en Espagne ou encore 35,26 /hl en Belgique contre 43,19 /hl en France) conduit donc à un effet d'aubaine important pour les transporteurs qui ont l'occasion de s'approvisionner dans d'autres pays et une perte de ressource fiscale importante pour la France, qui pourrait sinon contribuer au financement des politiques de mobilité. Il conviendrait donc que la France oeuvre au niveau européen pour que soit réalisée une révision de la directive sur la taxation des produits énergétiques permettent de rapprocher la fiscalité s'appliquant dans les différentes États membres, tant pour le gazole professionnel que pour les carburants destinés aux véhicules légers. 38 Fiche de proposition n° 9 : Permettre la mise en oeuvre d'une contribution kilométrique pour les poids lourds par les régions qui le souhaitent Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Les nombreux travaux réalisés depuis plusieurs années mettent en évidence que les poids lourds ne couvrent pas leurs coûts externes sur le réseau routier non concédé. Cette situation alimente la défiance du citoyen à l'égard du trafic de poids lourds, en particulier lorsqu'il s'agit de « transit », alors que l'on doit souligner son importance pour l'activité économique du pays et les conditions de vie de chacun. Il n'est toutefois pas illégitime de chercher à ce que la couverture de ces coûts soit assurée, en particulier dans le contexte de transition énergétique dans lequel s'inscrit la France. La directive Eurovignette fixe le cadre dans lequel peuvent être perçus des droits d'usage (vignettes) ou péages (redevance kilométrique) auprès des poids lourds. De nombreux pays y ont recours pour leur réseau structurant, le système kilométrique étant privilégié par les textes européens et étant mis en oeuvre progressivement par les pays ou régions frontalières de la France, les derniers exemples en date étant la Belgique et le Pays basque espagnol. Au niveau français et suite à l'abandon de l'écotaxe, plusieurs régions ont manifesté leur volonté de mettre en place un dispositif décliné au niveau régional. L'équipement progressif des poids lourds en équipements embarqués facilitant la perception de ce type de péage sans nécessiter d'infrastructure lourde sur le réseau routier, les évolutions technologiques et le retour d'expérience suite à l'abandon de l'écotaxe devraient permettre d'envisager un dispositif robuste et efficace en France mutualisé entre les régions volontaires. Pour permettre l'acceptabilité d'un tel dispositif, il conviendrait que ses recettes soient majoritairement affectées aux politiques de mobilité, et en particulier à l'entretien des routes sur lesquelles serait perçu le péage. De même, cette mesure devrait s'accompagner de la pérennisation autant que possible des dispositifs existants favorisant la diminution des coûts externes du transport routier de marchandises, tel le suramortissement de l'acquisition de véhicules fonctionnant au gaz naturel pour véhicules (GNV). Description de la mesure Nature : Législative et réglementaire Description : Disposition législative autorisant les régions à mettre en oeuvre la perception d'un droit d'usage ou d'un péage pour les poids lourds et véhicules de classe 2 et 3 sur tout ou partie du réseau non concédé de l'État et des routes départementales et métropolitaines à l'intérieur de leurs limites administratives, après concertation et accord des gestionnaires de voirie concernés. Le périmètre de perception devrait être défini selon des critères objectifs, et le montant prélevé ne devrait pas dépasser celui permettant aux poids lourds de couvrir leurs coûts externes. Les régions seraient autorisées à déléguer cette mission à un organisme créé par leurs soins mutualisant le dispositif de perception. Une part à déterminer des recettes du dispositif devrait être consacrée à une politique de contractualisation avec l'établissement public routier faisant l'objet d'une autre mesure, afin 39 d'améliorer l'entretien du réseau existant et de permettre la réalisation de nouveaux aménagements. Les recettes correspondant au réseau routier départemental seraient reversées aux conseils départementaux concernés. Cette mesure doit permettre au transport routier de marchandises de couvrir ses coûts externes sur les réseaux concernés. Elle doit permettre d'améliorer la qualité de ces infrastructures en contribuant au financement de leur entretien et de leur amélioration, et de favoriser le report modal par rapprochement de la compétitivité des différents modes de transport de marchandises et financement de projets d'infrastructure ou de services alternatifs à la route. Conditions de mise en oeuvre Les dispositions d'ordre réglementaire et législatif pourront être introduites dans le cadre de la future loi d'orientation sur les mobilités devant être présentée au parlement en 2018. Il conviendra de mener un inventaire et une analyse juridique précise des mesures devant être prises. 40 Fiche de proposition n° 10 : Mettre en place une vignette nationale pour les poids lourds et les véhicules utilitaires légers Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Cette mesure pourrait s'envisager en alternative, éventuellement temporaire, à la fiche de proposition n°9. La vignette, ou « droit d'usage » en droit européen, consiste à facturer l'usage de tout ou partie du réseau routier en fonction de la durée de circulation. Si elle est moins vertueuse que le péage, qui consiste à facturer selon la distance parcourue, puisqu'elle n'incite pas à limiter l'usage de la route, elle est plus simple à mettre en oeuvre car elle n'implique pas de connaître les itinéraires précis empruntés. L'instauration d'une vignette pour les véhicules de transport de marchandises de plus de 3,5 tonnes est encadrée par la directive Eurovignette dès lors qu'elle couvre des autoroutes et le RTE-T. Il est notamment nécessaire de prévoir, pour les véhicules immatriculés à l'étranger, des forfaits journaliers, hebdomadaires et mensuels en plus de l'annuel. La directive Eurovignette ne permet pas non plus d'imposer cumulativement des péages et des droits d'usage pour l'utilisation d'un même tronçon de route. La vignette ne pourrait donc pas être requise pour la circulation sur le réseau autoroutier concédé, et des analyses précises devraient être conduites pour déterminer le réseau envisageable pour son application, les simples prolongements d'autoroutes concédées ne semblant pas pouvoir selon la doctrine européenne être assujettis à la vignette. Elle ne pourrait probablement pas faire l'objet d'une mise en oeuvre simultanée avec la mesure n° 9 (contribution kilométrique régionale). La Commission européenne privilégie les redevances kilométriques, et a proposé dans son projet de révision de la directive Eurovignette de supprimer d'ici 2023 les vignettes existantes pour les poids lourds. Une vignette pourrait toutefois probablement être envisagée de manière transitoire. La vignette pourrait être dématérialisée et liée à la plaque d'immatriculation du véhicule, et son achat pourrait être réalisé en ligne. S'agissant du contrôle, il serait à dimensionner selon le taux cible de fraude admissible et les moyens humains et matériels disponibles, en lien avec un montant d'amende à déterminer pour dissuader les contrevenants. Un accès aux bases de données des cartes grises après lecture des plaques d'immatriculation serait nécessaire pour mettre en oeuvre le contrôle. Il a été estimé en première approche qu'une vignette de ce type pourrait représenter 300 M de recette annuelle pour les poids lourds, et 250 M pour les véhicules utilitaires légers (VUL). Les estimations nécessiteraient toutefois d'être précisées en fonction du dispositif exact qui serait envisagé. Les recettes pourraient être affectées à l'AFITF, ou à l'établissement public chargé du réseau routier national si la proposition n° 6 est retenue, permettant ainsi de le doter de ressources propres en complément de celles qui lui seraient affectées par ailleurs, et de mener à bien ses missions d'entretien, maintenance et de régénération du réseau routier. 41 Fiche de proposition n° 11 : Achever de transposer la directive Eurovignette, et travailler dans le cadre de sa révision à valoriser les externalités du transport Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Si les prélèvements publics appliqués au secteur routier, de l'ordre de 40 Md par an, couvrent près de deux fois ses coûts marginaux internes liés à l'exploitation et l'entretien des réseaux, ils ne permettent pas toutefois de couvrir l'intégralité des coûts si l'on intègre les externalités générées par le transport routier (émissions de CO2, pollution, bruit et insécurité, la congestion étant supposée internalisée et répercutée sur les usagers de la route uniquement). La directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures, dite directive « Eurovignette », encadre la mise en place de vignette et de péages sur le réseau routier transeuropéen et les autoroutes, uniquement en ce qui concerne les poids lourds de plus de 3,5 tonnes. S'agissant des péages, cette directive prévoit notamment la possibilité, outre les « redevances d'infrastructures » qui correspondent aux péages autoroutiers français permettant de couvrir les coûts du financement, de la construction, de l'entretien et de l'exploitation du réseau, de mobiliser les outils suivants : la mise en place, en plus de la redevance d'infrastructure, d'une redevance pour coûts externe visant à couvrir le coût de la pollution atmosphérique et sonore ; dans les cas exceptionnels d'infrastructures situées dans des régions montagneuses, et uniquement en vue de financer la construction de projets prioritaires d'intérêt européen, l'application d'une majoration de la redevance d'infrastructure pouvant aller jusqu'à 15 % ou 25 % pour des projets transfrontaliers. Ces deux dispositions facultatives n'ont pas été transposées en droit français, ce qui empêche leur mise en place éventuelle, alors qu'elles pourraient être opportunes pour financer certains grands projets d'infrastructure. Par ailleurs, un projet de révision de cette directive a été publié pendant l'été 2017 par la Commission européenne. Ce projet vise à élargir considérablement le champ et la portée de la directive, notamment à : élargir le champ aux véhicules légers en ce qu'ils créent aussi des externalités négatives en matière d'émissions et de congestion (2/3 des externalités routières), et aux autres véhicules lourds (bus, cars, etc) ; remplacer progressivement les systèmes de vignette basés sur la durée d'utilisation du réseau par des péages basés sur la distance parcourue, qui sont jugés plus efficaces et plus justes ; différencier les véhicules en fonction de l'émission de CO2, en complément de la classification « Euro » actuelle ; faciliter l'application d'une redevance pour coûts externes (pollution atmosphérique et sonore) ; cibler la congestion du trafic, qui génère des externalités négatives à hauteur de 1 % du PIB européen, en permettant l'application d'une redevance spécifique sur les axes concernés ; 42 étendre la possibilité d'introduire des surpéages en dehors des zones de montagne pour financer des projets permettant de réduire la congestion ou l'impact négatif du trafic routier sur l'environnement, sur les portions de route où il n'y a pas de redevances pour congestion. Dans le cadre de la révision à venir de cette directive, il apparaît souhaitable que les autorités françaises veillent à ce que soient limitées les restrictions au champ des possibles en matière de nouveau système de financement par les usagers et d'en limiter la complexité de mise en oeuvre, notamment dans le cadre de l'extension du texte aux véhicules légers, et dans la perspective de la fin des concessions autoroutières actuelles à compter de 2032. Description de la mesure Il s'agit premièrement de la transposition des dispositions facultatives de la directive Eurovignette, pour permettre ces nouveaux types de prélèvement que sont la redevance pour coûts externes et le surpéage en zone de montagne. À noter que, en droit interne, ces prélèvements peuvent être de nature fiscale ou être qualifiés de redevances pour services rendus. Dans les deux cas, une mesure législative est nécessaire, soit pour instaurer une nouvelle taxe, soit pour modifier les articles L.122-4 et suivants du Code de la voirie routière relatifs aux péages autoroutiers. En première approche, une nature fiscale pourrait être plus appropriée en raison du lien moins étroit entre le tarif acquitté et le service rendu à l'usager. Des dispositions réglementaires seront ensuite nécessaires pour préciser les modalités d'application du dispositif en conformité avec la directive. Cette transposition permettra, le cas échéant, d'appliquer une redevance pour coût externe sur tout ou partie du réseau autoroutier. Ses modalités de mise en oeuvre sont toutefois très contraintes par la directive, et impliquent notamment des démonstrations et des études lourdes. Le surpéage en zone de montagne présente plus de souplesses, et pourrait, selon le périmètre d'application, dégager jusqu'à plusieurs dizaines de millions d'euros par an. Il s'agit deuxièmement de suivre activement les négociations du texte de révision de la directive Eurovignette au sein des instances européennes, afin de permettre le plus de souplesse possible dans les mécanismes de valorisation des externalités de la route. Les négociations devraient être véritablement lancées sous la présidence autrichienne mi-2018, et devraient prendre plusieurs années avant la publication du texte révisé au regard des précédentes modifications de cette directive. 43 Fiche de proposition n° 12 : Mettre en oeuvre des solutions de financement innovantes pour le renouvellement du matériel roulant des lignes TET/TER Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) les mesures répondent : Le parc de matériel roulant des trains d'équilibre du territoire (TET) est principalement constitué de voitures Corail, âgées en moyenne de près de 40 ans, et des locomotives nécessaires pour les tracter, âgées d'environ 35 ans pour les locomotives électriques et de plus de 46 ans pour les locomotives thermiques. Dès sa prise de responsabilité en tant qu'autorité organisatrice le 1er janvier 2011, l'État a étudié les conditions du renouvellement de ce parc ancien. Ces études ont démontré l'urgence du renouvellement de ces matériels et conduit à l'élaboration d'un programme d'environ 3,5 milliards d'euros. Les dépenses aux constructeurs sont assurées par SNCF Mobilités, par le biais de marchés-cadres, qui font ensuite l'objet d'un remboursement par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Dans le cadre de ce programme, en complément des commandes déjà passées (64 rames), l'État s'est engagé à contribuer au financement du renouvellement de matériels de lignes transférées aux régions Normandie, Centre-Val-de-Loire et Hauts-de-France. En outre, pour les lignes TET structurantes dont l'État resterait autorité organisatrice, un appel d'offres a été lancé par SNCF Mobilités en décembre 2016, en vue de l'acquisition d'un matériel pouvant rouler à 200 km/h, d'un niveau de confort adapté à des parcours de longue distance. Les livraisons sont prévues entre 2023 et 2025. Compte tenu de l'homogénéité du matériel TET à remplacer (voitures Corail), le renouvellement de ce parc intervient dans une période resserrée, se traduisant par un pic de besoin de financement. Ce pic, difficilement compatible avec les possibilités budgétaires de l'AFITF, conduit à rechercher des solutions permettant d'adapter la charge de son financement à la durée d'amortissement de ces biens : d'une part pour les contributions aux régions Centre-Val-de-Loire et Hauts-de-France ; d'autre part pour l'acquisition sur les lignes structurantes. Description de la mesure de titrisation et conditions de mise en oeuvre La titrisation est une opération financière qui permet de regrouper plusieurs créances dans un même véhicule financier afin de mutualiser les risques de défaut de ces différentes créances et de réduire le coût d'endettement global de l'ensemble. Elle pourrait être utilisée afin d'adosser le versement des contributions de l'État aux régions CentreVal-de-Loire et Hauts-de-France sur la durée d'amortissement des matériels acquis ou, du moins, sur une durée suffisamment importante. Il s'agit pour une structure ad hoc de monétiser les subventions prévues de l'AFITF aux régions CentreVal de Loire et Hauts-de-France de manière à assurer le financement des paiements dus par les régions à SNCF Mobilités : l'AFITF s'engage sur un calendrier de versement aux régions et donne l'autorisation aux régions de céder les créances résultant de ces engagements à un établissement financier ; les régions acceptent une cession de créances au bénéfice de l'établissement financier qui, en 44 contrepartie, apporte les liquidités souhaitées selon un calendrier déterminé ; l'AFITF s'engage à payer directement à l'établissement financier toutes les sommes liées aux créances selon un échéancier déterminé. Le montage « Cézembre » mis en place pour l'achat de trains en Île-de-France en 2011-2012 en est un exemple. Il a bien fonctionné. En l'occurrence, le créancier ultime des créances qu'il est envisagé de regrouper étant l'AFITF, l'intérêt de la titrisation pour cette opération est à évaluer finement, notamment par rapport à un mécanisme de cession de créance classique (crédit dailly). En outre, la faisabilité juridique du montage pour cette opération est à expertiser en raison de la présence de plusieurs régions (contre une pour Cézembre) et de l'indépendance des collectivités locales. Cette solution permet d'honorer les accords conclus avec les régions, qui répondent à une urgence de renouveler un matériel roulant incontestablement en fin de vie, dans le respect de la contrainte du plafond de dépense fixé pour l'AFITF. Dans une logique de responsabilisation, l'AFITF est conduite à supporter le coût du portage financier de l'opération, sans recours au budget général. Cette solution peut également, dans une autre variante, se décliner directement à SNCF Mobilités, si l'entreprise accepte d'assurer le portage financier en contrepartie d'un engagement reçu de l'AFITF. Description de la mesure de crédit-bail et conditions de mise en oeuvre Le crédit-bail est également un montage financier permettant d'ajuster le profit de la dépense par le biais d'un intermédiaire, le « crédit-bailleur ». Il consiste à transférer la propriété des matériels au crédit-bailleur qui le loue ensuite à l'État (ou à son exploitant). Ce montage pourrait être envisagé, alternativement à la titrisation, pour l'acquisition par l'État de nouveaux matériels roulants pour les lignes structurantes. Le crédit-bail constitue un dispositif de droit commun, auquel de nombreuses autorités organisatrices de transport ont déjà recours pour financer leur matériel roulant. Les avantages sont les mêmes que ceux de la titrisation. Ces différents dispositifs, dont l'objectif n'est pas de contourner les obligations nationales relatives à l'endettement au sens de Maastricht, mais bien d'avoir une durée d'amortissement cohérente avec leur durée de vie, devraient être consolidants in fine. 45 Fiche de proposition n° 13 : Mieux associer les employeurs et les usagers à la gouvernance des transports du quotidien Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Les employeurs, au travers du versement transport (VT), contribuent pour plus de 8 Mds par an au fonctionnement des transports collectifs urbains et du transport francilien. À cela s'ajoute la part employeur remboursée aux salariés sur le coût de leurs abonnements de transport. Lors des travaux des Assises, il est apparu des interrogations sur la charge financière que représente cette fiscalité, sur la prise en compte des besoins des employeurs dans l'organisation des transports ainsi que sur les modalités de prélèvement et la qualité de la relation avec les organismes en charge de la collecte. Nombre d'autorités organisatrices ont d'ores et déjà des dispositifs d'écoute des employeurs. Par ailleurs, il a été évoqué la possibilité de moduler le taux du VT appliqué à un employeur en fonction soit d'actions conduites par celui-ci en faveur de la mobilité, soit des services dont il bénéficie effectivement. Toutefois, le prélèvement du VT est déjà particulièrement complexe à mettre en oeuvre et une individualisation du taux à l'entreprise paraît impraticable, tout en n'étant pas nécessairement légitime. La place des usagers dans les instances pourrait être aussi à réaffirmer. Ils devraient ainsi être consultés sur les cahiers des charges des délégations de services avant la mise en concurrence et sur les rapports des délégataires. Celle des établissements d'enseignement, générateurs de nombreux déplacements, mérite également d'être consolidée. Description de la mesure Description : L'écoute des employeurs, des établissements d'enseignement et des usagers peut s'organiser de façon graduée : point régulier d'information ; actions et bilans dirigés spécifiquement sur les besoins des entreprises/des usagers (cf. mesure n° 14 sur les plans de déplacement d'entreprises) ; conférence régulière au niveau régional qui apparaît comme un bon degré d'intégration stratégique (cf. mesure 15) ou au niveau de l'AO ; constitution d'une commission ad hoc attachée au conseil d'administration ou à l'assemblée délibérante de l'AO. Une consultation préalable systématique des représentants des employeurs devrait être organisée sur les décisions ayant trait au financement en particulier en cas de modification du taux du versement transport. Des réunions ponctuelles interviendraient également en amont des projets de transport tant en termes d'infrastructures que de services, par exemple lors de la création d'une nouvelle ligne, d'une évolution significative du réseau, de l'expérimentation de nouvelles dessertes ou de nouveaux modes. Le meilleur échelon d'interlocuteurs (représentants d'employeurs, chambres consulaires, employeurs directement...) serait déterminé par chaque autorité organisatrice. Ce dialogue doit également s'organiser dans les territoires moins denses en lien avec les AOM couvrant ces territoires et les collectivités disposant d'une compétence en matière de mobilité sur ces territoires. 46 Comme tous les employés ne sont pas nécessairement des usagers des transports collectifs volontairement ou non - il serait par ailleurs utile de constituer un dispositif spécifique pour répondre aux besoins des employeurs et de leurs salariés notamment pour examiner les conditions d'accès aux zones d'emplois au regard des réalités rencontrées (adaptation des dessertes par transport collectif, mise en place du covoiturage, horaires éventuellement décalés, etc.). Calendrier : dès 2018 Les mesures proposées peuvent faire l'objet de simples recommandations ou d'aménagements du Code des transports (articles L. 1213-3, L. 1231-8, L. 1231-12, R. 1231-4 notamment). 47 Fiche de proposition n° 14 : Inciter au bon déploiement et à la bonne mise en oeuvre des plans de déplacement d'entreprise Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Les plans de déplacement d'entreprise (PDE ­ ou plan de mobilité) sont déjà mis en oeuvre ou en cours d'élaboration dans de nombreuses entreprises. Outre une réflexion sur les moyens consacrés au transport, le PDE est aussi l'occasion pour l'entreprise de réfléchir plus globalement à son organisation et à son implantation sur le territoire. La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (art. 51) dispose que les entreprises regroupant plus de 100 salariés sur un même site doivent élaborer un plan de mobilité d'ici le 1er janvier 2018. Il semblerait que cette échéance ne sera pas respectée dans de nombreux cas. Cette obligation ne s'applique par ailleurs pas aux administrations. Le PDE peut être le support à la fois d'une réflexion et de la mise en oeuvre de mesures propres à fédérer des entreprises autour du partage de l'espace (coworking), de l'écrêtement des pointes (horaire ou calendaires), le télétravail, etc. Les méthodologies se sont développées et des expériences unissant plusieurs entreprises peuvent être plus facilement envisagées. L'Ademe ou des collectivités ont pu cofinancer des PDE ; les CCI et les AOT ont parfois un rôle de conseil, ces dernières pouvant évidemment agir pour les aménagements ou les services qui trouveraient leur justification dans les suites à donner à un PDE. Afin de faciliter l'établissement et la mise en oeuvre des PDE, un élargissement des conditions d'usage du VT (cf. L. 2333-68 du CGCT) pourrait être à examiner, en prévoyant explicitement le financement des démarches facilitant l'organisation des mobilités en faveur des entreprises. Description de la mesure Nature : législative, action Description : élargir l'obligation d'établissement de plans de mobilité aux administrations d'ici une date à déterminer ; favoriser des élaborations cohérentes et convergentes pour toutes les entreprises situées sur une même zone d'activité pour aboutir à un plan commun à la demande de l'autorité organisatrice compétente, bénéficiant éventuellement d'une aide financière ou en nature pour son établissement ; prévoir au premier semestre 2018 un bilan de l'établissement des PDE devant être réalisés de par la loi pour le 1er janvier 2018, et envisager des dispositions plus contraignantes si leur taux de réalisation est insuffisant ou si les mesures proposées ne répondent pas aux objectifs fixés par la loi. 48 Fiche de proposition n° 15 : Renforcer la coordination entre les autorités organisatrices de transport et de mobilité Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : L'organisation des chaînes de mobilité se heurte parfois à la difficulté d'articuler ou coordonner des services relevant d'autorités organisatrices différentes. Il n'y a pas lieu pour autant de modifier les répartitions de compétences, la stabilité étant souhaitée par tous. La coordination des acteurs est possible, notamment en s'appuyant sur l'article L. 1211-2 du Code des transports. Une conférence régionale annuelle est utile à organiser sous l'égide du conseil régional afin de traiter des sujets de mobilité et d'articulation entre autorités pour partager les constats et s'assurer de la remontée des différentes situations rencontrées par les citoyens sur un le territoire des régions. Cette conférence pourrait émettre des recommandations sur les documents de planification, à intégrer en cas de modification de ces derniers. À une échelle régionale, le SRADDET apparaît comme un cadre à faire vivre pour expliciter les enjeux communs aux autorités organisatrice structurant un territoire, notamment en ce qu'il fixe les objectifs de moyen et long terme en matière d'intermodalité et de développement des transports. Un suivi régulier de la mise en oeuvre du SRADDET est envisageable dans le cadre de la conférence régionale. Enfin, dans le respect du principe de subsidiarité au niveau local, il convient d'examiner d'éventuels élargissements des compétences des régions, afin que celles-ci puissent organiser tous les services nécessaires ­ y compris les nouvelles mobilités ­ dans les zones ne bénéficiant pas d'autorité organisatrice de la mobilité. La présente mesure relève de la recommandation. Description de la mesure Nature : action Description : Une fois par an, une conférence régionale sous l'égide du président du conseil réunirait de droit la région, les autorités organisatrices du territoire, les opérateurs de transport, les associations d'usagers, une représentation des employeurs, des établissements d'enseignement, l'État (comme gestionnaire de réseau routier support de services et autorité organisatrice des trains d'équilibre du territoire) et les départements. Elle serait l'occasion d'exposer les pratiques de mobilité, les services existants, les budgets consacrés, les travaux en cours sur les infrastructures, la prise en compte des mobilités dans les documents de planification, les actions en faveur de la coordination entre autorités, les combinaisons entre modes, etc. Les associations d'usagers et les employeurs pourraient faire inscrire à l'ordre du jour les questions qui mériteraient à leurs yeux, d'être débattues. Cette conférence régionale peut s'inscrire dans la conférence territoriale de l'action publique dont elle constituerait un sous-groupe permanent. Avec les métropoles ou grandes agglomérations, les régions doivent établir, quand ce n'est pas déjà le cas, des liens étroits notamment pour optimiser l'articulation de leurs transports (TER, cars, etc.) avec les transports collectifs urbains. Cette coordination doit se faire selon des modalités adaptées à chaque cas : syndicat mixte, commission permanente, etc. Elle pourra se concrétiser sous la forme 49 d'un contrat d'objectifs opérationnels et de moyens pour les services de mobilité, couvrant les territoires concernés et rappelant les engagements de l'ensemble des acteurs. Au titre de l'article L. 3111-1 du Code des transports, la région peut en l'absence d'autorité organisatrice organiser les services non urbains, réguliers ou à la demande, services devant être inscrits au plan régional des transports. Cependant les textes ne semblent pas suffire (notamment au regard des nouvelles mobilités) pour permettre la mise en oeuvre effective de nouveaux service pertinents par la région sur tous les territoires. Un ajustement des textes doit être envisagé là où il n'existe pas d'autorité organisatrice de la mobilité. 50 Fiche de proposition n° 16 : Imposer une information de l'acquéreur ou du locataire sur le label écomobilité des bâtiments qu'il acquiert, loue ou aménage Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Le budget transport des foyers français varie en fonction de l'éloignement aux centres d'activité, du niveau d'emploi. Les dépenses qui y sont consacrées se rapprochent de celles dévolues à l'alimentation, autour de 15 %. L'attention portée par ailleurs au budget logement peut conduire à sous-estimer le poids des transports dans les arbitrages des ménages lors du choix de la résidence principale, à l'instar des dépenses d'énergie. De plus, une mauvaise localisation peut amener à affronter des temps de transports (accès à l'enseignement, aux services, à l'emploi) dégradant la qualité de vie. Un raisonnement similaire s'applique aux entreprises pour lesquelles une faible accessibilité pèse sur l'organisation de leur activité (employés, clients, etc.). Outre les impacts sur la vie quotidienne, cette méconnaissance du budget transport (coût et temps) pourrait indirectement favoriser l'étalement urbain et peser sur l'aménagement du territoire. Il paraît nécessaire de faciliter une prise de conscience dans les options d'aménagement des acteurs publics et privés et dans les choix de logements des particuliers. Divers indicateurs relatifs à l'accessibilité ont pu être testés par le passé. La liaison entre le sujet transport et énergie à l'échelle d'un bâtiment (notamment pour faire apparaître l'impact total sur les émissions en gaz à effet de serre) qui était alors prévue n'apparaît pas opportune, en ce qu'elle pourrait générer des effets indésirés (comme justifier un éloignement conséquent pour peu que le bâti soit à très faible émission). L'échelle communale n'est pas suffisante pour rendre compte des questions de mobilité du fait de l'extension des communes. Il est donc proposé d'établir pour toute zone identifiée dans les documents locaux d'urbanisme (PLU, PLUi) un indicateur sur la facilité d'accès aux services et infrastructures de transport. Pourraient être ainsi pris en compte : la qualité du réseau routier, la proximité de gares routières et/ou ferroviaires, l'organisation effective de services de transports collectifs routiers ou ferroviaires, le temps d'accès aux services essentiels, l'existence de modes de transport alternatifs. Cette information devrait être produite lors de l'établissement des documents d'urbanisme et explicitement communiquée à tout acheteur ou locataire potentiel d'un bâtiment à usage de logement, de service ou d'activité industrielle. Description de la mesure Nature : législative et réglementaire Description : La loi modifierait le Code de l'urbanisme et prévoirait l'inscription de cet indicateur dans les documents locaux d'urbanisme. Notamment : ajouter à l'article L. 123-1 du Code de l'urbanisme un « 15° Mentionner l'accessibilité des zones définies en fonction des caractéristiques des infrastructures et services de transport existant ou en cours de réalisation. » ; ajouter un article à la suite du L. 123-1-3 (relatif au stationnement) pour établir l'existence de l'indicateur. Un décret préciserait la définition de cet indicateur d'accessibilité. 51 Fiche de proposition n° 17 : Revoir le barème kilométrique utilisé pour le remboursement des frais réels de déplacement Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Le constat est unanimement partagé que l'usage de la voiture particulière reste prédominant, même quand des solutions de mobilité alternatives sont disponibles (pour rappel, au niveau national, 25 % des déplacements en voiture font moins de 3 km, pourcentage passant à 40 % en agglomération). Afin de lutter contre les phénomènes de l'autosolisme, notamment pour les trajets domicile- travail (avec un taux d'occupation d'1,1 personne par véhicule en centre-ville contre 1,48 personne en moyenne), et de l'étalement urbain, il peut être intéressant d'adapter le dispositif du barème kilométrique en particulier lorsque des solutions alternatives de mobilité existent sur les territoires. Le barème kilométrique publié en février 2017 est reproduit ci-dessous. Le remboursement kilométrique augmente avec les kms parcourus et avec la puissance fiscale du véhicule. Il n'incite donc ni à limiter l'usage de la voiture, ni à utiliser un véhicule plus propre ou plus économe en énergie. C'est pourquoi le gouvernement a prévu de ne retenir à l'horizon 2020-22 qu'une seule classe de puissance fiscale basée sur la plus faible classe des barèmes antérieurs et fixant le taux de remboursement kilométrique à 0,41 /km pour les distances inférieures à 5 000 km et à 0,286 /km pour les distances supérieures à 20 000 km. Description de la mesure Compte tenu de l'hétérogénéité des situations, le maintien de la déduction pour frais réels semble se justifier. Son abandon pénaliserait en effet les usagers dont la résidence est éloignée de leur lieu de travail, et qui ne disposent pas d'une solution alternative à l'usage de la voiture individuelle satisfaisante. Mais plusieurs travaux récents sur le coût d'usage de la voiture tendent à montrer que le barème kilométrique envisagé pour 2020-2022 est encore trop élevé d'environ 50 %. Ainsi, il pourrait être réduit de 0,41 /km à 0,269 /km pour les distances inférieures à 5 000 km et de 0,286 /km à 0,206 /km pour les distances supérieures à 20 000 km. 52 Fiche de proposition n° 18 : S'interroger sur l'avantage fiscal lié aux voitures de fonction et étudier la possibilité d'avantager les services de mobilité Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Le constat est unanimement partagé que l'usage de la voiture particulière reste prédominant, même quand des solutions de mobilité alternatives sont disponibles (pour rappel, au niveau national, 25 % des déplacements en voiture font moins de 3 km, pourcentage passant à 40 % en agglomération). Afin de lutter contre les phénomènes de l'autosolisme, notamment pour les trajets domicile- travail (avec un taux d'occupation d'1,1 personne par véhicule en centre-ville contre 1,48 personne en moyenne), et de l'étalement urbain, il peut être intéressant de revoir la fiscalité applicable aux voitures de fonction. En effet, l'attribution d'une voiture de fonction à un cadre d'une entreprise le conduit fort logiquement à l'utiliser pour ses déplacements domicile-travail, mais également pour ses déplacements privés. Ce dispositif peut conduire le bénéficiaire à adopter un choix de résidence éloigné des transports en commun. Par ailleurs, l'évolution de la société et les difficultés d'usage de la voiture dans certaines zones tendent à relativiser cet avantage et à ne plus le considérer comme un réel privilège par certains bénéficiaires. Enfin, la prise en compte fiscale de cet avantage en nature est actuellement très favorable, car le gain pour l'employé est nettement sous-évalué. Un manque à gagner existe donc pour l'État, cet avantage en nature étant pris en compte dans les revenus imposés. Cette sous-évaluation constitue de fait une aide de l'État alors que les voitures de fonction sont souvent des voitures puissantes. Description de la mesure Il est proposé de revoir en concertation avec le ministère des Finances et les milieux professionnels le traitement fiscal des voitures de fonction. La première piste consiste à abandonner le principe de l'évaluation de l'avantage en nature selon la méthode du « forfait social » et de maintenir uniquement l'évaluation selon la valeur réelle. Une minoration pour l'affectation de véhicules de fonction « propres » pourrait toutefois être intégrée. Cette minoration aurait pour conséquence de réduire les revenus déclarés par l'employé et les cotisations sociales versées par l'employeur. Cette minoration pourrait être fixée de manière à ce que l'avantage accordé par l'actuel calcul forfaitaire soit dans le futur réservé, de fait, aux véhicules propres. Par ailleurs, il convient de rechercher comment il serait possible d'inciter les entreprises à retenir des solutions alternatives au véhicule de fonction « statutaire ». Certaines entreprises proposent à leurs collaborateurs un « crédit mobilité » en remplacement de leur véhicule de fonction. Ce crédit mobilité est une compensation financière pouvant être dépensée à titre personnel et familial, mais uniquement pour des besoins de transport. Ce type de dispositifs peut mieux répondre aux attentes des générations nouvelles, aux contraintes de déplacement en milieu urbain, et aux enjeux de la transition écologique. Les déplacements en automobile sont ainsi nécessairement réduits, même si la satisfaction des besoins de mobilité ne baisse pas. Ils doivent toutefois faire face aujourd'hui à un traitement fiscal et social défavorable par rapport au régime des voitures de fonction, ce qui peut conduire les entreprises à maintenir des dispositions moins vertueuses encourageant les déplacements motorisés et l'autosolisme. 53 Il est donc proposé d'analyser les dispositions actuelles de la législation fiscale et sociale, dans le but de donner un avantage, similaire à celui constaté aujourd'hui pour les véhicules de fonction, aux « services de mobilité » comprenant une part multimodale minimale offerts par une entreprise à ses salariés. 54 Fiche de proposition n° 19 : Mettre en place une coopération européenne fiable pour le recouvrement du péage et des forfaits de post-stationnement pour les usagers ne résidant pas en France Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : La fraude aux péages constitue une perte de ressources financières contre laquelle il faut lutter. Si les dispositifs de péages autoroutiers actuels, avec barrières physiques, limitent cette fraude, le développement de nouvelles technologies dites « en flux libre », sans arrêt des véhicules, représente un risque important d'augmentation de la fraude au péage ; et donc de minoration du financement des projets. Un dispositif permet depuis la loi Grenelle 2 de 2010 aux sociétés concessionnaires d'autoroutes de proposer une transaction aux contrevenants, à hauteur du péage non acquitté majoré d'une somme de 20 euros (article 529.6 du Code de procédure pénale et décret n° 2013-10 du 3 janvier 2013). À défaut de paiement ou de protestation dans un délai de deux mois, le procès-verbal de contravention est adressé par l'exploitant au ministère public et l'usager devient redevable de plein droit d'une amende forfaitaire majorée recouvrée par le Trésor public. Ce dispositif permet d'augmenter le taux de recouvrement des péages. Toutefois si, pour les conducteurs dont le véhicule est immatriculé en France, l'accès au fichier des immatriculations est possible, ce n'est pas le cas pour les usagers étrangers. En effet, la directive 2015/413 du 11 mars 2015 facilitant l'échange transfrontalier d'informations concernant les infractions en matière de sécurité routière prévoit la possibilité pour un État membre de solliciter l'accès aux données relatives à l'immatriculation des véhicules d'autres États membres de l'Union européenne, mais limite son champ d'application à certaines infractions en matière de sécurité routière précises : excès de vitesse, défaut de port de la ceinture de sécurité, franchissement d'un feu rouge, conduite en état d'ébriété, conduite sous l'influence de stupéfiants, défaut de port du casque, circulation sur une voie interdite et usage illicite d'un téléphone portable en conduisant un véhicule. Le non-paiement du péage n'entre pas dans le champ d'application de la directive. Par ailleurs, la Convention internationale sur la circulation routière conclue à Vienne le 8 novembre 1968 prévoit également le partage des renseignements relatifs à l'identité du propriétaire d'un véhicule en cas d'« infraction grave aux règlements sur la sécurité routière pouvant donner lieu à des sanctions importantes ou au retrait du permis de conduire ». Là encore, le non-paiement du péage n'entre a priori pas dans le champ d'application de cette Convention, n'étant pas susceptible d'être qualifiée d'« infraction grave » au sens de ce texte. Dès lors, il n'existe à ce jour pas de fondement juridique obligeant les pays à fournir les informations nécessaires, et les moyens de sanctionner et de contrôler de manière systématique les usagers étrangers sont aujourd'hui insuffisants. Ce constat pourrait changer à l'occasion de la révision de la directive 2004/52/EC (interopérabilité des systèmes de télépéage) souhaitée par la Commission européenne. Le projet de révision publié à l'été 2017 prévoit en effet d'établir une procédure pour l'échange transfrontière d'informations sur les contrevenants pour qu'en cas de défaut de paiement des redevances routières, les États membres donnent aux points de contact nationaux des autres États membres accès aux données nationales relatives à l'immatriculation des véhicules et leur permettent d'y effectuer des recherches automatisées. 55 Description de la mesure Il s'agit de suivre activement les négociations du texte de révision de la directive Télépéage au sein des instances européennes, afin de s'assurer que les dispositions prévues soient réalistes, applicables et acceptées par les autres États membres. À défaut, il conviendra de poursuivre l'instruction du sujet auprès des instances européennes via d'autres textes susceptibles de traiter le sujet. Une fois les dispositions européennes adoptées, il conviendra de les transposer en droit français, selon une norme à définir en fonction de la portée des dispositions. Sur ces bases, la diminution sensible du risque de fraude devrait grandement faciliter le développement de technologies de péage en flux libre, que ce soit par contractualisation dans de nouvelles concessions autoroutières, sur le réseau autoroutier concédé existant, ou directement par la puissance publique en cas de perception du péage en régie. 56 Fiche de proposition n° 20 : Poursuivre les actions pour améliorer le recouvrement des amendes liées aux infractions dans les transports en commun Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Le taux de recouvrement des amendes (hors paiement immédiat lors du constat initial) auprès du trésor public reste médiocre. Lors des ateliers, la possibilité de faire intervenir un organisme privé en plus ou à la place de la DGFIP a été évoquée. Après examen, il apparaît que deux types de difficultés sont à traiter : l'identité des contrevenants demeure difficile à établir de façon certaine ; une évolution organisationnelle interne à l'administration (incluant une évolution de logiciels) reste nécessaire dans la chaîne de traitement. Sur le premier point, les textes d'application de la loi Savary ont facilité le contrôle d'identité, certaines mesures restant à déployer totalement. En revanche, parmi les pièces admises pour prouver son identité, ont été prévus des documents non sécurisés, notamment les cartes émises par les établissements d'enseignement, ce qui peut altérer l'efficacité du contrôle. Sur le second point, la DGFIP doit poursuivre ses efforts et s'assurer de la mise en oeuvre effective des dispositions facilitant le rapprochement entre les éléments d'identification des contrevenants et ses bases, afin d'améliorer le taux de recouvrement. Description de la mesure Nature : réglementaire, action Description : réduction de la liste des pièces permettant de justifier de son identité ; poursuite des évolutions organisationnelles au sein de la DGFIP ; 57 Fiche de proposition n° 21 : Renforcer l'application de l'article 14 de la LOTI Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : La LOTI prévoit en son article 14 (repris à l'article L. 1511-6 du Code des transports) une obligation d'évaluation de certains projets d'infrastructure ex-post, afin de juger notamment de la qualité de la réalisation, des fréquentations effectivement atteintes, des écarts de coûts entre la prévision et le réalisé, au plus tard 5 ans après la mise en service. L'évaluation ex-post des projets publics est un exercice de transparence salutaire vis à-vis du public qui doit pouvoir apprécier la confiance qu'il peut avoir dans les prévisions qui lui ont été présentées. C'est un élément de la crédibilité des procédures ultérieures. Il convient d'en réaffirmer l'intérêt, de maintenir cet exercice tout en soutenant son évolution au vu des enjeux (notamment environnementaux) à intégrer. L'État comme les collectivités locales ont réalisé ces bilans. S'ils ont constitué un support utile à la construction des méthodes d'évaluation, exploitable par les acteurs publics et les entreprises, des limites à leur utilité ont été rencontrées, ne serait-ce qu'à cause du délai entre la conception et le rendu du bilan, qui ont conduit à s'interroger sur des évolutions. Une mission du CGEDD a été récemment conduite sur le sujet. Une dizaine de recommandations ont été émises dont la réalisation de bilan intermédiaire à un an, mieux diffuser les enseignements de ces bilans, en faire évoluer la méthodologie, actualiser la partie réglementaire. L'articulation avec les évaluations ex ante, le bon dimensionnement des coûts d'étude au regard des enjeux, l'implication des entreprises doivent encore être précisés afin d'assurer le meilleur retour à l'ensemble de la collectivité que permettrait une évaluation renouvelée et renforcée. Dans une optique intégrée, une évaluation des services, incluant donc l'exploitation, doit également être réalisée, le bilan ne pouvant se limiter à la seule appréciation de l'apport de l'infrastructure, sans qu'il ne soit examiné si les conditions de son utilisation sont satisfaisantes. Description de la mesure Nature : réglementaire, recherche appliquée, organisationnelle Description : actualiser l'article R. 1511-8 du Code des transports ; poursuivre l'amélioration des modèles de trafic, expérimenter des outils d'analyse multicritères pour les différents types d'infrastructures ; publier tous les 5 ans une synthèse des bilans ex-post ; réfléchir à l'extension de la charte d'engagement des bureaux d'études en matière environnementale au domaine des études de transport ; examen des autres propositions du CGEDD. Conditions de mise en oeuvre Préciser les conditions de mise en oeuvre dans le cadre des collaborations existantes entre DGITM, CEREMA, CGEDD et CGDD, dans les suites du rapport du CGEDD. 58 Note de problématique sur la proposition d'un acteur n° 1 : ASFA : des adossements limités aux concessions autoroutières pour permettre des aménagements multimodaux ou la reprise de sections autoroutières périurbaines Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond et proposition de l'acteur : Le réseau autoroutier concédé est dans sa grande majorité interurbain et donc globalement moins emprunté pour les déplacements du quotidien que le réseau non concédé. Toutefois, certaines portions terminales des concessions se situent en milieu urbain dense avec de forts trafics journaliers, comme par exemple l'A4, l'A13 et l'A14 à Paris, l'A6, l'A7 et l'A43 à Lyon, l'A62 à Toulouse ou encore l'A10 à Bordeaux. Pour faire face aux besoins de déplacement des franges urbaines et congestions croissantes en particulier dans les grandes métropoles, et afin de favoriser l'intermodalité, des aménagements d'ampleur limitée pourraient faciliter les déplacements du quotidien de millions d'usagers et de travailleurs. Il pourrait s'agir par exemple de réaliser des voies réservées aux bus et au covoiturage, des pôles multimodaux, de réguler les bouchons ou encore de développer des systèmes innovants d'information des usagers. Les autoroutes concédées concernées se prolongeant généralement, au-delà des limites des concessions, par des autoroutes non concédées gérées en régie par l'État, l'ASFA (association des sociétés françaises d'autoroutes) propose que la gestion de tout ou partie des portions terminales des autoroutes concernées jusqu'à la ville puisse être transférée aux sociétés concessionnaires afin de leur en confier la gestion, de mettre en place le type d'aménagements précité et d'alléger les charges de gestion de ces autoroutes pour l'État. Le cas échéant, ces transferts pourraient être accompagnés de versements de soultes à l'État, comme cela a pu être fait par le passé. L' « adossement » consiste à apporter un financement de nouveaux aménagements sur des sections d'autoroutes initialement non concédées, provenant des flux de péage issus de l'exploitation des sections existantes concédées matures. En l'occurrence, l `ASFA considère que des aménagements sur les sections autoroutières en milieu urbain dense ne sont pas en soi « auto-finançables » puisque, pour des raisons techniques et politiques, il serait difficile d'y installer de nouvelles barrières de péage. Description et analyse de la mesure Nature : L'adossement est tout d'abord un acte contractuel, qui consiste à modifier l'assiette des concessions existantes. Toutefois, il est également encadré par les règles européennes, législatives et réglementaires. 59 Description : L'augmentation des flux de trésorerie issus de l'exploitation de la concession à laquelle est adossée la nouvelle section peut être obtenue soit : par augmentation des tarifs appliqués sur le réseau autoroutier de cette concession (soit de manière générale, soit de manière ciblée à l'approche des agglomérations). Les flux de trésorerie sont alors répartis sur la durée comprise entre l'augmentation tarifaire et la fin de la concession, et dépendent donc notamment des prévisions de trafic ; par allongement de la durée de cette concession. Les flux de trésorerie générés sont alors concentrés sur les quelques mois ou quelques années d'allongement de durée, en fin de concession. Dans les deux cas, ces flux de trésorerie sont actualisés avec un taux de rentabilité (TRI) qui vise à compenser les risques encourus par la société concessionnaire, à savoir essentiellement le risque lié à la réalisation de travaux sur la nouvelle section (dépassement du coût et/ou des délais) et le risque lié au trafic. Ces taux se situent usuellement autour de 6 à 8 % sur le réseau autoroutier mature. Conditions de mise en oeuvre Sans qu'il soit nécessaire de prendre une mesure législative spécifique, des adossements peuvent être mis en oeuvre par hausse des tarifs de péage dès lors qu'ils respectent les règles européennes et internes en matière de concurrence. Ces règles conduisent à retenir une longueur limitée des sections qui peuvent être adossées (une vingtaine de kilomètres au maximum), et impliquent des justifications précises, au cas par cas, sur la nécessité de recourir à l'adossement par rapport aux autres solutions existantes (régie et nouvelle concession notamment). L'allongement de la durée des concessions nécessiterait en revanche l'accord du parlement puisque la loi n'autorise désormais le financement de nouveaux ouvrages dans les conditions existantes que via une augmentation des tarifs de péages, raisonnable et strictement limitée à ce qui est nécessaire. En outre, il nécessiterait une notification de chaque projet d'adossement à la Commission Européenne. Si l'adossement permet de ne pas mobiliser de ressources publiques à court terme, la rémunération exigée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, usuellement de l'ordre de 6 à 8 %, est supérieure au taux d'emprunt de l'État français. L'adossement permet d'éviter d'y recourir en étant financé à terme par les usagers transfère la gestion d'un certain nombre de risques au secteur privé et met en place un cadre d'incitation différent de celui de la maîtrise d'ouvrage publique (MOP), mais prive la sphère publique de recettes futures s'il est considéré que les péages pourraient être maintenus par ailleurs à la fin des concessions actuelles. Il s'agit donc d'un dispositif de préférence affirmée pour le présent. Compte tenu des risques aujourd'hui maîtrisés sur le réseau autoroutier historique, l'opportunité de cette mesure dépend, outre des questions d'opportunité politique et de faisabilité juridique, de la capacité à faire diminuer les taux de rentabilité exigés par les sociétés concessionnaires, et à négocier au mieux le coût des opérations à mettre en oeuvre dans une discussion en gré à gré avec les concessionnaires existants. 60 Note de problématique sur la proposition d'un acteur n° 2 : UNIPEF : « Contribution pour une Mobilité Durable » : Anticipation de la possibilité de continuer à percevoir un péage après la fin des contrats de concession actuels pour réaliser dès à présent des investissements par endettement direct ou recours au marché de partenariat Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond et proposition de l'acteur : Afin de financer la mise en oeuvre d'une politique durable des mobilités sur l'ensemble des territoires, l'UNIPEF a proposé la création d'une redevance (ou d'une imposition, les deux approches juridiques existent) appelée « Contribution pour une Mobilité Durable » (CMD). Cette contribution affectée à l'AFITF se substituerait progressivement à l'échéance des contrats de concessions autoroutières, soit à partir de 2032, aux péages actuels pour un montant payé par l'usager équivalent. Elle répondrait à 4 objectifs : Clarifier ce qui va se passer à la fin des concessions actuelles, car il serait incohérent, compte tenu des objectifs environnementaux et budgétaires, que les péages des usagers chutent soudainement du fait de la fin de l'amortissement des autoroutes. Cette ressource pourrait être redéployée sur l'ensemble des modes de transports et pas seulement sur le réseau autoroutier. Donner une perspective à long terme des capacités de financement de la mobilité, dans un contexte où le Conseil d'État ne voulant plus accorder une DUP en l'absence d'un plan de financement sécurisé, il ne serait plus possible de procéder comme par le passé « à l'avancement ». Répondre aux besoins immédiats de financement : les premières ressources financières procurées par une future CMD n'étant disponibles qu'à compter de 2032 et n'atteignant leur niveau maximum qu'en 2037 à la fin de toutes les concessions autoroutières « historiques », la question de la satisfaction des besoins de financement entre 2018 et les années 2030, notamment pour le réseau routier national non concédé, pourrait être satisfaite de deux façons : - pour les projets pouvant être réalisés en marchés de partenariat et dont la mise en service sera aux environs de 2032 et au-delà, ces ressources permettraient de sécuriser le paiement des loyers dus à cet horizon ; - pour les projets nécessitant des financements avant 2032, l'AFITF pourrait lever une dette sécurisée par ces ressources futures. L'importance des contributions à venir (possiblement plus de 16 milliards d'euros par an, selon les hypothèses de trafic, minorés des coûts d'exploitation), dans l'hypothèse d'un maintien des niveaux de péage à l'issue des concessions, permettrait de limiter l'endettement de l'AFITF à une courte période ne dépassant pas 2032. Enfin, l'échec de l'écotaxe serait encore trop récent pour envisager de relancer un projet analogue pouvant générer plus d'un milliard d'euros de recettes par an. Aussi serait-il important de rechercher des ressources qui n'aggravent pas la pression fiscale, ni sur les concitoyens ni sur les entreprises, et qui n'introduisent pas de nouvelles distorsions entre les territoires. 61 Description et analyse de la mesure Nature : La mesure serait législative pour la création de la CMD. Il serait également nécessaire de procéder à une réforme de la Directive européenne Eurovignette pour que la CMD puisse s'appliquer aux poids lourds, et de veiller à ce que la révision d'Eurovignette n'empêche pas la mise en place de ce dispositif sur les véhicules légers, ce qui ne va pas dans le sens des orientations actuelles de la Commission européenne. Au-delà de la création de la CMD, le principe et le plafond d'autorisation d'emprunt pluriannuel pour l'AFITF devraient être pris par la voie législative. Description : La création de la CMD donnerait à l'AFITF une visibilité sur le financement à terme d'investissements réalisés au cours des prochaines années, lui permettant de rembourser à partir de 2032 des emprunts ou de verser des loyers de marchés de partenariat, contractés pour des grands projets jugés prioritaires. L'UNIPEF indique qu'en ne retenant que 25 % du potentiel de ressources, la CMD représenterait de l'ordre de 4 Mds annuels à partir de 2037. Un tel niveau permettrait d'engager dans les années à venir un montant d'investissements de l'ordre de 40 Mds. Analyse : Cette disposition se heurte à deux obstacles importants : elle suppose que le maintien des péages à leur niveau actuel, après la fin des concessions, puisse être admis. Or, cela se heurte à la difficulté, théorique et pratique, de faire alors supporter aux usagers (VL et PL) des charges dépassant largement les coûts externes qu'ils génèrent, après que l'amortissement des ouvrages a été réalisé et la rémunération des concessionnaires achevée (ce qui justifie les montants de péages actuels). Il est d'ailleurs vraisemblable que la législation européenne, vu son évolution actuelle, ne le permettra pas. Il est en tout cas prématuré d'en disposer ; autoriser l'AFITF à s'endetter dès à présent fera peser immédiatement des charges financières et de remboursement sur l'Agence dans l'attente de recettes qui ne lui seraient apportées qu'une quinzaine d'années plus tard. Et, c'est de facto, pendant toute cette période, l'endettement de l'État qui serait augmenté à due concurrence. Même si cela ne peut être considéré comme une priorité, le devenir de la tarification des autoroutes concédées après la fin des concessions devra faire l'objet d'un examen dans le cadre national et européen, puis d'une décision politique le moment venu. Elle ne pourra alors se dissocier d'une réflexion plus générale sur la tarification de l'ensemble du réseau routier puisque la principale justification du péage tel qu'il est aujourd'hui appliqué, l'amortissement des investissements réalisés par les concessionnaires, aura disparu. Si un nouveau dispositif global de tarification de la route est alors adopté, et dégage des recettes supérieures aux coûts d'entretien et régénération, un dispositif d'adossement de contrats à paiement différé pourrait alors être étudié, les dépenses à chaque échéance devant être financés par des recettes certaines à la date considérée. 62 Note de problématique sur la proposition d'un acteur n° 3 : Mise en place d'une contribution assise sur les gaz à effet de serre émis par l'ensemble de la chaîne de transport sollicitée par un chargeur français Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond et proposition de l'acteur : Depuis le 1er octobre 2013, les transporteurs doivent fournir le volume d'émissions CO2/gaz à effet de serre de chaque opération à leurs clients. Cette déclaration pourrait être utilisée pour mettre en place une taxation au niveau du chargeur au coût du carbone retenu chaque année dans la contribution climat énergie. Un tel dispositif aurait pour avantage de rapprocher le coût du transport de ses émissions de CO2, et donc de donner un signal prix au chargeur pour qu'il privilégie le mode de transport le moins émetteur de gaz à effet de serre. Description et analyse de la mesure On peut noter que cette contribution ne pourrait pas concerner le trafic en transit sur le territoire national, les transporteurs concernés n'étant pas assujettis à l'obligation de fournir le volume d'émission CO2 de leur opération, et le niveau et les modalités de prélèvement sur les poids lourds étant encadrés par la directive Eurovignette. Par ailleurs, cette taxation serait fortement dépendante de la déclaration CO2 effectuée par le transporteur, laquelle semble pouvoir varier en fonction de la précision avec laquelle il effectue sa déclaration et des hypothèses qu'il prend en compte. Il convient donc de s'assurer de la faisabilité d'un tel dispositif, et d'en apprécier l'opportunité avant d'envisager son éventuelle mise en oeuvre. L'étude de cette possibilité pourrait être réalisée par un organisme tel que le CGEDD afin d'examiner plus précisément sa faisabilité et l'opportunité de la mettre en place dans les prochaines années. 63 Annexe 3 : Expressions libres des membres du groupe Proposition facultative faite aux membres du groupe dont les propositions ne figureraient pas dans le rapport 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 www.assisesdelamobilite.gouv.fr #AssisesMobilite Direction générale des Infrastructures, des Transports et de la Mer Tour Sequoia 92055 La Défense cedex Ministère de la Transition écologique et solidaire  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION le STIF qui bénéficie de 1,89 /hl sur le gazole et de 1,02 /hl sur l'essence mais dans la limite d'un plafond fixé annuellement par la loi de finances. Pour fixer les idées, l'affectation de 4 centimes par litre de gazole et d'essence à l'AFITF permettrait à l'établissement de disposer d'environ 3 Md de ressources annuelles en tenant compte des 1,3 Md de recettes pérennes de l'agence. Cette disposition pourrait par exemple faire l'objet d'une identification, en substitution de la fraction de TICPE retenue, d'une taxe pour les infrastructures de transport (TIT), indépendante de la TICPE mais dont l'assiette serait commune et dont le taux serait soustrait des montants de la trajectoire présentée ci-dessus. L'affectation de cette taxe pour les infrastructures de transport à l'AFITF devrait être intégrée à 37 l'article R. 1512-17 du Code des transports traitant des ressources de l'AFITF. L'estimation du produit de cette taxe figurerait dans la loi de programmation des infrastructures et dans la Loi de programmation des finances publiques. S'agissant du niveau européen, il est constaté que la contribution des poids lourds étrangers à la fiscalité énergétique du gazole professionnel (TICPE) n'était que de 8 % en 2016, alors qu'on estime qu'ils représentent 35 % de la consommation des poids lourds sur le territoire national. La faiblesse de la fiscalité sur le gazole professionnel constatée dans des pays frontaliers (33,5 /hl au Luxembourg, 33 /hl en Espagne ou encore 35,26 /hl en Belgique contre 43,19 /hl en France) conduit donc à un effet d'aubaine important pour les transporteurs qui ont l'occasion de s'approvisionner dans d'autres pays et une perte de ressource fiscale importante pour la France, qui pourrait sinon contribuer au financement des politiques de mobilité. Il conviendrait donc que la France oeuvre au niveau européen pour que soit réalisée une révision de la directive sur la taxation des produits énergétiques permettent de rapprocher la fiscalité s'appliquant dans les différentes États membres, tant pour le gazole professionnel que pour les carburants destinés aux véhicules légers. 38 Fiche de proposition n° 9 : Permettre la mise en oeuvre d'une contribution kilométrique pour les poids lourds par les régions qui le souhaitent Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Les nombreux travaux réalisés depuis plusieurs années mettent en évidence que les poids lourds ne couvrent pas leurs coûts externes sur le réseau routier non concédé. Cette situation alimente la défiance du citoyen à l'égard du trafic de poids lourds, en particulier lorsqu'il s'agit de « transit », alors que l'on doit souligner son importance pour l'activité économique du pays et les conditions de vie de chacun. Il n'est toutefois pas illégitime de chercher à ce que la couverture de ces coûts soit assurée, en particulier dans le contexte de transition énergétique dans lequel s'inscrit la France. La directive Eurovignette fixe le cadre dans lequel peuvent être perçus des droits d'usage (vignettes) ou péages (redevance kilométrique) auprès des poids lourds. De nombreux pays y ont recours pour leur réseau structurant, le système kilométrique étant privilégié par les textes européens et étant mis en oeuvre progressivement par les pays ou régions frontalières de la France, les derniers exemples en date étant la Belgique et le Pays basque espagnol. Au niveau français et suite à l'abandon de l'écotaxe, plusieurs régions ont manifesté leur volonté de mettre en place un dispositif décliné au niveau régional. L'équipement progressif des poids lourds en équipements embarqués facilitant la perception de ce type de péage sans nécessiter d'infrastructure lourde sur le réseau routier, les évolutions technologiques et le retour d'expérience suite à l'abandon de l'écotaxe devraient permettre d'envisager un dispositif robuste et efficace en France mutualisé entre les régions volontaires. Pour permettre l'acceptabilité d'un tel dispositif, il conviendrait que ses recettes soient majoritairement affectées aux politiques de mobilité, et en particulier à l'entretien des routes sur lesquelles serait perçu le péage. De même, cette mesure devrait s'accompagner de la pérennisation autant que possible des dispositifs existants favorisant la diminution des coûts externes du transport routier de marchandises, tel le suramortissement de l'acquisition de véhicules fonctionnant au gaz naturel pour véhicules (GNV). Description de la mesure Nature : Législative et réglementaire Description : Disposition législative autorisant les régions à mettre en oeuvre la perception d'un droit d'usage ou d'un péage pour les poids lourds et véhicules de classe 2 et 3 sur tout ou partie du réseau non concédé de l'État et des routes départementales et métropolitaines à l'intérieur de leurs limites administratives, après concertation et accord des gestionnaires de voirie concernés. Le périmètre de perception devrait être défini selon des critères objectifs, et le montant prélevé ne devrait pas dépasser celui permettant aux poids lourds de couvrir leurs coûts externes. Les régions seraient autorisées à déléguer cette mission à un organisme créé par leurs soins mutualisant le dispositif de perception. Une part à déterminer des recettes du dispositif devrait être consacrée à une politique de contractualisation avec l'établissement public routier faisant l'objet d'une autre mesure, afin 39 d'améliorer l'entretien du réseau existant et de permettre la réalisation de nouveaux aménagements. Les recettes correspondant au réseau routier départemental seraient reversées aux conseils départementaux concernés. Cette mesure doit permettre au transport routier de marchandises de couvrir ses coûts externes sur les réseaux concernés. Elle doit permettre d'améliorer la qualité de ces infrastructures en contribuant au financement de leur entretien et de leur amélioration, et de favoriser le report modal par rapprochement de la compétitivité des différents modes de transport de marchandises et financement de projets d'infrastructure ou de services alternatifs à la route. Conditions de mise en oeuvre Les dispositions d'ordre réglementaire et législatif pourront être introduites dans le cadre de la future loi d'orientation sur les mobilités devant être présentée au parlement en 2018. Il conviendra de mener un inventaire et une analyse juridique précise des mesures devant être prises. 40 Fiche de proposition n° 10 : Mettre en place une vignette nationale pour les poids lourds et les véhicules utilitaires légers Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Cette mesure pourrait s'envisager en alternative, éventuellement temporaire, à la fiche de proposition n°9. La vignette, ou « droit d'usage » en droit européen, consiste à facturer l'usage de tout ou partie du réseau routier en fonction de la durée de circulation. Si elle est moins vertueuse que le péage, qui consiste à facturer selon la distance parcourue, puisqu'elle n'incite pas à limiter l'usage de la route, elle est plus simple à mettre en oeuvre car elle n'implique pas de connaître les itinéraires précis empruntés. L'instauration d'une vignette pour les véhicules de transport de marchandises de plus de 3,5 tonnes est encadrée par la directive Eurovignette dès lors qu'elle couvre des autoroutes et le RTE-T. Il est notamment nécessaire de prévoir, pour les véhicules immatriculés à l'étranger, des forfaits journaliers, hebdomadaires et mensuels en plus de l'annuel. La directive Eurovignette ne permet pas non plus d'imposer cumulativement des péages et des droits d'usage pour l'utilisation d'un même tronçon de route. La vignette ne pourrait donc pas être requise pour la circulation sur le réseau autoroutier concédé, et des analyses précises devraient être conduites pour déterminer le réseau envisageable pour son application, les simples prolongements d'autoroutes concédées ne semblant pas pouvoir selon la doctrine européenne être assujettis à la vignette. Elle ne pourrait probablement pas faire l'objet d'une mise en oeuvre simultanée avec la mesure n° 9 (contribution kilométrique régionale). La Commission européenne privilégie les redevances kilométriques, et a proposé dans son projet de révision de la directive Eurovignette de supprimer d'ici 2023 les vignettes existantes pour les poids lourds. Une vignette pourrait toutefois probablement être envisagée de manière transitoire. La vignette pourrait être dématérialisée et liée à la plaque d'immatriculation du véhicule, et son achat pourrait être réalisé en ligne. S'agissant du contrôle, il serait à dimensionner selon le taux cible de fraude admissible et les moyens humains et matériels disponibles, en lien avec un montant d'amende à déterminer pour dissuader les contrevenants. Un accès aux bases de données des cartes grises après lecture des plaques d'immatriculation serait nécessaire pour mettre en oeuvre le contrôle. Il a été estimé en première approche qu'une vignette de ce type pourrait représenter 300 M de recette annuelle pour les poids lourds, et 250 M pour les véhicules utilitaires légers (VUL). Les estimations nécessiteraient toutefois d'être précisées en fonction du dispositif exact qui serait envisagé. Les recettes pourraient être affectées à l'AFITF, ou à l'établissement public chargé du réseau routier national si la proposition n° 6 est retenue, permettant ainsi de le doter de ressources propres en complément de celles qui lui seraient affectées par ailleurs, et de mener à bien ses missions d'entretien, maintenance et de régénération du réseau routier. 41 Fiche de proposition n° 11 : Achever de transposer la directive Eurovignette, et travailler dans le cadre de sa révision à valoriser les externalités du transport Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Si les prélèvements publics appliqués au secteur routier, de l'ordre de 40 Md par an, couvrent près de deux fois ses coûts marginaux internes liés à l'exploitation et l'entretien des réseaux, ils ne permettent pas toutefois de couvrir l'intégralité des coûts si l'on intègre les externalités générées par le transport routier (émissions de CO2, pollution, bruit et insécurité, la congestion étant supposée internalisée et répercutée sur les usagers de la route uniquement). La directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures, dite directive « Eurovignette », encadre la mise en place de vignette et de péages sur le réseau routier transeuropéen et les autoroutes, uniquement en ce qui concerne les poids lourds de plus de 3,5 tonnes. S'agissant des péages, cette directive prévoit notamment la possibilité, outre les « redevances d'infrastructures » qui correspondent aux péages autoroutiers français permettant de couvrir les coûts du financement, de la construction, de l'entretien et de l'exploitation du réseau, de mobiliser les outils suivants : la mise en place, en plus de la redevance d'infrastructure, d'une redevance pour coûts externe visant à couvrir le coût de la pollution atmosphérique et sonore ; dans les cas exceptionnels d'infrastructures situées dans des régions montagneuses, et uniquement en vue de financer la construction de projets prioritaires d'intérêt européen, l'application d'une majoration de la redevance d'infrastructure pouvant aller jusqu'à 15 % ou 25 % pour des projets transfrontaliers. Ces deux dispositions facultatives n'ont pas été transposées en droit français, ce qui empêche leur mise en place éventuelle, alors qu'elles pourraient être opportunes pour financer certains grands projets d'infrastructure. Par ailleurs, un projet de révision de cette directive a été publié pendant l'été 2017 par la Commission européenne. Ce projet vise à élargir considérablement le champ et la portée de la directive, notamment à : élargir le champ aux véhicules légers en ce qu'ils créent aussi des externalités négatives en matière d'émissions et de congestion (2/3 des externalités routières), et aux autres véhicules lourds (bus, cars, etc) ; remplacer progressivement les systèmes de vignette basés sur la durée d'utilisation du réseau par des péages basés sur la distance parcourue, qui sont jugés plus efficaces et plus justes ; différencier les véhicules en fonction de l'émission de CO2, en complément de la classification « Euro » actuelle ; faciliter l'application d'une redevance pour coûts externes (pollution atmosphérique et sonore) ; cibler la congestion du trafic, qui génère des externalités négatives à hauteur de 1 % du PIB européen, en permettant l'application d'une redevance spécifique sur les axes concernés ; 42 étendre la possibilité d'introduire des surpéages en dehors des zones de montagne pour financer des projets permettant de réduire la congestion ou l'impact négatif du trafic routier sur l'environnement, sur les portions de route où il n'y a pas de redevances pour congestion. Dans le cadre de la révision à venir de cette directive, il apparaît souhaitable que les autorités françaises veillent à ce que soient limitées les restrictions au champ des possibles en matière de nouveau système de financement par les usagers et d'en limiter la complexité de mise en oeuvre, notamment dans le cadre de l'extension du texte aux véhicules légers, et dans la perspective de la fin des concessions autoroutières actuelles à compter de 2032. Description de la mesure Il s'agit premièrement de la transposition des dispositions facultatives de la directive Eurovignette, pour permettre ces nouveaux types de prélèvement que sont la redevance pour coûts externes et le surpéage en zone de montagne. À noter que, en droit interne, ces prélèvements peuvent être de nature fiscale ou être qualifiés de redevances pour services rendus. Dans les deux cas, une mesure législative est nécessaire, soit pour instaurer une nouvelle taxe, soit pour modifier les articles L.122-4 et suivants du Code de la voirie routière relatifs aux péages autoroutiers. En première approche, une nature fiscale pourrait être plus appropriée en raison du lien moins étroit entre le tarif acquitté et le service rendu à l'usager. Des dispositions réglementaires seront ensuite nécessaires pour préciser les modalités d'application du dispositif en conformité avec la directive. Cette transposition permettra, le cas échéant, d'appliquer une redevance pour coût externe sur tout ou partie du réseau autoroutier. Ses modalités de mise en oeuvre sont toutefois très contraintes par la directive, et impliquent notamment des démonstrations et des études lourdes. Le surpéage en zone de montagne présente plus de souplesses, et pourrait, selon le périmètre d'application, dégager jusqu'à plusieurs dizaines de millions d'euros par an. Il s'agit deuxièmement de suivre activement les négociations du texte de révision de la directive Eurovignette au sein des instances européennes, afin de permettre le plus de souplesse possible dans les mécanismes de valorisation des externalités de la route. Les négociations devraient être véritablement lancées sous la présidence autrichienne mi-2018, et devraient prendre plusieurs années avant la publication du texte révisé au regard des précédentes modifications de cette directive. 43 Fiche de proposition n° 12 : Mettre en oeuvre des solutions de financement innovantes pour le renouvellement du matériel roulant des lignes TET/TER Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) les mesures répondent : Le parc de matériel roulant des trains d'équilibre du territoire (TET) est principalement constitué de voitures Corail, âgées en moyenne de près de 40 ans, et des locomotives nécessaires pour les tracter, âgées d'environ 35 ans pour les locomotives électriques et de plus de 46 ans pour les locomotives thermiques. Dès sa prise de responsabilité en tant qu'autorité organisatrice le 1er janvier 2011, l'État a étudié les conditions du renouvellement de ce parc ancien. Ces études ont démontré l'urgence du renouvellement de ces matériels et conduit à l'élaboration d'un programme d'environ 3,5 milliards d'euros. Les dépenses aux constructeurs sont assurées par SNCF Mobilités, par le biais de marchés-cadres, qui font ensuite l'objet d'un remboursement par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Dans le cadre de ce programme, en complément des commandes déjà passées (64 rames), l'État s'est engagé à contribuer au financement du renouvellement de matériels de lignes transférées aux régions Normandie, Centre-Val-de-Loire et Hauts-de-France. En outre, pour les lignes TET structurantes dont l'État resterait autorité organisatrice, un appel d'offres a été lancé par SNCF Mobilités en décembre 2016, en vue de l'acquisition d'un matériel pouvant rouler à 200 km/h, d'un niveau de confort adapté à des parcours de longue distance. Les livraisons sont prévues entre 2023 et 2025. Compte tenu de l'homogénéité du matériel TET à remplacer (voitures Corail), le renouvellement de ce parc intervient dans une période resserrée, se traduisant par un pic de besoin de financement. Ce pic, difficilement compatible avec les possibilités budgétaires de l'AFITF, conduit à rechercher des solutions permettant d'adapter la charge de son financement à la durée d'amortissement de ces biens : d'une part pour les contributions aux régions Centre-Val-de-Loire et Hauts-de-France ; d'autre part pour l'acquisition sur les lignes structurantes. Description de la mesure de titrisation et conditions de mise en oeuvre La titrisation est une opération financière qui permet de regrouper plusieurs créances dans un même véhicule financier afin de mutualiser les risques de défaut de ces différentes créances et de réduire le coût d'endettement global de l'ensemble. Elle pourrait être utilisée afin d'adosser le versement des contributions de l'État aux régions CentreVal-de-Loire et Hauts-de-France sur la durée d'amortissement des matériels acquis ou, du moins, sur une durée suffisamment importante. Il s'agit pour une structure ad hoc de monétiser les subventions prévues de l'AFITF aux régions CentreVal de Loire et Hauts-de-France de manière à assurer le financement des paiements dus par les régions à SNCF Mobilités : l'AFITF s'engage sur un calendrier de versement aux régions et donne l'autorisation aux régions de céder les créances résultant de ces engagements à un établissement financier ; les régions acceptent une cession de créances au bénéfice de l'établissement financier qui, en 44 contrepartie, apporte les liquidités souhaitées selon un calendrier déterminé ; l'AFITF s'engage à payer directement à l'établissement financier toutes les sommes liées aux créances selon un échéancier déterminé. Le montage « Cézembre » mis en place pour l'achat de trains en Île-de-France en 2011-2012 en est un exemple. Il a bien fonctionné. En l'occurrence, le créancier ultime des créances qu'il est envisagé de regrouper étant l'AFITF, l'intérêt de la titrisation pour cette opération est à évaluer finement, notamment par rapport à un mécanisme de cession de créance classique (crédit dailly). En outre, la faisabilité juridique du montage pour cette opération est à expertiser en raison de la présence de plusieurs régions (contre une pour Cézembre) et de l'indépendance des collectivités locales. Cette solution permet d'honorer les accords conclus avec les régions, qui répondent à une urgence de renouveler un matériel roulant incontestablement en fin de vie, dans le respect de la contrainte du plafond de dépense fixé pour l'AFITF. Dans une logique de responsabilisation, l'AFITF est conduite à supporter le coût du portage financier de l'opération, sans recours au budget général. Cette solution peut également, dans une autre variante, se décliner directement à SNCF Mobilités, si l'entreprise accepte d'assurer le portage financier en contrepartie d'un engagement reçu de l'AFITF. Description de la mesure de crédit-bail et conditions de mise en oeuvre Le crédit-bail est également un montage financier permettant d'ajuster le profit de la dépense par le biais d'un intermédiaire, le « crédit-bailleur ». Il consiste à transférer la propriété des matériels au crédit-bailleur qui le loue ensuite à l'État (ou à son exploitant). Ce montage pourrait être envisagé, alternativement à la titrisation, pour l'acquisition par l'État de nouveaux matériels roulants pour les lignes structurantes. Le crédit-bail constitue un dispositif de droit commun, auquel de nombreuses autorités organisatrices de transport ont déjà recours pour financer leur matériel roulant. Les avantages sont les mêmes que ceux de la titrisation. Ces différents dispositifs, dont l'objectif n'est pas de contourner les obligations nationales relatives à l'endettement au sens de Maastricht, mais bien d'avoir une durée d'amortissement cohérente avec leur durée de vie, devraient être consolidants in fine. 45 Fiche de proposition n° 13 : Mieux associer les employeurs et les usagers à la gouvernance des transports du quotidien Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Les employeurs, au travers du versement transport (VT), contribuent pour plus de 8 Mds par an au fonctionnement des transports collectifs urbains et du transport francilien. À cela s'ajoute la part employeur remboursée aux salariés sur le coût de leurs abonnements de transport. Lors des travaux des Assises, il est apparu des interrogations sur la charge financière que représente cette fiscalité, sur la prise en compte des besoins des employeurs dans l'organisation des transports ainsi que sur les modalités de prélèvement et la qualité de la relation avec les organismes en charge de la collecte. Nombre d'autorités organisatrices ont d'ores et déjà des dispositifs d'écoute des employeurs. Par ailleurs, il a été évoqué la possibilité de moduler le taux du VT appliqué à un employeur en fonction soit d'actions conduites par celui-ci en faveur de la mobilité, soit des services dont il bénéficie effectivement. Toutefois, le prélèvement du VT est déjà particulièrement complexe à mettre en oeuvre et une individualisation du taux à l'entreprise paraît impraticable, tout en n'étant pas nécessairement légitime. La place des usagers dans les instances pourrait être aussi à réaffirmer. Ils devraient ainsi être consultés sur les cahiers des charges des délégations de services avant la mise en concurrence et sur les rapports des délégataires. Celle des établissements d'enseignement, générateurs de nombreux déplacements, mérite également d'être consolidée. Description de la mesure Description : L'écoute des employeurs, des établissements d'enseignement et des usagers peut s'organiser de façon graduée : point régulier d'information ; actions et bilans dirigés spécifiquement sur les besoins des entreprises/des usagers (cf. mesure n° 14 sur les plans de déplacement d'entreprises) ; conférence régulière au niveau régional qui apparaît comme un bon degré d'intégration stratégique (cf. mesure 15) ou au niveau de l'AO ; constitution d'une commission ad hoc attachée au conseil d'administration ou à l'assemblée délibérante de l'AO. Une consultation préalable systématique des représentants des employeurs devrait être organisée sur les décisions ayant trait au financement en particulier en cas de modification du taux du versement transport. Des réunions ponctuelles interviendraient également en amont des projets de transport tant en termes d'infrastructures que de services, par exemple lors de la création d'une nouvelle ligne, d'une évolution significative du réseau, de l'expérimentation de nouvelles dessertes ou de nouveaux modes. Le meilleur échelon d'interlocuteurs (représentants d'employeurs, chambres consulaires, employeurs directement...) serait déterminé par chaque autorité organisatrice. Ce dialogue doit également s'organiser dans les territoires moins denses en lien avec les AOM couvrant ces territoires et les collectivités disposant d'une compétence en matière de mobilité sur ces territoires. 46 Comme tous les employés ne sont pas nécessairement des usagers des transports collectifs volontairement ou non - il serait par ailleurs utile de constituer un dispositif spécifique pour répondre aux besoins des employeurs et de leurs salariés notamment pour examiner les conditions d'accès aux zones d'emplois au regard des réalités rencontrées (adaptation des dessertes par transport collectif, mise en place du covoiturage, horaires éventuellement décalés, etc.). Calendrier : dès 2018 Les mesures proposées peuvent faire l'objet de simples recommandations ou d'aménagements du Code des transports (articles L. 1213-3, L. 1231-8, L. 1231-12, R. 1231-4 notamment). 47 Fiche de proposition n° 14 : Inciter au bon déploiement et à la bonne mise en oeuvre des plans de déplacement d'entreprise Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Les plans de déplacement d'entreprise (PDE ­ ou plan de mobilité) sont déjà mis en oeuvre ou en cours d'élaboration dans de nombreuses entreprises. Outre une réflexion sur les moyens consacrés au transport, le PDE est aussi l'occasion pour l'entreprise de réfléchir plus globalement à son organisation et à son implantation sur le territoire. La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (art. 51) dispose que les entreprises regroupant plus de 100 salariés sur un même site doivent élaborer un plan de mobilité d'ici le 1er janvier 2018. Il semblerait que cette échéance ne sera pas respectée dans de nombreux cas. Cette obligation ne s'applique par ailleurs pas aux administrations. Le PDE peut être le support à la fois d'une réflexion et de la mise en oeuvre de mesures propres à fédérer des entreprises autour du partage de l'espace (coworking), de l'écrêtement des pointes (horaire ou calendaires), le télétravail, etc. Les méthodologies se sont développées et des expériences unissant plusieurs entreprises peuvent être plus facilement envisagées. L'Ademe ou des collectivités ont pu cofinancer des PDE ; les CCI et les AOT ont parfois un rôle de conseil, ces dernières pouvant évidemment agir pour les aménagements ou les services qui trouveraient leur justification dans les suites à donner à un PDE. Afin de faciliter l'établissement et la mise en oeuvre des PDE, un élargissement des conditions d'usage du VT (cf. L. 2333-68 du CGCT) pourrait être à examiner, en prévoyant explicitement le financement des démarches facilitant l'organisation des mobilités en faveur des entreprises. Description de la mesure Nature : législative, action Description : élargir l'obligation d'établissement de plans de mobilité aux administrations d'ici une date à déterminer ; favoriser des élaborations cohérentes et convergentes pour toutes les entreprises situées sur une même zone d'activité pour aboutir à un plan commun à la demande de l'autorité organisatrice compétente, bénéficiant éventuellement d'une aide financière ou en nature pour son établissement ; prévoir au premier semestre 2018 un bilan de l'établissement des PDE devant être réalisés de par la loi pour le 1er janvier 2018, et envisager des dispositions plus contraignantes si leur taux de réalisation est insuffisant ou si les mesures proposées ne répondent pas aux objectifs fixés par la loi. 48 Fiche de proposition n° 15 : Renforcer la coordination entre les autorités organisatrices de transport et de mobilité Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : L'organisation des chaînes de mobilité se heurte parfois à la difficulté d'articuler ou coordonner des services relevant d'autorités organisatrices différentes. Il n'y a pas lieu pour autant de modifier les répartitions de compétences, la stabilité étant souhaitée par tous. La coordination des acteurs est possible, notamment en s'appuyant sur l'article L. 1211-2 du Code des transports. Une conférence régionale annuelle est utile à organiser sous l'égide du conseil régional afin de traiter des sujets de mobilité et d'articulation entre autorités pour partager les constats et s'assurer de la remontée des différentes situations rencontrées par les citoyens sur un le territoire des régions. Cette conférence pourrait émettre des recommandations sur les documents de planification, à intégrer en cas de modification de ces derniers. À une échelle régionale, le SRADDET apparaît comme un cadre à faire vivre pour expliciter les enjeux communs aux autorités organisatrice structurant un territoire, notamment en ce qu'il fixe les objectifs de moyen et long terme en matière d'intermodalité et de développement des transports. Un suivi régulier de la mise en oeuvre du SRADDET est envisageable dans le cadre de la conférence régionale. Enfin, dans le respect du principe de subsidiarité au niveau local, il convient d'examiner d'éventuels élargissements des compétences des régions, afin que celles-ci puissent organiser tous les services nécessaires ­ y compris les nouvelles mobilités ­ dans les zones ne bénéficiant pas d'autorité organisatrice de la mobilité. La présente mesure relève de la recommandation. Description de la mesure Nature : action Description : Une fois par an, une conférence régionale sous l'égide du président du conseil réunirait de droit la région, les autorités organisatrices du territoire, les opérateurs de transport, les associations d'usagers, une représentation des employeurs, des établissements d'enseignement, l'État (comme gestionnaire de réseau routier support de services et autorité organisatrice des trains d'équilibre du territoire) et les départements. Elle serait l'occasion d'exposer les pratiques de mobilité, les services existants, les budgets consacrés, les travaux en cours sur les infrastructures, la prise en compte des mobilités dans les documents de planification, les actions en faveur de la coordination entre autorités, les combinaisons entre modes, etc. Les associations d'usagers et les employeurs pourraient faire inscrire à l'ordre du jour les questions qui mériteraient à leurs yeux, d'être débattues. Cette conférence régionale peut s'inscrire dans la conférence territoriale de l'action publique dont elle constituerait un sous-groupe permanent. Avec les métropoles ou grandes agglomérations, les régions doivent établir, quand ce n'est pas déjà le cas, des liens étroits notamment pour optimiser l'articulation de leurs transports (TER, cars, etc.) avec les transports collectifs urbains. Cette coordination doit se faire selon des modalités adaptées à chaque cas : syndicat mixte, commission permanente, etc. Elle pourra se concrétiser sous la forme 49 d'un contrat d'objectifs opérationnels et de moyens pour les services de mobilité, couvrant les territoires concernés et rappelant les engagements de l'ensemble des acteurs. Au titre de l'article L. 3111-1 du Code des transports, la région peut en l'absence d'autorité organisatrice organiser les services non urbains, réguliers ou à la demande, services devant être inscrits au plan régional des transports. Cependant les textes ne semblent pas suffire (notamment au regard des nouvelles mobilités) pour permettre la mise en oeuvre effective de nouveaux service pertinents par la région sur tous les territoires. Un ajustement des textes doit être envisagé là où il n'existe pas d'autorité organisatrice de la mobilité. 50 Fiche de proposition n° 16 : Imposer une information de l'acquéreur ou du locataire sur le label écomobilité des bâtiments qu'il acquiert, loue ou aménage Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Le budget transport des foyers français varie en fonction de l'éloignement aux centres d'activité, du niveau d'emploi. Les dépenses qui y sont consacrées se rapprochent de celles dévolues à l'alimentation, autour de 15 %. L'attention portée par ailleurs au budget logement peut conduire à sous-estimer le poids des transports dans les arbitrages des ménages lors du choix de la résidence principale, à l'instar des dépenses d'énergie. De plus, une mauvaise localisation peut amener à affronter des temps de transports (accès à l'enseignement, aux services, à l'emploi) dégradant la qualité de vie. Un raisonnement similaire s'applique aux entreprises pour lesquelles une faible accessibilité pèse sur l'organisation de leur activité (employés, clients, etc.). Outre les impacts sur la vie quotidienne, cette méconnaissance du budget transport (coût et temps) pourrait indirectement favoriser l'étalement urbain et peser sur l'aménagement du territoire. Il paraît nécessaire de faciliter une prise de conscience dans les options d'aménagement des acteurs publics et privés et dans les choix de logements des particuliers. Divers indicateurs relatifs à l'accessibilité ont pu être testés par le passé. La liaison entre le sujet transport et énergie à l'échelle d'un bâtiment (notamment pour faire apparaître l'impact total sur les émissions en gaz à effet de serre) qui était alors prévue n'apparaît pas opportune, en ce qu'elle pourrait générer des effets indésirés (comme justifier un éloignement conséquent pour peu que le bâti soit à très faible émission). L'échelle communale n'est pas suffisante pour rendre compte des questions de mobilité du fait de l'extension des communes. Il est donc proposé d'établir pour toute zone identifiée dans les documents locaux d'urbanisme (PLU, PLUi) un indicateur sur la facilité d'accès aux services et infrastructures de transport. Pourraient être ainsi pris en compte : la qualité du réseau routier, la proximité de gares routières et/ou ferroviaires, l'organisation effective de services de transports collectifs routiers ou ferroviaires, le temps d'accès aux services essentiels, l'existence de modes de transport alternatifs. Cette information devrait être produite lors de l'établissement des documents d'urbanisme et explicitement communiquée à tout acheteur ou locataire potentiel d'un bâtiment à usage de logement, de service ou d'activité industrielle. Description de la mesure Nature : législative et réglementaire Description : La loi modifierait le Code de l'urbanisme et prévoirait l'inscription de cet indicateur dans les documents locaux d'urbanisme. Notamment : ajouter à l'article L. 123-1 du Code de l'urbanisme un « 15° Mentionner l'accessibilité des zones définies en fonction des caractéristiques des infrastructures et services de transport existant ou en cours de réalisation. » ; ajouter un article à la suite du L. 123-1-3 (relatif au stationnement) pour établir l'existence de l'indicateur. Un décret préciserait la définition de cet indicateur d'accessibilité. 51 Fiche de proposition n° 17 : Revoir le barème kilométrique utilisé pour le remboursement des frais réels de déplacement Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Le constat est unanimement partagé que l'usage de la voiture particulière reste prédominant, même quand des solutions de mobilité alternatives sont disponibles (pour rappel, au niveau national, 25 % des déplacements en voiture font moins de 3 km, pourcentage passant à 40 % en agglomération). Afin de lutter contre les phénomènes de l'autosolisme, notamment pour les trajets domicile- travail (avec un taux d'occupation d'1,1 personne par véhicule en centre-ville contre 1,48 personne en moyenne), et de l'étalement urbain, il peut être intéressant d'adapter le dispositif du barème kilométrique en particulier lorsque des solutions alternatives de mobilité existent sur les territoires. Le barème kilométrique publié en février 2017 est reproduit ci-dessous. Le remboursement kilométrique augmente avec les kms parcourus et avec la puissance fiscale du véhicule. Il n'incite donc ni à limiter l'usage de la voiture, ni à utiliser un véhicule plus propre ou plus économe en énergie. C'est pourquoi le gouvernement a prévu de ne retenir à l'horizon 2020-22 qu'une seule classe de puissance fiscale basée sur la plus faible classe des barèmes antérieurs et fixant le taux de remboursement kilométrique à 0,41 /km pour les distances inférieures à 5 000 km et à 0,286 /km pour les distances supérieures à 20 000 km. Description de la mesure Compte tenu de l'hétérogénéité des situations, le maintien de la déduction pour frais réels semble se justifier. Son abandon pénaliserait en effet les usagers dont la résidence est éloignée de leur lieu de travail, et qui ne disposent pas d'une solution alternative à l'usage de la voiture individuelle satisfaisante. Mais plusieurs travaux récents sur le coût d'usage de la voiture tendent à montrer que le barème kilométrique envisagé pour 2020-2022 est encore trop élevé d'environ 50 %. Ainsi, il pourrait être réduit de 0,41 /km à 0,269 /km pour les distances inférieures à 5 000 km et de 0,286 /km à 0,206 /km pour les distances supérieures à 20 000 km. 52 Fiche de proposition n° 18 : S'interroger sur l'avantage fiscal lié aux voitures de fonction et étudier la possibilité d'avantager les services de mobilité Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Le constat est unanimement partagé que l'usage de la voiture particulière reste prédominant, même quand des solutions de mobilité alternatives sont disponibles (pour rappel, au niveau national, 25 % des déplacements en voiture font moins de 3 km, pourcentage passant à 40 % en agglomération). Afin de lutter contre les phénomènes de l'autosolisme, notamment pour les trajets domicile- travail (avec un taux d'occupation d'1,1 personne par véhicule en centre-ville contre 1,48 personne en moyenne), et de l'étalement urbain, il peut être intéressant de revoir la fiscalité applicable aux voitures de fonction. En effet, l'attribution d'une voiture de fonction à un cadre d'une entreprise le conduit fort logiquement à l'utiliser pour ses déplacements domicile-travail, mais également pour ses déplacements privés. Ce dispositif peut conduire le bénéficiaire à adopter un choix de résidence éloigné des transports en commun. Par ailleurs, l'évolution de la société et les difficultés d'usage de la voiture dans certaines zones tendent à relativiser cet avantage et à ne plus le considérer comme un réel privilège par certains bénéficiaires. Enfin, la prise en compte fiscale de cet avantage en nature est actuellement très favorable, car le gain pour l'employé est nettement sous-évalué. Un manque à gagner existe donc pour l'État, cet avantage en nature étant pris en compte dans les revenus imposés. Cette sous-évaluation constitue de fait une aide de l'État alors que les voitures de fonction sont souvent des voitures puissantes. Description de la mesure Il est proposé de revoir en concertation avec le ministère des Finances et les milieux professionnels le traitement fiscal des voitures de fonction. La première piste consiste à abandonner le principe de l'évaluation de l'avantage en nature selon la méthode du « forfait social » et de maintenir uniquement l'évaluation selon la valeur réelle. Une minoration pour l'affectation de véhicules de fonction « propres » pourrait toutefois être intégrée. Cette minoration aurait pour conséquence de réduire les revenus déclarés par l'employé et les cotisations sociales versées par l'employeur. Cette minoration pourrait être fixée de manière à ce que l'avantage accordé par l'actuel calcul forfaitaire soit dans le futur réservé, de fait, aux véhicules propres. Par ailleurs, il convient de rechercher comment il serait possible d'inciter les entreprises à retenir des solutions alternatives au véhicule de fonction « statutaire ». Certaines entreprises proposent à leurs collaborateurs un « crédit mobilité » en remplacement de leur véhicule de fonction. Ce crédit mobilité est une compensation financière pouvant être dépensée à titre personnel et familial, mais uniquement pour des besoins de transport. Ce type de dispositifs peut mieux répondre aux attentes des générations nouvelles, aux contraintes de déplacement en milieu urbain, et aux enjeux de la transition écologique. Les déplacements en automobile sont ainsi nécessairement réduits, même si la satisfaction des besoins de mobilité ne baisse pas. Ils doivent toutefois faire face aujourd'hui à un traitement fiscal et social défavorable par rapport au régime des voitures de fonction, ce qui peut conduire les entreprises à maintenir des dispositions moins vertueuses encourageant les déplacements motorisés et l'autosolisme. 53 Il est donc proposé d'analyser les dispositions actuelles de la législation fiscale et sociale, dans le but de donner un avantage, similaire à celui constaté aujourd'hui pour les véhicules de fonction, aux « services de mobilité » comprenant une part multimodale minimale offerts par une entreprise à ses salariés. 54 Fiche de proposition n° 19 : Mettre en place une coopération européenne fiable pour le recouvrement du péage et des forfaits de post-stationnement pour les usagers ne résidant pas en France Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : La fraude aux péages constitue une perte de ressources financières contre laquelle il faut lutter. Si les dispositifs de péages autoroutiers actuels, avec barrières physiques, limitent cette fraude, le développement de nouvelles technologies dites « en flux libre », sans arrêt des véhicules, représente un risque important d'augmentation de la fraude au péage ; et donc de minoration du financement des projets. Un dispositif permet depuis la loi Grenelle 2 de 2010 aux sociétés concessionnaires d'autoroutes de proposer une transaction aux contrevenants, à hauteur du péage non acquitté majoré d'une somme de 20 euros (article 529.6 du Code de procédure pénale et décret n° 2013-10 du 3 janvier 2013). À défaut de paiement ou de protestation dans un délai de deux mois, le procès-verbal de contravention est adressé par l'exploitant au ministère public et l'usager devient redevable de plein droit d'une amende forfaitaire majorée recouvrée par le Trésor public. Ce dispositif permet d'augmenter le taux de recouvrement des péages. Toutefois si, pour les conducteurs dont le véhicule est immatriculé en France, l'accès au fichier des immatriculations est possible, ce n'est pas le cas pour les usagers étrangers. En effet, la directive 2015/413 du 11 mars 2015 facilitant l'échange transfrontalier d'informations concernant les infractions en matière de sécurité routière prévoit la possibilité pour un État membre de solliciter l'accès aux données relatives à l'immatriculation des véhicules d'autres États membres de l'Union européenne, mais limite son champ d'application à certaines infractions en matière de sécurité routière précises : excès de vitesse, défaut de port de la ceinture de sécurité, franchissement d'un feu rouge, conduite en état d'ébriété, conduite sous l'influence de stupéfiants, défaut de port du casque, circulation sur une voie interdite et usage illicite d'un téléphone portable en conduisant un véhicule. Le non-paiement du péage n'entre pas dans le champ d'application de la directive. Par ailleurs, la Convention internationale sur la circulation routière conclue à Vienne le 8 novembre 1968 prévoit également le partage des renseignements relatifs à l'identité du propriétaire d'un véhicule en cas d'« infraction grave aux règlements sur la sécurité routière pouvant donner lieu à des sanctions importantes ou au retrait du permis de conduire ». Là encore, le non-paiement du péage n'entre a priori pas dans le champ d'application de cette Convention, n'étant pas susceptible d'être qualifiée d'« infraction grave » au sens de ce texte. Dès lors, il n'existe à ce jour pas de fondement juridique obligeant les pays à fournir les informations nécessaires, et les moyens de sanctionner et de contrôler de manière systématique les usagers étrangers sont aujourd'hui insuffisants. Ce constat pourrait changer à l'occasion de la révision de la directive 2004/52/EC (interopérabilité des systèmes de télépéage) souhaitée par la Commission européenne. Le projet de révision publié à l'été 2017 prévoit en effet d'établir une procédure pour l'échange transfrontière d'informations sur les contrevenants pour qu'en cas de défaut de paiement des redevances routières, les États membres donnent aux points de contact nationaux des autres États membres accès aux données nationales relatives à l'immatriculation des véhicules et leur permettent d'y effectuer des recherches automatisées. 55 Description de la mesure Il s'agit de suivre activement les négociations du texte de révision de la directive Télépéage au sein des instances européennes, afin de s'assurer que les dispositions prévues soient réalistes, applicables et acceptées par les autres États membres. À défaut, il conviendra de poursuivre l'instruction du sujet auprès des instances européennes via d'autres textes susceptibles de traiter le sujet. Une fois les dispositions européennes adoptées, il conviendra de les transposer en droit français, selon une norme à définir en fonction de la portée des dispositions. Sur ces bases, la diminution sensible du risque de fraude devrait grandement faciliter le développement de technologies de péage en flux libre, que ce soit par contractualisation dans de nouvelles concessions autoroutières, sur le réseau autoroutier concédé existant, ou directement par la puissance publique en cas de perception du péage en régie. 56 Fiche de proposition n° 20 : Poursuivre les actions pour améliorer le recouvrement des amendes liées aux infractions dans les transports en commun Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : Le taux de recouvrement des amendes (hors paiement immédiat lors du constat initial) auprès du trésor public reste médiocre. Lors des ateliers, la possibilité de faire intervenir un organisme privé en plus ou à la place de la DGFIP a été évoquée. Après examen, il apparaît que deux types de difficultés sont à traiter : l'identité des contrevenants demeure difficile à établir de façon certaine ; une évolution organisationnelle interne à l'administration (incluant une évolution de logiciels) reste nécessaire dans la chaîne de traitement. Sur le premier point, les textes d'application de la loi Savary ont facilité le contrôle d'identité, certaines mesures restant à déployer totalement. En revanche, parmi les pièces admises pour prouver son identité, ont été prévus des documents non sécurisés, notamment les cartes émises par les établissements d'enseignement, ce qui peut altérer l'efficacité du contrôle. Sur le second point, la DGFIP doit poursuivre ses efforts et s'assurer de la mise en oeuvre effective des dispositions facilitant le rapprochement entre les éléments d'identification des contrevenants et ses bases, afin d'améliorer le taux de recouvrement. Description de la mesure Nature : réglementaire, action Description : réduction de la liste des pièces permettant de justifier de son identité ; poursuite des évolutions organisationnelles au sein de la DGFIP ; 57 Fiche de proposition n° 21 : Renforcer l'application de l'article 14 de la LOTI Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond : La LOTI prévoit en son article 14 (repris à l'article L. 1511-6 du Code des transports) une obligation d'évaluation de certains projets d'infrastructure ex-post, afin de juger notamment de la qualité de la réalisation, des fréquentations effectivement atteintes, des écarts de coûts entre la prévision et le réalisé, au plus tard 5 ans après la mise en service. L'évaluation ex-post des projets publics est un exercice de transparence salutaire vis à-vis du public qui doit pouvoir apprécier la confiance qu'il peut avoir dans les prévisions qui lui ont été présentées. C'est un élément de la crédibilité des procédures ultérieures. Il convient d'en réaffirmer l'intérêt, de maintenir cet exercice tout en soutenant son évolution au vu des enjeux (notamment environnementaux) à intégrer. L'État comme les collectivités locales ont réalisé ces bilans. S'ils ont constitué un support utile à la construction des méthodes d'évaluation, exploitable par les acteurs publics et les entreprises, des limites à leur utilité ont été rencontrées, ne serait-ce qu'à cause du délai entre la conception et le rendu du bilan, qui ont conduit à s'interroger sur des évolutions. Une mission du CGEDD a été récemment conduite sur le sujet. Une dizaine de recommandations ont été émises dont la réalisation de bilan intermédiaire à un an, mieux diffuser les enseignements de ces bilans, en faire évoluer la méthodologie, actualiser la partie réglementaire. L'articulation avec les évaluations ex ante, le bon dimensionnement des coûts d'étude au regard des enjeux, l'implication des entreprises doivent encore être précisés afin d'assurer le meilleur retour à l'ensemble de la collectivité que permettrait une évaluation renouvelée et renforcée. Dans une optique intégrée, une évaluation des services, incluant donc l'exploitation, doit également être réalisée, le bilan ne pouvant se limiter à la seule appréciation de l'apport de l'infrastructure, sans qu'il ne soit examiné si les conditions de son utilisation sont satisfaisantes. Description de la mesure Nature : réglementaire, recherche appliquée, organisationnelle Description : actualiser l'article R. 1511-8 du Code des transports ; poursuivre l'amélioration des modèles de trafic, expérimenter des outils d'analyse multicritères pour les différents types d'infrastructures ; publier tous les 5 ans une synthèse des bilans ex-post ; réfléchir à l'extension de la charte d'engagement des bureaux d'études en matière environnementale au domaine des études de transport ; examen des autres propositions du CGEDD. Conditions de mise en oeuvre Préciser les conditions de mise en oeuvre dans le cadre des collaborations existantes entre DGITM, CEREMA, CGEDD et CGDD, dans les suites du rapport du CGEDD. 58 Note de problématique sur la proposition d'un acteur n° 1 : ASFA : des adossements limités aux concessions autoroutières pour permettre des aménagements multimodaux ou la reprise de sections autoroutières périurbaines Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond et proposition de l'acteur : Le réseau autoroutier concédé est dans sa grande majorité interurbain et donc globalement moins emprunté pour les déplacements du quotidien que le réseau non concédé. Toutefois, certaines portions terminales des concessions se situent en milieu urbain dense avec de forts trafics journaliers, comme par exemple l'A4, l'A13 et l'A14 à Paris, l'A6, l'A7 et l'A43 à Lyon, l'A62 à Toulouse ou encore l'A10 à Bordeaux. Pour faire face aux besoins de déplacement des franges urbaines et congestions croissantes en particulier dans les grandes métropoles, et afin de favoriser l'intermodalité, des aménagements d'ampleur limitée pourraient faciliter les déplacements du quotidien de millions d'usagers et de travailleurs. Il pourrait s'agir par exemple de réaliser des voies réservées aux bus et au covoiturage, des pôles multimodaux, de réguler les bouchons ou encore de développer des systèmes innovants d'information des usagers. Les autoroutes concédées concernées se prolongeant généralement, au-delà des limites des concessions, par des autoroutes non concédées gérées en régie par l'État, l'ASFA (association des sociétés françaises d'autoroutes) propose que la gestion de tout ou partie des portions terminales des autoroutes concernées jusqu'à la ville puisse être transférée aux sociétés concessionnaires afin de leur en confier la gestion, de mettre en place le type d'aménagements précité et d'alléger les charges de gestion de ces autoroutes pour l'État. Le cas échéant, ces transferts pourraient être accompagnés de versements de soultes à l'État, comme cela a pu être fait par le passé. L' « adossement » consiste à apporter un financement de nouveaux aménagements sur des sections d'autoroutes initialement non concédées, provenant des flux de péage issus de l'exploitation des sections existantes concédées matures. En l'occurrence, l `ASFA considère que des aménagements sur les sections autoroutières en milieu urbain dense ne sont pas en soi « auto-finançables » puisque, pour des raisons techniques et politiques, il serait difficile d'y installer de nouvelles barrières de péage. Description et analyse de la mesure Nature : L'adossement est tout d'abord un acte contractuel, qui consiste à modifier l'assiette des concessions existantes. Toutefois, il est également encadré par les règles européennes, législatives et réglementaires. 59 Description : L'augmentation des flux de trésorerie issus de l'exploitation de la concession à laquelle est adossée la nouvelle section peut être obtenue soit : par augmentation des tarifs appliqués sur le réseau autoroutier de cette concession (soit de manière générale, soit de manière ciblée à l'approche des agglomérations). Les flux de trésorerie sont alors répartis sur la durée comprise entre l'augmentation tarifaire et la fin de la concession, et dépendent donc notamment des prévisions de trafic ; par allongement de la durée de cette concession. Les flux de trésorerie générés sont alors concentrés sur les quelques mois ou quelques années d'allongement de durée, en fin de concession. Dans les deux cas, ces flux de trésorerie sont actualisés avec un taux de rentabilité (TRI) qui vise à compenser les risques encourus par la société concessionnaire, à savoir essentiellement le risque lié à la réalisation de travaux sur la nouvelle section (dépassement du coût et/ou des délais) et le risque lié au trafic. Ces taux se situent usuellement autour de 6 à 8 % sur le réseau autoroutier mature. Conditions de mise en oeuvre Sans qu'il soit nécessaire de prendre une mesure législative spécifique, des adossements peuvent être mis en oeuvre par hausse des tarifs de péage dès lors qu'ils respectent les règles européennes et internes en matière de concurrence. Ces règles conduisent à retenir une longueur limitée des sections qui peuvent être adossées (une vingtaine de kilomètres au maximum), et impliquent des justifications précises, au cas par cas, sur la nécessité de recourir à l'adossement par rapport aux autres solutions existantes (régie et nouvelle concession notamment). L'allongement de la durée des concessions nécessiterait en revanche l'accord du parlement puisque la loi n'autorise désormais le financement de nouveaux ouvrages dans les conditions existantes que via une augmentation des tarifs de péages, raisonnable et strictement limitée à ce qui est nécessaire. En outre, il nécessiterait une notification de chaque projet d'adossement à la Commission Européenne. Si l'adossement permet de ne pas mobiliser de ressources publiques à court terme, la rémunération exigée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, usuellement de l'ordre de 6 à 8 %, est supérieure au taux d'emprunt de l'État français. L'adossement permet d'éviter d'y recourir en étant financé à terme par les usagers transfère la gestion d'un certain nombre de risques au secteur privé et met en place un cadre d'incitation différent de celui de la maîtrise d'ouvrage publique (MOP), mais prive la sphère publique de recettes futures s'il est considéré que les péages pourraient être maintenus par ailleurs à la fin des concessions actuelles. Il s'agit donc d'un dispositif de préférence affirmée pour le présent. Compte tenu des risques aujourd'hui maîtrisés sur le réseau autoroutier historique, l'opportunité de cette mesure dépend, outre des questions d'opportunité politique et de faisabilité juridique, de la capacité à faire diminuer les taux de rentabilité exigés par les sociétés concessionnaires, et à négocier au mieux le coût des opérations à mettre en oeuvre dans une discussion en gré à gré avec les concessionnaires existants. 60 Note de problématique sur la proposition d'un acteur n° 2 : UNIPEF : « Contribution pour une Mobilité Durable » : Anticipation de la possibilité de continuer à percevoir un péage après la fin des contrats de concession actuels pour réaliser dès à présent des investissements par endettement direct ou recours au marché de partenariat Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond et proposition de l'acteur : Afin de financer la mise en oeuvre d'une politique durable des mobilités sur l'ensemble des territoires, l'UNIPEF a proposé la création d'une redevance (ou d'une imposition, les deux approches juridiques existent) appelée « Contribution pour une Mobilité Durable » (CMD). Cette contribution affectée à l'AFITF se substituerait progressivement à l'échéance des contrats de concessions autoroutières, soit à partir de 2032, aux péages actuels pour un montant payé par l'usager équivalent. Elle répondrait à 4 objectifs : Clarifier ce qui va se passer à la fin des concessions actuelles, car il serait incohérent, compte tenu des objectifs environnementaux et budgétaires, que les péages des usagers chutent soudainement du fait de la fin de l'amortissement des autoroutes. Cette ressource pourrait être redéployée sur l'ensemble des modes de transports et pas seulement sur le réseau autoroutier. Donner une perspective à long terme des capacités de financement de la mobilité, dans un contexte où le Conseil d'État ne voulant plus accorder une DUP en l'absence d'un plan de financement sécurisé, il ne serait plus possible de procéder comme par le passé « à l'avancement ». Répondre aux besoins immédiats de financement : les premières ressources financières procurées par une future CMD n'étant disponibles qu'à compter de 2032 et n'atteignant leur niveau maximum qu'en 2037 à la fin de toutes les concessions autoroutières « historiques », la question de la satisfaction des besoins de financement entre 2018 et les années 2030, notamment pour le réseau routier national non concédé, pourrait être satisfaite de deux façons : - pour les projets pouvant être réalisés en marchés de partenariat et dont la mise en service sera aux environs de 2032 et au-delà, ces ressources permettraient de sécuriser le paiement des loyers dus à cet horizon ; - pour les projets nécessitant des financements avant 2032, l'AFITF pourrait lever une dette sécurisée par ces ressources futures. L'importance des contributions à venir (possiblement plus de 16 milliards d'euros par an, selon les hypothèses de trafic, minorés des coûts d'exploitation), dans l'hypothèse d'un maintien des niveaux de péage à l'issue des concessions, permettrait de limiter l'endettement de l'AFITF à une courte période ne dépassant pas 2032. Enfin, l'échec de l'écotaxe serait encore trop récent pour envisager de relancer un projet analogue pouvant générer plus d'un milliard d'euros de recettes par an. Aussi serait-il important de rechercher des ressources qui n'aggravent pas la pression fiscale, ni sur les concitoyens ni sur les entreprises, et qui n'introduisent pas de nouvelles distorsions entre les territoires. 61 Description et analyse de la mesure Nature : La mesure serait législative pour la création de la CMD. Il serait également nécessaire de procéder à une réforme de la Directive européenne Eurovignette pour que la CMD puisse s'appliquer aux poids lourds, et de veiller à ce que la révision d'Eurovignette n'empêche pas la mise en place de ce dispositif sur les véhicules légers, ce qui ne va pas dans le sens des orientations actuelles de la Commission européenne. Au-delà de la création de la CMD, le principe et le plafond d'autorisation d'emprunt pluriannuel pour l'AFITF devraient être pris par la voie législative. Description : La création de la CMD donnerait à l'AFITF une visibilité sur le financement à terme d'investissements réalisés au cours des prochaines années, lui permettant de rembourser à partir de 2032 des emprunts ou de verser des loyers de marchés de partenariat, contractés pour des grands projets jugés prioritaires. L'UNIPEF indique qu'en ne retenant que 25 % du potentiel de ressources, la CMD représenterait de l'ordre de 4 Mds annuels à partir de 2037. Un tel niveau permettrait d'engager dans les années à venir un montant d'investissements de l'ordre de 40 Mds. Analyse : Cette disposition se heurte à deux obstacles importants : elle suppose que le maintien des péages à leur niveau actuel, après la fin des concessions, puisse être admis. Or, cela se heurte à la difficulté, théorique et pratique, de faire alors supporter aux usagers (VL et PL) des charges dépassant largement les coûts externes qu'ils génèrent, après que l'amortissement des ouvrages a été réalisé et la rémunération des concessionnaires achevée (ce qui justifie les montants de péages actuels). Il est d'ailleurs vraisemblable que la législation européenne, vu son évolution actuelle, ne le permettra pas. Il est en tout cas prématuré d'en disposer ; autoriser l'AFITF à s'endetter dès à présent fera peser immédiatement des charges financières et de remboursement sur l'Agence dans l'attente de recettes qui ne lui seraient apportées qu'une quinzaine d'années plus tard. Et, c'est de facto, pendant toute cette période, l'endettement de l'État qui serait augmenté à due concurrence. Même si cela ne peut être considéré comme une priorité, le devenir de la tarification des autoroutes concédées après la fin des concessions devra faire l'objet d'un examen dans le cadre national et européen, puis d'une décision politique le moment venu. Elle ne pourra alors se dissocier d'une réflexion plus générale sur la tarification de l'ensemble du réseau routier puisque la principale justification du péage tel qu'il est aujourd'hui appliqué, l'amortissement des investissements réalisés par les concessionnaires, aura disparu. Si un nouveau dispositif global de tarification de la route est alors adopté, et dégage des recettes supérieures aux coûts d'entretien et régénération, un dispositif d'adossement de contrats à paiement différé pourrait alors être étudié, les dépenses à chaque échéance devant être financés par des recettes certaines à la date considérée. 62 Note de problématique sur la proposition d'un acteur n° 3 : Mise en place d'une contribution assise sur les gaz à effet de serre émis par l'ensemble de la chaîne de transport sollicitée par un chargeur français Groupe(s) d'experts concerné(s) : Pour une mobilité plus soutenable ­ gouvernance et financement Besoin(s) au(x)quel(s) la mesure répond et proposition de l'acteur : Depuis le 1er octobre 2013, les transporteurs doivent fournir le volume d'émissions CO2/gaz à effet de serre de chaque opération à leurs clients. Cette déclaration pourrait être utilisée pour mettre en place une taxation au niveau du chargeur au coût du carbone retenu chaque année dans la contribution climat énergie. Un tel dispositif aurait pour avantage de rapprocher le coût du transport de ses émissions de CO2, et donc de donner un signal prix au chargeur pour qu'il privilégie le mode de transport le moins émetteur de gaz à effet de serre. Description et analyse de la mesure On peut noter que cette contribution ne pourrait pas concerner le trafic en transit sur le territoire national, les transporteurs concernés n'étant pas assujettis à l'obligation de fournir le volume d'émission CO2 de leur opération, et le niveau et les modalités de prélèvement sur les poids lourds étant encadrés par la directive Eurovignette. Par ailleurs, cette taxation serait fortement dépendante de la déclaration CO2 effectuée par le transporteur, laquelle semble pouvoir varier en fonction de la précision avec laquelle il effectue sa déclaration et des hypothèses qu'il prend en compte. Il convient donc de s'assurer de la faisabilité d'un tel dispositif, et d'en apprécier l'opportunité avant d'envisager son éventuelle mise en oeuvre. L'étude de cette possibilité pourrait être réalisée par un organisme tel que le CGEDD afin d'examiner plus précisément sa faisabilité et l'opportunité de la mettre en place dans les prochaines années. 63 Annexe 3 : Expressions libres des membres du groupe Proposition facultative faite aux membres du groupe dont les propositions ne figureraient pas dans le rapport 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 www.assisesdelamobilite.gouv.fr #AssisesMobilite Direction générale des Infrastructures, des Transports et de la Mer Tour Sequoia 92055 La Défense cedex Ministère de la Transition écologique et solidaire  INVALIDE)