Auteur moral

France. Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer

Auteur secondaire

Résumé

Ce troisième numéro des Essentiels de la DGITM expose les tenants et aboutissants de la réforme ferroviaire, en répondant aux questions suivantes :<br />- A quels objectifs et contraintes répondait la réforme ?<br />- Pourquoi un gestionnaire d'infrastructure indépendant ?<br />- Comment ces objectifs et contraintes ont-ils été conciliés ?<br />- Quelle gouvernance des trois EPIC, quel équilibre entre Mobilités et Réseau ?<br />- Quels sont les résultats concrets après un peu plus d'un an de mise en oeuvre ?<br />- Cette réforme était-elle nécessaire ? Est-elle suffisante pour sauver le ferroviaire ?<br /><br />

Editeur

DGITM - Direction Générale des Infrastructures, des Transports et de la Mer

Descripteur Urbamet

réforme ;objectif ;gouvernance ;résultat ;fonctionnement des institutions

Descripteur écoplanete

Thème

Transports

Texte intégral

Les Essentiels Infrastructures, Transports et Mer La lettre technique de la DGITM - novembre 2016 ­ n°3 La réforme ferroviaire : retour en arrière ou réforme d'avenir ? A quels objectifs et contraintes répondait la réforme ? L a réforme ferroviaire consacrée par la loi d'août 2014, a été largement commentée comme la réunion de RFF et SNCF, permettant de revenir sur la réforme de 1997 ayant créé RFF. En réalité, cette réforme de 2014 avait un objectif principal, qui était la création d'un gestionnaire d'infrastructure unifié, en lieu et place du triptyque RFF (propriétaire de l'infrastructure et responsable de son développement) / SNCF-Infra (responsable de la maintenance de l'infrastructure) / DCF (responsable de la gestion opérationnelle des circulations). Le système en vigueur depuis 1997 était arrivé à bout de souffle, non pas tant en raison de la séparation RFF et SNCF, qu'en raison de relations conflictuelles entre le propriétaire des rails (RFF), le gestionnaire des rails (SNCF Infra) et l'exploitant des circulations (DCF) avec une absence de vision globale entraînant l'absence de décisions stratégiques, le tout entraînant une perte de maîtrise technique qui devenait préoccupante. En outre, les flux financiers croisés (la SNCF versait à RFF le montant des péages, RFF versait à la SNCF pour un montant à peu près équivalent le prix de la prestation de maintenance des infrastructures) empêchaient toute lisibilité par les pouvoirs publics. Cette réforme devait en outre répondre à quatre contraintes principales. La première, qui avait déjà été prépondérante dans la réforme de 1997, était la dette ferroviaire, en grande partie portée par RFF, que ni l'État ni la SNCF ne souhaitaient assumer : le maintien d'une structure apte à en assurer le portage était indispensable. La deuxième était également un héritage de la réforme de 1997, qui était elle-même intervenue à peine un an après les grandes grèves de 1995 : l'unité de la famille cheminote ne pouvait être remise en question. La troisième était plus nouvelle et résultait du constat des limites de l'organisation globale mise en place en 1997 : la cohérence industrielle du secteur devait être assurée, à la fois au niveau technique, au niveau humain (parcours transversaux pour former des personnels aptes à exercer les fonctions d'interface) et au niveau stratégique, en premier lieu au niveau de la gestion de l'infrastructure (d'où la nécessité de réunir RFF, SNCF Infra et la DCF) mais également au niveau du système ferroviaire. Enfin, l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure (GI) devait être assurée. Pourquoi un gestionnaire d ' i n f r a s t r u c t u r e ( G I ) indépendant ? l'Union européenne, a fait chuter la part du fer. La désindustrialisation de notre pays a également été une cause majeure de ce repli. Par ailleurs, les trafics ont dû être répartis entre des entreprises de plus petite taille. Or, il s'agit d'un secteur industriel à forts coûts fixes : toute diminution de trafic augmente d'autant le niveau de coût fixe réparti entre les trafics restants et accroît en conséquence la proportion de trafic considéré comme non rentable. L'ouverture à la concurrence a été également un facteur de repli de l'entreprise historique SNCF sur elle-même, par crainte de voir son savoir-faire subtilisé par ses concurrents, et de multiplication des interfaces. Cette situation a eu pour conséquence de provoquer une baisse des investissements de recherche et développement et L Le droit européen exige, pour assurer la non­ discrimination des entreprises ferroviaires dans un contexte de concurrence, la création de gestionnaires d'infrastructures indépendants des entreprises ferroviaires historiques, suspectées par Bruxelles de vouloir verrouiller leurs marchés aux nouveaux entrants (la SNCF, tout autant que la DB, fait l'objet de ces soupçons par la Commission européenne). Cela soulève une première question : pourquoi ouvrir les marchés ferroviaires à la concurrence ? L'ouverture à la concurrence procède d'une volonté des États européens de privilégier, au sein de l'espace unique, la liberté de circulation des personnes mais aussi des entreprises, tout en évitant d'avoir à réguler des monopoles publics. Cette régulation pouvant être difficile, l'ouverture des marchés est employée comme un moyen d'améliorer le service au meilleur prix. Dans le ferroviaire, l'ouverture des marchés est progressive : aujourd'hui seuls le marché du fret ferroviaire (ECR, VFLI, Europorte...) et celui du transport international de voyageurs (Thalys, Eurostar, Thello...) sont ouverts à toutes les entreprises ferroviaires. Le 4ème paquet ferroviaire prévoit l'ouverture des marchés intérieurs pour le transport de voyageurs à l'horizon 2020. Toutefois, le bilan de l'ouverture à la concurrence du fret ferroviaire en France apparaît mitigé : elle a certes permis une baisse des coûts et une meilleure prise en compte de la demande des clients mais elle s'est accompagnée d'un effondrement du trafic. La baisse considérable des prix du transport routier, avec l'arrivée d'entreprises "low-cost" venant de l'est européen avec l'élargissement de Direction générale des Infrastructures des Transports et de la Mer www.developpement-durable.gouv.fr La réforme ferroviaire : retour en arrière ou réforme d'avenir ? une obsolescence croissante des techniques. L'enjeu de sécurité, la rigidité de l'infrastructure, les longs cycles de vie créent une importante bureaucratie chargée d'assurer la sécurité à toutes les interfaces et handicapent fortement la moindre innovation. La multiplication des interfaces se traduit également par une difficulté à financer des projets d'innovation systématiquement transversaux. On ne peut s'empêcher de se demander si le retard grave pris par le ferroviaire (les voitures seront autonomes avant les trains, alors que les métros le sont depuis un demi-siècle et que le ferroviaire est un système simple, monodimensionnel et quasi fermé) n'est pas le symptôme d'une forme de rigidité, que l'ouverture à la concurrence amplifierait. Pour autant, l'ouverture des marchés procède tout autant de la liberté de circulation et d'entreprendre que d'un crédo de ce que la concurrence résout ipso facto tous les problèmes économiques créés par les monopoles. Au-delà de ces considérations sur l'ouverture à la concurrence, se pose la question de l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure : pourquoi ne pas plutôt s'en remettre aux juges ou aux régulateurs pour l'application des règles de non-discrimination ? La position de Bruxelles sur l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure repose sur le constat de ce que la régulation a posteriori, par un juge ou un régulateur, ne suffit pas à garantir la non-discrimination. En effet, la nature extrêmement technique des opérations critiques ne permet pas au régulateur de dire si le défaut d'attribution d'un sillon est le fait d'une volonté ou d'une incapacité technique (aléas de chantier, incidents d'exploitation, rigidité du graphe de sillons...). Ainsi, l'action du régulateur se concentre sur les principes, les règles et les tarifs, et le gestionnaire opère les actes techniques d'attribution avec une indépendance garantissant qu'il ne porte aucune préférence entre les entreprises ferroviaires. Comment ces objectifs et contraintes ont-ils été conciliés ? Les deux scénarios simples, la fusion ou la scission, ne permettaient pas de concilier les contraintes. L'intégration de tout le ferroviaire public dans un seul EPIC ne respectait pas l'indépendance du GI et aurait réintégré la dette de RFF dans celle de la SNCF, à rebours du mouvement de 1997. A l'inverse, la création de deux EPIC indépendants, chargés l'un des activités d'entreprise ferroviaire (EF) et l'autre des activités de gestionnaire d'infrastructures (GI), n'apportait ni la cohérence sociale ni la cohérence industrielle et aurait imposé que les services de l'État soient en mesure d'assurer une coordination fine à tous niveaux entre les deux établissements, allant ainsi bien au-delà du rôle d'une administration vouée à se dessaisir de plus en plus du suivi technique du secteur. La piste d'un EPIC unique déchargé des fonctions essentielles (tarification et surtout répartition des capacités, qui aurait été assumées par l'État ou une structure ad-hoc) a été envisagée pour sortir de cette impasse, mais elle s'est révélée clairement inenvisageable : certes la contrainte d'indépendance y était satisfaite, mais la cohérence industrielle était perdue (la répartition des capacités en est un des piliers), et la question de la dette n'était pas réglée sauf à imaginer la faire reprendre par la structure ad-hoc, ce qui nécessitait d'apporter un actif en contrepartie qui ne pouvait être que le réseau... In fine, on aurait recréé le RFF de 1997 ! La solution qui s'est imposée comme la seule praticable a été de réaliser à la fois la scission et la fusion. Il a donc été prévu d'effectuer un double mouvement, séparation de la SNCF entre Mobilités d'un côté et Réseau de l'autre, et intégration des deux au sein du groupe public ferroviaire sous l'égide d'un troisième EPIC créé à cette fin. Cette dissociation dans l'union est le point d'équilibre trouvé entre des objectifs qui apparaissaient initialement contraires. Il a été doublement critiqué : trop dissocié pour certains, trop uni pour d'autres. Mais à posteriori, on ne voit pas quel autre scénario aurait pu suffisamment bien satisfaire aux différentes contraintes pour éviter le statu quo. 2 Direction générale des Infrastructures des Transports et de la Mer La réforme ferroviaire : retour en arrière ou réforme d'avenir ? Le calendrier de la réforme Conclusion des Lancement assises du de la ferroviaire réforme Fin de la mission de concertation Projet de loi en Conseil des ministres Début des travaux parlementaires Promulgation de la loi Entrée en vigueur de la loi Constitution du groupe public ferroviaire Fin des travaux juridiques 15 décembre 2011 30 octobre 2012 22 avril 2013 16 octobre 2013 27 mai 2014 4 août 2014 1er janvier 2015 1er juillet 2015 1er novembre 2016 Quelle gouvernance des trois ÉPIC, quel équilibre entre Mobilités et Réseau ? P our faire vivre ce mécano institutionnel, il restait à définir la gouvernance de l'ÉPIC de tête, qui puisse à la fois incarner l'union, préserver l'indépendance de Réseau et surtout ne pas faire perdre progressivement à la nouvelle structure sa vocation de service du groupe. Il fallait ainsi une gouvernance de l'ÉPIC de tête qui procède de Mobilités et de Réseau et ne crée pas de troisième légitimité au sein du groupe. Le directoire à deux, avec obligation d'accord et l'arbitrage du président du conseil de surveillance en cas de désaccord, remplit toutes ces conditions : les deux présidents y représentent leurs établissements respectifs, l'obligation d'accord préserve le domaine réservé de chacun, et le président du conseil de surveillance est clairement positionné comme le garant de la cohésion du groupe et non pas comme l'incarnation de l'ÉPIC de tête. Il est clair que cet équilibre repose en très grande partie sur l'intégrité personnelle et la conscience du président de SNCF Réseau, auquel revient de distinguer ce qui peut être harmonisé au niveau du groupe de ce qui relève de l'indépendance du GI. À cet égard, de façon paradoxale et à l'inverse de ce qu'un regard trop rapide pourrait laisser croire1, le président de SNCF Réseau est loin d'être en position de faiblesse au sein du directoire dans la mesure où les conditions de son éventuelle révocation excluent que des désaccords graves et persistants puissent être résolus par son départ : l'Arafer dispose d'un avis conforme sur sa révocation, ce qui rend de facto le président de SNCF Réseau inamovible. En outre, en vue d'éviter toute suspicion sur l'impartialité de SNCF Réseau, diverses mesures ont été prévues par la loi, notamment en ce qui concerne la confidentialité des informations commerciales privilégiées sur les entreprises ferroviaires dont il dispose ou le renforcement de certains pouvoirs de l'Arafer. Le président de Réseau est ainsi le garant de l'indépendance de l'attribution des capacités aux entreprises ferroviaires et de ce que les décisions du groupe dans son ensemble seront compatibles avec cet objectif intangible. 1 : Le président de SNCF Mobilités est président du directoire, celui de SNCF Réseau en étant président délégué. Direction générale des Infrastructures des Transports et de la Mer 3 La réforme ferroviaire : retour en arrière ou réforme d'avenir ? Quels sont les résultats concrets après un peu plus d'un an de mise en oeuvre ? L e bilan que l'on peut dresser est globalement positif, même si des points d'attention demeurent. L'indépendance de SNCF Réseau a été globalement respectée depuis un an mais deux domaines de préoccupation demeurent. Sur le fonctionnement interne du groupe, certaines mutualisations apparaissent très poussées, par exemple sur les fonctions juridiques, achats ou comptabilité. Ces mutualisations sont utiles mais le degré auquel elles sont poussées interroge sur le respect du principe de subsidiarité et sur la posture de l'EPIC de tête, qui pourrait sortir de son rôle de service pour aller vers un rôle plus proche du contrôle3. Sur les relations avec l'État, le périmètre d'intervention de l'EPIC de tête reste à affiner progressivement : sur quels dossiers son intervention apporte-t-elle une valeur ajoutée par rapport aux relations directes entre les EPIC filles et la tutelle4 ? Sur quels dossiers son intervention est-elle requise ? Sur quels dossiers son intervention est-elle exclue par risque d'atteinte à l'indépendance de SNCF Réseau ? 2 Tout d'abord, SNCF Réseau a été créé et fonctionne. L'anticipation du travail en « format SNCF Réseau » depuis plusieurs années2 a permis d'accélérer et de faciliter cette mutation majeure, qui était unanimement souhaitée pour retrouver un cadre d'action cohérent et vertueux. La création de SNCF Réseau s'est toutefois accompagnée d'une forte « mise en silo » des organisations : probablement inévitable, cette étape ne devra être que transitoire et le prochain défi organisationnel consistera à recréer au sein du GI les transversalités indispensables à l'atteinte des objectifs de la réforme, notamment celui de la cohérence industrielle. C'est au fond l'objectif principal de cette réforme : faire naître une culture de gestionnaire de réseau industrielle, particulièrement d'actualité avec les enjeux de maintenance et de sécurité que l'obsolescence du patrimoine fait apparaître. Au niveau du groupe, les services mutualisés de l'EPIC de tête ont été mis en place et l'uniformisation des procédures au sein du groupe a bien progressé. Des projets transversaux tels que le déploiement d'ERTMS progressent grâce à la vision technique intégrée qui permet de dépasser les intérêts particuliers : dans le cadre du groupe, il est devenu possible d'instruire des dossiers potentiellement conflictuels sans avoir résolu à l'avance le conflit, alors que le système précédent restait parfois indéfiniment bloqué sur le constat d'un arbitrage à venir qui interdisait à chaque entité toute instruction du fond par peur de voir la décision prise avec le risque qu'elle lui soit défavorable. : C'est-à-dire depuis fin 2012, au moment où la réforme ferroviaire est apparue inéluctable : les projets stratégiques du Grand Plan de Modernisation du Réseau (GPMR) et Réseau 2020 ont ainsi été préparés en 2013 et 2014 par RFF en lien étroit avec SNCF Infra et DCF 3 : La criticité de ces mutualisations sur l'indépendance de SNCF Réseau devrait toutefois rester relative- ment faible, à la double condition que les fonctions opérationnelles du GI ne soient pas mutualisées et que le président de SNCF Réseau soit attentif à ces démarches. 4 : Après un an de fonctionnement, l'intérêt principal de l'EPIC de tête dans ses relations avec le minis- tère semble résider dans son rôle en matière de diffusion d'information auprès des tutelles de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités, afin d'aider l'ensemble des services à se tenir mutuellement informées des sujets stratégiques communs. Cette réforme était-elle nécessaire ? Est-elle suffisante pour sauver le ferroviaire ? La réponse est à la fois oui et non. D'évidence, la création de SNCF Réseau était indispensable, car le système précédent était arrivé à bout de souffle et ses dysfonctionnements obéraient clairement l'avenir du secteur. Le vieillissement du patrimoine, tant les infrastructures que la signalisation, exigeait impérativement une bien meilleure prise en compte d'un nouveau métier intégré : maintenir l'infrastructure, gérer les travaux et attribuer les capacités en fonction d'un très important programme de rénovation. Dans le même temps, la (re)création de structures permettant de penser les évolutions transversales était une condition nécessaire à un redressement du secteur. Mais cela ne suffira pas à sauver le ferroviaire du principal danger qui le menace, le rétrécissement progressif de son domaine de pertinence au fur et à mesure de son décrochage de productivité vis-à-vis des autres modes de transport. De ce point de vue tout reste à faire : mieux organiser le travail, produire de l'efficacité, mieux anticiper les effets de structure, innover... La réforme contribue toutefois à favoriser les conditions dans lesquelles un sursaut pourrait intervenir : en effet, vu sa situation technique et financière, vu les progrès des modes concurrents, le ferroviaire n'aura d'avenir que s'il est capable de mener une refonte complète et en profondeur de ses modes de pensée et de production. La seule réelle perspective est l'innovation. Sans elle, le ferroviaire serait condamné à une destruction de valeur sans rebond possible. La réforme a mis en place des structures plus aptes que les précédentes à l'innovation, et elle est en cela bénéfique. Des processus d'innovation sont déjà en cours, dans la dématérialisation de procédures papiers, dans le déploiement d'outils de maintenance intensifs en information, dans la conception de nouveaux concepts d'exploitation pour l'Ile-de-France, dans le programme Tech4Rail, dans la reprise des systèmes d'information industriels, dans la gestion de maintenance assisté par ordinateur, dans les basés de données de patrimoine... L'enjeu pour chaque entité du groupe public ferroviaire est de conduire ce renouveau dans un rythme compatible avec sa trajectoire économique dans un contexte de plus en plus concurrentiel. Directeur de publication : F. Poupard ; coordination : C. Hanon ; ont participé à ce numéro : T.Guimbaud, L. Espinasse, G.Brodard ; réalisation : G. Lambert 4 Direction générale des Infrastructures des Transports et de la Mer Les Essentiels n°3