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France. Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer

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Résumé

Cette lettre fait un point sur les questions d'autoroutes concédées de fin 2014-début 2015 (crise, rentabilité, négociation, accord...).

Editeur

DGITM - Direction Générale des Infrastructures, des Transports et de la Mer

Descripteur Urbamet

autoroute ;crise

Descripteur écoplanete

Thème

Transports

Texte intégral

Les Essentiels Infrastructures, Transports et Mer La lettre technique de la DGITM - janvier 2016 ­ n°1 Note sur la crise des concessions d'autoroutes fin 2014 ­ début 2015 L'année 2015 a été une année de débats et de négociations intenses autour de la question des autoroutes concédées. Les tarifs sont-ils justifiés ? Les augmentations annuelles, trop fortes ? La relation entre l'État et ses concessionnaires, déséquilibrée au profit de ces derniers ? Ces questions ont été portées sur la place publique et ont provoqué de nombreuses réactions. Le fait générateur : les rapports de la cour des comptes et de l'Autorité de la concurrence En juillet 2013, le premier président de la Cour des comptes rendait un rapport commandé par la commission des finances de l'Assemblée nationale sur les autoroutes concédées. Dans ce rapport, la Cour prenait acte de ce que le contrôle des obligations contractuelles des sociétés concessionnaires était fait correctement. Toutefois, au- delà des contrôles des contrats, la Cour estimait que les avenants à ces contrats, notamment les « contrats de plan quinquennaux », étaient négociés à des conditions financières trop avantageuses pour les concessionnaires. Suite à ce rapport , le rapporteur général de la commission des finances et le président de cette commission ont saisi le 2 décembre 2013 l'Autorité de l a co n c u r r e n ce d ' u n e demande d'avis sur les recommandations faites par cette autorité lors de la privatisation des sociétés concessionnaires et, d'une manière plus générale, sur la régulation des tarifs. L`avis de l'Autorité a finalement été rendu à la commission des finances le 17 septembre 2014 et a eu un grand retentissement. Cet avis s'est concentré sur la concurrence dans les marchés de travaux passés par les sociétés d'autoroutes, qui est au coeur de la compétence de l'Autorité, et l'analyse de la rentabilité des sociétés d'autoroutes. Même si l'Autorité n'a pas trouÎ de faits répréhensibles sur l'attribution des marchés, elle a porté une appréciation critique sur les procédures suivies et les critères utilisés qui d'après elle avantage les passations de marchés aux sociétés de BTP liées aux concessionnaires. Par ailleurs, l'Autorité a mis en évidence que les dividendes versés par les sociétés aux actionnaires entre la privatisation en 2006 et 2014 représentent 11 milliards d'euros, alors que l'achat des participations en 2005 est de 14,7 milliards d'euros. Ce montant a conduit certains à estimer que les sociétés seraient remboursées d'ici 1 à 2 ans, alors qu'il reste presque 20 ans de dividendes à percevoir d'ici la fin des concessions. L'Autorité a ainsi qualifié les bénéfices des sociétés d'autoroutes de « rentes » en citant un ratio de résultat de 24% du chiffre d'affaires. La Cour a ainsi proposé deux mesures pour limiter les bénéfices des sociétés : modifier la formule tarifaire à la baisse unilatéralement, et obliger les sociétés à réinvestir une partie de leurs dividendes. La question difficile de la rentabilité des sociétés d'autoroutes La situation financière des sociétés d'autoroutes est une question plus complexe qu'il n'y paraît et ne peut se résumer à la rentabilité annuelle. En effet, les sociétés autoroutières n'existent qu'en vertu des contrats qu'elles gèrent. Elles ont ainsi vocation à rembourser l'intégralité des dettes et des fonds propres à l'issue de ces contrats. En effet, au début des années 2000 et surtout en 2006, les sociétés concessionnaires, qui étaient des SEM, ont été entièrement privatisées pour 70% du capital de APRR-AREA, 65% de celui d'ASF-Escota, 76% de celui de SANEF-SAPN. Cette cession a finalement rapporté 14,7 Mds d' à l'État au terme de la procédure d'appel d'offres, un montant finalement plus important que l'estimation des services du ministère des Finances. Afin de mener cette privatisation, les sociétés d'autoroutes, ou plus exactement leurs actionnaires, ont leÎ des fonds sur le marché bancaires, en plus de leurs fonds propres. Elles gèrent ainsi, depuis la privatisation, cet investissement initial, avec l'amortissement des emprunts et la rémunération des fonds propres, en plus des dépenses d'exploitation. La robustesse du modèle et des perspectives de trafic permettent aux sociétés d'autoroutes d'étaler sur une longue période le remboursement de cette dette, qui est aujourd'hui d'environ 25 Mds d'. Il n'est ainsi pas complet d'estimer la rentabilité des sociétés concessionnaires sur un seul exercice annuel comme certains commentateurs ont pu le déduire du rapport de l'Autorité de la concurrence, en ramenant le flux de trésorerie d'une année donnée au chiffre d'affaires. La rentabilité de l'investissement de 14,7 Mds d' doit se calculer à l'issue des concessions, entre 2030 et 2036 selon les contrats, en rapportant les flux annuels de trésorerie à la dette initiale. Cette rentabilité sur la durée peut toutefois être estimée dès aujourd'hui à partir de prévisions de trafic d'ici la fin des concessions, permettant de calculer les chiffres d'affaires, ainsi qu'en prenant diverses hypothèses macro-économiques. La DGITM et la DG Trésor ont mis au point un modèle financier partagé qui permet d'estimer un taux de rentabilité des investissements : il s'agit du taux d'actualisation annuel qui permet que la somme des flux de trésorerie actualisés jusqu'à la fin des contrats, soit égale au montant de l'investissement. Ces taux sont compris entre 4% et 8% par an suivant les sociétés : ils sont censés rémunérer l'érosion monétaire, les capitaux investis par les concessionnaires et la prime de risque liée à ce type d'investissements. Ainsi, pour ce type de contrats, le marché considère qu'une rentabilité de 4% par an est faible, et une rentabilité de 8% par an est confortable sans paraître excessive. On peut conclure que les rentabilités des sociétés concessionnaires, loin des 24% parfois cités dans la presse, sont pour certains concessionnaires assez confortables, beaucoup moins pour d'autres. Direction générale des infrastructures des transports et de la mer www.developpement-durable.gouv.fr Note sur la crise des concessions d'autoroutes fin 2014 ­ début 2015 Des propositions de l'autorité de la concurrence difficilement opérationnelles Dans son rapport l'Autorité de la concurrence formule des suggestions, visant à diminuer les lois tarifaires ou à obliger les sociétés à réinvestir leurs dividendes. L'aspect juridique doit ici intervenir. Les sociétés d'autoroutes sont titulaires de contrats de concessions qui leur confère des droits réels. Elles ont ainsi le droit de percevoir le péage en l'échange des obligations de construction, d'exploitation, d'entretien des autoroutes. Ces contrats prévoient toutes les obligations des sociétés concessionnaires, mais aussi des hausses tarifaires annuelles qui sont au moins de 0,7 x inflation chaque année, et qui peuvent être plus hautes si des investissements non prévus au contrat de concession sont demandées par l'État, dans le cadre d'un « contrat de plan » quinquennal. Comme tout contrat administratif, l'État peut modifier unilatéralement le contrat : modifier la formule tarifaire, modifier le montant des investissements... Mais si ces modifications conduisent à un bouleversement de l'équilibre économique du contrat, le concessionnaire à un droit à indemnisation, constamment confirmé par la jurisprudence du Conseil d'État. Cette indemnité se calcule d'une façon également stabilisée dans la jurisprudence, comme le montant de la modification imposée ou plus exactement, la somme des flux futurs actualisés de trésorerie supprimée par la modification. Il est à noter que l'Autorité de la concurrence est restée prudente sur ses recommandations et a souligné que les contraintes juridiques rendaient difficiles la modification des contrats de concession sans contrepartie. Octobre 2014 : le début de la crise La presse a largement relayé le rapport de l'Autorité de la concurrence dès le mois de septembre 2014. de orité 'Aut tes-L rou nte Auto : e la re e c Franc nce dénon rre concu la été s s soci de ar re n t e " " ncée p La éno outes d ncurrence r d'auto a co ité de l l'Autor L'Autorité de la concurrence dénonce la «rente» des sociétés d'autoroutes L'Autorité de la L'Aut or rence ité de la co déno des nce l ncursoci é t é s a rente route d'au s to - concurrence dénonce la «r ente» des sociétés d'auto routes 2 Direction générale des Infrastructures des Transports et de la Mer Note sur la crise des concessions d'autoroutes fin 2014 ­ début 2015 Face à cette vive polémique, amenant d'ailleurs certains commentateurs à insinuer l'existence de complaisances de la part de l'État et de l'Administration dans les conditions de la privatisation de 2006 et l'existence de rentabilités excessives, le Parlement se saisit du sujet. Un groupe de travail à l'Assemblée nationale se met en place sous la présidence de Jean-Paul Chanteguet. Un autre groupe de travail se met également en place quelques temps après, au Sénat. Début décembre, 152 députés, suite de la remise d'un rapport du groupe de travail présidé par Jean-Paul Chanteguet, écrivent au Premier ministre pour demander la résiliation des concessions. Le débat, initialement entre l'État et les concessionnaires, devient un débat entre l'Exécutif et le Parlement, ce dernier entendant inciter voire forcer la main au Gouvernement à prendre des mesures destinées à renverser le rapport de force vis-à-vis des concessionnaires. Un calcul mené entre les ministères des Transports et des Finances montre que le coût de l'indemnité de résiliation, s'il ne peut s'évaluer finement en raison des incertitudes juridiques, serait considérable en toutes hypothèses : probablement autour de 50 Mds d', voire davantage. Même avec une soulte, qui serait forcément limitée, à la charge des nouveaux concessionnaires entrants, le coûts restant à assumer par l'État se compterait en plusieurs dizaines de milliards d'euros. Les finances publiques du pays ne peuvent permettre d'envisager telle dépense sans y regarder à deux fois. Le Premier ministre annonce ainsi fin décembre, la constitution d'un groupe de travail chargé d'examiner plusieurs scénarios. Ce groupe de travail comprend 16 parlementaires et est présidée par Anne Bolliet, inspectrice générale des finances reconnue, avec l'appui des services de la DGITM et de la DG Trésor. Ce nouveau groupe de travail commence ses travaux au mois de janvier. Afin de ne pas préempter les décisions, la hausse des tarifs prévue au 1er février 2015 est gelée pour les sept principales sociétés d'autoroutes. Immédiatement, les sociétés d'autoroutes déposent plusieurs recours devant les juridictions administratives contre cette décision. Dans le même temps, les discussions au sein du groupe de travail se poursuivent, ainsi que les discussions à l'Assemblée puis au Sénat sur la loi Macron, qui comprend certaines dispositions destinées à améliorer la transparence des concessions autoroutières et renforcer leur régulation avec la création de l'Arafer. Fin février 2015, le groupe de travail se termine par une prise en compte collective de ce que l'option de résiliation est très risquée : portant sur des montants très importants, elle ouvrirait des recours indemnitaires considérables, dans lesquels l'État serait en position difficile. Les députés et sénateurs du groupe de travail conviennent d'ailleurs, pour certains d'entre eux, que la lecture simplifiée faite par la presse du rapport de l'Autorité de la concurrence a pu les induire en erreur, négligeant le fait que les concessions doivent rembourser une dette très importante et en laissant imaginer un « pactole » chez les actionnaires de ces sociétés. Ainsi, les conclusions du groupe de travail sont d'inciter l'État à renégocier les contrats sans les résilier, en visant à mieux encadrer la rentabilité, à introduire des dispositions de retour à meilleure fortune, et à mieux encadrer par la loi, via l'Arafer notamment, l'exercice du concédant. La négociation reprend ainsi avec les sociétés concessionnaires à partir de mi mars 2015. Les enjeux de la négociation Pour les sociétés d'autoroutes, les enjeux de la négociation étaient les suivants : - éviter une résiliation des contrats, même si elles considèrent que l'État aura le plus grand mal à trouver les 50 Mds d' nécessaires, car cela aurait eu un impact certainement très important sur la valorisation de leurs actionnaires en bourse (les annonces fin 2014 de JeanPaul Chanteguet en faveur de la résiliation des contrats ont eu pour impact une perte de valeur de l'ordre de 20% des actions de Eiffage, Sanef et Vinci) ; - obtenir un prolongement des concessions, de 2 à 4 ans selon les contrats, à travers le plan de relance autoroutier soutenu par l'État depuis fin 2012 ; - obtenir la compensation de la hausse de la redevance domaniale : mi 2013 un décret avait augmenté cette redevance de 100 M par an à partir de 2013 sans compensation pour les sociétés. Les sociétés d'autoroutes avaient porté plainte au tribunal administratif pour demander une indemnisation d'augmentation non compensée des charges. Le tribunal administratif n'avait pas statué sur cette affaire fin 2014 ; - obtenir des assurances de l'État sur une stabilité de la fiscalité spécifique aux autoroutes jusqu'à la fin des contrats. Pour l'État les enjeux étaient les suivants : - engager les travaux du plan de relance autoroutier à hauteur de 3,2 Mds d', relançant de ce fait les entreprises de BTP - ce plan de 3,2 milliards d'euros pouvait être finalisé, la Commission européenne ayant donné son accord en octobre 2014 ; - obtenir une recette supplémentaire pour l'AFITF pour assurer le financement des infrastructures de transport, annoncée par Ségolène Royal fin 2014, à hauteur de 800 M de subventions et 200 M en financements de projet à conditions bonifiées ; - obtenir une renégociation des contrats historiques pour y insérer des clauses de retour à bonne fortune et d'encadrement de la rentabilité ; - obtenir des mesures favorisant les bus libéralisés par la loi Macron, le covoiturage, les Îhicules écologiques et les jeunes ; - obtenir la stabilité complète des tarifs en 2015. Direction générale des Infrastructures des Transports et de la Mer 3 Note sur la crise des concessions d'autoroutes fin 2014 ­ début 2015 la signature d'un accord Les discussions permettent d'aboutir à une base d'accord formalisé par un protocole signé le 9 avril 2015 à l'Hôtel de Roquelaure par les Présidents des sociétés, Ségolène Royal et Emmanuel Macron La négociation entre les Cabinets des ministres de l'Écologie et de l'Économie et Bruno Angles, désigné comme négociateur par les sociétés d'autoroutes, se déroulent en mars 2015 et aboutissent le 9 avril. L'accord prévoit, au bénéfice de l'État : - le versement par les sociétés d'autoroutes, d'une contribution volontaire de 60 M par an sur 20 ans, dont les premiers versements seront fixés par anticipation à 100 M sur 3 ans ; - la mise en place, par les sociétés d'autoroutes, d'un fond d'investissement de 200 M en faveur des mobilités durables ; - des propositions commerciales pour le covoiturage, les jeunes et les Îhicules décarbonnés ; - l'insertion de clauses d'encadrement et de rétrocession de la rentabilité, soit en durée soit en gel de tarif ; - le gel du tarif en 2015. En contrepartie, cette base prévoit en faveur des sociétés d'autoroutes : - la compensation de la hausse de la redevance domaniale de 2013 - la compensation du gel des tarifs de péage du 1er février 2015 - la modification des contrats de concession pour prévoir une indemnisation plus systématique des sociétés d'autoroutes en cas de hausse des taxes et prélèvements spécifiques aux autoroutes ; - le lancement du plan de relance autoroutier et l'augmentation de la durée des concessions, de 2 à 4 ans selon les contrats. Ce protocole n'a pas été publié mais les avenants aux contrats de concessions ont été régulièrement publiés au journal officiel le 23 août 2015 traduisant dans les contrats l'ensemble des modifications contractuelles. En outre, le versement des 20 annuités de 60 M à l'AFITF fait l'objet de conventions entre les sociétés concessionnaires et l'AFITF, signées en toute fin d'année 2015. Enfin, la mise en place du fonds de 200 M doit faire l'objet d'une convention entre les sociétés concessionnaires et la Caisse des dépôts et consignations. Les 100 M versés en 2015 ont fait l'objet d'un programme spécifique de l'AFITF d'accélération de la maintenance des réseaux routier national et fluvial, avec des travaux engagés dès l'été 2015 et terminés depuis. Outre ces engagements issus du protocole du 9 avril 2014, la loi Macron a mis en place une nouvelle autorité indépendante, l'Arafer, chargée de donner un avis sur la rentabilité de tout avenant aux contrats de concessions ayant un effet sur les tarifs afin d'éviter les rentabilités excessives, ainsi que de mieux contrôler la passation des marchés par les sociétés concessionnaires, mission qui relevait de la DGCCRF et de la Commission nationale des marchés. En conclusion Cet épisode a fortement perturbé le secteur et les relations entre l'État et les concessionnaires. Beaucoup de choses ont été dites, souvent fausses, sur la rentabilité des concessionnaires ou de leurs actionnaires, sur l'efficacité des contrôles du concédant... On peut penser à certains égards que le nouvel édifice, s'il rééquilibre en faveur de l'État les contrats historiques qui étaient restés intacts à l'époque de la privatisation, offre une contrepartie substantielle aux concessionnaires avec la clause de paysage fiscal. Le versement des 20 anuités de 60 M et du fonds de 200 M constitue toutefois une concession de taille. Le lancement du plan de relance autoroutier est d'un intérêt mutuel, à une époque de crise importante pour le secteur des TP, amenant à des pertes d'emplois par dizaines de milliers. Par ailleurs, le nouveau dispositif introduit une autorité indépendante, l'Arafer, gage d'une meilleure gouvernance du système des concessions autoroutières. Il faudra compter toutefois que cette nouvelle autorité puisse contester les analyse du Gouvernement en opportunité sur tel ou tel projet. Cela pourra du reste poser des questions juridiques nouvelles, lorsqu'il s'agira d'avis négatifs sur des projets ayant fait l'objet de mises en concurrence. Enfin, cette négociation n'a pas modifié de fond en comble les principes de financement des routes nationales en France. Cette question reste ainsi entière pour le futur, avec d'une part des concessions autoroutières qui deviendront plus complexes à engager et à modifier, d'autre part un réseau national (mais aussi départemental) non concédé qui peine à trouver les financements nécessaires à sa pérennité. Directeur de publication : F. Poupard ; coordination : C. Hanon ; ont participé à ce numéro : L. Probst, P. Beauvallet, C. Saintillan, F. Poupard ; réalisation : G. Lambert Les Essentiels n°1 4 Direction générale des Infrastructures des Transports et de la Mer