Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable

Auteur secondaire

Résumé

<p style="margin-bottom: 0cm; line-height: 100%; text-align: justify;">L'ordonnance n°2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement marque une évolution majeure en unifiant les 27 polices spéciales du code de l'environnement et en renforçant les outils visant à réprimer des situations irréguliÚres qui conduisent à des atteintes à l'environnement et/ou faussent la concurrence entre les entreprises. La mission a dressé un état sur l'appropriation, par les services chargés des ICPE et par les préfets, des nouveaux régimes de sanction introduits par l'ordonnance n°2012-34, à savoir l'amende et l'astreinte administratives ainsi que la transaction pénale, et en intégrant l'audition pénale introduite par l'article L.172-8 du code de l'environnement. En premiÚre partie du rapport, la mission a examiné les éléments de contexte des services déconcentrés concernés, à savoir les DDPP, pour les ICPE qui touchent à la vie animale et aux produits animaux - élevages, industries agro-alimentaires (issues de produits animaux, à quelques exceptions prÚs), abattoirs, chenils, ... - et les DREAL pour toutes les autres ICPE. Dans la seconde partie, chacune des quatre procédures a été analysée. Entre 2015 et 2016, les amendes administratives ont progressé de 100 % (42 procédures en 2016) et les astreintes de 65 % (66 procédures). En 2016, cinq régions ont conduit plus de 10 amendes ou astreintes. Seuls 32 départements ont mis en oeuvre l'une ou l'autre de ces deux procédures et aucun département dans six régions. La transaction pénale et l'audition pénale sont peu utilisées. De cette analyse, il ressort que les outils introduits par l'ordonnance n° 2012-34 ont leur utilité pour répondre aux principes d'efficacité, d'équité, d'exemplarité et de proportionnalité auxquels les services sont tenus. La mission a émis des recommandations sur le besoin d'orientations stratégiques concernant les sanctions administratives et d'éléments de langage quant à l'interprétation des textes, la notion de « droit à l'erreur », les montants de sanctions et leurs critÚres de choix, et propose d'aborder également la transaction pénale, l'audition pénale et les relations avec les procureurs. A ce titre, elle suggÚre de soutenir l'élaboration de protocoles entre les services concernés et les parquets. Elle recommande d'identifier de façon sélective les besoins d'harmonisation des polices de l'environnement concernant le montant des sanctions administratives, dÚs lors que celles-ci sont susceptibles de s'appliquer à une même installation. Sur la gestion des compétences, la mission propose de recenser les besoins de formation et d'adapter l'offre nationale correspondante et de cartographier les compétences « rares » dans chaque région puis à examiner l'opportunité ou non de mutualiser certaines d'entre elles. Elle invite la direction générale de la prévention des risques à renforcer l'animation des services concernés et de créer, à cet effet, un « réseau professionnel numérique » dédié, aprÚs avoir analysé les expériences réussies en la matiÚre.

Editeur

CGEDD

Descripteur Urbamet

justice ;droit de l'environnement ;procédure ;contentieux

Descripteur écoplanete

police de l'environnement ;installation classée ;astreinte ;transaction pénale ;infraction

ThÚme

Environnement - Paysage ;Cadre juridique ;Méthodes - Techniques

Texte intégral

MINISTÈRE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET SOLIDAIRE Sous-titre du rapport P U Novembre 2017 B Denis Delcour et Maryline Simoné LI Rapport n° 011110-01 établi par Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées É Les auteurs attestent qu'aucun des éléments de leurs activités passées ou présentes n'a affecté leur impartialité dans la rédaction de ce rapport. Publié Sommaire Résumé.....................................................................................................................3 Liste des recommandations...................................................................................5 Introduction..............................................................................................................6 1 L'ordonnance de 2012 : le contexte de sa mise en oeuvre..............................7 1.1 L'ordonnance de 2012 : une évolution majeure pour les polices de l'environnement.........................................................................................................7 1.1.1 Le principe du contradictoire est au coeur des procédures..............................7 1.1.2 L'amende et l'astreinte complÚtent la palette des sanctions administratives. . .8 1.1.3 La transaction pénale permet d'accélérer le traitement des infractions modérées et non intentionnelles................................................................................8 1.1.4 La pratique de l'audition pénale par les inspecteurs ICPE doit permettre de consolider les enquêtes préalables aux poursuites....................................................9 1.2 Un contexte marqué par une forte exigence d'efficacité et de pédagogie ...................................................................................................................................10 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 La situation des services concernés..............................................................10 Le contexte institutionnel...............................................................................11 Le contexte sociétal et environnemental.......................................................12 Les parties prenantes....................................................................................12 2 Les nouvelles procédures : une appropriation variable mais des initiatives intéressantes............................................................................................................16 2.1 Amendes, astreintes et transaction pénale..................................................16 2.1.1 Seule la mise en oeuvre des amendes et astreintes administratives décolle mais avec de fortes variations régionales................................................................16 2.1.2 Les variations entre départements résultent de considérations plus ou moins objectives................................................................................................................. 16 2.1.3 Les critÚres de choix entre les sanctions se dessinent progressivement.......20 2.2 L'audition pénale.............................................................................................22 2.2.1 L'audition pénale a des avantages pour ceux qui l'ont mise en oeuvre..........22 2.2.2 Sa pratique doit toutefois être encadrée........................................................23 2.3 Les pistes de travail de la mission................................................................23 3 Les solutions préconisées................................................................................25 3.1 Affirmer une stratégie concernant les nouvelles procédures introduites par l'ordonnance de 2012........................................................................................25 3.2 Achever le travail d'harmonisation entrepris dans le cadre de l'ordonnance de 2012..............................................................................................26 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 1/96 3.3 Fournir les références dont les services ont besoin..................................26 3.4 Relancer la dynamique des protocoles locaux avec les parquets............27 3.5 Consolider les chaînes de recouvrement comptable des sanctions........27 3.6 Animer le réseau des services déconcentrés..............................................28 3.7 Organiser la mise à disposition des compétences nécessaires...............28 Conclusion..............................................................................................................30 Annexes.................................................................................................................31 1 Lettre de mission...............................................................................................32 2 Liste des personnes rencontrées....................................................................34 3 Glossaire.............................................................................................................36 4 Questionnaires adressés aux DREAL.............................................................37 5 Cadres de convocation et de saisie pour une audition pénale.....................39 du procÚs-verbal,...................................................................................................41 6 Convention ONEMA-gendarmeries de Lorraine relative à la mise en oeuvre de l'audition pénale..................................................................................................44 7 État des effectifs DREAL consacrés à l'inspection des installations classées....................................................................................................................48 8 Protocole ICPE « agricoles » entre parquets et services de l'État en Bretagne....................................................................................................................49 9 Considérations et clarifications juridiques.....................................................68 10 Projet de charte contrÃŽleur ­ contrÃŽlé en Bretagne....................................77 11 Chiffres 2016 relatifs aux amendes et astreintes administratives en matiÚre d'ICPE..........................................................................................................87 12 Harmonisation des polices de l'environnement...........................................91 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 2/96 Résumé L'ordonnance n°2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement marque une évolution majeure en unifiant les 27 polices spéciales du code de l'environnement et en renforçant les outils visant à réprimer des situations irréguliÚres qui conduisent à des atteintes à l'environnement et/ou faussent la concurrence entre les entreprises. Par lettre de commande CGEDD n° 011110-01, il est demandé de faire un point, quatre ans aprÚs, sur l'appropriation, par les services chargés des ICPE et par les préfets, des nouveaux régimes de sanction introduits par l'ordonnance n° 2012-34, à savoir l'amende et l'astreinte administratives ainsi que la transaction pénale. L'audition pénale a été intégrée dans les réflexions de la mission puisqu'elle a été introduite par l'article L 172-8 du code de l'environnement, lui-même visé par l'ordonnance précitée. Il est également demandé de proposer des ajustements pour mettre à jour les instructions, faire état des bonnes pratiques et tirer les enseignements des premiers contentieux sur le sujet. En premiÚre partie du rapport, sont examinés les éléments de contexte des services déconcentrés concernés, à savoir les DDPP, pour les ICPE qui touchent à la vie animale et aux produits animaux ­ élevages, industries agro-alimentaires (issues de produits animaux, à quelques exceptions prÚs), abattoirs, chenils, ... ­ et les DREAL 1 pour toutes les autres ICPE. Les consignes qui leur sont données traduisent la volonté de dialogue avec l'exploitant. La pratique des mises en demeure « contradictoires » est une expression du « droit à l'erreur », objet d'un projet de loi spécifique. Cette pratique sécurise l'inspection des installations classées que l'opportunité de procéder à des amendes et à des astreintes administratives vient consolider. En revanche, l'absence de directives précises en matiÚre de transaction et d'audition pénales est toujours source d'incertitudes pour les services. Le contexte interne aux services est marqué par des contraintes d'effectifs, en particulier pour les DDPP et les « petites » DREAL. La difficulté de maintenir des compétences spécifiques influence leur aptitude au changement ainsi que leurs ambitions stratégiques. Les relations sont jugées bonnes avec les préfets, d'une part, et avec les procureurs, d'autre part. Les premiers, soumis au contexte humain et économique local, exigent pédagogie et progressivité dans les sanctions. Les seconds sont attentifs à ce que les poursuites pénales soient réservées aux affaires qui nécessitent de l'exemplarité. Au sein des tribunaux, les progrÚs sont réels dans la prise en compte des dossiers environnementaux même si les procédures peuvent être longues ici ou là. Le MEDEF et l'assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA) souhaitent que l'exploitant puisse faire valoir ses observations dans des conditions satisfaisantes et même disposer de la capacité d'influer sur le choix et le déroulement des procédures. France Nature Environnement (FNE) considÚre que le travail d'harmonisation effectué à l'occasion de l'ordonnance n° 2012-34 devrait être parachevé. Elle considÚre que l'astreinte est un progrÚs réel mais reste plus réservée sur l'impact de la transaction pénale. Pour FNE, la pratique de l'audition pénale par les inspecteurs ICPE est trÚs positive pour la qualité des procédures et le respect du droit de la défense. FNE est sensible à la publicité des arrêtés de mise en demeure. 1 Le terme DREAL vise les DREAL, proprement dites, la DIREE d'Ile-de-France et les DEAL d'outre-mer. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 3/96 Dans la seconde partie, chacune des quatre procédures est analysée. Entre 2015 et 2016, les amendes administratives progressent de 100 % (42 procédures en 2016) et les astreintes de 65 % (66 procédures). Les services qui les ont utilisées y ont trouvé de réels avantages. En 2016, cinq régions ont conduit plus de 10 procédures ­ amendes ou astreintes. Seuls 32 départements ont mis en oeuvre l'une ou l'autre de ces deux procédures et aucun département dans six régions. La transaction pénale est peu utilisée. La grande majorité des inspecteurs attend des consignes claires de la part de la DGPR. Le bilan est identique pour la pratique de l'audition pénale étant précisé qu'une récente circulaire du ministre de la justice précise bien que les agents habilités ne peuvent se soustraire à la demande qui leur serait faite en ce sens par le procureur. De cette analyse, il ressort que les outils introduits par l'ordonnance n° 2012-34 ont leur utilité pour répondre aux principes d'efficacité, d'équité, d'exemplarité et de proportionnalité auxquels les services sont tenus. Il est toutefois souhaitable qu'un certain nombre de difficultés soient levées. Les recommandations de la mission figurent en troisiÚme partie. Elles portent sur le besoin d'orientations stratégiques concernant les sanctions administratives et d'éléments de langage quant à l'interprétation des textes, la notion de « droit à l'erreur », les montants de sanctions et leurs critÚres de choix. La mission propose d'aborder également la transaction pénale, l'audition pénale et les relations avec les procureurs. A ce titre, elle suggÚre de soutenir l'élaboration de protocoles entre les services concernés et les parquets. La mission recommande d'identifier de façon sélective les besoins d'harmonisation des polices de l'environnement concernant le montant des sanctions administratives, dÚs lors que celles-ci sont susceptibles de s'appliquer à une même installation. Elle suggÚre de fournir aux services des références en matiÚre de bonnes pratiques et de documents-types. En lien avec les services des finances, elle considÚre qu'un travail de simplification de la chaîne de traitement comptable des amendes et des astreintes serait opportun. La mission fait deux propositions sur la gestion des compétences. La premiÚre consiste à recenser les besoins de formation et à adapter l'offre nationale correspondante. La seconde vise à cartographier les compétences « rares » dans chaque région puis à examiner l'opportunité ou non de mutualiser certaines d'entre elles. Dans l'affirmative, elle conseille de recourir à une expérimentation préalable supervisée par la DGPR. Enfin, la mission invite la DGPR à renforcer l'animation des services concernés et de créer, à cet effet, un « réseau professionnel numérique » dédié, aprÚs avoir analysé les expériences réussies en la matiÚre. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 4/96 Publié Liste des recommandations Recommandation n°1 : Affirmer la stratégie de l'État concernant les sanctions introduites par l'ordonnance n°2012-34 du 11 janvier 2012, à savoir l'amende et l'astreinte administratives et la transaction pénale, et l'accompagner des éléments de langage et des consignes répondant aux principales questions posées par les services en matiÚre d'interprétation et d'harmonisation des textes correspondants, de mise en oeuvre du « droit à l'erreur », de pratique de l'audition pénale, de choix des types de sanction à mettre en oeuvre et des montants associés, en fonction du contexte, de l'historique de l'installation, de l'attitude de l'exploitant et des conséquences des faits reprochés, entre autres........................................................................................................................25 Recommandation n° 2 : Harmoniser le montant maximum des amendes relevant des polices de l'environnement pouvant s'appliquer à une même installation classée et proportionner l'amende au chiffre d'affaires de l'exploitant................................................................................................................26 Recommandation n° 3 : Fournir les références utiles aux services, à savoir des fiches décrivant les « expériences réussies » ainsi que des modÚles de piÚces de dossier.....................................................................................................26 Recommandation n°4 : soutenir l'élaboration de protocoles locaux avec les parquets pour répondre aux besoins d'orientations précises des inspecteurs chargés des ICPE concernant la mise en oeuvre et le suivi des poursuites pénales, y compris la transaction, ainsi que la conduite de l'audition pénale. 27 Recommandation n°5 : Diffuser un cadre de saisie sur la plate-forme CHORUS des informations nécessaires à la perception des amendes et des astreintes décidées sur proposition des DREAL et des DDPP et engager un travail avec le ministÚre des finances visant à ce que ces services puissent accéder directement aux données relatives au recouvrement de ces sanctions...........27 Recommandation n°6 : Procéder à l'identification des besoins de formation dans les DREAL et dans les DDPP, au regard des savoirs et des savoir-faire à acquérir pour maîtriser les nouvelles procédures introduites par l'ordonnance de 2012, et consolider l'offre nationale de formation en conséquence.............28 Recommandation n°7 : Mettre en ligne « au fil de l'eau » les références évoquées dans la recommandation n°3 et étudier la faisabilité et les modalités, d'une part, d'un forum « ordonnance de 2012 », efficacement « modéré » et, d'autre part, d'une offre de « réseau professionnel numérique » dédié..........................................................................................................................28 Recommandation n°8 : Dans chaque région, réaliser la cartographie des compétences en matiÚre d'inspection des ICPE au sein des DDPP, y compris au regard des nouvelles procédures introduites par l'ordonnance du 11 janvier 2012, afin de mutualiser certaines d'entre elles, si besoin. Dans l'affirmative, il conviendrait de procéder aux mutualisations aprÚs les avoir expérimentées sous la supervision de la DGPR..................................................29 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 5/96 Introduction Par lettre de commande CGEDD2 n° 011110-01, il est demandé à la mission de faire un point, quatre ans aprÚs, sur l'appropriation, par les services chargés des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et par les préfets, des nouveaux régimes de sanction introduits par l'ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement. Il s'agit de l'amende et de l'astreinte administratives ainsi que de la transaction pénale. L'audition pénale a été intégrée dans les réflexions de la mission puisqu'elle a été introduite par l'article L 172-8 du code de l'environnement, luimême visé par l'ordonnance précitée. Il est également demandé de proposer des ajustements pour mettre à jour les instructions, de faire état des bonnes pratiques et de tirer les enseignements des premiers contentieux sur le sujet. L'ordonnance n°2012-34 est entrée en application le 1er juillet 2013. Elle marque une évolution majeure en unifiant les procédures de 27 polices spéciales du code de l'environnement et en renforçant les outils visant à réprimer des situations irréguliÚres qui conduisent à des atteintes à l'environnement et/ou faussent la concurrence entre les entreprises. La circulaire de la direction générale de prévention des risques (DGPR) du 19 juillet 2013 fixe les conditions d'application de l'ordonnance n° 2012-34. Elle traite du contrÃŽle administratif ­ notamment les conditions de mise en demeure ­, des sanctions administratives, du contrÃŽle pénal et de la mise en oeuvre des sanctions pénales. Il est indiqué que : « du fait de la complexité de la procédure, la transaction pénale fera l'objet d'une circulaire distincte ». Par ailleurs, l'audition pénale n'a pas fait l'objet de directives formalisées. Pour mener à bien sa tâche, la mission s'est entretenue avec les représentants de trois DREAL et de trois DDPP3. Elle a transmis un questionnaire (cf. annexe n° 4) à sept DREAL4 qui constituent un ensemble de situations diverses. Deux parquets ont été rencontrés : ceux de Nanterre et d'Épinal. Ont également été entendus les représentants de France Nature Environnement, du mouvement des entreprises de France (MEDEF) et de l'assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA). Les représentants de la direction de l'eau et de la biodiversité (DEB) ont également été rencontrés. Cet « échantillon » a été jugé pertinent pour établir un diagnostic suffisamment riche pour proposer des recommandations qui ont été approfondies, par ailleurs, avec les représentants de la DGPR. Le 11 octobre 2017, ces éléments d'analyse et les recommandations qui figurent dans le présent rapport ont été présentés aux inspecteurs de l'environnement du groupe de travail « prévention des risques » réunis par la DGPR. Au terme des échanges, la mission a pu tenir compte des observations et informations qui lui sont apparues appropriées. 2 3 Conseil général de l'environnement et du développement durable DREAL de Bretagne, DRIEE d'Ile-de-France, DEAL de La Réunion. DDPP du FinistÚre, de l'Ille et Vilaine et du RhÃŽne. Dans ce qui suit le terme générique DREAL vise les DREAL, la DRIEE d'Ile-de-France et les DEAL d'outre-mer. Auvergne-RhÃŽne-Alpes, Bretagne, Bourgogne-Franche-Comté, Corse, Centre-Val de Loire, Grand Est, Pays de Loire Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 6/96 4 Publié 1 L'ordonnance de 2012 : le contexte de sa mise en oeuvre L'analyse du contexte n'a pas pour but d'être exhaustive mais de restituer les points de vue qui ont été émis par les personnes avec lesquelles la mission a échangé. 1.1 L'ordonnance de 2012 : une évolution majeure pour les polices de l'environnement 1.1.1 Le principe du contradictoire est au coeur des procédures Dans la pratique, le contrÃŽle des ICPE est opéré soit de maniÚre planifiée soit sur plainte. Les visites conduisent à des constats qui sont classables en : - infractions délictuelles au titre du code de l'environnement, - non-conformités aux prescriptions auxquelles l'exploitant est tenu. Elles sont souvent classées en deux catégories : avec ou sans risques pour l'environnement. Au pénal, certaines non-conformités constituent des contraventions, - manque de renseignements appelant des demandes de précisions. Dans le premier cas, l'administration met en demeure l'exploitant de remédier aux dysfonctionnements constatés et dresse en même temps un procÚs verbal d'infraction. Le procureur attend généralement le résultat de la mise en demeure pour agir avec toutefois le risque d'un ralentissement des procédures et du classement du dossier pour les infractions qu'il juge d'importance modérée. Dans le second cas, la circulaire DGPR du 12 juillet 2013 distingue le non-respect d'un acte administratif d'une situation de défaut d'autorisation. Dans la premiÚre situation, il s'agit d'aboutir au respect des prescriptions applicables. Une mise en demeure est nécessaire « dans les cas ... qui ne peuvent être solutionnés rapidement et qui sont susceptibles de générer un impact ou des risques importants ». Dans la seconde situation, la mise en demeure est systématique. L'article L 514-5 du code de l'environnement impose que la mise en demeure ait fait l'objet d'un contradictoire sous peine d'être illégale. La circulaire précise : « qu'en préalable à la prise des sanctions... » il convient : « ... d'informer le pétitionnaire des sanctions que vous comptez prendre à son encontre et de lui permettre, dans un délai déterminé, de présenter ses observations. Cette formalité ­ particuliÚrement importante ­ vient se substituer au contradictoire prévu à l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 sus-citée5. Cette obligation est indispensable et l'arrêté de mise en demeure ne peut la remplacer. » Il y a donc deux moments distincts ­ avant mise en demeure puis avant la prise d'une sanction ­ pour que l'exploitant puisse exposer ses observations avant qu'une sanction puisse lui être appliquée. Le « droit à l'erreur » est donc bien pris en compte. Ce n'est qu'aprÚs la seconde mise en demeure que le non-respect des prescriptions pourra constituer un délit. Dans le troisiÚme cas et a fortiori quand le problÚme peut être solutionné rapidement et qu'il n'est pas susceptible de générer un impact ou des risques importants, la circulaire précitée précise qu'un « simple rappel par courrier » doit suffire. 5 Loi n° 2000-321 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 7/96 1.1.2 L'amende et l'astreinte complÚtent la palette des sanctions administratives Les inspecteurs de l'environnement disposent aujourd'hui de cinq modalités de sanctions administratives : la consignation, les travaux d'office, la suspension du fonctionnement de l'installation, l'amende et l'astreinte, auxquelles s'ajoute la possibilité de fermer l'installation, le cas échéant. Pour l'amende administrative, la circulaire stipule que : « Il s'agit de la seule sanction administrative qui est pécuniaire. Bien que parfaitement admise par la jurisprudence constitutionnelle (décision n°89-260 DC du 28 juillet 1989) ou par celle de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 21 février 1984, OztÃŒk c/R.F.A.), ce type de sanction est peu usité en général. Sa mise en oeuvre comme pour l'ensemble des sanctions administratives doit être précédée d'une mise en demeure. » Le montant de l'amende doit être fondé dans les considérants de l'arrêté correspondant. La circulaire suggÚre de tenir compte des gains financiers générés par le non-respect des prescriptions en jeu. Un titre de perception en résulte. L'astreinte administrative : « procÚde par ailleurs de la même logique que l'amende sur bien des points (principes, fixation du montant etc ...) ». Ceci dit : « elle ne constitue pas une sanction pécuniaire, mais relÚve de la mesure de coercition pour obtenir la satisfaction des motifs de la mise en demeure. » A noter que l'astreinte fait l'objet de deux arrêtés : l'un pour la prescrire, l'autre pour la liquider et rendre exécutoire le titre de perception correspondant. L'arrêté de prescription doit fonder le montant maximum de l'astreinte et préciser les conditions qui permettent d'y mettre fin. Le cas échéant, il est souhaitable de procéder à des liquidations partielles. La circulaire de la DGPR invite bien à se saisir de ces deux nouveaux « outils » juridiques. 1.1.3 La transaction pénale permet d'accélérer le traitement des infractions modérées et non intentionnelles Les avantages de la transaction pénale sont bien identifiés. Elle est plus souple et plus rapide que les poursuites pénales. La circulaire CRIM/2015-9/G4 du 21 avril 2015 du ministre de la justice apporte les précisions suivantes : « La transaction permet à l'administration, lorsque l'action publique n'a pas été mise en mouvement, de proposer tant aux personnes physiques qu'aux personnes morales le paiement d'une amende transactionnelle dont le montant ne peut excéder le tiers du montant de l'amende encourue, ainsi que, le cas échéant, des mesures tendant à faire cesser l'infraction, à éviter son renouvellement, à réparer le dommage ou à remettre en conformité les lieux ... la proposition de transaction relÚve désormais du préfet de département, que l'infraction concernée constitue un délit ou une contravention. L'acte d'homologation de la transaction par le procureur de la République est interruptif de prescription. L'exécution totale de ses obligations par le mis en cause dans les délais impartis éteint l'action publique. » « La transaction pénale éteint définitivement l'action publique (article 6 du code de procédure pénale) et empêche dÚs lors la reprise des poursuites en cas de réitération des faits ou de découverte d'éléments nouveaux susceptibles de modifier l'appréciation des faits, tels que l'aggravation du dommage ou la manifestation d'un plaignant. A ce titre, le recours à cette procédure doit donc être réservé aux infractions de faible gravité, et exclu lorsque les faits ont été commis de façon manifestement délibérée, ont été réitérés, ou ont causé des dommages importants à l'environnement ou à des victimes. De même, il doit être écarté lorsque des victimes ont porté plainte et ont demandé réparation d'un préjudice. » Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 8/96 Publié Or, peu de services ont mis en oeuvre la transaction pénale. Elle intéresse ceux qui veulent maîtriser les suites des infractions pénales mais la majorité précise, d'une part, que leur coeur de métier consiste essentiellement à mettre en oeuvre des procédures administratives et, d'autre part, en l'absence de consignes de la DGPR, qu'une pratique mal maîtrisée peut générer un risque de contentieux. Cette sanction est bien considérée tant par le MEDEF que par la profession agricole, notamment parce qu'elle s'inscrit dans une logique de proportionnalité de la réponse pénale. Au point d'ailleurs que le MEDEF demande un droit à pouvoir en bénéficier en tant qu'alternative aux poursuites pénales « classiques ». La circulaire précitée précise que : « les rappels à la loi devront être limités aux situations régularisées et n'ayant entraîné aucun dommage à l'environnement. » 1.1.4 La pratique de l'audition pénale par les inspecteurs ICPE doit permettre de consolider les enquêtes préalables aux poursuites En rÚgle générale, les parquets considÚrent que l'audition est incontournable, au risque de fragiliser la procédure. L'audition pénale doit permettre de : - recueillir toutes les informations nécessaires sur l'identité de la personne auditionnée, - lui notifier ses droits de façon exhaustive, - caractériser des éléments de contexte importants : responsabilités assumées par cette personne, compétences, connaissance de la réglementation, pratiques... - relever ses observations et/ou celles de son avocat, le cas échéant. Le cadre d'audition pénale établi par le parquet de Nanterre et un modÚle de convocation à l'audition pénale (cf. annexe n° 5) illustrent ces précisions6. L'audition doit cependant être distinguée du recueil de déclaration ou d'observation qui n'est pas soumis aux rÚgles de l'article 61-1 du code de procédure pénale. Selon la circulaire CRIM/2017/G3 du 20 mars 2017 du ministre de la justice : « En raison du caractÚre intrinsÚquement limité du recueil de déclaration, dans les hypothÚses où le respect du principe du contradictoire justifie que le mis en cause s'explique de maniÚre plus détaillée sur les faits qui lui sont reprochés, il sera nécessaire que le parquet fasse procéder à une audition de la personne soupçonnée avant toutes poursuites, sans se contenter du seul recueil de déclarations. » L'ordonnance n° 2012 ­ 34 permet aux inspecteurs de l'environnement de procéder à des auditions pénales. La circulaire précitée du 20 mars 2017 précise : « Les fonctionnaires et agents des administrations et services publics auxquels des lois spéciales attribuent certains pouvoirs de police judiciaire exercent ces pouvoirs dans les conditions et dans les limites fixées par ces lois. Lorsque ces fonctionnaires et agents sont autorisés à procéder à des auditions, l'article 61-1 (du code de procédure pénale) est applicable dÚs lors qu'il existe à l'égard de la personne entendue des raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou a tenté de commettre une infraction. » 6 Celui-ci a été établi pour la police de la consommation mais peut valablement être transposé dans le domaine des ICPE. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 9/96 Elle précise toutefois qu' : « il importe en effet d'apprécier au cas par cas l'opportunité de faire procéder à une audition de mise en cause par les fonctionnaires et agents dotés de pouvoirs de police spéciale. Parmi les critÚres devant présider à ce choix figurent notamment : - la nécessité d'une formation préalable des agents réalisant l'audition, cette formation étant réalisée à titre principal par leur administration ou corps d'origine, à laquelle le parquet peut également être associé, - la prise en compte de l'expérience du service dans la technique et la procédure de l'audition, - l'adaptation du service choisi à la complexité de l'audition ; à ce titre, il conviendra de privilégier le choix d'un service de police ou de gendarmerie lorsque l'audition nécessitera une compétence accrue en matiÚre de technique d'audition, des recherches pour localiser le mis en cause ou lorsque les investigations conduiront à des difficultés d'identification de la personne morale ou de son représentant. Il en ira de même lorsque les premiers éléments de l'enquête laisseront craindre pour la sécurité de la personne chargée de l'audition. ». « ...Il appartiendra donc à chaque parquet ... , de déterminer ... , s'il entend faire réaliser une audition par un fonctionnaire ou agent d'un corps de contrÃŽle spécialisé ... ces derniers ne pourront renoncer aux prérogatives qui leur sont conférées ». Ainsi, au motif que gendarmerie et police doivent se concentrer sur ce qui engage la sécurité de nos concitoyens, certains procureurs (ex : Chambéry) ont clairement indiqué qu'ils souhaitaient que les inspecteurs de l'environnement prennent en charge les auditions pénales relatives aux affaires les concernant. A toutes fins utiles, il est possible de s'inspirer des conventions établies entre les services de l'office de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et ceux de la gendarmerie pour sécuriser l'exercice de l'audition pénale par les agents de l'ONEMA et pour mettre à disposition les locaux appropriés de la gendarmerie (Cf. annexe n° 6 relative à la convention entre le commandant de gendarmerie et le délégué régional de l'ONEMA de Lorraine). A contrario, l'audition pénale n'est pas plébiscitée par l'inspection des installations classées. Non promue par la DGPR, les préventions sont multiples. Ce ne serait pas le « coeur de métier » des inspecteurs ICPE. Selon une personne auditionnée par la mission, « Les agents sont des techniciens, pas des OPJ, pas des juristes, pas des enquêteurs ! ». Cette procédure nécessite des compétences particuliÚres donc une formation ad-hoc et de la pratique : « cette compétence est difficile à entretenir si on fait peu d'auditions ». Cette procédure nouvelle fait craindre des vices de forme. 1.2 Un contexte marqué par une forte exigence d'efficacité et de pédagogie 1.2.1 La situation des services concernés Pour mémoire, les DDPP sont compétentes sur les ICPE relatives à la vie animale et aux produits animaux : élevages, certaines industries agro-alimentaires (produits animaux, à quelques exceptions prÚs), abattoirs, chenils, ... Les DREAL le sont pour toutes les autres ICPE. La taille et l'organisation des services sont assez différentes selon qu'il s'agit d'une DDPP ou d'une DREAL, ce qui influe sur la capacité à agir et sur le maintien de leurs compétences. Ainsi, à l'exception des DDPP de Bretagne qui concentrent la moitié des équivalents-tempsplein (ETP) consacrés aux ICPE « animales », la plupart des DDPP disposent de moyens Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 10/96 Publié limités. En pratique, au niveau national, les effectifs correspondants sont de 206 ETP correspondant à 320 agents7. Beaucoup d'entre eux exercent leurs missions sur une fraction de leur temps de travail. En termes d'activités, cela concerne 8 230 élevages enregistrés, 3 400 élevages IED8, 1 584 élevages soumis à autorisation non IED, 1 676 installations autorisées (hors élevages) non IED,, 1 047 enregistrés (hors élevages), 335 installations (hors élevages) IED et 83 400 déclarations. En 2016, les DREAL comptent 1 627 agents qui se consacrent aux ICPE soit 1 247 ETP, en augmentation de 4 % par rapport à 2015 avec un spectre d'effectifs trÚs large : de 3 agents à Mayotte à 198 en Auvergne-RhÃŽne-Alpes. Les chiffres complets figurent en annexe n° 7. Par ailleurs, les DREAL s'organisent entre les unités départementales (76,8 % des agents), en relation directe avec les préfets de département, et les agents présents au siÚge (23,2 %). Sauf pour les DREAL à faible effectif, cette organisation à « deux étages » favorise la mise en place de fonctions de supervision, de spécialisation, de référents qui sont difficiles, voire impossibles, à mettre en oeuvre en DDPP. Pour celles-ci, les besoins de spécialisation ou de référents se traduisent plutÃŽt par des échanges inter-DDPP ­ formalisés en Bretagne, par exemple ­ ou par l'appui de la DREAL, au titre de ses fonctions de coordination et d'animation régionales. Avec leurs attributions en matiÚre de police sanitaire, les DDPP sont plus habituées aux poursuites pénales que les DREAL ce qui influence leurs rapports avec les parquets. Cette nuance est significative au moment où se pose la question du développement de la transaction pénale ­ pour jouer pleinement du principe de proportionnalité ­ et de la pratique de l'audition pénale. Enfin, la majeure partie des DDPP partage avec les DEAL d'outre-mer le fait d'être fortement contraintes sur les effectifs et sur certaines compétences, fragilisées face à tout processus de changement tel celui de devoir assimiler de nouvelles procédures et donc de nouvelles pratiques. 1.2.2 Le contexte institutionnel Le vocable « institutionnel » couvre toutes les directives et consignes qui s'imposent aux services déconcentrés quelle qu'en soit l'origine. Le programme stratégique 2014-2017 de l'inspection des installations classées (PSI) constitue le document de référence de l'administration de tutelle, à savoir la DGPR et, dans une moindre mesure, la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC). Il traite du cadre de l'inspection ­ périmÚtre d'action, établissement de la réglementation technique, mise en oeuvre, communication ­, et des moyens et outils dont elle dispose. Pour aller au-delà des prescriptions du PSI, les inspecteurs demandent des consignes formalisées. Le droit des installations classées est abondant et complexe. Il suit l'évolution continue de la connaissance en matiÚre de risques et de moyens technologiques, nécessitant une veille significative. La prégnance des directives européennes et des risques de contentieux contre 7 Depuis 2012, l'effectif est resté stable. La dotation émargeant au budget de l'environnement avait baissé de 6 % (14 ETP) entre 2008 et 2012. En contrepoint, 41 ETP émargeant historiquement sur le budget du ministÚre de l'agriculture ont été transférés entre 2008 et 2010. La transposition du chapitre II de directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, dite « IED » adoptée en 2010 a été finalisée le 2 mai 2013. La directive IED est une refonte de la directive 2008/1/CE relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution, dite « directive IPPC » et de six autres directives sectorielles : la directive relative aux grandes installations de combustion (2001/80/CE), la directive sur l'incinération de déchets (2000/76/CE), la directive relative aux émissions de solvants (1999/13/CE) et trois directives relatives à l'industrie du dioxyde de titane (78/176/CEE, 82/883/CEE, 92/112/CEE). Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 11/96 8 la France imposent de la rigueur dans les contrÃŽles et l'effectivité des sanctions. A ce titre, la situation des élevages ICPE est particuliÚrement signalée, notamment en Bretagne. Comme vu précédemment, la réglementation des installations classées intÚgre parfaitement la notion de « droit à l'erreur » à travers l'exercice du contradictoire et la possibilité de prendre en compte les observations de l'exploitant, suite à une mise en demeure. Par ailleurs, les inspecteurs de l'environnement équilibrent bien les fonctions de conseil et le contrÃŽle. C'est pourquoi la perspective d'une loi relative au « droit à l'erreur » ne devrait pas être source d'inquiétudes bien que certains socio-professionnels recherchent dans ce concept le moyen d'inverser « la charge de la preuve » ; pour exemple, deux propositions tirées du Livre blanc du MEDEF intitulé « 40 propositions pour moderniser et simplifier le droit de l'environnement » : encadrer le délai imparti à l'exploitant pour faire valoir ses observations au Préfet (n° 33), instaurer une obligation de transmission des procÚs verbaux à l'exploitant, en cas de constatation d'infraction pénale (n° 35). Enfin, il peut être intéressant de tirer parti du travail réalisé par la DEB dans le domaine de l'eau, en particulier sur l'exercice de la transaction pénale ou encore dans le développement des protocoles avec les parquets. A signaler qu'aucun contentieux spécifique aux nouvelles sanctions n'a été porté à la connaissance de la mission. 1.2.3 Le contexte sociétal et environnemental Chaque représentant des services que la mission a interrogé a évoqué ses priorités qui sont à l'image de la diversité des ICPE : les élevages, les industries agro-alimentaires et les chenils en Bretagne, les installations de traitement des déchets, les dépÃŽts de véhicules hors d'usage, les pressings en Ile-de-France, etc.... Que ce soit par la nature ou par la taille, chaque ICPE appelle des pratiques et des choix de sanction appropriés. En élargissant la palette des sanctions possibles, l'ordonnance de 2012 marque donc un progrÚs indéniable dans la capacité d'adaptation de l'action publique. La situation économique induit deux types de posture complémentaires : - chaque sanction peut mettre en jeu des emplois et impose progressivité et pédagogie, - les cas de non-respect des prescriptions font naître des avantages concurrentiels qui doivent être sanctionnés de façon effective, par souci d'équité et d'exemplarité. Enfin, bien que la pratique des contrÃŽles ne soit pas dans l'objet de la mission, force est de constater que certains socio-professionnels, en particulier les représentants du monde agricole, exercent une forte pression sur l'État pour que la relation contrÃŽleur-contrÃŽlé évolue. C'est aussi un des thÚmes du Livre blanc précité du MEDEF. Même si le domaine des ICPE ne semble pas le plus directement visé, la façon dont les sanctions sont engagées peut en être affectée. 1.2.4 Les parties prenantes Le Préfet : « Quand on explique bien, ça marche ». Cet avis du représentant d'une DREAL résume bien le fait que les relations avec les préfets et avec les services de préfecture sont majoritairement bonnes. Certes, les préfets ont « compétence liée » en matiÚre de mise en demeure et de sanctions administratives. Pour autant, ils souhaitent que les exploitants puissent faire connaître leurs Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 12/96 Publié observations dans des délais qui soient suffisants (cf. point 1.2.2/) et que les sanctions soient proportionnées, avec une mention spécifique pour les installations illégales. Les préfets sont également attentifs au suivi des procédures engagées à l'encontre des exploitants. Dans ce cadre, la situation des exploitations d'élevage apparaît spécifique car la détresse de certains éleveurs dont la situation économique est dégradée et la question du bien-être des animaux sont des réalités que les DDPP et des préfets prennent en compte. Les procureurs : D'emblée, il convient de distinguer les relations entre les procureurs et les agents des DDPP ­ qui sont « habituelles » ­ et celles avec les agents des DREAL, globalement moins soutenues privilégiant les procédures administratives. Dans le domaine du pénal, le procureur a autorité sur les inspecteurs de l'environnement. La prise en compte des questions relatives à l'environnement progresse significativement au sein des tribunaux. Elle se traduit dans la circulaire spécifique précitée du 21 avril 2015 du ministre de la justice. Pour exemple : le parquet de Nanterre est particuliÚrement attaché à ce que les procédures aboutissent et qu'elles soient exemplaires avec une maîtrise essentielle des délais, qui ne sauraient dépasser l'année. La stratégie des parquets est contrastée. Les consignes qu'ils donnent sont favorables aux alternatives aux poursuites quand les atteintes à l'environnement sont faibles et quand il peut y être remédié efficacement. En contrepartie, les infractions seraient poursuivies dans les autres cas. Or, cela n'est pas toujours le cas. Les services regrettent ainsi que certains procureurs classent l'affaire si la procédure administrative engagée en parallÚle a porté ses fruits ou quand les poursuites tardent et que le mis en cause a changé de statut. Enfin, certains services d'inspection déplorent la difficulté de suivre l'avancement des poursuites. Il existe donc des marges de progrÚs en s'appuyant notamment sur des expériences « réussies » telles le protocole signé par chaque parquet et par chaque préfet de Bretagne relatif aux installations classées agricoles (cf. annexe n° 8). Le protocole « ICPE agricoles » signé avec les procureurs de Bretagne : Ce protocole vise à : « éviter les classements de pure opportunité ». Pour cela, il fixe des orientations générales en matiÚre de non-conformités et propose une classification des infractions et des réponses pénales. Une fiche-navette fait le lien entre l'inspection des installations classées et les services du parquet. Un bilan des suites données est examiné conjointement chaque année. Il y est indiqué que : « les procédures pénales sont autant que possible accompagnées d'un procÚs verbal de recueil de déclaration ou d'un procÚs verbal d'audition dressé par l'agent de recherche et de constatation conformément à l'article L 172-8 du code de l'environnement ». Les orientations générales visent la recherche systématique de la remise en état, quand elle est possible, et la réponse pénale quand l'infraction génÚre un impact environnemental (transaction pénale, ordonnance pénale). Les types de suite et les montants de sanction sont indiqués selon la nature de l'infraction et l'incidence sur l'environnement. L'existence de sanctions visant les aides de la PAC peut conduire à ne pas poursuivre si l'infraction relÚve d'une contravention. Les socio-professionnels Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 13/96 Les socio-professionnels : La mission a sollicité les représentants du MEDEF et ceux de l'APCA. Elle a entendu des positions trÚs « revendicatives ». Du cÃŽté des services de l'État (DREAL et DDPP), ceux-ci déplorent le manque de lieux de débat serein pour progresser avec ces partenaires. Le MEDEF a produit le Livre blanc déjà évoqué. Spécifiquement sur le sujet des ICPE, une contribution a été remise à la mission dont il ressort tout d'abord que certaines assertions mériteraient une clarification juridique quand d'autres relÚvent d'initiatives législatives ou réglementaires. En résumé, le MEDEF : - appelle clairement à sanctionner les situations d'illégalité car elles faussent la concurrence et dégradent l'image des secteurs d'activité concernés, - demande que tout exploitant puisse faire valoir ses observations avec un délai suffisant, pourtant garanti par les textes en vigueur (cf. point 1.1.1/), - considÚre qu'il existe une forme de « double peine » entre les possibles sanctions administratives et les poursuites pénales. Pour éviter cette « confusion », il sollicite la dépénalisation de certaines infractions9, - soutient la mise en oeuvre de la transaction pénale en tant qu'alternative aux poursuites devant les tribunaux. L'annexe n° 9 analyse les questions juridiques soulevées par le MEDEF et apporte quelques clarifications. L'APCA est incisive sur le déroulement des contrÃŽles 10. Elle alerte sur la situation spécifique des exploitations agricoles « qui sont d'autant plus sanctionnées que le non-respect d'une prescription peut conduire à diminuer le montant de l'aide de la PAC ». Ce point de vue doit être relativisé, car il y a peu de procédures qui appellent un signalement au parquet. Pour l'APCA, l'exploitant doit pouvoir faire valoir ses observations dans un délai suffisant : « il ne faut pas qu'il découvre des constats qui ne lui ont pas été présentés lors du contrÃŽle ». Face à cette situation, les services s'organisent à l'instar de la DREAL de Bretagne qui a produit une charte du contrÃŽleur et du contrÃŽlé (cf. annexe n° 10). L'APCA considÚre que les références techniques en matiÚre d'ICPE (meilleures techniques disponibles : MTD) sont trÚs complexes et qu'il faut favoriser la pratique des auto-contrÃŽles. Enfin, l'agriculteur a besoin d'un conseil impartial et éclairé envisageable par le développement de la certification des exploitations. France Nature-Environnement (FNE) : FNE considÚre que l'ordonnance de 2012 est un vrai progrÚs avec l'harmonisation les polices de l'environnement et l'introduction de l'astreinte administrative. Elle fait toutefois observer que cette harmonisation n'est pas achevée. Plusieurs exemples ont été donnés à la mission qui sont développés au point 2.1.2. FNE est plus réservée sur l'amende administrative considérant que : « le préfet n'a pas à être un procureur ». Dans le même esprit, elle doute de l'intérêt de la transaction pénale, lui préférant les poursuites pénales et déplore que la mise en demeure puisse être considérée comme une sanction en soi avec l'effet de retarder la prise de l'arrêté correspondant. 9 Proposition 39 du livre blanc du MEDEF : « Il faut dépénaliser certaines infractions. Il nous apparaît nécessaire de cantonner le droit pénal de l'environnement aux infractions les plus graves en lui donnant des moyens adaptés ; trop souvent la violation de la rÚgle administrative fait l'objet à la fois de sanctions administratives et pénales, alors même qu'il n'y a pas d'atteinte à l'environnement. En encombrant le droit pénal de l'environnement de sanctions pénales consécutives à la violation de rÚgles administratives, on s'éloigne de la vocation du droit pénal qui est de sanctionner des comportements graves. » L'APCA demande d'exclure a priori les contrÃŽles inopinés, ne contrÃŽler sur place que s'il y a un risque avéré pour l'environnement, mieux former les contrÃŽleurs à la relation avec les agriculteurs. Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 14/96 10 Rapport n° 011110-01 Publié Celui-ci lui apparaît comme le résultat d'une négociation et non d'un processus impartial ayant pour objet de faire respecter une obligation formelle. FNE voit beaucoup d'avantages dans la pratique de l'audition pénale par les inspecteurs de l'environnement, à la fois pour consolider la procédure ­ par l'intervention d'un agent qui connaît bien le sujet ­ et parce qu'elle est respectueuse des « droits de la défense ». Elle déplore que les arrêtés de mise en demeure ne soient plus mis en ligne. Or, vérification faite, ils le sont bien sur le site : http://www.installationsclassees.developpement-durable.gouv.fr. La DGPR est bien consciente du souhait des associations de protection de l'environnement qu'une visibilité plus grande devrait être donnée aux contrÃŽles et donc à leurs suites, en particulier en termes de sanctions. Il reviendrait aux préfets de prendre les initiatives correspondantes. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 15/96 2 Les nouvelles procédures : une appropriation variable mais des initiatives intéressantes 2.1 Amendes, astreintes et transaction pénale 2.1.1 Seule la mise en oeuvre des amendes et astreintes administratives décolle mais avec de fortes variations régionales La comparaison des chiffres 2016/2015 fait ressortir un accroissement de 100 % des procédures d'amendes (AM) et de 65 % des astreintes administratives (AS). Le nombre des consignations baisse dans chacun des quatre régimes examinés : autorisation (-26 %), enregistrement (-56 %), déclaration (-27 %) et « sans régime »11 (-20 %). Les chiffres relatifs aux autres procédures (fermetures, suspension, travaux d'office) ne sont pas suffisamment significatifs pour en tirer des relations de cause à effet. Cette évolution positive masque une réalité plus nuancée. D'une maniÚre générale, les procédures de mise en demeure permettent d'aboutir aux mises en conformité requises. Le nombre de mises en demeure varie peu, de l'ordre de 2 000 par an (2 087 en 2016 soit -0,04 % par rapport à 2015). Il est communément admis que le nombre de sanctions administratives est de l'ordre de 10 % de celui des mises en demeure. Ce pourcentage est atteint en 2016 si on additionne les consignations (5,5 %), les amendes (2 %) et les astreintes (3 %). En 2016, seules cinq régions12 dépassent plus de 10 procédures ­ amendes et astreintes cumulées ­ quand, dans six régions13, aucun des « départements »14 n'en a mis en oeuvre. Seulement un tiers des départements (32) a engagé une amende ou une astreinte. Hors La Réunion qui se distingue (14 procédures amende et astreinte), seule deux régions affichent plus de deux procédures en moyenne par département : Ile-de-France (3,1) et Bretagne (2,5). Les chiffres qui précédent sont issus des données de rapportage de la DGPR, développés en annexe n° 11. Pour mémoire, la transaction pénale est peu mise en oeuvre. 2.1.2 Les variations entre départements résultent de considérations plus ou moins objectives Bien entendu, le choix de telle ou telle procédure ne garantit pas en soi que l'objectif de la police des ICPE soit atteint, à savoir que les installations ou activités soient gérées de façon conforme aux textes en vigueur et avec une maîtrise suffisante des risques pour la santé humaine et l'environnement. En revanche, les fortes différences mises en évidence dans le paragraphe précédant nécessitent des explications pour améliorer « en continu » l'action publique. 11 12 13 14 En l'occurrence, les installations qui sont uniquement IED Réunion, Ile-de-France, Bretagne, Auvergne-RhÃŽne-Alpes, Nouvelle Aquitaine Bourgogne-Franche-Comté, Corse, Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte Unités Départementales des DREAL et DDPP Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 16/96 Rapport n° 011110-01 Publié Certaines des difficultés évoquées par les personnes rencontrées ne peuvent être solutionnées que par l'évolution du contexte de l'exercice de l'inspection. D'autres, en revanche, appellent une initiative de chaque service pour conduire le changement, voire pour infléchir sa propre « culture » en matiÚre de sanctions. Ces difficultés sont explicitées ci-aprÚs. - l'incohérence perçue de certains textes relatifs aux polices de l'environnement : Sachant qu'elles peuvent s'appliquer conjointement à une même installation, la DRIEE d'Ile-de-France a analysé la cohérence de cinq polices de l'environnement ­ et deux autres qui leur sont proches15 ­ concernant d'une part, les délais de réponse aux mises en demeure et, d'autre part, le niveau des amendes administratives (cf. annexe n° 12). Pour ce qui concerne le montant des amendes, les différences portent sur leur maximum et sur leur « proportionnalité ». En pratique, le maximum prévu par la police des ICPE ou par celle des produits chimiques, à savoir 1 500 , peut s'avérer trop faible en comparaison de la situation de l'exploitant. « Que vaut une telle amende pour une multinationale ? » Pour accroître la marge de manoeuvre des services, le montant maximum pourrait être fixé à hauteur de celui prévu au titre de la police des déchets, à savoir 150 000 . Pour ce qui concerne l'application du principe de proportionnalité, les amendes relatives aux polices précitées ne disposent pas d'une assiette formelle. Parce qu'elle apparaît pertinente, il est suggéré de reprendre celle ressortant du code de l'énergie, à savoir le chiffre d'affaires. Pour ce qui concerne les non-conformités visées par l'article R 514-4 du code de l'environnement16, la différence entre le montant maximum de l'amende pénale et celui de l'amende administrative est également perçue comme une incohérence. En effet, sachant qu'il s'agit de contraventions de 5 classe, le montant est de 1 500 17 pour l'amende pénale et de de 15 000 pour l'adminstrative. Le recours à la transaction pénale peut donc apparaître dérisoire. Quant au cas où l'intéret de la procédure pénale tiendrait dans les poursuites il relÚve plutÃŽt du « cas d'école », s'agissant de contraventions. DÚs lors, afin de rendre la transaction pénale réellement dissuasive, il pourrait être opportun de relever significativement le montant maximum de l'amende associée pour certaines nonconformités, par exemple pour un défaut d'autorisation, et de dépénaliser les autres nonconformités au motif que l'amende administrative peut être une alternative crédible. Cette analyse pourrait être renforcée si, comme elle l'a annoncé, la Chancellerie procédait à la forfaitisation de ces contraventions18. 15 Installations classées, police de l'eau, produits chimiques, déchets et publicité (Code de l'Environnement), contrÃŽle technique des véhicules (Code de la Route) et énergie (Code de l'Energie) Il s'agit des douze infractions de l'article R 514-4 du code de l'environnement qui couvrent trois cas de figure : ne pas disposer les « autorisations » requises, ne pas respecter les prescriptions notifiées ou ne pas informer l'autorité administrative en cas de changement de situation. La question ne se pose pas dans le cas où il n'est pas déféré à une mise en demeure car cela constitue un délit qui est visé par l'article L 514-11 du CE : amende de 75 000 , voire deux ans d'emprisonnement. Idem pour le dysfonctionnement d'une installation de traitement des eaux « connexe à l'ICPE » peut être verbalisé au titre de la police de l'eau. Toutefois, en application du deuxiÚme alinéa de l'article 529 du code de procédure pénale, cette procédure n'est pas applicable si plusieurs infractions, dont l'une au moins ne peut donner lieu à amende forfaitaire, ont été constatées simultanément, ou lorsque la loi prévoit que la récidive de la contravention constitue un délit. (extrait de la circulaire du 21 avril 2015 du ministre de la justice. 16 17 18 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 17/96 - l'ambiguïté de certains éléments de langage : Les socio-professionnels, entre autres, interprÚtent la pratique des contrÃŽles et des sanctions selon des concepts qui brouillent parfois la compréhension de l'action administrative. Ils évoquent le « droit à l'erreur » sans approfondir la notion de « contradictoire ». Ces sujets, notamment, sont abordés et analysés dans l'annexe n° 13 qui propose, par ailleurs, les clarifications correspondantes. Parmi ces sujets, on peut évoquer : - la demande de dépénaliser certaines infractions. Comme évoqué au point précédent, cette demande pourrait être examinée sous deux réserves : l'absence de lien avec une atteinte avérée à l'environnement et le fait qu'une amende administrative puisse relever du même fait. En revanche, dépénaliser au seul motif d'une « double peine » ne devrait pas prospérer. En effet, la police administrative et la police judiciaire sont indépendantes parce que leur objet est différent. La société ne saurait se priver de pouvoir sanctionner au pénal une atteinte irrémédiable à l'environnement ou un refus d'obtempérer suite à une mise en demeure au motif qu'une amende et/ou une astreinte ­ ou une consignation ­ permettrait de remettre l'installation en conformité. Pour les mêmes raisons, il ne peut y avoir de recours suspensif auprÚs du juge pénal parce qu'une mise en demeure pourrait être annulée par le juge administratif. - la demande de pouvoir ajuster le montant des astreintes pour tenir compte de la célérité avec laquelle l'exploitant y donne suite. Elle peut être prise en compte par le jeu de liquidations partielles mais, en aucun cas, les astreintes ne peuvent être remboursées. - la plainte de certains exploitants, au motif que les arrêtés de mise en demeure soient consultables en ligne sur le site : http://www.installationsclassees.developpementdurable.gouv.fr. Cette disposition découle de l'obligation qui est faite à l'État de mettre à disposition les informations qui touchent à la protection de l'environnement, en application de la convention d'Aarhus. - le défaut de références : Les services qui ont mis en oeuvre les nouvelles sanctions ont tous dû établir des barÚmes d'amende et d'astreinte, voire de transaction pénale et mettre au point les documents correspondants. Ils ont pleinement conscience que, pour un même objet, chaque service peut aboutir à des références différentes. Cette situation est inconfortable au regard du principe d'équité de traitement et, de façon sous-jacente, du principe de proportionnalité. - les freins à la recherche d'efficacité dans la conduite des procédures : La mise en oeuvre de l'autorisation environnementale aurait limité les capacités de projection de certains services vers les nouvelles procédures, mais cette situation est conjoncturelle. Plus significatives sont les difficultés rencontrées dans la chaîne de traitement internes des dossiers. Deux problÚmes ont été évoqués : - la complexité de la chaîne de recouvrement des amendes et des astreintes, à savoir : Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 18/96 Publié la complexité des informations nécessaires à la saisie de la demande de recouvrement sur la plate-forme comptable CHORUS - à titre d'exemple, la DRIEE d'Ile-de-France a élaboré une fiche navette qui facilite le travail de saisie - et la difficulté à accéder aux informations sur le recouvrement effectif des sommes en jeu ce qui conditionne la capacité à relancer les exploitants, essentielle pour garantir la crédibilité de l'action publique. - la séparation des responsabilités dans la chaîne de traitement interne des dossiers. C'est le cas dans certaines DDPP où des agents sont spécialement chargés du traitement des contentieux. Certaines DREAL spécialisent un guichet unique de traitement des sanctions. Les priorités de l'un peuvent ne pas être celles de l'autre. Il appartient à chaque chef de service d'y remédier. - la maîtrise du changement : Certaines difficultés relÚvent de l'apprentissage et de la maîtrise d'une nouvelle procédure. Des points de vigilance ont été signalés en matiÚre de liquidation des dépenses : - identification du destinataire de la sanction, - imputation des amendes, - justification des montants. D'autres situations relÚvent de l'optimisation des pratiques comme l'initiative de la DEAL de La Réunion de recouvrer chaque trimestre les astreintes afin de renforcer leur caractÚre dissuasif et l'effectivité de la sanction. Ces problÚmes trouvent leur solution dans les échanges d'expériences et dans les formations. Ils peuvent aussi relever d'une supervision ou de la désignation d'un référent. Plus délicates à régler sont les difficultés qui ressortent de la conception que les agents ont de leur rÃŽle et de la bonne conduite des procédures. Autrement dit, certains services estiment que les dispositifs de mise en demeure existants suffisent à eux seuls pour atteindre les buts qui leur sont fixés. Au regard de l'intérêt que d'autres services voient dans les sanctions nouvelles, il est permis de s'interroger. La réponse relÚve au moins en partie dans les consignes que pourrait donner la DGPR. - les relations avec les parquets : Comme vu en premiÚre partie, les relations avec les parquets sont contrastées. Dans certains cas, les services craignent que leur engagement dans les procédures pénales ne soit pas suivi d'effet. Cela peut conduire à ne pas mettre en oeuvre les poursuites pénales alors que le contexte le justifierait. De telles situations sont inconfortables et malvenues au regard du principe d'équité. Elles renvoient au besoin de disposer de lignes directrices claires de la part de chaque parquet au travers du protocole que prévoit la circulaire CRIM/2015-9/G4 du 21 avril 2015 du ministre de la justice19. Outre ces difficultés d'ordre pratique, la mission a posé la question à plusieurs services de savoir si sa stratégie de contrÃŽle et de sanction avait été explicitée. Les réponses sont nuancées. Selon les informations recueillies par la mission, on peut citer les exemples suivants. 19 « Il est nécessaire de s'assurer que les administrations ne mettent en oeuvre la procédure de transaction qu'aprÚs avoir reçu un accord de principe du parquet, en conformité avec la politique pénale qu'il aura définie. A ce titre, il paraît particuliÚrement utile d'établir un protocole d'accord avec l'administration sur l'utilisation de cet outil . » Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 19/96 La Bretagne a produit un protocole signé par chaque procureur de la région concernant les procédures pénales en matiÚre d'ICPE agricoles (cf. annexe n° 6). Elle a élaboré une note de doctrine à l'attention de ses unités départementales et des DDPP. La DRIEE Ilede-France et la DREAL Centre-Val de Loire ont fait de même. Dans d'autres cas, l'évolution des pratiques existantes découle plutÃŽt d'échanges informels entre services d'une même région, autour de cas pratiques à valeur d'exemple. Il semble donc que peu de services aient replacé les apports de l'ordonnance de 2012 dans un cadre stratégique complet. Certains agents auditionnés signalent même un soutien hiérarchique déficient. Il apparaît donc opportun que des lignes directrices soient données par la DGPR, charge à chaque DREAL, dans sa fonction de coordination, et à chaque service pour ce qui le concerne de décliner celles-ci dans sa propre stratégie et dans les modalités pratiques correspondantes. 2.1.3 Les critÚres de progressivement choix entre les sanctions se dessinent Malgré les difficultés exposées au point précédent, les services qui ont mis en oeuvre les nouvelles sanctions prévues par l'ordonnance 2012-34 y voient un certain nombre d'avantages. De leurs points de vue, il semble possible d'en déduire des critÚres de choix dans le but de fixer des orientations qui permettent d'exprimer les principes qui doivent guider l'action des services, à savoir : - la garantie de bonne fin (effectivité), - la recherche d'efficacité, à savoir une allocation optimale des moyens, - le besoin d'exemplarité : certaines situations méritent un traitement exemplaire que ce soit à l'adresse de la société (atteinte à l'environnement) ou à destination d'éventuelles victimes : le voisinage (préjudice environnemental) ou d'autres exploitants qui subiraient une concurrence déloyale (préjudice financier), - l'obligation de proportionner les sanctions ce qui affecte le choix de la sanction ainsi que son montant. Ces critÚres sont les suivants : Sanctions en question20 1 - Amende CritÚres / Cas de figure évoqués 1.1/ situation non conforme qui a fait naître un préjudice non remédiable ­ pour l'environnement ou en termes de concurrence ­, a fortiori en cas de répétition, 1.2/ quand une premiÚre sanction ­ par exemple une consignation ­ n'a pas produit d'effets, 13/ quand les sommes en jeu sont trop faibles pour justifier une consignation ou une astreinte. Difficultés éventuelles / alternatives Il faut toutefois que l'amende puisse être dissuasive. En fonction du chiffre d'affaires de l'exploitant, le montant plafond (15 000 ) peut apparaître trop faible, sauf dans le cas d'une installation de traitement de déchets puisqu'au titre de la police des déchets, le plafond se situe à 150 000 21. Si l'amende n'apparaît pas dissuasive, l'alternative consiste à rechercher si une infraction pénale est en jeu et de convenir avec le procureur de lancer les poursuites. 20 21 Il est rappelé que les sanctions administratives peuvent se cumuler avec les sanctions pénales. Article L 514-6 du code de l'environnement Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 20/96 Rapport n° 011110-01 Publié 2 - Astreinte 2.1/ situation de blocage qui rend incertaine la mise en conformité de l'installation. Si l'exploitant montre des signes de bon vouloir, il est possible de prévoir une progressivité dans les montants d'astreinte, à savoir un décalage de la date d'effet de l'astreinte ou la progressivité des montants d'astreinte selon des étapes prédéfinies : par exemple, la fourniture d'une étude puis la contractualisation des travaux nécessaires et enfin la réalisation affective de ceux-ci. L'important est que l'astreinte maximale soit bien fonction du préjudice résultant de la non-mise en oeuvre de la mise en demeure et du chiffre d'affaires de l'exploitant, en application du principe de proportionnalité. Il faut également apprécier l'opportunité de la consignation au regard de deux contraintes : le fait que l'inspection doive fixer ­ donc justifier ­ le montant des travaux requis et la lourdeur de la procédure, avec le risque que l'administration des finances ne diligente pas les procédures comme il conviendrait. Si, dans le cas 32 ci-joint, les deux conditions ne sont pas réunies, il conviendra de choisir l'astreinte. 3 - Consignation 3.1/ besoin de garantir que les sommes nécessaires aux travaux de mise en conformité soient disponibles, par exemple si l'entreprise est en liquidation. Dans ce cas, la perspective de travaux d'office ne peut être exclue, 3.2/ nécessité de contraindre les délais de mise en conformité sans que le montant de la sanction soit en pure perte pour l'exploitant. Pour cela, il faut que la situation financiÚre de l'entreprise soit bonne et que le dialogue entre l'exploitant et l'inspection reste constructif. 4 - Transaction 4.1/ cas d'un délit ­ mise en pénale demeure non suivie d'effet, pollution par un IOTA connexe à l'ICPE, ... ­ surtout si l'infraction se double de dommages à l'environnement qui soient « réparables » et hors les cas signalés pour les poursuites pénales. Il faut que la protection de l'environnement soit en jeu et que la responsabilité soit avérée. La transaction est toutefois exclue si l'action est délibérée et/ou si elle est réitérée. Elle est également exclue si des tiers ont porté plainte. Sachant que l'amende transactionnelle ne peut dépasser le tiers du plafond de l'infraction correspondante, la transaction pénale n'apparaît pas opportune pour des faits relevant de contravention (art. R 514.4 du code de l'environnement). Vu le faible montant de l'amende, elle n'aura pas de caractÚre dissuasif. Les poursuites donnent une particuliÚre visibilité à l'action publique : amende, prison avec ou sans sursis, réparation des dommages causés, frais de justice, publication du jugement. Certains services apprécient toutefois au « cas par cas » l'opportunité de solliciter des poursuites en fonction de l'éventualité ou non que l'affaire soit audiencée trÚs tardivement par le tribunal, voire qu'elle soit classée. Il faut en convenir au préalable avec le procureur sachant que la palette des outils pénaux doit être utilisée de façon pertinente et pédagogique. A titre d'exemple, la gradation suivante est tirée Page 21/96 5 - Poursuites pénales 5.1/ quand il y a une grave atteinte à l'environnement, a fortiori si les dommages ne sont pas réparables, 5.2/ si des tiers ont porté plainte et sont susceptibles de demander des dommages et intérêts, 5.3/ si l'exploitant est dans le déni et/ou si sa situation financiÚre est telle que les amendes ­ administratives ou Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié transactionnelle ­ ne sont pas d'un protocole entre l'État (préfet, ONEMA, susceptibles d'avoir un effet ONCFS22) et un parquet : dissuasif, - amende forfaitaire dans les cas prévus à cet 5.4/ si la situation administrative effet, de l'exploitant s'avÚre confuse - transaction pénale, avec suppression du et que la bonne fin des mises désordre, à savoir mise en conformité et en demeure n'est pas assurée. réparation, dans tous les cas d'atteinte faible à l'environnement, - composition pénale dans tous les cas d'atteinte moyenne, - poursuites pénales simplifiées : comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ou ordonnance pénale, dans tous les cas d'incidence forte, - poursuites pénales dans tous les cas d'incidence trÚs forte. Bien entendu, ces critÚres ne sauraient faire obstacle à la prise en compte des situations locales ou de la diversité des ICPE. Sur ce second point et bien que les ICPE constituent un tout juridique, les stratégies et les pratiques doivent s'adapter à chaque type d'ICPE en distinguant, schématiquement : - un effet « taille » : les ICPE « importantes » ont plus de moyens que les petites pour bien respecter les textes mais aussi pour bien se défendre en cas de contentieux, - un effet « chiffre d'affaires » : le caractÚre dissuasif du montant d'une sanction est directement fonction de cette sujétion, - un effet « type d'activité » : les « meilleures techniques disponibles » sont spécifiques et les risques pour l'environnement et pour les salariés, entre autres, le sont également. Ils induisent des consignes particuliÚres en matiÚre de contrÃŽle et de sanction. La façon de dialoguer avec les exploitants, de fonder les mises en demeure puis les sanctions doit tenir compte de la singularité de chaque ICPE. 2.2 L'audition pénale 2.2.1 L'audition pénale a des avantages pour ceux qui l'ont mise en oeuvre Les initiatives dont la mission a eu connaissance 23 montrent que la pratique de l'audition pénale est intéressante. Les agents qui l'ont mise en oeuvre ainsi que les représentants des parquets qui se sont exprimés y voient plusieurs avantages. L'agent auditeur est plus précis, voire plus pertinent, dans sa compréhension du dossier et donc dans ses questions et dans ses analyses que ne le sera son collÚgue de la gendarmerie ou de la police. Ceci n'exclut pas que ces derniers soient en appui, voire qu'ils prennent la responsabilité de l'audition dans certains cas : quand des menaces ont été proférées par l'exploitant, quand celui-ci est susceptible de se soustraire à la justice, par exemple. La procédure est moins longue puisqu'il n'y a pas double saisine ­ en l'occurrence de l'inspecteur de l'environnement ­. Enfin, il apparaît que les agents qui effectuent les contrÃŽles sont d'autant plus soucieux de la qualité des dossiers qu'ils sont impliqués en aval, dans les auditions pénales. 22 23 Office national de la chasse et de la faune sauvage Par exemple, par la DRIEE d'Ile-de-France dans les dossiers METALIFER ­ l'exploitant a obtempéré ­ et TRAPIL ­ 18 mois ferme en 1Úre instance ­. L'audition pénale par les inspecteurs de l'environnement est également visée dans le protocole « ICPE agricoles » de Bretagne. Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 22/96 Rapport n° 011110-01 Publié 2.2.2 Sa pratique doit toutefois être encadrée Dans sa circulaire CRIM/2017/G3 du 20 mars 2017, le ministre de la justice admet que : « L'encadrement procédural des auditions réalisées par ces fonctionnaires et agents doit conduire cependant à ce que les parquets requiÚrent ces services à cette fin avec discernement. » Cette compétence nouvelle nécessite une formation dédiée, voire une forme de tutorat avec les collÚgues de la gendarmerie ou de la police et il n'apparaît pas souhaitable que l'inspection ICPE ait à s'impliquer dans des démarches complexes. Il est donc souhaitable de préciser cela dans un protocole entre le préfet, représentant l'inspection ICPE, et chaque procureur. Un cadre national pourrait être établi à cet effet. Par ailleurs, il faut apprécier l'intérêt de séparer ou non l'acte de contrÃŽle de l'acte d'audition. Confondre les deux postures permet de rechercher la meilleure efficacité, l'audition étant la prolongation du constat d'infraction. Séparer les deux fonctions ­ comme le souhaite le MEDEF ­ permet de concentrer la pratique d'audition sur des agents spécifiquement compétents et de faire en sorte que l'agent qui effectue l'inspection reste dans une relation avec l'exploitant qui est à mi-chemin entre le conseil et le contrÃŽle. L'alternative est de faire intervenir deux inspecteurs dont celui qui connaît le mieux l'installation, en position plutÃŽt de rédacteur que d'interrogateur, sachant qu'il est d'ores et déjà recommandé d'agir en binÃŽme : - lorsqu'est entendue une personne assistée d'un avocat, - lorsqu'est entendue une personne de sexe opposé, - lorsqu'une personne est entendue par un enquêteur récemment formé et encore peu expérimenté à la pratique de l'audition. Certains procureurs considÚrent que les inspecteurs doivent également enquêter pour rechercher des responsabilités particuliÚres alors que ceux-ci ne connaissent que la personne qui est en charge de respecter l'acte administratif qui régit le fonctionnement de l'ICPE. Cette attitude n'apparaît pas conforme à la circulaire précitée qui exclut du sujet les cas dits complexes24. Enfin, il est pertinent que les auditions soient réalisées à la gendarmerie ou dans un commissariat de police. Cette disposition a l'avantage d'optimiser le temps de trajet pour le prévenu, de procéder dans des locaux particuliÚrement adaptés et de disposer des compétences pour relever les identités (Cf. annexe n° 6 ­ convention ONEMA ­ gendarmerie en Lorraine). 2.3 Les pistes de travail de la mission Au regard de ce qui précÚde, les services doivent continuer de se mobiliser pour intégrer les nouvelles procédures introduites par l'ordonnance n° 2012-34. Pour atteindre ce but, il convient qu'un certain nombre d'actions soient mises en oeuvre, en particulier par la DGPR. Les pistes de travail que la mission a approfondies sont les suivantes : 24 Extrait de la circulaire CRIM/2017/G3 du 20 mars 2017 : « il conviendra de privilégier le choix d'un service de police ou de gendarmerie lorsque l'audition nécessitera une compétence accrue en matiÚre de technique d'audition, des recherches pour localiser le mis en cause ou lorsque les investigations conduiront à des difficultés d'identification de la personne morale ou de son représentant. Il en ira de même lorsque les premiers éléments de l'enquête laisseront craindre pour la sécurité de la personne chargée de l'audition. » Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 23/96 - clarifier les principaux critÚres de choix des différentes procédures et répondre aux questions d'interprétation des textes en vigueur afin d'harmoniser leur mise en oeuvre sur le territoire national, - faire évoluer le cadre juridique afin de parfaire le travail d'harmonisation et de simplification réalisé à travers l'ordonnance n° 2012-34, - fournir aux services les références et les modÚles dont ils ont besoin, - consolider les chaînes de traitement des dossiers, - poursuivre l'effort de formation des agents concernés, - favoriser les échanges entre les services, dans le cadre d'une dynamique de réseau professionnel, - organiser le recours aux « compétences rares ». Ces pistes de travail sont développées dans la troisiÚme partie du présent rapport. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 24/96 Publié 3 Les solutions préconisées Il ressort de l'analyse développée dans les deux premiÚres parties que les quatre nouveaux outils abordés sont particuliÚrement intéressants au regard des critÚres d'efficacité, d'effectivité, d'exemplarité et de proportionnalité mis en évidence au terme des entretiens conduits par la mission. Le principe d'équité de traitement des exploitants sur le territoire national est également à prendre en compte comme l'indique le programme stratégique 2014-2017 de l'inspection (PSI) en son point 2.2 : « garantir une homogénéité de réponse dans l'ensemble de l'inspection, nécessaire pour lutter contre les distorsions de concurrence... ». Comme l'énonce le PSI actuel : « une gouvernance concertée à tous les niveaux de l'inspection des installations classées est le gage de son efficacité ». La responsabilité qui incombe à la DGPR doit être partagée avec les DREAL. La mission n'approfondit pas cette question. 3.1 Affirmer une stratégie concernant les nouvelles procédures introduites par l'ordonnance de 2012 Dans le cadre d'un document approprié, il s'agirait d'afficher une stratégie positive et pragmatique concernant les nouvelles sanctions administratives. Pour cela, il conviendrait de tirer parti des initiatives mises en oeuvre par les services. Il faudrait également aborder la transaction pénale qui n'a pas été évoquée dans la circulaire du 19 juillet 201325 et cela, quand bien même la circulaire du 21 avril 2015 du ministÚre de la justice apparaît déjà assez précise. Enfin, il semble opportun de traiter également de l'audition pénale au regard du besoin des services. Dans la mesure du possible, un travail conjoint avec les services de la justice serait utile pour valoriser les démarches positives de certains parquets mais aussi pour encadrer les sollicitations de certains procureurs. Ces orientations stratégiques devraient être complétées par des « éléments de langage » qui auraient pour objet : - de répondre aux questions d'interprétation et d'harmonisation des textes que soulÚvent les services, comme développé au point 2.1.2, - d'expliciter les orientations en matiÚre de « droit à l'erreur », - de préciser les critÚres de choix des différentes sanctions possibles, - de donner des indications à suivre sur le montant de celles-ci. Recommandation n°1 : Affirmer la stratégie de l'État concernant les sanctions introduites par l'ordonnance n°2012-34 du 11 janvier 2012, à savoir l'amende et l'astreinte administratives et la transaction pénale, et l'accompagner des éléments de langage et des consignes répondant aux principales questions posées par les services en matiÚre d'interprétation et d'harmonisation des textes correspondants, de mise en oeuvre du « droit à l'erreur », de pratique de l'audition pénale, de choix des types de sanction à mettre en oeuvre et des montants associés, en fonction du contexte, de l'historique de l'installation, de l'attitude de l'exploitant et des conséquences des faits reprochés, entre autres. 25 Circulaire du 19 juillet 2013 relative à la mise en oeuvre des polices administratives et pénales en matiÚre d'installations classées pour la protection de l'environnement Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 25/96 3.2 Achever le travail d'harmonisation entrepris dans le cadre de l'ordonnance de 2012 Comme vu au point 2.1.2, il subsiste des incohérences entre les sanctions administratives qui peuvent s'appliquer à une même ICPE et qui relÚvent de différentes polices de l'environnement. Sauf erreur, ces écarts relÚvent de la loi. Il ne faut toutefois pas renoncer à les réduire. Il faut toutefois le faire de façon sélective en ciblant sur ce qui impacte directement la police des installations classées. En l'occurrence, il s'agit de faire converger les montants maximums d'amende et de prendre le chiffre d'affaires comme assiette. L'enjeu est de pouvoir utiliser toute la palette des sanctions possibles et d'en renforcer le caractÚre dissuasif. Il appartiendra à la DGPR de se rapprocher de la direction des affaires juridiques (DAJ) pour oeuvrer en ce sens. Recommandation n° 2 : Harmoniser le montant maximum des amendes relevant des polices de l'environnement pouvant s'appliquer à une même installation classée et proportionner l'amende au chiffre d'affaires de l'exploitant. 3.3 Fournir les références dont les services ont besoin Deux tiers des départements n'ont mis en oeuvre ni amende ni astreinte administrative. Le constat est encore plus frappant s'agissant de la transaction et de l'audition pénales. Il faut donc procéder à un « rattrapage » de compétences. Pour cela, les services doivent disposer rapidement de références communes, y compris ceux qui sont les plus avancés et qui souhaitent la reconnaissance et la consolidation de leurs pratiques. Plusieurs initiatives seraient opportunes : - capitaliser les expériences réussies par la diffusion de fiches descriptives, - diffuser des modÚles de piÚces de dossiers sur la base des « bonnes pratiques » identifiées, - tenir à jour les « canevas » - textes de vulgarisation réglementaire - sur ICAR, l'intranet de la DGPR. Recommandation n° 3 : Fournir les références utiles aux services, à savoir des fiches décrivant les « expériences réussies » ainsi que des modÚles de piÚces de dossier. La mission conseille, par ailleurs : - de saisir toutes les opportunités pour que les orientations stratégiques, les références et les éléments de langage en matiÚre de sanctions visant les ICPE puissent converger avec ce qui est ou a été produit par la Direction de l'Eau et de la Biodiversité, au regard de la continuité des domaines d'action respectifs et de la similitude des parties prenantes, - de valoriser par une communication adaptée les résultats obtenus par les services en matiÚre de sanctions administratives et pénales, de façon à replacer leur action dans un contexte de recherche d'efficacité administrative. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 26/96 Publié 3.4 Relancer la dynamique des protocoles locaux avec les parquets En référence aux points 1.2.4/, 2.1.3/ et 2.2.2/, les pistes de progrÚs dans les relations des DREAL et des DDPP avec les services de la justice visent les orientations de chaque parquet ainsi que les modalités de mise en oeuvre et de suivi des poursuites pénales, y compris l'audition pénale. Il est difficile d'y répondre par une directive nationale, si ce n'est de donner de grandes orientations comme proposé à travers la recommandation n° 1. A ce titre, il faut avoir à l'esprit les termes de la circulaire DGALN du 12 novembre 2010 relative à l'organisation et la pratique du contrÃŽle par les services et établissements chargés de mission de police de l'eau et de la nature, à savoir que : « il peut être plus efficace, selon les cas, d'avoir recours préférentiellement à des suites administratives ou à des suites judiciaires. Compte tenu de l'indépendance des polices administratives et judiciaires, de telles orientations ne peuvent être élaborées que localement. Elles seront explicitées à l'occasion de la validation du plan de contrÃŽle par le préfet et le(s) procureur(s). » C'est pourquoi la mission invite à soutenir l'élaboration, sous le pilotage des DREAL, de protocoles adéquats avec le(s) parquet(s). Il sera possible de s'inspirer de protocoles spécifiques (cf. annexe n°6 : le protocole « ICPE agricoles » de Bretagne) et de l'expérience acquise dans le domaine de l'eau et de la nature, en application de la circulaire DGALN précitée. Dans le même esprit, des protocoles locaux pourraient prévoir les relations avec la gendarmerie et/ou la police s'agissant des modalités pratiques d'exercice de l'audition pénale, en particulier la mise à disposition de locaux adaptés. Recommandation n°4 : soutenir l'élaboration de protocoles locaux avec les parquets pour répondre aux besoins d'orientations précises des inspecteurs chargés des ICPE concernant la mise en oeuvre et le suivi des poursuites pénales, y compris la transaction, ainsi que la conduite de l'audition pénale. 3.5 Consolider les chaînes de recouvrement comptable des sanctions Comme vu au point 2.1.2/, les services sont confrontés à des difficultés dans la gestion de chaîne de recouvrement des amendes et astreintes, difficultés qui peuvent affecter l'efficacité de leur action. La premiÚre est relativement simple à régler dans la mesure où il s'agit de fournir un cadre de saisie des informations nécessaires sur la plate-forme CHORUS. Un modÚle a été porté à la connaissance de la mission. Il est donc tout à fait possible de s'y référer. La seconde difficulté nécessite un travail plus approfondi puisqu'il s'agit de permettre aux DREAL et aux DDPP d'avoir accÚs aux informations permettant de savoir si les recouvrements ont bien été effectués afin, si besoin, d'inviter les services des finances à procéder à des relances ciblées. Il serait utile que ces services reçoivent des consignes de leur hiérarchie visant à ce qu'ils perçoivent correctement les enjeux en termes de crédibilité de l'action de l'État. Recommandation n°5 : Diffuser un cadre de saisie sur la plate-forme CHORUS des informations nécessaires à la perception des amendes et des astreintes décidées sur proposition des DREAL et des DDPP et engager un travail avec le ministÚre des finances visant à ce que ces services puissent accéder directement aux données relatives au recouvrement de ces sanctions. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 27/96 3.6 Animer le réseau des services déconcentrés L'apprentissage des nouvelles procédures passe par une offre de formation à la hauteur de l'enjeu. La mission constate que chacune des sept sessions de formation consacrées à l'application de l'ordonnance de 2012 ­ qui ont été organisées au niveau national ­ « a fait le plein ». Il appartient à chaque service concerné, sous la responsabilité de la DREAL, de recenser ses besoins afin que la DGPR soit en mesure de définir une offre de formation correspondante. Les « expériences réussies » devraient être présentées sous forme de « retour d'expérience », à l'occasion des réunions périodiques des inspecteurs de l'environnement ICPE. Les références, objet de la recommandation n°3, devraient être mises à disposition sur ICAR. Pour cela, il serait opportun d'animer un groupe de travail qui validerait périodiquement les mises en ligne. En mobilisant à cet effet des agents des services déconcentrés, ce groupe contribuerait directement à la collecte des références produites « sur le terrain ». Au surplus, dans le but d'obtenir une production dynamique de références, la mission suggÚre d'étudier la possibilité de mettre à disposition un forum sur ICAR, avec toutefois une attention à sa « modération ». Dans l'affirmative, il est conseillé de procéder préalablement à un parangonnage pour identifier les savoir-faire-clés. Cela dit, ces propositions peuvent paraître trop « classiques » au regard du changement de posture auquel invitent les termes de l'ordonnance de 2012. Par ailleurs, il faut prendre en compte la posture spécifique des jeunes générations d'inspecteurs qui maîtrisent les nouveaux outils numériques. Pour y répondre, la mission invite la DGPR à étudier la faisabilité d'un « réseau professionnel numérique » dédié qui correspondrait aux tendances actuelles de l'animation de réseau. En cela, elle serait précurseur. Il conviendrait de procéder à un parangonnage, étant entendu que nombre d'entreprises privées et quelques administrations maîtrisent ce vecteur de savoir-faire et en tirent profit. Recommandation n°6 : Procéder à l'identification des besoins de formation dans les DREAL et dans les DDPP, au regard des savoirs et des savoir-faire à acquérir pour maîtriser les nouvelles procédures introduites par l'ordonnance de 2012, et consolider l'offre nationale de formation en conséquence. Recommandation n°7 : Mettre en ligne « au fil de l'eau » les références évoquées dans la recommandation n°3 et étudier la faisabilité et les modalités, d'une part, d'un forum « ordonnance de 2012 », efficacement « modéré » et, d'autre part, d'une offre de « réseau professionnel numérique » dédié. 3.7 Organiser la mise à disposition des compétences nécessaires Les outils introduits par l'ordonnance n° 2012-34 induisent des changements qui mettent en tension les effectifs et les compétences des services. Comme vu en premiÚre partie, la situation est plus délicate pour les DDPP et les DEAL d'outre-mer que pour les autres DREAL. Ces derniÚres bénéficient d'un effectif et d'une organisation spécifique ­ entre le siÚge et les unités départementales ­ qui permettent de spécialiser des fonctions et de Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 28/96 Publié rationaliser le fonctionnement de l'inspection. Elles appréhendent des situations trÚs diverses et peuvent se faire plus facilement une « doctrine » sur la façon de mettre en oeuvre ces nouveaux outils. En revanche, cette situation invite à renforcer l'animation du réseau des DDPP par la DREAL. Si cela n'apparaît pas suffisant, il ne faut pas exclure de devoir mutualiser certaines fonctions que ce soit entre DDPP ou entre DDPP et DREAL. Des expériences existent dont il serait utile de s'inspirer. Par exemple, dans le domaine de la police de la concurrence et de la répression des fraudes, une expérimentation de mutualisation des fonctions d'enquête a été engagée entre les DDPP de Bourgogne-Franche-Comté. Le « passage » par une expérimentation ­ avec une supervision de la DGPR ­ apparaît souhaitable dans la mesure où une mutualisation met en jeu des sujétions particuliÚres en termes d'organisation, de responsabilités ­ hiérarchique et fonctionnelle ­, de management, toutes sujétions qui peuvent nécessiter que l'administration centrale s'implique. La mission propose d'acter le fait que des mutualisations puissent être souhaitables pour que les DDPP consolident leurs compétences, sous réserve que les modalités pratiques soient expérimentées au préalable. Pour cela, il semble opportun que la cartographie des compétences au sein des DDPP soit réalisée dans chaque région, à la suite de quoi les différentes solutions de mutualisation des compétences pourront être envisagées ou non. Recommandation n°8 : Dans chaque région, réaliser la cartographie des compétences en matiÚre d'inspection des ICPE au sein des DDPP, y compris au regard des nouvelles procédures introduites par l'ordonnance du 11 janvier 2012, afin de mutualiser certaines d'entre elles, si besoin. Dans l'affirmative, il conviendrait de procéder aux mutualisations aprÚs les avoir expérimentées sous la supervision de la DGPR. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 29/96 Conclusion La mission a constaté que les procédures introduites par l'ordonnance n° 2012-34 étaient encore peu mises en oeuvre. Elle a aussi pris connaissance de nombreuses initiatives pour intégrer celles-ci dans une palette d'outils afin de consolider l'efficacité de l'inspection des installations classées. Les recommandations de la mission ont été présentées à la DGPR. Il appartient à celle-ci de les inscrire dans un plan d'actions et de prendre les initiatives correspondantes. Maryline SIMONÉ Denis DELCOUR Inspectrice générale de l'administration du développement durable Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 30/96 Publié Annexes Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 31/96 Publié 1 Lettre de mission Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 32/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 33/96 2 Liste des personnes rencontrées Nom MERLE Prénom Philippe DGPR Organisme Fonction Chef de service des risques technologiques Chef de bureau réglementation, pilotage de l'inspection Cheffe du pÃŽle inspection des installations classées et environnement Directeur Chargée des industries agro-alimentaires et des piscicultures Chargé des élevages Directrice Responsable du service Protection de l'Environnement et de la Nature Directeur adjoint Adjointe au chef de service prévention des pollutions et des risques Cheffe de la division eau Procureur Avocate Avocate Juriste Président du Comité Droit à l'Environnement Juriste Date de rencontre 07/06/17 ARTICO Serge DGPR 07/06/17 DANJOU-GALIERE Laurence DDPP RhÃŽne 04/07/17 DAVID DAOUDAL Eric Fabienne DDPP FinistÚre DDPP FinistÚre 04/07/17 04/07/17 GUILCHER BASTOK PETIT Noël Janique Luc DDPP FinistÚre DDCSPP Ille-et-Vilaine DDCSPP Ille-et-Vilaine 04/07/17 12/07/17 12/07/17 SEAC'H VINCENT Patrick Sylvie DREAL Bretagne DREAL Bretagne 18/07/17 18/07/17 FERRY MANTEAUX HERSCHTEL LE ROY-GLEIZES RIPOCHE VIANO Pascale Étienne Joëlle Carine HélÚna Olivier DREAL Bretagne Parquet d'Épinal MEDEF MEDEF MEDEF MEDEF 18/07/17 25/07/17 27/07/17 27/07/17 27/07/17 27/07/17 CHOUX CANNEVA MAILLET MAURIN MARTIN MASSON Émilie Guillem Pierre Jean-Michel Ivan Michel MEDEF DEB DEB DEAL La Réunion DEAL La Réunion DEAL La Réunion 27/07/17 23/08/17 23/08/17 Directeur Directeur adjoint Chef du service risques et environnement industriels Directeur 29/08/17 29/08/17 29/08/17 GOELLNER JérÃŽme DRIEE Ile-de-France 31/08/17 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 34/96 Publié JEREMIE PROUST Pierre Anne DRIEE Ile-de-France Parquet de Nanterre Chef du service risques Substitut du Procureur de Nanterre pÃŽle délinquance économique et financiÚre Vice-Procureur, Chef du pÃŽle économique et financier Président de la Commission Environnement Responsable des dossiers impacts environnementaux Responsable du service Environnement 31/08/17 05/09/17 DELORME Maxence Parquet de Nanterre 05/09/17 FEREY Pascal Assemblée Permanente des Chambres d'Agriculture (APCA) Assemblée Permanente des Chambres d'Agriculture (APCA) Assemblée Permanente des Chambres d'Agriculture (APCA) France nature Environnement DRIEE Ile-de-France 06/09/17 AGASSE Sophie 06/09/17 GALIRI Nathalie 06/09/17 LEOST Raymond 28/09/17 KALTEMBACHER Henri chef de l'Unité Territoriale des Yvelines Adjointe au chef de bureau - responsable du pÃŽle réglementation 02/10/17 LAVALLEE Caroline DGPR 04/10/17 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 35/96 3 Glossaire Abréviations / acronymes APCA BOP CE CEDH CEE DDPP DEAL DEB DGALN DGEC DGPR DREAL DRIEE ETP FNE ICAR ICPE IED (directive) MEDEF MTD ONG OPJ PAC PSI UE Signification Assemblée permanente des chambres d'agriculture Budget opérationnel de programme Code de l'environnement Cour européenne des droits de l'homme Communauté économique européenne Direction départementale de la protection des populations Direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (outremer) Direction de l'eau et de la biodiversité Direction générale de l'aménagement du logement et de la nature Direction générale de l'énergie et du climat Direction générale de la prévention des risques Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie Équivalent temps plein Fédération nature environnement Intranet de l'inspection des installations classées Installations classées pour la protection de l'environnement Directive sur les émissions industrielles Mouvement des entreprises de France Meilleures techniques disponibles Organisation non gouvernementale Officier de police judiciaire Politique agricole commune Plan stratégique de l'inspection (des installations classées) Union européenne Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 36/96 Publié 4 Questionnaires adressés aux DREAL le 26 juillet 2017 Questionnaire adressé aux DREAL des régions Ile-de-France, Bretagne, Auvergne-RhÃŽne-Alpes et Pays de Loire, Au sujet des amendes et des astreintes : 1/ un spectre large d'activités ICPE a-t-il été concerné ou bien est-ce plutÃŽt le fruit d'actions orientées vers certaines d'entre elles ? 2/ Dans tous les cas, selon vous, y a-t-il des activités qui mériteraient d'être plus visées que d'autres et qui ne l'ont pas été ? Et si oui, pourquoi ? 3/ Les raisons du nombre significatif de procédures dans votre région : 31/ S'agit-il de raisons intrinsÚques aux services concernés ? Une stratégie particuliÚre a-t-elle été mise en place ou un effort particulier a-t-il été consenti ? Et si oui, laquelle et/ou lequel ? 32/ S'agit-il de raisons extrinsÚques aux services ? Si oui, merci de distinguer : 321/ des causes objectives, à savoir des atteintes à l'environnement ou des manquements avérés qui ne pouvaient objectivement pas être réglés par d'autres voies, 322/ le rÃŽle du/des parquet(s), le cas échéant, 323/ le rÃŽle du/des préfet(s), le cas échéant, 324/ le rÃŽle des socio-professionnels, 325/ autres : préciser. 4/ Selon vous, quels sont : 41/ les principaux avantages des amendes et des astreintes ? 42/ les principaux inconvénients ? 5/ Actions correctives ou d'amélioration : 51/ Y a-t-il besoin de telles actions et, si oui, lesquelles : 511/ au niveau régional ? 512/ au niveau national ? 52/ Y a-t'il un besoin de formation, d'informations, de communication ? Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 37/96 Questionnaire adressé aux régions Bourgogne-Franche-Comté, Corse, Grand Est et Centre-Val-de-Loire. 1/ Selon vous, y a-t-il des activités qui auraient mérité ou qui mériteraient d'être concernées par les amendes ou les astreintes et qui ne l'ont pas été ? Et si oui, pourquoi ? 2/ Les raisons de ce constat : 21/ S'agit-il de raisons intrinsÚques aux services concernés ? Autrement dit, choix stratégiques, formation, problÚmes d'effectifs, difficulté d'application de l'ordonnance, ... Merci de préciser la(es) raison(s). 22/ S'agit-il de raisons extrinsÚques aux services ? Si oui, merci de distinguer : 221/ des causes objectives, le cas échéant, notamment si les atteintes à l'environnement et les manquements ont pu être réglés par d'autres voies, 222/ le rÃŽle du/des parquet(s), le cas échéant, 223/ le rÃŽle du/des préfet(s), le cas échéant, 224/ le rÃŽle des socio-professionnels, 225/ autres : préciser. 3/ Selon vous, quels sont : 31/ les principaux avantages des amendes et des astreintes ? 32/ les principaux inconvénients ? 4/ actions correctives ou d'amélioration : 41/ Y a-t-il besoin de telles actions et, si oui, lesquelles : 411/ au niveau régional ? 412/ au niveau national ? 42/ Y a-t'il un besoin de formation, d'informations, de communication ? Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 38/96 Publié 5 Cadres de convocation et de saisie pour une audition pénale Page / MINISTERE DE L'ECONOMIE ET DES FINANCES DIRECTION DÉPARTEMENTALE DE LA PROTECTION DES POPULATIONS DES HAUTS-DE-SEINE 167/177 AVENUE JOLIOT CURIE 92013 NANTERRE Cedex Téléphone : 01 40 97 46 00 Télécopie : 01 40 97 46 11 Courriel : ddpp@hauts-de-seine.gouv.fr PROCÈS-VERBAL D'AUDITION (Articles 28, 61-1 du code de procédure pénale, Article L.450-4 du code de commerce) Nous, soussigné(e) de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes, agissant sous l'autorité du DIRECTEUR DEPARTEMENTAL DE LA PROTECTION DES POPULATIONS des HAUTS-DE-SEINE le XX mars 2017 à 15 heures 20, Nous trouvant dans nos locaux sis 167-177, Avenue Joliot-Curie à NANTERRE (92000), rapportons les opérations suivantes : Vu l'article 28 du code de procédure pénale, Vu l'article 61-1 du code de procédure pénale, Vu l'article L. 512-10 et L. 512-60 du code de la consommation, Vu l'article L. 450-4 du code de commerce, entendons M. ou Mme (nom, prénom), (Assisté de Maître XY) qui nous déclare, je me présente devant vous à la suite de la convocation en date du XXX que vous m'avez adressée. 1°) Identité : Identité de la personne Nom de naissance : Prénom : Nom d'usage : Situation de famille : (préciser le nombre d'enfants à charge) Date de naissance : Lieu de naissance : Adresse Adresse mail : N° de téléphone : N° de fax : Sexe : Nationalité : Profession Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 39/96 Chiffre d'affaires annuel : Identité déclarée 2°) Notification des droits : Résultat net annuel: Salaire mensuel net : Nous donnons à la personne entendue ci-dessus connaissance de ses droits et des dispositions relatives au recueil de ses déclarations, en français, langue qu'elle a déclaré comprendre. En application des articles 2 et 3 de la directive 2012-13 UE ainsi que l'article 61-1 du code de procédure pénale : Je reconnais avoir été informé(e) : 1° du fait que je suis soupçonné(e) à (lieu) et sur le territoire national, entre octobre 2011 et octobre 2015, en tout cas depuis temps non couvert par la prescription d'avoir commise ou tenté de commettre le délit de : 1. Pratiques commerciales trompeuses ­ DELIT - (faits prévus par l'article L. 121-2 du code de la consommation et réprimés par l'article L. 132-2 du code de la consommation (2 ans d'emprisonnement et/ou 300 000 d'amende)) ; 2. Perception d'un paiement ou d'une contrepartie financiÚre avant la fin du délai de 7 jours à compter de la conclusion d'un contrat hors établissement ­ DELIT - (faits prévus par l'article L. 122-10 du code de la consommation et réprimés par l'article L. 242-7 du code de la consommation (2 ans d'emprisonnement et/ou 150 000 d'amende)) ; 2° du droit de quitter à tout moment les locaux où je suis entendue ; 3° du droit d'être assisté(e) par un interprÚte ; 4° du droit de faire des déclarations, de répondre aux questions qui me sont posées ou de me taire ; 5° Si l'infraction pour laquelle elle est entendue est un délit puni d'une peine d'emprisonnement, - du droit d'être assistée au cours de mon audition, par un avocat de mon choix ou, à ma demande, désigné d'office par le bâtonnier de l'ordre des avocats ; et avoir été informé(e) que les frais seront à ma charge sauf si je remplis les conditions d'accÚs à l'aide juridictionnelle, qui m'ont été rappelées ; - que je peux accepter expressément de poursuivre l'audition hors la présence de mon avocat ; 6° De la possibilité de bénéficier, le cas échéant gratuitement, de conseils juridiques dans une structure d'accÚs au droit dont les coordonnées se trouvent en annexe jointe à la convocation ; Signature du Mis en cause : ____________________________ Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 40/96 Publié 3°) Déclarations : M ou Mme (Nom, Prénom) déclare accepter de répondre à nos questions/ vouloir faire des déclarations/ vouloir garder le silence 26 : « Je déclare accepter de répondre à nos questions / vouloir faire des déclarations / vouloir garder le silence. » Question : Quelle est votre formation scolaire / universitaire ? Réponse : Question : Avez-vous exercé d'autres fonctions avant d'intégrer ou de créer la société X ? Réponse : Question : Depuis combien de temps êtes-vous salarié/dirigeant de cette société ? Réponse : Question : Qui est le responsable pénal au sein de votre société ? S'il existe une délégation de pouvoir (Prendre copie de la délégation de pouvoir). Réponse : Question : Les agents de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes ont relevés les faits suivants : (synthÚse des constatations), Avez-vous des observations à formuler ? Réponse : Question : Depuis le contrÃŽle effectué par les agents de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes, avez-vous modifié vos pratiques ? Si oui, comment ? Si non, expliquez pourquoi ? (Demandez de justifier en cas de modification (courrier, courriel, projet d'étiquette,...) Réponse : Question : En cas de présence d'un avocat, Maître, avez-vous des observations ? Réponse : Question : Avez-vous quelque chose à ajouter ? Réponse : nombre de mot(s) : clos le ligne(s) : à rayés nuls heures Signature de (des) l'auteur(s) du procÚs-verbal, Signature de l'intéressé, 26 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 41/96 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 42/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 43/96 6 Convention ONEMA-gendarmeries de Lorraine relative à la mise en oeuvre de l'audition pénale Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 44/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 45/96 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 46/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 47/96 7 État des effectifs DREAL consacrés à l'inspection des installations classées Rubrique INSTALLATIONS CLASSEES MOYENS HUMAINS Effectifs environnement Personnel technique - au niveau régional - au niveau départemental Nombre en équivalent temps plein ETP technique - au niveau régional - au niveau départemental AUVERGNE -BOURGOGNE - FRANCHE-COMTE CENTRE-VAL DE LOIRE CORSE RHONE-ALPES BRETAGNE GRAND EST GUADELOUPE GUYANE HAUTS-DE-FRANCE DE FRANCE ILE 198 27 171 163,21 22,91 140,3 103 22 81 73,69 17,59 56,1 127 17 110 93,32 9,05 84,27 91 26 65 62,64 19,48 43,16 12 7 5 6,32 3,42 2,9 189 67 122 148,97 50,98 97,99 8 7 1 5,4 4,7 0,7 16 15 1 6,25 5,85 0,4 155 13 142 125,51 11,68 113,83 134 21 113 124,13 18,83 105,3 MARTINIQUE MAYOTTE NORMANDIE NOUVELLE-AQUITAINE OCCITANIE PAYS DE LA LOIRE PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR REUNION Total 2016 Total 2015 Evolution 9 8 1 4,2 4 0,2 3 0 3 1,8 0 1,8 124 41 83 79,73 19,89 59,84 169 40 129 116,28 26,25 90,03 113 20 93 90,8 19,88 70,92 75 12 63 67,83 10,88 56,95 80 18 62 62,42 14,45 47,97 21 17 4 14,7 13,52 1,18 1627 378 1249 1247,2 273,36 973,84 1569 381 1188 1219,04 276,68 942,36 4% -1% 5% 2% -1% 3% Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 48/96 Publié 8 Protocole ICPE « agricoles » entre parquets et services de l'État en Bretagne Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 49/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 50/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 51/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 52/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 53/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 54/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 55/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 56/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 57/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 58/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 59/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 60/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 61/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 62/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 63/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 64/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 65/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 66/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 67/96 Publié 9 Considérations et clarifications juridiques Annexe n° 7 : considérations et clarifications juridiques Dans le cadre des entretiens que la mission a conduits, un certain nombre de questions d'ordre juridique ont été soulevées ­ notamment par les représentants du MEDEF ­ dont il résulte des incertitudes qu'il est souhaitable de lever. La présente note constitue un exercice de clarification, sans préjudice d'autres avis. Elle a bénéficié des compétences de Jean-François LANDEL, membre du CGEDD. Questions 1 Commentaires / clarifications DÚs lors que le régime des sanctions Cette question renvoie à la perception d'une « double peine ». administratives s'est étoffé, ne serait-il pas souhaitable de dépénaliser certaines Or, y compris pour un même fait, le droit reconnaît la situation qu'un contrÃŽle aboutisse à saisir infractions ? deux ordres de juridiction : - La police administrative qui « a pour finalité essentielle d'éviter le trouble à l'ordre public » (arrêt LABONNE - CE, 8 août 1919). Elle s'inscrit dans une logique de prévention, en l'occurrence des atteintes à l'environnement, par la prescription des moyens à mettre en oeuvre à cet effet. Elle relÚve du pouvoir exécutif. - La police pénale qui « est chargée, ... , de constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs tant qu'une information n'est pas ouverte. » (art. 14 du code de procédure pénale) En pratique, elle est relative à des faits avérés qui ont des effets négatifs, en l'occurrence sur la l'environnement, que ces effets soient remédiables ou non. En quelque sorte, « le mal est fait ». Il faut qu'il y ait intentionnalité d'une personne morale ou physique. Cette police relÚve du pouvoir judiciaire. Les deux régimes de police coexistent dÚs lors qu'ils ont des fondements distincts selon le principe de l'indépendance des législations et de séparation des pouvoirs. Il faut donc veiller aux Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 68/96 Publié conditions de leur mise en oeuvre. A l'issue d'une visite ayant pour objet un contrÃŽle administratif, il est possible de constater une infraction pénale si celle-ci peut être fondée. Cela est admis par la jurisprudence. Voir notamment dans ce sens (Cour de Cassation, chambre criminelle, 26 avril 2000. n° de pourvoi : 98-87869). Il faut toutefois être bien clair avec l'exploitant. L'article 40 du code de procédure pénale impose à l'agent qui constate un crime ou un délit d'informer le procureur, charge à ce dernier de juger de l'opportunité des poursuites. 2 Est-il juste d'affirmer que le pénal est fait Le fait qu' à l'issue de poursuites pénales le juge judiciaire puisse prononcer des peines pour sanctionner des faits « graves » au privatives de libertés fondamentales conduit justement à penser que les faits en cause sont contraire de la juridiction administrative ? « graves ». Pour autant, cette gravité s'examine a posteriori, en fonction des circonstances : importance des effets, tiers touchés,..., et de l'historique de l'affaire, notamment si récidive. Il faut que l'élément intentionnel soit caractérisé. Pour toutes ces raisons, le procureur dispose seul de l'opportunité des poursuites pénales. Des garanties sont données au mis en cause : droit de la défense, précision des infractions et des peines,..., La gravité « au pénal » n'est donc pas établie a priori. C'est pourquoi ­ sans qu'il soit besoin de rappeler la séparation des pouvoirs ­ cette notion ne peut conduire à distinguer la police administrative de la police pénale sur la base respectivement des notions de « faits non graves a priori » et de « faits graves a priori ». La présence d'un ensemble complet de sanctions ­ amende administrative, transaction pénale, poursuites pénales ­ permet d'adapter la réponse des autorités publiques face au comportement de chaque exploitant d'ICPE et face à la variété des situations rencontrées (bonne foi, mauvaise foi, récidive). Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 69/96 Publié 3 Il faudrait qu'existe la possibilité de recours suspensif contre la mise en oeuvre d'une mise en demeure contestée au motif que le juge administratif sera tenté de prononcer un non-lieu à statuer si cette mise en demeure est appliquée sous le coup des astreintes. L'exécution de la mise en demeure sous astreinte met fin au comportement qui motivait la mise en demeure. DÚs lors, comment maintenir de demander au juge d'annuler un acte juridique ­ la mise en demeure ­ qui a déjà produit tous ses effets ? Ce n'est pas parce qu'il exécute la mise en demeure, notamment pour ne pas payer les astreintes, que l'exploitant renonce de fait à contester l'arrêté qui la fonde. Le juge administratif devra statuer sur l'illégalité de la mise en demeure et l'exploitant pourra toujours demander des dommages et intérêts, même aprÚs exécution de celle-ci. De plus, si l'exploitant a des motifs sérieux de faire annuler l'arrêté et qu'il y a urgence, il peut solliciter qu'un référé soit prononcé à l'effet de surseoir à l'exécution de la mise en demeure, le temps que le jugement soit établi au fond. 4 Quand il y a amende administrative et action au pénal, ne faut-il pas pouvoir suspendre l'action au pénal, le temps que le juge administratif se prononce sur la validité de l'arrêté de mise en demeure ? Rappelons que le non-respect d'une mise en demeure constitue un délit. La question posée se fonde sur la jurisprudence de la cour de cassation qui annule des poursuites pénales lorsque l'acte administratif qui en est le fondement est annulé par le tribunal administratif (Cass. crim., 16 nov. 2010, n° 10-81.740, F-P+B : JurisData n° 2010-022633) Sachant que les polices administratives et pénales sont indépendantes, trois cas de figure sont à examiner en fonction de l'échéance de chaque décision. - soit le tribunal administratif juge avant le tribunal judiciaire. DÚs lors, deux cas sont à examiner : * soit le juge administratif annule l'arrêté de mise en demeure et le fait de ne pas l'avoir respecté est sans effet au pénal. Le juge pénal classera l'affaire en application de la jurisprudence cidessus. * soit le juge administratif maintient l'arrêté et le juge pénal se prononcera en tout état de cause, y compris en tenant compte du contexte et de l'intentionnalité. - soit le tribunal judiciaire juge avant le tribunal administratif ­ ce qui est rare ­. L'autorité de la Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 70/96 Publié chose jugée fera qu'il ne sera pas possible d'y revenir même si le juge administratif est conduit à annuler l'arrêté de mise en demeure. Il est en effet admis que les faits constatés par le juge pénal et qui commandent nécessairement le dispositif d'un jugement ayant acquis force de chose jugée s'imposent à l'administration comme au juge administratif (CE 12 avril 2002, Papon, rec. Lebon p. 139). Ce dernier devra tenir compte du jugement au pénal, avec toutefois un « degré d'appréciation ». Ainsi, l'autorité de la chose jugée ne s'attache pas aux motifs d'un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu'un doute subsiste sur leur réalité. Il appartient à l'autorité administrative puis, le cas échéant, au juge administratif d'apprécier si les mêmes faits sont établis (CE 11 mars 1987, Ketati et Mestaoui, rec. p. 90 repris en matiÚre d'ICPE par CAA Douai, 6 mars 2014, n°12DA00626). Le cas échéant, le juge administratif peut être amené à confirmer l'arrêté de mise en demeure alors même que le juge pénal aurait classé l'affaire. Le fait que l'exploitant cherche à obtenir l'annulation de l'arrêté préalablement à la décision au pénal est cohérent avec la jurisprudence de la cour de cassation, mais elle ne prémunit pas l'exploitant de l'application de la jurisprudence du conseil d'État qui permet, dans certains cas, de prononcer des sanctions administratives, indépendamment de l'issue de la procédure pénale. Eu égard à la nature des ICPE et aux enjeux en matiÚre de sécurité des travailleurs, des riverains et des atteintes potentielles à l'environnement, le maintien du caractÚre non suspensif de la requête en annulation et de la possibilité de non-lieu à statuer qui s'y rattache, en cas d`exécution de l'arrêté de mise en demeure, apparaît nécessaire. 5 Certains services inscrivent dans l'arrêté Une astreinte est associée à une exécution forcée. Généralement, elle est liée à une obligation prescrivant des astreintes administratives de moyens que la mise en demeure vise à imposer. que celles-ci soient progressives (dans le Dans les cas où la mise en oeuvre de ces moyens est, par construction, progressive ­ par Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 71/96 Publié sens croissant), d'autres qu'elles soient exemple, s'il faut réaliser une étude, passer un marché puis faire les travaux ­, il est possible de différées. Y a-t-il un interdit ? tenir compte de cette progressivité soit pour décaler dans le temps le démarrage de l'astreinte soit pour en augmenter le montant à des échéances pré-établies, celles-ci pouvant correspondre aux étapes de mise en oeuvre. Il faut toutefois que le montant maximum réponde au principe de proportionnalité et de personnalité de la sanction. L'important est que les montants et les étapes de leur application soient formulés de façon claire dans l'arrêté prescrivant l'astreinte. 6 Certains demandent que les astreintes puissent être revues (à la baisse) au moment de leur liquidation et cela, en fonction de l'effectivité des résultats de la mise en demeure. Est-ce possible ? Le fait que l'administration puisse communiquer sur les procÚs verbaux d'infraction et qu'elle les mette en ligne sur un site internet est contesté, y compris parce que cela pourrait être utilisé dans le cadre d'une procédure pénale. L'objectif de l'astreinte est d'inciter à une prompte exécution de la mise en demeure : c'est le prononcé de l'astreinte qui favorise la célérité de la mise en oeuvre. Les astreintes peuvent être liquidées de maniÚre provisoire et partielle. Il est possible de ne pas liquider la derniÚre période d'astreinte courante en cas d'exécution totale des prescriptions contenues dans la mise en demeure d'où l'intérêt, entre autres, de procéder à des liquidations partielles. Il convient de distinguer ce qui ressort des prérogatives du parquet de ce qui relÚve du traitement administratif. Dans le premier cas, le procureur est seul à pouvoir communiquer. Sous le contrÃŽle de la commission d'accÚs aux documents administratifs (CADA), les procÚs verbaux d'infraction sont des documents communicables si et seulement ils ne sont pas inclus dans une procédure judiciaire. Connaître l'absence ou non de suites réservées par le parquet au procÚs verbal constitue donc une condition préalable à la communication d'un procÚs verbal. La CADA apprécie au cas par cas la communicabilité de documents préalables à des procédures judiciaires : à titre d'illustration, elle a jugé communicable « la copie des rapports de visite de l'inspection des installations classées concernant l'usine AZF de Toulouse, de 1995 jusqu'au jour de l'explosion du 21 septembre 2001 (avis n° 20061267 du 16 mars 2006) ». Toute communication extérieure doit être postérieure à celle effectuée envers l'exploitant , 7 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 72/96 Publié puisque dans la procédure même, l'absence de communication simultanée du rapport d'inspection à l'exploitant constitue un vice substantiel (CE, 6 décembre 2012, n°354241, SA ARCELORMITTAL REAL ESTATE FRANCE). Dans le second cas ­ traitement administratif ­, il faut préciser que les arrêtés de mise en demeure sont mis à disposition sur le site : « http://www.installationsclassees.developpementdurable.gouv.fr ». Cette disposition est en application de la convention d'Aarhus qui vise à mettre à disposition du public les informations qui touchent à la protection de l'environnement. En revanche, les rapports d'inspection ne sont pas rendus publics. La question posée renvoie également à l'exercice du secret professionnel auquel sont soumis les inspecteurs de l'environnement. L'article L. 514-5 du code de l'environnement dispose que les inspecteurs sont assermentés et astreints au secret professionnel. Ils peuvent visiter, à tout moment, les installations soumises à leur surveillance. Ils ne doivent pas révéler ou utiliser les détails et secrets de fabrication dont ils ont connaissance en accédant aux documents de l'installation. Les contours du secret professionnel des inspecteurs se définissent par rapport à une obligation de non révélation ou de non utilisation des détails et secrets de fabrication dont ils ont connaissance en accédant aux documents de l'installation. Selon le contenu des documents mis en ligne et leur degré de précision, la transparence est possible ou non, en application stricte de l'obligation de secret professionnel et de l'obligation légale de préserver certains secrets (articles L124-4 et L.124-5 du code de l'environnement). 8 Est-il possible d'introduire dans le droit le fait qu'un contrevenant puisse émettre le souhait de bénéficier d'un type de sanction plutÃŽt que d'un autre type, par exemple, d'une transaction pénale plutÃŽt que d'un Cela n'est pas possible. Le principe de l'opportunité des poursuites et de ses modalités reste discrétionnaire. Il relÚve du seul procureur. Celui-ci n'a pas à justifier son choix de poursuite envers l'auteur de l'infraction. Il est le seul habilité à proposer à l'auteur des options de procédures alternatives au renvoi devant le tribunal telles que prévues par le code de procédure pénale. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 73/96 Publié audiencement et poursuites. 9 Certains considÚrent que le délai d'acceptation de la transaction pénale est trop court compte tenu du fait qu'il inclurait l'acceptation du montant des dommages et intérêts. Ne faut-il pas distinguer les deux délais ? La circulaire du 21 avril 2015 du ministÚre de la justice précise que : « Le contenu de la proposition de transaction pénale intÚgre en priorité une injonction de réparation des atteintes à l'environnement assorti d'un calendrier de réalisation, à chaque fois qu'elle est techniquement envisageable. ». En revanche, le recours à la transaction pénale : « doit être écarté lorsque des victimes ont porté plainte et ont demandé réparation d'un préjudice. ». Cette circulaire ne prévoit pas un délai impératif de réponse à la proposition de transaction pénale. Il est donc possible d'adapter celui-ci à la complexité du sujet. 10 L'idée qu'un salarié puisse être coupable au pénal ne pourrait-il pas affaiblir la portée de la transaction pénale au motif que ce salarié pourrait être sanctionné à la place du responsable du site, objet de l'ICPE. Audition pénale : y a-t-il une contreindication à ce que l'agent qui a dressé procÚs verbal soit celui qui fait l'audition pénale ? n'est-il pas « juge et partie » ? Le code pénal prévoit que la responsabilité pénale de la personne morale et des personnes physiques peuvent être engagées cumulativement. Le fait qu'un salarié ait commis une infraction ne fait pas échec à proposer au responsable du site le bénéfice d'une transaction pénale s'il est établi que celui-ci est également responsable d'une infraction dans le cadre des mêmes faits. 11 La question ne se pose pas en termes de « juge et partie » puisque l'audition pénale s'inscrit dans le cadre de l'enquête judiciaire dont elle constitue un des éléments et non pas dans le cadre du jugement. L'agent est un auxiliaire de la justice qui recherche les éléments constitutifs d'une infraction, sous le contrÃŽle du procureur. La question majeure est celle de la sécurisation de la procédure pour permettre au procureur d'exercer à bon escient son pouvoir de poursuites mais aussi pour garantir les droits de la défense. En effet, L'audition pénale permet de compléter le constat d'infraction par un certain nombre d'éléments de contexte utiles au procureur (cf. point 2 ci-dessus) ainsi qu'au mis en cause, le cas échéant. Il est établi que la procédure est plus « robuste » si l'agent qui a dressé procÚs verbal y participe, ne serait-ce que parce qu'il connaît parfaitement le contexte juridique, technique et Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 74/96 Publié local de l'installation. Cela dit, la présence d'un autre agent de l'État peut s'avérer utile. A noter qu'en matiÚre de transaction pénale et de sanctions administratives, il n'y a pas de contre-indication juridique à ce que l'agent qui a exercé le contrÃŽle soit celui qui instruit la procédure d'amende ou d'astreintes. Ceci dit, dans les faits, ces deux fonctions ­ contrÃŽle et instruction ­ relÚvent de deux personnes différentes. Autrement dit, il est constant que l'inspecteur ne signe pas la proposition adressée, selon le cas, au procureur ou au préfet. Il appartient à l'autorité administrative de fixer les rÚgles qui lui semblent pertinentes, notamment au sujet des compétences de l'auteur de l'acte. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 75/96 Publié 10 Projet de charte contrÃŽleur ­ contrÃŽlé en Bretagne VERSION 20 juin 2017 CHARTE REGIONALE DES CONTRÔLEURS ET DES CONTRÔLÉS EN EXPLOITATION AGRICOLE I) Contexte général 1) Légitimité des contrÃŽles 2) Sensibilité des exploitants contrÃŽlés II) Objectif et champ de la charte des contrÃŽles en exploitation agricole III) Modalités du contrÃŽle 1) Nature des contrÃŽles 2) Modalités d'accÚs et horaires 3) Modalités de fonctionnement IV) Déroulement du contrÃŽle : A) Déroulement du contrÃŽle administratif 1) Annonce du contrÃŽle 2) A l'arrivée sur place 3) Pendant le contrÃŽle 4) A la fin du contrÃŽle 5) AprÚs le contrÃŽle B) Déroulement des contrÃŽles judiciaires I) CONTEXTE GENERAL 1) Légitimité des contrÃŽles L'agriculture est une activité économique qui garantit l'approvisionnement alimentaire des populations et qui contribue à l'aménagement des territoires et à leur dynamisme. Qu'il s'agisse de la politique agricole commune, des politiques environnementales, sanitaires ou sociales, et quelle que soit la taille de l'exploitation considérée, tout agriculteur est soumis à un Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 77/96 Publié ensemble de rÚgles de droit, communautaires ou nationales et chaque Etat, au titre de ses missions régaliennes, doit en contrÃŽler le respect. Le contrÃŽle des exploitations agricoles permet de démontrer que l'agriculteur d'aujourd'hui répond aux rÚgles et normes en matiÚre de santé publique, de protection de l'environnement, de bien-être animal et de droit du travail. C'est pourquoi, un contrÃŽle n'est pas une démarche à charge contre l'agriculteur mais, bien au contraire, un relevé objectif de la situation de l'exploitation qui peut contribuer à des démarches de progrÚs. Les contrÃŽleurs interviennent légitimement dans ce cadre. 2) Sensibilité des exploitants contrÃŽlés Dans l'absolu, tout contrÃŽle peut alimenter un sentiment de défiance et de remise en cause du professionnalisme ou de la bonne foi de la personne contrÃŽlée. Face à la complexité et à la technicité du cadre réglementaire ou administratif, l'agriculteur délÚgue de plus en plus fréquemment à des prestataires extérieurs la réalisation des documents supports du contrÃŽle (déclaration PAC, plan de fumure prévisionnel ..). Ainsi, lors du contrÃŽle, l'agriculteur peut se trouver en difficulté du fait du manque de maîtrise et d'appropriation de leurs contenus. Cette situation est renforcée par l'évolution constante des réglementations. La multiplicité des interventions en exploitation, parfois menées en parallÚle (contrÃŽle, certification, visites ...) génÚre un sentiment de forte pression sur leur exploitation et sur l'ensemble de leurs pratiques agricoles et de contraintes répétées, du fait de justificatifs d'ordre administratif à fournir. II) OBJECTIF ET CHAMP DE LA CHARTE DES CONTRÔLES EN EXPLOITATION AGRICOLE Ce document constitue une charte de bonnes pratiques entre contrÃŽleurs et exploitants agricoles contrÃŽlés en région Bretagne. A travers des engagements réciproques des corps de contrÃŽle et des représentants de la profession agricole, cette charte a vocation à faciliter le bon déroulement des contrÃŽles conduits sur le terrain tout en s'assurant de leur efficacité. Cette charte a une vocation pédagogique. Elle rappelle les droits et les devoirs de chacun dans un objectif de respect mutuel des personnes. La présente charte porte uniquement sur les contrÃŽles en exploitation agricole (activité à titre principal ou secondaire) qu'ils soient administratifs ou judiciaires, qui entrent dans le périmÚtre de la coordination défini dans les plans d'actions départementaux définis sous l'autorité du préfet. Elle n'intÚgre donc pas ceux qui pourraient être conduits par des tiers dans un autre cadre (ex : organismes certificateurs...). Cette charte ne peut se substituer aux différentes dispositions réglementaires nationales et communautaires qui peuvent prévoir des modalités particuliÚres dans le déroulement de certains contrÃŽles et n'a pas vocation à traiter des éventuelles suites administratives ou judiciaires qui pourraient être données à l'issue des constats dressés sur le terrain. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 78/96 Publié III) MODALITES DE CONTRÔLE 1) Nature des contrÃŽles La présente charte couvre à la fois les contrÃŽles administratifs, réalisés sous l'autorité du préfet, et les contrÃŽles judiciaires, diligentés sous l'autorité du procureur de la République et dont la conduite répond aux exigences du code de procédure pénale, du Code de l'Environnement et du code rural et de la pêche maritime. Les contrÃŽles administratifs consistent à vérifier que les activités soumises à un régime administratif respectent les prescriptions édictées. Il représente la majorité des contrÃŽles dans le domaine agricole (ex : conditionnalité des aides, identification des animaux, directive « nitrates », installations classées, ...). Les contrÃŽles judiciaires consistent à rechercher et constater les infractions législatives ou réglementaires et à en identifier les auteurs (ex : recherche de l'origine d'une pollution constatée, absence de couvert végétal, débordement de fosses ...... au titre de directive « nitrates », plaintes bien-être animal...)., L'articulation intelligente et pragmatique de ces deux dispositifs, entre prévention, pédagogie et répression, est un déterminant essentiel de leur efficacité. Préalablement à chaque contrÃŽle, l'agent définit dans quel cadre, administratif ou judiciaire, il intervient. Le contrÃŽlé a connaissance du cadre dans lequel intervient le contrÃŽleur. Les contrÃŽles peuvent être programmés avec prise de rendez-vous ou intervenir de maniÚre inopinée selon la nature du contrÃŽle. Les contrÃŽles inopinés relÚvent généralement de constats en flagrance ou sont diligentés suite à certaines plaintes. 2) Modalités d'accÚs et horaires. Dans la majeure partie des contrÃŽles, c'est-à-dire avec prise de rendez-vous, l'exploitant est averti des horaires et des modalités de contrÃŽle. Il convient de rappeler qu'il est possible pour les agents de contrÃŽle d'accéder, sans accord préalable de l'exploitant, aux lieux dans lesquels s'exercent ou sont susceptibles de s'exercer des activités réglementées par le droit concerné. Ils ont notamment accÚs aux locaux où se trouvent les animaux, les parcelles agricoles ou forestiÚres, même lorsque celles-ci sont clÃŽturées, dans le respect des rÚgles de biosécurité. Dans la mesure du possible, le contrÃŽleur signalera à l'exploitant sa présence sur l'exploitation. Le guide des contrÃŽles au titre de la conditionnalité des aides préconise un accÚs au cours des heures ouvrables du lundi au vendredi entre 8h et 19 heures sauf situation particuliÚre ayant fait l'objet d'un consensus entre l'agriculteur et le service de contrÃŽles. Les textes législatifs précisant par ailleurs des modalités particuliÚres d'accÚs en police judiciaire et administrative sont rappelés en annexe. Enfin, en dehors de procédures particuliÚres menées avec les parquets, l'accÚs aux locaux à usage d'habitation n'est possible qu'avec l'assentiment de la personne contrÃŽlée, de préférence recueilli par écrit. 3) Modalités de fonctionnement Les modalités de fonctionnement varient selon la nature du contrÃŽle et l'objectif recherché. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 79/96 Publié Les différents types d'investigations susceptibles d'être conduit peuvent être les suivants : Type d' investigations Communication et/ou saisie de documents ou de données (ex : L 171-3 du code de l'environnement : communication des documents sous forme informatisée (accÚs aux logiciels ­ demande de transcription) Recueil de déclaration, sur place ou sur convocation (ex : L 171-4 du code de l'environnement) Prise de photographies illustrant le constat d'infraction PrélÚvement d'échantillon pour analyse (ex : L 214-23- I -7°) du code rural et de la pêche maritime) Saisie de l'objet ou du moyen de l'infraction (ex : L 214-23-II du code rural et de la pêche maritime) Consignation temporaire d'objets ou de dispositifs susceptibles d'être non conformes pour des investigations complémentaires (ex : L 172-15 du code de l'environnement) IV ) DEROULEMENT DU CONTRÔLE : LES BONNES PRATIQUES Les investigations des contrÃŽleurs se limitent au périmÚtre de leur mission. Dans les rares cas, où ils constatent des infractions en dehors de leur champ de compétence, les contrÃŽleurs le signalent à l'autorité coordinatrice des contrÃŽles et à l'autorité compétente. Ils en informent l'exploitant, sauf cas particulier. Un contrÃŽle comprend trois phases : préparation, contrÃŽle sur place ou contrÃŽle documentaire et gestion des suites du contrÃŽle. Ces phases sont liées entre elles et concernent autant l'exploitant que le service de contrÃŽle : ils communiquent entre eux par écrit, par courriel et par oral. Dans sa phase de préparation, la prise de contact entre le contrÃŽleur et l'agriculteur est un point fondamental car elle permet au contrÃŽleur et au contrÃŽlé d'échanger sur les modalités pratiques du contrÃŽle, notamment la date de rendez-vous. Le but de la préparation est de faciliter le déroulement du contrÃŽle. Les suites valorisent les conformités ou les retours à la conformité, sanctionnent les anomalies éventuelles de façon adaptée et proportionnée et demandent à ce que soient mises en oeuvre, si nécessaire, les actions correctrices. Il est rappelé que les contrÃŽles inopinés relÚvent généralement de constats en flagrance ou sont diligentés suite à certaines plaintes. Les contrÃŽles sont dans ce cas ciblés sur l'objet de la plainte. A) Déroulement du contrÃŽle administratif 1) Annonce du contrÃŽle En majorité, les contrÃŽles administratifs font l'objet d'une prise de rendez-vous. Toutefois, le contrÃŽle administratif inopiné reste une possibilité notamment dans des contextes de certaines plaintes. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 80/96 Publié Pour la prise de rendez-vous, un contact est pris par courrier et/ou téléphone. Dans la mesure du possible, en plus du courrier, un contact téléphonique est privilégié afin de caler le rendezvous en fonction des contraintes du contrÃŽlé et du contrÃŽleur. En ce qui concerne les contrÃŽles sur place relatifs aux demandes d'aide « animaux », le préavis ne peut pas dépasser 48h, sauf dans des cas dûment justifiés. Pour les autres cas, et dans la mesure du possible, un préavis de 5 jours sera appliqué sans toutefois dépasser 14 jours. Enfin, des contrÃŽles conditionnalité peuvent se faire de façon inopinée. Ce cas reste exceptionnel. Les éléments ci-dessous doivent être indiqués par courrier, sauf cas particuliers où ils seront indiqués lors du contact téléphonique : - l'objet du contrÃŽle, - la date et l'heure prévues par le service en charge du contrÃŽle, - les documents utiles et nécessaires que l'exploitant devra tenir à disposition du contrÃŽleur, - les coordonnées du corps de contrÃŽle. A l'occasion de la prise de rendez-vous et pour faciliter l'organisation du déroulement du contrÃŽle, des éléments d'information complémentaires peuvent être précisés : durée du contrÃŽle, nombre de contrÃŽleurs, modalités spécifiques... Lorsque le rendez-vous est fixé, l'exploitant prend toutes les dispositions pour permettre le contrÃŽle à la date et à l'heure prévues et garantir le libre accÚs aux installations, assurer le regroupement et la contention des animaux lorsque cela est nécessaire et mettre à disposition les documents et données utiles. 2 ) A l'arrivée sur place Le déroulement du contrÃŽle suit plusieurs étapes et s'effectue dans le respect mutuel des rÚgles communes de civilité et de courtoisie. Le contrÃŽle peut être effectué par un ou plusieurs contrÃŽleurs. Les contrÃŽleurs déclinent leur identité et leur service d'appartenance. Les contrÃŽleurs disposent d'une carte professionnelle qu'ils présentent à l'agriculteur à sa demande. La personne contrÃŽlée est tenue également de décliner son identité et de laisser libre accÚs aux lieux où doit se réaliser le contrÃŽle, hormis dans le cas particulier des domiciles ou locaux à usage d'habitation et sous réserve du respect des horaires tels que précisé au paragraphe III ­ 2 de la présente charte. Dans le cas d'un contrÃŽle sans prévenance, l'exploitant peut demander un délai d'attente raisonnable pour terminer ses tâches en cours. L'exploitant agricole contrÃŽlé s'engage à être présent pendant toute la durée du contrÃŽle ou à se faire représenter par une personne qu'il a mandatée. A contrario, l'exploitant agricole contrÃŽlé et/ou son représentant mandaté doit pouvoir assister à toutes les opérations de contrÃŽle, ce qui signifie que si l'agriculteur est seul et que plusieurs contrÃŽleurs sont présents, ils ne peuvent se séparer, sauf accord explicite de l'agriculteur, accord donnée en amont du contrÃŽle L'exploitant agricole a la possibilité de se faire assister par une tierce personne de son choix, en qualité d'observateur, qui ne peut, cependant, interférer dans le contrÃŽle. Par ailleurs, toute forme de pression par un groupe de personnes visant à empêcher le contrÃŽle, peut constituer Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 81/96 Publié un refus de contrÃŽle et entraîne immédiatement l'arrêt du contrÃŽle et le retrait du ou des contrÃŽleurs. L'exploitant prend toutes les précautions pour que le contrÃŽleur puisse effectuer son contrÃŽle en toute sécurité : contention des animaux, précaution vis-à-vis des chiens. 3) Pendant le contrÃŽle Les contrÃŽleurs exposent avec pédagogie le déroulement du contrÃŽle et respectent des rÚgles de déontologie : absence de jugement de valeur, respect des principes de confidentialité, obligation de réserve, correction, impartialité et rigueur intellectuelle. Les contrÃŽleurs indiquent la réglementation visée par le contrÃŽle et le cadre du contrÃŽle. Selon l'objet du contrÃŽle, celui-ci peut se dérouler au siÚge de l'exploitation mais aussi sur l'ensemble des parcelles et locaux utilisés par l'agriculteur pour ses activités professionnelles. L'exploitant s'assure, quand cela est nécessaire, des conditions de contention des animaux pendant la durée du contrÃŽle. Les contrÃŽleurs respectent les rÚgles sanitaires et les conditions particuliÚres signalées par l'exploitant. L'exploitant contrÃŽlé doit tenir à disposition les informations, données et piÚces justificatives utiles et nécessaires et en faciliter l'accÚs (ex : accÚs aux logiciels informatiques où figurent les données ou extractions, ... Dans le cadre d'un contrÃŽle inopiné, s'il ne dispose pas dans l'immédiat des documents et piÚces justificatives demandés par les contrÃŽleurs, l'exploitant peut disposer d'un délai raisonnable pour les transmettre, mais variable selon la nature des piÚces à fournir et fixé en accord avec le contrÃŽleur. Si des documents originaux sont conservés par le contrÃŽleur, ce dernier doit le notifier par écrit à l'exploitant en indiquant la nature du document emprunté et la durée de l'emprunt. Au fur et à mesure du déroulement du contrÃŽle, les contrÃŽleurs s'attachent à éviter d'éventuelles ambiguïtés sur les constats réalisés et expliquent avec pédagogie la nature des anomalies et des infractions relevées. Ils recueillent avec soin les observations du contrÃŽlé et répondent aux questions sur la réglementation. Ils signalent les points de conformité. Ils peuvent donner le cas échéant des indications sur les étapes de la procédure à venir et notamment le délai de transmission de la notification des résultats du contrÃŽle. Toutefois, la suite donnée aux contrÃŽles ne dépend pas des contrÃŽleurs, ils ne peuvent ni préjuger ni communiquer sur les éventuelles suites qui pourraient être données par le service compétent (ex : montant de l'amende par le parquet dans le cas d'une procédure judiciaire, taux de pénalités PAC par l'autorité de coordination des contrÃŽles de la DDTM dans le cadre des contrÃŽles conditionnalité ...). Les contrÃŽleurs, constatant la conformité d'un ou plusieurs points de contrÃŽle, doivent le faire apparaître positivement. En cas de comportements ou paroles déplacés de la part du contrÃŽlé, l'autorité coordinatrice des contrÃŽles adresse au contrÃŽlé un courrier de rappel à la présente charte. En cas de comportement d'un contrÃŽleur ne respectant pas la charte, l'agriculteur signale les faits au service environnement de la chambre d'agriculture de son département. Si les contrÃŽleurs ne peuvent conduire normalement leur mission (refus de communiquer des documents, entrave au bon déroulement, manque de respect de la personne...), ceux-ci Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 82/96 Publié quittent le lieu du contrÃŽle. De façon générale, si le comportement de la personne contrÃŽlée conduit les contrÃŽleurs à ne pas effectuer le contrÃŽle ou à l'interrompre, le refus de contrÃŽle est constaté par un procÚs verbal d'obstacle au contrÃŽle. L'obstacle au contrÃŽle peut conduire à des suites judiciaires et à la suppression de la totalité du versement des aides de la PAC et, selon la gravité des faits commis ou des propos tenus par la personne contrÃŽlée, au dépÃŽt d'une plainte. 4) A la fin du contrÃŽle sur place Quelle que soit la réglementation concernée, l'exploitant est informé dÚs la fin du contrÃŽle soit de la conformité du contrÃŽle, soit des principales non conformités. L'objectif est qu'un compte rendu de contrÃŽle (CRC) ou un rapport d'inspection détaillé soit laissé sur place. Dans la minorité des contrÃŽles où ce n'est pas le cas, un compte rendu oral des conclusions du contrÃŽle est fait et le contrÃŽleur informe l'agriculteur du délai dans lequel il va recevoir le compte-rendu détaillé. Dans ce cas, le document sera transmis dans les meilleurs délais. Si, à l'issue du contrÃŽle, l'exploitant exprime un désaccord avec les constats des contrÃŽleurs, il est invité à exprimer ses réserves sur le compte rendu de contrÃŽle ou sur papier libre. Dans le cas où la procédure prévoit la signature du compte rendu par l'exploitant, cette signature n'implique pas l'acceptation des constats et ne lui interdit pas de faire valoir son point de vue tout au long des phases contradictoires ultérieures. L'absence de signature ne change pas la suite de la procédure. L'exploitant peut également demander à rencontrer le supérieur hiérarchique direct du (des) agent(s) qui a (ont) réalisé le contrÃŽle ou faire remonter toutes difficultés à la chambre d'agriculture. 5) AprÚs le contrÃŽle L'exploitant reçoit par courrier une (ou des) notification(s) du (des) résultat(s) et des conséquences du contrÃŽle. S'il n'a pas été laissé sur place, le compte rendu de contrÃŽle détaillé est également envoyé. Cette notification est également envoyée lorsqu'aucune non-conformité n'a été relevée afin d'informer l'exploitant qu'il est en rÚgle au regard des prescriptions contrÃŽlées. Elle peut également être consultée sur TELEPAC pour les contrÃŽles conditionnalité. Le délai est actuellement variable selon les contrÃŽles. L'objectif est de réduire au maximum le délai entre le contrÃŽle et la connaissance des conséquences (financiÚres ...). Les services de l'État feront dans le plan d'action départemental annuel, un bilan des délais constatés et fixeront des objectifs partagés d'amélioration de ces délais. Concernant les contrÃŽles PAC, Il n'y a pas de délai réglementaire de transmission (ex : notification de la décision du taux de pénalité au titre de la PAC sur les contrÃŽles conditionnalité en envoi groupé en année N+1 par rapport au contrÃŽle année N). A réception de la notification et dans les délais indiqués, l'exploitant contrÃŽlé peut faire part de ses observations et adresser tous éléments ou piÚces utiles. Il peut se faire accompagner dans cette démarche par toute personne de son choix. Pour exemple, dans le cadre des contrÃŽles au titre de la conditionnalité, le délai pour transmettre tous les éléments d'informations complémentaires que l'exploitant juge utile d'être Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 83/96 Publié porté à la connaissance du contrÃŽleur ou en support de son désaccord est de 10 jours ouvrés à compter de la date de contrÃŽle. A l'issue de cette phase d'échanges contradictoires, les décisions sont prises dans les meilleurs délais et notifiées par courrier ( ex : rapport de manquement administratif, proposition de mise en demeure administrative etc ....). L'exploitant peut alors exercer un recours sur la décision administrative dans le délai indiqué (généralement 2 mois). B) Déroulement du contrÃŽle judiciaire : Ce type de contrÃŽle reste minoritaire en exploitation agricole, il se déroule à l'issue d'un constat de flagrance ou en recherche d'infractions. A ce titre, les opérations se déroulent sans prévenance. Les contrÃŽles se déroulent avec ou sans présence de l'exploitant. Le contrÃŽle peut être effectué par un ou plusieurs contrÃŽleurs. Si les contrÃŽleurs rencontrent l'exploitant, ils déclinent leur identité et leur service d'appartenance. Ils disposent d'une carte professionnelle qu'ils présentent à l'exploitant. Dans ce cas, les contrÃŽleurs lui indiquent la réglementation visée par le contrÃŽle et le cadre du contrÃŽle (judiciaire), dans le respect mutuel des rÚgles communes de civilité et de courtoisie. Ils exposent avec pédagogie les faits constatés et respectent les rÚgles de déontologie : absence de jugement de valeur, respect des principes de confidentialité, obligation de réserve, correction, impartialité et rigueur intellectuelle. Le contrÃŽle judiciaire s'effectue en trois étapes : Le constat : Si les contrÃŽleurs constatent une infraction, ils dressent un procÚs-verbal de constatation en présence ou non de l'exploitant. L'information sur la nature de l'infraction Pour les contrÃŽles judiciaires et notamment en police de l'eau, c'est la convocation pour audition ­ qui précise les infractions ­ qui vaudra information de l'exploitant mis en cause. La convocation pour audition doit être transmis dans les meilleurs délais. L'objectif d'un délai maximal de 15 jours est recherché. Si à l'occasion d'un contrÃŽle administratif, une suite pénale est envisagée compte tenu de l'infraction constatée, l'exploitant est informé par courrier de la suite pénale avec indication de la nature de l'infraction. L'objectif est là aussi d'atteindre un délai le plus réduit possible. Transmission du procÚs-verbal Le procÚs-verbal est adressé au procureur de la République qui décide des suites données au procÚs-verbal, en fonction de la gravité des faits, une copie du procÚs-verbal est adressée à l'autorité administrative compétente. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 84/96 Publié "En résumé, droits et devoirs des contrÃŽleurs et contrÃŽlés" CONTRÔLEUR DEVOIR Faire preuve de correction, de respect mutuel et de courtoisie DROIT Avoir accÚs à l'information relative à l'objet du contrÃŽle Faire preuve d'impartialité, de réserve, de rigueur et de confidentialité Mener toutes les investigations nécessaires à l'exercice de sa mission dans les limites des textes législatifs. Réaliser un contrÃŽle seul ou à plusieurs contrÃŽleurs Respecter les bonnes pratiques sanitaires et les consignes de sécurité Informer l'exploitant de l'objet du contrÃŽle, des conformités, des anomalies et écarts constatés avec pédagogie Rédiger un compte rendu de contrÃŽle (cette disposition n'est en revanche pas prévue dans le Code de l'Environnement en cas de conformité pour les contrÃŽles judiciaires) Notifier un refus de contrÃŽle si sa sécurité est menacée Suspendre un contrÃŽle si l'exploitant refuse de collaborer pour permettre un contrÃŽle. Le refus de contrÃŽle est constaté par un procÚs-verbal d'obstacle au contrÃŽle Recourir à la force publique si nécessaire, notamment dans le cadre exceptionnel d'action de police judiciaire Rendre compte des difficultés rencontrées à sa hiérarchie et à l'autorité coordinatrice des contrÃŽles CONTRÔLÉ DEVOIR Faire preuve de correction, de respect mutuel et de courtoisie DROIT Etre tenu informé de l'objet du contrÃŽle et des coordonnées des contrÃŽleurs Connaître les délais et voies de recours Accepter le contrÃŽle, se rendre disponible et permettre l'accÚs dans son exploitation Assurer la sécurité du contrÃŽleur en assurant notamment la contention de ses animaux Dans le cadre des contrÃŽles administratifs programmés, pouvoir accompagner le (s) contrÃŽleur(s) dans ses (leurs) déplacements. Permettre le cas échéant la réalisation de prélÚvements éventuels dans le cadre de contrÃŽle spécifique Assurer la transparence et la loyauté des informations fournies Faire appel à tierce personne en qualité d'accompagnant et d'observateur lors du contrÃŽle. Avoir connaissance des constats établis au cours du contrÃŽle et pouvoir apporter toutes observations ou réserves Respect de sa vie privée. Reporter le contrÃŽle dans certains cas particuliers en accord avec le contrÃŽleur. Mettre à disposition des contrÃŽleurs les éléments demandés en rapport avec l'objet du contrÃŽle Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 85/96 Publié ANNEXE Modalités particuliÚres d'accÚs en police judiciaire et administrative Police administrative Code rural Article L214-23 ­ 1°) du code rural et des pêche maritime - ordonnance n° 2015-616 du 4 juillet 2015 Les contrÃŽleurs ont accÚs aux locaux et aux installations où se trouvent des animaux, à l'exclusion des domiciles et de la partie des locaux à usage de domicile, entre 8 heures et 20 heures ou en dehors de ces heures lorsque l'accÚs au public est autorisé ou lorsqu'une activité est en cours. Police judiciaire L214-23 ­ 5°) du code rural et des pêche maritime - ordonnance n° 2015616 du 4 juillet 2015 les contrÃŽleurs peuvent solliciter du juge des libertés et de la détention, dans les formes et conditions prescrites par l'article L. 206-1, l'autorisation d'accéder à des locaux professionnels dont l'accÚs leur a été refusé par l'occupant ou à des locaux comprenant des parties à usage d'habitation, pour y procéder à des contrÃŽles. Article L172-5 ­ 1°) du code de l'environnement - ordonnance N) 201234 du 11 janvier 2012 Code de l'environnement Article L171-1 Ordonnance n°2012-34 du 11 janvier 2012 - art. 3 Les fonctionnaires et agents chargés des contrÃŽles prévus à l'article L. 170-1 ont accÚs : 1° Aux espaces clos et aux locaux accueillant des installations, des ouvrages, des travaux, des aménagements, des opérations, des objets, des dispositifs et des activités soumis aux dispositions du présent code, à l'exclusion des domiciles ou de la partie des locaux à usage d'habitation. Ils peuvent pénétrer dans ces lieux entre 8 heures et 20 heures et, en dehors de ces heures, lorsqu'ils sont ouverts au public ou lorsque sont en cours des opérations de production, de fabrication, de transformation, d'utilisation, de conditionnement, de stockage, de dépÃŽt, de transport ou de commercialisation mentionnées par le présent code ; 1°) les contrÃŽleurs ne peuvent pénétrer dans ces lieux (établissements, locaux professionnels et installations dans lesquels sont réalisées des activités de production, de fabrication, de transformation, d'utilisation, de conditionnement, de stockage, de dépÃŽt, de transport ou de commercialisation ) avant 6 heures et aprÚs 21 heures. En dehors de ces heures, ils y accÚdent lorsque les locaux sont ouverts au public ou lorsqu'une des activités prévues cidessus est en cours ; Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 86/96 Publié 11 Chiffres 2016 relatifs aux amendes et astreintes administratives en matiÚre d'ICPE Rubrique AUTORISATION 82 AP de mise en demeure signés SANCTIONS Sanctions administratives AP consignation de somme signés AP d'amende administrative signés AP d'astreinte administrative signés AP travaux d'office signés AP suspension d'activité signés AP de suppression ou fermeture signés Appositions de scellés signées Sanctions pénales Nombre de PV dressés dans l'année - dont PV constatant des délits ENREGISTREMENT AP de mise en demeure signés SANCTIONS Sanctions administratives AP consignation de somme signés AP d'amende administrative signés AP d'astreinte administrative signés AP travaux d'office signés AP suspension d'activité signés AP de suppression ou fermeture signés Appositions de scellés signées Sanctions pénales Nombre de PV dressés dans l'année - dont PV constatant des délits DECLARATION AP de mise en demeure signés SANCTIONS Sanctions administratives AP consignation de somme signés AP d'amende administrative signés AP d'astreinte administrative signés AP travaux d'office signés AP suspension d'activité signés AP de suppression ou fermeture signés Appositions de scellés signées Sanctions pénales Nombre de PV dressés dans l'année - dont PV constatant des délits SANS REGIME AP de mise en demeure signés SANCTIONS Sanctions administratives AP consignation de somme signés AP d'amende administrative signés AP d'astreinte administrative signés AP travaux d'office signés AP suspension d'activité signés AP de suppression ou fermeture signés Appositions de scellés signées Sanctions pénales Nombre de PV dressés dans l'année - dont PV constatant des délits TOTAL APMD TOTAL Amendes TOTAL Astreintes AUVERGNE -BOURGOGNE - FRANCHE-COMTE CENTRE-VAL DE LOIRE CORSE RHONE-ALPES BRETAGNE 147 45 66 59 6 GRAND EST 118 GUADELOUPE 11 GUYANE HAUTS-DE-FRANCE DE FRANCE MARTINIQUE ILE 4 152 111 4 MAYOTTE 3 NORMANDIE NOUVELLE-AQUITAINE OCCITANIE PAYS DE LA LOIRE PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR REUNION 28 62 66 53 50 30 Total 2016 1015 Total 2015 1125 Evolution -10% 84 86 87 89 91 94 96 99 100 128 6 7 3 0 2 0 0 28 20 36 1 0 0 0 0 0 0 19 12 18 2 6 1 0 3 2 0 20 9 30 3 0 1 0 0 0 0 10 8 21 0 0 0 0 1 2 0 9 9 2 3 1 1 0 1 0 0 29 13 9 0 0 0 0 0 0 0 3 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 1 0 0 0 0 33 17 28 11 2 10 0 6 3 0 32 25 34 0 0 0 0 0 0 0 1 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 24 5 7 2 1 1 0 4 0 0 17 9 15 6 1 2 0 1 0 0 19 11 29 3 0 2 0 0 0 0 16 5 6 3 0 0 0 1 0 0 21 18 17 1 4 6 0 1 4 0 5 5 7 43 22 28 0 20 11 0 286 167 263 58 11 18 2 20 8 1 287 167 259 -26% 100% 56% -100% 0% 38% -100% 0% 0% 2% 130 132 133 135 137 140 142 145 146 165 0 4 4 0 0 1 0 9 6 35 1 0 0 0 2 0 0 13 11 17 0 0 1 0 2 0 0 9 5 17 0 0 0 0 0 0 0 2 2 10 0 0 0 0 0 1 0 1 1 3 0 1 1 0 0 1 0 8 8 46 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 3 0 0 0 0 1 0 1 1 1 0 0 0 0 6 1 0 12 10 38 1 0 1 0 3 0 1 8 8 85 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 0 1 0 0 7 3 14 0 0 2 0 0 0 0 4 3 53 0 0 0 0 0 0 0 3 2 34 0 0 1 0 0 0 0 6 2 13 3 1 1 0 0 1 0 13 13 25 0 0 0 0 0 1 0 2 2 10 8 7 12 0 14 7 1 99 77 406 18 3 4 10 12 1 80 69 363 -56% 133% 200% 40% -42% 0% 24% 12% 12% 167 169 170 172 174 177 179 182 183 201 1 1 1 0 0 0 0 6 4 44 0 0 0 0 0 0 0 8 5 22 1 0 0 0 0 0 0 1 0 5 1 0 0 0 1 0 0 0 0 15 0 0 0 0 1 0 0 0 0 6 1 0 0 0 2 0 0 15 8 37 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 0 2 0 0 0 0 9 7 40 1 2 7 0 4 1 1 17 13 65 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 20 1 23 0 0 0 0 0 0 0 21 12 46 1 0 0 0 1 0 0 10 5 47 2 1 2 0 1 0 0 11 5 23 0 2 1 0 2 0 0 13 10 24 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 11 6 13 0 12 1 1 132 71 403 15 2 8 3 10 3 1 141 69 440 -27% 200% 63% -100% 20% -67% 0% -6% 3% -8% 203 205 206 208 210 213 215 218 219 2 2 1 1 4 0 0 12 8 262 13 9 4 0 0 1 0 0 0 14 12 102 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 1 118 7 3 4 1 0 0 0 0 0 5 4 105 0 1 1 0 0 0 1 0 0 4 4 17 0 0 3 0 0 0 1 0 0 23 18 210 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 16 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 6 0 0 2 0 0 0 3 0 0 30 22 258 0 3 8 1 3 0 11 1 0 27 25 295 7 21 0 0 0 0 0 0 0 1 0 7 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 0 0 9 1 2 2 1 0 0 24 19 72 3 3 5 0 3 2 0 1 0 28 20 176 4 6 6 0 0 0 1 0 0 18 10 176 1 2 3 0 1 0 0 0 0 17 11 95 2 6 1 0 0 0 2 1 0 16 11 116 3 2 1 2 2 0 0 1 0 2 1 51 6 8 49 7 13 6 24 4 0 223 167 2087 48 66 61 5 10 6 24 11 241 188 2187 26 40 -20% 40% 30% 0% 0% -64% -7% -11% -0,04 4,63 3,49 42 66 21 40 100 65 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 87/96 Publié Chiffres mises en demeure (APMD), amendes et astreintes 2015/2016 (DREAL et DDCSPP) ICPE RÉGION/DEPT RÉUNION ILE DE FRANCE 75 77 78 91 92 93 94 95 999 BRETAGNE 22 29 35 56 ARA 1 3 7 15 26 38 42 43 63 69 73 74 APMD 51 295 36 51 46 63 30 15 17 37 0 118 44 35 29 10 262 50 11 5 12 14 18 31 6 26 54 12 23 Amendes Astreintes 6 7 0 1 0 2 0 2 0 2 0 7 3 2 2 0 13 5 0 0 0 0 0 0 0 0 8 0 0 8 21 0 3 6 2 5 2 0 3 0 3 1 0 2 0 9 2 0 0 1 0 0 1 0 0 5 0 0 Total 65 323 36 55 52 67 35 19 17 42 0 128 48 37 33 10 284 57 11 5 13 14 18 32 6 26 67 12 23 AM + AS 14 28 0 4 6 4 5 4 0 5 0 10 4 2 4 0 22 7 0 0 1 0 0 1 0 0 13 0 0 Moy./dép. 14 3,1 Dép./Région 7/9 2,5 2/4 4 4/12 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 89/96 Publié RÉGION PAYS DE LOIRE 44 49 53 72 85 NORMANDIE 14 27 50 61 78 PACA 4 5 6 13 83 84 NVELLE AQUITAINE 16 17 19 23 24 33 40 47 64 79 86 87 HAUTS DE FRANCE 2 59 60 62 80 RÉGION OCCITANIE 9 11 12 30 31 32 34 46 48 65 66 81 82 GRAND EST 8 10 51 52 54 55 57 67 68 88 CENTRE VAL DE LOIRE 18 28 36 37 41 45 TOTAL RÉGIONS APMD 95 19 11 20 19 26 72 14 18 10 9 21 116 13 4 40 29 14 16 176 6 13 6 7 8 55 21 3 7 10 14 26 258 20 80 51 58 49 APMD 176 16 7 14 19 49 10 5 13 4 5 11 13 10 210 22 20 15 6 15 8 37 47 29 11 105 26 16 18 10 20 15 1934 Amendes 2 0 0 1 0 1 3 0 1 0 0 2 3 0 0 0 1 2 0 4 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 2 1 0 0 0 0 0 0 Amendes 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 48 Astreintes 6 3 0 2 0 1 3 0 1 0 0 2 2 0 0 0 1 1 0 6 2 0 0 0 0 0 1 1 0 0 2 0 3 0 0 2 0 1 Astreintes 2 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 2 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 66 Total 103 22 11 23 19 28 78 14 20 10 9 25 121 13 4 40 31 17 16 186 8 13 6 7 8 55 22 5 7 10 18 27 261 20 80 53 58 50 Total 179 16 7 14 19 49 11 5 13 5 5 12 13 10 214 22 21 15 6 15 8 40 47 29 11 106 26 16 18 10 20 16 2048 AM + AS 8 3 0 3 0 2 6 0 2 0 0 4 5 0 0 0 2 3 0 10 3 0 0 0 0 0 1 2 0 0 4 1 3 0 0 2 0 1 AM + AS 3 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0 1 0 0 4 0 1 0 0 0 0 3 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 112 Moy./dép. 1,6 Dép./Région 3/5 1,2 2/5 2/6 4/12 2/5 Moy./dép. Dép./Région 3/13 2/10 1/6 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 90/96 Publié 12 Harmonisation des polices de l'environnement pouvant s'appliquer à une installation classée, Contribution de la DRIEE Ile-de-France / Service Prévention des Risques et des Nuisances 28 septembre 2017 Introduction L'objet de la présente note est de dresser un inventaire des différentes modalités de sanctions administratives disponibles pour les agents disposant de pouvoirs de police administrative au sein des services déconcentrés du MinistÚre de l'Environnement, hors urbanisme, et de formuler des propositions d'harmonisation. Les polices administratives décrites dans la présente note sont : - La police des installations classées (Code de l'Environnement) - La police de l'eau (Code de l'Environnement) - La police des produits chimiques (Code de l'Environnement) - La police au titre des déchets (Code de l'Environnement) - La police du contrÃŽle technique des véhicules (Code de la Route) - La police de l'Energie (Code de l'Energie) - La police de la publicité (Code de l'Environnement) I. Modalités de contradictoire préalable L'ensemble des polices administratives présentées ci-dessus font l'objet d'un contradictoire préalable, souvent formalisé via une mise en demeure préalable à sanction : ceci répond au principe du respect des droits de la défense consacré comme principe général du droit par le Conseil d'Etat 27 puis comme principe fondamental reconnu par les lois de la République par le Conseil Constitutionnel 28. Le respect des droits de la défense implique d'une part une procédure contradictoire préalable au prononcé de la sanction 29, la possibilité de consultation du dossier (automatique en matiÚre d'environnement), et la possibilité de présenter des observations écrites ou orales 30. Ces principes figurent à présent aux articles L122-1 et L1222 du code des relations entre le public et l'administration. Toutefois, les modalités de contradictoire varient largement entre procédures de sanction : - La police des installations classées, de la nature et de l'eau (Code de l'Environnement) : Les dispositions des articles L171-7 et L171-8 prévoient une mise en demeure préalable sans délai spécifique (délai qui doit être proportionné) avec un contradictoire préalable sans délai spécifique sauf un délai maximal d'un an en cas d'exploitation illégale d'un site. - La police des produits chimiques (Code de l'Environnement) : Celle-ci dispose de modalités de contradictoire particuliÚres figurant au L521-17 : un premier contradictoire de 6 mois à l'issue d'un manquement au plus dans lequel l'administration peut inviter le contrevenant à prendre connaissance du 27 28 29 CE, Section, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, Rec. p. 133 décision n° 77-83 DC du 20 juillet 1977 du Conseil constitutionnel CE, Assemblée, 6 février 1981, Société varoise de transports, n° 14910, Rec. ; CE, 30 avril 1997, Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs, nos 180299 et 180328, Rec. 30 CE, 26 mars 1982, C.-P.n° 20569, T. Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 91/96 Rapport n° 011110-01 Publié dossier et à présenter ses observations sous 3 mois, puis à l'issue peut mettre en demeure. En premiÚre analyse ces modalités ne sont pas issues des rÚglements (CE) n° 1005/2009, (CE) n° 689 / 2008, (CE) n° 850 / 2004, (CE) n° 842 / 2006, (CE) n° 1907 / 2006, (CE) n° 1272/2008 mais de la transposition française : ce point pourrait être confirmé avec le bureau compétent de la DGPR. - La police au titre des déchets (Code de l'Environnement) : L'article L541-3 précise les modalités de sanctions administratives en matiÚre de déchets : la mise en demeure est préalable à sanction avec un délai qui doit être proportionné, mais est systématiquement précédée d'un contradictoire d'un mois incompressible. En premiÚre analyse ce contradictoire n'apparaît pas être issu de directives communautaires, notamment la directive dite « cadre déchets », 2008/98/CE. - La police du contrÃŽle technique des véhicules (Code de la Route) : deux principales procédures de sanctions sont prévues : d'une part le retrait d'agrément des centres de contrÃŽle technique (R323-14 IV.) et d'autre part, le retrait d'agrément des contrÃŽleurs (R323-18 IV.). Les modalités de contradictoire préalable ne sont précisées que dans le second cas « La décision de suspension ou de retrait n'intervient qu'aprÚs que la personne intéressée a été entendue et mise à même de présenter des observations écrites ou orales. En cas d'urgence, l'agrément d'un contrÃŽleur peut être suspendu immédiatement pour une durée maximale de deux mois. » L'articulation entre le second point et le premier interroge, ainsi que la disposition prévoyant la possibilité d'un retrait immédiat de l'agrément sans contradictoire préalable. - La police au titre du Code de l'Energie (Code de l'Energie) : L'article L142-31 du Code de l'Energie ne prévoit pas de délai spécifique à la mise en demeure ou de contradictoire préalable à la mise en demeure. - La police de la publicité (Code de l'Environnement) : l'article L581-26 prévoit une amende de 750 euros aprÚs un contradictoire incompressible d'un mois pour les enseignes mises en place sans déclaration préalable ou non conformes à la déclaration réalisée. L'article L581-27 prévoit pour les enseignes non conformes aux dispositions du chapitre unique du titre VIII du code de l'Environnement la possibilité d'une suppression de l'enseigne au terme d'un contradictoire de 15 jours. Proposition 1 : Harmoniser les modalités de sanction au titre des déchets et des produits chimiques, ainsi que la police au titre du Code de l'Energie sur les modalités générales prévues au L171-7 et L171-8 : en particulier le délai d'1 an maximum pour la mise en demeure en cas d'exploitation sans les autorisations requises apparaîtrait également pertinent dans le code de l'Energie. ParallÚlement, le contradictoire préalable à mise en demeure prévu en produits chimiques et en déchets peut être homogénéisé sur les rÚgles du L171-7 (pas de délai spécifique autre que la proportionnalité) sans obérer de la protection des droits de la défense, sous réserve de compatibilité aux rÚglements. II. Sanctions Les rÚgles applicables aux montants de sanction administrative sont également largement différentes : dans tous les cas la mise en demeure préalable à la sanction est nécessaire. - La police des installations classées, de la nature et de l'eau (Code de l'Environnement) : Trois formes de sanctions pécuniaires sont possibles dans le L171-8 II, outre la suspension de l'installation et les travaux d'office : l'amende (seuil maximum à 1 5000 ), l'astreinte (seuil maximum à 1500 journaliers), et la consignation (sans limite). Les niveaux de ces trois sanctions doivent être proportionnés au montant économisé par l'exploitant dans l'infraction. - La police des produits chimiques (Code de l'Environnement) : outre la possibilité d'interdire l'importation ou la mise sur le marché d'un produit, et la possibilité d'ordonner le retour de produits importés ou leur élimination, il existe les mêmes trois sanctions financiÚres : l'amende (seuil maximum à 15 000 ), l'astreinte Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 92/96 Publié (seuil maximum à 1 500 journaliers), et la consignation (sans limite). Les niveaux de ces trois sanctions doivent être proportionnés au montant économisé par l'exploitant dans l'infraction. - La police au titre des déchets (Code de l'Environnement) : on retrouve la possibilité de travaux d'office, d'amende (seuil à 150 000 ), d'astreinte (seuil à 1 500 journaliers) et de consignation. Les niveaux de ces trois derniÚres sanctions doivent être proportionnés au montant économisé par l'exploitant dans l'infraction. Notons que le montant de l'amende est décuplé par rapport aux autres polices du code de l'environnement. La pratique suggÚre que dans de nombreux cas, la limite de 15 000 se situe bien en deçà de niveaux dissuasifs pour les amendes au titre installations classées ou produits chimiques, conduisant les inspecteurs à privilégier la proposition d'astreintes ou de consignations, ces derniÚres plus délicates à faire exécuter par les services des DDFIP. - La police au titre du Code de l'Energie (Code de l'Energie) : Il s'agit de sanctions pécuniaires (correspondant au mécanisme des amendes) précisées au L142-32 : « [Leur] montant ne peut excéder 3 % du chiffre d'affaires hors taxes lors du dernier exercice clos, porté à 5 % en cas de nouvelle violation de la même obligation dans le cas d'un manquement aux obligations prévues à la section 2 du chapitre Ier du titre IV du livre Ier (en fait, il s'agit de l'article L 142-30) et aux articles L. 142-1 et L. 142-4. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 100 000 euros, porté à 250 000 euros en cas de nouvelle violation de la même obligation. Dans le cas des autres manquements, il ne peut excéder 8 % du chiffre d'affaires hors taxes lors du dernier exercice clos, porté à 10 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 150 000 euros, porté à 375 000 euros en cas de nouvelle violation de la même obligation. » Deux points méritent ici d'être signalés, d'une part la proportionnalité du plafond au chiffre d'affaires, qui apparaît plus pertinente qu'un seuil valant pour toutes les installations et pourrait être repris dans le domaine des installations classées. D'autre part le niveau des sanctions maximales hors proportionnalité au chiffre d'affaires, plus comparable aux montants en matiÚre de déchets qu'en matiÚre d'installations classées. Proposition 2 : Dans le cas particulier du contrÃŽle technique des véhicules, l'absence de sanction pécuniaire pénalise l'applicabilité des sanctions. L'absence de sanctions pécuniaires rend dans la pratique en région délicate la mise en oeuvre du pouvoir de police associé : il pourrait être envisagé l'introduction de sanctions administratives dans ce domaine, permettant d'améliorer les modalités de contrÃŽle de la filiÚre. Proposition 3 : Harmoniser les montants maximums de sanction et les modalités de sanctions entre les codes de l'Environnement et de l'Énergie pour les polices installations classées, eau et nature, déchets, produits chimiques et polices de l'énergie, vers le haut, en introduisant dans le code de l'Énergie des procédures d'astreinte et de consignation (qui ont démontré leur utilité pratique en ICPE), en homogénéisant les seuils de sanctions maximales du code de l'environnement (déchets, ICPE, eau, nature, et produits chimiques), et en introduisant pour ces seuils une notion de proportionnalité au CA de l'entité contrÃŽlée. ParallÚlement, il pourrait être envisagé de supprimer le maximum pour les montants d'astreintes en déchets introduit au 4°) du L541-3 « Le montant maximal de l'astreinte mise en recouvrement ne peut être supérieur au montant maximal de l'amende applicable pour l'infraction considérée ». Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 93/96 Publié III. Voies et délais de recours Dans le code de l'environnement, les voies et délais de recours au titre déchets et au titre ICPE, eau et nature ont été homogénéisées dans le cadre de la réforme de l'autorisation environnementale : comme indiqué par la DGPR : Les mesures de police administrative (mise en demeure et sanctions) ne sont plus rattachées aux délais de recours mentionnés dans l'article R514-3-1 car l'article L514-6 n'en fait plus mention. Désormais seul l'article L171-11 s'applique et prévoit que « les décisions prises en application des articles L. 171-7, L.171-8 et L. 171-10 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. Le décret prévu à l'article L171-12 n'existant pas, ce sont les délais de recours (comme les mesures de publicité) de droit commun qui s'appliquent : - Article L221-8 CRPA : "Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables, une décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l'objet au moment où elle est notifiée." - Article R421-1 CJA : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'aprÚs l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. » - Article R421-5 CJA : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables" Ainsi, en la matiÚre, les principaux points d'homogénéisation (qui par le passé justifiaient de prendre des arrêtés de mise en demeure et de sanction disjoints) sont déjà en place. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 94/96 Publié Site internet du CGEDD : « Les derniers rapports »  (ATTENTION: OPTION ministratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 36/96 Publié 4 Questionnaires adressés aux DREAL le 26 juillet 2017 Questionnaire adressé aux DREAL des régions Ile-de-France, Bretagne, Auvergne-RhÃŽne-Alpes et Pays de Loire, Au sujet des amendes et des astreintes : 1/ un spectre large d'activités ICPE a-t-il été concerné ou bien est-ce plutÃŽt le fruit d'actions orientées vers certaines d'entre elles ? 2/ Dans tous les cas, selon vous, y a-t-il des activités qui mériteraient d'être plus visées que d'autres et qui ne l'ont pas été ? Et si oui, pourquoi ? 3/ Les raisons du nombre significatif de procédures dans votre région : 31/ S'agit-il de raisons intrinsÚques aux services concernés ? Une stratégie particuliÚre a-t-elle été mise en place ou un effort particulier a-t-il été consenti ? Et si oui, laquelle et/ou lequel ? 32/ S'agit-il de raisons extrinsÚques aux services ? Si oui, merci de distinguer : 321/ des causes objectives, à savoir des atteintes à l'environnement ou des manquements avérés qui ne pouvaient objectivement pas être réglés par d'autres voies, 322/ le rÃŽle du/des parquet(s), le cas échéant, 323/ le rÃŽle du/des préfet(s), le cas échéant, 324/ le rÃŽle des socio-professionnels, 325/ autres : préciser. 4/ Selon vous, quels sont : 41/ les principaux avantages des amendes et des astreintes ? 42/ les principaux inconvénients ? 5/ Actions correctives ou d'amélioration : 51/ Y a-t-il besoin de telles actions et, si oui, lesquelles : 511/ au niveau régional ? 512/ au niveau national ? 52/ Y a-t'il un besoin de formation, d'informations, de communication ? Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 37/96 Questionnaire adressé aux régions Bourgogne-Franche-Comté, Corse, Grand Est et Centre-Val-de-Loire. 1/ Selon vous, y a-t-il des activités qui auraient mérité ou qui mériteraient d'être concernées par les amendes ou les astreintes et qui ne l'ont pas été ? Et si oui, pourquoi ? 2/ Les raisons de ce constat : 21/ S'agit-il de raisons intrinsÚques aux services concernés ? Autrement dit, choix stratégiques, formation, problÚmes d'effectifs, difficulté d'application de l'ordonnance, ... Merci de préciser la(es) raison(s). 22/ S'agit-il de raisons extrinsÚques aux services ? Si oui, merci de distinguer : 221/ des causes objectives, le cas échéant, notamment si les atteintes à l'environnement et les manquements ont pu être réglés par d'autres voies, 222/ le rÃŽle du/des parquet(s), le cas échéant, 223/ le rÃŽle du/des préfet(s), le cas échéant, 224/ le rÃŽle des socio-professionnels, 225/ autres : préciser. 3/ Selon vous, quels sont : 31/ les principaux avantages des amendes et des astreintes ? 32/ les principaux inconvénients ? 4/ actions correctives ou d'amélioration : 41/ Y a-t-il besoin de telles actions et, si oui, lesquelles : 411/ au niveau régional ? 412/ au niveau national ? 42/ Y a-t'il un besoin de formation, d'informations, de communication ? Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 38/96 Publié 5 Cadres de convocation et de saisie pour une audition pénale Page / MINISTERE DE L'ECONOMIE ET DES FINANCES DIRECTION DÉPARTEMENTALE DE LA PROTECTION DES POPULATIONS DES HAUTS-DE-SEINE 167/177 AVENUE JOLIOT CURIE 92013 NANTERRE Cedex Téléphone : 01 40 97 46 00 Télécopie : 01 40 97 46 11 Courriel : ddpp@hauts-de-seine.gouv.fr PROCÈS-VERBAL D'AUDITION (Articles 28, 61-1 du code de procédure pénale, Article L.450-4 du code de commerce) Nous, soussigné(e) de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes, agissant sous l'autorité du DIRECTEUR DEPARTEMENTAL DE LA PROTECTION DES POPULATIONS des HAUTS-DE-SEINE le XX mars 2017 à 15 heures 20, Nous trouvant dans nos locaux sis 167-177, Avenue Joliot-Curie à NANTERRE (92000), rapportons les opérations suivantes : Vu l'article 28 du code de procédure pénale, Vu l'article 61-1 du code de procédure pénale, Vu l'article L. 512-10 et L. 512-60 du code de la consommation, Vu l'article L. 450-4 du code de commerce, entendons M. ou Mme (nom, prénom), (Assisté de Maître XY) qui nous déclare, je me présente devant vous à la suite de la convocation en date du XXX que vous m'avez adressée. 1°) Identité : Identité de la personne Nom de naissance : Prénom : Nom d'usage : Situation de famille : (préciser le nombre d'enfants à charge) Date de naissance : Lieu de naissance : Adresse Adresse mail : N° de téléphone : N° de fax : Sexe : Nationalité : Profession Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 39/96 Chiffre d'affaires annuel : Identité déclarée 2°) Notification des droits : Résultat net annuel: Salaire mensuel net : Nous donnons à la personne entendue ci-dessus connaissance de ses droits et des dispositions relatives au recueil de ses déclarations, en français, langue qu'elle a déclaré comprendre. En application des articles 2 et 3 de la directive 2012-13 UE ainsi que l'article 61-1 du code de procédure pénale : Je reconnais avoir été informé(e) : 1° du fait que je suis soupçonné(e) à (lieu) et sur le territoire national, entre octobre 2011 et octobre 2015, en tout cas depuis temps non couvert par la prescription d'avoir commise ou tenté de commettre le délit de : 1. Pratiques commerciales trompeuses ­ DELIT - (faits prévus par l'article L. 121-2 du code de la consommation et réprimés par l'article L. 132-2 du code de la consommation (2 ans d'emprisonnement et/ou 300 000 d'amende)) ; 2. Perception d'un paiement ou d'une contrepartie financiÚre avant la fin du délai de 7 jours à compter de la conclusion d'un contrat hors établissement ­ DELIT - (faits prévus par l'article L. 122-10 du code de la consommation et réprimés par l'article L. 242-7 du code de la consommation (2 ans d'emprisonnement et/ou 150 000 d'amende)) ; 2° du droit de quitter à tout moment les locaux où je suis entendue ; 3° du droit d'être assisté(e) par un interprÚte ; 4° du droit de faire des déclarations, de répondre aux questions qui me sont posées ou de me taire ; 5° Si l'infraction pour laquelle elle est entendue est un délit puni d'une peine d'emprisonnement, - du droit d'être assistée au cours de mon audition, par un avocat de mon choix ou, à ma demande, désigné d'office par le bâtonnier de l'ordre des avocats ; et avoir été informé(e) que les frais seront à ma charge sauf si je remplis les conditions d'accÚs à l'aide juridictionnelle, qui m'ont été rappelées ; - que je peux accepter expressément de poursuivre l'audition hors la présence de mon avocat ; 6° De la possibilité de bénéficier, le cas échéant gratuitement, de conseils juridiques dans une structure d'accÚs au droit dont les coordonnées se trouvent en annexe jointe à la convocation ; Signature du Mis en cause : ____________________________ Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 40/96 Publié 3°) Déclarations : M ou Mme (Nom, Prénom) déclare accepter de répondre à nos questions/ vouloir faire des déclarations/ vouloir garder le silence 26 : « Je déclare accepter de répondre à nos questions / vouloir faire des déclarations / vouloir garder le silence. » Question : Quelle est votre formation scolaire / universitaire ? Réponse : Question : Avez-vous exercé d'autres fonctions avant d'intégrer ou de créer la société X ? Réponse : Question : Depuis combien de temps êtes-vous salarié/dirigeant de cette société ? Réponse : Question : Qui est le responsable pénal au sein de votre société ? S'il existe une délégation de pouvoir (Prendre copie de la délégation de pouvoir). Réponse : Question : Les agents de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes ont relevés les faits suivants : (synthÚse des constatations), Avez-vous des observations à formuler ? Réponse : Question : Depuis le contrÃŽle effectué par les agents de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes, avez-vous modifié vos pratiques ? Si oui, comment ? Si non, expliquez pourquoi ? (Demandez de justifier en cas de modification (courrier, courriel, projet d'étiquette,...) Réponse : Question : En cas de présence d'un avocat, Maître, avez-vous des observations ? Réponse : Question : Avez-vous quelque chose à ajouter ? Réponse : nombre de mot(s) : clos le ligne(s) : à rayés nuls heures Signature de (des) l'auteur(s) du procÚs-verbal, Signature de l'intéressé, 26 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 41/96 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 42/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 43/96 6 Convention ONEMA-gendarmeries de Lorraine relative à la mise en oeuvre de l'audition pénale Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 44/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 45/96 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 46/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 47/96 7 État des effectifs DREAL consacrés à l'inspection des installations classées Rubrique INSTALLATIONS CLASSEES MOYENS HUMAINS Effectifs environnement Personnel technique - au niveau régional - au niveau départemental Nombre en équivalent temps plein ETP technique - au niveau régional - au niveau départemental AUVERGNE -BOURGOGNE - FRANCHE-COMTE CENTRE-VAL DE LOIRE CORSE RHONE-ALPES BRETAGNE GRAND EST GUADELOUPE GUYANE HAUTS-DE-FRANCE DE FRANCE ILE 198 27 171 163,21 22,91 140,3 103 22 81 73,69 17,59 56,1 127 17 110 93,32 9,05 84,27 91 26 65 62,64 19,48 43,16 12 7 5 6,32 3,42 2,9 189 67 122 148,97 50,98 97,99 8 7 1 5,4 4,7 0,7 16 15 1 6,25 5,85 0,4 155 13 142 125,51 11,68 113,83 134 21 113 124,13 18,83 105,3 MARTINIQUE MAYOTTE NORMANDIE NOUVELLE-AQUITAINE OCCITANIE PAYS DE LA LOIRE PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR REUNION Total 2016 Total 2015 Evolution 9 8 1 4,2 4 0,2 3 0 3 1,8 0 1,8 124 41 83 79,73 19,89 59,84 169 40 129 116,28 26,25 90,03 113 20 93 90,8 19,88 70,92 75 12 63 67,83 10,88 56,95 80 18 62 62,42 14,45 47,97 21 17 4 14,7 13,52 1,18 1627 378 1249 1247,2 273,36 973,84 1569 381 1188 1219,04 276,68 942,36 4% -1% 5% 2% -1% 3% Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 48/96 Publié 8 Protocole ICPE « agricoles » entre parquets et services de l'État en Bretagne Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 49/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 50/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 51/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 52/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 53/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 54/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 55/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 56/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 57/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 58/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 59/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 60/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 61/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 62/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 63/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 64/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 65/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 66/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 67/96 Publié 9 Considérations et clarifications juridiques Annexe n° 7 : considérations et clarifications juridiques Dans le cadre des entretiens que la mission a conduits, un certain nombre de questions d'ordre juridique ont été soulevées ­ notamment par les représentants du MEDEF ­ dont il résulte des incertitudes qu'il est souhaitable de lever. La présente note constitue un exercice de clarification, sans préjudice d'autres avis. Elle a bénéficié des compétences de Jean-François LANDEL, membre du CGEDD. Questions 1 Commentaires / clarifications DÚs lors que le régime des sanctions Cette question renvoie à la perception d'une « double peine ». administratives s'est étoffé, ne serait-il pas souhaitable de dépénaliser certaines Or, y compris pour un même fait, le droit reconnaît la situation qu'un contrÃŽle aboutisse à saisir infractions ? deux ordres de juridiction : - La police administrative qui « a pour finalité essentielle d'éviter le trouble à l'ordre public » (arrêt LABONNE - CE, 8 août 1919). Elle s'inscrit dans une logique de prévention, en l'occurrence des atteintes à l'environnement, par la prescription des moyens à mettre en oeuvre à cet effet. Elle relÚve du pouvoir exécutif. - La police pénale qui « est chargée, ... , de constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs tant qu'une information n'est pas ouverte. » (art. 14 du code de procédure pénale) En pratique, elle est relative à des faits avérés qui ont des effets négatifs, en l'occurrence sur la l'environnement, que ces effets soient remédiables ou non. En quelque sorte, « le mal est fait ». Il faut qu'il y ait intentionnalité d'une personne morale ou physique. Cette police relÚve du pouvoir judiciaire. Les deux régimes de police coexistent dÚs lors qu'ils ont des fondements distincts selon le principe de l'indépendance des législations et de séparation des pouvoirs. Il faut donc veiller aux Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 68/96 Publié conditions de leur mise en oeuvre. A l'issue d'une visite ayant pour objet un contrÃŽle administratif, il est possible de constater une infraction pénale si celle-ci peut être fondée. Cela est admis par la jurisprudence. Voir notamment dans ce sens (Cour de Cassation, chambre criminelle, 26 avril 2000. n° de pourvoi : 98-87869). Il faut toutefois être bien clair avec l'exploitant. L'article 40 du code de procédure pénale impose à l'agent qui constate un crime ou un délit d'informer le procureur, charge à ce dernier de juger de l'opportunité des poursuites. 2 Est-il juste d'affirmer que le pénal est fait Le fait qu' à l'issue de poursuites pénales le juge judiciaire puisse prononcer des peines pour sanctionner des faits « graves » au privatives de libertés fondamentales conduit justement à penser que les faits en cause sont contraire de la juridiction administrative ? « graves ». Pour autant, cette gravité s'examine a posteriori, en fonction des circonstances : importance des effets, tiers touchés,..., et de l'historique de l'affaire, notamment si récidive. Il faut que l'élément intentionnel soit caractérisé. Pour toutes ces raisons, le procureur dispose seul de l'opportunité des poursuites pénales. Des garanties sont données au mis en cause : droit de la défense, précision des infractions et des peines,..., La gravité « au pénal » n'est donc pas établie a priori. C'est pourquoi ­ sans qu'il soit besoin de rappeler la séparation des pouvoirs ­ cette notion ne peut conduire à distinguer la police administrative de la police pénale sur la base respectivement des notions de « faits non graves a priori » et de « faits graves a priori ». La présence d'un ensemble complet de sanctions ­ amende administrative, transaction pénale, poursuites pénales ­ permet d'adapter la réponse des autorités publiques face au comportement de chaque exploitant d'ICPE et face à la variété des situations rencontrées (bonne foi, mauvaise foi, récidive). Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 69/96 Publié 3 Il faudrait qu'existe la possibilité de recours suspensif contre la mise en oeuvre d'une mise en demeure contestée au motif que le juge administratif sera tenté de prononcer un non-lieu à statuer si cette mise en demeure est appliquée sous le coup des astreintes. L'exécution de la mise en demeure sous astreinte met fin au comportement qui motivait la mise en demeure. DÚs lors, comment maintenir de demander au juge d'annuler un acte juridique ­ la mise en demeure ­ qui a déjà produit tous ses effets ? Ce n'est pas parce qu'il exécute la mise en demeure, notamment pour ne pas payer les astreintes, que l'exploitant renonce de fait à contester l'arrêté qui la fonde. Le juge administratif devra statuer sur l'illégalité de la mise en demeure et l'exploitant pourra toujours demander des dommages et intérêts, même aprÚs exécution de celle-ci. De plus, si l'exploitant a des motifs sérieux de faire annuler l'arrêté et qu'il y a urgence, il peut solliciter qu'un référé soit prononcé à l'effet de surseoir à l'exécution de la mise en demeure, le temps que le jugement soit établi au fond. 4 Quand il y a amende administrative et action au pénal, ne faut-il pas pouvoir suspendre l'action au pénal, le temps que le juge administratif se prononce sur la validité de l'arrêté de mise en demeure ? Rappelons que le non-respect d'une mise en demeure constitue un délit. La question posée se fonde sur la jurisprudence de la cour de cassation qui annule des poursuites pénales lorsque l'acte administratif qui en est le fondement est annulé par le tribunal administratif (Cass. crim., 16 nov. 2010, n° 10-81.740, F-P+B : JurisData n° 2010-022633) Sachant que les polices administratives et pénales sont indépendantes, trois cas de figure sont à examiner en fonction de l'échéance de chaque décision. - soit le tribunal administratif juge avant le tribunal judiciaire. DÚs lors, deux cas sont à examiner : * soit le juge administratif annule l'arrêté de mise en demeure et le fait de ne pas l'avoir respecté est sans effet au pénal. Le juge pénal classera l'affaire en application de la jurisprudence cidessus. * soit le juge administratif maintient l'arrêté et le juge pénal se prononcera en tout état de cause, y compris en tenant compte du contexte et de l'intentionnalité. - soit le tribunal judiciaire juge avant le tribunal administratif ­ ce qui est rare ­. L'autorité de la Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 70/96 Publié chose jugée fera qu'il ne sera pas possible d'y revenir même si le juge administratif est conduit à annuler l'arrêté de mise en demeure. Il est en effet admis que les faits constatés par le juge pénal et qui commandent nécessairement le dispositif d'un jugement ayant acquis force de chose jugée s'imposent à l'administration comme au juge administratif (CE 12 avril 2002, Papon, rec. Lebon p. 139). Ce dernier devra tenir compte du jugement au pénal, avec toutefois un « degré d'appréciation ». Ainsi, l'autorité de la chose jugée ne s'attache pas aux motifs d'un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu'un doute subsiste sur leur réalité. Il appartient à l'autorité administrative puis, le cas échéant, au juge administratif d'apprécier si les mêmes faits sont établis (CE 11 mars 1987, Ketati et Mestaoui, rec. p. 90 repris en matiÚre d'ICPE par CAA Douai, 6 mars 2014, n°12DA00626). Le cas échéant, le juge administratif peut être amené à confirmer l'arrêté de mise en demeure alors même que le juge pénal aurait classé l'affaire. Le fait que l'exploitant cherche à obtenir l'annulation de l'arrêté préalablement à la décision au pénal est cohérent avec la jurisprudence de la cour de cassation, mais elle ne prémunit pas l'exploitant de l'application de la jurisprudence du conseil d'État qui permet, dans certains cas, de prononcer des sanctions administratives, indépendamment de l'issue de la procédure pénale. Eu égard à la nature des ICPE et aux enjeux en matiÚre de sécurité des travailleurs, des riverains et des atteintes potentielles à l'environnement, le maintien du caractÚre non suspensif de la requête en annulation et de la possibilité de non-lieu à statuer qui s'y rattache, en cas d`exécution de l'arrêté de mise en demeure, apparaît nécessaire. 5 Certains services inscrivent dans l'arrêté Une astreinte est associée à une exécution forcée. Généralement, elle est liée à une obligation prescrivant des astreintes administratives de moyens que la mise en demeure vise à imposer. que celles-ci soient progressives (dans le Dans les cas où la mise en oeuvre de ces moyens est, par construction, progressive ­ par Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 71/96 Publié sens croissant), d'autres qu'elles soient exemple, s'il faut réaliser une étude, passer un marché puis faire les travaux ­, il est possible de différées. Y a-t-il un interdit ? tenir compte de cette progressivité soit pour décaler dans le temps le démarrage de l'astreinte soit pour en augmenter le montant à des échéances pré-établies, celles-ci pouvant correspondre aux étapes de mise en oeuvre. Il faut toutefois que le montant maximum réponde au principe de proportionnalité et de personnalité de la sanction. L'important est que les montants et les étapes de leur application soient formulés de façon claire dans l'arrêté prescrivant l'astreinte. 6 Certains demandent que les astreintes puissent être revues (à la baisse) au moment de leur liquidation et cela, en fonction de l'effectivité des résultats de la mise en demeure. Est-ce possible ? Le fait que l'administration puisse communiquer sur les procÚs verbaux d'infraction et qu'elle les mette en ligne sur un site internet est contesté, y compris parce que cela pourrait être utilisé dans le cadre d'une procédure pénale. L'objectif de l'astreinte est d'inciter à une prompte exécution de la mise en demeure : c'est le prononcé de l'astreinte qui favorise la célérité de la mise en oeuvre. Les astreintes peuvent être liquidées de maniÚre provisoire et partielle. Il est possible de ne pas liquider la derniÚre période d'astreinte courante en cas d'exécution totale des prescriptions contenues dans la mise en demeure d'où l'intérêt, entre autres, de procéder à des liquidations partielles. Il convient de distinguer ce qui ressort des prérogatives du parquet de ce qui relÚve du traitement administratif. Dans le premier cas, le procureur est seul à pouvoir communiquer. Sous le contrÃŽle de la commission d'accÚs aux documents administratifs (CADA), les procÚs verbaux d'infraction sont des documents communicables si et seulement ils ne sont pas inclus dans une procédure judiciaire. Connaître l'absence ou non de suites réservées par le parquet au procÚs verbal constitue donc une condition préalable à la communication d'un procÚs verbal. La CADA apprécie au cas par cas la communicabilité de documents préalables à des procédures judiciaires : à titre d'illustration, elle a jugé communicable « la copie des rapports de visite de l'inspection des installations classées concernant l'usine AZF de Toulouse, de 1995 jusqu'au jour de l'explosion du 21 septembre 2001 (avis n° 20061267 du 16 mars 2006) ». Toute communication extérieure doit être postérieure à celle effectuée envers l'exploitant , 7 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 72/96 Publié puisque dans la procédure même, l'absence de communication simultanée du rapport d'inspection à l'exploitant constitue un vice substantiel (CE, 6 décembre 2012, n°354241, SA ARCELORMITTAL REAL ESTATE FRANCE). Dans le second cas ­ traitement administratif ­, il faut préciser que les arrêtés de mise en demeure sont mis à disposition sur le site : « http://www.installationsclassees.developpementdurable.gouv.fr ». Cette disposition est en application de la convention d'Aarhus qui vise à mettre à disposition du public les informations qui touchent à la protection de l'environnement. En revanche, les rapports d'inspection ne sont pas rendus publics. La question posée renvoie également à l'exercice du secret professionnel auquel sont soumis les inspecteurs de l'environnement. L'article L. 514-5 du code de l'environnement dispose que les inspecteurs sont assermentés et astreints au secret professionnel. Ils peuvent visiter, à tout moment, les installations soumises à leur surveillance. Ils ne doivent pas révéler ou utiliser les détails et secrets de fabrication dont ils ont connaissance en accédant aux documents de l'installation. Les contours du secret professionnel des inspecteurs se définissent par rapport à une obligation de non révélation ou de non utilisation des détails et secrets de fabrication dont ils ont connaissance en accédant aux documents de l'installation. Selon le contenu des documents mis en ligne et leur degré de précision, la transparence est possible ou non, en application stricte de l'obligation de secret professionnel et de l'obligation légale de préserver certains secrets (articles L124-4 et L.124-5 du code de l'environnement). 8 Est-il possible d'introduire dans le droit le fait qu'un contrevenant puisse émettre le souhait de bénéficier d'un type de sanction plutÃŽt que d'un autre type, par exemple, d'une transaction pénale plutÃŽt que d'un Cela n'est pas possible. Le principe de l'opportunité des poursuites et de ses modalités reste discrétionnaire. Il relÚve du seul procureur. Celui-ci n'a pas à justifier son choix de poursuite envers l'auteur de l'infraction. Il est le seul habilité à proposer à l'auteur des options de procédures alternatives au renvoi devant le tribunal telles que prévues par le code de procédure pénale. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 73/96 Publié audiencement et poursuites. 9 Certains considÚrent que le délai d'acceptation de la transaction pénale est trop court compte tenu du fait qu'il inclurait l'acceptation du montant des dommages et intérêts. Ne faut-il pas distinguer les deux délais ? La circulaire du 21 avril 2015 du ministÚre de la justice précise que : « Le contenu de la proposition de transaction pénale intÚgre en priorité une injonction de réparation des atteintes à l'environnement assorti d'un calendrier de réalisation, à chaque fois qu'elle est techniquement envisageable. ». En revanche, le recours à la transaction pénale : « doit être écarté lorsque des victimes ont porté plainte et ont demandé réparation d'un préjudice. ». Cette circulaire ne prévoit pas un délai impératif de réponse à la proposition de transaction pénale. Il est donc possible d'adapter celui-ci à la complexité du sujet. 10 L'idée qu'un salarié puisse être coupable au pénal ne pourrait-il pas affaiblir la portée de la transaction pénale au motif que ce salarié pourrait être sanctionné à la place du responsable du site, objet de l'ICPE. Audition pénale : y a-t-il une contreindication à ce que l'agent qui a dressé procÚs verbal soit celui qui fait l'audition pénale ? n'est-il pas « juge et partie » ? Le code pénal prévoit que la responsabilité pénale de la personne morale et des personnes physiques peuvent être engagées cumulativement. Le fait qu'un salarié ait commis une infraction ne fait pas échec à proposer au responsable du site le bénéfice d'une transaction pénale s'il est établi que celui-ci est également responsable d'une infraction dans le cadre des mêmes faits. 11 La question ne se pose pas en termes de « juge et partie » puisque l'audition pénale s'inscrit dans le cadre de l'enquête judiciaire dont elle constitue un des éléments et non pas dans le cadre du jugement. L'agent est un auxiliaire de la justice qui recherche les éléments constitutifs d'une infraction, sous le contrÃŽle du procureur. La question majeure est celle de la sécurisation de la procédure pour permettre au procureur d'exercer à bon escient son pouvoir de poursuites mais aussi pour garantir les droits de la défense. En effet, L'audition pénale permet de compléter le constat d'infraction par un certain nombre d'éléments de contexte utiles au procureur (cf. point 2 ci-dessus) ainsi qu'au mis en cause, le cas échéant. Il est établi que la procédure est plus « robuste » si l'agent qui a dressé procÚs verbal y participe, ne serait-ce que parce qu'il connaît parfaitement le contexte juridique, technique et Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 74/96 Publié local de l'installation. Cela dit, la présence d'un autre agent de l'État peut s'avérer utile. A noter qu'en matiÚre de transaction pénale et de sanctions administratives, il n'y a pas de contre-indication juridique à ce que l'agent qui a exercé le contrÃŽle soit celui qui instruit la procédure d'amende ou d'astreintes. Ceci dit, dans les faits, ces deux fonctions ­ contrÃŽle et instruction ­ relÚvent de deux personnes différentes. Autrement dit, il est constant que l'inspecteur ne signe pas la proposition adressée, selon le cas, au procureur ou au préfet. Il appartient à l'autorité administrative de fixer les rÚgles qui lui semblent pertinentes, notamment au sujet des compétences de l'auteur de l'acte. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 75/96 Publié 10 Projet de charte contrÃŽleur ­ contrÃŽlé en Bretagne VERSION 20 juin 2017 CHARTE REGIONALE DES CONTRÔLEURS ET DES CONTRÔLÉS EN EXPLOITATION AGRICOLE I) Contexte général 1) Légitimité des contrÃŽles 2) Sensibilité des exploitants contrÃŽlés II) Objectif et champ de la charte des contrÃŽles en exploitation agricole III) Modalités du contrÃŽle 1) Nature des contrÃŽles 2) Modalités d'accÚs et horaires 3) Modalités de fonctionnement IV) Déroulement du contrÃŽle : A) Déroulement du contrÃŽle administratif 1) Annonce du contrÃŽle 2) A l'arrivée sur place 3) Pendant le contrÃŽle 4) A la fin du contrÃŽle 5) AprÚs le contrÃŽle B) Déroulement des contrÃŽles judiciaires I) CONTEXTE GENERAL 1) Légitimité des contrÃŽles L'agriculture est une activité économique qui garantit l'approvisionnement alimentaire des populations et qui contribue à l'aménagement des territoires et à leur dynamisme. Qu'il s'agisse de la politique agricole commune, des politiques environnementales, sanitaires ou sociales, et quelle que soit la taille de l'exploitation considérée, tout agriculteur est soumis à un Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 77/96 Publié ensemble de rÚgles de droit, communautaires ou nationales et chaque Etat, au titre de ses missions régaliennes, doit en contrÃŽler le respect. Le contrÃŽle des exploitations agricoles permet de démontrer que l'agriculteur d'aujourd'hui répond aux rÚgles et normes en matiÚre de santé publique, de protection de l'environnement, de bien-être animal et de droit du travail. C'est pourquoi, un contrÃŽle n'est pas une démarche à charge contre l'agriculteur mais, bien au contraire, un relevé objectif de la situation de l'exploitation qui peut contribuer à des démarches de progrÚs. Les contrÃŽleurs interviennent légitimement dans ce cadre. 2) Sensibilité des exploitants contrÃŽlés Dans l'absolu, tout contrÃŽle peut alimenter un sentiment de défiance et de remise en cause du professionnalisme ou de la bonne foi de la personne contrÃŽlée. Face à la complexité et à la technicité du cadre réglementaire ou administratif, l'agriculteur délÚgue de plus en plus fréquemment à des prestataires extérieurs la réalisation des documents supports du contrÃŽle (déclaration PAC, plan de fumure prévisionnel ..). Ainsi, lors du contrÃŽle, l'agriculteur peut se trouver en difficulté du fait du manque de maîtrise et d'appropriation de leurs contenus. Cette situation est renforcée par l'évolution constante des réglementations. La multiplicité des interventions en exploitation, parfois menées en parallÚle (contrÃŽle, certification, visites ...) génÚre un sentiment de forte pression sur leur exploitation et sur l'ensemble de leurs pratiques agricoles et de contraintes répétées, du fait de justificatifs d'ordre administratif à fournir. II) OBJECTIF ET CHAMP DE LA CHARTE DES CONTRÔLES EN EXPLOITATION AGRICOLE Ce document constitue une charte de bonnes pratiques entre contrÃŽleurs et exploitants agricoles contrÃŽlés en région Bretagne. A travers des engagements réciproques des corps de contrÃŽle et des représentants de la profession agricole, cette charte a vocation à faciliter le bon déroulement des contrÃŽles conduits sur le terrain tout en s'assurant de leur efficacité. Cette charte a une vocation pédagogique. Elle rappelle les droits et les devoirs de chacun dans un objectif de respect mutuel des personnes. La présente charte porte uniquement sur les contrÃŽles en exploitation agricole (activité à titre principal ou secondaire) qu'ils soient administratifs ou judiciaires, qui entrent dans le périmÚtre de la coordination défini dans les plans d'actions départementaux définis sous l'autorité du préfet. Elle n'intÚgre donc pas ceux qui pourraient être conduits par des tiers dans un autre cadre (ex : organismes certificateurs...). Cette charte ne peut se substituer aux différentes dispositions réglementaires nationales et communautaires qui peuvent prévoir des modalités particuliÚres dans le déroulement de certains contrÃŽles et n'a pas vocation à traiter des éventuelles suites administratives ou judiciaires qui pourraient être données à l'issue des constats dressés sur le terrain. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 78/96 Publié III) MODALITES DE CONTRÔLE 1) Nature des contrÃŽles La présente charte couvre à la fois les contrÃŽles administratifs, réalisés sous l'autorité du préfet, et les contrÃŽles judiciaires, diligentés sous l'autorité du procureur de la République et dont la conduite répond aux exigences du code de procédure pénale, du Code de l'Environnement et du code rural et de la pêche maritime. Les contrÃŽles administratifs consistent à vérifier que les activités soumises à un régime administratif respectent les prescriptions édictées. Il représente la majorité des contrÃŽles dans le domaine agricole (ex : conditionnalité des aides, identification des animaux, directive « nitrates », installations classées, ...). Les contrÃŽles judiciaires consistent à rechercher et constater les infractions législatives ou réglementaires et à en identifier les auteurs (ex : recherche de l'origine d'une pollution constatée, absence de couvert végétal, débordement de fosses ...... au titre de directive « nitrates », plaintes bien-être animal...)., L'articulation intelligente et pragmatique de ces deux dispositifs, entre prévention, pédagogie et répression, est un déterminant essentiel de leur efficacité. Préalablement à chaque contrÃŽle, l'agent définit dans quel cadre, administratif ou judiciaire, il intervient. Le contrÃŽlé a connaissance du cadre dans lequel intervient le contrÃŽleur. Les contrÃŽles peuvent être programmés avec prise de rendez-vous ou intervenir de maniÚre inopinée selon la nature du contrÃŽle. Les contrÃŽles inopinés relÚvent généralement de constats en flagrance ou sont diligentés suite à certaines plaintes. 2) Modalités d'accÚs et horaires. Dans la majeure partie des contrÃŽles, c'est-à-dire avec prise de rendez-vous, l'exploitant est averti des horaires et des modalités de contrÃŽle. Il convient de rappeler qu'il est possible pour les agents de contrÃŽle d'accéder, sans accord préalable de l'exploitant, aux lieux dans lesquels s'exercent ou sont susceptibles de s'exercer des activités réglementées par le droit concerné. Ils ont notamment accÚs aux locaux où se trouvent les animaux, les parcelles agricoles ou forestiÚres, même lorsque celles-ci sont clÃŽturées, dans le respect des rÚgles de biosécurité. Dans la mesure du possible, le contrÃŽleur signalera à l'exploitant sa présence sur l'exploitation. Le guide des contrÃŽles au titre de la conditionnalité des aides préconise un accÚs au cours des heures ouvrables du lundi au vendredi entre 8h et 19 heures sauf situation particuliÚre ayant fait l'objet d'un consensus entre l'agriculteur et le service de contrÃŽles. Les textes législatifs précisant par ailleurs des modalités particuliÚres d'accÚs en police judiciaire et administrative sont rappelés en annexe. Enfin, en dehors de procédures particuliÚres menées avec les parquets, l'accÚs aux locaux à usage d'habitation n'est possible qu'avec l'assentiment de la personne contrÃŽlée, de préférence recueilli par écrit. 3) Modalités de fonctionnement Les modalités de fonctionnement varient selon la nature du contrÃŽle et l'objectif recherché. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 79/96 Publié Les différents types d'investigations susceptibles d'être conduit peuvent être les suivants : Type d' investigations Communication et/ou saisie de documents ou de données (ex : L 171-3 du code de l'environnement : communication des documents sous forme informatisée (accÚs aux logiciels ­ demande de transcription) Recueil de déclaration, sur place ou sur convocation (ex : L 171-4 du code de l'environnement) Prise de photographies illustrant le constat d'infraction PrélÚvement d'échantillon pour analyse (ex : L 214-23- I -7°) du code rural et de la pêche maritime) Saisie de l'objet ou du moyen de l'infraction (ex : L 214-23-II du code rural et de la pêche maritime) Consignation temporaire d'objets ou de dispositifs susceptibles d'être non conformes pour des investigations complémentaires (ex : L 172-15 du code de l'environnement) IV ) DEROULEMENT DU CONTRÔLE : LES BONNES PRATIQUES Les investigations des contrÃŽleurs se limitent au périmÚtre de leur mission. Dans les rares cas, où ils constatent des infractions en dehors de leur champ de compétence, les contrÃŽleurs le signalent à l'autorité coordinatrice des contrÃŽles et à l'autorité compétente. Ils en informent l'exploitant, sauf cas particulier. Un contrÃŽle comprend trois phases : préparation, contrÃŽle sur place ou contrÃŽle documentaire et gestion des suites du contrÃŽle. Ces phases sont liées entre elles et concernent autant l'exploitant que le service de contrÃŽle : ils communiquent entre eux par écrit, par courriel et par oral. Dans sa phase de préparation, la prise de contact entre le contrÃŽleur et l'agriculteur est un point fondamental car elle permet au contrÃŽleur et au contrÃŽlé d'échanger sur les modalités pratiques du contrÃŽle, notamment la date de rendez-vous. Le but de la préparation est de faciliter le déroulement du contrÃŽle. Les suites valorisent les conformités ou les retours à la conformité, sanctionnent les anomalies éventuelles de façon adaptée et proportionnée et demandent à ce que soient mises en oeuvre, si nécessaire, les actions correctrices. Il est rappelé que les contrÃŽles inopinés relÚvent généralement de constats en flagrance ou sont diligentés suite à certaines plaintes. Les contrÃŽles sont dans ce cas ciblés sur l'objet de la plainte. A) Déroulement du contrÃŽle administratif 1) Annonce du contrÃŽle En majorité, les contrÃŽles administratifs font l'objet d'une prise de rendez-vous. Toutefois, le contrÃŽle administratif inopiné reste une possibilité notamment dans des contextes de certaines plaintes. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 80/96 Publié Pour la prise de rendez-vous, un contact est pris par courrier et/ou téléphone. Dans la mesure du possible, en plus du courrier, un contact téléphonique est privilégié afin de caler le rendezvous en fonction des contraintes du contrÃŽlé et du contrÃŽleur. En ce qui concerne les contrÃŽles sur place relatifs aux demandes d'aide « animaux », le préavis ne peut pas dépasser 48h, sauf dans des cas dûment justifiés. Pour les autres cas, et dans la mesure du possible, un préavis de 5 jours sera appliqué sans toutefois dépasser 14 jours. Enfin, des contrÃŽles conditionnalité peuvent se faire de façon inopinée. Ce cas reste exceptionnel. Les éléments ci-dessous doivent être indiqués par courrier, sauf cas particuliers où ils seront indiqués lors du contact téléphonique : - l'objet du contrÃŽle, - la date et l'heure prévues par le service en charge du contrÃŽle, - les documents utiles et nécessaires que l'exploitant devra tenir à disposition du contrÃŽleur, - les coordonnées du corps de contrÃŽle. A l'occasion de la prise de rendez-vous et pour faciliter l'organisation du déroulement du contrÃŽle, des éléments d'information complémentaires peuvent être précisés : durée du contrÃŽle, nombre de contrÃŽleurs, modalités spécifiques... Lorsque le rendez-vous est fixé, l'exploitant prend toutes les dispositions pour permettre le contrÃŽle à la date et à l'heure prévues et garantir le libre accÚs aux installations, assurer le regroupement et la contention des animaux lorsque cela est nécessaire et mettre à disposition les documents et données utiles. 2 ) A l'arrivée sur place Le déroulement du contrÃŽle suit plusieurs étapes et s'effectue dans le respect mutuel des rÚgles communes de civilité et de courtoisie. Le contrÃŽle peut être effectué par un ou plusieurs contrÃŽleurs. Les contrÃŽleurs déclinent leur identité et leur service d'appartenance. Les contrÃŽleurs disposent d'une carte professionnelle qu'ils présentent à l'agriculteur à sa demande. La personne contrÃŽlée est tenue également de décliner son identité et de laisser libre accÚs aux lieux où doit se réaliser le contrÃŽle, hormis dans le cas particulier des domiciles ou locaux à usage d'habitation et sous réserve du respect des horaires tels que précisé au paragraphe III ­ 2 de la présente charte. Dans le cas d'un contrÃŽle sans prévenance, l'exploitant peut demander un délai d'attente raisonnable pour terminer ses tâches en cours. L'exploitant agricole contrÃŽlé s'engage à être présent pendant toute la durée du contrÃŽle ou à se faire représenter par une personne qu'il a mandatée. A contrario, l'exploitant agricole contrÃŽlé et/ou son représentant mandaté doit pouvoir assister à toutes les opérations de contrÃŽle, ce qui signifie que si l'agriculteur est seul et que plusieurs contrÃŽleurs sont présents, ils ne peuvent se séparer, sauf accord explicite de l'agriculteur, accord donnée en amont du contrÃŽle L'exploitant agricole a la possibilité de se faire assister par une tierce personne de son choix, en qualité d'observateur, qui ne peut, cependant, interférer dans le contrÃŽle. Par ailleurs, toute forme de pression par un groupe de personnes visant à empêcher le contrÃŽle, peut constituer Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 81/96 Publié un refus de contrÃŽle et entraîne immédiatement l'arrêt du contrÃŽle et le retrait du ou des contrÃŽleurs. L'exploitant prend toutes les précautions pour que le contrÃŽleur puisse effectuer son contrÃŽle en toute sécurité : contention des animaux, précaution vis-à-vis des chiens. 3) Pendant le contrÃŽle Les contrÃŽleurs exposent avec pédagogie le déroulement du contrÃŽle et respectent des rÚgles de déontologie : absence de jugement de valeur, respect des principes de confidentialité, obligation de réserve, correction, impartialité et rigueur intellectuelle. Les contrÃŽleurs indiquent la réglementation visée par le contrÃŽle et le cadre du contrÃŽle. Selon l'objet du contrÃŽle, celui-ci peut se dérouler au siÚge de l'exploitation mais aussi sur l'ensemble des parcelles et locaux utilisés par l'agriculteur pour ses activités professionnelles. L'exploitant s'assure, quand cela est nécessaire, des conditions de contention des animaux pendant la durée du contrÃŽle. Les contrÃŽleurs respectent les rÚgles sanitaires et les conditions particuliÚres signalées par l'exploitant. L'exploitant contrÃŽlé doit tenir à disposition les informations, données et piÚces justificatives utiles et nécessaires et en faciliter l'accÚs (ex : accÚs aux logiciels informatiques où figurent les données ou extractions, ... Dans le cadre d'un contrÃŽle inopiné, s'il ne dispose pas dans l'immédiat des documents et piÚces justificatives demandés par les contrÃŽleurs, l'exploitant peut disposer d'un délai raisonnable pour les transmettre, mais variable selon la nature des piÚces à fournir et fixé en accord avec le contrÃŽleur. Si des documents originaux sont conservés par le contrÃŽleur, ce dernier doit le notifier par écrit à l'exploitant en indiquant la nature du document emprunté et la durée de l'emprunt. Au fur et à mesure du déroulement du contrÃŽle, les contrÃŽleurs s'attachent à éviter d'éventuelles ambiguïtés sur les constats réalisés et expliquent avec pédagogie la nature des anomalies et des infractions relevées. Ils recueillent avec soin les observations du contrÃŽlé et répondent aux questions sur la réglementation. Ils signalent les points de conformité. Ils peuvent donner le cas échéant des indications sur les étapes de la procédure à venir et notamment le délai de transmission de la notification des résultats du contrÃŽle. Toutefois, la suite donnée aux contrÃŽles ne dépend pas des contrÃŽleurs, ils ne peuvent ni préjuger ni communiquer sur les éventuelles suites qui pourraient être données par le service compétent (ex : montant de l'amende par le parquet dans le cas d'une procédure judiciaire, taux de pénalités PAC par l'autorité de coordination des contrÃŽles de la DDTM dans le cadre des contrÃŽles conditionnalité ...). Les contrÃŽleurs, constatant la conformité d'un ou plusieurs points de contrÃŽle, doivent le faire apparaître positivement. En cas de comportements ou paroles déplacés de la part du contrÃŽlé, l'autorité coordinatrice des contrÃŽles adresse au contrÃŽlé un courrier de rappel à la présente charte. En cas de comportement d'un contrÃŽleur ne respectant pas la charte, l'agriculteur signale les faits au service environnement de la chambre d'agriculture de son département. Si les contrÃŽleurs ne peuvent conduire normalement leur mission (refus de communiquer des documents, entrave au bon déroulement, manque de respect de la personne...), ceux-ci Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 82/96 Publié quittent le lieu du contrÃŽle. De façon générale, si le comportement de la personne contrÃŽlée conduit les contrÃŽleurs à ne pas effectuer le contrÃŽle ou à l'interrompre, le refus de contrÃŽle est constaté par un procÚs verbal d'obstacle au contrÃŽle. L'obstacle au contrÃŽle peut conduire à des suites judiciaires et à la suppression de la totalité du versement des aides de la PAC et, selon la gravité des faits commis ou des propos tenus par la personne contrÃŽlée, au dépÃŽt d'une plainte. 4) A la fin du contrÃŽle sur place Quelle que soit la réglementation concernée, l'exploitant est informé dÚs la fin du contrÃŽle soit de la conformité du contrÃŽle, soit des principales non conformités. L'objectif est qu'un compte rendu de contrÃŽle (CRC) ou un rapport d'inspection détaillé soit laissé sur place. Dans la minorité des contrÃŽles où ce n'est pas le cas, un compte rendu oral des conclusions du contrÃŽle est fait et le contrÃŽleur informe l'agriculteur du délai dans lequel il va recevoir le compte-rendu détaillé. Dans ce cas, le document sera transmis dans les meilleurs délais. Si, à l'issue du contrÃŽle, l'exploitant exprime un désaccord avec les constats des contrÃŽleurs, il est invité à exprimer ses réserves sur le compte rendu de contrÃŽle ou sur papier libre. Dans le cas où la procédure prévoit la signature du compte rendu par l'exploitant, cette signature n'implique pas l'acceptation des constats et ne lui interdit pas de faire valoir son point de vue tout au long des phases contradictoires ultérieures. L'absence de signature ne change pas la suite de la procédure. L'exploitant peut également demander à rencontrer le supérieur hiérarchique direct du (des) agent(s) qui a (ont) réalisé le contrÃŽle ou faire remonter toutes difficultés à la chambre d'agriculture. 5) AprÚs le contrÃŽle L'exploitant reçoit par courrier une (ou des) notification(s) du (des) résultat(s) et des conséquences du contrÃŽle. S'il n'a pas été laissé sur place, le compte rendu de contrÃŽle détaillé est également envoyé. Cette notification est également envoyée lorsqu'aucune non-conformité n'a été relevée afin d'informer l'exploitant qu'il est en rÚgle au regard des prescriptions contrÃŽlées. Elle peut également être consultée sur TELEPAC pour les contrÃŽles conditionnalité. Le délai est actuellement variable selon les contrÃŽles. L'objectif est de réduire au maximum le délai entre le contrÃŽle et la connaissance des conséquences (financiÚres ...). Les services de l'État feront dans le plan d'action départemental annuel, un bilan des délais constatés et fixeront des objectifs partagés d'amélioration de ces délais. Concernant les contrÃŽles PAC, Il n'y a pas de délai réglementaire de transmission (ex : notification de la décision du taux de pénalité au titre de la PAC sur les contrÃŽles conditionnalité en envoi groupé en année N+1 par rapport au contrÃŽle année N). A réception de la notification et dans les délais indiqués, l'exploitant contrÃŽlé peut faire part de ses observations et adresser tous éléments ou piÚces utiles. Il peut se faire accompagner dans cette démarche par toute personne de son choix. Pour exemple, dans le cadre des contrÃŽles au titre de la conditionnalité, le délai pour transmettre tous les éléments d'informations complémentaires que l'exploitant juge utile d'être Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 83/96 Publié porté à la connaissance du contrÃŽleur ou en support de son désaccord est de 10 jours ouvrés à compter de la date de contrÃŽle. A l'issue de cette phase d'échanges contradictoires, les décisions sont prises dans les meilleurs délais et notifiées par courrier ( ex : rapport de manquement administratif, proposition de mise en demeure administrative etc ....). L'exploitant peut alors exercer un recours sur la décision administrative dans le délai indiqué (généralement 2 mois). B) Déroulement du contrÃŽle judiciaire : Ce type de contrÃŽle reste minoritaire en exploitation agricole, il se déroule à l'issue d'un constat de flagrance ou en recherche d'infractions. A ce titre, les opérations se déroulent sans prévenance. Les contrÃŽles se déroulent avec ou sans présence de l'exploitant. Le contrÃŽle peut être effectué par un ou plusieurs contrÃŽleurs. Si les contrÃŽleurs rencontrent l'exploitant, ils déclinent leur identité et leur service d'appartenance. Ils disposent d'une carte professionnelle qu'ils présentent à l'exploitant. Dans ce cas, les contrÃŽleurs lui indiquent la réglementation visée par le contrÃŽle et le cadre du contrÃŽle (judiciaire), dans le respect mutuel des rÚgles communes de civilité et de courtoisie. Ils exposent avec pédagogie les faits constatés et respectent les rÚgles de déontologie : absence de jugement de valeur, respect des principes de confidentialité, obligation de réserve, correction, impartialité et rigueur intellectuelle. Le contrÃŽle judiciaire s'effectue en trois étapes : Le constat : Si les contrÃŽleurs constatent une infraction, ils dressent un procÚs-verbal de constatation en présence ou non de l'exploitant. L'information sur la nature de l'infraction Pour les contrÃŽles judiciaires et notamment en police de l'eau, c'est la convocation pour audition ­ qui précise les infractions ­ qui vaudra information de l'exploitant mis en cause. La convocation pour audition doit être transmis dans les meilleurs délais. L'objectif d'un délai maximal de 15 jours est recherché. Si à l'occasion d'un contrÃŽle administratif, une suite pénale est envisagée compte tenu de l'infraction constatée, l'exploitant est informé par courrier de la suite pénale avec indication de la nature de l'infraction. L'objectif est là aussi d'atteindre un délai le plus réduit possible. Transmission du procÚs-verbal Le procÚs-verbal est adressé au procureur de la République qui décide des suites données au procÚs-verbal, en fonction de la gravité des faits, une copie du procÚs-verbal est adressée à l'autorité administrative compétente. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 84/96 Publié "En résumé, droits et devoirs des contrÃŽleurs et contrÃŽlés" CONTRÔLEUR DEVOIR Faire preuve de correction, de respect mutuel et de courtoisie DROIT Avoir accÚs à l'information relative à l'objet du contrÃŽle Faire preuve d'impartialité, de réserve, de rigueur et de confidentialité Mener toutes les investigations nécessaires à l'exercice de sa mission dans les limites des textes législatifs. Réaliser un contrÃŽle seul ou à plusieurs contrÃŽleurs Respecter les bonnes pratiques sanitaires et les consignes de sécurité Informer l'exploitant de l'objet du contrÃŽle, des conformités, des anomalies et écarts constatés avec pédagogie Rédiger un compte rendu de contrÃŽle (cette disposition n'est en revanche pas prévue dans le Code de l'Environnement en cas de conformité pour les contrÃŽles judiciaires) Notifier un refus de contrÃŽle si sa sécurité est menacée Suspendre un contrÃŽle si l'exploitant refuse de collaborer pour permettre un contrÃŽle. Le refus de contrÃŽle est constaté par un procÚs-verbal d'obstacle au contrÃŽle Recourir à la force publique si nécessaire, notamment dans le cadre exceptionnel d'action de police judiciaire Rendre compte des difficultés rencontrées à sa hiérarchie et à l'autorité coordinatrice des contrÃŽles CONTRÔLÉ DEVOIR Faire preuve de correction, de respect mutuel et de courtoisie DROIT Etre tenu informé de l'objet du contrÃŽle et des coordonnées des contrÃŽleurs Connaître les délais et voies de recours Accepter le contrÃŽle, se rendre disponible et permettre l'accÚs dans son exploitation Assurer la sécurité du contrÃŽleur en assurant notamment la contention de ses animaux Dans le cadre des contrÃŽles administratifs programmés, pouvoir accompagner le (s) contrÃŽleur(s) dans ses (leurs) déplacements. Permettre le cas échéant la réalisation de prélÚvements éventuels dans le cadre de contrÃŽle spécifique Assurer la transparence et la loyauté des informations fournies Faire appel à tierce personne en qualité d'accompagnant et d'observateur lors du contrÃŽle. Avoir connaissance des constats établis au cours du contrÃŽle et pouvoir apporter toutes observations ou réserves Respect de sa vie privée. Reporter le contrÃŽle dans certains cas particuliers en accord avec le contrÃŽleur. Mettre à disposition des contrÃŽleurs les éléments demandés en rapport avec l'objet du contrÃŽle Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 85/96 Publié ANNEXE Modalités particuliÚres d'accÚs en police judiciaire et administrative Police administrative Code rural Article L214-23 ­ 1°) du code rural et des pêche maritime - ordonnance n° 2015-616 du 4 juillet 2015 Les contrÃŽleurs ont accÚs aux locaux et aux installations où se trouvent des animaux, à l'exclusion des domiciles et de la partie des locaux à usage de domicile, entre 8 heures et 20 heures ou en dehors de ces heures lorsque l'accÚs au public est autorisé ou lorsqu'une activité est en cours. Police judiciaire L214-23 ­ 5°) du code rural et des pêche maritime - ordonnance n° 2015616 du 4 juillet 2015 les contrÃŽleurs peuvent solliciter du juge des libertés et de la détention, dans les formes et conditions prescrites par l'article L. 206-1, l'autorisation d'accéder à des locaux professionnels dont l'accÚs leur a été refusé par l'occupant ou à des locaux comprenant des parties à usage d'habitation, pour y procéder à des contrÃŽles. Article L172-5 ­ 1°) du code de l'environnement - ordonnance N) 201234 du 11 janvier 2012 Code de l'environnement Article L171-1 Ordonnance n°2012-34 du 11 janvier 2012 - art. 3 Les fonctionnaires et agents chargés des contrÃŽles prévus à l'article L. 170-1 ont accÚs : 1° Aux espaces clos et aux locaux accueillant des installations, des ouvrages, des travaux, des aménagements, des opérations, des objets, des dispositifs et des activités soumis aux dispositions du présent code, à l'exclusion des domiciles ou de la partie des locaux à usage d'habitation. Ils peuvent pénétrer dans ces lieux entre 8 heures et 20 heures et, en dehors de ces heures, lorsqu'ils sont ouverts au public ou lorsque sont en cours des opérations de production, de fabrication, de transformation, d'utilisation, de conditionnement, de stockage, de dépÃŽt, de transport ou de commercialisation mentionnées par le présent code ; 1°) les contrÃŽleurs ne peuvent pénétrer dans ces lieux (établissements, locaux professionnels et installations dans lesquels sont réalisées des activités de production, de fabrication, de transformation, d'utilisation, de conditionnement, de stockage, de dépÃŽt, de transport ou de commercialisation ) avant 6 heures et aprÚs 21 heures. En dehors de ces heures, ils y accÚdent lorsque les locaux sont ouverts au public ou lorsqu'une des activités prévues cidessus est en cours ; Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 86/96 Publié 11 Chiffres 2016 relatifs aux amendes et astreintes administratives en matiÚre d'ICPE Rubrique AUTORISATION 82 AP de mise en demeure signés SANCTIONS Sanctions administratives AP consignation de somme signés AP d'amende administrative signés AP d'astreinte administrative signés AP travaux d'office signés AP suspension d'activité signés AP de suppression ou fermeture signés Appositions de scellés signées Sanctions pénales Nombre de PV dressés dans l'année - dont PV constatant des délits ENREGISTREMENT AP de mise en demeure signés SANCTIONS Sanctions administratives AP consignation de somme signés AP d'amende administrative signés AP d'astreinte administrative signés AP travaux d'office signés AP suspension d'activité signés AP de suppression ou fermeture signés Appositions de scellés signées Sanctions pénales Nombre de PV dressés dans l'année - dont PV constatant des délits DECLARATION AP de mise en demeure signés SANCTIONS Sanctions administratives AP consignation de somme signés AP d'amende administrative signés AP d'astreinte administrative signés AP travaux d'office signés AP suspension d'activité signés AP de suppression ou fermeture signés Appositions de scellés signées Sanctions pénales Nombre de PV dressés dans l'année - dont PV constatant des délits SANS REGIME AP de mise en demeure signés SANCTIONS Sanctions administratives AP consignation de somme signés AP d'amende administrative signés AP d'astreinte administrative signés AP travaux d'office signés AP suspension d'activité signés AP de suppression ou fermeture signés Appositions de scellés signées Sanctions pénales Nombre de PV dressés dans l'année - dont PV constatant des délits TOTAL APMD TOTAL Amendes TOTAL Astreintes AUVERGNE -BOURGOGNE - FRANCHE-COMTE CENTRE-VAL DE LOIRE CORSE RHONE-ALPES BRETAGNE 147 45 66 59 6 GRAND EST 118 GUADELOUPE 11 GUYANE HAUTS-DE-FRANCE DE FRANCE MARTINIQUE ILE 4 152 111 4 MAYOTTE 3 NORMANDIE NOUVELLE-AQUITAINE OCCITANIE PAYS DE LA LOIRE PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR REUNION 28 62 66 53 50 30 Total 2016 1015 Total 2015 1125 Evolution -10% 84 86 87 89 91 94 96 99 100 128 6 7 3 0 2 0 0 28 20 36 1 0 0 0 0 0 0 19 12 18 2 6 1 0 3 2 0 20 9 30 3 0 1 0 0 0 0 10 8 21 0 0 0 0 1 2 0 9 9 2 3 1 1 0 1 0 0 29 13 9 0 0 0 0 0 0 0 3 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 1 0 0 0 0 33 17 28 11 2 10 0 6 3 0 32 25 34 0 0 0 0 0 0 0 1 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 24 5 7 2 1 1 0 4 0 0 17 9 15 6 1 2 0 1 0 0 19 11 29 3 0 2 0 0 0 0 16 5 6 3 0 0 0 1 0 0 21 18 17 1 4 6 0 1 4 0 5 5 7 43 22 28 0 20 11 0 286 167 263 58 11 18 2 20 8 1 287 167 259 -26% 100% 56% -100% 0% 38% -100% 0% 0% 2% 130 132 133 135 137 140 142 145 146 165 0 4 4 0 0 1 0 9 6 35 1 0 0 0 2 0 0 13 11 17 0 0 1 0 2 0 0 9 5 17 0 0 0 0 0 0 0 2 2 10 0 0 0 0 0 1 0 1 1 3 0 1 1 0 0 1 0 8 8 46 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 3 0 0 0 0 1 0 1 1 1 0 0 0 0 6 1 0 12 10 38 1 0 1 0 3 0 1 8 8 85 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 0 1 0 0 7 3 14 0 0 2 0 0 0 0 4 3 53 0 0 0 0 0 0 0 3 2 34 0 0 1 0 0 0 0 6 2 13 3 1 1 0 0 1 0 13 13 25 0 0 0 0 0 1 0 2 2 10 8 7 12 0 14 7 1 99 77 406 18 3 4 10 12 1 80 69 363 -56% 133% 200% 40% -42% 0% 24% 12% 12% 167 169 170 172 174 177 179 182 183 201 1 1 1 0 0 0 0 6 4 44 0 0 0 0 0 0 0 8 5 22 1 0 0 0 0 0 0 1 0 5 1 0 0 0 1 0 0 0 0 15 0 0 0 0 1 0 0 0 0 6 1 0 0 0 2 0 0 15 8 37 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 0 2 0 0 0 0 9 7 40 1 2 7 0 4 1 1 17 13 65 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 20 1 23 0 0 0 0 0 0 0 21 12 46 1 0 0 0 1 0 0 10 5 47 2 1 2 0 1 0 0 11 5 23 0 2 1 0 2 0 0 13 10 24 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 11 6 13 0 12 1 1 132 71 403 15 2 8 3 10 3 1 141 69 440 -27% 200% 63% -100% 20% -67% 0% -6% 3% -8% 203 205 206 208 210 213 215 218 219 2 2 1 1 4 0 0 12 8 262 13 9 4 0 0 1 0 0 0 14 12 102 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 1 118 7 3 4 1 0 0 0 0 0 5 4 105 0 1 1 0 0 0 1 0 0 4 4 17 0 0 3 0 0 0 1 0 0 23 18 210 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 16 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 6 0 0 2 0 0 0 3 0 0 30 22 258 0 3 8 1 3 0 11 1 0 27 25 295 7 21 0 0 0 0 0 0 0 1 0 7 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 0 0 9 1 2 2 1 0 0 24 19 72 3 3 5 0 3 2 0 1 0 28 20 176 4 6 6 0 0 0 1 0 0 18 10 176 1 2 3 0 1 0 0 0 0 17 11 95 2 6 1 0 0 0 2 1 0 16 11 116 3 2 1 2 2 0 0 1 0 2 1 51 6 8 49 7 13 6 24 4 0 223 167 2087 48 66 61 5 10 6 24 11 241 188 2187 26 40 -20% 40% 30% 0% 0% -64% -7% -11% -0,04 4,63 3,49 42 66 21 40 100 65 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 87/96 Publié Chiffres mises en demeure (APMD), amendes et astreintes 2015/2016 (DREAL et DDCSPP) ICPE RÉGION/DEPT RÉUNION ILE DE FRANCE 75 77 78 91 92 93 94 95 999 BRETAGNE 22 29 35 56 ARA 1 3 7 15 26 38 42 43 63 69 73 74 APMD 51 295 36 51 46 63 30 15 17 37 0 118 44 35 29 10 262 50 11 5 12 14 18 31 6 26 54 12 23 Amendes Astreintes 6 7 0 1 0 2 0 2 0 2 0 7 3 2 2 0 13 5 0 0 0 0 0 0 0 0 8 0 0 8 21 0 3 6 2 5 2 0 3 0 3 1 0 2 0 9 2 0 0 1 0 0 1 0 0 5 0 0 Total 65 323 36 55 52 67 35 19 17 42 0 128 48 37 33 10 284 57 11 5 13 14 18 32 6 26 67 12 23 AM + AS 14 28 0 4 6 4 5 4 0 5 0 10 4 2 4 0 22 7 0 0 1 0 0 1 0 0 13 0 0 Moy./dép. 14 3,1 Dép./Région 7/9 2,5 2/4 4 4/12 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 89/96 Publié RÉGION PAYS DE LOIRE 44 49 53 72 85 NORMANDIE 14 27 50 61 78 PACA 4 5 6 13 83 84 NVELLE AQUITAINE 16 17 19 23 24 33 40 47 64 79 86 87 HAUTS DE FRANCE 2 59 60 62 80 RÉGION OCCITANIE 9 11 12 30 31 32 34 46 48 65 66 81 82 GRAND EST 8 10 51 52 54 55 57 67 68 88 CENTRE VAL DE LOIRE 18 28 36 37 41 45 TOTAL RÉGIONS APMD 95 19 11 20 19 26 72 14 18 10 9 21 116 13 4 40 29 14 16 176 6 13 6 7 8 55 21 3 7 10 14 26 258 20 80 51 58 49 APMD 176 16 7 14 19 49 10 5 13 4 5 11 13 10 210 22 20 15 6 15 8 37 47 29 11 105 26 16 18 10 20 15 1934 Amendes 2 0 0 1 0 1 3 0 1 0 0 2 3 0 0 0 1 2 0 4 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 2 1 0 0 0 0 0 0 Amendes 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 48 Astreintes 6 3 0 2 0 1 3 0 1 0 0 2 2 0 0 0 1 1 0 6 2 0 0 0 0 0 1 1 0 0 2 0 3 0 0 2 0 1 Astreintes 2 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 2 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 66 Total 103 22 11 23 19 28 78 14 20 10 9 25 121 13 4 40 31 17 16 186 8 13 6 7 8 55 22 5 7 10 18 27 261 20 80 53 58 50 Total 179 16 7 14 19 49 11 5 13 5 5 12 13 10 214 22 21 15 6 15 8 40 47 29 11 106 26 16 18 10 20 16 2048 AM + AS 8 3 0 3 0 2 6 0 2 0 0 4 5 0 0 0 2 3 0 10 3 0 0 0 0 0 1 2 0 0 4 1 3 0 0 2 0 1 AM + AS 3 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0 1 0 0 4 0 1 0 0 0 0 3 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 112 Moy./dép. 1,6 Dép./Région 3/5 1,2 2/5 2/6 4/12 2/5 Moy./dép. Dép./Région 3/13 2/10 1/6 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 90/96 Publié 12 Harmonisation des polices de l'environnement pouvant s'appliquer à une installation classée, Contribution de la DRIEE Ile-de-France / Service Prévention des Risques et des Nuisances 28 septembre 2017 Introduction L'objet de la présente note est de dresser un inventaire des différentes modalités de sanctions administratives disponibles pour les agents disposant de pouvoirs de police administrative au sein des services déconcentrés du MinistÚre de l'Environnement, hors urbanisme, et de formuler des propositions d'harmonisation. Les polices administratives décrites dans la présente note sont : - La police des installations classées (Code de l'Environnement) - La police de l'eau (Code de l'Environnement) - La police des produits chimiques (Code de l'Environnement) - La police au titre des déchets (Code de l'Environnement) - La police du contrÃŽle technique des véhicules (Code de la Route) - La police de l'Energie (Code de l'Energie) - La police de la publicité (Code de l'Environnement) I. Modalités de contradictoire préalable L'ensemble des polices administratives présentées ci-dessus font l'objet d'un contradictoire préalable, souvent formalisé via une mise en demeure préalable à sanction : ceci répond au principe du respect des droits de la défense consacré comme principe général du droit par le Conseil d'Etat 27 puis comme principe fondamental reconnu par les lois de la République par le Conseil Constitutionnel 28. Le respect des droits de la défense implique d'une part une procédure contradictoire préalable au prononcé de la sanction 29, la possibilité de consultation du dossier (automatique en matiÚre d'environnement), et la possibilité de présenter des observations écrites ou orales 30. Ces principes figurent à présent aux articles L122-1 et L1222 du code des relations entre le public et l'administration. Toutefois, les modalités de contradictoire varient largement entre procédures de sanction : - La police des installations classées, de la nature et de l'eau (Code de l'Environnement) : Les dispositions des articles L171-7 et L171-8 prévoient une mise en demeure préalable sans délai spécifique (délai qui doit être proportionné) avec un contradictoire préalable sans délai spécifique sauf un délai maximal d'un an en cas d'exploitation illégale d'un site. - La police des produits chimiques (Code de l'Environnement) : Celle-ci dispose de modalités de contradictoire particuliÚres figurant au L521-17 : un premier contradictoire de 6 mois à l'issue d'un manquement au plus dans lequel l'administration peut inviter le contrevenant à prendre connaissance du 27 28 29 CE, Section, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, Rec. p. 133 décision n° 77-83 DC du 20 juillet 1977 du Conseil constitutionnel CE, Assemblée, 6 février 1981, Société varoise de transports, n° 14910, Rec. ; CE, 30 avril 1997, Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs, nos 180299 et 180328, Rec. 30 CE, 26 mars 1982, C.-P.n° 20569, T. Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 91/96 Rapport n° 011110-01 Publié dossier et à présenter ses observations sous 3 mois, puis à l'issue peut mettre en demeure. En premiÚre analyse ces modalités ne sont pas issues des rÚglements (CE) n° 1005/2009, (CE) n° 689 / 2008, (CE) n° 850 / 2004, (CE) n° 842 / 2006, (CE) n° 1907 / 2006, (CE) n° 1272/2008 mais de la transposition française : ce point pourrait être confirmé avec le bureau compétent de la DGPR. - La police au titre des déchets (Code de l'Environnement) : L'article L541-3 précise les modalités de sanctions administratives en matiÚre de déchets : la mise en demeure est préalable à sanction avec un délai qui doit être proportionné, mais est systématiquement précédée d'un contradictoire d'un mois incompressible. En premiÚre analyse ce contradictoire n'apparaît pas être issu de directives communautaires, notamment la directive dite « cadre déchets », 2008/98/CE. - La police du contrÃŽle technique des véhicules (Code de la Route) : deux principales procédures de sanctions sont prévues : d'une part le retrait d'agrément des centres de contrÃŽle technique (R323-14 IV.) et d'autre part, le retrait d'agrément des contrÃŽleurs (R323-18 IV.). Les modalités de contradictoire préalable ne sont précisées que dans le second cas « La décision de suspension ou de retrait n'intervient qu'aprÚs que la personne intéressée a été entendue et mise à même de présenter des observations écrites ou orales. En cas d'urgence, l'agrément d'un contrÃŽleur peut être suspendu immédiatement pour une durée maximale de deux mois. » L'articulation entre le second point et le premier interroge, ainsi que la disposition prévoyant la possibilité d'un retrait immédiat de l'agrément sans contradictoire préalable. - La police au titre du Code de l'Energie (Code de l'Energie) : L'article L142-31 du Code de l'Energie ne prévoit pas de délai spécifique à la mise en demeure ou de contradictoire préalable à la mise en demeure. - La police de la publicité (Code de l'Environnement) : l'article L581-26 prévoit une amende de 750 euros aprÚs un contradictoire incompressible d'un mois pour les enseignes mises en place sans déclaration préalable ou non conformes à la déclaration réalisée. L'article L581-27 prévoit pour les enseignes non conformes aux dispositions du chapitre unique du titre VIII du code de l'Environnement la possibilité d'une suppression de l'enseigne au terme d'un contradictoire de 15 jours. Proposition 1 : Harmoniser les modalités de sanction au titre des déchets et des produits chimiques, ainsi que la police au titre du Code de l'Energie sur les modalités générales prévues au L171-7 et L171-8 : en particulier le délai d'1 an maximum pour la mise en demeure en cas d'exploitation sans les autorisations requises apparaîtrait également pertinent dans le code de l'Energie. ParallÚlement, le contradictoire préalable à mise en demeure prévu en produits chimiques et en déchets peut être homogénéisé sur les rÚgles du L171-7 (pas de délai spécifique autre que la proportionnalité) sans obérer de la protection des droits de la défense, sous réserve de compatibilité aux rÚglements. II. Sanctions Les rÚgles applicables aux montants de sanction administrative sont également largement différentes : dans tous les cas la mise en demeure préalable à la sanction est nécessaire. - La police des installations classées, de la nature et de l'eau (Code de l'Environnement) : Trois formes de sanctions pécuniaires sont possibles dans le L171-8 II, outre la suspension de l'installation et les travaux d'office : l'amende (seuil maximum à 1 5000 ), l'astreinte (seuil maximum à 1500 journaliers), et la consignation (sans limite). Les niveaux de ces trois sanctions doivent être proportionnés au montant économisé par l'exploitant dans l'infraction. - La police des produits chimiques (Code de l'Environnement) : outre la possibilité d'interdire l'importation ou la mise sur le marché d'un produit, et la possibilité d'ordonner le retour de produits importés ou leur élimination, il existe les mêmes trois sanctions financiÚres : l'amende (seuil maximum à 15 000 ), l'astreinte Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 92/96 Publié (seuil maximum à 1 500 journaliers), et la consignation (sans limite). Les niveaux de ces trois sanctions doivent être proportionnés au montant économisé par l'exploitant dans l'infraction. - La police au titre des déchets (Code de l'Environnement) : on retrouve la possibilité de travaux d'office, d'amende (seuil à 150 000 ), d'astreinte (seuil à 1 500 journaliers) et de consignation. Les niveaux de ces trois derniÚres sanctions doivent être proportionnés au montant économisé par l'exploitant dans l'infraction. Notons que le montant de l'amende est décuplé par rapport aux autres polices du code de l'environnement. La pratique suggÚre que dans de nombreux cas, la limite de 15 000 se situe bien en deçà de niveaux dissuasifs pour les amendes au titre installations classées ou produits chimiques, conduisant les inspecteurs à privilégier la proposition d'astreintes ou de consignations, ces derniÚres plus délicates à faire exécuter par les services des DDFIP. - La police au titre du Code de l'Energie (Code de l'Energie) : Il s'agit de sanctions pécuniaires (correspondant au mécanisme des amendes) précisées au L142-32 : « [Leur] montant ne peut excéder 3 % du chiffre d'affaires hors taxes lors du dernier exercice clos, porté à 5 % en cas de nouvelle violation de la même obligation dans le cas d'un manquement aux obligations prévues à la section 2 du chapitre Ier du titre IV du livre Ier (en fait, il s'agit de l'article L 142-30) et aux articles L. 142-1 et L. 142-4. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 100 000 euros, porté à 250 000 euros en cas de nouvelle violation de la même obligation. Dans le cas des autres manquements, il ne peut excéder 8 % du chiffre d'affaires hors taxes lors du dernier exercice clos, porté à 10 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 150 000 euros, porté à 375 000 euros en cas de nouvelle violation de la même obligation. » Deux points méritent ici d'être signalés, d'une part la proportionnalité du plafond au chiffre d'affaires, qui apparaît plus pertinente qu'un seuil valant pour toutes les installations et pourrait être repris dans le domaine des installations classées. D'autre part le niveau des sanctions maximales hors proportionnalité au chiffre d'affaires, plus comparable aux montants en matiÚre de déchets qu'en matiÚre d'installations classées. Proposition 2 : Dans le cas particulier du contrÃŽle technique des véhicules, l'absence de sanction pécuniaire pénalise l'applicabilité des sanctions. L'absence de sanctions pécuniaires rend dans la pratique en région délicate la mise en oeuvre du pouvoir de police associé : il pourrait être envisagé l'introduction de sanctions administratives dans ce domaine, permettant d'améliorer les modalités de contrÃŽle de la filiÚre. Proposition 3 : Harmoniser les montants maximums de sanction et les modalités de sanctions entre les codes de l'Environnement et de l'Énergie pour les polices installations classées, eau et nature, déchets, produits chimiques et polices de l'énergie, vers le haut, en introduisant dans le code de l'Énergie des procédures d'astreinte et de consignation (qui ont démontré leur utilité pratique en ICPE), en homogénéisant les seuils de sanctions maximales du code de l'environnement (déchets, ICPE, eau, nature, et produits chimiques), et en introduisant pour ces seuils une notion de proportionnalité au CA de l'entité contrÃŽlée. ParallÚlement, il pourrait être envisagé de supprimer le maximum pour les montants d'astreintes en déchets introduit au 4°) du L541-3 « Le montant maximal de l'astreinte mise en recouvrement ne peut être supérieur au montant maximal de l'amende applicable pour l'infraction considérée ». Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 93/96 Publié III. Voies et délais de recours Dans le code de l'environnement, les voies et délais de recours au titre déchets et au titre ICPE, eau et nature ont été homogénéisées dans le cadre de la réforme de l'autorisation environnementale : comme indiqué par la DGPR : Les mesures de police administrative (mise en demeure et sanctions) ne sont plus rattachées aux délais de recours mentionnés dans l'article R514-3-1 car l'article L514-6 n'en fait plus mention. Désormais seul l'article L171-11 s'applique et prévoit que « les décisions prises en application des articles L. 171-7, L.171-8 et L. 171-10 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. Le décret prévu à l'article L171-12 n'existant pas, ce sont les délais de recours (comme les mesures de publicité) de droit commun qui s'appliquent : - Article L221-8 CRPA : "Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables, une décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l'objet au moment où elle est notifiée." - Article R421-1 CJA : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'aprÚs l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. » - Article R421-5 CJA : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables" Ainsi, en la matiÚre, les principaux points d'homogénéisation (qui par le passé justifiaient de prendre des arrêtés de mise en demeure et de sanction disjoints) sont déjà en place. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 94/96 Publié Site internet du CGEDD : « Les derniers rapports »  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION © aux DREAL des régions Ile-de-France, Bretagne, Auvergne-RhÃŽne-Alpes et Pays de Loire, Au sujet des amendes et des astreintes : 1/ un spectre large d'activités ICPE a-t-il été concerné ou bien est-ce plutÃŽt le fruit d'actions orientées vers certaines d'entre elles ? 2/ Dans tous les cas, selon vous, y a-t-il des activités qui mériteraient d'être plus visées que d'autres et qui ne l'ont pas été ? Et si oui, pourquoi ? 3/ Les raisons du nombre significatif de procédures dans votre région : 31/ S'agit-il de raisons intrinsÚques aux services concernés ? Une stratégie particuliÚre a-t-elle été mise en place ou un effort particulier a-t-il été consenti ? Et si oui, laquelle et/ou lequel ? 32/ S'agit-il de raisons extrinsÚques aux services ? Si oui, merci de distinguer : 321/ des causes objectives, à savoir des atteintes à l'environnement ou des manquements avérés qui ne pouvaient objectivement pas être réglés par d'autres voies, 322/ le rÃŽle du/des parquet(s), le cas échéant, 323/ le rÃŽle du/des préfet(s), le cas échéant, 324/ le rÃŽle des socio-professionnels, 325/ autres : préciser. 4/ Selon vous, quels sont : 41/ les principaux avantages des amendes et des astreintes ? 42/ les principaux inconvénients ? 5/ Actions correctives ou d'amélioration : 51/ Y a-t-il besoin de telles actions et, si oui, lesquelles : 511/ au niveau régional ? 512/ au niveau national ? 52/ Y a-t'il un besoin de formation, d'informations, de communication ? Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 37/96 Questionnaire adressé aux régions Bourgogne-Franche-Comté, Corse, Grand Est et Centre-Val-de-Loire. 1/ Selon vous, y a-t-il des activités qui auraient mérité ou qui mériteraient d'être concernées par les amendes ou les astreintes et qui ne l'ont pas été ? Et si oui, pourquoi ? 2/ Les raisons de ce constat : 21/ S'agit-il de raisons intrinsÚques aux services concernés ? Autrement dit, choix stratégiques, formation, problÚmes d'effectifs, difficulté d'application de l'ordonnance, ... Merci de préciser la(es) raison(s). 22/ S'agit-il de raisons extrinsÚques aux services ? Si oui, merci de distinguer : 221/ des causes objectives, le cas échéant, notamment si les atteintes à l'environnement et les manquements ont pu être réglés par d'autres voies, 222/ le rÃŽle du/des parquet(s), le cas échéant, 223/ le rÃŽle du/des préfet(s), le cas échéant, 224/ le rÃŽle des socio-professionnels, 225/ autres : préciser. 3/ Selon vous, quels sont : 31/ les principaux avantages des amendes et des astreintes ? 32/ les principaux inconvénients ? 4/ actions correctives ou d'amélioration : 41/ Y a-t-il besoin de telles actions et, si oui, lesquelles : 411/ au niveau régional ? 412/ au niveau national ? 42/ Y a-t'il un besoin de formation, d'informations, de communication ? Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 38/96 Publié 5 Cadres de convocation et de saisie pour une audition pénale Page / MINISTERE DE L'ECONOMIE ET DES FINANCES DIRECTION DÉPARTEMENTALE DE LA PROTECTION DES POPULATIONS DES HAUTS-DE-SEINE 167/177 AVENUE JOLIOT CURIE 92013 NANTERRE Cedex Téléphone : 01 40 97 46 00 Télécopie : 01 40 97 46 11 Courriel : ddpp@hauts-de-seine.gouv.fr PROCÈS-VERBAL D'AUDITION (Articles 28, 61-1 du code de procédure pénale, Article L.450-4 du code de commerce) Nous, soussigné(e) de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes, agissant sous l'autorité du DIRECTEUR DEPARTEMENTAL DE LA PROTECTION DES POPULATIONS des HAUTS-DE-SEINE le XX mars 2017 à 15 heures 20, Nous trouvant dans nos locaux sis 167-177, Avenue Joliot-Curie à NANTERRE (92000), rapportons les opérations suivantes : Vu l'article 28 du code de procédure pénale, Vu l'article 61-1 du code de procédure pénale, Vu l'article L. 512-10 et L. 512-60 du code de la consommation, Vu l'article L. 450-4 du code de commerce, entendons M. ou Mme (nom, prénom), (Assisté de Maître XY) qui nous déclare, je me présente devant vous à la suite de la convocation en date du XXX que vous m'avez adressée. 1°) Identité : Identité de la personne Nom de naissance : Prénom : Nom d'usage : Situation de famille : (préciser le nombre d'enfants à charge) Date de naissance : Lieu de naissance : Adresse Adresse mail : N° de téléphone : N° de fax : Sexe : Nationalité : Profession Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 39/96 Chiffre d'affaires annuel : Identité déclarée 2°) Notification des droits : Résultat net annuel: Salaire mensuel net : Nous donnons à la personne entendue ci-dessus connaissance de ses droits et des dispositions relatives au recueil de ses déclarations, en français, langue qu'elle a déclaré comprendre. En application des articles 2 et 3 de la directive 2012-13 UE ainsi que l'article 61-1 du code de procédure pénale : Je reconnais avoir été informé(e) : 1° du fait que je suis soupçonné(e) à (lieu) et sur le territoire national, entre octobre 2011 et octobre 2015, en tout cas depuis temps non couvert par la prescription d'avoir commise ou tenté de commettre le délit de : 1. Pratiques commerciales trompeuses ­ DELIT - (faits prévus par l'article L. 121-2 du code de la consommation et réprimés par l'article L. 132-2 du code de la consommation (2 ans d'emprisonnement et/ou 300 000 d'amende)) ; 2. Perception d'un paiement ou d'une contrepartie financiÚre avant la fin du délai de 7 jours à compter de la conclusion d'un contrat hors établissement ­ DELIT - (faits prévus par l'article L. 122-10 du code de la consommation et réprimés par l'article L. 242-7 du code de la consommation (2 ans d'emprisonnement et/ou 150 000 d'amende)) ; 2° du droit de quitter à tout moment les locaux où je suis entendue ; 3° du droit d'être assisté(e) par un interprÚte ; 4° du droit de faire des déclarations, de répondre aux questions qui me sont posées ou de me taire ; 5° Si l'infraction pour laquelle elle est entendue est un délit puni d'une peine d'emprisonnement, - du droit d'être assistée au cours de mon audition, par un avocat de mon choix ou, à ma demande, désigné d'office par le bâtonnier de l'ordre des avocats ; et avoir été informé(e) que les frais seront à ma charge sauf si je remplis les conditions d'accÚs à l'aide juridictionnelle, qui m'ont été rappelées ; - que je peux accepter expressément de poursuivre l'audition hors la présence de mon avocat ; 6° De la possibilité de bénéficier, le cas échéant gratuitement, de conseils juridiques dans une structure d'accÚs au droit dont les coordonnées se trouvent en annexe jointe à la convocation ; Signature du Mis en cause : ____________________________ Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 40/96 Publié 3°) Déclarations : M ou Mme (Nom, Prénom) déclare accepter de répondre à nos questions/ vouloir faire des déclarations/ vouloir garder le silence 26 : « Je déclare accepter de répondre à nos questions / vouloir faire des déclarations / vouloir garder le silence. » Question : Quelle est votre formation scolaire / universitaire ? Réponse : Question : Avez-vous exercé d'autres fonctions avant d'intégrer ou de créer la société X ? Réponse : Question : Depuis combien de temps êtes-vous salarié/dirigeant de cette société ? Réponse : Question : Qui est le responsable pénal au sein de votre société ? S'il existe une délégation de pouvoir (Prendre copie de la délégation de pouvoir). Réponse : Question : Les agents de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes ont relevés les faits suivants : (synthÚse des constatations), Avez-vous des observations à formuler ? Réponse : Question : Depuis le contrÃŽle effectué par les agents de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes, avez-vous modifié vos pratiques ? Si oui, comment ? Si non, expliquez pourquoi ? (Demandez de justifier en cas de modification (courrier, courriel, projet d'étiquette,...) Réponse : Question : En cas de présence d'un avocat, Maître, avez-vous des observations ? Réponse : Question : Avez-vous quelque chose à ajouter ? Réponse : nombre de mot(s) : clos le ligne(s) : à rayés nuls heures Signature de (des) l'auteur(s) du procÚs-verbal, Signature de l'intéressé, 26 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 41/96 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 42/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 43/96 6 Convention ONEMA-gendarmeries de Lorraine relative à la mise en oeuvre de l'audition pénale Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 44/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 45/96 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 46/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Publié Page 47/96 7 État des effectifs DREAL consacrés à l'inspection des installations classées Rubrique INSTALLATIONS CLASSEES MOYENS HUMAINS Effectifs environnement Personnel technique - au niveau régional - au niveau départemental Nombre en équivalent temps plein ETP technique - au niveau régional - au niveau départemental AUVERGNE -BOURGOGNE - FRANCHE-COMTE CENTRE-VAL DE LOIRE CORSE RHONE-ALPES BRETAGNE GRAND EST GUADELOUPE GUYANE HAUTS-DE-FRANCE DE FRANCE ILE 198 27 171 163,21 22,91 140,3 103 22 81 73,69 17,59 56,1 127 17 110 93,32 9,05 84,27 91 26 65 62,64 19,48 43,16 12 7 5 6,32 3,42 2,9 189 67 122 148,97 50,98 97,99 8 7 1 5,4 4,7 0,7 16 15 1 6,25 5,85 0,4 155 13 142 125,51 11,68 113,83 134 21 113 124,13 18,83 105,3 MARTINIQUE MAYOTTE NORMANDIE NOUVELLE-AQUITAINE OCCITANIE PAYS DE LA LOIRE PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR REUNION Total 2016 Total 2015 Evolution 9 8 1 4,2 4 0,2 3 0 3 1,8 0 1,8 124 41 83 79,73 19,89 59,84 169 40 129 116,28 26,25 90,03 113 20 93 90,8 19,88 70,92 75 12 63 67,83 10,88 56,95 80 18 62 62,42 14,45 47,97 21 17 4 14,7 13,52 1,18 1627 378 1249 1247,2 273,36 973,84 1569 381 1188 1219,04 276,68 942,36 4% -1% 5% 2% -1% 3% Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 48/96 Publié 8 Protocole ICPE « agricoles » entre parquets et services de l'État en Bretagne Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 49/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 50/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 51/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 52/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 53/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 54/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 55/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 56/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 57/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 58/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 59/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 60/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 61/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 62/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 63/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 64/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 65/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 66/96 Publié Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 67/96 Publié 9 Considérations et clarifications juridiques Annexe n° 7 : considérations et clarifications juridiques Dans le cadre des entretiens que la mission a conduits, un certain nombre de questions d'ordre juridique ont été soulevées ­ notamment par les représentants du MEDEF ­ dont il résulte des incertitudes qu'il est souhaitable de lever. La présente note constitue un exercice de clarification, sans préjudice d'autres avis. Elle a bénéficié des compétences de Jean-François LANDEL, membre du CGEDD. Questions 1 Commentaires / clarifications DÚs lors que le régime des sanctions Cette question renvoie à la perception d'une « double peine ». administratives s'est étoffé, ne serait-il pas souhaitable de dépénaliser certaines Or, y compris pour un même fait, le droit reconnaît la situation qu'un contrÃŽle aboutisse à saisir infractions ? deux ordres de juridiction : - La police administrative qui « a pour finalité essentielle d'éviter le trouble à l'ordre public » (arrêt LABONNE - CE, 8 août 1919). Elle s'inscrit dans une logique de prévention, en l'occurrence des atteintes à l'environnement, par la prescription des moyens à mettre en oeuvre à cet effet. Elle relÚve du pouvoir exécutif. - La police pénale qui « est chargée, ... , de constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs tant qu'une information n'est pas ouverte. » (art. 14 du code de procédure pénale) En pratique, elle est relative à des faits avérés qui ont des effets négatifs, en l'occurrence sur la l'environnement, que ces effets soient remédiables ou non. En quelque sorte, « le mal est fait ». Il faut qu'il y ait intentionnalité d'une personne morale ou physique. Cette police relÚve du pouvoir judiciaire. Les deux régimes de police coexistent dÚs lors qu'ils ont des fondements distincts selon le principe de l'indépendance des législations et de séparation des pouvoirs. Il faut donc veiller aux Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 68/96 Publié conditions de leur mise en oeuvre. A l'issue d'une visite ayant pour objet un contrÃŽle administratif, il est possible de constater une infraction pénale si celle-ci peut être fondée. Cela est admis par la jurisprudence. Voir notamment dans ce sens (Cour de Cassation, chambre criminelle, 26 avril 2000. n° de pourvoi : 98-87869). Il faut toutefois être bien clair avec l'exploitant. L'article 40 du code de procédure pénale impose à l'agent qui constate un crime ou un délit d'informer le procureur, charge à ce dernier de juger de l'opportunité des poursuites. 2 Est-il juste d'affirmer que le pénal est fait Le fait qu' à l'issue de poursuites pénales le juge judiciaire puisse prononcer des peines pour sanctionner des faits « graves » au privatives de libertés fondamentales conduit justement à penser que les faits en cause sont contraire de la juridiction administrative ? « graves ». Pour autant, cette gravité s'examine a posteriori, en fonction des circonstances : importance des effets, tiers touchés,..., et de l'historique de l'affaire, notamment si récidive. Il faut que l'élément intentionnel soit caractérisé. Pour toutes ces raisons, le procureur dispose seul de l'opportunité des poursuites pénales. Des garanties sont données au mis en cause : droit de la défense, précision des infractions et des peines,..., La gravité « au pénal » n'est donc pas établie a priori. C'est pourquoi ­ sans qu'il soit besoin de rappeler la séparation des pouvoirs ­ cette notion ne peut conduire à distinguer la police administrative de la police pénale sur la base respectivement des notions de « faits non graves a priori » et de « faits graves a priori ». La présence d'un ensemble complet de sanctions ­ amende administrative, transaction pénale, poursuites pénales ­ permet d'adapter la réponse des autorités publiques face au comportement de chaque exploitant d'ICPE et face à la variété des situations rencontrées (bonne foi, mauvaise foi, récidive). Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 69/96 Publié 3 Il faudrait qu'existe la possibilité de recours suspensif contre la mise en oeuvre d'une mise en demeure contestée au motif que le juge administratif sera tenté de prononcer un non-lieu à statuer si cette mise en demeure est appliquée sous le coup des astreintes. L'exécution de la mise en demeure sous astreinte met fin au comportement qui motivait la mise en demeure. DÚs lors, comment maintenir de demander au juge d'annuler un acte juridique ­ la mise en demeure ­ qui a déjà produit tous ses effets ? Ce n'est pas parce qu'il exécute la mise en demeure, notamment pour ne pas payer les astreintes, que l'exploitant renonce de fait à contester l'arrêté qui la fonde. Le juge administratif devra statuer sur l'illégalité de la mise en demeure et l'exploitant pourra toujours demander des dommages et intérêts, même aprÚs exécution de celle-ci. De plus, si l'exploitant a des motifs sérieux de faire annuler l'arrêté et qu'il y a urgence, il peut solliciter qu'un référé soit prononcé à l'effet de surseoir à l'exécution de la mise en demeure, le temps que le jugement soit établi au fond. 4 Quand il y a amende administrative et action au pénal, ne faut-il pas pouvoir suspendre l'action au pénal, le temps que le juge administratif se prononce sur la validité de l'arrêté de mise en demeure ? Rappelons que le non-respect d'une mise en demeure constitue un délit. La question posée se fonde sur la jurisprudence de la cour de cassation qui annule des poursuites pénales lorsque l'acte administratif qui en est le fondement est annulé par le tribunal administratif (Cass. crim., 16 nov. 2010, n° 10-81.740, F-P+B : JurisData n° 2010-022633) Sachant que les polices administratives et pénales sont indépendantes, trois cas de figure sont à examiner en fonction de l'échéance de chaque décision. - soit le tribunal administratif juge avant le tribunal judiciaire. DÚs lors, deux cas sont à examiner : * soit le juge administratif annule l'arrêté de mise en demeure et le fait de ne pas l'avoir respecté est sans effet au pénal. Le juge pénal classera l'affaire en application de la jurisprudence cidessus. * soit le juge administratif maintient l'arrêté et le juge pénal se prononcera en tout état de cause, y compris en tenant compte du contexte et de l'intentionnalité. - soit le tribunal judiciaire juge avant le tribunal administratif ­ ce qui est rare ­. L'autorité de la Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 70/96 Publié chose jugée fera qu'il ne sera pas possible d'y revenir même si le juge administratif est conduit à annuler l'arrêté de mise en demeure. Il est en effet admis que les faits constatés par le juge pénal et qui commandent nécessairement le dispositif d'un jugement ayant acquis force de chose jugée s'imposent à l'administration comme au juge administratif (CE 12 avril 2002, Papon, rec. Lebon p. 139). Ce dernier devra tenir compte du jugement au pénal, avec toutefois un « degré d'appréciation ». Ainsi, l'autorité de la chose jugée ne s'attache pas aux motifs d'un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu'un doute subsiste sur leur réalité. Il appartient à l'autorité administrative puis, le cas échéant, au juge administratif d'apprécier si les mêmes faits sont établis (CE 11 mars 1987, Ketati et Mestaoui, rec. p. 90 repris en matiÚre d'ICPE par CAA Douai, 6 mars 2014, n°12DA00626). Le cas échéant, le juge administratif peut être amené à confirmer l'arrêté de mise en demeure alors même que le juge pénal aurait classé l'affaire. Le fait que l'exploitant cherche à obtenir l'annulation de l'arrêté préalablement à la décision au pénal est cohérent avec la jurisprudence de la cour de cassation, mais elle ne prémunit pas l'exploitant de l'application de la jurisprudence du conseil d'État qui permet, dans certains cas, de prononcer des sanctions administratives, indépendamment de l'issue de la procédure pénale. Eu égard à la nature des ICPE et aux enjeux en matiÚre de sécurité des travailleurs, des riverains et des atteintes potentielles à l'environnement, le maintien du caractÚre non suspensif de la requête en annulation et de la possibilité de non-lieu à statuer qui s'y rattache, en cas d`exécution de l'arrêté de mise en demeure, apparaît nécessaire. 5 Certains services inscrivent dans l'arrêté Une astreinte est associée à une exécution forcée. Généralement, elle est liée à une obligation prescrivant des astreintes administratives de moyens que la mise en demeure vise à imposer. que celles-ci soient progressives (dans le Dans les cas où la mise en oeuvre de ces moyens est, par construction, progressive ­ par Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 71/96 Publié sens croissant), d'autres qu'elles soient exemple, s'il faut réaliser une étude, passer un marché puis faire les travaux ­, il est possible de différées. Y a-t-il un interdit ? tenir compte de cette progressivité soit pour décaler dans le temps le démarrage de l'astreinte soit pour en augmenter le montant à des échéances pré-établies, celles-ci pouvant correspondre aux étapes de mise en oeuvre. Il faut toutefois que le montant maximum réponde au principe de proportionnalité et de personnalité de la sanction. L'important est que les montants et les étapes de leur application soient formulés de façon claire dans l'arrêté prescrivant l'astreinte. 6 Certains demandent que les astreintes puissent être revues (à la baisse) au moment de leur liquidation et cela, en fonction de l'effectivité des résultats de la mise en demeure. Est-ce possible ? Le fait que l'administration puisse communiquer sur les procÚs verbaux d'infraction et qu'elle les mette en ligne sur un site internet est contesté, y compris parce que cela pourrait être utilisé dans le cadre d'une procédure pénale. L'objectif de l'astreinte est d'inciter à une prompte exécution de la mise en demeure : c'est le prononcé de l'astreinte qui favorise la célérité de la mise en oeuvre. Les astreintes peuvent être liquidées de maniÚre provisoire et partielle. Il est possible de ne pas liquider la derniÚre période d'astreinte courante en cas d'exécution totale des prescriptions contenues dans la mise en demeure d'où l'intérêt, entre autres, de procéder à des liquidations partielles. Il convient de distinguer ce qui ressort des prérogatives du parquet de ce qui relÚve du traitement administratif. Dans le premier cas, le procureur est seul à pouvoir communiquer. Sous le contrÃŽle de la commission d'accÚs aux documents administratifs (CADA), les procÚs verbaux d'infraction sont des documents communicables si et seulement ils ne sont pas inclus dans une procédure judiciaire. Connaître l'absence ou non de suites réservées par le parquet au procÚs verbal constitue donc une condition préalable à la communication d'un procÚs verbal. La CADA apprécie au cas par cas la communicabilité de documents préalables à des procédures judiciaires : à titre d'illustration, elle a jugé communicable « la copie des rapports de visite de l'inspection des installations classées concernant l'usine AZF de Toulouse, de 1995 jusqu'au jour de l'explosion du 21 septembre 2001 (avis n° 20061267 du 16 mars 2006) ». Toute communication extérieure doit être postérieure à celle effectuée envers l'exploitant , 7 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 72/96 Publié puisque dans la procédure même, l'absence de communication simultanée du rapport d'inspection à l'exploitant constitue un vice substantiel (CE, 6 décembre 2012, n°354241, SA ARCELORMITTAL REAL ESTATE FRANCE). Dans le second cas ­ traitement administratif ­, il faut préciser que les arrêtés de mise en demeure sont mis à disposition sur le site : « http://www.installationsclassees.developpementdurable.gouv.fr ». Cette disposition est en application de la convention d'Aarhus qui vise à mettre à disposition du public les informations qui touchent à la protection de l'environnement. En revanche, les rapports d'inspection ne sont pas rendus publics. La question posée renvoie également à l'exercice du secret professionnel auquel sont soumis les inspecteurs de l'environnement. L'article L. 514-5 du code de l'environnement dispose que les inspecteurs sont assermentés et astreints au secret professionnel. Ils peuvent visiter, à tout moment, les installations soumises à leur surveillance. Ils ne doivent pas révéler ou utiliser les détails et secrets de fabrication dont ils ont connaissance en accédant aux documents de l'installation. Les contours du secret professionnel des inspecteurs se définissent par rapport à une obligation de non révélation ou de non utilisation des détails et secrets de fabrication dont ils ont connaissance en accédant aux documents de l'installation. Selon le contenu des documents mis en ligne et leur degré de précision, la transparence est possible ou non, en application stricte de l'obligation de secret professionnel et de l'obligation légale de préserver certains secrets (articles L124-4 et L.124-5 du code de l'environnement). 8 Est-il possible d'introduire dans le droit le fait qu'un contrevenant puisse émettre le souhait de bénéficier d'un type de sanction plutÃŽt que d'un autre type, par exemple, d'une transaction pénale plutÃŽt que d'un Cela n'est pas possible. Le principe de l'opportunité des poursuites et de ses modalités reste discrétionnaire. Il relÚve du seul procureur. Celui-ci n'a pas à justifier son choix de poursuite envers l'auteur de l'infraction. Il est le seul habilité à proposer à l'auteur des options de procédures alternatives au renvoi devant le tribunal telles que prévues par le code de procédure pénale. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 73/96 Publié audiencement et poursuites. 9 Certains considÚrent que le délai d'acceptation de la transaction pénale est trop court compte tenu du fait qu'il inclurait l'acceptation du montant des dommages et intérêts. Ne faut-il pas distinguer les deux délais ? La circulaire du 21 avril 2015 du ministÚre de la justice précise que : « Le contenu de la proposition de transaction pénale intÚgre en priorité une injonction de réparation des atteintes à l'environnement assorti d'un calendrier de réalisation, à chaque fois qu'elle est techniquement envisageable. ». En revanche, le recours à la transaction pénale : « doit être écarté lorsque des victimes ont porté plainte et ont demandé réparation d'un préjudice. ». Cette circulaire ne prévoit pas un délai impératif de réponse à la proposition de transaction pénale. Il est donc possible d'adapter celui-ci à la complexité du sujet. 10 L'idée qu'un salarié puisse être coupable au pénal ne pourrait-il pas affaiblir la portée de la transaction pénale au motif que ce salarié pourrait être sanctionné à la place du responsable du site, objet de l'ICPE. Audition pénale : y a-t-il une contreindication à ce que l'agent qui a dressé procÚs verbal soit celui qui fait l'audition pénale ? n'est-il pas « juge et partie » ? Le code pénal prévoit que la responsabilité pénale de la personne morale et des personnes physiques peuvent être engagées cumulativement. Le fait qu'un salarié ait commis une infraction ne fait pas échec à proposer au responsable du site le bénéfice d'une transaction pénale s'il est établi que celui-ci est également responsable d'une infraction dans le cadre des mêmes faits. 11 La question ne se pose pas en termes de « juge et partie » puisque l'audition pénale s'inscrit dans le cadre de l'enquête judiciaire dont elle constitue un des éléments et non pas dans le cadre du jugement. L'agent est un auxiliaire de la justice qui recherche les éléments constitutifs d'une infraction, sous le contrÃŽle du procureur. La question majeure est celle de la sécurisation de la procédure pour permettre au procureur d'exercer à bon escient son pouvoir de poursuites mais aussi pour garantir les droits de la défense. En effet, L'audition pénale permet de compléter le constat d'infraction par un certain nombre d'éléments de contexte utiles au procureur (cf. point 2 ci-dessus) ainsi qu'au mis en cause, le cas échéant. Il est établi que la procédure est plus « robuste » si l'agent qui a dressé procÚs verbal y participe, ne serait-ce que parce qu'il connaît parfaitement le contexte juridique, technique et Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 74/96 Publié local de l'installation. Cela dit, la présence d'un autre agent de l'État peut s'avérer utile. A noter qu'en matiÚre de transaction pénale et de sanctions administratives, il n'y a pas de contre-indication juridique à ce que l'agent qui a exercé le contrÃŽle soit celui qui instruit la procédure d'amende ou d'astreintes. Ceci dit, dans les faits, ces deux fonctions ­ contrÃŽle et instruction ­ relÚvent de deux personnes différentes. Autrement dit, il est constant que l'inspecteur ne signe pas la proposition adressée, selon le cas, au procureur ou au préfet. Il appartient à l'autorité administrative de fixer les rÚgles qui lui semblent pertinentes, notamment au sujet des compétences de l'auteur de l'acte. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 75/96 Publié 10 Projet de charte contrÃŽleur ­ contrÃŽlé en Bretagne VERSION 20 juin 2017 CHARTE REGIONALE DES CONTRÔLEURS ET DES CONTRÔLÉS EN EXPLOITATION AGRICOLE I) Contexte général 1) Légitimité des contrÃŽles 2) Sensibilité des exploitants contrÃŽlés II) Objectif et champ de la charte des contrÃŽles en exploitation agricole III) Modalités du contrÃŽle 1) Nature des contrÃŽles 2) Modalités d'accÚs et horaires 3) Modalités de fonctionnement IV) Déroulement du contrÃŽle : A) Déroulement du contrÃŽle administratif 1) Annonce du contrÃŽle 2) A l'arrivée sur place 3) Pendant le contrÃŽle 4) A la fin du contrÃŽle 5) AprÚs le contrÃŽle B) Déroulement des contrÃŽles judiciaires I) CONTEXTE GENERAL 1) Légitimité des contrÃŽles L'agriculture est une activité économique qui garantit l'approvisionnement alimentaire des populations et qui contribue à l'aménagement des territoires et à leur dynamisme. Qu'il s'agisse de la politique agricole commune, des politiques environnementales, sanitaires ou sociales, et quelle que soit la taille de l'exploitation considérée, tout agriculteur est soumis à un Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 77/96 Publié ensemble de rÚgles de droit, communautaires ou nationales et chaque Etat, au titre de ses missions régaliennes, doit en contrÃŽler le respect. Le contrÃŽle des exploitations agricoles permet de démontrer que l'agriculteur d'aujourd'hui répond aux rÚgles et normes en matiÚre de santé publique, de protection de l'environnement, de bien-être animal et de droit du travail. C'est pourquoi, un contrÃŽle n'est pas une démarche à charge contre l'agriculteur mais, bien au contraire, un relevé objectif de la situation de l'exploitation qui peut contribuer à des démarches de progrÚs. Les contrÃŽleurs interviennent légitimement dans ce cadre. 2) Sensibilité des exploitants contrÃŽlés Dans l'absolu, tout contrÃŽle peut alimenter un sentiment de défiance et de remise en cause du professionnalisme ou de la bonne foi de la personne contrÃŽlée. Face à la complexité et à la technicité du cadre réglementaire ou administratif, l'agriculteur délÚgue de plus en plus fréquemment à des prestataires extérieurs la réalisation des documents supports du contrÃŽle (déclaration PAC, plan de fumure prévisionnel ..). Ainsi, lors du contrÃŽle, l'agriculteur peut se trouver en difficulté du fait du manque de maîtrise et d'appropriation de leurs contenus. Cette situation est renforcée par l'évolution constante des réglementations. La multiplicité des interventions en exploitation, parfois menées en parallÚle (contrÃŽle, certification, visites ...) génÚre un sentiment de forte pression sur leur exploitation et sur l'ensemble de leurs pratiques agricoles et de contraintes répétées, du fait de justificatifs d'ordre administratif à fournir. II) OBJECTIF ET CHAMP DE LA CHARTE DES CONTRÔLES EN EXPLOITATION AGRICOLE Ce document constitue une charte de bonnes pratiques entre contrÃŽleurs et exploitants agricoles contrÃŽlés en région Bretagne. A travers des engagements réciproques des corps de contrÃŽle et des représentants de la profession agricole, cette charte a vocation à faciliter le bon déroulement des contrÃŽles conduits sur le terrain tout en s'assurant de leur efficacité. Cette charte a une vocation pédagogique. Elle rappelle les droits et les devoirs de chacun dans un objectif de respect mutuel des personnes. La présente charte porte uniquement sur les contrÃŽles en exploitation agricole (activité à titre principal ou secondaire) qu'ils soient administratifs ou judiciaires, qui entrent dans le périmÚtre de la coordination défini dans les plans d'actions départementaux définis sous l'autorité du préfet. Elle n'intÚgre donc pas ceux qui pourraient être conduits par des tiers dans un autre cadre (ex : organismes certificateurs...). Cette charte ne peut se substituer aux différentes dispositions réglementaires nationales et communautaires qui peuvent prévoir des modalités particuliÚres dans le déroulement de certains contrÃŽles et n'a pas vocation à traiter des éventuelles suites administratives ou judiciaires qui pourraient être données à l'issue des constats dressés sur le terrain. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 78/96 Publié III) MODALITES DE CONTRÔLE 1) Nature des contrÃŽles La présente charte couvre à la fois les contrÃŽles administratifs, réalisés sous l'autorité du préfet, et les contrÃŽles judiciaires, diligentés sous l'autorité du procureur de la République et dont la conduite répond aux exigences du code de procédure pénale, du Code de l'Environnement et du code rural et de la pêche maritime. Les contrÃŽles administratifs consistent à vérifier que les activités soumises à un régime administratif respectent les prescriptions édictées. Il représente la majorité des contrÃŽles dans le domaine agricole (ex : conditionnalité des aides, identification des animaux, directive « nitrates », installations classées, ...). Les contrÃŽles judiciaires consistent à rechercher et constater les infractions législatives ou réglementaires et à en identifier les auteurs (ex : recherche de l'origine d'une pollution constatée, absence de couvert végétal, débordement de fosses ...... au titre de directive « nitrates », plaintes bien-être animal...)., L'articulation intelligente et pragmatique de ces deux dispositifs, entre prévention, pédagogie et répression, est un déterminant essentiel de leur efficacité. Préalablement à chaque contrÃŽle, l'agent définit dans quel cadre, administratif ou judiciaire, il intervient. Le contrÃŽlé a connaissance du cadre dans lequel intervient le contrÃŽleur. Les contrÃŽles peuvent être programmés avec prise de rendez-vous ou intervenir de maniÚre inopinée selon la nature du contrÃŽle. Les contrÃŽles inopinés relÚvent généralement de constats en flagrance ou sont diligentés suite à certaines plaintes. 2) Modalités d'accÚs et horaires. Dans la majeure partie des contrÃŽles, c'est-à-dire avec prise de rendez-vous, l'exploitant est averti des horaires et des modalités de contrÃŽle. Il convient de rappeler qu'il est possible pour les agents de contrÃŽle d'accéder, sans accord préalable de l'exploitant, aux lieux dans lesquels s'exercent ou sont susceptibles de s'exercer des activités réglementées par le droit concerné. Ils ont notamment accÚs aux locaux où se trouvent les animaux, les parcelles agricoles ou forestiÚres, même lorsque celles-ci sont clÃŽturées, dans le respect des rÚgles de biosécurité. Dans la mesure du possible, le contrÃŽleur signalera à l'exploitant sa présence sur l'exploitation. Le guide des contrÃŽles au titre de la conditionnalité des aides préconise un accÚs au cours des heures ouvrables du lundi au vendredi entre 8h et 19 heures sauf situation particuliÚre ayant fait l'objet d'un consensus entre l'agriculteur et le service de contrÃŽles. Les textes législatifs précisant par ailleurs des modalités particuliÚres d'accÚs en police judiciaire et administrative sont rappelés en annexe. Enfin, en dehors de procédures particuliÚres menées avec les parquets, l'accÚs aux locaux à usage d'habitation n'est possible qu'avec l'assentiment de la personne contrÃŽlée, de préférence recueilli par écrit. 3) Modalités de fonctionnement Les modalités de fonctionnement varient selon la nature du contrÃŽle et l'objectif recherché. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 79/96 Publié Les différents types d'investigations susceptibles d'être conduit peuvent être les suivants : Type d' investigations Communication et/ou saisie de documents ou de données (ex : L 171-3 du code de l'environnement : communication des documents sous forme informatisée (accÚs aux logiciels ­ demande de transcription) Recueil de déclaration, sur place ou sur convocation (ex : L 171-4 du code de l'environnement) Prise de photographies illustrant le constat d'infraction PrélÚvement d'échantillon pour analyse (ex : L 214-23- I -7°) du code rural et de la pêche maritime) Saisie de l'objet ou du moyen de l'infraction (ex : L 214-23-II du code rural et de la pêche maritime) Consignation temporaire d'objets ou de dispositifs susceptibles d'être non conformes pour des investigations complémentaires (ex : L 172-15 du code de l'environnement) IV ) DEROULEMENT DU CONTRÔLE : LES BONNES PRATIQUES Les investigations des contrÃŽleurs se limitent au périmÚtre de leur mission. Dans les rares cas, où ils constatent des infractions en dehors de leur champ de compétence, les contrÃŽleurs le signalent à l'autorité coordinatrice des contrÃŽles et à l'autorité compétente. Ils en informent l'exploitant, sauf cas particulier. Un contrÃŽle comprend trois phases : préparation, contrÃŽle sur place ou contrÃŽle documentaire et gestion des suites du contrÃŽle. Ces phases sont liées entre elles et concernent autant l'exploitant que le service de contrÃŽle : ils communiquent entre eux par écrit, par courriel et par oral. Dans sa phase de préparation, la prise de contact entre le contrÃŽleur et l'agriculteur est un point fondamental car elle permet au contrÃŽleur et au contrÃŽlé d'échanger sur les modalités pratiques du contrÃŽle, notamment la date de rendez-vous. Le but de la préparation est de faciliter le déroulement du contrÃŽle. Les suites valorisent les conformités ou les retours à la conformité, sanctionnent les anomalies éventuelles de façon adaptée et proportionnée et demandent à ce que soient mises en oeuvre, si nécessaire, les actions correctrices. Il est rappelé que les contrÃŽles inopinés relÚvent généralement de constats en flagrance ou sont diligentés suite à certaines plaintes. Les contrÃŽles sont dans ce cas ciblés sur l'objet de la plainte. A) Déroulement du contrÃŽle administratif 1) Annonce du contrÃŽle En majorité, les contrÃŽles administratifs font l'objet d'une prise de rendez-vous. Toutefois, le contrÃŽle administratif inopiné reste une possibilité notamment dans des contextes de certaines plaintes. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 80/96 Publié Pour la prise de rendez-vous, un contact est pris par courrier et/ou téléphone. Dans la mesure du possible, en plus du courrier, un contact téléphonique est privilégié afin de caler le rendezvous en fonction des contraintes du contrÃŽlé et du contrÃŽleur. En ce qui concerne les contrÃŽles sur place relatifs aux demandes d'aide « animaux », le préavis ne peut pas dépasser 48h, sauf dans des cas dûment justifiés. Pour les autres cas, et dans la mesure du possible, un préavis de 5 jours sera appliqué sans toutefois dépasser 14 jours. Enfin, des contrÃŽles conditionnalité peuvent se faire de façon inopinée. Ce cas reste exceptionnel. Les éléments ci-dessous doivent être indiqués par courrier, sauf cas particuliers où ils seront indiqués lors du contact téléphonique : - l'objet du contrÃŽle, - la date et l'heure prévues par le service en charge du contrÃŽle, - les documents utiles et nécessaires que l'exploitant devra tenir à disposition du contrÃŽleur, - les coordonnées du corps de contrÃŽle. A l'occasion de la prise de rendez-vous et pour faciliter l'organisation du déroulement du contrÃŽle, des éléments d'information complémentaires peuvent être précisés : durée du contrÃŽle, nombre de contrÃŽleurs, modalités spécifiques... Lorsque le rendez-vous est fixé, l'exploitant prend toutes les dispositions pour permettre le contrÃŽle à la date et à l'heure prévues et garantir le libre accÚs aux installations, assurer le regroupement et la contention des animaux lorsque cela est nécessaire et mettre à disposition les documents et données utiles. 2 ) A l'arrivée sur place Le déroulement du contrÃŽle suit plusieurs étapes et s'effectue dans le respect mutuel des rÚgles communes de civilité et de courtoisie. Le contrÃŽle peut être effectué par un ou plusieurs contrÃŽleurs. Les contrÃŽleurs déclinent leur identité et leur service d'appartenance. Les contrÃŽleurs disposent d'une carte professionnelle qu'ils présentent à l'agriculteur à sa demande. La personne contrÃŽlée est tenue également de décliner son identité et de laisser libre accÚs aux lieux où doit se réaliser le contrÃŽle, hormis dans le cas particulier des domiciles ou locaux à usage d'habitation et sous réserve du respect des horaires tels que précisé au paragraphe III ­ 2 de la présente charte. Dans le cas d'un contrÃŽle sans prévenance, l'exploitant peut demander un délai d'attente raisonnable pour terminer ses tâches en cours. L'exploitant agricole contrÃŽlé s'engage à être présent pendant toute la durée du contrÃŽle ou à se faire représenter par une personne qu'il a mandatée. A contrario, l'exploitant agricole contrÃŽlé et/ou son représentant mandaté doit pouvoir assister à toutes les opérations de contrÃŽle, ce qui signifie que si l'agriculteur est seul et que plusieurs contrÃŽleurs sont présents, ils ne peuvent se séparer, sauf accord explicite de l'agriculteur, accord donnée en amont du contrÃŽle L'exploitant agricole a la possibilité de se faire assister par une tierce personne de son choix, en qualité d'observateur, qui ne peut, cependant, interférer dans le contrÃŽle. Par ailleurs, toute forme de pression par un groupe de personnes visant à empêcher le contrÃŽle, peut constituer Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 81/96 Publié un refus de contrÃŽle et entraîne immédiatement l'arrêt du contrÃŽle et le retrait du ou des contrÃŽleurs. L'exploitant prend toutes les précautions pour que le contrÃŽleur puisse effectuer son contrÃŽle en toute sécurité : contention des animaux, précaution vis-à-vis des chiens. 3) Pendant le contrÃŽle Les contrÃŽleurs exposent avec pédagogie le déroulement du contrÃŽle et respectent des rÚgles de déontologie : absence de jugement de valeur, respect des principes de confidentialité, obligation de réserve, correction, impartialité et rigueur intellectuelle. Les contrÃŽleurs indiquent la réglementation visée par le contrÃŽle et le cadre du contrÃŽle. Selon l'objet du contrÃŽle, celui-ci peut se dérouler au siÚge de l'exploitation mais aussi sur l'ensemble des parcelles et locaux utilisés par l'agriculteur pour ses activités professionnelles. L'exploitant s'assure, quand cela est nécessaire, des conditions de contention des animaux pendant la durée du contrÃŽle. Les contrÃŽleurs respectent les rÚgles sanitaires et les conditions particuliÚres signalées par l'exploitant. L'exploitant contrÃŽlé doit tenir à disposition les informations, données et piÚces justificatives utiles et nécessaires et en faciliter l'accÚs (ex : accÚs aux logiciels informatiques où figurent les données ou extractions, ... Dans le cadre d'un contrÃŽle inopiné, s'il ne dispose pas dans l'immédiat des documents et piÚces justificatives demandés par les contrÃŽleurs, l'exploitant peut disposer d'un délai raisonnable pour les transmettre, mais variable selon la nature des piÚces à fournir et fixé en accord avec le contrÃŽleur. Si des documents originaux sont conservés par le contrÃŽleur, ce dernier doit le notifier par écrit à l'exploitant en indiquant la nature du document emprunté et la durée de l'emprunt. Au fur et à mesure du déroulement du contrÃŽle, les contrÃŽleurs s'attachent à éviter d'éventuelles ambiguïtés sur les constats réalisés et expliquent avec pédagogie la nature des anomalies et des infractions relevées. Ils recueillent avec soin les observations du contrÃŽlé et répondent aux questions sur la réglementation. Ils signalent les points de conformité. Ils peuvent donner le cas échéant des indications sur les étapes de la procédure à venir et notamment le délai de transmission de la notification des résultats du contrÃŽle. Toutefois, la suite donnée aux contrÃŽles ne dépend pas des contrÃŽleurs, ils ne peuvent ni préjuger ni communiquer sur les éventuelles suites qui pourraient être données par le service compétent (ex : montant de l'amende par le parquet dans le cas d'une procédure judiciaire, taux de pénalités PAC par l'autorité de coordination des contrÃŽles de la DDTM dans le cadre des contrÃŽles conditionnalité ...). Les contrÃŽleurs, constatant la conformité d'un ou plusieurs points de contrÃŽle, doivent le faire apparaître positivement. En cas de comportements ou paroles déplacés de la part du contrÃŽlé, l'autorité coordinatrice des contrÃŽles adresse au contrÃŽlé un courrier de rappel à la présente charte. En cas de comportement d'un contrÃŽleur ne respectant pas la charte, l'agriculteur signale les faits au service environnement de la chambre d'agriculture de son département. Si les contrÃŽleurs ne peuvent conduire normalement leur mission (refus de communiquer des documents, entrave au bon déroulement, manque de respect de la personne...), ceux-ci Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 82/96 Publié quittent le lieu du contrÃŽle. De façon générale, si le comportement de la personne contrÃŽlée conduit les contrÃŽleurs à ne pas effectuer le contrÃŽle ou à l'interrompre, le refus de contrÃŽle est constaté par un procÚs verbal d'obstacle au contrÃŽle. L'obstacle au contrÃŽle peut conduire à des suites judiciaires et à la suppression de la totalité du versement des aides de la PAC et, selon la gravité des faits commis ou des propos tenus par la personne contrÃŽlée, au dépÃŽt d'une plainte. 4) A la fin du contrÃŽle sur place Quelle que soit la réglementation concernée, l'exploitant est informé dÚs la fin du contrÃŽle soit de la conformité du contrÃŽle, soit des principales non conformités. L'objectif est qu'un compte rendu de contrÃŽle (CRC) ou un rapport d'inspection détaillé soit laissé sur place. Dans la minorité des contrÃŽles où ce n'est pas le cas, un compte rendu oral des conclusions du contrÃŽle est fait et le contrÃŽleur informe l'agriculteur du délai dans lequel il va recevoir le compte-rendu détaillé. Dans ce cas, le document sera transmis dans les meilleurs délais. Si, à l'issue du contrÃŽle, l'exploitant exprime un désaccord avec les constats des contrÃŽleurs, il est invité à exprimer ses réserves sur le compte rendu de contrÃŽle ou sur papier libre. Dans le cas où la procédure prévoit la signature du compte rendu par l'exploitant, cette signature n'implique pas l'acceptation des constats et ne lui interdit pas de faire valoir son point de vue tout au long des phases contradictoires ultérieures. L'absence de signature ne change pas la suite de la procédure. L'exploitant peut également demander à rencontrer le supérieur hiérarchique direct du (des) agent(s) qui a (ont) réalisé le contrÃŽle ou faire remonter toutes difficultés à la chambre d'agriculture. 5) AprÚs le contrÃŽle L'exploitant reçoit par courrier une (ou des) notification(s) du (des) résultat(s) et des conséquences du contrÃŽle. S'il n'a pas été laissé sur place, le compte rendu de contrÃŽle détaillé est également envoyé. Cette notification est également envoyée lorsqu'aucune non-conformité n'a été relevée afin d'informer l'exploitant qu'il est en rÚgle au regard des prescriptions contrÃŽlées. Elle peut également être consultée sur TELEPAC pour les contrÃŽles conditionnalité. Le délai est actuellement variable selon les contrÃŽles. L'objectif est de réduire au maximum le délai entre le contrÃŽle et la connaissance des conséquences (financiÚres ...). Les services de l'État feront dans le plan d'action départemental annuel, un bilan des délais constatés et fixeront des objectifs partagés d'amélioration de ces délais. Concernant les contrÃŽles PAC, Il n'y a pas de délai réglementaire de transmission (ex : notification de la décision du taux de pénalité au titre de la PAC sur les contrÃŽles conditionnalité en envoi groupé en année N+1 par rapport au contrÃŽle année N). A réception de la notification et dans les délais indiqués, l'exploitant contrÃŽlé peut faire part de ses observations et adresser tous éléments ou piÚces utiles. Il peut se faire accompagner dans cette démarche par toute personne de son choix. Pour exemple, dans le cadre des contrÃŽles au titre de la conditionnalité, le délai pour transmettre tous les éléments d'informations complémentaires que l'exploitant juge utile d'être Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 83/96 Publié porté à la connaissance du contrÃŽleur ou en support de son désaccord est de 10 jours ouvrés à compter de la date de contrÃŽle. A l'issue de cette phase d'échanges contradictoires, les décisions sont prises dans les meilleurs délais et notifiées par courrier ( ex : rapport de manquement administratif, proposition de mise en demeure administrative etc ....). L'exploitant peut alors exercer un recours sur la décision administrative dans le délai indiqué (généralement 2 mois). B) Déroulement du contrÃŽle judiciaire : Ce type de contrÃŽle reste minoritaire en exploitation agricole, il se déroule à l'issue d'un constat de flagrance ou en recherche d'infractions. A ce titre, les opérations se déroulent sans prévenance. Les contrÃŽles se déroulent avec ou sans présence de l'exploitant. Le contrÃŽle peut être effectué par un ou plusieurs contrÃŽleurs. Si les contrÃŽleurs rencontrent l'exploitant, ils déclinent leur identité et leur service d'appartenance. Ils disposent d'une carte professionnelle qu'ils présentent à l'exploitant. Dans ce cas, les contrÃŽleurs lui indiquent la réglementation visée par le contrÃŽle et le cadre du contrÃŽle (judiciaire), dans le respect mutuel des rÚgles communes de civilité et de courtoisie. Ils exposent avec pédagogie les faits constatés et respectent les rÚgles de déontologie : absence de jugement de valeur, respect des principes de confidentialité, obligation de réserve, correction, impartialité et rigueur intellectuelle. Le contrÃŽle judiciaire s'effectue en trois étapes : Le constat : Si les contrÃŽleurs constatent une infraction, ils dressent un procÚs-verbal de constatation en présence ou non de l'exploitant. L'information sur la nature de l'infraction Pour les contrÃŽles judiciaires et notamment en police de l'eau, c'est la convocation pour audition ­ qui précise les infractions ­ qui vaudra information de l'exploitant mis en cause. La convocation pour audition doit être transmis dans les meilleurs délais. L'objectif d'un délai maximal de 15 jours est recherché. Si à l'occasion d'un contrÃŽle administratif, une suite pénale est envisagée compte tenu de l'infraction constatée, l'exploitant est informé par courrier de la suite pénale avec indication de la nature de l'infraction. L'objectif est là aussi d'atteindre un délai le plus réduit possible. Transmission du procÚs-verbal Le procÚs-verbal est adressé au procureur de la République qui décide des suites données au procÚs-verbal, en fonction de la gravité des faits, une copie du procÚs-verbal est adressée à l'autorité administrative compétente. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 84/96 Publié "En résumé, droits et devoirs des contrÃŽleurs et contrÃŽlés" CONTRÔLEUR DEVOIR Faire preuve de correction, de respect mutuel et de courtoisie DROIT Avoir accÚs à l'information relative à l'objet du contrÃŽle Faire preuve d'impartialité, de réserve, de rigueur et de confidentialité Mener toutes les investigations nécessaires à l'exercice de sa mission dans les limites des textes législatifs. Réaliser un contrÃŽle seul ou à plusieurs contrÃŽleurs Respecter les bonnes pratiques sanitaires et les consignes de sécurité Informer l'exploitant de l'objet du contrÃŽle, des conformités, des anomalies et écarts constatés avec pédagogie Rédiger un compte rendu de contrÃŽle (cette disposition n'est en revanche pas prévue dans le Code de l'Environnement en cas de conformité pour les contrÃŽles judiciaires) Notifier un refus de contrÃŽle si sa sécurité est menacée Suspendre un contrÃŽle si l'exploitant refuse de collaborer pour permettre un contrÃŽle. Le refus de contrÃŽle est constaté par un procÚs-verbal d'obstacle au contrÃŽle Recourir à la force publique si nécessaire, notamment dans le cadre exceptionnel d'action de police judiciaire Rendre compte des difficultés rencontrées à sa hiérarchie et à l'autorité coordinatrice des contrÃŽles CONTRÔLÉ DEVOIR Faire preuve de correction, de respect mutuel et de courtoisie DROIT Etre tenu informé de l'objet du contrÃŽle et des coordonnées des contrÃŽleurs Connaître les délais et voies de recours Accepter le contrÃŽle, se rendre disponible et permettre l'accÚs dans son exploitation Assurer la sécurité du contrÃŽleur en assurant notamment la contention de ses animaux Dans le cadre des contrÃŽles administratifs programmés, pouvoir accompagner le (s) contrÃŽleur(s) dans ses (leurs) déplacements. Permettre le cas échéant la réalisation de prélÚvements éventuels dans le cadre de contrÃŽle spécifique Assurer la transparence et la loyauté des informations fournies Faire appel à tierce personne en qualité d'accompagnant et d'observateur lors du contrÃŽle. Avoir connaissance des constats établis au cours du contrÃŽle et pouvoir apporter toutes observations ou réserves Respect de sa vie privée. Reporter le contrÃŽle dans certains cas particuliers en accord avec le contrÃŽleur. Mettre à disposition des contrÃŽleurs les éléments demandés en rapport avec l'objet du contrÃŽle Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 85/96 Publié ANNEXE Modalités particuliÚres d'accÚs en police judiciaire et administrative Police administrative Code rural Article L214-23 ­ 1°) du code rural et des pêche maritime - ordonnance n° 2015-616 du 4 juillet 2015 Les contrÃŽleurs ont accÚs aux locaux et aux installations où se trouvent des animaux, à l'exclusion des domiciles et de la partie des locaux à usage de domicile, entre 8 heures et 20 heures ou en dehors de ces heures lorsque l'accÚs au public est autorisé ou lorsqu'une activité est en cours. Police judiciaire L214-23 ­ 5°) du code rural et des pêche maritime - ordonnance n° 2015616 du 4 juillet 2015 les contrÃŽleurs peuvent solliciter du juge des libertés et de la détention, dans les formes et conditions prescrites par l'article L. 206-1, l'autorisation d'accéder à des locaux professionnels dont l'accÚs leur a été refusé par l'occupant ou à des locaux comprenant des parties à usage d'habitation, pour y procéder à des contrÃŽles. Article L172-5 ­ 1°) du code de l'environnement - ordonnance N) 201234 du 11 janvier 2012 Code de l'environnement Article L171-1 Ordonnance n°2012-34 du 11 janvier 2012 - art. 3 Les fonctionnaires et agents chargés des contrÃŽles prévus à l'article L. 170-1 ont accÚs : 1° Aux espaces clos et aux locaux accueillant des installations, des ouvrages, des travaux, des aménagements, des opérations, des objets, des dispositifs et des activités soumis aux dispositions du présent code, à l'exclusion des domiciles ou de la partie des locaux à usage d'habitation. Ils peuvent pénétrer dans ces lieux entre 8 heures et 20 heures et, en dehors de ces heures, lorsqu'ils sont ouverts au public ou lorsque sont en cours des opérations de production, de fabrication, de transformation, d'utilisation, de conditionnement, de stockage, de dépÃŽt, de transport ou de commercialisation mentionnées par le présent code ; 1°) les contrÃŽleurs ne peuvent pénétrer dans ces lieux (établissements, locaux professionnels et installations dans lesquels sont réalisées des activités de production, de fabrication, de transformation, d'utilisation, de conditionnement, de stockage, de dépÃŽt, de transport ou de commercialisation ) avant 6 heures et aprÚs 21 heures. En dehors de ces heures, ils y accÚdent lorsque les locaux sont ouverts au public ou lorsqu'une des activités prévues cidessus est en cours ; Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 86/96 Publié 11 Chiffres 2016 relatifs aux amendes et astreintes administratives en matiÚre d'ICPE Rubrique AUTORISATION 82 AP de mise en demeure signés SANCTIONS Sanctions administratives AP consignation de somme signés AP d'amende administrative signés AP d'astreinte administrative signés AP travaux d'office signés AP suspension d'activité signés AP de suppression ou fermeture signés Appositions de scellés signées Sanctions pénales Nombre de PV dressés dans l'année - dont PV constatant des délits ENREGISTREMENT AP de mise en demeure signés SANCTIONS Sanctions administratives AP consignation de somme signés AP d'amende administrative signés AP d'astreinte administrative signés AP travaux d'office signés AP suspension d'activité signés AP de suppression ou fermeture signés Appositions de scellés signées Sanctions pénales Nombre de PV dressés dans l'année - dont PV constatant des délits DECLARATION AP de mise en demeure signés SANCTIONS Sanctions administratives AP consignation de somme signés AP d'amende administrative signés AP d'astreinte administrative signés AP travaux d'office signés AP suspension d'activité signés AP de suppression ou fermeture signés Appositions de scellés signées Sanctions pénales Nombre de PV dressés dans l'année - dont PV constatant des délits SANS REGIME AP de mise en demeure signés SANCTIONS Sanctions administratives AP consignation de somme signés AP d'amende administrative signés AP d'astreinte administrative signés AP travaux d'office signés AP suspension d'activité signés AP de suppression ou fermeture signés Appositions de scellés signées Sanctions pénales Nombre de PV dressés dans l'année - dont PV constatant des délits TOTAL APMD TOTAL Amendes TOTAL Astreintes AUVERGNE -BOURGOGNE - FRANCHE-COMTE CENTRE-VAL DE LOIRE CORSE RHONE-ALPES BRETAGNE 147 45 66 59 6 GRAND EST 118 GUADELOUPE 11 GUYANE HAUTS-DE-FRANCE DE FRANCE MARTINIQUE ILE 4 152 111 4 MAYOTTE 3 NORMANDIE NOUVELLE-AQUITAINE OCCITANIE PAYS DE LA LOIRE PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR REUNION 28 62 66 53 50 30 Total 2016 1015 Total 2015 1125 Evolution -10% 84 86 87 89 91 94 96 99 100 128 6 7 3 0 2 0 0 28 20 36 1 0 0 0 0 0 0 19 12 18 2 6 1 0 3 2 0 20 9 30 3 0 1 0 0 0 0 10 8 21 0 0 0 0 1 2 0 9 9 2 3 1 1 0 1 0 0 29 13 9 0 0 0 0 0 0 0 3 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 1 0 0 0 0 33 17 28 11 2 10 0 6 3 0 32 25 34 0 0 0 0 0 0 0 1 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 24 5 7 2 1 1 0 4 0 0 17 9 15 6 1 2 0 1 0 0 19 11 29 3 0 2 0 0 0 0 16 5 6 3 0 0 0 1 0 0 21 18 17 1 4 6 0 1 4 0 5 5 7 43 22 28 0 20 11 0 286 167 263 58 11 18 2 20 8 1 287 167 259 -26% 100% 56% -100% 0% 38% -100% 0% 0% 2% 130 132 133 135 137 140 142 145 146 165 0 4 4 0 0 1 0 9 6 35 1 0 0 0 2 0 0 13 11 17 0 0 1 0 2 0 0 9 5 17 0 0 0 0 0 0 0 2 2 10 0 0 0 0 0 1 0 1 1 3 0 1 1 0 0 1 0 8 8 46 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 3 0 0 0 0 1 0 1 1 1 0 0 0 0 6 1 0 12 10 38 1 0 1 0 3 0 1 8 8 85 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 0 1 0 0 7 3 14 0 0 2 0 0 0 0 4 3 53 0 0 0 0 0 0 0 3 2 34 0 0 1 0 0 0 0 6 2 13 3 1 1 0 0 1 0 13 13 25 0 0 0 0 0 1 0 2 2 10 8 7 12 0 14 7 1 99 77 406 18 3 4 10 12 1 80 69 363 -56% 133% 200% 40% -42% 0% 24% 12% 12% 167 169 170 172 174 177 179 182 183 201 1 1 1 0 0 0 0 6 4 44 0 0 0 0 0 0 0 8 5 22 1 0 0 0 0 0 0 1 0 5 1 0 0 0 1 0 0 0 0 15 0 0 0 0 1 0 0 0 0 6 1 0 0 0 2 0 0 15 8 37 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 0 2 0 0 0 0 9 7 40 1 2 7 0 4 1 1 17 13 65 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 20 1 23 0 0 0 0 0 0 0 21 12 46 1 0 0 0 1 0 0 10 5 47 2 1 2 0 1 0 0 11 5 23 0 2 1 0 2 0 0 13 10 24 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 11 6 13 0 12 1 1 132 71 403 15 2 8 3 10 3 1 141 69 440 -27% 200% 63% -100% 20% -67% 0% -6% 3% -8% 203 205 206 208 210 213 215 218 219 2 2 1 1 4 0 0 12 8 262 13 9 4 0 0 1 0 0 0 14 12 102 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 1 118 7 3 4 1 0 0 0 0 0 5 4 105 0 1 1 0 0 0 1 0 0 4 4 17 0 0 3 0 0 0 1 0 0 23 18 210 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 16 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 6 0 0 2 0 0 0 3 0 0 30 22 258 0 3 8 1 3 0 11 1 0 27 25 295 7 21 0 0 0 0 0 0 0 1 0 7 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 0 0 9 1 2 2 1 0 0 24 19 72 3 3 5 0 3 2 0 1 0 28 20 176 4 6 6 0 0 0 1 0 0 18 10 176 1 2 3 0 1 0 0 0 0 17 11 95 2 6 1 0 0 0 2 1 0 16 11 116 3 2 1 2 2 0 0 1 0 2 1 51 6 8 49 7 13 6 24 4 0 223 167 2087 48 66 61 5 10 6 24 11 241 188 2187 26 40 -20% 40% 30% 0% 0% -64% -7% -11% -0,04 4,63 3,49 42 66 21 40 100 65 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 87/96 Publié Chiffres mises en demeure (APMD), amendes et astreintes 2015/2016 (DREAL et DDCSPP) ICPE RÉGION/DEPT RÉUNION ILE DE FRANCE 75 77 78 91 92 93 94 95 999 BRETAGNE 22 29 35 56 ARA 1 3 7 15 26 38 42 43 63 69 73 74 APMD 51 295 36 51 46 63 30 15 17 37 0 118 44 35 29 10 262 50 11 5 12 14 18 31 6 26 54 12 23 Amendes Astreintes 6 7 0 1 0 2 0 2 0 2 0 7 3 2 2 0 13 5 0 0 0 0 0 0 0 0 8 0 0 8 21 0 3 6 2 5 2 0 3 0 3 1 0 2 0 9 2 0 0 1 0 0 1 0 0 5 0 0 Total 65 323 36 55 52 67 35 19 17 42 0 128 48 37 33 10 284 57 11 5 13 14 18 32 6 26 67 12 23 AM + AS 14 28 0 4 6 4 5 4 0 5 0 10 4 2 4 0 22 7 0 0 1 0 0 1 0 0 13 0 0 Moy./dép. 14 3,1 Dép./Région 7/9 2,5 2/4 4 4/12 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 89/96 Publié RÉGION PAYS DE LOIRE 44 49 53 72 85 NORMANDIE 14 27 50 61 78 PACA 4 5 6 13 83 84 NVELLE AQUITAINE 16 17 19 23 24 33 40 47 64 79 86 87 HAUTS DE FRANCE 2 59 60 62 80 RÉGION OCCITANIE 9 11 12 30 31 32 34 46 48 65 66 81 82 GRAND EST 8 10 51 52 54 55 57 67 68 88 CENTRE VAL DE LOIRE 18 28 36 37 41 45 TOTAL RÉGIONS APMD 95 19 11 20 19 26 72 14 18 10 9 21 116 13 4 40 29 14 16 176 6 13 6 7 8 55 21 3 7 10 14 26 258 20 80 51 58 49 APMD 176 16 7 14 19 49 10 5 13 4 5 11 13 10 210 22 20 15 6 15 8 37 47 29 11 105 26 16 18 10 20 15 1934 Amendes 2 0 0 1 0 1 3 0 1 0 0 2 3 0 0 0 1 2 0 4 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 2 1 0 0 0 0 0 0 Amendes 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 48 Astreintes 6 3 0 2 0 1 3 0 1 0 0 2 2 0 0 0 1 1 0 6 2 0 0 0 0 0 1 1 0 0 2 0 3 0 0 2 0 1 Astreintes 2 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 2 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 66 Total 103 22 11 23 19 28 78 14 20 10 9 25 121 13 4 40 31 17 16 186 8 13 6 7 8 55 22 5 7 10 18 27 261 20 80 53 58 50 Total 179 16 7 14 19 49 11 5 13 5 5 12 13 10 214 22 21 15 6 15 8 40 47 29 11 106 26 16 18 10 20 16 2048 AM + AS 8 3 0 3 0 2 6 0 2 0 0 4 5 0 0 0 2 3 0 10 3 0 0 0 0 0 1 2 0 0 4 1 3 0 0 2 0 1 AM + AS 3 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0 1 0 0 4 0 1 0 0 0 0 3 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 112 Moy./dép. 1,6 Dép./Région 3/5 1,2 2/5 2/6 4/12 2/5 Moy./dép. Dép./Région 3/13 2/10 1/6 Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 90/96 Publié 12 Harmonisation des polices de l'environnement pouvant s'appliquer à une installation classée, Contribution de la DRIEE Ile-de-France / Service Prévention des Risques et des Nuisances 28 septembre 2017 Introduction L'objet de la présente note est de dresser un inventaire des différentes modalités de sanctions administratives disponibles pour les agents disposant de pouvoirs de police administrative au sein des services déconcentrés du MinistÚre de l'Environnement, hors urbanisme, et de formuler des propositions d'harmonisation. Les polices administratives décrites dans la présente note sont : - La police des installations classées (Code de l'Environnement) - La police de l'eau (Code de l'Environnement) - La police des produits chimiques (Code de l'Environnement) - La police au titre des déchets (Code de l'Environnement) - La police du contrÃŽle technique des véhicules (Code de la Route) - La police de l'Energie (Code de l'Energie) - La police de la publicité (Code de l'Environnement) I. Modalités de contradictoire préalable L'ensemble des polices administratives présentées ci-dessus font l'objet d'un contradictoire préalable, souvent formalisé via une mise en demeure préalable à sanction : ceci répond au principe du respect des droits de la défense consacré comme principe général du droit par le Conseil d'Etat 27 puis comme principe fondamental reconnu par les lois de la République par le Conseil Constitutionnel 28. Le respect des droits de la défense implique d'une part une procédure contradictoire préalable au prononcé de la sanction 29, la possibilité de consultation du dossier (automatique en matiÚre d'environnement), et la possibilité de présenter des observations écrites ou orales 30. Ces principes figurent à présent aux articles L122-1 et L1222 du code des relations entre le public et l'administration. Toutefois, les modalités de contradictoire varient largement entre procédures de sanction : - La police des installations classées, de la nature et de l'eau (Code de l'Environnement) : Les dispositions des articles L171-7 et L171-8 prévoient une mise en demeure préalable sans délai spécifique (délai qui doit être proportionné) avec un contradictoire préalable sans délai spécifique sauf un délai maximal d'un an en cas d'exploitation illégale d'un site. - La police des produits chimiques (Code de l'Environnement) : Celle-ci dispose de modalités de contradictoire particuliÚres figurant au L521-17 : un premier contradictoire de 6 mois à l'issue d'un manquement au plus dans lequel l'administration peut inviter le contrevenant à prendre connaissance du 27 28 29 CE, Section, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, Rec. p. 133 décision n° 77-83 DC du 20 juillet 1977 du Conseil constitutionnel CE, Assemblée, 6 février 1981, Société varoise de transports, n° 14910, Rec. ; CE, 30 avril 1997, Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs, nos 180299 et 180328, Rec. 30 CE, 26 mars 1982, C.-P.n° 20569, T. Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 91/96 Rapport n° 011110-01 Publié dossier et à présenter ses observations sous 3 mois, puis à l'issue peut mettre en demeure. En premiÚre analyse ces modalités ne sont pas issues des rÚglements (CE) n° 1005/2009, (CE) n° 689 / 2008, (CE) n° 850 / 2004, (CE) n° 842 / 2006, (CE) n° 1907 / 2006, (CE) n° 1272/2008 mais de la transposition française : ce point pourrait être confirmé avec le bureau compétent de la DGPR. - La police au titre des déchets (Code de l'Environnement) : L'article L541-3 précise les modalités de sanctions administratives en matiÚre de déchets : la mise en demeure est préalable à sanction avec un délai qui doit être proportionné, mais est systématiquement précédée d'un contradictoire d'un mois incompressible. En premiÚre analyse ce contradictoire n'apparaît pas être issu de directives communautaires, notamment la directive dite « cadre déchets », 2008/98/CE. - La police du contrÃŽle technique des véhicules (Code de la Route) : deux principales procédures de sanctions sont prévues : d'une part le retrait d'agrément des centres de contrÃŽle technique (R323-14 IV.) et d'autre part, le retrait d'agrément des contrÃŽleurs (R323-18 IV.). Les modalités de contradictoire préalable ne sont précisées que dans le second cas « La décision de suspension ou de retrait n'intervient qu'aprÚs que la personne intéressée a été entendue et mise à même de présenter des observations écrites ou orales. En cas d'urgence, l'agrément d'un contrÃŽleur peut être suspendu immédiatement pour une durée maximale de deux mois. » L'articulation entre le second point et le premier interroge, ainsi que la disposition prévoyant la possibilité d'un retrait immédiat de l'agrément sans contradictoire préalable. - La police au titre du Code de l'Energie (Code de l'Energie) : L'article L142-31 du Code de l'Energie ne prévoit pas de délai spécifique à la mise en demeure ou de contradictoire préalable à la mise en demeure. - La police de la publicité (Code de l'Environnement) : l'article L581-26 prévoit une amende de 750 euros aprÚs un contradictoire incompressible d'un mois pour les enseignes mises en place sans déclaration préalable ou non conformes à la déclaration réalisée. L'article L581-27 prévoit pour les enseignes non conformes aux dispositions du chapitre unique du titre VIII du code de l'Environnement la possibilité d'une suppression de l'enseigne au terme d'un contradictoire de 15 jours. Proposition 1 : Harmoniser les modalités de sanction au titre des déchets et des produits chimiques, ainsi que la police au titre du Code de l'Energie sur les modalités générales prévues au L171-7 et L171-8 : en particulier le délai d'1 an maximum pour la mise en demeure en cas d'exploitation sans les autorisations requises apparaîtrait également pertinent dans le code de l'Energie. ParallÚlement, le contradictoire préalable à mise en demeure prévu en produits chimiques et en déchets peut être homogénéisé sur les rÚgles du L171-7 (pas de délai spécifique autre que la proportionnalité) sans obérer de la protection des droits de la défense, sous réserve de compatibilité aux rÚglements. II. Sanctions Les rÚgles applicables aux montants de sanction administrative sont également largement différentes : dans tous les cas la mise en demeure préalable à la sanction est nécessaire. - La police des installations classées, de la nature et de l'eau (Code de l'Environnement) : Trois formes de sanctions pécuniaires sont possibles dans le L171-8 II, outre la suspension de l'installation et les travaux d'office : l'amende (seuil maximum à 1 5000 ), l'astreinte (seuil maximum à 1500 journaliers), et la consignation (sans limite). Les niveaux de ces trois sanctions doivent être proportionnés au montant économisé par l'exploitant dans l'infraction. - La police des produits chimiques (Code de l'Environnement) : outre la possibilité d'interdire l'importation ou la mise sur le marché d'un produit, et la possibilité d'ordonner le retour de produits importés ou leur élimination, il existe les mêmes trois sanctions financiÚres : l'amende (seuil maximum à 15 000 ), l'astreinte Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 92/96 Publié (seuil maximum à 1 500 journaliers), et la consignation (sans limite). Les niveaux de ces trois sanctions doivent être proportionnés au montant économisé par l'exploitant dans l'infraction. - La police au titre des déchets (Code de l'Environnement) : on retrouve la possibilité de travaux d'office, d'amende (seuil à 150 000 ), d'astreinte (seuil à 1 500 journaliers) et de consignation. Les niveaux de ces trois derniÚres sanctions doivent être proportionnés au montant économisé par l'exploitant dans l'infraction. Notons que le montant de l'amende est décuplé par rapport aux autres polices du code de l'environnement. La pratique suggÚre que dans de nombreux cas, la limite de 15 000 se situe bien en deçà de niveaux dissuasifs pour les amendes au titre installations classées ou produits chimiques, conduisant les inspecteurs à privilégier la proposition d'astreintes ou de consignations, ces derniÚres plus délicates à faire exécuter par les services des DDFIP. - La police au titre du Code de l'Energie (Code de l'Energie) : Il s'agit de sanctions pécuniaires (correspondant au mécanisme des amendes) précisées au L142-32 : « [Leur] montant ne peut excéder 3 % du chiffre d'affaires hors taxes lors du dernier exercice clos, porté à 5 % en cas de nouvelle violation de la même obligation dans le cas d'un manquement aux obligations prévues à la section 2 du chapitre Ier du titre IV du livre Ier (en fait, il s'agit de l'article L 142-30) et aux articles L. 142-1 et L. 142-4. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 100 000 euros, porté à 250 000 euros en cas de nouvelle violation de la même obligation. Dans le cas des autres manquements, il ne peut excéder 8 % du chiffre d'affaires hors taxes lors du dernier exercice clos, porté à 10 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 150 000 euros, porté à 375 000 euros en cas de nouvelle violation de la même obligation. » Deux points méritent ici d'être signalés, d'une part la proportionnalité du plafond au chiffre d'affaires, qui apparaît plus pertinente qu'un seuil valant pour toutes les installations et pourrait être repris dans le domaine des installations classées. D'autre part le niveau des sanctions maximales hors proportionnalité au chiffre d'affaires, plus comparable aux montants en matiÚre de déchets qu'en matiÚre d'installations classées. Proposition 2 : Dans le cas particulier du contrÃŽle technique des véhicules, l'absence de sanction pécuniaire pénalise l'applicabilité des sanctions. L'absence de sanctions pécuniaires rend dans la pratique en région délicate la mise en oeuvre du pouvoir de police associé : il pourrait être envisagé l'introduction de sanctions administratives dans ce domaine, permettant d'améliorer les modalités de contrÃŽle de la filiÚre. Proposition 3 : Harmoniser les montants maximums de sanction et les modalités de sanctions entre les codes de l'Environnement et de l'Énergie pour les polices installations classées, eau et nature, déchets, produits chimiques et polices de l'énergie, vers le haut, en introduisant dans le code de l'Énergie des procédures d'astreinte et de consignation (qui ont démontré leur utilité pratique en ICPE), en homogénéisant les seuils de sanctions maximales du code de l'environnement (déchets, ICPE, eau, nature, et produits chimiques), et en introduisant pour ces seuils une notion de proportionnalité au CA de l'entité contrÃŽlée. ParallÚlement, il pourrait être envisagé de supprimer le maximum pour les montants d'astreintes en déchets introduit au 4°) du L541-3 « Le montant maximal de l'astreinte mise en recouvrement ne peut être supérieur au montant maximal de l'amende applicable pour l'infraction considérée ». Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 93/96 Publié III. Voies et délais de recours Dans le code de l'environnement, les voies et délais de recours au titre déchets et au titre ICPE, eau et nature ont été homogénéisées dans le cadre de la réforme de l'autorisation environnementale : comme indiqué par la DGPR : Les mesures de police administrative (mise en demeure et sanctions) ne sont plus rattachées aux délais de recours mentionnés dans l'article R514-3-1 car l'article L514-6 n'en fait plus mention. Désormais seul l'article L171-11 s'applique et prévoit que « les décisions prises en application des articles L. 171-7, L.171-8 et L. 171-10 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. Le décret prévu à l'article L171-12 n'existant pas, ce sont les délais de recours (comme les mesures de publicité) de droit commun qui s'appliquent : - Article L221-8 CRPA : "Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables, une décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l'objet au moment où elle est notifiée." - Article R421-1 CJA : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'aprÚs l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. » - Article R421-5 CJA : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables" Ainsi, en la matiÚre, les principaux points d'homogénéisation (qui par le passé justifiaient de prendre des arrêtés de mise en demeure et de sanction disjoints) sont déjà en place. Rapport n° 011110-01 Utilisation des sanctions administratives introduites par l'ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées Page 94/96 Publié Site internet du CGEDD : « Les derniers rapports »  INVALIDE)