Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable

Auteur secondaire

Résumé

<p style="margin-bottom: 0cm; line-height: 100%; text-align: justify;">La mission rappelle que la mise en oeuvre d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie, qui nécessiterait une modification de la loi, s'inscrirait dans un processus législatif d'encadrement du dépôt de garantie, dont l'objectif a été de limiter les sources de conflictualité. Si une part significative des conflits locatifs concerne la restitution de ces dépôts, le volume des litiges reste limité. L'instauration d'un mécanisme de sanctuarisation fait l'objet d'appréciations contrastées. Les propriétaires-bailleurs y sont opposés, les professionnels de la gestion locative sont réservés et les associations de locataires ou de consommateurs y sont favorables. Au regard de la lourdeur du dispositif, la mission estime que le souci d'équilibre des rapports locatifs et de réduction des conflits ne justifie pas l'introduction d'un mécanisme de sanctuarisation généralisée et obligatoire. En revanche, compte tenu de l'importance des montants mobilisés, elle estime pertinent d'explorer les modalités du dispositif s'il permettait la constitution d'une nouvelle ressource affectée au financement des politiques publiques du secteur locatif privé. La Caisse des dépôts et consignations (CDC) a présenté une proposition de dispositif de sanctuarisation ayant pour objet d'organiser la collecte des fonds et d'assurer leur emploi au service des politiques publiques en faveur du logement locatif privé. Elle apparaît pertinente mais elle nécessite une vigilance portée à sa constitutionnalité et une vérification de sa compatibilité avec les règles européennes de la concurrence. La mission propose que la CDC soit chargée d'une étude d'impact du dispositif, pour préciser les conditions et mécanismes à mettre en oeuvre, et qu'une concertation soit engagée pour identifier les politiques susceptibles de contribuer au développement qualitatif et quantitatif du parc de logement locatif privé.

Editeur

CGEDD

Descripteur Urbamet

transfert de propriété ;bail ;loyer ;locataire ;propriétaire ;législation ;conflit ;gestion ;fonds de financement ;politique publique ;parc locatif privé

Descripteur écoplanete

accès au logement

Thème

Habitat - Logement ;Cadre juridique

Texte intégral

MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT, DE L'ÉNERGIE ET DE LA MER MINISTÈRE DU LOGEMENT ET DE L'HABITAT DURABLE Etude de l'instauration d'un meccanisme de consignation des decposts de garantie locative Rapport n° 010402-01 établi par Bruno DEPRESLE et Eric VERLHAC (coordonnateur) Février 2017 Les auteurs attestent qu'aucun des éléments de leurs activités passées ou présentes n'a affecté leur impartialité dans la rédaction de ce rapport. Sommaire Résumé.....................................................................................................................3 Liste des recommandations...................................................................................5 Introduction..............................................................................................................6 1. L'encadrement du dépôt de garantie est le fruit d'un long processus législatif qui a cherché à limiter les sources de conflictualité..............................8 1.1. La concertation locative de la décennie 1970-1980 a posé les bases de la législation contemporaine................................................................................................................... 9 1.2. la loi du 22 juin 1982 a créé le premier dispositif législatif complet...........................10 1.3. Les adaptations législatives ultérieures à la loi de 1982 n'ont pas remis en cause les principes fondateurs.........................................................................................................11 1.4. Les dispositions de la loi ALUR ont porté sur la phase de restitution du dépôt de garantie........................................................................................................................... 14 1.5. La sanctuarisation des dépôts de garantie impliquerait la modification de l'article 22 ........................................................................................................................................ 17 2. Les principaux dispositifs de sanctuarisation en Europe.............................17 2.1. Les enseignements des différents dispositifs existants............................................17 2.1.1. La rareté et la qualité des opérateurs.............................................................17 2.1.2. Le principe d'universalité................................................................................18 2.1.3. Le principe de gratuité difficilement respecté.................................................18 2.1.4. Le choix possible entre plusieurs modalités de sanctuarisation.....................18 2.1.5. Le respect de la liberté contractuelle..............................................................18 2.2. Les dispositifs par pays............................................................................................19 2.2.1. Allemagne......................................................................................................20 2.2.2. Suisse............................................................................................................ 22 2.2.3. Luxembourg...................................................................................................23 2.2.4. Grande-Bretagne...........................................................................................25 2.2.5. Belgique......................................................................................................... 26 3. La conflictualité autour du dépôt de garantie a une forte portée symbolique, mais le volume des litiges reste limité au regard du nombre annuel de baux renouvelés................................................................................................................27 3.1. Un contentieux civil limité et stable...........................................................................28 3.2. Un recours à la conciliation modéré mais en progression.........................................29 3.3. Les constats convergents des observatoires associatifs ou privés...........................30 4. Le projet de sanctuarisation du dépôt de garantie fait l'objet d'appréciations très différentes entre les acteurs du logement.........................33 4.1. L'opposition des propriétaires bailleurs.....................................................................34 4.2. Les réserves exprimées par les entreprises privées de gestion locative...................35 4.3. Une revendication des associations de protection des consommateurs et des locataires......................................................................................................................... 35 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 1/87 4.4. Un dispositif hors de proportion avec le seul objectif de régulation des rapports bailleurs/locataires........................................................................................................... 36 5. Une nouvelle ressource disponible pour la politique du logement ?...........37 5.1. Des enjeux financiers importants..............................................................................37 5.2. Le choix des parcs de logements concernés par la mesure ne peut être dissocié de la lisibilité de la mesure et du statut particulier du parc social..........................................39 6. Un choix restreint de dispositifs envisageables du fait de la technicité de la mesure.......................................................................................................................41 6.1. Le réseau bancaire...................................................................................................41 6.1.1. Un savoir-faire non contesté..........................................................................41 6.1.2. Un contexte défavorable................................................................................41 6.2. La Caisse des dépôts et consignations.....................................................................42 6.2.1. Un opérateur dont l'expertise est avérée........................................................42 6.2.2. Le dispositif proposé par la Caisse des dépôts et consignations....................44 6.2.3. La nécessaire conformité aux principes constitutionnels et aux règles européennes de la concurrence...............................................................................45 Conclusion..............................................................................................................48 Annexes..................................................................................................................51 1. Lettre de mission................................................................................................52 2. Modèle de formulaire de garantie de contrat de bail (Suisse).......................54 3. Contentieux locatif..............................................................................................55 4. Courrier de l'U.N.P.I.............................................................................................56 5. Proposition CDC d'un dispositif.......................................................................57 6. Liste des personnes rencontrées.....................................................................85 7. Glossaire des sigles et acronymes...................................................................87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 2/87 Résumé L'article 7 de la loi du 24 mars 2014 prévoit que le Gouvernement dépose au Parlement un rapport sur la possibilité de sanctuariser le dépôt de garantie locatif par le placement de son montant sur un compte bloqué ouvert au nom du locataire et déblocable avec l'accord des deux parties. Cette nouvelle disposition, qui nécessiterait la modification de la loi, s'inscrit dans un long processus législatif d'encadrement du dépôt de garantie dont l'objectif constant a été de limiter les sources de conflictualité. La loi du 22 juin 1982 a créé le premier dispositif complet à partir de principes fondateurs : caractère non obligatoire, couverture des obligations locatives, montant limité et figurant au bail, délais de restitution encadrés dont le non-respect est sanctionné, champ d'application précis. La loi du 13 décembre 2000 a élargi les compétences des commissions départementales de conciliation pour leur permettre de connaître les litiges relatifs au dépôt de garantie. La loi du 8 février 2008 a réduit le montant maximal du dépôt de garantie exigible de deux mois à un mois de loyer. Enfin, la loi du 26 mars 2014, qui s'est attachée à mieux encadrer la phase de restitution, n'a pas permis de déboucher sur un référentiel de vétusté unique, opposable aux parties, malgré l'intention du législateur. La mission préconise que ce chantier soit rouvert avec l'ensemble des partenaires. L'étude des législations de pays européens prévoyant la sanctuarisation permet de tirer les principaux enseignements suivants : les opérateurs capables de gérer le système sont rares et spécialisés, le principe de gratuité est difficile à respecter, la rémunération des dépôts est généralement prévue, l'universalité de la mesure est la règle et plusieurs modalités de sanctuarisation sont toujours proposées. En France, la conflictualité autour du dépôt de garantie a une forte portée symbolique, mais le volume des litiges reste limité au regard du nombre annuel de baux renouvelés. Avec 8066 affaires nouvelles, le contentieux du dépôt de garantie représente 4,20 % du contentieux locatif total. Rapporté à la rotation annuelle d'environ 1,7 million de logements locatifs, il concerne 0,47 % des baux qui changent de titulaires chaque année. De même, les litiges traités par les commissions départementales de conciliation portent sur environ 3000 affaires. Enfin, les observatoires associatifs ou privés travaillent avec des échantillons encore plus limités. De l'ensemble des éléments recueillis par la mission ressort le constat qu'il existe deux types de conflictualité autour du dépôt de garantie : l'une, très majoritaire, concerne les différences d'appréciation sur les travaux et l'entretien du logement et l'autre, moins importante mais non résiduelle, résulte du non-remboursement sans explication du dépôt de garantie. Le projet de sanctuarisation du dépôt de garantie fait l'objet d'appréciations très différentes entre les acteurs du logement. Les bailleurs privés y sont très opposés et considèrent que ce dispositif « supprimera toute garantie pour le bailleur » sans pour autant régler la question du non-paiement du dernier loyer. Les professionnels soulignent l'effet de complexification de la gestion qui aura une conséquence sur les coûts. Les associations de locataires et de consommateurs y sont favorables au nom de l'équilibre des rapports locatifs, mais avec des interrogations sur le fonctionnement concret du dispositif. Au regard de ces différentes observations, la mission, sans contester la réalité d'une conflictualité au demeurant limitée, estime disproportionnée la mise en place d'un dispositif généralisé obligatoire qui se limiterait à la seule sanctuarisation des dépôts Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 3/87 de garantie. Il ne pourrait éventuellement se justifier, malgré ses inconvénients, que par sa contribution significative au financement d'une politique ambitieuse en faveur du logement locatif privé. Le montant total des dépôts à sanctuariser à terme peut être estimé à environ 4Mds (valeur 2016) pour le parc privé. En revanche, la mission préconise que le logement social (1,7 Mds ) soit maintenu en dehors de l'éventuelle application du nouveau dispositif, compte tenu de ses spécificités. En contrepartie, les politiques publiques qui pourraient être mises en oeuvre bénéficieraient exclusivement au logement locatif privé. Le choix des dispositifs opérationnels envisageables pour gérer la sanctuarisation est restreint du fait de la technicité de la mesure. Le réseau bancaire a un savoir-faire incontesté mais le contexte atypique de taux d'intérêts très bas renforce la conviction de ses représentants selon laquelle la gestion d'un tel dispositif serait trop coûteux, pour eux comme pour les clients. La Caisse des dépôts et consignations, opérateur historique et unique de la consignation, qui a développé récemment pour le compte de l'État des services d'intérêt général comparables au dispositif de sanctuarisation, a présenté à la mission un projet de « compte personnel logement » digitalisé dont l'étude pourrait être approfondie par une étude d'impact et l'élaboration d'un cahier des charges. Cette offre nécessite toutefois une vérification de sa compatibilité avec les règles européennes de la concurrence. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 4/87 Liste des recommandations À court terme, la mission, constatant l'importance des divergences d'appréciation entre locataire et propriétaire sur la justification des travaux de remise en état et leur place très significative dans les litiges sur les dépôts de garantie, recommande de relancer la concertation afin de compléter le décret du 30 mars 2016 par un référentiel de vétusté à l'usage des parties, conformément à la lettre et à l'esprit du -d de l'article 7 de la loi de 1989. Dans la perspective de l'examen d'un dispositif de sanctuarisation, la mission recommande qu'une étude quantitative et qualitative répondant aux règles professionnelles les plus strictes soit réalisée sur la conflictualité relative au dépôt de garantie pour nourrir de manière incontestable l'étude d'impact. La collecte centralisée des dépôts de garantie pouvant permettre la mobilisation d'une ressource nouvelle, stable et d'un montant important en faveur des politiques publiques concernant le logement locatif privé, la mission propose, avant toute décision, d'engager une concertation approfondie pour l'identification de ces politiques, en privilégiant celles qui favoriseraient un développement qualitatif et quantitatif du parc de logements locatifs. La piste de prêts à des conditions favorables pour l'amélioration ou la réhabilitation des logements pourra être explorée en priorité. La mission préconise que le logement social soit maintenu en dehors de l'éventuelle application du nouveau dispositif, dans la mesure, notamment, où la ressource est dans ce cas d'ores et déjà mobilisable. En contrepartie, les politiques publiques qui pourraient être mises en oeuvre bénéficieraient exclusivement au logement locatif privé. Avant toute décision, la mission recommande qu'une étude d'impact soit réalisée par la Caisse des dépôts et consignations afin d'établir les conditions financières du mécanisme de sanctuarisation et que sur cette base soit élaboré un cahier des charges précis définissant les obligations de la Caisse des dépôts et consignations pour une durée permettant au dispositif de monter en régime, mais compatible avec les obligations du droit européen. Il devra faire apparaître leur caractère d'obligations de service public et la nécessité de les réserver à une structure unique (économies d'échelle) et neutre (sans relation commerciale avec les parties). La mission propose de soumettre le principe d'un dispositif de collecte centralisée auprès de la Caisse des dépôts à l'avis de l'Autorité de la concurrence afin d'en vérifier la conformité à la réglementation européenne (principes de nécessité et de proportionnalité). Pages 16 27 39 40 45 47 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 5/87 Introduction Dans la perspective de la rédaction du rapport au Parlement prévu par l'article 7 de la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité a demandé au CGEDD de produire une contribution permettant d'alimenter les réflexions concernant la mise en oeuvre d'un dispositif de sanctuarisation des dépôts de garantie locatifs. L'objet du dépôt de garantie locatif est de garantir l'exécution des obligations locatives du locataire c'est-à-dire prioritairement les réparations nécessaires en fin de bail et le cas échéant un impayé de loyer ou de charges. Il doit être bien distingué des dispositifs de garantie de paiement de loyer proposés sous forme d'assurances ou de caution d'un tiers. Le principe de ce rapport avait été introduit par amendement parlementaire, avec avis favorable du Gouvernement, lors de la première lecture de la loi ALUR au Sénat. Certains parlementaires avaient souligné le déséquilibre créé par le fait que le bailleur encaisse sur un compte personnel une somme payée par le locataire pour garantir ses obligations locatives et peut décider ensuite seul de son usage si les deux parties sont en désaccord, sauf à ce que le locataire prenne l'initiative de saisir les tribunaux. Lors des débats parlementaires, la ministre avait évoqué une situation d'« équilibre par la terreur » résultant de la pratique selon laquelle certains locataires ne paient pas leur dernier mois de loyer pour être assurés de récupérer l'équivalent de leur dépôt de garantie. Le rapporteur de la loi et la ministre avaient fait état de la complexité de la mise en oeuvre d'un dispositif de consignation pour rejeter son inscription immédiate dans la loi mais le Gouvernement s'était engagé à déposer devant le Parlement un rapport détaillé sur les enjeux et la faisabilité d'un tel mécanisme. L'article 7 de la loi ALUR formalise cet engagement et prévoit que « le Gouvernement remet un rapport au Parlement sur la possibilité de sanctuariser les dépôts de garantie par la création d'un dispositif permettant que la garantie locative soit déposée sur un compte ouvert auprès d'une institution financière, au nom du locataire et déblocable d'un commun accord entre le locataire et le bailleur ». La mission du CGEDD consiste à apporter une contribution à la rédaction de ce rapport et à alimenter les réflexions quant à l'instauration du mécanisme de sanctuarisation. La mission a choisi d'utiliser ce terme de « sanctuarisation » pour caractériser le mécanisme qu'il lui est demandé d'étudier, et non celui de « consignation » qui pourrait paraître plus explicite dans le langage courant : en effet, la sanctuarisation définit un principe alors que la consignation n'est qu'une des modalités possibles, dont la mise en oeuvre, de surcroît, relève, de par la loi, exclusivement de la Caisse des dépôts et consignations. La mission a voulu ainsi éviter toute confusion entre l'objectif poursuivi et les moyens mobilisables. Ce travail est conduit postérieurement au vote des modifications significatives de l'encadrement législatif du dépôt de garantie découlant de la loi du 8 février 2008 et de la loi ALUR. Ces modifications ont été adoptées indépendamment de l'éventualité de la mise en oeuvre d'un mécanisme de sanctuarisation. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 6/87 Tout en cherchant à évaluer les avantages de ce nouveau dispositif, notamment en matière d'équilibre des rapports locatifs et de réduction de la conflictualité, la mission est particulièrement attentive à deux risques possibles : l'émergence de coûts supplémentaires de toute nature et la dégradation du niveau de fluidité du marché locatif. Après avoir rappelé le contexte législatif dans lequel s'inscrit l'encadrement du dépôt de garantie locative (1ère partie) et décrit les principaux dispositifs de sanctuarisation existant en Europe (2 partie), la mission présente une évaluation de la conflictualité (3 partie) et précise la position des acteurs du logement sur le projet de sanctuarisation (4 partie). Enfin, elle détaille les enjeux financiers du projet (5 partie) et les principaux dispositifs opérationnels envisageables pour sa mise en oeuvre (6 partie). Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 7/87 1. L'encadrement du dépôt de garantie est le fruit d'un long processus législatif qui a cherché à limiter les sources de conflictualité En droit civil, le dépôt de garantie locatif est une sûreté consistant en un transfert provisoire d'une somme d'argent en gage de l'exécution d'une obligation. En pratique, il constitue une précaution prise par les bailleurs pour s'assurer que les locataires seront en mesure d'assumer financièrement les conséquences du principe posé par le Code civil en matière de contrats de louage, notamment de l'article 1730 introduit par la loi du 7 mars 1804 aux termes duquel « s'il a été fait un état des lieux entre le bailleur et le preneur, celui-ci doit rendre la chose telle qu'il l'a reçue, suivant cet état, excepté ce qui a péri ou a été dégradé par vétusté ou force majeure ». Pour couvrir d'éventuels frais de remise en état à l'identique à l'issue du bail, le bailleur a le droit d'affecter tout ou partie du dépôt de garantie à cette fin. Si le paiement du loyer et l'usage conforme du bien loué ont toujours fait partie des obligations du locataire, en application des articles 17091 et 17282 du Code civil, la constitution d'un dépôt de garantie n'a jamais constitué et ne constitue toujours pas une obligation. Son opportunité est laissée à la libre appréciation du bailleur. Par ailleurs, il ne constitue pas non plus une avance sur loyer. Le dépôt de garantie locatif se distingue d'autres types de garantie ou de cautionnement par le fait qu'il n'inclut pas, entre le bailleur et le locataire, de tiers de confiance (garant ou caution) qui s'engagerait à remplir l'obligation du locataire en cas de défaillance de ce dernier. Le projet de sanctuarisation du dépôt de garantie s'inscrit dans le contexte d'un long processus de consolidation juridique des droits et obligations encadrant cette sûreté. Son adoption constituerait un changement significatif de modèle économique et juridique. Il s'agit d'une mesure à la fois technique et de principe qui génère des positions tranchées de tous les acteurs du logement. C'est la loi du 1er septembre 19483 qui a instauré dans son article 75 les premières dispositions concernant le dépôt de garantie : « le montant du cautionnement versé d'avance à titre de garantie ou du loyer payé d'avance ne peut excéder une somme correspondant à deux mois de loyer pour les locations faites au mois et au quart du loyer annuel pour les autres cas. Le cautionnement versé d'avance et le loyer payé d'avance ne peuvent se cumuler. » La première préoccupation du législateur fut donc de limiter le montant exigible par les bailleurs afin d'alléger la charge des locataires et faciliter l'accès au logement dans un 1 Article 1709 du Code civil: « Le louage des choses est un contrat par lequel l'une des parties s'oblige à faire jouir l'autre d'une chose pendant un certain temps, et moyennant un certain prix que celle-ci s'oblige de lui payer ». Article 1728 du Code civil: « le preneur est tenu de deux obligations principales : 1° D'user de la chose louée raisonnablement, et suivant la destination qui lui a été donnée par le bail, ou suivant celle présumée d'après les circonstances, à défaut de convention ; 2° De payer le prix du bail aux termes convenus. Loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 8/87 2 3 Rapport n° 010402-01 contexte de rareté des biens à louer. Cette disposition n'était applicable qu'aux logements construits ou reconstruits avant le 1er septembre 1948. Le même objectif de limitation du montant du dépôt de garantie fut poursuivi lors de l'élaboration de la loi du 3 janvier 1979 sur les loyers4. L'Assemblée nationale avait introduit deux dispositions qui n'existaient pas dans le texte proposé par le gouvernement : ­ la première concernait les logements du parc social conventionné (au sens de l'article L 411-2 du Code de l'habitat et de la construction 5) pour lesquels l'Assemblée fixait à un mois le montant maximal du dépôt de garantie exigible pour cette catégorie de logements. Cette disposition fut votée (article 10)6 ­ la deuxième disposition rendait obligatoire la limitation du montant du dépôt de garantie à deux mois de loyer. La Commission des lois du Sénat avait complété ce dispositif en proposant que cette disposition ne s'applique qu'aux baux prévoyant le paiement mensuel du loyer. Ce nouvel article ne fut finalement pas voté. 1.1. La concertation locative de la décennie 1970-1980 a posé les bases de la législation contemporaine Un protocole entre l'État et les représentants des propriétaires-bailleurs et des gestionnaires locatifs professionnels, signé en 1972, créa une commission permanente pour l'étude des charges locatives et des rapports entre bailleurs, gestionnaires et usagers. Cette commission, mise en oeuvre par arrêté du 13 mai 1974 et présidée par Pierre Delmon, conseiller d'État, posa les bases d'une concertation nouvelle, par la conclusion de plusieurs accords concernant les relations locatives. Ils portaient notamment sur les charges récupérables et les réparations locatives, l'établissement de documents-type, ou le respect par les contrats de location de principes généraux améliorant l'équilibre des rapports locatifs. C'est dans ce cadre des Accords Delmon que fut proposée, en mars 1979, aux bailleurs et locataires, une clause type rédigée comme suit : « Lorsqu'un cautionnement est prévu par le bail pour garantir l'exécution par le preneur de ses obligations locatives, il ne peut être supérieur à deux mois de loyer en principal. Il est restitué dans un délai maximum de trois mois à compter du départ du preneur, déduction faite le cas échéant des sommes restant dues au bailleur sous réserve de justifications par le preneur du versement des sommes dont le propriétaire pourrait être responsable en ses lieu et place. Le montant de ce dépôt de garantie ne porte pas intérêt au bénéfice du locataire ; en revanche il ne doit faire l'objet d'aucune révision durant l'exécution du contrat de location. » 4 Loi n° 79-17 du 3 janvier 1979 portant diverses dispositions relatives aux loyers et aux sociétés immobilières conventionnées et modifiant le code de la construction et de l'habitation -les offices publics de l'habitat ; les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré ;les sociétés anonymes coopératives de production et les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré ; les fondations d'habitations à loyer modéré. Article 10 de la loi n° 79-17 du 3 janvier 1979 : « Le montant du cautionnement versé d'avance à titre de garantie est fixé par la convention sans pouvoir excéder une somme correspondant à un mois de loyer en principal révisable en fonction de l'évolution du loyer » Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 9/87 5 6 Rapport n° 010402-01 C'est, dans le même temps, au titre de la protection des droits des consommateurs, que des règles de même nature concernant le dépôt de garantie locatif ont été préconisées en application des recommandations de la Commission des clauses abusives (CCA), créée par la loi du la loi n° 78-23 du 10 janvier 1978 sur la protection et l'information des consommateurs. Dans sa recommandation n° 80-04 du 17 octobre 1980, la CCA considérait que « lors de la conclusion des contrats de location, le dépôt de garantie exigé des locataires par certains bailleurs dépasse abusivement un montant équivalent à deux mois de loyer et qu'en fin de location ce dépôt de garantie est remboursé souvent tardivement, plus de trois mois après l'expiration du contrat ». La CCA recommandait « que soient éliminées des contrats de location de locaux à usage d'habitation proposés aux locataires, les clauses ayant pour objet ou pour effet d'exiger du preneur un dépôt de garantie supérieur à deux mois de loyer ». Sur une décennie, la concertation a conduit à dégager les trois axes principaux de l'encadrement législatif ultérieur du dépôt de garantie : la limitation du montant, le délai du remboursement et la non-révision du montant en cours de bail. 1.2. la loi du 22 juin 1982 a créé le premier dispositif législatif complet La loi du 22 juin 19827, dite loi Quilliot, a introduit, principalement par son article 22, le premier dispositif complet concernant le dépôt de garantie locatif. Il reposait sur cinq principes fondateurs, encadrant les droits et obligations des bailleurs et des locataires, qui n'ont jamais été remis en cause même s'ils ont fait l'objet d'adaptations au fil du temps. À la différence d'autres dispositions du projet de loi, les mesures concernant le dépôt de garantie faisaient l'objet d'un consensus assez large. : ­ le dépôt de garantie n'est pas obligatoire mais relève de l'initiative du bailleur ; ­ il est destiné à garantir les obligations locatives du locataire, définies comme les sommes restant dues par le locataire ou que le bailleur aurait à régler pour le compte du locataire ; ­ son montant non révisable ne peut excéder deux mois de loyer et doit figurer sur le bail (article 3); ­ en fin de bail, il doit être restitué dans les deux mois faute de quoi le locataire perçoit des intérêts au taux légal. ­ il n'est pas applicable aux baux avec loyer trimestriel à échoir, ni aux locations meublées ou saisonnières (article 2); Les travaux parlementaires8 avaient permis de dégager trois constats principaux, quant à l'impact du dépôt de garantie sur les relations locatives, qui avaient guidé la rédaction du texte législatif : ­ d'une part, le rapporteur de la commission des lois soulignait qu'« en l'absence d'une réglementation particulière, le dépôt de garantie avait été à l'origine de nombreux conflits qui ont le plus souvent détérioré gravement les rapports entre bailleurs et 7 8 Loi n° 82-526 du 22 juin 1982 relative aux droits et obligations des locataires et des bailleurs Rapport n° 239, tome I (1981-1982) de M. Paul PILLET, fait au nom de la commission des lois du Sénat, déposé le 2 avril 1982 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 10/87 Rapport n° 010402-01 locataires ». La conflictualité autour du dépôt de garantie a constitué le principal élément déclencheur de l'introduction de son encadrement dans la loi ; ­ d'autre part, il indiquait que si « les difficultés les plus graves surviennent lors du départ du locataire » c'est « en raison du refus du propriétaire de rendre une partie ou la totalité du dépôt de garantie sous le prétexte ou au motif que le locataire n'a pas laissé le logement en bon état de réparations locatives ». La responsabilité des propriétaires était clairement pointée comme source des conflits. ­ enfin, le rapporteur relevait que « les locataires, de leur côté, se font parfois justice, en refusant de payer les deux derniers mois de loyer, estimant à tort que les sommes qu'ils doivent se compensent avec celle qu'ils avaient déposée lors de l'entrée en jouissance des lieux. » Par ailleurs, la loi de 1982 introduisait la notion de vétusté pour pondérer la part respective de réparations locatives à charge du locataire ou du propriétaire. La définition par décret d'une liste précise de travaux courants ayant la qualification de réparations locatives constituait un élément de clarification, mais l'absence de critères uniques opposables aux deux parties pour définir la vétusté (par une grille de vétusté par exemple) ne permettait pas de limiter la conflictualité. Reprenant l'essentiel des principes posés par les accords Delmon, la loi du 22 juin 1982 a identifié les grands enjeux législatifs d'une réglementation du dépôt de garantie et, si elle a été ultérieurement complétée, elle n'a jamais été remise en cause dans ses fondements. La version initiale de l'article 22 de la loi du 22 juin 1982 Lorsqu'un dépôt de garantie est prévu par le contrat de location pour garantir l'exécution de ses obligations locatives par le locataire, il ne peut être supérieur à deux mois de loyer en principal. Un dépôt de garantie ne peut être prévu lorsque le loyer est payable d'avance pour une période supérieure à deux mois ; toutefois, si le locataire demande le bénéfice du paiement mensuel du loyer, par application de l'article 18, deuxième alinéa, le bailleur peut exiger un dépôt de garantie. Il est restitué dans un délai maximal de deux mois à compter du départ du locataire, déduction faite, le cas échéant, des sommes restant dues au bailleur et des sommes dont celui-ci pourrait être tenu, aux lieu et place du locataire, sous réserve qu'elles soient dûment justifiées. Le montant du dépôt de garantie ne peut faire l'objet d'une révision ni au cours du contrat de location, ni lors du renouvellement de ce contrat. À défaut de restitution dans le délai prévu, le solde du dépôt de garantie restant dû au locataire, après arrêté des comptes, produira intérêt au taux légal au profit du locataire. 1.3. Les adaptations législatives ultérieures à la loi de 1982 n'ont pas remis en cause les principes fondateurs La loi du 24 décembre 1986, qui a modifié plusieurs dispositions de la loi de 1982, n'est revenue ni sur l'esprit ni sur la lettre des dispositions votées en matière de dépôt de garantie, attestant ainsi du caractère consensuel des principes retenus initialement. La loi de 1986 n'introduit dans son article 17 qu'une seule mesure nouvelle, mais déjà présente dans les accords Delmon, en interdisant que les sommes déposées par le locataire auprès du bailleur puissent produire intérêt au profit du locataire. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 11/87 La loi du 24 décembre 1986 crée enfin les commissions départementales de conciliation (CDC), chargées de trouver des solutions amiables dans certains litiges locatifs : ceux portant sur le dépôt de garantie n'entrent dans leur champ de compétence que par la loi SRU (Solidarité et renouvellement urbain) du 13 décembre 2000. Les commissions départementales de conciliation dans la loi du 6 juillet 1989, modifiée par la loi du 13 décembre 2000 --------Article 20 : Il est créé, auprès du représentant de l'État dans chaque département, une commission départementale de conciliation composée de représentants d'organisations de bailleurs et d'organisations de locataires, en nombre égal. La commission rend un avis dans le délai de deux mois à compter de sa saisine et s'efforce de concilier les parties. La compétence de la commission porte sur : 1° Les litiges résultant de l'application des articles 17, 17-1, 17-2 et 18 de la présente loi et des articles 30 et 31 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière ; 2° Les litiges relatifs aux caractéristiques du logement mentionnées aux deux premiers alinéas de l'article 6 de la présente loi ; 3° Les litiges relatifs à l'état des lieux, au dépôt de garantie, aux charges locatives et aux réparations ; 4° Les litiges relatifs aux congés délivrés en application de l'article 15 ; 5° Les difficultés résultant de l'application des accords collectifs nationaux ou locaux prévus aux articles 41 ter et 42 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 précitée ou de l'application du plan de concertation locative prévu à l'article 44 bis de la même loi et les difficultés résultant des modalités de fonctionnement de l'immeuble ou du groupe d'immeubles. Pour le règlement des litiges mentionnés aux 1° à 4° du présent article, la commission départementale de conciliation peut être saisie par le bailleur ou le locataire. Pour le règlement des difficultés mentionnées au 5°, elle peut être saisie par le bailleur, plusieurs locataires ou une association représentative de locataires. À défaut de conciliation entre les parties, elle rend un avis comportant l'exposé du différend et la position des parties ainsi que, le cas échéant, celle de la commission. Cet avis peut être transmis au juge par l'une ou l'autre des parties. En cas de conciliation, elle établit un document de conciliation comportant les termes de l'accord trouvé. La composition de la commission départementale de conciliation, le mode de désignation de ses membres, son organisation et ses règles de saisine et de fonctionnement sont fixés par décret. La loi du 24 décembre 1986 crée également un dispositif nouveau9 ouvert à certains bailleurs, les accords collectifs locaux qui peuvent inclure une grille de vétusté. La loi du juillet 1989 complète ce dispositif 10,en créant les accords collectifs de location, 9 Article 42 : Les bailleurs appartenant aux catégories suivantes : a) Collectivités publiques ;b) Organismes d'habitations à loyer modéré ;c) Sociétés d'économie mixte ;d) Sociétés à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations ;e) Société filiales d'un organisme collecteur de la contribution des employeurs à l'effort de construction ;f) Entreprises d'assurance ;[...], peuvent conclure avec une ou plusieurs associations de locataires des accords collectifs locaux portant sur tout ou partie de leur patrimoine. Ces accords portent notamment sur les loyers, la maîtrise de l'évolution des charges récupérables, la grille de vétusté, l'amélioration et l'entretien des logements et des parties communes, les locaux résidentiels à usage commun. [...] 10 Article 41 ter : Des accords collectifs de location peuvent être conclus, pour un ou plusieurs secteurs locatifs, au sein de la Commission nationale de concertation ou de chaque commission spécialisée des Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 12/87 Rapport n° 010402-01 conclus par secteurs locatifs (dont celui des bailleurs personnes physiques) qui peuvent porter sur une grille de vétusté et s'imposent aux organismes signataires et à leurs adhérents. Créés quatre et sept ans après la loi de 1982, les accords collectifs incluant une grille de vétusté constituent un outil supplémentaire de lutte contre la conflictualité autour du dépôt de garantie qui porte essentiellement sur la différence d'appréciation des bailleurs et des locataires sur les travaux ou réparations qui restent à la charge des locataires en fin de bail. La grille de vétusté offre un cadre d'évaluation commun aux deux parties. La loi n°2008-111 du 8 février 2008 introduit deux dispositions nouvelles : ­ d'une part, elle réduit le montant maximal du dépôt de garantie exigible de deux mois à un mois de loyer, hors charges et hors taxes. Cela a constitué un alignement sur les dispositions en vigueur dans le secteur du logement social. Inspirée du rapport de la Commission pour la libération de la croissance française (présidée par M. Jacques Attali), la réduction du montant du dépôt de garantie répondait au souci de ne pas « freiner l'accès au logement » en imposant aux locataires « une avance en trésorerie importante » qui constitue « un verrou pour l'accès au logement de nombreux français »11. Le rapporteur relevait toutefois que cette disposition était « susceptible de poser quelques difficultés aux bailleurs. Pour une partie d'entre eux, une garantie de deux mois de loyer constitue une véritable assurance ; de ce fait, la réduction du montant maximal de la garantie peut avoir, dans certaines circonstances, un effet de rétention sur l'offre de logement, ainsi que, par répercussion, un impact, à la baisse, sur le volume des marchés destinés à l'entretien des immeubles. » ­ d'autre part, la loi introduit la possibilité que le dépôt de garantie puisse être versé par un tiers directement au bailleur. Cette disposition était rendue nécessaire pour permettre la mise en oeuvre opérationnelle du dispositif de l'avance « Loca-Pass », permettant aux organismes du 1 % logement d'avancer sous forme de prêt le dépôt de garantie demandé par le propriétaire au moment de la signature du contrat de location. La réduction à un mois de loyer du dépôt de garantie a fait l'objet d'un consensus parlementaire, mais a suscité l'opposition très vive des représentants des propriétaires et des gestionnaires locatifs professionnels. Tout en s'inscrivant dans la continuité du travail législatif sur le dépôt de garantie, elle constitue l'une des transformations les plus importantes du dispositif par son impact financier pour les bailleurs, comme pour les locataires. Paradoxalement, elle a ouvert la voie à un questionnement nouveau sur la pertinence du principe même du dépôt de garantie dès lors que son montant ne semble plus en phase avec les coûts des éventuels travaux de remise en état des logements. rapports locatifs prévue à l'article 41 bis entre une ou plusieurs organisations de bailleurs et de locataires. Les accords ainsi conclus s'imposent aux organisations signataires et aux adhérents de ces organisations. [...] 11 Rapport fait au nom de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales par M. Pierre Morange, député. Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 13/87 Rapport n° 010402-01 Les propositions de la Commission pour la libération de la croissance française (extrait) Commission Attali (janvier 2008) --------------------------------Encourager les propriétaires à louer leurs logements en établissant des rapports plus équilibrés avec les locataires Mieux protéger le locataire : · Alléger le contrat de bail de façon à réduire les exigences des propriétaires bailleurs à l'égard des candidats locataires. Cela passe par : ­ Réduire le dépôt de garantie à un mois de loyer, raccourcir son délai de restitution à huit jours et en confier la garde à une partie tierce au contrat de bail. ­ Interdire au bailleur d'exiger une caution qui s'ajoute au dépôt de garantie. ­ Raccourcir le délai de préavis que doit donner un locataire pour quitter le logement. La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion a introduit un alinéa supplémentaire à l'article 22 qui a précisé qu' « en cas de mutation à titre gratuit ou onéreux des locaux loués, la restitution du dépôt de garantie incombe au nouveau bailleur. Toute convention contraire n'a d'effet qu'entre les parties à la mutation ». Cet amendement additionnel au texte initial du gouvernement a été proposé par la commission des affaires économiques du Sénat. Son rapporteur a indiqué que « les conditions dans lesquelles les locataires sont amenés à se voir restituer leur dépôt de garantie lors de leur sortie des locaux loués, dans le cas où le propriétaire aurait changé au cours du bail en raison d'une mutation du logement, constitue une source de contentieux. Des litiges ont pu ainsi naître en raison des incertitudes pesant sur la détermination du débiteur du dépôt de garantie. Même si le droit en vigueur fait obligation à l'ancien bailleur de restituer les fonds qu'il a perçus à cet effet, dans la pratique, le locataire peut souvent être la victime de controverses interminables entre les deux bailleurs pour déterminer la personne à qui incombera une telle restitution.12 » Par cet amendement, le législateur a poursuivi le travail de désamorçage des conflits qu'il conduit depuis 1982 sur les modalités pratiques de remboursement du dépôt de garantie. 1.4. Les dispositions de la loi ALUR ont porté sur la phase de restitution du dépôt de garantie La loi du 26 mars 2014 a apporté de nombreux ajouts à l'article 22, sans remettre en cause ses principes mais en tentant de répondre aux faiblesses du texte existant au regard des pratiques locatives. Guidée par le souci de faire reculer la conflictualité en détaillant le cadre juridique applicable, la loi ALUR s'inscrit elle aussi, pour ce qui concerne le dépôt de garantie, dans une réelle continuité législative. Toutes les modifications de l'article 22 ont porté sur la phase engagée par le départ du locataire, période identifiée comme la plus sensible dès 1982 en termes de conflictualité et que 12 Sénat Rapport n° 8 (2008-2009) de M. Dominique BRAYE, fait au nom de la commission des affaires économiques Article additionnel après l'article 27 (Article 22 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 14/87 la réglementation a régulièrement fait évoluer sans parvenir à faire réellement reculer le volume de litiges. Quatre modifications principales ont été apportées . Une première modification a tenté de répondre aux conflits liés aux conditions matérielles de la restitution du dépôt de garantie. La loi a précisé les modalités concrètes de la remise des clés (en mains propres ou en recommandé) qui déclenche le délai maximal de deux mois au terme duquel le dépôt de garantie doit être reversé au locataire et a rendu obligatoire l'indication par le locataire de sa nouvelle adresse au propriétaire. Par une deuxième modification allant au-delà de ce qui aurait pu relever de la simple volonté des parties, la loi a rendu obligatoire la réduction à un mois du délai de restitution du dépôt de garantie dès lors que les états des lieux entrée et sortie sont identiques. Une troisième modification a pris en compte la particularité des modalités de gestion locative dans les immeubles collectifs, en permettant au propriétaire de conserver au plus 20 % du dépôt de garantie pour couvrir le solde éventuel des régularisations de charges en fin d'exercice comptable. Une dernière modification a aggravé la sanction financière de la restitution hors délai du dépôt de garantie. Désormais, une pénalité de 10 % du montant du dépôt de garantie est applicable par mois de retard. L'article 22 après le vote de la loi ALUR Lorsqu'un dépôt de garantie est prévu par le contrat de location pour garantir l'exécution de ses obligations locatives par le locataire, il ne peut être supérieur à un mois de loyer en principal. Au moment de la signature du bail, le dépôt de garantie est versé au bailleur directement par le locataire ou par l'intermédiaire d'un tiers. Un dépôt de garantie ne peut être prévu lorsque le loyer est payable d'avance pour une période supérieure à deux mois ; toutefois, si le locataire demande le bénéfice du paiement mensuel du loyer, par application de l'article 7, le bailleur peut exiger un dépôt de garantie. Il est restitué dans un délai maximal de deux mois à compter de la remise en main propre, ou par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, des clés au bailleur ou à son mandataire, déduction faite, le cas échéant, des sommes restant dues au bailleur et des sommes dont celui-ci pourrait être tenu, aux lieu et place du locataire, sous réserve qu'elles soient dûment justifiées. A cette fin, le locataire indique au bailleur ou à son mandataire, lors de la remise des clés, l'adresse de son nouveau domicile. Il est restitué dans un délai maximal d'un mois à compter de la remise des clés par le locataire lorsque l'état des lieux de sortie est conforme à l'état des lieux d'entrée, déduction faite, le cas échéant, des sommes restant dues au bailleur et des sommes dont celui-ci pourrait être tenu, en lieu et place du locataire, sous réserve qu'elles soient dûment justifiées. Lorsque les locaux loués se situent dans un immeuble collectif, le bailleur procède à un arrêté des comptes provisoire et peut, lorsqu'elle est dûment justifiée, conserver une provision ne pouvant excéder 20 % du montant du dépôt de garantie jusqu'à l'arrêté annuel des comptes de l'immeuble. La régularisation définitive et la restitution du solde, déduction faite, le cas échéant, des sommes restant dues au bailleur et des sommes dont celui-ci pourrait être tenu en lieu et place du locataire, sont effectuées dans le mois qui suit l'approbation définitive des comptes de l'immeuble. Toutefois, les parties peuvent amiablement convenir de solder immédiatement l'ensemble des comptes. Le montant de ce dépôt de garantie ne porte pas intérêt au bénéfice du locataire. Il ne doit faire l'objet d'aucune révision durant l'exécution du contrat de location, éventuellement renouvelé. A défaut de restitution dans les délais prévus, le dépôt de garantie restant dû au locataire est majoré d'une somme égale à 10 % du loyer mensuel en principal, pour chaque période mensuelle commencée en retard. Cette majoration n'est pas due lorsque l'origine du défaut de restitution dans les délais résulte de l'absence de transmission par le locataire de l'adresse de son nouveau domicile. En cas de mutation à titre gratuit ou onéreux des locaux loués, la restitution du dépôt de garantie incombe au nouveau bailleur. Toute convention contraire n'a d'effet qu'entre les parties à la mutation Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 15/87 En outre, l'article 7 de la loi de 1989 a été complété par deux dispositions nouvelles destinées à permettre une approche plus efficace de la notion de vétusté. D'une part, à l'initiative de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, l'article 7 a été complété pour permettre que les grilles de vétusté de bailleurs sociaux résultant d'accords locaux puissent servir de référence dans les baux privés à la demande du locataire. Le rapporteur de la Commission avait justifié l'amendement en indiquant qu'en matière de vétusté, l'établissement d'un cadre réglementaire auquel les parties puissent se référer était une nécessité, mais que certains bailleurs sociaux avaient conclu des accords locaux avec les représentants des locataires, portant sur la prise en compte de la vétusté dans le traitement des états des lieux, notamment au moyen de grilles de vétusté très précises indiquant les conditions d'abattement pour vétusté applicables selon les équipements considérés. Dès lors, la Commission avait souhaité permettre au locataire de choisir entre l'application de la réglementation définie par décret en Conseil d'État ou, s'il le jugeait plus favorable, l'application des dispositions des accords négociés entre bailleurs et locataires. D'autre part, l'article 7 a renvoyé à un décret en Conseil d'État la définition des modalités de prise en compte de la vétusté de la chose louée 13. Cette disposition, mise en oeuvre ultérieurement par le décret n° 2016-382 du 30 mars 2016, n'a toutefois pas débouché sur la création d'un référentiel de vétusté applicable à l'ensemble des locations. Le décret permet aux parties de se référer, librement mais exclusivement, à une grille de vétusté incluse dans un accord collectif de leur choix relevant des articles 41ter (accords collectifs de location conclus, pour un ou plusieurs secteurs locatifs, au sein de la Commission nationale de concertation) ou 42 (accords collectifs locaux portant sur tout ou partie du patrimoine d'un bailleur social) de la loi du 23 décembre 1986. Cette rédaction a minima du décret traduit la difficulté déjà ancienne des partenaires locatifs (bailleurs et locataires) à accepter le principe même d'une grille de vétusté qui fasse référence. Dans un document intitulé « Recommandations et précisions » du 28 novembre 2006 de la Commission nationale de concertation, signé par 17 organisations professionnelles ou associatives du secteur du logement privé et social, les signataires reconnaissaient que la « vétusté est la conséquence de l'usage normal de la chose louée », attestant ainsi de l'importance fondamentale qu'elle revêt dans l'appréciation de ce qui est à la charge du locataire ou du bailleur dans les dégradations constatées en fin de bail lors de l'état des lieux. Mais, le même document renvoie la vétusté à « l'appréciation souveraine du juge du fond » ou aux parties au bail le soin de choisir contractuellement une grille de vétusté existante, tout en en soulignant la grande hétérogénéité sur des points majeurs. Le décret du 30 mars 2016 ne change rien à cette situation, contrairement à la volonté du législateur. 1. À court terme, la mission, constatant l'importance des divergences d'appréciation entre locataire et propriétaire sur la justification des travaux de remise en état et leur place très significative dans les litiges sur les dépôts de garantie, recommande de relancer la concertation afin de compléter le décret du 30 mars 2016 par un référentiel de vétusté à l'usage des parties, conformément à la lettre et à l'esprit du -d de l'article 7 de la loi de 1989. 13 Art. 7-d (loi du 6 juillet 1989) : « Les modalités de prise en compte de la vétusté de la chose louée sont déterminées par décret en Conseil d'État, après avis de la Commission nationale de concertation. » Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 16/87 Rapport n° 010402-01 1.5. La sanctuarisation des dépôts de garantie impliquerait la modification de l'article 22 La mise en oeuvre d'une sanctuarisation du dépôt de garantie permettant la gestion conjointe du montant déposé sur un compte bloqué nécessiterait une nouvelle modification de l'article 22, d'une part pour acter le fait que le bailleur n'est plus le seul détenteur du montant du dépôt de garantie, conformément aux orientations introduites par l'article 7 de la loi du 26 mars 2014, d'autre part, pour préciser les modalités de fonctionnement du dispositif de sanctuarisation. 2. Les principaux dispositifs de sanctuarisation en Europe. Une majorité de pays européens ne connaissent pas de dispositif de ce type et il n'existe pas de modèle européen unique de référence. Quelques pays (Allemagne, Autriche, Belgique, Grande-Bretagne, Suisse, Luxembourg, Islande) ont mis en oeuvre des dispositifs de sanctuarisation qui sont organisés selon des modalités qui présentent néanmoins des caractéristiques communes. Pour tirer les enseignements du fonctionnement de ces dispositifs, la mission, outre ses propres recherches, s'est appuyée sur une étude réalisée à sa demande par le réseau des correspondants de la Direction générale du Trésor en Allemagne, en Belgique et en Grande-Bretagne. 2.1. Les enseignements des différents dispositifs existants Au risque de rappeler une évidence, il est nécessaire de bien considérer que la sanctuarisation des dépôts de garantie n'est pas une simple mesure technique, bancaire ou de gestion locative. Elle constitue une obligation qui s'inscrit non seulement dans un contexte, des pratiques et une histoire des relations locatives propres à chaque pays, mais aussi dans un environnement économique, social et culturel qui détermine les relations entre les acteurs économiques de chacun de ces pays. 2.1.1. La rareté et la qualité des opérateurs Les exemples étrangers montrent qu'il y a peu d'opérateurs capables de prendre en charge un tel dispositif : pour l'essentiel c'est le réseau bancaire existant qui assure cette mission pour le compte des États. Ainsi le compte de garantie locative est un service bancaire parmi d'autres, mais relevant d'une réglementation particulière. Il n'est pas nécessaire de constituer un nouveau réseau de distribution et de gestion et ce service peut bénéficier de toutes les améliorations et économies d'échelle apportées par les banques à leurs prestations. En revanche, l'expérience montre que ces comptes peuvent être exposés à la perception de frais divers, plus ou moins connus ou directs. La réussite de cette gestion repose sur l'engagement des banques et l'exemple belge montre qu'il n'est pas toujours acquis. Seuls les Britanniques ont permis la création d'opérateurs ad hoc qui relèvent du secteur financier assurantiel ou immobilier : ainsi, le plus important d'entre eux, DPS, est dirigé par le groupe australien Computershare, société mondiale de services financiers qui emploie douze mille personnes. My Deposits s'appuie sur le groupe d'assurances Hamilton Frazer. TDS appartient à un groupement de professionnels de Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 17/87 l'immobilier privé. Les trois opérateurs britanniques ont été créés entre 2003 et 2007, et sont parvenus en huit ans à constituer un stock de trois millions de dépôts pour environ quatre millions de logements du secteur privé (détenus à 90 % par des bailleurs personnes physiques). Enfin, aucun pays n'a choisi de recourir à un opérateur public, ni en le créant spécialement, ni en faisant appel à une structure administrative existante, même si, dans chacun des pays concernés, l'implication dans le secteur du logement de la puissance publique, nationale ou décentralisée, reste forte. 2.1.2. Le principe d'universalité Tous les dispositifs tendent à inclure le plus grand nombre de locaux d'habitation en résidence principale, quel que soit leur statut. Les logements sociaux, en particulier, sont tous concernés par la sanctuarisation. En revanche, les baux de courte durée, les baux commerciaux ou professionnels sont laissés à l'écart du dispositif, à l'exception de l'Allemagne qui inclut l'ensemble des baux du fait de l'existence du bail unique. La prise en compte de tous les locaux d'habitation contribue à la lisibilité du dispositif. 2.1.3. Le principe de gratuité difficilement respecté La plupart des dispositifs reposent sur le principe de gratuité des prestations pour au moins une modalité de sanctuarisation. Mais tous incluent des prestations payantes pour les modalités secondaires de sanctuarisation (par exemple le cautionnement bancaire). La notion de gratuité elle-même est parfois assimilée à l'absence de surcoût par rapport à la tarification courante des comptes courants non locatifs. Les opérateurs déclarent se rémunérer par la détention des fonds et ne demandent aucune contribution aux États. En revanche, aucun dispositif ne contribue au financement de la politique du logement. 2.1.4. Le choix possible sanctuarisation entre plusieurs modalités de Tous les dispositifs de sanctuarisation offrent une palette d'options généralement déclinées autour de trois modalités : le dépôt direct sur un compte bloqué, le cautionnement (par la banque ou une compagnie d'assurances), l'aide financière sous conditions de ressources (elle peut atteindre par exemple jusqu'à 600 en GrandeBretagne). La question de l'accès des publics les plus modestes à la constitution du dépôt de garantie est un point sensible pour tous les dispositifs, notamment lorsqu'il implique l'intervention d'un tiers payant. 2.1.5. Le respect de la liberté contractuelle Le mécanisme de sanctuarisation respecte, dans tous les pays étudiés, la liberté contractuelle en n'imposant pas un caractère obligatoire à la constitution d'un dépôt de garantie. Les parties décident librement, mais l'option qu'elles choisissent doit figurer sur le bail. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 18/87 2.2. Les dispositifs par pays Alle magne Kaution statut Pas obligatoire, contractuelle 3 mois de loyer(sans les charges) maximum, paiement en trois fois possible Suisse Garantie de loyer Pas obligatoire, contractuelle Be lgique Grande Bre tagne Luxe mbourg Garantie locative Tenancy Deposit Garantie locative Pas obligatoire, contractuelle 2 mois (garantie bancaire) ou 3 mois (autres garanties)de loyer maxi Pas obligatoire, contractuelle Pas obligatoire, contractuelle M ontant 3 mois de loyer net maxi libre entre 4/10 semaines ou plus 3 mois de loyer maximum Compte d'épargne garantie loyer, Compte « à placement sur un société de première compte bancaire cautionnement 1.compte bloqué Dépôt obligatoire demande ». par le ou caution d'un à l'initiative du (ou caution) par Garantie propriétaire ou le tiers ouverts à locataire, le propriétaire bancaire. Dépôt Type de gérant. Compte l'initiative du déblocage auprès d'un sur un compte commun consignatio joint Und-Konto locataire qui doit Tenancy bloqué et 2.Echeancier n sur lequel les en fournir la Deposit conjoint. preuve à l'entrée avec garantie deux parties Protection agréé Garantie locative bancaire donnent des dans les lieux. Etat (sous par l'État Le montant de la 3.garantie CPAS ordres en conditions de commun caution et le ressources) compte sont bloqués par la banque Conditions financière s de te nue du compte Tarification bancaire courante Tenue de compte gratuite dans la plupart des établissements bancaires (UBS, Crédit suisse,Banque Migros, Crédit agricole...) Tarification bancaire courante Coût caution bancaire : 2 % du montant garanti avec gratuit ou jusqu'à minimum de 15/18 £ 25 / an). Coût compte bloqué : selon tarification courante Intérêts versés au locataire versés au locataire versés au locataire Partiellement versés au locataire (custodial scheme) versés au locataire (si compte locataire) ou au propriétaire (si compte propriétaire) pas de délai, accord du pas de délai propriétaire dans la loi, en nécessaire pour pratique six mois déblocage des Re stitution maxi calé sur la fonds, déblocage durée légale de de droit au bout clôture des d'un an sauf comptes procédure judiciaire pas de délai pas de délai, accord du locataire nécessaire pour déblocage des fonds pas de délai prévu par la loi État de s lie ux pas d'état des lieux obligatoire pas d'état des lieux entrée obligatoire dans la loi fédérale, mais obligation fréquente dans les contratscadres de bail. Inspection obligatoire du propriétaire en sortie ( art.267A al1 du code des obligations) Article 109 de la Constitution / Code des obligations de 1989 / loi fédérale du 23 juin 1995 Obligatoire pas d'état des lieux obligatoire mais très conseillé Etat des lieux obligatoire seulement si demande de garantie locative Articles 535 et ss du BGB (Code civil fédéral) loi sur les baux de résidence principale du 20 février 1991(modifiée par la loi du 25 avril 2007) Housing Act 2004 / Partie VI chapitre 4 articles 212 à 215 Article 5 de la loi du 21 septembre 2006 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 19/87 2.2.1. Allemagne Pour utile qu'elle soit, la comparaison avec l'Allemagne doit tenir compte des fortes spécificités du marché et de la réglementation du logement de ce pays. D'une part, compte tenu d'une démographie déclinante, de la répartition polycentrique de la population sur le territoire et d'une politique passée très attractive pour l'investissement locatif privé, l'offre de logements a longtemps été en capacité de répondre à la demande. Depuis quelques années, des marchés en tension sont néanmoins apparus dans les très grandes agglomérations où les loyers ont progressé plus rapidement (+20 % à Hambourg ou Berlin en cinq ans)14. Mais, pour l'essentiel les zones en tension restent exceptionnelles. La principale caractéristique du marché allemand du logement est la place prépondérante occupée par le secteur locatif. En effet, l'Allemagne a le plus fort pourcentage de locataires du secteur privé de l'Union européenne (55%) et l'un des taux les plus bas d'Europe de propriétaires occupants (42%). L'accession à la propriété ne constitue pas non plus une priorité des politiques publiques. En témoigne, par exemple, la suppression, en 2006, de la prime d'accès à la propriété (Eigenheimzulage), créée dix ans plus tôt et destinée à favoriser l'accession à la propriété des catégories sociales les moins aisées15. D'autre part, depuis 1971, l'environnement juridique du secteur du logement « offre un cadre parfaitement banalisé16 ». Il n'existe qu'un seul contrat de bail, qui s'applique quel que soit le bailleur (social ou privé, personne morale ou physique) ou le locataire. Le bail est à durée indéterminée et le congé pour vente n'est pas autorisé. Seule la reprise pour occupation personnelle est possible et très encadrée. Enfin, selon les associations de locataires17, « pouvoirs publics, locataires et bailleurs privilégient la stabilité des occupants. La crainte principale des bailleurs ne serait pas, comme en France, le mauvais payeur, mais le locataire nomade. Les bailleurs redoutent la résiliation du bail par un locataire qui aura trouvé un logement d'un meilleur rapport qualité­prix. Le premier enjeu consiste donc à limiter la rotation des locataires. » C'est donc dans ce cadre stable, encadré et homogène que s'inscrit le dispositif de sanctuarisation du dépôt de garantie. Le bailleur a la possibilité de demander au locataire un dépôt de garantie qui peut servir à couvrir les dégâts causés par le locataire ou les arriérés de loyer. Le montant maximal ne peut excéder l'équivalent de trois mois de loyer (sans les charges) mais dans la pratique les bailleurs demandent l'équivalent d'un ou deux mois de loyer. L'état des lieux, entrée ou sortie, n'est pas obligatoire, mais il est généralement pratiqué à l'initiative du bailleur, car c'est à lui d'apporter, en fin de bail, la preuve d'éventuels dégâts à imputer sur le dépôt de garantie. Selon la jurisprudence, l'absence d'état des lieux entrée lui interdirait de le faire. La forme que prend la remise du dépôt est libre : remise d'espèces au bailleur ou virement bancaire. Le locataire peut payer en trois fois (à la signature du bail et dans 14 Regards sur l'économie allemande n°110 / Location : un marché sous tension dans les grandes villes allemandes / 2013 Regards sur l'économie allemande n° 102/2011 ANIL Habitat actualités / Le logement locatif en Allemagne / sept.2006 Metropolitiques.eu / Le modèle allemand de régulation des loyers / B. Worms avril 2012 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 20/87 15 16 17 Rapport n° 010402-01 les deux mois qui suivent). Le montant du dépôt n'est pas indexé. Le bailleur n'a pas le droit d'utiliser l'argent du dépôt avant la fin du bail et toute clause autorisant cette opération dans le contrat de bail est réputée non écrite. En mai 2014, la Cour fédérale de justice a condamné un bailleur qui avait décaissé une partie de la caution lorsque son locataire avait fait valoir son droit à une diminution du montant du loyer. Plusieurs options sont possibles : ­ La caution directe (Barkaution), qui est versée par le locataire au bailleur. Ce dernier doit placer la caution sur un compte bancaire séparé (Mietkautionskonto ou compte de consignation des cautions locatives, défini dans le code civil). Le locataire a aussi la possibilité d'exiger un compte joint (Und-Konto), sur lequel seules les deux parties peuvent donner des ordres en commun. Dans la pratique, c'est le cas le plus fréquent. ­ La caution, déposée sur un compte épargne (verpfändetes Sparbuch) par le locataire, dont le déblocage ne peut se faire qu'avec l'accord des deux parties. Dans ces deux premiers cas, le montant est ainsi bloqué, séparé du patrimoine du propriétaire (donc ne peut pas être utilisé en cas d'insolvabilité du propriétaire) et génère des intérêts. Ces intérêts reviennent au locataire, quand la caution lui est remise en fin de bail. Une exception est faite pour les logements étudiants, auquel cas le bailleur n'a pas obligation de placer le dépôt de garantie. Par ailleurs, il est à noter que la somme n'est pas « verrouillée » dans le placement choisi : si le bailleur et le locataire sont d'accord, la somme peut être redéployée dans un autre mode de placement, rapportant plus d'intérêts par exemple. ­ Il existe également un système de caution bancaire (Bankbürgschaft). Au lieu de placer une somme d'argent sur un compte, le locataire peut souscrire une caution bancaire. Le garant est en général une société d'assurance. Le fonctionnement est simple : le locataire verse 5% du loyer par an au garant. À la fin du contrat, le garant prend en charge les éventuels coûts de réparation. L'avantage est que cela permet au locataire d'économiser une somme importante d'argent, qui peut être utilisée à d'autres fins (achats de meubles...). Mais, c'est un dispositif d'autant plus coûteux pour lui que la durée d'occupation du logement est longue. ­ Enfin, d'autres modalités existent mais sont moins utilisées : placement de la caution dans un fonds d'investissement plutôt que sur un livret d'épargne (intérêts plus élevés mais risques de pertes) ; ou encore « compte au jour le jour » (Tagesgeldkonto) qui est un compte fiduciaire dont la gestion revient au bailleur et dont les intérêts sont plus élevés qu'un compte-épargne. L'ensemble de ce dispositif relève de la législation fédérale, mais connaît des modalités d'application propres à chaque Land dans la mesure où la compétence logement est partagée. Il n'existe pas de statistiques officielles concernant le montant total des dépôts de garantie, mais les services du ministère fédéral du logement l'ont estimé entre 8 et 24Mds (21 millions de ménages en location et 400 de loyer mensuel moyen hors charges). Ces sommes sont déposées exclusivement auprès du réseau bancaire, qui applique aux comptes concernés la tarification courante. Elles ne participent pas au financement de la politique du logement, et les services du ministère fédéral du Logement, interrogés sur ce point, ont indiqué que cela n'était ni possible en l'état actuel du droit, ni envisagé pour l'avenir. Enfin, le ministère considère que le système de consignation fonctionne sans problèmes majeurs. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 21/87 2.2.2. Suisse Dans ce pays, également marqué par un très fort taux de ménages locataires (62%), la politique du logement est très largement partagée et les particularismes cantonaux sont nombreux (26 législations cantonales concernant le logement). Mais les dispositions concernant la garantie de loyer sont régies par l'article 257 E du code fédéral des obligations en application de l'article 109 de la Constitution (bail à loyer) qui dispose notamment que « la Confédération légifère afin de lutter contre les abus en matière de bail à loyer [et] peut légiférer sur la force obligatoire générale des contrats-cadres de bail ». Code civil suisse ­ Livre V Code des obligations Article 257 E 1. Si le locataire d'habitations ou de locaux commerciaux fournit des sûretés en espèces ou sous forme de papiersvaleurs, le bailleur doit les déposer auprès d'une banque, sur un compte d'épargne ou de dépôt au nom du locataire. 2. Lorsqu'il s'agit de baux d'habitations, le bailleur ne peut exiger des sûretés dont le montant dépasse trois mois de loyer. 3. La banque ne peut restituer les sûretés qu'avec l'accord des deux parties ou sur la base d'un commandement de payer non frappé d'opposition ou d'un jugement exécutoire. Si, dans l'année qui suit la fin du bail, le bailleur n'a fait valoir aucune prétention contre le locataire dans le cadre d'une procédure judiciaire ou d'une poursuite pour dettes ou d'une faillite, celui-ci peut exiger de la banque la restitution des sûretés. 4. Les cantons peuvent édicter des dispositions complémentaires. La garantie de loyer n'est pas obligatoire mais résulte de la volonté des parties et doit obligatoirement figurer au bail. Elle ne peut excéder trois mois de loyer. Si elle n'a pas été prévue à l'origine de la location, il est possible de modifier le bail en cours pour l'introduire. Le montant de la garantie doit être déposé sur un compte bancaire bloqué au nom du locataire, qui peut, en théorie, toucher des intérêts chaque année. C'est un compte spécial dit de « garantie de loyer » qui peut être ouvert dans n'importe quel établissement bancaire (Annexe 3). Compte tenu du niveau élevé du loyer mensuel moyen (1348 CHF soit 1244 ) le montant de la garantie peut représenter un effort très significatif pour le locataire. Il est possible également, avec l'accord du bailleur, de souscrire à un cautionnement de type bancaire ou assurantiel (les sociétés qui proposent de tels services en Suisse sont, par exemple, Swisscaution, FirstCaution, Go Caution, Aprilcaution...). Le locataire fait alors l'objet d'une « enquête de solvabilité » préalable à l'acceptation de son dossier. Ces compagnies d'assurance possèdent leurs spécificités et les garanties proposées ne sont pas forcément disponibles dans tous les cantons ni dans toutes les communes. La cotisation annuelle pour couvrir une garantie de 1500 à 2500 CHF (1385 / 2308 ) est comprise entre 150 et 250 CHF18(138 / 230 ). Enfin, avec l'accord du bailleur, le locataire peut solliciter la caution d'un tiers. La restitution ne peut intervenir qu'avec l'accord des deux parties ou après une décision de justice. Sauf opposition du bailleur par voie judiciaire, le locataire peut exiger la restitution dans l'année qui suit la fin du bail. Ces dispositions de principe peuvent être amendées par les cantons et sont mises en oeuvre par des contrats-cadres de bail, signés entre les associations de locataires et les associations de bailleurs, dont la portée territoriale est variable. Ainsi, le plus 18 Source : https://www.firstcaution.ch/ Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 22/87 Rapport n° 010402-01 important d'entre eux, le contrat-cadre romand est applicable dans cinq cantons et une partie d'un sixième canton. Le contentieux sur la garantie de loyer est limité, car des obligations contractuelles fortes pèsent sur le locataire en matière d'entretien et de propreté du logement. La règle la plus courante est que le locataire entre dans un logement refait à neuf et doit le rendre dans le même état après avoir réalisé des travaux de peinture, de rénovation ou de nettoyage qui sont détaillés dans le bail. Comme l'observent les experts du site Just Landed spécialisé dans les conseils en expatriation, « le mot propreté a un sens particulier en Suisse » ainsi qu'en atteste l'existence d'entreprises spécialisées dans « la remise en état des appartements avant état des lieux avec garantie (Umzugsreinigung) ». Il y a donc rarement matière à imputation de menus travaux du type de ceux que l'on peut connaître dans les relations locatives en France. Ainsi que son nom l'indique, la garantie de loyer suisse vise d'abord à prémunir le bailleur contre le défaut de paiement du loyer, plus qu'à couvrir des dépenses de réparation. Enfin, le dispositif de sanctuarisation est aussi régulé par l'existence d'un mécanisme d'enregistrement des dettes personnelles de toute nature des particuliers (via l'Office des poursuites) à l'échelle de chaque canton. Cette particularité suisse a deux effets : d'une part, elle donne au bailleur un outil particulièrement efficace de sélection des locataires (qui doivent fournir une attestation de non-poursuite) dont la solvabilité est très contrôlée et d'autre part, elle dissuade le locataire de contracter une dette locative, même minime (comme le non-paiement du dernier loyer), car cela constitue un réel handicap pour la recherche d'un nouveau logement. 2.2.3. Luxembourg Lors de la conclusion d'un bail au Luxembourg, le bailleur peut exiger le paiement d'une garantie locative qui ne peut pas dépasser 3 mois de loyer et est destinée à garantir le paiement des loyers, des charges locatives et les dégradations éventuelles des lieux loués. Jusqu'à la loi du 21 septembre 2006 19, le locataire remettait au propriétaire le montant de la garantie en espèces ou par transfert bancaire, à charge pour ce dernier de la restituer à la fin du bail. La garantie locative peut aujourd'hui prendre cinq formes différentes. 1. la garantie bancaire est le dispositif le plus courant. Il existe deux systèmes : ­ une garantie bancaire dite "à première demande" . Dans ce cas, la garantie est fournie au bailleur par l'établissement bancaire du locataire. En pratique, le montant de la garantie déterminé dans le contrat de bail est bloqué sur un compte bancaire spécial du locataire pour une certaine durée renouvelable. Cette durée est souvent égale à la durée d'exécution du contrat de bail augmentée de quelques mois. Si le locataire venait à manquer à ses obligations contractuelles, le bailleur pourrait directement obtenir de la banque tout ou partie du montant bloqué sur le compte bancaire spécial du locataire sur simple demande, sans accord préalable du locataire et sans justificatif. Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 21 septembre 2006, le bailleur ne peut plus refuser une telle garantie bancaire ; 19 Union luxembourgeoise des consommateurs Le nouveau droit du bail / Commentaires sur la loi de 2006 / M. Thewes, avocat à la Cour - 2007 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 23/87 Rapport n° 010402-01 ­ une garantie bancaire simple ou « cautionnement bancaire » . Comme la garantie dite « à première demande », le montant de la garantie déterminé dans le contrat de bail est bloqué sur un compte bancaire spécial du locataire pour une certaine durée renouvelable. Cette durée est souvent égale à la durée d'exécution du contrat de bail augmentée de quelques mois. Mais à la différence de la garantie dite « à première demande », la banque du locataire ne délivrera le montant réclamé par le bailleur que si ce dernier prouve le bien-fondé de sa créance envers son locataire en produisant, par exemple, un jugement définitif rendu par un juge siégeant en matière de bail à loyer condamnant le locataire au paiement d'un montant déterminé, ou en transmettant à l'établissement bancaire un écrit du locataire reconnaissant devoir le montant en question ; Ces deux types de comptes sont productifs d'intérêts au profit du locataire, récupérables en fin de bail par ce dernier. Ils sont également productifs de frais bancaires à la charge du locataire. La loi prévoit que le locataire qui a initialement remis une somme d'argent peut, en cours de bail, se raviser et remettre une garantie bancaire. Le bailleur ne peut s'y opposer et doit rendre le montant du gage. Comme la loi s'applique aux baux en cours, cela vaut également pour les contrats signés avant son entrée en vigueur. La loi n'a pas précisé la nature exacte de la garantie. Or les conditions auxquelles les fonds sont libérés peuvent varier d'une garantie à l'autre; certaines d'entre elles sont « à première demande », alors que dans d'autres cas, la garantie ne joue que si le bailleur présente un jugement ayant autorité de chose jugée. Il est donc nécessaire de préciser la nature de la garantie choisie par une stipulation expresse du bail . 2. Une garantie locative par simple virement bancaire directement sur le compte du bailleur . Les intérêts et frais produits s'établissent alors au profit et à la charge du bailleur. 3. Une garantie locative payée en espèces : une telle solution ne peut venir que du locataire et ne peut pas être imposée par le bailleur ; 4. Une garantie locative fournie par l'État, accordée sous conditions de ressources dans les conditions suivantes : ­ le revenu du demandeur doit être inférieur à 2,5 fois le montant brut du revenu minimum garanti (RMG) ; ­ le loyer mensuel à payer par le locataire ne doit en aucun cas dépasser un tiers de son revenu, sans pouvoir excéder 191 euros ; ­ le montant de l'aide à accorder ne peut dépasser 3 mois de loyer ; ­ le montant maximum de l'aide est limité à 573 euros. 5. Une assurance garantie locative : sous réserve de l'accord du bailleur pour cette formule de garantie, le locataire peut souscrire un contrat d'assurance dans lequel il est prévu qu'en cas de non-paiement des loyers, l'assurance indemnise directement le bailleur. Ce mécanisme d'assurance peut comprendre un mécanisme d'indemnisation comparable à la garantie bancaire dite à "première demande". Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 24/87 2.2.4. Grande-Bretagne La réglementation britannique des baux locatifs a connu une inflexion significative par le Housing Act de 1988 qui a facilité la reprise du logement par le bailleur et donné plus de liberté contractuelle à la fixation du montant du loyer. Cette inflexion a favorisé une reprise du marché locatif, longtemps marqué par une certaine pénurie de l'offre et un niveau élevé des loyers, qui perdurent dans le sud de l'Angleterre, à Londres et dans quelques grandes villes. Concernant le dépôt de garantie, la législation a été modifiée par le Housing Act de 2004 (Partie VI chapitre 4) portant diverses dispositions sur le logement et le dispositif actuel est entré en vigueur en avril 2007. Il a été inspiré par le constat qu'un nombre important de bailleurs effectuaient des retenues injustifiées sur les dépôts de garantie en fin de bail et que les locataires renonçaient à faire valoir leurs droits devant les juridictions compétentes pour des motifs essentiellement financiers. À la signature du bail, le bailleur peut demander au locataire de lui verser l'équivalent d'environ 4 à 6 semaines de loyer au titre de dépôt de garantie (damage deposit). Le montant résulte de l'accord entre les parties et peut varier. Ces règles s'appliquent à tous les baux de plus de 6 mois (la durée habituelle des baux étant de 1 an renouvelable). Le bailleur a 30 jours (à l'origine 14 jours) pour déposer la somme qu'il a reçue auprès d'un des trois organismes agréés par le ministère chargé des collectivités locales 20 pour assurer la protection des dépôts de garantie : The Deposit Protection Service (DPS), My deposits ou Tenancy deposit scheme (TDS). Ces trois organismes détiennent environ 3 millions de dépôts de garantie pour un montant de 3,8 milliards . Deux modes de dépôts sont possibles : ­ Le propriétaire dépose les fonds auprès de l'organisme qui les conserve et assure le remboursement (custodial scheme). Ce service est gratuit et les intérêts sont partagés entre l'organisme et le locataire. ­ Le propriétaire paye une redevance à l'organisme pour qu'il cautionne le montant du dépôt pendant la durée du bail mais il garde les fonds et les restitue à l'issue du bail. (insured scheme) Le déblocage des fonds requiert l'accord des deux parties. Les démarches peuvent être faites en ligne ou par courrier. Le remboursement doit intervenir dans les dix jours ouvrables. En cas de désaccord, les parties peuvent faire appel à l'Alternative dispute resolution (mode alternatif de résolution des conflits) mis en place par chaque organisme conformément à la loi. Les trois organismes règlent chaque année environ 25.000 litiges. Le locataire reste propriétaire de ses fonds jusqu'à ce qu'un accord ou une décision de justice soit définitif. 20 Department for Communities and local Authorities Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 25/87 Rapport n° 010402-01 Pour les personnes en très grande difficulté, il existe une possibilité de prêt par les autorités locales, les organismes de logements sociaux ou les associations caritatives pour financer le dépôt de garantie ainsi qu'un dispositif de substitution de garantie par ces mêmes opérateurs, dans lequel le locataire n'a aucune somme à avancer et peut seulement être appelé à rembourser les éventuelles retenues sur le dépôt. 2.2.5. Belgique C'est la loi sur les baux de résidences principales du 20 février 1991 qui régit les relations locatives en Belgique mais la loi du 25 avril 2007 a profondément remanié le dispositif de garantie locative. Celle-ci n'est pas obligatoire, mais laissée à l'appréciation des parties. En revanche, les modalités de constitution de la garantie sont précisément encadrées. Le locataire peut actuellement choisir entre trois sortes de garantie : ­ Une garantie versée sur un compte bloqué au nom du locataire. Cette garantie ne peut pas dépasser un montant équivalent à deux mois de loyer. Le montant doit obligatoirement être placé dans une institution financière sur un compte bloqué au nom du locataire. ­ Une garantie bancaire que le locataire verse en plusieurs mensualités. Cette garantie ne peut pas dépasser un montant équivalent à trois mois de loyer. Si le locataire choisit cette solution, une institution financière garantit le montant total de la garantie à compter de la conclusion du bail. Le locataire s'engage à reconstituer totalement cette garantie, par mensualités constantes, pendant la durée du contrat, avec un maximum de trois ans. Le locataire n'est redevable d'aucun intérêt à l'institution financière. Dès que le locataire a constitué le montant total de la garantie, l'institution financière lui accorde des intérêts. Le locataire est tenu de souscrire sa garantie bancaire auprès de l'institution financière auprès de laquelle il dispose du compte bancaire sur lequel sont versés ses revenus. ­ Une garantie bancaire résultant d'un contrat type entre un Centre public d'action sociale (CPAS) et une institution financière. Si le locataire opte pour cette solution, le CPAS fait une demande auprès de l'institution financière. Dans ce cas également, la garantie ne peut excéder un montant équivalent à 3 mois de loyer. L'ensemble de ces dispositions sont en vigueur mais peuvent désormais faire l'objet de modifications par les Régions ou les Communautés dans le cadre de la 6 réforme de l'État de 2014 qui a prévu la décentralisation de la compétence logement. De fortes pressions ont été faites par les associations de locataires wallonnes pour que les institutions régionales et communautaires de la région Wallonie s'emparent de cette compétence car à leurs yeux, même si elles n'en contestent pas le principe, la réforme de 2007 est un échec. Trois points sont mis en avant par le collectif d'associations et par le Conseil supérieur du logement de la Région de Wallonie (CSL)21 : ­ d'une part, les banques n'ont pas respecté l'esprit de la réforme en instaurant des frais de dossier dissuasifs (de l'ordre de 250) leur permettant de sélectionner les clients ; 21 Conseil supérieur du logement / Avis 53 concernant les garanties locatives Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 26/87 Rapport n° 010402-01 ­ d'autre part, les CPAS n'ont pas activé de garantie bancaire, préférant envoyer de simples lettres aux bailleurs, ce qui a pénalisé les locataires les plus modestes ; ­ enfin, la loi a été contournée, soit par la persistance du paiement en espèces nondéclaré du dépôt de garantie, soit par l'utilisation d'autres produits financiers donnés en garantie (par exemple, des contrats d'assurance-vie) s'affranchissant de tout plafond. Dans sa déclaration de politique régionale 2014-2019, le gouvernement wallon s'est engagé à créer « un fonds régional des garanties locatives qui se portera garant auprès du propriétaire du versement de la garantie complète même si elle n'est pas encore totalement constituée par le locataire auprès du fonds et dans ce cadre, permettre la portabilité de la garantie locative ». Un projet de décret, actuellement soumis à concertation, a été adopté en ce sens par le gouvernement wallon en juin 2016. 3. La conflictualité autour du dépôt de garantie a une forte portée symbolique, mais le volume des litiges reste limité au regard du nombre annuel de baux renouvelés L'encadrement législatif du dépôt de garantie a été principalement guidé par le souci de limiter la conflictualité. Les modifications successives de la loi ont tenté de répondre à des situations dont l'imprécision était facteur de litiges, parfois en allant loin dans le détail (par exemple, pour définir les modalités de la remise des clés), au point qu'il soit possible de se demander si la voie réglementaire n'aurait pas constitué parfois une solution plus souple. Pour apprécier la contribution d'une éventuelle sanctuarisation des dépôts à l'objectif de limitation des litiges, la mission a essayé de caractériser cette conflictualité. Il n'existe que peu d'études portant spécifiquement sur le dépôt de garantie. Le plus souvent, la problématique du dépôt de garantie est englobée dans des études concernant l'ensemble des conflits locatifs. S'il est donc assez facile de cerner les principaux enjeux, il est beaucoup plus difficile d'en faire une évaluation précise, car il n'existe aucune homogénéité des sources. En outre, la conflictualité générée par le dépôt de garantie recoupe assez souvent d'autres conflits locatifs et chaque étude organise leur interaction d'une manière qui lui est propre. Autant il est possible d'avoir une vision assez précise des cas de non-restitution du dépôt de garantie sans aucune explication donnée au locataire par le bailleur, car c'est un conflit sans interaction avec d'autres, autant il est difficile, par exemple, d'évaluer dans le conflit sur l'imputation de charges ou de travaux sur le dépôt de garantie, ce qui relève du conflit sur l'évaluation des charges ou des travaux de ce qui relève spécifiquement de leur imputation sur le dépôt de garantie. De même, certaines études incluent les conflits sur le dépôt de garantie dans les troubles de jouissance alors que d'autres, la majorité, ne le font pas. L'hétérogénéité des sources et des méthodes statistiques justifie donc que leurs résultats soient appréciés et utilisés avec précaution. 2. Dans la perspective de l'examen d'un dispositif de sanctuarisation, la mission recommande qu'une étude quantitative et qualitative répondant aux règles professionnelles les plus strictes soit réalisée sur la conflictualité relative au dépôt de garantie pour nourrir de manière incontestable l'étude d'impact. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 27/87 Dans le cadre de ce rapport, la mission a tenté de synthétiser les résultats des travaux existants ou de traiter elle-même certaines informations disponibles, sans prétendre pour autant livrer des conclusions exhaustives. 3.1. Un contentieux civil limité et stable Les statistiques du ministère de la Justice permettent d'évaluer le volume de contentieux concernant le dépôt de garantie traité par les juridictions civiles (annexe 3), notamment les juridictions de proximité qui, conformément à l'article R 231-4 du code de l'organisation judiciaire connaissent, jusqu'au 1er juillet 2017, « en dernier ressort, jusqu'à la valeur de 4 000 euros, des actions relatives à la restitution du dépôt de garantie». Rapporté à un parc locatif de quelque 12 millions de logements 22, les litiges soumis à la justice au cours d'une année concernent 1,6 % des baux en cours. En 201423, les tribunaux civils ont enregistré 188.822 nouveaux contentieux locatifs de toute nature, dont l'initiative revenait à 94 % aux propriétaires et 6 % aux locataires. Ils ont rendu 191.308 décisions. 90 % des requêtes des propriétaires portent sur le paiement des loyers et 71,2 % des requêtes des locataires concernent la restitution du dépôt de garantie. Avec 8066 affaires nouvelles, le contentieux du dépôt de garantie représente 4,20 % du contentieux locatif total. Rapporté à la rotation annuelle d'environ 1,7 million de logements locatifs, il concerne 0,47 % des baux qui changent de titulaires chaque année (0,62 % si on ne retient que les rotations dans le parc privé -1,3 million). Contentieux de la restitution du dépôt de garantie devant la justice civile 2010 Pr o cé d u r e s a u fo n d R é fé ré s Tot al 1 0 118 55 1 0273 20 1 1 8 897 50 8 947 2012 7082 40 7122 2013 68 30 47 68 77 2014 8066 41 8107 Source : « Références statistiques justice 2014 » ministère de la justice À la différence du contentieux sur les loyers engagé à l'initiative des propriétaires, qui progresse fortement dans la période récente (+ 9%) et régulièrement sur la longue période (+ 28 % sur 20 ans), le contentieux sur le dépôt de garantie engagé à l'initiative des locataires connaît une relative stabilité dans la durée. S'il est vrai que le nombre de demandes a très fortement progressé entre 2013 et 2014 (+ 18%), cela fait suite à plusieurs années de baisse du nombre d'affaires traitées et le niveau atteint en 2014 reste inférieur à celui de 2010 et 2011. Il est évident que les statistiques du contentieux ne reflètent pas la totalité de la conflictualité. La relative modicité des sommes en jeu par rapport au coût ou à la complexité des démarches à accomplir pour les récupérer conduit sans doute un certain nombre de locataires à renoncer à engager toute procédure. La mission a donc cherché d'autres indicateurs permettant de mieux évaluer la réalité de la conflictualité. 22 23 Insee, enquête Logement 2013 « Références statistiques justice 2014 » ministère de la Justice Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 28/87 Rapport n° 010402-01 3.2. Un recours à la conciliation modéré mais en progression L'observation de l'activité des Commissions départementales de conciliation (CDC) permet une autre approche de la conflictualité puisque, à la différence des juridictions civiles, les recours engagés devant elles émanent massivement des locataires, sont toujours gratuites et peuvent sembler plus faciles d'accès. Les litiges concernant les dépôts de garantie représentent en moyenne entre 30 et 40 % des saisines des commissions (à l'exception notable de l'année 2015 où ils ont représenté 48 % des saisines), un ordre de grandeur comparable à celui des saisines concernant les loyers. Stabilisés depuis une dizaine d'années autour de 2500 saisines annuelles, les litiges liés au dépôt de garantie ont connu une forte progression (+50%) en 2015 en atteignant le chiffre de 3819. Ceci résulte sans doute de l'élargissement des compétences des commissions de conciliation par la loi du 26 mars 2014 notamment en ce qui concerne les litiges concernant les dépôts de garantie pour les meublés. Activité des Commissions départementales de conciliation Evolution des saisines concernant un litige sur le dépôt de garantie24(consolidation au niveau national ) 2002 Nombre total des litiges soumis aux CDC Dont litiges sur dépôt de garantie En % 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2015 3709 5614 7377 6337 7195 7653 7610 8060 7471 5406 6574 7984 614 1422 1812 2058 2424 2279 2525 2536 2516 2098 2575 3819 17 % 25 % 25 % 32 % 34 % 30 % 33 % 31 % 34 % 39 % 39 % 48 % Source : Ministère du logement et de l'habitat durable / DHUP (2017). Toutefois, derrière cette moyenne, il existe de réelles disparités et une différence entre l'Île-de-France, où les saisines concernant les loyers sont les plus nombreuses, et, à l'inverse, les autres régions où ce sont les saisines concernant les dépôts de garantie qui sont plus importantes en nombre. Part des litiges sur le dépôt de garantie dans l'activité des CDC selon les territoires 2008 Île-de-France France (hors IdF) 2009 13 % 49 % 2010 17 % 50 % 2011 26 % 53 % 2012 20 % 56 % 2015 32 % 59 % 13 % 52 % Source : Ministère du logement et de l'habitat durable / DHUP (2017). 24 Les données 2013 et 2014 ne sont pas disponibles Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 29/87 Rapport n° 010402-01 Par exemple, dans le département des Hauts-de-Seine en 201425, les saisines concernant les litiges relatifs aux loyers représentent 53 % de l'activité de la commission, progressent rapidement (+ 37 % entre 2013 et 2014) et connaissent un taux de conciliation plus faible. À Paris, ils représentent plus de 70 % et les litiges sur le dépôt de garantie à peine 10 %. À l'inverse, dans les Alpes-Maritimes en 2015 26, les saisines concernant le dépôt de garantie constituent le premier poste d'activité de la commission (38%) et celles relatives aux loyers ne pèsent que pour 12 %, malgré la tension qui caractérise en zone urbaine ce marché locatif. Si la prédominance en Île-de-France des litiges concernant les loyers peut s'expliquer par le caractère tendu du marché locatif et le niveau élevé des loyers, la plus forte conflictualité en région sur le dépôt de garantie tient sans doute au fait que la gestion locative dans ces territoires est assurée en majorité par des bailleurs nonprofessionnels dont les pratiques sont moins homogènes que celles des administrateurs de biens. Si ces chiffres traduisent l'existence d'une conflictualité réelle, ils n'en restent pas moins très limités au regard du nombre de logements qui changent annuellement de locataires. Paradoxalement, ils restent très inférieurs à ceux du contentieux traité devant les tribunaux, alors que les procédures sont plus rapides et moins coûteuses. Le bilan d'activité 2015 des ADIL (Agences départementales d'information sur le logement)27 fournit un aperçu des sujets de préoccupation des locataires et des bailleurs. Les consultations des ADIL ont un spectre large qui va de la simple demande de renseignement à la préparation de saisine d'une juridiction. Sur les 830.000 consultations annuelles, 500.000 (60%) concernent les relations locatives parmi lesquelles les questions relatives au dépôt de garantie s'élèvent à 40.000, soit 8,6 %. L'analyse de leur répartition montre que 90 % de ces consultations (36 000) portent sur la restitution du dépôt, 6 % sur le montant initial (2 400) et 4 % (1 600) sur les dispositifs d'aide mobilisables (FSL/Loca Pass). Les consultations sur la restitution ne concernent que dans 6,5% des cas (2 340) une procédure contentieuse et 40 % (14 400) se situent dans le cadre d'une procédure amiable (mise en demeure / CDC / conciliateur). Elles émanent de locataires du parc privé à hauteur de 80% (28 800), de bailleurs privés à hauteur de 14% (5 000) et de locataires du parc social à hauteur de 4% (1 440). Ce sont donc les conflits dans le parc privé qui constituent la quasi-totalité des saisines sur cette question. 3.3. Les constats convergents des observatoires associatifs ou privés Les informations émanant des associations de locataires ou de consommateurs fournissent un éclairage assez convergent sur les pratiques les plus conflictuelles. À l'occasion de son enquête 2011 sur les pratiques locatives des agences immobilières, l'Union fédérale des consommateurs ­ Que Choisir estimait que les conflits relatifs au dépôt de garantie figuraient au premier rang des doléances des locataires dans leurs rapports avec les bailleurs. Ce constat est confirmé pour 25 Les chiffres du logement et de l'hébergement dans les Hauts-de-Seine en 2014. DRILH 92 (octobre 2015) Bilan CDC 06 _ CLH 26 février 2016 Entretien avec la mission Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 30/87 26 27 Rapport n° 010402-01 l'essentiel par l'ensemble des outils d'observation mis en place par les acteurs du logement. Le baromètre annuel de la CGL (Confédération générale du logement), qui recense depuis 2009 les conflits locatifs dont cette association est saisie chaque année par les locataires qu'elle défend, confirme en 2016 la tendance observée depuis plusieurs années, selon laquelle le dépôt de garantie constitue l'un des deux premiers motifs de litiges. Selon cette association, les 2934 plaintes des locataires qu'elle a enregistrées en 2015 au niveau national (hors Unions départementales) concernent principalement : · les troubles de la jouissance et le dépôt de garantie à égalité (12,2%) · les charges locatives (8,66%) · les réparations et travaux (8,38%) · les expulsions (4,64%) · le préavis bailleur-locataire (5,39%) · le loyer (4,16%) Sur la longue période, le baromètre de la CGL permet de constater que si « le dépôt de garantie et les troubles de jouissances se disputent la première place du classement depuis la création du baromètre en 2009 » et s'il est « arrivé en tête durant cinq années consécutives, le dépôt de garantie se fait peu à peu rattraper par les troubles de jouissance, qui l'ont détrôné en 2014 et arrivent ex-æquo en 2015 ». Ce baromètre atteste donc plutôt d'un certain tassement du nombre de réclamations relatives au dépôt de garantie qui demeure toutefois élevé lorsqu'on le rapporte aux autres types de conflits locatifs. La mission a par ailleurs procédé à l'étude d'une année de réclamations enregistrées par cette association, à propos du dépôt de garantie. Trois enseignements principaux peuvent en être tirés : 1. Les conflits les plus nombreux (40%) portent sur une divergence d'appréciation sur le montant des sommes retenues sur le dépôt de garantie au titre des travaux de remise en état, qu'il s'agisse d'une évaluation différente du coût des travaux ou d'un désaccord sur l'imputabilité au locataire. Ce constat rejoint celui fait par la CGL, à propos des résultats de son baromètre, qui estime que « dans 95 % des cas, les bailleurs prétextent des réparations ou des travaux à effectuer après le départ du locataire pour conserver la garantie 28» 2. La deuxième source de conflits (30%) est constituée par la contestation du montant de l'imputation des reliquats de charges locatives sur le dépôt de garantie. 3. Le troisième type de conflit (15%) porte sur la non-restitution de la totalité du dépôt de garantie sans justification du bailleur. Cette pratique n'est donc pas marginale, ainsi que cela a été rapporté, par ailleurs, à la mission par les 28 Le Monde 01/07/2016 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 31/87 Rapport n° 010402-01 associations de locataires. Elle peut être mise en perspective avec l'observation plus générale, qui ressort des dossiers, d'un déficit d'explications et de communication de la part des bailleurs sur les retenues auxquelles ils procèdent. Ce phénomène concerne surtout les bailleurs individuels, mais les groupes privés de gestion locative ou les organismes de logement social n'en sont pas totalement exclus. Parmi les autres enseignements de l'étude, on peut relever que des conflits naissent aussi de la restitution hors délai du dépôt de garantie et de l'imputation de retenues sans exécution des travaux correspondants, y compris lorsque des devis ont été produits. Ces constats confortent les résultats d'une enquête de la CLCV (Confédération du logement et du cadre de vie), effectuée à partir de ses dossiers de réclamations et rendue publique en janvier 2010 . Cette enquête fait apparaître principalement que dans 38 % des cas observés, le dépôt de garantie n'est jamais restitué. En outre, 29% des bailleurs ne fournissent aucune pièce justificative pour expliquer les retenues effectuées. Enfin, le délai moyen de restitution est de 3,38 mois, soit un retard d'une quarantaine de jours environ (la restitution hors délais concerne 32% des dossiers). Dans ses entretiens avec la mission, la CLCV, pour laquelle le dépôt de garantie représente 10 % des litiges qu'elle traite, a souligné qu'outre la non-restitution pure et simple du dépôt de garantie, la conflictualité autour des travaux concentre l'essentiel des difficultés. La plate-forme de colocation en ligne Weroom a fait réaliser en mars 2016 un sondage sur les conflits locatifs29. Il en ressort que 20 % des locataires interrogés ont eu un litige avec leur bailleur à propos du dépôt de garantie et que 50 % des bailleurs ont déclaré avoir au moins une fois retenu un dépôt de garantie. Selon cette étude, le dépôt de garantie est la première cause de litige locatif, qui survient en raison d'une divergence d'appréciation sur l'entretien du bien loué. En effet, 45 % des locataires interrogés estiment que le litige survient parce que le bailleur n'a pas effectué les réparations demandées et 90 % des bailleurs interrogés estiment que le locataire a endommagé les lieux. L'enquête montre une forte insatisfaction des locataires sur l'entretien du bien loué (28%) à laquelle répond un taux élevé d'insatisfaction des bailleurs (44%) quant à l'état de propreté dans lequel les locataires restituent le logement. Ces résultats confirment l'importance de la question des travaux dans l'émergence des conflits. L'enquête pointe également un fait qu'il est difficile d'isoler dans les autres sources d'information : ce serait plutôt les locataires les plus jeunes qui rencontreraient le plus de difficultés dans la restitution du dépôt de garantie. Il est vrai qu'ils sont les plus nombreux. Le site web DemanderJustice.com, plate-forme digitale spécialisée dans la résolution des litiges du quotidien sans avocat, grâce à une procédure automatisée, a fait connaître en octobre 2016 les types de litiges traités par son intermédiaire depuis 2012. Les litiges concernant les relations locatives représentent 40 % des 300.000 dossiers reçus. La moitié des dossiers locatifs concernent le dépôt de garantie, un tiers les loyers et les expulsions et 10 % l'insalubrité des logements. 29 Sondage réalisé par l'institut OnePoll du 10 au 23 novembre 2015 auprès d'un panel de 800 locataires et 200 bailleurs en France âgés de 18 ans et plus. La constitution de l'échantillon a été effectuée selon la méthode des quotas, basée sur sexe, âge et stratification par région. Le mode de recueil a été effectué sur Internet. Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 32/87 Rapport n° 010402-01 De l'ensemble des éléments recueillis ressort le constat qu'il existe deux types de conflictualité autour du dépôt de garantie : l'une, très majoritaire, concerne les différences d'appréciation sur les travaux et l'entretien du logement et l'autre, moins importante mais non résiduelle, résulte du non-remboursement sans explication du dépôt de garantie. Dans les deux cas, il n'est toutefois pas possible d'évaluer l'impact de l'éventuel nonpaiement du dernier loyer sur la situation de conflit. Cette pratique, mise en avant par les représentants des propriétaires et les professionnels et non contestée par les représentants des locataires, est difficilement mesurable dans la mesure où elle donne rarement lieu à un véritable contentieux, compte tenu des montants en cause, et qu'elle n'a fait l'objet d'aucune étude statistique. Qu'il s'agisse du contentieux, de la conciliation, des consultations ou réclamations, des enquêtes de consommation, le nombre de litiges n'apparaît pas significatif lorsqu'il est rapporté au volume de renouvellement annuel des baux. En allant au-delà des seuls chiffres du contentieux locatif, la mission a cherché à identifier les signes d'une conflictualité qui ne remonterait pas jusqu'aux tribunaux. Cette démarche n'est pas concluante, car le nombre de saisines pour conciliations est bien inférieur au nombre de contentieux et les échantillons des observatoires locatifs sont encore plus limités. Paradoxalement, tous les signaux que l'on pourrait utiliser, à un stade pré-contentieux, pour tenter d'évaluer la part masquée de conflictualité sont encore plus faibles que ceux du contentieux lui-même. 4. Le projet de sanctuarisation du dépôt de garantie fait l'objet d'appréciations très différentes entre les acteurs du logement. Lors des débats de la loi ALUR, les initiateurs de la proposition de sanctuarisation du dépôt de garantie ont évoqué prioritairement le principe du respect de l'équilibre des rapports locatifs pour justifier leur initiative. De leur point de vue, le déséquilibre est constitué par le fait que « le montant du dépôt de garantie est conservé par le bailleur durant toute la durée du contrat de bail et qu'il peut produire des intérêts à son profit, alors que le locataire demeure, sauf à constater la dégradation du bien loué, propriétaire de cette somme qui lui est d'ailleurs, sauf cas exceptionnel, restituée. » Alors qu'il doit constituer une simple garantie, le dépôt de garantie peut être aussi utilisé par le bailleur comme un produit de placement ou une avance de trésorerie. Jusqu'à maintenant cette position n'a pas guidé l'écriture de la loi, ni constitué une revendication prioritaire des représentants des locataires. C'est ainsi, par exemple, que dans la loi du 23 décembre 1986 le législateur a exclu explicitement, que le montant du dépôt de garantie puisse produire des intérêts au bénéfice du locataire. Le rapport de la commission des lois du Sénat soulignait en outre le caractère « traditionnel » de cette exclusion dans les pratiques locatives. Malgré les nombreuses modifications successives de l'article 22 de la loi de 1989, aucune n'a porté sur ce point et n'a ouvert la possibilité aux locataires de bénéficier du produit financier du placement de leur dépôt de garantie. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 33/87 Sans qu'il soit nécessaire de consigner la somme, il aurait été possible de l'assortir d'un taux minimal de rémunération au bénéfice du locataire, par exemple dans les mêmes conditions que ce qu'avait prévu le dernier alinéa de la loi, dans sa version initiale de 198230, pour le cas de reversement tardif du dépôt de garantie. Cette hypothèse a toujours été écartée au motif du caractère complexe de sa mise en oeuvre, mais aussi vraisemblablement parce que la détention par le bailleur du dépôt de garantie appartenant au locataire n'a été considérée, ni par les législateurs qui se sont succédé, ni par les acteurs du logement, comme un élément décisif d'une rupture d'égalité dans les rapports locatifs. La réduction du montant du dépôt de garantie, de deux mois à un mois de loyer, tous parcs locatifs concernés, a renforcé ce consensus en limitant l'enjeu financier de cette situation. En outre, il est habituel qu'en matière de garantie donnée en contrepartie de l'exécution d'une obligation, le bénéficiaire de cette garantie détiennent les fonds qui la constituent. La détention du dépôt de garantie locatif par le propriétaire ne constitue donc pas une anomalie juridique, même si la pertinence d'un tel dispositif peut être mise en question au regard de la problématique de l'équilibre des rapports locatifs. Quelle est à ce jour la position des acteurs du secteur locatif sur cette question de principe : la sanctuarisation du dépôt de garantie est-elle un élément fondamental de l'équilibre des rapports locatifs ? 4.1. L'opposition des propriétaires bailleurs Du côté des bailleurs privés personnes physiques, la principale organisation représentative, l'UNPI31, a indiqué à la mission être « tout à fait opposée » à l'instauration d'un dispositif de sanctuarisation (cf Annexe 4). Elle considère que ce dispositif « supprimera toute garantie pour le bailleur » de voir les dettes éventuelles du locataire couvertes par le dépôt de garantie, sans pour autant régler la question du non-paiement du dernier loyer : son effet sur la conflictualité sera donc nul, voire favorisera l'apparition de nouvelles situations de blocage. Il serait aussi, de son point de vue, contraire aux objectifs de simplification administrative poursuivis par les pouvoirs publics L'utilisation des fonds bloqués par la sanctuarisation au profit de la politique du logement constituerait, de son point de vue, une aggravation des charges qui pèsent sur l'activité des bailleurs. L'UNPI estime enfin que « cette réforme sera considérée comme une déclaration de guerre à l'égard du secteur locatif privé ». Elle souligne en outre le fait que le montant du dépôt de garantie est aujourd'hui réinjecté dans l'économie, notamment sous forme de menus travaux, alors que la sanctuarisation aura pour effet de bloquer la ressource. Comme d'autres acteurs du logement privé, elle constate que la réduction du montant maximal du dépôt de garantie à l'équivalent d'un mois de loyer, votée en 2008, a constitué le principal bouleversement du modèle économique du dépôt de garantie dans la période récente et, pour sa part, estime que c'est une mesure particulièrement 30 « À défaut de restitution dans le délai prévu, le solde du dépôt de garantie restant dû au locataire, après arrêté des comptes, produira intérêt au taux légal au profit du locataire » Union nationale de la propriété immobilière Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 34/87 31 Rapport n° 010402-01 défavorable aux propriétaires privés dont elle rappelle qu'ils jouent un rôle décisif dans l'offre locative. 4.2. Les réserves exprimées par les entreprises privées de gestion locative De leur côté, les professionnels de l'administration de biens ont une approche également hostile à la mesure mais émettent un certain nombre de remarques complémentaires. Quelques éléments de contexte permettent de resituer l'importance de cette activité professionnelle dans la problématique d'ensemble du dépôt de garantie. L'administration de biens est plutôt présente en zone urbaine, dans l'habitat collectif, en copropriété, toutes caractéristiques du secteur locatif qui contribuent à la mobilité locative la plus forte, concernant le plus souvent les tranches d'âge les plus jeunes. Or, parmi les risques identifiés par la mission figure celui de la possible complexification du processus locatif du fait de la sanctuarisation. Ce risque est d'autant plus grand et son impact d'autant plus fort que la rotation locative est élevée. Le point de vue de ces professionnels semble donc à la mission devoir être entendu en tenant compte de cette dimension. Les professionnels de la gestion locative considèrent que la sanctuarisation va rendre plus lourd le processus de restitution alors même qu'il est déjà complexe. Il n'est d'ailleurs pas toujours parfaitement maîtrisé, même par les plus gros opérateurs, ainsi qu'en attestent les plaintes les concernant. La complexité de la gestion se caractérise par le nombre important d'opérations à effectuer sur le compte locataire, particulièrement en fin de bail. La restitution n'est pas une opération isolée d'imputation comptable, elle est conditionnée par d'autres actions (demandes de devis, vérification des charges, régularisation de charges en clôture d'exercice, opérations sur le compte propriétaire). Pour ces professionnels, la sanctuarisation fera entrer un intermédiaire supplémentaire vers lequel les actes de gestion concernant le dépôt de garantie devront être répercutés. De leur point de vue, cela nécessitera que leurs entreprises s'équipent d'une interface informatique dédiée pour ne pas avoir à traiter deux fois la même opération, une première fois sur le compte locataire qu'ils gèrent et une seconde fois sur le compte locataire sanctuarisé auprès d'une institution financière. En résumé, la sanctuarisation rendra plus complexe la gestion courante et générera un coût supplémentaire disproportionné dont la charge pèsera sur la filière et sera à terme reportée sur le locataire. 4.3. Une revendication des associations de protection des consommateurs et des locataires Les associations sont favorables au principe de la sanctuarisation, mais si cette revendication s'exprime de manière constante, car les litiges sur le dépôt de garantie figurent au premier rang des saisines dont elles sont l'objet, elle n'est pas mise plus en avant que d'autres. La position des associations s'appuie sur deux constats : d'une part, elles considèrent que la détention et le libre usage du dépôt de garantie par le propriétaire constituent une iniquité dans les relations locatives, et d'autre part, que cette situation est source de conflits dans lesquels les locataires sont globalement perdants. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 35/87 Pour ces raisons, elles soutiennent le principe d'une sanctuarisation des dépôts sans avoir jamais vraiment expertisé les conditions de sa faisabilité. Ainsi, à l'occasion de son enquête 2011 sur le logement locatif32, qui analysait les pratiques professionnelles d'un millier d'agences immobilières, l'UFC-Que Choisir avait exprimé sa position dans des termes représentatifs du sentiment général : « le dépôt de garantie est encaissé par le propriétaire et conservé jusqu'à la fin de la location. Pourtant, il s'agit d'une sûreté pour le cas où le locataire ne remplit pas ses obligations (payer son loyer ou ses charges, effectuer les réparations dites locatives), ou pour couvrir les éventuelles dégradations causées par le locataire. En l'absence de problèmes, il n'y a donc aucune raison objective pour que le propriétaire encaisse le dépôt de garantie : il pourrait être envisagé que la somme versée soit mise sous séquestre auprès de la Caisse des dépôts et consignations. L'argent serait placé et les intérêts permettraient de financer des aides à destination de locataires en difficulté. Pour éviter de multiplier les organismes, l'UFC-Que Choisir propose que les revenus nets de ce fonds servent à augmenter le budget des Fonds Solidarité Logement gérés par les départements. » Toutefois, des nuances s'expriment, nourries par des interrogations pragmatiques sur le fonctionnement concret du dispositif. La CLCV a ainsi invité la mission « à bien déterminer si l'avantage recherché, à savoir mettre un terme aux abus et aux conflits,»33 serait assuré par le mécanisme de sanctuarisation, où, à tout le moins, si celui-ci apporterait une plus-value par rapport à la situation actuelle. Le risque de complexité lui paraît réel. Par ailleurs, le réemploi des fonds sanctuarisés n'est pas contesté, mais certaines associations, comme la CGL, font observer qu'il ne va pas forcément de soi que le secteur du logement en soit le bénéficiaire34. Elles craignent que ces éventuelles ressources nouvelles ne s'accompagnent d'un désengagement équivalent de l'État et suggèrent donc de l'affecter à d'autres usages d'intérêt général comme le financement des retraites par exemple. Pour beaucoup d'entre elles, l'abandon du projet de Garantie universelle des loyers, prévue dans la loi ALUR, a constitué une occasion manquée du réemploi le plus pertinent de ces ressources. 4.4. Un dispositif hors de proportion avec le seul objectif de régulation des rapports bailleurs/locataires Tous les acteurs du secteur locatif conviennent que la mise en oeuvre de la sanctuarisation du dépôt de garantie est complexe et que son impact sur la fluidité du marché est difficile à prévoir. Deux éléments doivent être pris en considération : il s'agit d'une part du nouveau contexte résultant de la loi ALUR, qui a poursuivi l'objectif constant du législateur de limiter les sources de conflits et a encadré plus strictement les modalités de restitution du dépôt de garantie. Doivent être pris en compte d'autre part le nombre relativement 32 UFC-Que choisir : enquête 2011 Logement locatif en France : des pratiques bien peu louables https://www.quechoisir.org/action-ufc-que-choisir-logement-locatif-en-france-des-pratiques-bien-peu-louablesn13013/ 33 34 Entretien avec la mission Entretien avec la mission Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 36/87 Rapport n° 010402-01 limité de litiges, la forte opposition des bailleurs et l'attitude à la fois favorable mais prudente des locataires. La mission estime donc que le double souci d'équilibre des rapports locatifs et de réduction des conflits ne justifie pas à lui seul l'introduction d'un mécanisme de sanctuarisation généralisée et obligatoire. En revanche, au regard des enjeux financiers, la mission estime pertinent d'explorer les modalités d'un dispositif de sanctuarisation en exprimant deux conditions : ce dispositif devrait permettre la constitution effective d'une nouvelle ressource entièrement consacrée aux besoins du secteur locatif privé ; il devrait favoriser la fluidité de ce marché en assurant un véritable service au bénéfice des parties, sans engendrer de lourdeurs supplémentaires. 5. Une nouvelle ressource disponible pour la politique du logement ? 5.1. Des enjeux financiers importants Il n'existe à ce jour aucun état statistique retraçant le stock ou les flux financiers générés par le versement du dépôt de garantie. La mission a procédé à sa propre évaluation en privilégiant une approche prospective, permettant d'apprécier le montant prévisionnel du stock final à consigner, le volume annuel de versement et de restitution, et le temps nécessaire à la constitution du stock (durée de chargement du fonds). Le montant total des dépôts à consigner à terme (le stock après chargement) peut être estimé à environ 4Mds (valeur 2016) pour le parc privé et 1,7 Mds pour le parc social, soit 5,7 Mds. Cette estimation est confortée par l'évaluation du montant annuel des loyers réellement acquittés par les locataires 35 qui a atteint 70,7 Mds en 2014, ce qui, réduit au douzième de cette valeur aboutit à un montant de 5,8 Mds . Le volume annuel de versement et de restitution des dépôts de garantie peut être évalué à partir du taux de rotation des logements. Pour ce qui concerne le parc privé, le taux annuel moyen de rotation s'établit à 17,8 % selon les statistiques publiques 36, mais comprend de forts écarts liés, par exemple, à l'âge des occupants (8 % pour les plus de 50 ans et 33 % pour les moins de trente ans) ou au statut de location meublée. De son côté, l'Observatoire Clameur 37 estime à 26 % le « taux de mobilité résidentielle des locataires » dans les 1526 plus grandes unités urbaines françaises. Le nombre de logements qui changent de locataires chaque année dans le parc privé s'élève à 1,3 millions. Enfin, le loyer mensuel moyen du parc privé, issu de l'enquête logement, est estimé à 550. 35 36 37 CGDD/Références (février 2016) ­ Comptes du logement 2014 Source : Soes, Filocom 2013 d'après DGFiP Observatoire CLAMEUR « Connaître les loyers et analyser les marchés sur les espaces urbains et ruraux » Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 37/87 Rapport n° 010402-01 Sur ces bases, le montant annuel des dépôts de garantie acquittés par les locataires du parc privé pourrait s'élever à environ 705 M. Pour ce qui concerne les dépôts de garantie restitués par les propriétaires la même année, ce montant doit être pondéré par deux considérations qui ont des effets contraires : d'une part, les retenues sur dépôt (estimées à 20 % du montant par les organisations professionnelles) conduisent à minorer le montant restitué et d'autre part, les baux antérieurs à la réforme de 2008, qui incluent des dépôts de garantie équivalents à deux mois de loyer au lieu d'un, contribuent à majorer le montant de la restitution globale. La somme des restitutions annuelles est donc plus difficile à apprécier. Pour ce qui concerne le parc social, le même raisonnement conduit à évaluer le montant annuel des dépôts de garantie versés par les locataires à environ 241 M. Le montant des dépôts restitués doit être pondéré par les retenues imputées : mais, faute d'informations spécifiques au parc social sur ce point, la mission retient le même taux de 20 % que pour le parc privé. Enjeux financiers (estimations) Nombre total de logements Loyer mensuel moyen Montant total des dépôts de garantie Taux de rotation annuel Nbre de logements concernés Montant annuel des dépôts de garantie versés 705 M 241 M 946 M Montant annuel des dépôts de garantie restitués 564 M 193 M 757 M Parc privé Parc social Total 7.206.000 4.926.000 12.132.000 550 340 3,963 Mds 1,675 Mds 5,638 Mds 17,8 % 8,9 % 1.300.000 440.000 1.740.000 Enfin, pour estimer le temps nécessaire à la sanctuarisation de la quasi-totalité des dépôts de garantie, il est possible de prendre comme référence la durée moyenne d'occupation des logements dans chacun des deux parcs que l'enquête logement 2013 a évalué à 6 ans pour le parc privé et 12 ans pour le parc social. La tendance est à l'allongement de la durée d'occupation ainsi qu'en attestent les chiffres fournis par la même enquête qui montrent que, tous statuts d'occupation confondus (locataires et propriétaires), l'ancienneté d'occupation du logement est passée en vingt ans, de 1992 à 2013, de 13 à 15 ans. Pour la seule région Île-de-France, où la mobilité est la plus forte, l'ancienneté d'occupation des locataires du parc privé est passée sur la même période 1992-2013, de 5 ans et 7 mois à 7 ans et celle des locataires du parc social de 10 ans à 14,5 ans38. Ce phénomène devrait être encore plus sensible pour les locataires du parc social, dans les années à venir, compte tenu de leur moyenne d'âge, 51 ans, plus élevée que 38 Note DREIA « Mobilité résidentielle : évolution au cours des 25 dernières années » J. Losier novembre 2016 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 38/87 Rapport n° 010402-01 celle des locataires du parc privé, 42 ans. La fréquence de déménagement diminue avec l'avancement en âge. La mission estime qu'il faudra au moins neuf ans dans le parc privé et vingt ans dans le parc social pour atteindre un niveau presque complet de sanctuarisation. 3. La collecte centralisée des dépôts de garantie pouvant permettre la mobilisation d'une ressource nouvelle, stable et d'un montant important en faveur des politiques publiques concernant le logement locatif privé, la mission propose, avant toute décision, d'engager une concertation approfondie pour l'identification de ces politiques, en privilégiant celles qui favoriseraient un développement qualitatif et quantitatif du parc de logements locatifs. La piste de prêts à des conditions favorables pour l'amélioration ou la réhabilitation des logements pourra être explorée en priorité. 5.2. Le choix des parcs de logements concernés par la mesure ne peut être dissocié de la lisibilité de la mesure et du statut particulier du parc social Le choix du périmètre de la mesure de sanctuarisation constitue un enjeu important du dispositif tant du point de vue de sa lisibilité que de son efficacité. Il s'inscrit dans un contexte de diversité des statuts juridiques des acteurs et des patrimoines dont il ne faut pas sous-estimer les conséquences pratiques. Parc locatif par types de propriétaires Parc locatif des bailleurs privés (1) Nombre de logements 7.206.000 (dont 712.000 meublés) Sources : (1) INSEE RP 2013 ; (2) Soes, RPLS 2016 Parc locatif des bailleurs sociaux (2) 4.926.000 (dont 86.400 non conventionnés des SEM) L'activité locative destinée à l'habitation est organisée sous des régimes juridiques différents, qu'on peut regrouper sous quatre rubriques principales : le régime de la loi de 1989, le régime de droit commun des articles 1708 et suivants du Code civil, le régime de la loi de 1948 et le régime propre aux organismes locatifs sociaux, défini dans le CCH et qui relève pour partie de la loi de 1989 et de la loi de 1948. Ces quatre régimes juridiques autorisent le versement d'un dépôt de garantie, mais les modalités qui l'encadrent ne relèvent pas exclusivement de l'article 22 de la loi de 1989. Un socle principal de logements concernés à l'évidence par la sanctuarisation est constitué des locations occupées à titre de résidences principales soumises à la loi de 1989 et détenues par des personnes de droit privé ne relevant pas du secteur social. Les locations meublées, qui représentent environ 10 % du parc nous semblent avoir vocation à être soumises au même régime que les locations nues, dans la mesure où la loi du 26 mars 2014 a profondément modifié le régime juridique qui leur est applicable en le rapprochant des dispositions de droit commun protectrices des locataires. Il serait contradictoire, sur une disposition nouvelle, favorable aux locataires, de réinstaurer un élément de différenciation entre les deux statuts d'occupation. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 39/87 En revanche, les locations libres du Code civil devraient en être exclues, compte tenu de leurs spécificités et de la diversité des situations qu'elles recouvrent. Il s'agit principalement des résidences secondaires, des logements de fonction, des locations de vacances, des résidences de tourisme, des gîtes, des sous-locations. Enfin, les dépôts de garantie perçus hors location d'habitation n'ont pas vocation à entrer dans un système de sanctuarisation pour les mêmes motifs d'hétérogénéité des situations. C'est le cas, par exemple, des locaux sous bail professionnel ou commercial, des garages ou des locations de terrains (jardin, champ...). Pour les logements relevant du parc social, la situation est plus complexe : si la considération principale à prendre en compte est de choisir un périmètre qui permette de répondre à l'objectif de limiter la conflictualité, cela conduit à privilégier un périmètre large, englobant aussi bien le parc privé (logements meublés inclus) que le parc conventionné ou non des bailleurs sociaux ou des autres acteurs publics du logement (SEM, collectivités territoriales...). En effet, des litiges existent dans les deux types de parcs, même s'il est avéré qu'ils sont beaucoup moins nombreux dans le parc social à atteindre le stade juridictionnel ou conciliatoire. Des associations de locataires nuancent ce constat en indiquant que le public logé dans ce parc leur semble moins en capacité de faire valoir ses droits, que le rapport entre les locataires et les bailleurs est plus inégal que dans le parc privé et que les pratiques d'état des lieux tendent à forfaitiser les montants imputés sur le dépôt de garantie et que cela explique en partie une conflictualité plus faible. Du point de vue de l'objectif de réduction de la conflictualité, il serait donc légitime d'inclure le parc social dans le périmètre de la mesure. Il en va de même du point de vue de la lisibilité du dispositif par les locataires puisqu'ainsi tous les locataires et tous les logements seraient soumis à la même procédure, ce qui constituerait une réelle simplification pour les locataires. C'est d'ailleurs la règle suivie dans tous les pays européens ayant instauré la sanctuarisation. Mais, inclure le parc social dans le dispositif de sanctuarisation aurait pour conséquence de priver ces organismes de la ressource permanente et stable que constituent les dépôts de garantie et donc de modifier le modèle économique et financier qui leur est propre. Par ailleurs, à la différence des bailleurs du parc privé, ces organismes sont soumis à des obligations et à des contrôles spécifiques qui garantissent leur solvabilité et leur respect de la réglementation. Enfin, les différences de régime juridique entre le parc privé et le parc social existent déjà : un traitement distinct du dépôt de garantie selon le type de bailleur ne serait pas une véritable nouveauté et constituerait simplement une différence supplémentaire. 4. La mission préconise que le logement social soit maintenu en dehors de l'éventuelle application du nouveau dispositif, dans la mesure, notamment, où la ressource est dans ce cas d'ores et déjà mobilisable. En contrepartie, les politiques publiques qui pourraient être mises en oeuvre bénéficieraient exclusivement au logement locatif privé. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 40/87 6. Un choix restreint de dispositifs envisageables du fait de la technicité de la mesure La sanctuarisation des dépôts de garantie est une mesure à fort enjeu financier. Sa mise en oeuvre ne peut être confiée qu'à un opérateur ayant une maîtrise avérée des opérations bancaires en gros volumes et apte à appréhender les fondamentaux de la gestion locative. Cette mission ne peut donc être confiée qu'à un nombre limité de prestataires, capables de garantir la pérennité d'un dispositif qui s'adresse à environ sept millions de ménages. Après s'être intéressée aux dispositifs comparables existants dans les pays voisins, la mission a exploré les conditions dans lesquelles le secteur bancaire privé ou la Caisse des dépôts et consignations pourraient être en capacité d'assumer cette tâche pour le compte de l'État. 6.1. Le réseau bancaire 6.1.1. Un savoir-faire non contesté Les exemples allemands et suisses montrent qu'un réseau bancaire national peut répondre à l'objectif de sanctuarisation des dépôts voulu par les pouvoirs publics. Les représentants de la Fédération bancaire française, rencontrés par la mission, considèrent que le secteur bancaire français présente lui aussi toutes les sécurités et les expertises nécessaires pour mettre en place un tel dispositif. Ces professionnels estiment qu'il n'y a pas de raison de considérer qu'en France le secteur bancaire serait moins capable de mettre en place un tel dispositif que les autres banques européennes et ils voient dans la réussite du passage de 90 % du secteur bancaire français sous supervision unique39, une raison supplémentaire de le penser. En outre, plusieurs dispositions récentes adoptées à l'échelle de l'Union européenne confortent, à leurs yeux, la sécurité offerte par le secteur bancaire, comme la réforme en 2014 de la directive européenne sur la Garantie des dépôts bancaires ou l'entrée en vigueur, en 2015, de la directive européenne sur le redressement des banques et la résolution de leurs défaillances (BRRD) fondée sur un principe d'anticipation des risques et la mise en place d'un fonds de résolution mobilisable en cas de défaillance. Enfin, les banques françaises se caractérisent aujourd'hui par un renforcement global de leur solvabilité depuis la crise de 2008. 6.1.2. Un contexte défavorable C'est le contexte atypique de taux d'intérêts très bas dans la zone euro qui paraît de nature à influer fortement sur les conditions de mise en oeuvre de la sanctuarisation du dépôt de garantie au sein du réseau des banques. L'application depuis 2014 de taux d'intérêt négatifs (- 0,1 % initialement, puis jusqu'à -0,4% en mars 2016) par la BCE sur certains dépôts des banques auprès d'elle a, de 39 Suite à la mise en place du Mécanisme de supervision unique (MSU) à partir du 4 novembre 2014, en application de la décision du Conseil européen des 28/29 juin 2012 créant l'Union bancaire. Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 41/87 Rapport n° 010402-01 fait, renchéri le coût des dépôts pour les banques et affecté leur rentabilité. Une étude du FMI40 publiée en août 2016 confirme cette évolution et ces risques. La question que pose cette situation est celle de la refacturation des taux négatifs aux déposants. Cette pratique existe déjà en France, par exemple, pour certaines grandes sociétés déposantes, mais également en Suisse, en Allemagne, en Suède ou au Japon pour certains particuliers. Elle n'a pas vocation à concerner les sommes déposées dans le cadre de la sanctuarisation des dépôts de garantie , mais, en revanche, du point de vue du réseau des banques, il semble inévitable que les comptes correspondants fassent l'objet d'une facturation de frais de gestion. Cela est d'autant plus vraisemblable que les banques considèrent que la mise en place de la sanctuarisation auprès d'elles nécessitera un ensemble de taches nouvelles (connaissance des clients, mise à jour des données, opérations de sécurité, intervention sur les comptes) dont le coût est a priori élevé et permanent. Enfin, le recours au réseau bancaire rend improbable l'utilisation en faveur de la politique du logement des fonds déposés. Pour que cela soit possible, il faudrait leur appliquer un statut réglementé particulier, de type Livret A, mais avec le risque d'affaiblir encore leur attractivité pour les banques. Aucun pays dont le dispositif de sanctuarisation du dépôt de garantie est fondé sur le réseau bancaire ne dispose des fonds collectés pour financer la politique du logement. À ce stade, de nombreux préalables pèsent sur la possibilité de confier au secteur bancaire la responsabilité de la sanctuarisation des dépôts de garantie. Tout en estimant que les banques sont en capacité de le réaliser, les représentants de la profession ont donné à la mission le sentiment d'une grande réserve sur le projet luimême, tant en ce qui concerne son opportunité sur le fond que son intérêt pour le réseau bancaire. Par ailleurs, ils ont justifié les raisons pour lesquelles un tel service ne pourrait être gratuit pour le client dans le contexte actuel de taux d'intérêt très bas. Dans ces conditions, il ne paraît pas envisageable dans l'immédiat, et sans concertation supplémentaire, de retenir le réseau bancaire comme seul opérateur de la sanctuarisation des dépôts de garantie. 6.2. La Caisse des dépôts et consignations 6.2.1. Un opérateur dont l'expertise est avérée 6.2.1.1. L'expérience de la consignation Compte tenu de son rôle historique en matière de consignation et de son statut d'unique dépositaire légal des consignations de toute nature41, pour un encours d'environ 4Mds , la Caisse des dépôts et consignations apparaît naturellement comme un partenaire qualifié pour mettre en oeuvre le projet de sanctuarisation des dépôts de garantie. La consignation consiste en la réception et la conservation par un organisme public de sommes en valeurs (numéraire ou titres) dans des conditions prévues par la loi, le règlement, une décision administrative ou une décision de justice. C'est un service d'intérêt général qui répond à un besoin de sécurité juridique et financière dans la mise 40 Imf direct / La politique des taux négatifs de la BCE a été efficace mais fait face à des limites (10 août 2016) Code monétaire et financier, article L518-17 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 42/87 41 Rapport n° 010402-01 en oeuvre de certaines politiques publiques. Depuis sa création en 1816, il s'est adapté aux besoins des pouvoirs publics et au développement économique et social, passant de treize cas de consignations à cent quarante aujourd'hui, réparties en quatre grandes catégories : ­ Les « consignations-garanties », pour assurer la bonne exécution d'une obligation ou garantir la solvabilité d'un professionnel à l'égard des tiers. ­ Les « consignations de sommes litigieuses » pour immobiliser des sommes ou valeurs sur lesquelles se manifestent des intérêts contradictoires ou nécessitant une répartition entre plusieurs ayants-droit. ­ Les « consignations fonds de tiers » pour se libérer de sommes ou valeurs disponibles pour leurs bénéficiaires mais qui n'ont pas pu leur être versées. ­ Les « consignations de fonds en déshérence », non réclamés et détenus par des institutions publiques ou privées. Le coût de gestion des consignations est gratuit et les fonds consignés sont bonifiés d'un intérêt dont le taux est fixé par la Caisse des dépôts et consignations . La déconsignation est effectuée dans un délai de dix jours. La consignation est déjà utilisée dans le champ des relations locatives : le juge civil peut ainsi, en cas de litige entre un bailleur et un locataire, ordonner la consignation des loyers sur le fondement des dispositions de l'article L 518-17 du code monétaire et financier. En revanche, le locataire ne peut décider seul, sans décision du juge, de recourir à la consignation de ses loyers. La consignation est également utilisée dans d'autres cas relevant des activités immobilières, par exemple la consignation en matière de saisie immobilière, d'indemnité d'expropriation, de construction de maisons individuelles, etc. Depuis 2010, l'encours des consignations progresse de 7 % par an. 6.2.1.2. Les développements récents de services en ligne pour le compte de l'État Dans la période récente, la Caisse des dépôts et consignations s'est fortement engagée dans le développement des services numériques innovants et participe au déploiement de l'e-administration en étant fournisseur de solutions digitales qui contribuent à la modernisation et à la réforme de l'État. La Caisse des dépôts et consignations a conçu la plate-forme en ligne du Compte personnel de formation, ouvert le 1er janvier 2015, dont elle assure depuis la gestion et qui permet à toute personne, en activité ou en recherche d'emploi, de gérer ses droits et de pouvoir bénéficier d'heures de formation tout au long de sa vie professionnelle. Elle s'est vu confier également la conception du site du Compte personnel d'activités ouvert depuis le 1er janvier 2017 et qui permet à chaque salarié, grâce à un point d'entrée unique sur internet, d'accéder facilement à ses droits et de les mobiliser de façon autonome, par exemple pour financer une formation ou faire valider les acquis de son expérience. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 43/87 Enfin, elle a mis en service, également le 1er janvier 2017, le site des Comptes bancaires inactifs et des assurances-vie en déshérence (CICLADE) en application de la loi du 13 juin 2014. Ces dispositifs nouveaux comportent de nombreux points communs en termes opérationnels avec le projet de sanctuarisation des dépôts de garantie : ils s'adressent à un vaste public, la relation clientèle est une composante essentielle de leur réussite et la complexité de leur gestion est réelle du fait de la diversité des situations, des impératifs de sécurisation des données et de vérification des informations transmises ou de l'importance des sommes concernées. Ils témoignent enfin d'une maîtrise par la Caisse des dépôts et consignations de systèmes d'information complexes qui s'ajoute à celle plus ancienne que nécessitent les activités traditionnelles de gestion des fonds de retraite et de solidarité, des fonds d'épargne ou du Programme d'investissements d'avenir. 6.2.2. Le dispositif proposé consignations par la Caisse des dépôts et À la demande de la mission, la direction des services bancaires de la Caisse des dépôts et consignations a réfléchi aux modalités de réalisation d'un mécanisme de sanctuarisation des dépôts de garantie auprès d'elle (Annexe 5). Elle a proposé un dispositif permettant la création d'un « compte personnel logement » activable à partir d'une plate-forme numérique dont elle assurerait la conception et la gestion. Ce service serait gratuit pour ses utilisateurs. Le « compte personnel logement » fonctionnerait selon les principes suivants : centralisation des dépôts à la Caisse des dépôts et consignations, ouverture d'un compte séquestre au nom du locataire pour toute nouvelle location, paiement du dépôt par le locataire par virement bancaire exclusivement, possibilité de transmission du dépôt déjà versé sur le compte vers un nouveau bail. La plate-forme numérique, dite « Pass location » constituerait l'unique interface avec les bailleurs et les locataires (en dehors d'un service d'assistance téléphonique) qui disposeraient chacun de droits d'accès distincts sur le compte. La Caisse des dépôts et consignations propose en outre que cette plate-forme s'inscrive dans une démarche évolutive plus large dont l'objectif serait de réaliser un portail d'information et de services associant d'autres partenaires intervenant dans le secteur du logement. Concernant l'utilisation au profit de la politique du logement de la ressource collectée, la Caisse des dépôts et consignations a évoqué de manière non-exhaustive la possibilité de contribuer au financement de la rénovation énergétique des bâtiments, de mettre en place un dispositif financier d'avance des subventions de l'Anah ou de favoriser l'accès au logement par la création d'un mécanisme de facilités de paiement du dépôt de garantie pour les ménages aux revenus modestes. À ce stade, il serait utile de préciser le type d'instrument d'intervention que la Caisse des dépôts peut mettre en oeuvre. Il conviendra de préciser s'il s'agit de prêts, compléments de prêts ou bonification de prêts financés par la ressource ou de prêts, compléments de prêts ou bonification de prêts mobilisés grâce à la garantie que représente la ressource, ou encore de garantie, d'avance ou tout autre instrument, indépendamment de la destination ou de l'objectif de la politique publique visée. Les conditions et mécanismes juridiques, financiers et prudentiels à mettre en oeuvre restent également à détailler. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 44/87 Elle a également évoqué la possibilité de mettre en oeuvre un mécanisme de « portabilité » du dépôt de garantie pour éviter aux locataires d'avoir à débourser le montant d'un nouveau dépôt de garantie tant que le précédent n'aurait pas été reversé par les bailleurs. Cette proposition est particulièrement intéressante en ce qu'elle contribue à conforter la solvabilité des locataires. Mais la mission n'est pas convaincue de sa faisabilité sans coût supplémentaire pour les locataires, compte tenu des délais légaux de restitution, sauf à considérer que le financement de cette « portabilité », qui est une forme d'avance de trésorerie ou d'autorisation de découvert, est à la charge de la Caisse des dépôts, rémunérée sur les fonds déposés. Comme cela ne semble pas être le sens de la proposition faite par la caisse des dépôts, il est nécessaire d'expertiser en détail ce mécanisme pour s'assurer d'une parfaite lecture commune de ses modalités de mise en oeuvre. Enfin, sur la question globale de la mise à disposition de ressources nouvelles en faveur de la politique publique du logement, il conviendra d'en préciser les modalités d'une part, pour que cette intention soit compatible avec la règle selon laquelle il n'y a pas de fléchage des ressources vers des emplois pour les fonds de la section générale (au sein de laquelle les montants des dépôts de garantie ont vocation à être déposés), et d'autre part, pour que les montants considérés sont bien ceux de la ressource, c'està-dire l'ensemble des fonds déposés (soit à terme environ 4Mds ) et non seulement ceux de la recette attendue de la rémunération de ces fonds (soit à terme environ 20M sur la base des taux d'intérêt actuels). Il importe enfin d'obtenir l'assurance que les frais de gestion ne viendraient jamais amputer les dépôts de garantie. La proposition de la Caisse des dépôts mériterait d'être précisée sur les modalités de détermination des frais de gestion. La mission, attentive aux observations formulées récemment par la Cour des comptes sur les coûts de gestion de la Caisse des dépôts42, considère que cette question doit faire l'objet d'une attention particulière en raison de son impact large. 5. Avant toute décision, la mission recommande qu'une étude d'impact soit réalisée par la Caisse des dépôts et consignations afin d'établir les conditions financières du mécanisme de sanctuarisation et que sur cette base soit élaboré un cahier des charges précis définissant les obligations de la Caisse des dépôts et consignations pour une durée permettant au dispositif de monter en régime, mais compatible avec les obligations du droit européen. Il devra faire apparaître leur caractère d'obligations de service public et la nécessité de les réserver à une structure unique (économies d'échelle) et neutre (sans relation commerciale avec les parties). 6.2.3. La nécessaire conformité aux principes constitutionnels et aux règles européennes de la concurrence Si la proposition de la Caisse des dépôts et consignations apparaît pertinente et réaliste à la mission, elle nécessite une attention particulière portée aux conditions de sa constitutionnalité et une vérification de sa compatibilité avec les règles européennes de la concurrence. Sur le plan constitutionnel, la proposition de la Caisse des dépôts déroge au droit contractuel, de propriété et de liberté individuelle en instituant une obligation gérée par un monopole permettant l'emploi non rémunéré de deniers privés réglementés. Elle 42 référé du 23 décembre 2016, n°S2016-4091, Les dépenses de fonctionnement de l'établissement public Caisse des dépôts et consignations, http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 45/87 Rapport n° 010402-01 doit donc être prévue par des dispositions législatives qui satisfassent aux conditions posées par la jurisprudence constitutionnelle. Celle-ci prévoit « qu'il est loisible au législateur d'apporter aux conditions d'exercice du droit de propriété des personnes privées, protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et à la liberté contractuelle, qui découle de son article 4, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi »43, principe dont la méconnaissance aboutit à la censure de la disposition44. Cette question devra faire l'objet d'une attention particulière dans le cadre de l'étude d'impact du dispositif. Du point de vue du droit européen, la gestion des garanties locatives est une prestation de services et à ce titre se trouve dans le champ d'application de la directive « services ». Confier ce service exclusivement à une institution financière publique relève de la directive « transparence ». Pour ces deux instruments, les principes généraux du droit européen s'imposent , à savoir l'ouverture à la concurrence, pas seulement française mais européenne, sauf à justifier d'un intérêt général. Le fait de confier à une seule institution financière le dispositif de gestion des dépôts de garantie locatifs est assimilable à la création d'un droit exclusif 45constituant une exception au principe de libre prestation de services qui ne peut être admise que si elle répond à des raisons impérieuses d'intérêt général et si elle respecte les principes de nécessité et de proportionnalité. Parmi les raisons impérieuses d'intérêt général figurent notamment la protection des intérêts des créanciers, la protection des consommateurs et la lutte contre la fraude, au titre desquelles le projet de sanctuarisation pourrait justifier une exception aux règles de libre concurrence. Mais, les obligations des États membres en matière de respect de la libre concurrence font l'objet d'une appréciation stricte de la part des autorités européennes. C'est pourquoi, il paraît nécessaire de concevoir le projet de centralisation des dépôts de garantie comme un projet global (protection des créanciers, équilibre des rapports locatifs et financement d'une politique publique) pour justifier de l'intérêt général et répondre à la question de la plus-value apportée par la Caisse des dépôts, institution financière publique, par rapport au secteur bancaire commercial : la sanctuarisation des dépôts avec un objet unique de protection des créanciers n'est pas une raison suffisante à elle seule, puisqu'elle peut être assurée par les opérateurs privés. Il conviendra, en amont du projet de faire valoir la dimension d'intérêt général caractérisée par la réforme de la politique du logement portée par la loi ALUR dans laquelle s'inscrit le dispositif de sanctuarisation. En aval du projet, il faudra justifier que la ressource constituée par la centralisation des dépôts de garantie sera mise à disposition de politiques publiques nationales et européennes et démontrer que la 43 Cf. considérant n°5 de la décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 2013, n°2012-660 DC, ou considérant n°6 de la décision du 13 juin 2013, n°2013-672 DC. Cf. considérant n°11 de la décision n°2013-672 précitée. Défini à l'article 2.f de la directive 2006/111/CE du 16 novembre 2016 : « Aux fins de la présente directive, on entend par « droits exclusifs », des droits accordés par un État membre à une entreprise au moyen de tout instrument législatif, réglementaire et administratif, qui lui réservent le droit de fournir un service ou d'exercer une activité sur un territoire donné; » Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 46/87 44 45 Rapport n° 010402-01 gestion confiée exclusivement à la Caisse des dépôts répond au principe de nécessité et de proportionnalité. Cette justification devrait s'appuyer sur le modèle économique de la gestion des garanties locatives qui fasse apparaître, eu égard à la situation actuelle des taux d'intérêt, que la Caisse des dépôts est plus dans son activité d'intérêt général que dans son activité concurrentielle, dès lors que le secteur bancaire commercial a fait connaître son manque d'intérêt pour exercer ce service de gestion. La mission considère que même en tenant compte de ces préconisations et pour parer à tout risque d'incompatibilité, il convient que le projet envisagé soit expertisé avec le ministère des finances et le cas échéant dans le cadre d'une consultation de l'Autorité de la concurrence. 6. La mission propose de soumettre le principe d'un dispositif de collecte centralisée auprès de la Caisse des dépôts à l'avis de l'Autorité de la concurrence afin d'en vérifier la conformité à la réglementation européenne (principes de nécessité et de proportionnalité). Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 47/87 Conclusion Le logement locatif (40% des résidences principales, dont près des 3/5 pour le secteur privé) est un élément essentiel au bien-être des Français et au bon fonctionnement de l'économie nationale : il est donc très important que la relation bailleur/locataire soit la plus équilibrée possible et que le marché fonctionne au mieux, avec le moins possible de litiges et des modalités de règlement adaptées. Dans ce cadre, la remise d'un dépôt de garantie entre les mains du seul bailleur, qui fait reposer sur une seule partie le dénouement normal de la relation contractuelle, fragilise ce principe d'équilibre et justifie l'étude de la sanctuarisation du dépôt auprès d'un tiers neutre. La mission propose de retenir quatre critères principaux au regard desquels l'opportunité de l'instauration d'un mécanisme de sanctuarisation des dépôts de garantie doit être appréciée : l'équilibre des rapports locatifs, la réduction de la conflictualité, la fluidité du marché du logement locatif privé et la mise à disposition de ressources nouvelles en faveur de celui-ci. En raison notamment de l'amélioration continue depuis 1982 des dispositions protectrices des droits des locataires en matière de dépôt de garantie et du caractère relativement limité des conflits portant sur ce sujet, la remise en cause de la détention de ce dépôt par les bailleurs et l'obligation généralisée de le placer sur un compte joint bloqué paraissent à la mission comme insuffisamment justifiés au regard des deux premiers critères. Il est toutefois possible de considérer, en opportunité, que ce dispositif pourrait se justifier si l'ensemble des dépôts étaient réunis en un fonds unique au terme d'un processus de collecte souple, peu onéreux et efficace afin d'en utiliser une part significative au profit de politiques publiques visant notamment à la solvabilisation des locataires et à l'amélioration de la qualité des logements locatifs et favorisant ainsi le bon fonctionnement et l'élargissement du marché. La place essentielle du logement locatif privé dans l'offre de logements justifie que cette piste soit approfondie et notamment que sa pertinence économique et sa faisabilité technique et juridique soient vérifiées, notamment au regard du droit européen. Compte tenu de l'absence de consensus, il importe que la décision définitive soit précédée d'une large concertation sur l'opportunité et le contenu de ces politiques publiques et de plusieurs études sur les conditions techniques, financières et juridiques de mise en place du nouveau dispositif. Les unes et les autres devront être menées simultanément afin d'assurer la parfaite cohérence du dispositif de sanctuarisation s'il est finalement décidé de le mettre en place. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 48/87 Bruno Depresle Eric Verlhac Administrateur général Inspecteur général de l'administration du développement durable Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 49/87 Annexes Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 51/87 1. Lettre de mission Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 52/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 53/87 2. Modèle de formulaire de garantie de contrat de bail (Suisse) Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 54/87 3. Contentieux locatif Contentieux locatifs devant la justice civile 1. Demandes des bailleurs 2010 2011 2012 2103 (unité : affaire) 2014 Tot a l Pr o cé d u r e s a u f o n d 158135 89425 79 982 1 852 3 473 3 380 738 / 68710 6 4 9 99 23 2 452 1 217 19 157270 87055 78336 2 0 88 2 9 11 3 2 66 426 28 70215 67076 39 2 1 37 953 6 4 158126 88673 7 9 64 4 2274 3048 2842 629 236 69453 6 6 08 8 41 2194 1033 6 91 162928 92071 82574 2753 3162 2800 473 309 70857 67447 55 2317 810 14 214 177279 101269 91580 3243 2808 2693 483 462 76010 72379 39 2687 728 13 164 (unité : affaire) Pa i e m e n t d e s l o y e r s e t /o u r é si li a t io n e x p u l D o m m a g e s- in t é r ê t s e n fi n d e b a il V a li d it é d u co n g é - e x p u lsio n Ex é cu t io n d ' o b l ig a t i o n a u t r e q u e p a i e m e n t Fi x a t io n ju d i ci a ir e d u l o y e r Ré si li a t io n d u b a i l p o u r a b a n d o n d u d o m i ci l R é fé r é s Pa i e m e n t d e s l o y e r s e t /o u r é si li a t io n e x p u l D o m m a g e s- in t é r ê t s e n fi n d e b a il V a li d it é d u co n g é - e x p u lsio n Ex é cu t io n d ' o b l ig a t i o n a u t r e q u e p a i e m e n t Fi x a t io n ju d i ci a ir e d u l o y e r Ré si li a t io n d u b a i l p o u r a b a n d o n d u d o m i ci / 1. Demandes des locataires 2010 2011 2012 2013 2014 Tot a l Pr o cé d u r e s a u fo n d Re st i t u t io n d u d é p ô t d e g a r a n t i e Sa n ct io n d u b a i ll e u r p o u r t r o u b le s d e jo u i s Tr a v a u x à l a ch a r g e d u b a il le u r M a in t i e n d a n s l e s li e u x R é fé r é s Re st i t u t io n d u d é p ô t d e g a r a n t i e Sa n ct io n d u b a i ll e u r p o u r t r o u b le s d e jo u i s Tr a v a u x à l a ch a r g e d u b a il le u r M a in t i e n d a n s l e s li e u x 14284 13572 10 118 1877 1140 437 712 55 144 456 57 12907 12169 8 8 97 1 7 27 1 0 95 450 738 50 172 460 56 10513 9887 7082 1521 898 386 626 40 146 406 34 10251 9635 6830 1558 865 382 616 47 144 372 53 11543 11005 8066 1616 969 354 538 41 139 322 36 Source : « Références statistiques justice 2014 » ministère de la justice Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 55/87 4. Courrier de l'U.N.P.I. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 56/87 5. Proposition CDC d'un dispositif Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 57/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 58/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 59/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 60/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 61/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 62/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 63/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 64/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 65/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 66/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 67/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 68/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 69/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 70/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 71/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 72/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 73/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 74/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 75/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 76/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 77/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 78/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 79/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 80/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 81/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 82/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 83/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 84/87 6. Liste des personnes rencontrées Nom Mme Emmanuelle COSSE M. Thierry LAGET Fonction Ministre du logement et de l'habitat durable Directeur adjoint du cabinet de la ministre du logement et de l'habitat durable Sous-directeur DHUP Cheffe de bureau DHUP Cheffe de bureau DHUP Adjointe cheffe de bureau DHUP Bureau des rapports locatifs DHUP Directrice des services bancaires de la Caisse des dépôts (jusqu'au 1er septembre 2016) Directrice des services bancaires de la Caisse des dépôts (à partir du 1er septembre 2016) Secrétaire général de la direction des services bancaires de la Caisse des dépôts Directeur des clientèles à la direction des services bancaires de la Caisse des dépôts Département des clientèles (direction des services bancaires), Caisse des dépôts Chargée de mission à la direction des services bancaires de la Caisse des dépôts Directrice générale de la Fédération bancaire française Directeur de la banque de détail à la Fédération bancaire française Directeur des études économiques et financières à l'Union sociale pour l'habitat Chargé de la réglementation comptable et de la fiscalité à la Fédération des offices publics de l'habitat Conseiller de la présidente de la Fédération des entreprises sociales pour l'habitat Délégué général de l'Union des syndicats de l'immobilier Service juridique de l'Union des syndicats de l'immobilier Délégué général de l'Union nationale de la propriété immobilière Président de Plurience ( Ass. grandes entreprises gestion et transaction immob.) Délégué général de Plurience Président du Syndicat national des professionnels immobiliers Délégué général du Syndicat national des professionnels Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 85/87 M. Frédéric BOUDIER Mme Chloé LOMBARD Mme Christel MARTENS Mme Ahlem ANDRIVEAU-SMIDA M. Benoît HABERT Mme Nathalie GILLY Mme Elisabeth VIOLA M. Kosta KASTRINIDI M. Jean-Philippe WILLER M. Cyril BERNARDIN Mme Behar BENAISSA Mme Marie-Anne BARBAT-LAYANI M. Pierre BOQUET M. Dominique HOORENS M. Stéphane DESCOLONGES M. Jérôme PUELL M. Géraud DELVOLVE Mme Emmanuelle BENHAMOU M. Paul PHILIPPOT M. David CHOURAQUI M. Henri DELIGNE M. Alain DUFFOUX M. Steven ZUNZ Rapport n° 010402-01 Nom immobiliers M. Michel FRECHET M. Serge PAVLOVIC M. François CARLIER Fonction Président de la Confédération générale du logement Directeur général de la Confédération générale du logement Délégué général de la Confédération du logement et du cadre de vie Juriste à la Confédération du logement et du cadre de vie Directrice de l'Association nationale pour l'information sur le logement M. David RODRIGUES Mme Géraldine CHALANCON Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 86/87 7. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme ADIL ALUR ANAH ANIL BCE BRRD CCA CCH CDC Signification Agence départementale pour l'information sur le logement (loi pour l') Accès au logement et un urbanisme rénové Agence nationale de l'habitat Agence nationale pour l'information sur le logement Banque centrale européenne Bank Recovery and Resolution Directive Commission des clauses abusives Code de la construction et de l'habitation Commission départementale de conciliation ou Caisse des dépôts et consignations (selon contexte) Confédération générale du logement Confédération du logement et du cadre de vie Centre public d'action sociale (Belgique) Conseil supérieur du logement (Belgique) Direction générale des finances publiques Direction régionale et interdépartementale de l'équipement et de l'aménagement d'Île-de-France Fonds monétaire international Fonds de solidarité logement International monetary fund Institut national de la statistique et des études économiques Mécanisme de supervision unique Revenu minimum garanti (Luxembourg) Recensement de la population Répertoire sur le parc locatif social Société d'économie mixte Service de l'observation et des statistiques Solidarité et renouvellement urbain Union fédérale des consommateurs Union nationale de la propriété immobilière CGL CLCV CPAS CSL DGFIP DRIEA FMI FSL IFM INSEE MSU RMG RP RPLS SEM SOeS SRU UFC UNPI Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 87/87  (ATTENTION: OPTION fait peu à peu rattraper par les troubles de jouissance, qui l'ont détrôné en 2014 et arrivent ex-æquo en 2015 ». Ce baromètre atteste donc plutôt d'un certain tassement du nombre de réclamations relatives au dépôt de garantie qui demeure toutefois élevé lorsqu'on le rapporte aux autres types de conflits locatifs. La mission a par ailleurs procédé à l'étude d'une année de réclamations enregistrées par cette association, à propos du dépôt de garantie. Trois enseignements principaux peuvent en être tirés : 1. Les conflits les plus nombreux (40%) portent sur une divergence d'appréciation sur le montant des sommes retenues sur le dépôt de garantie au titre des travaux de remise en état, qu'il s'agisse d'une évaluation différente du coût des travaux ou d'un désaccord sur l'imputabilité au locataire. Ce constat rejoint celui fait par la CGL, à propos des résultats de son baromètre, qui estime que « dans 95 % des cas, les bailleurs prétextent des réparations ou des travaux à effectuer après le départ du locataire pour conserver la garantie 28» 2. La deuxième source de conflits (30%) est constituée par la contestation du montant de l'imputation des reliquats de charges locatives sur le dépôt de garantie. 3. Le troisième type de conflit (15%) porte sur la non-restitution de la totalité du dépôt de garantie sans justification du bailleur. Cette pratique n'est donc pas marginale, ainsi que cela a été rapporté, par ailleurs, à la mission par les 28 Le Monde 01/07/2016 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 31/87 Rapport n° 010402-01 associations de locataires. Elle peut être mise en perspective avec l'observation plus générale, qui ressort des dossiers, d'un déficit d'explications et de communication de la part des bailleurs sur les retenues auxquelles ils procèdent. Ce phénomène concerne surtout les bailleurs individuels, mais les groupes privés de gestion locative ou les organismes de logement social n'en sont pas totalement exclus. Parmi les autres enseignements de l'étude, on peut relever que des conflits naissent aussi de la restitution hors délai du dépôt de garantie et de l'imputation de retenues sans exécution des travaux correspondants, y compris lorsque des devis ont été produits. Ces constats confortent les résultats d'une enquête de la CLCV (Confédération du logement et du cadre de vie), effectuée à partir de ses dossiers de réclamations et rendue publique en janvier 2010 . Cette enquête fait apparaître principalement que dans 38 % des cas observés, le dépôt de garantie n'est jamais restitué. En outre, 29% des bailleurs ne fournissent aucune pièce justificative pour expliquer les retenues effectuées. Enfin, le délai moyen de restitution est de 3,38 mois, soit un retard d'une quarantaine de jours environ (la restitution hors délais concerne 32% des dossiers). Dans ses entretiens avec la mission, la CLCV, pour laquelle le dépôt de garantie représente 10 % des litiges qu'elle traite, a souligné qu'outre la non-restitution pure et simple du dépôt de garantie, la conflictualité autour des travaux concentre l'essentiel des difficultés. La plate-forme de colocation en ligne Weroom a fait réaliser en mars 2016 un sondage sur les conflits locatifs29. Il en ressort que 20 % des locataires interrogés ont eu un litige avec leur bailleur à propos du dépôt de garantie et que 50 % des bailleurs ont déclaré avoir au moins une fois retenu un dépôt de garantie. Selon cette étude, le dépôt de garantie est la première cause de litige locatif, qui survient en raison d'une divergence d'appréciation sur l'entretien du bien loué. En effet, 45 % des locataires interrogés estiment que le litige survient parce que le bailleur n'a pas effectué les réparations demandées et 90 % des bailleurs interrogés estiment que le locataire a endommagé les lieux. L'enquête montre une forte insatisfaction des locataires sur l'entretien du bien loué (28%) à laquelle répond un taux élevé d'insatisfaction des bailleurs (44%) quant à l'état de propreté dans lequel les locataires restituent le logement. Ces résultats confirment l'importance de la question des travaux dans l'émergence des conflits. L'enquête pointe également un fait qu'il est difficile d'isoler dans les autres sources d'information : ce serait plutôt les locataires les plus jeunes qui rencontreraient le plus de difficultés dans la restitution du dépôt de garantie. Il est vrai qu'ils sont les plus nombreux. Le site web DemanderJustice.com, plate-forme digitale spécialisée dans la résolution des litiges du quotidien sans avocat, grâce à une procédure automatisée, a fait connaître en octobre 2016 les types de litiges traités par son intermédiaire depuis 2012. Les litiges concernant les relations locatives représentent 40 % des 300.000 dossiers reçus. La moitié des dossiers locatifs concernent le dépôt de garantie, un tiers les loyers et les expulsions et 10 % l'insalubrité des logements. 29 Sondage réalisé par l'institut OnePoll du 10 au 23 novembre 2015 auprès d'un panel de 800 locataires et 200 bailleurs en France âgés de 18 ans et plus. La constitution de l'échantillon a été effectuée selon la méthode des quotas, basée sur sexe, âge et stratification par région. Le mode de recueil a été effectué sur Internet. Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 32/87 Rapport n° 010402-01 De l'ensemble des éléments recueillis ressort le constat qu'il existe deux types de conflictualité autour du dépôt de garantie : l'une, très majoritaire, concerne les différences d'appréciation sur les travaux et l'entretien du logement et l'autre, moins importante mais non résiduelle, résulte du non-remboursement sans explication du dépôt de garantie. Dans les deux cas, il n'est toutefois pas possible d'évaluer l'impact de l'éventuel nonpaiement du dernier loyer sur la situation de conflit. Cette pratique, mise en avant par les représentants des propriétaires et les professionnels et non contestée par les représentants des locataires, est difficilement mesurable dans la mesure où elle donne rarement lieu à un véritable contentieux, compte tenu des montants en cause, et qu'elle n'a fait l'objet d'aucune étude statistique. Qu'il s'agisse du contentieux, de la conciliation, des consultations ou réclamations, des enquêtes de consommation, le nombre de litiges n'apparaît pas significatif lorsqu'il est rapporté au volume de renouvellement annuel des baux. En allant au-delà des seuls chiffres du contentieux locatif, la mission a cherché à identifier les signes d'une conflictualité qui ne remonterait pas jusqu'aux tribunaux. Cette démarche n'est pas concluante, car le nombre de saisines pour conciliations est bien inférieur au nombre de contentieux et les échantillons des observatoires locatifs sont encore plus limités. Paradoxalement, tous les signaux que l'on pourrait utiliser, à un stade pré-contentieux, pour tenter d'évaluer la part masquée de conflictualité sont encore plus faibles que ceux du contentieux lui-même. 4. Le projet de sanctuarisation du dépôt de garantie fait l'objet d'appréciations très différentes entre les acteurs du logement. Lors des débats de la loi ALUR, les initiateurs de la proposition de sanctuarisation du dépôt de garantie ont évoqué prioritairement le principe du respect de l'équilibre des rapports locatifs pour justifier leur initiative. De leur point de vue, le déséquilibre est constitué par le fait que « le montant du dépôt de garantie est conservé par le bailleur durant toute la durée du contrat de bail et qu'il peut produire des intérêts à son profit, alors que le locataire demeure, sauf à constater la dégradation du bien loué, propriétaire de cette somme qui lui est d'ailleurs, sauf cas exceptionnel, restituée. » Alors qu'il doit constituer une simple garantie, le dépôt de garantie peut être aussi utilisé par le bailleur comme un produit de placement ou une avance de trésorerie. Jusqu'à maintenant cette position n'a pas guidé l'écriture de la loi, ni constitué une revendication prioritaire des représentants des locataires. C'est ainsi, par exemple, que dans la loi du 23 décembre 1986 le législateur a exclu explicitement, que le montant du dépôt de garantie puisse produire des intérêts au bénéfice du locataire. Le rapport de la commission des lois du Sénat soulignait en outre le caractère « traditionnel » de cette exclusion dans les pratiques locatives. Malgré les nombreuses modifications successives de l'article 22 de la loi de 1989, aucune n'a porté sur ce point et n'a ouvert la possibilité aux locataires de bénéficier du produit financier du placement de leur dépôt de garantie. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 33/87 Sans qu'il soit nécessaire de consigner la somme, il aurait été possible de l'assortir d'un taux minimal de rémunération au bénéfice du locataire, par exemple dans les mêmes conditions que ce qu'avait prévu le dernier alinéa de la loi, dans sa version initiale de 198230, pour le cas de reversement tardif du dépôt de garantie. Cette hypothèse a toujours été écartée au motif du caractère complexe de sa mise en oeuvre, mais aussi vraisemblablement parce que la détention par le bailleur du dépôt de garantie appartenant au locataire n'a été considérée, ni par les législateurs qui se sont succédé, ni par les acteurs du logement, comme un élément décisif d'une rupture d'égalité dans les rapports locatifs. La réduction du montant du dépôt de garantie, de deux mois à un mois de loyer, tous parcs locatifs concernés, a renforcé ce consensus en limitant l'enjeu financier de cette situation. En outre, il est habituel qu'en matière de garantie donnée en contrepartie de l'exécution d'une obligation, le bénéficiaire de cette garantie détiennent les fonds qui la constituent. La détention du dépôt de garantie locatif par le propriétaire ne constitue donc pas une anomalie juridique, même si la pertinence d'un tel dispositif peut être mise en question au regard de la problématique de l'équilibre des rapports locatifs. Quelle est à ce jour la position des acteurs du secteur locatif sur cette question de principe : la sanctuarisation du dépôt de garantie est-elle un élément fondamental de l'équilibre des rapports locatifs ? 4.1. L'opposition des propriétaires bailleurs Du côté des bailleurs privés personnes physiques, la principale organisation représentative, l'UNPI31, a indiqué à la mission être « tout à fait opposée » à l'instauration d'un dispositif de sanctuarisation (cf Annexe 4). Elle considère que ce dispositif « supprimera toute garantie pour le bailleur » de voir les dettes éventuelles du locataire couvertes par le dépôt de garantie, sans pour autant régler la question du non-paiement du dernier loyer : son effet sur la conflictualité sera donc nul, voire favorisera l'apparition de nouvelles situations de blocage. Il serait aussi, de son point de vue, contraire aux objectifs de simplification administrative poursuivis par les pouvoirs publics L'utilisation des fonds bloqués par la sanctuarisation au profit de la politique du logement constituerait, de son point de vue, une aggravation des charges qui pèsent sur l'activité des bailleurs. L'UNPI estime enfin que « cette réforme sera considérée comme une déclaration de guerre à l'égard du secteur locatif privé ». Elle souligne en outre le fait que le montant du dépôt de garantie est aujourd'hui réinjecté dans l'économie, notamment sous forme de menus travaux, alors que la sanctuarisation aura pour effet de bloquer la ressource. Comme d'autres acteurs du logement privé, elle constate que la réduction du montant maximal du dépôt de garantie à l'équivalent d'un mois de loyer, votée en 2008, a constitué le principal bouleversement du modèle économique du dépôt de garantie dans la période récente et, pour sa part, estime que c'est une mesure particulièrement 30 « À défaut de restitution dans le délai prévu, le solde du dépôt de garantie restant dû au locataire, après arrêté des comptes, produira intérêt au taux légal au profit du locataire » Union nationale de la propriété immobilière Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 34/87 31 Rapport n° 010402-01 défavorable aux propriétaires privés dont elle rappelle qu'ils jouent un rôle décisif dans l'offre locative. 4.2. Les réserves exprimées par les entreprises privées de gestion locative De leur côté, les professionnels de l'administration de biens ont une approche également hostile à la mesure mais émettent un certain nombre de remarques complémentaires. Quelques éléments de contexte permettent de resituer l'importance de cette activité professionnelle dans la problématique d'ensemble du dépôt de garantie. L'administration de biens est plutôt présente en zone urbaine, dans l'habitat collectif, en copropriété, toutes caractéristiques du secteur locatif qui contribuent à la mobilité locative la plus forte, concernant le plus souvent les tranches d'âge les plus jeunes. Or, parmi les risques identifiés par la mission figure celui de la possible complexification du processus locatif du fait de la sanctuarisation. Ce risque est d'autant plus grand et son impact d'autant plus fort que la rotation locative est élevée. Le point de vue de ces professionnels semble donc à la mission devoir être entendu en tenant compte de cette dimension. Les professionnels de la gestion locative considèrent que la sanctuarisation va rendre plus lourd le processus de restitution alors même qu'il est déjà complexe. Il n'est d'ailleurs pas toujours parfaitement maîtrisé, même par les plus gros opérateurs, ainsi qu'en attestent les plaintes les concernant. La complexité de la gestion se caractérise par le nombre important d'opérations à effectuer sur le compte locataire, particulièrement en fin de bail. La restitution n'est pas une opération isolée d'imputation comptable, elle est conditionnée par d'autres actions (demandes de devis, vérification des charges, régularisation de charges en clôture d'exercice, opérations sur le compte propriétaire). Pour ces professionnels, la sanctuarisation fera entrer un intermédiaire supplémentaire vers lequel les actes de gestion concernant le dépôt de garantie devront être répercutés. De leur point de vue, cela nécessitera que leurs entreprises s'équipent d'une interface informatique dédiée pour ne pas avoir à traiter deux fois la même opération, une première fois sur le compte locataire qu'ils gèrent et une seconde fois sur le compte locataire sanctuarisé auprès d'une institution financière. En résumé, la sanctuarisation rendra plus complexe la gestion courante et générera un coût supplémentaire disproportionné dont la charge pèsera sur la filière et sera à terme reportée sur le locataire. 4.3. Une revendication des associations de protection des consommateurs et des locataires Les associations sont favorables au principe de la sanctuarisation, mais si cette revendication s'exprime de manière constante, car les litiges sur le dépôt de garantie figurent au premier rang des saisines dont elles sont l'objet, elle n'est pas mise plus en avant que d'autres. La position des associations s'appuie sur deux constats : d'une part, elles considèrent que la détention et le libre usage du dépôt de garantie par le propriétaire constituent une iniquité dans les relations locatives, et d'autre part, que cette situation est source de conflits dans lesquels les locataires sont globalement perdants. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 35/87 Pour ces raisons, elles soutiennent le principe d'une sanctuarisation des dépôts sans avoir jamais vraiment expertisé les conditions de sa faisabilité. Ainsi, à l'occasion de son enquête 2011 sur le logement locatif32, qui analysait les pratiques professionnelles d'un millier d'agences immobilières, l'UFC-Que Choisir avait exprimé sa position dans des termes représentatifs du sentiment général : « le dépôt de garantie est encaissé par le propriétaire et conservé jusqu'à la fin de la location. Pourtant, il s'agit d'une sûreté pour le cas où le locataire ne remplit pas ses obligations (payer son loyer ou ses charges, effectuer les réparations dites locatives), ou pour couvrir les éventuelles dégradations causées par le locataire. En l'absence de problèmes, il n'y a donc aucune raison objective pour que le propriétaire encaisse le dépôt de garantie : il pourrait être envisagé que la somme versée soit mise sous séquestre auprès de la Caisse des dépôts et consignations. L'argent serait placé et les intérêts permettraient de financer des aides à destination de locataires en difficulté. Pour éviter de multiplier les organismes, l'UFC-Que Choisir propose que les revenus nets de ce fonds servent à augmenter le budget des Fonds Solidarité Logement gérés par les départements. » Toutefois, des nuances s'expriment, nourries par des interrogations pragmatiques sur le fonctionnement concret du dispositif. La CLCV a ainsi invité la mission « à bien déterminer si l'avantage recherché, à savoir mettre un terme aux abus et aux conflits,»33 serait assuré par le mécanisme de sanctuarisation, où, à tout le moins, si celui-ci apporterait une plus-value par rapport à la situation actuelle. Le risque de complexité lui paraît réel. Par ailleurs, le réemploi des fonds sanctuarisés n'est pas contesté, mais certaines associations, comme la CGL, font observer qu'il ne va pas forcément de soi que le secteur du logement en soit le bénéficiaire34. Elles craignent que ces éventuelles ressources nouvelles ne s'accompagnent d'un désengagement équivalent de l'État et suggèrent donc de l'affecter à d'autres usages d'intérêt général comme le financement des retraites par exemple. Pour beaucoup d'entre elles, l'abandon du projet de Garantie universelle des loyers, prévue dans la loi ALUR, a constitué une occasion manquée du réemploi le plus pertinent de ces ressources. 4.4. Un dispositif hors de proportion avec le seul objectif de régulation des rapports bailleurs/locataires Tous les acteurs du secteur locatif conviennent que la mise en oeuvre de la sanctuarisation du dépôt de garantie est complexe et que son impact sur la fluidité du marché est difficile à prévoir. Deux éléments doivent être pris en considération : il s'agit d'une part du nouveau contexte résultant de la loi ALUR, qui a poursuivi l'objectif constant du législateur de limiter les sources de conflits et a encadré plus strictement les modalités de restitution du dépôt de garantie. Doivent être pris en compte d'autre part le nombre relativement 32 UFC-Que choisir : enquête 2011 Logement locatif en France : des pratiques bien peu louables https://www.quechoisir.org/action-ufc-que-choisir-logement-locatif-en-france-des-pratiques-bien-peu-louablesn13013/ 33 34 Entretien avec la mission Entretien avec la mission Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 36/87 Rapport n° 010402-01 limité de litiges, la forte opposition des bailleurs et l'attitude à la fois favorable mais prudente des locataires. La mission estime donc que le double souci d'équilibre des rapports locatifs et de réduction des conflits ne justifie pas à lui seul l'introduction d'un mécanisme de sanctuarisation généralisée et obligatoire. En revanche, au regard des enjeux financiers, la mission estime pertinent d'explorer les modalités d'un dispositif de sanctuarisation en exprimant deux conditions : ce dispositif devrait permettre la constitution effective d'une nouvelle ressource entièrement consacrée aux besoins du secteur locatif privé ; il devrait favoriser la fluidité de ce marché en assurant un véritable service au bénéfice des parties, sans engendrer de lourdeurs supplémentaires. 5. Une nouvelle ressource disponible pour la politique du logement ? 5.1. Des enjeux financiers importants Il n'existe à ce jour aucun état statistique retraçant le stock ou les flux financiers générés par le versement du dépôt de garantie. La mission a procédé à sa propre évaluation en privilégiant une approche prospective, permettant d'apprécier le montant prévisionnel du stock final à consigner, le volume annuel de versement et de restitution, et le temps nécessaire à la constitution du stock (durée de chargement du fonds). Le montant total des dépôts à consigner à terme (le stock après chargement) peut être estimé à environ 4Mds (valeur 2016) pour le parc privé et 1,7 Mds pour le parc social, soit 5,7 Mds. Cette estimation est confortée par l'évaluation du montant annuel des loyers réellement acquittés par les locataires 35 qui a atteint 70,7 Mds en 2014, ce qui, réduit au douzième de cette valeur aboutit à un montant de 5,8 Mds . Le volume annuel de versement et de restitution des dépôts de garantie peut être évalué à partir du taux de rotation des logements. Pour ce qui concerne le parc privé, le taux annuel moyen de rotation s'établit à 17,8 % selon les statistiques publiques 36, mais comprend de forts écarts liés, par exemple, à l'âge des occupants (8 % pour les plus de 50 ans et 33 % pour les moins de trente ans) ou au statut de location meublée. De son côté, l'Observatoire Clameur 37 estime à 26 % le « taux de mobilité résidentielle des locataires » dans les 1526 plus grandes unités urbaines françaises. Le nombre de logements qui changent de locataires chaque année dans le parc privé s'élève à 1,3 millions. Enfin, le loyer mensuel moyen du parc privé, issu de l'enquête logement, est estimé à 550. 35 36 37 CGDD/Références (février 2016) ­ Comptes du logement 2014 Source : Soes, Filocom 2013 d'après DGFiP Observatoire CLAMEUR « Connaître les loyers et analyser les marchés sur les espaces urbains et ruraux » Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 37/87 Rapport n° 010402-01 Sur ces bases, le montant annuel des dépôts de garantie acquittés par les locataires du parc privé pourrait s'élever à environ 705 M. Pour ce qui concerne les dépôts de garantie restitués par les propriétaires la même année, ce montant doit être pondéré par deux considérations qui ont des effets contraires : d'une part, les retenues sur dépôt (estimées à 20 % du montant par les organisations professionnelles) conduisent à minorer le montant restitué et d'autre part, les baux antérieurs à la réforme de 2008, qui incluent des dépôts de garantie équivalents à deux mois de loyer au lieu d'un, contribuent à majorer le montant de la restitution globale. La somme des restitutions annuelles est donc plus difficile à apprécier. Pour ce qui concerne le parc social, le même raisonnement conduit à évaluer le montant annuel des dépôts de garantie versés par les locataires à environ 241 M. Le montant des dépôts restitués doit être pondéré par les retenues imputées : mais, faute d'informations spécifiques au parc social sur ce point, la mission retient le même taux de 20 % que pour le parc privé. Enjeux financiers (estimations) Nombre total de logements Loyer mensuel moyen Montant total des dépôts de garantie Taux de rotation annuel Nbre de logements concernés Montant annuel des dépôts de garantie versés 705 M 241 M 946 M Montant annuel des dépôts de garantie restitués 564 M 193 M 757 M Parc privé Parc social Total 7.206.000 4.926.000 12.132.000 550 340 3,963 Mds 1,675 Mds 5,638 Mds 17,8 % 8,9 % 1.300.000 440.000 1.740.000 Enfin, pour estimer le temps nécessaire à la sanctuarisation de la quasi-totalité des dépôts de garantie, il est possible de prendre comme référence la durée moyenne d'occupation des logements dans chacun des deux parcs que l'enquête logement 2013 a évalué à 6 ans pour le parc privé et 12 ans pour le parc social. La tendance est à l'allongement de la durée d'occupation ainsi qu'en attestent les chiffres fournis par la même enquête qui montrent que, tous statuts d'occupation confondus (locataires et propriétaires), l'ancienneté d'occupation du logement est passée en vingt ans, de 1992 à 2013, de 13 à 15 ans. Pour la seule région Île-de-France, où la mobilité est la plus forte, l'ancienneté d'occupation des locataires du parc privé est passée sur la même période 1992-2013, de 5 ans et 7 mois à 7 ans et celle des locataires du parc social de 10 ans à 14,5 ans38. Ce phénomène devrait être encore plus sensible pour les locataires du parc social, dans les années à venir, compte tenu de leur moyenne d'âge, 51 ans, plus élevée que 38 Note DREIA « Mobilité résidentielle : évolution au cours des 25 dernières années » J. Losier novembre 2016 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 38/87 Rapport n° 010402-01 celle des locataires du parc privé, 42 ans. La fréquence de déménagement diminue avec l'avancement en âge. La mission estime qu'il faudra au moins neuf ans dans le parc privé et vingt ans dans le parc social pour atteindre un niveau presque complet de sanctuarisation. 3. La collecte centralisée des dépôts de garantie pouvant permettre la mobilisation d'une ressource nouvelle, stable et d'un montant important en faveur des politiques publiques concernant le logement locatif privé, la mission propose, avant toute décision, d'engager une concertation approfondie pour l'identification de ces politiques, en privilégiant celles qui favoriseraient un développement qualitatif et quantitatif du parc de logements locatifs. La piste de prêts à des conditions favorables pour l'amélioration ou la réhabilitation des logements pourra être explorée en priorité. 5.2. Le choix des parcs de logements concernés par la mesure ne peut être dissocié de la lisibilité de la mesure et du statut particulier du parc social Le choix du périmètre de la mesure de sanctuarisation constitue un enjeu important du dispositif tant du point de vue de sa lisibilité que de son efficacité. Il s'inscrit dans un contexte de diversité des statuts juridiques des acteurs et des patrimoines dont il ne faut pas sous-estimer les conséquences pratiques. Parc locatif par types de propriétaires Parc locatif des bailleurs privés (1) Nombre de logements 7.206.000 (dont 712.000 meublés) Sources : (1) INSEE RP 2013 ; (2) Soes, RPLS 2016 Parc locatif des bailleurs sociaux (2) 4.926.000 (dont 86.400 non conventionnés des SEM) L'activité locative destinée à l'habitation est organisée sous des régimes juridiques différents, qu'on peut regrouper sous quatre rubriques principales : le régime de la loi de 1989, le régime de droit commun des articles 1708 et suivants du Code civil, le régime de la loi de 1948 et le régime propre aux organismes locatifs sociaux, défini dans le CCH et qui relève pour partie de la loi de 1989 et de la loi de 1948. Ces quatre régimes juridiques autorisent le versement d'un dépôt de garantie, mais les modalités qui l'encadrent ne relèvent pas exclusivement de l'article 22 de la loi de 1989. Un socle principal de logements concernés à l'évidence par la sanctuarisation est constitué des locations occupées à titre de résidences principales soumises à la loi de 1989 et détenues par des personnes de droit privé ne relevant pas du secteur social. Les locations meublées, qui représentent environ 10 % du parc nous semblent avoir vocation à être soumises au même régime que les locations nues, dans la mesure où la loi du 26 mars 2014 a profondément modifié le régime juridique qui leur est applicable en le rapprochant des dispositions de droit commun protectrices des locataires. Il serait contradictoire, sur une disposition nouvelle, favorable aux locataires, de réinstaurer un élément de différenciation entre les deux statuts d'occupation. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 39/87 En revanche, les locations libres du Code civil devraient en être exclues, compte tenu de leurs spécificités et de la diversité des situations qu'elles recouvrent. Il s'agit principalement des résidences secondaires, des logements de fonction, des locations de vacances, des résidences de tourisme, des gîtes, des sous-locations. Enfin, les dépôts de garantie perçus hors location d'habitation n'ont pas vocation à entrer dans un système de sanctuarisation pour les mêmes motifs d'hétérogénéité des situations. C'est le cas, par exemple, des locaux sous bail professionnel ou commercial, des garages ou des locations de terrains (jardin, champ...). Pour les logements relevant du parc social, la situation est plus complexe : si la considération principale à prendre en compte est de choisir un périmètre qui permette de répondre à l'objectif de limiter la conflictualité, cela conduit à privilégier un périmètre large, englobant aussi bien le parc privé (logements meublés inclus) que le parc conventionné ou non des bailleurs sociaux ou des autres acteurs publics du logement (SEM, collectivités territoriales...). En effet, des litiges existent dans les deux types de parcs, même s'il est avéré qu'ils sont beaucoup moins nombreux dans le parc social à atteindre le stade juridictionnel ou conciliatoire. Des associations de locataires nuancent ce constat en indiquant que le public logé dans ce parc leur semble moins en capacité de faire valoir ses droits, que le rapport entre les locataires et les bailleurs est plus inégal que dans le parc privé et que les pratiques d'état des lieux tendent à forfaitiser les montants imputés sur le dépôt de garantie et que cela explique en partie une conflictualité plus faible. Du point de vue de l'objectif de réduction de la conflictualité, il serait donc légitime d'inclure le parc social dans le périmètre de la mesure. Il en va de même du point de vue de la lisibilité du dispositif par les locataires puisqu'ainsi tous les locataires et tous les logements seraient soumis à la même procédure, ce qui constituerait une réelle simplification pour les locataires. C'est d'ailleurs la règle suivie dans tous les pays européens ayant instauré la sanctuarisation. Mais, inclure le parc social dans le dispositif de sanctuarisation aurait pour conséquence de priver ces organismes de la ressource permanente et stable que constituent les dépôts de garantie et donc de modifier le modèle économique et financier qui leur est propre. Par ailleurs, à la différence des bailleurs du parc privé, ces organismes sont soumis à des obligations et à des contrôles spécifiques qui garantissent leur solvabilité et leur respect de la réglementation. Enfin, les différences de régime juridique entre le parc privé et le parc social existent déjà : un traitement distinct du dépôt de garantie selon le type de bailleur ne serait pas une véritable nouveauté et constituerait simplement une différence supplémentaire. 4. La mission préconise que le logement social soit maintenu en dehors de l'éventuelle application du nouveau dispositif, dans la mesure, notamment, où la ressource est dans ce cas d'ores et déjà mobilisable. En contrepartie, les politiques publiques qui pourraient être mises en oeuvre bénéficieraient exclusivement au logement locatif privé. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 40/87 6. Un choix restreint de dispositifs envisageables du fait de la technicité de la mesure La sanctuarisation des dépôts de garantie est une mesure à fort enjeu financier. Sa mise en oeuvre ne peut être confiée qu'à un opérateur ayant une maîtrise avérée des opérations bancaires en gros volumes et apte à appréhender les fondamentaux de la gestion locative. Cette mission ne peut donc être confiée qu'à un nombre limité de prestataires, capables de garantir la pérennité d'un dispositif qui s'adresse à environ sept millions de ménages. Après s'être intéressée aux dispositifs comparables existants dans les pays voisins, la mission a exploré les conditions dans lesquelles le secteur bancaire privé ou la Caisse des dépôts et consignations pourraient être en capacité d'assumer cette tâche pour le compte de l'État. 6.1. Le réseau bancaire 6.1.1. Un savoir-faire non contesté Les exemples allemands et suisses montrent qu'un réseau bancaire national peut répondre à l'objectif de sanctuarisation des dépôts voulu par les pouvoirs publics. Les représentants de la Fédération bancaire française, rencontrés par la mission, considèrent que le secteur bancaire français présente lui aussi toutes les sécurités et les expertises nécessaires pour mettre en place un tel dispositif. Ces professionnels estiment qu'il n'y a pas de raison de considérer qu'en France le secteur bancaire serait moins capable de mettre en place un tel dispositif que les autres banques européennes et ils voient dans la réussite du passage de 90 % du secteur bancaire français sous supervision unique39, une raison supplémentaire de le penser. En outre, plusieurs dispositions récentes adoptées à l'échelle de l'Union européenne confortent, à leurs yeux, la sécurité offerte par le secteur bancaire, comme la réforme en 2014 de la directive européenne sur la Garantie des dépôts bancaires ou l'entrée en vigueur, en 2015, de la directive européenne sur le redressement des banques et la résolution de leurs défaillances (BRRD) fondée sur un principe d'anticipation des risques et la mise en place d'un fonds de résolution mobilisable en cas de défaillance. Enfin, les banques françaises se caractérisent aujourd'hui par un renforcement global de leur solvabilité depuis la crise de 2008. 6.1.2. Un contexte défavorable C'est le contexte atypique de taux d'intérêts très bas dans la zone euro qui paraît de nature à influer fortement sur les conditions de mise en oeuvre de la sanctuarisation du dépôt de garantie au sein du réseau des banques. L'application depuis 2014 de taux d'intérêt négatifs (- 0,1 % initialement, puis jusqu'à -0,4% en mars 2016) par la BCE sur certains dépôts des banques auprès d'elle a, de 39 Suite à la mise en place du Mécanisme de supervision unique (MSU) à partir du 4 novembre 2014, en application de la décision du Conseil européen des 28/29 juin 2012 créant l'Union bancaire. Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 41/87 Rapport n° 010402-01 fait, renchéri le coût des dépôts pour les banques et affecté leur rentabilité. Une étude du FMI40 publiée en août 2016 confirme cette évolution et ces risques. La question que pose cette situation est celle de la refacturation des taux négatifs aux déposants. Cette pratique existe déjà en France, par exemple, pour certaines grandes sociétés déposantes, mais également en Suisse, en Allemagne, en Suède ou au Japon pour certains particuliers. Elle n'a pas vocation à concerner les sommes déposées dans le cadre de la sanctuarisation des dépôts de garantie , mais, en revanche, du point de vue du réseau des banques, il semble inévitable que les comptes correspondants fassent l'objet d'une facturation de frais de gestion. Cela est d'autant plus vraisemblable que les banques considèrent que la mise en place de la sanctuarisation auprès d'elles nécessitera un ensemble de taches nouvelles (connaissance des clients, mise à jour des données, opérations de sécurité, intervention sur les comptes) dont le coût est a priori élevé et permanent. Enfin, le recours au réseau bancaire rend improbable l'utilisation en faveur de la politique du logement des fonds déposés. Pour que cela soit possible, il faudrait leur appliquer un statut réglementé particulier, de type Livret A, mais avec le risque d'affaiblir encore leur attractivité pour les banques. Aucun pays dont le dispositif de sanctuarisation du dépôt de garantie est fondé sur le réseau bancaire ne dispose des fonds collectés pour financer la politique du logement. À ce stade, de nombreux préalables pèsent sur la possibilité de confier au secteur bancaire la responsabilité de la sanctuarisation des dépôts de garantie. Tout en estimant que les banques sont en capacité de le réaliser, les représentants de la profession ont donné à la mission le sentiment d'une grande réserve sur le projet luimême, tant en ce qui concerne son opportunité sur le fond que son intérêt pour le réseau bancaire. Par ailleurs, ils ont justifié les raisons pour lesquelles un tel service ne pourrait être gratuit pour le client dans le contexte actuel de taux d'intérêt très bas. Dans ces conditions, il ne paraît pas envisageable dans l'immédiat, et sans concertation supplémentaire, de retenir le réseau bancaire comme seul opérateur de la sanctuarisation des dépôts de garantie. 6.2. La Caisse des dépôts et consignations 6.2.1. Un opérateur dont l'expertise est avérée 6.2.1.1. L'expérience de la consignation Compte tenu de son rôle historique en matière de consignation et de son statut d'unique dépositaire légal des consignations de toute nature41, pour un encours d'environ 4Mds , la Caisse des dépôts et consignations apparaît naturellement comme un partenaire qualifié pour mettre en oeuvre le projet de sanctuarisation des dépôts de garantie. La consignation consiste en la réception et la conservation par un organisme public de sommes en valeurs (numéraire ou titres) dans des conditions prévues par la loi, le règlement, une décision administrative ou une décision de justice. C'est un service d'intérêt général qui répond à un besoin de sécurité juridique et financière dans la mise 40 Imf direct / La politique des taux négatifs de la BCE a été efficace mais fait face à des limites (10 août 2016) Code monétaire et financier, article L518-17 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 42/87 41 Rapport n° 010402-01 en oeuvre de certaines politiques publiques. Depuis sa création en 1816, il s'est adapté aux besoins des pouvoirs publics et au développement économique et social, passant de treize cas de consignations à cent quarante aujourd'hui, réparties en quatre grandes catégories : ­ Les « consignations-garanties », pour assurer la bonne exécution d'une obligation ou garantir la solvabilité d'un professionnel à l'égard des tiers. ­ Les « consignations de sommes litigieuses » pour immobiliser des sommes ou valeurs sur lesquelles se manifestent des intérêts contradictoires ou nécessitant une répartition entre plusieurs ayants-droit. ­ Les « consignations fonds de tiers » pour se libérer de sommes ou valeurs disponibles pour leurs bénéficiaires mais qui n'ont pas pu leur être versées. ­ Les « consignations de fonds en déshérence », non réclamés et détenus par des institutions publiques ou privées. Le coût de gestion des consignations est gratuit et les fonds consignés sont bonifiés d'un intérêt dont le taux est fixé par la Caisse des dépôts et consignations . La déconsignation est effectuée dans un délai de dix jours. La consignation est déjà utilisée dans le champ des relations locatives : le juge civil peut ainsi, en cas de litige entre un bailleur et un locataire, ordonner la consignation des loyers sur le fondement des dispositions de l'article L 518-17 du code monétaire et financier. En revanche, le locataire ne peut décider seul, sans décision du juge, de recourir à la consignation de ses loyers. La consignation est également utilisée dans d'autres cas relevant des activités immobilières, par exemple la consignation en matière de saisie immobilière, d'indemnité d'expropriation, de construction de maisons individuelles, etc. Depuis 2010, l'encours des consignations progresse de 7 % par an. 6.2.1.2. Les développements récents de services en ligne pour le compte de l'État Dans la période récente, la Caisse des dépôts et consignations s'est fortement engagée dans le développement des services numériques innovants et participe au déploiement de l'e-administration en étant fournisseur de solutions digitales qui contribuent à la modernisation et à la réforme de l'État. La Caisse des dépôts et consignations a conçu la plate-forme en ligne du Compte personnel de formation, ouvert le 1er janvier 2015, dont elle assure depuis la gestion et qui permet à toute personne, en activité ou en recherche d'emploi, de gérer ses droits et de pouvoir bénéficier d'heures de formation tout au long de sa vie professionnelle. Elle s'est vu confier également la conception du site du Compte personnel d'activités ouvert depuis le 1er janvier 2017 et qui permet à chaque salarié, grâce à un point d'entrée unique sur internet, d'accéder facilement à ses droits et de les mobiliser de façon autonome, par exemple pour financer une formation ou faire valider les acquis de son expérience. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 43/87 Enfin, elle a mis en service, également le 1er janvier 2017, le site des Comptes bancaires inactifs et des assurances-vie en déshérence (CICLADE) en application de la loi du 13 juin 2014. Ces dispositifs nouveaux comportent de nombreux points communs en termes opérationnels avec le projet de sanctuarisation des dépôts de garantie : ils s'adressent à un vaste public, la relation clientèle est une composante essentielle de leur réussite et la complexité de leur gestion est réelle du fait de la diversité des situations, des impératifs de sécurisation des données et de vérification des informations transmises ou de l'importance des sommes concernées. Ils témoignent enfin d'une maîtrise par la Caisse des dépôts et consignations de systèmes d'information complexes qui s'ajoute à celle plus ancienne que nécessitent les activités traditionnelles de gestion des fonds de retraite et de solidarité, des fonds d'épargne ou du Programme d'investissements d'avenir. 6.2.2. Le dispositif proposé consignations par la Caisse des dépôts et À la demande de la mission, la direction des services bancaires de la Caisse des dépôts et consignations a réfléchi aux modalités de réalisation d'un mécanisme de sanctuarisation des dépôts de garantie auprès d'elle (Annexe 5). Elle a proposé un dispositif permettant la création d'un « compte personnel logement » activable à partir d'une plate-forme numérique dont elle assurerait la conception et la gestion. Ce service serait gratuit pour ses utilisateurs. Le « compte personnel logement » fonctionnerait selon les principes suivants : centralisation des dépôts à la Caisse des dépôts et consignations, ouverture d'un compte séquestre au nom du locataire pour toute nouvelle location, paiement du dépôt par le locataire par virement bancaire exclusivement, possibilité de transmission du dépôt déjà versé sur le compte vers un nouveau bail. La plate-forme numérique, dite « Pass location » constituerait l'unique interface avec les bailleurs et les locataires (en dehors d'un service d'assistance téléphonique) qui disposeraient chacun de droits d'accès distincts sur le compte. La Caisse des dépôts et consignations propose en outre que cette plate-forme s'inscrive dans une démarche évolutive plus large dont l'objectif serait de réaliser un portail d'information et de services associant d'autres partenaires intervenant dans le secteur du logement. Concernant l'utilisation au profit de la politique du logement de la ressource collectée, la Caisse des dépôts et consignations a évoqué de manière non-exhaustive la possibilité de contribuer au financement de la rénovation énergétique des bâtiments, de mettre en place un dispositif financier d'avance des subventions de l'Anah ou de favoriser l'accès au logement par la création d'un mécanisme de facilités de paiement du dépôt de garantie pour les ménages aux revenus modestes. À ce stade, il serait utile de préciser le type d'instrument d'intervention que la Caisse des dépôts peut mettre en oeuvre. Il conviendra de préciser s'il s'agit de prêts, compléments de prêts ou bonification de prêts financés par la ressource ou de prêts, compléments de prêts ou bonification de prêts mobilisés grâce à la garantie que représente la ressource, ou encore de garantie, d'avance ou tout autre instrument, indépendamment de la destination ou de l'objectif de la politique publique visée. Les conditions et mécanismes juridiques, financiers et prudentiels à mettre en oeuvre restent également à détailler. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 44/87 Elle a également évoqué la possibilité de mettre en oeuvre un mécanisme de « portabilité » du dépôt de garantie pour éviter aux locataires d'avoir à débourser le montant d'un nouveau dépôt de garantie tant que le précédent n'aurait pas été reversé par les bailleurs. Cette proposition est particulièrement intéressante en ce qu'elle contribue à conforter la solvabilité des locataires. Mais la mission n'est pas convaincue de sa faisabilité sans coût supplémentaire pour les locataires, compte tenu des délais légaux de restitution, sauf à considérer que le financement de cette « portabilité », qui est une forme d'avance de trésorerie ou d'autorisation de découvert, est à la charge de la Caisse des dépôts, rémunérée sur les fonds déposés. Comme cela ne semble pas être le sens de la proposition faite par la caisse des dépôts, il est nécessaire d'expertiser en détail ce mécanisme pour s'assurer d'une parfaite lecture commune de ses modalités de mise en oeuvre. Enfin, sur la question globale de la mise à disposition de ressources nouvelles en faveur de la politique publique du logement, il conviendra d'en préciser les modalités d'une part, pour que cette intention soit compatible avec la règle selon laquelle il n'y a pas de fléchage des ressources vers des emplois pour les fonds de la section générale (au sein de laquelle les montants des dépôts de garantie ont vocation à être déposés), et d'autre part, pour que les montants considérés sont bien ceux de la ressource, c'està-dire l'ensemble des fonds déposés (soit à terme environ 4Mds ) et non seulement ceux de la recette attendue de la rémunération de ces fonds (soit à terme environ 20M sur la base des taux d'intérêt actuels). Il importe enfin d'obtenir l'assurance que les frais de gestion ne viendraient jamais amputer les dépôts de garantie. La proposition de la Caisse des dépôts mériterait d'être précisée sur les modalités de détermination des frais de gestion. La mission, attentive aux observations formulées récemment par la Cour des comptes sur les coûts de gestion de la Caisse des dépôts42, considère que cette question doit faire l'objet d'une attention particulière en raison de son impact large. 5. Avant toute décision, la mission recommande qu'une étude d'impact soit réalisée par la Caisse des dépôts et consignations afin d'établir les conditions financières du mécanisme de sanctuarisation et que sur cette base soit élaboré un cahier des charges précis définissant les obligations de la Caisse des dépôts et consignations pour une durée permettant au dispositif de monter en régime, mais compatible avec les obligations du droit européen. Il devra faire apparaître leur caractère d'obligations de service public et la nécessité de les réserver à une structure unique (économies d'échelle) et neutre (sans relation commerciale avec les parties). 6.2.3. La nécessaire conformité aux principes constitutionnels et aux règles européennes de la concurrence Si la proposition de la Caisse des dépôts et consignations apparaît pertinente et réaliste à la mission, elle nécessite une attention particulière portée aux conditions de sa constitutionnalité et une vérification de sa compatibilité avec les règles européennes de la concurrence. Sur le plan constitutionnel, la proposition de la Caisse des dépôts déroge au droit contractuel, de propriété et de liberté individuelle en instituant une obligation gérée par un monopole permettant l'emploi non rémunéré de deniers privés réglementés. Elle 42 référé du 23 décembre 2016, n°S2016-4091, Les dépenses de fonctionnement de l'établissement public Caisse des dépôts et consignations, http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 45/87 Rapport n° 010402-01 doit donc être prévue par des dispositions législatives qui satisfassent aux conditions posées par la jurisprudence constitutionnelle. Celle-ci prévoit « qu'il est loisible au législateur d'apporter aux conditions d'exercice du droit de propriété des personnes privées, protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et à la liberté contractuelle, qui découle de son article 4, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi »43, principe dont la méconnaissance aboutit à la censure de la disposition44. Cette question devra faire l'objet d'une attention particulière dans le cadre de l'étude d'impact du dispositif. Du point de vue du droit européen, la gestion des garanties locatives est une prestation de services et à ce titre se trouve dans le champ d'application de la directive « services ». Confier ce service exclusivement à une institution financière publique relève de la directive « transparence ». Pour ces deux instruments, les principes généraux du droit européen s'imposent , à savoir l'ouverture à la concurrence, pas seulement française mais européenne, sauf à justifier d'un intérêt général. Le fait de confier à une seule institution financière le dispositif de gestion des dépôts de garantie locatifs est assimilable à la création d'un droit exclusif 45constituant une exception au principe de libre prestation de services qui ne peut être admise que si elle répond à des raisons impérieuses d'intérêt général et si elle respecte les principes de nécessité et de proportionnalité. Parmi les raisons impérieuses d'intérêt général figurent notamment la protection des intérêts des créanciers, la protection des consommateurs et la lutte contre la fraude, au titre desquelles le projet de sanctuarisation pourrait justifier une exception aux règles de libre concurrence. Mais, les obligations des États membres en matière de respect de la libre concurrence font l'objet d'une appréciation stricte de la part des autorités européennes. C'est pourquoi, il paraît nécessaire de concevoir le projet de centralisation des dépôts de garantie comme un projet global (protection des créanciers, équilibre des rapports locatifs et financement d'une politique publique) pour justifier de l'intérêt général et répondre à la question de la plus-value apportée par la Caisse des dépôts, institution financière publique, par rapport au secteur bancaire commercial : la sanctuarisation des dépôts avec un objet unique de protection des créanciers n'est pas une raison suffisante à elle seule, puisqu'elle peut être assurée par les opérateurs privés. Il conviendra, en amont du projet de faire valoir la dimension d'intérêt général caractérisée par la réforme de la politique du logement portée par la loi ALUR dans laquelle s'inscrit le dispositif de sanctuarisation. En aval du projet, il faudra justifier que la ressource constituée par la centralisation des dépôts de garantie sera mise à disposition de politiques publiques nationales et européennes et démontrer que la 43 Cf. considérant n°5 de la décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 2013, n°2012-660 DC, ou considérant n°6 de la décision du 13 juin 2013, n°2013-672 DC. Cf. considérant n°11 de la décision n°2013-672 précitée. Défini à l'article 2.f de la directive 2006/111/CE du 16 novembre 2016 : « Aux fins de la présente directive, on entend par « droits exclusifs », des droits accordés par un État membre à une entreprise au moyen de tout instrument législatif, réglementaire et administratif, qui lui réservent le droit de fournir un service ou d'exercer une activité sur un territoire donné; » Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 46/87 44 45 Rapport n° 010402-01 gestion confiée exclusivement à la Caisse des dépôts répond au principe de nécessité et de proportionnalité. Cette justification devrait s'appuyer sur le modèle économique de la gestion des garanties locatives qui fasse apparaître, eu égard à la situation actuelle des taux d'intérêt, que la Caisse des dépôts est plus dans son activité d'intérêt général que dans son activité concurrentielle, dès lors que le secteur bancaire commercial a fait connaître son manque d'intérêt pour exercer ce service de gestion. La mission considère que même en tenant compte de ces préconisations et pour parer à tout risque d'incompatibilité, il convient que le projet envisagé soit expertisé avec le ministère des finances et le cas échéant dans le cadre d'une consultation de l'Autorité de la concurrence. 6. La mission propose de soumettre le principe d'un dispositif de collecte centralisée auprès de la Caisse des dépôts à l'avis de l'Autorité de la concurrence afin d'en vérifier la conformité à la réglementation européenne (principes de nécessité et de proportionnalité). Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 47/87 Conclusion Le logement locatif (40% des résidences principales, dont près des 3/5 pour le secteur privé) est un élément essentiel au bien-être des Français et au bon fonctionnement de l'économie nationale : il est donc très important que la relation bailleur/locataire soit la plus équilibrée possible et que le marché fonctionne au mieux, avec le moins possible de litiges et des modalités de règlement adaptées. Dans ce cadre, la remise d'un dépôt de garantie entre les mains du seul bailleur, qui fait reposer sur une seule partie le dénouement normal de la relation contractuelle, fragilise ce principe d'équilibre et justifie l'étude de la sanctuarisation du dépôt auprès d'un tiers neutre. La mission propose de retenir quatre critères principaux au regard desquels l'opportunité de l'instauration d'un mécanisme de sanctuarisation des dépôts de garantie doit être appréciée : l'équilibre des rapports locatifs, la réduction de la conflictualité, la fluidité du marché du logement locatif privé et la mise à disposition de ressources nouvelles en faveur de celui-ci. En raison notamment de l'amélioration continue depuis 1982 des dispositions protectrices des droits des locataires en matière de dépôt de garantie et du caractère relativement limité des conflits portant sur ce sujet, la remise en cause de la détention de ce dépôt par les bailleurs et l'obligation généralisée de le placer sur un compte joint bloqué paraissent à la mission comme insuffisamment justifiés au regard des deux premiers critères. Il est toutefois possible de considérer, en opportunité, que ce dispositif pourrait se justifier si l'ensemble des dépôts étaient réunis en un fonds unique au terme d'un processus de collecte souple, peu onéreux et efficace afin d'en utiliser une part significative au profit de politiques publiques visant notamment à la solvabilisation des locataires et à l'amélioration de la qualité des logements locatifs et favorisant ainsi le bon fonctionnement et l'élargissement du marché. La place essentielle du logement locatif privé dans l'offre de logements justifie que cette piste soit approfondie et notamment que sa pertinence économique et sa faisabilité technique et juridique soient vérifiées, notamment au regard du droit européen. Compte tenu de l'absence de consensus, il importe que la décision définitive soit précédée d'une large concertation sur l'opportunité et le contenu de ces politiques publiques et de plusieurs études sur les conditions techniques, financières et juridiques de mise en place du nouveau dispositif. Les unes et les autres devront être menées simultanément afin d'assurer la parfaite cohérence du dispositif de sanctuarisation s'il est finalement décidé de le mettre en place. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 48/87 Bruno Depresle Eric Verlhac Administrateur général Inspecteur général de l'administration du développement durable Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 49/87 Annexes Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 51/87 1. Lettre de mission Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 52/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 53/87 2. Modèle de formulaire de garantie de contrat de bail (Suisse) Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 54/87 3. Contentieux locatif Contentieux locatifs devant la justice civile 1. Demandes des bailleurs 2010 2011 2012 2103 (unité : affaire) 2014 Tot a l Pr o cé d u r e s a u f o n d 158135 89425 79 982 1 852 3 473 3 380 738 / 68710 6 4 9 99 23 2 452 1 217 19 157270 87055 78336 2 0 88 2 9 11 3 2 66 426 28 70215 67076 39 2 1 37 953 6 4 158126 88673 7 9 64 4 2274 3048 2842 629 236 69453 6 6 08 8 41 2194 1033 6 91 162928 92071 82574 2753 3162 2800 473 309 70857 67447 55 2317 810 14 214 177279 101269 91580 3243 2808 2693 483 462 76010 72379 39 2687 728 13 164 (unité : affaire) Pa i e m e n t d e s l o y e r s e t /o u r é si li a t io n e x p u l D o m m a g e s- in t é r ê t s e n fi n d e b a il V a li d it é d u co n g é - e x p u lsio n Ex é cu t io n d ' o b l ig a t i o n a u t r e q u e p a i e m e n t Fi x a t io n ju d i ci a ir e d u l o y e r Ré si li a t io n d u b a i l p o u r a b a n d o n d u d o m i ci l R é fé r é s Pa i e m e n t d e s l o y e r s e t /o u r é si li a t io n e x p u l D o m m a g e s- in t é r ê t s e n fi n d e b a il V a li d it é d u co n g é - e x p u lsio n Ex é cu t io n d ' o b l ig a t i o n a u t r e q u e p a i e m e n t Fi x a t io n ju d i ci a ir e d u l o y e r Ré si li a t io n d u b a i l p o u r a b a n d o n d u d o m i ci / 1. Demandes des locataires 2010 2011 2012 2013 2014 Tot a l Pr o cé d u r e s a u fo n d Re st i t u t io n d u d é p ô t d e g a r a n t i e Sa n ct io n d u b a i ll e u r p o u r t r o u b le s d e jo u i s Tr a v a u x à l a ch a r g e d u b a il le u r M a in t i e n d a n s l e s li e u x R é fé r é s Re st i t u t io n d u d é p ô t d e g a r a n t i e Sa n ct io n d u b a i ll e u r p o u r t r o u b le s d e jo u i s Tr a v a u x à l a ch a r g e d u b a il le u r M a in t i e n d a n s l e s li e u x 14284 13572 10 118 1877 1140 437 712 55 144 456 57 12907 12169 8 8 97 1 7 27 1 0 95 450 738 50 172 460 56 10513 9887 7082 1521 898 386 626 40 146 406 34 10251 9635 6830 1558 865 382 616 47 144 372 53 11543 11005 8066 1616 969 354 538 41 139 322 36 Source : « Références statistiques justice 2014 » ministère de la justice Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 55/87 4. Courrier de l'U.N.P.I. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 56/87 5. Proposition CDC d'un dispositif Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 57/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 58/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 59/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 60/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 61/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 62/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 63/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 64/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 65/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 66/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 67/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 68/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 69/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 70/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 71/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 72/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 73/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 74/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 75/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 76/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 77/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 78/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 79/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 80/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 81/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 82/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 83/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 84/87 6. Liste des personnes rencontrées Nom Mme Emmanuelle COSSE M. Thierry LAGET Fonction Ministre du logement et de l'habitat durable Directeur adjoint du cabinet de la ministre du logement et de l'habitat durable Sous-directeur DHUP Cheffe de bureau DHUP Cheffe de bureau DHUP Adjointe cheffe de bureau DHUP Bureau des rapports locatifs DHUP Directrice des services bancaires de la Caisse des dépôts (jusqu'au 1er septembre 2016) Directrice des services bancaires de la Caisse des dépôts (à partir du 1er septembre 2016) Secrétaire général de la direction des services bancaires de la Caisse des dépôts Directeur des clientèles à la direction des services bancaires de la Caisse des dépôts Département des clientèles (direction des services bancaires), Caisse des dépôts Chargée de mission à la direction des services bancaires de la Caisse des dépôts Directrice générale de la Fédération bancaire française Directeur de la banque de détail à la Fédération bancaire française Directeur des études économiques et financières à l'Union sociale pour l'habitat Chargé de la réglementation comptable et de la fiscalité à la Fédération des offices publics de l'habitat Conseiller de la présidente de la Fédération des entreprises sociales pour l'habitat Délégué général de l'Union des syndicats de l'immobilier Service juridique de l'Union des syndicats de l'immobilier Délégué général de l'Union nationale de la propriété immobilière Président de Plurience ( Ass. grandes entreprises gestion et transaction immob.) Délégué général de Plurience Président du Syndicat national des professionnels immobiliers Délégué général du Syndicat national des professionnels Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 85/87 M. Frédéric BOUDIER Mme Chloé LOMBARD Mme Christel MARTENS Mme Ahlem ANDRIVEAU-SMIDA M. Benoît HABERT Mme Nathalie GILLY Mme Elisabeth VIOLA M. Kosta KASTRINIDI M. Jean-Philippe WILLER M. Cyril BERNARDIN Mme Behar BENAISSA Mme Marie-Anne BARBAT-LAYANI M. Pierre BOQUET M. Dominique HOORENS M. Stéphane DESCOLONGES M. Jérôme PUELL M. Géraud DELVOLVE Mme Emmanuelle BENHAMOU M. Paul PHILIPPOT M. David CHOURAQUI M. Henri DELIGNE M. Alain DUFFOUX M. Steven ZUNZ Rapport n° 010402-01 Nom immobiliers M. Michel FRECHET M. Serge PAVLOVIC M. François CARLIER Fonction Président de la Confédération générale du logement Directeur général de la Confédération générale du logement Délégué général de la Confédération du logement et du cadre de vie Juriste à la Confédération du logement et du cadre de vie Directrice de l'Association nationale pour l'information sur le logement M. David RODRIGUES Mme Géraldine CHALANCON Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 86/87 7. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme ADIL ALUR ANAH ANIL BCE BRRD CCA CCH CDC Signification Agence départementale pour l'information sur le logement (loi pour l') Accès au logement et un urbanisme rénové Agence nationale de l'habitat Agence nationale pour l'information sur le logement Banque centrale européenne Bank Recovery and Resolution Directive Commission des clauses abusives Code de la construction et de l'habitation Commission départementale de conciliation ou Caisse des dépôts et consignations (selon contexte) Confédération générale du logement Confédération du logement et du cadre de vie Centre public d'action sociale (Belgique) Conseil supérieur du logement (Belgique) Direction générale des finances publiques Direction régionale et interdépartementale de l'équipement et de l'aménagement d'Île-de-France Fonds monétaire international Fonds de solidarité logement International monetary fund Institut national de la statistique et des études économiques Mécanisme de supervision unique Revenu minimum garanti (Luxembourg) Recensement de la population Répertoire sur le parc locatif social Société d'économie mixte Service de l'observation et des statistiques Solidarité et renouvellement urbain Union fédérale des consommateurs Union nationale de la propriété immobilière CGL CLCV CPAS CSL DGFIP DRIEA FMI FSL IFM INSEE MSU RMG RP RPLS SEM SOeS SRU UFC UNPI Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 87/87  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION ions relatives au dépôt de garantie qui demeure toutefois élevé lorsqu'on le rapporte aux autres types de conflits locatifs. La mission a par ailleurs procédé à l'étude d'une année de réclamations enregistrées par cette association, à propos du dépôt de garantie. Trois enseignements principaux peuvent en être tirés : 1. Les conflits les plus nombreux (40%) portent sur une divergence d'appréciation sur le montant des sommes retenues sur le dépôt de garantie au titre des travaux de remise en état, qu'il s'agisse d'une évaluation différente du coût des travaux ou d'un désaccord sur l'imputabilité au locataire. Ce constat rejoint celui fait par la CGL, à propos des résultats de son baromètre, qui estime que « dans 95 % des cas, les bailleurs prétextent des réparations ou des travaux à effectuer après le départ du locataire pour conserver la garantie 28» 2. La deuxième source de conflits (30%) est constituée par la contestation du montant de l'imputation des reliquats de charges locatives sur le dépôt de garantie. 3. Le troisième type de conflit (15%) porte sur la non-restitution de la totalité du dépôt de garantie sans justification du bailleur. Cette pratique n'est donc pas marginale, ainsi que cela a été rapporté, par ailleurs, à la mission par les 28 Le Monde 01/07/2016 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 31/87 Rapport n° 010402-01 associations de locataires. Elle peut être mise en perspective avec l'observation plus générale, qui ressort des dossiers, d'un déficit d'explications et de communication de la part des bailleurs sur les retenues auxquelles ils procèdent. Ce phénomène concerne surtout les bailleurs individuels, mais les groupes privés de gestion locative ou les organismes de logement social n'en sont pas totalement exclus. Parmi les autres enseignements de l'étude, on peut relever que des conflits naissent aussi de la restitution hors délai du dépôt de garantie et de l'imputation de retenues sans exécution des travaux correspondants, y compris lorsque des devis ont été produits. Ces constats confortent les résultats d'une enquête de la CLCV (Confédération du logement et du cadre de vie), effectuée à partir de ses dossiers de réclamations et rendue publique en janvier 2010 . Cette enquête fait apparaître principalement que dans 38 % des cas observés, le dépôt de garantie n'est jamais restitué. En outre, 29% des bailleurs ne fournissent aucune pièce justificative pour expliquer les retenues effectuées. Enfin, le délai moyen de restitution est de 3,38 mois, soit un retard d'une quarantaine de jours environ (la restitution hors délais concerne 32% des dossiers). Dans ses entretiens avec la mission, la CLCV, pour laquelle le dépôt de garantie représente 10 % des litiges qu'elle traite, a souligné qu'outre la non-restitution pure et simple du dépôt de garantie, la conflictualité autour des travaux concentre l'essentiel des difficultés. La plate-forme de colocation en ligne Weroom a fait réaliser en mars 2016 un sondage sur les conflits locatifs29. Il en ressort que 20 % des locataires interrogés ont eu un litige avec leur bailleur à propos du dépôt de garantie et que 50 % des bailleurs ont déclaré avoir au moins une fois retenu un dépôt de garantie. Selon cette étude, le dépôt de garantie est la première cause de litige locatif, qui survient en raison d'une divergence d'appréciation sur l'entretien du bien loué. En effet, 45 % des locataires interrogés estiment que le litige survient parce que le bailleur n'a pas effectué les réparations demandées et 90 % des bailleurs interrogés estiment que le locataire a endommagé les lieux. L'enquête montre une forte insatisfaction des locataires sur l'entretien du bien loué (28%) à laquelle répond un taux élevé d'insatisfaction des bailleurs (44%) quant à l'état de propreté dans lequel les locataires restituent le logement. Ces résultats confirment l'importance de la question des travaux dans l'émergence des conflits. L'enquête pointe également un fait qu'il est difficile d'isoler dans les autres sources d'information : ce serait plutôt les locataires les plus jeunes qui rencontreraient le plus de difficultés dans la restitution du dépôt de garantie. Il est vrai qu'ils sont les plus nombreux. Le site web DemanderJustice.com, plate-forme digitale spécialisée dans la résolution des litiges du quotidien sans avocat, grâce à une procédure automatisée, a fait connaître en octobre 2016 les types de litiges traités par son intermédiaire depuis 2012. Les litiges concernant les relations locatives représentent 40 % des 300.000 dossiers reçus. La moitié des dossiers locatifs concernent le dépôt de garantie, un tiers les loyers et les expulsions et 10 % l'insalubrité des logements. 29 Sondage réalisé par l'institut OnePoll du 10 au 23 novembre 2015 auprès d'un panel de 800 locataires et 200 bailleurs en France âgés de 18 ans et plus. La constitution de l'échantillon a été effectuée selon la méthode des quotas, basée sur sexe, âge et stratification par région. Le mode de recueil a été effectué sur Internet. Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 32/87 Rapport n° 010402-01 De l'ensemble des éléments recueillis ressort le constat qu'il existe deux types de conflictualité autour du dépôt de garantie : l'une, très majoritaire, concerne les différences d'appréciation sur les travaux et l'entretien du logement et l'autre, moins importante mais non résiduelle, résulte du non-remboursement sans explication du dépôt de garantie. Dans les deux cas, il n'est toutefois pas possible d'évaluer l'impact de l'éventuel nonpaiement du dernier loyer sur la situation de conflit. Cette pratique, mise en avant par les représentants des propriétaires et les professionnels et non contestée par les représentants des locataires, est difficilement mesurable dans la mesure où elle donne rarement lieu à un véritable contentieux, compte tenu des montants en cause, et qu'elle n'a fait l'objet d'aucune étude statistique. Qu'il s'agisse du contentieux, de la conciliation, des consultations ou réclamations, des enquêtes de consommation, le nombre de litiges n'apparaît pas significatif lorsqu'il est rapporté au volume de renouvellement annuel des baux. En allant au-delà des seuls chiffres du contentieux locatif, la mission a cherché à identifier les signes d'une conflictualité qui ne remonterait pas jusqu'aux tribunaux. Cette démarche n'est pas concluante, car le nombre de saisines pour conciliations est bien inférieur au nombre de contentieux et les échantillons des observatoires locatifs sont encore plus limités. Paradoxalement, tous les signaux que l'on pourrait utiliser, à un stade pré-contentieux, pour tenter d'évaluer la part masquée de conflictualité sont encore plus faibles que ceux du contentieux lui-même. 4. Le projet de sanctuarisation du dépôt de garantie fait l'objet d'appréciations très différentes entre les acteurs du logement. Lors des débats de la loi ALUR, les initiateurs de la proposition de sanctuarisation du dépôt de garantie ont évoqué prioritairement le principe du respect de l'équilibre des rapports locatifs pour justifier leur initiative. De leur point de vue, le déséquilibre est constitué par le fait que « le montant du dépôt de garantie est conservé par le bailleur durant toute la durée du contrat de bail et qu'il peut produire des intérêts à son profit, alors que le locataire demeure, sauf à constater la dégradation du bien loué, propriétaire de cette somme qui lui est d'ailleurs, sauf cas exceptionnel, restituée. » Alors qu'il doit constituer une simple garantie, le dépôt de garantie peut être aussi utilisé par le bailleur comme un produit de placement ou une avance de trésorerie. Jusqu'à maintenant cette position n'a pas guidé l'écriture de la loi, ni constitué une revendication prioritaire des représentants des locataires. C'est ainsi, par exemple, que dans la loi du 23 décembre 1986 le législateur a exclu explicitement, que le montant du dépôt de garantie puisse produire des intérêts au bénéfice du locataire. Le rapport de la commission des lois du Sénat soulignait en outre le caractère « traditionnel » de cette exclusion dans les pratiques locatives. Malgré les nombreuses modifications successives de l'article 22 de la loi de 1989, aucune n'a porté sur ce point et n'a ouvert la possibilité aux locataires de bénéficier du produit financier du placement de leur dépôt de garantie. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 33/87 Sans qu'il soit nécessaire de consigner la somme, il aurait été possible de l'assortir d'un taux minimal de rémunération au bénéfice du locataire, par exemple dans les mêmes conditions que ce qu'avait prévu le dernier alinéa de la loi, dans sa version initiale de 198230, pour le cas de reversement tardif du dépôt de garantie. Cette hypothèse a toujours été écartée au motif du caractère complexe de sa mise en oeuvre, mais aussi vraisemblablement parce que la détention par le bailleur du dépôt de garantie appartenant au locataire n'a été considérée, ni par les législateurs qui se sont succédé, ni par les acteurs du logement, comme un élément décisif d'une rupture d'égalité dans les rapports locatifs. La réduction du montant du dépôt de garantie, de deux mois à un mois de loyer, tous parcs locatifs concernés, a renforcé ce consensus en limitant l'enjeu financier de cette situation. En outre, il est habituel qu'en matière de garantie donnée en contrepartie de l'exécution d'une obligation, le bénéficiaire de cette garantie détiennent les fonds qui la constituent. La détention du dépôt de garantie locatif par le propriétaire ne constitue donc pas une anomalie juridique, même si la pertinence d'un tel dispositif peut être mise en question au regard de la problématique de l'équilibre des rapports locatifs. Quelle est à ce jour la position des acteurs du secteur locatif sur cette question de principe : la sanctuarisation du dépôt de garantie est-elle un élément fondamental de l'équilibre des rapports locatifs ? 4.1. L'opposition des propriétaires bailleurs Du côté des bailleurs privés personnes physiques, la principale organisation représentative, l'UNPI31, a indiqué à la mission être « tout à fait opposée » à l'instauration d'un dispositif de sanctuarisation (cf Annexe 4). Elle considère que ce dispositif « supprimera toute garantie pour le bailleur » de voir les dettes éventuelles du locataire couvertes par le dépôt de garantie, sans pour autant régler la question du non-paiement du dernier loyer : son effet sur la conflictualité sera donc nul, voire favorisera l'apparition de nouvelles situations de blocage. Il serait aussi, de son point de vue, contraire aux objectifs de simplification administrative poursuivis par les pouvoirs publics L'utilisation des fonds bloqués par la sanctuarisation au profit de la politique du logement constituerait, de son point de vue, une aggravation des charges qui pèsent sur l'activité des bailleurs. L'UNPI estime enfin que « cette réforme sera considérée comme une déclaration de guerre à l'égard du secteur locatif privé ». Elle souligne en outre le fait que le montant du dépôt de garantie est aujourd'hui réinjecté dans l'économie, notamment sous forme de menus travaux, alors que la sanctuarisation aura pour effet de bloquer la ressource. Comme d'autres acteurs du logement privé, elle constate que la réduction du montant maximal du dépôt de garantie à l'équivalent d'un mois de loyer, votée en 2008, a constitué le principal bouleversement du modèle économique du dépôt de garantie dans la période récente et, pour sa part, estime que c'est une mesure particulièrement 30 « À défaut de restitution dans le délai prévu, le solde du dépôt de garantie restant dû au locataire, après arrêté des comptes, produira intérêt au taux légal au profit du locataire » Union nationale de la propriété immobilière Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 34/87 31 Rapport n° 010402-01 défavorable aux propriétaires privés dont elle rappelle qu'ils jouent un rôle décisif dans l'offre locative. 4.2. Les réserves exprimées par les entreprises privées de gestion locative De leur côté, les professionnels de l'administration de biens ont une approche également hostile à la mesure mais émettent un certain nombre de remarques complémentaires. Quelques éléments de contexte permettent de resituer l'importance de cette activité professionnelle dans la problématique d'ensemble du dépôt de garantie. L'administration de biens est plutôt présente en zone urbaine, dans l'habitat collectif, en copropriété, toutes caractéristiques du secteur locatif qui contribuent à la mobilité locative la plus forte, concernant le plus souvent les tranches d'âge les plus jeunes. Or, parmi les risques identifiés par la mission figure celui de la possible complexification du processus locatif du fait de la sanctuarisation. Ce risque est d'autant plus grand et son impact d'autant plus fort que la rotation locative est élevée. Le point de vue de ces professionnels semble donc à la mission devoir être entendu en tenant compte de cette dimension. Les professionnels de la gestion locative considèrent que la sanctuarisation va rendre plus lourd le processus de restitution alors même qu'il est déjà complexe. Il n'est d'ailleurs pas toujours parfaitement maîtrisé, même par les plus gros opérateurs, ainsi qu'en attestent les plaintes les concernant. La complexité de la gestion se caractérise par le nombre important d'opérations à effectuer sur le compte locataire, particulièrement en fin de bail. La restitution n'est pas une opération isolée d'imputation comptable, elle est conditionnée par d'autres actions (demandes de devis, vérification des charges, régularisation de charges en clôture d'exercice, opérations sur le compte propriétaire). Pour ces professionnels, la sanctuarisation fera entrer un intermédiaire supplémentaire vers lequel les actes de gestion concernant le dépôt de garantie devront être répercutés. De leur point de vue, cela nécessitera que leurs entreprises s'équipent d'une interface informatique dédiée pour ne pas avoir à traiter deux fois la même opération, une première fois sur le compte locataire qu'ils gèrent et une seconde fois sur le compte locataire sanctuarisé auprès d'une institution financière. En résumé, la sanctuarisation rendra plus complexe la gestion courante et générera un coût supplémentaire disproportionné dont la charge pèsera sur la filière et sera à terme reportée sur le locataire. 4.3. Une revendication des associations de protection des consommateurs et des locataires Les associations sont favorables au principe de la sanctuarisation, mais si cette revendication s'exprime de manière constante, car les litiges sur le dépôt de garantie figurent au premier rang des saisines dont elles sont l'objet, elle n'est pas mise plus en avant que d'autres. La position des associations s'appuie sur deux constats : d'une part, elles considèrent que la détention et le libre usage du dépôt de garantie par le propriétaire constituent une iniquité dans les relations locatives, et d'autre part, que cette situation est source de conflits dans lesquels les locataires sont globalement perdants. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 35/87 Pour ces raisons, elles soutiennent le principe d'une sanctuarisation des dépôts sans avoir jamais vraiment expertisé les conditions de sa faisabilité. Ainsi, à l'occasion de son enquête 2011 sur le logement locatif32, qui analysait les pratiques professionnelles d'un millier d'agences immobilières, l'UFC-Que Choisir avait exprimé sa position dans des termes représentatifs du sentiment général : « le dépôt de garantie est encaissé par le propriétaire et conservé jusqu'à la fin de la location. Pourtant, il s'agit d'une sûreté pour le cas où le locataire ne remplit pas ses obligations (payer son loyer ou ses charges, effectuer les réparations dites locatives), ou pour couvrir les éventuelles dégradations causées par le locataire. En l'absence de problèmes, il n'y a donc aucune raison objective pour que le propriétaire encaisse le dépôt de garantie : il pourrait être envisagé que la somme versée soit mise sous séquestre auprès de la Caisse des dépôts et consignations. L'argent serait placé et les intérêts permettraient de financer des aides à destination de locataires en difficulté. Pour éviter de multiplier les organismes, l'UFC-Que Choisir propose que les revenus nets de ce fonds servent à augmenter le budget des Fonds Solidarité Logement gérés par les départements. » Toutefois, des nuances s'expriment, nourries par des interrogations pragmatiques sur le fonctionnement concret du dispositif. La CLCV a ainsi invité la mission « à bien déterminer si l'avantage recherché, à savoir mettre un terme aux abus et aux conflits,»33 serait assuré par le mécanisme de sanctuarisation, où, à tout le moins, si celui-ci apporterait une plus-value par rapport à la situation actuelle. Le risque de complexité lui paraît réel. Par ailleurs, le réemploi des fonds sanctuarisés n'est pas contesté, mais certaines associations, comme la CGL, font observer qu'il ne va pas forcément de soi que le secteur du logement en soit le bénéficiaire34. Elles craignent que ces éventuelles ressources nouvelles ne s'accompagnent d'un désengagement équivalent de l'État et suggèrent donc de l'affecter à d'autres usages d'intérêt général comme le financement des retraites par exemple. Pour beaucoup d'entre elles, l'abandon du projet de Garantie universelle des loyers, prévue dans la loi ALUR, a constitué une occasion manquée du réemploi le plus pertinent de ces ressources. 4.4. Un dispositif hors de proportion avec le seul objectif de régulation des rapports bailleurs/locataires Tous les acteurs du secteur locatif conviennent que la mise en oeuvre de la sanctuarisation du dépôt de garantie est complexe et que son impact sur la fluidité du marché est difficile à prévoir. Deux éléments doivent être pris en considération : il s'agit d'une part du nouveau contexte résultant de la loi ALUR, qui a poursuivi l'objectif constant du législateur de limiter les sources de conflits et a encadré plus strictement les modalités de restitution du dépôt de garantie. Doivent être pris en compte d'autre part le nombre relativement 32 UFC-Que choisir : enquête 2011 Logement locatif en France : des pratiques bien peu louables https://www.quechoisir.org/action-ufc-que-choisir-logement-locatif-en-france-des-pratiques-bien-peu-louablesn13013/ 33 34 Entretien avec la mission Entretien avec la mission Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 36/87 Rapport n° 010402-01 limité de litiges, la forte opposition des bailleurs et l'attitude à la fois favorable mais prudente des locataires. La mission estime donc que le double souci d'équilibre des rapports locatifs et de réduction des conflits ne justifie pas à lui seul l'introduction d'un mécanisme de sanctuarisation généralisée et obligatoire. En revanche, au regard des enjeux financiers, la mission estime pertinent d'explorer les modalités d'un dispositif de sanctuarisation en exprimant deux conditions : ce dispositif devrait permettre la constitution effective d'une nouvelle ressource entièrement consacrée aux besoins du secteur locatif privé ; il devrait favoriser la fluidité de ce marché en assurant un véritable service au bénéfice des parties, sans engendrer de lourdeurs supplémentaires. 5. Une nouvelle ressource disponible pour la politique du logement ? 5.1. Des enjeux financiers importants Il n'existe à ce jour aucun état statistique retraçant le stock ou les flux financiers générés par le versement du dépôt de garantie. La mission a procédé à sa propre évaluation en privilégiant une approche prospective, permettant d'apprécier le montant prévisionnel du stock final à consigner, le volume annuel de versement et de restitution, et le temps nécessaire à la constitution du stock (durée de chargement du fonds). Le montant total des dépôts à consigner à terme (le stock après chargement) peut être estimé à environ 4Mds (valeur 2016) pour le parc privé et 1,7 Mds pour le parc social, soit 5,7 Mds. Cette estimation est confortée par l'évaluation du montant annuel des loyers réellement acquittés par les locataires 35 qui a atteint 70,7 Mds en 2014, ce qui, réduit au douzième de cette valeur aboutit à un montant de 5,8 Mds . Le volume annuel de versement et de restitution des dépôts de garantie peut être évalué à partir du taux de rotation des logements. Pour ce qui concerne le parc privé, le taux annuel moyen de rotation s'établit à 17,8 % selon les statistiques publiques 36, mais comprend de forts écarts liés, par exemple, à l'âge des occupants (8 % pour les plus de 50 ans et 33 % pour les moins de trente ans) ou au statut de location meublée. De son côté, l'Observatoire Clameur 37 estime à 26 % le « taux de mobilité résidentielle des locataires » dans les 1526 plus grandes unités urbaines françaises. Le nombre de logements qui changent de locataires chaque année dans le parc privé s'élève à 1,3 millions. Enfin, le loyer mensuel moyen du parc privé, issu de l'enquête logement, est estimé à 550. 35 36 37 CGDD/Références (février 2016) ­ Comptes du logement 2014 Source : Soes, Filocom 2013 d'après DGFiP Observatoire CLAMEUR « Connaître les loyers et analyser les marchés sur les espaces urbains et ruraux » Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 37/87 Rapport n° 010402-01 Sur ces bases, le montant annuel des dépôts de garantie acquittés par les locataires du parc privé pourrait s'élever à environ 705 M. Pour ce qui concerne les dépôts de garantie restitués par les propriétaires la même année, ce montant doit être pondéré par deux considérations qui ont des effets contraires : d'une part, les retenues sur dépôt (estimées à 20 % du montant par les organisations professionnelles) conduisent à minorer le montant restitué et d'autre part, les baux antérieurs à la réforme de 2008, qui incluent des dépôts de garantie équivalents à deux mois de loyer au lieu d'un, contribuent à majorer le montant de la restitution globale. La somme des restitutions annuelles est donc plus difficile à apprécier. Pour ce qui concerne le parc social, le même raisonnement conduit à évaluer le montant annuel des dépôts de garantie versés par les locataires à environ 241 M. Le montant des dépôts restitués doit être pondéré par les retenues imputées : mais, faute d'informations spécifiques au parc social sur ce point, la mission retient le même taux de 20 % que pour le parc privé. Enjeux financiers (estimations) Nombre total de logements Loyer mensuel moyen Montant total des dépôts de garantie Taux de rotation annuel Nbre de logements concernés Montant annuel des dépôts de garantie versés 705 M 241 M 946 M Montant annuel des dépôts de garantie restitués 564 M 193 M 757 M Parc privé Parc social Total 7.206.000 4.926.000 12.132.000 550 340 3,963 Mds 1,675 Mds 5,638 Mds 17,8 % 8,9 % 1.300.000 440.000 1.740.000 Enfin, pour estimer le temps nécessaire à la sanctuarisation de la quasi-totalité des dépôts de garantie, il est possible de prendre comme référence la durée moyenne d'occupation des logements dans chacun des deux parcs que l'enquête logement 2013 a évalué à 6 ans pour le parc privé et 12 ans pour le parc social. La tendance est à l'allongement de la durée d'occupation ainsi qu'en attestent les chiffres fournis par la même enquête qui montrent que, tous statuts d'occupation confondus (locataires et propriétaires), l'ancienneté d'occupation du logement est passée en vingt ans, de 1992 à 2013, de 13 à 15 ans. Pour la seule région Île-de-France, où la mobilité est la plus forte, l'ancienneté d'occupation des locataires du parc privé est passée sur la même période 1992-2013, de 5 ans et 7 mois à 7 ans et celle des locataires du parc social de 10 ans à 14,5 ans38. Ce phénomène devrait être encore plus sensible pour les locataires du parc social, dans les années à venir, compte tenu de leur moyenne d'âge, 51 ans, plus élevée que 38 Note DREIA « Mobilité résidentielle : évolution au cours des 25 dernières années » J. Losier novembre 2016 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 38/87 Rapport n° 010402-01 celle des locataires du parc privé, 42 ans. La fréquence de déménagement diminue avec l'avancement en âge. La mission estime qu'il faudra au moins neuf ans dans le parc privé et vingt ans dans le parc social pour atteindre un niveau presque complet de sanctuarisation. 3. La collecte centralisée des dépôts de garantie pouvant permettre la mobilisation d'une ressource nouvelle, stable et d'un montant important en faveur des politiques publiques concernant le logement locatif privé, la mission propose, avant toute décision, d'engager une concertation approfondie pour l'identification de ces politiques, en privilégiant celles qui favoriseraient un développement qualitatif et quantitatif du parc de logements locatifs. La piste de prêts à des conditions favorables pour l'amélioration ou la réhabilitation des logements pourra être explorée en priorité. 5.2. Le choix des parcs de logements concernés par la mesure ne peut être dissocié de la lisibilité de la mesure et du statut particulier du parc social Le choix du périmètre de la mesure de sanctuarisation constitue un enjeu important du dispositif tant du point de vue de sa lisibilité que de son efficacité. Il s'inscrit dans un contexte de diversité des statuts juridiques des acteurs et des patrimoines dont il ne faut pas sous-estimer les conséquences pratiques. Parc locatif par types de propriétaires Parc locatif des bailleurs privés (1) Nombre de logements 7.206.000 (dont 712.000 meublés) Sources : (1) INSEE RP 2013 ; (2) Soes, RPLS 2016 Parc locatif des bailleurs sociaux (2) 4.926.000 (dont 86.400 non conventionnés des SEM) L'activité locative destinée à l'habitation est organisée sous des régimes juridiques différents, qu'on peut regrouper sous quatre rubriques principales : le régime de la loi de 1989, le régime de droit commun des articles 1708 et suivants du Code civil, le régime de la loi de 1948 et le régime propre aux organismes locatifs sociaux, défini dans le CCH et qui relève pour partie de la loi de 1989 et de la loi de 1948. Ces quatre régimes juridiques autorisent le versement d'un dépôt de garantie, mais les modalités qui l'encadrent ne relèvent pas exclusivement de l'article 22 de la loi de 1989. Un socle principal de logements concernés à l'évidence par la sanctuarisation est constitué des locations occupées à titre de résidences principales soumises à la loi de 1989 et détenues par des personnes de droit privé ne relevant pas du secteur social. Les locations meublées, qui représentent environ 10 % du parc nous semblent avoir vocation à être soumises au même régime que les locations nues, dans la mesure où la loi du 26 mars 2014 a profondément modifié le régime juridique qui leur est applicable en le rapprochant des dispositions de droit commun protectrices des locataires. Il serait contradictoire, sur une disposition nouvelle, favorable aux locataires, de réinstaurer un élément de différenciation entre les deux statuts d'occupation. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 39/87 En revanche, les locations libres du Code civil devraient en être exclues, compte tenu de leurs spécificités et de la diversité des situations qu'elles recouvrent. Il s'agit principalement des résidences secondaires, des logements de fonction, des locations de vacances, des résidences de tourisme, des gîtes, des sous-locations. Enfin, les dépôts de garantie perçus hors location d'habitation n'ont pas vocation à entrer dans un système de sanctuarisation pour les mêmes motifs d'hétérogénéité des situations. C'est le cas, par exemple, des locaux sous bail professionnel ou commercial, des garages ou des locations de terrains (jardin, champ...). Pour les logements relevant du parc social, la situation est plus complexe : si la considération principale à prendre en compte est de choisir un périmètre qui permette de répondre à l'objectif de limiter la conflictualité, cela conduit à privilégier un périmètre large, englobant aussi bien le parc privé (logements meublés inclus) que le parc conventionné ou non des bailleurs sociaux ou des autres acteurs publics du logement (SEM, collectivités territoriales...). En effet, des litiges existent dans les deux types de parcs, même s'il est avéré qu'ils sont beaucoup moins nombreux dans le parc social à atteindre le stade juridictionnel ou conciliatoire. Des associations de locataires nuancent ce constat en indiquant que le public logé dans ce parc leur semble moins en capacité de faire valoir ses droits, que le rapport entre les locataires et les bailleurs est plus inégal que dans le parc privé et que les pratiques d'état des lieux tendent à forfaitiser les montants imputés sur le dépôt de garantie et que cela explique en partie une conflictualité plus faible. Du point de vue de l'objectif de réduction de la conflictualité, il serait donc légitime d'inclure le parc social dans le périmètre de la mesure. Il en va de même du point de vue de la lisibilité du dispositif par les locataires puisqu'ainsi tous les locataires et tous les logements seraient soumis à la même procédure, ce qui constituerait une réelle simplification pour les locataires. C'est d'ailleurs la règle suivie dans tous les pays européens ayant instauré la sanctuarisation. Mais, inclure le parc social dans le dispositif de sanctuarisation aurait pour conséquence de priver ces organismes de la ressource permanente et stable que constituent les dépôts de garantie et donc de modifier le modèle économique et financier qui leur est propre. Par ailleurs, à la différence des bailleurs du parc privé, ces organismes sont soumis à des obligations et à des contrôles spécifiques qui garantissent leur solvabilité et leur respect de la réglementation. Enfin, les différences de régime juridique entre le parc privé et le parc social existent déjà : un traitement distinct du dépôt de garantie selon le type de bailleur ne serait pas une véritable nouveauté et constituerait simplement une différence supplémentaire. 4. La mission préconise que le logement social soit maintenu en dehors de l'éventuelle application du nouveau dispositif, dans la mesure, notamment, où la ressource est dans ce cas d'ores et déjà mobilisable. En contrepartie, les politiques publiques qui pourraient être mises en oeuvre bénéficieraient exclusivement au logement locatif privé. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 40/87 6. Un choix restreint de dispositifs envisageables du fait de la technicité de la mesure La sanctuarisation des dépôts de garantie est une mesure à fort enjeu financier. Sa mise en oeuvre ne peut être confiée qu'à un opérateur ayant une maîtrise avérée des opérations bancaires en gros volumes et apte à appréhender les fondamentaux de la gestion locative. Cette mission ne peut donc être confiée qu'à un nombre limité de prestataires, capables de garantir la pérennité d'un dispositif qui s'adresse à environ sept millions de ménages. Après s'être intéressée aux dispositifs comparables existants dans les pays voisins, la mission a exploré les conditions dans lesquelles le secteur bancaire privé ou la Caisse des dépôts et consignations pourraient être en capacité d'assumer cette tâche pour le compte de l'État. 6.1. Le réseau bancaire 6.1.1. Un savoir-faire non contesté Les exemples allemands et suisses montrent qu'un réseau bancaire national peut répondre à l'objectif de sanctuarisation des dépôts voulu par les pouvoirs publics. Les représentants de la Fédération bancaire française, rencontrés par la mission, considèrent que le secteur bancaire français présente lui aussi toutes les sécurités et les expertises nécessaires pour mettre en place un tel dispositif. Ces professionnels estiment qu'il n'y a pas de raison de considérer qu'en France le secteur bancaire serait moins capable de mettre en place un tel dispositif que les autres banques européennes et ils voient dans la réussite du passage de 90 % du secteur bancaire français sous supervision unique39, une raison supplémentaire de le penser. En outre, plusieurs dispositions récentes adoptées à l'échelle de l'Union européenne confortent, à leurs yeux, la sécurité offerte par le secteur bancaire, comme la réforme en 2014 de la directive européenne sur la Garantie des dépôts bancaires ou l'entrée en vigueur, en 2015, de la directive européenne sur le redressement des banques et la résolution de leurs défaillances (BRRD) fondée sur un principe d'anticipation des risques et la mise en place d'un fonds de résolution mobilisable en cas de défaillance. Enfin, les banques françaises se caractérisent aujourd'hui par un renforcement global de leur solvabilité depuis la crise de 2008. 6.1.2. Un contexte défavorable C'est le contexte atypique de taux d'intérêts très bas dans la zone euro qui paraît de nature à influer fortement sur les conditions de mise en oeuvre de la sanctuarisation du dépôt de garantie au sein du réseau des banques. L'application depuis 2014 de taux d'intérêt négatifs (- 0,1 % initialement, puis jusqu'à -0,4% en mars 2016) par la BCE sur certains dépôts des banques auprès d'elle a, de 39 Suite à la mise en place du Mécanisme de supervision unique (MSU) à partir du 4 novembre 2014, en application de la décision du Conseil européen des 28/29 juin 2012 créant l'Union bancaire. Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 41/87 Rapport n° 010402-01 fait, renchéri le coût des dépôts pour les banques et affecté leur rentabilité. Une étude du FMI40 publiée en août 2016 confirme cette évolution et ces risques. La question que pose cette situation est celle de la refacturation des taux négatifs aux déposants. Cette pratique existe déjà en France, par exemple, pour certaines grandes sociétés déposantes, mais également en Suisse, en Allemagne, en Suède ou au Japon pour certains particuliers. Elle n'a pas vocation à concerner les sommes déposées dans le cadre de la sanctuarisation des dépôts de garantie , mais, en revanche, du point de vue du réseau des banques, il semble inévitable que les comptes correspondants fassent l'objet d'une facturation de frais de gestion. Cela est d'autant plus vraisemblable que les banques considèrent que la mise en place de la sanctuarisation auprès d'elles nécessitera un ensemble de taches nouvelles (connaissance des clients, mise à jour des données, opérations de sécurité, intervention sur les comptes) dont le coût est a priori élevé et permanent. Enfin, le recours au réseau bancaire rend improbable l'utilisation en faveur de la politique du logement des fonds déposés. Pour que cela soit possible, il faudrait leur appliquer un statut réglementé particulier, de type Livret A, mais avec le risque d'affaiblir encore leur attractivité pour les banques. Aucun pays dont le dispositif de sanctuarisation du dépôt de garantie est fondé sur le réseau bancaire ne dispose des fonds collectés pour financer la politique du logement. À ce stade, de nombreux préalables pèsent sur la possibilité de confier au secteur bancaire la responsabilité de la sanctuarisation des dépôts de garantie. Tout en estimant que les banques sont en capacité de le réaliser, les représentants de la profession ont donné à la mission le sentiment d'une grande réserve sur le projet luimême, tant en ce qui concerne son opportunité sur le fond que son intérêt pour le réseau bancaire. Par ailleurs, ils ont justifié les raisons pour lesquelles un tel service ne pourrait être gratuit pour le client dans le contexte actuel de taux d'intérêt très bas. Dans ces conditions, il ne paraît pas envisageable dans l'immédiat, et sans concertation supplémentaire, de retenir le réseau bancaire comme seul opérateur de la sanctuarisation des dépôts de garantie. 6.2. La Caisse des dépôts et consignations 6.2.1. Un opérateur dont l'expertise est avérée 6.2.1.1. L'expérience de la consignation Compte tenu de son rôle historique en matière de consignation et de son statut d'unique dépositaire légal des consignations de toute nature41, pour un encours d'environ 4Mds , la Caisse des dépôts et consignations apparaît naturellement comme un partenaire qualifié pour mettre en oeuvre le projet de sanctuarisation des dépôts de garantie. La consignation consiste en la réception et la conservation par un organisme public de sommes en valeurs (numéraire ou titres) dans des conditions prévues par la loi, le règlement, une décision administrative ou une décision de justice. C'est un service d'intérêt général qui répond à un besoin de sécurité juridique et financière dans la mise 40 Imf direct / La politique des taux négatifs de la BCE a été efficace mais fait face à des limites (10 août 2016) Code monétaire et financier, article L518-17 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 42/87 41 Rapport n° 010402-01 en oeuvre de certaines politiques publiques. Depuis sa création en 1816, il s'est adapté aux besoins des pouvoirs publics et au développement économique et social, passant de treize cas de consignations à cent quarante aujourd'hui, réparties en quatre grandes catégories : ­ Les « consignations-garanties », pour assurer la bonne exécution d'une obligation ou garantir la solvabilité d'un professionnel à l'égard des tiers. ­ Les « consignations de sommes litigieuses » pour immobiliser des sommes ou valeurs sur lesquelles se manifestent des intérêts contradictoires ou nécessitant une répartition entre plusieurs ayants-droit. ­ Les « consignations fonds de tiers » pour se libérer de sommes ou valeurs disponibles pour leurs bénéficiaires mais qui n'ont pas pu leur être versées. ­ Les « consignations de fonds en déshérence », non réclamés et détenus par des institutions publiques ou privées. Le coût de gestion des consignations est gratuit et les fonds consignés sont bonifiés d'un intérêt dont le taux est fixé par la Caisse des dépôts et consignations . La déconsignation est effectuée dans un délai de dix jours. La consignation est déjà utilisée dans le champ des relations locatives : le juge civil peut ainsi, en cas de litige entre un bailleur et un locataire, ordonner la consignation des loyers sur le fondement des dispositions de l'article L 518-17 du code monétaire et financier. En revanche, le locataire ne peut décider seul, sans décision du juge, de recourir à la consignation de ses loyers. La consignation est également utilisée dans d'autres cas relevant des activités immobilières, par exemple la consignation en matière de saisie immobilière, d'indemnité d'expropriation, de construction de maisons individuelles, etc. Depuis 2010, l'encours des consignations progresse de 7 % par an. 6.2.1.2. Les développements récents de services en ligne pour le compte de l'État Dans la période récente, la Caisse des dépôts et consignations s'est fortement engagée dans le développement des services numériques innovants et participe au déploiement de l'e-administration en étant fournisseur de solutions digitales qui contribuent à la modernisation et à la réforme de l'État. La Caisse des dépôts et consignations a conçu la plate-forme en ligne du Compte personnel de formation, ouvert le 1er janvier 2015, dont elle assure depuis la gestion et qui permet à toute personne, en activité ou en recherche d'emploi, de gérer ses droits et de pouvoir bénéficier d'heures de formation tout au long de sa vie professionnelle. Elle s'est vu confier également la conception du site du Compte personnel d'activités ouvert depuis le 1er janvier 2017 et qui permet à chaque salarié, grâce à un point d'entrée unique sur internet, d'accéder facilement à ses droits et de les mobiliser de façon autonome, par exemple pour financer une formation ou faire valider les acquis de son expérience. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 43/87 Enfin, elle a mis en service, également le 1er janvier 2017, le site des Comptes bancaires inactifs et des assurances-vie en déshérence (CICLADE) en application de la loi du 13 juin 2014. Ces dispositifs nouveaux comportent de nombreux points communs en termes opérationnels avec le projet de sanctuarisation des dépôts de garantie : ils s'adressent à un vaste public, la relation clientèle est une composante essentielle de leur réussite et la complexité de leur gestion est réelle du fait de la diversité des situations, des impératifs de sécurisation des données et de vérification des informations transmises ou de l'importance des sommes concernées. Ils témoignent enfin d'une maîtrise par la Caisse des dépôts et consignations de systèmes d'information complexes qui s'ajoute à celle plus ancienne que nécessitent les activités traditionnelles de gestion des fonds de retraite et de solidarité, des fonds d'épargne ou du Programme d'investissements d'avenir. 6.2.2. Le dispositif proposé consignations par la Caisse des dépôts et À la demande de la mission, la direction des services bancaires de la Caisse des dépôts et consignations a réfléchi aux modalités de réalisation d'un mécanisme de sanctuarisation des dépôts de garantie auprès d'elle (Annexe 5). Elle a proposé un dispositif permettant la création d'un « compte personnel logement » activable à partir d'une plate-forme numérique dont elle assurerait la conception et la gestion. Ce service serait gratuit pour ses utilisateurs. Le « compte personnel logement » fonctionnerait selon les principes suivants : centralisation des dépôts à la Caisse des dépôts et consignations, ouverture d'un compte séquestre au nom du locataire pour toute nouvelle location, paiement du dépôt par le locataire par virement bancaire exclusivement, possibilité de transmission du dépôt déjà versé sur le compte vers un nouveau bail. La plate-forme numérique, dite « Pass location » constituerait l'unique interface avec les bailleurs et les locataires (en dehors d'un service d'assistance téléphonique) qui disposeraient chacun de droits d'accès distincts sur le compte. La Caisse des dépôts et consignations propose en outre que cette plate-forme s'inscrive dans une démarche évolutive plus large dont l'objectif serait de réaliser un portail d'information et de services associant d'autres partenaires intervenant dans le secteur du logement. Concernant l'utilisation au profit de la politique du logement de la ressource collectée, la Caisse des dépôts et consignations a évoqué de manière non-exhaustive la possibilité de contribuer au financement de la rénovation énergétique des bâtiments, de mettre en place un dispositif financier d'avance des subventions de l'Anah ou de favoriser l'accès au logement par la création d'un mécanisme de facilités de paiement du dépôt de garantie pour les ménages aux revenus modestes. À ce stade, il serait utile de préciser le type d'instrument d'intervention que la Caisse des dépôts peut mettre en oeuvre. Il conviendra de préciser s'il s'agit de prêts, compléments de prêts ou bonification de prêts financés par la ressource ou de prêts, compléments de prêts ou bonification de prêts mobilisés grâce à la garantie que représente la ressource, ou encore de garantie, d'avance ou tout autre instrument, indépendamment de la destination ou de l'objectif de la politique publique visée. Les conditions et mécanismes juridiques, financiers et prudentiels à mettre en oeuvre restent également à détailler. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 44/87 Elle a également évoqué la possibilité de mettre en oeuvre un mécanisme de « portabilité » du dépôt de garantie pour éviter aux locataires d'avoir à débourser le montant d'un nouveau dépôt de garantie tant que le précédent n'aurait pas été reversé par les bailleurs. Cette proposition est particulièrement intéressante en ce qu'elle contribue à conforter la solvabilité des locataires. Mais la mission n'est pas convaincue de sa faisabilité sans coût supplémentaire pour les locataires, compte tenu des délais légaux de restitution, sauf à considérer que le financement de cette « portabilité », qui est une forme d'avance de trésorerie ou d'autorisation de découvert, est à la charge de la Caisse des dépôts, rémunérée sur les fonds déposés. Comme cela ne semble pas être le sens de la proposition faite par la caisse des dépôts, il est nécessaire d'expertiser en détail ce mécanisme pour s'assurer d'une parfaite lecture commune de ses modalités de mise en oeuvre. Enfin, sur la question globale de la mise à disposition de ressources nouvelles en faveur de la politique publique du logement, il conviendra d'en préciser les modalités d'une part, pour que cette intention soit compatible avec la règle selon laquelle il n'y a pas de fléchage des ressources vers des emplois pour les fonds de la section générale (au sein de laquelle les montants des dépôts de garantie ont vocation à être déposés), et d'autre part, pour que les montants considérés sont bien ceux de la ressource, c'està-dire l'ensemble des fonds déposés (soit à terme environ 4Mds ) et non seulement ceux de la recette attendue de la rémunération de ces fonds (soit à terme environ 20M sur la base des taux d'intérêt actuels). Il importe enfin d'obtenir l'assurance que les frais de gestion ne viendraient jamais amputer les dépôts de garantie. La proposition de la Caisse des dépôts mériterait d'être précisée sur les modalités de détermination des frais de gestion. La mission, attentive aux observations formulées récemment par la Cour des comptes sur les coûts de gestion de la Caisse des dépôts42, considère que cette question doit faire l'objet d'une attention particulière en raison de son impact large. 5. Avant toute décision, la mission recommande qu'une étude d'impact soit réalisée par la Caisse des dépôts et consignations afin d'établir les conditions financières du mécanisme de sanctuarisation et que sur cette base soit élaboré un cahier des charges précis définissant les obligations de la Caisse des dépôts et consignations pour une durée permettant au dispositif de monter en régime, mais compatible avec les obligations du droit européen. Il devra faire apparaître leur caractère d'obligations de service public et la nécessité de les réserver à une structure unique (économies d'échelle) et neutre (sans relation commerciale avec les parties). 6.2.3. La nécessaire conformité aux principes constitutionnels et aux règles européennes de la concurrence Si la proposition de la Caisse des dépôts et consignations apparaît pertinente et réaliste à la mission, elle nécessite une attention particulière portée aux conditions de sa constitutionnalité et une vérification de sa compatibilité avec les règles européennes de la concurrence. Sur le plan constitutionnel, la proposition de la Caisse des dépôts déroge au droit contractuel, de propriété et de liberté individuelle en instituant une obligation gérée par un monopole permettant l'emploi non rémunéré de deniers privés réglementés. Elle 42 référé du 23 décembre 2016, n°S2016-4091, Les dépenses de fonctionnement de l'établissement public Caisse des dépôts et consignations, http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 45/87 Rapport n° 010402-01 doit donc être prévue par des dispositions législatives qui satisfassent aux conditions posées par la jurisprudence constitutionnelle. Celle-ci prévoit « qu'il est loisible au législateur d'apporter aux conditions d'exercice du droit de propriété des personnes privées, protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et à la liberté contractuelle, qui découle de son article 4, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi »43, principe dont la méconnaissance aboutit à la censure de la disposition44. Cette question devra faire l'objet d'une attention particulière dans le cadre de l'étude d'impact du dispositif. Du point de vue du droit européen, la gestion des garanties locatives est une prestation de services et à ce titre se trouve dans le champ d'application de la directive « services ». Confier ce service exclusivement à une institution financière publique relève de la directive « transparence ». Pour ces deux instruments, les principes généraux du droit européen s'imposent , à savoir l'ouverture à la concurrence, pas seulement française mais européenne, sauf à justifier d'un intérêt général. Le fait de confier à une seule institution financière le dispositif de gestion des dépôts de garantie locatifs est assimilable à la création d'un droit exclusif 45constituant une exception au principe de libre prestation de services qui ne peut être admise que si elle répond à des raisons impérieuses d'intérêt général et si elle respecte les principes de nécessité et de proportionnalité. Parmi les raisons impérieuses d'intérêt général figurent notamment la protection des intérêts des créanciers, la protection des consommateurs et la lutte contre la fraude, au titre desquelles le projet de sanctuarisation pourrait justifier une exception aux règles de libre concurrence. Mais, les obligations des États membres en matière de respect de la libre concurrence font l'objet d'une appréciation stricte de la part des autorités européennes. C'est pourquoi, il paraît nécessaire de concevoir le projet de centralisation des dépôts de garantie comme un projet global (protection des créanciers, équilibre des rapports locatifs et financement d'une politique publique) pour justifier de l'intérêt général et répondre à la question de la plus-value apportée par la Caisse des dépôts, institution financière publique, par rapport au secteur bancaire commercial : la sanctuarisation des dépôts avec un objet unique de protection des créanciers n'est pas une raison suffisante à elle seule, puisqu'elle peut être assurée par les opérateurs privés. Il conviendra, en amont du projet de faire valoir la dimension d'intérêt général caractérisée par la réforme de la politique du logement portée par la loi ALUR dans laquelle s'inscrit le dispositif de sanctuarisation. En aval du projet, il faudra justifier que la ressource constituée par la centralisation des dépôts de garantie sera mise à disposition de politiques publiques nationales et européennes et démontrer que la 43 Cf. considérant n°5 de la décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 2013, n°2012-660 DC, ou considérant n°6 de la décision du 13 juin 2013, n°2013-672 DC. Cf. considérant n°11 de la décision n°2013-672 précitée. Défini à l'article 2.f de la directive 2006/111/CE du 16 novembre 2016 : « Aux fins de la présente directive, on entend par « droits exclusifs », des droits accordés par un État membre à une entreprise au moyen de tout instrument législatif, réglementaire et administratif, qui lui réservent le droit de fournir un service ou d'exercer une activité sur un territoire donné; » Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 46/87 44 45 Rapport n° 010402-01 gestion confiée exclusivement à la Caisse des dépôts répond au principe de nécessité et de proportionnalité. Cette justification devrait s'appuyer sur le modèle économique de la gestion des garanties locatives qui fasse apparaître, eu égard à la situation actuelle des taux d'intérêt, que la Caisse des dépôts est plus dans son activité d'intérêt général que dans son activité concurrentielle, dès lors que le secteur bancaire commercial a fait connaître son manque d'intérêt pour exercer ce service de gestion. La mission considère que même en tenant compte de ces préconisations et pour parer à tout risque d'incompatibilité, il convient que le projet envisagé soit expertisé avec le ministère des finances et le cas échéant dans le cadre d'une consultation de l'Autorité de la concurrence. 6. La mission propose de soumettre le principe d'un dispositif de collecte centralisée auprès de la Caisse des dépôts à l'avis de l'Autorité de la concurrence afin d'en vérifier la conformité à la réglementation européenne (principes de nécessité et de proportionnalité). Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 47/87 Conclusion Le logement locatif (40% des résidences principales, dont près des 3/5 pour le secteur privé) est un élément essentiel au bien-être des Français et au bon fonctionnement de l'économie nationale : il est donc très important que la relation bailleur/locataire soit la plus équilibrée possible et que le marché fonctionne au mieux, avec le moins possible de litiges et des modalités de règlement adaptées. Dans ce cadre, la remise d'un dépôt de garantie entre les mains du seul bailleur, qui fait reposer sur une seule partie le dénouement normal de la relation contractuelle, fragilise ce principe d'équilibre et justifie l'étude de la sanctuarisation du dépôt auprès d'un tiers neutre. La mission propose de retenir quatre critères principaux au regard desquels l'opportunité de l'instauration d'un mécanisme de sanctuarisation des dépôts de garantie doit être appréciée : l'équilibre des rapports locatifs, la réduction de la conflictualité, la fluidité du marché du logement locatif privé et la mise à disposition de ressources nouvelles en faveur de celui-ci. En raison notamment de l'amélioration continue depuis 1982 des dispositions protectrices des droits des locataires en matière de dépôt de garantie et du caractère relativement limité des conflits portant sur ce sujet, la remise en cause de la détention de ce dépôt par les bailleurs et l'obligation généralisée de le placer sur un compte joint bloqué paraissent à la mission comme insuffisamment justifiés au regard des deux premiers critères. Il est toutefois possible de considérer, en opportunité, que ce dispositif pourrait se justifier si l'ensemble des dépôts étaient réunis en un fonds unique au terme d'un processus de collecte souple, peu onéreux et efficace afin d'en utiliser une part significative au profit de politiques publiques visant notamment à la solvabilisation des locataires et à l'amélioration de la qualité des logements locatifs et favorisant ainsi le bon fonctionnement et l'élargissement du marché. La place essentielle du logement locatif privé dans l'offre de logements justifie que cette piste soit approfondie et notamment que sa pertinence économique et sa faisabilité technique et juridique soient vérifiées, notamment au regard du droit européen. Compte tenu de l'absence de consensus, il importe que la décision définitive soit précédée d'une large concertation sur l'opportunité et le contenu de ces politiques publiques et de plusieurs études sur les conditions techniques, financières et juridiques de mise en place du nouveau dispositif. Les unes et les autres devront être menées simultanément afin d'assurer la parfaite cohérence du dispositif de sanctuarisation s'il est finalement décidé de le mettre en place. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 48/87 Bruno Depresle Eric Verlhac Administrateur général Inspecteur général de l'administration du développement durable Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 49/87 Annexes Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 51/87 1. Lettre de mission Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 52/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 53/87 2. Modèle de formulaire de garantie de contrat de bail (Suisse) Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 54/87 3. Contentieux locatif Contentieux locatifs devant la justice civile 1. Demandes des bailleurs 2010 2011 2012 2103 (unité : affaire) 2014 Tot a l Pr o cé d u r e s a u f o n d 158135 89425 79 982 1 852 3 473 3 380 738 / 68710 6 4 9 99 23 2 452 1 217 19 157270 87055 78336 2 0 88 2 9 11 3 2 66 426 28 70215 67076 39 2 1 37 953 6 4 158126 88673 7 9 64 4 2274 3048 2842 629 236 69453 6 6 08 8 41 2194 1033 6 91 162928 92071 82574 2753 3162 2800 473 309 70857 67447 55 2317 810 14 214 177279 101269 91580 3243 2808 2693 483 462 76010 72379 39 2687 728 13 164 (unité : affaire) Pa i e m e n t d e s l o y e r s e t /o u r é si li a t io n e x p u l D o m m a g e s- in t é r ê t s e n fi n d e b a il V a li d it é d u co n g é - e x p u lsio n Ex é cu t io n d ' o b l ig a t i o n a u t r e q u e p a i e m e n t Fi x a t io n ju d i ci a ir e d u l o y e r Ré si li a t io n d u b a i l p o u r a b a n d o n d u d o m i ci l R é fé r é s Pa i e m e n t d e s l o y e r s e t /o u r é si li a t io n e x p u l D o m m a g e s- in t é r ê t s e n fi n d e b a il V a li d it é d u co n g é - e x p u lsio n Ex é cu t io n d ' o b l ig a t i o n a u t r e q u e p a i e m e n t Fi x a t io n ju d i ci a ir e d u l o y e r Ré si li a t io n d u b a i l p o u r a b a n d o n d u d o m i ci / 1. Demandes des locataires 2010 2011 2012 2013 2014 Tot a l Pr o cé d u r e s a u fo n d Re st i t u t io n d u d é p ô t d e g a r a n t i e Sa n ct io n d u b a i ll e u r p o u r t r o u b le s d e jo u i s Tr a v a u x à l a ch a r g e d u b a il le u r M a in t i e n d a n s l e s li e u x R é fé r é s Re st i t u t io n d u d é p ô t d e g a r a n t i e Sa n ct io n d u b a i ll e u r p o u r t r o u b le s d e jo u i s Tr a v a u x à l a ch a r g e d u b a il le u r M a in t i e n d a n s l e s li e u x 14284 13572 10 118 1877 1140 437 712 55 144 456 57 12907 12169 8 8 97 1 7 27 1 0 95 450 738 50 172 460 56 10513 9887 7082 1521 898 386 626 40 146 406 34 10251 9635 6830 1558 865 382 616 47 144 372 53 11543 11005 8066 1616 969 354 538 41 139 322 36 Source : « Références statistiques justice 2014 » ministère de la justice Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 55/87 4. Courrier de l'U.N.P.I. Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 56/87 5. Proposition CDC d'un dispositif Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 57/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 58/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 59/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 60/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 61/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 62/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 63/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 64/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 65/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 66/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 67/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 68/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 69/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 70/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 71/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 72/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 73/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 74/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 75/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 76/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 77/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 78/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 79/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 80/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 81/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 82/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 83/87 Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 84/87 6. Liste des personnes rencontrées Nom Mme Emmanuelle COSSE M. Thierry LAGET Fonction Ministre du logement et de l'habitat durable Directeur adjoint du cabinet de la ministre du logement et de l'habitat durable Sous-directeur DHUP Cheffe de bureau DHUP Cheffe de bureau DHUP Adjointe cheffe de bureau DHUP Bureau des rapports locatifs DHUP Directrice des services bancaires de la Caisse des dépôts (jusqu'au 1er septembre 2016) Directrice des services bancaires de la Caisse des dépôts (à partir du 1er septembre 2016) Secrétaire général de la direction des services bancaires de la Caisse des dépôts Directeur des clientèles à la direction des services bancaires de la Caisse des dépôts Département des clientèles (direction des services bancaires), Caisse des dépôts Chargée de mission à la direction des services bancaires de la Caisse des dépôts Directrice générale de la Fédération bancaire française Directeur de la banque de détail à la Fédération bancaire française Directeur des études économiques et financières à l'Union sociale pour l'habitat Chargé de la réglementation comptable et de la fiscalité à la Fédération des offices publics de l'habitat Conseiller de la présidente de la Fédération des entreprises sociales pour l'habitat Délégué général de l'Union des syndicats de l'immobilier Service juridique de l'Union des syndicats de l'immobilier Délégué général de l'Union nationale de la propriété immobilière Président de Plurience ( Ass. grandes entreprises gestion et transaction immob.) Délégué général de Plurience Président du Syndicat national des professionnels immobiliers Délégué général du Syndicat national des professionnels Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 85/87 M. Frédéric BOUDIER Mme Chloé LOMBARD Mme Christel MARTENS Mme Ahlem ANDRIVEAU-SMIDA M. Benoît HABERT Mme Nathalie GILLY Mme Elisabeth VIOLA M. Kosta KASTRINIDI M. Jean-Philippe WILLER M. Cyril BERNARDIN Mme Behar BENAISSA Mme Marie-Anne BARBAT-LAYANI M. Pierre BOQUET M. Dominique HOORENS M. Stéphane DESCOLONGES M. Jérôme PUELL M. Géraud DELVOLVE Mme Emmanuelle BENHAMOU M. Paul PHILIPPOT M. David CHOURAQUI M. Henri DELIGNE M. Alain DUFFOUX M. Steven ZUNZ Rapport n° 010402-01 Nom immobiliers M. Michel FRECHET M. Serge PAVLOVIC M. François CARLIER Fonction Président de la Confédération générale du logement Directeur général de la Confédération générale du logement Délégué général de la Confédération du logement et du cadre de vie Juriste à la Confédération du logement et du cadre de vie Directrice de l'Association nationale pour l'information sur le logement M. David RODRIGUES Mme Géraldine CHALANCON Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 86/87 7. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme ADIL ALUR ANAH ANIL BCE BRRD CCA CCH CDC Signification Agence départementale pour l'information sur le logement (loi pour l') Accès au logement et un urbanisme rénové Agence nationale de l'habitat Agence nationale pour l'information sur le logement Banque centrale européenne Bank Recovery and Resolution Directive Commission des clauses abusives Code de la construction et de l'habitation Commission départementale de conciliation ou Caisse des dépôts et consignations (selon contexte) Confédération générale du logement Confédération du logement et du cadre de vie Centre public d'action sociale (Belgique) Conseil supérieur du logement (Belgique) Direction générale des finances publiques Direction régionale et interdépartementale de l'équipement et de l'aménagement d'Île-de-France Fonds monétaire international Fonds de solidarité logement International monetary fund Institut national de la statistique et des études économiques Mécanisme de supervision unique Revenu minimum garanti (Luxembourg) Recensement de la population Répertoire sur le parc locatif social Société d'économie mixte Service de l'observation et des statistiques Solidarité et renouvellement urbain Union fédérale des consommateurs Union nationale de la propriété immobilière CGL CLCV CPAS CSL DGFIP DRIEA FMI FSL IFM INSEE MSU RMG RP RPLS SEM SOeS SRU UFC UNPI Rapport n° 010402-01 Etude de l'instauration d'un mécanisme de consignation des dépôts de garantie locative Page 87/87  INVALIDE)