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Centre d'études techniques de l'équipement de l'Ouest

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Résumé

Sommaire des rapports : - vers une meilleure prise en compte des problèmes d'émissions maritimes de polluants dans l'atmosphère ; - interrogations soulevées par l'instauration d'un instrument de marché ; - périmètres géographiques d'un marché de permis d'émission ; - mécanisme basé sur le fret dans le secteur maritime et comparaison avec le secteur aérien; - exemple de l'intégration du transport aérien dans le SCEQE . - instauration d'un mécanisme carbone face à l'organisation du transport maritime ; - propositions.

Editeur

CETE DE L'OUEST

Descripteur Urbamet

pollution atmosphérique ;transport aérien ;aspect juridique

Descripteur écoplanete

carbone

Thème

Transports

Texte intégral

DGITM/EP2 PCI TRANSPORT DE MARCHANDISES ET LOGISTIQUE CHOIX DU PERIMETRE D'APPLICATION D'UN MARCHE DE PERMIS D'EMISSION EUROPEEN DANS LE TRANSPORT MARITIME, PISTES D'ANALYSE ET DE RECOMMANDATIONS Enjeux, périmètre, assiette SYNTHESE 2 Mai 2011 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 1 TABLE DES MATIERES 1 Le contexte..................................................................................................................5 1.1 Vers une meilleure prise en compte des problèmes d'émissions maritimes de polluants dans l'atmosphère...................................................................................................................................5 1.2 Les objectifs et les enjeux : normes, taxes et permis..............................................................6 1.2.1 Normes, taxes ou marchés : sur quoi agit-on ?.....................................................................7 1.2.2 Des mécanismes différents pour les mêmes effets ? ............................................................9 1.3 Le cadre légal : Kyoto, droit de la mer, OMI, OMC et UE, divergences et possibilités d'action ......................................................................................................................................................10 1.4 L'évaluation des émissions de GES : analyse critique de CE Delft......................................12 1.4.1 Éviter les doubles comptes..................................................................................................12 1.4.2 Méthodes et sources de l'estimation [CE Delft 2009]...........................................................13 1.4.3 Appréciation générale..........................................................................................................14 1.5 De l'évaluation à priori des émissions carbone à l'attribution de quotas...............................15 2 Les périmètres géographiques ­ un examen critique de l'analyse de CE Delft..18 2.1 Les périmètres passés en revue...........................................................................................18 2.2 Le choix par [CE DELFT 2009] du périmètre « 3C » port de chargement non-UE et de déchargement UE........................................................................................................................22 2.3 Commentaires sur les périmètres.........................................................................................22 2.4 L'évaluation des effets d'un mécanisme de régulation carbone portant sur la concurrence intermodale ­ que penser de l'analyse CE Delft ?.......................................................................26 3 Mécanisme basé sur le fret dans le maritime et l'aérien.......................................27 3.1 Un mécanisme fret basé sur le fret transport maritime et le segment terrestre....................28 3.1.1 L'assiette du dispositif..........................................................................................................28 3.1.2 Description d'un mécanisme de régulation carbone portant sur le fret européen maritime. .29 3.2 La mise en oeuvre d'un mécanisme basé sur le fret relevant du seul segment maritime.....31 3.3 La mise en oeuvre d'un mécanisme sur le fret maritime et multimodal terrestre ..................32 3.3.1 La question de l'extension du dispositif à une échelle mondiale..........................................34 3.3.2 Problèmes de légalité et fuites carbone des mécanismes basés sur le fret maritime et multimodal.....................................................................................................................................35 4 L'exemple de l'intégration du transport aérien dans le SCEQE...........................37 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 2 4.1 Les principes généraux.........................................................................................................37 4.1.1 La mesure de l'activité aérienne prévisionnelle et vérifiée...................................................39 4.1.2 La mesure des émissions....................................................................................................39 4.2 L'intégration du transport aérien au SCEQE : un compromis entre l'UE et l'OACI ..............39 4.2.1 Les modalités de répartition des quotas : gratuits, aux enchères, réserve spéciale............39 4.2.2 Prévisions et mesure de la consommation effective de transport (TK), mesure des émissions.......................................................................................................................................41 4.2.3 Acceptabilité du dispositif.....................................................................................................42 4.2.4 Les fuites carbone...............................................................................................................43 4.3 Synthèse ..............................................................................................................................43 5 L'instauration d'un mécanisme carbone face à l'organisation du transport maritime : transports de lignes régulières, transports à la demande et transports rouliers..............................................................................................................................44 5.1 La conteneurisation...............................................................................................................44 5.1.1 Du manifeste à l'ICS : un contrôle des ports d'escale..........................................................44 5.1.2 Concurrence et complémentarité multimodales...................................................................46 5.2 Le cabotage...........................................................................................................................48 5.3 Les enjeux techniques dans le tramping...............................................................................49 5.3.1 Chartes-parties et ENS........................................................................................................50 5.3.2 La manutention des marchandises en vrac.........................................................................52 5.3.3 Le transbordement des marchandises en vrac....................................................................54 7 Conclusion................................................................................................................58 7.1 ANNEXE 1 : Le cadre juridique maritime et commercial et européen...................................61 La Convention sur le droit de la mer..............................................................................................61 L'Organisation Maritime Internationale..........................................................................................62 L'Organisation Mondiale du Commerce (OMC).............................................................................64 L'Union Européenne......................................................................................................................65 7.2 ANNEXE 2 : Les évolutions réglementaires et douanières : impact sur la faisabilité d'un mécanisme de régulation carbone basé sur le fret européen......................................................66 8 Bibliographie.............................................................................................................72 8.1 Rapports, études, articles......................................................................................................72 8.2 Textes ...................................................................................................................................72 8.3 Entretiens..............................................................................................................................73 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 3 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 4 1 Le contexte 1.1 Vers une meilleure prise en compte des problèmes d'émissions maritimes de polluants dans l'atmosphère La DIRECTIVE 2009/29/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 23 avril 2009 modifiant la directive 2003/87/CE afin d'améliorer et d'étendre le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre précise dans le considérant (3) qu'il « convient que, d'ici à 2050, les émissions mondiales de gaz à effet de serre aient diminué d'au moins 50 % par rapport à leurs niveaux de 1990. Il y a lieu que tous les secteurs de l'économie contribuent à réaliser ces réductions d'émissions, y compris le transport maritime international et le transport aérien. Le transport aérien contribue à ces réductions du fait de son inclusion dans le système communautaire. En l'absence d'accord international, d'ici au 31 décembre 2011, qui inclurait dans ses objectifs de réduction les émissions provenant du transport maritime international et serait approuvé par les États membres dans le cadre de l'Organisation maritime internationale ou par la Communauté dans le cadre de la CCNUCC d'ici au 31 décembre 2011, il conviendrait que la Commission présente une proposition visant à inclure les émissions du transport maritime international, selon des modalités harmonisées, dans l'objectif communautaire de réduction en vue de l'entrée en vigueur de l'acte proposé d'ici à 2013 » En outre, les Etats-Unis qui n'ont pas ratifié Kyoto « ont annoncé qu'ils ne reviendraient pas sur leur position tant que les pays émergents ne s'engageraient pas également à atteindre un objectif de réduction chiffré et contraignant. De leur côté, ces derniers continuent de faire valoir leur droit au développement et invoquent le principe de responsabilité commune mais différenciée, consacré lors de la Conférence de Rio, pour refuser de souscrire à de telles obligations. Certaines pistes sont évoquées, comme la possibilité de conclure des accords fixant des objectifs de réduction des émissions en fonction non plus seulement des Etats, mais des secteurs d'activités. Or, le SCEQE a, plus ou moins, été construit selon ce modèle, et tendrait à évoluer davantage en ce sens. Sa liaison avec d'autres marchés internes de quotas, pourrait alors contribuer à l'émergence de la conclusion d'accords sectoriels internationaux. Inversement, la conclusion de tels accords pourrait Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 5 faciliter cette liaison. »[Tabau 2008]. Les Etats et institutions sont également engagés dans des processus visant à réduire d'autres émissions de polluants sur d'autres périmètres mais à des échéances parfois voisines. On pense ici à MARPOL 6 qui devrait entrer en vigueur au 1er janvier 2015 et interfèrera manifestement avec l'instauration d'un mécanisme carbone à l'issue du processus de consultation en cours. Il s'agit de plus d'un dispositif visant à protéger les seuls états côtiers d'une pollution locale. Il serait également injuste de négliger un autre élément de confrontation entre enjeux environnementaux selon qu'ils sont localisés ou diffus. Dans leur réponse au Livre Vert sur la politique maritime de l'Union, les Autorités françaises ont publié une contribution (20.04.2007) où elles « estiment également qu'il faut développer les ports d'une façon compatible avec la conservation de l'environnement et soulignent que l'aménagement d'infrastructures portuaires sur des espaces côtiers qui abritent généralement des écosystèmes sensibles peut se faire en maintenant une biodiversité grâce aux progrès réalisés en matière de technique environnementale (reconstitution d'écosystèmes dans le cadre de mesures conservatoires). Les considérations environnementales sur les espaces côtiers doivent être mis en balance avec d'autres objectifs environnementaux importants comme la réduction des émissions de gaz à effet de serre, qui pourrait être une réussite grâce au report modal vers le transport maritime. La mise en place d'une offre de transport maritime compétitive face au mode routier contribue à la réduction des pollutions et des nuisances liées aux transports, ce que souligne à juste titre le Livre vert en reprenant l'analyse de l'association des armateurs de la Communauté européenne (ESCA) sur l'efficacité énergétique du transport maritime. »[réponse France Livre Vert] p.16 Cela signifie au final que tant les conventions internationales que les directives ou livres blanc, vert à l'échelle européenne obligent à envisager que le champ d'application d'un mécanisme carbone couvre tant les échanges intracommunautaires que les échanges internationaux avec au moins un pays de l'UE. 1.2 Les objectifs et les enjeux : normes, taxes et permis La question des enjeux et des objectifs est primordiale. Entre taxe et permis d'émissions (ETS), le Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 6 choix d'un ETS semble privilégié par la commission européenne, certainement par souci de cohérence avec le SCEQE couvrant le domaine industriel et maintenant l'aérien. Cependant aucune décision ferme n'est acquise au milieu de l'année 2011 et il est utile de revenir sur les enjeux liés aux différents « outils » disponibles pour réguler les émissions maritimes de carbone. L'UE souhaite un dispositif calé sur une mesure au plus près de la réalité des émissions de CO 2 imputables aux transports maritimes. Cette mesure s'avère difficile à mettre en oeuvre. Un marché de quotas d'émission carbone répondrait à cette exigence. Cependant, les armateurs se retranchent derrière la complexité d'une évaluation des émissions par navire pour des raisons diverses. La consommation de carburant varie énormément selon le type de navire, son âge (efficacité du moteur), sa vitesse, et son opération courante par le bord. Un système de taxe serait plus arbitraire avec un risque de déconnexion entre la valeur de la taxe et le volume des émissions. Un système normatif sur le seul plan technique n'apporte pas de résultats suffisants en terme de baisse des émissions. Mais en revanche, couplé à des améliorations organisationnelles, il permettrait d'atteindre des objectifs intéressants en accompagnant bien le mouvement de modernisation des flottes. 1.2.1 Normes, taxes ou marchés : sur quoi agit on ? Taxe ou marché, il s'agit dans les deux cas d'internaliser le coût associé aux émissions de carbone dans la valeur des biens et services [Keller Sénat 2009]. Agir sur les volumes : normes et marchés de quotas Pour agir en s'appuyant sur des normes [Delbosc ­ De Perthuis 2009], la difficulté première est de fixer les niveaux d'émission. Soit il y a une difficulté réelle dans la mesure des niveaux d'émission effectifs, soit on se trouve face à une autre difficulté, celle d'appliquer cette même norme au niveau mondial. Il y a une grande hétérogénéité des régions mondiales face à leurs coûts de production et donc des incertitudes très importantes sur la possibilité d'atteindre le niveau souhaité par la norme. Par ailleurs, la norme ne suffit pas à garantir un résultat environnemental qui dépend des volumes de production. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 7 Considérons deux entités économiques (pays, sociétés ou installations) émettrices de GES. Pour atteindre un niveau donné d'émissions (symbolisé par la ligne noire), chaque entité peut réduire ses propres émissions (à gauche) ou exploiter la flexibilité donnée par un marché de quotas (à droite). Dans ce cas, l'exploitation du mécanisme de marché implique plus de réductions d'émissions pour les entités dont le coût d'abattement est inférieur. Source : Mission Climat de la Caisse des Dépot Un système d'échange de quotas (ou marché carbone) reste aux yeux de beaucoup l'outil qui permet de mieux contrôler la quantité de GES émis car le nombre de quotas émis est directement contrôlé par l'autorité de régulation. Les entreprises participant au marché doivent détenir autant de quotas que leurs émissions. Le marché est créé par le fait que des entreprises ayant des émissions inférieures aux quotas qui leur ont été attribués peuvent vendre cet excédent à des entreprises ayant des émissions excessives. Le régulateur est responsable de la définition du plafond global ainsi que des mesures de contrôle des émissions. C'est lui qui fait évoluer le plafond total d'émissions, pour l'ensemble des entreprises participant au marché qu'il régule. Agir sur les prix : les taxes En ayant recours à un système de taxes, on connait alors le coût supporté par les agents économiques mais pas le volume final d'émission, ce qui nous place dans la même situation qu'en appliquant des normes. La taxe reste probablement plus facile à mettre en place à l'échelle nationale, mais son application apparaît hautement improbable à l'échelle internationale. Elle demeure aussi difficile a appliquer au niveau européen. Pourtant, de nombreux économistes pensent qu'une taxe carbone internationale harmonisée constituerait un bon outil de réduction des GES, mais on se heurte aux difficultés de mise en oeuvre d'un tel outil à l'échelle internationale [Delbosc ­ De Perthuis 2009]. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 8 La France avait envisagé une taxe carbone pesant sur les acteurs économiques non soumis au système de permis d'émission (ménages, transporteurs, services, collectivités territoriales), au motif que ces acteurs sont trop nombreux et diffus pour que le volume exact de leurs émissions soit mesuré. [Keller Sénat 2009]. Même en l'absence d'une taxe carbone officielle, le système fiscal peut contenir des impôts qui forment, en partie, une taxation implicite des émissions de CO 2, notamment des taxes sur les énergies (par exemple la taxe intérieure sur les produits pétroliers) ou des droits de douanes sur les importations d'hydrocarbures. 1.2.2 Des mécanismes différents pour les mêmes effets ? On l'a vu, un système de taxes agit directement sur les prix. Pour s'assurer qu'il y aura bien un effet sur les volumes, il faut qu'en complément soit envisagé un mécanisme d'ajustement « incrémentiel de la taxe par les autorités de régulation pour atteindre leur objectif d'émissions totales, augmentant de fait l'incertitude pour les investisseurs sur le long terme et réduisant les incitations à l'innovation [Delbosc ­ De Perthuis 2009].» Sans prétendre clore le débat taxes / marché de quotas, il ressort de l'analyse des documents référencés deux points majeurs : · L'application de taxes reste limitée aux situations où les agents économiques taxés sont trop nombreux et diffus. La taxe est un pis-aller. · La mise en place d'un marché carbone avec système de quotas est plus directement opérationnelle quand on veut très précisément agir sur les volumes. Mais le choix d'un marché carbone relève aussi d'une préférence pour un système de valeur qui laisse « aux acteurs privés la liberté de décider des moyens qu'ils souhaitent utiliser pour se mettre en conformité ». L'énoncé du principe est simple, la mise en oeuvre beaucoup moins, sans compter l'exposition à toutes sortes de fraudes. Il faut en effet définir en amont les volumes d'émissions de GES des secteurs couverts par le marché carbone, définir ensuite un objectif en terme de volume correspondant à une diminution d'émissions de GES et, enfin, construire un dispositif de mesure et de contrôle des résultats effectifs à l'issue de chaque période. Dans les deux cas ­ taxes ou marchés ­ la préoccupation de « fuites carbone » est forte. Ces risques de « fuites carbone » sont d'autant plus grands que le marché institué est incomplet, en termes d'émission et d'émetteurs. L'Europe peut craindre qu'un marché carbone ne visant que l'activité industrielle des états membres produise deux effets pervers : délocalisations, qui plus est, vers des pays ayant recours à des processus industriels fortement polluants. D'où l'intérêt qui peut Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 9 être porté aux mécanismes d'inclusion carbone (MIC), ou plus exactement mécanismes d'inclusion des importateurs et des exportateurs dans un système d'échange de quotas d'émission. La voie privilégiée par l'UE est donc aujourd'hui celle d'un marché maritime d'émission carbone qui se heurte toutefois à la faisabilité juridique de ce dispositif. 1.3 Le cadre légal : Kyoto, droit de la mer, OMI, OMC et UE, divergences et possibilités d'action Ce chapitre est basé sur l'annexe B « EU's competencies to regulate international shipping emissions » du rapport CE Delft 2009 «Technical support for european action to reducing GHG emissions, volume A » . L'Union européenne ne dispose pas de compétences extra-territoriales. Comment peut-elle imposer un mécanisme qui porte en partie sur des espaces qui ne sont pas sous son contrôle ? Plusieurs exemples de mise en oeuvre de dispositifs contraignants peuvent éclairer cette question : · · Oil Pollution Act 90, Etats-Unis, pollution pétrolière, 1990. Paquet Erika 1, Union européenne, pollution pétrolière, 2001. Cas intéressant car mise en oeuvre d'une réglementation sur les pétroliers à double coque en parallèle d'une démarche menée par l'OMI. · · Container Security Initiative, Etats-Unis, sûreté portuaire, 2002. Import Control System, Union européenne, sûreté portuaire, 2011. Dans les deux premiers cas il s'agit de mesures techniques. Les Etats-Unis ont véritablement agi seul au début des années 1990 en imposant la double-coque sur tous les pétroliers croisant dans les eaux territoriales US, faisant de cette mesure une condition d'entrée dans les ports pétroliers américains. L'UE a fait de même au début des années 2000, mais en parallèle de l'OMI qui s'était saisie aussi du dossier. Ainsi, ce cas est assez similaire aux réflexions actuelles sur un mécanisme carbone qui se tiennent à la fois à l'OMI et en Europe. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 10 Dans les deux derniers cas, il s'agit de mesures douanières. Elles semblent beaucoup moins attaquables et elles fournissent un cadre pour le contrôle des marchandises qui entrent dans les ports américains et européens. Juridiquement, l'UE doit agir en conformité avec la réglementation internationale. La convention sur le droit de la mer, la convention Marpol 73/78 (OMI), les règles de l'OMC et le protocole de Kyoto (UNFCCC) fixent le cadre de l'engagement possible de l'UE en matière de régulation carbone. Au regard d'une action unilatérale de l'UE, les textes internationaux soulèvent trois interrogations : · Au niveau maritime, la réglementation de l'UE doit être en accord avec les principes de libre circulation des navires, et avec les compétences de l'Etat du port (convention sur le droit de la mer). · Au niveau de son application, un dispositif de régulation carbone européen devra se positionner dans le débat entre entre le principe de traitement uniforme défendu par l'OMI, et le principe de responsabilité commune mais différenciée retenu par le protocole de Kyoto. · Au niveau commercial, le mécanisme de l'UE devra être compatible avec les règles du commerce international édictées dans le cadre de l'OMC, et éviter en particulier d'être attaqué pour protectionnisme et discrimination. Les textes internationaux ne donnent pas « droit » aux Etats d'exercer hors de leur juridiction mais ils énoncent plutôt la « possibilité » de le faire. La plupart des textes internationaux autorisent, voire encouragent les Etats à entreprendre des actions (concertées, au niveau régional, par leur participation aux organisations internationales, etc) en vue de protéger l'environnement. Ces mêmes textes ne justifient cependant en rien des actions unilatérales concrètes car dans tous les cas il convient d'agir dans le respect des règles internationales, des standards et des pratiques. A ce titre le principe volontairement non défini de « generally accepted international rules and standards » est généralement cité. Dès lors, toute action unilatérale peut être attaquée en justice : les textes précisent à la fois les moyens d'agir et les moyens de rendre caduques ces actions. Pour être accepté, le dispositif de lutte contre le carbone devra très probablement garantir le rôle limité de l'intervention publique, donner des moyens au marché de réguler les émissions polluantes, et se baser sur un état initial calé au plus près de la réalité des émissions de carbone. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 11 1.4 L'évaluation des émissions de GES : analyse critique de CE Delft 1.4.1 Éviter les doubles comptes [CE Delft 2009] consacre son chapitre 2 aux méthodes d'estimation des « GHG emissions from shipping », en proposant d'une part son propre modèle établi à partir de données LMIU 1, en le comparant ensuite à d'autres modélisations établies par d'autres auteurs sur des bases navires. Le tableau 1 ci-dessous, présenté dès l'introduction de l'ouvrage, contient les résultats fondamentaux auxquels [CE DELFT 2009] aboutit et qui comporte une ambigüité qu'il convient de lever dès à présent, ambiguïté due en partie à la terminologie utilisée. Dans le tableau 1 originel, les voyages arrivant (208 MT CO2) ou partant d'Europe (214 MT CO2) incluent les voyages intraeuropéens (112 MT CO2). Le total des émissions carbone liés à des trafics européens est donc bien de 310 MT CO2. Dans le suite de son travail, lors de l'analyse des périmètres de couverture d'un mécanisme carbone, [CE DELFT 2009] ne se réfère qu'au volume de CO2 des navires entrant dans les ports européens, ou au volume de CO2 des trafics intra-européens. En aucun cas il ne prend en compte les navires sortants. 1 LMIU : Lloyd's Marine Intelligence Unit Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 12 A B C D= (A-C)+(B-C)+C Table 1 CO 2 emissions on voy ages to, from and betw een EU ports, 2006 Route groups CO2 emissions (Mt CO2) Voyages vers un port européen depuis un port Voyages arriving at EU ports 208 Hors EU ou EU. Voyages depuis un port européen vers un port Hors EU ou EU. Voyages departing from EU ports 214 Voyages intra-européens : escales, feeder, RoRo,... Voyages between EU ports 112 Total voyages sans doubles Voyages arriving at or departing from EU ports comptes 310 Source : [CE Delft 2009], Tab leau 1 - p.12, modifié CETE Ouest Table 1 ­ Sans doubles comptes Route groups Voyages vers un port européen depuis un port Hors EU Voyages depuis un port européen vers un port Hors EU. Voyages intra-européens : escales, feeder, RoRo,... Total voyages sans doubles comptes CO2 emissions (Mt CO2) A'= A-C Voyages arrivant en Europe (« Import ») 96 B'= C'= D= B-C C A'+B'+C' Voyages partant d'Europe (« Export ») Voyages intra-européens Import + Export + Intra-européen 102 112 310 Source : [CE Delft 2009], Tab leau 1 - p.12, modifié CETE Ouest 1.4.2 Méthodes et sources de l'estimation [CE Delft 2009] [CE Delft 2009] rappelle qu'il y a deux types d'approches, top-down et bottom-up. Dans la méthode top-down, une approche possible consiste à partir des ventes mondiales de carburants par pays, qu'il faut ensuite affecter aux seules activités de transport maritime étudiées. D'autres approches modélisent l'activité des flottes et estiment les consommations résultant de cette activité. Il y a bien sur de nombreuses incertitudes liées aux conversions qu'il faut effectuer pour passer de données nominales, par types de moteurs et de bateaux ,à la situation réelle en mode d'exploitation effective. Les approches « bottom-up » conduisent à estimer les émissions à partir des spécificités des routes maritimes en se basant sur : les mouvements, les caractéristiques et les facteurs d'émission spécifiques des navires. Pour ne pas sous-estimer les émissions, les modèles doivent éviter de recourir à des distances euclidiennes. Il faut construire un modèle intégrant une description réaliste des routes maritimes assimilable à un SIG2, la référence mise en valeur étant Paxian et al. (2009), algorithme SeaKLIM. [CE Delft 2009] est parti de cette modélisation qui permet, pour chaque mouvement de navire sur 2 [CE Delft 2009], p. 35 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 13 une origine/destination donnée de calculer les distances (route type) de navigation sur la base du plus court chemin (cf. illustration ci-dessous). On peut rapprocher cette méthode de celle appliquée dans l'aérien dite des « Great Circle Distances » référencée dans la directive 2008/101/CE du parlement européen et du conseil. Source : [CE Delft 2009], p. 43 La base de données utilisée est LMIU ( Lloyd's Maritime Intelligence Unit) sachant qu'en raison des coûts d'accès à cette base, seuls les mois pairs de l'année 2006 ont été utilisés. Il faut ensuite combiner ces informations géographiques relatives à l'activité de transport maritime aux données sur les navires, lesquels peuvent être identifiés grâce à leur numéro IMO (LMIU ship Ids), mais seuls les navires de plus de 100 GT3 y figurent. 1.4.3 Appréciation générale [CE Delft 2009] a assurément mis en oeuvre des outils de qualité permettant de combiner l'information géographique sur les mouvements et l'identification des navires ayant effectivement navigué sur ces routes. Il reste ensuite des incertitudes sur la modélisation des consommations de fuel et émissions de polluants associées à cette activité. Le rapport contient cependant des références à d'autres modèles, parfois construits sur des bases très différentes, donnant ainsi à voir l'importance des écarts auxquels on peut aboutir et permettant à [CE DELFT 2009] de se 3 GT Gross tonnage Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 14 situer et aussi de justifier que leur estimation (DLR dans le tableau ci-dessous) des émissions de CO2 soit la plus élevée du groupe. Source : [CE Delft 2009], p.65 On peut cependant regretter que toute l'analyse ait été construite, s'agissant des mouvements de navires, sur les mois pairs de la seule année 2006. Comme la méthode est « bottom-up » et qu'elle différencie précisément les types et tailles de navires (conteneurs, Ro-Ro, vracs, ...), ces 6 mois de 2006 sont-ils bien représentatifs de l'activité moyenne annuelle ? Ne devait-on pas référencer au moins deux périodes distinctes correspondant à des niveaux d'activité internationaux différents, sur un intervalle d'au moins trois ans ? L'évaluation des émissions carbone du transport maritime repose pour l'instant sur des études longues, complexes, aux résultats variables, comme en témoigne le tableau ci-dessus. Le passage de l'évaluation des émissions carbone à l'attribution de quotas reste un réel problème. Une logique d'évaluation différente peut être imaginée pour le transport maritime, en prenant exemple sur la démarche menée dans le transport aérien. 1.5 De l'évaluation à priori des émissions carbone à l'attribution de quotas Afin de fixer le montant de la taxe ou d'émettre le nombre de quotas le plus approprié au volume de CO2 rejeté et aux objectifs de réduction à atteindre, il est nécessaire d'évaluer le plus finement possible les émissions, sans que cela crée un surcoût trop important ou un allongement trop conséquent à la mise en place d'un dispositif carbone (deux ans selon CE Delft). Sur le modèle de Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 15 l'aviation, une période de surveillance des émissions des compagnies de transport offrirait le temps nécessaire pour effectuer ce travail. Cependant, le système de quotas pour le trafic aérien à partir de 2012 « s'applique aux émissions dans l'atmosphère de dioxyde de carbone des « transporteurs aériens commerciaux » dès lors qu'ils effectuent une activité aérienne, définie comme tout vol à l'arrivée ou au départ d'un aérodrome situé sur le territoire d'un État membre de l'Union européenne (...). ». Dans le domaine maritime, le nombre d'armements susceptibles d'entrer dans le dispositif est difficile à évaluer d'une part, à suivre d'autre part. Cet écueil pourrait être contourné en définissant un panier de navires types (taille, âge...), sur des routes types (distance, vitesse...), censé refléter les vecteurs du commerce maritime extérieur de l'UE assuré par les principaux armateurs desservant ce marché européen. Ce panier permettrait de bâtir un référentiel de la consommation par type de navires et par type de routes. On peut imaginer un système où les informations pourraient être collectées par des armements partenaires représentatifs (nombre d'escales en Europe) d'après une méthodologie standard de l'UE, construite en concertation avec les organisations représentantes des armateurs (ECSA, Intertanko...). L'UE centraliserait et vérifierait les informations ainsi que la validité des procédures internes de collecte des données par les compagnies maritimes. Ce système nécessiterait une certaine sophistication car il ne serait probablement pas acceptable ni compréhensible qu'il soit basé sur des valeurs moyennes ne différenciant pas les grandes catégories de transport et de navires. Ainsi [Tabau 2008] rappelle que pour instaurer le SCEQE industriel « la base de calcul des efforts à accomplir a été fonction des émissions historiques de chaque firme, pour lesquelles plus d'informations étaient disponibles. La lacune de cette technique est qu'elle favorise, finalement, les installations les plus émettrices. » On peut cependant imaginer, par analogie, un système qui fonctionnerait sur le principe du Baltic Exchange et des indices de taux de fret composite (BDI) ou spécialisés par types (vraquiers, pétroliers) et par tailles de navires (BCI, BPI, BDTI, BCTI...). Baltic Exchange Le Baltic Exchange est une place de marché maritime, installée à Londres. Elle réunit les courtiers qui concluent les contrats d'affrètements des vraquiers et des pétroliers. Les chargeurs et les armateurs sont nombreux et disséminés sur la planète. Si les chargeurs n'ont qu'une connaissance partielle de l'offre de navires, les armateurs pour leur part connaissent mal la demande de transport. Les courtiers maritimes, en mettant en relation les uns et les autres, sont les intermédiaires obligés de la signature des chartesCete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 16 parties. Les vracs secs : En 1986, le Baltic Exchange a créé un indice composite censé refléter le niveau du prix du transport des vracs secs. Le Baltic Dry Index (BDI) est ainsi basé sur un panier de valeurs qui rassemble 20 associations (paires) « type de vraquier - route maritime ». On trouve par exemple : vraquier de gabarit capesize entre Europe ou Méditerranée et Extrême Orient, vraquier de gabarit panamax sur un voyage aller et retour transatlantique, etc. L'indice est actualisé tous les jours à partir de la valeur des contrats négociés par les courtiers du Baltic Exchange. Cet indicateur rend surtout compte : - De l'évolution de la demande de transport car l'offre est assez rigide (il faut deux ans pour construire un navire). - Des prix pratiqués pour les grands navires sur les grandes routes maritimes. Même si le BDI prend en compte quelques routes de petits vraquiers, celles-ci ne sauraient résumer à elles-seules les milliers de trajets suivis par ces petits navires dans le monde. Comme il est beaucoup plus difficile de cerner en quelques routes toute la diversité des échanges réalisée par les vraquiers de faible gabarit comme les handysize et handymax, le Baltic Exchange a créé, à côté du BDI très généraliste, des indices spécialisés. Depuis 2001, le Baltic Exchange diffuse des indices spécialisés par type de vraquiers afin de mieux cerner la réalité de chaque marché (BCI pour Baltic Capesize Index, BPI pour Baltic Panamax Index, BSI pour Baltic Supramax Index, BHI pour Baltic Handysize Index). Les vracs liquides : Deux indices pétroliers ont aussi vu le jour sur le même modèle associant navire et route : BDTI pour les produits pétroliers noirs et BCTI pour les produits raffinés nobles. La complexité administrative et les risques de fuites carbone sont deux éléments qui vont fortement peser sur l'architecture du dispositif qui sera retenu. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 17 2 Les périmètres géographiques ­ un CE Delft examen critique de l'analyse de Six périmètres d'application sont observés par [CE DELFT 2009] , dans le chapitre 12 de son rapport « volume A : Technical support for european action to reducing GHG emissions » (2009), mais tous ne font pas l'objet d'un même approfondissement. Chaque périmètre à des avantages et des inconvénients plus ou moins disqualifiants selon l'objectif que l'on retient : · · · · Environnement : accroître le volume de carbone concerné par le périmètre. Cadre légal : accroître la faisabilité juridique. Mise en oeuvre : limiter la complexité administrative. Effets pervers : limiter le risque de fuites carbone et de fraude. 2.1 Les périmètres passés en revue Périmètre 1 : les eaux territoriales. Le mécanisme couvre la zone des 12 milles nautiques, soit 22,2 km. L'avantage majeur réside dans le fait qu'il n'y a pas de problème d'application juridique car les Etats de l'UE ont pleine compétence dans cette zone. Il n'y a guère de possibilité d'évitement mais un risque de fraude. En effet, la prise en compte des émissions peut-être forfaitaire sur la base de la consommation moyenne d'un navire dans cette zone. Cette solution ne permet pas de tenir compte de la vitesse réelle des navires, ni de la route exacte qui est suivie. Pour contrer cette limite, la consommation peut-être mesurée de façon exacte par l'armateur mais un risque de fraude important existe car l'enregistrement de la consommation doit être déclenché au moment où le navire entre dans la zone des 12 milles. Le capitaine peut retarder le déclenchement de la mesure : à 12 noeuds, un navire traverse les eaux territoriales en 1 heure ; une mesure du carburant 10 minutes après l'entrée dans les eaux territoriales, c'est 1/6 des émissions non prise en compte. Enfin, l'étroitesse de la bande côtière des 12 milles limite l'efficacité environnementale du mécanisme qui ne permet d'agir que sur environ 35 millions de tonnes de CO 2. C'est 17% seulement des émissions concernées par le périmètre le plus efficace au point de vue Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 18 environnemental (périmètre 3). Périmètre 2 : les trafics intra-européens. Le mécanisme couvre les trajets entre deux ports européens. A priori, l'un des avantage réside dans la facilité d'application juridique car ce sont uniquement les échanges entre pays de l'Union qui sont concernés. Cependant, les textes officiels (OMC, OMI, Kyoto...) qui encouragent les initiatives unilatérales des Etats en matière environnementale soulignent l'importance d'une action « universelle » ; cette action doit être justifiée pour le bien de tous, et non pour le bien d'un groupe de citoyens (UE par exemple), et cette action doit dès lors s'appliquer à tous. Le mécanisme concerne 112 millions de tonnes de CO2, c'est à dire une valeur moyenne entre la faiblesse de couverture d'un mécanisme appliqué aux eaux territoriales et la puissance de couverture d'un mécanisme portant sur tous les trajets à destination d'un port européen. Parmi les inconvénients, le risque de fuite existe mais il est limité et estimé à 20% des 112 millions de tonnes de CO2. Les armateurs seront tentés de réaliser des escales intermédiaires en pays non-UE afin de transformer un trajet entre deux ports de l'UE en deux trajets, port UE / port étranger et port étranger / port UE. Toutefois cette possibilité sera limitée à certains trajets via la Méditerranée où les ports d'Afrique du Nord et du Proche-Orient offrent des possibilités d'escale. En secteurs Mer du Nord et Baltique, les possibilités seront quasi-inexistantes mais pas nulles (enclave de Kaliningrad par exemple). De plus, le risque de fuite peut être encore limité, si le régulateur impose un volume de manutention minimale pour tenir compte d'une escale non-UE dans un trajet entre deux ports de l'Union. Cependant les risques de détournement restent toujours présents dans le cas de la conteneurisation. Périmètre 3 : les trajets entre un port de manutention non UE et un port de manutention UE. Le mécanisme couvre tous les trajets à destination des ports de l'UE. Inconvénient majeur : le mécanisme couvre des trajets, potentiellement en mer ouverte, sur laquelle l'UE n'a aucune compétence. La faisabilité juridique reste donc très incertaine Avantage majeur : le mécanisme concerne 208 millions de tonnes de CO2 émis dans l'atmosphère. C'est à ce titre le plus efficace du point de vue environnemental. Il se décline en trois options. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 19 Option 3b. Le mécanisme porte sur une période de navigation avant l'entrée dans le port européen : le régulateur devra définir la période qui lui permettra d'obtenir plus ou moins les 208 millions de tonnes couvertes. Cette période sera donc fixée de manière arbitraire en fonction des objectifs souhaités, sur la base de la consommation moyenne des navires à différents intervalles horaires, relevée l'année précédente par exemple (Annex B, page 18, paragraphe 2, le rapport de CE Delft évoque une période de 30 jours). Le risque d'évitement est nul mais pas le risque de fraude. En effet, le bord devra mesurer régulièrement le niveau des soutes pour que le régulateur puisse avoir un suivi de la consommation et limiter les possibilités de fraude. C'est la solution jugée la moins complexe à mettre en oeuvre par CE Delft, mais la plus difficile à appliquer légalement. On peut ajouter qu'elle soulève aussi de très nombreuses interrogations opérationnelles. En effet, durant cette période de 30 jours le navire peut être affrété pour des opérations n'incluant par exemple aucun port européen pendant 20 jours et les émissions de CO2 de ces 20 jours devront alors être retranchées du total de 30 jours. (cf Annex B, EU's competencies to regulate international shipping emissions, pp. 17-19). Cette solution 3b est celle qui rencontre probablement le plus de critiques de la part des armements. Option 3a. Le mécanisme porte sur le trajet entre le dernier port non-UE touché et le port européen : les possibilités d'évitement sont élevées, de l'ordre de 35% des 208 millions de tonnes de CO2 couvertes par le dispositif. En effet, les amateurs seront fortement enclins à réaliser des escales techniques ou commerciales intermédiaires avant ou après l'escale dans l'UE afin de réduire au minimum le trajet sur lequel le mécanisme carbone s'appliquera. La faisabilité juridique et administrative est jugée « moyenne » par CE Delft et se sont les possibilités de contournement du dispositif qui plaident véritablement en la défaveur de ce périmètre. Option 3c. Le mécanisme porte sur le trajet entre le port de chargement non-UE et de déchargement UE : les possibilités d'évitement baissent à 15% des 208 millions de tonnes CO2. Les stratégies d'évitement sont réduites pour les vraquiers et les pétroliers mais elles restent fortes pour les porte-conteneurs qui réalisent de multiples escales. Pour diminuer le risque d'évitement des armements au tramping et à la ligne régulière, le régulateur doit inclure un volume minimal manutentionné pour valider une escale intermédiaire dans un port non-UE. Cela peut poser certains problèmes aux armateurs car certaines escales de cargos ou de porte-conteneurs sont nécessaires sans être volumineuses. La faisabilité juridique et administrative est jugée « moyenne ». Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 20 Périmètre 4 : les marchandises UE Le mécanisme ne s'applique plus à une aire géographique (périmètre 1) ni aux trajets (périmètres 2, 3a, 3c) ni au temps (périmètre 3b), mais au fret à destination de l 'UE. Pour les rédacteurs du rapport « Technical support for european action to reducing GHG emissions », la couverture de CO2 du périmètre est bonne, puisque de l'ordre de 208 millions de tonnes ; les possibilités d'évitements sont faibles, la faisabilité légale est équivalente aux autres scénarios. Seule la complexité de la mise en oeuvre administrative plaiderait très fortement en défaveur de ce périmètre. Évaluation des périmètres géographiques possible d'un marché de permis d'émission par CE Delft (2009) Source : CE Delft (2009), Technical support for european action to reducing GHG emissions, volume A, chapter 12. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 21 2.2 Le choix par [CE DELFT 2009] du périmètre « 3C » port de chargement non-UE et de déchargement UE CE Delft met en avant la solution 3c qui, couplée à un ETS, lui paraît la plus pertinente. Nous reconstituons ici les avantages de cette option, avantages qui sont présentés de manière diffuse tout au long du rapport, voire uniquement sous-entendus : · · · · Favoriser un périmètre ambitieux, qui couvre le plus d'émissions maritimes de CO2 possibles. Travailler sur un périmètre élargi basé sur le navire (tous navires entrant dans les ports européens) qui puisse migrer vers un système mondial mis en place par la suite par l'OMI. Ne pas retenir le système normatif dès lors que l'OMI avance sur ce sujet (EEDI). Privilégier un instrument de marché de type ETS qui, contrairement à une taxe, sera plus facilement accepté par les entreprises, et qui est davantage en rapport avec les règles de libre circulation des marchandises (une taxe se comprend légalement au regard d'un service rendu). · · Eviter de travailler sur les marchandises européennes ou sur le cadre européen stricto sensu pour ne pas heurter de front l'OMC et être accusé de protectionnisme. Retenir un périmètre où les possibilités d'évitements, si elles ne sont pas absentes, sont réduites. 2.3 Commentaires sur les périmètres CE Delft appuie son analyse sur quatre éléments : la faisabilité juridique du dispositif, la complexité administrative, la quantité de carbone couverte par le mécanisme de régulation, les risques de contournement du système. La faisabilité juridique d'un permis carbone ne fait pas l'objet d'une analyse poussée périmètre par périmètre. L'annexe B « UE competencies to regulate international shipping emissions » fait le point de façon claire et précise sur les questions juridiques de manière générale. Les principales conclusions de cette annexe sont présentées dans le chapitre 1 de ce rapport. Des incertitudes existent sur la possibilité de mettre en place un mécanisme unilatéral, quel qu'il soit, et ces incertitudes pèsent sur tous les périmètres, à l'exception de l'option 1 -« les eaux territoriales » qui Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 22 est circonscrite dans le champ de compétence de l'Union européenne. A l'opposé, la solution qui repose sur une durée d'émission de polluants avant l'entrée dans un port (option 3b) n'est fondée, à notre connaissance sur aucun précédent légal et semble à priori impossible à défendre juridiquement face à des partenaires internationaux. Entre ces deux extrêmes tout est envisageable et attaquable. La faisabilité administrative ne fait pas l'objet d'une analyse poussée périmètre par périmètre. Quelque soit le périmètre retenu, les auteurs soulignent qu'un dispositif fondé sur des inventaires annuels de consommation et d'émission peut largement contribuer à réduire le coût du suivi pour les armements comme pour les autorités chargées de la gestion des quotas. Une telle disposition est possible pour les navires de ligne au long cours et pour les navires caboteurs de tous types en Europe. Elle est en revanche plus difficile à imaginer pour les navires armés au tramping international. Les auteurs considèrent que la solution 4 qui porte sur le fret au lieu du navire est la plus difficile à mettre en oeuvre au niveau administratif car elle cumule la nécessité de mesurer les émissions des navires et d'affecter ces émissions par marchandise, selon leur poids et leur lieu de chargement et de déchargement. Cependant, les dernières évolutions de la réglementation douanière européenne (ICS) ainsi que les récents outils de calcul de l'empreinte écologique du navire développés par les armements de ligne régulière pourraient largement modifier cet état de fait. Cette option 4 semble en fait receler des potentialités intéressantes sous-estimées par [CE DELFT 2009], en raison certainement ­ au moins en partie ­ de l'antériorité du rapport sur la mise en oeuvre d'ICS seulement effective depuis le début 2011. La quantité de CO2 concernée par un mécanisme de marché atteint 33 à 38 Mt pour l'option 1« eaux territoriales » et 112 Mt pour l'option 2 -« trafics intra-UE ». Ces valeurs correspondent aux évaluations de CO2 émis par les navires, présentées au chapitre 2 (volume A) du rapport de CE Delft. Les quantités de CO2 qui servent de base aux scénarios 3 et 4 sont en revanche sujet à discussion. Tout d'abord, les auteurs ne prennent en considération que les émissions relatives aux navires entrants dans l'Union européenne ; ils omettent donc les émissions des navires sortants. Ensuite ils cumulent les émissions des navires entrants avec les émissions des navires intraeuropéens sans le préciser explicitement. Le mécanisme couvre dès lors plus ou moins 208 Mt de carbone selon les options, soit 96 Mt CO2 pour les navires entrants dans l'UE auxquelles s'ajoutent 112 Mt de CO2 liées aux émissions des navires tournant entre les ports de l'UE. CE Delft a estimé que les voyages en sortie d'Europe (102 Mt de CO 2) répondaient à des impératifs et à des comportements similaires aux voyages aller. Pour CE Delft, il y a symétrie entre les deux directions. Comme les volumes de CO2 rejetés dans l'atmosphère sont très proches à l'aller (96 Mt Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 23 vers les ports d'Europe) et au retour (102 Mt vers les ports hors Europe), les volumes de fuites envisagés sont aussi du même ordre à l'aller et au retour. Les possibilités d'évitement font l'objet d'une attention particulière. Des escales intermédiaires, visant à réduire le périmètre de couverture d'un mécanisme de régulation carbone, peuvent être recherchée dans le scénario 2 et pourraient se généraliser dans les scénarios 3a et 3c. CE Delft propose donc que les escales devront donner lieu à un volume minimum de fret manutentionné pour être prise en compte comme port de chargement et point de départ vers l'Europe du trajet couvert par le mécanisme carbone. Cette précaution est indispensable mais elle ne suffit pas. Elle freine considérablement les capacités d'évitement des navires vraquiers et pétroliers. Son efficacité est plus mesurée sur les porte-conteneurs. Dans les deux cas, les paramètres techniques de l'escale et du contrat de transport qui sont aussi importants que les éléments de coûts ne sont pas développés par CE Delft. Les possibilités d'évitements sont évaluées par CE Delft sur la base d'hypothèses de coûts du carburant, de coût du transport (taux de fret ou taux d'affrètement), de prix de la tonne carbone, et de la proximité de ports pour la réalisation d'escales d'évitement. Les hypothèses sont détaillées dans l'annexe H « potential for evasion ». Trois marchés sont couverts : la ligne régulière de conteneurs, le tramping de produits pétroliers, le tramping de minerai de fer. Le plus grand écueil aux résultats concerne l'absence de prise en compte des réalités opérationnelles et des contraintes attachées aux différents marchés. Ainsi, c'est le port de détournement de Reykjavic qui a été retenu pour calculer les effets d'un permis carbone sur une ligne régulière de conteneurs entre Shanghai et Hambourg. Ce type de ligne maritime transitant par Malacca et Suez, Reykjavic n'est pas le port d'évitement adéquat à prendre en compte. Sur le secteur du tramping, deux ports ont été choisis de manière arbitraire. : Casablanca au Maroc pour le minerai de fer et El Haiga en Libye pour les produits pétroliers. Le premier n'a pas les capacités pour recevoir un minéralier de grande taille et le second n'offre pas des conditions de sécurité optimale. En règle générale, les ports nord-africains sont peu adaptés pour recevoir des escales massives de trafics d'évitement du carbone. Ils accusent pour la majorité d'entre-eux des retards d'investissement et des souscapacités qui se traduisent par de la congestion. D'autre part, le climat politique instable de la région pose problème. Les auteurs de CE Delft sont conscients des limites qu'ils rappellent en préambule de l'annexe H et leurs travaux ne sont qu'une première étape dans la compréhension et dans l'évaluation des phénomènes d'évitement. Si l'on calcule séparément les voyages intra-UE et les voyages UE - International, le bilan comparé Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 24 des différents scénarios est plus visible. Dans le tableau suivant nous avons décomposé les émissions carbone selon les flux entrants et sortants d'Europe. Ainsi, nous prenons en considération les flux intra-UE d'un côté et les flux internationaux de l'autre. Dans le cas des flux internationaux, nous prenons en compte le dernier port européen touché à l'export vers le reste du monde, et le premier port européen touché à l'import en provenance du reste du monde. Les navires qui effectuent de multiples escales en Europe, comme les ports-conteneurs passent du scénario 2 au scénarion 3c à l'export ou du scénario 3c au scénario 2 à l'import. La couverture 2 reste inchangée avec 112 Mt de carbone émis et 20% de potentiel de fuites. Mais le tableau fait apparaître la faiblesse de la solution 3a : les fuites carbone représentent 50% de la couverture carbone, soit 105 Mt sur. 198 Mt. La solution 3c corrige cette faiblesse mais les fuites carbone représentent encore 1/3 de la couverture soit 66 Mt sur 198 Mt. Les solutions 3c et 4 de CE Delft apparaissaient très proches au niveau de l'efficacité et du rapport entre le volume des gaz rejetés et le potentiel de détournement. Seule sa complexité administrative jugée supérieure par [CE DELFT 2009] vient disqualifier le scénario fondé sur le fret. Or des éléments qui n'étaient pas encore en place lorsque [CE DELFT 2009] a rédigé son rapport doivent désormais être pris en compte ce qui rehausse selon nous la note de faisabilité administrative de l'option 4. Évaluation des périmètres géographiques possible d'un marché de permis d'émission. Requalification des hypothèse de CE Delft afin d'éviter les doubles comptes. Emissions de carbone en millions de tonnes. 1 2 3a 3b 3c 4 dernier port scénarios sans double comptes UE eaux territoriales intra UE non-UE / premier port UE période avant premier port UE port chargement non UE / premier port déchargement UE mécanisme basé sur le navire et le fret navires entrants fuite potentielle navires sortants fuite potentielle total navires total fuite potentielle 33-38 faible 112 22 96 51 102 54 198 105 environ 96 faible environ 102 faible 198 faible 96 32 102 34 198 66 < 96 faible < 102 faible 198 faible Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 25 faisabilité juridique complexité administrative A B B C B B A : meilleure faisabilité juridique et administrative. C : moins bonne faisabilité juridique et administrative. CETE Ouest 2011, d'après [CE Delft 2009]. 2.4 L'évaluation des effets d'un mécanisme de régulation carbone portant sur la concurrence intermodale ­ que penser de l'analyse CE Delft ? CE Delft évalue les conséquences d'un mécanisme de régulation carbone sur la répartition modale (Technical support for european action to reducing GHG emissions, volume A, chapter 12). Le consultant s'appuie sur des comparaisons entre navires, trains, camions, péniches. Il tend à mettre en évidence que la hausse des coûts sur le segment maritime, consécutive à l'introduction d'un instrument de régulation carbone, pourrait nuire à la compétitivité du mode maritime face aux modes de transports terrestres. Il relève aussi que le secteur routier est déjà fortement taxé et que les progrès des motoristes ont été poussés. Le prix du transport routier internalise donc déjà le coût du carbone et les marges d'imposition supplémentaire sont limitées. Mais il sera de plus en plus difficile d'améliorer le bilan carbone de ce mode de transport. A contrario, le secteur maritime est peu taxé mais il bénéficie d'une marge importante d'amélioration de son bilan carbone (améliorations techniques et opérationnelles). Le secteur ferroviaire offre deux visages différents : · · la traction diesel est très polluante par rapport à la traction électrique. Le diesel reste largement utilisé dans le fret ferroviaire, y compris de et vers les ports. le bilan carbone de la traction électrique dépend des conditions de production d'électricité ; la production électrique française est dominé par le nucléaire quand la production électrique italienne est dépendante du fuel par exemple. Il convient donc d'établir des profils nationaux de transport de fret ferroviaire par type de traction (diesel versus électrique) et par source de production électrique (nucléaire, fuel, charbon, gaz naturel, etc). Les auteurs avancent qu'un prix de 30 Euros / tonne de carbone appliqué à tous les modes dans un EU-ETS global se traduirait par une augmentation du coût du carburant de 7,5% pour les Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 26 camions, 45% pour les trains, 22% pour les porte-conteneurs, 21% pour les ferries, 20% pour les avions. Mais pour les avions, il y a des attributions de quotas gratuits mais aussi au prix de marché. Le faible impact de cette mesure sur la hausse du carburant dans le secteur routier viendrait du fait que les carburants sont y déjà très taxés. CE Delft parvient à deux conclusions. Le consultant souligne que l'introduction d'un instrument de régulation carbone n'aurait pas d'impact significatif sur la concurrence modale : les trafics maritimes ne devraient pas basculer massivement vers un mode terrestre (on peut préciser que cette affirmation est plutôt exacte dans le cas des trafics vraquiers et pétroliers) ; sur certaines routes cependant, il existe un risque de report modal pour les marchandises en conteneurs et remorques. L'argumentation de CE Delft est lacunaire sur ce point. Il conviendrait de quantifier le nombre de routes et le volume de fret qui seraient susceptibles d'être concernés. Cette remarque en appelle une autre que CE Delft omet : un instrument de marché carbone pourrait remettre en cause la politique européenne d'aide au report modal de la route vers les autres modes. Toutefois, si l'on considère que l'objectif est la réduction globale des émissions de CO2 des expéditions et approvisionnements européens, il convient de ne pas avoir d' a priori sur l'utilisation des modes de transport. En revanche, il faut veiller à ce que les conditions de concurrence soient réelles entre les modes (internalisation des coûts d'infrastructure pour la route, aides des états pour le fret ferroviaires, etc). A court terme les solutions terrestres peuvent se révéler plus compétitive en terme de bilan carbone. Cependant à long terme, la solution maritime, optimisée (améliorations techniques et organisationnelles), après une phase de transition et d'adaptation, serait plus efficace sur les rejets carbone. Le transport maritime aura malgré tout d'autres préoccupations, notamment liées à la teneur en soufre des carburants de soute. 3 Mécanisme basé sur le fret dans le maritime et l'aérien. Ce chapitre détaille tout d'abord les possibilités d'un mécanisme de régulation carbone basé sur le fret dans le domaine maritime et multimodal. Il décrit ensuite les modalités du système de régulation carbone dans l'aérien dont le secteur maritime pourrait tirer des enseignements. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 27 3.1 Un mécanisme fret basé sur le fret transport maritime et le segment terrestre. 3.1.1 L'assiette du dispositif L'UE souhaite réduire les émissions de gaz à effets de serre des navires en escale dans ses ports. Cet objectif doit être atteint par des mesures à mettre en place dans les ports (fourniture d'électricité par la terre, navires de servitude à propulsion mixte diesel-électrique, moyens de manutention moins gourmands en électricité...). L'UE souhaite aussi réduire les émissions des navires qui arrivent dans ses ports et transportent du fret européen. On peut donc poser la question en ces termes : faut-il taxer le navire ou la marchandise européenne qui s'y trouve ? Faut-il mettre en place un mécanisme de régulation carbone basé sur le navire ou un mécanisme basé sur le fret et la distance qu'il parcourt ? Dans ce cas, la base de calcul des émissions de carbone devient la consommation effective de transport plutôt que la production (les mouvements de navires). Les réflexions qui nous ont conduit à explorer plus avant une base fret sont de trois ordres : · Au niveau légal, il est peut être plus aisé de défendre cette position, à la condition de satisfaire aux règles de non discrimination des échanges, d'absence de protectionnisme et de liberté de circulation des marchandises. (GATT, OMC, OMI) · Au niveau administratif, les nouvelles règles douanières donnent une connaissance du fret depuis son premier port d'embarquement jusqu'au port de destination finale. Par ailleurs, les armements eux-mêmes commencent à utiliser des outils de mesure de l'empreinte carbone, donnant ainsi du crédit à une mesure de l'empreinte carbone du fret maritime. · Au niveau des opérations maritimes, le choix d'une base fret réduit grandement la possibilité de fuites carbone. Un dispositif de régulation carbone sur le fret peut concerner deux périmètres : un périmètre strictement maritime ou un périmètre multimodal. Dans ce dernier cas, l'approche par la marchandise nous rapproche d'un mécanisme d'inclusion carbone (MIC) tel que l'envisage notamment la France. Le système de taxation des émissions carbone sur le segment maritime peut être mis en cohérence avec d'autres systèmes de taxation des émissions carbone sur le Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 28 segment terrestre (rail, route, fluvial) afin que l'ensemble du dispositif appréhende de bout en bout la chaîne de transport multimodale. Sur les flux d'importation, cela permet de prendre en compte les émissions entre le port de chargement extra-UE et le lieu (porte = usine) de livraison finale dans l'UE (port à porte). 3.1.2 Description d'un mécanisme de régulation carbone portant sur le fret européen maritime Le mécanisme serait basé sur l'ICS (Import Control System) et potentiellement couplé à la pesée systématique des conteneurs à l'arrivée dans les ports de l'UE ou avant l'embarquement dans le port étranger. Les conteneurs en sortie des Etats-Unis sont systématiquement pesés, et l'International Chamber of Shipping ainsi que le World Shipping Council demandent à l'OMI de généraliser cette pratique. 4 Le mécanisme prendrait en compte la route maritime la plus courte entre le port de chargement et le port de déchargement du fret. Le mécanisme s'appliquerait aux flux à destination des entreprises implantées dans l'UE, même si leur siège social ne s'y trouve pas, et quelque soit la responsabilité du transport (CAF, FOB) ce qui semble lever les problèmes d'extra-territorialité. Cependant à l'heure actuelle, un tel dispositif ne peut être envisagé que sur les flux maritimes à destination des ports de l'UE. En effet, contrairement à l'ICS qui fonctionne pour les importations, il n'existe pas encore de système électronique douanier normalisé pour les exportations. C'est de toute façon un point qui reste à expertiser par les Douanes, dans la mesure où les systèmes d'information sur le fret européen sont globalement susceptibles d'évolution en relation avec diverses mesures de taxation « carbone » du fret terrestre. 4 (cf Le Marin 17 décembre 2010). Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 29 Le principe de la route la plus courte, escales et gabarits des navires Commentaires du schéma Dans le cas de la conteneurisation, le chargement est effectué à Shanghaï et le déchargement au Havre. On peut admettre que coût carbone est le même, que le navire soit affecté à une ligne directe ou à une ligne avec escales, du moment que dans les deux cas le tracé de la ligne soit équivalent.. Dans le cas du minerai de fer, le chargement est effectué à Dampier et le déchargement à Dunkerque. La route la plus courte passe par le Canal de Suez. C'est donc la route standard retenue pour tous les navires dont le tirant d'eau à pleine charge leur permet d'emprunter le Canal. Pour les navires ne pouvant emprunter le canal de Suez, la route la plus courte passe par le Cap de Bonne Espérance. C'est cette dernière qui doit être retenue pour un calcul de la route la plus courte qui doit tenir compte des gabarits des navires. Le parallèle peut être établi avec le principe retenu dans le mécanisme d'intégration des activités Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 30 aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre. (décret n° 2011-90 du 24/01/2011). L'exploitant ­ le transporteur en l'occurrence ­ déclare pour chaque paire d'aéroports une distance exprimée en « Great Circle Distances » avec une approximation validée par la convention de Chicago.* Dans le cas du maritime, on n'aura pas recours à une mesure géodésique mais plutôt à la notion de ligne la plus courte adaptée au type de navire, en s'appuyant sur l'observation des profils de lignes courants. *(www.eurocontrol.int/environment/public/standard_page/ETS_Distance_validation.html). 3.2 La mise en oeuvre d'un mécanisme basé sur le fret relevant du seul segment maritime Selon le rapport [CE DELFT 2009] , la complexité de mise en oeuvre d'un mécanisme carbone sur une base fret est très élevée. Il faut en effet mesurer les émissions carbone du navire et les ramener ensuite au fret transporté, d'après la distance parcourue entre le point de chargement et de déchargement du fret. Si cette opération ne pose pas de problème particulier pour les échanges vraquiers et pétroliers, elle peut s'avérer plus complexe pour les chargements de conteneurs, le navire effectuant de multiples opérations de manutention lors de nombreuses escales. Le poids du navire et sa vitesse changent souvent, ce qui complique singulièrement les calculs. De plus, les transbordements de fret dans les ports et les changements de transporteurs maritimes entrainent pour les services douaniers ­ au moins jusqu'en 2011 - un appauvrissement de l'information sur le parcours de la marchandise entre le port de départ initial et le port d'arrivée. Pourtant, les armements sont maintenant capables de mettre en place des outils de calcul de l'empreinte écologique des transports. CMA CGM vient de lancer un éco-calculateur à l'attention de ses clients pour qu'ils puissent « calculer avec précision l'empreinte carbone d'un trajet, sur la base des données réelles du parcours des marchandises : lieu de départ, lieu d'arrivée, volume de fret, consommation et vitesse du navire. Développé suivant la méthodologie du Clean Cargo Working Group (CCWG), cet éco-calculateur sera le premier à étre vérifié par le Bureau Veritas. « Ce nouvel outil, grâce à sa grande fiabilité, nous permettra de fournir à nos clients des données très précises sur leur empreinte carbone. Nous souhaitons que cet éco-calculateur puisse devenir un véritable outil d'aide à la décision et permette à nos clients de déterminer le mode de transport optimal du point de vue écologique » explique Philippe Borel, directeur environnement de CMA Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 31 CGM » (Mer et Marine, 16 mars 2011). De plus, les nouvelles normes douanières européennes qui reposent sur la déclaration d'entrée sommaire (ENS, Entry Summary Declaration) qui fait partie du Système de Contrôle des Importation (ICS Import Control System) est de nature à minimiser le coût de mise en oeuvre d'un mécanisme de régulation carbone basé sur le fret. Selon les dispositions qui sont entrées en vigueur dans toute l'Union au 1er janvier 2011, les marchandises à destination de l'Union européenne doivent être enregistrées par voie électronique 24 heures avant leur chargement dans le port étranger pour les conteneurs et 24 heures avant leur déchargement dans le port européen pour les cargaisons de vracs et de marchandises diverses. Cet enregistrement est fait par l'armateur avant l'embarquement dans le port étranger si ce sont des conteneurs, par le consignataire dans le premier port européen de déchargement si ce sont des vracs ou des marchandises diverses. Les données sont transmises aux services des douanes de l'Union européenne.5 De la sorte, le système de Contrôle des Importations (ICS), fondés sur la déclaration électronique des connaissements rend la fraude très difficile. On connaît précisément le port de départ et le port de destination des marchandises. Ainsi, même si les navires effectuaient des escales supplémentaires techniques ou commerciales, cela n'aurait pas d'impact sur l'assiette du dispositif. Reste la question de la gestion d'un tel dispositif de régulation carbone basé sur le fret et couvrant les échanges maritimes. Les transporteurs maritimes semblent les plus à même de gérer un tel mécanisme de marché (ou d'être les interlocuteurs des services fiscaux en cas d'instauration d'une taxe). 3.3 La mise en oeuvre d'un mécanisme sur le fret maritime et multimodal terrestre Dans un tel dispositif, échelle de pertinence passe du niveau maritime au niveau multimodal. Le bilan carbone et le coût carburant + taxe ou quotas CO 2 n'est plus dépendant du seul segment maritime, mais il intègre aussi les solutions de transports terrestres. Dans le mixage des choix de transport que le chargeur va réaliser il va mettre en balance le maritime, le fluvial, le ferroviaire, le 5 Cf annexe 2 : Les évolutions réglementaires et douanières : impact sur un mécanisme de régulation carbone sur le fret européen, entretien avec Yohann Feltgen. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 32 routier. Pour un même voyage, le chargeur aura différents trajets possibles et il pourra minimiser ou maximiser la longueur du trajet maritime. Ces arbitrages s'opéreront selon ses objectifs prioritaires : temps de transit total du fret, coût du carbone, sécurité de l'acheminement, choix multimodaux disponibles. Expédition de port étranger à porte UE (usine) Port chargement hors UE Port déchargement UE Gare ferroviaire camions Destination finale UE navire train Trajet multimodal UE Exemple de choix de trajet multimodaux entre Izmir (Turquie) et Lyon via Tarente (Italie) et Marseille route train cargo Tarente Lyon route Fluvio-maritime cargo Izmir Marseille CETE Ouest 2011 Si le dispositif de régulation carbone couvre les échanges maritimes et les pré et post acheminements, les commissionnaires de transport seraient peut être mieux placés pour assurer la gestion du dispositif. Ils assurent l'essentiel des opérations de gestion des flux internationaux, en groupant notamment les expéditions de multiples petits chargeurs sans compétence transport à l'international. Ils ont acquis ces dernières années (par fusions-acquisitions, alliances mondiales, etc.) une puissance commerciale qui doit leur permettre de négocier avec les armateurs, ceux-ci étant des acteurs de la chaîne de transport multimodale, impliqués à ce titre dans la baisse des émissions carbone. Le principe de faire reposer le mécanisme sur les organisateurs de transport, Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 33 dont les armateurs de porte-conteneurs font partie, et non exclusivement sur les armateurs, prend sa source dans la multimodalité : les organisateurs de transport sont habitués à négocier les prix du transport et les circuits logistiques avec les compagnies maritimes, les entreprises de transport routier, ferroviaire et fluvial ; ils organisent couramment des expéditions de bout en bout faisant intervenir tous ces acteurs. En cas de marché de permis d'émissions, on peut facilement imaginer une procédure pour identifier des organisateurs de transport agréés correspondant aux acteurs régulièrement impliqués dans la gestion des flux de marchandises de et vers l'Europe. Ils bénéficieraient en priorité des quotas (un pourcentage sur le volume total émis) et les procédures de contrôles seraient allégées. Les opérateurs occasionnels, non agréés, feraient des demandes ponctuelles de quotas. De cette façon, le marché ne pourrait pas être verrouillé par quelques grands acteurs. Ils ont en outre la capacité de modifier les circuits d'acheminements des marchandises pour diminuer les émissions de CO2 (efficacité de la contrainte économique). 3.3.1 La question de l'extension du dispositif à une échelle mondiale. Il n'existe pas de transposition possible d'un mécanisme européen, portant sur le fret et son parcours multimodal, dans un système mondial de gestion de permis carbone (OMI). Toutefois si l'OMI place ses actions en faveur d'une réduction des GES exclusivement au plan des normes techniques et organisationnelles qui s'imposent aux armateurs, le mécanisme européen et le dispositif OMI sont alors compatibles. Si au contraire, les débats à l'OMI débouchent sur un mécanisme financier (permis ou taxe) applicable aux émissions de CO2 des navires, l'UE pourrait en principe restreindre le périmètre de son mécanisme, portant sur le fret européen et le parcours multimodal, aux seuls segments de transports terrestres entièrement inclus dans les pays de l'Union. De cette façon, il n'y aurait pas une double taxation du trajet maritime, par un mécanisme UE d'une part et par un mécanisme OMI d'autre part. En pratique, cela conduirait l'UE à uniformiser ses pratiques de taxation carbone sur ses transports intérieurs, routiers, fluviaux, ferroviaires, maritimes, ce qui apparaît très peu vraisemblable. En effet, on ne peut garder un système basé à l'origine sur les transports maritimes internationaux que l'on réduirait au seul volet des transports terrestres internes à l'Union. Ajoutons à cela que le mécanisme européen ne concernerait pas le fret aérien, dont les émissions carbone seront prises en compte dans un marché de permis à partir de 2012 (directive 2008/101/CE). Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 34 Des dispositifs régionaux peuvent entraîner des effets pervers avec la création de marchés maritimes à deux vitesses. Ce phénomène a déjà été observé sur les pétroliers lors de l'introduction des navires double-coque sur les États-UnisEtats-Unis et l'Europe. Les navires simple-coque et les navires risquant une détention dans les ports de l'UE pour mauvaise gestion se sont reportés vers l'Asie. Avec un marché carbone régional, les navires polluants pourraient se concentrer dans les aires non couvertes par le dispositif. 3.3.2 Problèmes de légalité et fuites carbone des mécanismes basés sur le fret maritime et multimodal Liberté des échanges, discrimination, protectionnisme et mécanisme d'inclusion carbone. Tout mécanisme mis en place à l'échelle européenne génèrera une distorsion de concurrence entre les entreprises implantées en Europe et les autres, si un mécanisme de compensation n'est pas mis en place. En fonction du degré de distorsion et des possibilités d'organisation des entreprises, il existe donc un risque de délocalisation industrielle. Cependant, ce risque à déjà été identifié dans un système de régulation carbone pesant sur les armements qui répercuteraient le coût du CO2 à leurs clients. Dans le cadre d'un mécanisme pesant sur les relations commerciales extérieures de l'UE, les fonds récoltés par la mise aux enchères de quotas d'émission pourraient être partiellement utilisés pour limiter (compenser) le surcoût pour les entreprises européennes. Dans le cas d'une taxe, c'est la question de l'affectation des fonds qui sera cruciale. Un mécanisme sur le fret maritime de l'UE s'apparente à une barrière économique (renchérissement du coût des importations). De même, Un mécanisme carbone, par le coût supplémentaire qu'il fait porter au transit des marchandises, peut apparaître en opposition avec la philosophie européenne de libre circulation des marchandises. Des dispositions réglementaires prévues dans les textes de l'OMC et de l'UE peuvent permettre de dépasser cette contrainte (cf [CE DELFT 2009] « Annex B : EU's competencies to regulate international shipping emissions »). Un mécanisme européen ne doit pas favoriser les entreprises qui produisent sur le territoire européen au détriment des entreprises qui importent des produits similaires sinon il peut être Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 35 assimilé à du protectionnisme. Le dispositif doit donc comprendre une évaluation des émissions de CO2 émises par les industries européennes comparativement aux émissions générées par les importations maritimes. Cet aménagement est développé par la France dans son mécanisme d'inclusion carbone (cf, Non-papier ­ Mécanisme d'inclusion des importateurs dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission, 11.5.2009, 4 pages). Ces éléments juridiques sont étroitement liés aux possibilités de fuite carbone. Les fuites carbone La crainte de fuites carbone liées à une politique unilatérale de limitation des émissions de GES se trouve à la source des projets de MIC. On craint en effet les délocalisations vers les « havres de pollution », les gains en carbone obtenus sur le territoire européen étant compensés par des pertes dans les pays non intégrés au système européen ou à tout autre système équivalent. Pour éviter ces fuites, sont donc imaginés des mécanismes intégrant les importations de produits, sans créer pour autant d'avantages compétitifs pour les producteurs européens. Le principe Les importateurs devront restituer un volume de quotas correspondant à ce qu'un producteur européen moyen aurait dû acquérir sur le marché de quotas pour assurer sa conformité, c'est-àdire la différence entre l'émission moyenne constatée du producteur européen et l'allocation gratuite de quotas qu'il aura reçue sur la base du référentiel établi au niveau européen pour le produit concerné (« benchmark »). Ce principe s'appuie sur la directive de 20096 qui permet d'attribuer des quotas gratuits, par exception au principe des enchères, aux secteurs industriels exposés à un risque de délocalisation. Ce sont les secteurs définis à l'article 10bis, §15 à 17 de la directive ETS de 2009, modifiant la directive de 2003. Plus important encore, les rédacteurs de la note [ECCP Bruxelles 2011] vont jusqu'à affirmer que « même si un cas théorique était monté contre le mécanisme d'inclusion carbone au motif d'une introduction d'une « discrimination » entre les différents pays, il devrait être jugé « nécessaire » pour atteindre l'objectif légitime recherché, qui est la réduction des émissions de GES. Tel est et 6 Directive 2009/29/CE du parlement européen et du conseil du 23 avril 2009 modifiant la directive 2003/87/CE instituant le SCEQUE. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 36 doit être le but recherché et non pas l'égalisation des conditions de concurrence en tant que telles. » un exemple d'application de MIC au transport international : le cas du transport aérien La logique d'un MIC, à savoir inclure les importateurs dans le SCEQE, est d'imposer la même contrainte et le même coût à l'ensemble des producteurs et importateurs de produits industriels, à travers un instrument uniforme et à effet identique, donc non discriminatoire. Et en poussant la logique jusqu'au bout, le traitement non discriminatoire doit se rapporter à l'ensemble des coûts de production et de distribution de biens. L'UE a déjà créé un précédent avec le transport aérien qui entre dans le marché carbone à partir de 2012, le décret d'application en droit français ayant été pris en janvier 2011. Le mécanisme s'applique aux vols internes entre aéroports européens, mais aussi aux vols partant de et arrivant aux aéroports européens. Le secteur aérien montre, à bien des égards, des possibilités de transposition des principes de régulation du carbone au secteur maritime. Son étude est riche d'enseignements, notamment car le mécanisme retenu dans l'aérien repose sur le transporteur, l'avion et le fret. 4 L'exemple de l'intégration du transport aérien dans le SCEQE 4.1 Les principes généraux La mise en place du système de quotas pour le trafic aérien à partir de 2012 « s'applique aux émissions dans l'atmosphère de dioxyde de carbone des « transporteurs aériens commerciaux » dès lors qu'ils effectuent une activité aérienne, définie comme tout vol à l'arrivée ou au départ d'un aérodrome situé sur le territoire d'un État membre de l'Union européenne (...). »7. Le dispositif 7 décret n° 2011-90 du 24/01/2011 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 37 inclut donc les vols intracommunautaires. L'application de ce texte conduit à réaliser au préalable la mesure de l'activité aérienne en situation initiale à l'aide d'une unité de compte, la « tonne-kilomètre » (TK). C'est à partir de ces TK que les quotas d'émission carbone seront ventilés entre « transporteurs aériens commerciaux ». La référence de mesure des émissions carbone à l'échelle européenne est l'année 2005. Les quotas attribués à partir de 2012 seront limités, d'abord pour l'année 2012 elle-même, à 97% de la référence 2005, puis à 95% sur les années 2013-2020. A noter que le nombre de quotas mis aux enchères est stable jusqu'en 2020, mais après ?. Chronogramme simplifié de mise en oeuvre du dispositif carbone dans le transport aérien 2010 Périodes d'application N vx entrants ou for te pour tous croissance (2018-22) 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Périodes de surveillance R estitution quotas pour tous pour tous pour tous (2023-27) ---- (1ère an) ---- ---- ---- ---- ---- ---- ---- ---- Plafonds d'ém ission (base 2005 B2005) T OT AL QU OT AS Quotas gratuits QG Enchères EN C R éserve spéciale R S TOTAL QUOTAS Quotas gratuits QG Enchères EN C R éserve spéciale R S 100 plafond 2012 =B2005*0,97 =(B2005*0,97)*0,85 =(B2005*0,97)*0,15 =0 97 82,45 14,55 0 plafonds annuels pour la période 2013 -2020 =B2005*0,95 =(B2005*0,95)*0,82 =(B2005*0,95)*0,15 =(B2005*0,95)*0,03 95 77,9 14,25 2,85 source : décret du 24/01/2011 ­ réalisation Cete de l'Ouest / PCI TML Les quotas sont répartis en trois catégories : gratuits, mis aux enchères, réserve spéciale, selon une proportion décrite ci-dessus. Donc, jusqu'en 2020, le total des émissions carbone pourra atteindre 95% de la base 2005. Pour apprécier la performance, il faut tenir compte des variations de trafic, observées ou prévisionnelles. Les quotas gratuits sont distribués aux entreprises (qui en font la demande...) sur la base d'une déclaration d'activités des entreprises. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 38 4.1.1 La mesure de l'activité aérienne prévisionnelle et vérifiée La mesure de l'activité aérienne des transporteurs aériens commerciaux s'effectue à l'aide de l'indicateur combinant poids (T) et distances (K), chaque composante faisant l'objet d'un protocole de mesure. · Distances (D) 8 : Pour tous les vols prévisionnels, l'exploitant déclare, pour chaque paire d'aéroports, une distance exprimée en « Great Circle Distances » approximée en utilisant le système de référence mentionné à l'article 3.7.1.1 de l'annexe 15 de la convention de Chicago (World Geodetic System, WGS84) ». · le poids (T): l'exploitant fournit sa méthode pour apprécier le poids de passagers et bagages ; à défaut, une valeur moyenne de 100 kg/passager sera appliquée. Il fournit aussi sa méthode pour apprécier le poids de fret et messagerie. 4.1.2 La mesure des émissions Un système de contrôle est mis en place (Eurocontrol) avec plans de surveillance des émissions. L'année civile échue à ­2 ans de la fin de période donne lieu à une ré-estimation globale des émissions effectives des entreprises (année de surveillance).9 4.2 L'intégration du transport aérien au SCEQE : un compromis entre l'UE et l'OACI 4.2.1 Les modalités de répartition des quotas : gratuits, aux enchères, réserve spéciale. Pour [ Ayoun ­ Langumier ­ Lahlou ­ 29/03/2011], il y a eu de nombreuses discussions à la 8 http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/xls/Monitoring_Plan_TKM_FR_en_190509-3.xls 9 http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/Annual-emissions_data-flow-230609-delivery-3.pdf Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 39 Commission, entre ceux qui souhaitaient maximiser la part des quotas mis aux enchères et ceux, plutôt dans la mouvance OACI, qui considéraient qu'on aurait alors été trop près d'un système de taxe. Il faut rappeler que l'OACI interdit toute forme de taxation du kérosène. Pour réaliser le compromis, il a ainsi été nécessaire de faire passer de 30% à 15% la proportion de quotas mis aux enchères. Il existe également une clause de revoyure prévue en 2014 pour l'après 2020 avec un large éventail de solutions possibles, certains prônant le passage de 15% à 50 % de quotas payants. Toujours selon [ Ayoun ­ Langumier ­ Lahlou ­ 29/03/2011], le mode de détermination de la part de 3% de quotas mis en réserve spéciale a été lui aussi déterminé essentiellement sur la base d'un compromis politique. Prévu pour assurer l'intégration de nouveaux entrants (nouvelles compagnies aériennes), le montant de cette réserve s'appuie aussi sur une photographie de l'activité du transport aérien (en volume, faisceaux, compagnies) ... de 2010, en considérant cette photographie comme référence valable pour 2020. C'est assez irréaliste car les mouvements dans le secteur aérien sont nombreux et affectent significativement les volumes et modalités de son activité. La directive de 2008 affirme dans son considérant (20) qu'il convient que « les exploitants d'aéronefs qui cessent leurs activités continuent de recevoir des quotas jusqu'à la fin de la période pour laquelle des quotas ont déjà été attribués à titre gratuit. » Cette pratique peut être considérée comme bloquante. M. Lahlou précise que ce considérant fait référence à la « théorie des incitations » selon laquelle, en redistribuant les quotas d'une entreprise défaillante à une autre compagnie, on inciterait en réalité à continuer à travailler et donc à polluer effectivement. Il cite l'ONU qui a la même posture que celle de la directive 2008 et qui continue à prendre en considération un dossier d'une société en cessation d'activité quand le montage financier du programme aidé est encore en cours d'élaboration. A noter aussi que l'usage de biocarburants donne lieu à l'attribution de quotas gratuits. Une autre des questions essentielles n'a pas été résolue, celle du réemploi du revenu des enchères. Il faut normalement s'assurer que ce revenu est affecté au développement durable mais les textes interdisent l'affectation d'une recette. Et cette recette est versée à chaque Etat qui se réserve en réalité d'en définir l'usage, sans as d'harmonie à l'échelle européenne. Le dispositif se heurte aussi au principe de l'annualité budgétaire. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 40 4.2.2 Prévisions et mesure de la consommation effective de transport (TK), mesure des émissions Il faut bien rappeler ici que l'application au transport aérien d'un mécanisme carbone n'empêche aucunement que les prévisions de trafic restent en hausse, ce qui est confirmé par l'UE dans son Livre Blanc de mars 2011 10 qui affirme notamment dans son § 28 : « Les secteurs des transports maritimes et aériens ont par essence un caractère mondial. L'efficacité des aéronefs et des opérations de gestion du trafic doit continuer à être améliorée dans le secteur aérien. Ce progrès offrira un avantage concurrentiel, en plus de réduire les émissions de polluants; il faut toutefois veiller à ne pas imposer de charges excessives pour les opérations de l'UE, qui pourraient compromettre le rôle de l'UE en tant que plateforme mondiale des correspondances aériennes. La capacité des aéroports doit être optimisée et, le cas échéant, développée pour faire face à la demande croissante de déplacements à destination et en provenance de pays tiers et de régions européennes mal reliées, ce qui pourrait multiplier au moins par deux les activités de transport aérien de l'UE d'ici à 2050. » Au niveau européen, les quotas seraient de 250 MT CO2 en 2012, avec un gain en efficience énergétique 2012/2010 de 2% et un taux de croissance du trafic de 4%. En France l'impact du mécanisme carbone serait de 0,3% à 0,4%, variable selon les faisceaux. Eurocontrol donnait entre 0,4% et 0,5% de baisse de trafic (en France?). QUOTAS EUROPE (Millions tonnes CO²) Gratuits Enchères Total Référence ? 2010 2012 Période 2010 - 2012 Gain efficience énergétique Taux croissance trafic solde consommation 220 245 250 65 2% 4% 2% Source entretien 29/03 10 UE ­ Livre blanc ­ 28.3.2011 COM(2011) 144 final - Feuille de route pour un espace européen unique des transports ­ Vers un système de transport compétitif et économe en ressources, Bruxelles Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 41 4.2.3 Acceptabilité du dispositif L'OACI admet globalement la validité d'un dispositif carbone fondé sur le marché tandis qu'elle réfute le principe d'une taxe. Les pays tiers contestent ­ globalement ­ la directive de 2008, et aucun accord n'a jamais été obtenu de l'OACI sur le dispositif envisagé. Certaines compagnies (Air Algérie) ou pays (Chine) ont déjà déposé des recours, comme les États-UnisEtats-Unis vis à vis du Royaume-Uni. Le considérant (9) de la directive de 2008 donne un éclairage particulièrement intéressant sur les points de controverse. Dans une résolution adoptée en septembre 2007, « l 'Assemblée de l'OACI prie instamment les États contractants de ne pas mettre en oeuvre un régime d'échange de droits d'émissions pour les exploitants d'aéronefs des autres États contractants sauf sur la base d'un accord mutuel entre ces États ». L'OACI s'appuie pour cela sur la convention de Chicago de 1944 sur l'aviation civile internationale qui, en simplifiant, organise le transport aérien international sur la base d'accords bilatéraux entre ÉtatsEtats et sur de règlementations non discriminatoires. Se référant à cette même convention de Chicago, « l es États membres de la Communauté européenne et quinze autres États européens ont formulé une réserve sur cette résolution et se réservent le droit (,...) d'adopter et d'appliquer, de manière non discriminatoire, des mesures fondées sur le marché aux exploitants d'aéronefs de tous les États fournissant des services aériens en direction, à partir ou à l'intérieur de leur territoire. » La Commission persiste dans ce sens puisque dans son considérant (17) elle affirme que le « régime adopté par la Communauté peut servir de modèle pour le fonctionnement d'un système d'échange de quotas d'émission à l'échelle mondiale. » La question du périmètre d'application du mécanisme carbone reste ainsi le premier point de contestation, pour deux raisons : · la crainte que le dispositif présente un caractère discriminatoire, et c'est ce qui est évoqué sur les liaisons USA/RU. · La position des pays émergents qui demandent à être exonérés. (la Chine ?) On attend maintenant des arbitrages au niveau de la Cour Européenne de Justice et/ou des réactions américaines au niveau de l'OACI. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 42 4.2.4 Les fuites carbone Pour les estimer, une modélisation a été effectuée intégrant les effets conjugués : · · · du coût du CO2 du caractère reportable ou non du surcoût carbone sur le prix du billet, le coût du temps pour les passagers en correspondance. C'est le paramètre coût du temps qui apparaît comme déterminant, ce qui ne permet pas d'imaginer la création d'escales additionnelles (pouvant coûter au passager jusqu'à 5H). En revanche, cela peut favoriser le développement d'un hub comme Dubaï qui enregistre déjà une certaine croissance de vols Europe ­ Dubaï ­ Asie, Australie, NZ,...Un surcoût carbone tendrait à renforcer à terme la place de Dubaï et permettrait que des destinations vers l'Asie n'intègrent le mécanisme de quotas que pour la partie Europe ­ Dubaï11. Mais il faut pour cela que le prix du carbone croisse sensiblement, car à 20/T, l'effet est mineur. 4.3 Synthèse Le système est fondé sur la consommation effective de transport, mesurée en Tonnes-Kilomètres. C'est bien une approche par la « marchandise » à laquelle est associé un dispositif complémentaire de description de la flotte utilisée et des performances observées en termes de consommations de carburants et d'émissions de polluants. Le dispositif s'intègre au SCEQE et peut à bien des égards être assimilé à un MIC. La directive UE de 2008 affirme que ce mécanisme n'est pas discriminatoire et qu'il est compatible avec la convention de Chicago, ce que l'OACI conteste. Il faut maintenant attendre des décisions de la Cour Européenne de Justice pour apprécier la robustesse d'un tel dispositif et sa transposabilité au maritime. 11 A préciser. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 43 5 L'instauration d'un mécanisme carbone face à l'organisation du transport maritime : transports de lignes régulières, transports à la demande et transports rouliers Chaque marché maritime répond à des particularités, et un dispositif de réduction des émissions carbone s'appliquera différemment au marché du tramping, de la ligne régulière et aux échanges rouliers. Les armements vont tenter de contourner les contraintes légales relevant de mécanismes de régulation carbone, notamment dans un dispositif de quotas avec prise en compte de la pollution émise par le navire entre les ports de chargement et de déchargement du fret. Cependant, l'organisation des échanges peut limiter les moyens d'évitement. Sont examinées ci-après les différents postes, par grandes catégories, sur lesquels chargeurs et armateurs pourront être tentés d'agir pour minimaliser l'impact d'un mécanisme carbone. 5.1 La conteneurisation Les armements de lignes régulières organisent les services maritimes conteneurisés. Ils choisissent les ports d'escales et sont, à ce titre particulièrement à même de transférer des opérations de manutention d'un port à un autre si un intérêt financier s'en dégage. 5.1.1 Du manifeste à l'ICS : un contrôle des ports d'escale Dans le secteur de la ligne régulière, les connaissements sont rassemblés dans le manifeste qui était le document de référence remis aux douanes dans les procédures en vigueur jusqu'en décembre 2010. C'est un document qui traduit l'activité du navire, qui n'a pas de valeur contractuelle et qui n'est pas le miroir exact des connaissements. Une marchandise chargée à New-York pour Constantza (Mer noire) peut transiter par le hub de Tanger (Maroc). Elle est transportée dans un navire entre New-York et Tanger, et dans un autre navire du même armateur entre Tanger et Constantza. Cela ne modifie pas le connaissement mais le manifeste qui sera déposé à Constantza indiquera une origine Tanger et non une origine New-York car le manifeste Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 44 du second navire indiquera le chargement de la marchandise. Un système de régulation carbone pesant sur le fret européen et s'appuyant sur les manifestes offrait trop de possibilité d'évitement. Cette faille entre le connaissement, précis mais non pris en compte par les douanes, et le manifeste, global et traduisant l'exploitation du navire, permettait d'imaginer une généralisation de certaines opérations de transbordement à l'initiative des armements conteneurisés pour minimiser le coût d'un mécanisme carbone européen sur leur activité de transport maritime. Il convient de noter que pour le client ces opérations de transbordement internes aux armateurs sont neutres. Le connaissement qui mentionne le port de chargement initial et le port de déchargement final lui assure le transfert de sa marchandise de bout en bout. Le transbordement trouve sa raison d'être dans le réseau de lignes maritimes mis en place par l'armement. Depuis l'application de l'Import Control system (ICS) le 1er janvier 2011, le connaissement est le document de référence remis aux douanes des pays européens. Il se substitue donc au manifeste, imprécis. Ce changement diminue considérablement les risques de contournement d'un dispositif de régulation carbone basé sur le fret. En effet, quelque soit le nombre d'escales intermédiaires réalisées par l'armement, le connaissement d'origine est conservé et fait foi. Le principe de l'ICS repose sur l'enregistrement et la transmission électronique aux douanes européennes d'une déclaration d'entrée sommaire (ENS, ENtry Summary declaration) au moins 24 heures avant le chargement des conteneurs dans les ports étrangers s'il s'agit d'échanges océaniques12. Cette déclaration reprend les informations du connaissement (port de chargement et de déchargement, destinataire, contenu du conteneur, poids). L'ENS est transmis par le transporteur, en l'occurrence l'armement de ligne. En contrepartie, les douanes délivrent des autorisations de déchargement (MRN, Movement Reference Number). Les données électroniques sont traitées par navire, une seule fois, pour tous les conteneurs à destination de l'Europe, par les douanes du pays de la première escale européenne. Lors des escales suivantes dans les autres ports européens, les douanes des pays concernés ont accès aux données traitées lors de la première escale. Pour contourner le système il faudrait émettre deux connaissements et rompre la garantie d'un transport de bout en bout. Cette décision relève du client et non de l'armateur. Pour reprendre l'exemple précédent, ce client confierait son conteneur à un armateur entre New-York et Tanger (1 connaissement) et à un autre armateur entre Tanger et Constantza (1 nouveau connaissement, 1 12 Le principe est similaire au système américain qui impose depuis 2002 une déclaration des conteneurs 24 heures avant leur embarquement pour les Etats-Unis. Cette disposition, appelée Container Security Initiative a été voté après les attentats du 11 septembre 2001. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 45 ENS). La couverture d'un mécanisme carbone ne pourrait alors s'appliquer qu'au trajet Tanger ­ Constantza. Cette situation reste cependant hautement improbable par le risque de rupture de la chaîne de transport encouru par le client qui s'expose à voir sa marchandise bloquée, subir des avaries ou des retards (problèmes d'interconnexion entre terminaux et entre navires). 5.1.2 Concurrence et complémentarité multimodales Même si un mécanisme CO2 porte sur le fret maritime au lieu de porter sur le navire, les armements conteneurisés, en situation de « carrier haulage » peuvent choisir de limiter leur exposition à un périmètre carbone en modifiant les ports d'escale. Ils peuvent privilégier les ports qui se situent à l'entrée du périmètre géographique. Ces ports deviendraient des points de transbordement massif entre la mer et la terre. Les conteneurs seraient rechargés sur des trainsblocs vers leurs destination finale à terre. Toutefois, cette mesure n'est possible qu'à la marge pour deux raisons : Opérationnelle : étant donné la concentration d'un très grand volume de fret conteneurisé sur quelques sillons ferroviaires que supposerait une telle stratégie. Géographique : étant donné le faible nombre de ports capables de servir de plaque tournante à très grande échelle. En provenance d'Asie, les ports européens de la Méditerranée seraient les plus à même de recevoir des escales supplémentaires de navires. En provenance d'Amérique du nord, les ports français de la Manche et de l'Atlantique seraient les mieux placés. Cependant, la localisation géographique du port n'est pas la seule variable à prendre en compte. La qualité des services ferroviaires compterait autant que la localisation du port, toute proportion gardée (nombre de sillons, nombre de services ferroviaires, régularité des services). Ainsi, sur les routes nordaméricaines, les ports du Benelux pourraient aussi tirer profit de stratégies d'évitement fondées sur l'utilisation combinée du maritime et du ferroviaire. Les ports de la rangée nord les mieux équipés en infrastructures ferroviaires ou fluviales sortiraient alors encore renforcés par le mécanisme carbone. On peut envisager une augmentation des « connaissements via ». Exemple pour un conteneur au départ de Singapour avec connaissement Anvers via Gioia Tauro : le conteneur serait déchargé dans un port qui limite l'assujettissement au périmètre CO2 en Europe (Gioia Tauro en Italie), puis Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 46 rechargé sur un train bloc vers Anvers. L'armement ne paie pas le coût carbone sur le trajet Chine - Anvers, mais seulement sur le trajet Chine - Gioia Tauro. Le coût du transport en train entre Gioia Tauro et Anvers est pris en charge par l'armateur ou par le chargeur CAF : La solution n'est intéressante que si le coût du transport ferroviaire d'escale est inférieur au coût du parcours maritime incrémenté du coût du carbone si le conteneur avait continué sa route par mer jusqu'à Anvers. Il reste à déterminer si la mise en place de l'ENS peut contrecarrer l'intérêt de cette solution d'évitement : quel port d'arrivée serait pris en compte, le port de déchargement maritime, soit Gioia Tauro, ou le port de destination finale, soit Anvers ? Les escales avec manutention dans des ports à proximité de l'UE sont pour leur part quasiment inutiles à mettre en place si le mécanisme de régulation carbone porte sur le fret maritime. En effet, l'ENS est trop rigide pour que le régulateur accepte de prendre en compte une escale avec transbordement dans un port hors UE, comme base de départ d'un trajet maritime vers un port de l'UE. Le port de chargement d'origine reste connu et identifié par l'ENS et sert de point de départ quelque soit le nombre d'escales maritimes intermédiaires. En revanche, il existe quelques rares exceptions pour les ports non-UE situés près des détroits au Maroc et en Turquie. Dans ces deux cas, les conteneurs peuvent être déchargés du navire et rechargés sur camions à destination de l'Europe. Le trajet maritime international prend alors fin et le conteneur n'est pas soumis à la régulation carbone (à l'exception du passage très court du détroit de Gibaltar). Le recours au camion pour rallier l'Europe à partir de Turquie ou du Maroc minimise considérablement l'intérêt d'une escale intermédiaire de ce type. Les stratégies d'évitement devront trouver leur place dans le cadre de la massification de la chaîne de transport. Seul un dispositif de régulation carbone basé sur fret multimodal, c'est à dire prenant en compte les émissions maritimes et terrestres, permettrait de réduire totalement le risque d'évitement par la mise en concurrence des modes de transport massifiés maritimes et terrestres. A ce titre, il convient de noter que l'Union européenne souhaite intégrer le transport fluvial dans un mécanisme carbone. Cette décision va dans le sens d'une homogénéisation des conditions de concurrence et d'une réduction de risques de fuites carbone. Une modification de l'organisation industrielle peut favoriser les stratégies d'évitement. Pour être réellement efficace, la stratégie d'évitement doit s'insérer au mieux dans les failles légales d'un mécanisme carbone. Le connaissement et l'ENS indiquent clairement le port de chargement initial et de réception finale de la cargaison. Si les clients industriels relocalisent une partie de leur opérations de production, de conditionnement ou de logistique, des pays d'Extrême-Orient vers les Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 47 pays méditerranéens, cela donnera lieu à des flux Extrême-Orient ­ Proche Orient, Afrique du Nord d'une part (non soumis à une régulation carbone), et à des flux Proche Orient, Afrique du Nord ­ Union Européenne (soumis à régulation carbone). 5.2 Le cabotage Le cabotage européen se divise en trois grandes sections : les échanges de pondéreux, les échanges de marchandises diverses et les trafics de passagers. Il convient de distinguer les marchés captifs du passage maritime (desserte des îles sans solution alternative (tunnel ou pont) et les autres. Dans tous les cas, le risque de fraude est très limité car les armements, les routes maritimes et les ports d'escales sont bien identifiés. Nous renvoyons par ailleurs le lecteur à la partie 2 et au paragraphe commenté des travaux de CE multimodalisme. Delft sur le cabotage et le Les transports maritimes de passagers sont particuliers. Les clients arbitrent de plus en plus sévèrement entre les transports aériens et les transports maritimes. Le prix et le temps de transit sont deux éléments clés. Les liaisons de port à port sont calculées pour être des plus directes. Pour ces trois raisons, la généralisation d'escales supplémentaires dans des ports de pays non-UE n'est pas sérieusement envisageable. Un surcoût du transport maritime de passagers se traduirait par une détérioration des conditions de concurrence vis à vis des transports aériens. Cependant, le transport aérien est soumis lui aussi à une régulation carbone. A ce titre, un mécanisme carbone sur qui pèserait sur le fret, en l'occurrence ici sur le passager, pourrait être basé sur les mêmes principes de fonctionnement que le mécanisme aérien. Les transport de produits pondéreux par voie maritime sont en concurrence avec les services ferroviaires. Cependant, la concurrence semble favorable au maritime pour de raisons d'économie d'échelle et de localisation des industries lourdes à proximité des ports. Aussi, un transfert massif du cabotage maritime vers le ferroviaire semble peu probable. Le système ferroviaire européen souffre par ailleurs de congestion et nécessite toujours d'énormes investissement. L'obtention de sillons reste une chose délicate et les chargeurs industriels qui ont des besoins ferroviaires se plaignent du coût de la traction et des horaires qui leur sont proposés (exemple en Allemagne). Les transports de passagers et de conteneurs ou de marchandises diverses semblent toujours Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 48 avoir la priorité. Les transports rouliers sont en concurrence très forte avec la route. Sur les liaisons non captives le développement de services rouliers reste aléatoire. Fortement ancrés dans la tradition commerciale en Baltique ainsi qu'entre la Scandinavie et l'Europe du nord, les trafics rouliers se développent aujourd'hui en Méditerranée. Les échanges sur la façade Atlantique peinent à être transférés de la route vers la mer. La réglementation sur la teneur de soufre dans les carburants marins applicable en Baltique et sur les ferries soulève de vives critiques de la part des raffineurs et des armateurs. Les premiers car ils annoncent qu'ils ne seront pas en mesure de fournir les quantités de carburant désulfurisé dans les temps impartis, les autres car ils soulignent le renchérissement du coût de transport qui va résulter de l'utilisation de ce carburant « propre » et plus cher. Une taxe ou un permis d'émission sur le CO2 qui viendrait s'ajouter à l'augmentation du prix du carburant désulfurisé fait craindre une forte détérioration de l'efficacité économique des transports maritimes à courte distance. Dans le cadre de la compétition entre les services « tout route » ou « route+fer » en Europe et les services « route + roulier » on peut en effet craindre une stagnation voire une baisse de certains échanges intra-européens qui empruntent partiellement la mer. Ce risque pèse indirectement sur les ports de commerce qui hébergent ces trafics. 5.3 Les enjeux techniques dans le tramping Dans le secteur du transport à la demande, il existe deux contrats importants, le connaissement et la charte-partie. Le connaissement est le document commercial qui garanti le transport de la marchandise. Il est signé par l'armateur lors du chargement du fret. C'est le capitaine du navire ou l'agent maritime de l'armateur qui valide concrètement le connaissement. La charte-partie est le document qui officialise l'affrètement du navire par un chargeur. Le connaissement est négociable et transférable : Il peut changer de propriété au cours du voyage. Les cargaisons de pétrole et aujourd'hui de gaz naturel se revendent selon les différences régionales de prix. En revanche, la charte-partie n'est pas négociable, n'y transférable. La procédure ICS s'ajoute désormais à ces Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 49 deux documents -clés du transport à la demande. Le chargeur au tramping (transport à la demande) peut s'impliquer directement dans l'organisation de la ligne. Il est donc un acteur au même titre que l'armateur. 5.3.1 Chartes parties et ENS L'ENS diffère dans le secteur de la ligne régulière et dans le tramping. Dans le tramping, l'ENS doit être communiqué par voie électronique 4 heures avant l'arrivée du navire au port de déchargement en cas de voyage interocéanique. Ce délai est ramené à 2 heures en cas de trafic de cabotage. Deuxième différence : c'est le consignataire du navire qui est responsable de la déclaration. Ces consignataires sont facilement identifiables et connus des services douaniers, contrairement à la multitude d'armements pétroliers et vraquiers, dont certains naviguent très épisodiquement dans les eaux des Etats membres de l'Union européenne. On dénombre trois types d'affrètements de navires : l'affrètement au voyage, l'affrètement à temps, l'affrètement coque nue. A chaque type correspond un partage des coûts : plus l'affrètement est à long terme et plus les coûts sont transférés du propriétaire du navire à son exploitant. Le régime juridique évolue lui aussi, de même que les obligations contractuelles. Si le mécanisme carbone est basé sur la marchandise, les relations contractuelles d'affrètements entre armateurs qui ne donnent pas lieu à l'établissement de connaissement et à des déclarations ICS ne sont pas prises en compte. Les affrètements coque-nue et les affrètement à temps ne sont pas concernés, ce qui simplifie et allège le système. Seuls les affrètements aux voyages sont visés par le mécanisme carbone. Cette caractéristique est aussi une faille car une partie des navires au tramping qui arrivent à pleine charge dans les ports européens pour alimenter les industries en matières premières, repart sur ballast. Même à vide ces navires émettent de la pollution atmosphérique qui n'est pas prise en compte avec un mécanisme carbone basé sur le fret. Une étude plus poussée devrait évaluer la part des navires et le volume de pollution que cela représente. Enfin, les consignataires sont responsables de la transmission des données ENS pour les Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 50 transporteurs. Il convient de déterminer qui est légalement tenu pour transporteur dans le cas d'un mécanisme carbone basé sur le fret. La distinction entre propriétaire, armateur et transporteur n'est pas évidente. Afin de bien comprendre les enjeux de cette question il peut être nécessaire de revenir sur les relations entre les parties. Dans le cas d'un affrètement à temps, les ports d'escale et les routes maritimes ne sont pas spécifiés. L'affréteur signe une charte-partie en USD/jour et dispose du navire pour une période donnée : à sa charge, les coûts de voyage, dont le carburant, et à la charge de l'armateur les coûts d'exploitation et de capital. Comme c'est l'armateur qui sera le responsable de la gestion des quotas carbone de son navire, il devra prévoir combien de mois sur l'année son navire sera affrété dans la zone UE pour faire sa demande de quotas. On sait que cette période peut varier selon les années. Il devra aussi inclure dans la charte-partie une clause de paiement du carbone par l'affréteur, après-coup, c.à.d. après le calcul exact de la consommation de soutes dans le périmètre de quotas européens. L'affréteur à temps signera à son tour des contrats d'affrètement au voyage (en USD/tonne) avec des chargeurs et émettra des connaissements. Dans le cas de l'affrètement au voyage, les ports de chargements et de déchargements sont indiqués, ainsi que la route maritime suivie par le navire. Les possibilités de fraudes sont très faibles car ces informations ont valeur légale pour identifier les lieux de mise à disposition du navire au chargeur au début du contrat et de remise à disposition du navire à l'armateur à la fin du contrat. Selon nous, comme le mécanisme carbone basé sur le fret ne concerne que les affrètements au voyage, le transporteur, c.à.d. l'entité responsable de la gestion des quotas ou de la taxe est l'armateur affréteur B et non le l'armateur propriétaire A . armateur chargeur E armateur chargeur D armateur propriétaire A charte-partie à temps armateur affréteur B chartes-parties au voyage + connaissements + ENS armateur chargeur C L'armateur A est propriétaire du navire qu'il frète à l'armateur B pour 12 mois (signature d'une charte-partie). Pendant cette période, ce dernier exploite le navire et signe des affrètements au voyage avec des chargeurs. A chaque contrat, il émet une charte-partie et signe les connaissements. L'affréteur et l'armateur se rencontrent par le biais des courtiers maritimes. Cette opération donne lieu à des frais de courtage, payés par l'armateur. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 51 5.3.2 La manutention des marchandises en vrac Le fait d'inclure des escales supplémentaires avec déchargement / chargement génère des coûts de manutention pour le chargeur et des taxes de port pour l'armateur. Mais le coût de l'escale n'est pas seul à entrer en ligne de compte. Dès lors qu'il s'agit d'envisager une escale, les contraintes techniques, d'organisation, de qualité et de sécurité, de responsabilité et de maîtrise de la chaîne de transport sont aussi importantes que le coût lié au port stricto sensu. La manutention et le stockage des marchandises en vrac sont des procédures simples. Toutefois, la valeur des produits en vrac leur interdit souvent les multiples manutentions et les trajets terrestres trop longs. En règle générale, une tonne de marchandise en vrac s'élève à quelques centaines de USD quand une tonne de produits manufacturés se monte à quelques milliers de USD. Le coût n'est pas le seul argument qui restreint la possibilité de manutentionner les frets vraquiers. Contraintes techniques : certains produits requièrent des conditions de manutention et de stockage particulières. Les ports d'évitements doivent posséder ces équipements, qui sont différents selon les produits (céréales, produits chimiques, minerais et ferrailles, etc). Les capacités de stockage d'un port d'évitement doivent pouvoir accueillir des volumes supplémentaires en transit, sans que cela nuise aux flux réguliers. La faiblesse des infrastructures et outillages portuaires des pays en développement est souvent un handicap pour le commerce extérieur de ces pays. Leur capacité à recevoir de larges volumes de fret européen en transit, dans le cadre de stratégie d'évitement d'un dispositif carbone, peut être mise en doute. Contraintes légales : certains produits ne peuvent entrer et sortir des pays, notamment d'Afrique du nord, sans droits de douane, de traitement administratif ou hors la présence d'un opérateur d'import & export agréé par les autorités. Cela signifie un risque d'allongement du temps de transit. Contraintes commerciales : la manutention des produits en vrac, notamment leur déchargement prend du temps. Décharger puis recharger un navire va donc l'immobiliser pendant plusieurs jours. Cela constitue une perte de navigation pour l'armateur et une perte de revenus quand la demande de transport est supérieure à l'offre. Les économies d'échelle fonctionnent quand le navire est en mer et l'armateur cherche plutôt à réduire la durée des escales. Les contentieux sur les surestaries montrent à quel point ce sujet est sensible (pénalités de retard de mise à disposition du navire par 52 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 l'armateur à l'affréteur au début du contrat, et par l'affréteur à l'armateur à la fin du contrat). Ces navires en opération vont occuper des places à quai ; cela ne doit pas se faire au détriment des escales normales irriguant les flux d'import & export traditionnelles. La question de la congestion des ports, notamment en pays en développement et pays émergents de Méditerranée est clairement posée. La traçabilité et la qualité : toute opération de manutention est un moment à risque dans la chaîne de transport. En cas de problème (avarie, fret abîmé, vol, etc) les contentieux sont complexes et souvent long à résoudre. Moins il y a de ruptures de charges et moins il y a de risques juridiques. Le stockage des produits en vrac se réalise sans façon. Les lots de caractéristiques similaires sont mélangés (dans les silos, sur les terres-pleins, dans les cuves). L'augmentation du nombre de mélange peut modifier, à terme, la caractéristique d'un produit et nécessiter un nouveau croisement (blending) pour retrouver les caractéristiques moyennes initiales. Le chargeur doit pouvoir garantir son opération de transport international de port à port. Inclure une escale supplémentaire pour décharger/recharger le navire introduit un risque particulièrement important de rupture de la chaîne de transport : une cargaison peut rester bloquer dans un port d'évitement. Les industries lourdes fonctionnent aujourd'hui en flux tendu ; elles limitent leur stock de matières premières en parc usine et utilisent les terminaux portuaires comme zones de stockage intermédiaire. Aussi, la stratégie d'évitement dans les secteurs vraquiers et pétroliers doit-elle se concevoir à l'échelle industrielle et non à l'échelle de l'armateur (qui est aux ordres). Dans le cadre d'une politique de rationalisation des coûts de transports (maritimes et terrestres) et des coûts portuaires (taxes portuaires et manutention), le groupe sidérurgique Mittal réfléchie à une réorganisation de l'approvisionnement de ses aciéries européennes. Il pourrait concentrer les importations de minerai et charbon sur un port hub européen d'où ces produits seraient ré-expédiés de façon régulière vers les ports au plus près des aciéries dans des caboteurs, selon les besoins de la production de chaque usine. Ce port hub pourrait se situer en Europe, mais aussi en Afrique du Nord. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 53 5.3.3 Le transbordement des marchandises en vrac Le principe de massification s'applique pleinement aux échanges de marchandises en vrac. Sur les trajets maritimes longs, le chargeur cherche à affréter des navires de grande capacité afin de diminuer le coût à la tonne transportée. Lors d'un voyage de 10 000 milles, soit entre le Havre et Shanghaï par exemple, le coût à la tonne transportée par un vraquier handysize revient à 15,49 USD mais elle tombe à 9,12 USD avec un panamax (Stopford, 2009). La plupart des contrats d'affrètement portent sur l'utilisation de navires qui sont un compromis entre la route à suivre (limitations de gabarit du navire par les détroits et les canaux), les ports de chargement et de déchargement (tirant d'eau, longueur des postes à quai), et la taille des lots échangés (organisation industrielle, capacités de productions des usines, politique de stockage). Le navire choisi selon ces critères transporte la marchandise du port de chargement jusqu'au port de déchargement, au plus près de l'usine où les matières premières vont être consommées. Toutefois dans certains cas, les industriels, ou les armateurs, fondent l'organisation des échanges sur des hubs et sur l'utilisation de navires de tailles différentes pour assurer le transport de bout en bout. Le transbordement (déchargement / rechargement) des marchandises en vrac n'est pas une opération courante. Elle se se justifie par deux contraintes : · un transport maritime sur longue distance suivi ou précédé, d'une escale dans un port au tirant d'eau limité, ou d'un passage dans une zone maritime peu profonde (canal). (exemple dans le charbon vapeur). · un transport maritime sur longue distance suivi ou précédé de multiples escales (exemple dans la chimie). La société anglaise Powergen, filiale du groupe allemand E.ON, importe du charbon vapeur pour alimenter ses centrales thermiques du sud-est de l'Angleterre. Trois centrales de 1000 et 2000 MW, dont deux doivent fermer en 2015, sont concernées. Le charbon d'Afrique du sud ou de Colombie est transporté dans des vraquiers de 160 000 tpl (capesize) qui font escale dans la zone ouest du port de Dunkerque qui offre des tirants d'eau de 18 mètres. Le transport est donc massifié sur la longue distance. Le fret est déchargé et stocké au terminal Seabulk (GIE SeaInvest / GPM de Dunkerque). Durant son stockage, le charbon peut-être mélangé à d'autres pour améliorer son rendement énergétique (blending). Des caboteurs ravitaillent ensuite régulièrement Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 54 les trois centrales anglaises à partir du terminal dunkerquois. Les navires peuvent accoster au plus près des centrales anglaises. La gestion du stock est massifiée pour les trois centrales à Dunkerque et Powergen et profite des coûts très compétitifs de l'opérateur Seabulk qui gère l'inventaire de charbon d'autres clients sur le continent (effet de massification). En 2010, le groupe Louis Dreyfus Armateurs (France) a démarré, à Cherbourg, des opérations de déchargement et de stockage de charbon sur un principe similaire. Mais le groupe maritime va plus loin en ajoutant une opération d'allégement intermédiaire. Les capesize sont déchargés en rade d'une partie de leur fret, transférée sur des caboteurs, afin de pouvoir accéder au terminal portuaire. Le secteur des transports de produits chimiques fait appel à des navires très complexes, répondant à des obligations de sécurité très strictes et à adaptés à des tailles de lots très diverses, s'échelonnant de quelques centaines à quelques milliers de tonnes. Un navire transporte couramment plusieurs dizaines de produits différents. Les échanges interocéaniques sont cadencés, organisés autour de ports hubs, parmi lesquels Houston, Anvers-Rotterdam et Singapour se démarquent. Ces ports concentrent les capacités de stockage et les usines chimiques, et desservent les utilisateurs de produits chimiques dans un hinterland terrestre parfois très conséquent. Une partie des produits est ré-exportée par caboteurs au départ de ces ports dans tout le Golfe du Mexique (Houston), l'Europe (Anvers-Rotterdam), l'Asie du sud (Est (Singapour). Le savoir-faire requis, le coût des installations portuaires, la diversité des frets relevant d'une même branche (la chimie), la grande variation de quantités transportées guident l'organisation de la chaîne multimodale. Les escales sont conditionnées par les moyens de manutention et de stockage. La localisation des terminaux (hubs ou non) n'est pas neutre et l'organisation de l'escale n'est pas souple. C'est un exemple extrême, mais les produits en vrac ont tous des caractéristiques particulières qui, contrairement à la conteneurisation, pèseront sur les possibilités d'évitement. Les pétroliers effectuent parfois des escales multiples. Un affréteur peut choisir de livrer deux raffineries en pétrole brut à partir du même navire. Les contraintes d'accès au port et le besoin de massifier le transport maritime sur longue distance expliquent ce choix. Le groupe Total affrète des supertankers qui font escale au Havre-Antifer pour décharger une partie de leur cargaison qui alimentera les raffineries de Seine (Gonfreville -l 'Orcher, Grandpuits). Une fois allégé, le navire peut reprendre sa route et décharger le reste de son fret au terminal de Donges, dans l'estuaire de Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 55 la Loire où il n'aurait pu se rendre à pleine charge. Toutefois, ces opérations double ne sont pas la norme. Synthèse : effets d'un mécanisme carbone sur l'organisation des transports selon le secteur d'activité vracs conteneurs Possibilité qu'un partie du fret soit déchargée dans les hubs du sud de l'UE et remonte vers le nord de l'UE en train (cas des origines maritimes Asie) rouliers Concurrence intermodale Pas de report massif à attendre Forte concurrence avec le transport ferroviaire et routier. Moyen avec ICS, les Risque fraude de compagnies, les ports d'escale et les routes maritimes sont volatiles. Possibilité de feederisation de certains ports européens pour Faible car les compagnies, Faible avec ICS, les compagnies, les ports d'escale et les les ports d'escale et les routes maritimes sont identifiées Possibilité de feederisation de quelques ports européens avec des B/L "via...". (Ports hub en routes maritimes sont identifiées et peu modulables. quelques flux spécifiques. Afrique du nord et desserte (Ports hub en Afrique du Ports de nord et desserte européenne par caboteurs). Tout le fret conteneurisé ne peut être feederisé (pas d'infrastructures portuaires suffisantes en zone proche non-UE, infrastructures dimensionnées en zone UE). Relance possible de l'attractivité des ports méditerranéen de l'UE. Impossible dans la plupart Ports d'évitement non-UE Faible risque car spécificité du fret à des cas (passagers), peu Risque moyen avec le manifeste, réaliste dans d'autres car faible avec ICS. allongement du temps de transit et risque sur la Risque de remise en cause du marchandise. Risque de remise en cause Possible stagnation ou recul de l'activité des rouliers commerce UE européenne par caboteurs). Emission de deux contrats de transport. Logique industrielle avec une escale valorisée. avec manutentionner et à stocker. Risque de remise en cause du dispositif européen (sur le navire manutention Faisabilité juridique dispositif européen (sur le navire du dispositif européen (sur le ou suir le fret). navire ou suir le fret). Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 56 ou suir le fret). Calcul des émissions par navire Faisabilité administrative Calcul des émissions par d'un dispositif navire possible. sur le navire possible. Mise en place d'un système de relevé annuel possible pour les lignes régulières (coût de suivi moins élevé pour l'armateur et l'administration). Faisabilité Calcul des émissions par administrative unité de fret (tonne, d'un dispositif evp...) et par navire sur le fret possible. Calcul des émissions par navire possible. Mise en place d'un système de relevé annuel possible pour les lignes régulières (coût de suivi moins élevé pour l'armateur et l'administration). Calcul des émissions par unité de Calcul des émissions par fret (tonne, evp...) et par navire possible. unité de fret (tonne, evp...) et par navire possible. source : CETE Ouest / PCI TML 6 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 57 7 Conclusion Le cadre du débat L'UE prend l'initiative en matière de lutte de contre la pollution atmosphérique. Elle a agit par voie de directive pour le SCEQE (industrie) et a poursuivi de la sorte dans le secteur aérien. Cela implique une certaine liberté des Etats dans la transcription du texte dans leur droit respectif. L 'Europe souhaite que « le droit communautaire de l'environnement exerce une contagion relative hors des frontières de l'Union européenne. Il se prolonge, s'exporte et s'internationalise, avec un effet d'entraînement sur le droit international et même avec un effet multiplicateur sur les droits nationaux des Etats tiers »13. Cependant, cette volonté se heurte à la réglementation internationale et aux pays émergents (commerce, transport) et créé une grande incertitude juridique, quelque soit le mécanisme retenu (périmètre UE ou périmètre international, taxe ou ETS, base navire ou base fret). L'instauration d'un ETS impose une rigueur dans l'attribution des quotas. Initialement, les Etats n'ont pas souhaité pénaliser leurs entreprises. La base du mécanisme a reposé sur les émissions globales de polluants historiques, privilégiant de fait les sociétés les les plus polluantes (celles qui ont le moins de mal à progresser). Dans le nouveau dispositif, l'Europe a davantage la main. Mais les risques existent toujours de créer de la distorsion de concurrence à l'intérieur du marché européen, notamment du fait de la façon dont on a mesuré les émissions totales puis leur ventilation par installations. Dans le domaine aérien, la faible part des quotas aux enchères par rapport aux quotas gratuits résulte des mêmes compromis. La question d'une double peine : MARPOL impose un carburant marin à une teneur en soufre maximale de 0,1% dès 2015 dans certaines zones de navigation. De plus, l'OMI et l'UE réfléchissent à un système de quotas CO2 . Le marché maritime est alors confronté à une norme 13 Tabau A.S, « Le système communautaire d'échange de quotas d'émission de GES, instrument du leadership de la CE dans la lutte globale contre les changements climatiques », 2008 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 58 d'un côté (MARPOL), et à un marché de l'autre (ETS européen ou international). Le marché est très influencé par la norme qui oblige à passer du fuel au gazole, (les navires émettront moins de soufre et plus de CO2 ?) ce qui devrait créer deux tensions : 1 ­ sur le prix du gazole, 2 ­ sur le prix du carbone (sauf à n'avoir qu'un marché spécifique maritime). L'instauration du dispositif ICS renforce le potentiel d'un ETS fondé sur le fret Quelque soit le choix du dispositif et du périmètre, base navire ou fret, il faut une grande rigueur dans l'appréhension des données sources et des procédures effectives (douanières, commerciales). Pour l'instant les douanes européennes se fondent sur le manifeste (unique par navire, peu précis et sans valeur commerciale) et non sur la multitude de connaissements émis pour chaque voyage. La nouvelle réglementation repose sur une déclaration informatique sommaire d'entrée de chaque marchandise (ENS). Cette ENS est émise une fois pour toute, 24 heures avant le chargement dans le port d'origine et transmis aux autorités du port UE d'entrée de la marchandise. Cette information est alors disponible aux services douaniers et portuaires sur tout le territoire européen. Cette innovation facilite énormément le principe d'un mécanisme de régulation carbone basé sur le fret et limite aussi les possibilités de fuites carbone (stratégies d'évitement avec escales supplémentaires). Le contrôle du mécanisme doit être le plus homogène possible, un contrôle différencié selon les Etats équivalant à une distorsion de concurrence. Ce critère d'appréciation d'un dispositif devrait l'emporter sur le critère de faisabilité technique. Un dispositif carbone pourrait avoir des conséquences en termes de concurrence portuaire ; certains ports pourraient s'engager dans une politique de compensation du surcoût carbone par une baisse de leurs tarifs. Sur la rangée nord, Hambourg, dernier port d'escale en Europe, pour les navires venant de Chine est désavantagé par rapport au Havre et pourrait abaisser ces tarifs pour compenser le surcoût carbone lié au différentiel de distance. Pour définir les bases d'un mécanisme carbone dans le maritime, il est indispensable de s'appuyer Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 59 sur un descriptif précis : · · des procédures douanières et commerciales. du fonctionnement des marchés maritimes (ligne régulière, roulier, tramping), de l'escale (contraintes techniques et commerciales) et des coûts d'escale. · · des conditions de soutage (choix du lieu / cargaison et ligne, prix). des systèmes de taxation carbone dans les modes terrestres en Europe (intermodalisme, concurrence entre modes). Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 60 7.1 ANNEXE 1 : Le cadre juridique maritime et commercial et européen Les chapitres qui suivent sont basés sur l'annexe B « EU's competencies to regulate international shipping emissions » du rapport CE Delft 2009 «Technical support for european action to reducing GHG emissions, volume A » . Ils reviennent sur les principaux arguments mis en avant pour justifier d'une part et attaquer d'autre part un mécanisme de régulation carbone unilatéral dans le secteur maritime. La Convention sur le droit de la mer La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (Montego Bay, 1982) est entrée en vigueur en 1994. L'union européenne l'a ratifié en 199814. Cette convention précise notamment les notions de Zone Economique Exclusive et de mer territoriale ainsi que les droits des Etats côtiers. Elle rappelle le principe de liberté de navigation et de droit de passage innocent. L'article 89 indique on ne plus clairement qu' « aucun Etat ne peut légitimement prétendre soumettre une partie quelconque de la haute mer à sa souveraineté ». Toutefois, l'article 25.2 permet à un port de refuser l'entrée d'un navire si celui-ci n'est pas en règle avec les conditions d'entrée édictées par l'Etat. L'acceptation d'un navire dans un port européen peut être conditionnée par son acceptation des directives et des règlements européens en matière d'émissions de gaz à effets de serre (voir aussi à ce sujet l'article 211, pollution par les navires, l'article 218 pollution atmosphérique15). Mais toute réglementation sur les émissions carbone doit se conformer à l'article 212.1 sur la pollution de ou dans l'atmosphère et respecter les règles internationales, les standards et les pratiques en vigueur. De plus, en vertu de l'article 26 de la convention, l'UE peut être attaquée pour imposer une charge financière (permis, taxe...) aux navires entrant dans ses ports, si cette charge n'est pas liée à un service rendu aux navires, mais à leurs émissions carbone constatées en partie hors des eaux de 14 15 Les Etats-Unis ne l'ont pas ratifiée. L'Etat du port (par opposition à l'Etat du pavillon) peut exercer sa juridiction sur tous les navires entrés volontairement dans le port, au regard de violations constatées en dehors des eaux territoriales ou de la ZEE. Les articles de ce type permettent de mener des opérations de contrôle sur les navires marchands et de dresser des procès-verbaux en cas d'infractions aux règles de sécurité internationales, ou en cas de pollution volontaire. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 61 l'UE. (cf gestion de l'affectation des fonds collectés par les états membres de l'UE ; mécanisme de régulation carbone dans le secteur aérien). La partie XII de la convention porte sur les principes qui gouvernent la protection et la préservation de l'environnement marin. Bien que ces dispositions ne s'appliquent pas directement aux réflexions européennes sur un instrument de régulation carbone, elles peuvent en éclairer certains aspects légaux. La convention, dans ses articles 202 et 203 porte une attention particulière aux pays en développement qui ne doivent pas être lésés par une réglementation. La convention insiste à ce sujet sur l'aide au développement, les transferts de technologie, les programmes scientifiques communs, etc. La convention reconnaît ici la situation différentiée des pays en développement, dont il faut tenir compte, ce qui rappelle la philosophie du protocole de Kyoto, et soulève les mêmes interrogations vis à vis des pavillons de libre immatriculation. L'Organisation Maritime Internationale Un traitement différentié ou non des Etats: L'article 2.2 du protocole de Kyoto stipule que les pays de l'annexe 1 de l'UNFCCC16 doivent s'efforcer de réduire les émissions de gaz à effet de serre qui ne sont pas contrôlées par le protocole de Montreal (les émissions du transport aérien, et les fuels marins) en travaillant aux travers de l'ICAO et de l'OMI. Le protocole donne aussi mandat à l'OMI et aux pays développés pour poursuivre les réductions de rejets de gaz à effet de serre du secteur maritime. En vertu du principe de responsabilité différentiée établi à Kyoto, les pays en développement et les pays émergents ne sont pas soumis à des objectifs contraignants de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre. L'OMI ne serait donc pas en mesure d'imposer un mécanisme qui s'applique à tous les armateurs et à tous les pays, de façon indifférenciée. Tout le monde s'accorde à dire qu'appliquer le principe de la responsabilité différentiée aux émissions maritimes serait incompatible avec le mandat de l'OMI dont le travail est basé sur la mise en oeuvre de normes techniques fondées sur une règle non-discriminatoire et universelle qui assure son efficacité. Cependant, l'UNFCCC n'exclue pas les mesures particulières développées par l'OMI, 16 United Nations Framework Conference on Climate Change. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 62 notamment techniques et normatives, comme l'EEDI. Certains juristes défendent une toute autre position. Pour eux, l'OMI a été créée après la seconde guerre mondiale, donc bien avant l'UNFCCC. Ainsi, les délégations du protocole de Kyoto connaissaient le principe de base de l'OMI ; en excluant les émissions maritimes de son champ d'intervention, le protocole de Kyoto reconnait de fait le mandat et les spécificités de l'OMI qui n'est pas tenue de se conformer au principe de responsabilité différentiée. Les émissions atmosphériques des navires : L'annexe VI de la Convention Marpol 73/78 traite de la pollution atmosphérique par les navires. Elle n'est pas obligatoire (les Etats peuvent choisir de ne pas la ratifier). Elle concerne jusqu'à présent les émissions de soufre (SOx), d'azote (NOx) et de de particules (PM) et fixe des seuils sur la présence de ces éléments dans les fuels marins. Un calendrier de baisse des NOx, SOx et PM dans les carburants a été validé jusqu'en 2030. Des zones où ces seuils sont plus restrictifs sont définies en conformité avec les Etats côtiers qui le souhaitent et qui justifient du besoin de mesures plus poussées pour protéger la qualité de l'air. C'est ainsi que la Baltique, la Mer du nord et l'Amérique du nord sont classées en zone ECA (Emissions Control Area). Tout navire entrant dans une zone ECA doit utiliser du carburant conforme. La vérification est basée sur des inspections régulières et des enquêtes qui donnent droit à un certificat international de prévention de la pollution de l'air valable 5 ans. Ce certificat est adressé sur demande aux officiers de l'Etat du Port lors des contrôles. Le bord doit tenir très précisément à jour son livre des hydrocarbures et les échantillons de fuels pendant trois ans. L'UE a entériné l'obligation d'utiliser du carburant marin à très faible teneur en soufre dans deux directives successives (1999/32/EC et 2005/33/EC) qui s'appliquent à tous les navires à passagers, y compris ceux qui commencent leur voyage hors UE, navigant dans la ZEE d'un pays de l'UE. L'UE peut mener des travaux sur un mécanisme carbone si ces derniers sont en relations avec les travaux de l'OMI. En effet, les Etats et groupes d'Etats sont encouragés à trouver des solutions dans le cadre de concertation le plus large possible ; ceci afin d'éviter la multiplication de dispositifs nationaux non compatibles et non harmonisables. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 63 L'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) L'article III du GATT requiert des signataires un traitement non discriminatoire entre la production domestique et les importations. Cette discrimination peut être fiscale (taxes), légale (lois) ou technique (normes). L'OMC, en s'opposant à la discrimination entre partenaires commerciaux réfute aussi le principe de responsabilité commune mais différentiée du protocole de Kyoto. Si les mesures de régulation des gaz à effet de serre de l'UE apparaissaient en contradiction avec les textes de l'OMC, elles pourraient cependant être justifiées par l'article XX du GATT comme des mesures « nécessaires à la protection de la vie humaine, animale ou végétale et à la santé (XXb)». L'article XXg fournit aussi une possibilité légale en admettant les mesures relevant de la conservation des ressources naturelles si ces mesures sont, pour être efficaces, accompagnées de restrictions de la production domestique ou de la consommation. Enfin, toutes les mesures environnementales peuvent être acceptées si elles répondent à l'introduction de l'article XX (et à l'article XIV) qui stipule qu' « aucune mesure ne peut être appliquée d'une façon qui constitue a) un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les mêmes conditions prévalent, ou b) une restriction déguisée à la liberté du commerce international ». Pour sa défense, l'Europe estime que : · Les mesures de l'UE ne représentent pas une discrimination arbitraire. Les débats sont ouverts et transparents. L'UE agit en parallèle de sa démarche à l'OMI sur le même sujet. La concertation avec les différents partenaires et acteurs est de mise. L'objectif de l'UE est très clairement la réduction des émissions de CO2. · Les mesures ne représentent pas une discrimination injustifiée. Les mesures sur lesquelles l'UE réfléchit sont nécessaires et proportionnées. Elles sont nécessaires au regard des travaux scientifiques, elles sont proportionnées car l'UE cherche à mettre en oeuvre des dispositifs de régulation collant au plus près de la réalité afin d'obtenir des résultats à la hauteur de ses objectifs de réduction d'émissions de CO2. Afin de ne pas discriminer les importations par rapport à la production domestique, les taxes ou les permis devront s'appliquer aux importations comme à la production domestique. Mais cela n'est possible que de façon indirecte avec une taxe ou un permis sur les émissions du transport maritime puisque c'est l'armateur et son navire qui sont visés et non le chargeur et sa Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 64 marchandise. L'Union Européenne Une taxe sur les émissions de CO2 devra satisfaire les articles 25 et 90 du traité de la Communauté européenne qui portent sur l'élimination des discriminations fiscales sur les importations et les exportations de biens. La philosophie de cet article s'étend à toutes les mesures qui auraient un effet équivalent (permis par exemple ; les services ne sont pas concernés au même titre). En échange de la taxe, le chargeur doit recevoir un avantage comparable à la somme payée, un bénéfice identifiable, ce qui n'est le cas pour une taxe carbone que si les revenus de la taxe sont clairement affectée. Cette disposition peut poser problème car les états européens sont généralement jaloux de leur prérogative fiscale et l'affectation des fonds reste du ressort et à la discrétion des Etats membres (cf mécanisme de régulation carbone dans le secteur aérien). Toutefois, les articles 25 et 90 peuvent être remis en cause par la poursuite d'une politique publique légitime, comme la protection de l'environnement, si des critères objectifs sont définis et utilisés. Mais cela nécessite un accord à l'unanimité des 27. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 65 7.2 ANNEXE 2 : Les évolutions réglementaires et douanières : impact sur la faisabilité d'un mécanisme de régulation carbone basé sur le fret européen. Cette annexe est construite à partir d'un entretien réalisé le 28/03/2011 avec Johann Feltgen ­ Directeur, Agence SOGEBRAS, Montoir, Port de Nantes Saint-Nazaire. L'entretien portait sur les possibilités de suivi de la marchandise par la documentation commerciale et/ou douanière ainsi que sur les possibilités de les présenter pour faciliter les « fuites carbone ». Il s'agissait aussi d'évaluer l'apport de l'Import Control System (ICS) qui vise à sécuriser les flux de marchandises au moment de leur entrée dans le territoire douanier de l'Union Européenne17. . ICS : Import Control System ECS : Export Control System ENS : Déclaration sommaire d'entrée ENtry Summary declaration MRN : Numéro de référence du mouvement - Mouvement Reference Number AS : Automate de Sûreté Question : Peut-on, dans l'hypothèse d'un porte-conteneurs aligné entre Shanghai et Le Havre, organiser une escale intercalaire à Tanger et produire deux connaissements ? La marchandise ne serait taxée que sur la base du dernier connaissement (Tanger ­ Le Havre). Cela paraît peu vraisemblable car le connaissement est le contrat de transport passé entre le chargeur et le fournisseur. Le connaissement garantit au chargeur que sa marchandise sera transportée de bout en bout, de Shanghai au Havre. Créer un deuxième connaissement créerait une inquiétude chez le client et pourrait être considéré comme rupture de contrat. Le chargeur serait en possession d'un connaissement Shanghai ­ Tanger et rien ne lui garantirait que sa marchandise, une fois débarquée à Tanger, serait bien rechargée très rapidement pour l'Europe ; 17 10/11/2010 - Parution du BOD n° 6878 - DA 10-036 su r la mise en oeuvre nationale de l'amendement « sûreté-sécurité » du code des douanes communautaire. Ce BOD présente officiellement le nouveau système de contrôle des importations. Cf http://edouane.com/cm/index/reglementation-douane/0/ics-import-controlsystem.html Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 66 le connaissement Tanger - Le Havre ne serait émis qu'à Tanger. Le risque que la marchandise soit bloquée à Tanger est trop important pour qu'un chargeur s'engage dans un tel système. L'armateur établira un connaissement Shanghaï ­ Le Havre via Tanger, ce qui garanti au chargeur la continuité de la chaîne de transport et permet à l'armateur d'utiliser son réseau de transport maritime et de ports hubs. En revanche, on peut imaginer que deux manifestes soient produits ; le manifeste est le seul document remis aux douanes (papier actuellement) et il n'a pas de valeur contractuelle. Le manifeste traduit l 'activité du navire et il n'est pas toujours le reflet des connaissements qui le composent, comme on pourrait le croire. Question : si le client fait appel à un armateur pour le transport entre Shanghai et Tanger et à un autre armateur entre Tanger et Le Havre, il y aura bien deux connaissements ? Et seul le dernier trajet sera soumis à un mécanisme carbone ? C'est exact mais il est extrêmement rare qu'un client utilise deux contrats de transport du fait du risque de rupture de sa chaîne de transport maritime quand il peut faire appel à un seul transporteur. Question : Quels sont les effets de la mise en oeuvre nationale de l'amendement « sûreté-sécurité » du code des douanes communautaire - Le système de contrôle des importations (Import Control System, ICS) ? La procédure ICS est un moyen de contrôle informatique par connaissement et devrait réduire les possibilités de manipulation sur l'origine / destination réelles des marchandises. Avant l'ICS, on pouvait à la rigueur imaginer que sur Nouvelle Zélande ­ Singapour ­ Le Havre on ait un B/L donnant pour origine de la marchandise Singapour si deux armements s'occupaient du transport (un pour Nouvelle-Zélande ­ Singapour, l'autre pour Singapour - Le Havre). Avec l'ICS, ce n'est plus possible. Lorsque le destinataire final est « inconnu » (si le connaissement est vendu en cours de transport), il y a au moins un « notify » auquel est associé un représentant juridique de l'importateur ou du négociant. Question : Où en est-on de l'application effective de l'ICS ? Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 67 L'ICS est en principe en place depuis le 01/01/2011, mais certains pays ne sont réellement pas prêts. En principe, des MRN (associés à l' ENS) doivent être produits, équivalant à des autorisations de la douane pour le déchargement de la marchandise, les données étant traitées par le 1er port d'entrée européen touché pour toutes les marchandises à bord y compris celles qui seront déchargées dans les ports européens suivants. Si un pays ne fait rien lors de la première escale (exemple Espagne, Italie, ...?) c'est alors le second pays (exemple France) qui doit faire la déclaration ; mais la marchandise débarquée en Espagne ou en Italie est passée au travers des mailles. 2011 peut être considérée comme une année de transition mais il faut que le système soit véritablement et complètement en état de marche en 2012, sinon il va se décrédibiliser alors qu'on vient d'exiger un effort important de la part des entreprises. Avec l'ICS, le transporteur est responsable des données transmises aux douanes. Pour les conteneurs, les armateurs assument leur rôle. Pour le tramping, c'est pour l'instant le consignataire qui prend la responsabilité et la question est alors : comment se couvre-t-il face à de vrais risques ? En effet, les armements au tramping qui font escale épisodiquement en Europe ne savent pas pour certains que le système ICS existe. Question : quand les MRN/ENS doivent-ils être accordés ? · Conteneurs (internationaux) : une autorisation doit être accordée 24H avant le chargement dans le port d'origine (hors-UE). · Autres marchandises et vracs : MRN valant autorisation de décharger 24H ( ?) avant l'arrivée au port de destination. Question : Quelle crédibilité cela a-t-il de créer des escales intermédiaires pour échapper au mécanisme carbone ? S'agissant de transport d'énergie (pétrole, gaz naturel, charbon), cela paraît non réaliste. En ce qui concerne les marchandises diverses et les autres vracs, il reste toujours les risques d'avaries sur les marchandises (liées au stockage et à la manutention des produits) et les problèmes administratifs. En revanche, les armateurs seront très sensibles au lieu de soutage, pour plusieurs raisons : 1 ­ par rapport à la marchandise transportée et aux questions de tirant d'eau. On ne Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 68 prendra pas trop de carburant si on doit décharger dans un port à faible tirant d'eau. On calcule toujours le secteur où on doit souter. 2 ­ il faut minimiser les coûts d'escale : une escale correspond à une immobilisation du navire, à des frais de passage portuaires 3 ­ le prix du soutage dans les différentes escales Ce à quoi pourrait s'ajouter une 4ème raison à terme, le mécanisme carbone, selon les modalités qui présideront à son instauration. Enfin, se pose la question de la répercussion du coût carbone sur le client final. (nb : s'il s'agit d'une taxe ­ comme la TVA ­ il n'y a pas de problème, s'il s'agit d'un marché de permis, c'est moins évident puisque tout dépend du coût de la tonne de CO2, de l'utilisation effective de quotas, l'ensemble étant intégré à un prix de marché). Cependant, sur le principe des surcharges de carburant appliquées par les armements conteneurs (BAF, Bunker Adjustment Factor) on peut facilement imaginer que ceux-ci seront suffisamment disciplinés pour appliquer une surcharge CO2 de façon collective s'il le souhaitent. La situation dans le tramping est évidemment tout autre. Question : Et à l'export ? Ce n'est plus l'ICS mais l'ECS. L'application paraît complexe dans la mesure où il faudrait que les douanes confrontent la déclaration de sortie export à un manifeste et ce serait un gros chantier. Actuellement, la destination de la marchandise n'est pas contrôlée à ce niveau. Seule la valeur est enregistrée et ne mentionne pas forcément les destinations réelles. Les Douanes se servent de cette déclaration export dans le seul but de calculer les exonérations de TVA. Question : Quelles sont les marges de perfectionnement de l'ICS ? Les conteneurs ne sont pas pesés. Le poids est déclaratif et peut s'éloigner sensiblement de la réalité. Cela pose notamment un problème de sécurité, les plans de chargement des navires étant conçus sur cette base déclarative et des déséquilibres dans le chargement pouvant donc survenir. Avec l'ICS, on doit pouvoir croiser le poids déclaré dans le B/L (« poids booking » ) et la déclaration du transitaire en douane. Si un pesage devait être organisé, il faudrait le faire à l'entrée du terminal, avant que le plan de chargement ne soit effectué. Le « closing date » devrait être avancé, ce qui évidemment pas l'adhésion spontanée des clients. n'emporte Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 69 Interrogations complémentaires Quels sont les délais de présentation des ENS ? : BOD n° 6878 - DA 10-036 p. 22-23 L'Islande permet d'être qualifié de short sea et de passer au système « 2H avant l'arrivée au premier port douanier européen » et non plus 24H avant le chargement dans le port d'origine. Mais y a-t-il des accords internationaux pour compenser cela ? Dans le cas où un port français est « subséquent », quelle information a-t-il sur la marchandise par rapport au 1er port d'entrée ? « Au cas particulier de la France, la notion de pays subséquent n'est pertinente que pour les situations où les marchandises sont transportées par la voie : maritime (cas les plus fréquents) : à titre d'exemple, Le Havre est essentiellement port subséquent ; aérienne (cas exceptionnel : Bâle-Mulhouse) ». Il est rappelé que dans ce schéma, les ENS, y compris celles qui concernent les marchandises destinées à la France, doivent être déposés dans le système informatique du pays d'entrée. » BOD p. 44. CETE Ouest, PCI TML Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 70 Délais de transmission de l'ENS selon le BOD . . BOD n° 6878 - DA 10-036 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 71 8 Bibliographie 8.1 Rapports, études, articles [Delbosc ­ De Perthuis 2009] Réf : Les marchés du carbone expliqués ­ Anaïs Delbosc et Christian de Perthuis ­ Caisse des Dépôts, Paris IX Dauphine, The Global Compact - bureau du Pacte Mondial de l'ONU - 07/2009 Editrice, Caring for Climate Series [Keller Sénat 2009] Le marché européen du carbone et le mécanisme d'inclusion carbone aux frontières à l'heure de Copenhague, proposition de Fabienne Keller, Sénat, 24/11/2009. [ECCP Bruxelles 2011] Non-papier ­ Mécanisme d'inclusion des importateurs dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission du 11/05/20039 - annexé au Compte-rendu de la première réunion du groupe de travail sur les émissions du secteur maritime de l'European Climate Change Programme - Bruxelles, 8-9 février 2011 [Tabau 2008] Tabau Anne Sophie, « Le système communautaire d'échange de quotas d'émission de GES, instrument du leadership de la CE dans la lutte globale contre les changements climatiques » - Article sélectionné pour publication dans le cadre du prix annuel de recherche sur la législation de l'environnement « Alexandre Kiss », édition 2008. Laffont, J.J., 1993, « A propos de l'émergence de la théorie des incitations », Revue française de gestion n° 1993, reprise dans Idées, n° 96, 152, juin 2008, p 58-64 UE ­ Livre blanc ­ 28.3.2011 COM(2011) 144 final - Feuille de route pour un espace européen unique des transports ­ Vers un système de transport compétitif et économe en ressources, Bruxelles 8.2 Textes DIRECTIVE 2003/87/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 72 DIRECTIVE 2008/101/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 19 novembre 2008 modifiant la directive 2003/87/CE afin d'intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre DÉCISION DE LA COMMISSION du 8 juin 2009 relative à l'interprétation précise des activités aériennes visées à l'annexe I de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil Code de l'environnement - Version consolidée au 19 janvier 2011 Partie législative Livre II : Milieux physiques Titre II : Air et atmosphère Chapitre IX : Effet de serre - Section 2 : Quotas d'émission de gaz à effet de serre MARPOL 73/78 http://www.imo.org/about/conventions/listofconventions/pages/international-convention-for-theprevention-of-pollution-from-ships-(marpol).aspx Convention des Nations Unies sur le droit de la mer : http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_overview_convention.htm 8.3 Entretiens . Entretien sur le thème : connaissement et ICS - Johann Feltgen ­ Directeur de l'agence SOGEBRAS, Montoir, Port de Nantes Saint-Nazaire - 28/03/2011 , Entretien sur l'intégration du transport aérien au SCEQUE [ Ayoun ­ Langumier ­ Lahlou 29/03/2011] · Philippe AYOUN, Sous-directeur Etudes Stat. Et Prospective DGAC/DTA (philippe.ayoun@aviation-civile.gouv.fr) · Philippe LANGUMIER, Chargé de mission (auprès sous-direction Développement Durable), DGAC/DTA (philippe.langumier@aviation-civile.gouv.fr) · Hakim LAHLOU, Ingénieur économiste, SD Etudes Stat. Prospective DGAC/DTA (hakim.lahlou@aviation-civile.gouv.fr) Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 73  (ATTENTION: OPTION ­ PCI TML 16/05/2011 46 rechargé sur un train bloc vers Anvers. L'armement ne paie pas le coût carbone sur le trajet Chine - Anvers, mais seulement sur le trajet Chine - Gioia Tauro. Le coût du transport en train entre Gioia Tauro et Anvers est pris en charge par l'armateur ou par le chargeur CAF : La solution n'est intéressante que si le coût du transport ferroviaire d'escale est inférieur au coût du parcours maritime incrémenté du coût du carbone si le conteneur avait continué sa route par mer jusqu'à Anvers. Il reste à déterminer si la mise en place de l'ENS peut contrecarrer l'intérêt de cette solution d'évitement : quel port d'arrivée serait pris en compte, le port de déchargement maritime, soit Gioia Tauro, ou le port de destination finale, soit Anvers ? Les escales avec manutention dans des ports à proximité de l'UE sont pour leur part quasiment inutiles à mettre en place si le mécanisme de régulation carbone porte sur le fret maritime. En effet, l'ENS est trop rigide pour que le régulateur accepte de prendre en compte une escale avec transbordement dans un port hors UE, comme base de départ d'un trajet maritime vers un port de l'UE. Le port de chargement d'origine reste connu et identifié par l'ENS et sert de point de départ quelque soit le nombre d'escales maritimes intermédiaires. En revanche, il existe quelques rares exceptions pour les ports non-UE situés près des détroits au Maroc et en Turquie. Dans ces deux cas, les conteneurs peuvent être déchargés du navire et rechargés sur camions à destination de l'Europe. Le trajet maritime international prend alors fin et le conteneur n'est pas soumis à la régulation carbone (à l'exception du passage très court du détroit de Gibaltar). Le recours au camion pour rallier l'Europe à partir de Turquie ou du Maroc minimise considérablement l'intérêt d'une escale intermédiaire de ce type. Les stratégies d'évitement devront trouver leur place dans le cadre de la massification de la chaîne de transport. Seul un dispositif de régulation carbone basé sur fret multimodal, c'est à dire prenant en compte les émissions maritimes et terrestres, permettrait de réduire totalement le risque d'évitement par la mise en concurrence des modes de transport massifiés maritimes et terrestres. A ce titre, il convient de noter que l'Union européenne souhaite intégrer le transport fluvial dans un mécanisme carbone. Cette décision va dans le sens d'une homogénéisation des conditions de concurrence et d'une réduction de risques de fuites carbone. Une modification de l'organisation industrielle peut favoriser les stratégies d'évitement. Pour être réellement efficace, la stratégie d'évitement doit s'insérer au mieux dans les failles légales d'un mécanisme carbone. Le connaissement et l'ENS indiquent clairement le port de chargement initial et de réception finale de la cargaison. Si les clients industriels relocalisent une partie de leur opérations de production, de conditionnement ou de logistique, des pays d'Extrême-Orient vers les Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 47 pays méditerranéens, cela donnera lieu à des flux Extrême-Orient ­ Proche Orient, Afrique du Nord d'une part (non soumis à une régulation carbone), et à des flux Proche Orient, Afrique du Nord ­ Union Européenne (soumis à régulation carbone). 5.2 Le cabotage Le cabotage européen se divise en trois grandes sections : les échanges de pondéreux, les échanges de marchandises diverses et les trafics de passagers. Il convient de distinguer les marchés captifs du passage maritime (desserte des îles sans solution alternative (tunnel ou pont) et les autres. Dans tous les cas, le risque de fraude est très limité car les armements, les routes maritimes et les ports d'escales sont bien identifiés. Nous renvoyons par ailleurs le lecteur à la partie 2 et au paragraphe commenté des travaux de CE multimodalisme. Delft sur le cabotage et le Les transports maritimes de passagers sont particuliers. Les clients arbitrent de plus en plus sévèrement entre les transports aériens et les transports maritimes. Le prix et le temps de transit sont deux éléments clés. Les liaisons de port à port sont calculées pour être des plus directes. Pour ces trois raisons, la généralisation d'escales supplémentaires dans des ports de pays non-UE n'est pas sérieusement envisageable. Un surcoût du transport maritime de passagers se traduirait par une détérioration des conditions de concurrence vis à vis des transports aériens. Cependant, le transport aérien est soumis lui aussi à une régulation carbone. A ce titre, un mécanisme carbone sur qui pèserait sur le fret, en l'occurrence ici sur le passager, pourrait être basé sur les mêmes principes de fonctionnement que le mécanisme aérien. Les transport de produits pondéreux par voie maritime sont en concurrence avec les services ferroviaires. Cependant, la concurrence semble favorable au maritime pour de raisons d'économie d'échelle et de localisation des industries lourdes à proximité des ports. Aussi, un transfert massif du cabotage maritime vers le ferroviaire semble peu probable. Le système ferroviaire européen souffre par ailleurs de congestion et nécessite toujours d'énormes investissement. L'obtention de sillons reste une chose délicate et les chargeurs industriels qui ont des besoins ferroviaires se plaignent du coût de la traction et des horaires qui leur sont proposés (exemple en Allemagne). Les transports de passagers et de conteneurs ou de marchandises diverses semblent toujours Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 48 avoir la priorité. Les transports rouliers sont en concurrence très forte avec la route. Sur les liaisons non captives le développement de services rouliers reste aléatoire. Fortement ancrés dans la tradition commerciale en Baltique ainsi qu'entre la Scandinavie et l'Europe du nord, les trafics rouliers se développent aujourd'hui en Méditerranée. Les échanges sur la façade Atlantique peinent à être transférés de la route vers la mer. La réglementation sur la teneur de soufre dans les carburants marins applicable en Baltique et sur les ferries soulève de vives critiques de la part des raffineurs et des armateurs. Les premiers car ils annoncent qu'ils ne seront pas en mesure de fournir les quantités de carburant désulfurisé dans les temps impartis, les autres car ils soulignent le renchérissement du coût de transport qui va résulter de l'utilisation de ce carburant « propre » et plus cher. Une taxe ou un permis d'émission sur le CO2 qui viendrait s'ajouter à l'augmentation du prix du carburant désulfurisé fait craindre une forte détérioration de l'efficacité économique des transports maritimes à courte distance. Dans le cadre de la compétition entre les services « tout route » ou « route+fer » en Europe et les services « route + roulier » on peut en effet craindre une stagnation voire une baisse de certains échanges intra-européens qui empruntent partiellement la mer. Ce risque pèse indirectement sur les ports de commerce qui hébergent ces trafics. 5.3 Les enjeux techniques dans le tramping Dans le secteur du transport à la demande, il existe deux contrats importants, le connaissement et la charte-partie. Le connaissement est le document commercial qui garanti le transport de la marchandise. Il est signé par l'armateur lors du chargement du fret. C'est le capitaine du navire ou l'agent maritime de l'armateur qui valide concrètement le connaissement. La charte-partie est le document qui officialise l'affrètement du navire par un chargeur. Le connaissement est négociable et transférable : Il peut changer de propriété au cours du voyage. Les cargaisons de pétrole et aujourd'hui de gaz naturel se revendent selon les différences régionales de prix. En revanche, la charte-partie n'est pas négociable, n'y transférable. La procédure ICS s'ajoute désormais à ces Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 49 deux documents -clés du transport à la demande. Le chargeur au tramping (transport à la demande) peut s'impliquer directement dans l'organisation de la ligne. Il est donc un acteur au même titre que l'armateur. 5.3.1 Chartes parties et ENS L'ENS diffère dans le secteur de la ligne régulière et dans le tramping. Dans le tramping, l'ENS doit être communiqué par voie électronique 4 heures avant l'arrivée du navire au port de déchargement en cas de voyage interocéanique. Ce délai est ramené à 2 heures en cas de trafic de cabotage. Deuxième différence : c'est le consignataire du navire qui est responsable de la déclaration. Ces consignataires sont facilement identifiables et connus des services douaniers, contrairement à la multitude d'armements pétroliers et vraquiers, dont certains naviguent très épisodiquement dans les eaux des Etats membres de l'Union européenne. On dénombre trois types d'affrètements de navires : l'affrètement au voyage, l'affrètement à temps, l'affrètement coque nue. A chaque type correspond un partage des coûts : plus l'affrètement est à long terme et plus les coûts sont transférés du propriétaire du navire à son exploitant. Le régime juridique évolue lui aussi, de même que les obligations contractuelles. Si le mécanisme carbone est basé sur la marchandise, les relations contractuelles d'affrètements entre armateurs qui ne donnent pas lieu à l'établissement de connaissement et à des déclarations ICS ne sont pas prises en compte. Les affrètements coque-nue et les affrètement à temps ne sont pas concernés, ce qui simplifie et allège le système. Seuls les affrètements aux voyages sont visés par le mécanisme carbone. Cette caractéristique est aussi une faille car une partie des navires au tramping qui arrivent à pleine charge dans les ports européens pour alimenter les industries en matières premières, repart sur ballast. Même à vide ces navires émettent de la pollution atmosphérique qui n'est pas prise en compte avec un mécanisme carbone basé sur le fret. Une étude plus poussée devrait évaluer la part des navires et le volume de pollution que cela représente. Enfin, les consignataires sont responsables de la transmission des données ENS pour les Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 50 transporteurs. Il convient de déterminer qui est légalement tenu pour transporteur dans le cas d'un mécanisme carbone basé sur le fret. La distinction entre propriétaire, armateur et transporteur n'est pas évidente. Afin de bien comprendre les enjeux de cette question il peut être nécessaire de revenir sur les relations entre les parties. Dans le cas d'un affrètement à temps, les ports d'escale et les routes maritimes ne sont pas spécifiés. L'affréteur signe une charte-partie en USD/jour et dispose du navire pour une période donnée : à sa charge, les coûts de voyage, dont le carburant, et à la charge de l'armateur les coûts d'exploitation et de capital. Comme c'est l'armateur qui sera le responsable de la gestion des quotas carbone de son navire, il devra prévoir combien de mois sur l'année son navire sera affrété dans la zone UE pour faire sa demande de quotas. On sait que cette période peut varier selon les années. Il devra aussi inclure dans la charte-partie une clause de paiement du carbone par l'affréteur, après-coup, c.à.d. après le calcul exact de la consommation de soutes dans le périmètre de quotas européens. L'affréteur à temps signera à son tour des contrats d'affrètement au voyage (en USD/tonne) avec des chargeurs et émettra des connaissements. Dans le cas de l'affrètement au voyage, les ports de chargements et de déchargements sont indiqués, ainsi que la route maritime suivie par le navire. Les possibilités de fraudes sont très faibles car ces informations ont valeur légale pour identifier les lieux de mise à disposition du navire au chargeur au début du contrat et de remise à disposition du navire à l'armateur à la fin du contrat. Selon nous, comme le mécanisme carbone basé sur le fret ne concerne que les affrètements au voyage, le transporteur, c.à.d. l'entité responsable de la gestion des quotas ou de la taxe est l'armateur affréteur B et non le l'armateur propriétaire A . armateur chargeur E armateur chargeur D armateur propriétaire A charte-partie à temps armateur affréteur B chartes-parties au voyage + connaissements + ENS armateur chargeur C L'armateur A est propriétaire du navire qu'il frète à l'armateur B pour 12 mois (signature d'une charte-partie). Pendant cette période, ce dernier exploite le navire et signe des affrètements au voyage avec des chargeurs. A chaque contrat, il émet une charte-partie et signe les connaissements. L'affréteur et l'armateur se rencontrent par le biais des courtiers maritimes. Cette opération donne lieu à des frais de courtage, payés par l'armateur. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 51 5.3.2 La manutention des marchandises en vrac Le fait d'inclure des escales supplémentaires avec déchargement / chargement génère des coûts de manutention pour le chargeur et des taxes de port pour l'armateur. Mais le coût de l'escale n'est pas seul à entrer en ligne de compte. Dès lors qu'il s'agit d'envisager une escale, les contraintes techniques, d'organisation, de qualité et de sécurité, de responsabilité et de maîtrise de la chaîne de transport sont aussi importantes que le coût lié au port stricto sensu. La manutention et le stockage des marchandises en vrac sont des procédures simples. Toutefois, la valeur des produits en vrac leur interdit souvent les multiples manutentions et les trajets terrestres trop longs. En règle générale, une tonne de marchandise en vrac s'élève à quelques centaines de USD quand une tonne de produits manufacturés se monte à quelques milliers de USD. Le coût n'est pas le seul argument qui restreint la possibilité de manutentionner les frets vraquiers. Contraintes techniques : certains produits requièrent des conditions de manutention et de stockage particulières. Les ports d'évitements doivent posséder ces équipements, qui sont différents selon les produits (céréales, produits chimiques, minerais et ferrailles, etc). Les capacités de stockage d'un port d'évitement doivent pouvoir accueillir des volumes supplémentaires en transit, sans que cela nuise aux flux réguliers. La faiblesse des infrastructures et outillages portuaires des pays en développement est souvent un handicap pour le commerce extérieur de ces pays. Leur capacité à recevoir de larges volumes de fret européen en transit, dans le cadre de stratégie d'évitement d'un dispositif carbone, peut être mise en doute. Contraintes légales : certains produits ne peuvent entrer et sortir des pays, notamment d'Afrique du nord, sans droits de douane, de traitement administratif ou hors la présence d'un opérateur d'import & export agréé par les autorités. Cela signifie un risque d'allongement du temps de transit. Contraintes commerciales : la manutention des produits en vrac, notamment leur déchargement prend du temps. Décharger puis recharger un navire va donc l'immobiliser pendant plusieurs jours. Cela constitue une perte de navigation pour l'armateur et une perte de revenus quand la demande de transport est supérieure à l'offre. Les économies d'échelle fonctionnent quand le navire est en mer et l'armateur cherche plutôt à réduire la durée des escales. Les contentieux sur les surestaries montrent à quel point ce sujet est sensible (pénalités de retard de mise à disposition du navire par 52 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 l'armateur à l'affréteur au début du contrat, et par l'affréteur à l'armateur à la fin du contrat). Ces navires en opération vont occuper des places à quai ; cela ne doit pas se faire au détriment des escales normales irriguant les flux d'import & export traditionnelles. La question de la congestion des ports, notamment en pays en développement et pays émergents de Méditerranée est clairement posée. La traçabilité et la qualité : toute opération de manutention est un moment à risque dans la chaîne de transport. En cas de problème (avarie, fret abîmé, vol, etc) les contentieux sont complexes et souvent long à résoudre. Moins il y a de ruptures de charges et moins il y a de risques juridiques. Le stockage des produits en vrac se réalise sans façon. Les lots de caractéristiques similaires sont mélangés (dans les silos, sur les terres-pleins, dans les cuves). L'augmentation du nombre de mélange peut modifier, à terme, la caractéristique d'un produit et nécessiter un nouveau croisement (blending) pour retrouver les caractéristiques moyennes initiales. Le chargeur doit pouvoir garantir son opération de transport international de port à port. Inclure une escale supplémentaire pour décharger/recharger le navire introduit un risque particulièrement important de rupture de la chaîne de transport : une cargaison peut rester bloquer dans un port d'évitement. Les industries lourdes fonctionnent aujourd'hui en flux tendu ; elles limitent leur stock de matières premières en parc usine et utilisent les terminaux portuaires comme zones de stockage intermédiaire. Aussi, la stratégie d'évitement dans les secteurs vraquiers et pétroliers doit-elle se concevoir à l'échelle industrielle et non à l'échelle de l'armateur (qui est aux ordres). Dans le cadre d'une politique de rationalisation des coûts de transports (maritimes et terrestres) et des coûts portuaires (taxes portuaires et manutention), le groupe sidérurgique Mittal réfléchie à une réorganisation de l'approvisionnement de ses aciéries européennes. Il pourrait concentrer les importations de minerai et charbon sur un port hub européen d'où ces produits seraient ré-expédiés de façon régulière vers les ports au plus près des aciéries dans des caboteurs, selon les besoins de la production de chaque usine. Ce port hub pourrait se situer en Europe, mais aussi en Afrique du Nord. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 53 5.3.3 Le transbordement des marchandises en vrac Le principe de massification s'applique pleinement aux échanges de marchandises en vrac. Sur les trajets maritimes longs, le chargeur cherche à affréter des navires de grande capacité afin de diminuer le coût à la tonne transportée. Lors d'un voyage de 10 000 milles, soit entre le Havre et Shanghaï par exemple, le coût à la tonne transportée par un vraquier handysize revient à 15,49 USD mais elle tombe à 9,12 USD avec un panamax (Stopford, 2009). La plupart des contrats d'affrètement portent sur l'utilisation de navires qui sont un compromis entre la route à suivre (limitations de gabarit du navire par les détroits et les canaux), les ports de chargement et de déchargement (tirant d'eau, longueur des postes à quai), et la taille des lots échangés (organisation industrielle, capacités de productions des usines, politique de stockage). Le navire choisi selon ces critères transporte la marchandise du port de chargement jusqu'au port de déchargement, au plus près de l'usine où les matières premières vont être consommées. Toutefois dans certains cas, les industriels, ou les armateurs, fondent l'organisation des échanges sur des hubs et sur l'utilisation de navires de tailles différentes pour assurer le transport de bout en bout. Le transbordement (déchargement / rechargement) des marchandises en vrac n'est pas une opération courante. Elle se se justifie par deux contraintes : · un transport maritime sur longue distance suivi ou précédé, d'une escale dans un port au tirant d'eau limité, ou d'un passage dans une zone maritime peu profonde (canal). (exemple dans le charbon vapeur). · un transport maritime sur longue distance suivi ou précédé de multiples escales (exemple dans la chimie). La société anglaise Powergen, filiale du groupe allemand E.ON, importe du charbon vapeur pour alimenter ses centrales thermiques du sud-est de l'Angleterre. Trois centrales de 1000 et 2000 MW, dont deux doivent fermer en 2015, sont concernées. Le charbon d'Afrique du sud ou de Colombie est transporté dans des vraquiers de 160 000 tpl (capesize) qui font escale dans la zone ouest du port de Dunkerque qui offre des tirants d'eau de 18 mètres. Le transport est donc massifié sur la longue distance. Le fret est déchargé et stocké au terminal Seabulk (GIE SeaInvest / GPM de Dunkerque). Durant son stockage, le charbon peut-être mélangé à d'autres pour améliorer son rendement énergétique (blending). Des caboteurs ravitaillent ensuite régulièrement Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 54 les trois centrales anglaises à partir du terminal dunkerquois. Les navires peuvent accoster au plus près des centrales anglaises. La gestion du stock est massifiée pour les trois centrales à Dunkerque et Powergen et profite des coûts très compétitifs de l'opérateur Seabulk qui gère l'inventaire de charbon d'autres clients sur le continent (effet de massification). En 2010, le groupe Louis Dreyfus Armateurs (France) a démarré, à Cherbourg, des opérations de déchargement et de stockage de charbon sur un principe similaire. Mais le groupe maritime va plus loin en ajoutant une opération d'allégement intermédiaire. Les capesize sont déchargés en rade d'une partie de leur fret, transférée sur des caboteurs, afin de pouvoir accéder au terminal portuaire. Le secteur des transports de produits chimiques fait appel à des navires très complexes, répondant à des obligations de sécurité très strictes et à adaptés à des tailles de lots très diverses, s'échelonnant de quelques centaines à quelques milliers de tonnes. Un navire transporte couramment plusieurs dizaines de produits différents. Les échanges interocéaniques sont cadencés, organisés autour de ports hubs, parmi lesquels Houston, Anvers-Rotterdam et Singapour se démarquent. Ces ports concentrent les capacités de stockage et les usines chimiques, et desservent les utilisateurs de produits chimiques dans un hinterland terrestre parfois très conséquent. Une partie des produits est ré-exportée par caboteurs au départ de ces ports dans tout le Golfe du Mexique (Houston), l'Europe (Anvers-Rotterdam), l'Asie du sud (Est (Singapour). Le savoir-faire requis, le coût des installations portuaires, la diversité des frets relevant d'une même branche (la chimie), la grande variation de quantités transportées guident l'organisation de la chaîne multimodale. Les escales sont conditionnées par les moyens de manutention et de stockage. La localisation des terminaux (hubs ou non) n'est pas neutre et l'organisation de l'escale n'est pas souple. C'est un exemple extrême, mais les produits en vrac ont tous des caractéristiques particulières qui, contrairement à la conteneurisation, pèseront sur les possibilités d'évitement. Les pétroliers effectuent parfois des escales multiples. Un affréteur peut choisir de livrer deux raffineries en pétrole brut à partir du même navire. Les contraintes d'accès au port et le besoin de massifier le transport maritime sur longue distance expliquent ce choix. Le groupe Total affrète des supertankers qui font escale au Havre-Antifer pour décharger une partie de leur cargaison qui alimentera les raffineries de Seine (Gonfreville -l 'Orcher, Grandpuits). Une fois allégé, le navire peut reprendre sa route et décharger le reste de son fret au terminal de Donges, dans l'estuaire de Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 55 la Loire où il n'aurait pu se rendre à pleine charge. Toutefois, ces opérations double ne sont pas la norme. Synthèse : effets d'un mécanisme carbone sur l'organisation des transports selon le secteur d'activité vracs conteneurs Possibilité qu'un partie du fret soit déchargée dans les hubs du sud de l'UE et remonte vers le nord de l'UE en train (cas des origines maritimes Asie) rouliers Concurrence intermodale Pas de report massif à attendre Forte concurrence avec le transport ferroviaire et routier. Moyen avec ICS, les Risque fraude de compagnies, les ports d'escale et les routes maritimes sont volatiles. Possibilité de feederisation de certains ports européens pour Faible car les compagnies, Faible avec ICS, les compagnies, les ports d'escale et les les ports d'escale et les routes maritimes sont identifiées Possibilité de feederisation de quelques ports européens avec des B/L "via...". (Ports hub en routes maritimes sont identifiées et peu modulables. quelques flux spécifiques. Afrique du nord et desserte (Ports hub en Afrique du Ports de nord et desserte européenne par caboteurs). Tout le fret conteneurisé ne peut être feederisé (pas d'infrastructures portuaires suffisantes en zone proche non-UE, infrastructures dimensionnées en zone UE). Relance possible de l'attractivité des ports méditerranéen de l'UE. Impossible dans la plupart Ports d'évitement non-UE Faible risque car spécificité du fret à des cas (passagers), peu Risque moyen avec le manifeste, réaliste dans d'autres car faible avec ICS. allongement du temps de transit et risque sur la Risque de remise en cause du marchandise. Risque de remise en cause Possible stagnation ou recul de l'activité des rouliers commerce UE européenne par caboteurs). Emission de deux contrats de transport. Logique industrielle avec une escale valorisée. avec manutentionner et à stocker. Risque de remise en cause du dispositif européen (sur le navire manutention Faisabilité juridique dispositif européen (sur le navire du dispositif européen (sur le ou suir le fret). navire ou suir le fret). Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 56 ou suir le fret). Calcul des émissions par navire Faisabilité administrative Calcul des émissions par d'un dispositif navire possible. sur le navire possible. Mise en place d'un système de relevé annuel possible pour les lignes régulières (coût de suivi moins élevé pour l'armateur et l'administration). Faisabilité Calcul des émissions par administrative unité de fret (tonne, d'un dispositif evp...) et par navire sur le fret possible. Calcul des émissions par navire possible. Mise en place d'un système de relevé annuel possible pour les lignes régulières (coût de suivi moins élevé pour l'armateur et l'administration). Calcul des émissions par unité de Calcul des émissions par fret (tonne, evp...) et par navire possible. unité de fret (tonne, evp...) et par navire possible. source : CETE Ouest / PCI TML 6 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 57 7 Conclusion Le cadre du débat L'UE prend l'initiative en matière de lutte de contre la pollution atmosphérique. Elle a agit par voie de directive pour le SCEQE (industrie) et a poursuivi de la sorte dans le secteur aérien. Cela implique une certaine liberté des Etats dans la transcription du texte dans leur droit respectif. L 'Europe souhaite que « le droit communautaire de l'environnement exerce une contagion relative hors des frontières de l'Union européenne. Il se prolonge, s'exporte et s'internationalise, avec un effet d'entraînement sur le droit international et même avec un effet multiplicateur sur les droits nationaux des Etats tiers »13. Cependant, cette volonté se heurte à la réglementation internationale et aux pays émergents (commerce, transport) et créé une grande incertitude juridique, quelque soit le mécanisme retenu (périmètre UE ou périmètre international, taxe ou ETS, base navire ou base fret). L'instauration d'un ETS impose une rigueur dans l'attribution des quotas. Initialement, les Etats n'ont pas souhaité pénaliser leurs entreprises. La base du mécanisme a reposé sur les émissions globales de polluants historiques, privilégiant de fait les sociétés les les plus polluantes (celles qui ont le moins de mal à progresser). Dans le nouveau dispositif, l'Europe a davantage la main. Mais les risques existent toujours de créer de la distorsion de concurrence à l'intérieur du marché européen, notamment du fait de la façon dont on a mesuré les émissions totales puis leur ventilation par installations. Dans le domaine aérien, la faible part des quotas aux enchères par rapport aux quotas gratuits résulte des mêmes compromis. La question d'une double peine : MARPOL impose un carburant marin à une teneur en soufre maximale de 0,1% dès 2015 dans certaines zones de navigation. De plus, l'OMI et l'UE réfléchissent à un système de quotas CO2 . Le marché maritime est alors confronté à une norme 13 Tabau A.S, « Le système communautaire d'échange de quotas d'émission de GES, instrument du leadership de la CE dans la lutte globale contre les changements climatiques », 2008 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 58 d'un côté (MARPOL), et à un marché de l'autre (ETS européen ou international). Le marché est très influencé par la norme qui oblige à passer du fuel au gazole, (les navires émettront moins de soufre et plus de CO2 ?) ce qui devrait créer deux tensions : 1 ­ sur le prix du gazole, 2 ­ sur le prix du carbone (sauf à n'avoir qu'un marché spécifique maritime). L'instauration du dispositif ICS renforce le potentiel d'un ETS fondé sur le fret Quelque soit le choix du dispositif et du périmètre, base navire ou fret, il faut une grande rigueur dans l'appréhension des données sources et des procédures effectives (douanières, commerciales). Pour l'instant les douanes européennes se fondent sur le manifeste (unique par navire, peu précis et sans valeur commerciale) et non sur la multitude de connaissements émis pour chaque voyage. La nouvelle réglementation repose sur une déclaration informatique sommaire d'entrée de chaque marchandise (ENS). Cette ENS est émise une fois pour toute, 24 heures avant le chargement dans le port d'origine et transmis aux autorités du port UE d'entrée de la marchandise. Cette information est alors disponible aux services douaniers et portuaires sur tout le territoire européen. Cette innovation facilite énormément le principe d'un mécanisme de régulation carbone basé sur le fret et limite aussi les possibilités de fuites carbone (stratégies d'évitement avec escales supplémentaires). Le contrôle du mécanisme doit être le plus homogène possible, un contrôle différencié selon les Etats équivalant à une distorsion de concurrence. Ce critère d'appréciation d'un dispositif devrait l'emporter sur le critère de faisabilité technique. Un dispositif carbone pourrait avoir des conséquences en termes de concurrence portuaire ; certains ports pourraient s'engager dans une politique de compensation du surcoût carbone par une baisse de leurs tarifs. Sur la rangée nord, Hambourg, dernier port d'escale en Europe, pour les navires venant de Chine est désavantagé par rapport au Havre et pourrait abaisser ces tarifs pour compenser le surcoût carbone lié au différentiel de distance. Pour définir les bases d'un mécanisme carbone dans le maritime, il est indispensable de s'appuyer Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 59 sur un descriptif précis : · · des procédures douanières et commerciales. du fonctionnement des marchés maritimes (ligne régulière, roulier, tramping), de l'escale (contraintes techniques et commerciales) et des coûts d'escale. · · des conditions de soutage (choix du lieu / cargaison et ligne, prix). des systèmes de taxation carbone dans les modes terrestres en Europe (intermodalisme, concurrence entre modes). Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 60 7.1 ANNEXE 1 : Le cadre juridique maritime et commercial et européen Les chapitres qui suivent sont basés sur l'annexe B « EU's competencies to regulate international shipping emissions » du rapport CE Delft 2009 «Technical support for european action to reducing GHG emissions, volume A » . Ils reviennent sur les principaux arguments mis en avant pour justifier d'une part et attaquer d'autre part un mécanisme de régulation carbone unilatéral dans le secteur maritime. La Convention sur le droit de la mer La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (Montego Bay, 1982) est entrée en vigueur en 1994. L'union européenne l'a ratifié en 199814. Cette convention précise notamment les notions de Zone Economique Exclusive et de mer territoriale ainsi que les droits des Etats côtiers. Elle rappelle le principe de liberté de navigation et de droit de passage innocent. L'article 89 indique on ne plus clairement qu' « aucun Etat ne peut légitimement prétendre soumettre une partie quelconque de la haute mer à sa souveraineté ». Toutefois, l'article 25.2 permet à un port de refuser l'entrée d'un navire si celui-ci n'est pas en règle avec les conditions d'entrée édictées par l'Etat. L'acceptation d'un navire dans un port européen peut être conditionnée par son acceptation des directives et des règlements européens en matière d'émissions de gaz à effets de serre (voir aussi à ce sujet l'article 211, pollution par les navires, l'article 218 pollution atmosphérique15). Mais toute réglementation sur les émissions carbone doit se conformer à l'article 212.1 sur la pollution de ou dans l'atmosphère et respecter les règles internationales, les standards et les pratiques en vigueur. De plus, en vertu de l'article 26 de la convention, l'UE peut être attaquée pour imposer une charge financière (permis, taxe...) aux navires entrant dans ses ports, si cette charge n'est pas liée à un service rendu aux navires, mais à leurs émissions carbone constatées en partie hors des eaux de 14 15 Les Etats-Unis ne l'ont pas ratifiée. L'Etat du port (par opposition à l'Etat du pavillon) peut exercer sa juridiction sur tous les navires entrés volontairement dans le port, au regard de violations constatées en dehors des eaux territoriales ou de la ZEE. Les articles de ce type permettent de mener des opérations de contrôle sur les navires marchands et de dresser des procès-verbaux en cas d'infractions aux règles de sécurité internationales, ou en cas de pollution volontaire. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 61 l'UE. (cf gestion de l'affectation des fonds collectés par les états membres de l'UE ; mécanisme de régulation carbone dans le secteur aérien). La partie XII de la convention porte sur les principes qui gouvernent la protection et la préservation de l'environnement marin. Bien que ces dispositions ne s'appliquent pas directement aux réflexions européennes sur un instrument de régulation carbone, elles peuvent en éclairer certains aspects légaux. La convention, dans ses articles 202 et 203 porte une attention particulière aux pays en développement qui ne doivent pas être lésés par une réglementation. La convention insiste à ce sujet sur l'aide au développement, les transferts de technologie, les programmes scientifiques communs, etc. La convention reconnaît ici la situation différentiée des pays en développement, dont il faut tenir compte, ce qui rappelle la philosophie du protocole de Kyoto, et soulève les mêmes interrogations vis à vis des pavillons de libre immatriculation. L'Organisation Maritime Internationale Un traitement différentié ou non des Etats: L'article 2.2 du protocole de Kyoto stipule que les pays de l'annexe 1 de l'UNFCCC16 doivent s'efforcer de réduire les émissions de gaz à effet de serre qui ne sont pas contrôlées par le protocole de Montreal (les émissions du transport aérien, et les fuels marins) en travaillant aux travers de l'ICAO et de l'OMI. Le protocole donne aussi mandat à l'OMI et aux pays développés pour poursuivre les réductions de rejets de gaz à effet de serre du secteur maritime. En vertu du principe de responsabilité différentiée établi à Kyoto, les pays en développement et les pays émergents ne sont pas soumis à des objectifs contraignants de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre. L'OMI ne serait donc pas en mesure d'imposer un mécanisme qui s'applique à tous les armateurs et à tous les pays, de façon indifférenciée. Tout le monde s'accorde à dire qu'appliquer le principe de la responsabilité différentiée aux émissions maritimes serait incompatible avec le mandat de l'OMI dont le travail est basé sur la mise en oeuvre de normes techniques fondées sur une règle non-discriminatoire et universelle qui assure son efficacité. Cependant, l'UNFCCC n'exclue pas les mesures particulières développées par l'OMI, 16 United Nations Framework Conference on Climate Change. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 62 notamment techniques et normatives, comme l'EEDI. Certains juristes défendent une toute autre position. Pour eux, l'OMI a été créée après la seconde guerre mondiale, donc bien avant l'UNFCCC. Ainsi, les délégations du protocole de Kyoto connaissaient le principe de base de l'OMI ; en excluant les émissions maritimes de son champ d'intervention, le protocole de Kyoto reconnait de fait le mandat et les spécificités de l'OMI qui n'est pas tenue de se conformer au principe de responsabilité différentiée. Les émissions atmosphériques des navires : L'annexe VI de la Convention Marpol 73/78 traite de la pollution atmosphérique par les navires. Elle n'est pas obligatoire (les Etats peuvent choisir de ne pas la ratifier). Elle concerne jusqu'à présent les émissions de soufre (SOx), d'azote (NOx) et de de particules (PM) et fixe des seuils sur la présence de ces éléments dans les fuels marins. Un calendrier de baisse des NOx, SOx et PM dans les carburants a été validé jusqu'en 2030. Des zones où ces seuils sont plus restrictifs sont définies en conformité avec les Etats côtiers qui le souhaitent et qui justifient du besoin de mesures plus poussées pour protéger la qualité de l'air. C'est ainsi que la Baltique, la Mer du nord et l'Amérique du nord sont classées en zone ECA (Emissions Control Area). Tout navire entrant dans une zone ECA doit utiliser du carburant conforme. La vérification est basée sur des inspections régulières et des enquêtes qui donnent droit à un certificat international de prévention de la pollution de l'air valable 5 ans. Ce certificat est adressé sur demande aux officiers de l'Etat du Port lors des contrôles. Le bord doit tenir très précisément à jour son livre des hydrocarbures et les échantillons de fuels pendant trois ans. L'UE a entériné l'obligation d'utiliser du carburant marin à très faible teneur en soufre dans deux directives successives (1999/32/EC et 2005/33/EC) qui s'appliquent à tous les navires à passagers, y compris ceux qui commencent leur voyage hors UE, navigant dans la ZEE d'un pays de l'UE. L'UE peut mener des travaux sur un mécanisme carbone si ces derniers sont en relations avec les travaux de l'OMI. En effet, les Etats et groupes d'Etats sont encouragés à trouver des solutions dans le cadre de concertation le plus large possible ; ceci afin d'éviter la multiplication de dispositifs nationaux non compatibles et non harmonisables. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 63 L'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) L'article III du GATT requiert des signataires un traitement non discriminatoire entre la production domestique et les importations. Cette discrimination peut être fiscale (taxes), légale (lois) ou technique (normes). L'OMC, en s'opposant à la discrimination entre partenaires commerciaux réfute aussi le principe de responsabilité commune mais différentiée du protocole de Kyoto. Si les mesures de régulation des gaz à effet de serre de l'UE apparaissaient en contradiction avec les textes de l'OMC, elles pourraient cependant être justifiées par l'article XX du GATT comme des mesures « nécessaires à la protection de la vie humaine, animale ou végétale et à la santé (XXb)». L'article XXg fournit aussi une possibilité légale en admettant les mesures relevant de la conservation des ressources naturelles si ces mesures sont, pour être efficaces, accompagnées de restrictions de la production domestique ou de la consommation. Enfin, toutes les mesures environnementales peuvent être acceptées si elles répondent à l'introduction de l'article XX (et à l'article XIV) qui stipule qu' « aucune mesure ne peut être appliquée d'une façon qui constitue a) un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les mêmes conditions prévalent, ou b) une restriction déguisée à la liberté du commerce international ». Pour sa défense, l'Europe estime que : · Les mesures de l'UE ne représentent pas une discrimination arbitraire. Les débats sont ouverts et transparents. L'UE agit en parallèle de sa démarche à l'OMI sur le même sujet. La concertation avec les différents partenaires et acteurs est de mise. L'objectif de l'UE est très clairement la réduction des émissions de CO2. · Les mesures ne représentent pas une discrimination injustifiée. Les mesures sur lesquelles l'UE réfléchit sont nécessaires et proportionnées. Elles sont nécessaires au regard des travaux scientifiques, elles sont proportionnées car l'UE cherche à mettre en oeuvre des dispositifs de régulation collant au plus près de la réalité afin d'obtenir des résultats à la hauteur de ses objectifs de réduction d'émissions de CO2. Afin de ne pas discriminer les importations par rapport à la production domestique, les taxes ou les permis devront s'appliquer aux importations comme à la production domestique. Mais cela n'est possible que de façon indirecte avec une taxe ou un permis sur les émissions du transport maritime puisque c'est l'armateur et son navire qui sont visés et non le chargeur et sa Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 64 marchandise. L'Union Européenne Une taxe sur les émissions de CO2 devra satisfaire les articles 25 et 90 du traité de la Communauté européenne qui portent sur l'élimination des discriminations fiscales sur les importations et les exportations de biens. La philosophie de cet article s'étend à toutes les mesures qui auraient un effet équivalent (permis par exemple ; les services ne sont pas concernés au même titre). En échange de la taxe, le chargeur doit recevoir un avantage comparable à la somme payée, un bénéfice identifiable, ce qui n'est le cas pour une taxe carbone que si les revenus de la taxe sont clairement affectée. Cette disposition peut poser problème car les états européens sont généralement jaloux de leur prérogative fiscale et l'affectation des fonds reste du ressort et à la discrétion des Etats membres (cf mécanisme de régulation carbone dans le secteur aérien). Toutefois, les articles 25 et 90 peuvent être remis en cause par la poursuite d'une politique publique légitime, comme la protection de l'environnement, si des critères objectifs sont définis et utilisés. Mais cela nécessite un accord à l'unanimité des 27. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 65 7.2 ANNEXE 2 : Les évolutions réglementaires et douanières : impact sur la faisabilité d'un mécanisme de régulation carbone basé sur le fret européen. Cette annexe est construite à partir d'un entretien réalisé le 28/03/2011 avec Johann Feltgen ­ Directeur, Agence SOGEBRAS, Montoir, Port de Nantes Saint-Nazaire. L'entretien portait sur les possibilités de suivi de la marchandise par la documentation commerciale et/ou douanière ainsi que sur les possibilités de les présenter pour faciliter les « fuites carbone ». Il s'agissait aussi d'évaluer l'apport de l'Import Control System (ICS) qui vise à sécuriser les flux de marchandises au moment de leur entrée dans le territoire douanier de l'Union Européenne17. . ICS : Import Control System ECS : Export Control System ENS : Déclaration sommaire d'entrée ENtry Summary declaration MRN : Numéro de référence du mouvement - Mouvement Reference Number AS : Automate de Sûreté Question : Peut-on, dans l'hypothèse d'un porte-conteneurs aligné entre Shanghai et Le Havre, organiser une escale intercalaire à Tanger et produire deux connaissements ? La marchandise ne serait taxée que sur la base du dernier connaissement (Tanger ­ Le Havre). Cela paraît peu vraisemblable car le connaissement est le contrat de transport passé entre le chargeur et le fournisseur. Le connaissement garantit au chargeur que sa marchandise sera transportée de bout en bout, de Shanghai au Havre. Créer un deuxième connaissement créerait une inquiétude chez le client et pourrait être considéré comme rupture de contrat. Le chargeur serait en possession d'un connaissement Shanghai ­ Tanger et rien ne lui garantirait que sa marchandise, une fois débarquée à Tanger, serait bien rechargée très rapidement pour l'Europe ; 17 10/11/2010 - Parution du BOD n° 6878 - DA 10-036 su r la mise en oeuvre nationale de l'amendement « sûreté-sécurité » du code des douanes communautaire. Ce BOD présente officiellement le nouveau système de contrôle des importations. Cf http://edouane.com/cm/index/reglementation-douane/0/ics-import-controlsystem.html Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 66 le connaissement Tanger - Le Havre ne serait émis qu'à Tanger. Le risque que la marchandise soit bloquée à Tanger est trop important pour qu'un chargeur s'engage dans un tel système. L'armateur établira un connaissement Shanghaï ­ Le Havre via Tanger, ce qui garanti au chargeur la continuité de la chaîne de transport et permet à l'armateur d'utiliser son réseau de transport maritime et de ports hubs. En revanche, on peut imaginer que deux manifestes soient produits ; le manifeste est le seul document remis aux douanes (papier actuellement) et il n'a pas de valeur contractuelle. Le manifeste traduit l 'activité du navire et il n'est pas toujours le reflet des connaissements qui le composent, comme on pourrait le croire. Question : si le client fait appel à un armateur pour le transport entre Shanghai et Tanger et à un autre armateur entre Tanger et Le Havre, il y aura bien deux connaissements ? Et seul le dernier trajet sera soumis à un mécanisme carbone ? C'est exact mais il est extrêmement rare qu'un client utilise deux contrats de transport du fait du risque de rupture de sa chaîne de transport maritime quand il peut faire appel à un seul transporteur. Question : Quels sont les effets de la mise en oeuvre nationale de l'amendement « sûreté-sécurité » du code des douanes communautaire - Le système de contrôle des importations (Import Control System, ICS) ? La procédure ICS est un moyen de contrôle informatique par connaissement et devrait réduire les possibilités de manipulation sur l'origine / destination réelles des marchandises. Avant l'ICS, on pouvait à la rigueur imaginer que sur Nouvelle Zélande ­ Singapour ­ Le Havre on ait un B/L donnant pour origine de la marchandise Singapour si deux armements s'occupaient du transport (un pour Nouvelle-Zélande ­ Singapour, l'autre pour Singapour - Le Havre). Avec l'ICS, ce n'est plus possible. Lorsque le destinataire final est « inconnu » (si le connaissement est vendu en cours de transport), il y a au moins un « notify » auquel est associé un représentant juridique de l'importateur ou du négociant. Question : Où en est-on de l'application effective de l'ICS ? Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 67 L'ICS est en principe en place depuis le 01/01/2011, mais certains pays ne sont réellement pas prêts. En principe, des MRN (associés à l' ENS) doivent être produits, équivalant à des autorisations de la douane pour le déchargement de la marchandise, les données étant traitées par le 1er port d'entrée européen touché pour toutes les marchandises à bord y compris celles qui seront déchargées dans les ports européens suivants. Si un pays ne fait rien lors de la première escale (exemple Espagne, Italie, ...?) c'est alors le second pays (exemple France) qui doit faire la déclaration ; mais la marchandise débarquée en Espagne ou en Italie est passée au travers des mailles. 2011 peut être considérée comme une année de transition mais il faut que le système soit véritablement et complètement en état de marche en 2012, sinon il va se décrédibiliser alors qu'on vient d'exiger un effort important de la part des entreprises. Avec l'ICS, le transporteur est responsable des données transmises aux douanes. Pour les conteneurs, les armateurs assument leur rôle. Pour le tramping, c'est pour l'instant le consignataire qui prend la responsabilité et la question est alors : comment se couvre-t-il face à de vrais risques ? En effet, les armements au tramping qui font escale épisodiquement en Europe ne savent pas pour certains que le système ICS existe. Question : quand les MRN/ENS doivent-ils être accordés ? · Conteneurs (internationaux) : une autorisation doit être accordée 24H avant le chargement dans le port d'origine (hors-UE). · Autres marchandises et vracs : MRN valant autorisation de décharger 24H ( ?) avant l'arrivée au port de destination. Question : Quelle crédibilité cela a-t-il de créer des escales intermédiaires pour échapper au mécanisme carbone ? S'agissant de transport d'énergie (pétrole, gaz naturel, charbon), cela paraît non réaliste. En ce qui concerne les marchandises diverses et les autres vracs, il reste toujours les risques d'avaries sur les marchandises (liées au stockage et à la manutention des produits) et les problèmes administratifs. En revanche, les armateurs seront très sensibles au lieu de soutage, pour plusieurs raisons : 1 ­ par rapport à la marchandise transportée et aux questions de tirant d'eau. On ne Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 68 prendra pas trop de carburant si on doit décharger dans un port à faible tirant d'eau. On calcule toujours le secteur où on doit souter. 2 ­ il faut minimiser les coûts d'escale : une escale correspond à une immobilisation du navire, à des frais de passage portuaires 3 ­ le prix du soutage dans les différentes escales Ce à quoi pourrait s'ajouter une 4ème raison à terme, le mécanisme carbone, selon les modalités qui présideront à son instauration. Enfin, se pose la question de la répercussion du coût carbone sur le client final. (nb : s'il s'agit d'une taxe ­ comme la TVA ­ il n'y a pas de problème, s'il s'agit d'un marché de permis, c'est moins évident puisque tout dépend du coût de la tonne de CO2, de l'utilisation effective de quotas, l'ensemble étant intégré à un prix de marché). Cependant, sur le principe des surcharges de carburant appliquées par les armements conteneurs (BAF, Bunker Adjustment Factor) on peut facilement imaginer que ceux-ci seront suffisamment disciplinés pour appliquer une surcharge CO2 de façon collective s'il le souhaitent. La situation dans le tramping est évidemment tout autre. Question : Et à l'export ? Ce n'est plus l'ICS mais l'ECS. L'application paraît complexe dans la mesure où il faudrait que les douanes confrontent la déclaration de sortie export à un manifeste et ce serait un gros chantier. Actuellement, la destination de la marchandise n'est pas contrôlée à ce niveau. Seule la valeur est enregistrée et ne mentionne pas forcément les destinations réelles. Les Douanes se servent de cette déclaration export dans le seul but de calculer les exonérations de TVA. Question : Quelles sont les marges de perfectionnement de l'ICS ? Les conteneurs ne sont pas pesés. Le poids est déclaratif et peut s'éloigner sensiblement de la réalité. Cela pose notamment un problème de sécurité, les plans de chargement des navires étant conçus sur cette base déclarative et des déséquilibres dans le chargement pouvant donc survenir. Avec l'ICS, on doit pouvoir croiser le poids déclaré dans le B/L (« poids booking » ) et la déclaration du transitaire en douane. Si un pesage devait être organisé, il faudrait le faire à l'entrée du terminal, avant que le plan de chargement ne soit effectué. Le « closing date » devrait être avancé, ce qui évidemment pas l'adhésion spontanée des clients. n'emporte Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 69 Interrogations complémentaires Quels sont les délais de présentation des ENS ? : BOD n° 6878 - DA 10-036 p. 22-23 L'Islande permet d'être qualifié de short sea et de passer au système « 2H avant l'arrivée au premier port douanier européen » et non plus 24H avant le chargement dans le port d'origine. Mais y a-t-il des accords internationaux pour compenser cela ? Dans le cas où un port français est « subséquent », quelle information a-t-il sur la marchandise par rapport au 1er port d'entrée ? « Au cas particulier de la France, la notion de pays subséquent n'est pertinente que pour les situations où les marchandises sont transportées par la voie : maritime (cas les plus fréquents) : à titre d'exemple, Le Havre est essentiellement port subséquent ; aérienne (cas exceptionnel : Bâle-Mulhouse) ». Il est rappelé que dans ce schéma, les ENS, y compris celles qui concernent les marchandises destinées à la France, doivent être déposés dans le système informatique du pays d'entrée. » BOD p. 44. CETE Ouest, PCI TML Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 70 Délais de transmission de l'ENS selon le BOD . . BOD n° 6878 - DA 10-036 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 71 8 Bibliographie 8.1 Rapports, études, articles [Delbosc ­ De Perthuis 2009] Réf : Les marchés du carbone expliqués ­ Anaïs Delbosc et Christian de Perthuis ­ Caisse des Dépôts, Paris IX Dauphine, The Global Compact - bureau du Pacte Mondial de l'ONU - 07/2009 Editrice, Caring for Climate Series [Keller Sénat 2009] Le marché européen du carbone et le mécanisme d'inclusion carbone aux frontières à l'heure de Copenhague, proposition de Fabienne Keller, Sénat, 24/11/2009. [ECCP Bruxelles 2011] Non-papier ­ Mécanisme d'inclusion des importateurs dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission du 11/05/20039 - annexé au Compte-rendu de la première réunion du groupe de travail sur les émissions du secteur maritime de l'European Climate Change Programme - Bruxelles, 8-9 février 2011 [Tabau 2008] Tabau Anne Sophie, « Le système communautaire d'échange de quotas d'émission de GES, instrument du leadership de la CE dans la lutte globale contre les changements climatiques » - Article sélectionné pour publication dans le cadre du prix annuel de recherche sur la législation de l'environnement « Alexandre Kiss », édition 2008. Laffont, J.J., 1993, « A propos de l'émergence de la théorie des incitations », Revue française de gestion n° 1993, reprise dans Idées, n° 96, 152, juin 2008, p 58-64 UE ­ Livre blanc ­ 28.3.2011 COM(2011) 144 final - Feuille de route pour un espace européen unique des transports ­ Vers un système de transport compétitif et économe en ressources, Bruxelles 8.2 Textes DIRECTIVE 2003/87/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 72 DIRECTIVE 2008/101/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 19 novembre 2008 modifiant la directive 2003/87/CE afin d'intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre DÉCISION DE LA COMMISSION du 8 juin 2009 relative à l'interprétation précise des activités aériennes visées à l'annexe I de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil Code de l'environnement - Version consolidée au 19 janvier 2011 Partie législative Livre II : Milieux physiques Titre II : Air et atmosphère Chapitre IX : Effet de serre - Section 2 : Quotas d'émission de gaz à effet de serre MARPOL 73/78 http://www.imo.org/about/conventions/listofconventions/pages/international-convention-for-theprevention-of-pollution-from-ships-(marpol).aspx Convention des Nations Unies sur le droit de la mer : http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_overview_convention.htm 8.3 Entretiens . Entretien sur le thème : connaissement et ICS - Johann Feltgen ­ Directeur de l'agence SOGEBRAS, Montoir, Port de Nantes Saint-Nazaire - 28/03/2011 , Entretien sur l'intégration du transport aérien au SCEQUE [ Ayoun ­ Langumier ­ Lahlou 29/03/2011] · Philippe AYOUN, Sous-directeur Etudes Stat. Et Prospective DGAC/DTA (philippe.ayoun@aviation-civile.gouv.fr) · Philippe LANGUMIER, Chargé de mission (auprès sous-direction Développement Durable), DGAC/DTA (philippe.langumier@aviation-civile.gouv.fr) · Hakim LAHLOU, Ingénieur économiste, SD Etudes Stat. Prospective DGAC/DTA (hakim.lahlou@aviation-civile.gouv.fr) Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 73  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION transport en train entre Gioia Tauro et Anvers est pris en charge par l'armateur ou par le chargeur CAF : La solution n'est intéressante que si le coût du transport ferroviaire d'escale est inférieur au coût du parcours maritime incrémenté du coût du carbone si le conteneur avait continué sa route par mer jusqu'à Anvers. Il reste à déterminer si la mise en place de l'ENS peut contrecarrer l'intérêt de cette solution d'évitement : quel port d'arrivée serait pris en compte, le port de déchargement maritime, soit Gioia Tauro, ou le port de destination finale, soit Anvers ? Les escales avec manutention dans des ports à proximité de l'UE sont pour leur part quasiment inutiles à mettre en place si le mécanisme de régulation carbone porte sur le fret maritime. En effet, l'ENS est trop rigide pour que le régulateur accepte de prendre en compte une escale avec transbordement dans un port hors UE, comme base de départ d'un trajet maritime vers un port de l'UE. Le port de chargement d'origine reste connu et identifié par l'ENS et sert de point de départ quelque soit le nombre d'escales maritimes intermédiaires. En revanche, il existe quelques rares exceptions pour les ports non-UE situés près des détroits au Maroc et en Turquie. Dans ces deux cas, les conteneurs peuvent être déchargés du navire et rechargés sur camions à destination de l'Europe. Le trajet maritime international prend alors fin et le conteneur n'est pas soumis à la régulation carbone (à l'exception du passage très court du détroit de Gibaltar). Le recours au camion pour rallier l'Europe à partir de Turquie ou du Maroc minimise considérablement l'intérêt d'une escale intermédiaire de ce type. Les stratégies d'évitement devront trouver leur place dans le cadre de la massification de la chaîne de transport. Seul un dispositif de régulation carbone basé sur fret multimodal, c'est à dire prenant en compte les émissions maritimes et terrestres, permettrait de réduire totalement le risque d'évitement par la mise en concurrence des modes de transport massifiés maritimes et terrestres. A ce titre, il convient de noter que l'Union européenne souhaite intégrer le transport fluvial dans un mécanisme carbone. Cette décision va dans le sens d'une homogénéisation des conditions de concurrence et d'une réduction de risques de fuites carbone. Une modification de l'organisation industrielle peut favoriser les stratégies d'évitement. Pour être réellement efficace, la stratégie d'évitement doit s'insérer au mieux dans les failles légales d'un mécanisme carbone. Le connaissement et l'ENS indiquent clairement le port de chargement initial et de réception finale de la cargaison. Si les clients industriels relocalisent une partie de leur opérations de production, de conditionnement ou de logistique, des pays d'Extrême-Orient vers les Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 47 pays méditerranéens, cela donnera lieu à des flux Extrême-Orient ­ Proche Orient, Afrique du Nord d'une part (non soumis à une régulation carbone), et à des flux Proche Orient, Afrique du Nord ­ Union Européenne (soumis à régulation carbone). 5.2 Le cabotage Le cabotage européen se divise en trois grandes sections : les échanges de pondéreux, les échanges de marchandises diverses et les trafics de passagers. Il convient de distinguer les marchés captifs du passage maritime (desserte des îles sans solution alternative (tunnel ou pont) et les autres. Dans tous les cas, le risque de fraude est très limité car les armements, les routes maritimes et les ports d'escales sont bien identifiés. Nous renvoyons par ailleurs le lecteur à la partie 2 et au paragraphe commenté des travaux de CE multimodalisme. Delft sur le cabotage et le Les transports maritimes de passagers sont particuliers. Les clients arbitrent de plus en plus sévèrement entre les transports aériens et les transports maritimes. Le prix et le temps de transit sont deux éléments clés. Les liaisons de port à port sont calculées pour être des plus directes. Pour ces trois raisons, la généralisation d'escales supplémentaires dans des ports de pays non-UE n'est pas sérieusement envisageable. Un surcoût du transport maritime de passagers se traduirait par une détérioration des conditions de concurrence vis à vis des transports aériens. Cependant, le transport aérien est soumis lui aussi à une régulation carbone. A ce titre, un mécanisme carbone sur qui pèserait sur le fret, en l'occurrence ici sur le passager, pourrait être basé sur les mêmes principes de fonctionnement que le mécanisme aérien. Les transport de produits pondéreux par voie maritime sont en concurrence avec les services ferroviaires. Cependant, la concurrence semble favorable au maritime pour de raisons d'économie d'échelle et de localisation des industries lourdes à proximité des ports. Aussi, un transfert massif du cabotage maritime vers le ferroviaire semble peu probable. Le système ferroviaire européen souffre par ailleurs de congestion et nécessite toujours d'énormes investissement. L'obtention de sillons reste une chose délicate et les chargeurs industriels qui ont des besoins ferroviaires se plaignent du coût de la traction et des horaires qui leur sont proposés (exemple en Allemagne). Les transports de passagers et de conteneurs ou de marchandises diverses semblent toujours Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 48 avoir la priorité. Les transports rouliers sont en concurrence très forte avec la route. Sur les liaisons non captives le développement de services rouliers reste aléatoire. Fortement ancrés dans la tradition commerciale en Baltique ainsi qu'entre la Scandinavie et l'Europe du nord, les trafics rouliers se développent aujourd'hui en Méditerranée. Les échanges sur la façade Atlantique peinent à être transférés de la route vers la mer. La réglementation sur la teneur de soufre dans les carburants marins applicable en Baltique et sur les ferries soulève de vives critiques de la part des raffineurs et des armateurs. Les premiers car ils annoncent qu'ils ne seront pas en mesure de fournir les quantités de carburant désulfurisé dans les temps impartis, les autres car ils soulignent le renchérissement du coût de transport qui va résulter de l'utilisation de ce carburant « propre » et plus cher. Une taxe ou un permis d'émission sur le CO2 qui viendrait s'ajouter à l'augmentation du prix du carburant désulfurisé fait craindre une forte détérioration de l'efficacité économique des transports maritimes à courte distance. Dans le cadre de la compétition entre les services « tout route » ou « route+fer » en Europe et les services « route + roulier » on peut en effet craindre une stagnation voire une baisse de certains échanges intra-européens qui empruntent partiellement la mer. Ce risque pèse indirectement sur les ports de commerce qui hébergent ces trafics. 5.3 Les enjeux techniques dans le tramping Dans le secteur du transport à la demande, il existe deux contrats importants, le connaissement et la charte-partie. Le connaissement est le document commercial qui garanti le transport de la marchandise. Il est signé par l'armateur lors du chargement du fret. C'est le capitaine du navire ou l'agent maritime de l'armateur qui valide concrètement le connaissement. La charte-partie est le document qui officialise l'affrètement du navire par un chargeur. Le connaissement est négociable et transférable : Il peut changer de propriété au cours du voyage. Les cargaisons de pétrole et aujourd'hui de gaz naturel se revendent selon les différences régionales de prix. En revanche, la charte-partie n'est pas négociable, n'y transférable. La procédure ICS s'ajoute désormais à ces Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 49 deux documents -clés du transport à la demande. Le chargeur au tramping (transport à la demande) peut s'impliquer directement dans l'organisation de la ligne. Il est donc un acteur au même titre que l'armateur. 5.3.1 Chartes parties et ENS L'ENS diffère dans le secteur de la ligne régulière et dans le tramping. Dans le tramping, l'ENS doit être communiqué par voie électronique 4 heures avant l'arrivée du navire au port de déchargement en cas de voyage interocéanique. Ce délai est ramené à 2 heures en cas de trafic de cabotage. Deuxième différence : c'est le consignataire du navire qui est responsable de la déclaration. Ces consignataires sont facilement identifiables et connus des services douaniers, contrairement à la multitude d'armements pétroliers et vraquiers, dont certains naviguent très épisodiquement dans les eaux des Etats membres de l'Union européenne. On dénombre trois types d'affrètements de navires : l'affrètement au voyage, l'affrètement à temps, l'affrètement coque nue. A chaque type correspond un partage des coûts : plus l'affrètement est à long terme et plus les coûts sont transférés du propriétaire du navire à son exploitant. Le régime juridique évolue lui aussi, de même que les obligations contractuelles. Si le mécanisme carbone est basé sur la marchandise, les relations contractuelles d'affrètements entre armateurs qui ne donnent pas lieu à l'établissement de connaissement et à des déclarations ICS ne sont pas prises en compte. Les affrètements coque-nue et les affrètement à temps ne sont pas concernés, ce qui simplifie et allège le système. Seuls les affrètements aux voyages sont visés par le mécanisme carbone. Cette caractéristique est aussi une faille car une partie des navires au tramping qui arrivent à pleine charge dans les ports européens pour alimenter les industries en matières premières, repart sur ballast. Même à vide ces navires émettent de la pollution atmosphérique qui n'est pas prise en compte avec un mécanisme carbone basé sur le fret. Une étude plus poussée devrait évaluer la part des navires et le volume de pollution que cela représente. Enfin, les consignataires sont responsables de la transmission des données ENS pour les Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 50 transporteurs. Il convient de déterminer qui est légalement tenu pour transporteur dans le cas d'un mécanisme carbone basé sur le fret. La distinction entre propriétaire, armateur et transporteur n'est pas évidente. Afin de bien comprendre les enjeux de cette question il peut être nécessaire de revenir sur les relations entre les parties. Dans le cas d'un affrètement à temps, les ports d'escale et les routes maritimes ne sont pas spécifiés. L'affréteur signe une charte-partie en USD/jour et dispose du navire pour une période donnée : à sa charge, les coûts de voyage, dont le carburant, et à la charge de l'armateur les coûts d'exploitation et de capital. Comme c'est l'armateur qui sera le responsable de la gestion des quotas carbone de son navire, il devra prévoir combien de mois sur l'année son navire sera affrété dans la zone UE pour faire sa demande de quotas. On sait que cette période peut varier selon les années. Il devra aussi inclure dans la charte-partie une clause de paiement du carbone par l'affréteur, après-coup, c.à.d. après le calcul exact de la consommation de soutes dans le périmètre de quotas européens. L'affréteur à temps signera à son tour des contrats d'affrètement au voyage (en USD/tonne) avec des chargeurs et émettra des connaissements. Dans le cas de l'affrètement au voyage, les ports de chargements et de déchargements sont indiqués, ainsi que la route maritime suivie par le navire. Les possibilités de fraudes sont très faibles car ces informations ont valeur légale pour identifier les lieux de mise à disposition du navire au chargeur au début du contrat et de remise à disposition du navire à l'armateur à la fin du contrat. Selon nous, comme le mécanisme carbone basé sur le fret ne concerne que les affrètements au voyage, le transporteur, c.à.d. l'entité responsable de la gestion des quotas ou de la taxe est l'armateur affréteur B et non le l'armateur propriétaire A . armateur chargeur E armateur chargeur D armateur propriétaire A charte-partie à temps armateur affréteur B chartes-parties au voyage + connaissements + ENS armateur chargeur C L'armateur A est propriétaire du navire qu'il frète à l'armateur B pour 12 mois (signature d'une charte-partie). Pendant cette période, ce dernier exploite le navire et signe des affrètements au voyage avec des chargeurs. A chaque contrat, il émet une charte-partie et signe les connaissements. L'affréteur et l'armateur se rencontrent par le biais des courtiers maritimes. Cette opération donne lieu à des frais de courtage, payés par l'armateur. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 51 5.3.2 La manutention des marchandises en vrac Le fait d'inclure des escales supplémentaires avec déchargement / chargement génère des coûts de manutention pour le chargeur et des taxes de port pour l'armateur. Mais le coût de l'escale n'est pas seul à entrer en ligne de compte. Dès lors qu'il s'agit d'envisager une escale, les contraintes techniques, d'organisation, de qualité et de sécurité, de responsabilité et de maîtrise de la chaîne de transport sont aussi importantes que le coût lié au port stricto sensu. La manutention et le stockage des marchandises en vrac sont des procédures simples. Toutefois, la valeur des produits en vrac leur interdit souvent les multiples manutentions et les trajets terrestres trop longs. En règle générale, une tonne de marchandise en vrac s'élève à quelques centaines de USD quand une tonne de produits manufacturés se monte à quelques milliers de USD. Le coût n'est pas le seul argument qui restreint la possibilité de manutentionner les frets vraquiers. Contraintes techniques : certains produits requièrent des conditions de manutention et de stockage particulières. Les ports d'évitements doivent posséder ces équipements, qui sont différents selon les produits (céréales, produits chimiques, minerais et ferrailles, etc). Les capacités de stockage d'un port d'évitement doivent pouvoir accueillir des volumes supplémentaires en transit, sans que cela nuise aux flux réguliers. La faiblesse des infrastructures et outillages portuaires des pays en développement est souvent un handicap pour le commerce extérieur de ces pays. Leur capacité à recevoir de larges volumes de fret européen en transit, dans le cadre de stratégie d'évitement d'un dispositif carbone, peut être mise en doute. Contraintes légales : certains produits ne peuvent entrer et sortir des pays, notamment d'Afrique du nord, sans droits de douane, de traitement administratif ou hors la présence d'un opérateur d'import & export agréé par les autorités. Cela signifie un risque d'allongement du temps de transit. Contraintes commerciales : la manutention des produits en vrac, notamment leur déchargement prend du temps. Décharger puis recharger un navire va donc l'immobiliser pendant plusieurs jours. Cela constitue une perte de navigation pour l'armateur et une perte de revenus quand la demande de transport est supérieure à l'offre. Les économies d'échelle fonctionnent quand le navire est en mer et l'armateur cherche plutôt à réduire la durée des escales. Les contentieux sur les surestaries montrent à quel point ce sujet est sensible (pénalités de retard de mise à disposition du navire par 52 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 l'armateur à l'affréteur au début du contrat, et par l'affréteur à l'armateur à la fin du contrat). Ces navires en opération vont occuper des places à quai ; cela ne doit pas se faire au détriment des escales normales irriguant les flux d'import & export traditionnelles. La question de la congestion des ports, notamment en pays en développement et pays émergents de Méditerranée est clairement posée. La traçabilité et la qualité : toute opération de manutention est un moment à risque dans la chaîne de transport. En cas de problème (avarie, fret abîmé, vol, etc) les contentieux sont complexes et souvent long à résoudre. Moins il y a de ruptures de charges et moins il y a de risques juridiques. Le stockage des produits en vrac se réalise sans façon. Les lots de caractéristiques similaires sont mélangés (dans les silos, sur les terres-pleins, dans les cuves). L'augmentation du nombre de mélange peut modifier, à terme, la caractéristique d'un produit et nécessiter un nouveau croisement (blending) pour retrouver les caractéristiques moyennes initiales. Le chargeur doit pouvoir garantir son opération de transport international de port à port. Inclure une escale supplémentaire pour décharger/recharger le navire introduit un risque particulièrement important de rupture de la chaîne de transport : une cargaison peut rester bloquer dans un port d'évitement. Les industries lourdes fonctionnent aujourd'hui en flux tendu ; elles limitent leur stock de matières premières en parc usine et utilisent les terminaux portuaires comme zones de stockage intermédiaire. Aussi, la stratégie d'évitement dans les secteurs vraquiers et pétroliers doit-elle se concevoir à l'échelle industrielle et non à l'échelle de l'armateur (qui est aux ordres). Dans le cadre d'une politique de rationalisation des coûts de transports (maritimes et terrestres) et des coûts portuaires (taxes portuaires et manutention), le groupe sidérurgique Mittal réfléchie à une réorganisation de l'approvisionnement de ses aciéries européennes. Il pourrait concentrer les importations de minerai et charbon sur un port hub européen d'où ces produits seraient ré-expédiés de façon régulière vers les ports au plus près des aciéries dans des caboteurs, selon les besoins de la production de chaque usine. Ce port hub pourrait se situer en Europe, mais aussi en Afrique du Nord. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 53 5.3.3 Le transbordement des marchandises en vrac Le principe de massification s'applique pleinement aux échanges de marchandises en vrac. Sur les trajets maritimes longs, le chargeur cherche à affréter des navires de grande capacité afin de diminuer le coût à la tonne transportée. Lors d'un voyage de 10 000 milles, soit entre le Havre et Shanghaï par exemple, le coût à la tonne transportée par un vraquier handysize revient à 15,49 USD mais elle tombe à 9,12 USD avec un panamax (Stopford, 2009). La plupart des contrats d'affrètement portent sur l'utilisation de navires qui sont un compromis entre la route à suivre (limitations de gabarit du navire par les détroits et les canaux), les ports de chargement et de déchargement (tirant d'eau, longueur des postes à quai), et la taille des lots échangés (organisation industrielle, capacités de productions des usines, politique de stockage). Le navire choisi selon ces critères transporte la marchandise du port de chargement jusqu'au port de déchargement, au plus près de l'usine où les matières premières vont être consommées. Toutefois dans certains cas, les industriels, ou les armateurs, fondent l'organisation des échanges sur des hubs et sur l'utilisation de navires de tailles différentes pour assurer le transport de bout en bout. Le transbordement (déchargement / rechargement) des marchandises en vrac n'est pas une opération courante. Elle se se justifie par deux contraintes : · un transport maritime sur longue distance suivi ou précédé, d'une escale dans un port au tirant d'eau limité, ou d'un passage dans une zone maritime peu profonde (canal). (exemple dans le charbon vapeur). · un transport maritime sur longue distance suivi ou précédé de multiples escales (exemple dans la chimie). La société anglaise Powergen, filiale du groupe allemand E.ON, importe du charbon vapeur pour alimenter ses centrales thermiques du sud-est de l'Angleterre. Trois centrales de 1000 et 2000 MW, dont deux doivent fermer en 2015, sont concernées. Le charbon d'Afrique du sud ou de Colombie est transporté dans des vraquiers de 160 000 tpl (capesize) qui font escale dans la zone ouest du port de Dunkerque qui offre des tirants d'eau de 18 mètres. Le transport est donc massifié sur la longue distance. Le fret est déchargé et stocké au terminal Seabulk (GIE SeaInvest / GPM de Dunkerque). Durant son stockage, le charbon peut-être mélangé à d'autres pour améliorer son rendement énergétique (blending). Des caboteurs ravitaillent ensuite régulièrement Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 54 les trois centrales anglaises à partir du terminal dunkerquois. Les navires peuvent accoster au plus près des centrales anglaises. La gestion du stock est massifiée pour les trois centrales à Dunkerque et Powergen et profite des coûts très compétitifs de l'opérateur Seabulk qui gère l'inventaire de charbon d'autres clients sur le continent (effet de massification). En 2010, le groupe Louis Dreyfus Armateurs (France) a démarré, à Cherbourg, des opérations de déchargement et de stockage de charbon sur un principe similaire. Mais le groupe maritime va plus loin en ajoutant une opération d'allégement intermédiaire. Les capesize sont déchargés en rade d'une partie de leur fret, transférée sur des caboteurs, afin de pouvoir accéder au terminal portuaire. Le secteur des transports de produits chimiques fait appel à des navires très complexes, répondant à des obligations de sécurité très strictes et à adaptés à des tailles de lots très diverses, s'échelonnant de quelques centaines à quelques milliers de tonnes. Un navire transporte couramment plusieurs dizaines de produits différents. Les échanges interocéaniques sont cadencés, organisés autour de ports hubs, parmi lesquels Houston, Anvers-Rotterdam et Singapour se démarquent. Ces ports concentrent les capacités de stockage et les usines chimiques, et desservent les utilisateurs de produits chimiques dans un hinterland terrestre parfois très conséquent. Une partie des produits est ré-exportée par caboteurs au départ de ces ports dans tout le Golfe du Mexique (Houston), l'Europe (Anvers-Rotterdam), l'Asie du sud (Est (Singapour). Le savoir-faire requis, le coût des installations portuaires, la diversité des frets relevant d'une même branche (la chimie), la grande variation de quantités transportées guident l'organisation de la chaîne multimodale. Les escales sont conditionnées par les moyens de manutention et de stockage. La localisation des terminaux (hubs ou non) n'est pas neutre et l'organisation de l'escale n'est pas souple. C'est un exemple extrême, mais les produits en vrac ont tous des caractéristiques particulières qui, contrairement à la conteneurisation, pèseront sur les possibilités d'évitement. Les pétroliers effectuent parfois des escales multiples. Un affréteur peut choisir de livrer deux raffineries en pétrole brut à partir du même navire. Les contraintes d'accès au port et le besoin de massifier le transport maritime sur longue distance expliquent ce choix. Le groupe Total affrète des supertankers qui font escale au Havre-Antifer pour décharger une partie de leur cargaison qui alimentera les raffineries de Seine (Gonfreville -l 'Orcher, Grandpuits). Une fois allégé, le navire peut reprendre sa route et décharger le reste de son fret au terminal de Donges, dans l'estuaire de Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 55 la Loire où il n'aurait pu se rendre à pleine charge. Toutefois, ces opérations double ne sont pas la norme. Synthèse : effets d'un mécanisme carbone sur l'organisation des transports selon le secteur d'activité vracs conteneurs Possibilité qu'un partie du fret soit déchargée dans les hubs du sud de l'UE et remonte vers le nord de l'UE en train (cas des origines maritimes Asie) rouliers Concurrence intermodale Pas de report massif à attendre Forte concurrence avec le transport ferroviaire et routier. Moyen avec ICS, les Risque fraude de compagnies, les ports d'escale et les routes maritimes sont volatiles. Possibilité de feederisation de certains ports européens pour Faible car les compagnies, Faible avec ICS, les compagnies, les ports d'escale et les les ports d'escale et les routes maritimes sont identifiées Possibilité de feederisation de quelques ports européens avec des B/L "via...". (Ports hub en routes maritimes sont identifiées et peu modulables. quelques flux spécifiques. Afrique du nord et desserte (Ports hub en Afrique du Ports de nord et desserte européenne par caboteurs). Tout le fret conteneurisé ne peut être feederisé (pas d'infrastructures portuaires suffisantes en zone proche non-UE, infrastructures dimensionnées en zone UE). Relance possible de l'attractivité des ports méditerranéen de l'UE. Impossible dans la plupart Ports d'évitement non-UE Faible risque car spécificité du fret à des cas (passagers), peu Risque moyen avec le manifeste, réaliste dans d'autres car faible avec ICS. allongement du temps de transit et risque sur la Risque de remise en cause du marchandise. Risque de remise en cause Possible stagnation ou recul de l'activité des rouliers commerce UE européenne par caboteurs). Emission de deux contrats de transport. Logique industrielle avec une escale valorisée. avec manutentionner et à stocker. Risque de remise en cause du dispositif européen (sur le navire manutention Faisabilité juridique dispositif européen (sur le navire du dispositif européen (sur le ou suir le fret). navire ou suir le fret). Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 56 ou suir le fret). Calcul des émissions par navire Faisabilité administrative Calcul des émissions par d'un dispositif navire possible. sur le navire possible. Mise en place d'un système de relevé annuel possible pour les lignes régulières (coût de suivi moins élevé pour l'armateur et l'administration). Faisabilité Calcul des émissions par administrative unité de fret (tonne, d'un dispositif evp...) et par navire sur le fret possible. Calcul des émissions par navire possible. Mise en place d'un système de relevé annuel possible pour les lignes régulières (coût de suivi moins élevé pour l'armateur et l'administration). Calcul des émissions par unité de Calcul des émissions par fret (tonne, evp...) et par navire possible. unité de fret (tonne, evp...) et par navire possible. source : CETE Ouest / PCI TML 6 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 57 7 Conclusion Le cadre du débat L'UE prend l'initiative en matière de lutte de contre la pollution atmosphérique. Elle a agit par voie de directive pour le SCEQE (industrie) et a poursuivi de la sorte dans le secteur aérien. Cela implique une certaine liberté des Etats dans la transcription du texte dans leur droit respectif. L 'Europe souhaite que « le droit communautaire de l'environnement exerce une contagion relative hors des frontières de l'Union européenne. Il se prolonge, s'exporte et s'internationalise, avec un effet d'entraînement sur le droit international et même avec un effet multiplicateur sur les droits nationaux des Etats tiers »13. Cependant, cette volonté se heurte à la réglementation internationale et aux pays émergents (commerce, transport) et créé une grande incertitude juridique, quelque soit le mécanisme retenu (périmètre UE ou périmètre international, taxe ou ETS, base navire ou base fret). L'instauration d'un ETS impose une rigueur dans l'attribution des quotas. Initialement, les Etats n'ont pas souhaité pénaliser leurs entreprises. La base du mécanisme a reposé sur les émissions globales de polluants historiques, privilégiant de fait les sociétés les les plus polluantes (celles qui ont le moins de mal à progresser). Dans le nouveau dispositif, l'Europe a davantage la main. Mais les risques existent toujours de créer de la distorsion de concurrence à l'intérieur du marché européen, notamment du fait de la façon dont on a mesuré les émissions totales puis leur ventilation par installations. Dans le domaine aérien, la faible part des quotas aux enchères par rapport aux quotas gratuits résulte des mêmes compromis. La question d'une double peine : MARPOL impose un carburant marin à une teneur en soufre maximale de 0,1% dès 2015 dans certaines zones de navigation. De plus, l'OMI et l'UE réfléchissent à un système de quotas CO2 . Le marché maritime est alors confronté à une norme 13 Tabau A.S, « Le système communautaire d'échange de quotas d'émission de GES, instrument du leadership de la CE dans la lutte globale contre les changements climatiques », 2008 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 58 d'un côté (MARPOL), et à un marché de l'autre (ETS européen ou international). Le marché est très influencé par la norme qui oblige à passer du fuel au gazole, (les navires émettront moins de soufre et plus de CO2 ?) ce qui devrait créer deux tensions : 1 ­ sur le prix du gazole, 2 ­ sur le prix du carbone (sauf à n'avoir qu'un marché spécifique maritime). L'instauration du dispositif ICS renforce le potentiel d'un ETS fondé sur le fret Quelque soit le choix du dispositif et du périmètre, base navire ou fret, il faut une grande rigueur dans l'appréhension des données sources et des procédures effectives (douanières, commerciales). Pour l'instant les douanes européennes se fondent sur le manifeste (unique par navire, peu précis et sans valeur commerciale) et non sur la multitude de connaissements émis pour chaque voyage. La nouvelle réglementation repose sur une déclaration informatique sommaire d'entrée de chaque marchandise (ENS). Cette ENS est émise une fois pour toute, 24 heures avant le chargement dans le port d'origine et transmis aux autorités du port UE d'entrée de la marchandise. Cette information est alors disponible aux services douaniers et portuaires sur tout le territoire européen. Cette innovation facilite énormément le principe d'un mécanisme de régulation carbone basé sur le fret et limite aussi les possibilités de fuites carbone (stratégies d'évitement avec escales supplémentaires). Le contrôle du mécanisme doit être le plus homogène possible, un contrôle différencié selon les Etats équivalant à une distorsion de concurrence. Ce critère d'appréciation d'un dispositif devrait l'emporter sur le critère de faisabilité technique. Un dispositif carbone pourrait avoir des conséquences en termes de concurrence portuaire ; certains ports pourraient s'engager dans une politique de compensation du surcoût carbone par une baisse de leurs tarifs. Sur la rangée nord, Hambourg, dernier port d'escale en Europe, pour les navires venant de Chine est désavantagé par rapport au Havre et pourrait abaisser ces tarifs pour compenser le surcoût carbone lié au différentiel de distance. Pour définir les bases d'un mécanisme carbone dans le maritime, il est indispensable de s'appuyer Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 59 sur un descriptif précis : · · des procédures douanières et commerciales. du fonctionnement des marchés maritimes (ligne régulière, roulier, tramping), de l'escale (contraintes techniques et commerciales) et des coûts d'escale. · · des conditions de soutage (choix du lieu / cargaison et ligne, prix). des systèmes de taxation carbone dans les modes terrestres en Europe (intermodalisme, concurrence entre modes). Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 60 7.1 ANNEXE 1 : Le cadre juridique maritime et commercial et européen Les chapitres qui suivent sont basés sur l'annexe B « EU's competencies to regulate international shipping emissions » du rapport CE Delft 2009 «Technical support for european action to reducing GHG emissions, volume A » . Ils reviennent sur les principaux arguments mis en avant pour justifier d'une part et attaquer d'autre part un mécanisme de régulation carbone unilatéral dans le secteur maritime. La Convention sur le droit de la mer La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (Montego Bay, 1982) est entrée en vigueur en 1994. L'union européenne l'a ratifié en 199814. Cette convention précise notamment les notions de Zone Economique Exclusive et de mer territoriale ainsi que les droits des Etats côtiers. Elle rappelle le principe de liberté de navigation et de droit de passage innocent. L'article 89 indique on ne plus clairement qu' « aucun Etat ne peut légitimement prétendre soumettre une partie quelconque de la haute mer à sa souveraineté ». Toutefois, l'article 25.2 permet à un port de refuser l'entrée d'un navire si celui-ci n'est pas en règle avec les conditions d'entrée édictées par l'Etat. L'acceptation d'un navire dans un port européen peut être conditionnée par son acceptation des directives et des règlements européens en matière d'émissions de gaz à effets de serre (voir aussi à ce sujet l'article 211, pollution par les navires, l'article 218 pollution atmosphérique15). Mais toute réglementation sur les émissions carbone doit se conformer à l'article 212.1 sur la pollution de ou dans l'atmosphère et respecter les règles internationales, les standards et les pratiques en vigueur. De plus, en vertu de l'article 26 de la convention, l'UE peut être attaquée pour imposer une charge financière (permis, taxe...) aux navires entrant dans ses ports, si cette charge n'est pas liée à un service rendu aux navires, mais à leurs émissions carbone constatées en partie hors des eaux de 14 15 Les Etats-Unis ne l'ont pas ratifiée. L'Etat du port (par opposition à l'Etat du pavillon) peut exercer sa juridiction sur tous les navires entrés volontairement dans le port, au regard de violations constatées en dehors des eaux territoriales ou de la ZEE. Les articles de ce type permettent de mener des opérations de contrôle sur les navires marchands et de dresser des procès-verbaux en cas d'infractions aux règles de sécurité internationales, ou en cas de pollution volontaire. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 61 l'UE. (cf gestion de l'affectation des fonds collectés par les états membres de l'UE ; mécanisme de régulation carbone dans le secteur aérien). La partie XII de la convention porte sur les principes qui gouvernent la protection et la préservation de l'environnement marin. Bien que ces dispositions ne s'appliquent pas directement aux réflexions européennes sur un instrument de régulation carbone, elles peuvent en éclairer certains aspects légaux. La convention, dans ses articles 202 et 203 porte une attention particulière aux pays en développement qui ne doivent pas être lésés par une réglementation. La convention insiste à ce sujet sur l'aide au développement, les transferts de technologie, les programmes scientifiques communs, etc. La convention reconnaît ici la situation différentiée des pays en développement, dont il faut tenir compte, ce qui rappelle la philosophie du protocole de Kyoto, et soulève les mêmes interrogations vis à vis des pavillons de libre immatriculation. L'Organisation Maritime Internationale Un traitement différentié ou non des Etats: L'article 2.2 du protocole de Kyoto stipule que les pays de l'annexe 1 de l'UNFCCC16 doivent s'efforcer de réduire les émissions de gaz à effet de serre qui ne sont pas contrôlées par le protocole de Montreal (les émissions du transport aérien, et les fuels marins) en travaillant aux travers de l'ICAO et de l'OMI. Le protocole donne aussi mandat à l'OMI et aux pays développés pour poursuivre les réductions de rejets de gaz à effet de serre du secteur maritime. En vertu du principe de responsabilité différentiée établi à Kyoto, les pays en développement et les pays émergents ne sont pas soumis à des objectifs contraignants de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre. L'OMI ne serait donc pas en mesure d'imposer un mécanisme qui s'applique à tous les armateurs et à tous les pays, de façon indifférenciée. Tout le monde s'accorde à dire qu'appliquer le principe de la responsabilité différentiée aux émissions maritimes serait incompatible avec le mandat de l'OMI dont le travail est basé sur la mise en oeuvre de normes techniques fondées sur une règle non-discriminatoire et universelle qui assure son efficacité. Cependant, l'UNFCCC n'exclue pas les mesures particulières développées par l'OMI, 16 United Nations Framework Conference on Climate Change. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 62 notamment techniques et normatives, comme l'EEDI. Certains juristes défendent une toute autre position. Pour eux, l'OMI a été créée après la seconde guerre mondiale, donc bien avant l'UNFCCC. Ainsi, les délégations du protocole de Kyoto connaissaient le principe de base de l'OMI ; en excluant les émissions maritimes de son champ d'intervention, le protocole de Kyoto reconnait de fait le mandat et les spécificités de l'OMI qui n'est pas tenue de se conformer au principe de responsabilité différentiée. Les émissions atmosphériques des navires : L'annexe VI de la Convention Marpol 73/78 traite de la pollution atmosphérique par les navires. Elle n'est pas obligatoire (les Etats peuvent choisir de ne pas la ratifier). Elle concerne jusqu'à présent les émissions de soufre (SOx), d'azote (NOx) et de de particules (PM) et fixe des seuils sur la présence de ces éléments dans les fuels marins. Un calendrier de baisse des NOx, SOx et PM dans les carburants a été validé jusqu'en 2030. Des zones où ces seuils sont plus restrictifs sont définies en conformité avec les Etats côtiers qui le souhaitent et qui justifient du besoin de mesures plus poussées pour protéger la qualité de l'air. C'est ainsi que la Baltique, la Mer du nord et l'Amérique du nord sont classées en zone ECA (Emissions Control Area). Tout navire entrant dans une zone ECA doit utiliser du carburant conforme. La vérification est basée sur des inspections régulières et des enquêtes qui donnent droit à un certificat international de prévention de la pollution de l'air valable 5 ans. Ce certificat est adressé sur demande aux officiers de l'Etat du Port lors des contrôles. Le bord doit tenir très précisément à jour son livre des hydrocarbures et les échantillons de fuels pendant trois ans. L'UE a entériné l'obligation d'utiliser du carburant marin à très faible teneur en soufre dans deux directives successives (1999/32/EC et 2005/33/EC) qui s'appliquent à tous les navires à passagers, y compris ceux qui commencent leur voyage hors UE, navigant dans la ZEE d'un pays de l'UE. L'UE peut mener des travaux sur un mécanisme carbone si ces derniers sont en relations avec les travaux de l'OMI. En effet, les Etats et groupes d'Etats sont encouragés à trouver des solutions dans le cadre de concertation le plus large possible ; ceci afin d'éviter la multiplication de dispositifs nationaux non compatibles et non harmonisables. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 63 L'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) L'article III du GATT requiert des signataires un traitement non discriminatoire entre la production domestique et les importations. Cette discrimination peut être fiscale (taxes), légale (lois) ou technique (normes). L'OMC, en s'opposant à la discrimination entre partenaires commerciaux réfute aussi le principe de responsabilité commune mais différentiée du protocole de Kyoto. Si les mesures de régulation des gaz à effet de serre de l'UE apparaissaient en contradiction avec les textes de l'OMC, elles pourraient cependant être justifiées par l'article XX du GATT comme des mesures « nécessaires à la protection de la vie humaine, animale ou végétale et à la santé (XXb)». L'article XXg fournit aussi une possibilité légale en admettant les mesures relevant de la conservation des ressources naturelles si ces mesures sont, pour être efficaces, accompagnées de restrictions de la production domestique ou de la consommation. Enfin, toutes les mesures environnementales peuvent être acceptées si elles répondent à l'introduction de l'article XX (et à l'article XIV) qui stipule qu' « aucune mesure ne peut être appliquée d'une façon qui constitue a) un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les mêmes conditions prévalent, ou b) une restriction déguisée à la liberté du commerce international ». Pour sa défense, l'Europe estime que : · Les mesures de l'UE ne représentent pas une discrimination arbitraire. Les débats sont ouverts et transparents. L'UE agit en parallèle de sa démarche à l'OMI sur le même sujet. La concertation avec les différents partenaires et acteurs est de mise. L'objectif de l'UE est très clairement la réduction des émissions de CO2. · Les mesures ne représentent pas une discrimination injustifiée. Les mesures sur lesquelles l'UE réfléchit sont nécessaires et proportionnées. Elles sont nécessaires au regard des travaux scientifiques, elles sont proportionnées car l'UE cherche à mettre en oeuvre des dispositifs de régulation collant au plus près de la réalité afin d'obtenir des résultats à la hauteur de ses objectifs de réduction d'émissions de CO2. Afin de ne pas discriminer les importations par rapport à la production domestique, les taxes ou les permis devront s'appliquer aux importations comme à la production domestique. Mais cela n'est possible que de façon indirecte avec une taxe ou un permis sur les émissions du transport maritime puisque c'est l'armateur et son navire qui sont visés et non le chargeur et sa Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 64 marchandise. L'Union Européenne Une taxe sur les émissions de CO2 devra satisfaire les articles 25 et 90 du traité de la Communauté européenne qui portent sur l'élimination des discriminations fiscales sur les importations et les exportations de biens. La philosophie de cet article s'étend à toutes les mesures qui auraient un effet équivalent (permis par exemple ; les services ne sont pas concernés au même titre). En échange de la taxe, le chargeur doit recevoir un avantage comparable à la somme payée, un bénéfice identifiable, ce qui n'est le cas pour une taxe carbone que si les revenus de la taxe sont clairement affectée. Cette disposition peut poser problème car les états européens sont généralement jaloux de leur prérogative fiscale et l'affectation des fonds reste du ressort et à la discrétion des Etats membres (cf mécanisme de régulation carbone dans le secteur aérien). Toutefois, les articles 25 et 90 peuvent être remis en cause par la poursuite d'une politique publique légitime, comme la protection de l'environnement, si des critères objectifs sont définis et utilisés. Mais cela nécessite un accord à l'unanimité des 27. Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 65 7.2 ANNEXE 2 : Les évolutions réglementaires et douanières : impact sur la faisabilité d'un mécanisme de régulation carbone basé sur le fret européen. Cette annexe est construite à partir d'un entretien réalisé le 28/03/2011 avec Johann Feltgen ­ Directeur, Agence SOGEBRAS, Montoir, Port de Nantes Saint-Nazaire. L'entretien portait sur les possibilités de suivi de la marchandise par la documentation commerciale et/ou douanière ainsi que sur les possibilités de les présenter pour faciliter les « fuites carbone ». Il s'agissait aussi d'évaluer l'apport de l'Import Control System (ICS) qui vise à sécuriser les flux de marchandises au moment de leur entrée dans le territoire douanier de l'Union Européenne17. . ICS : Import Control System ECS : Export Control System ENS : Déclaration sommaire d'entrée ENtry Summary declaration MRN : Numéro de référence du mouvement - Mouvement Reference Number AS : Automate de Sûreté Question : Peut-on, dans l'hypothèse d'un porte-conteneurs aligné entre Shanghai et Le Havre, organiser une escale intercalaire à Tanger et produire deux connaissements ? La marchandise ne serait taxée que sur la base du dernier connaissement (Tanger ­ Le Havre). Cela paraît peu vraisemblable car le connaissement est le contrat de transport passé entre le chargeur et le fournisseur. Le connaissement garantit au chargeur que sa marchandise sera transportée de bout en bout, de Shanghai au Havre. Créer un deuxième connaissement créerait une inquiétude chez le client et pourrait être considéré comme rupture de contrat. Le chargeur serait en possession d'un connaissement Shanghai ­ Tanger et rien ne lui garantirait que sa marchandise, une fois débarquée à Tanger, serait bien rechargée très rapidement pour l'Europe ; 17 10/11/2010 - Parution du BOD n° 6878 - DA 10-036 su r la mise en oeuvre nationale de l'amendement « sûreté-sécurité » du code des douanes communautaire. Ce BOD présente officiellement le nouveau système de contrôle des importations. Cf http://edouane.com/cm/index/reglementation-douane/0/ics-import-controlsystem.html Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 66 le connaissement Tanger - Le Havre ne serait émis qu'à Tanger. Le risque que la marchandise soit bloquée à Tanger est trop important pour qu'un chargeur s'engage dans un tel système. L'armateur établira un connaissement Shanghaï ­ Le Havre via Tanger, ce qui garanti au chargeur la continuité de la chaîne de transport et permet à l'armateur d'utiliser son réseau de transport maritime et de ports hubs. En revanche, on peut imaginer que deux manifestes soient produits ; le manifeste est le seul document remis aux douanes (papier actuellement) et il n'a pas de valeur contractuelle. Le manifeste traduit l 'activité du navire et il n'est pas toujours le reflet des connaissements qui le composent, comme on pourrait le croire. Question : si le client fait appel à un armateur pour le transport entre Shanghai et Tanger et à un autre armateur entre Tanger et Le Havre, il y aura bien deux connaissements ? Et seul le dernier trajet sera soumis à un mécanisme carbone ? C'est exact mais il est extrêmement rare qu'un client utilise deux contrats de transport du fait du risque de rupture de sa chaîne de transport maritime quand il peut faire appel à un seul transporteur. Question : Quels sont les effets de la mise en oeuvre nationale de l'amendement « sûreté-sécurité » du code des douanes communautaire - Le système de contrôle des importations (Import Control System, ICS) ? La procédure ICS est un moyen de contrôle informatique par connaissement et devrait réduire les possibilités de manipulation sur l'origine / destination réelles des marchandises. Avant l'ICS, on pouvait à la rigueur imaginer que sur Nouvelle Zélande ­ Singapour ­ Le Havre on ait un B/L donnant pour origine de la marchandise Singapour si deux armements s'occupaient du transport (un pour Nouvelle-Zélande ­ Singapour, l'autre pour Singapour - Le Havre). Avec l'ICS, ce n'est plus possible. Lorsque le destinataire final est « inconnu » (si le connaissement est vendu en cours de transport), il y a au moins un « notify » auquel est associé un représentant juridique de l'importateur ou du négociant. Question : Où en est-on de l'application effective de l'ICS ? Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 67 L'ICS est en principe en place depuis le 01/01/2011, mais certains pays ne sont réellement pas prêts. En principe, des MRN (associés à l' ENS) doivent être produits, équivalant à des autorisations de la douane pour le déchargement de la marchandise, les données étant traitées par le 1er port d'entrée européen touché pour toutes les marchandises à bord y compris celles qui seront déchargées dans les ports européens suivants. Si un pays ne fait rien lors de la première escale (exemple Espagne, Italie, ...?) c'est alors le second pays (exemple France) qui doit faire la déclaration ; mais la marchandise débarquée en Espagne ou en Italie est passée au travers des mailles. 2011 peut être considérée comme une année de transition mais il faut que le système soit véritablement et complètement en état de marche en 2012, sinon il va se décrédibiliser alors qu'on vient d'exiger un effort important de la part des entreprises. Avec l'ICS, le transporteur est responsable des données transmises aux douanes. Pour les conteneurs, les armateurs assument leur rôle. Pour le tramping, c'est pour l'instant le consignataire qui prend la responsabilité et la question est alors : comment se couvre-t-il face à de vrais risques ? En effet, les armements au tramping qui font escale épisodiquement en Europe ne savent pas pour certains que le système ICS existe. Question : quand les MRN/ENS doivent-ils être accordés ? · Conteneurs (internationaux) : une autorisation doit être accordée 24H avant le chargement dans le port d'origine (hors-UE). · Autres marchandises et vracs : MRN valant autorisation de décharger 24H ( ?) avant l'arrivée au port de destination. Question : Quelle crédibilité cela a-t-il de créer des escales intermédiaires pour échapper au mécanisme carbone ? S'agissant de transport d'énergie (pétrole, gaz naturel, charbon), cela paraît non réaliste. En ce qui concerne les marchandises diverses et les autres vracs, il reste toujours les risques d'avaries sur les marchandises (liées au stockage et à la manutention des produits) et les problèmes administratifs. En revanche, les armateurs seront très sensibles au lieu de soutage, pour plusieurs raisons : 1 ­ par rapport à la marchandise transportée et aux questions de tirant d'eau. On ne Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 68 prendra pas trop de carburant si on doit décharger dans un port à faible tirant d'eau. On calcule toujours le secteur où on doit souter. 2 ­ il faut minimiser les coûts d'escale : une escale correspond à une immobilisation du navire, à des frais de passage portuaires 3 ­ le prix du soutage dans les différentes escales Ce à quoi pourrait s'ajouter une 4ème raison à terme, le mécanisme carbone, selon les modalités qui présideront à son instauration. Enfin, se pose la question de la répercussion du coût carbone sur le client final. (nb : s'il s'agit d'une taxe ­ comme la TVA ­ il n'y a pas de problème, s'il s'agit d'un marché de permis, c'est moins évident puisque tout dépend du coût de la tonne de CO2, de l'utilisation effective de quotas, l'ensemble étant intégré à un prix de marché). Cependant, sur le principe des surcharges de carburant appliquées par les armements conteneurs (BAF, Bunker Adjustment Factor) on peut facilement imaginer que ceux-ci seront suffisamment disciplinés pour appliquer une surcharge CO2 de façon collective s'il le souhaitent. La situation dans le tramping est évidemment tout autre. Question : Et à l'export ? Ce n'est plus l'ICS mais l'ECS. L'application paraît complexe dans la mesure où il faudrait que les douanes confrontent la déclaration de sortie export à un manifeste et ce serait un gros chantier. Actuellement, la destination de la marchandise n'est pas contrôlée à ce niveau. Seule la valeur est enregistrée et ne mentionne pas forcément les destinations réelles. Les Douanes se servent de cette déclaration export dans le seul but de calculer les exonérations de TVA. Question : Quelles sont les marges de perfectionnement de l'ICS ? Les conteneurs ne sont pas pesés. Le poids est déclaratif et peut s'éloigner sensiblement de la réalité. Cela pose notamment un problème de sécurité, les plans de chargement des navires étant conçus sur cette base déclarative et des déséquilibres dans le chargement pouvant donc survenir. Avec l'ICS, on doit pouvoir croiser le poids déclaré dans le B/L (« poids booking » ) et la déclaration du transitaire en douane. Si un pesage devait être organisé, il faudrait le faire à l'entrée du terminal, avant que le plan de chargement ne soit effectué. Le « closing date » devrait être avancé, ce qui évidemment pas l'adhésion spontanée des clients. n'emporte Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 69 Interrogations complémentaires Quels sont les délais de présentation des ENS ? : BOD n° 6878 - DA 10-036 p. 22-23 L'Islande permet d'être qualifié de short sea et de passer au système « 2H avant l'arrivée au premier port douanier européen » et non plus 24H avant le chargement dans le port d'origine. Mais y a-t-il des accords internationaux pour compenser cela ? Dans le cas où un port français est « subséquent », quelle information a-t-il sur la marchandise par rapport au 1er port d'entrée ? « Au cas particulier de la France, la notion de pays subséquent n'est pertinente que pour les situations où les marchandises sont transportées par la voie : maritime (cas les plus fréquents) : à titre d'exemple, Le Havre est essentiellement port subséquent ; aérienne (cas exceptionnel : Bâle-Mulhouse) ». Il est rappelé que dans ce schéma, les ENS, y compris celles qui concernent les marchandises destinées à la France, doivent être déposés dans le système informatique du pays d'entrée. » BOD p. 44. CETE Ouest, PCI TML Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 70 Délais de transmission de l'ENS selon le BOD . . BOD n° 6878 - DA 10-036 Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 71 8 Bibliographie 8.1 Rapports, études, articles [Delbosc ­ De Perthuis 2009] Réf : Les marchés du carbone expliqués ­ Anaïs Delbosc et Christian de Perthuis ­ Caisse des Dépôts, Paris IX Dauphine, The Global Compact - bureau du Pacte Mondial de l'ONU - 07/2009 Editrice, Caring for Climate Series [Keller Sénat 2009] Le marché européen du carbone et le mécanisme d'inclusion carbone aux frontières à l'heure de Copenhague, proposition de Fabienne Keller, Sénat, 24/11/2009. [ECCP Bruxelles 2011] Non-papier ­ Mécanisme d'inclusion des importateurs dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission du 11/05/20039 - annexé au Compte-rendu de la première réunion du groupe de travail sur les émissions du secteur maritime de l'European Climate Change Programme - Bruxelles, 8-9 février 2011 [Tabau 2008] Tabau Anne Sophie, « Le système communautaire d'échange de quotas d'émission de GES, instrument du leadership de la CE dans la lutte globale contre les changements climatiques » - Article sélectionné pour publication dans le cadre du prix annuel de recherche sur la législation de l'environnement « Alexandre Kiss », édition 2008. Laffont, J.J., 1993, « A propos de l'émergence de la théorie des incitations », Revue française de gestion n° 1993, reprise dans Idées, n° 96, 152, juin 2008, p 58-64 UE ­ Livre blanc ­ 28.3.2011 COM(2011) 144 final - Feuille de route pour un espace européen unique des transports ­ Vers un système de transport compétitif et économe en ressources, Bruxelles 8.2 Textes DIRECTIVE 2003/87/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 72 DIRECTIVE 2008/101/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 19 novembre 2008 modifiant la directive 2003/87/CE afin d'intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre DÉCISION DE LA COMMISSION du 8 juin 2009 relative à l'interprétation précise des activités aériennes visées à l'annexe I de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil Code de l'environnement - Version consolidée au 19 janvier 2011 Partie législative Livre II : Milieux physiques Titre II : Air et atmosphère Chapitre IX : Effet de serre - Section 2 : Quotas d'émission de gaz à effet de serre MARPOL 73/78 http://www.imo.org/about/conventions/listofconventions/pages/international-convention-for-theprevention-of-pollution-from-ships-(marpol).aspx Convention des Nations Unies sur le droit de la mer : http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_overview_convention.htm 8.3 Entretiens . Entretien sur le thème : connaissement et ICS - Johann Feltgen ­ Directeur de l'agence SOGEBRAS, Montoir, Port de Nantes Saint-Nazaire - 28/03/2011 , Entretien sur l'intégration du transport aérien au SCEQUE [ Ayoun ­ Langumier ­ Lahlou 29/03/2011] · Philippe AYOUN, Sous-directeur Etudes Stat. Et Prospective DGAC/DTA (philippe.ayoun@aviation-civile.gouv.fr) · Philippe LANGUMIER, Chargé de mission (auprès sous-direction Développement Durable), DGAC/DTA (philippe.langumier@aviation-civile.gouv.fr) · Hakim LAHLOU, Ingénieur économiste, SD Etudes Stat. Prospective DGAC/DTA (hakim.lahlou@aviation-civile.gouv.fr) Cete de l'Ouest ­ PCI TML 16/05/2011 73  INVALIDE)