Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">Les rapports CGEDD n°010890-01 de février 2017 et à la suite n°011553-01 de mars 2018, issus des réflexions du collège «prévention des risques naturels et technologiques» suggéraient d’utiliser plus efficacement les retours d’expérience pour contribuer à la mise en oeuvre de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation et ont conduit à:«proposer un dispositif global de collecte et de capitalisation des données et informations recueillies à l’occasion des inondations, de façon à pouvoir les utiliser à la fois pour améliorer la gestion locale et nationale des inondations et pour contribuer à l’évaluation de l’efficacité d’une politique publique qui coûte plus d’un milliard d’euros annuellement à la nation (en cumulant celui des mesures de prévention, de gestion de crise et celui des dégâts)». Dans la suite de ces rapports, le directeur général de la prévention des risques (DGPR) a sollicité la vice-présidente du conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) pour proposer un guide méthodologique de réalisation des retours d’expérience (REX) en matière de prévention des inondations, dans une démarche d’amélioration continue, et en partenariat avec des associations de collectivités locales, l’observatoire national des risques naturels (ONRN), le centre d’études sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) comme opérateur pour la mise en place d’une plateforme de recueil et de capitalisation des données. Les travaux de la mission ont permis d’aboutir à la proposition d’un guide méthodologique, coconstruit et très approprié par les partenaires, constitutif d’une boite à outils à disposition des acteurs locaux, dans une optique d’amélioration continue des politiques publiques et des mobilisations de tous en vue de prévenir d’autres inondations et de diminuer leurs conséquences. Il propose un cadre commun, afin de faciliter la capitalisation nationale et le partage d’expériences entre territoires, tout en prenant en compte les souplesses et adaptations indispensables aux spécificités de chaque territoire. Le projet de guide évoque les objectifs et le cadre du guide «APRÈS inondation», et l’enjeu clé de l’anticipation et de la coordination des acteurs ainsi que les modalités du déclenchement d’une telle démarche. En annexe au guide, sont proposés des exemples, des fiches et des modèles opérationnels, à adapter aux territoires concernés. Le projet de guide, dédié à la prévention des inondations, vient compléter le guide ORSEC départemental inondation du ministère de l’Intérieur. La mission suggère de poursuivre le travail avec l’appellation «APRÈS inondation», ce sigle renvoyant à: «Agir pour la Prévention en Réponse aux Enseignements Suite inondation(s)». Elle considère que le référentiel proposé devra être évolutif et adaptable, ce qui conditionnera notamment sa forme et les modalités de la prise en compte d’éléments d’information nouveaux au fur et à mesure: à cette fin, un outil moderne de diffusion, utilisant les ressources web sera préférable à un unique premier guide «papier». Par ailleurs, à l’occasion des réflexions et consultations, mais aussi à la lumière des expériences récentes des inondations de l’Aude et du Var, en octobre 2018, il est apparu important d’attirer l’attention sur trois points importants, méritant approfondissement: la compréhension des circonstances des décès et victimes des inondations; l’utilité de mettre en partage les bonnes pratiques mises en oeuvre localement; l’enjeu de l’appui aux acteurs locaux pour mener les démarches «APRES inondation», au regard de leur charge de travail, qui explose exceptionnellement suite à une inondation. Enfin, le dispositif-cadre proposé est centré sur les inondations, mais a vocation à être étendu aux autres risques naturels, dans la même configuration</div>

Editeur

CGEDD

Descripteur Urbamet

risques naturels ;inondation ;documentation

Descripteur écoplanete

retour d'expérience ;traitement de données ;recueil de données ;collecte d'information

Thème

Ressources - Nuisances ;Méthodes - Techniques

Texte intégral

MINISTÈRE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET SOLIDAIRE P Juillet 2019 U B Rapport n° 012486-01 établi par Gérard DANTEC et Gilles PIPIEN LI Retours d'expérience (REX) des inondations É Les auteurs attestent qu'aucun des éléments de leurs activités passées ou présentes n'a affecté leur impartialité dans la rédaction de ce rapport Statut de communication Préparatoire à une décision administrative Non communicable Communicable (données confidentielles occultées) Communicable PUBLIÉ Sommaire Résumé............................................................................................................................................. 3 Introduction................................................................................................................................... 6 1. Un projet de guide opérationnel et appropriable..........................................................8 1.1. Les leçons des expériences Aude et Var...........................................................................................8 1.2. La nécessité de bien préciser les objectifs et de se préparer................................................10 1.3. Un outil opérationnel, s'appuyant sur des exemples...............................................................11 2. Des sujets méritant d'être approfondis ou clarifiés....................................................13 2.1. Les autres recommandations du rapport CGEDD de mars 2018........................................13 2.2. Mettre en place un dispositif d'analyse des circonstances des décès et blessés...........16 2.3. Partager les bonnes pratiques.......................................................................................................... 17 2.4. L'organisation d'un dispositif de renforts en post-crise.........................................................18 3. L'avancement du travail du Cerema / une mission coordonnée pour organiser la collecte des données « APRES inondation ».......................................................................21 3.1. Expertise des bases de données et schéma d'organisation...................................................21 3.2. « µrex » : une démarche anticipative du Cerema pour la mutualisation des données collectées............................................................................................................................................................ 22 Conclusion.................................................................................................................................... 23 Annexes......................................................................................................................................... 24 1. Lettre de commande du CGEDD......................................................................................... 25 2. Lettre de commande du CEREMA...................................................................................... 29 3. Outil µREX proposé par le CEREMA.................................................................................. 31 4. Guide AFPCN / CYPRES.......................................................................................................... 33 5. Les groupes de travail : composition................................................................................ 39 5.1. Retours d'expérience prévention des inondations - composition du groupe de travail ................................................................................................................................................................................ 39 5.2. sous-groupe « guide méthodologique »........................................................................................40 Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 1/48 PUBLIÉ 6. Liste des personnes rencontrées....................................................................................... 41 7. Glossaire des sigles et acronymes..................................................................................... 43 Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 2/48 PUBLIÉ Résumé Le rapport CGEDD n° 010890-01 de février 2017, issu des réflexions du collège « prévention des risques naturels et technologiques » suggérait d'utiliser plus efficacement les retours d'expérience pour contribuer à la mise en oeuvre de la stratégie nationale de gestion des risques d'inondation, rejoignant ainsi les conclusions d'un atelier, consacré à ce thème, lors des assises nationales des risques naturels de mars 2016 à Marseille. Le rapport CGEDD n° 011553-01 de mars 2018 a poursuivi l'approfondissement et a conduit à « proposer un dispositif global de collecte et de capitalisation des données et informations recueillies à l'occasion des inondations, de façon à pouvoir les utiliser à la fois pour améliorer la gestion locale et nationale des inondations et pour contribuer à l'évaluation de l'efficacité d'une politique publique qui coûte plus d'un milliard d'euros annuellement à la nation (en cumulant celui des mesures de prévention, de gestion de crise et celui des dégâts) ». Suite à ce rapport, par courrier du 6 juillet 2018, le directeur général de la prévention des risques a sollicité la vice-présidente du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) pour poursuivre le travail, tout particulièrement pour proposer un guide méthodologique de réalisation des retours d'expérience (REX) en matière de prévention des inondations, dans une démarche d'amélioration continue. Il insistait sur divers points, en particulier sur l'association de différents partenaires, notamment des associations de collectivités locales, et sur l'appui de l'existant, dont l'observatoire national des risques naturels (ONRN), avec le centre d'études sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) comme opérateur pour la mise en place d'une plateforme de recueil et de capitalisation des données. La mission a constitué un groupe de travail, associant des représentants de services de l'État et des partenaires concernés, dont des associations de collectivités territoriales. Elle a reçu de nombreuses contributions écrites. Elle a travaillé en liaison étroite avec le CEREMA, mobilisé en parallèle par la direction générale de la prévention des risques (DGPR) pour une expertise des bases de données existantes et la mise au point d'un outil d'aide à l'expertise ad hoc. Les travaux ont permis d'aboutir à la proposition d'un guide méthodologique, co-construit et très approprié par les partenaires. Ce projet de guide se place comme une boite à outils à disposition des acteurs locaux, concernés par des inondations, souhaitant tirer des leçons de ces évènements, dans une optique d'amélioration continue des politiques publiques et des mobilisations de tous en vue de prévenir d'autres inondations et de diminuer leurs conséquences. Il propose un cadre commun, afin de faciliter la capitalisation nationale et le partage d'expériences entre territoires, tout en prenant en compte les souplesses et adaptations indispensables aux spécificités de chaque territoire. C'est ainsi, qu'avant d'entrer dans le détail de la méthodologie proposée, le projet de guide évoque : 1. les objectifs et le cadre du guide « APRÈS inondation » ; 2. l'enjeu clé de l'anticipation et de la coordination des acteurs ainsi que les modalités du déclenchement d'une telle démarche. En annexe au guide, sont proposés des exemples, des fiches et des modèles opérationnels, à adapter aux territoires concernés. Le terme « prévention des inondations » est ici pris au sens que lui donne le ministère de la transition écologique et solidaire (MTES), le retour d'expérience ayant pour objectif de contribuer à évaluer l'efficience et adapter les outils portés ou proposés par le ministère, ou portés par les collectivités locales). Le projet de guide, dédié à la prévention des inondations, vient compléter le guide ORSEC départemental inondation du ministère de l'Intérieur. Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 3/48 PUBLIÉ À l'instar du rapport précité de mars 2018, la mission suggère de poursuivre le travail avec l'appellation « APRÈS inondation », ce sigle renvoyant à : « Agir pour la Prévention en Réponse aux Enseignements Suite inondation(s)». La mission considère que le référentiel proposé devra être évolutif et adaptable, ce qui conditionnera notamment sa forme et les modalités de la prise en compte d'éléments d'information nouveaux au fur et à mesure : à cette fin, un outil moderne de diffusion, utilisant les ressources web sera préférable à un unique premier guide « papier ». Par ailleurs, à l'occasion des réflexions et consultations, mais aussi à la lumière des expériences récentes des inondations de l'Aude et du Var, en octobre 2018, il est apparu important d'attirer l'attention sur trois points importants, méritant approfondissement : · la compréhension des circonstances des décès et victimes des inondations, · l'utilité de mettre en partage les bonnes pratiques mises en oeuvre localement, · l'enjeu de l'appui aux acteurs locaux pour mener les démarches « APRES inondation », au regard de leur charge de travail, qui explose exceptionnellement suite à une inondation. Enfin, le dispositif-cadre proposé est centré sur les inondations, mais a vocation à être étendu aux autres risques naturels, dans la même configuration. Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 4/48 PUBLIÉ Liste des recommandations Recommandation 1. : Publier une instruction nationale définissant le pilotage local de démarches « APRÈS inondation » en fonction des seuils de déclenchement............................................................................................................................. 13 Recommandation 2. : Prendre l'initiative de constituer un groupe interadministration centrale (DGPR, DGALN, DGCL, DGSCGC, DG Trésor) de suivi, pilotage et évaluation des dispositifs publics de prévention et retour à la normale des inondations, traitant notamment des crédits dédiés comme le FPRNM, le FARU ou les fonds de solidarité (programme 122 et 123) et s'appuyant sur un dispositif national de retours d'expérience dédié. .........................................................15 Recommandation 3.: confier à l'ONRN, institutionnalisé et élargi aux directions d'administration centrales et aux associations de collectivités territoriales concernées par la prévention des risques naturels majeurs, concernées, l'animation de la capitalisation et des analyses des démarches APRES inondations................................................................................................................................... 16 Recommandation 4. : Prendre l'initiative d'un travail interministériel (DGSCGC, DGS), en vue de mettre au point un dispositif de recensement des décès liés à des inondations, et d'analyse détaillée des circonstances....................................................17 Recommandation 5.En liaison avec le préfet de la zone sud (MIIAM), engager un travail expérimental, sur l'Arc méditerranéen, y compris rétrospectif, de recensement et d'analyse des victimes d'inondations, en vue de proposer un cadre de travail aux préfectures et aux collectivités territoriales..............................17 Recommandation 6. : Dans le cadre de la mise en place d'un dispositif national de retours d'expérience de prévention des inondations, prévoir un recueil et une mise en partage des bonnes pratiques des acteurs des territoires (préfectures et leurs services, collectivités territoriales, etc.)...................................................................18 Recommandation 7.Engager, avec la DGSCGC, une réflexion, en liaison avec les préfets, DREAL et DDTM, mais aussi les collectivités « gemapiennes », en vue de constituer un dispositif national organisé, pouvant s'appuyer sur des initiatives régionales à susciter, de renforts ciblés en ressources humaines (dont d'expertise), techniques (par exemple via des accords de mobilisation d'urgence de l'IGN, du CEREMA, de l'IRSTEA, etc.) et financières....................................................19 Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 5/48 PUBLIÉ Introduction Au vu du rapport CGEDD n° 011553-01 de mars 2018 « retours d'expérience des inondations ­ proposition d'un dispositif d'organisation et d'un guide méthodologique », le directeur général de la prévention des risques (DGPR), par courrier du 6 juillet 2018 (annexe 1), a demandé au conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) de poursuivre le travail tout particulièrement pour la production d'un guide méthodologique de réalisation des retours d'expérience (REX) en matière de prévention des inondations, dans une démarche d'amélioration continue. Il insistait sur divers points, dont l'association de différents partenaires, et spécialement les différents niveaux de collectivités locales, et l'appui sur l'existant, dont l'observatoire national des risques naturels (ONRN), avec le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) comme opérateur, pour la mise en place d'une plateforme de recueil et de capitalisation des données « Après inondation ». Le DGPR a en fait passé trois commandes parallèles : 1. la présente au CGEDD : proposition d'un guide méthodologique ; 2. les deux autres au CEREMA (avec confirmation par courrier du 18 février 2019 / annexe 2) : une expertise des bases de données existantes (en relation avec le CGEDD) ; un outil d'aide à l'expertise ad-hoc (en liaison avec le service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévention des inondations (SCHAPI), sous pilotage CGEDD). La mission CGEDD est composée de Gérard Dantec, inspecteur général de l'administration du développement durable, et, Gilles Pipien, ingénieur général des ponts, des eaux et forêts (coordonnateur de la mission), assistés de Thierry Galibert, inspecteur général de la santé publique vétérinaire (personne ressource). La mission a travaillé en liaison étroite avec le CEREMA. Elle a mis en place un groupe de travail, associant à des représentants de services de l'État (DGPR, dont SCHAPI, DREAL, DDTM, CEREMA), des partenaires concernés, dont des associations de collectivités locales : ONRN, CCR1, FFA2, AFPCN3, ANEB/AFEPTB4, CEPRI5 (voir composition en annexe 5). Le groupe de travail a été réuni trois fois : les 28 novembre 2018, 6 février et 15 mai 2019. Il s'est appuyé sur les réflexions de deux sous-groupes dédiés (annexe 5) : l'un portant sur le projet de guide méthodologique (réuni les 29 novembre 2018, et les 8 janvier et 15 mai 2019), l'autre sur les bases de données existantes (réuni le 31 janvier 2019). Le sujet a été abordé à l'occasion des assises nationales des risques naturels tenues les 25 et 26 mars 2019 à Montpellier, en particulier lors de la conférence de l'ONRN, et de l'atelier « se préparer à la gestion du post-événement ». La mission a reçu de nombreuses contributions écrites, très riches, avec des partages de pratiques et exemples d'actions (voir liste en début de guide). La mission a tenu à rencontrer d'autres partenaires, comme des administrations centrales (DGPR, DG Trésor, DGCL, DGGN), ou certains acteurs particulièrement impliqués (liste des personnes rencontrées en annexe 6). La mission a, enfin, bénéficié du suivi étroit des retours d'expériences menés suite aux inondations de l'automne 2018, dans l'Aude et dans le Var. 1 CCR : Caisse centrale de réassurance. FFA : Fédération française des assurances. AFPCN : Association française pour la prévention des catastrophes naturelles. ANB/AFEPTB : Association nationale des élus des Bassins/Association française des établissements publics territoriaux de Bassin. CEPRI : Centre européen de prévention du risque d'inondation. Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 6/48 2 3 4 5 PUBLIÉ Le présent rapport a été soumis pour avis contradictoire à la DGPR, et comporte trois chapitres : 1. le premier traite de l'approche ayant conduit au projet de guide, 2. le second identifie des sujets à approfondir, 3. le dernier, écrit en étroite liaison avec le Cerema, évoque les deux volets menés par celui-ci. Le projet de guide fait l'objet d'une annexe en cahier séparé. La mission tient à remercier particulièrement les équipes du Cerema, dont l'apport scientifique et technique a été essentiel et l'appui méthodologique indispensable, mais aussi l'ANEB/AFEPTB qui a su largement mobiliser ses membres, ainsi que d'autres acteurs comme France Digues ou la fédération nationale des collectivités concédantes et règles (FNCCR). Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 7/48 PUBLIÉ 1. Un projet de guide opérationnel et appropriable D'emblée, et conformément à la demande du DGPR, la mission a souhaité s'orienter vers un instrument largement approprié et appropriable, en menant une large concertation auprès de l'ensemble des acteurs concernés, à commencer par les acteurs locaux, dont les services de l'État (DREAL, DDTM) et les collectivités en responsabilité, en particulier les communes et, surtout, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Les EPCI prennent désormais en charge, d'une part les compétences d'aménagement et de planification (dont schémas de cohérence territoriale (SCOT), et plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) et, d'autre part, la compétence « gestion de l'eau, des milieux aquatiques et de la prévention des inondations » (GEMAPI), parfois au travers de collectivités spécialisées (établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) ; établissements publics d'aménagement et de gestion des eaux (EPAGE). Cette écoute des partenaires, et les leçons des expériences dans l'Aude et le Var, a amené la mission à proposer, avant d'entrer dans la partie méthodologique et opérationnelle du guide, deux chapitres précisant les objectifs et rappelant l'importance de se préparer. 1.1. Les leçons des expériences Aude et Var L'Aude et le Var ont subi en octobre 2018 des inondations meurtrières suite à des épisodes de précipitations intenses, de type méditerranéen (ou « cévenol »). Dans les deux cas, des démarches de retours d'expériences ont été menées. Le Var a subi le soir du 10 octobre un épisode intense, avec un orage stationnaire, au droit du golfe de Saint-Tropez, centré sur le bassin de la Garonnette, fleuve côtier en limite des communes de Sainte-Maxime et Roquebrune-sur-Argens. Parmi les conséquences, deux décès ont été déplorés. Après un nouvel épisode du 29 octobre au 1 er novembre (avec un décès), le préfet du Var a souhaité qu'un retour d'expérience soit mené avec tous les acteurs concernés, sous pilotage technique de la DDTM du Var, avec appui technique du CEREMA (direction territoriale Méditerranée). Son courrier du 23 novembre 2018 (voir annexe dans le projet de guide) se réfère explicitement au rapport CGEDD de mars 2018, et demande l'examen des thèmes suivants : 1. « caractérisation du phénomène ; 2. caractérisation de l'aléa et comparaison aux modélisations existantes, avec production d'une cartographie de synthèse en vue d'un porter à connaissance en 2019 ; 3. description des conséquences et des vulnérabilités exprimées ; 4. bilan et performance des dispositifs de prévention existants sur le territoire touché ; 5. anticipation locale, gestion de crise et post-crise. » Tous les acteurs concernés ont été mobilisés et associés : 1. les services locaux de l'État (préfecture, DDTM) ; 2. les services zonaux (mission interrégionale inondations Arc Méditerranéen / MIIAM) et régionaux (DREAL, SPC6), ainsi que Météo-France ; 3. le réseau scientifique et technique : CEREMA et IRSTEA ; 6 SPC : Service prévision des crues. Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 8/48 PUBLIÉ 4. les collectivités territoriales : SDIS, Conseil départemental, communes (Fréjus, Sainte-Maxime, Roquebrune-sur-Argens, Puget-sur-Argens) et EPCI concernés, enfin, syndicats mixtes ayant la compétence GEMAPI (Garonette, Argens). Le CEREMA a produit un rapport de synthèse fin février 2019. L'Aude, et plus particulièrement en amont de Carcassonne, a subi un épisode exceptionnel, dans la nuit du 14 au 15 octobre 2018, avec quatorze décès, immédiatement recensés. Le gouvernement a aussitôt mobilisé une mission nationale inter-inspections générales (CGEDD et IGA 7) de retours d'expérience. La mission, qui a transmis son rapport début mai 2019, avait envoyé au préfet de l'Aude, pour le volet prévention des inondations, un questionnement directement inspiré du projet de cahier des charges proposé par le rapport CGEDD de mars 2018. En sus du travail lourd de gestion de la post-crise et du retour à la normale, dans un contexte difficile avec des dégâts très importants et un grand nombre de personnes relogées provisoirement, la DREAL (dont le service de prévision des crues -SPC-), la DDTM et l'établissement public territorial de bassin, le syndicat mixte des milieux aquatiques et des rivières de l'Aude (SMMAR) ont mené des réflexions communes de constat et d'analyse, leur permettant de proposer au préfet un plan d'action, qu'il a validé le 28 mars 2019. Le partenariat a depuis été élargi à Voies Navigables de France (VNF), en tant que gestionnaire du canal du Midi, dont les inter-relations avec l'inondation ont été très fortes. Le préfet a d'ailleurs décidé de poursuivre le travail collectif, en installant le 28 mars 2019 un pôle de compétence risques, qu'il préside, associant aussi ses services, dont le service interministériel de défense et de protection civile (SIDPC), le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) et le Conseil départemental (acteurs centraux du centre opérationnel départemental (COD), en cas de crise). Ce travail local, complété par d'autres retours d'expérience (SMMAR, Météo-France, le service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI, VNF), a constitué une base solide d'information pour la mission CGEDD/IGA. Cette dernière en a tiré, non seulement des recommandations au préfet de l'Aude, mais aussi des recommandations et suggestions de diverses actions au niveau national et de l'Arc méditerranéen (par exemple en matière de méthode de calage de l'aléa de référence ou de précadrage de renforts post-crise). Mais ce travail local de retour d'expérience constitue surtout un élément extrêmement important pour la réorientation des politiques locales de prévention des inondations, en particulier au travers des révision et adaptation des différents outils : TRI, SLGRI, PAPI, PPRI, PPGBV8, etc. À noter toutefois, une réelle difficulté des acteurs locaux pour mener une analyse suffisamment précise des circonstances des différents décès (immédiats ou consécutifs), et donc pour en tirer des enseignements. Par ailleurs, constatant les difficultés, en particulier de la DDTM de l'Aude, à identifier des méthodes, pourtant déjà utilisées ailleurs, pour le retour à la normale (comme un guichet unique pour les aides aux sinistrés, dont le fonds d'aide au relogement d'urgence (FARU), ou la mise en place d'un programme d'intérêt général (PIG) pour accompagner les travaux de réparation des logements des plus défavorisés, via des aides de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat(ANAH)), la DREAL Occitanie a pris l'initiative, validée ensuite par la DGPR, de faire un recensement de bonnes pratiques à partager (voir ci-dessous 2.3). 7 IGA : Inspection générale de l'administration. Territoire à risque important d'inondation (TRI) ; stratégie locale de gestion des risques d'inondation (SLGRI) ; programme d'actions de prévention des inondations (PAPI) ; plan de prévention du risque d'inondation (PPRI) ; plan pluriannuel de gestion des bassins versants (PPGBV). Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 9/48 8 PUBLIÉ Dans les deux cas, la mission note : · le pilotage par le préfet, s'appuyant d'une part sur les services techniques de l'État (DREAL, SPC, DDTM, voire MIIAM, SCHAPI, Météo-France, CEREMA, IRSTEA, VNF, etc.) et, d'autre part, les collectivités concernées, dont les EPTB, les EPCI et les communes, a été important pour assurer la coordination, en cohérence avec les retours d'expérience sur la gestion de la crise elle-même (sous animation technique du SIDPC, avec le SDIS, les forces de sécurité, etc.) ; · une équipe technique partenariale (co-animée par la DDTM et les EPTB concernés, en lien avec la DREAL) a techniquement travaillé et animé la démarche ; · le cahier des charges national (préconisé par le rapport CGEDD de mars 2018) a été apprécié et, adapté, par les acteurs principaux, en leur permettant de disposer immédiatement d'une liste de données à recueillir et de tâches à se répartir ; · un rapport de synthèse et/ou un plan d'actions partagé a conclu formellement le travail, entamant l'étape suivante de la reprise des politiques locales de prévention des inondations ; · la durée de la démarche a été de cinq à six mois. 1.2. La nécessité de bien préciser les objectifs et de se préparer Dès les premières réunions, les participants des groupes de travail ont insisté sur la nécessité d'ouvrir le guide méthodologique par des rappels indispensables des objectifs, afin d'éviter toute erreur d'interprétation. Les points suivants ont été considérés comme méritant une clarification : · L'enjeu économique : le coût d'un retour d'expérience (tant en moyens humains que financiers : recueils de données, etc.) est extrêmement faible au regard des coûts des conséquences d'une catastrophe naturelle, et constitue un investissement extrêmement rentable. · Le ciblage sur la prévention des inondations, en complément des démarches de retours d'expériences sur la préparation et la gestion de crise (« RETEX ») menés par les préfets, au titre de la sécurité civile, suivant d'ailleurs le cadre national établi en 2016 par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) (« guide organisation des secours (ORSEC) départemental inondation »), qui évoque explicitement la notion de « RETEX technique ». Ceci conforte l'ensemble des participants et contributeurs à souhaiter une dénomination claire, spécifique, différente des RETEX crise. Ils valident la proposition du rapport du CGEDD de mars 2018 d'utiliser l'intitulé alternatif de démarche « APRÈS inondation », pour « Agir pour la Prévention en Réponse aux Enseignements Suite inondation(s) ». · L'inscription dans une optique d'amélioration continue, dans un esprit de démarche de qualité, sans rapport avec toute notion de mise en accusation ou responsabilité (notamment pénale) de tel ou tel acteur. Divers élus, notamment, ont insisté sur cet aspect du risque de mise en responsabilité juridique. Cet aspect mérite attention, et justifie à lui seul l'utilité d'un cadre national clair, par exemple via une instruction ou circulaire ministérielle (ou mieux, inter-ministérielle), à l'instar donc du cadre précité, pour les RETEX, de la DGSCGC. · L'adaptation aux territoires, chaque bassin de risque inondation ayant ses caractéristiques, mais aussi en termes de gouvernance (bassin infradépartemental ou supradépartemental, organisation des EPCI au regard de la GEMAPI, etc.). Le guide ne saurait donc être qu' une « boîte à outils à disposition des acteurs locaux concernés. Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 10/48 PUBLIÉ Ces points sont donc détaillés dans le chapitre premier du guide. L'ensemble des participants et contributeurs en ont déduit qu'il fallait donc se préparer bien avant tout éventuel événement, pour bien « piocher » dans la « boite à outils » ce qui est pertinent pour un territoire donné. Ce temps préalable, à froid, doit donc permettre d'anticiper, notamment avec : 1. Un « diagnostic ou « portrait » du territoire (ce qui suppose de bien s'accorder d'abord sur l'échelle de travail, et le choix du territoire). 2. Une cartographie des acteurs, permettant à l'avance, non seulement de repérer qui fait quoi (à commencer par les « binômes État/collectivités » de pilotage et d'animation technique), mais surtout de répartir les tâches à venir, ou à créer des collectifs dédiés (recueil des laisses de crues, organisation de survols, recensement des victimes, etc.). Par acteurs, la mission pense largement, au-delà des acteurs publics (à bien recenser), aux acteurs privés : assurances, entreprises de BTP, etc. À cette étape, les divers moyens et compétences mobilisables ou à mobiliser (par exemple en renfort) sont repérés. 3. In fine, une planification préalable de la démarche APRÈS inondation sur le territoire considéré, via un document à adopter (par exemple par le préfet) après débat au sein d'une enceinte adaptée, comme la commission départementale des risques naturels majeurs (que l'on pourrait souvent fusionner opportunément avec la commission départementale de sécurité civile). Ce plan peut comporter des fiches opérationnelles et/ou fiches « réflexes ». 4. Avec en parallèle des formations et exercices mobilisant à l'avance les acteurs concernés. Une fois les acteurs préparés, il importe de clairement déclencher une démarche après un événement, par une décision de l'autorité compétente, en général le préfet de département, mais ce peut être le ministre en charge de la prévention des risques majeurs, et dans tous les cas en liaison étroite avec la collectivité compétente à l'échelle considérée. Ceci pose d'emblée la question des seuils de déclenchement, en fonction de la couverture géographique de l'inondation, mais aussi de ces conséquences estimées, tant en victimes humaines qu'en coûts financiers. Cet aspect avait été évoqué dans le rapport CGEDD de mars 2018, et dans la lettre de commande de la DGPR : le guide reprend la grille préconisée par le CGEDD. La décision de déclenchement doit préciser les modalités de l'animation et la communication sur la démarche. Ces points sont donc détaillés dans le deuxième chapitre du guide. 1.3. Un outil opérationnel, s'appuyant sur des exemples Le corps du guide méthodologique se trouve donc dans son troisième chapitre. Les rédacteurs (CGEDD et CEREMA) ont tenu à prendre en compte les différentes suggestions et contributions des participants et contributeurs, afin de produire un document le plus opérationnel possible. Le guide renvoie donc à de nombreuses fiches opérationnelles et fiches « réflexes », directement utilisables, ou adaptables aux contextes locaux. Ces éléments se sont directement inspirés soit de guides existants, soit de pratiques locales ayant montré leur efficience (ci-dessous 2.3). D'ailleurs, le guide comporte un volet important d'annexes, constituées de descriptifs ou de documents originaux produits par divers acteurs. Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 11/48 PUBLIÉ La mission tient d'ailleurs à remercier tous ceux qui lui ont adressé de si riches éléments, en vue de les partager largement. En particulier, elle salue le travail précurseur du CYPRES, dans le cadre de l'AFPCN, qui a proposé en 2014 un guide méthodologique « retour d'expérience ­ événements naturels » (voir annexe 4). Ce guide (qui s'inspire des pratiques en matière d'accidentologie liée aux risques technologiques) s'adresse en priorité aux maires, en lien avec les plans communaux de sauvegarde (PCS) des communes, et préconise une fiche opérationnelle courte traitant de tout type de risque naturel. Il est plutôt adapté aux « petits événements », importants « signaux faibles », dont l'analyse peut être cruciale. Michel Sacher, directeur du CYPRES, précise, en évoquant ce dispositif à mobiliser sur initiative locale : « Ces phénomènes, souvent peu médiatisés, perturbent le quotidien de la commune, entraînent confusion ou désarroi, et les territoires ont souvent du mal à appréhender, a priori, les conséquences pour leur organisation (délais de retour à la normale) ou pour leurs finances (coûts des remises en état). Les retours d'expérience de « petits » évènements doivent permettre aux élus de mieux apprécier la vulnérabilité de leurs territoires à ce type d'aléa peu médiatisé mais récurrent, afin de les aider dans leurs prises de décisions en cas de crise. En étudiant les événements comparables qui ont pu avoir lieu sur des communes voisines, les collectivités peuvent améliorer leur fonctionnement durant une crise ou adapter leurs méthodes de prévention. ». Ce chapitre traite donc de : · La caractérisation synthétique de l'événement (dans une démarche continue, depuis la caractérisation à chaud, jusqu'à la finalisation, après une ou plusieurs étapes, en fonction des recueils puis analyses des données). · L'analyse des phénomènes (par exemple, en zone méditerranéenne, les inondations peuvent résulter de crues, de ruissellements, etc, et se traduire par des phénomènes très intenses, soudains, avec des vitesses d'écoulement fortes, des embâcles, des transports solides créant des laves torrentielles, etc.). · Les conséquences qu'environnementales. de l'événement, tant humaines, sociales, économiques · Le retour sur les outils de prévention. · Le plan d'actions, indispensable, résultant pour enclencher l'amélioration continue (le guide comporte d'ailleurs en annexe, à titre d'exemple, le plan d'actions de l'Aude précité). · L'éventuelle utilité d'un nouveau retour d'expérience à plus long terme (par exemple à cinq ans), pour évaluer les suites données au plan d'actions. Il est bien évident qu'un tel guide doit lui aussi vivre, et être régulièrement adapté, enrichi, ne seraitce qu'à la lumière des démarches menées après des inondations. Ce sera l'un des rôles de l'institution en charge de la capitalisation (ci-dessous 2.1). Il a d'ailleurs vocation à être étendu et utilisé pour d'autres risques naturels majeurs : incendies de forêts, cyclones, etc. Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 12/48 PUBLIÉ 2. Des sujets méritant d'être approfondis ou clarifiés Le rapport du CGEDD de mars 2018 évoquait des aspects plus globaux sur le cadre national propice à tirer enseignement des inondations. Les consultations et les expériences récentes de l'Aude et du Var amènent à signaler l'utilité d'approfondir des aspects importants : la compréhension des circonstances des décès, immédiats et consécutifs, victimes des inondations, l'utilité de mettre en partage les bonnes pratiques mises en oeuvre localement, l'enjeu de l'appui aux acteurs locaux, dont la charge de travail explose suite à une inondation. 2.1. Les autres recommandations du rapport CGEDD de mars 2018 Au-delà du guide méthodologique, et de l'élaboration d'un outil d'expertise (chapitre 3), le rapport CGEDD de mars 2018 évoquait plus globalement le cadre national indispensable. Dans l'Aude, la demande explicite, par la mission CGEDD/IGA, au préfet, a été le déclencheur de la démarche collective de retour d'expérience en prévention des inondations (voir ci-dessus 1.1), le préfet ayant bien su répartir le travail entre ce qui relevait d'un RETEX post-crise « classique » et ce travail nouveau plus ciblé sur la prévention. Dans le Var, ce sont les échanges entre la MIIAM, la DREAL et la DDTM qui amèneront cette dernière à proposer au préfet, avec en appui le cadre proposé par la CGEDD, le lancement de la démarche. Comme il n'existe à ce jour qu'un cadre national émanant du ministère de l'Intérieur (DGSCGC) pour les RETEX sur la crise (préparation et gestion), tous les participants et contributeurs, rejoignant ainsi les acteurs de l'Aude et du Var, s'accordent sur la nécessité d'avoir un dire national clair et précis cadrant l'utilité et les modalités d'un dispositif « APRES inondation », reprenant d'ailleurs pour l'essentiel les éléments évoqués ci-dessus en 1.2 : objectifs poursuivis, anticipation, formalisation de la décision de faire. Si la prévention relève bien du ministère de la Transition Écologique et Solidaire (DGPR), les services y concourant relèvent aussi du ministère de l'Intérieur, et travaillent souvent aussi sur les aspects de crise (SIDPC9, etc.). Les membres des groupes de travail et les contributeurs s'accordent sur l'utilité d'une instruction nationale (circulaire ? Circulaire de diffusion du guide ? Note technique comme celle de l'automne 2018 cadrant les missions du référent départemental inondation, Etc.), si possible du MTES, idéalement interministérielle avec au moins le ministère de l'Intérieur, en charge de la sécurité civile (DGSCGC), mais aussi des collectivités locales (DGCL). Les préfets, qui devraient donc piloter ces démarches locales, en liaison avec les collectivités territoriales concernées, semblent demandeurs d'une telle instruction. La mission réitère donc la recommandation du rapport CGEDD de mars 2018. Recommandation 1. : Publier une instruction nationale définissant le pilotage local de démarches « APRÈS inondation » en fonction des seuils de déclenchement. Il reste qu'un dispositif de retours d'expérience n'a de sens que si la capitalisation des données et analyses est organisée, avec un large partage national. 9 SIDPC : Service interministériel de défense de protection civile. Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 13/48 PUBLIÉ Le premier intéressé par une telle vision nationale est bien l'État, qui engage et/ou gère des sommes importantes, soit en prévention, soit en réparation des catastrophes naturelles. On peut citer les principales dispositions financières : 1. Le budget de l'État dédié à la prévention des risques naturels (programme 181, gestion MTES/DGPR). 2. Le dispositif assurantiel « catastrophes naturelles » (ou « catnat »10), institué par la loi du 13 juillet 1982, fondé sur une solidarité nationale, tous les assurés payant une surcotisation, alimentant les fonds dédiés des assureurs pour indemniser les sinistrés assurés, après constat public de l'état de catastrophe naturelle11. 3. Le fonds pour la prévention des risques naturels majeurs (FPRNM, ou « fonds Barnier »12), alimenté par une part des cotisations du régime « catnat » précité, pour un montant annuel de plus de 200 M de recettes, avec un total cumulé, depuis 1995, de plus de 2,2 G13. Plus de la moitié des dépenses sont consacrées au domaine des inondations. Mais la Cour des comptes déplore que « les élargissements du champ d'intervention du FPRNM ont abouti à une débudgétisation critiquable des interventions de l'État en matière de prévention des risques naturels »14 . 4. La dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques (article L. 1613-6 du CGCT).15 (programme 122 / action 1 « dispositifs destinés à soutenir les collectivités territoriales faisant face à des situations exceptionnelles »16. La gestion est assurée par le ministère de l'Intérieur / DGCL.17. 5. Le Fonds d'aide au relogement d'urgence (FARU), lui aussi géré par la DGCL. 6. Les crédits de sécurité civile, gérés par le ministère de l'Intérieur (DGSCGC). 7. De nombreux autres dispositifs de soutien aux entreprises, notamment agricoles, activés en cas d'événement majeur. 10 Voir notamment : https://www.ccr.fr/-/indemnisation-des-catastrophes-naturelles-en-france Le système est garanti par la réassurance par la CCR, société privée détenue à 100 % par l'État, et, in fine, par l'État en dernier recours (lorsque plus de 90 % des réserves de la CCR seraient mobilisées). Le tout est sous le contrôle de la direction générale du Trésor (sous-direction des assurances). Créé par une loi de 1995, et désormais régi par les articles L. 561-3 et R. 561-15 du code de l'environnement. Voir par exemple : https://www.google.com/url? sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=12&ved=2ahUKEwjqiPeO1uvhAhVKx4UKHWCADBIQFjALegQIBhAC&ur l=https%3A%2F%2Fwww.unalci-france-inondations.org%2Fwp-content%2Fuploads %2F2018%2F02%2FRapport-FPRNM-pour-2018.pdf&usg=AOvVaw3iJ4koxnsP7U8C26SRai8u Référé de 2016 : https://www.ccomptes.fr/fr/publications/le-fonds-de-prevention-des-risques-naturels-majeurs. Voir : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/aide-aux-collectivites-territoriales-victimes-catastrophesnaturelles et https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do? cidTexte=LEGITEXT000006070633&idArticle=LEGIARTI000017876295&dateTexte=&categorieLien=cid Et le programme 123, jouant le même rôle pour les Outre-mer pour les « dépenses de secours et de reconstruction en cas de catastrophes naturelles. ». La DGCL octroie des enveloppes aux préfets après contrôle des évaluations par des missions d'inspections générales CGEDD, IGA, voire IGF. Retours d'expérience (REX) des inondations Page 14/48 11 12 13 14 15 16 17 Rapport n° 012486-01 PUBLIÉ Il n'existe pas de bilan global annuel de l'ensemble des dépenses, notamment de l'État, mobilisées chaque année sur les risques naturels majeurs, dont les inondations. Il n'existe d'ailleurs pas de lieu de coordination interministérielle permettant d'examiner ce bilan, ni des retours d'expérience. Ce constat a conduit la mission de retour d'expérience suite aux inondations de l'Aude en octobre 2018 à conclure le rapport par : « Il serait pertinent de constituer un groupe inter-administration centrale (DGPR, DGCL, DGSCGC, DG Trésor) de suivi, pilotage et évaluation des dispositifs publics de prévision, prévention et retour à la normale des inondations, traitant notamment des crédits dédiés comme le FPRNM, le FARU ou le fonds de solidarité (programme 122) et s'appuyant sur un dispositif national de retours d'expérience dédié. » Sans oublier l'enjeu de cohérence avec l'aménagement, porté par la DGALN. Ce groupe pourrait utilement rendre compte de ces travaux au conseil d'orientation pour la prévention des risques majeurs (COPRNM), éventuellement de façon directe, mais plus efficacement via l'ONRN si le dispositif présenté dans l'alinéa suivant est retenu. La mission fait sienne cette recommandation, en l'élargissant à la DGALN. Ce point est d'autant plus pertinent que la démarche proposée pour les inondations a vocation à être étendue à d'autres risques naturels majeurs. Recommandation 2. : Prendre l'initiative de constituer un groupe inter-administration centrale (DGPR, DGALN, DGCL, DGSCGC, DG Trésor) de suivi, pilotage et évaluation des dispositifs publics de prévention et retour à la normale des inondations, traitant notamment des crédits dédiés comme le FPRNM, le FARU ou les fonds de solidarité (programme 122 et 123) et s'appuyant sur un dispositif national de retours d'expérience dédié. D'autres acteurs publics engagent directement des fonds, notamment les collectivités territoriales (soit directement via leurs budgets propres, soit via la récente « taxe GEMAPI »). Il serait donc pertinent de mettre en place et faite vivre une coordination État, assurances, collectivités territoriales, pour suivre l'efficience de la mise en oeuvre de la politique de prévention des inondations (dont la SNGRI) à la lumière d'une capitalisation des retours d'expérience. Or, il existe un noyau avec l'observatoire national des risques naturels, fondé sur une convention entre l'État (MTES / DGPR), la CCR et la fédération française des assurances (FFA) 18. Cet outil, en partie informel, a ouvert son comité de gestion à des associations de collectivités territoriales, comme l'ANEB/AFEPTB ou le CEPRI. L'ONRN, qui avait créé un réseau d'observatoires régionaux, coconstruits avec des conseils régionaux, s'est doté d'un site internet, en cours d'intégration au site Géorisques19. Une évolution progressive de l'ONRN vers une institution associant formellement aux acteurs fondateurs (État, CCR et FFA), les collectivités territoriales (via des associations compétentes (ANEB pour les inondations, autres associations d'élus selon le risque traité) irait dans le sens d'une gouvernance responsable et partagée de la prévention des risques naturels, au moins dans un premier temps, des inondations. Cette gouvernance pourrait être intégrée aux travaux du COPRNM qui rassemble déjà l'ensemble de ces acteurs. L'ONRN présente, en outre, l'avantage de s'intéresser à l'ensemble des risques naturels, qu'ils soient ou non couverts par le dispositif « cat nat »20. Il pourrait donc, au-delà des inondations, jouer le même rôle pour la politique de prévention de l'ensemble des risques naturels. Cette logique plaide 18 La convention en vigueur a été signée en juillet 2017, pour une durée de trois ans. Voir : http://www.georisques.gouv.fr/ Retours d'expérience (REX) des inondations Page 15/48 19 Rapport n° 012486-01 PUBLIÉ pour favoriser un lien plus formel à construire entre l'ONRN et le COPRNM 21, le premier ayant vocation à servir d'outil d'aide à la décision du second. La mission renvoie donc aux recommandations du rapport du CGEDD de mars 2018 : 1. « Organiser la capitalisation des données issues des retours d'expérience de prévention des inondations « APRÈS inondation » par l'ONRN, en y associant étroitement l'AFEPTB/ANEB. 2. Confier au CEREMA le rôle d'opérateur national chargé de la mise en oeuvre du dispositif national de collecte et de capitalisation des données. » Recommandation 3. : confier à l'ONRN, institutionnalisé et élargi aux directions d'administration centrales et aux associations de collectivités territoriales concernées par la prévention des risques naturels majeurs, concernées, l'animation de la capitalisation et des analyses des démarches APRES inondations. 2.2. Mettre en place un dispositif d'analyse des circonstances des décès et blessés L'existence de victimes humaines constitue un des faits marquants de ce type d'événements justifiant la mobilisation des acteurs parfois au plus au niveau de l'État et il convient de trouver des méthodes permettant d'en limiter l'occurrence. Cela suppose toutefois une amélioration de la connaissance des circonstances des décès. Or, la mission CGEDD/IGA a pu constater dans l'Aude que, au-delà des recensements immédiats des victimes décédées, faits par les forces de sécurité (SDIS et gendarmerie), avec une brève relation des circonstances, il n'y avait pas eu d'analyse des conséquences humaines (blessés, morts, évacués, etc..) des événements22. Le rapport indique : « La mission souligne cependant qu'une analyse plus fine des circonstances des décès est nécessaire en local (Préfecture /DDTM/SMMAR/Maires) pour en tirer des enseignements utiles pour l `avenir. » Ces constats rejoignent ceux du rapport du CGEDD de mars 2018. Contrairement à d'autres domaines, comme la sécurité routière, les accidents en montagne, les noyades, les accidents domestiques ou les accidents industriels, où il existe des dispositifs de recueil précis d'informations sur les victimes (décès et blessés), d'analyses et de centralisation, permettant statistiques, analyses et recommandations d'évolutions, rien n'est prévu en matière de catastrophes naturelles, notamment d'inondations23. 20 Un des acteurs, la CCR n'ayant de compétences que sur ce domaine. Le COPRNM est par ailleurs le cadre de la commission mixte inondations (CMI) Par exemple, avec une géolocalisation au regard des phénomènes, des enchaînements d'événements, etc, comme l'avait fait Laurent Boissier, de l'université de Montpellier dans sa thèse de géographie « la mortalité dues aux crues torrentielles dans le sud de la France... ». La mission note toutefois que le bureau d'analyse des risques et pollutions industriels (BARPI), sur instruction de la DGPR, par mel de 2015, recense, sur un tableau numérique, depuis le 1 er janvier 2016, les données recueillies via la presse, mais sans aucun échange avec les préfectures, ni information sur les circonstances, ni publication des éléments recueillis. Retours d'expérience (REX) des inondations Page 16/48 21 22 23 Rapport n° 012486-01 PUBLIÉ De plus, les rares données recueillies 24 de façon non organisée ne traitent que des décès survenus le jour même de la catastrophe. Or, il existe souvent des décès postérieurs à l'événement lui-même 25. Par ailleurs, les certificats de décès (des médecins ou des services d'urgence) sont sous forme papier et ne mentionnent que rarement le lien avec les événements. La mission considère qu'il y a là une lacune importante pour permettre une analyse complète des circonstances et des améliorations à apporter aux dispositifs de prévention après une catastrophe. Il est clair que ceci relève d'un indispensable travail interministériel à lancer (DGPR, DGSCGC, DGS), en s'appuyant localement sur la coordination préfectorale, en liaison avec les maires et les collectivités territoriales « gemapiennes ». Une première action pourrait consister à demander que le recensement des circonstances des décès soit inscrit dans les actions des PCS. Compte-tenu de la prégnance des inondations catastrophiques en zone Méditerranéenne, la mission suggère de commencer éventuellement par une démarche test, sous animation du préfet de zone de défense sud (MIIAM). Recommandation 4. : Prendre l'initiative d'un travail interministériel (DGSCGC, DGS), en vue de mettre au point un dispositif de recensement des décès liés à des inondations, et d'analyse détaillée des circonstances. Recommandation 5. En liaison avec le préfet de la zone sud (MIIAM), engager un travail expérimental, sur l'Arc méditerranéen, y compris rétrospectif, de recensement et d'analyse des victimes d'inondations, en vue de proposer un cadre de travail aux préfectures et aux collectivités territoriales. 2.3. Partager les bonnes pratiques Chaque inondation est l'occasion pour les acteurs locaux de mettre en oeuvre des pratiques intéressantes, dans de nombreux domaines. Ces pratiques restent toutefois limitées aux territoires atteints et on peut, au mieux, espérer dans la situation actuelle qu'elles permettent de meilleures gestion et prévention du même type d'événement sur le même territoire. Ces pratiques peuvent être repérées à l'occasion de missions de retours d'expérience, mais aucune capitalisation et diffusion n'en est organisée, de façon à les rendre aisément utilisables par d'autres territoires soumis à des événements similaires. 24 Soit par les préfectures, soit par les centres hospitalo-universitaire (CHU), soit dans les comptes-rendus d'intervention des SDIS, soit par les maires qui sont informés des décès des habitants de la commune ne serait-ce qu'au titre de l'état-civil. Cf. cas d'un suicide d'artisan à Lalonde-les-Maures, plusieurs jours après les inondations de janvier 2014, après avoir appris qu'il ne serait pas indemnisé par son assurance, car ayant déjà subi plusieurs sinistres ; cf. aussi le cas de pensionnaires d'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EPHAD) touchés, tant choqués, notamment par leur évacuation, qu'ils n'y survivent pas dans les semaines suivantes, comme dans les Alpes-Maritimes après les inondations d'octobre 2015. Retours d'expérience (REX) des inondations Page 17/48 25 Rapport n° 012486-01 PUBLIÉ On peut citer, par exemple, dans des cas récents, la pratique de missions d'appui opérationnel (MAO) dans le Var et les Alpes-Maritimes, animées par les préfectures, pour accompagner les maires dans l'élaboration et l'actualisation des PCS. La DREAL Occitanie a d'ailleurs récemment, suite aux inondations de l'Aude en octobre 2018, proposé à la DGPR un recensement de telles bonnes pratiques post-crise. 26 Le projet de guide proposé par la présente mission s'est de fait appuyé sur d'excellentes pratiques tant de services (préfecture du Var, DDTM de l'Aude, etc.) que de collectivités territoriales (SMAVD 27, SYMADREM28, SMMAR29, etc.) L'ONRN, dans son rôle d'animation d'une politique nationale des retours d'expérience en prévention des inondations, avec le CEREMA comme opérateur, pourrait donc recueillir, et mettre en partage ces bonnes pratiques au fur et à mesure des événements et des retours d'expérience les identifiant, sous une forme adaptable et facilement accessible à tous les acteurs. Recommandation 6. : Dans le cadre de la mise en place d'un dispositif national de retours d'expérience de prévention des inondations, prévoir un recueil et une mise en partage des bonnes pratiques des acteurs des territoires (préfectures et leurs services, collectivités territoriales, etc.). 2.4. L'organisation d'un dispositif de renforts en post-crise La récente mission CGEDD/IGA de retour d'expérience suite aux crues de l'Aude en octobre 2018 a pu constater que si, en crise, des dispositifs de renforts sont bien prévus et organisés (DGSCGC, préfectures de zone de sécurité et de défense), et si parfois des renforts d'urgence ponctuels en post-crise sont mis en place dans l'urgence (un sous-préfet pour quelques semaines, un poste d'ingénieur des travaux publics de l'État (ITPE) ouvert dans une DDTM, des postes pris sur la réserve régionale à l'initiative du préfet de région/DREAL, etc.), il n'existe pas de dispositif organisé nationalement, pour renforcer les services en charge de la prévention. Pour le cyclone XYNTHIA, la DGPR avait mobilisé des experts de l'IRSTEA et du CEREMA, mais aussi, à mi-temps pendant deux mois, des cadres de la DREAL Centre. Suite aux crues de 2013, dans les Hautes-Pyrénées, un renfort de trois agents (dont un A) avait pu être mis en place pour trois ans. Rien de comparable n'a été fait pour l'Aude. C'est très, trop peu, et toujours dans l'urgence. On peut citer l'exemple, en région Provence-Alpes-Côte d'Azur, de l'initiative, après les crues de juin 2010 à Draguignan (Var), du réseau régional des gestionnaires de milieux aquatiques (RRGMA), sous l'animation de l'agence régionale pour l'environnement (ARPE), un dispositif d'entraide entre les collectivités « gemapiennes » de cette région. Ainsi, dans le cadre de cette « opération solidarités rivières en crue », des équipes de volontaires formés, venant d'autres collectivités « gemapiennes » sont constituées et pilotées par les acteurs locaux confrontés à la crise, et sont réparties par tronçon de rivière pour établir la liste des dégâts observés, la localisation précise, les volumes à traiter, le 26 Des missions plus anciennes comme celle relative aux inondations dans les Pyrénées en juin 2013 avait également identifié de telles pratiques dans leurs rapports. SMAVD : Syndicat mixte d'aménagement de la Vallée de la Durance SYMADREM : Syndicat mixte interrégional d'aménagement des digues du delta du Rhône et de la mer SMMAR : Syndicat mixte des milieux aquatiques et des rivières Retours d'expérience (REX) des inondations Page 18/48 27 28 29 Rapport n° 012486-01 PUBLIÉ niveau de priorité des interventions et les problématiques d'accès. D'autres équipes relèvent les laisses de crues. La mission rejoint donc la recommandation de la mission CGEDD/IGA précitée, et la fait sienne : Recommandation 7. Engager, avec la DGSCGC, une réflexion, en liaison avec les préfets, DREAL et DDTM, mais aussi les collectivités « gemapiennes », en vue de constituer un dispositif national organisé, pouvant s'appuyer sur des initiatives régionales à susciter, de renforts ciblés en ressources humaines (dont d'expertise), techniques (par exemple via des accords de mobilisation d'urgence de l'IGN, du CEREMA, de l'IRSTEA, etc.) et financières. Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 19/48 PUBLIÉ 3. L'avancement du travail du Cerema / une mission coordonnée pour organiser la collecte des données « APRES inondation » En complément de l'évocation de sa mobilisation dans la lettre de commande de la DGPR au CGEDD (annexe 1), le Cerema a été mandaté par la DGPR, le 18 février 2019, pour réaliser une mission d'organisation de la collecte des données des retours d'expérience en prévention des inondations en deux phases : 1. Pour la fin du premier semestre 2019 : l'expertise des bases de données existantes pour aboutir à un schéma d'organisation des données liées à un retour d'expérience. 2. Dans un second temps non daté dans la lettre de mission : la proposition d'un outil ad hoc d'aide à l'expertise, à l'alimentation des bases de données et à la capitalisation des documents liés au REX, dont le Cerema serait l'opérateur. Cette mission du Cerema est venue en complémentarité et de façon coordonnée avec la participation de l'établissement public à la co-rédaction du projet guide méthodologique « APRES Inondation », et les deux interventions du Cerema se sont alimentées respectivement. En complément de la mission confiée au Cerema par la DGPR, l'établissement public, qui affiche depuis 2014 un positionnement fort d'opérateur pour la collecte et la capitalisation des retours d'expérience, a développé, sur fonds propres, un démonstrateur d'outil de mutualisation des données collectées après une inondation. 3.1. Expertise des bases de données et schéma d'organisation Un recensement des bases de données existantes et des données utiles a été engagée par le Cerema pour démarrer la mission. Un sous-groupe de travail dédié a été réuni le 31 janvier 2019 à cette fin (annexe 5). Il a permis de compléter le premier recensement interne du Cerema et de valider une grille d'analyse. Par la suite la mission s'est poursuivie par des échanges réguliers avec la DGPR pour jalonner l'avancement de l'expertise (réunions le 28 février, 26 avril et 7 juin 2019) et des présentations d'étapes lors des réunions du groupe de travail sous le pilotage du CGEDD (notamment le 15 mai 2019, voir composition en annexe 530). Cette première phase de la mission doit aboutir à la fin du premier semestre 2019 à une proposition de schéma d'organisation de la collecte et de la capitalisation des données de retours d'expérience, selon différents scénarios, tenant compte des outils et plateformes existants. D'ores et déjà, l'expertise met en évidence les constats suivants : 1. Il n'existe pas de dispositif officiel qui permette de stocker les données collectées dans le cadre d'une démarche « APRES inondation », pendant sa mise en oeuvre. Les solutions palliatives actuelles (sites file transfer protocol (FTP), cloud) sont peu ergonomiques et peu attractives pour les utilisateurs. 2. Plusieurs sites existants assurent une fonction de capitalisation mais des recouvrements existent (site repère de crue pour un type de données bien spécifique, système documentaire d'information du développement durable (SIDE), portail ONRN (à terme transféré sous Géorisques), base de données historiques sur les inondations (BDHI) notamment. 30 Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 21/48 PUBLIÉ 3. Certains manques sont identifiés : les données de détail existantes concernant les dommages sont peu représentées, et ne sont pas suffisamment homogènes ; il n'existe pas de site national capitalisant les zones inondées en tant que telles ; les données macroscopiques des REX ne sont pas harmonisées même si elles existent sur plusieurs sites. Le Cerema a formulé des recommandations qui seront complétées dans la poursuite de sa mission : · Homogénéiser les données relatives à la description des évènements (fiche de synthèse) entre les différentes bases. Le guide méthodologique a retenu le modèle de fiche de synthèse de la BDHI. · Anticiper la capitalisation en l'intégrant dans les cahiers des charges des « APRES inondation ». · Adapter les outils en créant un outil de mutualisation des données pendant la démarche « APRES inondation », en prévoyant le stockage des emprises inondables dans Géorisques, et en interfaçant Géorisques avec la BDHI. 3.2. « µrex » : une démarche anticipative du Cerema pour la mutualisation des données collectées En parallèle de la mission d'expertise des outils existants, le Cerema a mené à bien le développement d'un démonstrateur d'outil de mutualisation des données de REX appelé « µrex » (annexe 3). Ce développement rapide ne correspond pas directement au phasage de la mission commandée par la DGPR et a été engagé comme une preuve de concept utile pour la poursuite du projet. Le retour de la phase de béta-test montre que l'application est suffisamment robuste pour une phase opérationnelle. L'accueil favorable qu'il a suscité aux assises nationales des risques naturels les 25-26 mars 2019, puis lors de la réunion du groupe de travail du 15 mai 2019, ainsi que les retombées médiatiques (cf. par exemple un article paru dans l'édition des Échos des 19-20-21 avril 2019 - annexe 3) permettent de valider son opportunité et d'envisager rapidement son déploiement, par une expérimentation sur des territoires. L'outil « µrex » apporte in fine une brique opérationnelle pour mettre en oeuvre le guide méthodologique « APRES inondation ». Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 22/48 PUBLIÉ Conclusion Après plusieurs mois de travail, de nombreuses rencontres et entretiens organisés individuellement ou collectivement avec les principaux acteurs publics, privés, institutionnels ou associatifs de la thématique inondation et des risques en général, la mission, dans la poursuite d'un premier travail engagé en 2018 et en cohérence avec la mission confiée au Cerema sur la collecte des données relatives aux inondations, a mis en évidence un certain nombre de points clefs pour utiliser au mieux les enseignements issus d'un événement en vue d'améliorer très significativement la prévention du risque inondation. Le travail à engager et les coûts induits pour rendre opérationnel un dispositif au niveau local et en capitaliser et diffuser les informations au niveau national sont dérisoires au regard des enjeux en termes de vies humaines, de santé publique, de coût de remise en état des installations impactées, ou de retour à la normale du fonctionnement des structures industrielles et commerciales. Le dispositif proposé s'inscrit dans une logique d'amélioration permanente de la prévention des inondations sur un territoire, mais aussi au niveau national, en permettant de mieux quantifier et qualifier l'efficacité des mesures prises localement, puis d'envisager leur généralisation. Des ressources existent et de nombreux acteurs locaux, régionaux, nationaux, acteurs publics, institutionnels, associations sont déjà largement mobilisés, face à ce risque, aux conséquences souvent dramatiques. Pour autant, à chaque évènement, malgré la mobilisation, la détermination et la compétence de tous les acteurs, il persiste, après la crise, le sentiment qu'il aurait été possible de mieux gérer, de mieux se préparer, et ainsi, d'atténuer les effets, puis d'éviter le pire... Mieux se préparer et anticiper les situations implique de capitaliser et de partager les informations, d'un évènement à l'autre, d'une situation à l'autre, d'un territoire à l'autre. Les recommandations du présent rapport résument les actions nécessaires à mener : elles préconisent d'améliorer le pilotage des démarches de retour d'expérience engagées et d'en assurer une large communication en direction des acteurs potentiellement concernés. Cette organisation est proposée sous la forme et l'appellation d'une démarche « APRES inondation », accompagnée de son guide méthodologique, et vise à définir le pilotage adapté en fonction des situations où un retour d'expérience est utile. Gérard DANTEC Gilles PIPIEN Inspecteur général de l'administration du développement durable Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 23/48 PUBLIÉ Annexes Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 24/48 PUBLIÉ 1. Lettre de commande du CGEDD Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 25/48 PUBLIÉ Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 26/48 PUBLIÉ Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 27/48 PUBLIÉ 2. Lettre de commande du CEREMA Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 29/48 PUBLIÉ Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 30/48 PUBLIÉ 3. Outil µREX proposé par le CEREMA Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 31/48 PUBLIÉ Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 32/48 PUBLIÉ 4. Guide AFPCN / CYPRES Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 33/48 PUBLIÉ Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 34/48 PUBLIÉ Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 35/48 PUBLIÉ Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 36/48 PUBLIÉ Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 37/48 PUBLIÉ Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 38/48 PUBLIÉ 5. Les groupes de travail : composition 5.1. Retours d'expérience prévention des inondations - composition du groupe de travail Institution DGPR DREAL DDTM représentants Laure Tourjanscky et Thierry Hubert (SRNH) Jean-Marie Coulomb (SCHAPI) Sébastien Forest (Occitanie) Ghislaine Verrhiest (PACA) Serge Castel (06) Thierry Mazaury (40) Cécile Martin Renaud Balaguer Anne Chanal François Gérard Michel Sacher (CYPRES) Catherine Gremillet (ANEB/AFEPTB) Jean-Marie Aversenq (SMMAR) Marc Vincent (Seine Gds lacs) Nicolas Bauduceau Elsa Rothschild Stéphanie Bidault Rodolphe Pannier Roland Nussbaum Sarah Gérin Eric Petitpas Gérard Dantec et Gilles Pipien (mission) Thierry Galibert (Pt ONRN) CEREMA AFPCN ANEB/AFEPTB CCR CEPRI MRN CGEDD Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 39/48 PUBLIÉ 5.2. sous-groupe « guide méthodologique » Structure / fonction AFEPTB/ANEB Directrice ­ Animatrice de l'atelier CGEDD Mission REX inondation DREAL PACA CEREMA EPIDOR - EPTB Dordogne Chargé de mission EPTB Gardons Directeur EPTB MEURTHE MADON Ingénieure ouvrages hydrauliques EPTB Seine Grands Lacs Chef du service prévention des inondations EPTB Seine Grands Lacs Directeur général des services techniques EPTB SOMME ­ AMEVA Responsable pôle inondations INSTITUTION ADOUR Technicienne Adour moyen INSTITUTION ADOUR Animateur PAPI Adour amont INSTITUTION ADOUR Technicien Adour maritime INSTITUTION ADOUR Animatrice TRI et PAPI agglomération dacquoise SM3A ­ EPTB Arve Responsable du pôle prévention des inondations SM3A ­ EPTB Arve PRESIDENT SMAVD ­ EPTB Durance Directeur Études et Travaux SMEAG Chargée de mission "planification crues inondations" SMMAR ­ EPTB Aude Directrice Technique Prénom / NOM Catherine GREMILLET Gérard DANTEC et Gilles PIPIEN Ghislaine VERRHIERST-LEBLANC Anne CHANAL et Renaud BALAGUER Mikaël THOMAS Lionel GEORGES Anne-Laure GOUJON Frédéric GACHE Marc VINCENT Laurent GUERRY Florence FRANCLET Benoît JARENO Jean-Baptiste MARTEL Anouck VOISIN Florent CHARLES Bruno FOREL Bertrand JACOPIN Claire KERVIEL Hélène MATHIEU SUBIAS Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 40/48 PUBLIÉ 6. Liste des personnes rencontrées Nom Soulé Tourjansky Prénom Patrick Laure DGPR DGPR Organisme Fonction Directeur général adjoint Cheffe du SRNH (service des risques naturels et hydrauliques) Sous-directeur des assurances Chargé des risques naturels Sous-directeur des finances locales et de l'action économique Adjoint au chef du bureau des concours financiers de l'État Gestionnaire de la dotation de solidarité (programme 122) Chef du bureau de la sécurité routière, des formations et moyens spécialisés (BSRFMS) Cl BelleminLaponnaz Chef d'escadron Pichard Cne Roger Berteaud Martin Bauduceau Yannick DGGN Directeur de projet des programmes PULSAR et LRPGN Chef de la section organisation activité (STSI) (BSRFMS) Directeur général Directrice D4P Directeur du département Fonds Publics et Prévention Directeur des assurances de dommages et de responsabilité Directeur 21/03/19 Date de rencontre 02/10/18 02/10/18 Corre Boillot Menguy Lionel Louis Arnaud DG Trésor DG Trésor / sd assurances DGCL 06/02/19 06/02/19 et 12/03/19 12/03/19 Charlottin François DGCL / sd flaé 12/03/19 Le Bellego Pauline DGCL / sd flaé 12/03/19 Cl Jacquet Guillaume DGGN 21/03/19 Grégory DGGN 21/03/19 21/03/19 02/10/18 02/10/18 Entretien téléphonique 19/12/18 07/02/19 07/02/19 Cédric Pascal Cécile Nicolas DGGN CEREMA CEREMA CCR Penet Stéphane FFA Nussbaum Roland FFA/MRN Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 41/48 PUBLIÉ Nom Petitpas Gremillet Bidault Jacopin Mercier Duverger Masson Gautier Mallet Éric Prénom Organisme FFA/MRN ANEB/AFEPTB CEPRI SMAVD SMAVD SMAVD SYMADREM SYMADREM SYMADREM Fonction Conseiller Directrice Directrice Directeur technique Cheff du service hydraulique Chargé de mission PAPI Président Directeur général Directeur général adjoint Date de rencontre 07/02/19 11/09/18 16/01/19 20/12/18 20/12/18 20/12/18 21/12/18 21/12/18 21/12/18 Catherine Stéphanie Bertrand Fabienne Éric Jean-Luc Jean-Pierre Thibaut Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 42/48 PUBLIÉ 7. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme AFPCN ANAH ANEB/AFEPTB Signification Association française pour la prévention des catastrophes naturelles Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat Association nationale des élus des bassins /Association française des établissements publics territoriaux de bassin Agir pour la prévention en réponse aux enseignements suite inondations Agence régionale pour l'environnement Bureau d'analyse des risques et pollutions industriels Base de données historiques sur les inondations Bâtiment et travaux publics Caisse centrale de réassurance Centre européen de prévention du risque d'inondation Centre d'études sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement Code général des collectivités territoriales Conseil général de l'environnement et du développement durable Centre hospitalier universitaire Centre opérationnel départemental Comité de pilotage Conseil d'orientation pour la prévention des risques majeurs Centre d'information pour la prévention des risques majeurs APRES inondation ARPE BARPI BDHI BTP CCR CEPRI CEREMA CGCT CGEDD CHU COD COPIL COPRNM CYPRES Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 43/48 PUBLIÉ Acronyme DDTM DGALN DGCL DGGN DGPR DGS DGSCGC DREAL EPAGE EPCI EHPAD EPTB FARU FFA FNCCR FPRNM GEMAPI IGA IGF IGN Signification Direction départementale des territoires et de la mer Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature Direction générale des collectivités locale Direction générale de la Gendarmerie nationale Direction générale de la prévention des risques Direction générale de la santé Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises Direction régionale de l'environnement de l'aménagement et du logement Établissement public d'aménagement et de gestion des eaux, Établissement public de coopération intercommunale Établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes Établissement public territorial de bassin Fonds d'aide au relogement d'urgence Fédération française des assurances Fédération nationale des collectivités concédantes et régies Fonds de prévention des risques naturels majeurs Gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations Inspection générale de l'Administration Inspection générale des finances Institut de géographie national Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 44/48 PUBLIÉ Acronyme IRSTEA Signification Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture Ingénieur des travaux publics de l'État Missions d'appui opérationnel Mission interrégionale inondation Arc méditerranéen Association d'assurances mission risques naturels Ministère de la Transition écologique et solidaire Observatoire national des risques naturels Organisation de la réponse de sécurité civile Programme d'actions de prévention des inondations Plan communal de sauvegarde Programme d'intéret général Plan local d'Urbanisme intercommunal Plan particulier de gestion de l'ensemble du Bassin Versant Plan de prévention du risque d'inondation Recherche, développement et innovation Retour d'expérience Réseau régional des gestionnaires de milieux aquatiques (PACA) Service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations Service départemental d'intervention et de secours Système d'information du développement durable ITPE MAO MIIAM MRN MTES ONRN ORSEC PAPI PCS PIG PLUi PPGBV PPRI RDI RETEX ou REX RRGMA SCHAPI SDIS SIDE Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 45/48 PUBLIÉ Acronyme SIDPC SLGRI SMAVD SMMAR SNGRI SPC SYMADREM Signification Service interministériel de défense de protection civile Stratégie locale de gestion des risques d'inondation Syndicat mixte d'aménagement de la Vallée de la Durance Syndicat mixte des milieux aquatiques et des rivières Stratégie nationale de gestion des risques d'inondation Service prévision des crues Syndicat mixte interrégional d'aménagement des digues du delta du Rhône et de la mer Territoire à risque d'inondation Voies navigables de France TRI VNF Rapport n° 012486-01 Retours d'expérience (REX) des inondations Page 46/48 PUBLIÉ Site internet du CGEDD : « Les derniers rapports » PUBLIÉ