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France. Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer

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Résumé

Ce quatrième numéro des Essentiels de la DGITM traite des relations entre le parlement et l'administration de l'élaboration de nouveaux textes de loi ou de l'action de l'exécutif.

Editeur

DGITM - Direction Générale des Infrastructures, des Transports et de la Mer

Descripteur Urbamet

loi ;administration ;contrôle

Descripteur écoplanete

Thème

Cadre juridique ;Administration publique

Texte intégral

Les Essentiels Infrastructures, Transports et Mer La lettre technique de la DGITM - janvier 2017 ­ n°4 Pouvoir exécutif/ Pouvoir législatif : Quel positionnement de l'administration vis-à-vis du Parlement ? Sujet de préoccupation quotidienne des citoyens, les transports sont au coeur des interpellations des élus. Connaissance du fonctionnement des institutions et dialogue avec les élus sont donc primordiaux dans nos missions. Les relations entre l'exécutif et le Parlement sont inscrites dans la Constitution, et tout particulièrement au travers des articles 24 et 39 : Article 24 Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat. [...] Article 39 L'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement. [...] I - Ainsi, le pouvoir législatif écrit les lois, les examine et les vote Le parcours d'une loi. Qu'il s'agisse d'un projet de loi ou d'une proposition de loi, le parcours législatif est le même : 1. première lecture à l'Assemblée (en commission, puis en séance), puis discussion en première lecture au Sénat (en commission, puis en séance) ; 2. discussion en deuxième lecture à l'Assemblée sur les dispositions qui n'ont pas été votées de manière identique entre les deux chambres, discussion en deuxième lecture au Sénat sur les dispositions qui n'ont pas été votées de manière identique entre les deux chambres ; 3. commission mixte paritaire (CMP) : sept députés et sept sénateurs se regroupent pour trouver un accord sur les dispositions non votées de manière identique entre les deux chambres à l'issue de la deuxième lecture ; 3.1. la CMP trouve un accord : le texte final est discuté une dernière fois dans chaque chambre, avec vote à l'issue de la séance ; 3.2 : la CMP échoue : le texte repart en nouvelle lecture à l'Assemblée (en commission, puis en séance), au Sénat (en commission, puis en séance) et le processus se termine par une lecture définitive de l'Assemblée qui tranche en dernier ressort sur les dispositions qui n'ont pas trouvé de consensus entre les deux chambres. Deux exceptions à cette procédure : - certains textes, particulièrement s'ils concernent les collectivités territoriales, voient leur discussion débuter par le Sénat, et non l'Assemblée. Le parcours est ensuite identique ; - la procédure accélérée, déclenchée par le Gouvernement au motif d'urgence, permet de supprimer la deuxième lecture et de convoquer la CMP dès la fin de la première lecture. Le rôle du Conseil d'État dans le parcours de la loi: Sa raison d'être historique est de conseiller le Gouvernement pour la préparation des projets de loi (mais aussi pour les ordonnances et certains décrets). Il est donc sollicité dès la fin de la rédaction du projet de loi avant la présentation en Conseil des Ministres et dépôt sur le bureau des assemblées. L'avis du Conseil d'État est systématiquement demandé par le Gouvernement. Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, le Conseil d'État peut également être saisi par le président de l'Assemblée nationale ou du Sénat d'une proposition de loi. En pratique, le Parlement ne le saisit pas pour, principalement, ne pas allonger les délais de procédure de la discussion de la PPL. La seconde mission historique du Conseil d'État est celle de juge administratif suprême qui tranche les litiges relatifs aux actes des administrations (c'est l'équivalent de la cour de cassation des juridictions civiles) Le secrétariat général du gouvernement, pour sa part, coordonne les travaux interministériels et sert de conseil juridique au gouvernement. Direction générale des Infrastructures des Transports et de la Mer www.developpement-durable.gouv.fr Pouvoir exécutif/ Pouvoir législatif : Quel positionnement de l'administration vis-à-vis du Parlement ? Quelles relations entre l'administration et le Parlement ? Quelles sont les obligations de l'administration ? Comment faire pour qu'une politique publique puisse tirer bénéfice d'un travail partagé? Entre séparation des pouvoirs, neutralité, loyauté et sens politique... Décryptage ! Les échanges entre Exécutif et Parlement sont l'occasion d'une co-construction des textes. Le projet de loi rédigé par le Gouvernement est, dès lors qu'il est déposé sur le bureau des assemblées, passé au crible du rapporteur et des administrateurs des Assemblées. Analyse légistique, confrontation des propositions du Gouvernement auprès des acteurs du secteur, rédaction d'amendements, etc. Expliquer le texte, illustrer par du concret les propositions, convaincre, est donc primordial pour emporter l'adhésion du Parlement. Du politique au dispositif technique, cabinets ministériels et administration sont à l'écoute des interrogations du Parlement pour faire de la pédagogie, échanger, convaincre, céder ou établir le compromis au fil des auditions, commissions et séances. C'est le long parcours d'une loi jusqu'à son vote final. Une proposition de loi, rédigée par un parlementaire pourrait en théorie être votée sans échange avec le pouvoir exécutif qui n'est invité selon la procédure parlementaire à ne donner sa position sur le fond du texte qu'au moment de la discussion en séance, soit en fin de parcours. En pratique néanmoins, les deux parties trouvent intérêt à échanger en amont, en bonne intelligence. En effet, les administrateurs de l'Assemblée et du Sénat ont besoin de se tourner vers les spécialistes sectoriels que représente l'administration centrale pour infirmer ou confirmer les idées et propositions du parlementaire et les étayer par un certain nombre d'informations. Cela sert également à replacer correctement la proposition de loi dans le corpus existant, éviter les redites ou les incohérences. De la même manière, le Gouvernement a intérêt à avoir la possibilité avec l'aide de son administration d'éclairer, d'alerter sur les dispositions qu'il considère comme inapplicables ou dommageables à l'équilibre du secteur. In fine, en séance, l'enjeu pour l'administration est rempli si l'argumentation technique est comprise et entendue. Le travail des services sur les textes est long, intense et dense. Mais il est garant, avec l'administration parlementaire, de l'adoption d'une loi applicable pour l'avenir. Le vote d'une loi résulte avant tout d'un choix politique ! Le long parcours d'une loi favorise l'échange et l'écoute des différents acteurs : le Gouvernement et le Parlement qui n'ont pas toujours les mêmes approches, les députés et les sénateurs qui évoluent selon des modes de fonctionnement différents et n'ont pas les mêmes sensibilités, et enfin les administrations centrales et les administrations de chaque Assemblée. Ce parcours, composé à la fois d'échanges restreints (commissions, CMP) et larges (séance publique), de plusieurs lectures pour permettre de revenir sur les points où la position diverge, incite à la négociation et au compromis. Et pourtant, on n'y parvient pas toujours... Pourquoi ? Car le devenir d'un texte reste avant tout un choix politique. L'Assemblée a traditionnellement une majorité de même sensibilité que l'exécutif. Mais il n'en est pas nécessairement de même pour le Sénat. Le travail téchnique demandé à l'administration se heurte parfois à cette réalité. Il faut négocier et trouver des compromis avec les parlementaires, qu'ils soient de la majorité ou de l'opposition. De par les institutions, le Gouvernement s'appuie naturellement sur sa majorité parlementaire et discute avec elle des amendements opportuns, qu'ils soient d'origine gouvernementale ou parlementaire. Dans ce cas, les administrations centrales peuvent être sollicitées pour expertise et documentation. Quels leviers a le Gouvernement à sa disposition pour agir sur le parcours d'une loi ? En premier lieu, l'ordre du jour prioritaire des Assemblées est à la main du Gouvernement. Il maîtrise de ce fait le calendrier de la discussion. En laissant à un texte deux lectures, il laisse plus de temps à la représentation nationale de s'approprier le texte et de l'enrichir. À l'inverse, en déclarant la procédure accélérée sur un texte et en n'accordant qu'une seule lecture, il peut agir plus rapidement. L'article 44.3 de la constitution, dit du vote bloqué, précise : l'Assemblée se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement. Au lieu de voter la loi article par article, l'Assemblée doit voter en bloc le texte et donc l'approuver ou le rejeter. Cette procédure permet au Gouvernement d'accélérer la discussion, notamment en cas de manoeuvres dilatoires (obstruction) de la part de l'opposition parlementaire. Cette procédure n'a toutefois qu'un effet limité, car elle évite le vote mais pas la discussion des amendements déposés. le Gouvernement Ayrault a recouru au vote bloqué en 2013 sur la réforme des retraites. L'article 49.3, soit l'engagement de la responsabilité du gouvernement, est l'outil le plus puissant, mais aussi le plus polémique. L'article 49, alinéa 3, de la Constitution française prévoit en effet que "Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session." Ainsi, si aucune motion de censure n'est déposée, le projet ou la proposition de loi est considéré comme adopté. Si une motion de censure est déposée, elle est discutée et soumise au vote. En cas de rejet de la motion, le texte est considéré comme adopté. Dans l'hypothèse inverse, le texte est rejeté et le Gouvernement démissionne. Le Gouvernement a ainsi par exemple engagé sa responsabilité en 2016 sur le vote du projet de loi visant à instituer de nouvelles libertés et de nouvelles protections pour les entreprises et les actifs (loi Macron). 2 Direction générale des Infrastructures des Transports et de la Mer Pouvoir exécutif/ Pouvoir législatif : Quel positionnement de l'administration vis-à-vis du Parlement ? Des angles de vue différents entre exécutif et Parlement, mais légitimes et créateurs de valeurs. L'angle de vue du Gouvernement et du Parlement peut être différent mais chacun a sa légitimité. Le rôle de l'administration est d'apporter la compétence technique, la connaissance des dossiers et des procédures au Gouvernement. Celui du Parlement est de représenter le peuple, de défendre ses droits, ses intérêts, de rappeler la réalité du quotidien vécue par les citoyens. Les deux approches se complètent, et sont un moyen d'amélioration de la politique conduite et de création de valeur, dans l'intérêt général. Par conséquent, en dehors du processus législatif, sur certains dossiers, le pouvoir exécutif associe aussi les parlementaires à l'élaboration de sa politique. Cela passe notamment par la nomination de parlementaires en mission. L'élection au suffrage universel confère en effet au parlementaire, et tout particulièrement au député via le suffrage universel direct, une légitimité démocratique populaire. Quatre dossiers récents pour lesquels le Gouvernement s'est appuyé sur les parlementaires En 2012, le SNIT, schéma national des infrastructures de transport, est évalué à 245 milliards d'euros d'investissements pour de nouveaux projets sur 25 ans. Reconnu unanimement comme irréalisable, il doit être priorisé avec des projets différés voire annulés. La sensibilité politique du dossier, très importante sur les territoires, ne permet pas une décision arbitraire par le Gouvernement qui ne serait pas audible et comprise. Le Gouvernement met donc en place une commission composée de six parlementaires de toutes tendances politiques et quatre experts, accompagnés par un sous-directeur de l' administration pour établir un diagnostic et proposer une hiérarchisation des projets avec échéancier. La Commission Mobilité 21 a mené durant six mois un travail méthodique, pédagogique, transparent avec communication par étapes. Elle a reçu les élus des territoires, expliqué, rationalisé et défendu ses choix. Politiquement diversifiée, techniquement encadrée, elle a été légitimée par la presse et les élus des territoires. Le rapport a ainsi permis au Gouvernement en juillet 2013 d'arbitrer et de faire accepter une programmation étalée dans le temps avec des priorités comprises. Autre exemple, les trains d'équilibre du territoire (TET) connaissent depuis plusieurs années de très importantes pertes de fréquentation. L'État devait donner à ces trains une nouvelle dynamique et trouver un équilibre économique soutenable dans la durée. Là aussi, au vu de la sensibilité politique du dossier, le processus choisi a été celui de s'appuyer sur les travaux d'une commission présidée par le député Philippe Duron et composée de parlementaires et d'experts. Le dossier a abouti après deux années de travail, à un dispositif négocié avec les régions pour une reprise d'une grande majorité de lignes TET non structurantes pour le territoire national en échange de l'achat de matériel roulant et participation de l'État à une partie des frais de fonctionnement. Également dans le cadre du comité interministériel de la Mer (CIMER) 2015, le Ministère a tenu à porter le volet portuaire, et plus particulièrement la nécessité de renforcer l'attractivité des portes d'entrées maritimes. Ainsi, il a obtenu la mise en place de quatre missions parlementaires sur le sujet, réparties par territoires (Nord, axe Seine, axe Rhône-Saône, façade Atlantique) avec remise des rapports le 19 juillet 2016. Pourquoi désigner des parlementaires pour traiter du sujet ? Pour donner une dimension politique, intégrer les élus intéressés par la thématique et soucieux des acteurs concernés sur le terrain dans le portage du dossier. Il s'agit ici de faire entendre un intérêt politique sur un dossier peu écouté à l'occasion des discussions interministérielles, afin de donner plus de poids aux orientations proposées conjointement par les missions et l'exécutif. Enfin lors d'une crise entre acteurs et le Gouvernement, il est très régulièrement fait appel à un parlementaire nommé médiateur, par exemple le député Laurent Grandguillaume dans le cas de l'affrontement entre taxi et VTC. L'objectif est d'apaiser la polémique, remettre les acteurs autour de la table et sortir de l'impasse en construisant et négociant des pistes de sortie avec eux. Soutenu par les services de l'État durant toutes les discussions, le parlementaire conclut souvent son rapport par le dépôt d'une proposition de loi, visant dans le cas précité à réguler, responsabiliser et simplifier le secteur du transport public particulier de personnes. Il s'agit de rédiger un texte de loi capable de mettre fin au conflit, au nom du médiateur plutôt que du Gouvernement, à même de rassembler autour de lui les acteurs et l'ensemble des parlementaires, confiants en l'un de leurs pairs, pour voter le texte. Direction générale des Infrastructures des Transports et de la Mer 3 Pouvoir exécutif/ Pouvoir législatif : Quel positionnement de l'administration vis-à-vis du Parlement ? II - Au delà, le Parlement contrôle l'exécutif et évalue les politiques publiques. Cela se traduit par différents exercices : Il y a en premier lieu les questions. Questions d'actualité au Gouvernement, dites QAG, l'exercice politique intransigeant qui se déroule chaque semaine dans l'hémicycle et est diffusé à la télévision. Une quinzaine de parlementaires choisis à chaque séance par les groupes politiques interrogent le Gouvernement sur le sujet d'actualité de leur choix sans transmettre en amont la thématique abordée. Les Ministres y répondent en direct. Questions orales sans débat, dites QOSD, l'exercice qui concerne généralement les dossiers locaux et pour lequel les parlementaires envoient en amont la thématique de leur question intéressant tout particulièrement leur circonscription au Ministre qui y répond en séance publique. Questions écrites, généralement plus techniques, pour lesquelles le Gouvernement a un mois pour transmettre par écrit la réponse. L'ensemble des services centraux et déconcentrés sont amenés à participer à la formulation des réponses, selon leur degré de particularité. Ainsi, le Ministère des Transports répond en moyenne à 40 questions d'actualité, 80 questions orales et 600 questions écrites par an. La réponse à ces questions conditionne les bonnes relations entre le Ministre et le Parlement, et donc l'audience du Ministère auprès des Assemblées. La mission de contrôle de l'action du pouvoir exécutif qui donne par ailleurs le droit au Parlement d'auditionner, de manière conjointe ou distincte, le Gouvernement et l'administration qui ne peuvent s'y soustraire, à travers plusieurs outils : contrôle de l'application d'une loi, mission d'information thématique, commission d'enquête. À titre d'exemples, un rapport des députés Gilles Savary et Bertrand Pancher a été publié sur l'application de la réforme ferroviaire, ou encore la Commission des Finances du Sénat a publié un rapport sur le financement des infrastructures de transport. Les lois de finances fournissent également l'occasion de nombreuses auditions des Ministres et de l'administration ainsi qu'un questionnaire très fourni. Enfin, l'outil le plus poussé mis à la disposition du Parlement dans le cadre de sa mission de contrôle est la commission d'enquête, saisie sur la gestion d'un service public ou sur des faits déterminés particulièrement graves. Quel impact de ce contrôle du Parlement sur l'action gouvernementale ? Exercice souvent formel pour le Gouvernement, dans un cadre établi et convenu, il peut connaître un vif retentissement en cas de médiatisation. C'est notamment le cas des questions d'actualité diffusées à la télévision et durant lesquelles les journalistes sont à l'affût du geste, de la phrase, de l'expression du Ministre qui pourra créer la polémique... Mais ce peut aussi être le cas d'une audition, d'une mission parlementaire ou d'une commission d'enquête lorsqu'elle est mise en place au coeur d'une actualité brûlante, et qu'elle est ouverte au public et aux médias. Par exemple, la mission d'information menée à l'hiver 2013-2014 par l'Assemblée nationale sur l'écotaxe poids lourds, à la suite de la suspension annoncée par le Premier Ministre le 29 octobre 2013, a été mise en place dans le cadre de la mission de contrôle du Parlement. Très médiatisée, elle poursuivait plusieurs objectifs : un rôle d'apaisement ; un rôle d'écoute et de positionnement ; un rôle enfin de médiation pour sortir de l'impasse le dossier et en proposant des pistes de compromis et d'issue favorables. La mission a ainsi proposé le dispositif allégé de péage transit poids lourds qui sera mis sur la table plusieurs mois avant la décision finale du Gouvernement de suspension sine die de l'écotaxe poids lourds fin 2014. Directeur de publication : F. Poupard ; coordination : C. Hanon ; ont participé à ce numéro : N. Canoves-Fuster ; C. Grail Réalisation : G. Lambert, A. Estable Les Essentiels n°4 4 Direction générale des Infrastructures des Transports et de la Mer