Synthèse annuelle 2018. L'Ae et les MRAe : une communauté d'Autorités environnementales
Auteur moral
France. Autorité environnementale
Auteur secondaire
Résumé
près une présentation générale, la synthèse présente le bilan quantitatif de l'activité de l'Ae et des MRAe en 2018 puis propose une analyse des avis et des décisions de 2018 et détaille enfin le fonctionnement des MRAe de l’année.
Editeur
Autorité environnementale
Descripteur Urbamet
étude d'impact
;évaluation
;expertise
;rapport d'activité
;synthèse
;région
Descripteur écoplanete
Autorité environnementale
;évaluation environnementale
;impact sur l'environnement
Thème
Environnement - Paysage
Texte intégral
L'Ae et les MRAe : une communauté d'Autorités environnementales Synthèse annuelle 2018
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Conception réalisation : bureau de la communication du conseil général de l'Environnement et du Développement durable Photo couverture : Parc éolien d'Ally-Mercoeur - © Arnaud Bouissou - Terra
Éditorial
Leur indépendance étant reconnue, les Autorités environnementales se voient confier les dossiers de projets
Les missions régionales d'autorité environnementale (MRAe) ont été créées en 2016, aux côtés de l'Ae, afin de pouvoir exprimer des avis indépendants sur tous les « plans/programmes » et de contribuer à un meilleur fonctionnement démocratique pour la préparation des décisions environnementales. Elles ont ainsi permis la mise en conformité du droit français avec la directive plans/programmes, sans discontinuité avec le dispositif antérieur. La décision du Conseil d'État du 6 décembre 2017 a conduit le ministre de la transition écologique et solidaire à confier aux MRAe la mission de rendre, dès la fin de l'année 2017, des avis pour les projets, pour une période transitoire dans l'attente d'un nouveau dispositif légal conforme à la directive « projets » et aux décisions successives du Conseil d'État. Cette nouvelle mission a été assurée sans moyen supplémentaire. Cette synthèse rend compte de l'impressionnante quantité de travail réalisée, mais aussi de la tension et de la fragilité d'une telle situation transitoire. Ainsi, en une année, les 19 MRAe ont rendu, pour les plans/programmes, plus de décisions qu'au cours de leurs deux premières années d'exercice. Elles ont également approuvé près de 1 200 avis sur des projets et 700 avis sur des plans/programmes. Ces résultats n'auraient pas été possibles sans l'implication forte des membres permanents et associés des MRAe et des agents des directions régionales de l'État en charge de l'environnement qui apportent leur appui technique aux MRAe. Dans le même objectif de sécurisation juridique des procédures, le ministre s'est saisi de 13 dossiers présentant des enjeux forts pour en confier l'instruction à l'Ae. Comme en 2018, les recommandations des Autorités environnementales ont surtout porté sur la meilleure intégration des démarches d'évaluation environnementale dans l'élaboration des plans/programmes et, désormais, des projets, afin de réduire, dans les documents d'urbanisme mais aussi dans les projets d'aménagement, les consommations d'espace, d'éviter les milieux naturels les plus sensibles et de mieux justifier les hypothèses de développement et les choix retenus. Ces recommandations ont conduit dans certains cas au retrait des projets, les pétitionnaires estimant alors opportun de les reprendre. Les dossiers de projets ont concerné en proportion importante des installations de production d'énergie renouvelable (éoliennes, centrales photovoltaïques), leurs recommandations portant sur le choix de leur localisation, ainsi que sur l'ampleur et le cumul de certains impacts (pour la population bruit -, pour les espèces naturelles chauves-souris et oiseaux et pour les paysages). Pour autant, les enjeux énergétiques et climatiques restent pour l'instant insuffisamment pris en compte. Dans ce contexte, les MRAe ont été conduites à faire des arbitrages pour pouvoir assurer la mission qui leur a été confiée pour les projets : davantage de plans/programmes qu'en 2017 ont fait l'objet d'une absence d'avis. Compte tenu de la charge de travail supplémentaire, aucun nouveau travail collectif entre l'Ae et les MRAe n'a été initié. Cette situation transitoire atteint ses limites : contrairement aux années précédentes, une majorité de MRAe ont été contraintes de ne pas rendre d'avis sur des dossiers à enjeu ou à ne pas pouvoir en débattre collégialement, compte tenu du nombre de nouveaux dossiers à prendre en charge et les DREAL n'étant pas en mesure de pouvoir leur soumettre des projets d'avis par manque de moyen ou de temps ; alors que les avis pour les plans/programmes sont préparés par des agents dont l'évaluation environnementale est le métier principal, certains avis sur des projets n'ont pas pu être préparés selon les mêmes modalités. Ainsi, les conditions fixées par le Conseil d'État lors de la mise en place des MRAe (autorité fonctionnelle
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des présidents de MRAe sur les agents qui contribuent à cette mission) n'ont pas pu être pleinement respectées. Anticipant ces difficultés, les Autorités environnementales en avaient appelé, dans leur synthèse 2017, « à l'adoption dans les meilleurs délais d'un dispositif adapté ». Au regard de leur expérience et de leur implication pour assurer la sécurité juridique des décisions publiques, elles considéraient que « ceci impliqu[ait] que soient apportées des garanties pour que cette mission puisse être dotée de façon pérenne des compétences et plus largement des ressources nécessaires pour rendre, dans des délais raisonnables, des avis de qualité et cohérents sur l'ensemble du territoire ». Il devient désormais urgent que ce nouveau dispositif soit arrêté, comme vient d'ailleurs de le souligner la Commission européenne dans sa mise en demeure adressée à la France le 7 mars 2019. Celui-ci nécessite une base juridique solide en conformité avec les attentes exprimées par le Conseil d'État et il requiert des évolutions d'organisation dans certaines directions régionales et la consolidation des moyens qui y sont affectés à cette mission, ainsi que des ressources nécessaires à l'indépendance de l'Ae et des MRAe, en nombre de membres et en matière de prise en charge des membres associés.
Philippe Ledenvic Président de la formation d'autorité environnementale du CGEDD
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Sommaire
Éditorial ..................................................................................................................................................... 1 Présentation générale........................................................................................................................... 5
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Plans/programmes .................................................................................................................................................... 6 Projets ............................................................................................................................................................................. 7 Les avis d'autorité environnementale ............................................................................................................... 7 Les décisions d'autorité environnementale .................................................................................................... 8 Composition de l'Ae et des MRAe ........................................................................................................................ 9 La fonction des Autorités environnementales ............................................................................................... 9 Méthodes et fonctionnement de l'Ae et des MRAe .................................................................................... 10
Bilan quantitatif de l'activité de l'Ae et des MRAe en 2018 .................................................. 13
1. Avis ..................................................................................................................................................................................... 14 1.1 Plans/programmes .............................................................................................................................................. 14 1.2 Projets ........................................................................................................................................................................ 17 2. Décisions .......................................................................................................................................................................... 20
Analyse des avis et des décisions de 2018 .................................................................................. 23
1. Qualité de la démarche d'évaluation environnementale des plans/programmes ............................ 24 2. Principales remarques transversales sur les plans/programmes ........................................................... 26 2.1 Typologie des dossiers évalués ....................................................................................................................... 26 2.2 Consommation d'espace .................................................................................................................................... 27 2.3 Enjeux environnementaux ................................................................................................................................ 28 2.4 Cohérence externe des plans/programmes ............................................................................................... 30 2.5 Les procédures coordonnées ........................................................................................................................... 32 3 Principales remarques transversales sur les projets ............................................................................... 32 3.1 Qu'est-ce qu'un projet ? ...................................................................................................................................... 32 3.2 Projets d'aménagement ...................................................................................................................................... 33 3.3 Production d'énergie renouvelable ............................................................................................................... 34 3.4 Suites données aux avis des Autorités environnementales ................................................................ 35 3.5 Instruction des dossiers soumis à examen au cas par cas ................................................................... 36 4. Groupes de travail Ae-MRAe ............................................................................................................................... 38
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Fonctionnement des MRAe en 2018 ............................................................................................. 39
1. Composition des MRAe et de l'Ae en 2018 ........................................................................................................ 40 2. Fonctionnement des MRAe ...................................................................................................................................... 40 3. Relations extérieures .................................................................................................................................................. 42 4. Moyens mis en oeuvre pour le fonctionnement des MRAe.......................................................................... 43 5. Partage d'expérience des MRAe entre elles, ainsi qu'avec l'Ae ................................................................. 46
Annexes ................................................................................................................................................... 49
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Présentation générale
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Certains projets et plans/programmes 1 sont soumis à évaluation environnementale en fonction de leurs caractéristiques propres et de leurs impacts potentiels sur les milieux et la santé humaine.
Ces évaluations sont réalisées sous la responsabilité des porteurs de projets (collectivités locales notamment lorsqu'il s'agit de documents d'urbanisme). Pour permettre au public d'être correctement informé au moment de sa consultation et de participer à l'élaboration de la décision, il est prévu qu'une « autorité compétente en matière d'environnement » rende un avis public sur la qualité des évaluations et la prise en compte de l'environnement par les projets, les plans et les politiques évalués. Les avis et décisions des « autorités compétentes en matière d'environnement » sont établis en application de deux directives de l'Union européenne2. Le droit français a été profondément modifié en 2016 par les dispositions de l'ordonnance n°2016-1058 du 3 août 2016, codifiées aux articles L.122-1 à L.122-14 du code de l'environnement, et par les dispositions des décrets n° 2016-519 du 28 avril 2016 et n° 2016-1110 du 11 août 2016, codifiées aux articles R.122-1 à R.122-28 du code de l'environnement et R.104-1 à R.104-33 du code de l'urbanisme. Leur entrée en vigueur s'échelonne entre le 12 mai 2016 et le 17 mai 2017. Le code de l'urbanisme a été également adapté. Jusqu'en 2017, la formation d'autorité environnementale (Ae) et les missions régionales d'autorité environnementale (MRAe) du CGEDD exerçaient cette compétence sur les évaluations environnementales de tous les plans/programmes, ainsi que pour certains projets. Suite à la décision n°400559 du Conseil d'État le 6 décembre 20173, la totalité des avis4 d'autorité environnementale relatifs aux projets relèvent de la compétence de l'Ae ou sont proposés par les DREAL aux MRAe. Plusieurs dossiers ont été évoqués par le ministre, qui délègue alors sa compétence à l'Ae. Le président de la formation d'autorité environnementale s'assure du bon exercice de la fonction d'autorité environnementale.
1.
Plans/programmes
L'Ae était jusqu'en 2016 compétente sur une liste assez limitée de plans/programmes initialement définie par le décret n°2012-616 du 2 mai 2012, repris à l'article R. 122-17 du code de l'environnement. Tirant les conséquences de jurisprudences tant de la Cour de justice de l'Union européenne que du Conseil d'État 5 relatives à la nécessité de mettre en place des autorités environnementales disposant d'une autonomie réelle et pourvues de moyens administratifs et financiers qui leurs soient propres, le décret n°2016-519 du 28 avril 2016 a créé les MRAe dans chacune des 19 régions de France. Il a ainsi, principalement, transféré la compétence d'autorité environnementale, lorsqu'elle était antérieurement confiée aux préfets de région ou aux préfets de département, à l'Ae ou aux MRAe, selon la nature des plans/programmes. Ce même décret a, par la même occasion, modifié la liste des plans/programmes soumis à évaluation environnementale. Le décret n°2016-1110 du 11 août 2016 a par ailleurs ouvert la possibilité pour le ministre en charge de l'environnement de soumettre à évaluation environnementale systématique ou
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Dans toute la suite, l'expression « plan/programme » fait référence à tous les schémas, plans, programmes et autres documents de planification (documents d'urbanisme, notamment) devant faire l'objet d'une évaluation environnementale. Directive 2011/92/UE modifiée dite «projets» du 13 décembre 2011 et directive 2001/42/CE dite « plans et programmes »). Et dans l'attente des suites à y donner, à savoir la désignation réglementaire de l'autorité compétente pour rendre des avis et décisions sur les projets. Les décisions relatives aux projets continuent à être délivrées par les préfets. Arrêt CJUE C-474/10 « Seaport » du 20 octobre 2011 et décision CE - Association FNE - 3 novembre 2016 - 360212.
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après un examen au cas par cas une catégorie de plan/programme ne figurant pas sur cette nouvelle liste. Depuis le 12 mai 2016 : - l'Ae est compétente pour les plans/programmes dont le périmètre excède les limites territoriales d'une région ou qui donnent lieu à une approbation par décret ou à une décision ministérielle, ainsi que pour certains autres plans/programmes (schémas environnementaux ou maritimes notamment) ; - les MRAe sont compétentes pour tous les autres plans/programmes (la plupart des documents d'urbanisme, notamment). Le décret du 28 avril 2016 a par ailleurs prévu la possibilité pour l'Ae d'exercer la compétence normalement dévolue à une MRAe pour les plans/programmes, de sa propre initiative et par décision motivée au regard de la complexité et des enjeux environnementaux du dossier (dite « décision d'évocation »). Par une première décision n°400420 du 19 juillet 2017, le Conseil d'État a annulé les articles R.1041 à R.104-16 du code de l'urbanisme « en ce qu'ils n'imposent pas la réalisation d'une évaluation environnementale dans tous les cas où, d'une part, les évolutions apportées au plan local d'urbanisme par la procédure de la modification et, d'autre part, la mise en compatibilité d'un document local d'urbanisme avec un document d'urbanisme supérieur, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/ CE du 27 juin 2001 ». Par sa décision n°400559 du 6 décembre 2017, le Conseil d'État a par ailleurs considéré que la mise en place des MRAe satisfaisait aux exigences du droit européen. Il précise ainsi que « les missions régionales d'autorité environnementale doivent être regardées comme disposant d'une autonomie réelle, les mettant en mesure de remplir la mission de consultation qui leur est confiée et de donner un avis objectif sur les projets, plans et programmes qui leur sont soumis ».
2. Projets
Pour les projets, la compétence de l'Ae n'a pas été modifiée6. Les MRAe s'étaient vu confier la compétence d'autorité environnementale pour un nombre limité de projets (ceux ayant fait l'objet d'un débat public et ne relevant pas de la compétence de l'Ae ou du ministre chargé de l'environnement). La même décision du Conseil d'État (n°400559) a annulé le 1° de l'article 1er du décret n°2016-519 en tant qu'il maintenait, pour les autres projets, la désignation du préfet de région en qualité d'autorité environnementale, nécessitant la mise en place d'un fonctionnement transitoire dans l'attente de la modification du code de l'environnement (voir la fin de cette partie).
3. Les avis d'autorité environnementale
Les avis d'autorité environnementale visent à s'assurer que l'ensemble des enjeux environnementaux ont été correctement pris en compte en amont de la consultation du public, puis de l'approbation d'un
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- lorsque le ministre chargé de l'environnement est l'autorité chargée, au titre de l'une de ses compétences ministérielles, de prendre la décision d'autorisation du projet, ou de la proposer au gouvernement ; - lorsque le maître d'ouvrage ou le pétitionnaire du projet est l'État représenté par un service dépendant de ce ministre, ou un établissement public placé sous sa tutelle. Cette compétence s'étend à tous les projets d'un programme d'opérations fonctionnellement liées, dès lors que l'un des projets de ce programme relève d'une décision prise par le ministre chargé de l'environnement ou proposée par ses soins au gouvernement et à tous les projets nécessitant plusieurs décisions administratives, dès lors que l'une d'elles relève de la compétence de ce ministre ou est proposée par ses soins au gouvernement.
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projet ou d'un plan/programme. Ils portent sur la qualité du rapport d'évaluation des incidences (ou étude d'impact) qui rend compte de la démarche d'évaluation environnementale. Ils analysent la façon dont l'environnement a été pris en compte par le projet ou le plan/programme. Ils s'adressent : - au porteur du projet, généralement assisté d'un ou plusieurs bureaux d'étude, qui a conduit la démarche et qui a préparé les documents soumis à l'autorité environnementale ; - au public, conformément au principe de participation et au droit d'accès à l'information environnementale garantis par la convention d'Aarhus7, afin de l'éclairer sur la qualité des documents qui lui sont présentés et sur la prise en compte de l'environnement ; - à l'autorité chargée d'approuver le projet ou le plan/programme à l'issue de l'ensemble du processus. Ce sont des avis consultatifs publics : ils ne se prononcent pas sur l'opportunité du projet et ne lui sont ni favorables, ni défavorables. En particulier, les avis doivent évaluer la méthode qui a conduit le porteur du projet à retenir une option, après avoir comparé ses avantages et ses inconvénients vis-àvis de l'environnement avec ceux de solutions de substitution raisonnables. Les avis d'autorité environnementale ne constituent pas un contrôle de légalité, même si l'analyse du dossier peut conduire à constater l'absence ou l'incomplétude de certains volets, voire à mentionner parfois explicitement le risque juridique pris par le maître d'ouvrage, au besoin par le rappel de la réglementation applicable. Ils apportent une expertise environnementale indépendante sur la démarche du porteur du projet. Cette expertise porte, selon le code de l'environnement, sur de nombreuses thématiques (milieux, ressources, qualité de vie, que ce soit en termes de commodité du voisinage ou de santé, de sécurité ou de salubrité publique). Elle traite aussi bien des effets négatifs que positifs, directs qu'indirects (notamment du fait de l'utilisation de l'espace ou des déplacements), temporaires que permanents, à court, moyen ou long terme. Les évaluations environnementales ont vocation à être proportionnées à l'importance des projets, plans ou programmes, de leurs effets et des enjeux environnementaux de la zone qu'ils concernent. Les avis enfin visent à améliorer la qualité et la lisibilité des éléments mis à la disposition du public, que ce soit en termes de présentation et de structuration des dossiers ou de fiabilité des hypothèses retenues et des résultats présentés, de sorte que ces éléments soient à la fois pertinents, exacts et compréhensibles.
4. Les décisions d'autorité environnementale
Pour certains projets ou plans/programmes qui n'entrent pas dans le cadre de l'évaluation environnementale systématique, mais relèvent d'un examen au cas par cas, il appartient aux autorités environnementales de les soumettre ou non à cette évaluation. Elles rendent à cet effet une décision explicite et motivée. Les motivations de ces décisions concernant les plans/programmes sont de deux
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La convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée le 25 juin 1998 est un accord international, aujourd'hui ratifié par 47 Parties, visant à : améliorer l'information environnementale délivrée par les autorités publiques, vis-à-vis des principales données environnementales ; favoriser la participation du public à la prise de décisions ayant des incidences sur l'environnement (par exemple, sous la forme d'enquêtes publiques) ; étendre les conditions d'accès à la justice en matière de législation environnementale et d'accès à l'information.
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grands types : les caractéristiques du plan/programme ou de sa modification, d'une part, les caractéristiques des incidences et des zones susceptibles d'être touchées, d'autre part8. Seules les décisions d'autorité environnementale soumettant un projet à étude d'impact ou un plan/programme à évaluation environnementale sont susceptibles de faire juridiquement grief9. Elles s'accompagnent d'une information sur les « voies et délais de recours ».
5. Composition de l'Ae et des MRAe
Les Autorités environnementales du CGEDD sont composées de membres permanents et de membres associés10 nommés pour une durée de trois ans11, renouvelable : - l'Ae est composée de deux tiers de membres permanents et d'un tiers de membres associés. Au cours des 5 dernières années, le nombre total de membres était compris entre 13 et 17 ; - à l'exception des départements d'outremer, chaque MRAe est composée d'au moins deux membres permanents et de deux membres associés titulaires. Compte tenu du nombre significativement plus faible de dossiers, les MRAe des départements d'outremer sont composées d'au moins un membre permanent et d'un membre associé titulaires. Des membres suppléants ont également été nommés dans toutes les MRAe. Tous les membres de l'Ae et des MRAe sont nommés par le ministre chargé de l'environnement.
6. La fonction des Autorités environnementales
La fonction des autorités environnementales est celle d'experts indépendants qui doivent attester de la bonne prise en compte des enjeux environnementaux par les porteurs de projets ou de plans/programmes et les autorités décisionnelles. Leur crédibilité nécessite donc l'absence de tout lien avec ces derniers. C'est ce qui a conduit à mettre en place des instances dédiées dotées de règles de fonctionnement spécifiques préservant leur autonomie de jugement et d'expression vis-à-vis de tous ceux qui ont contribué à l'élaboration du projet ou du plan/programme, ainsi que vis-à-vis des services de l'État chargés de leur instruction. Ces instances sont adossées au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), lui-même indépendant des directions du ministère chargé de l'environnement. Les méthodes de travail de l'Ae ont été mises en place dès sa création en 2009. Elles ont en partie inspiré celles des MRAe. C'est la raison pour laquelle l'ensemble des dispositions qui concernent l'Ae et les MRAe sont rassemblées dans le chapitre II du règlement intérieur du CGEDD12.
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En référence aux deux catégories de critères de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001. En revanche, une décision de non soumission ne peut faire l'objet d'un recours contentieux par un tiers (elle est considérée comme un acte préparatoire - avis du CE n° 395919 du 6 avril 2016) ; dans un tel cas, le tiers peut, par contre, attaquer la décision d'autorisation à l'issue de l'ensemble du processus (voir avis n° 395916 du 6 avril 2016 du Conseil d'État). Les membres permanents remplissent les conditions statutaires définies à l'article 5 du décret n°2015-1229 du 2 octobre 2015 modifié relatif au CGEDD. Les membres associés sont choisis en raison de leurs compétences en matière d'environnement et, pour ceux des MRAe, de leur connaissance des enjeux environnementaux de la région concernée.
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Aucune durée n'est fixée pour les membres permanents de l'Ae. Approuvé par arrêté ministériel du 12 mai 2016.
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Ces règles sont guidées par plusieurs principes communs : indépendance des avis rendus par l'Ae et par les MRAe et respect du principe de séparation fonctionnelle 13 vis-à-vis des organismes qui préparent, approuvent les projets, plans, schémas, programmes et autres documents de planification soumis à leur avis ; transparence des différentes étapes d'élaboration des avis et des décisions ; collégialité proportionnée aux enjeux des dossiers.
7. Méthodes et fonctionnement de l'Ae et des MRAe
Par leur collégialité, leur déontologie, leurs méthodes de travail et leurs règles de délibération, l'Ae et les MRAe veillent à écarter a priori toute suspicion de partialité, voire d'instrumentalisation de leurs avis. Elles mettent ainsi en oeuvre les dispositions prévues dans le règlement intérieur du CGEDD : · déclarations individuelles d'intérêt produites par tous les membres ; · publication des noms des membres délibérants sur chaque avis ; · non-participation des membres susceptibles de conflits d'intérêt sur certaines délibérations. Leurs avis et les décisions sont préparés par des agents agissant, pour cette mission, sous l'autorité du président de l'Ae ou de la MRAe : - les projets d'avis de l'Ae sont préparés par certains de ses membres, souvent associés à des membres d'une équipe dédiée (appelée "équipe permanente") et occasionnellement d'autres rapporteurs (le plus souvent membres du CGEDD, notamment de MRAe). Les noms des rapporteurs sont mentionnés dans ses avis. - les projets d'avis des MRAe sont préparés par des agents des services régionaux de l'environnement 14 , placés sous l'autorité fonctionnelle du président de la MRAe à laquelle ils apportent leur appui technique. Un membre de la MRAe désigné par son président coordonne la préparation de l'avis au sein de la MRAe, en lien avec ces agents. Toutefois, suite à la décision du Conseil d'État, pendant la phase transitoire, ce principe d'autorité fonctionnelle ne s'appliquait formellement pas aux dossiers de projet (voir Fonctionnement des MRAe en 2018). En règle générale, les projets d'avis sont soumis à consultation des membres de la MRAe, puis modifiés le cas échéant, pour prendre en compte leurs observations ou propositions. Dans certaines MRAe, des avis sont adoptés par le président ou un membre permanent de la MRAe ayant reçu délégation, le plus souvent après consultation d'un, de plusieurs voire de la totalité membres, selon des modalités préalablement approuvées à l'unanimité. - les projets de décision des MRAe sont préparés par des agents des services régionaux de l'environnement, selon le même type de processus. Les décisions sont signées par le président de la MRAe ou un membre permanent ayant reçu délégation, le plus souvent après consultation de tout ou
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Selon le Conseil d'État, les dispositions de l'article 6 de la directive plans/programmes « ne font pas obstacle à ce qu'une même autorité élabore le plan ou programme litigieux et soit chargée de la consultation en matière environnementale et n'imposent pas, en particulier, qu'une autre autorité de consultation au sens de cette disposition soit créée ou désignée, pour autant que, au sein de l'autorité normalement chargée de procéder à la consultation en matière environnementale et désignée comme telle, une séparation fonctionnelle soit organisée de manière à ce qu'une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir les missions confiées aux autorités de consultation par ces dispositions » (CE - Association FNE - 26 juin - 360212). DREAL : Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (métropole hors Île-de-France) ; DRIEE : direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie en Île-de-France ; DEAL : directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement dans les départements d'outremer. Les conventions régionales MRAe - DREAL précisent notamment les agents de la chaîne hiérarchique intervenant dans l'élaboration des projets d'avis.
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partie des autres membres de la MRAe. Certaines d'entre elles font néanmoins l'objet d'un examen et d'une délibération collégiaux. L'apport de la discussion collégiale est déterminant, car elle permet de croiser des expertises ou des lectures complémentaires sur les avis et d'établir progressivement des interprétations stabilisées sur certaines questions de principe. Cette discussion collégiale est la règle pour tous les dossiers à l'Ae. Le nombre important de dossiers et les délais plus courts pour rendre les avis ne permettent pas de respecter la même règle dans quelques MRAe, certains des avis rendus par délégation n'étant alors lus et amendés que par une personne. Les avis et décisions sont délibérés selon des modalités convenues collégialement, spécifiques à chaque formation, puis mis en ligne immédiatement sur Internet sur les sites internet suivants :
Ae : http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/l-autorite-environnementale-r145.html MRAe : http://www.mrae.developpement-durable.gouv.fr/
Pendant la période transitoire, dans cinq régions, les avis relatifs aux projets débattus et approuvés par les MRAe ont été mis en ligne uniquement sur le système d'information du développement durable et de l'environnement. La collégialité des délibérations et le caractère public des avis et décisions à l'issue des séances, ainsi que la critique à laquelle ils sont soumis au moment de leur mise à disposition du public, constituent vraisemblablement, au-delà des règles déontologiques, les meilleures garanties en matière d'indépendance et de crédibilité. Tous les avis portant sur des plans/programmes sont émis dans un délai maximal de trois mois après saisine15. Pour les plans/programmes, les décisions sont émises dans un délai de deux mois après saisine. Les présidents des MRAe informent le président de l'Ae de tous les dossiers dont ils sont saisis. Ils identifient le cas échéant les plans/programmes qui présentent un contexte, une complexité ou des enjeux environnementaux importants, afin de permettre à l'Ae d'exercer son pouvoir d'évocation, si elle l'estime opportun. Dans certains cas, le président de l'Ae a pu appeler leur attention sur des dossiers susceptibles d'être évoqués. De même, au cours de l'année 2018, avant chaque évocation d'un dossier de projet par le ministre, des échanges de même nature ont eu lieu entre les présidents de l'Ae et de la MRAe concernée et les services du ministère. Pour rapprocher les pratiques des Autorités environnementales, les présidents de MRAe l'informent également de l'ordre du jour de chaque réunion dédiée à la délibération. Si le président de l'Ae décide d'y participer ou de se faire représenter par un des membres de sa formation, il en informe le président de la MRAe. De façon symétrique, pour les dossiers soumis à l'Ae qui concernent spécifiquement une ou plusieurs régions, le président de l'Ae invite les présidents des MRAe concernées à participer à la session à laquelle cette délibération est inscrite. Afin de promouvoir la convergence des interprétations des Autorités environnementales, proches par leurs thématiques ou leurs enjeux, les membres des Mrae peuvent être associés à l'élaboration et à la consultation des notes thématiques préparées par l'Ae. Les échanges informels entre membres des MRAe et de l'Ae sont fréquents, certains membres de MRAe étant même membres de l'Ae.
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Les MRAe n'ont rendu aucun avis sur les projets jusqu'à la décision du Conseil d'État rappelée juste après.
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Conséquences de la décision n°400559 du Conseil d'État du 6 décembre 2017 pour les avis relatifs aux projets La disposition désignant le préfet comme autorité environnementale ayant été annulée, le gouvernement prépare un nouveau texte pour désigner une autorité environnementale pour les projets qui relevaient de leur compétence. Les projets déposés auprès de l'administration depuis le début de cette période transitoire ont été examinés par les MRAe selon des modalités adaptées (voir ci-après). Dans l'attente d'un nouveau dispositif, une vingtaine de dossiers, dont les avis avaient déjà été rendus par les préfets de région, ont été de nouveau présentés pour avis aux MRAe. Les préfets de région continuent à prendre les décisions après examen au cas par cas pendant cette période transitoire.
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Bilan quantitatif de l'activité de l'Ae et des MRAe en 2018
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En 2018, l'Ae et les MRAe ont pris 2 894 décisions et ont rendu 1 868 avis (708 concernant les plans/programmes et 1 160 concernant les projets). L'ensemble des chiffres nationaux et régionaux sont détaillés en annexe 3. À titre de comparaison globale, en 2017, 2 271 décisions avaient été prises sur le même périmètre et 964 avis avaient été rendus, quasi-exclusivement sur des plans/programmes. La diminution du nombre d'avis sur des plans/programmes s'explique principalement par la baisse du nombre de dossiers et par la prise en charge des dossiers de projets. Les MRAe ont alors dû, par des arbitrages proportionnés aux enjeux, consacrer du temps à l'examen des dossiers des projets mais aussi accepter un plus grand nombre d'absence d'avis pour les dossiers de plans/programmes.
1. Avis
1.1 Plans/programmes L'Ae et les MRAe ont été saisis de 963 documents d'urbanisme : - 40 concernent des schémas de cohérence territoriale (SCoT) ; - 48 concernent des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) ; - 815 concernent des plans locaux d'urbanisme (PLU)16, soit environ 200 de moins qu'en 2017 ; - 60 concernent des cartes communales (CC). Les MRAe ont également été saisies de 39 zonages d'assainissement (eaux usées, eaux pluviales). L'Ae n'a été saisie d'aucun plan national. L'Ae et les MRAe ont été saisies de 82 dossiers d'une autre nature (21 plans climat-air-énergie territoriaux, 10 plans d'action nitrates régionaux ainsi que des schémas d'aménagement et de gestion des eaux, des plans ou schémas relatifs à la forêt ou au bois, des plans de prévention des risques et le plan de protection de l'atmosphère de la vallée de l'Arve). Conformément aux dispositions introduites par la réforme de l'autorité environnementale en 2016, l'Ae s'est saisie de 4 dossiers dont 2 dossiers de mise en compatibilité de documents d'urbanisme avec des projets soumis à avis de l'Ae17. L'Ae et les MRAe ont rendus 708 avis selon la répartition suivante :
16 17
Ou modification de plans d'occupation des sols (POS), valant PLU Les autres dossiers sont le PLUi de la Haute-Saulx (52), la révision du PLU de Gonesse (95), le PLU-H du Grand Lyon (69) et le plan climat-air-énergie territorial de la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise (95).
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Avis rendus par l'Ae et les MRAe en 2018 par type de dossiers. Total : 708
0
1
17 37 38
3 21
44
40
SCoT PLU CC PLUi Zonages d'assainissement Paysage et patrimoine PP nationaux PPR PCAET 507 Divers
422 avis ont été délibérés de façon collégiale lors de sessions de l'Ae ou de MRAe. 376 dossiers n'ont pas fait l'objet d'un avis, l'absence d'avis valant absence d'observation ; cela a concerné principalement 308 plans locaux d'urbanisme. Les autres dossiers (correspondant à 286 avis des MRAe) ont, la plupart du temps, soit été approuvés conjointement par plusieurs membres, soit par le président ou un membre permanent de la MRAe ayant reçu délégation, le plus souvent après consultation de tout ou partie des autres membres, tenant compte des enjeux environnementaux limités du dossier soumis. Dans la quasi-totalité des régions, la signature par le président de la MRAe, par délégation sans consultation, reste l'exception. Les modalités de délibération varient selon les Autorités environnementales, selon des règles que chacune se fixe en toute indépendance. Quelques MRAe font le choix, pour continuer à rendre des avis sur un maximum de dossiers en proportionnant la collégialité à leurs enjeux, de modalités de délégation au sein de la MRAe (Cf. Grand-Est et Nouvelle-Aquitaine), après consultation de tout ou partie de leurs membres ; d'autres régions admettent de façon collégiale de ne pas rendre d'avis pour un nombre significatif de dossiers présentant, le plus souvent, des enjeux moindres, mais délibèrent systématiquement de façon collégiale sur les avis rendus pour lesquels un travail important d'analyse et de rédaction est consenti. En 2018, la situation apparaissait très tendue plus particulièrement dans les régions Auvergne - Rhône-Alpes, Bretagne et Occitanie, qui combinent ces deux pratiques. En 2018, l'Ae et les MRAe des départements d'outremer18 rendent un avis collégial pour la totalité des dossiers dont elles sont saisies.
18
3 MRAe des départements d'outremer n'ont toutefois été saisies d'aucun dossier.
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Du fait de la prise en charge des avis relatifs aux projets, toutes les régions métropolitaines sauf deux (Corse et Grand Est) connaissent désormais un taux non nul d'absence d'avis et un nombre accru d'avis délégués pour les plans/programmes. 6 MRAe 19 qui, jusqu'en 2017, rendaient systématiquement des avis collégiaux pour la quasi-totalité des dossiers ont consenti, en 2018, entre 15 et 30 % d'absence d'avis sur plans/programmes par rapport au nombre total de dossiers, seule une proportion limitée d'avis étant signée par leur président par délégation. Le nombre d'absences d'avis en Nouvelle-Aquitaine est plus faible (moins de 10 %) mais 85 % des avis sont signés par le président de la MRAe par délégation. Comme en 2017, mais de façon accrue, les autres régions connaissent une proportion d'absence d'avis supérieure à 50 % (jusqu'à 80 % en Bretagne). C'est également le cas d'Auvergne-Rhône-Alpes et de PACA, désormais rejointes par la région Centre Val-de-Loire (autour de 60 % d'absence avis). La MRAe Occitanie présente une situation intermédiaire (taux d'absence d'avis modéré (40 %) et taux d'avis collégiaux de 60 %). Dans la plupart des cas, la décision de ne pas rendre un avis résulte d'une discussion collégiale entre les membres de la MRAe, du fait des faibles enjeux environnementaux du dossier. Parfois, néanmoins, la capacité du service d'appui est le principal facteur limitant : certains types de dossiers peuvent alors faire l'objet plus systématiquement d'absences d'avis, y compris lorsqu'ils présentent des enjeux importants20. De façon très variable selon les régions, la MRAe établit des priorités, réservant les avis aux dossiers présentant a priori le plus d'enjeux pour tenir compte du plan de charge des équipes des directions régionales chargées de l'environnement (DREAL, DRIEE, DEAL). Les avis relatifs aux projets font l'objet d'une approche de même nature. Les MRAe ont donc été contraintes, pendant la période transitoire, de rendre moins d'avis explicites sur les plans/programmes afin de pouvoir faire face aux demandes d'avis pour les projets, en fonction des moyens mis à sa disposition par les DREAL pour instruire tous les types d'avis. Conformément aux dispositions prévues dans les conventions régionales établies entre les MRAe et les DREAL, les avis concernant les SCoT et les PLUi ont vocation à être délibérés de façon collégiale. De façon exceptionnelle, 2 SCoT et de 7 PLUi n'ont pas fait l'objet d'avis pris suivant ces modalités. Les dossiers soumis à évaluation environnementale par la MRAe ont aussi vocation à faire l'objet d'un avis explicite, ce qui n'était pas le cas en Bretagne jusqu'en 2018, la MRAe s'attachant désormais progressivement à le faire.
19 20
Bourgogne-Franche-Comté, Hauts-de-France, Île-de-France, Normandie, PACA et Pays de la Loire. Cf. dossiers Bretagne, plans/programmes et projets, en particulier dossiers d'élevage.
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Nombre d'avis par région
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
Avis 2017
Avis 2018
Les taux élevés d'absence d'avis constatés de façon accrue en 2018 par rapport à 2017 dans certaines régions confortent et renforcent les interrogations déjà exprimées sur les moyens dont disposent les MRAe et les DREAL, notamment dans les régions concernées, ainsi que sur les modalités de traitement des dossiers de façon proportionnée à leurs enjeux environnementaux. La tendance constatée en 2018 confirme la prédiction formulée dans la synthèse annuelle 201721. 1.2 Projets Jusqu'en 2018, l'essentiel des avis d'autorité environnementale relatifs aux projets en conformité avec la jurisprudence du Conseil d'État étaient rendus par l'Ae (78 en 2017). Suite à la décision du Conseil d'État du 6 décembre 2017, le ministre chargé de l'environnement a demandé aux préfets de soumettre les projets d'avis aux missions régionales d'autorités environnementales. Ce sont ainsi 1 648 dossiers qui ont été transmis aux MRAe, en leur laissant le soin de décider si elles estimaient opportun de rendre un avis sur le dossier ou de s'abstenir. En 2018, l'Ae a rendu 80 avis sur des projets ; les MRAe ont rendu 1 080 avis et se sont abstenues pour 488 dossiers. Les dossiers se répartissent de la façon suivante : Projets énergétiques (470 dossiers, 326 avis) 208 centrales photovoltaïques (128 avis) 199 parcs éoliens (152 avis) 22 projets hydroélectriques (16 avis)
21
« Dans le contexte de la décision du Conseil d'État du 6 décembre 2017, la prise en charge des avis relatifs aux projets par les MRAe en situation transitoire accroît cette tension dans toutes les régions, y compris toutes les autres régions 21 qui ont décidé de limiter, jusqu'à maintenant, le nombre d'absences d'avis ».
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-
11 projets géothermiques (5 avis) 25 projets de production à partir d'autres énergies renouvelables (20 avis) 5 projets miniers22 (5 avis)
Installations classées pour la protection de l'environnement (hors éoliennes et logistiques) (434 dossiers, 290 avis) 153 dossiers d'installations industrielles (100 avis) 148 dossiers de carrières (118 avis) 75 installations de gestion de déchets (43 avis) 68 élevages ou piscicultures (29 avis) 158 zones d'aménagement concerté (ZAC) (109 avis) 157 autres projets urbains (lotissements, zones commerciales...) (123 avis) 76 plateformes logistiques (57 avis) 81 projets concernant des cours d'eau ou le traitement d'eau (55 avis) 67 équipements de loisirs ou de tourisme (42 avis) 65 aménagements ruraux (défrichements, remembrements...) (54 avis)
Projets d'aménagements (urbains ou ruraux) (604 dossiers, 440 avis)
Projets d'infrastructures linéaires (routes, voies ferrées, canaux, canalisations...) (88 dossiers, 75 avis) Projets portuaires et maritimes (29 dossiers, 22 avis)
Avis sur projet rendus par l'Ae et les MRAe en 2018 par type de dossiers. Total : 1160
22 75 326 7 Projets énergétiques Installations classées pour la protection de l'environnement Projets d'aménagements (urbains ou ruraux)
440
Projets d'infrastructures linéaires Projets portuaires et maritimes 290 divers
22
Dont un projet non énergétique.
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Le taux d'absence d'avis est compris le plus souvent entre 20 et 25 % pour la plupart des catégories, ce qui tendrait à démontrer dans l'ensemble une approche mieux proportionnée aux enjeux, en fonction des moyens disponibles, même si l'évolution de la nomenclature a conduit, à l'inverse, à exclure du champ de l'évaluation environnementale des projets à enjeu, qui n'apparaissent alors pas dans ces statistiques. Le taux élevé d'avis rendus sur des infrastructures linéaires est lié au fait que l'Ae rend systématiquement des avis collégiaux. Seules les catégories « centrales photovoltaïques » et « élevages et piscicultures » font l'objet d'une proportion élevée d'absence d'avis (près de 40 %), ce qui mériterait une réflexion de la part des MRAe les plus concernées par ce type de dossiers. Les pratiques des différentes régions pour les avis relatifs aux projets présentent certaines similarités avec les avis rendus pour les plans/programmes. L'Ae, ainsi que les MRAe Corse, Grand-Est et d'outremer rendent systématiquement des avis sur tous les projets. Pour de nombreuses régions23, les proportions d'absences d'avis sont très voisines pour les projets et les plans/programmes. Elles restent du même ordre de grandeur en Nouvelle-Aquitaine, avec une proportion plus importante d'avis délibérés par rapport aux avis délégués (29 % pour les projets à comparer à 16 % pour les plans/programmes). Elles présentent des écarts marqués dans les autres régions, avec deux typologies différentes : - dans la plupart des régions, la proportion d'absence d'avis est plus faible pour les projets que pour les plans/programmes. Elle est même très faible en région Centre Val-de-Loire (environ 10 % à comparer à 60 % pour les plans/programmes). Cette différence est le plus souvent représentative de la capacité de la DREAL à produire les avis correspondants, certaines équipes disposant de plus de compétences pour les avis sur projets que sur les avis sur plans/programmes ; - dans deux régions, l'écart est inversé : peu significatif en Nouvelle-Aquitaine, il est important en Pays de la Loire (50 % d'absence d'avis pour les projets à comparer à 25 % pour les plans/programmes), ce qui s'explique par les profils des membres de la MRAe plus orientés « plans/programmes ». Les pratiques de délégation sont, elles aussi le plus souvent, similaires entre les projets et les plans/programmes, même si, en règle générale pour les projets, une plus grande proportion d'avis est validée par les présidents de MRAe par délégation. Ceci peut s'expliquer par plusieurs facteurs pendant la période transitoire : le délai dans lequel les avis doivent être rendus par les MRAe est de deux mois, rendant plus difficile l'organisation de la collégialité ; dans certaines MRAe, le nombre de membres, permanents ou associés, disposant d'une compétence pour les différents types de projets est plus limité, ce qui rend la collégialité moins riche elle peut s'exercer néanmoins par la consultation des autres membres de la MRAe par son président, qui rend l'avis in fine au vu des réactions des membres consultés. La pratique de la délégation tend à devenir la règle, lorsque le volume de dossier est important : ainsi près de 60 % des avis sont rendus par délégation en Bretagne, en Île-de-France, en NouvelleAquitaine, 65 % en Auvergne-Rhône-Alpes et jusqu'à 80 % en Occitanie et 90 % en PACA, de façon très nettement différente de la pratique pour les plans/programmes dans cette dernière région. La MRAe Grand-Est rend systématiquement des avis, 40 % étant approuvés par délégation. Cette
23
Auvergne-Rhône-Alpes (61 %), Bourgogne-Franche-Comté (23-24 %), Bretagne (environ 80 %), Hauts-de-France (17 %), Île-de-France (23 %).
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pratique de la délégation s'accompagne souvent d'échanges entre membres de la MRAe par téléphone ou via une messagerie. Dans le contexte de la période transitoire, le ministre s'est saisi de 13 dossiers pour en confier l'instruction à l'Ae24.
2. Décisions
Même pendant la phase transitoire, les MRAe n'ont été compétentes, pour les décisions, que pour les plans/programmes. Les décisions sur les plans/programmes ont concerné 2 894 dossiers. Environ 2 400 décisions ont été signées par les présidents de l'Ae ou de la MRAe ou un membre permanent ayant reçu délégation, le plus souvent après consultation de tout ou partie des autres membres de la MRAe. 495 décisions ont été délibérées collégialement. L'évolution des volumes de dossiers est contrastée selon les régions : certaines régions constatent la réduction du nombre de nouveaux PLU, dans un contexte d'élaboration de PLU intercommunaux, d'autres régions ont vu le nombre de demandes relatives à des modifications de PLU croître fortement. 368 dossiers ont été soumis à évaluation environnementale, soit une proportion significativement inférieure à celle de 2017 (soit 12,5 % au lieu de 20 % des dossiers25), avec une forte disparité selon les plans/programmes : - la proportion de soumission est la plus importante pour les PLU : 243 soumissions pour 1780 dossiers, soit environ 14 % - mais jusqu'à 25 % pour les nouveaux PLU, 30 % pour les révisions allégées de PLU et plus de 40 % pour les PLUi ; - en revanche, seulement 90 des 798 zonages d'assainissement (9 %) ont été soumis à évaluation environnementale. La proportion est significativement inférieure pour les 89 plans de prévention des risques examinés par l'Ae (3 % plans soumis). Suite à la décision du Conseil d'État du 19 juillet 2017, seules 6 % des modifications de PLU ont été soumises à évaluation environnementale. L'Ae et les MRAe s'interrogent dès lors sur la pertinence des modalités d'application d'une réglementation qui soumet à examen au cas par cas tous les plans de ce type, quelles que soient leurs caractéristiques. Des approches alternatives mériteraient d'être envisagées ou expérimentées dans les meilleurs délais26.
24
Travaux d'exploration pétrolière sur la zone de Nasua au large de la Guyane, éoliennes flottantes de Groix et de Belle-Île, de Camargue et du golfe du Lion, création de deux carrières à La Réunion (Ravine-du-Trou à Saint-Leu, Bellevue à SaintPaul), modernisation de la raffinerie Total de Donges, transformation du centre de traitement de déchets ménagers à Ivry-sur-Seine, création d'un port de plaisance à Brétignolles-sur-mer, desserte de l'aéroport de Bordeaux en transports en commun, dragages d'entretien et clapage des sediments dans la rade de Lorient, ZAC "Village Olympique et Paralympique", pole résidentiel et touristique à Tosse. Le taux de soumission reste anormalement élevé en Bretagne (autour de 60 %). Un projet de décret, en cours d'élaboration pour les documents d'urbanisme, prévoit de responsabiliser les pétitionnaires et de ne conduire à des avis de MRAe que pour les dossiers susceptibles de présenter des impacts significatifs, selon l'appréciation qu'ils pourront faire cette question.
25 26
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Décisions prises par l'Ae et les MRAe en 2018 par type de dossiers. Total : 2894
0 0 19 3
63 96 SCoT PLU CC 798 PLUi Zonages d'assainissement Paysage et patrimoine PP nationaux 1780 PPR
42
93
PCAET
Divers
En ce qui concerne les projets, 41 % des 89 dossiers soumis à l'Ae ont été soumis à étude d'impact : ce chiffre, légèrement inférieur à 2017, confirme la tendance alors observée résultant de la réforme de l'évaluation environnementale mise en place courant 2016 et qui a vu un certain nombre de projets, auparavant obligatoirement soumis à évaluation environnementale, passer dans le champ du « cas par cas ». 87 recours gracieux ont été instruits. Ils font, sauf exception, l'objet d'une délibération collégiale. Environ un tiers des recours ont connu une suite favorable, conduisant à une dispense d'évaluation environnementale, le cas échéant par modification de la décision contestée. Quelques recours sont portés par des tiers contre des décisions d'exonération d'évaluation environnementale.
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Nombre de décisions par région
600 500 400 300 200 100 0
Décisions 2017
Décisions 2018
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Analyse des avis et des décisions de 2018
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Cette analyse se fonde sur les bilans annuels établis par les MRAe27. Ces constats sont pour la plupart identiques à ceux déjà dressés dans les synthèses annuelles 2016 et 2017 des Autorités environnementales.
1. Qualité de la démarche d'évaluation environnementale des plans/programmes
La démarche d'évaluation environnementale reste un exercice encore mal compris et, en conséquence, encore mal pratiqué ou accepté par une majorité de porteurs de projets. Certaines MRAe relèvent des indices d'une amélioration globale, quand d'autres confirment les constats dressés dans la synthèse de 2017. L'évaluation environnementale n'est pas systématiquement utilisée comme un outil d'aide à la décision dans le cadre d'un processus continu. Les maîtres d'ouvrage considèrent souvent la réalisation d'une évaluation environnementale comme une obligation procédurale, produite à l'issue de la finalisation du plan/programme, et même parfois intégralement confiée à un tiers qui n'a pas participé à son élaboration. Parfois, les demandes d'examen au cas par cas ne sont déposées qu'en fin du processus d'élaboration, le rapport environnemental n'étant alors rédigé que lorsque la MRAe décide de soumettre la plan/programme à évaluation environnementale : la démarche n'est alors logiquement perçue par certains pétitionnaires que comme coûteuse et stérile, ne s'en étant pas saisi pour en tirer tous les bénéfices possibles pour l'environnement et pour l'aménagement du territoire concerné (sans compter les risques juridiques d'une démarche incomplète). La faiblesse du nombre des demandes de cadrage préalable tend à conforter cette perception du dispositif par les collectivités, même si peu d'Autorités environnementales encouragent le développement de cette pratique. De façon intéressante, l'Ae a été saisie de trois demandes de cadrage préalable pour des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'équité des territoires (Sraddet) voir synthèse de ces avis dans le rapport annuel 2018 de l'Ae28. Dans toutes les régions, les Autorités environnementales prennent désormais systématiquement position sur les principaux enjeux environnementaux des dossiers qui leur ont été soumis, à la fois pour hiérarchiser les recommandations de leurs avis, mais surtout pour encourager les collectivités à structurer et proportionner leur démarche en prenant pleinement en compte les enjeux les plus importants dans leur stratégie d'aménagement. Le principe de proportionnalité doit également s'appliquer aux avis. Cette approche conduit certaines MRAe à émettre des avis ciblés29, dans une proportion néanmoins minoritaire par rapport aux avis dits complets. Les principales insuffisances relevées dans les évaluations environnementales des documents d'urbanisme restent les mêmes : les hypothèses sous-tendant les projections de développement, trop volontaristes, tout particulièrement en ce qui concerne la dynamique démographique. Cette dynamique apparaît optimiste, voire en rupture avec l'évolution constatée au cours des années précédentes, sans que toutes les conséquences soient tirées des raisons des ralentissements voire reculs démographiques
27 28 29
Certaines MRAe le publient sur le site Internet http://www.mrae.developpement-durable.gouv.fr/ Voir http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/les-rapports-annuels-de-l-ae-r276.html Le choix peut être fait de ne restituer l'analyse, sur la base d'une pré-analyse ayant permis l'identification des principaux enjeux, que pour un nombre restreint de thématiques. Les thématiques porteuses des enjeux majeurs pour l'environnement sont systématiquement évoquées. Les autres thématiques ne sont pas traitées dans l'avis. Néanmoins, vis-à-vis du public, il est important de distinguer, pour les thématiques non traitées, celles qui ne sont pas porteuses d'enjeux majeurs et celles qui sont correctement traitées par le dossier.
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relevés par l'Insee. Les documents d'urbanisme sont bâtis à partir d'une volonté de développement démographique et économique qui n'est pas mise en question par l'analyse de l'ensemble du système territorial concerné, notamment dans ses composantes environnementales. Au contraire, les SCoT ou les PLUi semblent résulter très souvent de la juxtaposition d'« envies de développement » sans que l'approche à l'échelon intercommunal ait conduit à les hiérarchiser de façon réaliste. Les documents d'urbanisme répondent à une logique d'« offre », au risque de constater, comme le font souvent leurs diagnostics, une consommation foncière et des impacts environnementaux induits découplés des croissances démographique et économique effectives. Une approche systémique et à l'échelle intercommunale permettrait pourtant d'interroger la durabilité et la résilience des projets. À l'instar du schéma régional de la région Île-de-France, du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse et des schémas d'aménagement régionaux des départements d'outremer, les Sraddet ont vocation, dans chaque région à partir de 2019, à fournir une référence pour l'ensemble des documents d'urbanisme infrarégionaux. Pour les Autorités environnementales, l'examen de leur compatibilité avec les Sraddet, ainsi que la compatibilité des PLU avec les SCoT, devront être conduites de façon particulièrement soignée tout particulièrement en ce qui concerne les hypothèses démographiques. la difficulté, pour les collectivités notamment, de prendre en compte les questions environnementales à la bonne échelle d'espace et de temps, pour pouvoir donner à la démarche d'évaluation environnementale le meilleur effet possible. Si les SCoT ne traitent pas de manière assez claire et directive les questions qui sont à leur échelle et celles des PLUi et des PLU, les évaluations environnementales de certains projets, initiées alors que les terrains sont déjà achetés, sont alors limitées et peuvent conduire à des impasses, les Autorités environnementales ne pouvant alors que constater des situations insatisfaisantes, voire bloquées ou illégales. l'absence assez systématique de scénarios ou de variantes, qui constituent pourtant la base d'une démarche itérative. L'Ae rappelle que l'analyse des solutions de substitution raisonnables est une obligation prescrite par le code de l'environnement et le code de l'urbanisme pour tous les plans/programmes et constitue la base de la démonstration pour les choix de localisation des projets d'aménagement et des techniques utilisées. Les principes généraux de la démarche « éviter / réduire / compenser » restent encore largement méconnus et mal mis en oeuvre. La première étape de la démarche consiste tout d'abord à bien justifier les besoins sur lesquels s'appuient les projets portés par le pétitionnaire, puis à s'assurer que les impacts sur les milieux les plus sensibles seront évités. La traduction la plus commune consiste ainsi à réserver les ouvertures à l'urbanisation aux espaces présentant les enjeux environnementaux les moins forts ou à proximité des réseaux existants (voiries, transports en commun, eau, énergie...). Or, les extensions urbaines envisagées résultent d'une sélection à partir d'une liste initialement plus étendue, sans que le rapport environnemental explicite de façon systématique les modalités de prise en compte des critères environnementaux, la pertinence des nouvelles extensions retenues ou celle de la poursuite des extensions prévues dans le document existant. L'absence de variantes ou de scénarios ne permet pas de démontrer que certains choix ont permis d'éviter des impacts importants. De surcroît, les mesures de réduction ou de compensation ne sont pas systématiquement envisagées ou restent insuffisantes dans les orientations d'aménagement et de programmation. Tout comme en 2016 ou 2017, les plans/programmes énoncent des orientations générales souvent vertueuses en matière de protection et de préservation de l'environnement, mais elles ne donnent
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pas toujours lieu à une déclinaison cohérente et satisfaisante dans leur formalisation. Les MRAe confirment ainsi leur constat d'un décalage fréquent entre les bonnes intentions affichées dans les plans d'aménagement et de développement durable (PADD) et leur transcription souvent insuffisante dans le zonage, le règlement et les orientations d'aménagement et programmation (OAP), qui devraient en traduire la portée. L'Ae l'a également tout particulièrement relevé pour la totalité des plans/programmes qui lui ont été soumis. La bonne mise en oeuvre de la démarche d'intégration environnementale peut parfois trouver sa traduction dans le retrait d'un dossier par son promoteur, grâce au dialogue avec les services de l'État ou au cours de l'instruction d'une décision au cas par cas ou d'une demande d'avis. Ainsi, une dizaine de dossiers ont été retirés dans plusieurs régions, avant publication de l'avis ou prise d'une décision, l'instruction de l'avis ayant permis une prise de conscience de l'importance de certains enjeux. La perspective d'une soumission à évaluation environnementale peut stimuler la démarche ERC. Dans les configurations correspondantes rencontrées par les Autorités environnementales, les collectivités ont alors pris l'initiative de reprendre leur projet. La dimension pédagogique du dispositif d'ensemble d'évaluation et des avis d'autorité environnementale débouche, dans ces cas, sur un résultat positif très concret. Outre l'importance de la qualité de la démarche sur le fond, les Autorités environnementales soulignent également de façon constante l'importance de la qualité des documents, tout particulièrement celle des résumés non techniques. Il apparaît que ceux-ci ne sont pas toujours conçus dans l'optique de faciliter leur appropriation par le public (clarté de la présentation, lisibilité des cartes et illustrations, cohérence (des chiffres notamment) entre les différentes pièces du dossier, les écarts étant parfois importants selon le moment où chaque pièce a été mise à jour), ni de lui apporter une information complète et de l'éclairer pleinement sur les enjeux de leur projet. Ainsi, comme en 2016 et en 2017, beaucoup de rapports de présentation présentent un résumé non technique succinct, qui ne permet pas, à sa seule lecture, de se faire une idée correcte du projet de plan/programme et de son évaluation environnementale. Le résumé non technique a pourtant pour vocation d'apporter au public les éléments essentiels de compréhension du dossier et doit, pour cela, constituer une synthèse resituant le projet dans sa globalité. Enfin, il constitue souvent un chapitre inséré dans un document beaucoup plus volumineux et n'est pas facile à trouver, alors qu'il devrait être immédiatement et facilement identifiable par un public non averti, souhaitant s'informer sur le projet, par exemple en en faisant un document spécifique.
2. Principales remarques transversales sur les plans/programmes
2.1 Typologie des dossiers évalués Comme en 2017, la grande majorité des dossiers soumis aux MRAe sont des documents d'urbanisme. Les autres principaux types de plans/programmes ayant fait l'objet d'avis sont les zonages d'assainissement, les plans climat air énergie territoriaux, ainsi que des plans régionaux de prévention et de gestion de déchets, des schémas d'aménagement et de gestion des eaux, .... L'Ae a rendu en 2018 un nombre important d'avis sur des plans régionaux (nitrates, forêt/bois...). Le nombre de plans climat air énergie territoriaux présentés apparaît globalement très faible, alors que les EPCI avaient vocation à les finaliser avant la fin de l'année 2018. En règle générale, les documents présentés aux Autorités environnementales restent très généraux. Si leurs ambitions sont en phase avec les engagements nationaux, ils peinent à démontrer comment les mesures et les moyens prévus permettront d'atteindre effectivement les objectifs affichés. Par ailleurs, les Autorités environnementales notent peu d'articulations et de synergies entre ces plans et les documents d'urbanisme, ceux-ci n'abordant les questions de changement climatique, d'énergie et de gaz à effet de serre qu'a minima, en contradiction avec les engagements de la France à atteindre la neutralité
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carbone. Enfin, leurs éventuelles incidences négatives sur d'autres enjeux environnementaux sont décrites de façon qualitative, sans prévoir de mesures d'évitement, de réduction ou de compensation parfois pourtant nécessaires. Les avis sur des zonages d'assainissement conduisent à renforcer les interrogations des MRAe sur la soumission de ces plans à évaluation environnementale, alors que leur analyse soulève systématiquement la question de la gestion des eaux (eau potable, eaux usées, eaux pluviales) en cohérence avec les perspectives de développement portées par les documents d'urbanisme. Il est ainsi difficile d'émettre un avis pertinent sur la mise en conformité de zonages d'assainissement en parallèle à la révision des PLU des territoires concernés. La perspective éventuelle d'une soumission systématique des PLU et des PLUi à évaluation environnementale rendrait encore moins justifiée un traitement autonome des zonages d'assainissement. Pour une grande majorité d'entre eux, les plans/programmes vus par l'Ae correspondent à des politiques couramment qualifiées de « développement durable » : réduction de la pollution par les nitrates, gestion forestière durable, plans de prévention des risques, plan de protection de l'atmosphère. Au regard d'un nombre conséquent de dossiers en 2018, l'Ae a été conduite à conclure que la plupart de ces plans, comme les PCAET, peinaient à évaluer l'efficacité de leurs orientations, objectifs et mesures, que ce soit pour atteindre les objectifs qu'ils se fixent ou pour maîtriser leurs effets environnementaux négatifs. Faute d'état des lieux et d'objectifs quantifiés, modélisés ou contrôlés selon un dispositif de suivi approprié, certains de ces plans ne peuvent dans certains cas que constater une dégradation de certains indicateurs, sans proposer le renforcement ou la redéfinition de certaines mesures. Enfin, les MRAe ont constaté en 2018 une croissance progressive de la demande d'avis sur des plans locaux d'urbanisme intercommunaux, concomitamment à la finalisation en amont de certains PLU, y compris sur les mêmes territoires. Cette question est développée ci-après. 2.2 Consommation d'espace La consommation d'espace est abordée, désormais de façon plus systématique, conformément aux dispositions du code de l'urbanisme. Des progrès sont ainsi relevés, à l'exception toutefois des secteurs dans lesquels des cartes communales continuent à être réalisées. Le plus souvent, les Autorités environnementales recommandent une présentation plus rigoureuse des surfaces des différents types d'espaces (naturels, agricoles, urbanisés) et de l'évolution apportée par le document d'urbanisme, afin de pouvoir comparer les taux de consommation passés avec les taux de consommation prévus sur des périmètres identiques (tenant compte des infrastructures, par exemple) et du potentiel d'urbanisation résiduel effectif, constaté avant évolution. L'estimation des besoins de logement s'appuie sur une analyse désormais plus détaillée, quoique sur des hypothèses démographiques qui peuvent s'avérer discutables. La plupart des documents d'urbanisme restent construits selon le modèle d'un développement pavillonnaire, sans s'attacher prioritairement au renforcement des centralités existantes et à la consolidation des pôles secondaires ou à une recherche de densification des zones déjà urbanisées. Les Autorités environnementales rappellent par ailleurs que le code de l'urbanisme requiert la définition de critères minimaux de densification sur les zones à urbaniser. Dans les secteurs sous pression touristique forte, les documents d'urbanisme constatent la compétition entre les résidences principales et les résidences secondaires : les intentions affichées par le PADD d'un rééquilibrage du logement préférentiellement au profit des actifs par le développement volontariste d'extensions urbaines avec forte densité d'habitat risquent d'être mises en défaut, au détriment de la consommation d'espace, faute d'être spécifiquement prises en compte.
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Les besoins de foncier pour les activités économiques sont beaucoup plus rarement justifiés et sont quasi-exclusivement conçus dans une logique de création d'une offre nouvelle, sans examen critique du passé ni souci d'évitement d'une compétition entre secteurs voisins, alors que c'est certainement à l'échelle des SCoT et des PLUi qu'une rationalisation et une cohérence pourraient être apportées. Les avis des Autorités environnementales ne font que relever la poursuite de la dérive constatée désormais depuis plusieurs années. Le fait que plus de 350 avis aient porté, en 2018, sur des projets de ZAC ou d'autres aménagements urbains un nombre limité d'entre eux concerne des projets de requalification ou de rénovation démontre que la reconquête des espaces urbains existants n'est toujours pas le modèle principal de développement. Dans tous les cas, les recommandations des Autorités environnementales visent à encourager les collectivités à la « sobriété » et à la cohérence de l'aménagement de leur territoire, par une optimisation des développements prévus, voire à la remise en cause de certaines extensions ou la révision à la baisse des surfaces consommées, pour préserver les surfaces et les sols naturels ainsi que les milieux naturels les plus sensibles. Les évaluations environnementales des documents d'urbanisme constatent ainsi la poursuite de l'étalement urbain, très souvent au détriment des espaces agricoles en friche ou en déprise et dans les zones de marchés fonciers détendus, de façon plus rapide que la démographie, en décalage important par rapport à l'objectif de stopper « l'artificialisation nette » des espaces, en dépit de politiques ou projets de renaturation. Les espaces agricoles à enjeu (forte valeur agronomique, bénéficiant d'une irrigation...) font l'objet d'une attention spécifique, sans toujours être traduite par des mesures de protection dirimantes ; en particulier, la préservation des sols est rarement abordée et traitée comme un enjeu en tant que tel. La question devrait donc être plus systématiquement posée de la compensation à la consommation d'espaces agricoles et naturels, en complément de la désimperméabilisation des surfaces urbanisées. 2.3 Enjeux environnementaux Les bilans des MRAe font ressortir de nombreux points communs sur la façon dont les enjeux environnementaux sont pris en compte dans les documents d'urbanisme : la biodiversité est généralement correctement caractérisée dans l'état initial. En revanche, les MRAe soulignent de façon transversale le défaut de caractérisation des zones humides, les dossiers renvoyant le plus souvent à des inventaires réalisés par des tiers 30 , et surtout le défaut d'approfondissement de cette caractérisation et d'analyse sur tous les secteurs d'extension urbaine. Des « zooms » sont parfois réalisés sur les extensions identifiées comme les plus sensibles, mais une analyse de l'ensemble des secteurs non encore urbanisés y compris ceux déjà réglementés comme « à urbaniser » - serait nécessaire pour pouvoir pleinement appliquer la démarche « éviter, réduire, compenser ». La démarche d'évaluation environnementale ne conduit néanmoins pas toujours à la définition de mesures d'évitement, de réduction ni même d'identification de secteurs de compensation potentiels à l'échelle communale ou intercommunale, renvoyant la poursuite de la démarche ERC à chaque projet sans encadrement général. En revanche, la présentation des trames vertes et bleues est de plus en plus souvent complète, incluant les réservoirs, les corridors et les ruptures de continuité à restaurer. Elles sont généralement correctement caractérisées, sans nécessairement que toutes les conséquences en soient tirées dans le règlement et le zonage des documents d'urbanisme, ou encore dans des orientations d'aménagement et de programmation spécifique. On doit noter aussi une
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Ne tenant pas toujours compte de la note technique du ministère de la transition écologique et solidaire du 26 juin 2017.
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volonté croissante de définir des trames noires, visant à protéger les espèces de la pollution lumineuse, ce qui apparaît bienvenu. Même si souvent, les sites Natura 2000 sont évités, l'analyse des incidences sur ces sites requiert un volet spécifique, qui doit respecter un raisonnement et une méthode de démonstration pas toujours maîtrisée par les pétitionnaires et les bureaux d'étude : recensement des habitats et des espèces et de leur niveau d'enjeu, rappel des dispositions des documents d'objectifs, analyse des effets directs et indirects du plan devant aboutir à la définition de mesures d'évitement et de réduction, pour pouvoir conclure à l'absence d'incidences significatives pour les habitats et espèces concernées. le traitement de la question des ressources (eau, énergie, matériaux, déchets) est très pauvre dans la plupart des cas. L'analyse de l'état initial recense généralement les ressources disponibles et les besoins constatés. Mais le raisonnement sur les besoins futurs s'appuie sur des scénarios de consommation théoriques, par exemple en se fondant sur des engagements de réduction sans traduction concrète. L'accès à des nouvelles ressources et la localisation de nouvelles installations sont inégalement traités, le raisonnement implicite étant que la réponse à ces questions est souvent au moins intercommunale. Les documents d'urbanisme prévoient rarement des emplacements dédiés pour des nouvelles carrières, des nouvelles installations de traitement de déchets et de production d'énergie renouvelable, au risque de conditionner leur développement futur à l'importation de ressources à partir des territoires voisins. Même la question de l'eau, a priori mieux connue et traitée, fait l'objet de recommandations récurrentes : protection des nappes souterraines, en particulier stratégiques ; démonstration nécessaire d'un accès suffisant à la ressource et aux capacités d'assainissement, tenant compte du fonctionnement effectif des stations d'épuration, pour pouvoir urbaniser certains secteurs ; prise en compte de la fréquentation touristique et des impacts du changement climatique ; réduction de l'imperméabilisation des surfaces voire désimperméabilisation... Au total, les MRAe examinent de plus en plus souvent des PLU qui peinent à démontrer que les capacités d'assainissement et l'accès à la ressource en eau sont cohérentes avec le projet de développement de la commune et à prendre en compte explicitement cette contrainte dans leur règlement. rares sont les documents d'urbanisme qui considèrent le développement des réseaux de transport comme partie intégrante du projet urbain. Considérant souvent que les projets sont portés par une diversité de maîtres d'ouvrage, les évaluations environnementales font alors l'hypothèse qu'il s'agit de projets soit « subis » pris en compte dans le scénario de référence, soit nouveaux mais hors document d'urbanisme, sans questionner la cohérence des développements en cours ou envisagés avec les dispositions du plan et ses mesures environnementales. Par conséquent, l'évaluation des impacts du projet de plan pèche par l'absence de prise en compte de ces réseaux, que ce soit en termes d'emprise (cf. la comptabilisation de la consommation foncière correspondante dans les bilans globaux) ou en termes d'évolution des trafics et des émissions et nuisances qu'ils induisent à une échelle plus large que celle du plan. Les dossiers devraient comporter des modélisations multimodales dans l'état initial puis à l'échéance du plan, tenant compte de l'ensemble des évolutions prévues par le plan y compris des infrastructures). Les Autorités environnementales rappellent souvent la nécessité de préciser si les territoires correspondants connaissent des dépassements des valeurs de référence pour la qualité de l'air et également celle de disposer d'une quantification de la population exposée, a fortiori
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s'ils sont concernés par le contentieux en cours de la Commission européenne avec la France relatif au respect de la directive « qualité de l'air », ce qui devrait conduire à réinterroger les extensions urbaines les plus exposées. Les cartes requises par la réglementation sur le bruit sont généralement fournies, mais la liste et la localisation des points noirs de bruit et des établissements sensibles ne l'est pas souvent, non plus que celle, pour une évaluation des impacts sanitaires, des expositions les plus importantes, au besoin basées sur des résultats de mesures. Lorsque les émissions de gaz à effet de serre sont évaluées, les dossiers constatent également le plus souvent leur augmentation, en décalage de plus en plus patent avec les engagements de réduction pris au niveau national et dans toutes les planifications territoriales dont les Autorités environnementales ont connaissance, y compris les PCAET des mêmes territoires. au motif que les plans de prévention des risques sont des servitudes annexées aux documents d'urbanisme, beaucoup de dossier font l'économie de la démarche ERC appliquée à cet enjeu. Il n'est ainsi pas rare que les extensions urbaines soient prévues sur des secteurs exposés à différents types de risques naturels, voire dans certains cas à aléa fort ou très fort. Il est d'ailleurs symptomatique que les cartographies n'incluent pas les zonages correspondants, le lecteur étant invité à prendre connaissance des cahiers de servitude présentés en annexe. La finalisation des cartographies des territoires à risque important d'inondation devrait pourtant inciter à faire une présentation plus complète et à jour des secteurs exposés aux risques d'inondation. De même, faute de PPR approuvé, les zonages des différents aléas devraient être plus systématiquement présentés. Enfin, rares sont les dossiers qui représentent les conséquences des submersions marines selon les scénarios définis au niveau national et a fortiori, selon les hypothèses, mêmes médianes du groupe intergouvernemental d'experts sur le climat, régulièrement revues en fonction de l'état des connaissances. Les documents présentés prennent généralement acte, sauf exceptions alors relevées par les Autorités environnementales, des interdictions de construire en zone d'aléa fort, mais produisent rarement une vision à plus long terme permettant de rendre les territoires plus résilients aux aléas. Au contraire, la construction en zone d'aléa faible ou moyen est considérée de fait comme un droit, sans avoir exposé au préalable une recherche d'évitement, pour lequel des mesures de réduction et de compensation resteront à définir dans les études d'impact de chaque projet, sans anticiper les évolutions d'aléa liées au changement climatique. 2.4 Cohérence externe des plans/programmes Dans la plupart des dossiers, ce volet ne semble pas faire l'objet de toute l'attention requise, se limitant à une vérification d'absence d'incohérence avec un ensemble de plans / programmes, dont la liste n'est pas toujours complète. - lois générales : la compatibilité avec les lois littoral et montagne fait souvent l'objet d'un soin particulier, à la lumière des dispositions du code de l'urbanisme et de la jurisprudence. Selon une posture constante, les Autorités environnementales relèvent, s'il y a lieu, des incompatibilités éventuelles, voire des difficultés d'interprétation, concernant certaines options retenues par le dossier, sans se positionner en contrôle de légalité. - plans et programmes de rang supérieur (hors documents d'urbanisme) : il s'agit notamment des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux, des plans de gestion des risques
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d'inondation, des schémas régionaux d'aménagement lorsqu'ils existent (Sdrif, Padduc, Sar et bientôt Sraddet), sans oublier quelques directives territoriales d'aménagement (DTA), toujours opposables. Rares sont les évaluations environnementales qui procèdent à une analyse fine de la portée de ces plans, pourtant en faible nombre, pour pouvoir en tirer toutes les conséquences pour les dispositions du plan ainsi que pour les mesures ERC. Les zonages des schémas d'aménagement sont souvent interprétés comme des « droits à construire », qui, à tort, exonéreraient le plan de justifier les extensions urbaines correspondantes. Quoi qu'anciennes, les DTA sont même de plus en plus souvent oubliées. La cohérence des projections démographiques et des besoins de développement n'est pas toujours assurée. - plans et programmes des territoires voisins En dépit des interactions ou cumul d'effets manifestes dans certains cas, chaque plan peine à traiter, et même à aborder, les interfaces avec les plans des territoires voisins. C'est un constat que l'Ae a pu porter sur la plupart des plans régionaux nitrates, en dépit de leurs conséquences sur les territoires situés à l'aval hydraulique. C'est aussi un constat fréquent dans les documents d'urbanisme, le diagnostic territorial se focalisant sur les caractéristiques du territoire, sans développer celles des territoires voisins pourtant susceptibles d'affecter ou d'être affectées par les objectifs du PADD. En particulier, la question des évolutions démographiques, des migrations interterritoriales, des développements économiques paraît difficilement pouvoir être ignorées lorsque, manifestement, les mouvements pendulaires génèrent un report des consommations d'espace sur le territoire voisin et un accroissement des besoins de déplacement et des impacts induits. De façon incohérente, la trame verte et bleue s'arrête presque inéluctablement à la frontière du territoire du plan concerné. - plans locaux d'urbanisme intercommunaux Le nombre de PLU intercommunaux instruits par les MRAe a connu une forte croissance en 201831, préfigurant probablement une évolution inéluctable, les PLU communaux laissant alors la place à ces PLU d'échelle plus large. Certaines MRAe relèvent des situations redondantes ou contradictoires où elles sont conduites à instruire en parallèle des PLU et des PLUi ayant vocation à s'y substituer. Même si elles estiment avoir un recul encore insuffisant sur ces documents, quelques MRAe32 produisent d'ores et déjà quelques constats. La réalisation d'un PLUi et de son évaluation environnementale présente a priori une complexité accrue, au regard du changement d'échelle par rapport à un PLU : l'extension du territoire, le nombre de pièces à élaborer, pour certaines en proportion du nombre de communes, le nombre d'orientations d'aménagement et de programmation sectorielles ou thématiques en rendent la conception certainement complexe, ce qui est le cas également pour les avis d'autorité environnementale. La quantité des informations et la complexité de l'ensemble du dossier le rendent plus difficile d'accès pour le public, notamment dans la compréhension de sa portée et de l'articulation entre ses multiples volets. Par exemple, les OAP thématiques comportent des analyses et des mesures à une échelle plus large que l'auraient permis des PLU habituels. La formulation plus ou moins prescriptive des règlements conduit, comme pour certains SCoT, voire certains PLU, à s'interroger sur leur portée effective. L'avis d'autorité environnementale ne peut donc alors être exhaustif. Il aura d'autant plus de valeur ajoutée que l'évaluation environnementale du PLUi aura permis d'aborder ses effets d'une façon
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Quatre fois plus de dossiers, trois fois plus d'avis. Nouvelle-Aquitaine et Pays de la Loire, notamment.
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globale et correctement consolidée. Sans entrer dans le détail, les avis se concentrent alors sur la critique des cohérences externe (articulation avec les autres plans/programmes), supra-territoriale (articulation les PLU des territoires voisins) et interne du dossier (cohérence des zonages, des règles, des OAP, entre eux et capacité à mettre en oeuvre la stratégie du PADD). À ce jour, ces avis font le plus souvent le constat que la première génération des PLUi est encore le résultat de la somme de PLU, sans qu'il s'en dégage une stratégie globale et, par conséquent, sans en tirer de bénéfice pour la consommation d'espaces, les déplacements et leurs impacts environnementaux induits (même quand ils intègrent le plan de déplacements urbains du territoire). 2.5 Les procédures coordonnées Alors qu'en 2017, les Autorités environnementales avaient valorisé cette mesure de simplification administrative, portée par les ordonnances de 2016, consistant à présenter en même temps un dossier comportant une demande de déclaration de projet ou d'utilité publique et la mise en compatibilité des documents d'urbanismes concernés, elles se font, pour la plupart en 2018, l'écho de la poursuite des pratiques antérieures, même quand l'État ou un de ses établissements publics est partie prenante du projet. En dépit d'une pédagogie, parfois insistante, seuls quelques dossiers ont fait l'objet d'une saisine coordonnée. Dans la continuité de la synthèse 2017, les Autorités environnementales considèrent que le choix de présenter l'évaluation environnementale d'une mise en compatibilité des documents d'urbanisme, avant celle du projet, impose que l'analyse des solutions de substitution raisonnable y soit incluse.
3 Principales remarques transversales sur les projets
Pour la plupart des membres des MRAe, l'élaboration d'avis relatifs à des projets constitue une compétence nouvelle, sans avoir pu s'y préparer. Les MRAe se sont appuyées, pour ce faire, sur les équipes des DREAL, selon une organisation initialement non conforme dans plusieurs DREAL, au cadre fixé par le Conseil d'État, de nombreux agents instruisant des dossiers pour le compte de « l'autorité chargée d'autoriser un projet » contribuant également de façon plus ou moins importante à la préparation des avis. Ainsi, sans pouvoir s'organiser avec la même rigueur formelle, les MRAe ont toutes adapté leur organisation afin de pouvoir émettre un avis ou s'en abstenir sur un nombre de dossiers supérieurs au nombre des plans/programmes. L'analyse d'ensemble des avis rendus en 2018 fournit des premières pistes de compréhension, afin de pouvoir proposer des améliorations tant aux dossiers préparés par les pétitionnaires qu'aux avis préparés par les autorités environnementales. 3.1 Qu'est-ce qu'un projet ? Avant d'analyser les statistiques de 2018, il est nécessaire de rappeler qu'un projet, au sens de la directive 2011/92/UE reprise dans le code de l'environnement à l'article L. 122-1, est défini comme « la réalisation de travaux de construction, d'installations ou d'ouvrages, ou d'autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l'exploitation des ressources du sol ». Le même article précise que « Lorsqu'un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l'espace et en cas de multiplicité de maîtres
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d'ouvrage, afin que ses incidences sur l'environnement soient évaluées dans leur globalité ». L'interprétation du contenu du projet fait l'objet d'une analyse régulière dans les rapports annuels de l'Ae depuis sa création (voir en particulier cependant les rapports annuels 2016 et 2017). La plupart des demandes de cadrage préalable dont elle a été saisie porte sur cette question (voire quelquefois exclusivement sur celle-ci). Le premier constat est celui d'une grande hétérogénéité, préexistant dans les DREAL, d'interprétation de ce contenu, ce qui ne permet pas a priori de garantir l'homogénéité des statistiques dans la présente synthèse. En particulier, certains avis portent sur des objets qui ne peuvent pas, en soi, constituer des projets à part entière33 ou peuvent masquer des réalités très diverses : la réalisation de « serres photovoltaïques » est souvent concomitante à la mise en place d'autres modes de production d'énergie dans des exploitations agricoles ; un défrichement est toujours le préalable à l'exercice d'une autre activité (exploitation agricole ou viticole) ou à l'implantation d'équipements (télésiège, entrepôt logistique voire des lotissements, des ZAC ou des infrastructures, par exemple) dont les impacts doivent alors être abordés dans leur ensemble, et donc dans la même étude d'impact. Les MRAe des départements d'outremer ont signalé le même genre de difficultés pour des projets touristiques, mais aussi pour le centre spatial guyanais de Kourou. Certaines MRAe ont ainsi été confrontées à devoir préciser cette interprétation pour des types d'installation pour lesquelles l'Ae n'avait pas eu l'occasion de le faire (stations d'épuration, forages d'alimentation en eau...) nécessitant souvent d'élargir le périmètre à prendre en compte dans l'étude d'impact bien au-delà du seul objet présenté. En cette année de période transitoire, de nombreux avis sont encore restés sur des périmètres incomplets. C'est un défaut largement partagé par les installations de production d'énergie renouvelable qui ne comportent pas, sauf exception, les ouvrages de raccordement au réseau électrique. Il conviendrait désormais d'harmoniser rapidement ces interprétations. Par ailleurs, selon le cas, certains avis portent sur la demande présentée dans les dossiers, alors ciblée sur un seul objet (eau, installation classée pour la protection de l'environnement, défrichement,...) ou une seule opération, alors que le dossier doit comporter une étude d'impact conforme aux dispositions de l'article R. 122-2 du code de l'environnement, et que l'avis de l'autorité environnementale doit porter sur le projet dans son ensemble, en particulier sur l'étude d'impact du projet auquel la demande est rattachée. Il devient urgent, au moment où la période transitoire doit prendre prochainement fin, de faire porter les avis sur le projet dans son ensemble et sur l'ensemble de ses impacts. En lien avec la définition du contenu du projet, plusieurs dossiers témoignent de difficulté à raisonner par rapport à un « scénario de référence ».34 3.2 Projets d'aménagement Il s'agit de la catégorie de projets pour laquelle les MRAe ont été saisies du plus grand nombre de dossiers35. Ce sont des projets comportant de nombreuses composantes et pouvant faire l'objet de
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Par exemple, les épandages de boues qui ne sont qu'un mode de gestion des déchets indissociables d'une activité. Évolution probable de l'environnement en l'absence de mise en oeuvre du projet. 77 en Île-de-France, 62 en Auvergne-Rhône-Alpes et environ 40 en Occitanie, Bretagne, Grand-Est, Nouvelle-Aquitaine et Pays de la Loire.
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nombreuses étapes procédurales successives. Les ordonnances de 2016 ont conduit à des modifications importantes du code de l'urbanisme et du code de l'environnement, les dispositions transitoires entre les anciens et nouveaux régimes applicables occasionnant des difficultés d'interprétation. Le périmètre du projet nécessite d'être soigneusement défini, certaines MRAe ayant relevé des risques de saucissonnage à l'occasion de saisines distinctes pour des opérations voisines constitutives d'un même projet d'aménagement36. La justification des options retenues pour le projet (emplacement et choix des parcelles, dimensionnement, phasage, types d'urbanisation (logement, activités, commerces), infrastructures d'accès et intermodalité selon les caractéristiques initiales du site) est la question qui fait l'objet des recommandations les plus fréquente : l'impact direct principal est celui de l'emprise sur des espaces naturels ou agricoles, conduisant à la destruction, notamment la perte des caractéristiques pédologiques et agronomiques, et, le plus souvent, à l'artificialisation des sols ; les impacts indirects sont liés à l'apport de population sur des secteurs inhabités, parfois exposés à la pollution initiale du site, ainsi qu'à la pollution de l'air et au bruit existant dans l'état initial, et induisant des besoins de déplacements, nécessairement motorisés si une offre de transport en commun ne préexiste pas. Un choix d'implantation optimisé constitue alors la principale mesure d'évitement. La pollution des sites est caractérisée progressivement, les plans de gestion de la pollution n'étant néanmoins suffisamment connus que tardivement (au stade du dossier de réalisation voire, au plus tard, de l'autorisation environnementale). Les MRAe de Guadeloupe et de Martinique incluent systématiquement dans leur recommandation le recensement des secteurs affectés par le chlordécone. La question des émissions de gaz à effet de serre est en général traitée a minima. Sur certains secteurs, la multiplication de ces projets est responsable d'une consommation d'espace cumulée importante, voire d'un fractionnement des espaces naturels peu pris en compte et faisant l'objet de mesures insuffisantes. En écho aux enseignements de la partie précédente, l'évaluation environnementale de ces aménagements reste insuffisamment articulée avec celle des documents d'urbanisme, qui réservent pourtant leur emplacement. L'Ae et les MRAe prévoient d'élaborer une note relative aux zones d'aménagement concerté en 2019 pour synthétiser leurs interprétations et mettre cette approche commune à la disposition des pétitionnaires, du public, des bureaux d'études et de l'ensemble des personnes contribuant à la préparation des avis d'autorité environnementale. 3.3 Production d'énergie renouvelable Signe de l'amorce de la transition énergétique, les MRAe ont été saisies de 470 dossiers pour des projets de production d'énergie renouvelable, 2ème catégorie en nombre de dossiers transmis aux
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Dans un avis (Ae n°2018-29 projet Neximmo) intervenant pourtant après une succession d'avis ayant exposé la même interprétation et formulant les mêmes recommandations, l'Ae a ainsi rappelé que plusieurs projets logistiques voisins sur une même zone d'activité, ainsi que la route nécessaire à leur desserte devaient être considérés comme un projet unique, alors qu'elle a été saisie sur trois dossiers différents. Pour la même raison, elle a également refusé d'instruire une demande d'examen au cas par cas pour la pose de panneaux voltaïques sur le parking d'un de ces sites logistiques.
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MRAe. Leur nombre est très variable selon les régions et selon le type d'énergie37. À l'exception de quelques régions, les MRAe constatent dans l'ensemble des études d'impact satisfaisantes pour les projets éoliens, catégorie de projets très exposée au risque contentieux. Pour les projets de centrale photovoltaïque, la situation est moins satisfaisante. Dans tous les cas, leurs impacts positifs, notamment leur contribution à la réduction des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques, et leur optimisation sont étonnamment peu mis en valeur. Les études d'impact des projets éoliens reposent désormais sur des acquis importants, s'appuyant sur l'identification les secteurs favorables en termes d'aérologie, en cherchant à éviter les plus défavorables au regard de quatre principaux enjeux environnementaux : paysage, oiseaux, chauvessouris, bruit. La mise à disposition du public et de la communauté scientifique des résultats des suivis environnementaux des parcs exploités, ce que plusieurs Autorités environnementales recommandent systématiquement, doit permettre de consolider la connaissance scientifique des milieux. Comme pour les ZAC, la principale mesure d'évitement réside dans le choix des sites les plus favorables pour l'environnement, mais aussi celui du nombre et de l'emplacement des mâts. Les MRAe sont attentives à une présentation transparente du processus d'analyse et de concertation conduit par le pétitionnaire. Les principales recommandations de fond portent sur l'éloignement des lisières boisées pour réduire les risques de présence des oiseaux et des chauves-souris à proximité et sur une présentation plus complète et représentative des volets paysagers. Tant des caractéristiques aérologiques favorables que le niveau d'acceptabilité des parcs éoliens tendraient à générer des phénomènes de « concentration » de ceux-ci sur certains secteurs (la MRAe Hauts-de-France étant confrontée à la définition d'un concept de « saturation visuelle » compte tenu du nombre de parcs sur certaines zones). Les Autorités environnementales font systématiquement des recommandations pour que les effets cumulés des projets soient étudiés et suivis, ce qui reste une des carences principales des dossiers actuellement présentés. Par contraste, la qualité des dossiers de centrale photovoltaïque est pauvre. La localisation répond plus à une logique d'opportunité foncière ou économique, parfois sur des espaces bâtis ou pollués mais de plus en plus sur des espaces agricoles ou forestiers (cf. cas particulier de la forêt des Landes). Les mesures d'évitement et de réduction ne peuvent alors que pallier les impacts du choix d'implantation. Comme pour les projets éoliens, les effets cumulés sont insuffisamment abordés. Plusieurs régions élaborent des doctrines, pour préconiser des règles d'implantation privilégiées et des mesures appropriées. Un travail coordonné entre MRAe apparaîtrait opportun au vu du nombre de projets de ce type et au regard des perspectives prévues dans plusieurs régions, en particulier en lien avec l'activité agricole. 3.4 Suites données aux avis des Autorités environnementales Depuis leur création, l'Ae et les MRAe se soucient des suites données à leur avis, à la fois pour s'assurer de leur valeur ajoutée, mais aussi le cas échéant pour pouvoir améliorer leurs pratiques. La loi n°2018-148 du 2 mars 2018 qui a ratifié l'ordonnance de 2016 relative à l'évaluation
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Pour les centrales photovoltaïques, les dossiers ont concerné principalement la Nouvelle-Aquitaine (52), l'Occitanie (47), puis Auvergne-Rhône-Alpes (33) et PACA (36). En revanche, pour les éoliennes, les dossiers ont concerné principalement la Nouvelle-Aquitaine (60), les Hauts-deFrance (32), Bourgogne-Franche-Comté, Bretagne et Pays de la Loire (respectivement 20, 19 et 18), puis quatre régions pour une dizaine de dossiers.
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environnementale impose désormais, pour les projets, que « l'avis de l'autorité environnementale fait l'objet d'une réponse écrite de la part du maître d'ouvrage ». Une disposition équivalente pour les plans/programmes serait tout aussi opportune. Ces « mémoires en réponse » ne sont pas systématiquement adressés aux Autorités environnementales. Plusieurs mémoires témoignent du soin apporté par les maîtres d'ouvrage à compléter leur dossier, et dans certains cas à modifier les caractéristiques de leurs projets, mais, encore souvent, les compléments apportés n'apportent pas de réponse convaincante aux questions les plus sensibles, en particulier quand la démarche d'évaluation environnementale n'était pas intégrée à l'élaboration du projet : la qualité des mémoires est généralement à rapprocher de celle du dossier aux dossiers globalement de bonne facture correspondent des mémoires en réponse étayés, aux dossiers de moins bonne qualité, correspondent des mémoires souvent insuffisants, ne répondant que partiellement aux points soulevés ou hors sujet. Les Autorités environnementales recommandent aux commissaires enquêteurs et au public d'approfondir le questionnement tout particulièrement sur les questions ne faisant pas l'objet de réponses convaincantes. L'effet le plus visible reste la reprise ou le retrait de certains dossiers, sous l'effet généralement conjugué de l'avis de l'Autorité environnementale et d'autres avis critiques (au premier rang desquels l'avis de la commission d'enquête, mais aussi certains avis de personnes publiques associées et les réserves publiquement exprimées par l'État). L'écho médiatique donné à certains avis de MRAe constitue une opportunité pour faire connaître leur rôle et promouvoir leurs recommandations. La généralisation de la pratique des communiqués de presse, au moins suite aux sessions au cours desquelles des dossiers à enjeu ont été délibérés38, amplifierait certainement, par leur notoriété, la prise en compte de leur recommandation. 3.5 Instruction des dossiers soumis à examen au cas par cas La réduction du taux de soumission à évaluation environnementale des plans/programmes constatée en 2018 tient, dans certaines régions, à la proportion importante de dossiers de modification de PLU et probablement en partie à une plus grande sélectivité de l'Ae et des MRAe, dans le but que la démarche reste réservée à des dossiers pour lesquels elle présente une réelle valeur ajoutée et qui sera sanctionnée, à son issue, par un avis explicite de la MRAe39. Sur le fond, les Autorités environnementale soumettent des projets ou des plans / programmes à évaluation environnementale dans plusieurs types de situation : - l'analyse du dossier met en évidence des enjeux importants, voire un seul, pour lesquels le déroulement d'une démarche ERC apparaît nécessaire ; - elles peuvent également relever une situation complexe, dans laquelle plusieurs questions environnementales sont potentiellement en jeu, pouvant conduire à des arbitrages entre enjeux environnementaux pour certains choix : seule une démarche méthodique, permettant de les recenser et de comparer les différents choix, au regard de leurs incidences environnementales ou sanitaires, apparaît pouvoir éviter ou réduire les impacts les plus forts ; - dans quelques cas moins nombreux, ce peut être le manque de justifications apportées pour certains choix qui conduit à la soumission, ou des doutes quant aux justifications avancées.
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Comme le font systématiquement l'Ae et la MRAe Grand-Est depuis leur création. C'est notamment le cas de la MRAe Bretagne, dont le taux de soumission reste élevé alors que le nombre d'absence d'avis était important, y compris sur des dossiers qu'elle a soumis à évaluation environnementale.
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Dans tous les cas, la soumission à évaluation environnementale a pour principale valeur ajoutée d'expliciter les enjeux, d'éclairer les choix des autorités publiques qui approuvent les plans / programmes et de permettre au public d'être pleinement informé des différents choix possibles et des raisons qui ont conduit le pétitionnaire à retenir les options proposées. Quasiment toutes les décisions de soumission sont explicites. Tout en rappelant les éléments du projet nécessaires à la complète prise de connaissance du dossier, leurs considérants se focalisent alors sur les principaux enjeux ayant conduit l'Autorité environnementale à décider en ce sens. La loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique requiert en outre, désormais, que « lorsque l'autorité environnementale décide de soumettre un plan ou programme à évaluation environnementale après examen au cas par cas, la décision précise les objectifs spécifiques poursuivis par la réalisation de l'évaluation environnementale du plan ou programme ». Pour les documents d'urbanisme, la consommation excessive d'espaces, l'ouverture à l'urbanisation des milieux naturels parmi les plus sensibles ou de zones exposées à des risques d'inondation constituent les principales raisons d'une soumission à évaluation environnementale. Que ce soit dans l'absolu (importance des impacts) ou dans la façon dont le dossier les présente (robustesse de la justification de ces choix), la soumission à évaluation environnementale vise à initier un processus d'optimisation, pouvant conduire, comme certaines MRAe ont pu le constater, à revoir les ouvertures à l'urbanisation à la baisse ou à éviter certains secteurs les plus riches sur un plan environnemental. Quelques MRAe sont également confrontées à la situation de certaines communes qui les interrogent pour l'examen au cas par cas de modifications successives de leur PLU : si chaque modification est susceptible d'être exonérée d'évaluation environnementale, le cumul de modifications peut conduire à des incidences significatives sur l'environnement, voire dans certains cas à une modification de l'économie du PLU, dont la cohérence avec le PADD peut devoir de nouveau être démontrée. Lorsqu'une telle évolution nécessitait d'être analysée, les MRAe ont alors soumis l'une des modifications présentées à évaluation environnementale. Exceptionnellement, certaines Autorités environnementales ne prennent pas de décision, entraînant selon la réglementation une conséquence similaire (soumission à évaluation environnementale), faute d'être en mesure de motiver une décision les en exonérant. Plusieurs Autorités environnementales ont pu accéder à quelques demandes de recours gracieux, généralement dans la mesure où ont été apportés des compléments d'information au dossier initialement déposé ou des modifications prenant en compte les motivations de leur première décision. Saisie sur un deuxième dossier de plan de protection de l'atmosphère (Pointe-à-Pitre, les Abymes), l'Ae l'a soumis à évaluation environnementale par une motivation spécifique, comme elle l'avait fait pour l'agglomération d'Ajaccio, mais en constatant de nouveau à cette occasion que, lorsqu'une agglomération est le siège de dépassements réguliers des valeurs limites de concentration de certains polluants dans l'air, les effets d'un PPA ont par nature toujours des incidences significatives pour l'environnement. Bien trop souvent encore, les décisions de soumission sont perçues comme des contraintes ou des sanctions qui retardent la mise en oeuvre des plans / programmes, y compris par l'État, parce que les plannings n'ont pas prévu cette éventualité, au lieu de les considérer comme des aides à l'amélioration qualitative de ces documents et de leur impact.
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4. Groupes de travail Ae-MRAe
Format des avis relatifs aux documents d'urbanisme À l'issue d'un groupe de travail créé en 2017 et suite à la présentation de ses travaux au cours de la réunion annuelle de 2018, les co-animateurs du groupe du travail ont finalisé un format-type d'avis diffusé à tous les présidents de MRAe le 15 juin 2018. Il est repris en annexe 1. Format des décisions relatives aux demandes d'examen au cas par cas des documents d'urbanisme À l'issue du groupe de travail créé en 2017 et suite à la présentation de ses travaux au cours de la réunion annuelle de 2018, le président de l'Ae, s'appuyant sur le travail des co-animateurs du groupe du travail, et tenant compte des réactions de la plupart des présidents de MRAe au cours du 1er semestre 2018 a finalisé un format-type de décision diffusé à tous les présidents de MRAe le 20 septembre 2018. Il est repris en annexe 2.
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Fonctionnement des MRAe en 2018
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1. Composition des MRAe et de l'Ae en 2018
L'Ae a été créée en 2009. Fin 2018, elle était composée de 16 membres (10 membres permanents et 6 membres associés). Un arrêté du 12 mai 2016 a permis la création et la mise en place de MRAe dans toutes les régions. Il a été complété par quatre nouveaux arrêtés en 2018 40 , notamment pour remplacer plusieurs membres partant en retraite ou ayant fait part de leur souhait de quitter la MRAe pour d'autres raisons personnelles. Une MRAe a été créée sur le territoire de Saint-Martin. Sa composition est identique à celle de la Guadeloupe. Elle a notamment soumis à évaluation environnementale la révision du programme opérationnel FEDER-FSE 2014-2010, nécessitée par les ravages causés par le passage de l'ouragan Irma le 5 septembre 2017 puis celui de l'ouragan Maria le 19 septembre 2017. La plupart des MRAe métropolitaines sont constituées de trois membres permanents (deux membres titulaires et un membre suppléant) et de trois membres associés (deux membres titulaires et un membre suppléant). Les MRAe des DOM sont constituées de deux membres permanents et de deux membres associés (un titulaire et un suppléant, dans chaque cas). Au total, ce sont 87 membres, permanents ou associés qui composent les MRAe, dont environ 60 % d'hommes et 40 % de femmes. Les membres permanents des MRAe sont, le plus souvent, des membres permanents des missions d'inspection générale territoriale (MIGT) du CGEDD ; plusieurs membres, dont certains présidents, appartiennent à une section du CGEDD au niveau central, certains d'entre eux étant en outre membres de l'Ae. Les membres associés sont le plus souvent des chercheurs, des universitaires et des retraités, certains ayant occupé des fonctions élevées d'encadrement dans des services du ministère chargé de l'environnement ou dans un de ses établissements publics. Certaines MRAe comptent en leur sein des commissaires enquêteurs, des élus (ou anciens élus), des responsables de bureaux d'étude, des fonctionnaires en activité 41 ou encore un ancien président de conseil économique, social et environnemental régional et un ancien président de chambre de cour administrative d'appel. Conformément au règlement intérieur du CGEDD, tous les membres ont établi une déclaration d'intérêt. Dans les cas où leur fonction, actuelle ou antérieure, pourrait présenter un risque de conflit d'intérêt ou "d'apparence" de conflit d'intérêt, le règlement intérieur prévoit la possibilité pour un membre titulaire de ne pas participer à une délibération. Le plus souvent, le dossier est alors délibéré avec le membre suppléant.
2. Fonctionnement des MRAe42
Depuis leur création, le fonctionnement des MRAe s'appuie sur des règles de délibération approuvées à l'unanimité de ses membres, notamment en ce qui concerne l'organisation de la collégialité en leur sein et la délégation de signature aux membres permanents. Dans chaque région, une convention
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TREV1809463A du 17 avril 2018, TREV1817148 du 28 juin 2018, TREV1828271A du 19 novembre 2018, TREV1834257A du 26 décembre 2018. Qui ne se prononcent pas sur les dossiers qui pourraient être en rapport avec leur fonction. Pour ce qui concerne le fonctionnement de l'Ae, voir ses rapports annuels et sa plaquette de présentation : http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/les-rapports-annuels-de-l-ae-r276.html http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/presentation-r169.html
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précise les modalités de fonctionnement entre la MRAe et la DREAL, les présidents de MRAe ayant autorité fonctionnelle sur certains de leurs agents. Le mode de réunion est variable d'une région à l'autre : certaines MRAe ne tiennent que des réunions physiques. Le règlement intérieur prévoit la possibilité de réunions physiques ou d'autres modes de délibérations : réunions téléphoniques, délibérations électroniques. La plupart des MRAe métropolitaines (hors Corse) ont tenu environ 20 réunions en 2018, auxquelles certaines ont ajouté un nombre très variable de réunions téléphoniques (jusqu'à une vingtaine également). Le rythme des réunions se stabilise peu à peu autour d'une fréquence bimensuelle43. Deux MRAe ont néanmoins dû se réunir plus souvent (jusqu'à 45 réunions dans un cas). Les MRAe de Corse et des DOM se sont réunies moins souvent, compte tenu du faible nombre d'avis et décisions qui leur ont été soumis. Tous les avis rendus par les MRAe ont été consensuels entre les membres participant à leurs délibérations. L'adaptation sans délai aux conséquences de la décision du Conseil d'État a fortement perturbé le fonctionnement des MRAe tout au long de l'année 2018 pour plusieurs raisons : la nécessité de saisir la seule autorité environnementale susceptible de remplir les conditions fixées par le Conseil d'État, pour ne pas fragiliser les procédures en cours pour de nombreux projets, voire dans certains cas pour réduire les risques de certaines procédures engagées, a conduit toutes les MRAe, dès le 21 décembre 2017, à prendre position sur un grand nombre de projets d'avis sans préavis. Elles ont notamment été conduites à convenir de modalités de délégation ad hoc à leurs présidents et à partager en urgence avec les DREAL la liste de l'ensemble des projets concernés. la composition des MRAe ne les prédisposait pas à disposer des compétences nécessaires pour élaborer des avis sur tous les types de projets ; alors que, pour les plans / programmes, les MRAe et les DREAL ont conclu des conventions identifiant clairement les agents placés sous l'autorité fonctionnelle des présidents de MRAe en charge de préparer des projets d'avis 44 , ces conventions n'ont pas été amendées pour appliquer la même disposition aux dossiers de projets, dans l'hypothèse qu'un nouveau décret définirait rapidement les autorités environnementales ayant vocation à se substituer aux préfets. Ce décret n'étant, début 2019, pas approuvé45, cette situation transitoire perdure : plusieurs DREAL continuent à confier la préparation d'un nombre significatif d'avis à des agents qui ne sont pas placés sous l'autorité fonctionnelle du président de la MRAe. Si cette situation pouvait être compréhensible dans la foulée de la décision du Conseil d'État, elle n'est toujours pas réglée dans l'attente de l'approbation d'un texte qui devrait confirmer la prise en charge des dossiers projets par les MRAe46. Tant pour des motifs juridiques que pour la qualité des avis rendus par les MRAe, l'organisation des DREAL devrait être désormais adaptée dans les meilleurs délais, en conformité avec les interprétations successives du Conseil d'État.
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L'augmentation du nombre de dossiers a néanmoins conduit une MRAe à un rythme hebdomadaire lorsque c'était nécessaire. Voir page 43. La synthèse annuelle 2017 exprimait le voeu que « ce mode de fonctionnement n'est pas durablement praticable et rend impératif l'adoption d'un dispositif réglementaire adapté dans les meilleurs délais ». Quelques avis, approuvés en février 2018 dans ce contexte informel, ont ainsi été critiqués notamment pour ce motif.
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Désormais, les MRAe définissent, dès la réception des dossiers ceux pour lesquels elles souhaitent rendre un avis, délibéré ou délégué. Dans les situations les plus tendues, il ne devient pas rare que les projets d'avis ou de décision soient soumis la veille du jour des délibérations, ne laissant ainsi aux membres des MRAe, outre le rapporteur du dossier, qu'un délai très faible pour pouvoir prendre connaissance des dossiers et réagir à temps pour la discussion. Outre l'examen des avis, plusieurs MRAe réservent une partie de leur ordre du jour pour un partage d'expérience entre membres de la MRAe et agents des DREAL, par le traitement de thématiques d'intérêt commun (consommation d'espace, énergie-climat, sols...). En particulier, la MRAe Grand-Est compile les recommandations de ces avis par thématique. Certaines ont organisé des séminaires afin d'aborder ces sujets de façon plus sereine qu'en réunion.
3. Relations extérieures
Fortes de leurs premiers acquis, les MRAe établissent des contacts avec différents interlocuteurs, soit pour faire connaître leurs avis et décisions, soit pour en faciliter et consolider l'élaboration : - la plupart des présidents de MRAe ont rencontré des préfets ou des secrétaires généraux de leur région, au cours d'entretiens ponctuels ou à l'occasion de réunions des comités d'administration régionale, pour rappeler les enjeux des avis d'autorité environnementale, pour présenter les modalités de fonctionnement de leurs MRAe et préciser leurs attentes vis-à-vis des contributions des services de l'État ; - plusieurs présidents de MRAe ont rencontré le collège régional des directeurs départementaux des territoires. Certains présidents ont complété ces échanges par des réunions bilatérales avec eux. Leurs contributions apparaissent très souvent déterminantes pour la qualité de leurs avis. Dans une région, la MRAe a établi le même type de contact et d'échange avec les délégations territoriales de l'agence régionale de santé ; - quelques MRAe ont initié des contacts avec des compagnies régionales de commissaires enquêteurs, ces derniers étant bien souvent les "premiers lecteurs" de leurs avis. Plusieurs MRAe ont également suscité des échanges avec certaines collectivités et agences d'urbanisme. Elles contribuent désormais régulièrement aux formations des commissaires-enquêteurs et bureaux d'étude. Un président de tribunal de grande instance a été présent dans un cas ; - certaines MRAe ont des échanges épisodiques avec des associations régionales de protection de l'environnement. Ils sont devenus réguliers dans plusieurs régions. - les échanges avec les collectivités restent limités, sauf à l'occasion de l'instruction de dossiers particuliers. Outre l'Ae, seule une MRAe établit régulièrement des communiqués de presse à l'issue de ses sessions, sachant que tous les avis et toutes les décisions sont mis en ligne sur leur site Internet sitôt délibérés. Certaines MRAe ont également préparé des communiqués à l'occasion de la présentation de leur rapport annuel. Les Autorités environnementales s'accordent sur l'importance de mieux faire connaître l'évaluation environnementale auprès des acteurs de la démocratie environnementale. Un effort particulier devrait être consenti en direction des bureaux d'étude et des agences d'urbanisme qui accompagnent les collectivités. De même, les échanges avec les commissions régionales de commissaires enquêteurs apparaissent opportuns pour faire connaître et valoriser le mieux possible leurs analyses à l'occasion des enquêtes publiques. Certaines associations professionnelles pourraient également être ciblées pour les types de dossiers représentant les volumes les plus importants.
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4. Moyens mis en oeuvre pour le fonctionnement des MRAe
Le fonctionnement des MRAe fait appel à des moyens diversifiés : - il mobilise certains agents des DREAL, qui : . constatent si le dossier reçu est complet et peut être instruit ; . analysent le dossier et ses enjeux environnementaux, afin de permettre à la MRAe d'évaluer le type d'avis qu'elle rendra et, le cas échéant, de désigner un coordonnateur pour le dossier ; . procèdent aux consultations internes à la DREAL, ainsi qu'à celles des autres services de l'État (ARS, DDT) ; . participent à certaines réunions avec les maîtres d'ouvrage ou pétitionnaires ; . préparent le projet d'avis sur la base duquel la MRAe apportera les modifications qu'elle estime opportunes, en fonction des réactions de ses membres ; . répondent souvent aux questions ciblées par le coordonnateur d'un dossier, lui-même relayant celles d'autres membres de la MRAe, avant la séance de délibération, voire en séance ; . dans certains cas, apportent un appui à la MRAe pour la notification de ses avis aux pétitionnaires. - il mobilise tous les membres de la MRAe : . selon le type de délibération retenu, la totalité des membres ou une partie d'entre eux relisent le projet d'avis en amont de la délibération et formulent toute réaction de fond ou de forme ; . le rapporteur d'un dossier sollicite l'avis des autres membres, assure l'interface entre les membres de la MRAe et les agents de la DREAL. Il apporte les modifications qui apparaissent nécessaires à la finalisation de la proposition soumise à la délibération de la MRAe ; . le président de la MRAe organise les travaux de la MRAe, dès la saisine jusqu'à la délibération. Le président est également rapporteur de certains dossiers. Il préside les délibérations, endosse les avis pour le compte de la MRAe ou signe les décisions après examen au cas par cas, puis les notifie. Certaines de ces missions sont parfois assurées par un membre permanent de la MRAe ayant reçu délégation. Le président est généralement l'interlocuteur privilégié de la MRAe en externe, en particulier des préfets et de leurs services et des représentants des grandes collectivités. Rien n'empêche toutefois les agents des DREAL d'avoir des relations régulières avec ceux-ci et certains membres de MRAe de participer à des réunions d'information et de discussion avec des services de collectivité ou des bureaux d'études. Dans quelques cas, des présidents de MRAe, coordonnateurs de mission d'inspection générale territoriale, font appel au soutien occasionnel d'autres membres de cette mission. - sauf dans deux régions, la mise en ligne sur Internet des avis et des décisions est réalisée par le service communication du CGEDD pour le compte des MRAe. - certains agents de l'Ae sont également mobilisés ponctuellement, en appui des MRAe, pour apporter une expertise juridique ou technique. La plupart des MRAe n'ont pas de moyens administratifs propres et s'appuient sur des moyens administratifs de la MIGT et de la DREAL. Certaines MRAe, néanmoins, ne bénéficient d'aucune ressource dédiée, notamment pour certaines tâches administratives nécessaires à leur bon fonctionnement (suivi et audiencement des dossiers, production des comptes rendus des sessions, mise en forme des avis et décisions finaux, notification). Il serait légitime que des moyens mutualisés puissent être mis à disposition des présidents qui n'en disposent pas dans les meilleurs délais. Les moyens dont disposent les MRAe sont attribués par les responsables listés dans le tableau ciaprès.
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Moyens engagés Membres permanents du CGEDD Autres agents du CGEDD (équipe permanente de l'Ae, communication) Membres associés (de l'Ae, des MRAe) Agents des DREAL Autres personnels des MIGT (dans certains cas) Moyens de fonctionnement de la MRAe
Type Temps passé Missions Temps passé Missions Indemnités Temps passé Missions Temps passé Crédits
Budgets mobilisés Programme 217 BOP47 central Programme 217 BOP central Programme 217 BOP central Plusieurs BOP régionaux Programme 217 BOP régional Programmes 217 et 333 BOP régionaux
Responsable Secrétaire générale du MTES48 Secrétaire générale du MTES Secrétaire générale du MTES Préfet de région Préfet de région Préfet de région
Figure 1 : Responsables chargés de répartir les moyens nécessaires au fonctionnement des MRAe
Deux enquêtes ont été réalisées par le CGEDD en 2017 et fin 2018 pour apprécier, de façon sommaire mais aussi robuste que possible, les moyens engagés pour assurer le fonctionnement de ce nouveau dispositif qui a été mis en place à effectif constants. Ils sont principalement de quatre types : - le temps consacré par les membres permanents du CGEDD au fonctionnement des MRAe et de l'Ae : en règle générale, les membres de l'Ae consacrent entre 25 % et 50 % de leur temps à l'Ae (100 % pour l'équipe permanente), certains étant en outre présidents ou membres d'une MRAe. C'est également le cas de la plupart des membres des MRAe. Pour les seuls membres permanents des MIGT (un peu plus de la moitié des membres permanents des MRAe), ces moyens ont été estimés à 11 équivalent temps plein (ETP) en 2017. - la prise en charge des indemnités49 des membres associés et des frais de déplacements de tous les membres des MRAe. Des discussions ont été engagées en 2017 avec le secrétariat général du ministère, afin d'asseoir cette prise en charge sur un texte ad hoc, permettant ensuite une mise en oeuvre plus fluide. Elles n'ont pas toujours abouti. Dans le contexte de la prise en charge des dossiers de projets par les MRAe, une clarification et une simplification de ce dispositif devient urgente : la participation des membres associés apporte aux MRAe des compétences dont elles ne disposent pas, leur mobilisation et leur implication ont permis de faire face au volume imprévu de dossiers à prendre en charge et leur présence apporte la garantie et permet la démonstration de l'indépendance des MRAe. - le temps consacré par les agents en appui technique des DREAL, sous l'autorité fonctionnelle du président de la MRAe, à l'exercice de cette mission. Dans la mesure du possible, les agents des DREAL participent en amont à l'accompagnement des collectivités ou d'autres porteurs de projet à l'intégration de l'environnement dans les plans/programmes ("intégration environnementale") ; certains d'entre eux préparent les avis d'autorité environnementale pour les projets, qui relevaient de la responsabilité des préfets de région ("autorité environnementale des projets"). Les moyens
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Budget opérationnel de programme. Ministère de la transition écologique et solidaire. Les membres associés perçoivent une indemnité de 450 par séance et par membre, pour la préparation et la participation à une session (de l'ordre de 20 sessions par an). Ce régime est désormais étendu aux membres de l'Ae.
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engagés pour ces deux autres missions sont pris sur les mêmes BOP. Il est par conséquent difficile de spécifier les moyens dédiés au fonctionnement des MRAe. Les conventions MRAe / DREAL ont identifié les agents ou postes susceptibles de contribuer au fonctionnement des MRAe50. - les autres moyens engagés par les MRAe à l'échelon régional pour leur fonctionnement. À l'issue de bientôt trois années de fonctionnement des MRAe, on peut constater : - qu'elles ont rendu en 2018 quasiment autant de décisions qu'au cours des dix-huit premiers mois de fonctionnement (environ 3 000 décisions) et approximativement deux fois plus d'avis en 2018 qu'en 2017, avec l'appui de nombreux agents de DREAL, sans discontinuité de service avec la période précédente. Les MRAe ont pleinement réussi la réforme de 2016 concernant les plans/programmes et ont assuré la continuité de la mission d'autorité environnementale pour les projets ; - l'activité relative aux plans/programmes en a subi indirectement les conséquences, au vu de la proportion d'absence d'avis comparée à celle constatée en 2017. Un projet de décret en préparation a vocation à simplifier le dispositif actuel, en conformité avec les textes et jurisprudences européens. L'approbation de ce texte est également attendue ; - le nombre d'avis délibérés par l'Ae est revenu à un niveau moyen en 2018 : 116 (36 sur les plans/programmes, 80 sur les projets), similaire au niveau de 2015 et 2016. Cette année de bilan de la réforme engagée en 2016 confirme néanmoins les limites du bon fonctionnement de ce modèle : - une proportion variable, mais significative et désormais croissante dans la plupart des régions, d'absence d'avis sur des documents d'urbanisme51, avec des proportions similaires pour les dossiers de projets ; - la réduction, dans certaines DREAL, de l'implication dans les missions "hors MRAe" ("intégration environnementale", "autorité environnementale des projets") au profit de cette mission, notamment pour pouvoir faire face à la charge de travail induite par la création des MRAe ; - des conséquences indirectes pour le CGEDD et l'Ae, les membres permanents mobilisés pour les MRAe étant moins disponibles pour leurs autres missions. Si des membres associés, titulaires et suppléants, sont désormais nommés dans toutes les MRAe, la nomination de membres permanents, et a fortiori de nouveaux présidents en remplacement des présidents partants, est contrainte par le nombre et à la disponibilité limités des membres du CGEDD susceptibles de contribuer à cette mission. La question est posée dans plusieurs régions, à la veille de la prise en charge des projets par les MRAe et du renouvellement d'une grande partie de leurs membres, nommés pour une durée de 3 ans depuis
Ces agents contribuent également aux autres missions de la DREAL ("intégration environnementale" et "autorité environnementale des projets"). Selon les dossiers, la préparation d'un avis pour un plan/programme peut nécessiter de 5 à 15 jours d'agents d'une DREAL et au moins 2-3 jours-équivalents de membres d'une MRAe selon la qualité du projet d'avis initial. Les échanges entre la DREAL et la MRAe peuvent, en outre, conduire à un jour supplémentaire en moyenne. Même l'absence d'avis nécessite une première analyse du dossier, préalable à la décision de la MRAe de ne pas rendre d'avis, que ce soit dès la réception du dossier ou à la fin de son instruction ; le temps estimé est rarement inférieur à 5 jours. Selon les dossiers, la préparation d'une décision peut nécessiter de 1 à 3 jours d'agents d'une DREAL et moins d'une journée-équivalent de membres d'une MRAe. Les sessions mobilisent les membres des MRAe, voire certains agents de DREAL, sur une journée.
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Jusqu'à 60 % en Auvergne - Rhône-Alpes et en Bretagne.
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le 12 mai 2016, de la capacité à les constituer et, si elles ne pouvaient l'être de la capacité des autorités décisionnelles à saisir une autorité environnementale52. Les MRAe et les DREAL se sont concertées régulièrement pour proportionner au mieux les avis et les décisions aux enjeux, maîtriser le nombre d'absences d'avis, notamment en cherchant à les éviter pour des dossiers importants, et préserver la capacité des DREAL à assumer de façon également proportionnée leurs autres missions. Cette convergence des efforts et des "bonnes volontés", qui permet à la fois de produire des avis de qualité et une recherche de gains de productivité, ne doit toutefois pas faire oublier certaines situations critiques, dans lesquelles les moyens mis à disposition ne permettent pas d'assurer un niveau de service acceptable et garantir in fine la complète information du public. Le fait que les moyens des DREAL mobilisés pour les MRAe restent encore très largement dans des BOP dont les responsables sont les préfets de région et ne puissent être spécifiquement identifiés, jette inévitablement un doute sur la réalité de la "séparation fonctionnelle" fondée sur "l'autonomie de moyens", qui constitue l'un des fondements de la réforme. A fortiori, ceci s'applique à tous les moyens des MRAe, qui ne devraient plus être pourvus par des BOP régionaux, pour garantir pleinement leur indépendance. Les MRAe ne disposent donc pas, en dépit de leur autorité fonctionnelle sur certains agents, de la maîtrise des moyens leur permettant d'assurer leur mission a minima, en dépit de l'implication forte de leurs membres et des agents des DREAL placés sous leur autorité. De façon complémentaire, on peut noter qu'une seule décision de MRAe a fait l'objet de contentieux à ce jour : la MRAe concernée a établi un mémoire en défense, mais les moyens de cette défense, dans le respect de l'indépendance des MRAe, devraient également être clarifiés.
5. Partage d'expérience des MRAe entre elles, ainsi qu'avec l'Ae
Selon l'article 12 du décret n°2015-1229 du 2 octobre 2015 relatif au CGEDD dans sa version modifiée du 2 mai 2016, le président de l'Ae a pour mission de s'assurer du bon exercice de la fonction d'autorité environnementale. À cette fin : - le président de l'Ae a organisé, chaque année, une réunion annuelle de tous les membres de l'Ae et des MRAe. C'est à cette occasion que sont approuvées les synthèses annuelles publiées53 ; - quatre groupes de travail avaient été constitués en 2017 (cf § II). Les conclusions de deux groupes de travail ont été publiées dans la synthèse annuelle 2017, celles des deux autres groupes de travail sont publiées dans la présente synthèse. Suite à la décision du Conseil d'État, comme déjà évoqué dans la présente synthèse, la charge de travail de l'ensemble des Autorités environnementales ne leur a pas permis d'engager de nouveaux groupes de travail en 2018, la priorité étant donné à la gestion de la phase transitoire pour les avis sur projets. Par ailleurs, suite aux orientations données par le gouvernement lors de l'élaboration du projet de décret, la poursuite de ce travail collectif serait envisagée selon une gouvernance différente. Par ailleurs : - peu à peu, plusieurs membres permanents, initialement membres de l'Ae et d'une MRAe, ont quitté l'Ae pour se consacrer pleinement à la MRAe. Trois membres de l'Ae restent, à ce jour, également membres d'une MRAe (Normandie, Pays de la Loire, PACA). De nombreux échanges informels entre les MRAe et divers représentants de l'Ae permettent en outre de préciser certaines questions d'ordre juridique, de positionnement ou d'interprétation ;
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L'article 11 du décret n°2015-1229 précise que les MRAe sont composées d'au moins deux membres associés et d'un nombre au moins égal de membres permanents. http://www.mrae.developpement-durable.gouv.fr/synthese-annuelle-2016-ae-mrae-a293.html
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- 9 membres de MRAe ont contribué au rapportage de l'Ae, souvent pour des dossiers évoqués par l'Ae. Conformément à l'article 22 du règlement intérieur du CGEDD, « après leur dernière réunion de l'année, les présidents de MRAe adressent en fin d'année au président de l'Ae une analyse des avis et décisions délibérés au cours de l'année écoulée par la MRAe qu'ils président ». Conformément au même article, la présente synthèse annuelle a été soumise, par le président de l'Ae, à l'ensemble des membres de l'Ae et des MRAe. Il l'a approuvée, après débat lors d'une réunion les réunissant le 14 mars 2019. Cette synthèse est mise à disposition sur les pages Ae : http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/l-autorite-environnementale-r145.html MRAe : http://www.mrae.developpement-durable.gouv.fr/
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Annexes
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Annexe I Modèle d'avis relatif aux documents d'urbanisme
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Annexe 2 Modèle de décision après examen au cas par cas des documents d'urbanisme
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Annexe 3 - Nombre d'avis et de décisions rendus en 2018
Plans/programmes
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Nombre d'avis et de décisions rendus en 2018 Projets
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http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/l-autorite-environnementale-r145.html http://www.mrae.developpement-durable.gouv.fr/
(ATTENTION: OPTION concerné principalement la Nouvelle-Aquitaine (60), les Hauts-deFrance (32), Bourgogne-Franche-Comté, Bretagne et Pays de la Loire (respectivement 20, 19 et 18), puis quatre régions pour une dizaine de dossiers.
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environnementale impose désormais, pour les projets, que « l'avis de l'autorité environnementale fait l'objet d'une réponse écrite de la part du maître d'ouvrage ». Une disposition équivalente pour les plans/programmes serait tout aussi opportune. Ces « mémoires en réponse » ne sont pas systématiquement adressés aux Autorités environnementales. Plusieurs mémoires témoignent du soin apporté par les maîtres d'ouvrage à compléter leur dossier, et dans certains cas à modifier les caractéristiques de leurs projets, mais, encore souvent, les compléments apportés n'apportent pas de réponse convaincante aux questions les plus sensibles, en particulier quand la démarche d'évaluation environnementale n'était pas intégrée à l'élaboration du projet : la qualité des mémoires est généralement à rapprocher de celle du dossier aux dossiers globalement de bonne facture correspondent des mémoires en réponse étayés, aux dossiers de moins bonne qualité, correspondent des mémoires souvent insuffisants, ne répondant que partiellement aux points soulevés ou hors sujet. Les Autorités environnementales recommandent aux commissaires enquêteurs et au public d'approfondir le questionnement tout particulièrement sur les questions ne faisant pas l'objet de réponses convaincantes. L'effet le plus visible reste la reprise ou le retrait de certains dossiers, sous l'effet généralement conjugué de l'avis de l'Autorité environnementale et d'autres avis critiques (au premier rang desquels l'avis de la commission d'enquête, mais aussi certains avis de personnes publiques associées et les réserves publiquement exprimées par l'État). L'écho médiatique donné à certains avis de MRAe constitue une opportunité pour faire connaître leur rôle et promouvoir leurs recommandations. La généralisation de la pratique des communiqués de presse, au moins suite aux sessions au cours desquelles des dossiers à enjeu ont été délibérés38, amplifierait certainement, par leur notoriété, la prise en compte de leur recommandation. 3.5 Instruction des dossiers soumis à examen au cas par cas La réduction du taux de soumission à évaluation environnementale des plans/programmes constatée en 2018 tient, dans certaines régions, à la proportion importante de dossiers de modification de PLU et probablement en partie à une plus grande sélectivité de l'Ae et des MRAe, dans le but que la démarche reste réservée à des dossiers pour lesquels elle présente une réelle valeur ajoutée et qui sera sanctionnée, à son issue, par un avis explicite de la MRAe39. Sur le fond, les Autorités environnementale soumettent des projets ou des plans / programmes à évaluation environnementale dans plusieurs types de situation : - l'analyse du dossier met en évidence des enjeux importants, voire un seul, pour lesquels le déroulement d'une démarche ERC apparaît nécessaire ; - elles peuvent également relever une situation complexe, dans laquelle plusieurs questions environnementales sont potentiellement en jeu, pouvant conduire à des arbitrages entre enjeux environnementaux pour certains choix : seule une démarche méthodique, permettant de les recenser et de comparer les différents choix, au regard de leurs incidences environnementales ou sanitaires, apparaît pouvoir éviter ou réduire les impacts les plus forts ; - dans quelques cas moins nombreux, ce peut être le manque de justifications apportées pour certains choix qui conduit à la soumission, ou des doutes quant aux justifications avancées.
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Comme le font systématiquement l'Ae et la MRAe Grand-Est depuis leur création. C'est notamment le cas de la MRAe Bretagne, dont le taux de soumission reste élevé alors que le nombre d'absence d'avis était important, y compris sur des dossiers qu'elle a soumis à évaluation environnementale.
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Dans tous les cas, la soumission à évaluation environnementale a pour principale valeur ajoutée d'expliciter les enjeux, d'éclairer les choix des autorités publiques qui approuvent les plans / programmes et de permettre au public d'être pleinement informé des différents choix possibles et des raisons qui ont conduit le pétitionnaire à retenir les options proposées. Quasiment toutes les décisions de soumission sont explicites. Tout en rappelant les éléments du projet nécessaires à la complète prise de connaissance du dossier, leurs considérants se focalisent alors sur les principaux enjeux ayant conduit l'Autorité environnementale à décider en ce sens. La loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique requiert en outre, désormais, que « lorsque l'autorité environnementale décide de soumettre un plan ou programme à évaluation environnementale après examen au cas par cas, la décision précise les objectifs spécifiques poursuivis par la réalisation de l'évaluation environnementale du plan ou programme ». Pour les documents d'urbanisme, la consommation excessive d'espaces, l'ouverture à l'urbanisation des milieux naturels parmi les plus sensibles ou de zones exposées à des risques d'inondation constituent les principales raisons d'une soumission à évaluation environnementale. Que ce soit dans l'absolu (importance des impacts) ou dans la façon dont le dossier les présente (robustesse de la justification de ces choix), la soumission à évaluation environnementale vise à initier un processus d'optimisation, pouvant conduire, comme certaines MRAe ont pu le constater, à revoir les ouvertures à l'urbanisation à la baisse ou à éviter certains secteurs les plus riches sur un plan environnemental. Quelques MRAe sont également confrontées à la situation de certaines communes qui les interrogent pour l'examen au cas par cas de modifications successives de leur PLU : si chaque modification est susceptible d'être exonérée d'évaluation environnementale, le cumul de modifications peut conduire à des incidences significatives sur l'environnement, voire dans certains cas à une modification de l'économie du PLU, dont la cohérence avec le PADD peut devoir de nouveau être démontrée. Lorsqu'une telle évolution nécessitait d'être analysée, les MRAe ont alors soumis l'une des modifications présentées à évaluation environnementale. Exceptionnellement, certaines Autorités environnementales ne prennent pas de décision, entraînant selon la réglementation une conséquence similaire (soumission à évaluation environnementale), faute d'être en mesure de motiver une décision les en exonérant. Plusieurs Autorités environnementales ont pu accéder à quelques demandes de recours gracieux, généralement dans la mesure où ont été apportés des compléments d'information au dossier initialement déposé ou des modifications prenant en compte les motivations de leur première décision. Saisie sur un deuxième dossier de plan de protection de l'atmosphère (Pointe-à-Pitre, les Abymes), l'Ae l'a soumis à évaluation environnementale par une motivation spécifique, comme elle l'avait fait pour l'agglomération d'Ajaccio, mais en constatant de nouveau à cette occasion que, lorsqu'une agglomération est le siège de dépassements réguliers des valeurs limites de concentration de certains polluants dans l'air, les effets d'un PPA ont par nature toujours des incidences significatives pour l'environnement. Bien trop souvent encore, les décisions de soumission sont perçues comme des contraintes ou des sanctions qui retardent la mise en oeuvre des plans / programmes, y compris par l'État, parce que les plannings n'ont pas prévu cette éventualité, au lieu de les considérer comme des aides à l'amélioration qualitative de ces documents et de leur impact.
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4. Groupes de travail Ae-MRAe
Format des avis relatifs aux documents d'urbanisme À l'issue d'un groupe de travail créé en 2017 et suite à la présentation de ses travaux au cours de la réunion annuelle de 2018, les co-animateurs du groupe du travail ont finalisé un format-type d'avis diffusé à tous les présidents de MRAe le 15 juin 2018. Il est repris en annexe 1. Format des décisions relatives aux demandes d'examen au cas par cas des documents d'urbanisme À l'issue du groupe de travail créé en 2017 et suite à la présentation de ses travaux au cours de la réunion annuelle de 2018, le président de l'Ae, s'appuyant sur le travail des co-animateurs du groupe du travail, et tenant compte des réactions de la plupart des présidents de MRAe au cours du 1er semestre 2018 a finalisé un format-type de décision diffusé à tous les présidents de MRAe le 20 septembre 2018. Il est repris en annexe 2.
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Fonctionnement des MRAe en 2018
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1. Composition des MRAe et de l'Ae en 2018
L'Ae a été créée en 2009. Fin 2018, elle était composée de 16 membres (10 membres permanents et 6 membres associés). Un arrêté du 12 mai 2016 a permis la création et la mise en place de MRAe dans toutes les régions. Il a été complété par quatre nouveaux arrêtés en 2018 40 , notamment pour remplacer plusieurs membres partant en retraite ou ayant fait part de leur souhait de quitter la MRAe pour d'autres raisons personnelles. Une MRAe a été créée sur le territoire de Saint-Martin. Sa composition est identique à celle de la Guadeloupe. Elle a notamment soumis à évaluation environnementale la révision du programme opérationnel FEDER-FSE 2014-2010, nécessitée par les ravages causés par le passage de l'ouragan Irma le 5 septembre 2017 puis celui de l'ouragan Maria le 19 septembre 2017. La plupart des MRAe métropolitaines sont constituées de trois membres permanents (deux membres titulaires et un membre suppléant) et de trois membres associés (deux membres titulaires et un membre suppléant). Les MRAe des DOM sont constituées de deux membres permanents et de deux membres associés (un titulaire et un suppléant, dans chaque cas). Au total, ce sont 87 membres, permanents ou associés qui composent les MRAe, dont environ 60 % d'hommes et 40 % de femmes. Les membres permanents des MRAe sont, le plus souvent, des membres permanents des missions d'inspection générale territoriale (MIGT) du CGEDD ; plusieurs membres, dont certains présidents, appartiennent à une section du CGEDD au niveau central, certains d'entre eux étant en outre membres de l'Ae. Les membres associés sont le plus souvent des chercheurs, des universitaires et des retraités, certains ayant occupé des fonctions élevées d'encadrement dans des services du ministère chargé de l'environnement ou dans un de ses établissements publics. Certaines MRAe comptent en leur sein des commissaires enquêteurs, des élus (ou anciens élus), des responsables de bureaux d'étude, des fonctionnaires en activité 41 ou encore un ancien président de conseil économique, social et environnemental régional et un ancien président de chambre de cour administrative d'appel. Conformément au règlement intérieur du CGEDD, tous les membres ont établi une déclaration d'intérêt. Dans les cas où leur fonction, actuelle ou antérieure, pourrait présenter un risque de conflit d'intérêt ou "d'apparence" de conflit d'intérêt, le règlement intérieur prévoit la possibilité pour un membre titulaire de ne pas participer à une délibération. Le plus souvent, le dossier est alors délibéré avec le membre suppléant.
2. Fonctionnement des MRAe42
Depuis leur création, le fonctionnement des MRAe s'appuie sur des règles de délibération approuvées à l'unanimité de ses membres, notamment en ce qui concerne l'organisation de la collégialité en leur sein et la délégation de signature aux membres permanents. Dans chaque région, une convention
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TREV1809463A du 17 avril 2018, TREV1817148 du 28 juin 2018, TREV1828271A du 19 novembre 2018, TREV1834257A du 26 décembre 2018. Qui ne se prononcent pas sur les dossiers qui pourraient être en rapport avec leur fonction. Pour ce qui concerne le fonctionnement de l'Ae, voir ses rapports annuels et sa plaquette de présentation : http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/les-rapports-annuels-de-l-ae-r276.html http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/presentation-r169.html
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précise les modalités de fonctionnement entre la MRAe et la DREAL, les présidents de MRAe ayant autorité fonctionnelle sur certains de leurs agents. Le mode de réunion est variable d'une région à l'autre : certaines MRAe ne tiennent que des réunions physiques. Le règlement intérieur prévoit la possibilité de réunions physiques ou d'autres modes de délibérations : réunions téléphoniques, délibérations électroniques. La plupart des MRAe métropolitaines (hors Corse) ont tenu environ 20 réunions en 2018, auxquelles certaines ont ajouté un nombre très variable de réunions téléphoniques (jusqu'à une vingtaine également). Le rythme des réunions se stabilise peu à peu autour d'une fréquence bimensuelle43. Deux MRAe ont néanmoins dû se réunir plus souvent (jusqu'à 45 réunions dans un cas). Les MRAe de Corse et des DOM se sont réunies moins souvent, compte tenu du faible nombre d'avis et décisions qui leur ont été soumis. Tous les avis rendus par les MRAe ont été consensuels entre les membres participant à leurs délibérations. L'adaptation sans délai aux conséquences de la décision du Conseil d'État a fortement perturbé le fonctionnement des MRAe tout au long de l'année 2018 pour plusieurs raisons : la nécessité de saisir la seule autorité environnementale susceptible de remplir les conditions fixées par le Conseil d'État, pour ne pas fragiliser les procédures en cours pour de nombreux projets, voire dans certains cas pour réduire les risques de certaines procédures engagées, a conduit toutes les MRAe, dès le 21 décembre 2017, à prendre position sur un grand nombre de projets d'avis sans préavis. Elles ont notamment été conduites à convenir de modalités de délégation ad hoc à leurs présidents et à partager en urgence avec les DREAL la liste de l'ensemble des projets concernés. la composition des MRAe ne les prédisposait pas à disposer des compétences nécessaires pour élaborer des avis sur tous les types de projets ; alors que, pour les plans / programmes, les MRAe et les DREAL ont conclu des conventions identifiant clairement les agents placés sous l'autorité fonctionnelle des présidents de MRAe en charge de préparer des projets d'avis 44 , ces conventions n'ont pas été amendées pour appliquer la même disposition aux dossiers de projets, dans l'hypothèse qu'un nouveau décret définirait rapidement les autorités environnementales ayant vocation à se substituer aux préfets. Ce décret n'étant, début 2019, pas approuvé45, cette situation transitoire perdure : plusieurs DREAL continuent à confier la préparation d'un nombre significatif d'avis à des agents qui ne sont pas placés sous l'autorité fonctionnelle du président de la MRAe. Si cette situation pouvait être compréhensible dans la foulée de la décision du Conseil d'État, elle n'est toujours pas réglée dans l'attente de l'approbation d'un texte qui devrait confirmer la prise en charge des dossiers projets par les MRAe46. Tant pour des motifs juridiques que pour la qualité des avis rendus par les MRAe, l'organisation des DREAL devrait être désormais adaptée dans les meilleurs délais, en conformité avec les interprétations successives du Conseil d'État.
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43
L'augmentation du nombre de dossiers a néanmoins conduit une MRAe à un rythme hebdomadaire lorsque c'était nécessaire. Voir page 43. La synthèse annuelle 2017 exprimait le voeu que « ce mode de fonctionnement n'est pas durablement praticable et rend impératif l'adoption d'un dispositif réglementaire adapté dans les meilleurs délais ». Quelques avis, approuvés en février 2018 dans ce contexte informel, ont ainsi été critiqués notamment pour ce motif.
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Désormais, les MRAe définissent, dès la réception des dossiers ceux pour lesquels elles souhaitent rendre un avis, délibéré ou délégué. Dans les situations les plus tendues, il ne devient pas rare que les projets d'avis ou de décision soient soumis la veille du jour des délibérations, ne laissant ainsi aux membres des MRAe, outre le rapporteur du dossier, qu'un délai très faible pour pouvoir prendre connaissance des dossiers et réagir à temps pour la discussion. Outre l'examen des avis, plusieurs MRAe réservent une partie de leur ordre du jour pour un partage d'expérience entre membres de la MRAe et agents des DREAL, par le traitement de thématiques d'intérêt commun (consommation d'espace, énergie-climat, sols...). En particulier, la MRAe Grand-Est compile les recommandations de ces avis par thématique. Certaines ont organisé des séminaires afin d'aborder ces sujets de façon plus sereine qu'en réunion.
3. Relations extérieures
Fortes de leurs premiers acquis, les MRAe établissent des contacts avec différents interlocuteurs, soit pour faire connaître leurs avis et décisions, soit pour en faciliter et consolider l'élaboration : - la plupart des présidents de MRAe ont rencontré des préfets ou des secrétaires généraux de leur région, au cours d'entretiens ponctuels ou à l'occasion de réunions des comités d'administration régionale, pour rappeler les enjeux des avis d'autorité environnementale, pour présenter les modalités de fonctionnement de leurs MRAe et préciser leurs attentes vis-à-vis des contributions des services de l'État ; - plusieurs présidents de MRAe ont rencontré le collège régional des directeurs départementaux des territoires. Certains présidents ont complété ces échanges par des réunions bilatérales avec eux. Leurs contributions apparaissent très souvent déterminantes pour la qualité de leurs avis. Dans une région, la MRAe a établi le même type de contact et d'échange avec les délégations territoriales de l'agence régionale de santé ; - quelques MRAe ont initié des contacts avec des compagnies régionales de commissaires enquêteurs, ces derniers étant bien souvent les "premiers lecteurs" de leurs avis. Plusieurs MRAe ont également suscité des échanges avec certaines collectivités et agences d'urbanisme. Elles contribuent désormais régulièrement aux formations des commissaires-enquêteurs et bureaux d'étude. Un président de tribunal de grande instance a été présent dans un cas ; - certaines MRAe ont des échanges épisodiques avec des associations régionales de protection de l'environnement. Ils sont devenus réguliers dans plusieurs régions. - les échanges avec les collectivités restent limités, sauf à l'occasion de l'instruction de dossiers particuliers. Outre l'Ae, seule une MRAe établit régulièrement des communiqués de presse à l'issue de ses sessions, sachant que tous les avis et toutes les décisions sont mis en ligne sur leur site Internet sitôt délibérés. Certaines MRAe ont également préparé des communiqués à l'occasion de la présentation de leur rapport annuel. Les Autorités environnementales s'accordent sur l'importance de mieux faire connaître l'évaluation environnementale auprès des acteurs de la démocratie environnementale. Un effort particulier devrait être consenti en direction des bureaux d'étude et des agences d'urbanisme qui accompagnent les collectivités. De même, les échanges avec les commissions régionales de commissaires enquêteurs apparaissent opportuns pour faire connaître et valoriser le mieux possible leurs analyses à l'occasion des enquêtes publiques. Certaines associations professionnelles pourraient également être ciblées pour les types de dossiers représentant les volumes les plus importants.
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4. Moyens mis en oeuvre pour le fonctionnement des MRAe
Le fonctionnement des MRAe fait appel à des moyens diversifiés : - il mobilise certains agents des DREAL, qui : . constatent si le dossier reçu est complet et peut être instruit ; . analysent le dossier et ses enjeux environnementaux, afin de permettre à la MRAe d'évaluer le type d'avis qu'elle rendra et, le cas échéant, de désigner un coordonnateur pour le dossier ; . procèdent aux consultations internes à la DREAL, ainsi qu'à celles des autres services de l'État (ARS, DDT) ; . participent à certaines réunions avec les maîtres d'ouvrage ou pétitionnaires ; . préparent le projet d'avis sur la base duquel la MRAe apportera les modifications qu'elle estime opportunes, en fonction des réactions de ses membres ; . répondent souvent aux questions ciblées par le coordonnateur d'un dossier, lui-même relayant celles d'autres membres de la MRAe, avant la séance de délibération, voire en séance ; . dans certains cas, apportent un appui à la MRAe pour la notification de ses avis aux pétitionnaires. - il mobilise tous les membres de la MRAe : . selon le type de délibération retenu, la totalité des membres ou une partie d'entre eux relisent le projet d'avis en amont de la délibération et formulent toute réaction de fond ou de forme ; . le rapporteur d'un dossier sollicite l'avis des autres membres, assure l'interface entre les membres de la MRAe et les agents de la DREAL. Il apporte les modifications qui apparaissent nécessaires à la finalisation de la proposition soumise à la délibération de la MRAe ; . le président de la MRAe organise les travaux de la MRAe, dès la saisine jusqu'à la délibération. Le président est également rapporteur de certains dossiers. Il préside les délibérations, endosse les avis pour le compte de la MRAe ou signe les décisions après examen au cas par cas, puis les notifie. Certaines de ces missions sont parfois assurées par un membre permanent de la MRAe ayant reçu délégation. Le président est généralement l'interlocuteur privilégié de la MRAe en externe, en particulier des préfets et de leurs services et des représentants des grandes collectivités. Rien n'empêche toutefois les agents des DREAL d'avoir des relations régulières avec ceux-ci et certains membres de MRAe de participer à des réunions d'information et de discussion avec des services de collectivité ou des bureaux d'études. Dans quelques cas, des présidents de MRAe, coordonnateurs de mission d'inspection générale territoriale, font appel au soutien occasionnel d'autres membres de cette mission. - sauf dans deux régions, la mise en ligne sur Internet des avis et des décisions est réalisée par le service communication du CGEDD pour le compte des MRAe. - certains agents de l'Ae sont également mobilisés ponctuellement, en appui des MRAe, pour apporter une expertise juridique ou technique. La plupart des MRAe n'ont pas de moyens administratifs propres et s'appuient sur des moyens administratifs de la MIGT et de la DREAL. Certaines MRAe, néanmoins, ne bénéficient d'aucune ressource dédiée, notamment pour certaines tâches administratives nécessaires à leur bon fonctionnement (suivi et audiencement des dossiers, production des comptes rendus des sessions, mise en forme des avis et décisions finaux, notification). Il serait légitime que des moyens mutualisés puissent être mis à disposition des présidents qui n'en disposent pas dans les meilleurs délais. Les moyens dont disposent les MRAe sont attribués par les responsables listés dans le tableau ciaprès.
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Moyens engagés Membres permanents du CGEDD Autres agents du CGEDD (équipe permanente de l'Ae, communication) Membres associés (de l'Ae, des MRAe) Agents des DREAL Autres personnels des MIGT (dans certains cas) Moyens de fonctionnement de la MRAe
Type Temps passé Missions Temps passé Missions Indemnités Temps passé Missions Temps passé Crédits
Budgets mobilisés Programme 217 BOP47 central Programme 217 BOP central Programme 217 BOP central Plusieurs BOP régionaux Programme 217 BOP régional Programmes 217 et 333 BOP régionaux
Responsable Secrétaire générale du MTES48 Secrétaire générale du MTES Secrétaire générale du MTES Préfet de région Préfet de région Préfet de région
Figure 1 : Responsables chargés de répartir les moyens nécessaires au fonctionnement des MRAe
Deux enquêtes ont été réalisées par le CGEDD en 2017 et fin 2018 pour apprécier, de façon sommaire mais aussi robuste que possible, les moyens engagés pour assurer le fonctionnement de ce nouveau dispositif qui a été mis en place à effectif constants. Ils sont principalement de quatre types : - le temps consacré par les membres permanents du CGEDD au fonctionnement des MRAe et de l'Ae : en règle générale, les membres de l'Ae consacrent entre 25 % et 50 % de leur temps à l'Ae (100 % pour l'équipe permanente), certains étant en outre présidents ou membres d'une MRAe. C'est également le cas de la plupart des membres des MRAe. Pour les seuls membres permanents des MIGT (un peu plus de la moitié des membres permanents des MRAe), ces moyens ont été estimés à 11 équivalent temps plein (ETP) en 2017. - la prise en charge des indemnités49 des membres associés et des frais de déplacements de tous les membres des MRAe. Des discussions ont été engagées en 2017 avec le secrétariat général du ministère, afin d'asseoir cette prise en charge sur un texte ad hoc, permettant ensuite une mise en oeuvre plus fluide. Elles n'ont pas toujours abouti. Dans le contexte de la prise en charge des dossiers de projets par les MRAe, une clarification et une simplification de ce dispositif devient urgente : la participation des membres associés apporte aux MRAe des compétences dont elles ne disposent pas, leur mobilisation et leur implication ont permis de faire face au volume imprévu de dossiers à prendre en charge et leur présence apporte la garantie et permet la démonstration de l'indépendance des MRAe. - le temps consacré par les agents en appui technique des DREAL, sous l'autorité fonctionnelle du président de la MRAe, à l'exercice de cette mission. Dans la mesure du possible, les agents des DREAL participent en amont à l'accompagnement des collectivités ou d'autres porteurs de projet à l'intégration de l'environnement dans les plans/programmes ("intégration environnementale") ; certains d'entre eux préparent les avis d'autorité environnementale pour les projets, qui relevaient de la responsabilité des préfets de région ("autorité environnementale des projets"). Les moyens
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Budget opérationnel de programme. Ministère de la transition écologique et solidaire. Les membres associés perçoivent une indemnité de 450 par séance et par membre, pour la préparation et la participation à une session (de l'ordre de 20 sessions par an). Ce régime est désormais étendu aux membres de l'Ae.
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engagés pour ces deux autres missions sont pris sur les mêmes BOP. Il est par conséquent difficile de spécifier les moyens dédiés au fonctionnement des MRAe. Les conventions MRAe / DREAL ont identifié les agents ou postes susceptibles de contribuer au fonctionnement des MRAe50. - les autres moyens engagés par les MRAe à l'échelon régional pour leur fonctionnement. À l'issue de bientôt trois années de fonctionnement des MRAe, on peut constater : - qu'elles ont rendu en 2018 quasiment autant de décisions qu'au cours des dix-huit premiers mois de fonctionnement (environ 3 000 décisions) et approximativement deux fois plus d'avis en 2018 qu'en 2017, avec l'appui de nombreux agents de DREAL, sans discontinuité de service avec la période précédente. Les MRAe ont pleinement réussi la réforme de 2016 concernant les plans/programmes et ont assuré la continuité de la mission d'autorité environnementale pour les projets ; - l'activité relative aux plans/programmes en a subi indirectement les conséquences, au vu de la proportion d'absence d'avis comparée à celle constatée en 2017. Un projet de décret en préparation a vocation à simplifier le dispositif actuel, en conformité avec les textes et jurisprudences européens. L'approbation de ce texte est également attendue ; - le nombre d'avis délibérés par l'Ae est revenu à un niveau moyen en 2018 : 116 (36 sur les plans/programmes, 80 sur les projets), similaire au niveau de 2015 et 2016. Cette année de bilan de la réforme engagée en 2016 confirme néanmoins les limites du bon fonctionnement de ce modèle : - une proportion variable, mais significative et désormais croissante dans la plupart des régions, d'absence d'avis sur des documents d'urbanisme51, avec des proportions similaires pour les dossiers de projets ; - la réduction, dans certaines DREAL, de l'implication dans les missions "hors MRAe" ("intégration environnementale", "autorité environnementale des projets") au profit de cette mission, notamment pour pouvoir faire face à la charge de travail induite par la création des MRAe ; - des conséquences indirectes pour le CGEDD et l'Ae, les membres permanents mobilisés pour les MRAe étant moins disponibles pour leurs autres missions. Si des membres associés, titulaires et suppléants, sont désormais nommés dans toutes les MRAe, la nomination de membres permanents, et a fortiori de nouveaux présidents en remplacement des présidents partants, est contrainte par le nombre et à la disponibilité limités des membres du CGEDD susceptibles de contribuer à cette mission. La question est posée dans plusieurs régions, à la veille de la prise en charge des projets par les MRAe et du renouvellement d'une grande partie de leurs membres, nommés pour une durée de 3 ans depuis
Ces agents contribuent également aux autres missions de la DREAL ("intégration environnementale" et "autorité environnementale des projets"). Selon les dossiers, la préparation d'un avis pour un plan/programme peut nécessiter de 5 à 15 jours d'agents d'une DREAL et au moins 2-3 jours-équivalents de membres d'une MRAe selon la qualité du projet d'avis initial. Les échanges entre la DREAL et la MRAe peuvent, en outre, conduire à un jour supplémentaire en moyenne. Même l'absence d'avis nécessite une première analyse du dossier, préalable à la décision de la MRAe de ne pas rendre d'avis, que ce soit dès la réception du dossier ou à la fin de son instruction ; le temps estimé est rarement inférieur à 5 jours. Selon les dossiers, la préparation d'une décision peut nécessiter de 1 à 3 jours d'agents d'une DREAL et moins d'une journée-équivalent de membres d'une MRAe. Les sessions mobilisent les membres des MRAe, voire certains agents de DREAL, sur une journée.
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Jusqu'à 60 % en Auvergne - Rhône-Alpes et en Bretagne.
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le 12 mai 2016, de la capacité à les constituer et, si elles ne pouvaient l'être de la capacité des autorités décisionnelles à saisir une autorité environnementale52. Les MRAe et les DREAL se sont concertées régulièrement pour proportionner au mieux les avis et les décisions aux enjeux, maîtriser le nombre d'absences d'avis, notamment en cherchant à les éviter pour des dossiers importants, et préserver la capacité des DREAL à assumer de façon également proportionnée leurs autres missions. Cette convergence des efforts et des "bonnes volontés", qui permet à la fois de produire des avis de qualité et une recherche de gains de productivité, ne doit toutefois pas faire oublier certaines situations critiques, dans lesquelles les moyens mis à disposition ne permettent pas d'assurer un niveau de service acceptable et garantir in fine la complète information du public. Le fait que les moyens des DREAL mobilisés pour les MRAe restent encore très largement dans des BOP dont les responsables sont les préfets de région et ne puissent être spécifiquement identifiés, jette inévitablement un doute sur la réalité de la "séparation fonctionnelle" fondée sur "l'autonomie de moyens", qui constitue l'un des fondements de la réforme. A fortiori, ceci s'applique à tous les moyens des MRAe, qui ne devraient plus être pourvus par des BOP régionaux, pour garantir pleinement leur indépendance. Les MRAe ne disposent donc pas, en dépit de leur autorité fonctionnelle sur certains agents, de la maîtrise des moyens leur permettant d'assurer leur mission a minima, en dépit de l'implication forte de leurs membres et des agents des DREAL placés sous leur autorité. De façon complémentaire, on peut noter qu'une seule décision de MRAe a fait l'objet de contentieux à ce jour : la MRAe concernée a établi un mémoire en défense, mais les moyens de cette défense, dans le respect de l'indépendance des MRAe, devraient également être clarifiés.
5. Partage d'expérience des MRAe entre elles, ainsi qu'avec l'Ae
Selon l'article 12 du décret n°2015-1229 du 2 octobre 2015 relatif au CGEDD dans sa version modifiée du 2 mai 2016, le président de l'Ae a pour mission de s'assurer du bon exercice de la fonction d'autorité environnementale. À cette fin : - le président de l'Ae a organisé, chaque année, une réunion annuelle de tous les membres de l'Ae et des MRAe. C'est à cette occasion que sont approuvées les synthèses annuelles publiées53 ; - quatre groupes de travail avaient été constitués en 2017 (cf § II). Les conclusions de deux groupes de travail ont été publiées dans la synthèse annuelle 2017, celles des deux autres groupes de travail sont publiées dans la présente synthèse. Suite à la décision du Conseil d'État, comme déjà évoqué dans la présente synthèse, la charge de travail de l'ensemble des Autorités environnementales ne leur a pas permis d'engager de nouveaux groupes de travail en 2018, la priorité étant donné à la gestion de la phase transitoire pour les avis sur projets. Par ailleurs, suite aux orientations données par le gouvernement lors de l'élaboration du projet de décret, la poursuite de ce travail collectif serait envisagée selon une gouvernance différente. Par ailleurs : - peu à peu, plusieurs membres permanents, initialement membres de l'Ae et d'une MRAe, ont quitté l'Ae pour se consacrer pleinement à la MRAe. Trois membres de l'Ae restent, à ce jour, également membres d'une MRAe (Normandie, Pays de la Loire, PACA). De nombreux échanges informels entre les MRAe et divers représentants de l'Ae permettent en outre de préciser certaines questions d'ordre juridique, de positionnement ou d'interprétation ;
52 53
L'article 11 du décret n°2015-1229 précise que les MRAe sont composées d'au moins deux membres associés et d'un nombre au moins égal de membres permanents. http://www.mrae.developpement-durable.gouv.fr/synthese-annuelle-2016-ae-mrae-a293.html
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- 9 membres de MRAe ont contribué au rapportage de l'Ae, souvent pour des dossiers évoqués par l'Ae. Conformément à l'article 22 du règlement intérieur du CGEDD, « après leur dernière réunion de l'année, les présidents de MRAe adressent en fin d'année au président de l'Ae une analyse des avis et décisions délibérés au cours de l'année écoulée par la MRAe qu'ils président ». Conformément au même article, la présente synthèse annuelle a été soumise, par le président de l'Ae, à l'ensemble des membres de l'Ae et des MRAe. Il l'a approuvée, après débat lors d'une réunion les réunissant le 14 mars 2019. Cette synthèse est mise à disposition sur les pages Ae : http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/l-autorite-environnementale-r145.html MRAe : http://www.mrae.developpement-durable.gouv.fr/
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Annexes
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Annexe I Modèle d'avis relatif aux documents d'urbanisme
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Annexe 2 Modèle de décision après examen au cas par cas des documents d'urbanisme
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Annexe 3 - Nombre d'avis et de décisions rendus en 2018
Plans/programmes
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Nombre d'avis et de décisions rendus en 2018 Projets
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http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/l-autorite-environnementale-r145.html http://www.mrae.developpement-durable.gouv.fr/
INVALIDE) (ATTENTION: OPTION e de dossiers.
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environnementale impose désormais, pour les projets, que « l'avis de l'autorité environnementale fait l'objet d'une réponse écrite de la part du maître d'ouvrage ». Une disposition équivalente pour les plans/programmes serait tout aussi opportune. Ces « mémoires en réponse » ne sont pas systématiquement adressés aux Autorités environnementales. Plusieurs mémoires témoignent du soin apporté par les maîtres d'ouvrage à compléter leur dossier, et dans certains cas à modifier les caractéristiques de leurs projets, mais, encore souvent, les compléments apportés n'apportent pas de réponse convaincante aux questions les plus sensibles, en particulier quand la démarche d'évaluation environnementale n'était pas intégrée à l'élaboration du projet : la qualité des mémoires est généralement à rapprocher de celle du dossier aux dossiers globalement de bonne facture correspondent des mémoires en réponse étayés, aux dossiers de moins bonne qualité, correspondent des mémoires souvent insuffisants, ne répondant que partiellement aux points soulevés ou hors sujet. Les Autorités environnementales recommandent aux commissaires enquêteurs et au public d'approfondir le questionnement tout particulièrement sur les questions ne faisant pas l'objet de réponses convaincantes. L'effet le plus visible reste la reprise ou le retrait de certains dossiers, sous l'effet généralement conjugué de l'avis de l'Autorité environnementale et d'autres avis critiques (au premier rang desquels l'avis de la commission d'enquête, mais aussi certains avis de personnes publiques associées et les réserves publiquement exprimées par l'État). L'écho médiatique donné à certains avis de MRAe constitue une opportunité pour faire connaître leur rôle et promouvoir leurs recommandations. La généralisation de la pratique des communiqués de presse, au moins suite aux sessions au cours desquelles des dossiers à enjeu ont été délibérés38, amplifierait certainement, par leur notoriété, la prise en compte de leur recommandation. 3.5 Instruction des dossiers soumis à examen au cas par cas La réduction du taux de soumission à évaluation environnementale des plans/programmes constatée en 2018 tient, dans certaines régions, à la proportion importante de dossiers de modification de PLU et probablement en partie à une plus grande sélectivité de l'Ae et des MRAe, dans le but que la démarche reste réservée à des dossiers pour lesquels elle présente une réelle valeur ajoutée et qui sera sanctionnée, à son issue, par un avis explicite de la MRAe39. Sur le fond, les Autorités environnementale soumettent des projets ou des plans / programmes à évaluation environnementale dans plusieurs types de situation : - l'analyse du dossier met en évidence des enjeux importants, voire un seul, pour lesquels le déroulement d'une démarche ERC apparaît nécessaire ; - elles peuvent également relever une situation complexe, dans laquelle plusieurs questions environnementales sont potentiellement en jeu, pouvant conduire à des arbitrages entre enjeux environnementaux pour certains choix : seule une démarche méthodique, permettant de les recenser et de comparer les différents choix, au regard de leurs incidences environnementales ou sanitaires, apparaît pouvoir éviter ou réduire les impacts les plus forts ; - dans quelques cas moins nombreux, ce peut être le manque de justifications apportées pour certains choix qui conduit à la soumission, ou des doutes quant aux justifications avancées.
38 39
Comme le font systématiquement l'Ae et la MRAe Grand-Est depuis leur création. C'est notamment le cas de la MRAe Bretagne, dont le taux de soumission reste élevé alors que le nombre d'absence d'avis était important, y compris sur des dossiers qu'elle a soumis à évaluation environnementale.
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Dans tous les cas, la soumission à évaluation environnementale a pour principale valeur ajoutée d'expliciter les enjeux, d'éclairer les choix des autorités publiques qui approuvent les plans / programmes et de permettre au public d'être pleinement informé des différents choix possibles et des raisons qui ont conduit le pétitionnaire à retenir les options proposées. Quasiment toutes les décisions de soumission sont explicites. Tout en rappelant les éléments du projet nécessaires à la complète prise de connaissance du dossier, leurs considérants se focalisent alors sur les principaux enjeux ayant conduit l'Autorité environnementale à décider en ce sens. La loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique requiert en outre, désormais, que « lorsque l'autorité environnementale décide de soumettre un plan ou programme à évaluation environnementale après examen au cas par cas, la décision précise les objectifs spécifiques poursuivis par la réalisation de l'évaluation environnementale du plan ou programme ». Pour les documents d'urbanisme, la consommation excessive d'espaces, l'ouverture à l'urbanisation des milieux naturels parmi les plus sensibles ou de zones exposées à des risques d'inondation constituent les principales raisons d'une soumission à évaluation environnementale. Que ce soit dans l'absolu (importance des impacts) ou dans la façon dont le dossier les présente (robustesse de la justification de ces choix), la soumission à évaluation environnementale vise à initier un processus d'optimisation, pouvant conduire, comme certaines MRAe ont pu le constater, à revoir les ouvertures à l'urbanisation à la baisse ou à éviter certains secteurs les plus riches sur un plan environnemental. Quelques MRAe sont également confrontées à la situation de certaines communes qui les interrogent pour l'examen au cas par cas de modifications successives de leur PLU : si chaque modification est susceptible d'être exonérée d'évaluation environnementale, le cumul de modifications peut conduire à des incidences significatives sur l'environnement, voire dans certains cas à une modification de l'économie du PLU, dont la cohérence avec le PADD peut devoir de nouveau être démontrée. Lorsqu'une telle évolution nécessitait d'être analysée, les MRAe ont alors soumis l'une des modifications présentées à évaluation environnementale. Exceptionnellement, certaines Autorités environnementales ne prennent pas de décision, entraînant selon la réglementation une conséquence similaire (soumission à évaluation environnementale), faute d'être en mesure de motiver une décision les en exonérant. Plusieurs Autorités environnementales ont pu accéder à quelques demandes de recours gracieux, généralement dans la mesure où ont été apportés des compléments d'information au dossier initialement déposé ou des modifications prenant en compte les motivations de leur première décision. Saisie sur un deuxième dossier de plan de protection de l'atmosphère (Pointe-à-Pitre, les Abymes), l'Ae l'a soumis à évaluation environnementale par une motivation spécifique, comme elle l'avait fait pour l'agglomération d'Ajaccio, mais en constatant de nouveau à cette occasion que, lorsqu'une agglomération est le siège de dépassements réguliers des valeurs limites de concentration de certains polluants dans l'air, les effets d'un PPA ont par nature toujours des incidences significatives pour l'environnement. Bien trop souvent encore, les décisions de soumission sont perçues comme des contraintes ou des sanctions qui retardent la mise en oeuvre des plans / programmes, y compris par l'État, parce que les plannings n'ont pas prévu cette éventualité, au lieu de les considérer comme des aides à l'amélioration qualitative de ces documents et de leur impact.
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4. Groupes de travail Ae-MRAe
Format des avis relatifs aux documents d'urbanisme À l'issue d'un groupe de travail créé en 2017 et suite à la présentation de ses travaux au cours de la réunion annuelle de 2018, les co-animateurs du groupe du travail ont finalisé un format-type d'avis diffusé à tous les présidents de MRAe le 15 juin 2018. Il est repris en annexe 1. Format des décisions relatives aux demandes d'examen au cas par cas des documents d'urbanisme À l'issue du groupe de travail créé en 2017 et suite à la présentation de ses travaux au cours de la réunion annuelle de 2018, le président de l'Ae, s'appuyant sur le travail des co-animateurs du groupe du travail, et tenant compte des réactions de la plupart des présidents de MRAe au cours du 1er semestre 2018 a finalisé un format-type de décision diffusé à tous les présidents de MRAe le 20 septembre 2018. Il est repris en annexe 2.
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Fonctionnement des MRAe en 2018
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1. Composition des MRAe et de l'Ae en 2018
L'Ae a été créée en 2009. Fin 2018, elle était composée de 16 membres (10 membres permanents et 6 membres associés). Un arrêté du 12 mai 2016 a permis la création et la mise en place de MRAe dans toutes les régions. Il a été complété par quatre nouveaux arrêtés en 2018 40 , notamment pour remplacer plusieurs membres partant en retraite ou ayant fait part de leur souhait de quitter la MRAe pour d'autres raisons personnelles. Une MRAe a été créée sur le territoire de Saint-Martin. Sa composition est identique à celle de la Guadeloupe. Elle a notamment soumis à évaluation environnementale la révision du programme opérationnel FEDER-FSE 2014-2010, nécessitée par les ravages causés par le passage de l'ouragan Irma le 5 septembre 2017 puis celui de l'ouragan Maria le 19 septembre 2017. La plupart des MRAe métropolitaines sont constituées de trois membres permanents (deux membres titulaires et un membre suppléant) et de trois membres associés (deux membres titulaires et un membre suppléant). Les MRAe des DOM sont constituées de deux membres permanents et de deux membres associés (un titulaire et un suppléant, dans chaque cas). Au total, ce sont 87 membres, permanents ou associés qui composent les MRAe, dont environ 60 % d'hommes et 40 % de femmes. Les membres permanents des MRAe sont, le plus souvent, des membres permanents des missions d'inspection générale territoriale (MIGT) du CGEDD ; plusieurs membres, dont certains présidents, appartiennent à une section du CGEDD au niveau central, certains d'entre eux étant en outre membres de l'Ae. Les membres associés sont le plus souvent des chercheurs, des universitaires et des retraités, certains ayant occupé des fonctions élevées d'encadrement dans des services du ministère chargé de l'environnement ou dans un de ses établissements publics. Certaines MRAe comptent en leur sein des commissaires enquêteurs, des élus (ou anciens élus), des responsables de bureaux d'étude, des fonctionnaires en activité 41 ou encore un ancien président de conseil économique, social et environnemental régional et un ancien président de chambre de cour administrative d'appel. Conformément au règlement intérieur du CGEDD, tous les membres ont établi une déclaration d'intérêt. Dans les cas où leur fonction, actuelle ou antérieure, pourrait présenter un risque de conflit d'intérêt ou "d'apparence" de conflit d'intérêt, le règlement intérieur prévoit la possibilité pour un membre titulaire de ne pas participer à une délibération. Le plus souvent, le dossier est alors délibéré avec le membre suppléant.
2. Fonctionnement des MRAe42
Depuis leur création, le fonctionnement des MRAe s'appuie sur des règles de délibération approuvées à l'unanimité de ses membres, notamment en ce qui concerne l'organisation de la collégialité en leur sein et la délégation de signature aux membres permanents. Dans chaque région, une convention
40
TREV1809463A du 17 avril 2018, TREV1817148 du 28 juin 2018, TREV1828271A du 19 novembre 2018, TREV1834257A du 26 décembre 2018. Qui ne se prononcent pas sur les dossiers qui pourraient être en rapport avec leur fonction. Pour ce qui concerne le fonctionnement de l'Ae, voir ses rapports annuels et sa plaquette de présentation : http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/les-rapports-annuels-de-l-ae-r276.html http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/presentation-r169.html
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précise les modalités de fonctionnement entre la MRAe et la DREAL, les présidents de MRAe ayant autorité fonctionnelle sur certains de leurs agents. Le mode de réunion est variable d'une région à l'autre : certaines MRAe ne tiennent que des réunions physiques. Le règlement intérieur prévoit la possibilité de réunions physiques ou d'autres modes de délibérations : réunions téléphoniques, délibérations électroniques. La plupart des MRAe métropolitaines (hors Corse) ont tenu environ 20 réunions en 2018, auxquelles certaines ont ajouté un nombre très variable de réunions téléphoniques (jusqu'à une vingtaine également). Le rythme des réunions se stabilise peu à peu autour d'une fréquence bimensuelle43. Deux MRAe ont néanmoins dû se réunir plus souvent (jusqu'à 45 réunions dans un cas). Les MRAe de Corse et des DOM se sont réunies moins souvent, compte tenu du faible nombre d'avis et décisions qui leur ont été soumis. Tous les avis rendus par les MRAe ont été consensuels entre les membres participant à leurs délibérations. L'adaptation sans délai aux conséquences de la décision du Conseil d'État a fortement perturbé le fonctionnement des MRAe tout au long de l'année 2018 pour plusieurs raisons : la nécessité de saisir la seule autorité environnementale susceptible de remplir les conditions fixées par le Conseil d'État, pour ne pas fragiliser les procédures en cours pour de nombreux projets, voire dans certains cas pour réduire les risques de certaines procédures engagées, a conduit toutes les MRAe, dès le 21 décembre 2017, à prendre position sur un grand nombre de projets d'avis sans préavis. Elles ont notamment été conduites à convenir de modalités de délégation ad hoc à leurs présidents et à partager en urgence avec les DREAL la liste de l'ensemble des projets concernés. la composition des MRAe ne les prédisposait pas à disposer des compétences nécessaires pour élaborer des avis sur tous les types de projets ; alors que, pour les plans / programmes, les MRAe et les DREAL ont conclu des conventions identifiant clairement les agents placés sous l'autorité fonctionnelle des présidents de MRAe en charge de préparer des projets d'avis 44 , ces conventions n'ont pas été amendées pour appliquer la même disposition aux dossiers de projets, dans l'hypothèse qu'un nouveau décret définirait rapidement les autorités environnementales ayant vocation à se substituer aux préfets. Ce décret n'étant, début 2019, pas approuvé45, cette situation transitoire perdure : plusieurs DREAL continuent à confier la préparation d'un nombre significatif d'avis à des agents qui ne sont pas placés sous l'autorité fonctionnelle du président de la MRAe. Si cette situation pouvait être compréhensible dans la foulée de la décision du Conseil d'État, elle n'est toujours pas réglée dans l'attente de l'approbation d'un texte qui devrait confirmer la prise en charge des dossiers projets par les MRAe46. Tant pour des motifs juridiques que pour la qualité des avis rendus par les MRAe, l'organisation des DREAL devrait être désormais adaptée dans les meilleurs délais, en conformité avec les interprétations successives du Conseil d'État.
-
43
L'augmentation du nombre de dossiers a néanmoins conduit une MRAe à un rythme hebdomadaire lorsque c'était nécessaire. Voir page 43. La synthèse annuelle 2017 exprimait le voeu que « ce mode de fonctionnement n'est pas durablement praticable et rend impératif l'adoption d'un dispositif réglementaire adapté dans les meilleurs délais ». Quelques avis, approuvés en février 2018 dans ce contexte informel, ont ainsi été critiqués notamment pour ce motif.
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Désormais, les MRAe définissent, dès la réception des dossiers ceux pour lesquels elles souhaitent rendre un avis, délibéré ou délégué. Dans les situations les plus tendues, il ne devient pas rare que les projets d'avis ou de décision soient soumis la veille du jour des délibérations, ne laissant ainsi aux membres des MRAe, outre le rapporteur du dossier, qu'un délai très faible pour pouvoir prendre connaissance des dossiers et réagir à temps pour la discussion. Outre l'examen des avis, plusieurs MRAe réservent une partie de leur ordre du jour pour un partage d'expérience entre membres de la MRAe et agents des DREAL, par le traitement de thématiques d'intérêt commun (consommation d'espace, énergie-climat, sols...). En particulier, la MRAe Grand-Est compile les recommandations de ces avis par thématique. Certaines ont organisé des séminaires afin d'aborder ces sujets de façon plus sereine qu'en réunion.
3. Relations extérieures
Fortes de leurs premiers acquis, les MRAe établissent des contacts avec différents interlocuteurs, soit pour faire connaître leurs avis et décisions, soit pour en faciliter et consolider l'élaboration : - la plupart des présidents de MRAe ont rencontré des préfets ou des secrétaires généraux de leur région, au cours d'entretiens ponctuels ou à l'occasion de réunions des comités d'administration régionale, pour rappeler les enjeux des avis d'autorité environnementale, pour présenter les modalités de fonctionnement de leurs MRAe et préciser leurs attentes vis-à-vis des contributions des services de l'État ; - plusieurs présidents de MRAe ont rencontré le collège régional des directeurs départementaux des territoires. Certains présidents ont complété ces échanges par des réunions bilatérales avec eux. Leurs contributions apparaissent très souvent déterminantes pour la qualité de leurs avis. Dans une région, la MRAe a établi le même type de contact et d'échange avec les délégations territoriales de l'agence régionale de santé ; - quelques MRAe ont initié des contacts avec des compagnies régionales de commissaires enquêteurs, ces derniers étant bien souvent les "premiers lecteurs" de leurs avis. Plusieurs MRAe ont également suscité des échanges avec certaines collectivités et agences d'urbanisme. Elles contribuent désormais régulièrement aux formations des commissaires-enquêteurs et bureaux d'étude. Un président de tribunal de grande instance a été présent dans un cas ; - certaines MRAe ont des échanges épisodiques avec des associations régionales de protection de l'environnement. Ils sont devenus réguliers dans plusieurs régions. - les échanges avec les collectivités restent limités, sauf à l'occasion de l'instruction de dossiers particuliers. Outre l'Ae, seule une MRAe établit régulièrement des communiqués de presse à l'issue de ses sessions, sachant que tous les avis et toutes les décisions sont mis en ligne sur leur site Internet sitôt délibérés. Certaines MRAe ont également préparé des communiqués à l'occasion de la présentation de leur rapport annuel. Les Autorités environnementales s'accordent sur l'importance de mieux faire connaître l'évaluation environnementale auprès des acteurs de la démocratie environnementale. Un effort particulier devrait être consenti en direction des bureaux d'étude et des agences d'urbanisme qui accompagnent les collectivités. De même, les échanges avec les commissions régionales de commissaires enquêteurs apparaissent opportuns pour faire connaître et valoriser le mieux possible leurs analyses à l'occasion des enquêtes publiques. Certaines associations professionnelles pourraient également être ciblées pour les types de dossiers représentant les volumes les plus importants.
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4. Moyens mis en oeuvre pour le fonctionnement des MRAe
Le fonctionnement des MRAe fait appel à des moyens diversifiés : - il mobilise certains agents des DREAL, qui : . constatent si le dossier reçu est complet et peut être instruit ; . analysent le dossier et ses enjeux environnementaux, afin de permettre à la MRAe d'évaluer le type d'avis qu'elle rendra et, le cas échéant, de désigner un coordonnateur pour le dossier ; . procèdent aux consultations internes à la DREAL, ainsi qu'à celles des autres services de l'État (ARS, DDT) ; . participent à certaines réunions avec les maîtres d'ouvrage ou pétitionnaires ; . préparent le projet d'avis sur la base duquel la MRAe apportera les modifications qu'elle estime opportunes, en fonction des réactions de ses membres ; . répondent souvent aux questions ciblées par le coordonnateur d'un dossier, lui-même relayant celles d'autres membres de la MRAe, avant la séance de délibération, voire en séance ; . dans certains cas, apportent un appui à la MRAe pour la notification de ses avis aux pétitionnaires. - il mobilise tous les membres de la MRAe : . selon le type de délibération retenu, la totalité des membres ou une partie d'entre eux relisent le projet d'avis en amont de la délibération et formulent toute réaction de fond ou de forme ; . le rapporteur d'un dossier sollicite l'avis des autres membres, assure l'interface entre les membres de la MRAe et les agents de la DREAL. Il apporte les modifications qui apparaissent nécessaires à la finalisation de la proposition soumise à la délibération de la MRAe ; . le président de la MRAe organise les travaux de la MRAe, dès la saisine jusqu'à la délibération. Le président est également rapporteur de certains dossiers. Il préside les délibérations, endosse les avis pour le compte de la MRAe ou signe les décisions après examen au cas par cas, puis les notifie. Certaines de ces missions sont parfois assurées par un membre permanent de la MRAe ayant reçu délégation. Le président est généralement l'interlocuteur privilégié de la MRAe en externe, en particulier des préfets et de leurs services et des représentants des grandes collectivités. Rien n'empêche toutefois les agents des DREAL d'avoir des relations régulières avec ceux-ci et certains membres de MRAe de participer à des réunions d'information et de discussion avec des services de collectivité ou des bureaux d'études. Dans quelques cas, des présidents de MRAe, coordonnateurs de mission d'inspection générale territoriale, font appel au soutien occasionnel d'autres membres de cette mission. - sauf dans deux régions, la mise en ligne sur Internet des avis et des décisions est réalisée par le service communication du CGEDD pour le compte des MRAe. - certains agents de l'Ae sont également mobilisés ponctuellement, en appui des MRAe, pour apporter une expertise juridique ou technique. La plupart des MRAe n'ont pas de moyens administratifs propres et s'appuient sur des moyens administratifs de la MIGT et de la DREAL. Certaines MRAe, néanmoins, ne bénéficient d'aucune ressource dédiée, notamment pour certaines tâches administratives nécessaires à leur bon fonctionnement (suivi et audiencement des dossiers, production des comptes rendus des sessions, mise en forme des avis et décisions finaux, notification). Il serait légitime que des moyens mutualisés puissent être mis à disposition des présidents qui n'en disposent pas dans les meilleurs délais. Les moyens dont disposent les MRAe sont attribués par les responsables listés dans le tableau ciaprès.
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Moyens engagés Membres permanents du CGEDD Autres agents du CGEDD (équipe permanente de l'Ae, communication) Membres associés (de l'Ae, des MRAe) Agents des DREAL Autres personnels des MIGT (dans certains cas) Moyens de fonctionnement de la MRAe
Type Temps passé Missions Temps passé Missions Indemnités Temps passé Missions Temps passé Crédits
Budgets mobilisés Programme 217 BOP47 central Programme 217 BOP central Programme 217 BOP central Plusieurs BOP régionaux Programme 217 BOP régional Programmes 217 et 333 BOP régionaux
Responsable Secrétaire générale du MTES48 Secrétaire générale du MTES Secrétaire générale du MTES Préfet de région Préfet de région Préfet de région
Figure 1 : Responsables chargés de répartir les moyens nécessaires au fonctionnement des MRAe
Deux enquêtes ont été réalisées par le CGEDD en 2017 et fin 2018 pour apprécier, de façon sommaire mais aussi robuste que possible, les moyens engagés pour assurer le fonctionnement de ce nouveau dispositif qui a été mis en place à effectif constants. Ils sont principalement de quatre types : - le temps consacré par les membres permanents du CGEDD au fonctionnement des MRAe et de l'Ae : en règle générale, les membres de l'Ae consacrent entre 25 % et 50 % de leur temps à l'Ae (100 % pour l'équipe permanente), certains étant en outre présidents ou membres d'une MRAe. C'est également le cas de la plupart des membres des MRAe. Pour les seuls membres permanents des MIGT (un peu plus de la moitié des membres permanents des MRAe), ces moyens ont été estimés à 11 équivalent temps plein (ETP) en 2017. - la prise en charge des indemnités49 des membres associés et des frais de déplacements de tous les membres des MRAe. Des discussions ont été engagées en 2017 avec le secrétariat général du ministère, afin d'asseoir cette prise en charge sur un texte ad hoc, permettant ensuite une mise en oeuvre plus fluide. Elles n'ont pas toujours abouti. Dans le contexte de la prise en charge des dossiers de projets par les MRAe, une clarification et une simplification de ce dispositif devient urgente : la participation des membres associés apporte aux MRAe des compétences dont elles ne disposent pas, leur mobilisation et leur implication ont permis de faire face au volume imprévu de dossiers à prendre en charge et leur présence apporte la garantie et permet la démonstration de l'indépendance des MRAe. - le temps consacré par les agents en appui technique des DREAL, sous l'autorité fonctionnelle du président de la MRAe, à l'exercice de cette mission. Dans la mesure du possible, les agents des DREAL participent en amont à l'accompagnement des collectivités ou d'autres porteurs de projet à l'intégration de l'environnement dans les plans/programmes ("intégration environnementale") ; certains d'entre eux préparent les avis d'autorité environnementale pour les projets, qui relevaient de la responsabilité des préfets de région ("autorité environnementale des projets"). Les moyens
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Budget opérationnel de programme. Ministère de la transition écologique et solidaire. Les membres associés perçoivent une indemnité de 450 par séance et par membre, pour la préparation et la participation à une session (de l'ordre de 20 sessions par an). Ce régime est désormais étendu aux membres de l'Ae.
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engagés pour ces deux autres missions sont pris sur les mêmes BOP. Il est par conséquent difficile de spécifier les moyens dédiés au fonctionnement des MRAe. Les conventions MRAe / DREAL ont identifié les agents ou postes susceptibles de contribuer au fonctionnement des MRAe50. - les autres moyens engagés par les MRAe à l'échelon régional pour leur fonctionnement. À l'issue de bientôt trois années de fonctionnement des MRAe, on peut constater : - qu'elles ont rendu en 2018 quasiment autant de décisions qu'au cours des dix-huit premiers mois de fonctionnement (environ 3 000 décisions) et approximativement deux fois plus d'avis en 2018 qu'en 2017, avec l'appui de nombreux agents de DREAL, sans discontinuité de service avec la période précédente. Les MRAe ont pleinement réussi la réforme de 2016 concernant les plans/programmes et ont assuré la continuité de la mission d'autorité environnementale pour les projets ; - l'activité relative aux plans/programmes en a subi indirectement les conséquences, au vu de la proportion d'absence d'avis comparée à celle constatée en 2017. Un projet de décret en préparation a vocation à simplifier le dispositif actuel, en conformité avec les textes et jurisprudences européens. L'approbation de ce texte est également attendue ; - le nombre d'avis délibérés par l'Ae est revenu à un niveau moyen en 2018 : 116 (36 sur les plans/programmes, 80 sur les projets), similaire au niveau de 2015 et 2016. Cette année de bilan de la réforme engagée en 2016 confirme néanmoins les limites du bon fonctionnement de ce modèle : - une proportion variable, mais significative et désormais croissante dans la plupart des régions, d'absence d'avis sur des documents d'urbanisme51, avec des proportions similaires pour les dossiers de projets ; - la réduction, dans certaines DREAL, de l'implication dans les missions "hors MRAe" ("intégration environnementale", "autorité environnementale des projets") au profit de cette mission, notamment pour pouvoir faire face à la charge de travail induite par la création des MRAe ; - des conséquences indirectes pour le CGEDD et l'Ae, les membres permanents mobilisés pour les MRAe étant moins disponibles pour leurs autres missions. Si des membres associés, titulaires et suppléants, sont désormais nommés dans toutes les MRAe, la nomination de membres permanents, et a fortiori de nouveaux présidents en remplacement des présidents partants, est contrainte par le nombre et à la disponibilité limités des membres du CGEDD susceptibles de contribuer à cette mission. La question est posée dans plusieurs régions, à la veille de la prise en charge des projets par les MRAe et du renouvellement d'une grande partie de leurs membres, nommés pour une durée de 3 ans depuis
Ces agents contribuent également aux autres missions de la DREAL ("intégration environnementale" et "autorité environnementale des projets"). Selon les dossiers, la préparation d'un avis pour un plan/programme peut nécessiter de 5 à 15 jours d'agents d'une DREAL et au moins 2-3 jours-équivalents de membres d'une MRAe selon la qualité du projet d'avis initial. Les échanges entre la DREAL et la MRAe peuvent, en outre, conduire à un jour supplémentaire en moyenne. Même l'absence d'avis nécessite une première analyse du dossier, préalable à la décision de la MRAe de ne pas rendre d'avis, que ce soit dès la réception du dossier ou à la fin de son instruction ; le temps estimé est rarement inférieur à 5 jours. Selon les dossiers, la préparation d'une décision peut nécessiter de 1 à 3 jours d'agents d'une DREAL et moins d'une journée-équivalent de membres d'une MRAe. Les sessions mobilisent les membres des MRAe, voire certains agents de DREAL, sur une journée.
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Jusqu'à 60 % en Auvergne - Rhône-Alpes et en Bretagne.
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le 12 mai 2016, de la capacité à les constituer et, si elles ne pouvaient l'être de la capacité des autorités décisionnelles à saisir une autorité environnementale52. Les MRAe et les DREAL se sont concertées régulièrement pour proportionner au mieux les avis et les décisions aux enjeux, maîtriser le nombre d'absences d'avis, notamment en cherchant à les éviter pour des dossiers importants, et préserver la capacité des DREAL à assumer de façon également proportionnée leurs autres missions. Cette convergence des efforts et des "bonnes volontés", qui permet à la fois de produire des avis de qualité et une recherche de gains de productivité, ne doit toutefois pas faire oublier certaines situations critiques, dans lesquelles les moyens mis à disposition ne permettent pas d'assurer un niveau de service acceptable et garantir in fine la complète information du public. Le fait que les moyens des DREAL mobilisés pour les MRAe restent encore très largement dans des BOP dont les responsables sont les préfets de région et ne puissent être spécifiquement identifiés, jette inévitablement un doute sur la réalité de la "séparation fonctionnelle" fondée sur "l'autonomie de moyens", qui constitue l'un des fondements de la réforme. A fortiori, ceci s'applique à tous les moyens des MRAe, qui ne devraient plus être pourvus par des BOP régionaux, pour garantir pleinement leur indépendance. Les MRAe ne disposent donc pas, en dépit de leur autorité fonctionnelle sur certains agents, de la maîtrise des moyens leur permettant d'assurer leur mission a minima, en dépit de l'implication forte de leurs membres et des agents des DREAL placés sous leur autorité. De façon complémentaire, on peut noter qu'une seule décision de MRAe a fait l'objet de contentieux à ce jour : la MRAe concernée a établi un mémoire en défense, mais les moyens de cette défense, dans le respect de l'indépendance des MRAe, devraient également être clarifiés.
5. Partage d'expérience des MRAe entre elles, ainsi qu'avec l'Ae
Selon l'article 12 du décret n°2015-1229 du 2 octobre 2015 relatif au CGEDD dans sa version modifiée du 2 mai 2016, le président de l'Ae a pour mission de s'assurer du bon exercice de la fonction d'autorité environnementale. À cette fin : - le président de l'Ae a organisé, chaque année, une réunion annuelle de tous les membres de l'Ae et des MRAe. C'est à cette occasion que sont approuvées les synthèses annuelles publiées53 ; - quatre groupes de travail avaient été constitués en 2017 (cf § II). Les conclusions de deux groupes de travail ont été publiées dans la synthèse annuelle 2017, celles des deux autres groupes de travail sont publiées dans la présente synthèse. Suite à la décision du Conseil d'État, comme déjà évoqué dans la présente synthèse, la charge de travail de l'ensemble des Autorités environnementales ne leur a pas permis d'engager de nouveaux groupes de travail en 2018, la priorité étant donné à la gestion de la phase transitoire pour les avis sur projets. Par ailleurs, suite aux orientations données par le gouvernement lors de l'élaboration du projet de décret, la poursuite de ce travail collectif serait envisagée selon une gouvernance différente. Par ailleurs : - peu à peu, plusieurs membres permanents, initialement membres de l'Ae et d'une MRAe, ont quitté l'Ae pour se consacrer pleinement à la MRAe. Trois membres de l'Ae restent, à ce jour, également membres d'une MRAe (Normandie, Pays de la Loire, PACA). De nombreux échanges informels entre les MRAe et divers représentants de l'Ae permettent en outre de préciser certaines questions d'ordre juridique, de positionnement ou d'interprétation ;
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L'article 11 du décret n°2015-1229 précise que les MRAe sont composées d'au moins deux membres associés et d'un nombre au moins égal de membres permanents. http://www.mrae.developpement-durable.gouv.fr/synthese-annuelle-2016-ae-mrae-a293.html
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- 9 membres de MRAe ont contribué au rapportage de l'Ae, souvent pour des dossiers évoqués par l'Ae. Conformément à l'article 22 du règlement intérieur du CGEDD, « après leur dernière réunion de l'année, les présidents de MRAe adressent en fin d'année au président de l'Ae une analyse des avis et décisions délibérés au cours de l'année écoulée par la MRAe qu'ils président ». Conformément au même article, la présente synthèse annuelle a été soumise, par le président de l'Ae, à l'ensemble des membres de l'Ae et des MRAe. Il l'a approuvée, après débat lors d'une réunion les réunissant le 14 mars 2019. Cette synthèse est mise à disposition sur les pages Ae : http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/l-autorite-environnementale-r145.html MRAe : http://www.mrae.developpement-durable.gouv.fr/
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Annexes
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Annexe I Modèle d'avis relatif aux documents d'urbanisme
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Annexe 2 Modèle de décision après examen au cas par cas des documents d'urbanisme
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Annexe 3 - Nombre d'avis et de décisions rendus en 2018
Plans/programmes
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Nombre d'avis et de décisions rendus en 2018 Projets
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http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/l-autorite-environnementale-r145.html http://www.mrae.developpement-durable.gouv.fr/
INVALIDE)