Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a précisé les règles s'attachant à la mise en place de la compensation écologique comme option ultime de la séquence « Éviter, réduire, compenser ». Elle consacre le recours à un mécanisme de marché, en le régulant, comme un des moyens permettant d'atteindre l'objectif d'absence de perte nette de biodiversité. Les conservatoires d'espaces naturels gèrent un ensemble significatif d'espaces naturels et ils participent à la préservation voire à l'amélioration de l'état de conservation du patrimoine naturel français. Ils se sont bâtis une identité et ont acquis une expérience qui leur permettent de jouer un rôle précieux dans la compensation. Leur implication est déjà une réalité mais elle soulève un ensemble de questions . Elles concernent leur éthique d'intervention, l'évolution de leur coeur de métier et de leur modèle économique. Sécuriser le foncier qu'ils détiennent et assurer la pérennité d'actions nécessaires à la gestion de la compensation constituent deux points sensibles. Une des solutions sur laquelle travaille le réseau des conservatoires consiste à créer une fondation reconnue d'utilité publique qui aurait vocation à accueillir les terrains détenus par les conservatoires et ceux qu'ils seront amenés à acquérir dans le futur. Cette solution pourrait permettre une mutualisation de compétences pointues qui font défaut aux différents conservatoires. Enfin, les rapporteurs considèrent que si la compensation peut offrir de nouvelles opportunités pour de futurs « opérateurs », la complexité, le coût et les risques inhérents à sa mise en oeuvre devraient les inciter à la création d'alliances permettant de réunir les compétences et l'assise financière indispensables à sa sécurisation.</div>

Editeur

CGEDD

Descripteur Urbamet

espace naturel ;milieu naturel ;protection de la nature ;protection du patrimoine ;patrimoine naturel ;paysage ;site protégé

Descripteur écoplanete

conservatoire des espaces naturels ;mesures compensatoires ;biodiversité ;réparation des dommages

Thème

Environnement - Paysage

Texte intégral

MINISTÈRE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET SOLIDAIRE Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Rapport n° 011090-01 établi par Thierry BOISSEAUX (coordonnateur) et Odile STÉFANINI-MEYRIGNAC Septembre 2017 Les auteurs attestent qu'aucun des éléments de leurs activités passées ou présentes n'a affecté leur impartialité dans la rédaction de ce rapport. Sommaire Résumé.....................................................................................................................3 Liste des recommandations...................................................................................5 Introduction..............................................................................................................6 Commande....................................................................................................................... 6 Éléments de contexte.......................................................................................................6 Précisions sur le champ de la mission et méthodologie....................................................7 1. Après une lente maturation, la compensation écologique va monter en puissance....................................................................................................................9 1.1. La maturation chaotique d'une notion encore controversée........................................9 1.1.1. La loi de 1976 comme origine et le droit européen comme moteur..................9 1.1.2. Une longue phase d'appropriation avant la relance conséquence du Grenelle de l'Environnement..................................................................................................10 1.1.3. Des interrogations et des critiques qui persistent en l'absence de suivi et d'évaluation exhaustifs.............................................................................................10 1.2. L'entrée de plain-pied de la compensation (par la demande et par l'offre) et de ses « opérateurs » dans le droit en 2016...............................................................................11 1.2.1. La loi définit les principes essentiels s'attachant aux mesures de compensation et en instaure le suivi........................................................................11 1.2.2. La loi précise le rôle d'opérateur de compensation et instaure la possibilité de la compensation par l'offre.......................................................................................12 1.3. La diversité et l'interaction des acteurs de la compensation.....................................12 1.4. Cinq conditions pour aller vers une compensation effective.....................................14 1.4.1. Une anticipation cruciale... mais difficile en pratique......................................14 1.4.2. Un recours indispensable à des compétences pointues en écologie.............15 1.4.3. Un ancrage territorial et une proximité des acteurs de terrain essentiels.......16 1.4.4. Une perspective de long terme, y compris au-delà de la période d'obligations légale, qui réclame des garanties juridiques et financières......................................16 1.4.5. Un coût de la compensation à assumer.........................................................17 1.5. La propriété du foncier, un atout précieux, mais ni indispensable, ni suffisant pour sécuriser la mise en oeuvre de la compensation..............................................................18 1.6. Opérateurs de compensation : un bouillonnement d'initiatives en devenir................19 1.6.1. Des motivations variées.................................................................................19 1.6.2. La capacité d'alliance et l'ancrage territorial, deux facteurs clefs de succès. .19 1.6.3. L'attente d'une clarification par l'État des règles relatives à l'offre de compensation........................................................................................................... 20 2. Les conservatoires d'espaces naturels peuvent contribuer à une compensation écologique effective.......................................................................21 2.1. Une expérience et des compétences clef pour faire entendre la voix de praticiens. .21 2.1.1. Une technicité reconnue dans le domaine de la biodiversité..........................21 2.1.2. Un ancrage local fort et ancien.......................................................................22 2.1.3. Une expérience concrète de la compensation................................................23 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 1/54 2.2. Un environnement statutaire et financier, source d'adaptabilité aux situations locales, mais qui présente cependant des fragilités......................................................................24 2.2.1. Des acteurs qui se créent librement, reconnus mais non exclusifs................25 2.2.2. Un statut associatif, mais très lié aux acteurs publics.....................................25 2.3. Un savoir-faire et un patrimoine, fonciers, qui peuvent, sous conditions, constituer un atout dans le cadre de la compensation..........................................................................26 2.3.1. Une expertise foncière assise sur la détention d'un patrimoine propre..........26 2.3.2. Les dispositifs actuels de sécurisation du foncier et leurs limites...................27 2.3.3. Un patrimoine foncier détenu ou à acquérir qui peut permettre d'articuler coeur de métier et compensation.......................................................................................28 2.4. Un engagement accru des CEN dans la compensation qui doit être décidé en connaissance de cause...................................................................................................29 2.4.1. Un changement potentiel de coeur de métier.................................................29 2.4.2. Une entrée dans le champ concurrentiel et un changement de modèle économique potentiels qui appellent à la vigilance...................................................29 2.4.3. Une stratégie claire à définir...........................................................................30 2.5. L'intérêt d'une fondation reconnue d'utilité publique mais l'importance de sa gouvernance et de son modèle économique...................................................................30 2.5.1. Un fonds de dotation insatisfaisant.................................................................31 2.5.2. Une fondation pour surmonter les difficultés du fonds de dotation.................31 2.5.3. Une fondation dont l'objet englobe la compensation......................................32 2.5.4. Une fondation qui permettrait de mutualiser des compétences pointues nécessaires à la compensation................................................................................32 2.5.5. Une fondation dont la gouvernance doit être adaptée à l'enjeu de la compensation........................................................................................................... 32 2.5.6. Une fondation dont le modèle économique doit encore être précisé..............33 2.6. L'intérêt de la présence des CEN au sein du monde émergent des opérateurs de compensation, engagés dans l'offre de sites naturels de compensation.........................34 2.6.1. Intérêt pour l'État............................................................................................34 2.6.2. Intérêt pour les collectivités............................................................................35 2.6.3. Intérêt pour les autres acteurs........................................................................36 Conclusion..............................................................................................................37 Annexes..................................................................................................................39 1. Lettre de commande...........................................................................................40 2. Liste des personnes interviewées....................................................................42 3. Tableau de bord 2017 des conservatoires d'espaces naturels......................45 4. Courrier du ministère en charge des finances, relatif à la réception de fonds publics par un fonds de dotation...........................................................................47 5. Glossaire des sigles et acronymes...................................................................52 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 2/54 Résumé En août 2016, au terme d'une lente maturation, la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a précisé les règles s'attachant à la mise en place de la compensation écologique comme option ultime de la séquence « Éviter, Réduire, Compenser ». Elle consacre ainsi le recours à un mécanisme de marché, en le régulant, comme un des moyens permettant d'atteindre l'objectif d'absence de perte nette de biodiversité. Les conservatoires d'espaces naturels, comme d'autres associations de protection de la nature, gèrent un ensemble significatif d'espaces naturels (plus de 150 000 ha) qu'ils ont acquis (près de 12 000 ha), ou qui leur sont confiés. Ils participent ainsi à la préservation voire à l'amélioration de l'état de conservation du patrimoine naturel français. La vice-présidente du conseil général de l'environnement et du développement durable a demandé qu'une réflexion soit menée sur la pertinence de mobiliser le résultat de cette gestion, en vue de renforcer la qualité de la biodiversité au titre des mesures de compensation. Les rapporteurs considèrent qu'au fil des ans, les conservatoires se sont bâtis une identité et ont acquis une expérience qui leur permettent de jouer, s'ils le décident, un rôle particulièrement précieux dans le monde émergent des opérateurs de compensation, à la demande comme par l'offre. Qualité de leur expertise écologique, expérience foncière, ancrage local, liens de confiance qu'ils ont su créer dans la plupart des cas et hors d'un cadre militant avec les collectivités locales, inscription de leur action sur le long terme en sont les principaux marqueurs. Ces fondements sont essentiels pour aller vers une compensation effective. L'État a déjà reconnu la qualité de l'action des conservatoires en inscrivant celle-ci dans le code de l'environnement en son article L.414-11 et en prévoyant la possibilité qu'ils soient agréés conjointement par l'État et leur(s) Région(s) d'appartenance. Dans le même esprit, les rapporteurs considèrent que le même article pourrait mentionner également la possibilité pour les conservatoires d'être opérateurs de compensation. L'implication des conservatoires dans la compensation est une réalité depuis plusieurs années, que ce soit en appui aux services de l'État chargés d'en fixer les obligations ou en réponse à la demande des maîtres d'ouvrages soumis à ces obligations. Cette implication soulève cependant un ensemble de questions que les conservatoires se posent depuis plusieurs années et auxquelles ils ont partiellement répondu. En dehors des interrogations générales sur la compensation, celles-ci concernent principalement leur éthique d'intervention, l'évolution de leur coeur de métier et de leur modèle économique. Il paraît essentiel aux rapporteurs que le collectif des conservatoires affirme un positionnement clair en la matière. Sécuriser le foncier qu'ils détiennent, qu'il soit ou non support de mesures de compensation, et assurer la pérennité d'actions nécessaires à la gestion de la compensation, constituent deux points sensibles pour les structures associatives que sont les conservatoires. Les rapporteurs jugent fragiles les dispositions qu'ils ont adoptées à cet égard, même si ces fragilités ne sont pas propres aux seuls conservatoires. Une des solutions sur laquelle travaille le réseau des conservatoires consiste à créer une fondation reconnue d'utilité publique qui aurait vocation à accueillir, de manière irrévocable, les terrains aujourd'hui détenus par les conservatoires et ceux qu'ils seront amenés à acquérir dans le futur. Cette solution paraît d'autant plus intéressante aux rapporteurs, qu'elle pourrait permettre une mutualisation de compétences juridiques et financières pointues qui font défaut aux différents conservatoires, tout particulièrement si le réseau décide de s'impliquer plus Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 3/54 résolument dans la compensation par l'offre. Il importe néanmoins que le réseau finalise sa réflexion préalable à la création de cette fondation sur les questions essentielles de sa gouvernance et de son modèle économique. Une fois cette réflexion aboutie, les rapporteurs considèrent que l'État n'aurait que des avantages à soutenir les efforts des conservatoires pour créer cette fondation. Il pourrait le faire en donnant bien sûr un avis favorable à la reconnaissance d'utilité publique de celle-ci, mais aussi en contribuant, de manière exceptionnelle et ponctuelle, à la constitution de son capital initial. Enfin, les rapporteurs considèrent que si la compensation peut offrir de nouvelles opportunités pour de futurs « opérateurs », la complexité, le coût et les risques inhérents à sa mise en oeuvre, tout particulièrement pour la compensation par l'offre, devraient les inciter à la création d'alliances permettant de réunir les compétences et l'assise financière indispensables à sa sécurisation. Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 4/54 Liste des recommandations 1.La mission recommande au réseau des conservatoires d'espaces naturels de préciser le cadre dans lequel il souhaite s'engager comme opérateur de compensation (par l'offre et/ou par la demande) et, en fonction de la réponse, d'agir sur ses points de fragilité...........................30 2.La mission recommande au réseau des conservatoires de finaliser sa réflexion préalable à la naissance d'une fondation reconnue d'utilité publique oeuvrant au renforcement de la qualité de la biodiversité, notamment au titre des mesures compensatoires dans laquelle il est engagé, en particulier sur les questions de sa gouvernance et de son modèle économique........................................................................................33 3.La mission recommande à la DEB d'envisager de modifier l'article L.414-11 du code de l'environnement, qui définit le rôle des conservatoires d'espaces naturels, en y introduisant la possibilité pour les conservatoires d'être opérateurs de compensation.............................35 4.La mission recommande à la DEB d'envisager d'apporter, sur la base d'un projet abouti et en lien avec le CGDD et l'AFB, un soutien financier exceptionnel et ponctuel, sous forme de dotation au capital initial, à la future fondation reconnue d'utilité publique créée à l'initiative des conservatoires d'espaces naturels...............................................................35 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 5/54 Introduction Commande Le collège « eau et biodiversité » du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) a, dans le cadre de ses travaux internes, évoqué la place des propriétés et espaces gérés par les associations de protection de la nature dans la préservation, voire l'amélioration de l'état de conservation du patrimoine naturel. Par lettre en date du 06 mars 2017, la vice-présidente du CGEDD a demandé que cette réflexion soit poursuivie en examinant la pertinence de mobiliser le résultat de cette gestion orientée en vue de renforcer la qualité de la biodiversité au titre des mesures de compensation selon le dispositif prévu par les articles L-163.1 à 3 du code de l'environnement. La commande a précisé que cette réflexion devait être conduite autour de deux questions clefs : la sécurisation, sur le long terme, du foncier concerné, mais aussi celle de la durabilité de la gestion qui y est appliquée. Elle a en outre précisé qu'elle devait être menée, en portant une attention particulière au réseau des conservatoires des espaces naturels. Éléments de contexte Depuis de nombreuses années, et notamment à partir des années 1960/1970, la France a privilégié la réglementation et/ou la maîtrise foncière à l'appui de ses politiques de protection de la nature, puis de préservation de la biodiversité. Une série d'outils (parcs nationaux, réserves naturelles, sites classés, réseau Natura 2000, acquisitions par le conservatoire du littoral et des espaces lacustres, espaces naturels sensibles...) a été progressivement mise en place dans cet objectif. Les associations environnementales ont et continuent à jouer un rôle significatif dans ce domaine. Un certain nombre d'entre elles se sont engagées dans la gestion d'espaces naturels pour le compte de l'État ou des collectivités locales ou en acquérant, principalement avec des fonds publics, des espaces qu'elles protègent et gèrent. Elles sont ainsi devenues des acteurs d'autant plus importants qu'elles ont souvent une capacité à mobiliser, au-delà de leurs salariés, un réseau important de citoyens bénévoles au service de la mise en oeuvre des politiques publiques de préservation de la biodiversité. Cependant, leur forte dépendance, en France, à l'égard de fonds publics aujourd'hui en diminution, apporte, au moins en première approche, une fragilité à ce dispositif, en remettant potentiellement en cause deux de ses composantes. La première concerne la qualité et la pérennité de la gestion de ces espaces. La seconde, la propriété des espaces fonciers acquis par ces associations. Cette fragilité constitue dès lors une question sensible pour les associations concernées, mais aussi pour les autorités publiques qui les ont accompagnées et in fine pour la protection de la biodiversité. La loi N°2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages1 précise la notion de compensation écologique et les mécanismes de sa mise en oeuvre. Ceux-ci pourraient conduire à une évolution de la conception des 1 Désignée par le vocable « loi biodiversité » dans la suite de ce rapport. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 6/54 Rapport n° 011090-01 rôles respectifs de l'État, des collectivités locales et du secteur privé dans le domaine de la préservation de la biodiversité. Elles sont en effet susceptibles de faire évoluer le partenariat et la complémentarité d'action qui se sont tissés au fil des ans entre le monde associatif et les acteurs publics, ainsi que le rôle des associations gestionnaires d'espaces naturels vis-à-vis de leur domaine foncier propre ou de celui qui leur est confié. Précisions sur le champ de la mission et méthodologie La notion de compensation écologique reste complexe et en partie controversée pour des raisons à la fois d'ordre scientifique et technique, mais aussi pour des questions d'ordre plus idéologique liées à l'arrivée de mécanismes de marché dans la gestion de la biodiversité. Elle est également contestée par ceux qui craignent qu'organiser, et donc faciliter la compensation, réduise ipso facto les exigences en matière d'évitement et de réduction qui seraient dès lors négligées. Le présent rapport ne vise en aucun cas à faire le point sur ces questions qui nourrissent une littérature déjà abondante et riche sur le sujet, ni à porter un avis sur leur légitimité ou leur pertinence. Il ne consiste pas d'avantage à faire une évaluation des mesures de compensation mises en oeuvre depuis de nombreuses années sur le territoire français, y compris par des associations gestionnaires d'espaces naturels. Il part en revanche du constat que la loi biodiversité de 2016 change assez profondément la donne en encadrant de manière désormais beaucoup plus précise la mise en oeuvre de la compensation. Le rapport se place donc dans ce cadre qui s'impose à tous les acteurs publics ou privés qui doivent ou souhaitent s'y intéresser. Force est cependant de constater que dans un environnement scientifique, technique, administratif, financier et légal qui reste non stabilisé, il est difficile pour les acteurs, quels qu'ils soient, de choisir leur positionnement, sans insulter l'avenir. Le rapport s'attache à situer le contexte actuel de la compensation vis-à-vis de ses acteurs. Il s'intéresse particulièrement, et sans méconnaître l'action des autres associations, aux conservatoires d'espaces naturels (CEN), associations gestionnaires d'espaces naturels présentes sur la plus grande partie du territoire national. Beaucoup d'entre eux se sont en effet engagés dans la mise en oeuvre de mesure de compensation pour le compte de divers maîtres d'ouvrage depuis plusieurs années. Forts de l'expérience et du patrimoine foncier qu'ils ont acquis, ils sont ainsi en pleine réflexion sur l'implication future de l'ensemble de leur réseau dans ce domaine en forte évolution. Deux questions se posent principalement à eux : faut-il s'engager dans l'offre de compensation, se contenter de répondre à la demande comme cela est le cas actuellement, ou encore se désengager ? Le patrimoine foncier d'ores et déjà détenu et presque exclusivement de haute valeur écologique, peut-il s'intégrer dans une démarche de compensation auxquels les CEN participeraient ? Le rapport apporte des éléments de réflexion relatifs à ces questions sur lesquelles le collectif des conservatoires devra seul se prononcer, avec l'enjeu sous-jacent de l'évolution ou non du coeur de leur métier. Il aborde enfin la question de la sécurisation du patrimoine foncier, détenu ou à acquérir, en lien avec deux notions clef de la compensation écologique : l'additionnalité et la pérennité, ainsi que celle de la sécurisation de la gestion des mesures de compensation dont ils ont ou auraient la charge, nécessairement applicables sur plusieurs décennies. Au cours de cette mission, les rapporteurs ont lu une importante documentation sur le sujet. Ils ont privilégié les entretiens et rencontré près de 80 personnes, la plupart d'entre elles dans les régions. Ils se sont rendus dans les Hauts-de-France, dans le Grand-Est, en Bretagne, en Occitanie, en Auvergne-Rhône-Alpes, en Nouvelle-Aquitaine. Ils y ont rencontré selon les cas les directeurs et/ou présidents des Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 7/54 conservatoires (départementaux ou régionaux) d'espaces naturels, des chargés de mission de ces conservatoires, les services déconcentrés de l'État, des conseils départementaux ou régionaux, une métropole, des maîtres d'ouvrage. Ils se sont également entretenu avec des représentants d'autres associations (Ligue pour la protection des oiseaux, Bretagne Vivante), de la fondation pour la protection des habitats de la faune sauvage, de la fédération nationale des sociétés d'aménagement et d'établissement rural (FNSAFER), de la CDC-Biodiversité, filiale de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), de responsables d'agences de l'eau, de l'agence française pour la biodiversité (AFB), du Commissariat général au développement durable (CGDD) et de la direction de l'eau et de la biodiversité (DEB) du ministère en charge de l'environnement. Les rapporteurs se sont également rendus sur divers sites sur lesquels des mesures de compensation sont en cours d'exécution. Ils ont cherché, au-delà des approches partiellement théoriques du sujet ou des cadres de doctrine, à se rendre compte de la perception qu'ont les acteurs de terrain directement en charge de la conception, de la mise en oeuvre et du suivi de mesures de compensation. Enfin, une réunion du collège eau et biodiversité du CGEDD a été organisée le 27 juin 2017 sur ce thème. Elle a principalement permis un nouvel échange avec quelques « opérateurs de compensation » qui ont exposé leurs démarches, leurs difficultés et leurs interrogations pour l'avenir. Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 8/54 1. Après une lente maturation, la compensation écologique va monter en puissance Le bilan 2017 de l'état de la biodiversité en France 2, établi par l'observatoire national de la biodiversité met en évidence des tendances très inquiétantes pour la biodiversité. Il pointe que « la destruction, la dégradation ou la banalisation des milieux naturels se poursuit » avec un rythme annuel de 67 000 ha de destruction par artificialisation. Ce rythme, plus 40 % de surface artificialisée entre 1982 et 2010, est surtout très supérieur au taux de croissance de la population, plus 10 % pendant la même période. Face à de telles tendances, liées largement au développement d'infrastructures (transport, commerce...) et de logements, les objectifs européen et français d'absence de perte nette de biodiversité ne pourront être atteints qu'en mobilisant une palette d'outils. Si les protections de type réglementaires (parcs nationaux, réserves naturelles...) ont prouvé leur utilité, les restrictions d'usage des terrains dont elles s'accompagnent, les rendent socialement difficiles à accepter au-delà d'une certain seuil, et empêchent de les multiplier. Il est dès lors essentiel d'avoir recours à d'autres modalités de préservation, basées sur des démarches volontaires, la contractualisation, ou le recours à des dispositions liées au marché. La compensation écologique entre dans cette dernière catégorie, étant entendu qu'elle est supposée ne pouvoir être mise en oeuvre que lorsque les démarches d'évitement et de réduction ont été conduites à bien, mais que des impacts résiduels subsistent. 1.1. La maturation chaotique d'une notion encore controversée 1.1.1. La loi de 1976 comme origine et le droit européen comme moteur La compensation s'inscrit à la fin d'une séquence dite ERC qui a pour objectif premier d'éviter (E) les atteintes à l'environnement, puis de réduire (R) celles qui n'ont pu être évitées et enfin de tenter de compenser (C), autant que faire se peut, les effets dits « notables » qui n'ont pu être ni évités ni réduits. Elle s'applique à toutes les composantes environnementales (sol, eau, air, climat, nuisances , biodiversité...), mais celle évoquée dans le présent rapport concerne principalement l'eau et la biodiversité. Cette démarche fait son entrée dans le droit français, ainsi que l'étude d'impact, avec la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. Cela constitue alors un premier pas significatif dans la mesure où la notion d'atteinte à l'environnement, notamment celle causée par des projets d'urbanisme, commence à être codifiée. Pour autant, la compensation n'est envisagée que si elle est « possible », sans que cette notion ne soit définie précisément. Le droit français va évoluer parallèlement à l'émergence du droit européen sur le sujet. Les directives européennes, de 1985 sur l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, de 2011 qui codifie la précédente, et enfin de 2014 qui modifie celle de 20113, introduisent la séquence ERC au niveau européen et en précisent les contours et les modalités d'application. De son côté, la France renforce son dispositif via deux lois (20094 et 2010) issues de la grande concertation du Grenelle de l'Environnement5. 2 http://www.naturefrance.fr/sites/default/files/fichiers/ressources/pdf/170519_note_de_synthese_etat_bi odiversite-france_onb.pdf Directives 85/337/CEE, 2011/92/UE et 2014/52/UE Loi n° 2009-967 dite « Loi Grenelle 1 » et loi n°2010-788 dite Loi Grenelle 2 » Débutée à l'automne 2007 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 9/54 3 4 5 Rapport n° 011090-01 1.1.2. Une longue phase d'appropriation avant conséquence du Grenelle de l'Environnement la relance Au cours des quarante dernières années (1976-2016), la mise en application de la séquence ERC et la mise en oeuvre de mesures de compensation s'effectuent avec des fortunes diverses. L'enquête de la commission sénatoriale 6 établit début 2017 le constat suivant : « Prévue par le droit, l'application de la séquence ERC à des projets d'infrastructures est longtemps restée, en pratique, largement formelle et parfois théorique. Une telle situation peut s'expliquer par les imperfections d'un cadre juridique imprécis et manquant d'uniformité ainsi que par l'insuffisance des connaissances, outils et méthodologies partagés, à la fois chez les maîtres d'ouvrage, mais également dans les bureaux d'études et administrations chargés de les accompagner. À ces facteurs se sont ajoutés des débats de fond sur le principe même de la séquence ERC, en particulier sur son volet compensation, parfois interprété comme un droit à détruire par les associations de défense de l'environnement, tandis que les maîtres d'ouvrage y voyaient à la fois un surcoût et une tâche difficile à accomplir car ne relevant pas de leur champ de compétence traditionnel ». Ces constats rejoignent nombre de propos tenus aux rapporteurs durant leur mission, même si la situation a évolué au cours des dernières années. Les dispositions des lois Grenelle 1 et 2 ont en effet commencé à donner une réelle consistance aux différentes phases de la séquence ERC, dont la compensation, en en renforçant notamment les mesures de contrôle. Le ministère en charge de l'environnement lance à partir de 2010, sous la houlette du CGDD, une réflexion avec l'ensemble des parties prenantes dans le cadre d'un comité de pilotage national (directions de l'administration centrale, services déconcentrés, établissements publics, collectivités locales, maîtres d'ouvrages privés, bureaux d'étude, associations...) afin de dégager en mai 2012 une « doctrine » nationale, puis en octobre 2013 les « lignes directrices » nationales de la séquence ERC qui doivent en aider l'application plus ambitieuse et plus homogène. En 2008, la CDC-Biodiversité, créée la même année, engage la première opération expérimentale de compensation par l'offre en France, en concertation avec le ministère en charge de l'environnement. Jusqu'alors la compensation était réfléchie dans le contexte des obligations liées à un projet précis (compensation à la demande). La compensation par l'offre consiste à réaliser, en dehors de toute obligation, des actions de restauration. Celles-ci génèrent des unités de compensation qui pourront être achetées ultérieurement par des maîtres d'ouvrage. 1.1.3. Des interrogations et des critiques qui persistent en l'absence de suivi et d'évaluation exhaustifs Début 2015, un groupe de travail, dans le cadre de la modernisation du droit de l'environnement, présidé par M. Romain Dubois7 et animé par le CGEDD, formule, à droit constant, des propositions visant à améliorer la séquence ERC (partage de 6 Commission d'enquête, demandée en octobre 2016 par le groupe écologiste au Sénat, sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructure, intégrant les mesures d'anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation de leur suivi et leur suivi dans la durée - http://www.senat.fr/rap/r16-517-1/r16-517-11.pdf Directeur général adjoint de SNCF Réseau ­ rapport : http://www.ecologiquesolidaire.gouv.fr/sites/default/files/Modernisation%20du%20droit%20de%20l %E2%80%99environnement%20-%20Rapport%20du%20groupe%20de%20travail%20sur%20am %C3%A9liorer%20la%20s%C3%A9quence%20%C3%A9viter%20r%C3%A9duire%20compenser.pdf Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 10/54 7 Rapport n° 011090-01 connaissance, sensibilisation et formation des acteurs, mutualisation et articulation des mesures pour un même projet...). En ce qui concerne la compensation, le rapport précise qu'il s'agit d'« un sujet en phase dynamique, porteur de nombreuses questions émergentes ». Il pointe « la nécessité d'approfondir des notions : équivalence écologique / compensation fonctionnelle / compensation surfacique, la « mutualisation des mesures ERC » dans ses différentes acceptions (entre maîtres d'ouvrage, entre espèces, entre procédures) ». Il souligne enfin que « l'offre de compensation en cours d'expérimentation est une voie intéressante qui s'ajoute aux autres mécanismes envisagés sans pouvoir être considérée comme «la» solution, mais ces outils innovants doivent être validés au terme de leur expérimentation ». Plusieurs interrogations ou critiques de la compensation persistent, comme la mission a pu s'en rendre compte lors de certains de ses entretiens, ou comme la littérature s'en fait l'écho. Sans être exhaustif, quatre critiques ou préoccupations principales ont été entendues par la mission. La première d'entre elles porte sur la crainte que toute démarche de facilitation de la compensation contribue à dévaloriser l'évitement et la réduction en dépit du fait qu'elles précèdent obligatoirement la phase de compensation. La seconde critique fait référence au mouvement supposé de marchandisation de la biodiversité, dont le mécanisme de compensation serait le synonyme et surtout du désengagement financier de l'État que celle-ci pourrait entraîner au détriment de la préservation de la biodiversité. La troisième critique porte sur les fondements scientifiques de la compensation, la difficulté d'évaluer la valeur écologique d'un espace détruit et les doutes sur la capacité, ou tout simplement la possibilité même de reconstituer un espace de haute valeur écologique en compensation d'un espace détruit. Une critique supplémentaire porte sur l'effet de découragement des démarches volontaires de reconstitution de la biodiversité que la compensation entraînerait. Les carences, à ce jour, du suivi organisé des mesures de compensation prescrites et l'absence d'une évaluation exhaustive à l'échelle nationale ou à des échelles infranationales de la mise en oeuvre des mesures de compensation constituent un handicap fondamental pour porter un regard objectif sur les résultats obtenus. Ce qui est sûr en revanche, c'est que beaucoup d'acteurs citent des exemples de compensations peu sérieuses, voire parfois de compensations appliquées sur des terrains qui ont déjà servi à d'autres compensations quelques années plus tôt, sans que quiconque soit pour autant capable de chiffrer l'ampleur du phénomène. La loi biodiversité de 2016 vise à répondre à certaines de ces critiques. 1.2. L'entrée de plain-pied de la compensation (par la demande et par l'offre) et de ses « opérateurs » dans le droit en 2016 1.2.1. La loi définit les principes essentiels s'attachant aux mesures de compensation et en instaure le suivi La loi biodiversité d'août 2016 et certaines de ses dispositions d'application ont apporté des précisions importantes. Elles font en partie sortir la compensation du domaine du « droit mou » (éléments de doctrine nationale, lignes directrices) et en précisent les conditions de mise en oeuvre et de suivi. Désormais, le code de l'environnement : · · définit et hiérarchise les trois phases de la séquence ERC (L. 110-1), inscrit l'objectif d'absence de perte nette voire de gain de biodiversité (L. 110-1), Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 11/54 · · · · · indique qu'un projet ne peut être autorisé si les atteintes qui en découlent ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensées de façon satisfaisante (L. 163-1), impose une obligation de résultat des mesures de compensation qui porte sur le maître d'ouvrage, seul responsable à l'égard de l'autorité administrative qui a prescrit les mesures de compensation (L. 163-1), stipule la nécessité d'une proximité fonctionnelle des mesures vis-à-vis du site endommagé (L. 163-1), précise que les mesures de compensation doivent être effectives pendant toute la durée des impacts (L. 163-1), instaure un suivi des mesures de compensations confié à l'AFB (L.131-9), ainsi que leur géolocalisation (L. 163-5). 1.2.2. La loi précise le rôle d'opérateur de compensation et instaure la possibilité de la compensation par l'offre Le rôle des acteurs de la compensation est également précisé par la loi de 2016 et le code de l'environnement et leurs textes d'application8. La notion « d'opérateur de compensation » et de « site naturel de compensation » sont désormais définis. Ainsi : · · l'opérateur de compensation est une « personne publique ou privée, chargée par une personne soumise à une obligation de compenser des atteintes à la biodiversité, de mettre en oeuvre les mesures de compensation pour son compte et de les coordonner à long terme » (L. 163-1) ; les sites naturels de compensation sont des « opérations de restauration ou de développement de la biodiversité mises en place de manière anticipée et mutualisée par des personnes publiques ou privées » (L. 163-3). La loi crée par ailleurs, un nouveau dispositif pouvant être utilisé à des fins de compensation (L.132-3), les « obligations réelles environnementales » (ORE), sortes de servitudes environnementales volontairement instituées par des propriétaires privés sur leurs terrains, et confie enfin à l'AFB (art. 70) « la réalisation d'un inventaire national des espaces naturels à fort potentiel de gain écologique appartenant à des personnes morales de droit public et des parcelles en état d'abandon, susceptibles d'être mobilisées pour mettre en oeuvre des mesures de compensation ». 1.3. La diversité et l'interaction des acteurs de la compensation En dehors du rôle joué par l'État9 qui a élaboré en concertation, la doctrine nationale, les lignes directrices et qui précise désormais les conditions d'application pratiques des dispositions législatives, il n'est pas inutile de rappeler que la conception et la mise en oeuvre des mesures de compensation sur le terrain concernent directement des acteurs très variés et souvent en interaction importante : · Les initiateurs d'une opération (infrastructures linéaires, construction, aménagement...) : personne publique (État, collectivité, établissement public...) ou privée (particulier, association, entreprise...), ils peuvent assurer la maîtrise d'ouvrage ou la déléguer. L'opération entraîne l'obligation de prévoir une compensation écologique pour atteinte à l'environnement. 8 Décrets n° 2017-264 du 28 février 2017 et n° 2017-265 du 28 février 2017 relatifs à l'agrément des sites naturels de compensation et arrêté du 10 avril 2017 afférent. En l'espèce, principalement le Commissariat général au développement durable (CGDD). Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 12/54 9 Rapport n° 011090-01 · Les maîtres d'ouvrage de l'opération sur lesquels la loi biodiversité fait peser la responsabilité de l'obligation de résultat de la compensation : comme indiqué précédemment, ils peuvent être soit à l'initiative de l'opération, soit être le délégataire à qui la maîtrise d'ouvrage a été confiée. Par exemple, pour la ligne à grande vitesse Poitiers-Bordeaux, Réseau Ferré de France 10, établissement public national à caractère industriel et commercial, propriétaire et gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire a confié par voie de concession la construction et l'exploitation de la ligne à LISEA/COSEA sur lequel reposent les obligations de compensation. Il a été beaucoup souligné aux rapporteurs que les grands maîtres d'ouvrage ont une expérience certaine de la compensation, ce qui n'est pas le cas des autres. Les opérateurs de compensation :ils sont définis par la loi (cf paragraphe 1.2.2). Il revient au maître d'ouvrage de décider s'il est lui-même opérateur de compensation ou s'il fait le choix de déléguer. Dans cette hypothèse, le contenu de la délégation peut être variable : recherche du foncier, signature des conventions foncières, gestion des sites, suivi naturaliste. Le statut des opérateurs est varié. Les associations sont présentes en tant qu'opérateur de compensation, ainsi que des bureaux d'étude11. Les conventions entre maîtres d'ouvrage et opérateurs sont d'une grande diversité. Les services déconcentrés de l'État jouent un rôle incontournable d'autorité administrative en rédigeant l'arrêté d'autorisation qui précise le contenu des mesures de compensation, et en réalisant le contrôle de leur mise en oeuvre. Ils mettent aussi en relation les maîtres d'ouvrage avec les opérateurs de compensation susceptibles de répondre à leurs demandes. Plus largement en région, l'État associé aux collectivités locales, mène souvent des réflexions afin de contribuer à définir des méthodes et des bonnes pratiques dans la mise en oeuvre de la séquence ERC sur le territoire régional. Il y associe l'ensemble des acteurs concernés (associations de protection de la nature, association gestionnaires d'espaces naturels, bureaux d'étude, etc.). Les associations gestionnaires d'espaces naturels et les associations de protection de la nature : elles peuvent se positionner comme opérateur de compensation répondant à la demande, mais aussi intervenir, ainsi que les bureaux d'études, comme des experts ou conseillers, tant de l'autorité administrative que des maîtres d'ouvrages, des propriétaires ou de bureaux d'études, aux différentes phases de la compensation. Les propriétaires fonciers (publics ou privés, associatifs le cas échéant) : ils sont sollicités en direct par les maîtres d'ouvrage ou par l'opérateur de compensation en charge du travail d'animation foncière participent au jeu d'acteurs. Quand les terrains nécessaires aux mesures compensatoires ne sont pas compris dans la déclaration d'utilité publique (DUP), les propriétaires ont un rôle fondamental, facilitateur au nom de l'intérêt général ou au contraire bloquant au nom d'intérêts personnels. Les éventuels exploitants, gestionnaires ou usagers (exploitants agricoles, chasseurs, associations, établissements publics ...) de ces terrains sont également directement concernés. · · · · 10 11 Aujourd'hui SNCF Réseau Beaucoup d'entre eux ont signé une charte d'engagement des bureaux d'études dans le domaine de l'évaluation environnementale, démarche portée par le ministère en charge de l'environnement et qui s'inscrit dans la continuité des travaux relatifs à la séquence ERC. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 13/54 Rapport n° 011090-01 · Les opérateurs fonciers (SAFER et établissements publics fonciers - EPF principalement) : du fait de leur rôle de régulation et d'orientation de l'usage des terrains qu'ils acquièrent et revendent. Enfin, divers établissements publics de l'État sont de près ou de loin concernés par la compensation, comme les Agences de l'eau (AE), le Conservatoire du littoral (CL) ou l'Office national des Forêts (ONF), soit du fait de leur patrimoine foncier, soit par leur capacité de financement des autres acteurs. Le dernier venu, l'Agence française pour la biodiversité interviendra notamment à deux titres sur la compensation, le suivi des mesures et l'inventaire des terrains publics susceptibles d'accueillir des mesures de compensation. · 1.4. Cinq conditions pour aller vers une compensation effective Réussir l'effectivité de la compensation reste un objectif ambitieux, ne serait-ce que parce qu'il s'agit d'intervenir sur des milieux vivants complexes dont l'évolution à court, moyen et long terme n'est pas facile prévoir, à contrôler ou à garantir. Atteindre cet objectif passe par la mobilisation d'acteurs aux intérêts souvent contradictoires, ainsi que par le recours à des compétences fines. La question foncière, on y reviendra au 1.5 est bien sûr cruciale, puisque la plupart des mesures s'appliquent sur des terrains bien identifiés. Enfin, une compensation effective nécessite une action persévérante sur un temps long. Elle a un coût, encore mal connu, variable d'un projet à un autre, mais en tout état de cause très conséquent et qui doit être assumé. 1.4.1. Une anticipation cruciale... mais difficile en pratique Une des difficultés principales à laquelle sont confrontés les maîtres d'ouvrage est celle de la disponibilité de terrains susceptibles d'être support des mesures de compensation. Il doit s'agir de terrains pour lesquels la mise en oeuvre de mesures de compensation devra systématiquement et conformément au principe d'additionnalité, permettre un gain de biodiversité12. Le maître d'ouvrage devra en outre, en direct ou par l'intermédiaire d'un opérateur de compensation, s'assurer d'une « maîtrise foncière »13 suffisante pour permettre d'asseoir la pérennité des mesures. La compensation par l'offre devrait constituer bien sûr une des réponses à ce besoin d'anticipation. Les quatre expérimentations14 en cours en France se heurtent cependant à un ensemble de difficultés dont celle de la « proximité » imposée par la loi15 aux mesures de compensation par rapport au lieu de l'opération qui les génère, mais aussi celle de l'investissement préalable et donc de la capacité de l'opérateur à supporter cet investissement et à assumer le risque financier associé. 12 Principe selon lequel les mesures de compensation doivent permettre, sur un terrain donné, un gain net en termes de biodiversité par rapport à la situation préalable à la mise en oeuvre de mesures de compensation. On verra en 1.5 que cette « maîtrise » peut prendre différentes formes. Expérimentations suivies par le CGDD : opération « Cossure » en région Provence Alpes Côte d'Azur (PACA) pour la CDC-Biodiversité depuis 2008, l'entreprise EDF en Isère, le bureau d'études Dervenn en Bretagne et le Conseil départemental des Yvelines pour son propre territoire départemental depuis 2015. Fonctionnelle et géographique, selon des critères qui restent en discussion et qui posent question à de nombreux acteurs de terrain. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 14/54 13 14 15 Rapport n° 011090-01 Le besoin d'anticipation ne se limite cependant pas à la compensation par l'offre. Il concerne également au premier chef la compensation à la demande. Il passe en effet par une connaissance précise du patrimoine naturel de la région concernée, souvent liée à la réalisation d'inventaires de données naturalistes, et des espaces pouvant servir d'accueil aux mesures de compensation, c'est-à-dire d'espaces dont le niveau de biodiversité n'est pas optimal. La loi biodiversité a ainsi confié à l'AFB la réalisation d'un inventaire de ce type de zones relevant du domaine public. L'utilisation des outils de planification territoriale (schéma régional, d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires - SRADDET, Schémas de cohérence territoriale - SCOT, plan local d'urbanisme intercommunal - PLUI) pourrait permettre une meilleure anticipation des futurs besoins en matière de compensation en fonction des opérations prévisibles, et des orientations pour la localisation de futures mesures. Certains services régionaux rencontrés ont évoqué le fait d'inscrire dans leur SRADDET des zones susceptibles de servir de futures mesures compensatoires. D'autres ont évoqué la nécessité que les mesures compensatoires fassent l'objet d'une inscription au PLUI pour en garder la mémoire et pour ne pas utiliser des terrains de mesures compensatoires à d'autres fins que la seule compensation. Une des difficultés consiste à éviter que l'utilisation de tels outils ait des effets pervers en attisant une spéculation foncière liée aux futurs besoins de compensation. Si la question n'est pas résolue à ce jour, nombreux sont ceux qui pensent que le PLUI constituerait la bonne échelle, selon des modalités qui restent à déterminer. 1.4.2. Un recours indispensable à des compétences pointues en écologie C'est sans doute une évidence de le dire, mais la détermination de mesures de compensation ne peut s'analyser qu'au cas par cas, au plus près du terrain, si l'on ambitionne que ces mesures soient adaptées au contexte écologique local et effectives, c'est-à-dire répondant à l'obligation de résultat fixée par la loi. Cela suppose que le maître d'ouvrage dispose de ces compétences, soit en interne, soit par voie contractuelle (avec une association, un établissement public, une entreprise spécialisée, etc.), soit en combinant les deux, tout au long du processus allant de l'identification et de la conception des mesures, à leur mise en oeuvre puis à leur suivi sur le long terme afin qu'elles portent effectivement leurs fruits. Cette exigence n'a rien d'anecdotique compte tenu de la complexité scientifique et technique de ce type d'intervention sur les milieux naturels, souvent délicate à mettre en oeuvre. Il ne s'agit pas en effet de créer une pelouse urbaine monospécifique ou un jardin potager qui produira dès sa première année d'existence, ni de construire des bâtiments ou des ouvrages d'art16, mais bien de tenter de restaurer, avec doigté, un écosystème qui avait souvent mis des siècles à s'établir. Il importe de pouvoir mobiliser une ingénierie écologique spécifique non seulement en bureau pour sa conception, mais aussi sur le terrain avec une conduite de chantier appropriée. 16 Activités parfaitement respectables et utiles bien sûr ! Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 15/54 Rapport n° 011090-01 1.4.3. Un ancrage territorial et une proximité des acteurs de terrain essentiels Deux acteurs incontournables de la compensation sont d'une part les propriétaires fonciers (publics ou privés), d'autre part les exploitants, gestionnaires ou usagers des terrains qui sont le support de mesures de compensation. Les uns comme les autres sont concernés par ces mesures qui affectent leur terrain, ou peuvent être appelés à contribuer, par leur activité professionnelle (exploitants agricoles principalement mais aussi forestiers, etc.), de loisir (chasseurs, pêcheurs notamment), à la mise en oeuvre des mesures. Engager ces acteurs dans un projet de compensation sur le long terme demande à la fois une bonne connaissance de ceux-ci, de leurs contraintes, de leurs motivations à agir ainsi qu'une compréhension des enjeux économiques associés. Cela requiert en outre une capacité d'animation et de négociation articulée avec une ingénierie territoriale pour bâtir de véritables projets de territoire dès que les terrains concernés représentent des surfaces importantes. On trouvera au 2.1.3 la présentation d'un exemple illustrant ce travail conduit en concertation. Les maîtres d'ouvrage conduisent rarement seuls ce type de travail compte tenu, du temps et de la proximité que ces processus requièrent, outre les compétences techniques signalées auparavant. 1.4.4. Une perspective de long terme, y compris au-delà de la période d'obligations légale, qui réclame des garanties juridiques et financières La compensation écologique, pour être effective, ne peut se concevoir et se mettre en oeuvre que sur un temps long. La commission sénatoriale a relevé début 2017 que « la pérennité de la compensation semble passer par la capacité des territoires à définir une vision structurée de la compensation qui doit constituer un des volets d'une politique de reconquête de la biodiversité ». L'implication des collectivités locales, au côté des services déconcentrés de l'État, dans le processus de concertation qui aboutit à déterminer, avec les maîtres d'ouvrage, les mesures de compensation à mettre en oeuvre, semble en tout état de cause essentielle aux rapporteurs. Il est d'autant plus facilité que ces dernières ont défini une politique en la matière, ce qui semble encore peu le cas à ce jour. Au-delà de ce cadre favorable quand il existe, les acteurs doivent s'organiser pour assurer la mise en place sur plusieurs années, voire plusieurs décennies, des mesures de compensation, le plus souvent par voie contractuelle. La qualité du contrat établi et de sa teneur juridique constituent une des bases d'une compensation effective. Une autre base, tout aussi importante est celle de la relation financière entre les contractants. Ce dernier point soulève deux types de questions. D'une part, celle de la précision de l'évaluation de coûts d'intervention sur le vivant, dont on ne maîtrise pas toujours précisément les réactions et évolutions dans le temps. D'autre part, celle de la garantie de disponibilité des fonds nécessaires sur une période aussi longue. Cette dernière question concerne soit le maître d'ouvrage lui-même, soit l'opérateur de compensation lorsque celui-ci reçoit un paiement unique pour l'ensemble de la période d'obligation. Assurer une qualité des contrats et des dispositions financières afférentes, adaptée au temps long des mesures de compensation, implique le recours à des experts juridiques Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 16/54 et financiers si l'on souhaite assurer l'effectivité des mesures de compensation.. Ceci n'est pas forcément à la portée de n'importe quel acteur. Par ailleurs, une des critiques les plus fréquentes, à laquelle les rapporteurs s'associent, est celle de l'incertitude sur le devenir des mesures de compensation et des terrains qui en sont le support au-delà de la période d'obligation fixée au cas par cas par l'autorité administrative. Cet état de fait conduit la plupart des acteurs entendus à une double interrogation. La première porte sur la pertinence d'une limite alors même que les opérations qui ont généré ces compensations ont en général une durée de vie, et donc d'impacts, beaucoup plus longue. La seconde porte sur le fait de savoir si un même terrain pourra être le support de nouvelles compensations au-delà de la période d'obligations. Cela a déjà été le cas selon les témoignages recueillis par les rapporteurs. Le suivi des mesures de compensation devrait permettre, à terme, d'objectiver les tendances constatées, mais cela prendra du temps. Les rapporteurs suggèrent que l'État, en lien avec les acteurs concernés, s'empare de cette question essentielle pour asseoir la légitimité même du recours à la compensation. 1.4.5. Un coût de la compensation à assumer Dans un chapitre baptisé « La boite noire des coûts de la compensation » la commission sénatoriale a présenté la difficulté qu'elle a eue à approcher le coût de la compensation pour les opérations sur lesquelles elle s'est penchée 17. Aucune compilation exhaustive n'existe aujourd'hui et les maîtres d'ouvrage invoquent souvent le secret commercial dans un contexte concurrentiel. Les estimations qui ont été fournies à la commission font état d'un coût estimé entre 5 et 10 % du coût total de l'opération avec de grosses variation cependant d'un projet à l'autre. En matière de compensation par l'offre, là encore les chiffres qui circulent sont très variables d'un projet à l'autre : de 40 000 /ha en France jusqu'à 400 000 USD/ha sur certains projets aux États-Unis. La commission sénatoriale a fait une ensemble de propositions pour assurer la transparence du coût de la compensation écologique, avec comme objectif affiché la prise de conscience par chacun de son importance comparativement aux deux premières phases de la séquence ERC et afin d'éviter une course à la baisse des prix entre opérateurs en concurrence. A contrario, lors de leurs entretiens, les rapporteurs ont entendu la préoccupation des maîtres d'ouvrage d'éviter une « surenchère écologique » afin d'aller vers des coûts plafonnés et acceptables. Les rapporteurs souhaitent rappeler que la compensation, comme solution ultime lorsque l'évitement et la réduction n'ont pas été suffisamment opérantes, n'est pas une solution de facilité. Elle a de ce fait un coût significatif et l'autorité administrative ne doit pas favoriser une compensation « au rabais ». Elle doit être considérée tant par l'initiateur du projet que par le maître d'ouvrage comme faisant partie à part entière de l'opération. À ce titre son coût doit être intégré, dès le départ, au coût global du projet. 17 « Il ressort des travaux de votre commission d'enquête qu'il n'existe pas de véritable transparence sur les coûts qui sont induits par la compensation, et plus largement par la séquence ERC, alors que cette transparence semble nécessaire. » - page 67 du rapport de la commission Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 17/54 1.5. La propriété du foncier, un atout précieux, mais ni indispensable, ni suffisant pour sécuriser la mise en oeuvre de la compensation Faire en sorte que la compensation soit un outil qui concoure à l'objectif général d'arrêt de la perte nette de biodiversité et à sa reconquête dans les zones sur lesquelles elle s'applique, suppose une approche essentiellement active et interventionniste (travaux, arrêt ou changement de pratiques de gestion, opérations d'entretien...) et pendant un temps long, sur les milieux dégradés concernés, en vertu du principe d'additionnalité de la compensation. Il s'agit de chercher à garantir, d'une part que les terrains concernés ne changeront pas, sur le long terme, de destination, d'autre part que les travaux de génie écologique conduits ainsi que la gestion appliquée permettront d'atteindre ce but de manière pérenne. Les rapporteurs ne s'intéresseront pas ici à la deuxième partie de la question, celle-ci ayant été abordée ci-dessus (compétences à réunir, contractualisation et financement). Reste donc à déterminer s'il est indispensable d'être propriétaire et si oui, qui doit être propriétaire, pour s'assurer du non changement de destination des terrains concernés. La réponse n'a rien d'évident tout particulièrement parce qu'il faut l'envisager sur plusieurs décennies. Sur une telle échelle de temps, les changements réglementaires, d'orientations politiques (au niveau national ou local), les évolutions (créations, transformations, disparitions) des acteurs publics et a fortiori privés, rendent impossible toute solution parfaite. Dès lors, assurer de manière certaine, sous l'angle foncier, la pérennité des mesures de compensation, reste illusoire et les fragilités respectives des options retenues de ce point de vue apparaissent assez relatives. Les maîtres d'ouvrage ne se positionnent pas tous de la même façon sur la question de l'acquisition foncière en propre. Leur attitude à cet égard dépend autant des obligations qui leur sont faites par l'autorité administrative (qui peut leur imposer la possession d'un taux minimal des terrains de compensation) que de leur calcul économique en fonction du recours ou non à un ou plusieurs opérateurs de compensation. De même, les opérateurs de compensation ont à faire le choix d'acquérir eux-mêmes les terrains concernés ou d'en assurer la maîtrise par d'autres moyens, comme le recours aux baux emphytéotiques par exemple. La première hypothèse apparaît comme la solution la plus évidente et la plus sûre, chaque fois que cela est possible. Elle se heurte cependant souvent, dans la réalité, à des obstacles d'ordre économique (pression foncière, coût des acquisitions) et social (opposition d'une partie des acteurs du territoire), donc à l'indisponibilité d'acquérir ces terrains et oblige en conséquence les acteurs à faire appel, de manière pragmatique, à d'autres solutions. Le recours à des terrains publics est également une voie de sécurisation intéressante, mais il ne peut répondre à toutes les situations, loin s'en faut, ni ne constitue une sécurité parfaite si ces terrains restent dans le domaine privé de l'État ou des collectivités. Enfin, il n'est pas inutile de rappeler que la compensation n'est pas un acte de protection réglementaire de terrains au titre de la protection de la nature (comme le sont les parcs nationaux ou les réserves naturelles par exemple) ni porteuse par Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 18/54 elle-même de servitudes18. Sa sécurisation n'est donc pas à rechercher, dans l'état actuel de la législation par ce type de voie, mais bien par le jeu des acteurs, par la mobilisation de leur intelligence collective et par la contractualisation. 1.6. Opérateurs de compensation : un bouillonnement d'initiatives en devenir 1.6.1. Des motivations variées La conception et la mise en oeuvre de la compensation est une opération complexe et risquée qui requiert de la part des maîtres d'ouvrages des compétences variées qui ne font pas partie de leur coeur de métier. Si certains ont opté pour recruter en interne tout ou partie de ces compétences, d'autres préfèrent avoir recours à des opérateurs, même s'ils gardent in fine la responsabilité de l'obligation de résultats des mesures de compensation. Depuis que la loi biodiversité de 2016 et ses décrets d'application ont précisé le cadre de la compensation, beaucoup d'acteurs réfléchissent à devenir des « opérateurs de compensation » que ce soit par la demande ou par l'offre : collectivités locales, établissements publics, bureaux d'étude privés, opérateurs fonciers, fondations (chasseurs, pêcheurs)... Les associations gestionnaires d'espaces naturels ou de protection de la nature ne font pas exception, même si la notion même de compensation leur pose souvent problème, on y reviendra dans le deuxième chapitre du présent rapport. Les motivations de ces acteurs, dont la plupart opèrent déjà depuis plusieurs années dans le champ de la compensation écologique, ne sont pas toutes du même ordre. Si certains y voient des opportunités en termes d'activité économique, les bureaux d'étude notamment, d'autres s'inscrivent dans ce processus pour mieux l'orienter voire le contrôler en fonction des responsabilités qu'ils assument par ailleurs. Il s'agit notamment des collectivités locales, compte tenu des conséquences que la compensation peut avoir sur l'aménagement du territoire, ou des opérateurs fonciers. D'autres, comme les associations, pensent qu'il est difficile de se désintéresser d'un sujet dont l'enjeu final est la préservation voire la reconquête effective de la biodiversité. D'autres encore, les agriculteurs et les forestiers principalement, considèrent que la compensation peut affecter, positivement ou négativement, leur activité et qu'ils doivent donc être présents dans ce domaine. 1.6.2. La capacité d'alliance et l'ancrage territorial, deux facteurs clefs de succès Il est intéressant de constater que les opérateurs qui souhaitent faire de la compensation une activité principale ou significative, réfléchissent en termes d'alliances, souvent ancrées sur un territoire donné. Deux initiatives de ce type ont été présentées lors de la réunion du collège eau et biodiversité du 27 juin. Le département des Yvelines travaille à la création d'un groupement d'intérêt public (GIP) qui pourrait associer le département des 18 Les « obligations réelles environnementales », sorte de servitudes librement consenties par un propriétaire privé instituées par la loi biodiversité de 2016 « peuvent être utilisées à des fins de compensation ». Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 19/54 Rapport n° 011090-01 Hauts-de-Seine, divers établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), des établissements publics ou sociétés d'aménagement, des groupes privés, etc. Ce GIP qui pourrait être opérationnel début 2018, aurait compétence sur le territoire des deux départements et éventuellement au-delà en Île-de-France en fonction des décisions de la région sur cette question. Autre exemple d'initiative, la SAFER Île-de-France et le bureau d'étude Biotope ont créé début 2017 Archipel19 présentée comme une « offre de services » pouvant apporter « une solution unique pour respecter le cadre légal dans des délais réduits, offrir des solutions de portage foncier adaptées au modèle économique du maître d'ouvrage, donner l'opportunité d'accompagner des projets de territoires et garantir une bonne acceptation locale des mesures compensatoires ». Le champ d'action d'Archipel est dans un premier temps limité à l'Île-de-France, Cette double dimension d'alliance et d'ancrage territorial paraît en effet la meilleure option pour réunir la palette de compétences (scientifiques, techniques, foncière, juridiques, en ingénierie écologique...) nécessaires et la capacité de faire émerger, en concertation, des solutions en prise avec les réalités locales ou encore d'animer de véritables projets de territoires articulés avec les mesures de compensation. Enfin, et cela tout particulièrement dans le cadre de la compensation par l'offre, l'alliance avec des partenaires capables d'assurer une assise financière solide à l'opérateur constitue sans nul doute un facteur de succès déterminant. 1.6.3. L'attente d'une clarification par l'État des règles relatives à l'offre de compensation Le paysage du côté des opérateurs reste encore très mobile, d'autant que les précisions sur l'encadrement de la compensation ont été établies récemment et qu'elles restent incomplètes. La complexité du droit de la compensation et les difficultés auxquelles se heurtent les acteurs, dont l'autorité administrative, pour sa mise en application, constituent une source importante d'insécurité et ne favorisent pas la définition des stratégies des uns et des autres. Ce point a été évoqué par Laurent Piermont, président directeur général de la CDCBiodiversité, lors de la réunion du collège eau et biodiversité du CGEDD du 27 juin 2017. Celui-ci a insisté sur le fait que « faute d'un cadre stabilisé pas un euro d'argent privé ne viendrait sur le champ de la compensation ». Plus généralement, les rapporteurs ont pu prendre conscience des interrogations, parfois source du relatif désarroi qui prédomine dans les territoires. Ils ont par exemple entendu des présentations très différentes pour des mesures compensatoires concernant des destructions de milieux pourtant très similaires, constaté des compréhensions très variables de la notion même d'additionnalité au sein des services de l'État, ou qu'aucun suivi des mesures de compensations n'existe vraiment. Les rapporteurs suggèrent que le CGDD et la DEB, en lien avec l'AFB, accélèrent l'effort d'explication, de clarification et parfois d'adaptation des règles afin que les acteurs et notamment les opérateurs qui souhaitent développer une offre de compensation puissent s'organiser en conséquence. La création d'agences régionales de la biodiversité (ARB) entre les acteurs locaux et l'AFB pourrait faciliter cet effort. 19 http://www.archipel-biodiversite.fr/ Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 20/54 Rapport n° 011090-01 2. Les conservatoires d'espaces naturels peuvent contribuer à une compensation écologique effective Les conservatoires s'inscrivent d'ores et déjà plus ou moins fortement dans la compensation. Ils le font conformément au positionnement éthique qu'ils ont défini, à savoir : la compensation s'inscrit dans la démarche « Éviter, réduire, compenser » et ne doit être réfléchie que lorsque tout a été mis en oeuvre pour éviter et réduire. Comme d'autres associations, ils sont sollicités directement ou indirectement par les maîtres d'ouvrage et sont pleinement conscients de l'importance que prend le sujet. Leur crainte que la politique de protection de la biodiversité ne soit à terme financée que par les seuls aménageurs reste cependant très forte. 2.1. Une expérience et des compétences clef pour faire entendre la voix de praticiens 2.1.1. Une technicité reconnue dans le domaine de la biodiversité Les conservatoires des espaces naturels (CEN), dont le premier est né il y a un peu plus de quarante ans (création du conservatoire des sites alsaciens en 1976) sont des acteurs présents sur la plus grande partie du territoire. Ils sont aujourd'hui au nombre de 29. De statut associatif loi 1901, les conservatoires des espaces naturels ont pour objectif premier la préservation des milieux naturels qui présentent une richesse floristique et faunistique reconnue. Ils interviennent par maîtrise foncière (acquisition) et maîtrise d'usage (location, convention de gestion). Pour atteindre cet objectif premier, les conservatoires se sont donné pour missions de connaître, protéger, gérer, valoriser les milieux naturels. C'est ainsi qu'ils interviennent sur 2 989 sites représentant 154 030 ha20 dont près de la moitié21 sont des terrains militaires. Les conservatoires d'espaces naturels animent également des projets de territoire (animation de mesures agro-environnementales, animation d'une partie du réseau Natura 2000,..). En 2016 les conservatoires sont animateurs de 180 documents d'objectifs (DOCOB)22. Les conservatoires d'espaces naturels contribuent également à la politique « Plans nationaux d'actions en faveur des espèces menacées » (PNA) soit en tant que porteurs soit en tant que partenaires. Leur fédération est membre de différentes instances nationales concernant la biodiversité. Pour définir leurs stratégies, les conservatoires s'appuient non seulement sur leur conseil d'administration dont la composition varie d'un conservatoire à l'autre, mais aussi sur leur conseil scientifique. Ce dernier, pluridisciplinaire, autonome vis-à-vis du conseil d'administration, est chargé de veiller au bien-fondé des actions entreprises par le conservatoire, en donnant un avis sur tout projet d'acquisition ou de maîtrise d'usage et en approuvant les plans de gestion. 20 Chiffres 2016 issus du tableau de bord 2017 des CEN (voir Annexe 3). Pour mémoire, sur le territoire national, 1 616 sites Natura 2000 disposent d'un DOCOB parmi lesquels 1 464 sont animés. Environ 70 000 ha. Source : Rapport d'activité des services déconcentrés - Gestion des ressources naturelles - 2016Ministère de l'Environnement, de l'Énergie et de la mer. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 21/54 21 22 Rapport n° 011090-01 Salariés et bénévoles sont chargés de la mise en oeuvre opérationnelle de la stratégie avec la particularité de l'action des conservateurs bénévoles, précieux relais sur le terrain, qui prennent en charge le suivi de l'espace préservé en relation régulière avec la population locale. Concrètement en 2016 le réseau des conservatoires représente 93923 salariés (dont 16 % de cadres), 7 072 adhérents, 3 730 bénévoles dont 832 conservateurs et 410 membres du conseil scientifique24. 2.1.2. Un ancrage local fort et ancien La charte des conservatoires mise à jour en 2015 précise que « Acteurs territoriaux et de proximité, les Conservatoires élaborent des projets de conservation des sites dont ils assurent la gestion en prenant en compte les aspects culturels, patrimoniaux, économiques et humains. La participation des habitants d'un territoire est garante d'une bonne appropriation des enjeux de gestion et de la pérennité et du développement de l'action des Conservatoires. » La démarche des conservatoires se caractérise donc par la préoccupation de travailler en partenariat étroit avec l'ensemble des acteurs du territoire. Cette préoccupation implique de bien comprendre, pour chacun des espaces naturels auxquels s'intéressent les conservatoires, en quoi il est menacé, pourquoi il faut le gérer, comment et avec qui. C'est donc dans un esprit de dialogue avec tous les acteurs du territoire que les conservatoires engagent leur mission dans un vrai choix politique et assumé d'un positionnement non militant. Au regard de la diversité des situations territoriales, les conservatoires élaborent des partenariats très différents d'un territoire à l'autre, mais toujours dans le cadre de liens forts avec les services de l'État et les collectivités. Ceux-ci traduisent un partenariat de longue date et souvent confiant, non seulement technique mais aussi financier. Les régions s'appuient sur les conservatoires pour mener à bien leur politique de préservation de la biodiversité, certaines allant même jusqu'à définir les conservatoires comme acteurs relais de leur propre politique. Certains départements, quant à eux, s'appuient sur les conservatoires pour réfléchir et/ou mener leurs politiques en faveur des espaces naturels sensibles. L'ensemble des partenaires insistent sur la capacité des conservatoires à gérer les espaces naturels en concertation avec les autres acteurs du territoire, sur leur bonne connaissance des milieux, mais aussi des enjeux locaux, ainsi que sur l'intérêt de leur présence sur l'ensemble du territoire régional/départemental. En revanche, les collectivités territoriales ne sont pas unanimes quant au fait que les conservatoires soient des propriétaires fonciers. Leurs positions varient en fonction du contexte historique et de leurs stratégies foncières respectives. 23 Le référentiel des métiers des CEN établi en 2014 montre la diversité des compétences internes autour de cinq familles de métiers : animation territoriale, gestion des connaissances et des ressources, gestion des espaces naturels, direction/administration et valorisation/communication. Chiffres 2016 issus du tableau de bord 2017 des CEN. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 22/54 24 Rapport n° 011090-01 2.1.3. Une expérience concrète de la compensation En 2016, les conservatoires d'espaces naturels ont déclaré (avec un taux de réponse de 70 %), dans le cadre d'une enquête réalisée par la fédération nationale des conservatoires, que 4 150 ha de terrains soit acquis, soit conventionnés, étaient issus de mesures compensatoires. L'enquête montre que le réseau des CEN est clairement engagé dans la compensation, avec des implications cependant très variables d'un conservatoire à l'autre. Les projets qui ont entraîné ces compensations concernent d'abord les grandes infrastructures linéaires (autoroutes, lignes TGV, etc.), puis les carrières, les routes , l'urbanisation (Zones d'aménagement concertés ­ ZAC, etc.), les réseaux (électricité, eau, gaz...), l'urbanisation résidentielle (lotissement, etc.), les projets industriels ou portuaires, l'éolien, etc. La palette de missions réalisées dans ce cadre est très large, du simple conseil à la recherche de foncier à acquérir, de la signature de contrats avec des agriculteurs à la mise en oeuvre de travaux de restauration écologique, de suivis naturalistes de terrain à la mise en oeuvre d'une gestion de long terme... Pour certains conservatoires, le foncier ainsi concerné atteint jusqu'à plus de 20 % du foncier détenu et/ou géré, même si pour la grande majorité d'entre eux, on reste en dessous des 10 %. Enfin, une forte proportion des interventions des CEN fait suite à des sollicitations directes des maîtres d'ouvrage ou des services déconcentrés de l'État. L'ensemble de ces données conduit 80 % des CEN qui ont répondu à l'enquête à se considérer d'ores et déjà comme des opérateurs de compensation. Il s'agit exclusivement à ce stade de compensation à la demande, même si les deux tiers de CEN qui ont répondu n'excluent pas à l'avenir de s'intéresser à la compensation par l'offre. Confrontés à la question des mesures compensatoires bien avant la loi biodiversité, les conservatoires ont souhaité rédiger une « charte éthique mesures compensatoires » et ce dès 2009. Une deuxième version a été rédigée en 2015 à l'époque où il n'était pas encore question d'offre de compensation. La charte positionne clairement les conservatoires d'espaces naturels comme acteur de la compensation, « partenaire légitime et fiable de la mise en oeuvre des mesures compensatoires »25, dans une posture de réponse à la demande avec une analyse au cas par cas. Leur décision d'agir est fondée sur : · · · · · · · · · la légalité de la procédure d'instruction du plan/projet/programme ; le respect avéré de l'intérêt général en cas de déclaration d'utilité publique ; la validité de l'évaluation des impacts du plan/projet/programme ; le respect et l'optimisation des étapes d'évitement et de réduction ; le respect du principe d'additionnalité ; la pérennité de la compensation au regard de la durée des impacts résiduels engendrés ; l'équilibre entre l'ampleur des pertes de biodiversité, de fonctionnalité, de continuité et les gains correspondants recherchés ; la faisabilité scientifique et technique de la mesure compensatoire ; l'octroi de moyens financiers en adéquation avec les objectifs et la durée de la mesure compensatoire26 25 26 Extrait de la charte éthique-Mesures compensatoires. Extrait de la charte éthique Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 23/54 Rapport n° 011090-01 Le réseau des conservatoires, confronté à la sollicitation des DREAL et des maîtres d'ouvrage, avant même que l'arrêté d'autorisation soit pris, souhaite actualiser la charte éthique notamment sur la manière d'agir en amont de l'arrêté d'autorisation. Une chose est certaine, et cela a été beaucoup souligné par les DREAL, les conservatoires des espaces naturels ont par leur ancrage territorial, par leur approche scientifique et leur compétence en ingénierie écologique, par leur expérience de gestion d'espaces avec des mesures de suivi et des facultés de réajustement si besoin est, par leur démarche intégratrice des enjeux environnementaux, par leur éthique, de vraies compétences pour être acteur de la compensation. Pour ne prendre qu'un exemple, les rapporteurs prendront celui du travail réalisé par le CEN Languedoc Roussillon dans le cadre du déplacement de l'A9 à Montpellier depuis 2012. Les mesures compensatoires, à mettre en oeuvre, étaient en lien direct avec les impacts sur les garrigues. D'une part le maître d'ouvrage a confié la réalisation des mesures compensatoires au conservatoire Languedoc Roussillon et a financé l'achat de terrains au profit d'un fonds de dotation propre à ce conservatoire. D'autre part, un long travail complémentaire d'animation foncière avec la SAFER, la chambre d'agriculture, les communes, notamment pour les biens vacants sans maître, a permis la création d'une association foncière agricole (AFA) en 2015 à laquelle adhérent plus de 50 propriétaires qui ont donné mandat de gestion à l'AFA. Par réponse à un appel à projets, un éleveur, dont les pratiques agropastorales permettent l'entretien d'un espace jusqu'alors enfriché et donc un gain de biodiversité (terrains des mesures compensatoires plus terrains de l'AFA), a pu s'installer. Il est important de souligner deux clés de la réussite. La première a été le temps qu'ont su se donner l'ensemble des acteurs, y compris les services de l'État, pour le travail d'animation foncière territoriale. Face aux délais imposés dans les arrêtés, pas toujours en phase avec le temps du foncier, le développement d'une spéculation foncière a ainsi été évité. La deuxième est la capacité qu'a le conservatoire de travailler en partenariat étroit avec l'ensemble des partenaires du territoire pour inscrire la démarche dans un projet de territoire et faire que les mesures compensatoires soient un vrai levier pour, non seulement gagner en biodiversité, mais aussi accompagner la transition écologique de l'agriculture. 2.2. Un environnement statutaire et financier, source d'adaptabilité aux situations locales, mais qui présente cependant des fragilités Les conservatoires, au statut associatif souple, ont su s'adapter à la diversité des situations territoriales pour mettre en oeuvre leur projet d'intérêt général et, à ce titre, sont à ce titre reconnus par leurs partenaires. Cependant, il existe des points de fragilité statutaires, financiers ou de gouvernance qui peuvent compliquer leur action, surtout dans le cadre d'un positionnement en tant qu'acteur de la compensation. Il s'agit des limites de l'agrément dont ils bénéficient, des risques d'ingérence liés à une trop grande place dans certains conseils d'administration, de financeurs qui peuvent être aussi maîtres d'ouvrage de projets, et enfin de l'importance de leurs financements d'origine publique. Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 24/54 2.2.1. Des acteurs qui se créent librement, reconnus mais non exclusifs La naissance des conservatoires a toujours été le fruit d'une volonté des acteurs locaux sans intervention pro-active ni contrôle de l'État. Ils se créent, s'organisent et fonctionnent librement, dans le respect des obligations liées au statut qu'ils choisissent. Il aura fallu attendre 2010, soit 34 ans après la naissance du premier conservatoire d'espaces naturels, pour une première reconnaissance de ceux-ci par un article du code de l'environnement qui leur est consacré (article L.414-11 du code de l'environnement : « Les conservatoires régionaux d'espaces naturels contribuent à la préservation d'espaces naturels et semi-naturels notamment par des actions de connaissance, de maîtrise foncière et d'usage, de gestion et de valorisation du patrimoine naturel sur le territoire régional ». L'article précise les actions réalisées par les conservatoires, reconnaissant ainsi la qualité du travail accompli et la possibilité qu'ils ont d'être agréés par l'État et la Région. L'agrément, facultatif, tel qu'il est prévu par le décret du 7 octobre 2011 est délivré pour une durée de dix ans, par le préfet de région et le président du conseil régional, sur la base de la présentation d'un plan d'actions comprenant l'obligation de réalisation d'un plan de gestion validé scientifiquement pour chaque site dont le conservatoire a la responsabilité. Il vaut approbation du plan d'actions. En tant que tel, au-delà de la reconnaissance, l'agrément n'apporte pas de sécurité particulière aux conservatoires. La récente modification, liée à l'article 84 de la loi biodiversité de 2016, rajoute que les conservatoires « mènent également des missions d'expertise locale et des missions d'animation territoriale en appui aux politiques publiques en faveur du patrimoine naturel » en plus de leurs actions principales relatives à la contribution à la préservation d'espaces naturels et semi-naturels. Cette modification est le signe d'une reconnaissance réitérée de l'État et des collectivités territoriales qui considèrent cet acteur important. Mais ils n'en font pas pour autant un acteur incontournable dans la mesure où les textes ne leur confient ni la gestion d'un service public, ni des prérogatives de puissance publique (comme le droit de préemption par exemple). Ils ne précisent pas non plus ce qu'emporte concrètement l'agrément qu'ils peuvent solliciter. Les CEN exercent néanmoins des missions d'intérêt général, caractère évoqué dans la convention pluriannuelle entre le ministère en charge de l'environnement et la fédération des conservatoires. Les articles 82 et 83 de la loi biodiversité ont par ailleurs modifié le code général de la propriété des personnes publiques en rajoutant les conservatoires d'espaces naturels à la liste des acteurs susceptibles de se voir confier la gestion d'immeubles dépendant du domaine public et du domaine privé de l'État. 2.2.2. Un statut associatif, mais très lié aux acteurs publics Les conservatoires ont adopté des statuts d'association déclarée loi 1901. Il n'y a pas de statut type s'appliquant à chaque conservatoire. La diversité des situations de construction des associations explique l'absence de modèle unique. Les conservatoires sont nés d'une volonté du terrain, avec des statuts adaptés aux situations territoriales. Pour exemple, la question de l'adhésion à l'association est traitée de façon très différente d'un conservatoire à l'autre. Pour certains conservatoires, l'adhésion de membres individuels est importante, pour d'autres elle est impossible. Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 25/54 Les conseils d'administration ont, eux aussi, des compositions très variables. On trouve tous les cas de figure allant du conseil d'administration où les membres sont tous issus de la société civile, jusqu'au conseil d'administration où l'État et les collectivités siègent, prenant une part importante dans la gouvernance. Les stratégies, bien entendu, sont propres à chaque conseil d'administration d'où la grande diversité de situations. La toute récente réforme territoriale l'a bien démontré : au sein des nouvelles grandes régions, les fonctionnements, les manières de concevoir les missions d'intérêt général, les moyens que se donnent les conservatoires peuvent varier. C'est sans doute cette diversité, signe d'une adaptation au territoire et à ses acteurs, qui a permis aux conservatoires de bien exercer leur missions. Cependant, le cas de figure où État et collectivités représentent une part déterminante du conseil d'administration n'est pas sans poser de question quant aux conséquences éventuelles en matière d'autonomie réelle de décision, d'autant que les financements des conservatoires sont presque exclusivement publics. Leur équilibre budgétaire est en effet fortement dépendant des subventions attribuées. Sur un budget total de 50,4 millions d'Euros, les régions contribuent pour 21 %, les agences de l'eau pour 19,6 %, l'État pour 16,3 %, les départements pour 14,7 %, l'union européenne pour 9 %. Les prestations contribuent pour 5,9 %, les mesures compensatoires pour 4,9 %. Les cotisations des membres ne représentent que 0,2 millions d'euros. 2.3. Un savoir-faire et un patrimoine, fonciers, qui peuvent, sous conditions, constituer un atout dans le cadre de la compensation Si l'acquisition foncière n'est pas l'alpha et l'oméga de la sécurisation du foncier servant à la compensation, elle est toutefois considérée par nombre d'acteurs comme l'option idéale. Les conservatoires possèdent de ce point de vue une expérience particulièrement précieuse. 2.3.1. Une expertise foncière patrimoine propre assise sur la détention d'un Le rapport au foncier des conservatoires d'espaces naturels est très différent d'un conservatoire à l'autre et très lié au contexte territorial. Acquérir le foncier coûte que coûte n'est pas un but en soi. Mais les conservatoires ne sont pas opposés non plus au fait d'acquérir et ils savent le faire. 154 030 ha sont gérés par les conservatoires dont 12 331 ha en propriété soit 8 %27. Les variations d'un conservatoire à l'autre sont très importantes. Pour exemple en Nouvelle-Aquitaine le pourcentage de terrains détenus en propre par rapport aux hectares gérés varie de un à dix selon les conservatoires infra-régionaux. C'est le pragmatisme qui guide, de nouveau, les conservatoires dans leur rapport au foncier. Ils sont très soucieux, dans leur action territoriale, de ne pas perturber le marché foncier et de ne pas entrer en concurrence avec les collectivités si elles souhaitent, elles-mêmes, détenir le foncier. Il n'est cependant pas neutre pour les conservatoires d'être propriétaire. Cela leur permet, notamment, de s'intéresser au marché du foncier. Certains conservatoires siègent au conseil d'administration de la SAFER dans le collège des censeurs, d'autres 27 Chiffres 2016 issus du tableau de bord édition 2017 des CEN Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 26/54 Rapport n° 011090-01 sont membres des comités techniques départementaux. D'autres enfin semblent avoir des relations plus distendues. Globalement, sur la question de mesures compensatoires, de nombreux conservatoires soulignent l'importance de maîtriser le foncier afin d'assurer la pérennité des mesures. 2.3.2. Les dispositifs actuels de sécurisation du foncier et leurs limites Un premier constat est que, malgré les difficultés qui ont pu émailler la vie des conservatoires, (crises de croissance, besoins de renflouement de la trésorerie pour certains, etc.), pas un hectare sur les 12 331 ha en propriété n'est sorti de leur patrimoine. Il est vrai que le réseau des conservatoires a mis en oeuvre ou bénéficie de dispositifs de sécurisation, mais ceux-ci présentent des limites. Le premier dispositif de sécurisation résulte de la loi. En effet, les conservatoires, comme toutes les associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L.141-1 sont soumises à l'article L141-2 qui indique : « Lorsqu'une association de protection de l'environnement agréée au titre de l'article L. 141-1 est dissoute, les terrains non bâtis acquis pour moitié avec des crédits publics aux fins de protection de l'environnement sont dévolus par l'autorité administrative à un établissement public de l'État ou une collectivité territoriale dans les conditions prévues par un décret en Conseil d'État »28. Le décret n° 2012-440 du 2 avril 2012 précise effectivement les conditions et le code de l'environnement dans sa partie réglementaire indique dans son article R. 141-20-2. que « en cas de dissolution volontaire, statutaire, ou prononcée par voie judiciaire de l'association agréée ou ayant été agréée, le liquidateur ou, le cas échéant, le curateur, après règlement du passif éventuel, transmet à l'autorité qui a accordé l'agrément la liste des terrains non bâtis acquis dans les conditions mentionnées à l'article L. 141-2 ». Le risque lié au règlement du passif éventuel subsiste donc. D'autres dispositions ont été prises par les CEN dans le but de sécuriser leur foncier. · Les statuts prévoient parfois qu'en cas de dissolution, les biens du conservatoire seront intégralement remis au conseil département. Reste, là aussi, la question de la liquidation judiciaire. De plus la fragilité subsiste si les terrains ne sont pas classés dans le domaine public de la collectivité. Un autre conservatoire a prévu des clauses d'inaliénabilité : « les propriétés foncières sont acquises au nom du conservatoire et inscrites à son nom sur tous les actes. Lorsque ces propriétés sont acquises avec des fonds publics, elles sont soumises à un principe général d'inaliénabilité. Ce principe ne peut être dérogé qu'avec l'accord des partenaires concernés »29. Là encore, la question de la liquidation judiciaire subsiste. Le réseau des conservatoires a constitué en 2011 un fonds de dotation 30. Ce type d'outil a été créé par la loi de modernisation de l'économie 31 de 2008. Un · · 28 29 30 31 Extrait de l'article L.141-2 du code de l'environnement Extrait des statuts du CEN Lorraine Dénommé « fonds de dotation des conservatoires d'espaces naturels » Article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 27/54 Rapport n° 011090-01 fonds de dotation est « une personne morale de droit privé à but non lucratif qui reçoit et gère, en les capitalisant, des biens et droits de nature privée qui lui sont apportés à titre gratuit et irrévocable et utilise les revenus de la capitalisation en vue de la réalisation d'une oeuvre ou d'une mission d'intérêt général ou les redistribue pour assister une personne morale à but non lucratif dans l'accomplissement de ses oeuvres et de ses missions d'intérêt général ». Le fonds de dotation a le mérite de bien sécuriser le foncier. Force est de constater qu'il n'a cependant pas fait recette au sein du réseau puisque seuls 55,45 ha de terrains lui ont été attribués 32. Les raisons de ce manque de succès ne sont pas claires aux yeux des rapporteurs. Elles manifestent la réticence des conservatoires à se séparer de leurs biens. En partie pour des raisons objectives et mises en avant, qui sont liées à la volonté de garder un haut de bilan suffisamment garni permettant de sécuriser un prêteur en cas de besoin passager de trésorerie. En partie pour d'autres raisons, moins clairement exprimées, qui ont sans doute trait aux interrogations des conservatoires sur la gouvernance d'un tel fonds, avec le sentiment de « perdre la main ». Les rapporteurs considèrent que, dans les faits, les fragilités sont assez relatives. En effet, la propriété foncière d'une collectivité est tout aussi fragile au regard du risque de changement de politique d'une assemblée permanente qui déciderait de vendre, sauf à ce que le foncier soit classé dans le domaine public de la dite collectivité. Le code de l'urbanisme et son article L.125-21 le prévoit d'ailleurs pour les espaces naturels sensibles des conseils départementaux. À l'exception des terrains relevant du régime forestier, tout ou partie d'un terrain acquis et conservé pour mettre en oeuvre la politique prévue à l'article L. 113-8 peut être incorporé dans le domaine public de la personne publique propriétaire par décision de son organe délibérant. Les rapporteurs ont constaté que peu de conseils départementaux visités ont opté pour le classement de leurs espaces naturels sensibles dans le domaine public. 2.3.3. Un patrimoine foncier détenu ou à acquérir qui peut permettre d'articuler coeur de métier et compensation Dans le cas d'une réponse à la demande d'un maître d'ouvrage, la propriété foncière est importante pour de nombreux conservatoires afin de garantir la gestion dans la durée des mesures compensatoires (principe de pérennité). Le coût de l'achat est alors porté par les maîtres d'ouvrage, même si le terrain revient aux conservatoires, le maître d'ouvrage apparaissant alors en tant que tiers payant dans l'acte d'acquisition. Au-delà de la durée des obligations de gestion, les terrains ainsi acquis conserveront une vocation écologique. Au titre du principe d'additionnalité, il n'est ni envisagé, ni envisageable, que des terrains déjà acquis et ayant une haute valeur écologique (ce qui est le cas de la plupart du foncier acquis à ce stade) soient utilisés comme supports de mesures compensatoires. Cela s'opposerait d'ailleurs à la charte éthique des conservatoires. Toujours à ce titre et avec la préoccupation du maintien de continuités écologiques, il est intéressant que des terrains acquis pour porter des mesures compensatoires jouxtent du foncier déjà acquis par des conservatoires ou par des acteurs, dans le cadre d'une politique de préservation de la biodiversité. Le travail, en lien étroit avec la SAFER d'animation foncière territoriale est alors primordial afin de constituer des entités cohérentes. 32 Pour une valeur estimée à 115 253 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 28/54 Rapport n° 011090-01 Compte tenu des compétences des CEN, de leur charte éthique et enfin de leur reconnaissance, notamment des services de l'État en charge de valider et de contrôler la réalité de la mise en oeuvre des mesures compensatoires, il ne serait pas illégitime que les conservatoires acquièrent des terrains en vue de constituer une offre de compensation. C'est donc toute la question du positionnement des CEN au sein du monde émergent des opérateurs de compensation qui se pose. 2.4. Un engagement accru des CEN dans la compensation qui doit être décidé en connaissance de cause Les CEN se posent depuis plusieurs années la question de leur degré d'implication dans la compensation, avec des attitudes sensiblement différentes d'un CEN à l'autre. Un engagement accru pourrait avoir des conséquences en termes de coeur de métier des CEN et de modèle économique de ceux-ci. 2.4.1. Un changement potentiel de coeur de métier La compensation reste, à ce jour, relativement marginale dans l'activité des CEN. Si la compensation montait en puissance en leur sein, elle apparaîtrait, avec raison, comme une évolution, voire un changement de leur coeur de métier. Ceux-ci ont en effet été créés avec l'ambition de protéger et gérer des espaces de haute valeur écologique. L'immense majorité des terrains qui ont été acquis par les CEN au fil des ans l'ont été après consultations de leurs conseils scientifiques respectifs afin de s'assurer de ce haut niveau de biodiversité. Acquérir ou simplement gérer des terrains dans le but de reconquérir une biodiversité perdue change donc la nature même de travail des CEN. La question est dès lors de savoir comment ces deux activités peuvent cohabiter l'une avec l'autre au sein d'un même conservatoire ou si l'une de ces activités doit rester dominante ou non en fonction notamment du contexte local. 2.4.2. Une entrée dans le champ concurrentiel et un changement de modèle économique potentiels qui appellent à la vigilance Les conservatoires, dans le coeur de métier, ne se considèrent pas, comme bon nombre d'associations, et ne sont pas considérés comme appartenant au champ concurrentiel. Ceci concerne aussi bien leurs interventions directes sur les espaces afin de les préserver, que l'assistance technique et l'accompagnement des acteurs désireux de mener des actions de préservation. La question de l'appartenance au champ concurrentiel de l'activité de compensation est en revanche soulevée par les conservatoires. Encadrée par « la charte éthique mesures compensatoires », leur activité varie tout au long du processus d'élaboration de la mesure compensatoire puis de sa gestion. En amont de la définition de la mesure de compensation, l'activité s'apparente à de l'assistance technique à acteurs désireux de mener des actions de préservation. En aval de la définition de la mesure, il s'agit bien de gérer à long terme, c'est-à-dire pendant la durée d'obligation réglementaire voire au-delà. Certaines collectivités ont exprimé le souhait que l'agrément des CEN soit une vraie reconnaissance de leur capacité à gérer un bien commun, dans le sens de l'intérêt général, les sortant clairement du champ concurrentiel. Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 29/54 Les réponses à la question sont aujourd'hui différentes d'un conservatoire à l'autre. L'absence d'un positionnement homogène représente un point de fragilité, principalement du fait des conséquences fiscales (impôts sur les sociétés, TVA...) que cela peut entraîner. Il est évident qu'au-delà de cette question, c'est aussi celle, plus large, du modèle économique qui est posée dans une période où les financements publics ne sont pas à la hausse et où il y a intérêt à s'ouvrir à des financements privés (mécénats, activités commerciales...). Le développement d'activités commerciales présente cependant deux risques pour les conservatoires : celui de perdre leur agrément si celles-ci sont exercées à titre principal33 et celui de voir contester leur statut associatif à but non lucratif. Au-delà de l'appartenance ou non au champ concurrentiel, les modalités de financement des mesures compensatoires pourraient avoir des conséquences négatives pour les conservatoires. En effet certains maîtres d'ouvrage versent à l'opérateur la totalité du coût des opérations de compensation en début de période d'obligation. Un tel versement impose à l'opérateur une rigueur de gestion financière. Il risque également d'entraîner une interprétation erronée de la santé financière de l'association qui pourrait être préjudiciable à l'obtention de subventions publiques. 2.4.3. Une stratégie claire à définir Les choix opérés par les conservatoires d'espaces naturels en matière de compensation ne sont pas neutres pour leur avenir. Il semble important aux rapporteurs que le réseau détermine son niveau d'implication. Faute de le faire, il risque de se fourvoyer dans des actions mal maîtrisées ou au contraire de manquer des opportunités, intéressantes pour la biodiversité, qui semblent s'ouvrir en la matière. Celles-ci, si elles se confirment, ne constitueront pour autant pas un eldorado et seront exigeantes. Les rapporteurs ont mis en évidence les points forts qui feraient des conservatoires des partenaires de choix pour la compensation. Il appartient cependant au seul réseau de se prononcer sur ces opportunités, sur les risques afférents et sur la meilleure manière, le cas échéant, de minimiser ces risques. Il leur paraît également indispensable que les conservatoires définissent leur stratégie d'alliance, tant il paraît illusoire d'être, seul, un acteur fiable de la compensation. 1. La mission recommande au réseau des conservatoires d'espaces naturels de préciser le cadre dans lequel il souhaite s'engager comme opérateur de compensation (par l'offre et/ou par la demande) et, en fonction de la réponse, d'agir sur ses points de fragilité. 2.5. L'intérêt d'une fondation reconnue d'utilité publique l'importance de sa gouvernance et de son modèle économique mais Depuis quelque temps, le réseau des CEN réfléchit, avec le fonds de dotation des conservatoires, à la création d'une fondation reconnue d'utilité publique (FRUP). Il le fait afin de surmonter les difficultés rencontrées par le fonds, mais aussi pour que le réseau soit mieux armé s'il décide de s'impliquer davantage dans la compensation écologique. La fédération a ainsi proposé à ses adhérents de réfléchir à un projet de statuts de cette FRUP fin juin 2017. Porter la fondation sur des fonts baptismaux 33 Article D414-30 I.2 du code de l'environnement. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 30/54 Rapport n° 011090-01 nécessitera de clarifier les questions de gouvernance et du modèle économique de la fondation et ce, sans tarder. 2.5.1. Un fonds de dotation insatisfaisant Le fonds de dotation, même s'il est un excellent outil de sécurisation du foncier, présente quelques limites. La première n'est pas liée aux principes du fonds lui-même mais plus à l'attitude des CEN qui ont peu versé au fonds de dotation. En dehors de craintes relatives à la diminution de leur haut de bilan, c'est aussi la gouvernance, la complexité et la longueur de la procédure d'acceptation ou pas d'un bien qui sont en cause. La deuxième tient au statut du fonds qui l'empêche de recevoir des fonds publics (terrains de communautés de communes, terrains d'établissements publics, etc.). Une réponse extrêmement claire de la direction des affaires juridiques du ministère des finances34 au questionnement du réseau des conservatoires a été donnée. Deux donations ont alors dû être refusées (68 ha en Crau et 21 ha dans les gorges de la Sioule). 2.5.2. Une fondation pour surmonter les difficultés du fonds de dotation La fondation reconnue d'utilité publique (FRUP) est définie par l'article 18 de la Loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat comme l'acte par lequel une ou plusieurs personnes physiques ou morales décident l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général et à but non lucratif. La FRUP peut non seulement recevoir des fonds privés, mais aussi des fonds publics et donc permet de collecter des terrains d'origine privée et publique. Elle est aussi éligible aux donations, notamment celles des personnes soumises à l'impôt de solidarité sur la fortune. La loi sur l'économie sociale et solidaire du 31 juillet 2014 facilite la transformation d'un fonds de dotation en fondation reconnue d'utilité publique, sans donner lieu à dissolution, ni à création d'une personne morale nouvelle35. La destination des propriétés constituant la dotation est, comme pour le fonds de dotation, garantie dans la mesure où les biens doivent être irrévocablement affectés à la réalisation de l'objet social de la fondation. Les statuts en cours d'élaboration par le réseau des conservatoires prévoit que les propriétés foncières à haute valeur ou à haute potentialité en termes de biodiversité seront grevées d'une clause d'inaliénabilité afin de rendre irrévocable l'affectation à la fondation. Cette garantie à long terme est particulièrement importante pour la biodiversité. 34 Courrier de la direction des affaires juridiques en date du 19 juillet 2015 rappelant l'article 140-3 de la loi de modernisation de l'économie de 2008 - voir annexe 4 Article 87 de la loi N°2014-856. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 31/54 35 Rapport n° 011090-01 2.5.3. Une fondation dont l'objet englobe la compensation Tel qu'envisagé aujourd'hui, l'objet de la fondation englobe la protection de la biodiversité et la préservation des espèces, des habitats naturels ou anthropisés, de la géo-diversité et des paysages. Les moyens d'action prévus par le projet de statuts sont nombreux parmi lesquels le soutien de toute initiative d'intérêt général notamment par le portage de propriétés, y compris celles provenant de mesures compensatoires, ainsi que la gestion d'espaces de nature ordinaire dont la préservation peut être rendue nécessaire par des contextes locaux. Le projet de règlement intérieur prévoit une charte éthique de la fondation définissant les conditions dans lesquelles sont effectués les placements, l'acceptation des dons et legs, l'acceptation des mesures compensatoires, la distribution d'aides. Cette charte reste à écrire. 2.5.4. Une fondation qui permettrait de mutualiser des compétences pointues nécessaires à la compensation La question financière est essentielle lorsque l'on s'intéresse à la compensation que ce soit à la demande ou a fortiori par l'offre. L'une et l'autre supposent en effet la mise en place de garanties sur le long terme. Il peut s'agir de sécuriser et de faire fructifier des fonds reçus lors d'un « versement libératoire »36 unique en début ou tout au long de la période d'obligation. Il peut également s'agir de réunir les capacités d'investissement pour constituer des sites naturels de compensation, en sachant que le retour sur investissement sera nécessairement différé, mais aussi potentiellement aléatoire. Se lancer dans ce type d'opérations nécessite, comme évoqué au 1.4.4 de pouvoir faire appel à une expertise juridique et une ingénierie financière pointues et fiables, que ce soit pour des opérations développées en propre, mais aussi pour veiller à l'établissement de partenariats, que les rapporteurs considèrent indispensables dans la plupart des cas, solides et équilibrés. Ces compétences manquent aujourd'hui au réseau des CEN, chaque conservatoire n'ayant pas la surface suffisante pour les internaliser, mais sans doute pas non plus pour les piloter si elles restent extérieures. Une fondation serait en revanche mieux placée pour apporter ce type de savoir-faire et, ce faisant, de sécurité à l'ensemble du réseau. Une fondation serait également mieux à même de recruter ou s'adjoindre une compétence spécifique en levée de fonds, ce qui constitue un métier à part entière. Cela permettrait à la fondation d'avoir plus facilement accès au conseil en philantropie développé par certaines banques. 2.5.5. Une fondation dont la gouvernance doit être adaptée à l'enjeu de la compensation Construire une fondation préservant la biodiversité et pour ce faire jouant notamment le double rôle d'assurer la garantie du foncier acquis et de gérer sur le long terme les investissements nécessaires à la bonne mise en oeuvre des mesures compensatoires, nécessite que le réseau se mette d'accord à la fois sur les questions de gouvernance et de modèle économique. 36 Comme évoqué au 2.4.2 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 32/54 Rapport n° 011090-01 La gouvernance est en cours de clarification. Le projet de statuts dans sa version de juin 2017 prévoit un conseil d'administration composé de 12 membres dont : · · · quatre membres au titre du collège des fondateurs. À la création de la FRUP, ce seraient des membres du bureau du fonds de dotation pour assurer une bonne transition ; cinq membres au titre du collège des personnalités qualifiées (personnes choisies en raison de leur compétence dans le domaine d'activité de la fondation, cooptées par les membres des deux autres collèges du conseil d'administration). Au stade actuel de la réflexion, des profils naturalistes, de gestionnaires d'association sont ciblés en priorité ; trois membres au titre du collège des partenaires institutionnels. Les partenaires institutionnels sont ceux qui concourent à l'accomplissement de l'objet social de la fondation. Il peut s'agir de personnes morales de droit privé (fondations, association reconnue d'utilité publique, association visée au dernier aliéna de l'article 6 de la loi du 1er juillet 1901, sociétés privées...) ou de droit public (collectivités territoriales, etc.). Des consultations sont en cours avec divers partenaires potentiels (fondations, établissements publics, collectivités, associations, etc.) 2.5.6. Une fondation dont le modèle économique doit encore être précisé Le modèle économique n'est pas clairement établi à ce jour. Si la dotation initiale est repérée (il s'agit essentiellement de biens immobiliers), l'équilibre économique de la fondation nécessite la recherche de mécènes. Ce travail reste à faire. Les rédacteurs du rapport du CGEDD « Proposition de scénarios de financement des politiques publiques de préservation des ressources en eau, de la biodiversité et des milieux marins »37évoquant l'outil de la FRUP, avancent l'idée d'« ambassadeurs de la biodiversité adossés à une fondation reconnue d'utilité publique (qui) pourraient démarcher et sensibiliser les entreprises et donateurs sur les projets »38. Ces mêmes rédacteurs estiment le montant du mécénat d'entreprises bénéficiant à la biodiversité et aux espaces naturels à 84 millions d'euros en 2015, provenant essentiellement de grandes entreprises. Outre les mécènes privés, certaines fondations telle la fondation pour la recherche sur la biodiversité créée en 2008, à la suite du Grenelle de l'environnement, l'ont été avec le soutien des Ministères de la recherche et de l'écologie. 2. La mission recommande au réseau des conservatoires de finaliser sa réflexion préalable à la naissance d'une fondation reconnue d'utilité publique oeuvrant au renforcement de la qualité de la biodiversité, notamment au titre des mesures compensatoires dans laquelle il est engagé, en particulier sur les questions de sa gouvernance et de son modèle économique. 37 38 Rapport 010447-01 établi en 2016 par Philippe Bellec, Patricia Corrèze-Lenée, Patrick Lavarde Extrait du rapport page 8 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 33/54 Rapport n° 011090-01 2.6. L'intérêt de la présence des CEN au sein du monde émergent des opérateurs de compensation, engagés dans l'offre de sites naturels de compensation La compensation par l'offre, par son caractère préalable et mutualisé présente deux avantages : d'une part la restauration du milieu est effective avant l'atteinte causée par le projet, et d'autre part le territoire concerné peut être d'une taille suffisante pour concerner une unité écologique cohérente. Ses règles ont été précisées par la loi biodiversité et ses décrets et arrêtés d'application. Le rapport sénatorial précédemment cité « s'interroge cependant sur le modèle économique et le financement des opérations de restauration de milieux rares ». Les rapporteurs souhaitent présenter ici l'intérêt qu'il y aurait pour les acteurs de la compensation par l'offre, à ce que les CEN s'y impliquent. 2.6.1. Intérêt pour l'État L'intervention du réseau des conservatoires, comme opérateur de compensation engagé dans une stratégie de l'offre, présente un intérêt pour l'État et ce pour différentes raisons. La première tient de la posture du réseau des conservatoires. Le rapport sénatorial, dans son avant-propos, comme évoqué dans la partie 1, indique que « Les mesures de compensation sont un élément à part entière de l'approche environnementale des territoires, dont les enjeux de biodiversité doivent être combinés aux enjeux d'aménagements liés aux infrastructures, afin de faire fonctionner ensemble deux trames -naturelle et humaine- qui aujourd'hui s'affrontent ». L'État a tout intérêt à s'appuyer sur le réseau des conservatoires qui a su démontrer sa capacité à rechercher le consensus et à faire avancer la cause de la biodiversité en lien étroit avec les acteurs d'un territoire. La deuxième tient à la capacité qu'ont les conservatoires d'expérimenter. Thierry Dutoit, directeur de recherche en ingénierie écologique au centre national de la recherche scientifique (CNRS), auditionné par les sénateurs (audition du 22 décembre 2016) affirme : « Le vivant est un ensemble dynamique. C'est pourquoi les opérations de restauration se sont donné pour objectif non pas de reconstituer une carte postale mais d'imprimer une trajectoire aux écosystèmes. L'obligation de résultat doit donc être analysée au regard de la trajectoire d'où l'importance des mécanismes de suivi et d'ajustement à mesure que se concrétise le projet de compensation... La compensation est donc bien un lieu d'expérimentation, par les acteurs de terrain, de mesures innovantes en faveur de la reconquête de la biodiversité ». Les conservatoires sont acteurs de terrain, reconnus pour leur capacité d'ingénierie écologique, capables de jouer un rôle positif dans des comités de pilotage et de suivi des mesures. Ce sont des doubles compétences rares et intéressantes pour l'État. La dernière est en lien, bien évidemment, avec l'éthique du réseau et sa double préoccupation, celle de l'intérêt général et celle de la sécurisation des mesures compensatoires au-delà des 30 ans notamment grâce à la future fondation. Au titre de l'intérêt général, les conservatoires mettent à disposition de l'État, l'ensemble des éléments relatifs au suivi des actions menées L'État a donc avantage à ce que le réseau des conservatoires renforce son rôle d'opérateur de compensation à la demande, mais également, à ce qu'il s'engage dans la création de sites naturels de compensation. Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 34/54 Les rapporteurs souhaitent formuler deux recommandations à l'État afin de faciliter cet engagement du réseau des CEN dans la compensation. · La première est relative à la définition du rôle des conservatoires tel qu'il est précisé à l'article L 414.11 du code de l'environnement. Celle-ci devrait mentionner de manière explicite dans les missions que les conservatoires « peuvent mener », celles d'un opérateur de compensation. Une tel ajout manifesterait la reconnaissance de l'État de la capacité des conservatoires à gérer un bien commun, dans le sens de l'intérêt général, en particulier si le bien est le fruit de mesures compensatoires conduites depuis 30 ans qu'il serait dommageable, pour la biodiversité, de voir détruit. 3. La mission recommande à la DEB d'envisager de modifier l'article L.414-11 du code de l'environnement, qui définit le rôle des conservatoires d'espaces naturels, en y introduisant la possibilité pour les conservatoires d'être opérateurs de compensation. · La seconde consiste à soutenir la création de la fondation reconnue d'utilité publique sur laquelle travaille le réseau des conservatoires. Au-delà du soutien procédural à cette création39 que signifiera, le moment venu40, un avis favorable du ministère en charge de l'environnement, il s'agit pour l'État d'apporter un soutien financier exceptionnel et ponctuel, sous la forme d'une dotation au capital initial de la fondation. 4. La mission recommande à la DEB d'envisager d'apporter, sur la base d'un projet abouti et en lien avec le CGDD et l'AFB, un soutien financier exceptionnel et ponctuel, sous forme de dotation au capital initial, à la future fondation reconnue d'utilité publique créée à l'initiative des conservatoires d'espaces naturels. 2.6.2. Intérêt pour les collectivités Évoquant la pérennité de la compensation le rapport sénatorial indique « qu'elle semble passer par la capacité des territoires à définir une vision structurée de la compensation, qui doit constituer un des volets d'une politique de reconquête de la biodiversité ». Les territoires de proximité seront d'autant plus capables d'avoir cette vision structurée de la compensation que les collectivités intègrent ce besoin dans leurs documents d'aménagement, de planification (schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, plan local d'urbanisme intercommunal) en partant d'une parfaite connaissance des écosystèmes présents sur les territoires, d'une vraie analyse des projets de développement et de leurs conséquences écologiques, d'une bonne connaissance de la démarche ERC. Les collectivités rencontrées ont la plupart indiqué que le fait que la loi biodiversité ouvre le champ de la compensation par anticipation les amène à réfléchir à une stratégie régionale, départementale voire à l'échelle d'une métropole. Dans cette réflexion, les collectivités peuvent s'appuyer sur les conservatoires, valorisant leurs compétences naturalistes, leur connaissance des 39 40 Création instruite par le ministère de l'intérieur et entérinée in fine par le Conseil d'État. Ce qui suppose que le réseau soit allé au bout de sa démarche de définition des contours (objet, gouvernance, modèle économique...) de la fondation. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 35/54 Rapport n° 011090-01 territoires et leurs compétences de gestionnaires. Certaines régions41 sont, d'ores et déjà, engagées dans la création d'agence régionale de la biodiversité (ARB), dans laquelle les conservatoires peuvent être acteurs. 2.6.3. Intérêt pour les autres acteurs Le travail collaboratif avec les acteurs qui souhaitent s'engager dans la réalisation de sites naturels de compensation est essentiel, aucun acteur ne possédant à lui seul l'ensemble des capacités nécessaires pour construire l'offre. La CDC biodiversité s'est appuyée sur le conservatoire d'espaces naturels PACA pour mener à bien son projet. Elle a apporté ses capacités financières que ne possédait pas ce conservatoire. Reste, aujourd'hui, sans réponse la question du devenir des terrains au-delà des 30 années prévues par la convention entre l'État et la CDC Biodiversité. L'offre des conservatoires d'accueillir à l'échéance des 30 ans les terrains ainsi restaurés dans la future fondation permet de renforcer la confiance dans l'engagement à long terme de l'opérateur de compensation. Le département des Yvelines, dans le cadre de son expérimentation en tant qu'opérateur d'une offre de compensation, a ressenti le besoin de s'appuyer sur le muséum national d'histoire naturelle, en l'absence de conservatoires dans une vraie démarche qu'il qualifie de C.E.R.C.G.A (Connaître, éviter, réduire, compenser, gérer, accompagner). Les conservatoires, du fait des missions qu'ils se sont données, peuvent jouer un rôle fondamental tant par la connaissance qu'ils ont que par leurs compétences de gestion et d'accompagnement. 41 C'est le cas des régions Occitanie, Centre Val-de-Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Normandie qui ont signé des conventions de préfiguration avec l'AFB, ainsi que de la Bretagne et de l'Île-de-France en discussions avancées avec l'AFB. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 36/54 Rapport n° 011090-01 Conclusion Les conservatoires d'espaces naturels ne sont pas les seules associations qui s'interrogent sur leur niveau d'implication dans la compensation écologique. Les rapporteurs en ont rencontré plusieurs, engagées à des degrés divers, ou simples observatrices à ce stade. Le même type de questionnement se pose pour chacune d'entre elles à propos d'un processus sur lequel elles restent globalement circonspectes. Une étude exhaustive sur le positionnement de l'ensemble de ces acteurs associatifs à l'égard de la compensation serait intéressante, tant ceux-ci pourraient contribuer à favoriser une compensation effective. Les conservatoires, sur lesquels les rapporteurs ont concentré leur travail, sont un des nombreux acteurs qui contribuent à la préservation de la biodiversité par des actions de gestion d'espaces de grande richesse biologique avec un professionnalisme reconnu. Compte tenu de leurs compétences, ils ont été sollicités par ceux et celles qui sont confrontés à la nécessité de mettre en oeuvre des mesures compensatoires et ont répondu positivement à la demande dans le respect de leur charte éthique-mesures compensatoires. Au terme de leur mission, il apparaît aux rapporteurs qu'il est pertinent de mobiliser le résultat de cette gestion orientée pour renforcer la qualité de la biodiversité au titre des mesures compensatoires. Un engagement des conservatoires d'espaces naturels dans les mécanismes de l'offre de compensation présenterait un intérêt indéniable pour la biodiversité. Une telle orientation nécessite une vraie démarche pour l'ensemble du réseau à qui il revient, bien entendu, de prendre la décision. Celle-ci sera d'autant plus facile que le réseau se sentira soutenu par le ministère de la transition écologique et solidaire. L'implication des conservatoires d'espaces naturels dans les mécanismes de compensation est d'autant plus important que l'État vient de lancer les états généraux de l'alimentation avec quatre finalités affichées dont celle de réconcilier agriculture et environnement. La mission, au cours de ses visites terrain, a vu de nombreux exemples où les mesures compensatoires mises en place ont permis l'installation de jeunes agriculteurs en agriculture biologique au sein de régions où la conduite des exploitations est plutôt intensive. Nul doute que ces précurseurs seront regardés et que l'observation « au-dessus de la haie » sera accélérateur de transition écologique pour l'ensemble de la profession. Thierry Boisseaux Odile Stefanini-Meyrignac Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Ingénieure générale des ponts, des eaux et des forêts Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 37/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 38/54 Annexes Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 39/54 1. Lettre de commande Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 40/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 41/54 2. Liste des personnes interviewées (rencontres, réunions ou entretiens téléphoniques - en cas d'entretiens multiples seule la date du premier entretien est indiquée) * : intervenant à la réunion du collège eau et biodiversité du 27 juin 2017 Nom Adam Aribert Auberger Augustin Bâcle Barry Barthod Bauchet Baudoin Bertrand Bertrand Berton * Biteau Bourrieau Bousselin Branciforti Busserolle Cayla Chambaud Clerc * Collet Corsyn Dall'Osto Darses * De Champsavin Dellinger Dick Faure Formery Gélinaud Gil Goetghebeur Gozal Grimaldi Prénom Mélanie Dominique Eliane Marie-Pierre Michel Philippe Chhristian Philippe Aline Sonia Laurène Solène Benoît Paul Nicolas Julian Patricia Brigitte François Pascal Hélène Véronique Christophe Ophélie Sophie Nadine Régis Pierre Mathieu Guillaume Céleste Philippe Muriel Raphaël Organisme CREN Poitou-Charentes Ligue pour la protection des oiseaux Fonction Date Responsable de l'antenne de Charente 03/05/2017 Directrice du pôle conservation de la 20/04/2017 nature CREN Auvergne Présidente du fonds de dotation 28/03/2017 Cheffe du service Espaces et Patrimoine Conseil régional Grand Est 12/04/2017 naturels DREAL Bretagne Chef du service du patrimoine naturel 19/04/2017 Conseil régional Nouvelle-Aquitaine Adjoint au chef de service 21/03/2017 CGEDD Membre de l'Autorité environnementale 28/03/2017 Conseil régional Occitanie / PyrénéesDirecteur de la transition écologique et 25/04/2017 Méditerranée énergétique Directrice milieux aquatiques et 26/04/2017 Conseil départemental de l'Hérault environnement CEN Languedoc-Roussillon Directrice 25/04/2017 Agence française pour la biodiversité Chargée de mission juridique 27/04/2017 Conseil départemental des Yvelines Chargée de mission évitement, réduction 08/06/2017 et compensations environnementales CREN Poitou-Charentes Président 03/05/2017 Fondation pour la protection des habitats de la Directeur 20/04/2017 faune sauvage Conseil régional Auvergne-Rhône-Alpes Responsable du service territoires 10/05/2017 CREN Poitou-Charentes Responsable de l'antenne de la Vienne 03/05/2017 CERN Poitou-Charentes Directrice 03/05/2017 Conseil départemental des Yvelines Directrice de l'environnement 08/06/2017 Agence de l'eau Rhône Méditerranée Corse Chargé d'études SDAGE zones humides 18/05/2017 ­ biodiversité Chef de projet évitement, réduction et 08/06/2017 Conseil départemental des Yvelines compensations environnementales CREN Poitou-Charentes Coordinatrice mesures compensatoires 03/05/2017 CEN Lorraine Directrice 11/04/2017 Directeur adjoint de l'environnement et 10/05/2017 Conseil départemental de Savoie des paysages Commissariat général au développement Adjointe au chef du bureau des biens 27/06/2017 durable publics globaux Conseil régional Grand Est Chargée de mission coordination des 12/04/2017 conservatoires de la région Grand Est Conseil départemental de la Moselle Directrice de l'agriculture, des réseaux et 12/04/2017 de l'environnement CEN Savoie Directeur 10/05/2017 Conseil régional Grand Est Adjoint à la cheffe du service espaces et 12/04/2014/7 patrimoine naturels CREN Poitou-Charentes Administrateur 03/05/2017 Bretagne Vivante Administrateur 19/04/2017 DGALN/DEB/EN Chargée de mission 01/03/2017 Agence de l'eau Rhin-Meuse Directeur adjoint des politiques 12/04/2017 d'intervention FNSafer Directrice générale 04/05/2017 CREN Poitou-Charentes Responsable de l'antenne des Deux- 03/05/2017 Sèvres Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 42/54 Guillevic Herschel Iriart Jolly Laigre Lallemand Lascours Latapie Le Divenah Lécuyer Lemaitre Lepart Lépine Lépine Leroy-Therville Levavasseur Levesque Lunaud Marion Masset Melenec Mercier Meunier Millard Missioux * Mounier * Yvon Hélène André Philippe Marie-Pierre Jérôme Stéphane Valérie Jean-Paul Charlotte Valéry Jacques Christophe Fabien Stéphane Stéphanie Robert Emilie Pierrick Philippe Gwenaëlle Pascale Francis Frédérique Pierre Bruno Bretagne Vivante DGALN/DEB/EN DDT Savoie CEN Picardie DREAL Grand Est CREN Poitou-Charentes Conseil départemental de Savoie DGALN/DEB/EN CGEDD Terres d'Europe scafr Commissariat général au développement durable CEN Languedoc-Roussillon CEN Picardie CEN Languedoc-Roussillon Conseil régional Occitanie / PyrénéesMéditerranée DDT Savoie Terres d'Europe scafr Agence de l'eau Rhône Méditerranée Corse DREAL Nouvelle-Aquitaine DREAL Hauts-de-France Conseil départemental de la Somme Agence de l'eau Seine-Normandie CEN Picardie Commissariat général au développement durable SAFER Ile-de-France Fédération des conservatoires d'espaces naturels Métropole Chambéry ­ Coeur des Bauges DREAL Grand Est Conseil départemental de la Somme DEB DREAL Occitanie CGEDD CDC Biodiversité Agence de l'eau Rhône Méditerranée Corse Conseil régional Occitanie / PyrénéesMéditerranée DREAL Hauts-de-France Conseil départemental de l'Hérault Administrateur Cheffe de bureau Chef de l'unité forêt, chasse et milieux naturels Directeur Adjointe au chef de service eau, biodiversité et paysages Chargé de mission territorial Vienne Directeur de l'environnement et du paysage Chargée de mission Membre permanent Ingénieure d'étude, co-animatrice du réseau environnement Chef du bureau des infrastructures, des transports et et de l'aménagement Président Président Chargé de mission animation territoriale Directeur du projet foncier Responsable N2000 et protection des milieux Directeur Responsable financements Adjoint au chef de service patrimoine naturel Chargé de mission au service eau et nature Responsable du pôle biodiversité, trame verte et bleue Directrice territoriale vallée d'Oise Directeur adjoint et responsable de la mission scientifique Adjointe au chef de bureau des infrastructures, des transports et et de l'aménagement Directeur Directeur Responsable agriculture périurbaine et espaces naturels Responsable d'équipe espaces naturels Chef de projet canal Seine-Nord Chef de bureau Cheffe du département biodiversité Membre de l'Autorité environnementale Président Directeur Général Chef de projet zones humides biodiversité Directeur général délégué aménagement durable, mer, transports et mobilités Adjoint au chef du service eau et nature Directeur des politiques techniques, transports et innovation Président Chargé de mission zones humides et animation du réseau biodiversité Responsable d'opérations 19/04/2017 01/03/2017 10/05/2017 14/03/2017 12/04/2017 03/05/2017 10/05/2017 01/03/2017 18/04/2017 04/05/2017 02/05/2017 25/04/2017 14/03/2017 26/04/2017 25/04/2017 10/05/2017 04/05/2017 18/05/2017 27/03/2017 15/03/2017 15/03/2017 21/03/2017 14/03/2017 02/05/2017 27/06/2017 28/02/2017 10/05/2017 12/04/2017 15/03/2017 27/06/2017 25/04/2017 23/02/2017 17/05/2017 18/05/2017 25/04/2017 15/03/2017 26/04/2017 21/03/2017 10/05/2017 03/05/2017 Normand-Second Maéva Ouzet Peltier Perret Perrier Perrin Piermont * Pignon Pinet Portola Pourcel Raynaud René Renoust Sophie David Michel Émilie Thérèse Laurent Martin Pascal Enrique Philippe Annie Claude CEN limousin Stéphane Aurélie DDT Savoie DREAL Nouvelle-Aquitaine Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 43/54 Rigaux Robin Salvi Seliquer Semelet Soustelle Sztuka Szurpicki Schweiger * Thievent Thivel Toullec Vérot Zalas Zammite Thierry Sophie Alain Pierre Julien Didier Clarisse Amandine Conseil régional des Hauts-de-France ­ direction de l'environnement Commissariat général au développement durable CEN Lorraine CEN Limousin Conseil régional Auvergne-Rhône-Alpes DREAL Occitanie Conseil départemental de la Moselle COSEA (Groupe Vinci) Responsable du département biodiversité 15/03/2017 Jean-Baptiste SAFER Ile-de-France Philippe Laurence Jean-Luc Alain Christelle Jean-Michel CDC Biodiversité DDT Savoie Bretagne Vivante DREAL Nouvelle-Aquitaine Conseil régional Nouvelle-Aquitaine Agence française pour la biodiversité Chargée de mission Évaluation 02/05/2017 Environnementale Président 11/04/2017 Directeur 21/03/2017 Responsable du service expert 10/05/2017 Chargé de mission ERC 25/04/2017 Cheffe du bureau des espaces naturels et 12/04/2014/7 des zones humides Chargée d'environnement - Mesures 03/05/2017 compensatoires Directeur de la prospective et de 08/06/2017 l'aménagement du territoire Directeur 17/05/2017 Cheffe du service environnement, eau et 10/05/2017 forêt Président 19/04/2017 Chef du département biodiversité, 03/05/2017 continuité et espaces naturels Chef de service 21/03/2017 Directeur du contrôle des usages 27/04/2017 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 44/54 3. Tableau de bord 2017 des conservatoires d'espaces naturels Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 45/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 46/54 4. Courrier du ministère en charge des finances, relatif à la réception de fonds publics par un fonds de dotation Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 47/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 48/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 49/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 50/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 51/54 5. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme AFB AE AFA ARB CA CD CDC CEN CGDD CGEDD CL CNRS DEB DGALN DOCOB DREAL DUP EPCI EPF ERC FNE FNSAFER FRUP GIP Ha MEEM N2000 ONF ORE PACA PLUI PNA SAFER SCOT SRADDET TGV USD ZAC Signification Agence française pour la biodiversité Agence de l'eau Association foncière agricole Agence régionale de la biodiversité Conseil d'administration Conseil départemental Caisses des dépôts et consignations Conservatoire d'espaces naturels Commissariat général au développement durable Conseil général de l'environnement et du développement durable Conservatoire du littoral Centre national de la recherche scientifique Direction de l'eau et de la biodiversité Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature Document d'objectifs Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Déclaration d'utilité publique Établissement public de coopération intercommunale Établissement public foncier Éviter, réduire, compenser France nature environnement Fédération des sociétés d'aménagement et d'établissement rural Fondation reconnue d'utilité publique Groupement d'intérêt public Hectare Ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer Natura 2000 Office national des forêts Obligation réelle environnementale Provence Alpes Côte-d'Azur Plan local d'urbanisme intercommunal Plan national d'action Société d'aménagement et d'établissement rural Schéma de cohérence territoriale Schéma d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires Train à grande vitesse Dollar des États-Unis d'Amérique Zone d'aménagement concerté Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 52/54 http://www.developpement-durable.gouv.fr/  (ATTENTION: OPTION lequel il souhaite s'engager comme opérateur de compensation (par l'offre et/ou par la demande) et, en fonction de la réponse, d'agir sur ses points de fragilité. 2.5. L'intérêt d'une fondation reconnue d'utilité publique l'importance de sa gouvernance et de son modèle économique mais Depuis quelque temps, le réseau des CEN réfléchit, avec le fonds de dotation des conservatoires, à la création d'une fondation reconnue d'utilité publique (FRUP). Il le fait afin de surmonter les difficultés rencontrées par le fonds, mais aussi pour que le réseau soit mieux armé s'il décide de s'impliquer davantage dans la compensation écologique. La fédération a ainsi proposé à ses adhérents de réfléchir à un projet de statuts de cette FRUP fin juin 2017. Porter la fondation sur des fonts baptismaux 33 Article D414-30 I.2 du code de l'environnement. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 30/54 Rapport n° 011090-01 nécessitera de clarifier les questions de gouvernance et du modèle économique de la fondation et ce, sans tarder. 2.5.1. Un fonds de dotation insatisfaisant Le fonds de dotation, même s'il est un excellent outil de sécurisation du foncier, présente quelques limites. La première n'est pas liée aux principes du fonds lui-même mais plus à l'attitude des CEN qui ont peu versé au fonds de dotation. En dehors de craintes relatives à la diminution de leur haut de bilan, c'est aussi la gouvernance, la complexité et la longueur de la procédure d'acceptation ou pas d'un bien qui sont en cause. La deuxième tient au statut du fonds qui l'empêche de recevoir des fonds publics (terrains de communautés de communes, terrains d'établissements publics, etc.). Une réponse extrêmement claire de la direction des affaires juridiques du ministère des finances34 au questionnement du réseau des conservatoires a été donnée. Deux donations ont alors dû être refusées (68 ha en Crau et 21 ha dans les gorges de la Sioule). 2.5.2. Une fondation pour surmonter les difficultés du fonds de dotation La fondation reconnue d'utilité publique (FRUP) est définie par l'article 18 de la Loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat comme l'acte par lequel une ou plusieurs personnes physiques ou morales décident l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général et à but non lucratif. La FRUP peut non seulement recevoir des fonds privés, mais aussi des fonds publics et donc permet de collecter des terrains d'origine privée et publique. Elle est aussi éligible aux donations, notamment celles des personnes soumises à l'impôt de solidarité sur la fortune. La loi sur l'économie sociale et solidaire du 31 juillet 2014 facilite la transformation d'un fonds de dotation en fondation reconnue d'utilité publique, sans donner lieu à dissolution, ni à création d'une personne morale nouvelle35. La destination des propriétés constituant la dotation est, comme pour le fonds de dotation, garantie dans la mesure où les biens doivent être irrévocablement affectés à la réalisation de l'objet social de la fondation. Les statuts en cours d'élaboration par le réseau des conservatoires prévoit que les propriétés foncières à haute valeur ou à haute potentialité en termes de biodiversité seront grevées d'une clause d'inaliénabilité afin de rendre irrévocable l'affectation à la fondation. Cette garantie à long terme est particulièrement importante pour la biodiversité. 34 Courrier de la direction des affaires juridiques en date du 19 juillet 2015 rappelant l'article 140-3 de la loi de modernisation de l'économie de 2008 - voir annexe 4 Article 87 de la loi N°2014-856. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 31/54 35 Rapport n° 011090-01 2.5.3. Une fondation dont l'objet englobe la compensation Tel qu'envisagé aujourd'hui, l'objet de la fondation englobe la protection de la biodiversité et la préservation des espèces, des habitats naturels ou anthropisés, de la géo-diversité et des paysages. Les moyens d'action prévus par le projet de statuts sont nombreux parmi lesquels le soutien de toute initiative d'intérêt général notamment par le portage de propriétés, y compris celles provenant de mesures compensatoires, ainsi que la gestion d'espaces de nature ordinaire dont la préservation peut être rendue nécessaire par des contextes locaux. Le projet de règlement intérieur prévoit une charte éthique de la fondation définissant les conditions dans lesquelles sont effectués les placements, l'acceptation des dons et legs, l'acceptation des mesures compensatoires, la distribution d'aides. Cette charte reste à écrire. 2.5.4. Une fondation qui permettrait de mutualiser des compétences pointues nécessaires à la compensation La question financière est essentielle lorsque l'on s'intéresse à la compensation que ce soit à la demande ou a fortiori par l'offre. L'une et l'autre supposent en effet la mise en place de garanties sur le long terme. Il peut s'agir de sécuriser et de faire fructifier des fonds reçus lors d'un « versement libératoire »36 unique en début ou tout au long de la période d'obligation. Il peut également s'agir de réunir les capacités d'investissement pour constituer des sites naturels de compensation, en sachant que le retour sur investissement sera nécessairement différé, mais aussi potentiellement aléatoire. Se lancer dans ce type d'opérations nécessite, comme évoqué au 1.4.4 de pouvoir faire appel à une expertise juridique et une ingénierie financière pointues et fiables, que ce soit pour des opérations développées en propre, mais aussi pour veiller à l'établissement de partenariats, que les rapporteurs considèrent indispensables dans la plupart des cas, solides et équilibrés. Ces compétences manquent aujourd'hui au réseau des CEN, chaque conservatoire n'ayant pas la surface suffisante pour les internaliser, mais sans doute pas non plus pour les piloter si elles restent extérieures. Une fondation serait en revanche mieux placée pour apporter ce type de savoir-faire et, ce faisant, de sécurité à l'ensemble du réseau. Une fondation serait également mieux à même de recruter ou s'adjoindre une compétence spécifique en levée de fonds, ce qui constitue un métier à part entière. Cela permettrait à la fondation d'avoir plus facilement accès au conseil en philantropie développé par certaines banques. 2.5.5. Une fondation dont la gouvernance doit être adaptée à l'enjeu de la compensation Construire une fondation préservant la biodiversité et pour ce faire jouant notamment le double rôle d'assurer la garantie du foncier acquis et de gérer sur le long terme les investissements nécessaires à la bonne mise en oeuvre des mesures compensatoires, nécessite que le réseau se mette d'accord à la fois sur les questions de gouvernance et de modèle économique. 36 Comme évoqué au 2.4.2 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 32/54 Rapport n° 011090-01 La gouvernance est en cours de clarification. Le projet de statuts dans sa version de juin 2017 prévoit un conseil d'administration composé de 12 membres dont : · · · quatre membres au titre du collège des fondateurs. À la création de la FRUP, ce seraient des membres du bureau du fonds de dotation pour assurer une bonne transition ; cinq membres au titre du collège des personnalités qualifiées (personnes choisies en raison de leur compétence dans le domaine d'activité de la fondation, cooptées par les membres des deux autres collèges du conseil d'administration). Au stade actuel de la réflexion, des profils naturalistes, de gestionnaires d'association sont ciblés en priorité ; trois membres au titre du collège des partenaires institutionnels. Les partenaires institutionnels sont ceux qui concourent à l'accomplissement de l'objet social de la fondation. Il peut s'agir de personnes morales de droit privé (fondations, association reconnue d'utilité publique, association visée au dernier aliéna de l'article 6 de la loi du 1er juillet 1901, sociétés privées...) ou de droit public (collectivités territoriales, etc.). Des consultations sont en cours avec divers partenaires potentiels (fondations, établissements publics, collectivités, associations, etc.) 2.5.6. Une fondation dont le modèle économique doit encore être précisé Le modèle économique n'est pas clairement établi à ce jour. Si la dotation initiale est repérée (il s'agit essentiellement de biens immobiliers), l'équilibre économique de la fondation nécessite la recherche de mécènes. Ce travail reste à faire. Les rédacteurs du rapport du CGEDD « Proposition de scénarios de financement des politiques publiques de préservation des ressources en eau, de la biodiversité et des milieux marins »37évoquant l'outil de la FRUP, avancent l'idée d'« ambassadeurs de la biodiversité adossés à une fondation reconnue d'utilité publique (qui) pourraient démarcher et sensibiliser les entreprises et donateurs sur les projets »38. Ces mêmes rédacteurs estiment le montant du mécénat d'entreprises bénéficiant à la biodiversité et aux espaces naturels à 84 millions d'euros en 2015, provenant essentiellement de grandes entreprises. Outre les mécènes privés, certaines fondations telle la fondation pour la recherche sur la biodiversité créée en 2008, à la suite du Grenelle de l'environnement, l'ont été avec le soutien des Ministères de la recherche et de l'écologie. 2. La mission recommande au réseau des conservatoires de finaliser sa réflexion préalable à la naissance d'une fondation reconnue d'utilité publique oeuvrant au renforcement de la qualité de la biodiversité, notamment au titre des mesures compensatoires dans laquelle il est engagé, en particulier sur les questions de sa gouvernance et de son modèle économique. 37 38 Rapport 010447-01 établi en 2016 par Philippe Bellec, Patricia Corrèze-Lenée, Patrick Lavarde Extrait du rapport page 8 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 33/54 Rapport n° 011090-01 2.6. L'intérêt de la présence des CEN au sein du monde émergent des opérateurs de compensation, engagés dans l'offre de sites naturels de compensation La compensation par l'offre, par son caractère préalable et mutualisé présente deux avantages : d'une part la restauration du milieu est effective avant l'atteinte causée par le projet, et d'autre part le territoire concerné peut être d'une taille suffisante pour concerner une unité écologique cohérente. Ses règles ont été précisées par la loi biodiversité et ses décrets et arrêtés d'application. Le rapport sénatorial précédemment cité « s'interroge cependant sur le modèle économique et le financement des opérations de restauration de milieux rares ». Les rapporteurs souhaitent présenter ici l'intérêt qu'il y aurait pour les acteurs de la compensation par l'offre, à ce que les CEN s'y impliquent. 2.6.1. Intérêt pour l'État L'intervention du réseau des conservatoires, comme opérateur de compensation engagé dans une stratégie de l'offre, présente un intérêt pour l'État et ce pour différentes raisons. La première tient de la posture du réseau des conservatoires. Le rapport sénatorial, dans son avant-propos, comme évoqué dans la partie 1, indique que « Les mesures de compensation sont un élément à part entière de l'approche environnementale des territoires, dont les enjeux de biodiversité doivent être combinés aux enjeux d'aménagements liés aux infrastructures, afin de faire fonctionner ensemble deux trames -naturelle et humaine- qui aujourd'hui s'affrontent ». L'État a tout intérêt à s'appuyer sur le réseau des conservatoires qui a su démontrer sa capacité à rechercher le consensus et à faire avancer la cause de la biodiversité en lien étroit avec les acteurs d'un territoire. La deuxième tient à la capacité qu'ont les conservatoires d'expérimenter. Thierry Dutoit, directeur de recherche en ingénierie écologique au centre national de la recherche scientifique (CNRS), auditionné par les sénateurs (audition du 22 décembre 2016) affirme : « Le vivant est un ensemble dynamique. C'est pourquoi les opérations de restauration se sont donné pour objectif non pas de reconstituer une carte postale mais d'imprimer une trajectoire aux écosystèmes. L'obligation de résultat doit donc être analysée au regard de la trajectoire d'où l'importance des mécanismes de suivi et d'ajustement à mesure que se concrétise le projet de compensation... La compensation est donc bien un lieu d'expérimentation, par les acteurs de terrain, de mesures innovantes en faveur de la reconquête de la biodiversité ». Les conservatoires sont acteurs de terrain, reconnus pour leur capacité d'ingénierie écologique, capables de jouer un rôle positif dans des comités de pilotage et de suivi des mesures. Ce sont des doubles compétences rares et intéressantes pour l'État. La dernière est en lien, bien évidemment, avec l'éthique du réseau et sa double préoccupation, celle de l'intérêt général et celle de la sécurisation des mesures compensatoires au-delà des 30 ans notamment grâce à la future fondation. Au titre de l'intérêt général, les conservatoires mettent à disposition de l'État, l'ensemble des éléments relatifs au suivi des actions menées L'État a donc avantage à ce que le réseau des conservatoires renforce son rôle d'opérateur de compensation à la demande, mais également, à ce qu'il s'engage dans la création de sites naturels de compensation. Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 34/54 Les rapporteurs souhaitent formuler deux recommandations à l'État afin de faciliter cet engagement du réseau des CEN dans la compensation. · La première est relative à la définition du rôle des conservatoires tel qu'il est précisé à l'article L 414.11 du code de l'environnement. Celle-ci devrait mentionner de manière explicite dans les missions que les conservatoires « peuvent mener », celles d'un opérateur de compensation. Une tel ajout manifesterait la reconnaissance de l'État de la capacité des conservatoires à gérer un bien commun, dans le sens de l'intérêt général, en particulier si le bien est le fruit de mesures compensatoires conduites depuis 30 ans qu'il serait dommageable, pour la biodiversité, de voir détruit. 3. La mission recommande à la DEB d'envisager de modifier l'article L.414-11 du code de l'environnement, qui définit le rôle des conservatoires d'espaces naturels, en y introduisant la possibilité pour les conservatoires d'être opérateurs de compensation. · La seconde consiste à soutenir la création de la fondation reconnue d'utilité publique sur laquelle travaille le réseau des conservatoires. Au-delà du soutien procédural à cette création39 que signifiera, le moment venu40, un avis favorable du ministère en charge de l'environnement, il s'agit pour l'État d'apporter un soutien financier exceptionnel et ponctuel, sous la forme d'une dotation au capital initial de la fondation. 4. La mission recommande à la DEB d'envisager d'apporter, sur la base d'un projet abouti et en lien avec le CGDD et l'AFB, un soutien financier exceptionnel et ponctuel, sous forme de dotation au capital initial, à la future fondation reconnue d'utilité publique créée à l'initiative des conservatoires d'espaces naturels. 2.6.2. Intérêt pour les collectivités Évoquant la pérennité de la compensation le rapport sénatorial indique « qu'elle semble passer par la capacité des territoires à définir une vision structurée de la compensation, qui doit constituer un des volets d'une politique de reconquête de la biodiversité ». Les territoires de proximité seront d'autant plus capables d'avoir cette vision structurée de la compensation que les collectivités intègrent ce besoin dans leurs documents d'aménagement, de planification (schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, plan local d'urbanisme intercommunal) en partant d'une parfaite connaissance des écosystèmes présents sur les territoires, d'une vraie analyse des projets de développement et de leurs conséquences écologiques, d'une bonne connaissance de la démarche ERC. Les collectivités rencontrées ont la plupart indiqué que le fait que la loi biodiversité ouvre le champ de la compensation par anticipation les amène à réfléchir à une stratégie régionale, départementale voire à l'échelle d'une métropole. Dans cette réflexion, les collectivités peuvent s'appuyer sur les conservatoires, valorisant leurs compétences naturalistes, leur connaissance des 39 40 Création instruite par le ministère de l'intérieur et entérinée in fine par le Conseil d'État. Ce qui suppose que le réseau soit allé au bout de sa démarche de définition des contours (objet, gouvernance, modèle économique...) de la fondation. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 35/54 Rapport n° 011090-01 territoires et leurs compétences de gestionnaires. Certaines régions41 sont, d'ores et déjà, engagées dans la création d'agence régionale de la biodiversité (ARB), dans laquelle les conservatoires peuvent être acteurs. 2.6.3. Intérêt pour les autres acteurs Le travail collaboratif avec les acteurs qui souhaitent s'engager dans la réalisation de sites naturels de compensation est essentiel, aucun acteur ne possédant à lui seul l'ensemble des capacités nécessaires pour construire l'offre. La CDC biodiversité s'est appuyée sur le conservatoire d'espaces naturels PACA pour mener à bien son projet. Elle a apporté ses capacités financières que ne possédait pas ce conservatoire. Reste, aujourd'hui, sans réponse la question du devenir des terrains au-delà des 30 années prévues par la convention entre l'État et la CDC Biodiversité. L'offre des conservatoires d'accueillir à l'échéance des 30 ans les terrains ainsi restaurés dans la future fondation permet de renforcer la confiance dans l'engagement à long terme de l'opérateur de compensation. Le département des Yvelines, dans le cadre de son expérimentation en tant qu'opérateur d'une offre de compensation, a ressenti le besoin de s'appuyer sur le muséum national d'histoire naturelle, en l'absence de conservatoires dans une vraie démarche qu'il qualifie de C.E.R.C.G.A (Connaître, éviter, réduire, compenser, gérer, accompagner). Les conservatoires, du fait des missions qu'ils se sont données, peuvent jouer un rôle fondamental tant par la connaissance qu'ils ont que par leurs compétences de gestion et d'accompagnement. 41 C'est le cas des régions Occitanie, Centre Val-de-Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Normandie qui ont signé des conventions de préfiguration avec l'AFB, ainsi que de la Bretagne et de l'Île-de-France en discussions avancées avec l'AFB. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 36/54 Rapport n° 011090-01 Conclusion Les conservatoires d'espaces naturels ne sont pas les seules associations qui s'interrogent sur leur niveau d'implication dans la compensation écologique. Les rapporteurs en ont rencontré plusieurs, engagées à des degrés divers, ou simples observatrices à ce stade. Le même type de questionnement se pose pour chacune d'entre elles à propos d'un processus sur lequel elles restent globalement circonspectes. Une étude exhaustive sur le positionnement de l'ensemble de ces acteurs associatifs à l'égard de la compensation serait intéressante, tant ceux-ci pourraient contribuer à favoriser une compensation effective. Les conservatoires, sur lesquels les rapporteurs ont concentré leur travail, sont un des nombreux acteurs qui contribuent à la préservation de la biodiversité par des actions de gestion d'espaces de grande richesse biologique avec un professionnalisme reconnu. Compte tenu de leurs compétences, ils ont été sollicités par ceux et celles qui sont confrontés à la nécessité de mettre en oeuvre des mesures compensatoires et ont répondu positivement à la demande dans le respect de leur charte éthique-mesures compensatoires. Au terme de leur mission, il apparaît aux rapporteurs qu'il est pertinent de mobiliser le résultat de cette gestion orientée pour renforcer la qualité de la biodiversité au titre des mesures compensatoires. Un engagement des conservatoires d'espaces naturels dans les mécanismes de l'offre de compensation présenterait un intérêt indéniable pour la biodiversité. Une telle orientation nécessite une vraie démarche pour l'ensemble du réseau à qui il revient, bien entendu, de prendre la décision. Celle-ci sera d'autant plus facile que le réseau se sentira soutenu par le ministère de la transition écologique et solidaire. L'implication des conservatoires d'espaces naturels dans les mécanismes de compensation est d'autant plus important que l'État vient de lancer les états généraux de l'alimentation avec quatre finalités affichées dont celle de réconcilier agriculture et environnement. La mission, au cours de ses visites terrain, a vu de nombreux exemples où les mesures compensatoires mises en place ont permis l'installation de jeunes agriculteurs en agriculture biologique au sein de régions où la conduite des exploitations est plutôt intensive. Nul doute que ces précurseurs seront regardés et que l'observation « au-dessus de la haie » sera accélérateur de transition écologique pour l'ensemble de la profession. Thierry Boisseaux Odile Stefanini-Meyrignac Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Ingénieure générale des ponts, des eaux et des forêts Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 37/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 38/54 Annexes Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 39/54 1. Lettre de commande Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 40/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 41/54 2. Liste des personnes interviewées (rencontres, réunions ou entretiens téléphoniques - en cas d'entretiens multiples seule la date du premier entretien est indiquée) * : intervenant à la réunion du collège eau et biodiversité du 27 juin 2017 Nom Adam Aribert Auberger Augustin Bâcle Barry Barthod Bauchet Baudoin Bertrand Bertrand Berton * Biteau Bourrieau Bousselin Branciforti Busserolle Cayla Chambaud Clerc * Collet Corsyn Dall'Osto Darses * De Champsavin Dellinger Dick Faure Formery Gélinaud Gil Goetghebeur Gozal Grimaldi Prénom Mélanie Dominique Eliane Marie-Pierre Michel Philippe Chhristian Philippe Aline Sonia Laurène Solène Benoît Paul Nicolas Julian Patricia Brigitte François Pascal Hélène Véronique Christophe Ophélie Sophie Nadine Régis Pierre Mathieu Guillaume Céleste Philippe Muriel Raphaël Organisme CREN Poitou-Charentes Ligue pour la protection des oiseaux Fonction Date Responsable de l'antenne de Charente 03/05/2017 Directrice du pôle conservation de la 20/04/2017 nature CREN Auvergne Présidente du fonds de dotation 28/03/2017 Cheffe du service Espaces et Patrimoine Conseil régional Grand Est 12/04/2017 naturels DREAL Bretagne Chef du service du patrimoine naturel 19/04/2017 Conseil régional Nouvelle-Aquitaine Adjoint au chef de service 21/03/2017 CGEDD Membre de l'Autorité environnementale 28/03/2017 Conseil régional Occitanie / PyrénéesDirecteur de la transition écologique et 25/04/2017 Méditerranée énergétique Directrice milieux aquatiques et 26/04/2017 Conseil départemental de l'Hérault environnement CEN Languedoc-Roussillon Directrice 25/04/2017 Agence française pour la biodiversité Chargée de mission juridique 27/04/2017 Conseil départemental des Yvelines Chargée de mission évitement, réduction 08/06/2017 et compensations environnementales CREN Poitou-Charentes Président 03/05/2017 Fondation pour la protection des habitats de la Directeur 20/04/2017 faune sauvage Conseil régional Auvergne-Rhône-Alpes Responsable du service territoires 10/05/2017 CREN Poitou-Charentes Responsable de l'antenne de la Vienne 03/05/2017 CERN Poitou-Charentes Directrice 03/05/2017 Conseil départemental des Yvelines Directrice de l'environnement 08/06/2017 Agence de l'eau Rhône Méditerranée Corse Chargé d'études SDAGE zones humides 18/05/2017 ­ biodiversité Chef de projet évitement, réduction et 08/06/2017 Conseil départemental des Yvelines compensations environnementales CREN Poitou-Charentes Coordinatrice mesures compensatoires 03/05/2017 CEN Lorraine Directrice 11/04/2017 Directeur adjoint de l'environnement et 10/05/2017 Conseil départemental de Savoie des paysages Commissariat général au développement Adjointe au chef du bureau des biens 27/06/2017 durable publics globaux Conseil régional Grand Est Chargée de mission coordination des 12/04/2017 conservatoires de la région Grand Est Conseil départemental de la Moselle Directrice de l'agriculture, des réseaux et 12/04/2017 de l'environnement CEN Savoie Directeur 10/05/2017 Conseil régional Grand Est Adjoint à la cheffe du service espaces et 12/04/2014/7 patrimoine naturels CREN Poitou-Charentes Administrateur 03/05/2017 Bretagne Vivante Administrateur 19/04/2017 DGALN/DEB/EN Chargée de mission 01/03/2017 Agence de l'eau Rhin-Meuse Directeur adjoint des politiques 12/04/2017 d'intervention FNSafer Directrice générale 04/05/2017 CREN Poitou-Charentes Responsable de l'antenne des Deux- 03/05/2017 Sèvres Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 42/54 Guillevic Herschel Iriart Jolly Laigre Lallemand Lascours Latapie Le Divenah Lécuyer Lemaitre Lepart Lépine Lépine Leroy-Therville Levavasseur Levesque Lunaud Marion Masset Melenec Mercier Meunier Millard Missioux * Mounier * Yvon Hélène André Philippe Marie-Pierre Jérôme Stéphane Valérie Jean-Paul Charlotte Valéry Jacques Christophe Fabien Stéphane Stéphanie Robert Emilie Pierrick Philippe Gwenaëlle Pascale Francis Frédérique Pierre Bruno Bretagne Vivante DGALN/DEB/EN DDT Savoie CEN Picardie DREAL Grand Est CREN Poitou-Charentes Conseil départemental de Savoie DGALN/DEB/EN CGEDD Terres d'Europe scafr Commissariat général au développement durable CEN Languedoc-Roussillon CEN Picardie CEN Languedoc-Roussillon Conseil régional Occitanie / PyrénéesMéditerranée DDT Savoie Terres d'Europe scafr Agence de l'eau Rhône Méditerranée Corse DREAL Nouvelle-Aquitaine DREAL Hauts-de-France Conseil départemental de la Somme Agence de l'eau Seine-Normandie CEN Picardie Commissariat général au développement durable SAFER Ile-de-France Fédération des conservatoires d'espaces naturels Métropole Chambéry ­ Coeur des Bauges DREAL Grand Est Conseil départemental de la Somme DEB DREAL Occitanie CGEDD CDC Biodiversité Agence de l'eau Rhône Méditerranée Corse Conseil régional Occitanie / PyrénéesMéditerranée DREAL Hauts-de-France Conseil départemental de l'Hérault Administrateur Cheffe de bureau Chef de l'unité forêt, chasse et milieux naturels Directeur Adjointe au chef de service eau, biodiversité et paysages Chargé de mission territorial Vienne Directeur de l'environnement et du paysage Chargée de mission Membre permanent Ingénieure d'étude, co-animatrice du réseau environnement Chef du bureau des infrastructures, des transports et et de l'aménagement Président Président Chargé de mission animation territoriale Directeur du projet foncier Responsable N2000 et protection des milieux Directeur Responsable financements Adjoint au chef de service patrimoine naturel Chargé de mission au service eau et nature Responsable du pôle biodiversité, trame verte et bleue Directrice territoriale vallée d'Oise Directeur adjoint et responsable de la mission scientifique Adjointe au chef de bureau des infrastructures, des transports et et de l'aménagement Directeur Directeur Responsable agriculture périurbaine et espaces naturels Responsable d'équipe espaces naturels Chef de projet canal Seine-Nord Chef de bureau Cheffe du département biodiversité Membre de l'Autorité environnementale Président Directeur Général Chef de projet zones humides biodiversité Directeur général délégué aménagement durable, mer, transports et mobilités Adjoint au chef du service eau et nature Directeur des politiques techniques, transports et innovation Président Chargé de mission zones humides et animation du réseau biodiversité Responsable d'opérations 19/04/2017 01/03/2017 10/05/2017 14/03/2017 12/04/2017 03/05/2017 10/05/2017 01/03/2017 18/04/2017 04/05/2017 02/05/2017 25/04/2017 14/03/2017 26/04/2017 25/04/2017 10/05/2017 04/05/2017 18/05/2017 27/03/2017 15/03/2017 15/03/2017 21/03/2017 14/03/2017 02/05/2017 27/06/2017 28/02/2017 10/05/2017 12/04/2017 15/03/2017 27/06/2017 25/04/2017 23/02/2017 17/05/2017 18/05/2017 25/04/2017 15/03/2017 26/04/2017 21/03/2017 10/05/2017 03/05/2017 Normand-Second Maéva Ouzet Peltier Perret Perrier Perrin Piermont * Pignon Pinet Portola Pourcel Raynaud René Renoust Sophie David Michel Émilie Thérèse Laurent Martin Pascal Enrique Philippe Annie Claude CEN limousin Stéphane Aurélie DDT Savoie DREAL Nouvelle-Aquitaine Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 43/54 Rigaux Robin Salvi Seliquer Semelet Soustelle Sztuka Szurpicki Schweiger * Thievent Thivel Toullec Vérot Zalas Zammite Thierry Sophie Alain Pierre Julien Didier Clarisse Amandine Conseil régional des Hauts-de-France ­ direction de l'environnement Commissariat général au développement durable CEN Lorraine CEN Limousin Conseil régional Auvergne-Rhône-Alpes DREAL Occitanie Conseil départemental de la Moselle COSEA (Groupe Vinci) Responsable du département biodiversité 15/03/2017 Jean-Baptiste SAFER Ile-de-France Philippe Laurence Jean-Luc Alain Christelle Jean-Michel CDC Biodiversité DDT Savoie Bretagne Vivante DREAL Nouvelle-Aquitaine Conseil régional Nouvelle-Aquitaine Agence française pour la biodiversité Chargée de mission Évaluation 02/05/2017 Environnementale Président 11/04/2017 Directeur 21/03/2017 Responsable du service expert 10/05/2017 Chargé de mission ERC 25/04/2017 Cheffe du bureau des espaces naturels et 12/04/2014/7 des zones humides Chargée d'environnement - Mesures 03/05/2017 compensatoires Directeur de la prospective et de 08/06/2017 l'aménagement du territoire Directeur 17/05/2017 Cheffe du service environnement, eau et 10/05/2017 forêt Président 19/04/2017 Chef du département biodiversité, 03/05/2017 continuité et espaces naturels Chef de service 21/03/2017 Directeur du contrôle des usages 27/04/2017 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 44/54 3. Tableau de bord 2017 des conservatoires d'espaces naturels Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 45/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 46/54 4. Courrier du ministère en charge des finances, relatif à la réception de fonds publics par un fonds de dotation Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 47/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 48/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 49/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 50/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 51/54 5. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme AFB AE AFA ARB CA CD CDC CEN CGDD CGEDD CL CNRS DEB DGALN DOCOB DREAL DUP EPCI EPF ERC FNE FNSAFER FRUP GIP Ha MEEM N2000 ONF ORE PACA PLUI PNA SAFER SCOT SRADDET TGV USD ZAC Signification Agence française pour la biodiversité Agence de l'eau Association foncière agricole Agence régionale de la biodiversité Conseil d'administration Conseil départemental Caisses des dépôts et consignations Conservatoire d'espaces naturels Commissariat général au développement durable Conseil général de l'environnement et du développement durable Conservatoire du littoral Centre national de la recherche scientifique Direction de l'eau et de la biodiversité Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature Document d'objectifs Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Déclaration d'utilité publique Établissement public de coopération intercommunale Établissement public foncier Éviter, réduire, compenser France nature environnement Fédération des sociétés d'aménagement et d'établissement rural Fondation reconnue d'utilité publique Groupement d'intérêt public Hectare Ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer Natura 2000 Office national des forêts Obligation réelle environnementale Provence Alpes Côte-d'Azur Plan local d'urbanisme intercommunal Plan national d'action Société d'aménagement et d'établissement rural Schéma de cohérence territoriale Schéma d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires Train à grande vitesse Dollar des États-Unis d'Amérique Zone d'aménagement concerté Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 52/54 http://www.developpement-durable.gouv.fr/  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION reconnue d'utilité publique l'importance de sa gouvernance et de son modèle économique mais Depuis quelque temps, le réseau des CEN réfléchit, avec le fonds de dotation des conservatoires, à la création d'une fondation reconnue d'utilité publique (FRUP). Il le fait afin de surmonter les difficultés rencontrées par le fonds, mais aussi pour que le réseau soit mieux armé s'il décide de s'impliquer davantage dans la compensation écologique. La fédération a ainsi proposé à ses adhérents de réfléchir à un projet de statuts de cette FRUP fin juin 2017. Porter la fondation sur des fonts baptismaux 33 Article D414-30 I.2 du code de l'environnement. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 30/54 Rapport n° 011090-01 nécessitera de clarifier les questions de gouvernance et du modèle économique de la fondation et ce, sans tarder. 2.5.1. Un fonds de dotation insatisfaisant Le fonds de dotation, même s'il est un excellent outil de sécurisation du foncier, présente quelques limites. La première n'est pas liée aux principes du fonds lui-même mais plus à l'attitude des CEN qui ont peu versé au fonds de dotation. En dehors de craintes relatives à la diminution de leur haut de bilan, c'est aussi la gouvernance, la complexité et la longueur de la procédure d'acceptation ou pas d'un bien qui sont en cause. La deuxième tient au statut du fonds qui l'empêche de recevoir des fonds publics (terrains de communautés de communes, terrains d'établissements publics, etc.). Une réponse extrêmement claire de la direction des affaires juridiques du ministère des finances34 au questionnement du réseau des conservatoires a été donnée. Deux donations ont alors dû être refusées (68 ha en Crau et 21 ha dans les gorges de la Sioule). 2.5.2. Une fondation pour surmonter les difficultés du fonds de dotation La fondation reconnue d'utilité publique (FRUP) est définie par l'article 18 de la Loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat comme l'acte par lequel une ou plusieurs personnes physiques ou morales décident l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général et à but non lucratif. La FRUP peut non seulement recevoir des fonds privés, mais aussi des fonds publics et donc permet de collecter des terrains d'origine privée et publique. Elle est aussi éligible aux donations, notamment celles des personnes soumises à l'impôt de solidarité sur la fortune. La loi sur l'économie sociale et solidaire du 31 juillet 2014 facilite la transformation d'un fonds de dotation en fondation reconnue d'utilité publique, sans donner lieu à dissolution, ni à création d'une personne morale nouvelle35. La destination des propriétés constituant la dotation est, comme pour le fonds de dotation, garantie dans la mesure où les biens doivent être irrévocablement affectés à la réalisation de l'objet social de la fondation. Les statuts en cours d'élaboration par le réseau des conservatoires prévoit que les propriétés foncières à haute valeur ou à haute potentialité en termes de biodiversité seront grevées d'une clause d'inaliénabilité afin de rendre irrévocable l'affectation à la fondation. Cette garantie à long terme est particulièrement importante pour la biodiversité. 34 Courrier de la direction des affaires juridiques en date du 19 juillet 2015 rappelant l'article 140-3 de la loi de modernisation de l'économie de 2008 - voir annexe 4 Article 87 de la loi N°2014-856. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 31/54 35 Rapport n° 011090-01 2.5.3. Une fondation dont l'objet englobe la compensation Tel qu'envisagé aujourd'hui, l'objet de la fondation englobe la protection de la biodiversité et la préservation des espèces, des habitats naturels ou anthropisés, de la géo-diversité et des paysages. Les moyens d'action prévus par le projet de statuts sont nombreux parmi lesquels le soutien de toute initiative d'intérêt général notamment par le portage de propriétés, y compris celles provenant de mesures compensatoires, ainsi que la gestion d'espaces de nature ordinaire dont la préservation peut être rendue nécessaire par des contextes locaux. Le projet de règlement intérieur prévoit une charte éthique de la fondation définissant les conditions dans lesquelles sont effectués les placements, l'acceptation des dons et legs, l'acceptation des mesures compensatoires, la distribution d'aides. Cette charte reste à écrire. 2.5.4. Une fondation qui permettrait de mutualiser des compétences pointues nécessaires à la compensation La question financière est essentielle lorsque l'on s'intéresse à la compensation que ce soit à la demande ou a fortiori par l'offre. L'une et l'autre supposent en effet la mise en place de garanties sur le long terme. Il peut s'agir de sécuriser et de faire fructifier des fonds reçus lors d'un « versement libératoire »36 unique en début ou tout au long de la période d'obligation. Il peut également s'agir de réunir les capacités d'investissement pour constituer des sites naturels de compensation, en sachant que le retour sur investissement sera nécessairement différé, mais aussi potentiellement aléatoire. Se lancer dans ce type d'opérations nécessite, comme évoqué au 1.4.4 de pouvoir faire appel à une expertise juridique et une ingénierie financière pointues et fiables, que ce soit pour des opérations développées en propre, mais aussi pour veiller à l'établissement de partenariats, que les rapporteurs considèrent indispensables dans la plupart des cas, solides et équilibrés. Ces compétences manquent aujourd'hui au réseau des CEN, chaque conservatoire n'ayant pas la surface suffisante pour les internaliser, mais sans doute pas non plus pour les piloter si elles restent extérieures. Une fondation serait en revanche mieux placée pour apporter ce type de savoir-faire et, ce faisant, de sécurité à l'ensemble du réseau. Une fondation serait également mieux à même de recruter ou s'adjoindre une compétence spécifique en levée de fonds, ce qui constitue un métier à part entière. Cela permettrait à la fondation d'avoir plus facilement accès au conseil en philantropie développé par certaines banques. 2.5.5. Une fondation dont la gouvernance doit être adaptée à l'enjeu de la compensation Construire une fondation préservant la biodiversité et pour ce faire jouant notamment le double rôle d'assurer la garantie du foncier acquis et de gérer sur le long terme les investissements nécessaires à la bonne mise en oeuvre des mesures compensatoires, nécessite que le réseau se mette d'accord à la fois sur les questions de gouvernance et de modèle économique. 36 Comme évoqué au 2.4.2 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 32/54 Rapport n° 011090-01 La gouvernance est en cours de clarification. Le projet de statuts dans sa version de juin 2017 prévoit un conseil d'administration composé de 12 membres dont : · · · quatre membres au titre du collège des fondateurs. À la création de la FRUP, ce seraient des membres du bureau du fonds de dotation pour assurer une bonne transition ; cinq membres au titre du collège des personnalités qualifiées (personnes choisies en raison de leur compétence dans le domaine d'activité de la fondation, cooptées par les membres des deux autres collèges du conseil d'administration). Au stade actuel de la réflexion, des profils naturalistes, de gestionnaires d'association sont ciblés en priorité ; trois membres au titre du collège des partenaires institutionnels. Les partenaires institutionnels sont ceux qui concourent à l'accomplissement de l'objet social de la fondation. Il peut s'agir de personnes morales de droit privé (fondations, association reconnue d'utilité publique, association visée au dernier aliéna de l'article 6 de la loi du 1er juillet 1901, sociétés privées...) ou de droit public (collectivités territoriales, etc.). Des consultations sont en cours avec divers partenaires potentiels (fondations, établissements publics, collectivités, associations, etc.) 2.5.6. Une fondation dont le modèle économique doit encore être précisé Le modèle économique n'est pas clairement établi à ce jour. Si la dotation initiale est repérée (il s'agit essentiellement de biens immobiliers), l'équilibre économique de la fondation nécessite la recherche de mécènes. Ce travail reste à faire. Les rédacteurs du rapport du CGEDD « Proposition de scénarios de financement des politiques publiques de préservation des ressources en eau, de la biodiversité et des milieux marins »37évoquant l'outil de la FRUP, avancent l'idée d'« ambassadeurs de la biodiversité adossés à une fondation reconnue d'utilité publique (qui) pourraient démarcher et sensibiliser les entreprises et donateurs sur les projets »38. Ces mêmes rédacteurs estiment le montant du mécénat d'entreprises bénéficiant à la biodiversité et aux espaces naturels à 84 millions d'euros en 2015, provenant essentiellement de grandes entreprises. Outre les mécènes privés, certaines fondations telle la fondation pour la recherche sur la biodiversité créée en 2008, à la suite du Grenelle de l'environnement, l'ont été avec le soutien des Ministères de la recherche et de l'écologie. 2. La mission recommande au réseau des conservatoires de finaliser sa réflexion préalable à la naissance d'une fondation reconnue d'utilité publique oeuvrant au renforcement de la qualité de la biodiversité, notamment au titre des mesures compensatoires dans laquelle il est engagé, en particulier sur les questions de sa gouvernance et de son modèle économique. 37 38 Rapport 010447-01 établi en 2016 par Philippe Bellec, Patricia Corrèze-Lenée, Patrick Lavarde Extrait du rapport page 8 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 33/54 Rapport n° 011090-01 2.6. L'intérêt de la présence des CEN au sein du monde émergent des opérateurs de compensation, engagés dans l'offre de sites naturels de compensation La compensation par l'offre, par son caractère préalable et mutualisé présente deux avantages : d'une part la restauration du milieu est effective avant l'atteinte causée par le projet, et d'autre part le territoire concerné peut être d'une taille suffisante pour concerner une unité écologique cohérente. Ses règles ont été précisées par la loi biodiversité et ses décrets et arrêtés d'application. Le rapport sénatorial précédemment cité « s'interroge cependant sur le modèle économique et le financement des opérations de restauration de milieux rares ». Les rapporteurs souhaitent présenter ici l'intérêt qu'il y aurait pour les acteurs de la compensation par l'offre, à ce que les CEN s'y impliquent. 2.6.1. Intérêt pour l'État L'intervention du réseau des conservatoires, comme opérateur de compensation engagé dans une stratégie de l'offre, présente un intérêt pour l'État et ce pour différentes raisons. La première tient de la posture du réseau des conservatoires. Le rapport sénatorial, dans son avant-propos, comme évoqué dans la partie 1, indique que « Les mesures de compensation sont un élément à part entière de l'approche environnementale des territoires, dont les enjeux de biodiversité doivent être combinés aux enjeux d'aménagements liés aux infrastructures, afin de faire fonctionner ensemble deux trames -naturelle et humaine- qui aujourd'hui s'affrontent ». L'État a tout intérêt à s'appuyer sur le réseau des conservatoires qui a su démontrer sa capacité à rechercher le consensus et à faire avancer la cause de la biodiversité en lien étroit avec les acteurs d'un territoire. La deuxième tient à la capacité qu'ont les conservatoires d'expérimenter. Thierry Dutoit, directeur de recherche en ingénierie écologique au centre national de la recherche scientifique (CNRS), auditionné par les sénateurs (audition du 22 décembre 2016) affirme : « Le vivant est un ensemble dynamique. C'est pourquoi les opérations de restauration se sont donné pour objectif non pas de reconstituer une carte postale mais d'imprimer une trajectoire aux écosystèmes. L'obligation de résultat doit donc être analysée au regard de la trajectoire d'où l'importance des mécanismes de suivi et d'ajustement à mesure que se concrétise le projet de compensation... La compensation est donc bien un lieu d'expérimentation, par les acteurs de terrain, de mesures innovantes en faveur de la reconquête de la biodiversité ». Les conservatoires sont acteurs de terrain, reconnus pour leur capacité d'ingénierie écologique, capables de jouer un rôle positif dans des comités de pilotage et de suivi des mesures. Ce sont des doubles compétences rares et intéressantes pour l'État. La dernière est en lien, bien évidemment, avec l'éthique du réseau et sa double préoccupation, celle de l'intérêt général et celle de la sécurisation des mesures compensatoires au-delà des 30 ans notamment grâce à la future fondation. Au titre de l'intérêt général, les conservatoires mettent à disposition de l'État, l'ensemble des éléments relatifs au suivi des actions menées L'État a donc avantage à ce que le réseau des conservatoires renforce son rôle d'opérateur de compensation à la demande, mais également, à ce qu'il s'engage dans la création de sites naturels de compensation. Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 34/54 Les rapporteurs souhaitent formuler deux recommandations à l'État afin de faciliter cet engagement du réseau des CEN dans la compensation. · La première est relative à la définition du rôle des conservatoires tel qu'il est précisé à l'article L 414.11 du code de l'environnement. Celle-ci devrait mentionner de manière explicite dans les missions que les conservatoires « peuvent mener », celles d'un opérateur de compensation. Une tel ajout manifesterait la reconnaissance de l'État de la capacité des conservatoires à gérer un bien commun, dans le sens de l'intérêt général, en particulier si le bien est le fruit de mesures compensatoires conduites depuis 30 ans qu'il serait dommageable, pour la biodiversité, de voir détruit. 3. La mission recommande à la DEB d'envisager de modifier l'article L.414-11 du code de l'environnement, qui définit le rôle des conservatoires d'espaces naturels, en y introduisant la possibilité pour les conservatoires d'être opérateurs de compensation. · La seconde consiste à soutenir la création de la fondation reconnue d'utilité publique sur laquelle travaille le réseau des conservatoires. Au-delà du soutien procédural à cette création39 que signifiera, le moment venu40, un avis favorable du ministère en charge de l'environnement, il s'agit pour l'État d'apporter un soutien financier exceptionnel et ponctuel, sous la forme d'une dotation au capital initial de la fondation. 4. La mission recommande à la DEB d'envisager d'apporter, sur la base d'un projet abouti et en lien avec le CGDD et l'AFB, un soutien financier exceptionnel et ponctuel, sous forme de dotation au capital initial, à la future fondation reconnue d'utilité publique créée à l'initiative des conservatoires d'espaces naturels. 2.6.2. Intérêt pour les collectivités Évoquant la pérennité de la compensation le rapport sénatorial indique « qu'elle semble passer par la capacité des territoires à définir une vision structurée de la compensation, qui doit constituer un des volets d'une politique de reconquête de la biodiversité ». Les territoires de proximité seront d'autant plus capables d'avoir cette vision structurée de la compensation que les collectivités intègrent ce besoin dans leurs documents d'aménagement, de planification (schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, plan local d'urbanisme intercommunal) en partant d'une parfaite connaissance des écosystèmes présents sur les territoires, d'une vraie analyse des projets de développement et de leurs conséquences écologiques, d'une bonne connaissance de la démarche ERC. Les collectivités rencontrées ont la plupart indiqué que le fait que la loi biodiversité ouvre le champ de la compensation par anticipation les amène à réfléchir à une stratégie régionale, départementale voire à l'échelle d'une métropole. Dans cette réflexion, les collectivités peuvent s'appuyer sur les conservatoires, valorisant leurs compétences naturalistes, leur connaissance des 39 40 Création instruite par le ministère de l'intérieur et entérinée in fine par le Conseil d'État. Ce qui suppose que le réseau soit allé au bout de sa démarche de définition des contours (objet, gouvernance, modèle économique...) de la fondation. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 35/54 Rapport n° 011090-01 territoires et leurs compétences de gestionnaires. Certaines régions41 sont, d'ores et déjà, engagées dans la création d'agence régionale de la biodiversité (ARB), dans laquelle les conservatoires peuvent être acteurs. 2.6.3. Intérêt pour les autres acteurs Le travail collaboratif avec les acteurs qui souhaitent s'engager dans la réalisation de sites naturels de compensation est essentiel, aucun acteur ne possédant à lui seul l'ensemble des capacités nécessaires pour construire l'offre. La CDC biodiversité s'est appuyée sur le conservatoire d'espaces naturels PACA pour mener à bien son projet. Elle a apporté ses capacités financières que ne possédait pas ce conservatoire. Reste, aujourd'hui, sans réponse la question du devenir des terrains au-delà des 30 années prévues par la convention entre l'État et la CDC Biodiversité. L'offre des conservatoires d'accueillir à l'échéance des 30 ans les terrains ainsi restaurés dans la future fondation permet de renforcer la confiance dans l'engagement à long terme de l'opérateur de compensation. Le département des Yvelines, dans le cadre de son expérimentation en tant qu'opérateur d'une offre de compensation, a ressenti le besoin de s'appuyer sur le muséum national d'histoire naturelle, en l'absence de conservatoires dans une vraie démarche qu'il qualifie de C.E.R.C.G.A (Connaître, éviter, réduire, compenser, gérer, accompagner). Les conservatoires, du fait des missions qu'ils se sont données, peuvent jouer un rôle fondamental tant par la connaissance qu'ils ont que par leurs compétences de gestion et d'accompagnement. 41 C'est le cas des régions Occitanie, Centre Val-de-Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Normandie qui ont signé des conventions de préfiguration avec l'AFB, ainsi que de la Bretagne et de l'Île-de-France en discussions avancées avec l'AFB. Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 36/54 Rapport n° 011090-01 Conclusion Les conservatoires d'espaces naturels ne sont pas les seules associations qui s'interrogent sur leur niveau d'implication dans la compensation écologique. Les rapporteurs en ont rencontré plusieurs, engagées à des degrés divers, ou simples observatrices à ce stade. Le même type de questionnement se pose pour chacune d'entre elles à propos d'un processus sur lequel elles restent globalement circonspectes. Une étude exhaustive sur le positionnement de l'ensemble de ces acteurs associatifs à l'égard de la compensation serait intéressante, tant ceux-ci pourraient contribuer à favoriser une compensation effective. Les conservatoires, sur lesquels les rapporteurs ont concentré leur travail, sont un des nombreux acteurs qui contribuent à la préservation de la biodiversité par des actions de gestion d'espaces de grande richesse biologique avec un professionnalisme reconnu. Compte tenu de leurs compétences, ils ont été sollicités par ceux et celles qui sont confrontés à la nécessité de mettre en oeuvre des mesures compensatoires et ont répondu positivement à la demande dans le respect de leur charte éthique-mesures compensatoires. Au terme de leur mission, il apparaît aux rapporteurs qu'il est pertinent de mobiliser le résultat de cette gestion orientée pour renforcer la qualité de la biodiversité au titre des mesures compensatoires. Un engagement des conservatoires d'espaces naturels dans les mécanismes de l'offre de compensation présenterait un intérêt indéniable pour la biodiversité. Une telle orientation nécessite une vraie démarche pour l'ensemble du réseau à qui il revient, bien entendu, de prendre la décision. Celle-ci sera d'autant plus facile que le réseau se sentira soutenu par le ministère de la transition écologique et solidaire. L'implication des conservatoires d'espaces naturels dans les mécanismes de compensation est d'autant plus important que l'État vient de lancer les états généraux de l'alimentation avec quatre finalités affichées dont celle de réconcilier agriculture et environnement. La mission, au cours de ses visites terrain, a vu de nombreux exemples où les mesures compensatoires mises en place ont permis l'installation de jeunes agriculteurs en agriculture biologique au sein de régions où la conduite des exploitations est plutôt intensive. Nul doute que ces précurseurs seront regardés et que l'observation « au-dessus de la haie » sera accélérateur de transition écologique pour l'ensemble de la profession. Thierry Boisseaux Odile Stefanini-Meyrignac Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Ingénieure générale des ponts, des eaux et des forêts Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 37/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 38/54 Annexes Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 39/54 1. Lettre de commande Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 40/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 41/54 2. Liste des personnes interviewées (rencontres, réunions ou entretiens téléphoniques - en cas d'entretiens multiples seule la date du premier entretien est indiquée) * : intervenant à la réunion du collège eau et biodiversité du 27 juin 2017 Nom Adam Aribert Auberger Augustin Bâcle Barry Barthod Bauchet Baudoin Bertrand Bertrand Berton * Biteau Bourrieau Bousselin Branciforti Busserolle Cayla Chambaud Clerc * Collet Corsyn Dall'Osto Darses * De Champsavin Dellinger Dick Faure Formery Gélinaud Gil Goetghebeur Gozal Grimaldi Prénom Mélanie Dominique Eliane Marie-Pierre Michel Philippe Chhristian Philippe Aline Sonia Laurène Solène Benoît Paul Nicolas Julian Patricia Brigitte François Pascal Hélène Véronique Christophe Ophélie Sophie Nadine Régis Pierre Mathieu Guillaume Céleste Philippe Muriel Raphaël Organisme CREN Poitou-Charentes Ligue pour la protection des oiseaux Fonction Date Responsable de l'antenne de Charente 03/05/2017 Directrice du pôle conservation de la 20/04/2017 nature CREN Auvergne Présidente du fonds de dotation 28/03/2017 Cheffe du service Espaces et Patrimoine Conseil régional Grand Est 12/04/2017 naturels DREAL Bretagne Chef du service du patrimoine naturel 19/04/2017 Conseil régional Nouvelle-Aquitaine Adjoint au chef de service 21/03/2017 CGEDD Membre de l'Autorité environnementale 28/03/2017 Conseil régional Occitanie / PyrénéesDirecteur de la transition écologique et 25/04/2017 Méditerranée énergétique Directrice milieux aquatiques et 26/04/2017 Conseil départemental de l'Hérault environnement CEN Languedoc-Roussillon Directrice 25/04/2017 Agence française pour la biodiversité Chargée de mission juridique 27/04/2017 Conseil départemental des Yvelines Chargée de mission évitement, réduction 08/06/2017 et compensations environnementales CREN Poitou-Charentes Président 03/05/2017 Fondation pour la protection des habitats de la Directeur 20/04/2017 faune sauvage Conseil régional Auvergne-Rhône-Alpes Responsable du service territoires 10/05/2017 CREN Poitou-Charentes Responsable de l'antenne de la Vienne 03/05/2017 CERN Poitou-Charentes Directrice 03/05/2017 Conseil départemental des Yvelines Directrice de l'environnement 08/06/2017 Agence de l'eau Rhône Méditerranée Corse Chargé d'études SDAGE zones humides 18/05/2017 ­ biodiversité Chef de projet évitement, réduction et 08/06/2017 Conseil départemental des Yvelines compensations environnementales CREN Poitou-Charentes Coordinatrice mesures compensatoires 03/05/2017 CEN Lorraine Directrice 11/04/2017 Directeur adjoint de l'environnement et 10/05/2017 Conseil départemental de Savoie des paysages Commissariat général au développement Adjointe au chef du bureau des biens 27/06/2017 durable publics globaux Conseil régional Grand Est Chargée de mission coordination des 12/04/2017 conservatoires de la région Grand Est Conseil départemental de la Moselle Directrice de l'agriculture, des réseaux et 12/04/2017 de l'environnement CEN Savoie Directeur 10/05/2017 Conseil régional Grand Est Adjoint à la cheffe du service espaces et 12/04/2014/7 patrimoine naturels CREN Poitou-Charentes Administrateur 03/05/2017 Bretagne Vivante Administrateur 19/04/2017 DGALN/DEB/EN Chargée de mission 01/03/2017 Agence de l'eau Rhin-Meuse Directeur adjoint des politiques 12/04/2017 d'intervention FNSafer Directrice générale 04/05/2017 CREN Poitou-Charentes Responsable de l'antenne des Deux- 03/05/2017 Sèvres Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 42/54 Guillevic Herschel Iriart Jolly Laigre Lallemand Lascours Latapie Le Divenah Lécuyer Lemaitre Lepart Lépine Lépine Leroy-Therville Levavasseur Levesque Lunaud Marion Masset Melenec Mercier Meunier Millard Missioux * Mounier * Yvon Hélène André Philippe Marie-Pierre Jérôme Stéphane Valérie Jean-Paul Charlotte Valéry Jacques Christophe Fabien Stéphane Stéphanie Robert Emilie Pierrick Philippe Gwenaëlle Pascale Francis Frédérique Pierre Bruno Bretagne Vivante DGALN/DEB/EN DDT Savoie CEN Picardie DREAL Grand Est CREN Poitou-Charentes Conseil départemental de Savoie DGALN/DEB/EN CGEDD Terres d'Europe scafr Commissariat général au développement durable CEN Languedoc-Roussillon CEN Picardie CEN Languedoc-Roussillon Conseil régional Occitanie / PyrénéesMéditerranée DDT Savoie Terres d'Europe scafr Agence de l'eau Rhône Méditerranée Corse DREAL Nouvelle-Aquitaine DREAL Hauts-de-France Conseil départemental de la Somme Agence de l'eau Seine-Normandie CEN Picardie Commissariat général au développement durable SAFER Ile-de-France Fédération des conservatoires d'espaces naturels Métropole Chambéry ­ Coeur des Bauges DREAL Grand Est Conseil départemental de la Somme DEB DREAL Occitanie CGEDD CDC Biodiversité Agence de l'eau Rhône Méditerranée Corse Conseil régional Occitanie / PyrénéesMéditerranée DREAL Hauts-de-France Conseil départemental de l'Hérault Administrateur Cheffe de bureau Chef de l'unité forêt, chasse et milieux naturels Directeur Adjointe au chef de service eau, biodiversité et paysages Chargé de mission territorial Vienne Directeur de l'environnement et du paysage Chargée de mission Membre permanent Ingénieure d'étude, co-animatrice du réseau environnement Chef du bureau des infrastructures, des transports et et de l'aménagement Président Président Chargé de mission animation territoriale Directeur du projet foncier Responsable N2000 et protection des milieux Directeur Responsable financements Adjoint au chef de service patrimoine naturel Chargé de mission au service eau et nature Responsable du pôle biodiversité, trame verte et bleue Directrice territoriale vallée d'Oise Directeur adjoint et responsable de la mission scientifique Adjointe au chef de bureau des infrastructures, des transports et et de l'aménagement Directeur Directeur Responsable agriculture périurbaine et espaces naturels Responsable d'équipe espaces naturels Chef de projet canal Seine-Nord Chef de bureau Cheffe du département biodiversité Membre de l'Autorité environnementale Président Directeur Général Chef de projet zones humides biodiversité Directeur général délégué aménagement durable, mer, transports et mobilités Adjoint au chef du service eau et nature Directeur des politiques techniques, transports et innovation Président Chargé de mission zones humides et animation du réseau biodiversité Responsable d'opérations 19/04/2017 01/03/2017 10/05/2017 14/03/2017 12/04/2017 03/05/2017 10/05/2017 01/03/2017 18/04/2017 04/05/2017 02/05/2017 25/04/2017 14/03/2017 26/04/2017 25/04/2017 10/05/2017 04/05/2017 18/05/2017 27/03/2017 15/03/2017 15/03/2017 21/03/2017 14/03/2017 02/05/2017 27/06/2017 28/02/2017 10/05/2017 12/04/2017 15/03/2017 27/06/2017 25/04/2017 23/02/2017 17/05/2017 18/05/2017 25/04/2017 15/03/2017 26/04/2017 21/03/2017 10/05/2017 03/05/2017 Normand-Second Maéva Ouzet Peltier Perret Perrier Perrin Piermont * Pignon Pinet Portola Pourcel Raynaud René Renoust Sophie David Michel Émilie Thérèse Laurent Martin Pascal Enrique Philippe Annie Claude CEN limousin Stéphane Aurélie DDT Savoie DREAL Nouvelle-Aquitaine Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 43/54 Rigaux Robin Salvi Seliquer Semelet Soustelle Sztuka Szurpicki Schweiger * Thievent Thivel Toullec Vérot Zalas Zammite Thierry Sophie Alain Pierre Julien Didier Clarisse Amandine Conseil régional des Hauts-de-France ­ direction de l'environnement Commissariat général au développement durable CEN Lorraine CEN Limousin Conseil régional Auvergne-Rhône-Alpes DREAL Occitanie Conseil départemental de la Moselle COSEA (Groupe Vinci) Responsable du département biodiversité 15/03/2017 Jean-Baptiste SAFER Ile-de-France Philippe Laurence Jean-Luc Alain Christelle Jean-Michel CDC Biodiversité DDT Savoie Bretagne Vivante DREAL Nouvelle-Aquitaine Conseil régional Nouvelle-Aquitaine Agence française pour la biodiversité Chargée de mission Évaluation 02/05/2017 Environnementale Président 11/04/2017 Directeur 21/03/2017 Responsable du service expert 10/05/2017 Chargé de mission ERC 25/04/2017 Cheffe du bureau des espaces naturels et 12/04/2014/7 des zones humides Chargée d'environnement - Mesures 03/05/2017 compensatoires Directeur de la prospective et de 08/06/2017 l'aménagement du territoire Directeur 17/05/2017 Cheffe du service environnement, eau et 10/05/2017 forêt Président 19/04/2017 Chef du département biodiversité, 03/05/2017 continuité et espaces naturels Chef de service 21/03/2017 Directeur du contrôle des usages 27/04/2017 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 44/54 3. Tableau de bord 2017 des conservatoires d'espaces naturels Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 45/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 46/54 4. Courrier du ministère en charge des finances, relatif à la réception de fonds publics par un fonds de dotation Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 47/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 48/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 49/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 50/54 Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 51/54 5. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme AFB AE AFA ARB CA CD CDC CEN CGDD CGEDD CL CNRS DEB DGALN DOCOB DREAL DUP EPCI EPF ERC FNE FNSAFER FRUP GIP Ha MEEM N2000 ONF ORE PACA PLUI PNA SAFER SCOT SRADDET TGV USD ZAC Signification Agence française pour la biodiversité Agence de l'eau Association foncière agricole Agence régionale de la biodiversité Conseil d'administration Conseil départemental Caisses des dépôts et consignations Conservatoire d'espaces naturels Commissariat général au développement durable Conseil général de l'environnement et du développement durable Conservatoire du littoral Centre national de la recherche scientifique Direction de l'eau et de la biodiversité Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature Document d'objectifs Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Déclaration d'utilité publique Établissement public de coopération intercommunale Établissement public foncier Éviter, réduire, compenser France nature environnement Fédération des sociétés d'aménagement et d'établissement rural Fondation reconnue d'utilité publique Groupement d'intérêt public Hectare Ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer Natura 2000 Office national des forêts Obligation réelle environnementale Provence Alpes Côte-d'Azur Plan local d'urbanisme intercommunal Plan national d'action Société d'aménagement et d'établissement rural Schéma de cohérence territoriale Schéma d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires Train à grande vitesse Dollar des États-Unis d'Amérique Zone d'aménagement concerté Rapport n° 011090-01 Mesures de compensation et intervention des conservatoires d'espaces naturels Page 52/54 http://www.developpement-durable.gouv.fr/  INVALIDE)