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France. Conseil général de l'environnement et du développement durable ;France. Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux ;France. Inspection générale de l'administration

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Résumé

<div style="text-align: justify;">Le principe de l'étude a été décidé lors de la conférence environnementale de 2013, conformément aux recommandations du rapport interministériel d'évaluation de la politique de l'eau. De la trÚs grande diversité des situations des départements et régions d'outre-mer (DROM) émerge cependant un constat général : les difficultés d'une partie des services publics d'eau potable et d'assainissement dans les DROM constituent des handicaps pour le développement social et économique de ces territoires. Des progrÚs rapides dans ces domaines sont une condition nécessaire de l'amélioration de la situation sanitaire, économique, sociale et environnementale. Des besoins spécifiques de développement des services existent à Mayotte et en Guyane. Un plan d'actions ambitieux est indispensable et urgent. La mission propose d'appuyer ce plan sur des mesures confortant la gouvernance des autorités organisatrices des services. Il s'agit de les aider prioritairement à améliorer l'exploitation des services d'eau potable (notamment réduire les fuites et les périodes où des tours d'eau sont nécessaires) et les mécanismes de recouvrement des factures là où ceux-ci sont déficients et à améliorer la cohérence de la collecte et du traitement des eaux usées en répondant mieux aux objectifs européens. Elle propose de passer progressivement d'un systÚme actuel de financement au coup par coup des investissements, qui n'est pas adapté aux difficultés de gestion et d'entretien constatées, à de nouveaux modes de contractualisation ("contrats de progrÚs"), globaux et pluriannuels, impliquant d'une part les collectivités locales et leurs opérateurs publics ou privés et d'autre part des "conférences régionales des bailleurs", notamment pour permettre d'assurer l'équilibre des charges de fonctionnement et la soutenabilité du renouvellement du patrimoine. La mission présente également de nombreuses propositions pour mieux intégrer les politiques publiques ayant trait à la gestion de l'eau dans toutes ses dimensions.</div>

Editeur

CGEDD ;CGAAER ;IGA

Descripteur Urbamet

eau ;gestion de l'eau ;eau potable ;assainissement ;distribution d'eau ;traitement des eaux usées ;services urbains ;eau pluviale ;financement

Descripteur écoplanete

plan d'action ;politique de l'eau

ThÚme

Ressources - Nuisances

Texte intégral

MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'ÉNERGIE Conseil général de l'environnement et du développement durable Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux MINISTÈRE DES OUTRE-MER Inspection générale de l'administration Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Rapport CGEDD n°009763-01, CGAAER n°14065, IGA n°15-050/14-063/01 établi par Étienne LEFEBVRE et Pierre-Alain ROCHE (coordonnateur), ingénieurs généraux des ponts, des eaux et des forêts (CGEDD) François COLAS-BELCOUR et Jean-Claude VIAL, ingénieurs généraux des ponts, des eaux et des forêts (CGAAER) Maxime TANDONNET, inspecteur général de l'administration (IGA) avec la collaboration d'Emmanuel RÉBEILLÉ-BORGELLA, inspecteur général de l'administration du développement durable (CGEDD) Juin 2015 Sommaire Résumé.......................................................................................................................6 Liste des recommandations.....................................................................................9 1. Recommandations concernant le plan d'action pour l'eau potable et l'assainissement. 9 2. Recommandations détaillées pour la mise en oeuvre..................................................12 3. Recommandations concernant plus généralement la politique de l'eau.......................15 Introduction..............................................................................................................18 1. État des lieux........................................................................................................20 1.1. Contexte géographique............................................................................................23 1.2. Contexte démographique, social, et économique.....................................................25 1.2.1. Démographie.................................................................................................25 1.2.2. Revenus et emploi.........................................................................................26 1.2.3. Contexte sanitaire..........................................................................................27 1.2.4. Foncier........................................................................................................... 28 1.3. Contexte institutionnel..............................................................................................28 1.3.1. Communes et intercommunalités...................................................................28 1.3.2. Régions, départements et projets de collectivité unique.................................30 1.3.3. Instances de la biodiversité............................................................................31 1.4. Services publics d'eau potable et d'assainissement : aspects communs..................32 1.4.1. Prix et consommations...................................................................................34 1.4.2. Quartiers d'habitat informel............................................................................36 1.4.3. Autorités organisatrices..................................................................................38 1.4.4. Opérateurs publics et priÎs...........................................................................40 1.4.5. Administration, gestion et finances.................................................................43 1.5. Services d'eau potable.............................................................................................47 1.5.1. Niveaux de service.........................................................................................47 1.5.2. Schémas directeurs d'eau potable.................................................................48 1.5.3. Production d'eau brute et transport................................................................50 1.5.4. Traitement de potabilisation...........................................................................53 1.5.5. Stockages et sécurité d'approvisionnement...................................................53 1.5.6. Distribution.....................................................................................................54 1.6. Services d'assainissement.......................................................................................56 1.6.1. Schémas directeurs.......................................................................................57 1.6.2. Investissements liés aux directives européennes...........................................58 1.6.3. Technologies adaptées..................................................................................59 1.6.4. Conception globale du systÚme d'assainissement.........................................61 1.6.5. Enjeux culturels..............................................................................................63 1.7. Eaux pluviales..........................................................................................................64 1.8. Gestion intégrée de l'eau..........................................................................................64 1.8.1. Planification et institutions..............................................................................64 1.8.2. Connaissance................................................................................................66 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 1/231 1.8.3. Gestion des cours d'eau.................................................................................67 1.8.4. Les pressions et leurs évolutions...................................................................67 1.8.5. Enjeux de santé publique...............................................................................67 1.9. Outils d'appui technique...........................................................................................72 1.9.1. Offices de l'eau..............................................................................................72 1.9.2. Services locaux de l'État................................................................................72 1.10. Financement des investissements..........................................................................73 1.10.1. Capacités d'autofinancement.......................................................................73 1.10.2. Bilan des investissements contractualisés et financements locaux..............74 1.10.3. ONEMA et ministÚre des outre-mer.............................................................76 1.10.4. Agence française de développement et Caisse des dépÃŽts et consignation 78 1.10.5. Fonds européens.........................................................................................81 1.11. Prise en compte des spécificités des DROM..........................................................84 2. Propositions générales.......................................................................................86 2.1. Rendre la politique de l'eau plus lisible pour les citoyens.........................................87 2.2. Conforter les autorités organisatrices des services...................................................87 2.2.1. Renforcer la gouvernance des autorités organisatrices..................................87 2.2.2. Tendre autant que possible vers un renforcement de l'intercommunalité.......88 2.2.3. Améliorer la gestion et la gouvernance des outils communs de production et de transfert d'eau.....................................................................................................90 2.2.4. Des opérateurs mieux encadrés....................................................................91 2.3. Donner la priorité à l'amélioration des services d'eau potable et de leur durabilité...94 2.4. Revaloriser et mieux structurer techniquement les services publics d'assainissement collectif............................................................................................................................ 95 2.4.1. Adapter les techniques mais s'atteler à l'entretien et à la maintenance de l'existant................................................................................................................... 95 2.4.2. Remettre en cohérence les actions................................................................95 2.4.3. Mieux cerner les priorités d'action pour l'assainissement non-collectif...........96 2.5. Mieux intégrer l'eau potable et l'assainissement avec les autres grands enjeux du développement des territoires.........................................................................................96 2.5.1. Assurer de façon progressive la salubrité des lagons, des mangroves et la qualité des eaux de baignade..................................................................................96 2.5.2. Assurer l'entretien des réseaux d'eaux pluviales............................................97 2.5.3. Mettre en oeuvre la GEMAPI..........................................................................97 2.5.4. Mieux articuler l'eau et l'aménagement du territoire.....................................100 2.6. Quel type de démarche ?.......................................................................................105 3. Un plan d'action fondé sur des contractualisations d'un type nouveau.....106 3.1. Une gouvernance clarifiée au niveau régional........................................................107 3.1.1. Un pilotage nécessairement partagé au niveau régional..............................107 3.1.2. La conférence des bailleurs et son secrétariat technique.............................108 3.1.3. L'assistance à maîtrise d'ouvrage................................................................109 3.2. Une programmation d'investissements plus réaliste et plus efficace......................110 3.2.1. Mieux maîtriser les coûts d'investissement..................................................110 3.2.2. Mettre en cohérence les investissements et réviser les priorités..................113 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 2/231 3.2.3. Mettre en cohérence et développer les outils financiers en cohérence avec l'évolution des besoins du programme...................................................................117 3.3. Un contrat de développement de service................................................................118 3.3.1. Un contrat pluriannuel multipartenaires avec chaque autorité organisatrice.118 3.3.2. Un contrat fondé sur des objectifs de résultat..............................................119 3.3.3. Un contrat de financement global du développement du service incluant des financements nouveaux de renforcement des capacités........................................120 3.3.4. Un suivi annuel étroit permettant une montée en puissance du contrat.......121 3.3.5. Perspectives de développement du plan d'action dans la durée..................122 Conclusion..............................................................................................................124 Annexes..................................................................................................................126 Annexe 1 : Lettre de mission................................................................................127 Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées.....................................................129 Annexe 3 : Cartes des DROM...............................................................................140 Annexe 4 : Démographie, immigration et émigration, enjeu transfrontaliers. 146 Annexe 5 : Revenus et emploi..............................................................................149 Annexe 6 : Contexte social et sanitaire...............................................................152 Annexe 7 : Foncier.................................................................................................157 Annexe 8 : Organismes de la biodiversité..........................................................158 Annexe 9 : Eau potable et assainissement : engagements internationaux....161 Annexe 10 : Prix de l'eau et consommations.....................................................163 1. Prix de l'eau...............................................................................................................163 2. Consommations.........................................................................................................165 3. Poids de la facture d'eau pour les ménages..............................................................167 Annexe 11 : Autorités organisatrices..................................................................168 1. Les principes généraux d'organisation.......................................................................168 2. La situation dans les DROM......................................................................................169 Annexe 12 : Opérateurs priÎs et concurrence..................................................174 Annexe 13 : Gestion administrative, financiÚre et commerciale......................176 1. Individualisation des autorités organisatrices et des opérateurs publics....................176 2. Gestion administrative...............................................................................................176 3. Relation clientÚle.......................................................................................................178 4. Comptes.................................................................................................................... 179 Annexe 14 : Capacités d'autofinancement des services et programmes d'investissement....................................................................................................183 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 3/231 1. Eau potable...............................................................................................................183 2. Assainissement collectif.............................................................................................185 3. SynthÚse................................................................................................................... 187 Annexe 15 : La turbidité, enjeu majeur pour la production d'eau potable......189 Annexe 16 : Conformité à la directive eaux résiduaires urbaines....................191 1. Échéance 2000 (plus de 15 000 EH).........................................................................191 2. Échéance 2005 (plus de 2 000 EH)...........................................................................191 3. Prochaines échéances ERU ou DCE........................................................................192 4. Calendrier spécifique à Mayotte (2020-2027)............................................................193 Annexe 17 : Offices de l'eau.................................................................................194 1. Historique, statut, fonctionnement, missions et financements....................................194 2. Des situations contrastées.........................................................................................195 3. Un constat global mitigé............................................................................................197 Annexe 18 : Action des services de l'État...........................................................199 1. DEAL......................................................................................................................... 199 2. DAAF......................................................................................................................... 200 3. ARS........................................................................................................................... 200 4. Préfet......................................................................................................................... 200 5. Procureurs et parquets..............................................................................................201 Annexe 19 : Domanialité, police, gestion et entretien des cours d'eau...........202 1. Statut juridique des cours d'eau.................................................................................202 2. Exercice de la police sur les cours d'eau et ravines...................................................204 3. Conséquences pour la gestion..................................................................................204 Annexe 20 : Enjeux littoraux.................................................................................206 Annexe 21 : Connaissances sur les milieux aquatiques...................................208 Annexe 22 : Pressions sur les milieux aquatiques et activités humaines......210 Annexe 23 : Cadre sectoriel d'intervention de l'AFD dans les outre-mer.......214 Annexe 24 : Scénarios d'évolution institutionnelle étudiés..............................216 1. Valoriser l'unicité de territoire département-région-bassin propres aux DROM..........216 2. Cadre juridique : article 73 de la Constitution............................................................216 3. Création de l'agence française de la biodiversité et de ses « délégations ultramarines »....................................................................................................................... 217 4. Outils possibles prévus par la loi pour les délégations de l'agence française de la biodiversité Outre-mer...................................................................................................220 5. Rattachement : une notion à géométrie variable........................................................221 Annexe 25 : CritÚres complémentaires de description des services...............222 1. Service rendu............................................................................................................ 222 2. Exploitation et patrimoine..........................................................................................223 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 4/231 3. Recettes.................................................................................................................... 224 4. Gestion, organisation.................................................................................................224 Annexe 26 : Glossaire des sigles et acronymes................................................226 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 5/231 Résumé De la diversité des situations des départements et régions d'outre-mer (DROM), qui suppose des solutions adaptées au cas par cas, émerge un diagnostic général qui conduit à considérer qu`une part importante des services publics d'eau potable et d'assainissement connaissent aujourd'hui des difficultés qui constituent de Îritables handicaps au développement social et économique de ces territoires. Ces difficultés ne se résoudront pas d'elles-mêmes et ne se résoudront pas sans mobiliser de façon accrue l'appui de la collectivité nationale et européenne. Un plan d'action ambitieux est indispensable et urgent. ____ Les efforts doivent se concentrer sur l'eau potable et l'assainissement, dont les progrÚs sont des conditions indispensables pour l'amélioration de la situation pour l'ensemble des préoccupations sanitaires, environnementales et de gestion des ressources en eau : les propositions se concentrent donc sur ces sujets volontairement. La mission propose de mettre en avant les priorités suivantes : · conforter les gouvernances locales encore peu structurées pour les autorités organisatrices des services, en privilégiant le niveau des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP) et en constituant, pour des outillages spécifiques communs (notamment de production et de transport) des syndicats adaptés à ces enjeux ; cela suppose de clarifier, les comptes, de fiabiliser les gestions, de mieux encadrer les opérateurs en renforçant les systÚmes de contractualisation et les indicateurs de performance ; donner une priorité à l'amélioration des services d'eau potable : il faut pour cela réorienter les projets d'investissements, trop tournés vers la mobilisation de nouvelles ressources, vers les enjeux majeurs de la durabilité de ces services : réduction des fuites, des prélÚvements sauvages et des défauts de facturation et de recouvrement, amélioration de l'exploitation (gestion des pressions), réduction dans certains cas des consommations ; dynamiser et conforter les services d'assainissement collectif, développer les réseaux et les raccordements, développer l'entretien et la maintenance et répondre aux exigences européennes, bien hiérarchiser les ambitions pour l'assainissement non collectif, en lui donnant toute sa place ; reconstituer des capacités d'autofinancement plus solides de ces services d'eau potable et d'assainissement, condition pour redynamiser les effets de levier des prêts et subventions qui peuvent leur être apportés par un triple effort dont l'engagement est largement dépendant des priorités que leur sont fixées par les autorités politiques locales : réduction des fuites, diminution des impayés et des prélÚvements sauvages, amélioration des raccordements et améliorations de productivité ; dans certain cas où les prix sont bas, et sous réserve de ces efforts, il semble nécessaire que les prix soient augmentés en tempérant les effets de ces hausses par des efforts de tarification sociale ; Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 6/231 · · · · mieux intégrer ces services avec ceux de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI) et de la gestion des eaux pluviales et mieux coordonner ces politiques avec les stratégies d'aménagement du territoire ; renforcer auprÚs de la population les efforts d'information, de participation de communication et d'éducation indispensables au succÚs des services : qualité de service et paiement, économies d'eau, importance sanitaire de l'assainissement et de la dépollution des eaux, responsabilité de la préservation de la biodiversité et enjeux économiques du développement touristique. ___ · Les objectifs proposés ci-dessus ne peuvent être atteints sans la mise en place d'un plan d'action volontariste intégrant toutes ces dimensions et apportant des moyens nouveaux et des cadres d'intervention qui y soient adaptés. Il convient de tirer les conséquences de la relativement faible efficacité globale des interventions passées et de ne pas en reproduire les erreurs : elles étaient fondées sur des subventions ciblées à l'investissement au coup par coup, alors que les services n'étaient ensuite pas correctement structurés pour gérer les infrastructures ainsi développées. Ces investissements n'ont pas produit les résultats escomptés, tant pour le bien-être des populations que pour la sauvegarde de l'environnement. Il convient de créer, par l'amélioration de la qualité du service rendu, le consentement à payer des populations permettant d'en assurer l'équilibre des charges de fonctionnement à court terme mais aussi la soutenabilité par le renouvellement du patrimoine à moyen terme. Cette faible solvabilité et crédibilité financiÚre contribue à détourner les bailleurs. Le plan d'action doit être considéré comme un plan de développement et de progrÚs global de ces services, ce qui suppose de sérieux efforts de la part des communes et EPCI-FP qui en ont la charge. Ce plan peut parfois devoir s'apparenter à un Îritablement plan de redressement des comptes et de la gestion de certains services, même si ces situations extrêmes ne sont pas la généralité. C'est donc une culture nouvelle de service rendu au moindre coût et avec la meilleure qualité et un effort de restauration d'un patrimoine dégradé qu'il faut développer à partir des meilleures pratiques constatées. Les investissements contribuant à l'amélioration des recettes (réduction des impayés et des prélÚvements sauvages, raccordement au réseau d'assainissement) et à la diminution des charges (fuites, productivité) doivent être privilégiés et toute dépense générant de nouveaux coûts de fonctionnement doit être examinée avec prudence et assortie de mesures d'accompagnement permettant d'assurer l'entretien futur). Les apports des bailleurs doivent être conditionnés par l'obtention progressive, mais tangible, de résultats dans ces domaines : chaque euro apporté doit contribuer à renforcer la capacité et la volonté d'assumer localement, au plus prÚs des citoyens, ces progrÚs et doit conduire ces services non vers plus de dépendance (en créant des infrastructures dont ils ne peuvent assumer l'entretien et le renouvellement), mais au contraire vers plus d'autonomie, donc vers un paiement par l'ensemble des usagers. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 7/231 Dans l'esprit d'amorcer un plan sur 10 années permettant de surmonter les handicaps majeurs constatés, il est proposé de contractualiser, pour une durée de 5 ans au moins, avec chaque EPCI-FP (en incitant au regroupement les communes encore isolées) ou avec les syndicats qu'ils ont constitués le cas échéant. Ces contrats, aprÚs un diagnostic établi conjointement, seraient fondés sur des indicateurs de résultats concernant les objectifs fondamentaux de ces services (facturation, recouvrement, tarification et mécanisme de solidarité financiÚre, entretien, renouvellement, maintenance). Ils comporteraient des financements nouveaux d'appui au développement et au renforcement des capacités : ce ne serait pas un simple donnant-donnant où les aides resteraient cantonnées aux investissements et les efforts de gouvernance et les progrÚs de gestion seraient attendus des seules collectivités. C'est au contraire une logique gagnant-gagnant qu'il faut instaurer : une part des moyens doit être consacrée à aider les collectivités à surmonter les difficultés constatées et obtenir les progrÚs souhaités. Chaque contrat lierait ainsi l'investissement (généralement subventionné pour l'assainissement ou financés sur crédits à long terme bonifiés pour l'eau potable) et la gestion et l'exploitation trop souvent délaissées. La montée en puissance des investissements, sur une base initiale correspondant aux maquettes financiÚres en cours de finalisation, serait progressive : la capacité à conduire ces projets, et ensuite à les exploiter de façon efficace, ne s'improvise pas et il faut amorcer un cercle vertueux. Les montants mobilisés dans ces contrats (subventions, prêts) dépendraient alors, par une révision annuelle, ou tous les 2 ans, des résultats : on peut espérer, dans les secteurs qui ont le plus à progresser, doubler en quelques années au moins le volume investi tout en assainissant la situation technique et financiÚre des services. Les activités économiques générées par ce plan de développement sont importantes et concerne l'emploi local et peuvent s'intégrer dans une stratégie plus globale de développement de l'emploi et des qualifications. ____ Le pilotage du plan d'action au niveau national serait confié à un comité de pilotage associant les ministÚres concernés, les bailleurs et des conseils régionaux ou collectivités uniques des DROM. Au niveau régional serait constitué une conférence de bailleurs, présidée par le préfet et le président du conseil régional, dont le secrétariat technique serait confié à l'office de l'eau et à la DEAL, qui jouerait le rÃŽle de guichet unique d'accÚs pour la négociation des contrats pluriannuels. Cette conférence des bailleurs assurerait la programmation et la coordination des instruments financiers mobilisés et l'orientation stratégique de la mise en oeuvre du plan. Elle s'assurerait que les contrats avec les EPCI-FP sont bien cosignés par l'ensemble de bailleurs concernés et répondent aux critÚres convenus quant aux performances et résultats attendus. Une phase de transition entre les dispositions actuelles et ces nouveaux dispositifs doit être organisée pour éviter toute solution de continuité liée à ces évolutions. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 8/231 Liste des recommandations Pages 1. Recommandations concernant le plan d'action pour l'eau potable et l'assainissement Conforter les autorités organisatrices dans une responsabilité locale proche des citoyens S'assurer, dans toute la mesure du possible, que les autorités organisatrices soient identiques pour l'eau potable et de l'assainissement. Tendre, sauf à Mayotte où un syndicat unique préexiste, vers le transfert effectif aux EPCI à fiscalité propre des compétences de proximité des services publics de distribution de l'eau potable et d'assainissement. Encourager les EPCI qui ont des ouvrages communs de production et de transport dépassant leur périmÚtre à s'organiser en syndicat pour les construire et les exploiter plutÃŽt que d'organiser des dispositions complexes et conflictuelles de ventes d'eau entre eux. Ces dispositions doivent cependant être limitées aux stricts besoins. Organiser un pilotage régional partenarial du plan d'action Constituer au niveau régional une conférence des bailleurs chargée de négocier un contrat pluriannuel avec chaque EPCI-FP, co-présidée par le préfet et le président du conseil régional ou de la collectivité unique, impliquant le Département, l'ONEMA (agence française de biodiversité), l'AFD et la CDC. A Mayotte et en Guyane, confier le secrétariat technique, pour au moins 5 années, de cette instance aux DEAL (conjointement avec l'office de l'eau en Guyane) et adapter en conséquence leurs moyens humains. À la Réunion, en Martinique et en Guadeloupe, confier le secrétariat technique à l'Office de l'eau, conjointement avec les DEAL. Dans tous les cas, veiller à désigner un directeur de projet spécifique de bon niveau dans les domaines techniques et financiers, dédié au pilotage de ce secrétariat technique. En l'absence d'autres initiatives, notamment de la Région, départemental ou de la collectivité unique qui concerneraient des domaines d'action plus larges, constituer des cellules d'appui aux maîtres d'ouvrages au sein des offices de l'eau, financées par les redevances des offices. Les maintenir à Mayotte et en Guyane au sein des services de l'État et, en Guyane, en préparer le transfert à moyen terme à l'office de l'eau. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin 89 90 108 108 109 109 Page 9/231 Maintenir en conséquence, de façon dérogatoire, les moyens affectés à l'ingénierie publique à Mayotte et en Guyane au sein des services de l'État, avec l'objet de mettre en place des solutions de relais à échéance de 5-6 ans dans le cadre de la démarche de renforcement des capacités locales. Ouvrir les contractualisations à un champ plus large d'interventions Tout en développant les capacités d'autofinancement par l'amélioration des recettes (prélÚvements sauvages, recouvrement) la réduction des charges (productivité, réduction des fuites), revoir les équipements éligibles aux aides, tant en eau potable qu'en assainissement dans le cadre des contrats globaux proposés de façon à améliorer globalement l'ensemble du systÚme plutÃŽt qu'un seul de ses maillons (stations d'épuration par exemple). Concernant l'eau potable, faire évoluer la doctrine d'intervention de l'ONEMA pour permettre son implication dans les financements, sous forme de prêts pour ce qui concerne les réseaux et exceptionnellement sous forme de subvention pour des ouvrages structurants à Mayotte, en intégrant des possibilités de différés de remboursement d'emprunts. Généraliser les dispositifs déjà existants de prêts relais pour les subventions européennes. Pour l'assainissement, inclure, avec des taux de subventions adaptés, les réseaux dans les dépenses éligibles. Redéfinir les priorités techniques Veiller à définir des objectifs progressifs pour le respect des normes, compatibles avec les programmes prévus dans les contrats et permettant d'obtenir les résultats escomptés. Concentrer les investissements sur ceux qui contribuent à rétablir les comptes et l'autofinancement dans les services qui connaissent des difficultés et veiller à associer aux investissements générant des dépenses de fonctionnement supplémentaires les dispositions permettant de s'assurer de la prise en charge durable de celles-ci. Réorienter rapidement et significativement les priorités des plans d'action et des programmations pour l'eau potable. La mobilisation de nouvelles ressources n'est pas la priorité, sauf quand les croissances démographiques le justifient et que les consommations unitaires sont modestes (Mayotte, Guyane). À la Réunion, un effort significatif de réduction des fuites et des consommations est nécessaire et certains secteurs ont un besoin urgent d'amélioration voire de mise en place des traitements de potabilisation. Dans les Antilles, c'est par l'amélioration de la gestion des réseaux (réduction des fuites, sectorisation, pressions) que les progrÚs sont essentiellement à réaliser, en améliorant ou rénovant, là où c'est nécessaire, les dispositifs de potabilisation. Partout, ces progrÚs techniques doivent être concomitants avec la réduction des prélÚvements sauvages et des défauts de facturation et l'amélioration du recouvrement des impayés. Coordonner étroitement la programmation des réseaux d'assainissement collectif, des raccordements et des stations d'épuration et s'assurer de la bonne intégration des coûts d'exploitation dans l'analyse des investissement et s'assurer dans le cadre des contrats de la capacité du service d'assainissement à entretenir et renouveler ces installations. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin 109 114 115 115 117 Page 10/231 Bâtir un nouveau mode de contractualisation Confier à la conférence des bailleurs la responsabilité de négocier durant l'année 2015 un contrat pluriannuel de développement et de progrÚs du service avec chaque autorité organisatrice (EPCI-FP ou syndicat) pour la période 2016-2020. Fixer dans le cadre du contrat avec chaque autorité organisatrice, sur la base d'un diagnostic partagé, des objectifs de résultats annuels concernant les enjeux majeurs de l'amélioration du service public d'eau potable et d'assainissement, sur la base d'indicateurs réguliÚrement suivis. Les objectifs de résultats sont à déterminer autorité organisatrice par autorité organisatrice. Ils doivent inclure les priorités d'action de la reconstitution des équilibres financiers et des capacités d'investissement des services présentant des situations peu satisfaisantes : réduction des fuites, des impayés et des prélÚvements sauvages et augmentation des raccordements et de la productivité. Élargir le champ des dépenses éligibles dans le cadre de ce contrat aux dépenses de renforcement des capacités, pour une part dégressive dans la durée du contrat, en supposant que cet appui doit s'annuler en 10 ans, en subvention et en prêts bonifiés, voire à taux 0 %). Consacrer une part des moyens des offices de l'eau en Martinique et à la Réunion ou des subventions d'État ou des prêts bonifiés de l'AFD ou de la CDC à Mayotte et en Guyane. Chercher une solution hybride en Guadeloupe. 119 119 119 121 Mettre en place un pilotage national adapté au besoin de montée en puissance du dispositif Mettre en place un suivi piloté au niveau national des contrats et une conférence annuelle interministérielle associant les bailleurs et les conseils régionaux ou collectivités uniques pour procéder aux arbitrages de réorientation des financements et organiser la montée en puissance des financements mobilisés. Par un systÚme de revoyure réguliÚre fondé sur le contrÃŽle proposé des résultats obtenus, envisager un rythme d'investissement fondé à court terme sur les maquettes financiÚres des contractualisations en cours (FEDER, FEADER, CPER), permettant une contractualisation portant sur 125 M/an d'investissements environ et porter progressivement le montant de cette contractualisation à 250 M/an, cette montée en puissance devant permettre d'envisager de réaliser de l'ordre de 2 Md d'investissement durant les 10 pr ochaines années. Établir, par une démarche de niveau national partagée avec les secrétariats techniques des conférences régionales des bailleurs , des ratios simples d'efficacité pour les programmes intégrés d'investissement à prévoir dans les contrats. Chaque euro ainsi dépensé doit pouvoir être rattaché au résultat escompté. 122 123 113 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 11/231 Utiliser l'opportunité de la fin des programmes d'appui de l'ONEMA à la Corse fin 2017 pour redéployer alors de l'ordre de 6 M/an à destination des DROM. Consacrer une enveloppe de 500 M (10 % du total) des prêts bonifiés « croissance verte » de la CDC, pour une durée de 5 ans, au secteur de l'eau potable et de l'assainissement qui ne peut pas aujourd'hui en bénéficier. Organiser la plus grande souplesse possible entre l'ensemble des instruments financiers (subvention, prêt bonifiés classiques, prêts bonifiés pouvant aller jusqu'à des taux 0 %) mobilisables par les conférences des bailleurs. 118 118 118 2. Recommandations détaillées pour la mise en oeuvre Professionnaliser la gestion administrative, financiÚre et comptable des services Quand ils sont en régie, encourager l'autonomie juridique des opérateurs des services d'eau (par un statut de régie personnalisée, ou de SPL) par rapport à leur collectivité de rattachement pour éviter les confusions de patrimoine, de masse salariale, de flux financiers, pour favoriser la clarification des objectifs de l'autorité organisatrice du service et pour faciliter l'instauration d'un dialogue de performance. Lancer un programme de fiabilisation des bilans et des comptes de résultat, service par service, jumelé à une formation continue spécialisée des comptables publics de ces services. Ouvrir une possibilité dérogatoire instruite au cas par cas de transferts entre les budgets annexes d'eau potable et d'assainissement quand sont réunies quatre conditions : écarts entre les capacités d'autofinancement et les nombres d'abonnés des services d'eau potable et d'assainissement, bon niveau de facturation-recouvrement et bon rendement des réseaux d'eau potable, notamment en respectant les objectifs dits Grenelle II. S'assurer, dans toute la mesure du possible, que les autorités organisatrices soient identiques pour l'eau potable et de l'assainissement. Tendre, sauf à Mayotte où un syndicat unique préexiste, vers le transfert effectif aux EPCI à fiscalité propre des compétences de proximité des services publics de distribution de l'eau potable et d'assainissement. 88 88 88 89 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 12/231 Il serait utile que les chambres régionales des comptes établissent, dans chaque territoire, une analyse des masses salariales imputées aux services publics d'eau potable et d'assainissement, qu'ils soient en régie ou en délégation, voire des moyens de la collectivité affectés à ces tâches mais non imputés au service. Il serait extrêmement utile qu'elles puissent procéder à une analyse approfondie de la gestion des immobilisations et de leur traduction comptable dans les budgets annexes. Renforcer les organisatrices moyens de pilotage des opérateurs par les 93 autorités Renforcer les capacités des autorités organisatrices des services publics d'eau potable et d'assainissement dans le pilotage de leurs opérateurs. Il convient qu'elles encadrent mieux leurs opérateurs, que ceux-ci soient publics ou priÎs, à travers des procédures explicites d'objectifs de performances, fondées sur des indicateurs simples et Îrifiables, associés à des mécanismes de bonus-malus liés à ces performances. Les indicateurs de performance doivent comprendre au minimum : niveaux de service, recouvrement des factures, réduction des fuites, niveaux de raccordement, performance d'entretien, gestion des défaillances, paiement des prestataires, formation et composition-technicité des équipes. Développer et généraliser le remplissage de SISPEA et les observatoires complémentaires à SISPEA gérés par les offices de l'eau. Conditionner tout financement, de quelque nature que ce soit, à la production de ces indicateurs. Formaliser et standardiser dans le format SANDRE comme les données incluses dans SISPEA, un jeu d'indicateurs de suivi des performances complémentaire adapté aux situations particuliÚres rencontrées dans les DROM et les incorporer aux observatoires des offices de l'eau et les contrats de progrÚs, la premiÚre fois pour l'exercice 2016. Une annexe du rapport en esquisse la liste. Répondre aux principales priorités techniques AprÚs l'adoption des objectifs de développement durable pour 2016-2025 en septembre par les Nations-unies, dans l'hypothÚse où ceux-ci contiendraient bien des objectifs chiffrés concernant l'accÚs à l'eau potable, et non plus seulement l'accÚs à des sources d'approvisionnement améliorées comme dans les objectifs du millénaire pour 2015, s'assurer que les mesures prises permettront bien de répondre à ces nouveaux objectifs et intensifier si nécessaire les stratégies de desserte par bornes-fontaines proposées dans le cadre du présent rapport. Engager de façon prioritaire les services à réduire les prélÚvements sauvages, améliorer les services de facturation et de recouvrement et mener une action extrêmement vigoureuse à l'encontre des institutions quand elles sont de mauvais payeurs. 92 92 92 93 94 94 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 13/231 Sous réserve d'efforts préalables de réduction des fuites et des impayés ainsi que d'obtention de gains de productivité, reconsidérer le prix de l'eau dans les territoires où celui-ci est bas. Afin de garantir une facture d'eau soutenable pour les ménages, y rechercher les moyens de réduire les consommations (communication, récupération et stockage des eaux de pluie pour les jardins, tarifications progressives prudentes pour éviter d'encourager le débranchement des grands comptes) et en utilisant intensivement les aides sociales, le FSL et les innovations ouvertes par l'expérimentation en cours. Pour établir des programmations « eau potable » répondant à ces priorités, compléter au plus vite les chiffrages des maquettes financiÚres des contractualisations (FEDER, FEADER, CPER) en déterminant les efforts financiers pour la restauration des réseaux d'eau potable, chaque collectivité se dotant du plan d'action chiffré « réduction des pertes d'eau des réseaux de distribution d'eau potable » tel qu'il est prévu par les textes. Pour l'assainissement collectif, privilégier pour des installations de quelques milliers d'équivalents-habitants les filtres plantés de roseaux à circulation verticale de préférence aux procédés plus complexes et plus onéreux en exploitation, notamment de boues actiÎes. Dans la mesure du possible et si l'analyse confirme que c'est plus économique, finaliser les transferts aux services publics, remettre en état et faire fonctionner les trÚs nombreuses mini-stations existantes plutÃŽt que d'investir lourdement pour y substituer des systÚmes plus centralisés. Pour l'assainissement non-collectif, sur la base des zonages existants et en évitant le développement de réseaux collectifs dans des secteurs où ce n'est pas justifié, s'attacher à définir, lorsque ce n'est pas fait, quelques secteurs prioritaires d'intervention pour lesquels des mises en conformité sont nécessaires pour assurer la qualité des ressources en eau. Par un renforcement des contrÃŽles, il lutter contre les dépotages sauvages des matiÚres de vidanges. Enfin, sans entrer dans la lourdeur de procédures d'agréments spécifiques, et sans nuire aux rÚgles de concurrence et d'ouverture du marché, prévoir qu'une liste des dispositifs techniques efficaces, actualisée et plus restreinte que l'ensemble des agréments délivrés pour la France entiÚre, puisse être établie par chaque préfet. Compléter au plus vite les compétences des futurs secrétariats techniques des conférences régionales des bailleurs sur les domaines pour lesquels jusqu'à présents ils n'ont pas été mobilisés et lancer en particulier des études systématiques de chiffrage et de hiérarchisation des besoins pour la réhabilitation des réseaux d'eau potable. Consacrer un poste de directeur de projet dans chaque DROM pour piloter la mise en oeuvre du contrat. 94 116 95 96 110 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 14/231 Maîtriser les coûts des investissements Poursuivre, sous le pilotage de l'ONEMA (AFB) et en continuant à y impliquer directement les futurs secrétariats techniques des conférences régionales des bailleurs, la démarche engagée d'établissement de coûts de référence des travaux d'eau potable et d'assainissement propres à chaque DROM. Inscrire ses travaux dans les objectifs des organismes concernés avec l'objectif d'avoir produit une premiÚre base opérationnelle avant fin 2015. Prévoir une premiÚre année d'exploitation et d'amélioration et programmer une mission d'évaluation de cette démarche fin 2016. Programmer, dans l'ensemble des DROM, à l'initiative des secrétariats techniques de la conférence régionale des bailleurs, si nécessaire avec l'appui des agences de l'eau et de l'ONEMA, des séances de dialogue avec les entreprises concernées dÚs fin 2015 pour examiner de façon partenariale les enjeux de la maîtrise des coûts et de la qualité des travaux et mettre en place des instances réguliÚre de débat et de travail collectif sur ces sujets. Accompagner le développement du programme Définir, sur la base des dispositifs existants et de l'analyse prévisionnelle de la montée en puissance du rythme des chantiers, les besoins de formation correspondant et établir d'ici fin 2015 un plan de renforcement des formations dans les domaines et les territoires où des manques apparaîtront. Mobiliser si nécessaire des crédits du FSE pour accompagner ces démarches. 111 112 112 3. Recommandations concernant plus généralement la politique de l'eau Gestion des eaux pluviales et des cours d'eau En matiÚre de maîtrise des eaux pluviales, concentrer les efforts, au moins dans un premier temps, sur la mise en place d'un entretien régulier des caniveaux. Développer le ralentissement dynamique des flux ainsi que des prétraitements et traitements primaires quand des enjeux importants de qualité le nécessitent (lagons à la Réunion et à Mayotte, Petit cul de sac marin à la Guadeloupe, notamment). Organiser dans les Antilles et à la Réunion le transfert de la domanialité des cours d'eau vers des collectivités locales. Dans la mesure du possible, parvenir à l'identité du gestionnaire du domaine public fluvial et de la collectivité compétente pour la GEMAPI. En Guyane et à Mayotte, reporter de façon spécifique les délais de mise en oeuvre de la GEMAPI d'au moins 10 ans. 97 99 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 15/231 Evolution des Offices de l'eau Adapter les statuts des offices de l'eau existants pour les rattacher à la collectivité unique quand elle existe et dans les autres cas ouvrir la possibilité, en cas d'accord de la Région et du Département, d'un rattachement à la Région plutÃŽt qu'au Département comme actuellement. Réexaminer, dans le statut des offices de l'eau, l'opportunité de la désignation d'un commissaire du gouvernement (le préfet dans le texte actuel), qui semble peu opérante pour un établissement public local. Evolution des comités de bassin Prévoir dans les DROM un comité de bassin et de la biodiversité (disposition retenue en premiÚre lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages). Dans la mesure du possible, revoir la désignation des membres usagers pour que ceux-ci soient choisis parmi les membres du conseil économique et social de région en respectant des équilibres entre catégories analogues à ceux des derniers textes pour l'Hexagone. Le collÚge des collectivités devrait privilégier les représentants de la collectivité unique ou du conseil régional et le collÚge de l'État devrait intégrer les bailleurs (AFD et CDC, et délégation de l'agence de la biodiversité). Rattacher, dans les conditions qui auront été retenues par la loi, les offices de l'eau à la délégation de l'agence française de la biodiversité, tout en conservant leur statut d'établissement public local. 100 101 102 100 101 102 Coordonner et rendre plus opérationnels les documents de planification et de programmation régionaux Réaliser des schémas directeurs régionaux d'eau potable et d'assainissement, collectif et non collectif, et les annexer si possible aux SDAGE. Sans se substituer aux schémas locaux imposés par la réglementation et indispensables au PPI des budgets annexes des EPCIFP, ces schémas régionaux déclineraient dans le calendrier du SDAGE les priorités d'action globale pour l'amélioration de ces services dans un plan prévisionnel d'investissement régional. Ce PPI régional servirait de guide d'action pour la partie investissement des travaux de la conférence des bailleurs. Étudier, tant au plan de l'opportunité que des procédures et de la définition des autorités responsables, l'option d'intégrer les SDAGE dans les SAR, en respectant les obligations européennes concernant leurs échéances et leur mode d'élaboration. 103 103 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 16/231 Faire des SAGE quand ils existent le bras armé de l'application des politiques définies au niveau du district hydrographique, fusionner certains quand la logique territoriale le commande (Réunion), et en encourager la création en Guyane pour prendre le relais au plus prÚs des problÚmes locaux, dÚs lors qu'un portage aura été identifié. Réaliser des schémas directeurs régionaux d'eau potable et d'assainissement, collectif et non collectif, et les annexer si possible aux SDAGE. Sans se substituer aux schémas locaux imposés par la réglementation et indispensables au PPI des budgets annexes des EPCIFP, ces schémas régionaux déclineraient dans le calendrier du SDAGE les priorités d'action globale pour l'amélioration de ces services dans un plan prévisionnel d'investissement régional. Ce PPI régional servirait de guide d'action pour la partie investissement des travaux de la conférence des bailleurs. Étudier, tant au plan de l'opportunité que des procédures et de la définition des autorités responsables, l'option d'intégrer les SDAGE dans les SAR, en respectant les obligations européennes concernant leurs échéances et leur mode d'élaboration. Renforcer les contrÃŽles et l'effectivité des sanctions pour les infractions constatées aux rÚgles comptables et aux normes sanitaires et environnementales. 104 103 103 104 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 17/231 Introduction Par lettre conjointe en date de 14 mai 2014, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et la ministre des Outre-mer ont demandé aux vice-présidents du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) et du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), et au chef de service de l'inspection générale de l'administration (IGA) de constituer une mission conjointe pour conduire l'élaboration d'un plan d'actions pour l'eau dans les territoires d'outremer, dont la nécessité avait été actée lors de la conférence environnementale de 2013 suite aux recommandations du rapport d'évaluation de la politique de l'eau de 2013 coordonné par madame AnneMarie Levraut1. Le rapport CIMAP d'évaluation de la politique de l'eau indiquait que « les outre-mer souffrent d'un déficit structurel d'équipement et de handicaps liés à la taille des bassins, à une ingénierie insuffisante et à leur potentiel fiscal réduit ; ils présentent des spécificités climatiques et institutionnelles. La priorité doit aller aux DOM, car ils relÚvent des exigences communautaires. Il s'agit d'adopter un plan d'actions pour les DOM intégrant des déclinaisons pour chaque DOM en fonction de leurs spécificités, pour permettre le renforcement de capacités d'actions locales pérennes en vue de l'émergence des projets pour la mise aux normes de l'alimentation en eau potable et de l'assainissement, en assurer un fonctionnement pérenne et faciliter l'atteinte des objectifs environnementaux des milieux aquatiques, adaptés aux spécificités locales. » La situation dans chaque territoire est trÚs spécifique. Le périmÚtre concerné est : Guadeloupe et Saint-Martin, Guyane, Martinique, Mayotte et la Réunion. La collectivité d'outremer française (COM) de Saint-Martin a été incluse dans ce périmÚtre, car elle est également placée sous le statut de région ultrapériphérique (RUP) vis-à-vis de l'Union européenne. Le choix a été fait de restituer les travaux de la mission par un rapport de synthÚse et un rapport annexe autonome pour chacun des 5 territoires. De façon générale, la mission consiste à étudier et proposer les conditions de succÚs d'un plan d'action pour l'eau dans les outremers. Le rÃŽle n'était pas de préparer et négocier un tel plan, pour lequel elle ne disposait pas de mandat, mais, sur la base d'un diagnostic partagé, de proposer les conditions et le cadre de la réalisation de ce plan d'action ainsi que les éléments déterminants qui lui sembleraient devoir y figurer. La mission s'est rendue, entre le 15 août 2014 et le 15 octobre 2014 dans chacun de ces territoires et y a rencontré de nombreux acteurs. La lettre de commande précisait que l'office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), les directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) et les offices de l'eau (OdE) existants (Guadeloupe, Martinique, Réunion, Guyane) constitueront un groupe de travail en coordination avec la mission pour les aspects techniques et financiers. Ce groupe de travail a fonctionné de façon continue entre le début du mois de septembre 1 A-M Levraut, D. Payen, N Coppinger, F Cholley, M-L Madignier, J-J Bénézit, M-L Simoni, R Laganier : « Évaluation de la politique de l'eau ­ Rapport d'analyse », CGEDD 008843-01, Juin 2013, et « Quelles orientations pour faire évoluer la politique de l'eau ? », CGEDD 008843-02, Septembre 2013. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 18/231 2014 et le mois de mars 2015, et fait le point par des visio-conférences toutes les 3 semaines environ. La collecte des informations pertinentes a été difficile et n'a pu être réalisée que partiellement malgré des délais reportés et la bonne volonté du groupe de travail. Cette mission a néanmoins été l'occasion de progresser dans la connaissance de certains enjeux cruciaux. Le chapitre 1 et ses annexes présente les éléments de contexte géographique, démographique, social, culturel et institutionnel des DROM2, pour autant que ceux-ci ont un impact sur les enjeux de la politique de l'eau et dresse un diagnostic des services publics d'eau potable et d'assainissement, des enjeux de salubrité, des milieux naturels aquatiques et de leur gestion, notamment des questions de domanialité et d'entretien des cours d'eau, de la gestion intégrée des ressources en eau, des outils institutionnels, financiers et techniques disponibles pour répondre à ces enjeux. Le chapitre 2 est consacré à l'analyse des actions et des initiatives envisageables et le chapitre 3 aux propositions de la mission pour la définition concrÚte et la mise en place du plan d'action. 2 On utilise par souci de simplification l'acronyme DROM (département ou région d'outre-mer) de façon générique pour désigner les territoires concernés par le présent rapport, tout en se rappelant que Saint-Martin n'entre pas dans cette catégorie puisque c'est une collectivité d'Outre-mer relevant de l'article 734 de la Constitution. Le choix d'accoler région et département est volontaire pour éviter toute confusion entre le territoire et l'une ou l'autre des institutions (Région et Département) qui y exerce ses compétences. Le fait de parler d'Outre-mer est conforme aux textes en vigueur, mais la mission n'oublie pas l'observation de bon sens d'un ami guyanais : « pour nous, l'Outre-mer, c'est ce que vous appelez la métropole ». On utilise le terme d'Hexagone pour désigner la France habituellement qualifiée de « métropolitaine ». En effet le terme « métropole » est considéré par certains interlocuteurs dans les DROM comme inadapté et se trouve de ce fait connoté d'un sens que la mission n'avait aucune raison de donner. Le terme d'Hexagone n'est pas non plus parfaitement précis, notamment parce qu'on inclut généralement la Corse dans son périmÚtre, mais il a semblé à la mission préférable de s'adapter à cet usage grandissant. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 19/231 1. État des lieux Les départements et régions d'Outre-mer (DROM) et la collectivité d'Outre-Mer de Saint-Martin, qui forment les 6 régions ultramarines françaises, ont en commun d'être soumises aux rÚgles européennes, et singuliÚrement ici aux directives européennes sur l'eau. Ils partagent des singularités, par rapport à l'Hexagone, qui ont motiÎ le périmÚtre de cette mission : ils sont situés sous les tropiques, éloignés du reste du territoire national et, plus particuliÚrement concernant la gestion de l'eau, l'échelle de territoire du district hydrographique y est confondue avec celle d'un seul département et d'une seula Région, ces collectivités territoriales allant prochainement fusionner en une collectivité unique dans deux cas (Guyane et Martinique). On présente dans ce chapitre une synthÚse des points les plus saillants de l'état des lieux établi par la mission. On se reportera aux annexes pour une présentation plus développée de chaque sujet abordé. Des enjeux multiples, mais des priorités qui émergent clairement La mission, aprÚs avoir examiné les différentes facettes de la politique de l'eau, a considéré que les questions d'eau potable et d'assainissement étaient à ce jour les plus cruciales et a concentré ses analyses, puis ses propositions, sur ces questions. Le présent état des lieux y consacre donc une place importante. Cela ne signifie pas que divers autres aspects doivent être négligés, mais l'efficacité de l'action suppose une telle hiérarchisation des priorités. Des difficultés structurelles pour les services d'eau potable et d'assainissement Les difficultés des services d'eau potable et d'assainissement d'outre-mer ne sont pas différentes de celles obserÎes dans les services de l'Hexagone, mais ce qui est différent est leur cumul, leur intensité et leur persistance aujourd'hui. Ces services n'ont souvent pas pu s'organiser suffisamment dans tous les domaines (gouvernance, gestion, infrastructures) avant que l'État cesse de leur apporter le soutien administratif et technique de l'assistance à maîtrise d'ouvrage, voire de maîtrise d'oeuvre qu'il leur apportait. Malgré des enjeux parfois trÚs forts (crise guadeloupéenne de ces derniers mois), ces services publics ne sont guÚre au coeur des préoccupations des élus locaux, confrontés à un grand nombre de priorités, notamment sociales. Sauf à la Réunion où ce phénomÚne est moins marqué et localement dans certaines grandes agglomérations comme Cayenne en Guyane, les services, en régie mais aussi en délégation, souffrent d'un déficit d'encadrement et d'une faible productivité, bien souvent reflet de la faible exigence des autorités organisatrices de ces services, communes et intercommunalités. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 20/231 On peut espérer que le temps fera son oeuvre et que ces autorités organisatrices, résoudront seules ces difficultés, comme c'est d'ailleurs déjà le cas pour certaines d'entre elles. Pour certaines, ce temps risque d'être long, ne serait-ce que parce que les capacités d'autofinancement sont trÚs faibles aujourd'hui et que la crédibilité financiÚre de ces services est loin d'être partout assurée. Les propositions de la partie 2 auront pour objet de proposer un plan d'action pour accélérer ces processus. Il n'y a là aucune assistanat spécifique aux DROM : si l'on veut bien analyser ce qui s'est passé dans l'Hexagone et dans beaucoup de pays du monde, l'intervention du niveau national pour aider les autorités locales à développer ces services, et l'intervention d'autres financements que ceux issus des factures d'eau perçues auprÚs des usagers ont été nécessaires avant que les services atteignent des capacités autonomes de gestion et de renouvellement de leur patrimoine et même aujourd'hui la situation de ce point de vue n'y est pas encore satisfaisante. Les situations rencontrées dans les départements d'Outre-mer et à Saint-Martin en matiÚre d'eau potable et d'assainissement et de gestion de l'eau plus généralement sont trÚs loin d'être homogÚnes, et le premier enseignement de ce diagnostic est qu'il convient de ne surtout pas aborder ces territoires comme formant un tout qui pourrait répondre à une logique d'action uniforme. Eau potable Mayotte et, dans une moindre mesure, la Guyane (en dehors de la région de Cayenne), accusent un important retard d'équipements de base, associé à une dynamique démographique trÚs forte nécessitant non seulement un rattrapage, mais aussi l'anticipation de besoins nouveaux. Ces deux territoires connaissent des flux significatifs d'immigration illégale et l'habitat informel doit y faire l'objet d'une attention particuliÚre pour y assurer le plus rapidement possible les services essentiels (bornesfontaines, latrines ou toilettes sÚches) en l'attente de solutions plus satisfaisantes à plus long terme. Ils sont toujours, et pour un nombre encore significatif d'années, en besoin d'un appui particulier des services de l'État, y compris en termes d'ingénierie publique. La Guadeloupe et, dans une mesure sensiblement moindre, la Martinique connaissent des difficultés de gouvernance des services d'eau dont la persistance depuis de nombreuses années a entraîné un défaut considérable d'entretien et de renouvellement des réseaux, conduisant à des taux de fuite et une grande fragilité des réseaux. En Guadeloupe, ces fuites et les prélÚvements sauvages obligent à l'instauration récurrente de tours d'eau, pas seulement en période de carême (saison sÚche), avec plusieurs milliers de personnes n'ayant pas d'eau potable au moins une fois par semaine. Les priorités sont excessivement tournées vers toujours plus de mobilisation de ressources et de transferts d'eau. Les débats autour de syndicats uniques, tout comme les débats public-priÎ, détournent les acteurs de s'attacher aux enjeux les plus élémentaires : réduction des fuites, gestion des pressions des réseaux, sectorisation, émission et recouvrement des factures, réduction des prélÚvements sauvages. La situation de l'eau potable est plus satisfaisante à Saint-Martin, tout comme il est facile de trouver en Guadeloupe d'excellents exemples de bonne gestion (par exemple à Marie-Galante) et en Martinique des signes positifs de progrÚs (amorce de la réduction des fuites par la régie Odyssi). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 21/231 La Réunion se distingue par des consommations individuelles trÚs importantes dont l'impact sur le budget des ménages est compensé par des prix trÚs bas. Une démographie assez dynamique entretient un besoin significatif de compléments de services. Les services sont globalement gérés de façon performante, mais, plus encore que dans l'Hexagone, la pose des réseaux n'a parfois pas été techniquement assez soignée pour en assurer une bonne durabilité, dans un contexte climatique et géologique difficile, et le renouvellement des réseaux a été négligé. Les taux de fuite sont éleÎs et des actions de rattrapage apparaissent nécessaires. Même dans ce contexte globalement plus favorable dans les autres DROM, certaines communes n'ont pas procédé aux équipements de traitement nécessaires pour garantir la délivrance d'une eau de qualité sanitaire satisfaisante durant les épisodes, fréquents, de fortes pluies occasionnant des turbidités qui rendent indispensable un traitement de l'eau (commune du Tampon, notamment). Assainissement Dans chaque DROM, la situation de l'assainissement (raccordement, collecte et traitement) est à l'image de celle de l'eau potable, mais dans tous les cas les difficultés y sont plus fortes encore. Des investissements importants ont été consentis pour le traitement des eaux résiduaires urbaines à l'initiative de l'État, sous la menace de contentieux communautaires, mais ils n'ont bien souvent pas été accompagnés des efforts nécessaires des collectivités pour en assurer la pérennité financiÚre, l'exploitation et l'entretien et pour procéder aux investissements complémentaires nécessaires pour collecter les effluents domestiques et les conduire à ces stations. Gestion intégrée des ressources en eau et préservation de la biodiversité Les connaissances des milieux naturels tropicaux et équatoriaux se sont largement améliorées ces derniÚres années et le réseau des organismes scientifiques et des opérateurs mobilisés est dense et actif. Les documents de mise en oeuvre de la politique de l'eau que constituent les SDAGE sont trÚs complets et pertinents, mais malheureusement ils ont encore peu de prise sur la réalité et les comités de bassin sous l'égide de qui ils sont élaborés mobilisent peu les parties prenantes concernées. Financements Les offices de l'eau de Martinique et de la Réunion et dans une moindre mesure de la Guadeloupe contribuent activement, avec les DEAL contribuent au développement de ces connaissances et commencent à apporter un soutien aux collectivités et aux autres maîtres d'ouvrages concernés. Celui de Guyane est encore plus récent et est peu structuré. De façon générale, les montant de redevances qu'ils peuvent collecter Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 22/231 ne peuvent laisser espérer qu'ils jouent dans l'économie des services publics un rÃŽle équivalent à celui des agences de l'eau hexagonales. Les aides de l'État et de la solidarité interbassin via l'office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), les interventions de la Caisse des dépÃŽts et consignations (CDC) et de l'agence française de développement (AFD) et celle, trÚs importante, des fonds européens, notamment du fonds européen de développement économique et régional (FEDER et parfois FEADER de façon significative comme en guyane), sont aujourd'hui cruciaux pour tout programme d'amélioration de la qualité des services et des milieux naturels. 1.1. Contexte géographique Les départements et régions d'Outre-mer (DROM) présentent le point commun d'un fort contraste géographique et climatique avec l'Europe continentale, qui conduit à sous-estimer les trÚs grandes disparités entre eux (figure 1). Pour les cartes de chaque DROM voir l'annexe 3. Les principales caractéristiques géographiques sont résumées au Tableau 1. Figure 1: Situation des DROM et de Saint-Martin. La Guyane n'est en rien comparable aux autres DROM : soumise à un régime climatique équatorial et non tropical comme les autres DROM, continentale et non insulaire, de faibles reliefs, elle offre un territoire immense en grande part couverte de forêt, encadrée de deux grands fleuves internationaux, qui constituent à la fois des Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 23/231 frontiÚres, mais surtout des unités de vie sur leurs deux rives, avec un fort développement de la mangrove3 sur leurs rives et sur la cÃŽte. Les Antilles (Guadeloupe, Martinique et Saint-Martin) et la Réunion, qui détient des records mondiaux de pluviométrie, partagent une forte exposition aux cyclones et dépressions tropicales. Les parties volcaniques, avec des reliefs éleÎs, de ces îles connaissent des pluviométries extrêmement contrastées entre cote au vent et cote sous le vent. Les pentes et le faciÚs de cirques d'érosion trÚs active distinguent les ravines de la Réunion par un transport solide exceptionnel, même si les autres îles connaissent aussi des fortes concentrations en sédiments en période de pluies et des instabilités des terrains. Saint-Martin et en Guadeloupe la Grande Terre, MarieGalante, et la Désirade se distinguent par un relief bas et tabulaire de calcaires coralliens. Mayotte est plus pauvre en ressources en eau et avec des reliefs moins marqués, se distingue par l'importance de son lagon4. Cet environnement physique soumet les infrastructures à rudes épreuves : · Le relief en particulier sous forme de brutale dénivellation et le cloisonnement topographique qu'il induit rendent difficiles la conception et la gestion des réseaux, en particulier d'eau potable ; · Les terrains sont souvent instables (coulées de boues, sismicité, alluvions des mangroves) ou agressifs (alluvions saumâtres des mangroves, nappe salée du littoral, argile corrosive) ; · Le climat5 est propice à la corrosion et aux dysfonctionnements de l'électronique, la température favorise la production de sulfure d'hydrogÚne (H2S) dans les réseaux d'assainissement et la circulation d'eau chaude dans les réseaux d'eau potable, le régime pluvial induit turbidité et surcharge hydraulique. 3 La mangrove est une forêt tropicale basse (au plus 30 mÚtres de haut), dense et implantée dans les vasiÚres de la zone de balancement des marées. Elle se déploie dans les eaux salées à saumâtres, en position d'abri. C'est la formation Îgétale des marais maritimes tropicaux. Les palétuviers, arbres de la mangrove, sont adaptés à un milieu salé et à un substrat instable qu'ils tendent à fixer et de nombreuses espÚces se répartissent selon une zonation qui varie d'un littoral à l'autre et qui est fonction de la durée de l'inondation et de la salinité des eaux. Ils vivent en symbiose avec des crabes. Sur le littoral de Guyane, la mangrove connaît, notamment dans la région de Cayenne, des variations cycliques de développement et de destruction, de période proche d'une dizaine d'années liés aux bouffées de transit cÃŽtier de sédiments issus de l'embouchure du fleuve Amazone. ces bancs sédimentaires en transit le long de la cÃŽte apportent à la fois un effet amortisseur de la houle et des nutriments. Un lagon est une étendue d'eau marine peu profonde à l'intérieur d'un atoll ou fermée au large du littoral par un récif corallien. Celui qui entoure Mayotte est l'un des plus grands au monde. Les matériels et matériaux sont rarement tropicalisés mais plus souvent des standards hexagonaux voire dans les décennies précédentes des matériaux de qualité inférieure pour des raisons d'économie ou d'étroitesse du marché des approvisionnements. Aussi la durée de vie des équipements même bien entretenus n'est pas comparable avec la métropole. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 24/231 4 5 Localisation Petites Antilles (Mer des Caraïbes) Guadeloupe Martinique 1 128 île tropical 26 Amérique du Sud (CÃŽte Nord-Est) Guyane 83 533 continent équatorial 26 Océan Indien Est de Madagascar Archipel des Comores, N-O de Madagascar Réunion 2 504 île tropical 12-27 Mayotte 374 île tropical 26 Superficie (km ) Contexte Climat Température moyenne (°C) Pluviométrie moyenne annuelle et régime pluviométrique 2 1 628 2 îles jointes. Petites îles. tropical 27 800 à 1 500 mm : sur Grande Terre ; 1 500 à 4 500 mm sur Basse Terre saison sÚche (carême) : janvier à juin saison (hivernage) humide et chaude : juillet à décembre exposé cyclones 1 000 à 6 000 mm saison sÚche (carême) : février à avril hivernage (chaude et humide) : juillet-octobre exposé cyclones ; 2 500 à4 000 mm petite saison fraîche et humide : décembre à mars ; petit été sec : mars ; saison des pluies : avril à juin ; saison sÚche et chaude : juillet à décembre 525 à 800 mm sous le vent 3 000 à 11 000 mm au vent exposé cyclones ; records mondiaux 1 à 4 jours 1 350 mm saison sÚche : mai à octobre saison chaude et humide : novembre à avril-mai Géologie Grande-Terre et petites îles : socle calcaire ; Basse-Terre : volcanique SoufriÚre :1 467m Volcanique Socle tabulaire Volcanique récent ; cirques érosion Volcanique Point culminant Lagon Récifs coralliens Mangrove Montagne Pelée : 1 397m Montagne Bellevue de l'Inimi : 851 m Piton des Neiges : 3 071m 12 km2 25 km Mont Bénara : 660 m 1100 km2 160 km 6 à 8 km2 700 km 2 Tableau 1: Départements d'Outre-mer : principales données physiques. 1.2. Contexte démographique, social, et économique 1.2.1. Démographie Les DROM offrent un panorama démographique contrasté (Tableau 2), pouvant se répartir en trois groupes (voir Annexe 4). · Martinique et Guadeloupe : des îles en déclin ou en stagnation démographique, connaissant un vieillissement de la population. · Mayotte, la Guyane et Saint-Martin : une croissance démographique record6. · La Réunion : trÚs peuplée et en croissance démographique7. 6 La population de Mayotte a décuplé en 50 ans pour atteindre 201 600 habitants. La croissance démographique est estimée à 2,4 % par an. On estime qu'environ 40 % de la population de l'île serait constituée de migrants en situation irréguliÚre. La Guyane est dans une situation à la fois comparable et différente. Sa population, 250 000 habitants, est aussi est en trÚs forte augmentation (4 % par an). Les populations de Mayotte et de la Guyane sont ainsi susceptibles d'augmenter de moitié dans les dix prochaines années. A Saint-Martin, aprÚs un accroissement trÚs éleÎ (+17 % par an dans les années 1980), la croissance est redescendue à 2,2 % notamment par une réduction de l'immigration. La Réunion, de loin le plus peuplé des DROM avec 830 000 habitants, connaît une dynamique démographique intermédiaire. Son taux de fécondité est moyen au regard des niveaux de l'Outre-Mer Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 25/231 7 Les projections démographiques à échéance 2027 et 2040 (Figure 2) sont ainsi trÚs différentes : (croissances majeures envisagées pour la Guyane, Mayotte et saintMartin, significative à la Réunion, trÚs faible dans les Antilles). Guadeloupe Population (x1 000 hab) INSEE 2011 Densité (hab/km 2) France entiÚre : 101 Taux de croissance annuel (%) France entiÚre : 0,7 % Population projetée en 2027 (x1 000 hab) Evolution de 2013 à 2027 402 247 0,5 Martinique 398 353 0,5 Saint-Martin 37 697 2,2 Guyane 219 3 4 Mayotte 186 499 2,4 Réunion 808 323 1,5 410 +1 % 421 +8 % 50 +35 % 406 +70 % 350 +65 % 975 +16 % Tableau 2: Population et densité des DROM. Source : INSEE 2011, projections citées par Cour des comptes, 2014.(sauf St Martin, INSEE citée par IEDOM note express sept.2013). Figure 2: Projections démographiques 2007-2040. Source : P. Schmit, 2012. 1.2.2. Revenus et emploi Les niveaux moyens de revenu par habitant sont en général inférieurs à ceux de l'Hexagone mais éleÎs sur le plan régional et la situation économique est marquée par une forte dépendance vis-à-vis de l'État et des transferts de richesse depuis le (2,5 enfants par femme). Sa population augmente au rythme important de 1,5 % par an et est relativement jeune. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 26/231 reste de l'Europe et l'Hexagone (voir Annexe 5). La dépendance économique aux emplois publics est forte, les activités agricoles, industrielles et marchandes étant plus développées à la Réunion et, dans une moindre mesure, aux Antilles 8, qu'à Mayotte et en Guyane, à l'exception notable du centre spatial (Tableau 3). Guadeloupe PIB (2012) 31 420 /hab France entiÚre Taux de chÃŽmage (% de la population active)9 10 % France entiÚre Revenu par UC (/hab 2006) 15 372 /hab France entiÚre Poids de la fonction publique territoriale dans l'emploi total (%) Taux de couverture des importations par les exportations (%) Part des entreprises de plus de 20 salariés (% nombre d'entreprises) Surcoût des matiÚres premiÚres du BTP par rapport à l'Hexagone (%) 19 810 /hab 22,9 % Martinique 21 527 /hab 21 % Guyane 15 416 /hab 21,2 % Mayotte 7 900 /hab 19,5 % Réunion 19 477 /hab 29,7 % 9 208 /hab 12,6 % 6,2 % 10 130 /hab 13,7 % 13,2 % 9 219 /hab 15,6 % 12,4 % 3 728 /hab ? 1,8 % 9 445 /hab 17,1 % 6,7 % 2,1 % 14,8 % 2,8 % 16,9 % 3,9 % 19,3 % ? ? 4,3 % 12,4 % Tableau 3 : Indicateurs socio-économiques dans les DROM. 1.2.3. Contexte sanitaire La situation sanitaire des DROM, même si elle est largement plus satisfaisante que dans les pays limitrophes, comporte certains aspects préoccupants, concernant plus particuliÚrement l'accÚs à l'eau potable, en Guyane et à Mayotte (Annexe 6). Un rapport récent de la Cour des comptes dresse un tableau complet de cette situation (Tableau 4). 8 A Saint-Martin, le PIB (14 700 /hab) stagne depuis quinze ans du fait de la croissance démographique et du taux de chÃŽmage (27 %). Le tableau de bord de la fédération des entreprises d'Outre-mer (FEDOM) daté du 30 avril 2015 complÚte utilement cette appréciation : « La définition « officielle » du chÃŽmage ignore certaines interactions entre emploi et inactivité (travail occasionnel, sous-emploi) : certaines personnes souhaitent travailler mais sont considérées comme inactives. Ces inactifs qui souhaitent travailler forment le « halo autour du chÃŽmage », estimé par l'INSEE à 122 300 individus en 2013 dans les cinq DOM (8,7 % du total national). Un « indicateur agrégé du chÃŽmage » permet donc d'agréger les individus au chÃŽmage aux individus appartenant au halo. Il en résulte un taux de chÃŽmage « réel » beaucoup plus important, s'établissant entre 29,2 % (Martinique) et 36,1 % (La Réunion). La différence est importante pour la Guyane, dont le taux de chÃŽmage passerait, selon ce nouveau mode de calcul, de 21,3 % à 34,2 %. Il devrait dépasser les 45 % à Mayotte, où les inactifs du halo sont trois fois plus nombreux que les chÃŽmeurs. » Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 27/231 9 Hexagone Espérance de vie à la naissance (Hommes) Espérance de vie à la naissance (Femmes) Mortalité infantile Proportion de logement sans l'eau courante 76,8 82,9 3,3 0,1 % Guadeloupe 75,2 81,7 9,9 2,6 % Martinique 76,1 82,9 8 0,7 % Guyane 72,2 79,1 9,2 10 % Mayotte Réunion 75,1 80,0 16,1 22 % 8,5 0,4 % Tableau 4: Indicateurs sociaux et de santé publique dans les DROM. Sources : INSEE et Cour des comptes. De 1990 à 2010, la progression de l'indice de développement humain outre-mer (voir définition et détails en annexe) a été supérieure à celle de l'Hexagone, ce qui confirme l'ampleur des efforts financiers consentis par l'État. Les Antilles françaises apparaissent ainsi aujourd'hui en tête des Caraïbes alors que c'était les Bahamas dix ans plus tÃŽt. 1.2.4. Foncier La question du foncier représente une contrainte majeure dans les DROM. Elle est largement héritée de l'histoire. Les prix sont éleÎs et soulÚvent des difficultés pour l'utilisation publique ou l'encadrement des activités sur les parcelles : créer une station d'épuration, poser une canalisation, ou instaurer un périmÚtre de protection (Annexe 7). La « zone des cinquante pas géométriques »10 est particuliÚrement sujette à des occupations et constructions illégales. 1.3. Contexte institutionnel 1.3.1. Communes et intercommunalités On compte peu de toutes petites communes, à la différence de l'Hexagone. Certaines communes de Guyane ont un territoire exceptionnellement vaste (Tableau 5). 10 87,20 mÚtres depuis le rivage, dont l'État est propriétaire depuis Louis XIV ; Voir chapitre 2. Cette zone fait l'objet d'un traitement double : en zone urbanisée, les terrains sont cédés aux propriétaires sans titres, dans le cadre d'une agence des cinquante pas géométriques, établissement public de l'État créé par la loi du 30 décembre 1996, chargée de régulariser le foncier. En zone naturelle, les terrains sont incessibles et placés sous la responsabilité du Conservatoire du littoral ou de l'Office national des Forêts. A Mayotte, la procédure de cession fonciÚre sur la zone des 50 pas géométriques est réalisée par la préfecture. En Guyane et à la Réunion, la zone ne fait l'objet d'aucun traitement particulier en raison, soit de sa faible occupation (Guyane), soit d'une régularisation acheÎe (La Réunion). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 28/231 Hexagone Nombre communes Population moyenne des communes (hab) Superficie moyenne des communes (km2) Nombre EPCI-FP 36 000 1 775 17,6 2145 Guadeloupe 32 12 500 50,9 6 Martinique 34 11 700 33,2 3 Guyane 22 9 950 3800 4 quelques communes isolées Mayotte 17 10 900 22 0 Réunion 24 33 600 104 5 Tableau 5: Communes et intercommunalités dans les DROM. Le processus de développement de l'intercommunalité est bien avancé sur le plan formel, sauf à Mayotte. Toutefois, il reste à lui donner toute sa portée effective. A l'exception de Mayotte, l'immense majorité des communes d'Outre-mer est intégrée dans des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP)11. La Cours des comptes constate que les transferts de compétence effectifs aux EPCI sont parfois lents et incomplets : « la persistance de syndicats intercommunaux ou mixtes constitue un frein aux transferts de compétences, souvent difficiles à mettre en oeuvre, soit qu'ils n'ont pas été prévus, soit qu'ils nécessitent une restructuration préalable. » C'est vrai pour la compétence "eau", en particulier en Guadeloupe et en Martinique. Il est fréquent que cette compétence n'ait pas été transférée aux EPCI (en Martinique) ou que ce transfert fasse l'objet de quelques lenteurs (cas de la communauté d'agglomération de la Rivera en Guadeloupe). Saint-Martin constitue une collectivité unique exerçant non seulement les attributions communales, départementales et régionales mais aussi certaines attributions de l'État qui lui ont été dévolues. L'environnement (et son code) y reste une compétence de l'État. La situation financiÚre des communes Outre-Mer est particuliÚrement délicate. Selon la Cour des Comptes, « l'emploi public, qui est mal géré et mal maîtrisé, y est privilégié, considéré davantage comme un « amortisseur social », dans un contexte de chÃŽmage éleÎ, que comme un moyen de gérer de maniÚre optimale les services publics locaux12. » 11 Communautés d'agglomération ou communautés de communes. Il n'y a pas de communautés urbaines, Rapport 2011, déjà cité. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 29/231 12 Hexagone Coût des charges de personnels communaux (/hab/an) Capacité d'autofinancement (/hab/an) Investissements publics (/hab/an) Part de subventions dans l'investissement public Endettement moyen (/hab)13 508 167 348 27 % 901 Guadeloupe 710 110 288 55 % 628 Martinique 719 24 308 48 % 1006 Guyane 635 négative 198 68 % 616 Mayotte ? ? ? ? ? Réunion 737 73 380 27 % 880 Tableau 6: Communes et intercommunalités : quelques ratios. Source : Cour des comptes, 2011. Données 2009. Le coût des charges de personnel communaux, en moyenne annuelle par habitant, est d'un quart supérieur à l'Hexagone, mais peut atteindre le double. On note un recours important au recrutement de contractuels (hors concours). La part des salaires dans les dépenses de fonctionnement des communes est de 53 % à 67 % contre 43 % au plan national. Ce poids important des charges de fonctionnement entraîne une faible capacité d'autofinancement et, sauf à la Réunion, un investissement relativement faible en équipements publics, bien que les subventions représentent une part considérable du financement de ces investissements. Grâce à ce fort niveau de subventions, l'endettement des communes, reste limité sauf exceptions. Les recettes de ces collectivités se caractérisent par le poids éleÎ de la fiscalité indirecte : 33 à 39 % contre 8 % pour l'ensemble de la France. La ressource principale des communes est l'octroi de mer, une taxe sur les produits importés et sur les productions locales, dont le taux est fixé par les régions qui a rapporté 1 milliard d'euros en 2011 à 4 départements d'Outre-Mer14, l'octroi de mer s'appliquant à Mayotte depuis le 1er janvier 2014 (décision 2014/162 UE du Conseil de l'UE). Le 17 décembre 2014, le conseil des ministres de l'Union européenne a accepté de reconduire l'octroi de mer sur la période 2015-2020. La fiscalité fonciÚre directe a offert pour l'instant peu de perspectives de recettes en raison de l'absence de bases cadastrales complÚtes et fiables (cf ci-dessus). 1.3.2. Régions, départements et projets de collectivité unique Les conseils départementaux et régionaux ont, sauf exceptions notables, des bases financiÚres beaucoup plus saines et des capacités d'investissement nettement plus éleÎes. Ainsi, pour la moyenne des régions d'Outre-Mer, la marge d'autofinancement est de 90,5 %, supérieure au niveau de l'Hexagone (83,4 %). Leurs dépenses d'investissement, en moyenne par habitant, atteignent 215 euros en 2012 contre 40 euros dans l'Hexagone. Les départements sont dans une position similaire avec une marge d'autofinancement encore plus éleÎe : 94,4 %. Les départements comme les régions ne disposent pas de compétences explicites en matiÚre de politique de l'eau. Ils ont été de facto amenés à exercer un rÃŽle essentiel en 13 *Peu de chiffres sont disponibles pour St Martin ; son endettement attendrait 1300 /hab (source : sixminfo. fr mars 2015) Source : rapport de l'Assemblée nationale du 29 janvier 2013. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 30/231 14 la matiÚre, notamment pour la maîtrise d'ouvrage des équipements de production, de stockage et de transport d'eau brute destinée à l'irrigation mais aussi aux autres usages. Cette implication s'est affaiblie dans les années récentes. Le transfert aux régions de la gestion des fonds européens en 2015 aura pour effet de leur reconnaître un rÃŽle pivot dans la programmation des financements. La Martinique et la Guyane ont fait le choix de créer des collectivités uniques, par fusion du département et de la région sur la base de l'article 73 de la Constitution autorisant des aménagements de la législation Outre-Mer. Le principe en a été adopté par le référendum en janvier 2010 et ses modalités prévues par la loi du 11 juillet 2011. Cette réforme fondamentale entrera en vigueur à compter de l'élection, en décembre 2015, des nouvelles assemblées territoriales. Elle s'annonce cruciale sur les équilibres institutionnels, avec l'émergence d'un pÃŽle d'autorité et de pouvoir unique et par conséquent sans doute extrêmement puissant. Cette réforme ne peut qu'avoir des conséquences majeures en matiÚre de gouvernance de l'eau dont tiendront compte les propositions de la mission. Les deux départements se trouvent toutefois, face à cette réforme, dans des positions profondément différentes. La préparation de cette collectivité unique était au moment des visites de la mission moins avancée en Guyane qu'en Martinique. 1.3.3. Instances de la biodiversité Une trÚs grande part de la biodiversité nationale se trouve dans les DROM (l'ensemble des Outre-mer renferme 80 % de la biodiversité du territoire français), avec une trÚs forte proportion d'endémisme et donc une forte fragilité suite à l'envahissement d'espÚces exotiques. Pour la protéger, le code de l'environnement s'y applique, avec des adaptations cependant. Les directives européennes « eau »15 s'y appliquent et ont été transposées : directive-cadre européenne sur l'eau (DCE), directive eaux résiduaires urbaines (DERU). Les directives « nature » (Oiseaux et DHFF16) et « stratégie pour le milieu marin » (DCSMM) n'y sont pas applicables. Des accords spécifiques aux outre-mer engagent cependant le pays, comme la convention de CarthagÚne17, ou au sein de la commission de l'Océan Indien18. 15 C'est le cas aussi de la directive « inondation » sous la forme des plans de gestion des risques d'inondation (PGRI). La réglementation impose que les dispositions du deuxiÚme cycle de schémas directeurs d'aménagement et de gestion de l'eau (SDAGE) concernant la prévention des inondations au regard de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau soient communes avec le PGRI et que celui-ci soit compatible avec les objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par le SDAGE. Directive « habitat, faune, flore ». Pour y remédier, à l'initiative de la France, a été lancé en 2008 pour les DROM le programme REDOM et pour les PTOM le « Programme volontaire pour la Biodiversité, les ÉcosystÚmes et les Services écosystémiques dans les Territoires d'outre-mer européens » (BEST), s'inspirant de l'approche Natura 2000. La Commission européenne apporte ses financements dans le cadre d'appel à projets. Cette Convention signée à CarthagÚne (Colombie) le 24 mars 1983 à pour objet la protection et la mise en valeur du milieu marin dans la région des Caraïbes. Les parties contractantes dont la France s'efforcent de conclure des accords bilatéraux ou multilatéraux à cette fin. Le projet biodiversité de la COI, qui regroupe 7 pays dont la France, est financé par l'Union européenne et porte notamment sur la réduction des pressions directes exercées sur la diversité biologique et l'encouragement à l'utilisation durable des ressources. Il vise en particulier les récifs coralliens. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 31/231 16 17 18 Pour relever les multiples défis de la préservation de leur exceptionnelle biodiversité, les DROM ne manquent pas d'atouts avec de nombreux intervenants souvent trÚs qualifiés (Annexe 8). Cependant, des améliorations peuvent être apportées ainsi que des économies de moyens, en termes de coordination, de mutualisation, voire de fusions. Pour cela l'agence française de la biodiversité pourra apporter des solutions. 1.4. Services publics d'eau potable et d'assainissement : aspects communs L'annexe 9 rappelle la nature des engagements internationaux en matiÚre d'accÚs à l'eau et à l'assainissement liés aux objectifs des Nations-Unies dits « objectifs du millénaire » et les discussions en cours pour les futurs « objectifs de développement durable ». Les services d'eau et d'assainissement ont pour objet d'alimenter en eau potable la population (AEP) puis d'évacuer et de traiter les eaux résiduaires. En France ce sont des services publics locaux. Aucune obligation juridique européenne ni nationale n'impose aux communes, qui ont en France la compétence pour les services publics d'eau potable, de desservir la population en eau potable. En revanche, si elles décident de distribuer l'eau, celle-ci doit être conforme aux normes européennes de potabilité, et elles doivent également, lors de la délivrance d'un permis de construire, s'assurer qu'il dispose d'une eau potable19. Concernant l'évacuation et le traitement des eaux résiduaires urbaines, les communes ont l'obligation d'assurer ce service dans les zones qu'elles ont désignées pour l'assainissement dit collectif (AC) et de mettre en place un service de contrÃŽle pour les zones qu'elles ont définies comme faisant l'objet d'un assainissement dit non collectif (ANC). 19 Cette question étant parfois mal comprise, on reproduit ici une réponse à une question parlementaire qui éclaire ce sujet : « La loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques n'instaure pas un droit d'accÚs au réseau public d'eau potable mais un droit à l'eau qui s'exerce « dans le cadre des lois et rÚglements ainsi que des droits antérieurement établis, (...) dans des conditions économiquement acceptables par tous » (article L. 210-1 du code de l'environnement). Ainsi, en matiÚre de distribution d'eau potable, il n'existe pas d'obligation générale de raccordement. Sauf dispositions contraires du code de l'urbanisme ou du rÚglement sanitaire départemental, aucune rÚgle générale n'impose aux propriétaires le raccordement des immeubles au réseau d'eau public. Une habitation peut donc disposer d'une alimentation propre, assurée par exemple par un forage. En vertu de l'article L. 2224-7-1 du code général des collectivités territoriales, les communes arrêtent un schéma de distribution d'eau potable en vue de délimiter les zones desservies par le réseau de distribution et donc in fine le champ des zones dans lesquelles une obligation de desserte s'applique. Toutefois, le maire ne peut pas se fonder sur cet article pour refuser le permis dÚs lors que le pétitionnaire entend assumer l'alimentation en eau potable de la construction à partir d'un puits lui appartenant (Conseil d'Etat, 30 octobre 1996, n° 126150). Il n'appartient pas au maire, au titre de sa compétence en matiÚre de délivrance des autorisations d'urbanisme (article L. 422-1 du code de l'urbanisme), de Îrifier la productivité d'un forage lors de l'instruction d'un permis de construire. Cette Îrification relÚve de la seule responsabilité du propriétaire. Un forage réalisé à des fins d'usage domestique fait d'ailleurs l'objet d'une déclaration auprÚs du maire, selon une procédure autonome régie par l'article L. 2224-9 du code général des collectivités territoriales. DÚs lors que la construction ne figure pas dans une zone desservie par le réseau de distribution d'eau potable définie par le schéma, la collectivité n'a pas d'obligation de raccordement. » Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 32/231 En dehors des prêts et subventions apportées par l'État et ses établissements publics [caisse des dépÃŽts (CDC), agence française de développement (AFD), et office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA)] et dans la perspective de la gestion des fonds européens par les conseils régionaux, l'État a un rÃŽle essentiellement régalien (police de l'eau pour les prises d'eau et les rejets, contrÃŽles sanitaires, contrÃŽles des rejets, contrÃŽles des budgets par le contrÃŽle de légalité). Les services d'eau potable et d'assainissement sont constitués outre-mer de longue date à la Réunion et dans les Antilles mais sont encore dans des phases pionniÚres à Mayotte et dans les secteurs ruraux de Guyane20. En matiÚre d'alimentation en eau potable (AEP) : · les services de Mayotte et de Guyane sont en extension spatiale, volumique (accroissement démographique) et en évolution du mode de desserte (passage aux branchements privatifs) : 25 % de la population n'est pas desservie à Mayotte, 15 % au moins en Guyane. Dans les centres urbains de plus de 10 000 habitants, les services publics sont en voie de structuration, voire bien établis comme à Cayenne ; dans les communes peu peuplées et plus isolées, les services sont trÚs peu développés. · les services bien établis où l'essentiel de la population est desservie (Réunion, Martinique, Guadeloupe, Saint Martin), principalement mis en place dans les années 1950 à 1980, font face une importante obsolescence spécialement des réseaux qui peut même compromettre la continuité et la pérennité du service (Guadeloupe). En matiÚre d'assainissement : · les services sont peu développés en dehors des centres anciens des villes et bourgs principaux ; · aprÚs la mise aux normes des stations des agglomérations, une considérable extension des réseaux et des raccordements et le développement consécutif d'une assiette redevable sont nécessaires pour que les services soient effectifs. · L'assainissement non collectif (ANC), concerne de facto une part considérable de la population compte tenu d'une part des insuffisances de l'assainissement collectif et d'autre part d'une bonne adaptation de ces dispositifs à la grande dispersion de l'habitat. · S'y ajoutent de petites unités collectives au statut juridique souvent flou (public/priÎ). Les services ont exercé leur compétence pour dresser un état des lieux et entamés des diagnostics individuels (Antilles, Réunion). La maturité de la gestion des services est trÚs variable au sein d'un même DROM. Elle apparaît généralement plus avancée à la Réunion, puis à la Martinique et à SaintMartin. La Guadeloupe souffre de difficultés d'organisation qui ne se limitent pas, 20 A cÃŽté des services publics existent de nombreuses unités priÎes d'assainissement liés à des lotissements (Îles des Antilles) ou des hÃŽtels (Saint Martin), voire d'eau potable liée à des hÃŽtels (Saint Martin). Ces unités souvent mise en place faute de service public pourraient continuer à se développer significativement lorsque celui-ci devient insuffisamment fiable (HÃŽtels de la Riviera de Guadeloupe). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 33/231 comme on le pense trop souvent, aux problÚmes du SIAEAG. La Guyane présente une trÚs grande diversité liée à l'étendue territoriale et la diversité des collectivités. Mayotte dispose d'une organisation simple (syndicat unique), mais a un trÚs important retard à rattraper. Au sein de cette diversité, des difficultés communes à tous les territoires apparaissent. Elles ne sont ni générales ni absolues. Chaque service a une position originale : certains ont résolu ou maîtrisé la plupart d'entre elles, d'autres les cumulent. Peu nombreux sont les services où la pérennité d'une bonne gouvernance et d'un bon niveau de service est aujourd'hui acquise structurellement dans les « gÚnes » du service. Trois facteurs caractérisent les services les plus performants : l'action déterminée d'un élu en faveur de l'intérêt général s'appuyant sur un cadre compétent (ou une poignée) pendant une durée suffisante (une décennie au moins). 1.4.1. Prix et consommations Compte-tenu de l'importance de l'enjeu des prix de l'eau potable et des niveaux de consommation et du fait que les évolutions des prix, comme dans l'Hexagone, ont été importantes ces derniÚres années, la mission a conduit sa propre analyse de cette question, qui est résumée dans l'annexe 10, en s'appuyant sur une grande multiplicité de sources d'information. Ses principales constatations sont les suivantes : · Les prix pratiqués par les services publics d'eau potable et d'assainissement domestique sont trÚs différents selon les DROM (Figure 3). · Pour l'eau potable, Martinique et Guyane se distinguent par des prix éleÎs et la Réunion par des prix bas, la Guadeloupe et Mayotte étant proches de la moyenne nationale. A Saint-Martin, le prix extrêmement éleÎ est dû à la désalinisation. · Pour l'assainissement, la Guyane se distingue par des prix éleÎs et la Réunion par des prix bas, alors que la Martinique, la Guadeloupe, Saint-Martin et Mayotte sont proches de la moyenne nationale. · Les consommations contrastées. par abonnés (volumes facturés) sont également · La situation de l'île de la Réunion est atypique. Une part importante des consommations est liée, pour les plus riches, aux piscines et pour les plus pauvres, aux jardins potagers. Ceci est rendu socialement acceptable par un prix de l'eau également exceptionnellement bas. · Les volumes consommés sont stables à la Martinique et à la Guadeloupe sous l'influence conjuguée d'une stabilité démographique et d'une stagnation ou diminution de la consommation individuelle. · A Saint-Martin (consommation moyenne de 72 L/j/hab) et à Mayotte, la faible consommation par habitant desservi peut s'expliquer par un taux important d'alimentation par d'autres sources (citernes, et, en outre, à Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 34/231 Saint-Martin, dessalement priÎ) et au moins à Mayotte par des habitudes d'économie. Les consommations du milieu rural de Guyane ne sont pas connues mais pourraient présenter les mêmes caractéristiques. Les « écarts », qui peuvent représenter plusieurs milliers d'habitants), y sont peu ou pas alimentés par des réseaux collectifs. · Les consommations unitaires et les prix, dans une certaine mesure, se compensent pour établir une facture d'eau globalement plus homogÚne, une fois calculée en euros par an et par habitant. Ainsi prix exceptionnellement bas et consommations exceptionnellement éleÎes se compensent-ils assez largement à la Réunion ; · La facture d'eau est particuliÚrement éleÎe en Guyane : le prix de l'eau plus important encore qu'en Martinique n'est guÚre compensé par la faiblesse des consommations, comme en Martinique. · Le poids de l'eau dans le budget des ménages atteint des niveaux trÚs éleÎs en Martinique, pour une part significative de ceux-ci, et tout particuliÚrement les personnes seules et les grandes familles. Bien que des éléments comparables n'y aient pas été produits, il est vraisemblable que ce diagnostic vaille également pour la Guyane. Toutes les composantes objectives des charges du service sont plus éleÎes que dans l'Hexagone : énergie, réactifs, équipements, salaires. Pourtant, à l'exception notable de la Martinique, de Saint-Martin et de la Guyane, les tarifications restent à des niveaux inférieurs à ceux de l'Hexagone. Même lorsque les services sont assurés de façon trÚs satisfaisante (Ouest et Sud de l'île de la Réunion), avec des taux d'impayés relativement raisonnable et une gestion technique solide, les prix sont bas au regard de ces coûts : même ces services ne dégagent pas des capacités suffisantes pour une gestion patrimoniale des réseaux. 6,00 5,00 4,00 prix moyen 3,00 2,00 1,00 0,00 Martinique Réunion France entiÚre Guadeloupe Mayotte Guyane AC AEP Figure 3: Prix moyens 2012 (/m3) pour une facture de 120m3. Part de l'eau potable (AEP) et de l'assainissement collectif (AC). Source : Données SISPEA. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 35/231 Les tarifications progressives qui ont été appliquées ici ou là ont parfois eu des effets contre-productifs21, en particulier à St Martin. Les plus gros consommateurs, y compris assimilés domestiques (hÃŽtels, lotissements) y ont multiplié les solutions autonomes (forages anarchiques, dessalement, puis STEP) et cela conduit à des réductions d'assiette conduisant à augmenter le tarif des autres abonnés. La tarification sociale de l'eau et les dispositifs du fonds solidarité logement (FSL) sont peu mobilisés au regard des enjeux pourtant trÚs prégnants des difficultés sociales et financiÚres d'une part importante de la population22. Le maintien d'un prix globalement bas semble plus consensuel qu'une augmentation raisonnée des prix de l'eau pour ceux qui peuvent payer et la mise en place de mécanismes de régulation sociale pour les plus démunis. Au final, cette absence de recettes nuit à la qualité générale du service. 1.4.2. Quartiers d'habitat informel La situation de la Guyane et de Mayotte, qui comportent d'importantes populations (généralement immigrées illégales ou, en Guyane, issues de vagues antérieures d'immigration) en habitat informel23, conduit à rechercher des solutions transitoires pour améliorer ces situations, en tenant compte de la réticence des autorités (voire de la population résidente) à voir des équipements urbains venir stabiliser et consacrer ces occupations illégales. Les systÚmes informels existants pour la desserte en eau domestique sont de deux types : · le raccordement par des tuyaux (simplement posés au sol) à des résidences proches qui revendent l'eau aux familles non desservies ; les conditions de ces reventes sont trÚs mal connues, et couvrent tout le spectre qui va de la solidarité envers des proches dans le besoin à l'exploitation de populations en situation de grande précarité. Cette connexion habitat formel/informel est particuliÚrement développée à Mayotte et apporte un service qui, certes n'est pas d'une qualité exemplaire, mais se fait au moins à partir d'une eau contrÃŽlée sanitairement ; · les reventes d'eau par citernes et revente au fût et au bidon. Lorsque les tarifs pratiqués sont connus, ces services apparaissent extrêmement coûteux par rapport à une adduction d'eau potable. Par ailleurs la qualité sanitaire de l'eau est largement suspecte. En Guyane, ces systÚmes complÚtent l'approvisionnement fourni par les cours d'eau et les puits particuliers. 21 Comme releÎ précédemment, la tarification progressive n'explique pas tout : lorsqu'ils sont raccordés, les grands comptes sont loin d'être les meilleurs payeurs. À l'exception de la Guyane et de la Martinique, où les prix globaux sont relativement plus éleÎs, aucune collectivité d'autres DROM, malgré les difficultés sociales, ne s'est portée volontaire pour les expérimentations de tarification sociale (dites expérimentations Brottes). Définis à l'article 8 de la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 : « les secteurs d'habitat informel, [sont]constitués par des locaux ou installations à usage d'habitation édifiés majoritairement sans droit ni titre sur le terrain d'assiette, dénués d'alimentation en eau potable ou de réseaux de collecte des eaux usées et des eaux pluviales ou de voiries ou équipements collectifs propres à en assurer la desserte, la salubrité et la sécurité dans des conditions satisfaisantes. ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 36/231 22 23 Les situations sont trÚs variées : · quartiers informels de grande taille en milieu urbain (bidonvilles de Mamoudzou par exemple) ; · quartiers non viabilisés, en arriÚre et à proximité des secteurs viabilisés (nombreux cas à Mayotte et en Guyane), vivant en interaction forte formel/informel. Dans ces derniers peuvent coexister, du moins en Guyane, habitat précaire (en bois ou en tÃŽle) et maisons illégales trÚs confortables et construites en dur ; · écarts isolés pouvant comprendre plusieurs centaines d'habitants, notamment en Guyane amazonienne ; · hameaux clandestins dissimulés en colline ou à proximité des lieux de débarquement à Mayotte ; · en forêt guyanaise, hameaux constitués liés à l'orpaillage clandestin qui font l'objet d'un démantÚlement systématique (opération « Harpie ». Des réponses adaptées (bornes-fontaines, latrines et toilettes sÚches) existent et répondent à ces situations, dans le respect des engagements internationaux et de la dignité des personnes. L'intermédiation d'associations est indispensable pour une bonne adéquation des dispositifs aux besoins de la population : une bonne part des bornes-fontaines qui avaient été installées à Mayotte n'avaient pas été entretenues. L'implication, aujourd'hui, du Programme Solidarité Eau (PS-EAU : plateforme d'ONG spécialisée dans ces questions) auprÚs du SIEAM à Mayotte traduit la volonté aujourd'hui bien établie de développer ces services, qui avaient été antérieurement déconsidérés par certains élus. Des méthodes impliquant directement la population concernée dans la gestion de ces équipements sont des garanties de non-dégradation et d'entretien futur. Des précautions élémentaires doivent être prises (plateforme bétonnée, drainage des eaux autour de la plateforme) pour assurer la salubrité. Ces démarches sont largement pratiquées dans le monde dans des contextes analogues. Le systÚme de borne-fontaines à prépaiement par carte électronique 24, tel que pratiqué, a fait ses preuves : les dégradations sont rares quand la question sociale a été préalablement traitée25 par une écoute et une gestion locale adaptée, et la fraude, qui repose sur une assez grande créativité26, reste marginale. Il convient également de veiller à développer ces systÚmes à un coût maîtrisé : le coût d'investissement est d'environ 5 000 par borne, mais les frais d'entretien et de renouvellement peuvent atteindre 2 000 /an par borne s'ils ne sont pas gérés à 24 Un ordre de grandeur peut être donné à partir de l'expérience de Guyane : Dans un quartier de Saint-Laurent-du-Maroni, un bidon de 20 litres d'une eau non contrÃŽlée aurait été vendu jusqu'à 15 par des revendeurs. Les cartes de 10 m3 des bornes nouvelles monétiques sont payées 13 (soit 2,6ct pour 20 litres). Les exemples de bornes vandalisées existent, on peut faire l'hypothÚse qu'ils sont essentiellement le fait d'une part de revendeurs d'eau et d'autre part de situation où des bornes ont été situées aux frontiÚres entre deux communautés, avec l'idée d'économiser un peu d'investissement et quelles servent aux deux, alors que ces communautés sont en conflit. Des communautés ont d'ailleurs parfois elles-mêmes ajouté des capots de protection et organisé un gardiennage pour les protéger. Lors des visites de la mission, le moyen de fraude le plus commun consistait à utiliser deux cartes prépayées superposées. La premiÚre était vide, mais permettait, pour des raisons qui sont restées obscures à la mission, d'éviter que les volumes soient décomptés sur la deuxiÚme. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 37/231 25 26 l'économie27. Les quelques communes en Guyane qui se sont mobilisées en ce sens ont confié à leur délégataire la gestion de bornes-fontaines par avenant au contrat d'affermage . Si la collectivité est ainsi mieux garantie, et peut être mieux rassurée sur les risques judiciaires et pénaux de la responsabilité qu'elle prend, il est regrettable qu'il faille déplacer à grands frais un technicien spécialisé pour un entretien et une surveillance quasi quotidienne qui auraient été beaucoup plus économiquement confiés à un gardien sur place accepté par la communauté concernée28. Sans le développement à une plus grande échelle de tels dispositifs, la revente d'eau dans des conditions sanitaires nettement moins satisfaisantes et à des tarifs prohibitifs se poursuivra. Une densité suffisante de bornes est un facteur majeur du succÚs du programme, notamment dans les secteurs où le systÚme de revente d'eau entre habitat formel et informel est établi, et où les habitants peuvent aujourd'hui considérer avoir l'eau au robinet dans la maison. De même, il est difficile de structurer des réseaux d'assainissement dans des terrains parfois trÚs instables, en l'absence de voiries ou de sols stabilisés et d'offrir ce service sans le paiement d'une redevance d'assainissement hors de portée des moyens de ces familles en grande précarité. Certes, partout où c'est possible, le raccordement au réseau avec des mécanismes de solidarité semble une excellente chose. Mais dans bien des cas, des latrines et des toilettes sÚches permettraient d'assurer une meilleure hygiÚne29. La politique en la matiÚre est encore beaucoup trop timide (quelques dizaines de bornes-fontaines, en tout, en Guyane comme à Mayotte, alors que les besoins seraient de plusieurs centaines dans chaque cas pour disposer d'un service de meilleure proximité) et il convient certainement que les services de l'État, dans leur politique de contrÃŽle, tant sanitaire qu'au titre de la police de l'eau, intÚgrent l'utilité de développer au plus vite ces services minimaux et s'en fassent les porteurs auprÚs d'élus euxmêmes parfois réticents. 1.4.3. Autorités organisatrices L'annexe 11 réunit les éléments de diagnostic de la mission sur l'organisation des autorités en charge de l'eau potable et de l'assainissement. Assurer un service public d'eau potable ou un service public d'assainissement sont des compétences des communes. Celles-ci peuvent transférer cette compétence à des groupements de collectivités publiques ­ dont les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou à syndicats ad-hoc. La collectivité ainsi définie constitue l' « autorité organisatrice » du service. 27 Chiffres établi sur les 16 bornes-fontaines récentes de la communauté d'agglomération centre-littoral (CACL) autour de Cayenne. Ce point fait cependant débat : certaines expériences locales mal organisées en amont ont toutefois convaincu certains acteurs que le systÚme communautaire ou associatif était assez peu fiable et que les habitants étaient demandeurs d'un service public complet et non d'un « systÚme autogéré ». Il convient alors de prendre en compte explicitement cette réponse d'attente, tant au niveau national qu'européen et s'assurer que pour une dérogation à la directive eaux résiduaires urbaines, une latrine peut être considérée comme « un systÚme approprié assurant un niveau identique de protection de l'environnement ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 38/231 28 29 Les services publics d'eau et d'assainissement sont des services publics à caractÚre industriel et commercial. Pour une même autorité organisatrice et un même service public, la gestion de ce service (relation clientÚle, exploitation, entretien et maintenance, investissement) peut être confiée, en totalité ou par composantes, à un ou plusieurs « opérateurs » publics ou priÎs dont les statuts peuvent être trÚs divers (Figure 4). Figure 4: Les acteurs des services publics d'eau potable et d'assainissement en France. Source : P-A Roche et Ph Marest, in « Améliorer la performance des services publics d'eau potable et d'assainissement », ASTEE,2012. Les usagers, voire certains élus, ne perçoivent ou ne mettent pas clairement en avant que le service public de l'eau a la responsabilité de délivrer un service de bon niveau, dans la durée et dont les coûts doivent être supportés par les usagers. Certains perçoivent ce service public comme devant être gratuit et implicitement en tolÚrent dans ce même esprit un certain degré de défaillance30. Ceci conduit à ce que : · le souci du prix de l'eau prend le pas sur le niveau du service et la durabilité ; · l'importance de l'exercice de la responsabilité politique de l'autorité organisatrice du service est mal comprise ; · dans les cas de délégation de service, s'ajoute parfois la suspicion de profits excessifs ; · le niveau de formalisation des exigences est particuliÚrement faible, notamment envers les régies. Dans bien des cas, la stabilité d'une organisation d'une taille suffisante (syndicat, grande commune) mais suffisamment proche de la population et des élus communaux a favorisé la prise de conscience et l'exercice des responsabilités même si ses moyens sont limités (par exemple : Marie-Galante ou les syndicats du nord de la Grande Terre en Guadeloupe, du Nord Atlantique et Caraïbes ­ CAP Nord en Martinique). L'existence de ces services fonctionnant réguliÚrement ont permis des fusions permettant de bénéficier de l'accroissement de périmÚtre sans perte de gouvernance. 30 La tolérance aux dysfonctionnements (pannes, tours d'eau, eau distribuée non potable) est bien supérieure à celle rencontrée dans l'Hexagone. Dans certains cas, le service est encore récent et peut continuer à apparaître, même dégradé, comme un progrÚs. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 39/231 À l'inverse, les grands redécoupages ou les créations ex nihilo sur la base de services peu performants ou dans des contextes de conflits politiques sont porteurs de risques à court terme qui touchent tout particuliÚrement les Antilles : · En Guadeloupe, la situation reste préoccupante malgré tous les efforts faits par l'État et les collectivités pour sortir de la situation de crise occasionnée notamment par les difficultés du SIAEAG31. · En Martinique, le détachement de la gestion du SICSM au 1er janvier 2015 des communes du Lamantin et de Saint Joseph est un défi : non rÚglement des conditions financiÚres de fourniture d'eau par le SICSM, désaccord sur la dévolution des usines de production, attrition de l'assiette du SICSM, contentieux avec l'ancien exploitant. La création des syndicats uniques dans les Antilles a polarisé les débats et détourné les énergies de la gestion de court terme (s'accorder sur un prix de l'eau « en gros ») et de la préparation du moyen terme (faire face aux besoins de renouvellement). L'urgence est à la prise de compétence et la mise en ordre des gestions des EPCI-FP, à des affectations patrimoniales stabilisant les acteurs dans leurs rÃŽles et, pour les infrastructures d'intérêt commun, à des accords formalisés et la constitution, entre les EPCI-FP concernés, de l'outil spécifique (syndicat) permettant d'assurer le portage de ces ouvrages. 1.4.4. Opérateurs publics et priÎs Dans tous les DROM, gestion directe et gestion déléguée sont pratiquées. La gestion directe concernait en 2012 : · pour l'alimentation en eau potable environ 1/4 des services (3/4 France entiÚre) et 22 % de la population (39 % France entiÚre) ; · pour l'assainissement environ 1/3 des services (57 % France entiÚre) et 30 % de la population. A la Martinique et en Guadeloupe, le débat sur le mode de gestion est particuliÚrement aigu. Certains y considÚrent que les opérateurs priÎs s'enrichissent indûment par des tarifs anormaux, génÚrent ainsi des flux financiers vers l'Hexagone, dépendent de décisions et intérêts hexagonaux ou privilégient les cadres hexagonaux. Comme on l'a vu précédemment, ceci a conduit à des évolutions des modes de gestion (extension d'Odyssi, évolution du SIAEAG) non dénuées de risque de court terme ou pÚse sur les possibilités de regroupements de maîtres d'ouvrage. 31 L'implosion du SIAEAG a des causes multiples (gestion financiÚre hasardeuse, défaillance de facturation) auxquelles s'est ajouté la perte d'assiette consécutive à sa réduction de périmÚtre territorial dont les conditions financiÚres n'avaient pas été réglées préalablement ; le fonctionnement de Cap Excellence a été handicapé au départ par les difficultés d'incorporation de Baie Mahaut mais cette difficulté a été surmontée ; la dévolution des infrastructures du SIAEAG située sur la cÃŽte au vent n'est pas réglée et constitue un risque majeur (cf. revendication de l'usine de Capesterre Belle Eau par la CA Sud basse Terre) ; les conditions dans lesquelles la Communauté du Sud-Basse-Terre a repris de façon non anticipée en régie directe la gestion des services de nouvelles communes importantes, alors que ses services avaient déjà des difficultés à assurer la gestion des réseaux dont ils avaient la charge, ne sont pas propices à la qualité du service (les facturations semblent encore en mai 2015 difficiles à établir pour ces nouvelles communes). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 40/231 A. Les opérateurs publics La gestion par des opérateurs publics s'effectue : · par des régies communales ou plus récemment au niveau des EPCI. Celles-ci peuvent être en fait quasiment inexistante (certaines communes de Guyane et de Guadeloupe) ou avoir au contraire d'une trÚs bonne technicité (Saut-Paul de la Réunion, par exemple). La CASUD à la Réunion exerce en régie les compétences qui ont été transférées au niveau intercommunal. · par les syndicats dédiés à l'eau32 ; · par des établissements publics spécialisés33 (Odyssi à Fort de France, Établissement des eaux de Saint Martin, La Créole à la Réunion). B. Les opérateurs priÎs Les opérateurs priÎs interviennent généralement comme fermier. La concession est exceptionnelle (St Laurent du Maroni en Guyane : une usine de production d'eau potable, Saint Martin : usine de dessalement à l'origine ; CINOR à la Réunion pour le traitement des eaux usées) mais certains contrats d'affermage peuvent comporter des îlots concessifs. La prestation de service intervient ponctuellement. De petites entreprises de prestations de service, éventuellement de bonne réputation (par exemple fondées par des techniciens transfuges des grands opérateurs) opÚrent sur les installations priÎes, mais ne sont pas en mesure de traiter pour offrir une prestation globale avec des services publics. Généralement un délégataire « historique » en place depuis des décennies est en position dominante : Martinique (Suez-environnement), Guadeloupe et Saint-Martin (Veolia), Réunion (Veolia), Guyane (Suez-environnement), Mayotte (SOGEA). Il a constitué pour chaque territoire une société spécifique. Des opérateurs complémentaires ont néanmoins des parts de marché minoritaires : Martinique (SAUR) Guadeloupe (SAUR, Nantaise des Eaux34), Réunion (La CISE, du groupe SAUR, y a une part de marché proche de celle de Veolia, et SUDEAU, autre filiale de la SAUR, une part plus modeste). 32 Les syndicats « de métiers » ont permis de progresser dans la mise en oeuvre des services publics d'une façon indéniables. Ils mélangent cependant d'une façon qui n'est pas propice au dialogue de performance, les rÃŽles d'autorité organisatrice (qu'ils sont généralement, puisque les communes leur ont trÚs souvent délégué leurs compétences, même si parfois une partie de leur activité se fait en prestation pour des communes ayant conserÎ leur compétence, dans une logique in-house qui se rapproche alors des SPL) et les rÃŽles d'opérateur. Il s'agit de ce qu'on appelle souvent des régies personnalisées. La régie personnalisée est un établissement public placé sous le contrÃŽle de la collectivité. FinanciÚrement autonome, elle est dotée de la personnalité morale et applique les rÚgles de la comptabilité publique. La collectivité conserve cependant le contrÃŽle du service. C'est la solution la mieux adaptée à assurer une gouvernance cloisonnée entre les autorités organisatrices et leurs opérateurs publics. Il ne faut pas les confondre, même s'il y a des proximités, avec la notion, moins aboutie, de régie autonome. Une régie est dite autonome dÚs qu'elle bénéficie d'une certaine autonomie financiÚre sans pour autant disposer de la personnalité morale. L'avantage d'une telle formule est de doter certains services d'un budget autonome. Il est ainsi plus facile de respecter l'exigence d'équilibre financier imposée au SPIC. Cela apparaît cependant encore comme susceptible, en termes de responsabilité et de nature du dialogue de performance, une situation moins propice à la qualité que les régies personnalisées. La Nantaise des Eaux a été rachetée à le groupe Suez-environnement le 28 avril 2015. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 41/231 33 34 Les délégataires historiques sont souvent issus du décroisement des participations dans des sociétés « 50/50 » de la Société Lyonnaise des Eaux et de la Compagnie Générale des Eaux. L'annexe 12 présente les principales appréciations que la mission a pu recueillir auprÚs d'eux sur les perspectives d'évolutions des marchés. Les fragilités de la gouvernance, notamment dans les Antilles, les difficultés à mettre en place des managements favorables à la performance et les épisodes récents tant en Guadeloupe qu'en Martinique, ainsi que l'exiguïté de certains marchés, conduisent les DROM, hormis la Réunion, à être peu relativement attractifs pour ces opérateurs. C. Le défi d'accroître la technicité des services Plusieurs difficultés communes aux gestionnaires des services (en tant que maître d'ouvrage) et aux autorités organisatrices apparaissent. Un effet de ciseau se produit entre la croissance vigoureuse de la technicité des infrastructures (par exemple technologies membranaires, conduite des stations d'épuration mises aux normes DERU...) et le niveau technique d'origine de l'abondante main d'oeuvre d'exécution. Des exemples de non utilisation ou de non maintenance d'équipements (pressostat, poste de refoulement...) sont déjà rapportés en nombre significatif. La masse salariale déjà trÚs importante du fait de ce personnel historique limite les possibilités d'embauche de personnel ayant une formation technique plus adaptée. Le gisement des jeunes techniciens et ingénieurs qualifiés est insuffisant en Guyane, Mayotte, Saint Martin par le double effet de la rareté des natifs formés (il n'existe pas de formation sur place) et de la faible attractivité de la vie locale (certains natifs en poste ailleurs refusent les sollicitations locales). En Martinique et en Guadeloupe ces difficultés semblent en passe d'être résorbées. Cette question est beaucoup moins prégnante à la Réunion. La formation continue est difficile : il n'existe pratiquement pas de session régionale ce qui oblige à recourir à des formations hexagonales qui ne sont pas toujours adaptées aux spécificités tropicales. Le parangonnage connaît les mêmes difficultés. La situation des personnels des autorités organisatrices et des services en régie est de ce point de vue pire que celle des opérateurs priÎs qui bénéficient des politiques de leur groupe. Enfin, une difficulté propre aux autorités organisatrices est qu'historiquement, la premiÚre attribution exercée en propre était la composante administrative, la composante technique (maîtrise d'oeuvre ou assistance à maîtrise d'ouvrage, suivi techniques des délégataires) étant confiée aux services de l'État. Aussi elles ont souvent dû reprendre cette compétence ex nihilo lors du retrait de ceux-ci. La faiblesse des services techniques des maîtres d'ouvrage réduit leur capacité à discuter des hauts niveaux technologique proposés par les bureaux d'études ou la police administrative pour certains projets ou à suivre leur délégataire. Au sein de cet environnement difficile, il faut souligner que plusieurs autorités et services bénéficient de jeunes techniciens et ingénieurs trÚs prometteurs et Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 42/231 dynamiques souvent originaires de la région, dotés d'une premiÚre expérience hexagonale. L'encadrement décisionnel reste souvent fragile ; il repose souvent sur d'anciens « métropolitains » dont la légitimité est contestée par certains à ce titre ou de cadres locaux de culture administrative qui ne bénéficient pas d'expérience dans un service anciennement constitué (de facto dans l'Hexagone). Les cadres supérieurs techniques locaux sont rares et tous les interlocuteurs tremblent à l'idée de leur possible départ. D. Des outillages logiciels insuffisants Les logiciels de facturation des régies sont disparates, posent de nombreux problÚmes de maintenance et ne font guÚre l'objet des commandes groupées qui permettraient d'en améliorer la gestion et la maintenance applicative tout en faisant de substantielles économies d'investissement. L'inventaire physique des infrastructures (hors même des réseaux) est inégal. La cartographie des réseaux est rarement informatisée (SIG). Les bilans financiers ne prennent pas en compte les infrastructures anciennes faussant les amortissements. La GMAO (gestion de la maintenance assistée par ordinateur) n'est pas répandue. Les délégataires ont développé des éléments pour les besoins de leur gestion sur leurs fonds et outils propres (standards de leur groupe par exemple) mais les conditions de transférabilité (juridiques, financiÚres et techniques) ne sont pas précisées dans les contrats. Ces éléments couvrent davantage les infrastructures principales que le chevelu des réseaux de collecte et distribution. 1.4.5. Administration, gestion et finances A. Gestion et administration Les autorités organisatrices exercent leurs compétences administratives et financiÚres de maniÚre autonome depuis plus longtemps que les compétences techniques. Ainsi la mise en place de budgets autonomes suivant le plan comptable général (instruction M 49) remonte à 1993 environ ; l'ingénierie publique n'a disparu qu'environ dix ans plus tard. Dans les Antilles et en Guyane, lorsque les autorités existent effectivement (cf. infra), la maîtrise de ces compétences administratives et financiÚres est encore trÚs inégale selon les autorités et repose souvent sur des personnes nommées bien connues des interlocuteurs dont le départ met à mal le systÚme. En dehors de cas particuliers comme la commune de Saint-Louis la situation est moins préoccupante à la Réunion. L'annexe 13 présente un bilan des constatations de la mission dans ce domaine, pour lequel les chambres régionales des comptes sont fréquemment conduites à formuler des observations. B. Finances Les résultats des services sont souvent modestes. Celui du service d'assainissement est le plus fragile. Certains résultats seraient péjorés si la gestion des amortissements Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 43/231 était complÚte bien que la reprise des subventions neutralise une partie des dotations omises sur les immobilisations récentes. C'est particuliÚrement le cas des services d'assainissement qui étaient souvent en équilibre précaire et vireraient au déficit avec la modernisation des stations. Le recouvrement des coûts du service auprÚs des usagers est parfois trÚs faible 35 : la part des prélÚvements sauvages dans les « fuites » trÚs importantes de beaucoup de réseaux est difficile à apprécier, mais également de nombreux compteurs sont bloqués, des institutions importantes (hÃŽpitaux36, bailleurs sociaux, établissements publics, notamment lycées et collÚges) ne montrent pas l'exemple de l'acquittement de leurs factures. Il serait erroné d'imaginer que les problÚmes d'impayés sont uniquement le fait des ménages modestes, loin de là. De trop nombreux services ont une gestion de clientÚle et une émission des factures insuffisantes. Le service d'assainissement bénéficie souvent d'un « soutien occulte » du service d'eau potable notamment par l'imputation d'une quote-part « erronée » des charges de personnel. Dans certains cas, ce soutien est explicite sous forme d'une subvention. Ce transfert au service d'assainissement aggrave ainsi la carence du renouvellement de l'eau potable. Certains élus considÚrent qu'en application du principe d'équilibre du budget, un résultat bénéficiaire doit conduire à baisser le prix de l'eau. La capacité d'autofinancement n'est guÚre différente des résultats compte tenu de la faiblesse des dotations aux amortissements. La capacité d'endettement n'est de ce fait pas éleÎe. Lorsque le service n'a pas la personnalité morale, la capacité est celle de sa collectivité de rattachement qui est presque toujours à saturation. La mission a mené par elle-même l'analyse d'un certain nombre de comptes d'exploitations qu'elle a pu se procurer et a tenté d'établir des esquisses des équilibres financiers globaux des services en intégrant des plans d'investissement présentés par ailleurs (Annexe 14 : capacités d'autofinancement des services). Ces calculs n'ont cependant pu porter que sur un nombre limité de DROM et de services à l'intérieur de ceux-ci. Ils ont alimenté qualitativement la réflexion de la mission, mais un travail détaillé EPCI par EPCI est indispensable en lien avec les PPI correspondantes, avant d'établir des synthÚses globales DROM par DROM. Elle a été surprise de ne trouver quasiment aucun interlocuteur au sein des DEAL ou des Offices de l'eau qui aient conduit ou commandité de tels travaux (à l'exception notable de l'office de l'eau de la Réunion dans le cadre du schéma directeur en cours, mais les résultats n'étaient pas 35 Un niveau de 30 % d'impayés semble atteint actuellement en Guadeloupe, y compris pour des grandes EPCI-FP. La mission n'a pas moyen de valider ces estimations, mais elles semblent localement communément admises. Si tel était le cas, le service serait aujourd'hui géré de façon déficitaire. La facturation aux usagers pour cette collectivité pour l'eau potable, se fait pour la premiÚre tranche (0 à 50m3) à 0,97 et au-delà à 1,6 /m3. Avec 30 % de non paiement, cela signifie que le m 3 est acheté par la majorité des usagers en moyenne à 0,7 /m3 ; une partie de l'eau est achetée en gros au SIAEAG à 0,8 /m3 ; avec un rendement de la distribution autour de 50 %, cet achat à lui seul représente 1,6 /m3 délivré ; à ceci s'ajoutent les coûts de la gestion de la distribution, de la facturation, etc. Si l'on suppose (donnée théorique) que ce coût est de 0,5 /m3, cela signifie que le coût réel pour cette eau est aux alentours de 2,1 /m3 : les recettes couvriraient 1/3 de la dépense pour cette partie de l'eau distribuée qui est achetée en gros, hors effort d'investissement. Les dettes cumulées d'un grand hÃŽpital guadeloupéen à l'égard du service d'eau et d'assainissement atteindrait l'équivalent d'un an de ses propres crédits de fonctionnement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 44/231 36 disponibles au moment de la rédaction du présent rapport). Pour donner une premiÚre idée globale, la mission a extrapolé les données qu'elle avait analysées à l'ensemble des DROM, ces chiffrages étant cependant empreint d'incertitudes significatives compte-tenu de la méthode employée. Cette synthÚse est présentée au § 1.10.1. Les caractéristiques des comptes des services ont été examinées lors de l'analyse générale des caractéristiques des services d'eau potable et d'assainissement. Au bilan, l'absence d'évaluation des infrastructures qui ne sont pas trÚs récentes (conséquence de celle souvent sous-jacente de l'insuffisance des inventaires physiques) est particuliÚrement dommageable dans les services anciennement constitués (Antilles, Réunion, Agglomération de Cayenne) puisqu'elle contribue à l'absence de politique du renouvellement dont le besoin est pourtant immédiat. La Martinique et la Guadeloupe fournissent des ordres de grandeur : · La valeur du patrimoine AEP de la Martinique a été estimée dans son schéma directeur (2007) à 1144 millions d'euros (2900 /habitant, 7800 /abonné, ce qui s'inscrit dans les fourchettes des valeurs obserÎes en métropole à l'époque)) (63 % de réseaux, 19 % de branchements ; 18 % d'ouvrages). L' amortissement annuel sur une durée de 60 ans est alors estimé à 19 M soit 0,79 /m3 (ce qui équivaut à 40 % du prix AEP de l'époque). La dotation aux amortissements obserÎe atteignait environ 33 % de cet l'amortissement théorique avec de fortes variations entre services (10 % à 45 %). · En Guadeloupe, le schéma directeur (2010) mentionne un amortissement annuel théorique de 27,8 M. L'écart avec la Martinique pour une population desservie identique semble ­ suivant les données du schéma ­ dû à un plus grand réseau (+27 % : 4200 km contre 3300 km) lié pour partie aux grandes canalisations de transport dont les dessertes insulaires (Les Saintes, Marie Galante) et une plus grande dispersion des abonnés. L'amortissement annuel s'élÚve alors à 0,84 /m3 (ce qui équivaut à 50 % du prix AEP de l'époque). La dotation pratiquée était de 20 % de la valeur théorique. La capacité d'autofinancement des services anciennement constitués est donc largement amputée, mais les dotations aux amortissements et la politique de renouvellement sont loin d'être en adéquation avec ce que prévoyait à juste titre, mais de façon certainement irréaliste, ces schémas directeurs. Dans les services plus récents, ou pour les immobilisations récentes, la situation devrait être plus claire puisque les immobilisations récentes sont enregistrées au bilan. Toutefois plusieurs éléments incitent à l'inquiétude : · Les immobilisations acheÎes restent trÚs souvent comptablement « en cours » ce qui diffÚre l'amortissement ; · Les réformes structurelles s'accompagnent d'une reprise au mieux partielle des immobilisations des anciens services (par exemples Odyssi en Martinique, l'agglomération de Cayenne) ; · Les immobilisations récentes bénéficient de fort taux de subvention ce qui neutralise l'effet financier de la dotation aux amortissements par le mécanisme Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 45/231 de la reprise au compte de résultat d'une quote part annuelle des subventions d'investissement ; · En Guyane, la mise en place de la comptabilité M49 est trÚs lacunaire non seulement dans les communes où le service se crée mais aussi dans des petites villes anciennes mais en développement. En Guadeloupe, la prise de compétence par les communautés de communes devraient mettre fin aux situations communales sans comptabilité M49. L'absence de M49 est souvent concomitante à la gratuité de l'eau. Les résultats des services d'eau potable sont généralement bénéficiaires souvent modestement (0.1 à 0.2 /m3 facturés). Ces valeurs sont parfois obtenues grâce à une omission d'autres charges que les dotations aux amortissements. La comparaison avec les ordres de grandeurs de l'amortissement annuel non pratiqué montre l'ampleur de l'impasse, besoin renforcé par l'accumulation du retard. Ce besoin est confirmé par l'analyse de cas précis : ainsi une étude spécifique du réseau AEP d'Odyssi a estimé les besoins urgents à 35 M sur les cinq prochaines années alors que la dotation annuelle aux amortissements est d'environ 1 M, la capacité d'autofinancement brute de l'ordre de 3 M dont 1 M est consacré au remboursement du capital des emprunts, soit 2 M de CAF nette. Résultats et capacités d'autofinancement peuvent paradoxalement fournir la part d'autofinancement de travaux neufs qui est d'autant plus modeste que les taux de subventions sont généralement trÚs éleÎs. À l'initiative des élus, le résultat du service d'eau potable est fréquemment viré au service d'assainissement pour apporter l'autofinancement aux investissements de ce service jeune et souvent déficitaire. Ce transfert bien que peu orthodoxe pourrait être techniquement pertinent si les besoins de renouvellement du service d'eau potable étaient couverts ce qui n'est pas le cas dans les exemples étudiés. Cette pratique est réguliÚrement dénoncée par les chambres régionales des comptes. Les services en extension, notamment en Guyane, semble peu pratiquer l'étude de l'équilibre économique des projets d'extension. Ainsi certains projets restent en attente alors que l'augmentation du nombre d'abonnés alliée à un taux de subvention raisonnable rend l'investissement « rentable » en quelques années. Rares sont les services où la comptabilité retrace fidÚlement le fonctionnement du service. Plus rares encore sont ceux qui l'utilisent comme instrument d'analyse, d'alerte ou de planification. Vingt ans aprÚs son édiction, la M49 reste largement virtuelle outre-mer et sa mise en place Îritable apparaît urgente pour pérenniser et faire progresser les services. Le budget général des collectivités, trÚs fragile, ne peut concourir de maniÚre significative au service (ce qui serait justifiable en phase de construction) si ce n'est par des concours en nature (prêt de main d'oeuvre, de locaux par exemple). Des augmentations d'assiette généreraient des capacités financiÚres nouvelles : · elles sont possibles en AEP (facturation des prélÚvements collectifs (voirie, arrosage, mais aussi vidangeur, etc.), détection des prélÚvements sauvages, Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 46/231 recouvrement des impayés, modernisation des compteurs) sans investissements massifs mais nécessite un travail de fourmi et une volonté farouche des services et des élus ; · elles sont prometteuses en assainissement collectif par l'identification systématique des raccordables et leur taxation mais suppose ensuite une extension de la desserte gourmande en investissement. Malheureusement, l'autofinancement disponible est mobilisé pour les stations et ne permet pas d'extension de réseaux. · elles sont peu vraisemblables en ANC. 1.5. Services d'eau potable On présente ici les aspects spécifiques aux services d'alimentation en eau potable. 1.5.1. Niveaux de service L'eau potable est la préoccupation primordiale en Guadeloupe, en Guyane et à Mayotte, car le service n'y est quantitativement plus ou pas encore complÚtement assuré. En revanche l'eau délivrée y est sanitairement conforme. · En Guadeloupe, où l'ensemble de la population est desservie, une partie de la population du sud de la Grande terre est soumise à des « tours d'eau » c'est-àdire des coupures hebdomadaires ou bi-hebdomadaires dues à l'insuffisance de la production pour couvrir les besoins des usagers et les fuites qui dépassent 50 %. Ces coupures connues de longue date en période de carême (saison sÚche) interviennent désormais presque toute l'année par suite du délabrement de la distribution. Le compte précis de la population touchée n'est pas tenu ; sur la base d'une estimation d'environ 5000 personnes/coupure journaliÚre, le total hebdomadaire atteindrait 35 000 habitants soit prÚs de 9 % de la population de l'île ; quoi qu'il en soit exactement la population impactée est significative (Figure 5). · En Guyane et à Mayotte, c'est la couverture par le service qui est insuffisante puisqu'il ne dessert que 75 à 80 % de la population sous le double effet d'un retard d'équipement de ces départements et d'une vive croissance démographique qui d'une part densifie les zones péri-urbaines et écarts et d'autre part suscite de nouvelles zones de construction souvent « informelle » c'est-à-dire sans titre. Le pourcentage est incertain compte-tenu d'une part du statut de cet habitat et d'autre part du statut irrégulier de certains de ces habitants peut être d'avantage à Mayotte. L'eau potable est un sujet d'attention vigilante à Saint-Martin et en Martinique où le service est complÚtement assuré par une eau sanitairement conforme : · À Saint-Martin, un scénario « de type guadeloupéen » a été écarté il y a deux ans : l'importance des pertes conduisait à mobiliser en permanence et au-delà Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 47/231 de sa capacité nominale l'usine de dessalement, unique source d'approvisionnement. Une politique volontariste de sectorisation, de gestion des pressions et l'amorce d'un renouvellement a détendu la situation. Une particularité de Saint-Martin est la production priÎe généralement antérieure au service public dans les hÃŽtels et les lotissements de haut standing. · En Martinique, le carême (saison sÚche) provoque des tensions, mais surtout le niveau de fuite est encore éleÎ et constitue une réelle menace. Une prise de conscience est bien amorcée, des travaux encore trop modestes ont été engagés. Le service apparaît bien établi à la Réunion où des problÚmes de conformité sanitaire touchent cependant une importante part de la distribution. Figure 5 : Planification des tours d'eau organisés par le SIAEAG (Guadeloupe) pour la semaine du 27 avril au 3 mai 2015. 1.5.2. Schémas directeurs d'eau potable A. Schémas départementaux Des schémas départementaux assez récents sous la maîtrise d'ouvrage des offices de l'eau existent à la Martinique (2007) (Encadré 1) et en Guadeloupe (2010) (Encadré 2). Ces documents sont extrêmement complets. Ils allient analyse et planification mais comportent aussi des documents pédagogiques. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 48/231 Le montant des investissements (de 2008 à 2025) tel que prévu par ce schéma s'élÚve à environ 150 millions d'euros : planification, capacité des services : 1 % · mobilisation de ressources nouvelles, production : 48 %, · amélioration de la qualité (rénovation des usines et traitements) : 3 % · amélioration des rendements (essentiellement mesurage) : 2 %, · protection de la ressource : 10 %, · sécurisation (stockage, interconnexion, sismicité) : 36 %. · Il s'accompagne d'objectifs de rendement des réseaux (eux-mêmes issus d'un objectif fixé à 80 % par le SDAGE) : 75 % à 80 % en 2010-2020 en partant de 65 % en 2005 mais ne chiffre pas le coût des investissements nécessaires à ces améliorations et n'indique pas comment ils seront financés. Le renouvellement est évalué à 19 M. De fait, ces objectifs trÚs ambitieux n'ont en rien été atteints pour les étapes intermédiaires de sa mise en oeuvre. Encadré 1 : Le schéma directeur d'eau potable de Martinique Le montant des investissements (de 2008 à 2020) envisagés au schéma directeur s'élÚve à environ 290 millions d'euros (hypothÚse basse), non compris 130 M de retenues à usage mixte (AEP et irrigation) : mobilisation de ressources nouvelles : 15 %, · amélioration de la qualité (rénovation des usines et traitements) : 34 %, · amélioration des rendements (essentiellement mesurage) :2 %, · protection de la ressource : 5 %, · sécurisation (stockage, interconnexion, sismicité) :43 %. · Il s'accompagne d'objectifs de rendement des réseaux (issu du SDAGE) : 65 % en 2020 en partant de 50 % (le SDAGE de 2003 visait pourtant 60 %). Les travaux de renouvellement des réseaux, condition à l'atteinte des rendements, ne font pas partie des investissements mentionnés ci-dessus. Sur la base de 4 250 km de réseau d'une durée de vie de 60 ans, le renouvellement annuel serait de 27 millions d'euros selon le schéma directeur. Les efforts de rattrapage qu'il conviendrait de consentir en raison de la dégradation avancée de ceux-ci sont sans doute encore bien supérieurs. Encadré 2 : Le schéma directeur d'eau potable de Guadeloupe. Aucun bilan d'avancement de ces schémas n'a été dressé et les indicateurs qu'ils proposaient ne semblent pas mis en oeuvre. En Guadeloupe un plan d'urgence a été rédigé par l'État comme résultat d'un consensus à la suite de la dégradation de la situation et de l'instauration de restrictions hors période de carême (saison sÚche). Ce plan est constitué d'une liste d'investissement de 93,7 M (dont 17 M de renouvellement) groupés par urgence dont la mise en oeuvre s'étale de 2014 à 2016. Il mentionne sa compatibilité avec le schéma. La Réunion prépare un nouveau schéma départemental. Mayotte est doté d'un schéma ainsi que Saint-Martin (révisé en 2013). B. Schémas des autorités organisatrices Les schémas à l'échelle des services semblent plus rares qu'en matiÚre d'assainissement sans doute parce que les services sont constitués et qu'il n'y a guÚre outre-mer, encore moins que dans l'Hexagone, de gestion patrimoniale. De tels schémas sont cités dans le schéma départemental de Guadeloupe, mais ils sont caducs au moins pour partie du fait du découpage nouveau des services. L'indicateur SISPEA de connaissance du patrimoine, même si cette donnée est difficile à fiabiliser ; traduit cet écart. Dans ce contexte et compte-tenu du peu d'antériorité dans la connaissance du patrimoine, les obligations récentes de planification à la charge des services introduites par le code de l'environnement sont trop récentes pour avoir été prises en compte. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 49/231 1.5.3. Production d'eau brute et transport Les unités de distribution d'eau potable sont globalement bien qu'incomplÚtement interconnectées, ce qui permet de raisonner pour l'ensemble du territoire. La Guyane fait exception chaque service étant trÚs distant du voisin et au sein même d'une commune des unités de distribution ont dans la même situation. Les ressources mobilisées sont au premier rang les prélÚvements sur les cours d'eau le plus souvent situés dans les forêts publiques des reliefs ce qui garantit la qualité de l'eau brute à l'exception des épisodes turbides. La production souterraine est complémentaire (<50 % à la Réunion, 28 % en Guadeloupe, 7 % en Martinique, faible% à Mayotte et en Guyane) fréquemment issue de captages de sources plus que de forages. Cette production est sujette d'une part à des pollutions par les intrants agricoles et d'autre part en zone cÃŽtiÚre aux risques de salinisation. À la Réunion, à la Martinique et la Guadeloupe, la ressource est inégalement répartie entre des reliefs au vent qui sont les châteaux d'eau et les zones sous le vent et surtout les zones basses pauvres en ressource. Cette répartition va conduire à organiser des transferts entre les zones de chaque île. Saint-Martin se distingue par une unique ressource, produite par une usine de dessalement de l'eau de mer. Des prélÚvements priÎs industriels et surtout pour l'irrigation existent dans les Antilles et à la Réunion mais les volumes totaux ne sont pas disponibles (sauf à la Réunion). A. Peu de difficultés quantitatives majeures de production Les capacités de production couvrent partout les besoins en situation normale. Dans les Antilles l'étiage moyen (débit DCE30 : débit non dépassé 30 jours consécutifs37) est tendu ou déficitaire et l'étiage sec (débit QMN5 débit mensuel minimal de retour 5 ans) engendre des pénuries séÏres. La tension est liée à la moindre disponibilité des ressources superficielles. Le déficit s'aggrave vivement si l'on prend en compte la demande accrue de l'irrigation. Le maintien de débits réserÎs est difficile dans ce contexte. 37 Les documents disponibles ne précisent pas la fréquence, ce qui handicape l'interprétation. L'hypothÚse faite ici est qu'il s'agit de valeurs quinquennales sÚches. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 50/231 Guadeloupe Production (1000 m3/j)* Production par habitant desservi (L/hab/j)* Volume unitaire consommé (L/hab/j) France entiÚre :159 L/hab/j 170 420 183 Martinique 160 400 154 Saint-Martin 6,5** 170** 72** Guyane38 46 280 21440 Réunion39 450 550 290 Mayotte 35 250 98 Tableau 7: Ordre de grandeur des productions d'eau potable. Chiffres approximatifs reconstitués par la mission pour les années 2010 ­2013 selon les lieux. Source : * SISPEA 2012 ; **RAD 2013. En Guyane, les besoins croissants des principales agglomérations (Cayenne et Saint Laurent) sont en voie de couverture par de nouvelles installations. La croissance démographique va à nouveau tendre la situation surtout dans l'ouest. A Saint-Martin, les gains de rendement de 2014 ont permis de retrouver une marge de sécurité et de différer la création d'une nouvelle file de l'usine de dessalement qui était programmée et financée. Le remplacement à leur demande des usines particuliÚres en fin de vie par l'alimentation publique et l'augmentation de la consommation vers des niveaux plus habituels pourraient rendre nécessaire cet investissement. A Mayotte, en anticipation des sécheresses et pour faire face à l'augmentation de la population, un troisiÚme barrage est en cours d'étude. La consommation individuelle y est aussi faible. En Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion, l'irrigation tient une place importante pour la culture de la banane ou des cultures spécialisées. La diversification des cultures hors de la canne et de la banane en dépend. Elle a conduit les départements à mobiliser des ressources, assurer le transport d'eau brute par de grandes infrastructures et à mettre en place des périmÚtres d'utilisation collective. B. Infrastructures de transfert Ces infrastructures départementales ont acquis un usage mixte. Il semble que trois avantages soient reconnus à cette mixité, même si certaines difficultés sont releÎes dans les rapports détaillés : · la priorité d'allocation de la ressource pour l'eau potable en saison sÚche est facile à mettre en oeuvre ; · le transport d'eau brute gravitaire est plus simple que celui de l'eau potable ; · le département est un fournisseur fiable qui met à l'abri de difficiles négociations entre collectivités paires. 38 39 40 À la différence des autres territoires où les unités de distribution sont largement interconnectées, les unités guyanaises sont isolées par les distances : la production totale n'aurait qu'un intérêt statistique. Porte sur 11 des 28 services (54 % de la population). Extrapolé à partir des trois principaux services urbains (87 % de la population desservie). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 51/231 En outre elles bénéficient de financements particuliers aux opérations agricoles ou rurales (FEADER, anciennement ministÚre de l'agriculture). La part utilisée par l'eau potable n'est pas toujours connue de maniÚre précise. Les flux départementaux seraient de l'ordre de 15 % (Réunion, Martinique, Guadeloupe) mais en Martinique et en Guadeloupe, où la question de la mutualisation de la production est à l'ordre du jour, les données sont celles des schémas directeurs qui sont obsolÚtes si l'on en juge par les évolutions structurelles et techniques. En Guadeloupe et Martinique, à la Réunion, ce sont donc les départements par ces infrastructures mixtes qui ont organisé les plus importants transferts entre zone de relief productrice et zone consommatrice déficitaire41. Ces transferts peuvent être complétés par des ventes entre syndicats. En Guadeloupe le syndicat majoritaire (SIAEAG) procédait à son propre transfert au sein de son territoire qui couvrait les deux types de zone. La sortie des communes de la zone de ressource rattachées aux nouvelles communautés de commune l'a mis en situation de fournisseur de ces anciens membres sans qu'un accord soit trouÎ sur le prix de vente. Le défaut de paiement de ces clients en attente du jugement contentieux a contribué à la cessation de paiement du syndicat. En Martinique le syndicat majoritaire (SICSM) va se trouver dans une situation techniquement semblable avec le départ du Lamentin et de St-Joseph pour la communauté d'agglomération de Fort de France. Les conditions de vente n'étaient pas encore fixées fin 2014. Dans les deux cas, l'idée d'un syndicat unique de production et transport est évoquée, dernier avatar de projets plus anciens d'un syndicat d'eau unique toti-compétent. Cette idée appelle plusieurs observations : · L'extension de l'action des départements, acteurs expérimentés en la matiÚre, n'est pas ou peu évoquée. Ceux-ci au contraire seraient prêts à transférer leur activité et infrastructures au futur syndicat ; sans ce transfert, le projet n'aurait d'ailleurs aucune logique. · Le syndicat traitera alors de l'irrigation puisque les infrastructures sont communes, mais la représentation de ses intérêts, et la possibilité pour le syndicat d'exercer cette compétence alors que ses membres (communes ou leurs communautés) ne la possÚdent pas n'est pas évoquée. · Aucun document à jour ne décrit les flux échangés entre collectivités, base qui objectiverait le périmÚtre à mutualiser et les intérêts réciproques. · Le montage et le fonctionnement régulier rapide d'une telle structure pour faire face aux difficultés de Guadeloupe est un défi. · Les projets n'évoquent pas les mécanismes de gestion de la divergence d'intérêt entre des services économes par bonne gestion de la distribution et les services 41 A titre d'exemple, en Guadeloupe, le Département fournit de l'eau brute en volumes à peu prÚs équivalents aux services d'eau potable (10,6 Mm3 en 2014) d'une part et aux irrigants (9,4Mm3), et aux industries agroalimentaires (1,6Mm3) d'autre part. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 52/231 dont les besoins vont croissants avec la détérioration de celle-ci qui seront demandeurs d'investissement de production coûteux. Fort heureusement, dans le cas de la Guadeloupe, la nécessaire réforme du SIAEAG qui est en cours ne prend pas ce chemin, mais vise au contraire à clarifier les missions du SIAEAG. 1.5.4. Traitement de potabilisation · L'essentiel des usines de traitement date des années 1970-1980 avec des unités et des extensions plus récentes. Leur modernisation est ou va être à l'ordre du jour. Ainsi pour certaines la pré chloration des eaux brutes est pratiquée, il n'y a pas de mise à l'équilibre calco-carbonique, etc. · L'ARS de la Réunion considÚre que 34 % des volumes distribués le sont avec des traitements insuffisants42 et que 23 % des abonnés reçoivent une eau de surface ayant fait l'objet d'une simple chloration, sans filtration. · La turbidité est traitée par la voie classique de la décantation-floculationclarification. C'est certainement l'un des enjeux les plus délicats pour la potabilisation de l'eau et l'annexe 15 détaille ce sujet dans le contexte particulier des DROM. · Le sulfate d'alumine est largement utilisé conduisant à des teneurs en aluminium significatives. Quelques unités d'ultrafiltration existent mais sans avantage semble-t-il (coût de fonctionnement, saturation rapide en cas d'épisode turbide). La mise aux normes des installations d'eau potable va donc apparaître comme un enjeu significatif, complémentairement à l'amélioration des rendements de réseaux. 1.5.5. Stockages et sécurité d'approvisionnement Le stockage repose souvent sur de multiples petits ouvrages construit au fil de l'avancement de la desserte et de la constitution des services. La capacité de stockage est inégale : · 1,7 jours de consommation en Martinique ; · 0,8 jours en Guadeloupe ; · 2,2 jours à St-Martin (liée à la mono-ressource qui peut être impactée par un cyclone). 42 L'ARS considÚre même que plus de la moitié des abonnés (58 %) sont potentiellement exposés à un risque diffus de gastro-entérites et que des parasites intestinaux (Giardia et Cryptosporidium) ont été détectés sur une vingtaine de réseaux (10 % des abonnés). Cela l'a conduit à estimer les besoins financiers à plus de 250 M de travaux de construction d'usines de potabilisation, pour équiper l'ensemble des réseaux de distribution d'eau du département. Les travaux sont à prioriser, selon une approche coût/bénéfice, à hauteur de 150 M, pour équiper les systÚmes desservant plus de 5 000 habitants, ce qui correspond à une trentaine de réseaux stratégiques. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 53/231 Des programmes de rationalisation et de modernisation en vue de la réduction de la maintenance, de la sectorisation de la desserte et de l'amélioration de la gestion semblent nécessaires. 1.5.6. Distribution Les rendements des réseaux illustrent deux situations trÚs différentes (Figure 6). · Les services bien établis à fort besoin de renouvellement : Réunion, Martinique, Guadeloupe, Saint Martin. Il s'agit d'équipements progressivement constitués principalement années 1950 à 1980, avec des noyaux plus anciens dans les villes principales43 qui ont fait l'objet d'un faible renouvellement. Les rendements dépassent rarement 70 % et des cas catastrophiques ne sont pas rares (<50 %). Les rendements moyens (Martinique 66 %, Guadeloupe 52 %, La Réunion 61 %, Saint-Martin 45 % (source EEASM)) sont significativement inférieurs à ceux de l'Hexagone (79 %). · Les services en extension : Mayotte et Guyane. Les équipements sont récents et l'extension spatiale, l'évolution des conditions de desserte (branchements particuliers) et l'accroissement des besoins (démographie) sont les besoins principaux, le besoin de renouvellement est secondaire (noyaux urbains anciens). Les rendements sont dans la moyenne nationale. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% France entiÚre Martinique 80% 66% 59% 52% 82% 77% Guadeloupe Réunion Guyane Mayotte Figure 6: Taux de rendement des réseaux d'eau potable en 2012. Moyenne +/- écart-type. Source : données SISPEA 43 Les réseaux sont essentiellement en fonte grise et PVC, localement, mais de maniÚre concentrée, en amiante ciment, devenus trÚs fragiles et fuyards. Conçus à l'origine en antennes par commune, ils comprennent de multiples petits réservoirs en voie d'obsolescence. Le maillage est souvent incomplet ce qui rend les services sensibles aux accidents. La persistance de ces plans en antenne a conduit à peu de sectorisation notamment par étage et consécutivement de gestion des pressions. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 54/231 Le bilan des pertes, quand il est globalisé à l'échelle d'un territoire, est saisissant (Figure 7). Figure 7: Destination des volumes potabilisés sur le territoire de l'île de la Réunion (millions de m3 par an). Source : office de l'eau & AFD, étude sur les rendements des réseaux d'eau potable, état des lieux, 2011. Il est patent qu'un grand nombre de collectivités des DROM ne respectent pas et ne respecteront pas fin 2015 les obligations créées par la loi dite Grenelle 2 (Encadré 3). Anticipant ces difficultés, l'office de l'eau de la Réunion a d'ailleurs envisagé de diminuer le taux de cette redevance pour diminuer l'impact de l'obligation de doublement ! D'autres offices semblent purement et simplement considérer, mais à tort, qu'ils pourront s'exonérer de cette obligation. La loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (loi dite Grenelle 2) instaurait deux obligations nouvelles : la réalisation d'un descriptif détaillé du patrimoine des services publics d'eau potable avant le 31 décembre · 2013. Celui-ci est ensuite actualisé chaque année. un rendement minimal, 85 % ou 65 %+0,2 % x ILC44. En cas de non-respect de ce deuxiÚme point, les · communes disposent d'un délai de deux ans à partir du 31 décembre 2013 pour définir un plan d'action en vue d'atteindre cet objectif. En cas de non-respect de ce deuxiÚme point, les autorités organisatrices disposent d'un délai de deux ans à partir du 31 décembre 2013 pour définir un plan d'action en vue d'atteindre cet objectif. En cas de non-respect de l'une de ces deux dispositions, la redevance pour le prélÚvement dans la ressource est doublée. Encadré 3 : Les obligations de la loi Grenelle II pour les rendements des réseaux d'eau potable. Alors que les schémas de Martinique et de Guadeloupe reposent sur une restauration des rendements des réseaux, le montant des crédits prévus pour leur gestion (pression, sectorisation) est limité. Saint-Martin qui a entamé une action vigoureuse en la matiÚre y consacre environ 4000 /km, la Martinique environ 2000 /km et la Guadeloupe moins de 1000 /km. L'impact en termes de besoin de développement de nouvelles exploitations des ressources, tant de la diminution des pertes que de la maîtrise des consommations, est considérable (Encadré 4). 44 ILC : indice linéaire de consommation (m3/j/km) : c'est le rapport entre les volumes consommés autorisés (auxquels on ajoute le cas échéant les volumes exportés) et le linéaire du réseau. On considÚre souvent que les indices se classent comme suit : ILC< 10 : réseau rural ; 10 < ILC < 30 : réseau de type intermédiaire ; ILC > 30 : réseau urbain. Pour le même type de caractérisation, On utilise aussi la densité d'abonnés (ab/km) qui est le rapport D du nombre d'abonnés à la longueur du réseau et on considÚre alors les catégories : D< 20 : réseau rural ; 20 < D < 40 : réseau de type intermédiaire ; D > 40 : réseau de type urbain. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 55/231 Une étude (Office de l'eau et AFD, 2011) des rendements des réseaux d'eau potable sur l'ensemble de l'île présente l'exemple de l'importante commune du Port, qui est par ailleurs dans une situation plutÃŽt plus satisfaisante que bien d'autres : « Au Port, si la consommation par abonné est égale à 350 m3/an [au lieu de la valeur actuelle de 431 m3/an], alors : Si le rendement est celui de 2011 (69,4 %), alors les besoins supplémentaires en 2030 s'élÚvent à + 0,6 · Mm3/an (au lieu de + 2,8 Mm3/an) ; Si l'objectif de la loi Grenelle 2 est atteint, alors les besoins supplémentaires en 2030 s'élÚvent à ­ 1,2 · Mm3/an (au lieu de + 0,6 Mm3/an). Le gain est de 1,8 Mm3/an (au lieu de 2,2 Mm3/an). Le gain est donc plus important si la consommation par abonné reste égale à sa valeur de 2011, soit 431 m3/an, mais les besoins supplémentaires peuvent être compensés si la consommation par abonné est abaissée à 350 m3/an et en améliorant le rendement. » Encadré 4 : Les économies possibles de production sur la commune du Port à la Réunion. 1.6. Services d'assainissement Il est habituel et compréhensible, bien que ce ne soit pas une analyse pertinente, que, lorsque le niveau du service d'eau potable est insuffisant, ce soit lui qui accapare l'attention et que le service d'assainissement ne soit une priorité ni pour la population ni pour les élus. La facture étant unique, les difficultés de recettes du service d'eau potable se répercute sur celui-ci, amplifiée par de faibles taux de raccordement aux réseaux collectifs. L'assainissement collectif est trÚs variablement développé (Tableau 8) : concernant à peine un quart de la population à Mayotte, il est concentré dans les centres urbains dans les autres DROM, où la population desservie 45 atteint de 40 % à 50 %, contre plus de 80 % dans l'Hexagone. La concentration de l'assainissement urbain en zone densément peuplée est beaucoup plus forte que dans l'Hexagone : le nombre de logement par mÚtre de canalisation est en effet environ le double de l'Hexagone. Ce facteur est a priori plutÃŽt favorable à l'efficacité des services. La recherche de nouveaux abonnés ne doit certainement pas se faire au détriment de cette compacité en étendant excessivement les zones couvertes par l'assainissement collectif à des secteurs de faible densité. Un indicateur de la qualité de collecte et de traitement des effluents est en revanche inquiétant sur l'efficacité de ces systÚmes : les quantités de boues produites étaient environ deux fois plus faibles en Guadeloupe et à la Réunion que dans l'Hexagone, seule la Martinique se rapprochant à moins de 20 % en dessous de la moyenne nationale, et inversement la Guyane et Mayotte se situant vraisemblablement à un trÚs bas niveau. D'importants efforts d'investissement ont été consentis récemment, et souvent dans l'urgence, par les collectivités avec des aides massives de l'État et de l'Union européenne dans le domaine du traitement des eaux usées. Les données disponibles récemment n'ont cependant pas permis à la mission de disposer d'une vision de synthÚse des progrÚs réalisés depuis l'enquête nationale sur les données de 2008 conduite par les services statistiques du MEDDE46. 45 Nous utilisons ici à dessein cette notion, inhabituelle, de population desservie. En effet, il rÚgne dans les données disponibles un grand flou encore aujourd'hui sur la réalité du raccordement dans les secteurs où existe un réseau de collecte : on parle d'usagers raccordables non raccordés. Cette enquête est synthétisée dans le document : « Le service d'assainissement en France : principales données 2008 », CGDD, chiffres et statistiques n°210, Avril 2011, téléchargeable sur le site eaufrance. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 56/231 46 Les échanges de la mission avec les praticiens sur place lui ont permis de constater que le diagnostic suivant est largement partagé : · la création et l'entretien des réseaux publics de collecte des eaux usées sont trÚs souvent défaillants. Le raccordement effectif des habitations aux réseaux de collecte souffre également d'un trÚs important retard. Ce défaut de raccordement pose la question des incitations financiÚres, compte tenu du faible niveau de revenu d'une partie de la population. Guadeloupe Martinique SaintMartin 1,77 9591 26 000 Guyane 2,93 34 514 98 000 45,2 % La Réunion Mayotte 0,81 140 464 338 500 41,9 % 1,31 9 468 51 000 20,7 % · Prix (/m3). Source : SISPEA, 2012 Nombre de logements raccordés. Source SoeS 2008. Population desservie (habitants). Part des logements raccordée à l'assainissement collectif. Moyenne France : 81,3 %. Source SoeS 2008. Linéaire de réseau séparatif eaux usées (km). Source SoeS 2008 Linéaire de réseau séparatif eaux pluviales (km). Source SoeS 2008 Longueur de réseau eaux usées par logement desservi : moyenne nationale : 17m/logement Nombre de services. Source SISPEA 2012 Dont gestion directe Dont délégation de service Capacité cumulée des stations d'épuration en service (EH) Boues produites (Kg MES) par logement raccordé. Moyenne nationale : 44 Kg MES/logement. Source : SoeS 2008. 1,49 73 038 161 000 34,4 % 2,37 88 849 215 000 49,1 % 507 0 6,7 543 278 6 45 355 60 1269 188 8,6 82 48 ? 9 4,7 10 11 5 6 8 2 6 300 000 1 0 1 17 900 ? 15 ? ? 25 8 17 600 000 1 1 0 50 000 ? 15 36 ? 19 Tableau 8: Principales caractéristiques des réseaux d'assainissement collectif. 1.6.1. Schémas directeurs Les schémas directeurs d'assainissement existent fréquemment mais ont rarement été au terme du processus juridique (enquête, approbation). Certains sont obsolÚtes, car ils avaient souvent été lancés il y a plus d'une décennie sous l'impulsion des services d'ingénierie de l'État par exemple en Guyane. En outre leur prise en compte dans les documents d'urbanisme, via les zonages d'assainissement est aléatoire. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 57/231 1.6.2. Investissements liés aux directives européennes A. Exigences de la DERU Les exigences minimales de traitement (Tableau 9) correspondant à l'article 4 de la directive dite « eaux résiduaires urbaines »47 (DERU), sont reprises dans l'annexe II de l'arrêté du 12 juin 2007. ParamÚtre Demande biochimique en Demande chimique en oxygÚne à 5 jours oxygÚne (DCO) (DBO5) 25 70 % à 80 % 125 75 % MatiÚres en suspension (MES) 35 90 % Concentration maximale (mg/l) Taux d'abattement minimum de la pollution émise Tableau 9: Directive eaux résiduaires urbaines. Principales performances exigées. Des échéances différentes ont été fixées par la directive pour la mise aux normes : l'année 2000 pour les agglomérations de plus de 15 000 EH et l'année 2005 pour les agglomérations de plus de 2 000 EH. La France avait été condamnée pour le non-respect de l'échéance 2000 pour 5 agglomérations, dont 3 dans les DROM : Saint-Denis de la Réunion, Basse-Terre en Guadeloupe et Cayenne-Leblond en Guyane, ces problÚmes ayant à ce jour été réglés. La commission européenne vient le 29 avril 2015 d'engager une procédure auprÚs de la cour de justice de l'Union européenne pour manquement de la France sur l'échéance 2005, qui concerne 3 agglomérations en Guadeloupe (Guyave, Morne-àl'Eau et Petit-Bourg. De plus en application de l'article 3 de la directive, « les États membres veillent à ce que l'ensemble des agglomérations soient équipées d'un systÚme de collecte » (avec les mêmes seuils et les mêmes délais que pour le traitement). Il y a donc une double préoccupation : la collecte et le traitement. Les efforts de mise en conformité se sont d'abord concentré sur la question des capacités de traitement. B. Investissements récents Les DROM, comme l'Hexagone, ont vu les efforts redoubler en matiÚre d'assainissement en se concentrant sur l'urgence de répondre aux contentieux européens concernant des retards de mise en conformité ERU des stations d'épuration (les réseaux n'ont guÚre été concernés par ces contentieux). L'annexe 16 fait le point des principaux chantiers de mise en conformité. C. Vers une meilleure conformité des systÚmes dans leur ensemble L'insuffisance du nombre de consommateurs raccordés et l'impossibilité matérielle de parvenir à trÚs court terme à un taux de raccordement satisfaisant place les 47 Directive n° 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 58/231 collectivités dans une situation difficile. Comment financer la part d'autofinancement des lourds investissements à prévoir, tout en assurant un fonctionnement de qualité, s'il faut attendre plusieurs années avant de voir les recettes augmenter ? Outre les aides à l'investissement, une ingénierie de financement comportant des différés de remboursement de prêts (AFD, CDC..) paraît indispensable, mais la faible crédibilité financiÚre de ces services et la faible crédibilité des prévisions annoncées de développement des raccordements conduit les institutions financiÚres à être trÚs prudentes. 1.6.3. Technologies adaptées La dynamique de l'expansion urbaine a souvent été accompagnée de réseaux associés à de petites stations semi-collectives (quelques centaines d'équivalenthabitant) à charge des aménageurs, qui n'ont ensuite pas été entretenues et ne fonctionnent pas. Contrairement à des idées reçues, ceci ne peut être imputées à une inadéquation de ces choix techniques aux conditions géographiques et climatiques : ces mini-stations comportent certes des équipements électromécaniques qui demandent un entretien régulier et une alimentation électrique sécurisée, mais y compris des installations extrêmement simples et robustes type Dewats (decentralized wastewater treatment system) de technologie indienne et fonctionnant parfaitement dans des conditions bien plus difficiles, ne sont pas entretenues et dysfonctionnent. Pourtant le climat tropical est extrêmement favorable à la productivité des dispositifs épuratoires et à la minéralisation des boues. Un précédent rapport 48 rappelait déjà qu' « avec une température éleÎe toute l'année, le climat est favorable au traitement anaérobie de l'eau, qui présente de multiples avantages encore mal appréciés (faible dépense d'exploitation, faible production de boues) ». Des technologies trÚs adaptées, et que la mission recommande chaudement, comme les filtres plantés de roseaux verticaux49, ont de bien meilleures performances qu'en climat tempéré50 où ils répondent déjà aux exigences de la DERU (Tableau 10). Concentration mg/l DBO5 Exigences DERU Filtres roseaux (Hexagone) 25 14 DCO 125 66-75 MES 35 15-30 DBO5 70 96 Rendement % DCO 75 90 MES 90 85 Tableau 10: Performances des filtres plantés de roseaux au regard des exigences de la DERU. Ne comportant aucun équipement électro-mécanique, les lagunes ne sont pas mieux gérées, ni même acceptées par la population (selon les secteurs, le risque de chikungunya devra être expertisé). Bien souvent la défaillance du systÚme est tout 48 Jean-Louis BesÚme et Jean-Louis Ravard : « mise en oeuvre du programme de mesures pour l'atteinte du bon état des eaux à Mayotte », Rapport n°007184 CGEDD et n°10028 CGAAER, 2010. Pascal Molle et al. :« traitement des eaux usées domestiques-état de l'art et performances des filtres plantés de roseaux en France », Ingénieries numéro spécial 2004. Les dossiers techniques de l'ARPE : « les filtres plantés de roseaux en Provence Cote d'Azur ». n°1 septembre 2012. Conseil Général du Morbihan : filtres plantés de roseaux » août 2012. P. Molle et al. : « adaptation de la filiÚre filtres plantés pour des petites et moyennes collectivités des DOM », congrÚs ASTEE, juin 2014, tbp in TSM. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 59/231 49 50 simplement le résultat d'un débordement des boues dans l'installation car celle-ci n'est jamais vidangée. Le SDAGE Guadeloupe dénombre 300 mini-stations à maîtrise d'ouvrage priÎe dont le dysfonctionnement constitue une source de préoccupation vis-à-vis de la pollution des milieux aquatiques et du risque de transmission des pathologies infectieuses. Le SDAGE impute ces dysfonctionnements à l'absence de contrats d'entretien, à la mauvaise qualité des équipements ou à l'inadaptation au contexte local. À la Réunion, l'Office de l'Eau mÚne un diagnostic sur les 200 à 400 mini-stations considérées comme peu entretenues et en mauvais état. Le SDAGE Guyane met également l'accent sur ce sujet et fixe comme objectif de faire émerger des systÚmes innovants en matiÚre d'assainissement collectif. Il y aurait quelque chose d'injurieux à l'égard des capacités des acteurs locaux à laisser accréditer qu'une sorte de fatalité locale rendrait hors de portée des services locaux l'entretien et l'exploitation de ces équipements. S'il est clair qu'il est nécessaire de renforcer certaines régies sérieusement en électromécaniciens et plombiersélectriciens pour assurer des maintenances de premier niveau de ces équipements. Il y a d'ailleurs des services déjà bien gérés où ces questions ne se posent pas. Remettre en état et faire fonctionner les dispositifs épuratoires existants, et développer les technologies les mieux appropriées pour les nouvelles installations semble de bon sens, notamment dans un contexte de moyens financiers limités du service. À l'autre extrémité, la politique conduite de mise en conformité aux normes européennes a conduit à des réalisations de grande échelle, adaptées à une densité urbaine et une population importante, parfois à la pointe de la technologie et qui peuvent servir utilement de vitrine des savoirs-faire français pour des besoins analogues dans de nombreux pays du voisinage de nos départements d'Outre-mer : la station de Grand Prado51 à Saint-Denis de la Réunion en est le meilleur exemple (Encadré 5). La station du Grand-Prado a coûté 75 M d'investissement a été coordonnée avec un programme de réseau de collecte de 25M et un émissaire en mer de 5M. Elle a bénéficié de 28M de subventions, et 5M de défiscalisation et une TVA NPR pour 1M dans le cadre d'un montage concessif et d'un dossier grand projet innovant, elle a été réalisée en 36 mois. Dimensionnée à 160 000 EH avec un prédimensionnement partiel pour 235 000 EH, respectant les contraintes de zone sensible, délivrant une eau garantissant la qualité baignade, insonorisée et comportant un confinement et le traitement des odeurs, partiellement enfouie pour en améliorer l'intégration paysagÚre, intégrant une réduction du volume des boues et une hygiénisation en vue de la valorisation agricole sous forme de produit fertilisant en cours d'homologation, récupérant l'énergie par production de biogaz Encadré 5 : La station du Grand-Prado pour l'agglomération de Saint-Denis de la Réunion Loin de critiquer ces démarches, la mission insiste sur le fait que celles-ci ont été conduites dans une urgence qui a parfois laissé de cÃŽté deux sujets sérieux : · le raccordement des effluents, qui, insuffisant et sans réelle perspectives d'amélioration, conduit à traiter des flux insuffisants pour le dimensionnement de la station, avec des dysfonctionnements et une faible efficacité de l'investissement public consenti ; 51 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 60/231 · la prise en charge des frais d'exploitation et de maintenance dans les équilibres financiers du service. Les dysfonctionnements constatés en février-mars 2015 sur la station Baobab à Mamoudzou (Mayotte), sont de ce point de vue trÚs inquiétant quant à la capacité du service qui en a la charge (Encadré 6). La station de Baobab à Mamoudzou, réalisée il y a 12 ans, de conception technique trÚs satisfaisante, a depuis sa mise en service été trÚs insuffisamment entretenue. Les principales pompes de la stations sont successivement tombées en panne, sans que le budget d'assainissement ne permette de dégager les ressources nécessaires pour les remplacer. La derniÚre étant tombée en panne en février 2015, la station s'est arrêtée de fonctionner et les effluents ont été rejetés directement dans la lagune, le temps que des solutions de réparation puissent être mises en place. Encadré 6 : La station Baobab à Mamoudzou (Mayotte) 1.6.4. Conception globale du systÚme d'assainissement L'efficacité demande une vision d'ensemble du systÚme d'assainissement, allant du raccordement au traitement des boues produites en passant par les réseaux de collecte et de transport et aux stations d'épuration, et alliant l'exploitation, la maintenance, le renouvellement et l'investissement neuf dans un même effort. A. Gestion des boues : un excellent réÎlateur TrÚs peu de collectivité sont aujourd'hui confrontées à un problÚme de gestion des boues de station d'épuration. Loin d'être réjouissant, ce constat est inquiétant : les stations ne traitent pas suffisamment de pollution, car sinon la question du devenir des boues se poserait comme partout. À ce titre on peut saluer la démarche menée à la station d'épuration de Saint-Denis de la Réunion, dont l'exploitant est confronté à des réticences trÚs fortes de la professions agricole, qui débouche notamment sur des recherches pour améliorer l'épandage sur canne à sucre. Cet exemple demeure malheureusement trop isolé et même pour la Réunion, selon la synthÚse 2013 de l'Office de l'eau, la production totale de boue correspond à 300 000 EH alors que la capacité des stations est de 600 000 EH. À la Martinique, un effort particulier a été accompli à travers une usine de compostage des boues inaugurée en octobre 2013 dans la commune de Ducos et qui est conçue pour traiter 10 000 tonnes de boues, correspondant aux besoins de l'Île. B. Dysfonctionnements par défaut de coordination station-réseau-raccordement Le raccordement effectif des habitants et l'existence, l'entretien et la qualité des réseaux constituent bien l'enjeu majeur dans la quasi-totalité des DROM. Les documents de planification, et notamment les SDAGE, n'ignorent pas cet enjeux. Ils fixent même des objectifs ambitieux, mais ceux-ci sont loin d'être atteints 52. Dans ces 52 Le SDAGE 2010-2015 issu des réflexions de cabinets d'étude et adopté par le comité de bassin, prévoit par exemple : « Un raccordement d'au moins 85 000 habitants à un réseau d'assainissement collectif à l'horizon de 2014 ». À la fin de 2014, on est à mille lieues de ces objectifs. Si les données officielles (BD ERU) envisagent de l'ordre 51 000 personnes desservies, la réalité des raccordements aux réseaux, qui est mal connue, laisse penser que de l'ordre de 3 000 branchements sur les 9 000 théoriques sont réellement opérationnels. Les chiffres cités à la mission par ses interlocuteurs locaux Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 61/231 conditions, les stations d'épuration mises en service sont de peu d'efficacité. La station d'épuration de Dembeni à Mayotte illustre l'ampleur que peut atteindre cette question. La station de Dembeni, construite en 2011, est dimensionnée pour 7 500 équivalents habitants. Le raccordement effectif en 2014 ne concerne que 350 équivalents habitants. Outre les difficultés de fonctionnement (dégagement H2S et incapacité des bassins à fonctionner correctement avec une si faible charge d'entrée), la question est de savoir quand sera atteinte la charge nominale. Pour cela, deux tranches de réseau sont à engager d'ici 2017. Mais il faudra ensuite obtenir le raccordement individuel des habitations ce qui, compte tenu du contexte technique et économique, ne nécessitera pas moins de deux années supplémentaires. Ainsi entre le moment où l'on aura mis en service cette station et celui où l'on atteindra une charge compatible avec sa conception, il s'écoulera au moins 5 ans durant lesquels les coûts d'exploitation seront disproportionnés avec le service rendu, les recettes insignifiantes pour les couvrir et les résultats attendus sur le milieu naturel n'auront pas été obtenus. Il est fort à prévoir que, de plus, ces 5 années de dysfonctionnement auront généré des dommages dans la station, la fera vieillir prématurément et auront démobilisé le personnel d'exploitation. Dans un tel cas, un lagunage ou un filtre planté de roseaux, aurait répondu aux besoins de court terme. Les économies dégagées auraient permis largement de financer les raccordements et les réseaux pour développer ensuite la capacité de traitement de la station. Encadré 7 : La station de Dembeni à Mayotte C. Des traitements trÚs élaborés pour une faible partie des effluents La question des mesures à prendre pour l'assainissement des zones littorales se distingue trÚs fortement selon le caractÚre plus ou moins ouvert des milieux récepteurs, la nature des courants et la sensibilité écologique de ces milieux. Lorsque le besoin d'une maîtrise étroite des flux polluants est aÎré, ce qui est loin d'être systématiquement le cas, la question de la conception globale de la maîtrise de flux polluants est délicate. Les DROM n'ont pas échappé à une difficulté également rencontrée dans l'Hexagone, de la fixation d'objectifs coûteux, du choix de traitements trÚs ambitieux pour des installations qui ne collectent qu'une part insuffisante des flux et donc finalement sans effet significatif sur les paramÚtres bactériologiques qui sont cruciaux pour la qualité de baignade. Si l'objectif de protéger des milieux fragiles est incontestable, il convient de trouver les moyens efficaces de progresser et être conscient du fait que l'on ne maîtrise pas rapidement une telle situation, souvent en partant d'une situation sans aucun traitement. Un diagnostic de l'ensemble des flux à traiter, puis une programmation adaptée réseau-station de traitement doit être conçue entre la police de l'eau et le maître d'ouvrage pour optimiser les résultats à chaque étape d'un processus dont on sait qu'il ne portera ses fruits complets qu'au bout de nombreuses années. Des zones prioritaires ont parfois été identifiées, comme dans le SDAGE de la Réunion dans lequel la baignade figure parmi les critÚres de priorité ANC. D. Un défaut sérieux d'autosurveillance Sauf quelques excellentes exceptions notables, la disproportion entre l'ampleur des investissements consentis et la qualité du suivi des performances (autosurveillance) est forte. indiquent qu'il y aurait en fait seulement 6 000 logements desservis (raccordés et raccordables). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 62/231 E. Assainissement non-collectif et zonages AprÚs examen, les zonages assainissement non-collectif ­ assainissement collectif sont techniquement plutÃŽt bien conçus. On ne peut cependant que mettre en garde les collectivités sur la tentation naturelle, sous la pression des populations dispersées réclamant un traitement équivalent à ceux des secteurs agglomérés, d'une vision trop extensive des zonages collectifs, notamment dans les parties des îles volcaniques où les sols pulÎrulents sont particuliÚrement adaptés à l'assainissement non collectif. Bien souvent les préoccupations qui ont été exprimées à la mission concernant les enjeux pour les milieux d'assainissements non collectifs concernent en réalité des secteurs littoraux de forte densité de population où la difficulté sous-jacente est le nonraccordement aux réseaux collectifs, ou concernent les installations semi-collectives, à l'abandon (par manque de reprise en charge par le service public) évoquées ci-dessus. Il semble donc manquer sur ce sujet une hiérarchisation raisonnable des territoires les plus concernés par la question de la mise en conformité des assainissements noncollectifs, de façon à guider une action ciblée répondant à des enjeux environnementaux bien identifiés et de ne pas faire de ces mises en conformité une fausse priorité là où cela ne se justifie pas. Ceci est d'autant plus nécessaire que, pour l'ensemble des DROM, l'assainissement non collectif concerne au moins la moitié de la population. Au sein du zonage « non collectif », des priorités doivent donc être identifiées en fonction des enjeux, à l'instar de ce qui a été fait en Guadeloupe pour les zones caractérisées en risque « nutriments » (bassins versants des Grand et Petit Cul de Sac Marin). Il convient également de centrer les interventions sur les dysfonctionnements présentant un risque pour la santé (tuyaux cassés ou inexistants provoquant une circulation à l'air libre) ou pour l'environnement (rejet direct en cours d'eau, sans infiltration, dépotage illégaux des boues collectées). Des guides pratiques et des recherches de solutions techniques adaptées sont également à promouvoir. 1.6.5. Enjeux culturels A. Faible perception des enjeux de salubrité En matiÚre de gestion des déchets peuvent cohabiter des situations extrêmes où le tri sélectif cÃŽtoie l'utilisation des caniveaux comme des dépotoirs à ordures. L'entraînement de tous ces déchets par les fortes pluies constitue un obstacle majeur à l'amélioration de la qualité des cours d'eau ainsi que des eaux de baignade. Les cours d'eau pollués par les effluents et les déchets servent notamment au lavage du linge. B. Réticences socio-culturelles à la proximité des eaux usées Il convient de mentionner la spécificité de Mayotte, musulmane à 95 %, ce qui dans le domaine des eaux usées peut induire des difficultés particuliÚres. La perception du caractÚre impur de ces eaux conduit à rejeter par principe même toute installation à Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 63/231 proximité des habitations, l'objet de l'assainissement étant ressenti plutÃŽt comme répondant à l'objectif d'écarter ces eaux impures. Une décision (fatwa53) en 1978 du Conseil des érudits musulmans responsables d'Arabie saoudite a pourtant même autorisé la réutilisation des eaux usées si celle-ci a fait l'objet d'un traitement adéquat. En s'appuyant sur ces avancées, il serait important que la communication soit renforcée sur le fait qu'il n'y a pas d'incompatibilité entre l'Islam et le traitement des eaux usées résiduaires urbaines, y compris à proximité des quartiers d'habitation. Les Cadis y jouent un rÃŽle majeur que les acteurs publics ne peuvent ignorer. En Guyane, au sein de communautés amérindiennes et bushinenges, attachées à un environnement naturel, dont la fragilité est sans doute sous-estimée, et à des pratiques traditionnelles, le fleuve, avec son trÚs important débit d'eaux courantes, reste perçu comme une source directe d'alimentation et d'évacuation irremplaçable et incomparable à tout autre dispositif. 1.7. Eaux pluviales Les précipitations trÚs abondantes et de forte intensité font de la gestion des eaux pluviales un enjeu important de salubrité et de sécurité publique, tout autant qu'environnemental. Bien souvent, il s'agit d'abord d'opérer un curage régulier et un entretien adapté de caniveaux et de fossés qui sont, en général, assez bien dimensionnés. Le traitement des eaux pluviales avant rejet dans le milieu naturel et l'insertion dans les documents d'urbanisme de prescriptions permettant la maîtrise à la source sont encore embryonnaires. L'ensemble des SDAGE des DROM met l'accent sur la réalisation de schémas directeurs qui constituent une étape indispensable. La présence de trop d'eaux claires dans les stations de traitement des eaux usées en Guadeloupe figure en troisiÚme place dans la hiérarchie des problÚmes répertoriés. 1.8. Gestion intégrée de l'eau 1.8.1. Planification et institutions A. SDAGE Les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ont été instaurés par la loi sur l'eau de 1992 et mettent en oeuvre, dans les DROM comme dans l'Hexagone, les prescriptions de programmation de la directive-cadre sur l'eau (DCE). Ils font l'objet des consultations du public prévues par les textes et sont élaborés sous l'égide des comités de bassin (voir ci-dessous). 53 décision légale sur un problÚme d'importance religieuse. Selon cette fatwa, « les eaux usées impures peuvent être considérées comme des eaux pures, similaires à l'eau pure originelle, si le traitement utilisant des procédures techniques avancées qui leur est appliqué est capable d'éliminer les impuretés responsables des altérations du goût, de la couleur et de l'odeur, selon les attestations d'experts honnêtes, spécialisés et bien informés. Elles peuvent alors être utilisées pour l'élimination des impuretés corporelles et la purification, voire pour la boisson ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 64/231 Les SDAGE des DROM sont des documents trÚs complets, de trÚs bon niveau scientifique, qui dressent des bilans sérieux et bien documentés de la situation et proposent des actions dont la réalisation résoudrait bien des problÚmes rencontrés dans les diagnostics. Leur défaut principal est malheureusement leur faible prise effective sur le réel : l'écart est grand entre les ambitions trÚs éleÎes de ces documents, qui n'oublient aucun enjeu, et les quelques priorités les plus immédiates. La démarche de la mission n'a donc pas été de proposer quelque complément que ce soit à ces stratégies, mais à chercher à discerner les enjeux les plus cruciaux et les plus élémentaires et de proposer des méthodes permettant de mieux répondre à ces priorités. B. SAGE Créé par la loi sur l'eau de 1992, amélioré ensuite, le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), déclinaison du SDAGE à l'échelle du bassin versant, est présenté comme l'outil privilégié pour permettre d'atteindre l'objectif de bon état des eaux fixé par la Directive Cadre sur l'Eau. Dans l'Hexagone certains districts en sont quasiment couverts (Loire-Bretagne), tandis que d'autres y ont eu peu recours (RhinMeuse). La Réunion est le seul DROM disposant de SAGE (au nombre de 3, voir encadré 8). Le SAGE Ouest et le SAGE Sud, approuÎs en 2006, en cours de révision, ont tous les deux pour milieu récepteur le lagon et son récif, classés en réserve naturelle nationale, dont le mauvais état est le Îritable indicateur de l'insuffisance des politiques conduites. Leur révision prévoit leur coordination mais pas de rapprochement ni encore de plan d'actions précis, engageant les maîtres d'ouvrage (communes essentiellement), phasé et financé. Leur rÚglement, opposable, va cependant dans le bon sens. La mise en place du SAGE Est date de 2008 ; un SAGE Nord est formellement décidé mais n'existe pas encore. Leur coordination à l'échelle de l'île est encore peu développée. Les programmes de mesures sont cependant présentés dans le SDAGE par territoire de SAGE. Encadré 8 : Les SAGE de la Réunion Il est souvent reproché au SAGE l'enlisement de sa procédure d'élaboration. Quand il n'existe pas il ne saurait constituer une solution à nombre de problÚmes urgents auxquels ont à faire face les DROM, particuliÚrement ceux liés à l'eau potable et à l'assainissement. Ils organisent cependant une démocratie participative réclamée par la société civile, apte à traiter de façon transversale et cohérente l'ensemble des problÚmes liés à l'eau, y compris le traitement des pollutions diffuses et la gestion des milieux aquatiques, en rassemblant l'ensemble des usagers à une l'échelle qui leur correspond, et inscrivant l'action dans la durée. Deux conditions préalables à sa création doivent être remplies, une pertinence territoriale, et la volonté d'un portage politique. C'est la seconde qui a prévalu à la Réunion avec l'implication des EPCI. Aux Antilles et à Mayotte, l'exiguïté des territoires commande d'appliquer ces principes à l'ensemble de l'île, sous l'égide des autorités et des outils existant à ce niveau (comité de bassin et SDAGE opérationnel) ; un SAGE sur une partie de ces DROM disperserait les moyens. En revanche certaines parties du vaste territoire guyanais, dont la ressource en eau est dépendante de grands fleuves, pourraient à terme relever de cette approche pour impliquer les populations locales. Le SAGE ne doit cependant pas constituer un préalable au plan d'actions proposé dans le présent rapport, mais pourra le moment venu prendre le relais de sa mise en oeuvre dÚs que son portage aura été décidé. Ainsi un tel projet est évoqué sur le Mahury soumis à la pression de l'agglomération Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 65/231 cayennaise. Cette procédure ne pourra être utilisée telle quelle sur les deux principaux fleuves (Oyapock, et en priorité le trÚs peuplé Maroni) qui sont frontaliers avec des pays non européens (Brésil, Surinam) qui ne sont, eux, pas concernés par la DCE. Des instruments de coopération locale pour ces deux cas restent à créer. C. Comités de bassin Les comités de bassin fonctionnent de maniÚre inégale, mais généralement beaucoup moins active que dans l'Hexagone. Dans certaines régions, la faiblesse des secteurs économiques agricole et industriel conduisent à une faible mobilisation de ces acteurs souvent trÚs présents dans l'Hexagone. Les moyens des associations environnementales et leurs motivations pour les enjeux de la politique de l'eau sont également plus faibles que dans l'Hexagone. Les comités de bassin ont du mal à mobiliser leurs membres, sauf exception, même pour des réunions qui se tiennent au rythme espacé de deux par an. Les membres du comité sont souvent critiques sur son utilité et sur son influence réelle et disent avoir le sentiment d'y faire de la figuration, de rendre des avis que nul n'écoute ou de participer à des délibérations sans Îritable impact. Ils déplorent la dépendance à la DEAL pour leur secrétariat et en revanche, se montrent davantage bienveillants envers les offices de l'eau dont ils apprécient l'écoute et la réactivité. Les comités de bassin ont pour rÃŽle essentiel de superviser, plus que de Îritablement élaborer comme les textes le prévoient, le SDAGE. Ce document est rédigé par les services de l'État et les offices de l'eau, qui en confient parfois eux-mêmes la rédaction à des cabinets d'étude priÎs. De trÚs bonne tenue technique et scientifique, ces documents paraissent, aux membres du comité de bassin, théoriques, parfois abscons, plus descriptifs qu'opérationnels. Ils paraissent parfois passer à cÃŽté des questions essentielles et des préoccupations réelles de la population (Martinique, Guadeloupe). Les orientations qu'ils définissent ne sont pas toujours suivis par les autorités opérationnelles sans que cela semble pour autant porter à conséquence. 1.8.2. Connaissance L'amélioration de la connaissance est indispensable pour lever les incertitudes permettant de définir plus précisément les mesures ou combinaisons de mesures les plus adaptées pour atteindre les objectifs environnementaux à mettre en place. Des progrÚs considérables ont été accomplis des derniÚres années dans la caractérisation des situations dans les DROM, où les informations étaient encore trÚs lacunaires il y a seulement dix ans. L'importance du territoire guyanais explique que les connaissances y soient encore assez lacunaires malgré des efforts. Les SDAGE identifient les études à conduire, selon des axes trÚs variés, pour combler les défauts de connaissance. L'annexe 21 présente les principaux enjeux de ces études et les efforts consacrés aux réseaux de la connaissance, notamment par l'ONEMA. Des inventaires hydrogéologiques sont en particuliers en cours et permettront de milieux cerner les ressources souterraines. La mission, en l'attente des Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 66/231 résultats de ces travaux, s'est gardée ici de conclusions sur la part des eaux superficielles et des eaux souterraines et la répartition des usages entre ces ressources. Les évolutions climatiques, notamment, peuvent conduire, comme c'est le cas en Martinique en particulier, à une réflexion approfondie sur la meilleure sécurité et régularité apportée par les eaux souterraines. Un important déficit en termes de connaissance est cependant mal identifié par ces documents : il concerne l'hydrologie quantitative, l'hydromorphologie et la dynamique sédimentaire. L'hydrologie est aujourd'hui en gestion des DREAL, qui n'ont que trÚs peu de moyens de jaugeage et de suivi limnimétrique, dans des contextes exceptionnels de difficulté pour pratiquer ces activités (cyclones durant lesquels il est exclu de circuler pour jauger, débits et transports solides exceptionnels, difficulté générale d'accÚs aux sections de jaugeage amont, lourdeur des jaugeages des grands fleuves de Guyane, etc.). Des systÚmes de suivi innovants commencent seulement à testés (surveillance video pour la limnimétrie à la Réunion). 1.8.3. Gestion des cours d'eau L'annexe 19 fait le point des aspects juridiques concernant les cours d'eau des DROM et de l'articulation des diverses polices (domaniale, de l'eau) qui s'exercent sur ces espaces. La gestion et l'entretien des cours d'eau et ravines sont cruciaux dans les DROM : pour contenir le risque inondation, et d'érosion, à des fins sanitaires, de démoustication notamment ou de dératisation, de captages pour l'eau potable ou d'irrigation, pour leur permettre de jouer correctement leur rÃŽle épuratoire d'eaux usées en provenance de l'habitat dispersé ou des petits élevages, pour maintenir la continuité écologique en présence d'obstacles comme les barrages hydroélectriques, enfin pour préserver la remarquable biodiversité qu'ils renferment. La zone des cinquante pas géométriques, les lagons et les mangroves, sont des particularités majeures des DROM, dont l'annexe 20 fait le point. Le littoral comprend des milieux naturels exceptionnels au niveau mondial soumis à des pressions anthropiques trÚs fortes notamment en raison de la trÚs dense occupation urbaine littorale et des pollutions diffuses agricoles. 1.8.4. Les pressions et leurs évolutions Les SDAGE contiennent des présentations trÚs détaillées et bien documentées des activités humaines sur les milieux aquatiques. On trouvera en annexe 22 une synthÚse des éléments saillants de ces pressions telles qu'elles ont été releÎes par la mission. 1.8.5. Enjeux de santé publique Il semble particuliÚrement important, dans le cas des DROM , d'insister sur certains enjeux spécifiques de santé publique liés à l'eau, au-delà ce ceux évoqués par ailleurs de la potabilité de l'eau et de l'épuration des effluents. On n'aborde ici que quelques maladies infectieuses particuliÚres. De façon plus générale, il est courant de distinguer les maladies selon leurs voies de transmission, assurée directement ou indirectement par l'eau (Encadré 9). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 67/231 Lien direct : maladies causées par l'eau de boisson : choléra, hépatite A, typhoïde, giardiase... · parasitoses causées par le contact avec une eau contaminée : schistosomiase, dracunculose. Alors que · cette derniÚre, (communément appelée le ver de Guinée) est quasiment éradiquée, la schistosomiase (ou bilharziose) représente encore un important problÚme de santé publique dans les pays chauds. D'autres maladies contractées lors de baignades (amibiases, otites...) sont causées par des agents pouvant aussi se trouver aussi dans les eaux de boisson. Lien indirect : maladies liées au manque d'eau pour se laver : gale, lÚpre, typhus... · maladies à vecteurs dépendant de l'eau : paludisme, filarioses, onchocercoses, fiÚvre jaune, dengues... Le · cycle de vie de ces insectes comporte une phase larvaire aquatique. Ces maladies sont propagées par les moustiques, à l'exception de l'onchocercose, propagée par la piqûre d'une mouche, la simulie. Encadré 9 : Les maladies hydriques A. Choléra Des contaminations existent dans des régions proches (par exemple, choléra à Haïti en 2014). La Guyane et Mayotte ont été touchées chacune par une épidémie dans les trente derniÚres années liées uniquement à des cas importés. En mai 1991, 20 000 cas par semaine étaient constatés à Lima (Pérou)54, puis en décembre 1991 250 cas (3 décÚs) sont apparus au Brésil, dans la zone frontaliÚre de la Guyane. Au cours du premier semestre 1992, 15 cas (1 décÚs) ont été diagnostiqués en Guyane. L'épidémie de choléra a Mayotte est apparue en 2000 et 10 malades ont été infectés. Cette épidémie est survenue aprÚs qu'une pandémie ait frappé l'archipel des Comores (plusieurs centaines de morts)55. B. Maladies liées au moustique tigre Parmi les vecteurs d'arbovirus56 dont les épidémies ont des conséquences graves sur la santé humaine, le moustique-tigre (Aedes (Stegomyia) albopictus), vecteur de la dengue et du chikungunya, est l'une des cent espÚces les plus invasives connues et se développe uniquement en milieu urbain. Il a besoin d'une eau stagnante pour pondre ses oeufs (vases, soucoupes de pots de fleurs, gouttiÚres mal vidées, vieux pneus, 54 On a pu incriminer le déballastage d'un navire en provenance d'Asie qui, en vidant ses réserves d'eau, aurait largué en mer un vibrion nouveau, inconnu en Amérique latine (vibrion El Tor). Une premiÚre contamination de la population aurait suivi l'ingestion de poisson cru contaminé. BientÃŽt, d'autres défaillances du systÚme d'hygiÚne hydrique ont pris le relais, avec un effet démultiplicateur dramatique (plusieurs milliers de morts) : contamination de la nappe nourriciÚre par les excrétas contaminés, faute d'assainissement correct (nappe dans laquelle une grande partie de la population s'alimente directement) ; distribution par les réseaux publics d'une eau sans chlore rémanent. Les médias (France Mayotte matin) ont mentionné en octobre 2014 un cas suspect de choléra qui s'est aÎré négatif . Ce nom vient de : « arthropod-borne virus ». Il désigne 5 familles de virus que sont transmis par des arthropodes. Outre le chikungunya et la dengue évoqués ici, on y trouve également la fiÚvre jaune, l'encéphalite de Californie, les fiÚvres à phlébotomes, fiÚvre de la vallée du Rift, les fiÚvres à tiques du Colorado, etc. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 68/231 55 56 récipients en fer ou en plastique abandonnés, flaques d'eau aprÚs les fortes pluies si elles ne sont pas trop boueuses). · Chikungunya Le virus du chikungunya a été responsable d'une épidémie majeure en 2006 dans l'Océan Indien puis d'un épisode d'ampleur plus modérée en 2010 sur l'Île de la Réunion (153 cas). Le premier cas autochtone de chikungunya a été identifié en novembre 2013 sur l'île de Saint-Martin. Une recrudescence du Chikungunya a été obserÎe en novembre-décembre 2014. Depuis 2013, 5280 cas « cliniquement évocateurs » (1690 à Saint-Barthélémy et 12300 en Guyane) et 3 décÚs ont été identifiés à Saint-Martin, les épidémies étant considérées comme terminées en Martinique et en Guadeloupe. · Dengue La Guyane57 fut le premier territoire à entrer en épidémie en septembre 2012. En Guyane, cette épidémie s'est caractérisée par une durée de plus d'un an et par sa relative intensité puisque si elle n'atteint pas l'ampleur de l'épidémie historique de 2006 (16 200 cas), elle est avec 13 240 cas estimés comparable à celle de 2009 (13 900 cas) qui représente la deuxiÚme épidémie la plus importante décrite depuis la mise en place de l'actuel systÚme de surveillance épidémiologique. Aux Antilles, les épidémies sont restées d'intensité modérée aprÚs les épidémies historiques de 2010. A la Réunion, en 2012, 41 cas probables ou confirmés de dengue ont été identifiés à la Réunion, dont 31 cas autochtones (12 confirmés et 19 probables) et 10 cas importés (3 confirmés et 7 probables). Quelques cas de dengue ont été également obserÎs à Mayotte en 2013 : la dengue reste en épidémie dans le reste des Comores. C. Mesures de prévention concernant directement la politique de l'eau · Lutte anti-vectorielle Soit structurellement (par exemple par un service de la démoustication au Département de Guyane), soit spécifiquement à l'occasion des épidémies précitées, les DROM conduisent des actions anti vectorielles. Ainsi une action particuliÚre de lutte anti vectorielle, consécutive aux épidémies de chikungunya, a été menée à la Réunion sous l'égide de l'ARS (plan ravines de 2010). Avec 500 contrats aidés portés par les collectivités locales (financement État), les résultats sont allés au-delà de la seule suppression des gîtes larvaires : interventions sur la Îgétation, rétablissement des écoulements... Toutefois, la mobilisation des cofinanceurs s'est réduite avec le temps (226 contrats en 2013, moins encore en 2014 et le programme n'est pas reconduit pour 2015). Malheureusement, cette action exemplaire, accompagnée de grands efforts de communication et de sensibilisation, a eu relativement peu d'effets dans la durée sur les pratiques de la population et des déchets s'accumulent de nouveau dans les ravines. 57 Bulletin de veille sanitaire BVS n°2/3 ­ Mars 2015 de la CIRE Antilles-Guyane, « bilan des épidémies de dengue de 2012 à 2014 aux Antilles-Guyane » ; tous les bulletins sont téléchargeables sur le site de l'Institut de Veille sanitaire (INVS) Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 69/231 Les réserves domestiques de récupération d'eau de pluie, notamment les tuf tanks en Guyane (bien que ceux-ci comportent des couvercles) et les piscines sont les lieux privilégiés de ponte du moustique tigre, en revanche les mares boueuses ne sont pas concernées. Les risques de prolifération de moustiques sont souvent, au sein de la population et chez les élus, voire certains techniciens rencontrés par la mission, une des raisons qui viennent alimenter la réticence à l'implantation de stations d'épuration de type lagune, voire filtres plantés de roseaux. Une attention suffisante doit être apportée aux conditions de gestion de ces équipements (un filtre planté ne doit pas comporter d'eaux stagnantes, cela nuit d'ailleurs à sa performance et il faut veiller par une inspection mensuelle à Îrifier qu'il n'y a pas d'obstruction à la circulation de l'eau) : une formation adaptée et une communication active sont nécessaires. · HygiÚne domestique et eau potable Pour le choléra et les diarrhées, la maîtrise de la propagation se fait par le renforcement de l'hygiÚne domestique et la distribution, par bornes-fontaines, d'une eau potable et par l'évitement d'eau stagnantes contaminées à proximité ou dans les cours des habitations en saison des pluies. D. Baignade Les cartes de qualité des eaux de baignade sont loin d'être abouties dans l'ensemble des DROM et la situation est trÚs contrastée entre les territoires, notamment selon les courants littoraux et la plus ou moins facile dispersion au large des polluants. La dimension économique cruciale pour le tourisme, de la salubrité des eaux de baignade est un enjeu encore sous-estimé par nombre d'acteurs, dont la solution passe par une maîtrise scrupuleuse de l'ensemble des flux polluants. E. Lavage en riviÚre Les pratiques de lavage en riviÚres fréquentes à Mayotte et en Guyane présentent un double enjeu : · risques sanitaires encourus compte tenu de la pollution des eaux utilisées pour le lavage et avec lesquelles les lavandiÚres sont en contact. · usage de produits tels que l'eau de javel, moins coûteuse que le savon, qui dégradent la biodiversité. Des propositions ont été faites pour des pratiques plus respectueuses de l'environnement, mais les usages habituels persistent souvent. En outre, ces activités sont souvent exercées par des femmes en grande précarité, généralement en situation illégale, contre une modeste rétribution pour le compte des familles qui sont, elles, pourtant bien installées. L'effort d'information et de sensibilisation doit donc, pour être efficace, s'adresser à l'ensemble des bénéficiaires de ces activités, et non seulement aux lavandiÚres qui n'ont, elles, guÚre d'alternatives. F. Toxicité aiguë · Chlordécone Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 70/231 Le chlordécone est une problématique spécifique aux Antilles. Cet insecticide organochloré a été couramment utilisé aux Antilles dans les années 80 (sous le nom de Képone, puis Curtone) pour lutter contre le charançon du bananier. L'autorisation de vente a été retirée par le ministÚre de l'agriculture en 1990, mais suite à des dérogations son usage a continué jusqu'en 1993. Compte tenu de sa persistance dans les sols pendant des dizaines d'années (beaucoup plus dans certains sols), le chlordécone est retrouÎ dans certaines denrées animales et Îgétales, dans l'eau et dans les chaînes alimentaires. En Martinique plus de la moitié des cours d'eau sont contaminés (SDAGE Martinique 2009-2015). Les contaminations sont surtout présentes à l'aval des bassins versants, dans le Nord-Atlantique, le Centre et le Centre-Sud. Le chlordécone, la dieldrine et le HCH Beta sont également sur une partie des cours d'eau de Guadeloupe, en raison de leur rémanence un obstacle au retour au bon état écologioque des cours d'eau.. · Mercure La toxicité par le mercure est propre à la Guyane. Celui-ci se concentre dans la chaîne alimentaire aquatique. Elle intervient au premier chef par la consommation de poissons source de protéine fondamentale pour les populations des fleuves. Le mercure provient d'un stock naturel, de l'orpaillage historique et de l'orpaillage clandestin actuel qui outre son apport propre, remobilise les stocks précédents. Le projet de SDAGE de Guyane (2016-2012) prend en compte le schéma départemental d'orientation miniÚre (SDOM), en cherchant à concilier économie et milieux aquatiques. L'accompagnement des exploitants légaux porte sur l'utilisation de techniques modernes plus respectueuses de l'environnement, ainsi que sur la formation à la prise en compte des milieux aquatiques. Mais cette action doit être complétée par une action en direction de l'orpaillage illégal, qui occasionne des impacts sanitaires importants sur les populations dépendant de la ressource piscicole dans les cours d'eau pour vivre et est à l'origine du déclassement de 126 masses d'eau de surface. Pour lutter contre l'orpaillage illégal, les actions énoncées par le SDAGE concernent principalement l'engagement d'une discussion transfrontaliÚre, le renforcement de la sensibilisation du public ainsi que l'information sur les progrÚs accomplis par les exploitants légaux en termes d'excellence environnementale. Le 26 mars 2013, les Forces Armées en Guyane ont lancé une vaste opération baptisée « Awara ». Cette opération de lutte contre l'orpaillage illégal avait pour objectif le démantÚlement du site de Grande Usine, à l'ouest de Camopi. Des opérations dites « Harpie » visent à démanteler les sites clandestins. · Phytosanitaires interdits La faiblesse des capacités de contrÃŽle des activités agricoles, notamment en Guyane laisse place à l'emploi illégal de nombreux produits phytosanitaires interdits importés de pays proches (Surinam, essentiellement). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 71/231 1.9. Outils d'appui technique 1.9.1. Offices de l'eau L'annexe 17 réunit des éléments de diagnostic sur le fonctionnement des offices de l'eau, organismes institués par la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'OutreMer, dans l'esprit d'adapter à ce contexte particulier le modÚle des agences de l'eau instituées par la loi du 16 décembre 1964 pour l'Hexagone. Il apparaît que ceux-ci : · ont désormais bien monté en puissance, pour les tâches qui leur sont dévolues, notamment à la Réunion et en Martinique ; · ne sont pas constitués à des échelles géographiques qui leur permettraient de jouer, même à terme, un rÃŽle financier réellement équivalent à celui des agences de l'eau dans l'Hexagone ; · sont aujourd'hui plus orientés vers l'observation, les études et les enjeux de protection des milieux naturels que vers les préoccupations des services publics, notamment d'eau potable ; · sont des établissements publics rattachés aux conseils départementaux alors que la plupart des financements européens sont désormais gérés par les régions. La mission n'a par ailleurs pas identifié d'urgence à constituer un office de l'eau à Mayotte ni d'étendre l'office de Guadeloupe à Saint-Martin. Les offices de l'eau ont exprimé, tout au long du déroulement de la mission, leur frustration de ne pas être considérés comme des parties prenantes explicite des comités de bassins : ils souhaiteraient en être membres ou en assurer le secrétariat (aujourd'hui ce rÃŽle est rempli par les DEAL). La mission considÚre que la revendication d'être membre du comité de bassin est un contresens : les élus, notamment conseillers départementaux, sont bien membres du comité de bassin. Les directeurs d'agence de l'eau, dans l'Hexagone, ne sont pas membre du comité de bassin, et le président du comité de bassin (un élu) y est différent du président du conseil d'administration de l'agence de l'eau (en général un fonctionnaire). En revanche le fait d'assurer un secrétariat technique conjoint de l'État et de l'office de l'eau est une solution dont l'analogue hexagonal a fait ses preuves. 1.9.2. Services locaux de l'État Les préfets exercent un rÃŽle de coordination des différents acteurs et peuvent être extrêmement impliqués et sollicités dans les questions d'eau potable en raison de leurs enjeux sociaux, économiques et sanitaires. Hormis en préfecture, les services cumulent les responsabilités régionales et départementales, contrairement à l'Hexagone. Les directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL), services déconcentrés du MEDDE et du MLETR, constituent l'acteur principal, au sein des services de l'État de la politique de l'eau, les directions de l'agriculture et de la forêt (DAAF) et les agences régionales de la santé (ARS) étant également Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 72/231 mobilisés. Les effectifs de l'État territorial ont diminué de 15 % entre 2008 et 2012, les DROM ayant été plutÃŽt préserÎs dans cette évolution par rapport à l'Hexagone. Ces services sont désormais à la croisée des chemins. L'annexe 18 présente leurs activités. 1.10. Financement des investissements 1.10.1. Capacités d'autofinancement Comme indiqué au § 1.4.5, les capacités d'autofinancement (CAF) des services d'eau potable et d'assainissement sont considérées comme faibles par l'ensemble des interlocuteurs de la mission, modestes pour l'eau potable et quasi-inexistantes pour l'assainissement, et les quelques cas particuliers que la mission a pu examiner sur la base des documents publics confirment cette appréciation générale (Annexe 14 : ). L'ensemble des mécanismes de financement trouvent pourtant leur germe dans les autofinancements disponibles. Le tableau 11 résume ces travaux et l'extrapolation qui a pu être faite par la mission pour l'ensemble des DROM, avec des incertitudes significatives 58, mais qui ne remettent sans doute pas les ordres de grandeur. Les dotations aux amortissements au regard de la valeur des patrimoines concernés, tout comme les capacités d'autofinancement traduisent la faiblesse relative de l'endettement actuel, mais aussi les faible ressources propres pouvant servir de levier de mobilisation pour les emprunts nécessaires à assurer les contre-parties aux subventions. En quelques années de programmation, même avec de fort taux de subvention, ces capacités seraient rapidement épuisées si des mesures solides n'étaient prises pour dégager des résultats permettant de les reconstituer. Résultat courant (M) Dotation amortissement (M) Capacité d'autofinancement (M) Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts (M) Résultat courant/m 3 assiette () DAP/m3 assiette () CAF brute/m 3 assiette () CAF nette/m3 assiette () AEP 20 31 51 42 0,10 0,16 0,26 0,22 Assainissement 13 9 23 14 0,16 0,11 0,27 0,18 Tableau 11 : Évaluation des résultats courants, des dotations aux amortissements et des capacités d'autofinancement brutes et nettes des services d'eau potable et d'assainissement collectif des DROM et de Saint-Martin. Un ordre de grandeur du chiffre d'affaires des services d'eau potable est pour l'ensemble des DROM de 200 M par an59. L'ensemble des services dégageraient une 58 Les comptes d'exploitation examinés par la mission représentent 1/3 des volumes d'eau potable vendus et un peu moins de l'assiette de l'assainissement collectif. Ce chiffre doit être pris comme un simple ordre de grandeur : il est établi simplement en multipliant des prix moyens par m3 publiés dans SISPEA (pour une consommation de 120m 3) par les consommations moyennes par abonnés et le nombre d'abonnés, tels que publiés dans SISPEA. Il ne tient donc pas compte des services non renseignés dans SISPEA ni de l'écart entre le prix payé en moyenne et le Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 73/231 59 capacité d'autofinancement nette (du remboursement du capital des emprunts) de l'ordre de 40 M/an, qui représentent de l'ordre de 20 % du chiffre d'affaires. Avec un chiffre d'affaires global moindre du fait du relativement faible taux de raccordement (de l'ordre de 100 M), les services d'assainissement disposeraient d'une capacité d'autofinancement d'environ 15 M/an. Les investissements réalisés sur l'assainissement (voir ci-dessous) ont mobilisés environ 24 M d'autofinancement par an ces derniÚres années, mais en intégrant le recours à l'emprunt d'une façon que la mission n'a pas pu analyser à partir des comptes. Compte-tenu de l'imprécision du raisonnement, il semble donc que ce rythme dénote une mobilisation massive de l'autofinancement disponible sur ce programme, ce qui corrobore la faible capacité des services à conduire en parallÚle sans aides les travaux de réseaux nécessaires. Le dégagement de capacité d'autofinancement des services, amplifié par les effets de levier des emprunts et des subventions est une question-clé pour tout programme de travaux à envisager. Sous réserve d'une clarification sérieuse des comptabilités, tant en ce qui concerne les imputations que les immobilisations, ces capacités d'autofinancement, rappelons-le, sont,, à développer à partir de 3 démarches de progrÚs : · réduction des charges de personnel par amélioration de la performance ; · réduction des charges par amélioration des rendements de réseaux ; · augmentation des produits par amélioration du recouvrement (réduction des impayés) pour les deux types de services et par amélioration des assiettes (raccordements) pour l'assainissement. 1.10.2. Bilan des investissements contractualisés et financements locaux La mission n'a pas été en mesure de faire un bilan complet des investissements des autorités organisatrices de l'eau potable et de l'assainissement, car en dehors des dispositifs d'aide, les dépenses, notamment de renouvellement du patrimoine, ne sont pas facilement accessibles de façon synthétique60. Il est cependant vraisemblable, au vu des entretiens que la mission a conduits, que ces montants d'investissement non subventionnés, au-delà des simples réparations indispensables, restent encore modestes. Partout ce sont les infrastructures nouvelles qui font l'objet de plan de financement à l'occasion des programmations des CPER et des fonds européens. Le renouvellement prix conventionnel pour 120 m3. 60 La mission n'a pas non plus été en mesure d'établir un bilan de l'ensemble des mécanismes par lesquels les pouvoirs publics nationaux et européens intervenaient dans les équilibres économiques et le financement des services : les dotations de fonctionnement, l'octroi de mer, les compensations tarifaires d'énergie, l'appui du FSE, les avances de trésorerie comme celles de AFD sont souvent gérées à l'échelle globale, voire au niveau du budget communal, et non de façon spécifique. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 74/231 n'est pas subventionnable. L'accroissement des équipements semble permettre de pallier à la dégradation des infrastructures anciennes (par augmentation de la production compensant les fuites des réseaux ou par abandon des ouvrages anciens). Ainsi le fort taux de subvention dont bénéficie les infrastructures neuves d'eau potable contribue au maintien d'une pratique de « consommation » des infrastructures. Le tableau 12 illustre qu'il est plus facile de financer de nouvelles infrastructures (qui plus est fortement subventionnées) que le renouvellement qui est en fait prépondérant dans les coûts prévus dans les schémas directeurs, mais qui ne sont pas mis en oeuvre. Coût /m3 Renouvellement Investissement (hors subvention) Exploitation induite Total schéma Prix de l'eau lors du schéma Prix actuel Guadeloupe 0,84 0,48 0,07 1,39 1,72 2,05 Martinique 0,79 0,22 0,03 1,04 1,9 2,89 St-Martin 0,2 0,5 0,17 0,87 5,38 5,38 Tableau 12: Exemples de répercussion sur la formation du prix de l'investissement neuf et du renouvellement. Source : schémas directeurs d'eau potable. La mission s'est concentrée dans cette partie sur le bilan des investissements subventionnés de façon explicite par l'un ou l'autre des dispositifs plus spécifiques : FEDER, budget opérationnel de programme (BOP) 123 géré par le MinistÚre des Outre-mer, solidarité interbassin en provenance des redevances des agences de l'eau via l'ONEMA. Selon un bilan général dressé par la DEB, pour un montant global d'investissement de 495 M concernant l'assainissement dans la période 2007-2013 (soit un rythme annuel d'environ 70 M par an), l'autofinancement et les emprunts aurait représenté 34 % (24 M), le FEDER aurait apporté 38 %, les financeurs locaux 15 % (conseil régionaux et conseil régionaux 7 % et OdE 8 %) et l'État (ONEMA et MOM) 13 %61. On ne dispose malheureusement pas d'une analyse équivalente pour les projets d'eau potable. Les financements de la solidarité locale (région, département et office de l'eau), ont représenté environ 15 % des apports. Dans le contrat de plan État-Région de Guadeloupe par exemple sont prévus 112 M de travaux pour l'ensemble de l'eau potable et de l'assainissement : 15 M sont prévus de leur part (12 M de l'office de l'eau, 3 M de la Région et du Département qui 61 Cette approche sous-estime les apports de l'État et surestime l'autofinancement, car elle ne comptabilise pas l'aide financiÚre apportée par les prêts bonifiés de l'AFD (la bonification étant financée sur crédits budgétaires de l'État) et de la Caisse des dépÃŽts et consignations (CDC). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 75/231 assure de nombreuses maîtrises d'ouvrage62) ; 15 M de l'État et de l'Onema ; 60 M du FEDER ; 21 M d'autofinancement des maîtres d'ouvrage. 1.10.3. ONEMA et ministÚre des outre-mer Le bilan des interventions63 de l'ONEMA (au titre de la solidarité interbassin, cette disposition concernant les Outre-mer et la Corse) et du ministÚre de l'outre-mer (BOP123) sur la période 2007-2013 est présenté de façon globale en tableau 13 (hors plan d'accompagnement du parc amazonien (PAPA) où la mission ne dispose pas du niveau de consommation spécifique des actions financées par le BOP123) et plus détaillée par DROM en tableau 1. Les taux de mandatement, un an aprÚs l'achÚvement théorique des engagements, restent assez modestes notamment pour les crédits du BOP123 : des taux globaux de 70 % auraient en toute logique été largement atteignables à cette échéance si les programmes étaient mûrs au moment de la programmation initiale, voire de l'engagement de chacune de ces opérations. Le niveau, décidé en 2012, de 30 M par an d'intervention de l'ONEMA, dont 5 M pour le développement des connaissances, est significatif. Il couvre néanmoins également jusqu'en 2017 des aides à la Corse. Cette situation fortement contestée par les acteurs des DROM qui font valoir, non sans raison, que la Corse bénéficie également des subventions de la solidarité du bassin RhÃŽne-Méditerranée, l'agence de l'eau étant commune aux deux bassins et organisant un flux positif en direction de la Corse correspondant à un facteur deux par rapport aux redevances perçues sur ce territoire. Les décisions du conseil d'administration de l'ONEMA concentrent aujourd'hui les aides sur l'épuration des eaux résiduaires urbaines. Des aides ponctuelles sont susceptibles néanmoins d'être apportées pour des ouvrages structurants d'approvisionnement en eau potable, notamment à Mayotte. Les élus locaux des DROM contestent fortement ce ciblage. Constatant le niveau actuel des aides apportées par le MoM sur le BOP123,64 qu'ils jugent faible, et la fragilité de ces 62 Le Département a prévu des travaux sur ses propres installations, mais a aussi prévu d'assurer le rÃŽle de maître d'ouvrage délégué pour des rénovations de réseaux dont il n'est pas propriétaire. Parmi les 22 opérations du plan d'urgence (d'un montant global de 22 M), il en porte une grande part (usines de potabilisation au Moule, au Lamentin, à Deshauteur, aux Abymes, prise d'eau de Ferry à Deshaie, renouvellement de réseaux d'eau potable de Capesterre de Marie-Galante, à Sainte-Anne, réparation de ses conduites sous-marines de transfert d'eau potable vers les Saintes et vers la Désirade). Ces montants ne prennent pas en compte les 3 M apportés par la Région et les 1,2 M par le Département pour soutenir la trésorerie du SIAEAG. Les montants d'engagements sont à prendre avec prudence, car il faut prendre en compte de ce que certains engagements, suivis de désengagement et d'engagement d'opérations de substitution dont la comptabilité n'est pas toujours facile et qui peuvent laisser subsister quelques doubles comptes. le BOP123 (75 M/an pour l'ensemble des DROM) est sollicité sur de trÚs nombreuses politiques publiques, que ce soit les infrastructures (portuaires, universitaires, de transport, etc.), l'eau potable, l'aménagement foncier, la rénovation urbaine, les déchets, etc. Il est mobilisé à hauteur de 12 % sur des actions relatives à l'eau potable et à l'assainissement. Les aides du BOP123 sont complétées par des subventions du FEI (Fonds exceptionnel d'investissements). De 2010 à 2014, le MOM a engagé 21,6 M et payé 6 M sur l'eau potable. Sur cette même période, le MOM a engagé 14,4 M et payé 3,8 M sur l'assainissement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 76/231 63 64 dotations budgétaires, ils considÚrent que l'eau potable, qui est leur priorité, devrait être prise en compte par la solidarité interbassin 65. Cette situation ne pourra raisonnablement évoluer vers un élargissement des champs d'intervention des fonds issus de la solidarité interbassin que si une meilleure visibilité est donnée sur la pertinence globale de cette extension. Les propositions du plan d'action présenté ciaprÚs devraient répondre à cet enjeu. BOP 123 (MOM) Prévu Engagé fin 2014 Mandaté fin 2014 Mandaté/ prévu ONEMA Prévu Engagé fin 2014 Mandaté fin 2014 Mandaté/ prévu TOTAL Prévu Engagé fin 2014 Mandaté fin 2014 Mandaté/ prévu Montants en M 57,7 43,1 20,6 36 % 115,2 115,2 56,7 49 % 172.9 158,3 77,3 45 % Tableau 13 : Bilan des crédits 2007-2013 (État et ONEMA hors PAPA ; État hors bonification des prêts AFD). Source : DGOM. Part DEGEOM Exécution au 31/12/2014 Part ONEMA sur le CPER Exécution au 31/12/2014 (source tableau de suivi) taux de mandatement CP Part ONEMA Exécution au 31/12/2014 (souce ONEMA) Programmation 2008-2014 taux de mandatement Observations Contrats AE Taux d'engagement taux de mandatement Taux d'engagement Guadeloupe 2007-2013 AEP et assainissement 7 000 000 7 000 000 100,00% 5 000 000 4 033 916 80,68% 4 980 550 71,15% 7 000 000 7 000 000 100,00% 7 000 000 6 194 000 88,49% 11 600 000 18 391 425 158,55% 7 000 000 100,00% 20 022 429 20 022 429 100,00% 22 622 792 22 622 792 90,27% 29 141 440 29 141 440 100,00% signature CPER 17-04-07 7 000 000 + 13 022 429 abondement 10 490 532 52,39% signature CPER 03-04-07 7 000 000 + 18 028 792 abondement 7 723 950 34,14% signature CPER 15-02-07 11 600 000 + 17 541 440 abondement 17 077 188 58,60% 0 prévu mais engagé 7,640 M sur le P. 123 signature CPER 16-08-07 Martinique 2007-2013 AEP et assainissement 3 635 650 90,13% 2 496 997 40,31% Réunion 2007-2013 AEP et assainissement 4 630 566 25,18% Guyane 2007-2013 AEP 7 200 000 4 849 007 67,35% 4 204 895 86,72% 5 500 000 6 686 981 121,58% 5 711 320 85,41% 25 061 870 25 061 870 100,00% 1 765 000 1 765 000 1 692 500 1 692 500 5 500 000+ 19 561 870 abondement 10 508 728 41,93% signature PAPA 27-02-07 755 213 42,79% Assainissement Guyane - Plan d'accompagnement du Parc Amazonien 2007-2013 AEP 6 500 000 Assainissement 377 213 22,29% signature CP 28-03-2008 Mayotte 2008-2013 (amendement signé le 25/2/2011 raccourcissement d'un an) AEP 5 000 000 2 752 000 10 706 149 4 368 386 4 000 000 214,12% Assainissement 33 476 161 16 583 765 49,54% 3 559 393 21,46% 40,80% 145,35% 13 094 504 13 618 100 104,00% 1 200 000 30,00% 5 589 730 41,05% 4 000 000 4 000 000 100,00% 14 465 100 14 465 100 100,00% 3 200 000 80,00% 13 000 00 + 1 465 100 abondement 7 740 319 53,51% Tableau 14: Bilan des engagements et mandatements des crédits 20072013 de l'État et de l'ONEMA. Source : DGOM. 65 Parfois ils évoquent l'intervention des agences de l'eau dans l'Hexagone, expliquant que celles-ci interviendraient massivement en soutien de leurs services d'eau potable. Certes elles ont pu apporter ponctuellement des prêts à taux 0 % pour le remplacement des canalisations en plomb. Mais, hormis cette exception, elles n'interviennent pas pour les investissements de renouvellement des réseaux d'eau, ni la réduction des fuites et trÚs marginalement sur les usine de production d'eau potable : leurs aides sont concentrées sur des dépenses de prévention de la ressource en eau. Il n'y a rien a priori de choquant que l'emploi des recettes des redevances soit concentré dans les outre-mers sur les mêmes champs d'intervention. Un appel à projet avait été lancé par l'agence de l'eau RhÃŽne-Méditerranée et Corse pour « économiser l'eau » doté de 20 M. et est resté une initiative isolée. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 77/231 1.10.4. Agence française de développement et Caisse des dépÃŽts et consignation Établissements bancaires, la CDC et l'AFD interviennent dans les DROM sous forme de prêts, éventuellement bonifiés, au profit des collectivités, dÚs lors que les conditions du systÚme bancaire priÎ ne permet pas dans des conditions satisfaisantes le montage financier d'opérations publiques. Comme toutes banques, elles doivent veiller à la crédibilité financiÚre de leurs débiteurs. Leurs adossements sont trÚs différents et cela explique la différence des produits qu'ils proposent. La CDC est adossée sur le livret A.L'AFD se finance sur le marché. A. Bilan des interventions récentes de la CDC · Le programme 2008-2012 dédié à l'eau potable et à l'assainissement Dans le cadre du programme de mise aux normes des installations de collecte et de traitement des eaux usées fixé par la directive européenne de 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines, la Caisse des DépÃŽts a mis à disposition, sur la période 2008-2012, une enveloppe de prêts sur fonds d'épargne d'un montant de 1,5 Md répartie à hauteur de 1,2 Md pour la métropole via les 6 agences de l'eau et 300 M pour l'ensemble des Outre-mer. Concernant les DROM, l'enveloppe était destinée à financer tout projet visant à faciliter l'atteinte des objectifs suivants : · mise en conformité ou la réalisation des ouvrages de collecte et d'épuration des eaux usées en application de la directive « eaux résiduaires urbaines » et de sa transposition en droit national ; · amélioration de l'utilisation de la ressource en eau pour l'alimentation en eau potable en application de l'engagement no 111 du Grenelle de l'environnement, la réduction des pertes en réseaux passant par le renouvellement, l'amélioration et le renforcement des ouvrages de production et de transfert. L'éligibilité des projets à un financement sur fonds d'épargne devait être confirmée par un avis du service local de l'État désigné par le Préfet sur la contribution des travaux projetés à la réalisation des objectifs de mise aux normes. L'emploi de ces financements a atteint 192 M dans les DROM (Tableau 15). Cet emploi illustre clairement la maturité financiÚre et technique trÚs différente des autorités organisatrices selon les DROM, qui sont plus ou moins en mesure de monter des projets susceptibles de mobiliser ce type de dispositifs. Les conditions de ces interventions ont été souvent considérées comme moins intéressantes que celles de l'AFD. Guadeloupe Montant (M) 10,9 Martinique 1,3 Guyane 24,6 La Réunion 148,5 Mayotte 7 Tableau 15: Mobilisation des prêts de la CDC 2008-2012 pour l'eau potable et l'assainissement Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 78/231 · Le programme 2013-2017 de soutien aux collectivités pour pallier leurs difficultés d'accÚs à l'emprunt Dans le cadre d'une enveloppe sur fonds d'épargne de 20 Md mobilisée sur la période 2013-2017, la Caisse des DépÃŽts finance des projets de long terme du secteur public local nécessitant des financements de vingt ans et plus. Les prêts peuvent être accordés aux communes et à leurs groupements, aux départements et à leur régions, dÚs lors qu'ils sont maîtres d'ouvrage d'une opération éligible ou qu'ils y participent à travers l'apport de contributions ou de subventions. Jusqu'au 31 juillet 2014, quel que soient l'emprunteur, le profil d'amortissement, la durée ou la périodicité retenue, les prêts sont proposés au taux du Livret A augmenté de 1,00 %. Postérieurement à cette date, les prêts seront tarifés à Livret A + 1,30 %. Les prêts peuvent également être indexés sur l'inflation à neutralité actuarielle avec les conditions applicables sur l'index Livret A. La quotité maximum de prêt CDC dépend du besoin d'emprunt global du ou des projet(s) présenté(s) par l'emprunteur à la CDC. Le montant pouvant être proposé est défini selon les rÚgles du tableau 16. Tableau 16: RÚgles de définition des quotités de prêts ouverts par la CDC ­ programme 20132017. Fin février 2014, le montant des prêts signés relevant de la thématique « eau potable et assainissement » s'élevait à 248 M. Depuis la mise en place du dispositif mi-2013, 316 M ont été engagés sur cette thématique. De façon générale, les prêts accordés ne sont pas à taux fixes et sont indexés sur le taux du livret A : (livret A + 100pb). Ce sont des prêts de trÚs longue maturité : 20 à 40 ans. Le livret A étant à environ 1 %/an actuellement ce sont des prêts à 2 % annuels. Le différé de remboursement est associé au déroulement des travaux, et peut aller jusqu'à 5 ans. Au sein de cette enveloppe de 20Md, la CDC apporte un prêt bonifié « croissance verte » pour une enveloppe de 5Md sur des activités qui ne couvrent pas le secteur des services de l'eau potable et de l'assainissement. Ce prêt bonifié est à Livret A + 75pb. Enfin, elle apporte des prêts bonifiés dans le secteur du logement social à des taux beaucoup plus intéressants, qui ont pu aller jusqu'à des prêts à taux 0. B. Intervention de l'AFD Le cadre d'intervention sectoriel 2014-2020 pour l'eau potable et l'assainissement de l'Agence française pour le développement (AFD) comporte un volet intitulé « outremer » que nous choisissons de reproduire en annexe 23, tant cet document est en Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 79/231 cohérence avec les diagnostics et orientations proposées par la mission. Les mécanismes d'intervention de l'AFD reposent sur divers dispositifs : · avances de court terme de préfinancement de subventions accordées mais qui ne seront versées que sur services faits ou suivant un échéancier relativement tardif par rapport aux engagements à prendre par la collectivité. Ces prêts peuvent atteindre 3 ans et sont proposés à un taux Euribor 6 mois66 +102 points de base67, ce qui représentait courant 2014 environ 2,3 %/an et se situe à 1,15 %/an68 sur 3 ans dans les conditions de taux actuelles (mai 2015). · prêts de plus longue maturité, sans atteindre les durées de 40 ans offertes par la CDC. Aujourd'hui, le prêt (PCL20) proposé aux collectivités pour une durée maximale de 20 ans assortie d'un différé de remboursement pouvant aller jusqu'à 7 ans, est au taux Euribor 6 mois + 82 points de base, soit environ 2,01 %/an69. Il est bonifié de 20 points par des crédits budgétaires apportés par le MOM. Pour l'assainissement, une possibilité a été ouverte depuis septembre 2014 pour des prêts dits superbonifiés (PCL140) qui sont bonifiés de 140 points (soit un taux de 0,81 %/an sur 20 ans) pour une tranche de 5 M de travaux, puis 20 points de base au-delà comme le PCL20. L'enveloppe de bonifications totale, tous secteurs d'interventions confondus, de 23 M/an pour 2015 en diminution légÚre par rapport à 2014. Bonifier de 20pb un prêt de l'AFD d'1M sur 20 ans revient à apporter une subvention 25 k. Avec une enveloppe de 24,6 M/an en 2014, le MoM a permis ainsi à l'AFD d'ouvrir une enveloppe de prêts PCL20 et de PCL140 d'environ 500 M. Pour que l'AFD apporte 1 M de prêts à taux 0 % le coût serait aux conditions actuelles de 265 k environ, et une enveloppe de 23 M permettrait donc l'ouverture de 87 M de prêts à taux zéro. C. SynthÚse des subventions équivalentes et des coûts budgétaires de la bonification Le tableau 17 donne une idée du coût global de divers crédits sans bonification et du manque à gagner pour le prêteur lié à divers niveaux de bonifications. 66 L'Euribor est le taux moyen pratiqué par les banques pour se prêter de l'argent, en euros, entre elles. Plus précisément, c'est le taux interbancaire offert par les banques représentatives de la zone euro pour la rémunération des dépÃŽts, selon différentes durées de placement. L'Euribor 6 mois était situé entre 2 % et 5 % de 2000 à 2008. AprÚs être descendu en dessous de 1 %, il était remonté à 2 % en 2011, pour ensuite chuter à 0,32 % fin 2013 et 0,17 % fin 2014. Fin avril 2015 l'Euribor 6 mois est à un niveau exceptionnellement bas de 0,065 %. Soit 1,02 %. Un point de base représente 0,01 %. Équivalent taux fixe sur 3 ans sur la base des conditions de taux au 13 mai 2015 pour un prêt d'une durée de 3 ans sans différé. Équivalent taux fixe sur 20 ans sur la base des conditions de taux au 13 mai 2015 pour un prêt d'une durée de 20 ans avec 5 ans de différé. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 80/231 67 68 69 Prêt sur 20 ans AFD Non bonifié taux actuel : 2,21 % 0 0,265 Non bonifié taux actuel 2 %/an 0 0,453 PCL20 Bonification 20pb taux actuel : 2,01 % 0,025 0,240 Prêt croissance verte Bonification 25 pb taux actuel 1,75 % 0,062 0,391 Prêt à taux 0 % Bonification 221 pb 0,265 0 Bonification 100 pb prêt 1 %/an 0,240 0,213 Coût de la bonification/capital prêté Coûts des Intérêts versés/capital emprunté Prêt sur 40 ans CDC Coût de la bonification/capital prêté Coûts des Intérêts versés/capital emprunté Tableau 17: Coût de divers crédits pour l'emprunteur et manque à gagner de divers niveaux de bonification des prêts pour le bailleur. 1.10.5. Fonds européens Comme on l'a rappelé ci-dessus, les crédits du FEDER sont essentiels pour le bouclage des opérations d'investissement. Les assiettes subventionnables, selon les encadrements communautaires, sont trÚs strictes. A. Le calcul des assiettes subventionnables Les services publics d'eau potable et d'assainissement collectif sont des projets générateurs de recettes au titre du rÚglement CE N°1083/2006 (article 55). Les abonnés doivent payer une redevance pour bénéficier du service. Les recettes nettes générées par un projet viennent en déduction de l'assiette éligible. La difficulté réside dans le calcul de ces recettes nettes, qui viennent en déduction de l'assiette éligible (Encadré 10). Les services de contrÃŽle font le calcul suivant, selon leur lecture de la note COCOF 07/0074/09 du 30/11/2010 : « Recettes nettes = totalité des redevances d'assainissement ­ dépenses d'exploitation ». Les dépenses d'investissement sont exclues de ce calcul, notamment les remboursements des prêts (capital et intérêts). Or, les redevances d'assainissement couvrent les dépenses d'exploitation mais aussi les dépenses d'investissement. Les dépenses et recettes d'exploitation s'équilibrent strictement (gestion en régie, aucun bénéfice n'étant dégagé). Les recettes d'investissement permettent de rembourser les prêts. Ce calcul fait donc ressortir de maniÚre systématique des recettes nettes générées par les ouvrages d'assainissement, qui correspondent dans les faits aux redevances permettant de rembourser les prêts contractés. Il ne s'agit donc pas de recettes supplémentaires générées par ces projets, mais simplement des recettes permettant de couvrir leur part d'autofinancement. La note COCOF 07/0074/09 du 30/11/2010 précise pourtant clairement que la méthode du déficit de financement utilisée pour le calcul des recettes nettes générées doit permettre de Îrifier que le projet dispose de ressources financiÚres suffisantes, sans faire l'objet de financement excessif. Le mode de calcul retenu par les contrÃŽleurs conduit à un sous-financement des projets qui correspond au montant des remboursements des prêts (capital et intérêts) et qu'il faudrait compenser avec de nouveaux prêts, qui feraient l'objet de nouvelles redevances d'investissements. Ces nouvelles redevances augmenteront les recettes générées, et donc le montant des aides allouées. Au final, cela conduirait à conclure que les projets d'eau et d'assainissement ne seraient pas éligibles à des aides européennes, ce qui est contradictoire avec les dispositions des directives européennes, notamment celles relatives au FEDER. Encadré 10: Difficulté d'établissement des assiettes éligibles des projets aux fonds FEDER. Source : la Créole. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 81/231 B. La maîtrise collective des procédures La Réunion maîtrise au mieux l'usage des fonds externes. Avec l'Agile 70, structure unique en Europe, elle monte avec succÚs les dossiers émargeant aux fonds européens. Le département Outre-mer de l'AFD a également salué sa capacité à utiliser ses aides et on a vu que seule la réunion a su bénéficier à des niveaux trÚs significatifs des dispositifs eau et assainissement de la CDC pour 2008-2012. Il est indispensable de développer un tel savoir-faire et une telle crédibilité financiÚre dans les autres DROM. Aujourd'hui, les enveloppes disponibles auprÚs de chacun des bailleurs se mobilisent plus selon la capacité des maîtres d'ouvrages et de des autorités régionales et la confiance inspirée aux bailleurs que selon l'urgence des besoins. On se rappellera que les prix des services d'eau potable et d'assainissement sont particuliÚrement bas à la Réunion : ce n'est donc pas par une puissance de la capacité d'autofinancement (CAF) dégagée que ces services, qui sont comme tous sur la corde raide, parviennent à monter leurs dossiers. la Région de la Réunion a même entrepris, avec l'appui de l'AFD, une démarche auprÚs des autorités européennes, dite de blending facility, littéralement « facilité de mélange » qui permettrait, moyennant des conditions drastiques d'emploi, de mutualiser les fonds européens délégués avec les autres outils financiers pour optimiser leur portée, donc en pratique d'assouplir les rÚgles d'emploi des fonds européens quand ces contraintes sont contre-productives. Ces démarches n'ont pas été faites pour des objets du type des projets d'eau potable et d'assainissement, mais l'analogie mérite d'être examinée sérieusement. C. Les orientations et les fonds mobilisables Les nouveaux programmes opérationnels européens pour la période 2014-2020 pour les régions ultrapériphériques (dont les DROM) risquent de diminuer trÚs fortement pour deux raisons : · une baisse globale des fonds du FEDER pour ces objectifs ; · la concentration thématique (Earmarking). La commission demandait de concentrer dans l'Hexagone au moins la moitié des fonds sur les objectifs 1 (R&D), 3 (PME) et 4 (CO 2). Ainsi les huit autres objectifs devraient se partager 50 % de l'enveloppe contre 80 % précédemment. Pour les DROM, cette rÚgle avait été assouplie (50 % sur 5 objectifs). Malgré ces éléments qui pouvaient faire craindre a priori un risque de forte baisse des crédits destinés à la protection de l'environnement, et notamment pour l'eau potable et l'assainissement, les hypothÚses envisagées se situent dans la continuité des efforts antérieurs. Les maquettes FEDER 2014-2020 sont encore en cours d'établissement ; les montants ne sont pas encore toujours clairement ventilés d'une façon qui permette d'identifier les engagements sur les secteurs de l'eau potable et de l'assainissement (Tableau 18). 70 L'Agence de Gestion des Initiatives locales en matiÚre Européenne a été créée en partenariat entre l'État, le Conseil Général et la Région. Elle gÚre 4 fonds d'aides européennes : le FEDER, le FEADER, le FSE et le FEP. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 82/231 Montants (en M ) Martinique Guadeloupe Réunion Guyane Mayotte Enveloppe FEDER (+allocation RUP) 448,3 525,7 1139 340,7 150,2 eau potable 32,4 30 75 20 14 assainissement 30 20 24 Tableau 18 : Montants (non validé) figurant au 1er avril 2015 dans divers documents de travail ou maquettes FEDER 2014-2020. Sources : DGEOM et DEAL. Cela conduit donc à un engagement global attendu du FEDER de prÚs de 245 M pour l'eau potable et l'assainissement sur la période et donc d'environ 40 M de crédits FEDER mobilisables par an. Les maquettes financiÚres n'étaient pas arrêtées au moment de la clÃŽture du rapport de la mission, qui a reçu sur ce point diverses versions contradictoires et non arbitrées figurant dans des documents de travail fournis par divers interlocuteurs. De façon à disposer d'une appréciation en ordre de grandeur du programme envisagé, la mission a établi au tableau 19 une synthÚse de ces informations, tout en étant bien consciente du caractÚre extrêmement précaire de cet exercice. Selon cette estimation, le programme en cours de bouclage pourrait se situer aux alentours de 750 M. Montants (en M ) Autofinancement FEDER Autres aides Investissement Investissement annuel Guadeloupe 22 60 30 112 18,6 20 % 53 % 27 % Martinique 47 32 45 124 20,6 38 % 26 % 36 % Guyane 4672 40 31 112 19,5 39 % 34 % 26 % Réunion71 82 75 72 36 % 32 % 32 % Mayotte 67,573 38 82 188 31,3 36 % 20 % 44 % Total 229 38,1 765 128 Tableau 19: Esquisse d'une maquette financiÚre globale des investissements contractualisables (FEDER et CPER). Estimations par la mission sur la base de documents de travail non arbitrés et non finalisés. Si ces ordres de grandeur se confirmaient, on pourrait alors constater que : · l'engagement européen sur ce secteur n'aura pas pâti des effets possibles de concentration thématique, prouvant alors l'importance reconnue de ce secteur ; les volumes d'investissement seront analogues globalement à ceux des précédentes contractualisation, sans doute avec un certain rééquilibrage en faveur de l'eau potable, difficile à apprécier ; · 71 Au moment de la rédaction, aucune maquette n'était disponible. La mission s'est appuyée sur la somme des colonnes FEDER et CPER d'un document communiqué par l'OdE. Maquette de mai 2015 (source DAAF). Cet autofinancement apparemment trÚs éleÎ reposerait sur 1,9 M de fonds propres, 22,6 M de récupération du FCTVA et 29 M de prêts contractés auprÚs de l'AFD et de la CDC. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 83/231 72 73 · la part d'autofinancement et d'emprunt, de l'ordre de 1/3, serait maintenue, sachant que cet autofinancement peut provenir de prêts bonifiés, ainsi qu'être financés par des retours du FCTVA74. 1.11. Prise en compte des spécificités des DROM La mission a été assez souvent interpellée sur la question de l'adaptation au contexte des DROM de textes nationaux ou européens en décalage avec les réalités locales. Quand on analyse les questions souleÎes, on peut distinguer quatre types de spécificités : · climatiques et géographiques : · Les écosystÚmes tropicaux et équatoriaux, l'insularité ou au contraire la connexion à grande échelle de la forêt guyanaise ; la mission a été trÚs heureusement impressionnée par les trÚs grands progrÚs accomplis dans les connaissances et les transcriptions faites dans les notions de bon état écologique. Sur ce point les travaux sont en trÚs bonne voie. · Les prescriptions techniques en milieu peu stable, sismique et soumis à des pluies violentes, voire à une agressivité chimique soit marine, soit volcanique, nécessitent de prendre des dispositions particuliÚres pour assurer la durabilité des équipements. Ce point est bien connu techniquement, mais la maîtrise concrÚte de la qualité reste difficile. · normatives : · obligations de traiter des échantillons en Europe, alors que les laboratoires les plus proches dans l'Océan Indien sont en Afrique du sud ; · normes et certifications conduisant un grand groupe français, qui opÚre aux États-Unis, à importer d'Europe des filtres beaucoup plus chers que ceux, identiques, qu'il utilise aux USA. · sociaux-économiques : · Les écarts de revenus avec l'Hexagone, les taux de chÃŽmage et la faiblesse des activités économiques sont trÚs réels. · Le point le plus significatif est celui de la persistance, vraisemblablement pour encore de nombreuses années en raison des flux d'immigration, d'habitats informels qui, comme partout dans le monde où de telles situations existent, posent des difficultés particuliÚres pour les autorités, partagées entre le souhait de ne pas cautionner des états de faits illégaux et le souci d'apporter à ces populations dans une grande précarité les services essentiels qui leur sont indispensables. 74 Les collectivités des DROM bénéficient d'une particularité : le remboursement du FCTVA est homogÚne au plan national et fixé à 15,5 % environ, alors que la TVA s'applique à un taux réduit à 8,5 % (hors Guyane et pour l'instant hors Mayotte). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 84/231 · Les efforts d'amélioration de la technicité, de l'organisation du travail et de la productivité restent un enjeu dans une partie des DROM. · Les investissements de génie civil sont particuliÚrement coûteux. Les ingrédients sont multiples (étroitesse des marchés, faiblesse de la concurrence, fiscalité, rareté de certaines ressources). · La fiscalité (via les taux de TVA et de l'octroi de mer d'une part et du FCTVA d'autre part) induit des flux financiers depuis des dépenses d'investissement imputées sur les budgets annexes ou ceux des délégataires vers des recettes alimentant les budgets généraux des collectivités, ainsi que des flux en provenance de la solidarité nationale. · institutionnels et techniques : · Les calendriers (sauf à Mayotte où un ajustement de calendrier, qui fixe néanmoins des ambitions trÚs forte, a été officiellement acté) de conformité aux exigences européennes sont les mêmes que partout ailleurs en Europe, alors même que les services sont moins structurés, moins solides financiÚrement et techniquement. · L'unicité des territoires régionaux, départementaux et de bassin devrait être un atout mieux valorisé pour simplifier les institutions. La mission s'est essentiellement attachée dans la formalisation de ses propositions à la prise en compte des deux derniers points qui lui semblent particuliÚrement déterminants. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 85/231 2. Propositions générales De la diversité des situations décrites aux chapitres précédents, qui suppose des solutions adaptées au cas par cas, émerge un diagnostic général qui conduit à considérer que les services publics d'eau potable et d'assainissement connaissent aujourd'hui des difficultés qui constituent de Îritables handicaps au développement social et économique de ces territoires ; ces difficultés ne se résoudront pas d'ellesmêmes et ne se résoudront pas sans mobiliser de façon accrue l'appui de la collectivité nationale et européenne : un plan d'action ambitieux est indispensable et urgent. Les enjeux de la politique de l'eau et l'amélioration générale de la situation environnementale est dépendante de ces progrÚs : les propositions se concentrent donc sur ces sujets volontairement. Avant de décrire ce plan, il est nécessaire, en réinterprétant ce diagnostic, de préciser les priorités auxquelles il convient de faire face : · conforter les gouvernances locales encore peu structurées pour les autorités organisatrices des services, en privilégiant le niveau des EPCI-FP et en constituant, pour des outillages spécifiques communs (notamment de production et de transport) des syndicats adaptés à ces enjeux ; cela suppose de clarifier les comptes et les immobilisations, de fiabiliser les gestions, de mieux encadrer les opérateurs en renforçant les systÚmes de contractualisation et les indicateurs de performance ; donner une priorité à l'amélioration des services d'eau potable : notamment dans les Antilles, les projets d'investissements sont trop tournés vers la mobilisation de nouvelles ressources et il faut les réorienter vers les enjeux majeurs de la durabilité de ces services : réduction des fuites, des prélÚvements sauvages et des défauts de facturation et de recouvrement, amélioration de l'exploitation (gestion des pressions), réduction dans certains cas des consommations ; dynamiser et conforter les services d'assainissement collectif, développer les réseaux et les raccordements, développer l'entretien et la maintenance et répondre aux exigences communautaires, bien hiérarchiser les ambitions pour l'assainissement non collectif, en lui donnant toute sa place ; reconstituer des capacités d'autofinancement plus solides de ces services d'eau potable et d'assainissement, condition pour redynamiser les effets de leviers des prêts et subventions qui peuvent leur être apportés par un triple effort dont l'engagement est largement dépendant des priorités que leur sont fixées par les autorités politiques locales : réduction des fuites, diminution des impayés et des prélÚvements sauvages, améliorations de productivité ; dans certain cas où les prix sont bas, et sous réserve de ces efforts, il semble nécessaire que les prix soient augmentés en tempérant les effets de ces hausses par des efforts de tarification sociale ; renforcer auprÚs de la population les efforts d'information, de participation de communication et d'éducation indispensables au succÚs des services : qualité de service et paiement, économies d'eau, importance sanitaire de l'assainissement et de la dépollution des eaux, responsabilité de la Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 86/231 · · · · préservation de la biodiversité et enjeux économiques du développement touristique ; · mieux intégrer ces services avec ceux de la GEMAPI et de la gestion des eaux pluviales et mieux coordonner ces politiques avec les stratégies d'aménagement du territoire. 2.1. Rendre la politique de l'eau plus lisible pour les citoyens Il est indispensable de renforcer la sensibilité de la population : · aux économies d'eau et au paiement du service : il convient de bâtir un programme spécifique des ODE (cf ceux des agences), prévoir des campagnes spécifiques, dans les médias, type « radio Freedom » à la Réunion, trÚs écoutée, l'un des territoires où il y a le plus collectivement d'intérêt à réduire les consommations, même si cela doit conduire à faire évoluer certaines habitudes de vie. Il faut en effet à la fois réduire les consommations, les fuites et les prélÚvements sauvages ou impayés pour, dans le même temps, restaurer des conditions saines de gestion des services favorables à la maîtrise des coûts pour le consommateur, éviter des dépenses inutiles (qui se retrouveront à sa charge en fonctionnement si ce n'est en investissement) et épargner les ressources ; · aux enjeux sanitaires et à la nécessité de l'épuration des eaux et de la réduction des eaux stagnantes : il s'agit non seulement de communiquer sur les risques (diarrhées, chikungunya, dengue...), sur les enjeux des normes de qualité de l'eau pour la baignade, avec un objectif symbolique fort à partager, pour l'amélioration de la vie quotidienne, avec toute la population ; · aux enjeux environnementaux et touristiques : en insistant sur la convergence forte des intérêts patrimoniaux de long terme de préserver un patrimoine exceptionnel de biodiversité, qui doit jouer un rÃŽle majeur dans la formation de fiertés identitaires de chaque territoire et ceux de trÚs court terme de valorisation touristique de ces richesses. 2.2. Conforter les autorités organisatrices des services 2.2.1. Renforcer la gouvernance des autorités organisatrices A. Fiabiliser la gestion et clarifier les comptes La mission n'a pas de préconisations à faire concernant le choix du mode de gestion : que les opérateurs soient publics et priÎs, ils sont capables de la meilleure et de la pire des performances, et le facteur déterminant est celui de la façon dont l'autorité organisatrice assure sa propre responsabilité. C'est donc bien le renforcement de ces gouvernances qu'il convient de placer en priorité. Quelques objectifs apparaissent incontournables dans ce domaine. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 87/231 1. Quand ils sont en régie, encourager l'autonomie juridique des opérateurs des services d'eau (par un statut de régie personnalisée, ou de SPL) par rapport à leur collectivité de rattachement pour éviter les confusions de patrimoine, de masse salariale, de flux financiers, pour favoriser la clarification des objectifs de l'autorité organisatrice du service et pour faciliter l'instauration d'un dialogue de performance. 2. Lancer un programme de fiabilisation des bilans et des comptes de résultat, service par service, jumelé à une formation continue spécialisée des comptables publics de ces services. B. La question des transferts financiers entre services La question de l'ouverture de la possibilité de flux financiers entre services (eau potable et assainissement) et d'un assouplissement des rÚgles de transferts financiers du budget général avec les budgets annexes a été posée à la mission. Les services d'AEP dégagent aujourd'hui peu d'autofinancement, sont parfois défaillants en termes de facturation et de recouvrement et peinent à couvrir des dépenses de renouvellement de leurs infrastructures à un niveau satisfaisant. Dans certains cas, la question mérite d'être examinée : à Mayotte par exemple, la réunion de quatre facteurs (écart entre les capacités du service d'eau potable et d'assainissement, bon niveau de facturation et bon rendement des réseaux d'eau potable, écart important entre les nombres d'abonnés à l'eau potable et à l'assainissement, ce dernier service étant au début de son développement) peut justifier ponctuellement cet assouplissement, mais la mission recommande que cela reste un mécanisme de dérogation au cas par cas quand ces quatre conditions sont effectivement réunies. Dans les autres cas, elle recommande de travailler d'abord à l'amélioration des bases de recettes et éventuellement par des réajustements des parts des deux services dans la facture d'eau. 3. Ouvrir une possibilité dérogatoire instruite au cas par cas de transferts entre les budgets annexes d'eau potable et d'assainissement quand sont réunies quatre conditions : écarts entre les capacités d'autofinancement et les nombres d'abonnés des services d'eau potable et d'assainissement, bon niveau de facturation-recouvrement et bon rendement des réseaux d'eau potable, notamment en respectant les objectifs dits Grenelle II. 2.2.2. Tendre autant que possible vers un renforcement de l'intercommunalité · La premiÚre difficulté à laquelle ont à faire face les services d'eau et d'assainissement est l'absence d'élus reconnus et investis dans le service délivré en assurant la gouvernance. L'État en particulier doit mettre en exergue la responsabilité qui incombe aux collectivités et à leurs élus et se garder d'apparaître comme décideur, tuteur, responsable du service. · La taille des structures n'apparaît pas comme le premier handicap, aussi il y aurait lieu d'éviter de souscrire à des projets de meccano aux vertus Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 88/231 hypothétiques mais dont les exemples récents montrent que, faute d'affectio societatis, ils immobilisent le fonctionnement du service ou lui font courir de grands risques ou présentent des dangers systémiques (« effet domino »). C'est dans les Antilles, et tout particuliÚrement en Guadeloupe, que le problÚme structurel est prégnant : il convient de faire aboutir au plus vite la voie choisie il y a plusieurs années de fonder les services sur les EPCI-FP. La priorité doit donc être de conforter les entités existantes qui marchent dans une perspective de consolidation et d'exemplarité. Certes l'agrandissement de la taille permettrait sans doute un développement de leur technicité (on reviendra plus loin sur les autres avantages), aussi il conviendra d'accompagner les évolutions pragmatiques et largement consensuelles à partir des structures préexistantes. La réunion des compétences de l'eau potable et de l'assainissement au sein des mêmes entités est trÚs généralement acquise. Elle contribue à augmenter l'activité des services et constitue une forme d'accroissement de leur taille. Elle doit être conserÎe. La dissociation serait un nouveau facteur d'instabilité et de conflit (par exemple sur la répartition des charges d'intérêt commun entre services). La premiÚre lecture à l'Assemblée nationale a introduit, par amendement gouvernemental, le transfert obligatoire de ces compétences (eau potable, assainissement, déchets) au niveau des EPCI-FP, c'est le cadre idéal, si la loi est ainsi votée75, pour les DROM. L'EPCI se présente, au regard des constats effectués dans les 5 DROM, comme le cadre optimal de mise en oeuvre de ce service public. De nombreux exemples soulignent en effet les avantages de la coopération intercommunale en matiÚre de politique de l'eau. Le transfert de compétence de la commune à l'EPCI se traduit le plus souvent par une amélioration de la gestion de l'eau potable comme de l'assainissement. Cela permet des économies d'échelle, une meilleure professionnalisation, et un recul par rapport aux aléas de la vie municipale sans rompre le lien de proximité essentiel avec les usagers du service. Or, les transferts effectifs de compétences aux EPCI ne sont pas toujours réalisés. En Guadeloupe, ils sont retardés ou bloqués dans le cas de la communauté de communes de la Riviera. En Guyane, les communes sont restées compétentes hors le cas notable de la communauté du centre littoral (CACL, constituée autour de Cayenne). En Martinique, les partages territoriaux des syndicats en charge du service public de l'eau ne coïncidaient pas avec les territoires des EPCI. Une dynamique y est cependant désormais engagée fortement en ce sens. A Mayotte, le syndicat unique n'a pas lieu d'être remis en cause. 4. S'assurer, dans toute la mesure du possible, que les autorités organisatrices soient identiques pour l'eau potable et de l'assainissement. Tendre, sauf à Mayotte où un syndicat unique préexiste, vers le transfert effectif aux EPCI à fiscalité propre des compétences de proximité des services publics de distribution de l'eau potable et d'assainissement. 75 Au stade de la rédaction de ce rapport, cette évolution n'est pas acquise : la seconde lecture au Sénat a rejeté cette obligation. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 89/231 2.2.3. Améliorer la gestion et la gouvernance des outils communs de production et de transfert d'eau L'organisation du service public de l'eau peut nécessiter des ouvrages qui dépassent le seul cadre de chaque EPCI et peuvent concerner l'ensemble d'une région ou une partie de son territoire. C'est le cas notamment de la production de l'eau potable ­ stockage de l'eau dans des retenues (Mayotte), captage, traitement dans des usines d'eau potable et transport de l'eau traitée. Cette mission est fréquemment assumée par les conseils départementaux mais dont ce n'est pas une compétence légale et qui souhaitent parfois s'en désengager (Martinique). L'absence de rÚgle claire et d'autorité reconnue dans ce domaine donne lieu périodiquement à des tensions liées au partage de la ressource, voir même à des phénomÚnes de chantage de la part de collectivités détentrices de la ressource sur leur territoire et menaçant de couper les approvisionnements (Guadeloupe). La démarche entreprise en Guadeloupe pour faire évoluer le SIAEAG, aujourd'hui syndicat fermé, en syndicat mixte ouvert impliquant les conseils départemental et régional, voire les instances agricoles ou d'autres partenaires aux cÃŽtés des collectivités organisatrices des services, pourrait conduire utilement à une gestion conjointe des infrastructures départementales et syndicales. Cette démarche est soustendue par un objectif d'affichage politique intéressant d'équité territoriale sur l'île pour l'eau fournie aux autorités organisatrices de la distribution quelle que soit leur distance aux points de production76. 5. Encourager les EPCI qui ont des ouvrages communs de production et de transport dépassant leur périmÚtre à s'organiser en syndicat pour les construire et les exploiter plutÃŽt que d'organiser des dispositions complexes et conflictuelles de ventes d'eau entre eux. Ces dispositions doivent cependant être limitées aux stricts besoins. Concernant les transferts d'eau brute destinés à des usages multiples ­ notamment l'irrigation ­ cette mission est généralement assumée par les départements. Si des écarts significatifs sont constatés dans les prix de fourniture de l'eau brute aux catégories d'usagers (irrigants, industriels et collectivités) ces écarts ne semblent pas soulever de difficulté majeure77, et finalement ces ventes d'eau brute par les conseils 76 Il convient cependant de ne pas se tromper en la matiÚre de présentation : il ne s'agit en rien d'instaurer un prix unique de l'eau, ni de réunir dans un syndicat unique les autorités organisatrices pour l'ensemble de leurs compétences : le prix d'achat en gros de l'eau délivrée en tête de réseau de distribution n'est qu'une part de la part eau potable du prix, qui incorpore les coûts de facturation et de distribution, mais également le prix de l'assainissement. Des écarts pourraient, dans une certaine mesure, être justifiés par des différences de clauses contractuelles. il serait logique que les contrats avec les collectivités apportent à cet usage prioritaire une sécurité et une garantie de fourniture supérieure à celle des usages agricoles, qui peuvent ainsi, disposant d'une livraison plus aléatoire, bénéficier de tarifs moins éleÎs. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 90/231 77 départementaux aux communes sont moins conflictuelles 78 aujourd'hui que les questions de vente d'eau traitée entre collectivités. De ce point de vue pragmatique il n'y a pas de raison pour la mission d'introduire de recommandation sur ce point, dans la mesure où les arbitrages entre usagers semblent aujourd'hui gérés de façon satisfaisant les parties par le maître d'ouvrage de ces infrastructures. 2.2.4. Des opérateurs mieux encadrés Un peu partout dans le monde, et pas spécifiquement en France et dans les DROM, la séparation claire et la transparence des relations entre l'autorité organisatrice du service public (la collectivité locale en France) et l'opérateur, de statut public, priÎ ou mixte) est une difficulté79. La charte de Lisbonne80 promue par l'International Water Association et les principes pour la gouvernance de l'eau approuÎs le 4 juin 2015 par l'OCDE sur la base des travaux de la Water Governance Initiative81 sont autant de guides utiles à la réflexion et traduisent bien l'attention accrue des acteurs internationaux à ces questions. La mission a été surprise que, malgré le trÚs petit nombre d'entités organisatrices du service, le systÚme de publication des données de base SISPEA ne soit pas mieux renseigné, et soit même parfois totalement ignoré y compris de certains services de l'État. Le principal argument invoqué dans l'Hexagone pour expliquer de faibles taux de remplissage réside dans le nombre considérable de services, ce qui n'est pas le cas dans les DROM. Sous son impulsion, avec un appui constant de la DEB et de l'ONEMA, il a néanmoins été possible de compléter tant bien que mal cette base de données et d'exploiter les informations ainsi recueillies. Que les offices de l'eau et les services de l'État qui y ont contribué soient ici chaleureusement remerciés de leurs efforts. Néanmoins, même aprÚs tous ces efforts, des indicateurs pourtant essentiels (ILC 82, densité d'abonnés, taux de raccordement, taux de renouvellement des réseaux, durées d'extinction de la dette, etc.), qui sont pourtant obligatoires, n'ont pas pu être traités, car les données étaient trop lacunaires, et la mission a toutes craintes que cet effort ne soit pas poursuivi spontanément. L'arsenal d'indicateurs et d'analyse de performance au sein des autorités organisatrices est insuffisant et celles-ci ne semblent, que ce soit en délégation de service, mais plus encore en régie, guÚre piloter leurs opérateurs. La mission a proposé divers compléments qui seront détaillés dans le plan d'action. 78 Des tensions ont également existé au début de la gestion par la SAPHYR du basculement est-ouest à la Réunion quand celle-ci organisait des tours d'eau dans une logique habituelle dans l'agriculture, alors que les collectivités locales, desservies par les mêmes réseaux que les agriculteurs, se trouvaient avec des coupures qui ne reflétaient pas la priorité de cette fourniture sur les autres. Ces questions semblent avoir été maintenant résolues. Pour une revue de ces questions : voir Pierre-Alain Roche, Guillem Canneva et SolÚne Le Fur, dir. « performance et gouvernance des services publics d'eau et d'assainissement », ASTEE, 2012, téléchargeable gratuitement http ://www. iwa-network. org/downloads/1428790487-Lisbon_Regulators_Charter. pdf http ://www. oecd. org/env/watergovernanceprogramme. htm Voir § 1.4.1. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 91/231 79 80 81 82 Concernant le mode de gestion priÎe ou publique du service public de l'eau, de nombreux exemples montrent la viabilité des deux formules possibles. La mission a parfois releÎ que les outils contractuels employés n'étaient pas bien adaptés à la nature de la mission et encourage les autorités organisatrices à être vigilantes quant à la qualification de ces contrats. 6. Renforcer les capacités des autorités organisatrices des services publics d'eau potable et d'assainissement dans le pilotage de leurs opérateurs. Il convient qu'elles encadrent mieux leurs opérateurs, que ceux-ci soient publics ou priÎs, à travers des procédures explicites d'objectifs de performances, fondées sur des indicateurs simples et Îrifiables, associés à des mécanismes de bonus-malus liés à ces performances. 7. Les indicateurs de performance doivent comprendre au minimum : niveaux de service, recouvrement des factures, réduction des fuites, niveaux de raccordement, performance d'entretien, gestion des défaillances, paiement des prestataires, formation et composition-technicité des équipes. Des initiatives complémentaires intéressantes d'observatoires ont été prises par les deux offices de l'eau de la Réunion et de la Martinique. 8. Développer et généraliser le remplissage de SISPEA et les observatoires complémentaires à SISPEA gérés par les offices de l'eau. Conditionner tout financement, de quelque nature que ce soit, à la production de ces indicateurs. La mission, pour les besoins de ses analyses, a demandé aux services et offices locaux de produire quelques données complémentaires, plus adaptées aux situations de faibles niveaux de service parfois rencontrés (Annexe 25 : liste des questions posées). Les informations ainsi collectées, malgré l'effort de chacun, n'ont pas été d'un niveau de précision et d'une fiabilité suffisante pour être exploitées statistiquement, mais, même fragmentaires, ont trÚs utilement alimenté les travaux de la mission. Bien entendu, la principale difficulté pour accéder à ces informations était qu'elles ne font pas aujourd'hui, au sein des autorités organisatrices ni au sein de leurs opérateurs, l'objet d'un suivi particulier. Les niveaux et qualités de services élémentaires ne sont guÚre documentés pour les services qui sont les plus défaillants (populations concernées par des tours d'eau, durée de ceux-ci, conditions, durée et ampleur des distributions d'eau non potable). La mission a rencontré à ce propos quelques réticences : pourquoi s'intéresser dans les DROM à des indicateurs que l'on n'a pas jugé utile de demander produire pour l'Hexagone ? La raison en est simple : les questions traitées par ce type d'informations (populations concernées par des tours d'eau par exemple), ne sont pas une préoccupation centrale dans l'Hexagone, mais le sont dans certains DROM. Ces réticences, et la difficulté à accéder à ces informations, qui vont pourtant nécessairement être au coeur des contractualisations, dans certains territoires, montre la nécessité de passer à une étape mieux formalisée pour définir des informations avec tous les standards nécessaires pour en faire des données exploitables. Ce travail ne porte ses fruits qu'à moyen terme : une fois les paramÚtres bien calés, encore faut-il Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 92/231 que les autorités organisatrices et leurs opérateurs s'organisent et s'équipent pour recueillir ces données de façon fiable. Un calendrier volontariste mais raisonnable pour ces travaux est le suivant : · mise en place du groupe de travail ad hoc, sous l'égide de la DEB et de l'ONEMA, à l'automne 2015 ; information des acteurs locaux sur l'utilité de préparer des systÚmes de recueil d'information sur ces indicateurs de façon à préparer une production expérimentale d'indicateurs sur l'exercice 2015 ; · finalisation des jeux d'indicateurs et de leur documentation SANDRE pour l'été 2016 ; · diffusion et mise en oeuvre début 2017 sur les exercices 2015 (rodage méthodologique) et 2016 (premiÚre année de données produites). 9. Formaliser et standardiser dans le format SANDRE comme les données incluses dans SISPEA, un jeu d'indicateurs de suivi des performances complémentaire adapté aux situations particuliÚres rencontrées dans les DROM et les incorporer aux observatoires des offices de l'eau et les contrats de progrÚs, la premiÚre fois pour l'exercice 2016. Une annexe du rapport en esquisse la liste. Le débat sur le prix de l'eau et la vie chÚre est extrêmement présent et trÚs sensible socialement. Il semble cependant que la réflexion des citoyens sur ces sujets est insuffisamment alimentée d'éléments objectifs. Le premier poste de dépense de ces services est celui de la masse salariale, lorsqu'elle est correctement imputée au service 83. La mission n'a pas pu accéder à ces données et donc n'a pu disposer que de quelques informations ponctuelles et difficiles à Îrifier qui lui laissent envisager comme trÚs plausible que les masses salariales imputées sur les services sont excessives au regard de la qualité de prestation. Cette question concerne aussi bien les délégations que les régies, voire, en cas de délégation, des effectifs significatifs restant au sein de la collectivité alors que ces effectifs ne contribuent pas significativement au contrÃŽle de la qualité de prestation du délégataire. Ce travail ne peut être efficacement réalisé, car il suppose des moyens d'investigation spécifiques, que par les chambres régionales des comptes. 10. Il serait utile que les chambres régionales des comptes établissent, dans chaque territoire, une analyse des masses salariales imputées aux services publics d'eau potable et d'assainissement, qu'ils soient en régie ou en délégation, voire des moyens de la collectivité affectés à ces tâches mais non imputés au service. Il serait extrêmement utile qu'elles puissent procéder à une analyse approfondie de la gestion des immobilisations et de leur traduction comptable dans les budgets annexes. 83 Les situations sont trÚs variables et il faut se garder de toute généralisation. Dans certaines régies non individualisées, les charges salariales imputées au service sont artificiellement basses et restent affectées sur le budget général : la CAF apparaît alors excessivement favorable. Inversement, des effectifs sans commune mesure avec le service rendu sont parfois affectés en charge des budgets annexes, alors qu'ils procÚdent plutÃŽt de la gestion sociale des emplois communaux. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 93/231 2.3. Donner la priorité à l'amélioration des services d'eau potable et de leur durabilité L'eau potable n'est pas un concurrent de l'assainissement mais en est la condition sine qua non. Quels qu'ils soient, et même si c'est à des degrés et avec des histoires différentes, ces territoires rencontrent des difficultés sérieuses concernant les services d'eau potable : eau distribuée non conforme aux normes de potabilité, et pas seulement en période cyclonique, y compris dans une partie de l'île de la Réunion, crise ouverte en Guadeloupe, écart sensible entre les services rendus à la population et le prix de l'eau en Martinique, réseaux à développer et solutions adaptées aux quartiers informels de type bornes-fontaines à considérer en Guyane et à Mayotte. 11. AprÚs l'adoption des objectifs de développement durable pour 2016-2025 en septembre par les Nations-unies, dans l'hypothÚse où ceux-ci contiendraient bien des objectifs chiffrés concernant l'accÚs à l'eau potable, et non plus seulement l'accÚs à des sources d'approvisionnement améliorées comme dans les objectifs du millénaire pour 2015, s'assurer que les mesures prises permettront bien de répondre à ces nouveaux objectifs et intensifier si nécessaire les stratégies de desserte par bornes-fontaines proposées dans le cadre du présent rapport. Les réseaux des centres urbains et des territoires équipés plus anciennement n'ont pas fait l'objet d'une maintenance préventive ni d'un renouvellement suffisant ; parfois les réseaux les plus récents, posés dans l'urgence, l'ont été sans précautions suffisantes pour tenir compte de conditions climatiques et topographiques particuliÚrement éprouvantes (cas des îles) : ils ont vieilli et se sont dégradés prématurément et doivent être renouvelés. Il y a certainement un lien fort entre la qualité de service et le faible recouvrement : certains services semblent engagés dans une spirale de dégradation de leurs équilibres et ne dégagent aucune capacité financiÚre à assurer un service de qualité. 12. Engager de façon prioritaire les services à réduire les prélÚvements sauvages, améliorer les services de facturation et de recouvrement et mener une action extrêmement vigoureuse à l'encontre des institutions quand elles sont de mauvais payeurs. 13. Sous réserve d'efforts préalables de réduction des fuites et des impayés ainsi que d'obtention de gains de productivité, reconsidérer le prix de l'eau dans les territoires où celui-ci est bas. Afin de garantir une facture d'eau soutenable pour les ménages, y rechercher les moyens de réduire les consommations (communication, récupération et stockage des eaux de pluie pour les jardins, tarifications progressives prudentes pour éviter d'encourager le débranchement des grands comptes) et en utilisant intensivement les aides sociales, le FSL et les innovations ouvertes par l'expérimentation en cours. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 94/231 2.4. Revaloriser et mieux structurer techniquement les services publics d'assainissement collectif Il est habituel et compréhensible, bien que ce ne soit pas une analyse pertinente, que, lorsque le niveau du service d'eau potable est insuffisant, ce soit lui qui accapare l'attention et que le service d'assainissement ne soit une priorité ni de la population ni des élus. La facture étant unique, les difficultés de recettes du service d'eau potable se répercutent sur celui-ci, amplifiée par de faibles taux de raccordement aux réseaux collectifs. L'assainissement collectif est trÚs variablement développé : encore embryonnaire à Mayotte, concentré dans quelques centres urbains en Guyane, il est structuré à la Réunion et dans une moindre mesure en Guadeloupe et en Martinique. Les réponses sont donc de natures différentes selon ces situations. 2.4.1. Adapter les techniques mais s'atteler à l'entretien et à la maintenance de l'existant La dynamique de l'expansion urbaine a souvent été accompagnée de réseaux associés à de petites stations semi-collectives (quelques centaines d'équivalenthabitants) à charge des aménageurs, qui n'ont ensuite pas été entretenues et ne fonctionnent pas. Contrairement à des idées reçues, ceci ne peut être imputé à une inadéquation de ces choix techniques aux conditions géographiques et climatiques. Les technologies trÚs adaptées, et qu'il faut recommander chaudement, comme les filtres plantés de roseaux verticaux, qui ont de bien meilleures performances qu'en climat tempéré, doivent aussi faire l'objet d'un entretien. Remettre en état et faire fonctionner les dispositifs épuratoires existants et développer les technologies les mieux appropriées pour les nouvelles installations semble de bon sens, notamment dans un contexte de moyens financiers limités du service. 14. Pour l'assainissement collectif, privilégier pour des installations de quelques milliers d'équivalents-habitants les filtres plantés de roseaux à circulation verticale de préférence aux procédés plus complexes et plus onéreux en exploitation, notamment de boues actiÎes. Dans la mesure du possible et si l'analyse confirme que c'est plus économique, finaliser les transferts aux services publics, remettre en état et faire fonctionner les trÚs nombreuses mini-stations existantes plutÃŽt que d'investir lourdement pour y substituer des systÚmes plus centralisés. 2.4.2. Remettre en cohérence les actions Le diagnostic résumé ci-dessus montre tout l'intérêt d'une vision d'ensemble du systÚme d'assainissement, allant du raccordement au traitement des effluents et au traitement des boues produites en passant par les réseaux de collecte et de transport, et alliant l'exploitation, la maintenance, le renouvellement et l'investissement neuf dans un même effort. Les propositions du chapitre 3 détaillent les moyens proposés pour atteindre cet objectif, auquel chacun souscrit, mais qui peine à être réalisé, pour les multiples raisons exposées. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 95/231 2.4.3. Mieux cerner les priorités d'action pour l'assainissement noncollectif L'assainissement non collectif concerne une part importante de la population (de l'ordre de la moitié). Il semble parfois manquer sur ce sujet une hiérarchisation raisonnable des territoires les plus concernés par la question de la mise en conformité des assainissements noncollectifs, de façon à guider une action ciblée répondant à des enjeux environnementaux bien identifiés. La liste des dispositifs techniques adaptés à l'Outre-mer n'est pas clairement établie et cela rend plus ardu l'incitation aux bonnes pratiques et leur contrÃŽle. Il ne semble pas raisonnable économiquement de mettre en place des procédures spécifiques d'agrément, les temps de test d'installation pour les agréments représentant une charge non négligeable et le marché étant assez restreint. La préoccupation est essentiellement de pouvoir réduire la trop grande dispersion actuelle des dispositifs sans faire obstacle aux rÚgles de concurrence. 15. Pour l'assainissement non-collectif, sur la base des zonages existants et en évitant le développement de réseaux collectifs dans des secteurs où ce n'est pas justifié, s'attacher à définir, lorsque ce n'est pas fait, quelques secteurs prioritaires d'intervention pour lesquels des mises en conformité sont nécessaires pour assurer la qualité des ressources en eau. Par un renforcement des contrÃŽles, il lutter contre les dépotages sauvages des matiÚres de vidanges. Enfin, sans entrer dans la lourdeur de procédures d'agréments spécifiques, et sans nuire aux rÚgles de concurrence et d'ouverture du marché, prévoir qu'une liste des dispositifs techniques efficaces, actualisée et plus restreinte que l'ensemble des agréments délivrés pour la France entiÚre, puisse être établie par chaque préfet. 2.5. Mieux intégrer l'eau potable et l'assainissement avec les autres grands enjeux du développement des territoires 2.5.1. Assurer de façon progressive la salubrité des lagons, des mangroves et la qualité des eaux de baignade. La question des mesures à prendre pour l'assainissement des zones littorales se distingue trÚs fortement selon le caractÚre plus ou moins ouvert des milieux récepteurs, la nature des courants et la sensibilité écologique de ces milieux. Lorsque le besoin d'une maîtrise étroite des flux polluants est aÎré, ce qui est loin d'être systématiquement le cas, la question de la conception globale de la maîtrise de flux polluants est délicate. Les DROM n'ont pas échappé à une difficulté également rencontrée dans l'Hexagone, de la fixation d'objectifs coûteux de traitements trÚs ambitieux pour des installations qui ne collectent qu'une part insuffisante des flux et donc finalement sans effet significatif sur les paramÚtres bactériologiques qui sont cruciaux pour la qualité de baignade. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 96/231 2.5.2. Assurer l'entretien des réseaux d'eaux pluviales Les précipitations trÚs abondantes et de forte intensité font de la gestion des eaux pluviales un enjeu important de salubrité et de sécurité publique, tout autant qu'environnemental. Bien souvent, il s'agit d'abord d'opérer un curage régulier et un entretien adapté de caniveaux et de fossés qui sont, en général, assez bien dimensionnés. 16. En matiÚre de maîtrise des eaux pluviales, concentrer les efforts, au moins dans un premier temps, sur la mise en place d'un entretien régulier des caniveaux. Développer le ralentissement dynamique des flux ainsi que des prétraitements et traitements primaires quand des enjeux importants de qualité le nécessitent (lagons à la Réunion et à Mayotte, Petit cul de sac marin à la Guadeloupe, notamment). 2.5.3. Mettre en oeuvre la GEMAPI Les transports solides gigantesques connus par les îles soumises au ravinement des pluies tropicales rendent la gestion des riviÚres particuliÚrement cruciale. Pourtant, les cours d'eau sont peu ou mal entretenus, parfois trop brutalement pour des enlÚvements d'atterrissements jugés comme induisant des risques accrus pour les populations, mais le plus souvent ils sont quasi abandonnés, souffrant de dotation de l'État trÚs insuffisantes pour un entretien courant pourtant indispensable. Les efforts faits dans le cadre du plan chikungunya à la Réunion ont montré la voie et apporté temporairement de grands progrÚs, mais aucun dispositif n'a vraiment pris le relais, une fois la crise épidémique passée. Dans certains cas comme à Mayotte, dans un contexte de pentes pas trop fortes, un contrÃŽle plus rigoureux des défrichements, voire un programme de reboisement en tête de bassin, seraient de nature à retenir une partie des eaux et à stabiliser les berges. A. Créer dans les DROM des cours d'eau non domaniaux ? La mission s'est interrogée sur l'intérêt de reconsidérer les principes mêmes de la conception originale dans les DROM du domaine public fluvial qui conduit à considérer que, dÚs qu'un cours d'eau est identifié 84, il est domanial alors que dans l'Hexagone le droit commun est celui de cours d'eau non domaniaux, dont le fond est propriété des riverains, dont l'essentiel du droit a été fixé par la loi de 1898 85. N'y aurait-il pas lieu d'envisager d'aller vers une situation où dans les DROM la plupart de ces cours d'eau seraient non domaniaux, à l'exception de ceux où des enjeux de navigation (essentiellement en Guyane) ou de sécurité publique (pour les plus grandes ravines en milieu urbanisé) justifieraient de façon particuliÚre une maîtrise publique ? On peut finalement même inverser le raisonnement : pour ne pas remettre aux riverains, la propriété du fond de ces cours d'eau, il faudrait justifier des raisons particuliÚres qui conduiraient à maintenir ce régime dérogatoire. 84 Par opposition au simple ruissellement des eaux pluviales dans un thalweg (selon des critÚres de pérennité, de débit, etc. ce sujet en lui-même fait aujourd'hui l'objet de débats extrêmement animés). Pour une description trÚs claire et complÚte des questions de gestion des cours d'eau domaniaux et non-domaniaux et l'histoire des lois afférentes, voir en particulier le rapport du conseil d'État (rédacteur Frédéric Tiberghien) « L'eau et son droit », rapport annuel 2010, Vol. 2, La documentation française, 2010. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 97/231 85 A Mayotte et en Guyane, les raisons du maintien de cette exception, dÚs lors que de façon beaucoup plus générale, le foncier est public, semblent naturelles : au milieu du domaine de l'État ou du département, une riviÚre non domaniale n'aurait guÚre de sens. En revanche, en quoi les ravines de la Réunion, de Martinique ou de Guadeloupe seraient-elles fondamentalement différentes de certaines riviÚres torrentielles alpines, des Cévennes ou du littoral méditerranéen ? Les débats et rapports successifs constatant les insuffisances de gestion des cours d'eau non domaniaux par les riverains et leurs associations ont conduit le législateur 86 à créer une compétence et service public nouveaux, compétence des communes automatiquement transférée aux EPCI-FP, intitulé GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations) qui, sans déposséder les riverains, fournit néanmoins aux collectivités de nouveaux moyens puissants d'intervention. B. Transférer aux collectivités des parts importantes du DPF ? Ce contexte encourage la mission à considérer que le temps n'est pas à une « dédomanialisation » des riviÚres des DROM et l'incite plutÃŽt à préconiser des transferts de gestion du domaine public fluvial de l'État vers les collectivités locales, soit vers la collectivité unique (ou la région ou le département) si l'argument d'une gestion technique uniforme et coordonnée paraît le justifier, soit vers les EPCI-FP si l'on privilégie la mise en cohérence et l'intégration des politiques d'aménagement local. De la même façon qu'il y a lieu, autant que possible, d'assurer une structuration simple des compétences au niveau local des EPCI, il est trÚs utile que soient liés à ces préoccupations, à cette même échelle, la gestion des eaux pluviales (voir ci-dessus) et la gestion et l'entretien des cours d'eau. Le statut domanial de l'État de ceux-ci peut être ressenti comme un obstacle, mais là encore les DROM îliens bénéficient d'un immense avantage : la structure en part de gâteaux des communes (« du battant des lames au sommet des montagnes »87) autour de cÃŽnes volcaniques assurent une cohérence inespérée ailleurs entre les périmÚtres des communes et intercommunalités et des ravines, réduisant les difficultés amont-aval. Avec des épisodes érosifs hors normes (cyclones, pluies tropicales), les remÚdes actuels sont surtout curatifs. La question de ces transferts est déjà posée depuis longtemps et se heurte, sauf situations particuliÚres (notamment en Martinique), à un refus des collectivités au regard des responsabilités et des charges financiÚres que cela représente. C. GEMAPI : une opportunité pour engager la réflexion ? La GEMAPI, qui s'applique aux DROM comme à l'Hexagone, ouvre une opportunité pour reposer cette question dans un contexte renouvelé. En soi la GEMAPI n'engage pas de transferts généraux de propriété des digues, les actions de la collectivité se réalisant par superposition de gestion ou par des servitudes 86 87 Loi MAPTAM, 19 janvier 2014. Expression qui définissait l'extension géographique des concessions territoriales accordées par la Compagnie des Indes orientales aux colons de l'île de La Réunion alors que celle-ci s'appelait encore l'île Bourbon. Dans une certaine mesure, les découpages communaux portent encore aujourd'hui la trace de cette structuration fonciÚre. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 98/231 imposées aux propriétaires, mais les prévoit entre les collectivités (notamment pour les ouvrages des départements ou des régions). Par ailleurs, concernant les ouvrages de l'État, des délais spécifiques sont prévus pour que l'État poursuive la gestion de ses ouvrages au moins 10 ans88 mais exerce cette gestion désormais « pour le compte des EPCI-FP ». Au-delà de ces ouvrages, rien n'y est donc dit concernant le sol, et donc le domaine public fluvial et sa gestion. L'ensemble de ces éléments convergents conduit cependant à considérer que, malgré des débats encore aujourd'hui trÚs actifs89, se dessine une prise de responsabilité publique à l'échelle des EPCI sur un ensemble de compétences : il serait logique d'aller, lorsque la géographie est cohérente, comme pour de nombreux cours d'eau des îles volcaniques en particulier, jusqu'au bout de cette démarche et, sinon, de confier cette responsabilité aux collectivités régionales. Pour la Guyane et Mayotte, la pertinence de la mise en oeuvre de la GEMAPI ellemême pose difficulté : en Guyane, on voit mal les collectivités se saisir d'une telle responsabilité alors qu'elles ont bien d'autres priorités, que le foncier est dans la main de l'État et que les principaux fleuves sont navigables et même internationaux : l'État, pendant les 10 prochaines années, sur son propre domaine, continuerait à agir, mais le ferait pour le compte d'EPCI-FP avec lesquels il faudrait qu'il mette en place un arsenal complexe de conventions. A Mayotte, la domanialité est aujourd'hui dans les mains du Département. La GEMAPI y supposerait un transfert de quelques ouvrages aux EPCIFP, dont on peut douter qu`ils aient aujourd'hui les moyens de les entretenir, et une articulation complexe de responsabilités entre le gestionnaire du DPF, qui resterait le Département, et des EPCI-FP au titre de la GEMAPI. 17. Organiser dans les Antilles et à la Réunion le transfert de la domanialité des cours d'eau vers des collectivités locales. Dans la mesure du possible, parvenir à l'identité du gestionnaire du domaine public fluvial et de la collectivité compétente pour la GEMAPI. En Guyane et à Mayotte, reporter de façon spécifique les délais de mise en oeuvre de la GEMAPI d'au moins 10 ans. 88 Loi MAPTAM ­ Article 59-IV. ­ « L'État ou l'un de ses établissements publics, lorsqu'il gÚre des digues à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, continue d'assurer cette gestion pour le compte de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent pour la défense contre les inondations et contre la mer pendant une durée de dix ans à compter de cette date. Une convention détermine l'étendue de ce concours et les moyens matériels et humains qui y sont consacrés. Elle ne peut être modifiée qu'à l'initiative de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Les charges qui sont transférées font l'objet, dans le cadre d'une convention, d'une compensation. Pendant cette période, le financement des travaux de mise en conformité des ouvrages avec les exigences réglementaires et légales incombe à l'État. » Le mois d'avril a connu une phase de remise en cause de la MAPTAM notamment par l'association des maires de France (AMF) : les débats, à l'occasion de la loi NOTRe, ont, durant la premiÚre lecture à l'Assemblée nationale, conduit à une version de la loi reportant les délais, alors que la premiÚre lecture au Sénat avait purement prévu d'abroger ces dispositions. Le Sénat, en deuxiÚme lecture, n'y est pas revenu, au profit d'un dialogue qui se poursuit sur un certain nombre d'adaptations non législatives au dispositif. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 99/231 89 2.5.4. Mieux articuler l'eau et l'aménagement du territoire On voit encore trop souvent des incohérences dans les politiques de planification urbaine, dans les actes de construire et dans le développement des services. Une coordination de ces divers schémas doit être envisagée, en bénéficiant du fait que l'échelle régionale et l'échelle de bassin coïncident, et que bien souvent, sauf en Guyane, la géographie et l'histoire ont créé des communes proches de la structure naturelle des bassins-versants des riviÚres. L'annexe 24 analyse un ensemble de scénarios possibles d'évolutions institutionnelles permettant de mieux tirer parti de l'unicité de périmÚtre géographique, dans les DROM, des régions, départements et bassins, ainsi que les débats en cours sur la création de l'agence nationale de la biodiversité et de l'élargissement des compétences des agences de l'eau dans l'Hexagone. A. Comités de bassin Aujourd'hui, les comités de bassin semblent peu peser et leurs débats traduisent le peu de conviction des acteurs locaux, tant élus qu'usagers, que s'y joueraient des enjeux cruciaux. L'article 7 du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages prévoit la création d'un comité régional de la biodiversité (se substituant au « comité régional trame verte et bleue »). Cette réforme législative a été l'occasion de retenir pour les DROM, lors du débat de premiÚre lecture à l'Assemblée nationale, une fusion du comité de bassin et de ce comité régional de la biodiversité. Des réticences ont été exprimées notamment pour ce qui concerne la Guyane. La mission avait inscrit cette proposition dans la préparation de son rapport avant ce débat parlementaire qui répond donc par avance à sa proposition. Les collÚges des usagers ont fait l'objet d'évolution dans l'Hexagone dont il conviendrait de trouver un analogue dans les DROM. L'unicité d'échelle géographique de la région et du bassin, et le souci d'impliquer plus activement les acteurs économiques et les associations dans la politique de l'eau tout en veillant à la meilleure intégration des politiques d'aménagement et de l'eau, conduit à rechercher une disposition de désignation des membres du collÚge usager du comité de bassin parmi les membres du conseil économique et social de région. 18. Prévoir dans les DROM un comité de bassin et de la biodiversité (disposition retenue en premiÚre lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages). 19. Dans la mesure du possible, revoir la désignation des membres usagers pour que ceux-ci soient choisis parmi les membres du conseil économique et social de région en respectant des équilibres entre catégories analogues à ceux des derniers textes pour l'Hexagone. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 100/231 20. Le collÚge des collectivités devrait privilégier les représentants de la collectivité unique ou du conseil régional et le collÚge de l'État devrait intégrer les bailleurs (AFD et CDC, et délégation de l'agence de la biodiversité). B. Offices de l'eau Les rÃŽles et l'implication des conseils départementaux et régionaux évoluent avec la gestion des fonds européens (sauf la solution particuliÚre trouÎe à la Réunion). Les conseils départementaux ayant des compétences générales dans le domaine de l'eau, ce qui n'est pas le cas des conseils régionaux, c'est logiquement que les offices de l'eau leur avaient été rattachés. Le désengagement financier de certains conseils départementaux se traduit, comme dans l'Hexagone, clairement dans les maquettes financiÚres des contractualisations en cours de débat. Néanmoins ces évolutions sont variables (le changement de présidence au conseil départemental de Guadeloupe s'est traduit par un engagement financier du département sur les questions d'eau, modeste mais largement supérieur à celui de la Région). Ce choix de rattachement risque de devenir dans certains cas moins pertinent mais la loi aujourd'hui interdit toute évolution du rattachement des offices de l'eau. Les offices de l'eau exercent conjointement avec les DEAL les secrétariats techniques des comités de bassin comme dans l'Hexagone les agences de l'eau le font avec les DREAL de bassin, mais le secrétariat (administratif) des comités de bassin est Outremer confié aux DEAL alors qu'il est confié aux Agences de l'eau dans l'Hexagone. La différence tient au financement du comité de bassin : dans l'Hexagone il est assuré par les agences de l'eau et Outre-mer grâce à une dotation de l'État. La mission a entendu de fortes revendications pour que ce secrétariat soit transféré aux offices, mais n'a identifié en réalité ni avantage ni inconÎnient particulier à ce que le dispositif de financement du fonctionnement et de secrétariat administratif du comité de bassin évolue, les moyens correspondants étant modestes et le rÃŽle de pure gestion. En tout état de cause, une évolution du secrétariat n'a de sens que si elle accompagne l'évolution du mode de prise en charge financiÚre. Des conventions comme celle signée entre la DEAL et l'office de l'eau de la Réunion, par exemple, pourvoient à apporter les précisions utiles concernant les modes de collaboration et de support technique et logistique mis en commun pour l'ensemble des tâches communes. 21. Adapter les statuts des offices de l'eau existants pour les rattacher à la collectivité unique quand elle existe et dans les autres cas ouvrir la possibilité, en cas d'accord de la Région et du Département, d'un rattachement à la Région plutÃŽt qu'au Département comme actuellement. Il semble utile de compléter la composition des conseils d'administration des offices pour permettre à l'ensemble des bailleurs d'y participer, en cohérence avec l'instauration de la conférence régionale des bailleurs. Ceci peut supposer d'augmenter à la marge le nombre d'administrateurs pour respecter la rÚgle de 50 % de postes pour les élus lié au statut d'établissement public local. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 101/231 22. Introduire dans le conseil d'administration des offices de l'eau, dans le respect des 50 % de postes d'élus conformément aux statuts d'établissements publics locaux, des représentants des agences de financement (AFD et CDC). Plusieurs options sont en discussion à l'occasion du débat parlementaire sur le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages pour la constitution des délégations ultra-marines de la future agence française de la biodiversité et la mise en oeuvre de systÚme de rattachement ou d'établissement publics de coopération environnementale. S'il semble acquis que les offices de l'eau, comme les autres établissements publics concernés conservent leur statut indépendant, il convient d'éviter en revanche que ces organismes restent isolés de cette dynamique de mutualisation de moyens. 23. Rattacher, dans les conditions qui auront été retenues par la loi, les offices de l'eau à la délégation de l'agence française de la biodiversité, tout en conservant leur statut d'établissement public local. 24. Réexaminer, dans le statut des offices de l'eau, l'opportunité de la désignation d'un commissaire du gouvernement (le préfet dans le texte actuel), qui semble peu opérante pour un établissement public local. C. Un SDAGE modernisé, coordonné avec les SAR et recentré sur des priorités opérationnelles Il paraît souhaitable, dans un objectif de clarté, de simplicité et d'efficacité, d'annexer aux SDAGE, rendus plus opérationnels en renvoyant un certain nombre d'éléments descriptifs en annexe, des schémas directeurs régionaux d'eau potable et d'assainissement. Ces schémas régionaux d'eau potable et d'assainissement sont également en interdépendance forte avec les SAR, et au plan plus local, avec les SCOT quand il y en a. En effet, la mise en cohérence des schémas de développement urbain et des équipements et infrastructures qui y sont liés sont a priori indissociables, et si, comme on l'a vu, cette coordination doit d'abord se faire au plus prÚs du terrain (PLU et PPI des services), elle doit aussi être explicite au niveau régional : ces schémas régionaux ont finalement autant de raison d'être annexés aux SAR (schéma d'aménagement régional) qu'aux SDAGE. Ceci conduit à poser la question de la coordination du SDAGE et du SAR de façon encore plus ambitieuse : dans l'esprit de la fusion des schémas régionaux en deux grands documents de planification dans l'Hexagone, ne faut-il pas, dÚs lors qu'ils concernent le même territoire, considérer que les SDAGE soient des chapitres particuliers ou des annexes des SAR ? Cette fusion pose quelques difficultés d'articulation des procédures : · les contraintes communautaires impliquent des procédures d'élaboration, de concertation et d'approbation par les autorités compétentes qui sont trÚs Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 102/231 encadrées pour les SDAGE et imposent notamment un cycle renouvelé tous les 6 ans, alors que les SAR font l'objet de révision qui sont à l'initiative des acteurs locaux et de l'État, sans calendrier imposé ni dispositions spécifiques ; · les autorités responsables ne sont pas les mêmes : l'élaboration du SDAGE est confiée en France au comité de bassin, alors que les SAR sont élaborés par les conseils régionaux. Elle rencontre aussi des réticences liées à la crainte de voir les enjeux du secteur de l'eau et notamment la dimension environnementale de la protection des ressources en eau et de la biodiversité passer au deuxiÚme plan des priorités. La mission considÚre que : · les réticences exprimées quant à l'intégration de ces divers schémas seraient trÚs pertinentes si les SDAGE dans les DROM avaient vraiment acquis un pouvoir prescriptif fort et s'étaient imposés dans le paysage institutionnel ; dÚs lors que ceux-ci, au contraire, leur semblent avoir eu pour l'instant peu d'écho et peu de soutien, il est plutÃŽt vraisemblable que leur rattachement aux SAR, loin de les priver de leur poids, les conforteraient et permettraient de mieux faire émerger les débats des ressources en eau et de la biodiversité dans le débat régional ; · les difficultés techniques quant à l'articulation des procédures sont vraisemblablement surmontables mais supposent une analyse juridique approfondie : il faut en effet que ce chapitre du SAR que constituerait le SDAGE puisse faire l'objet de procédure de révision et d'élaboration conformes aux rÚgles communautaires et que les annexes que constitueraient les schémas régionaux d'eau potable et d'assainissement puissent être aisément mis à jour. La mission propose donc d'engager une réflexion sur ce sujet, susceptible d'aboutir à moyen terme. 25. Réaliser des schémas directeurs régionaux d'eau potable et d'assainissement, collectif et non collectif, et les annexer si possible aux SDAGE. Sans se substituer aux schémas locaux imposés par la réglementation et indispensables au PPI des budgets annexes des EPCI-FP, ces schémas régionaux déclineraient dans le calendrier du SDAGE les priorités d'action globale pour l'amélioration de ces services dans un plan prévisionnel d'investissement régional. Ce PPI régional servirait de guide d'action pour la partie investissement des travaux de la conférence des bailleurs. 26. Étudier, tant au plan de l'opportunité que des procédures et de la définition des autorités responsables, l'option d'intégrer les SDAGE dans les SAR, en respectant les obligations européennes concernant leurs échéances et leur mode d'élaboration. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 103/231 27. Faire des SAGE quand ils existent le bras armé de l'application des politiques définies au niveau du district hydrographique, fusionner certains quand la logique territoriale le commande (Réunion), et en encourager la création en Guyane pour prendre le relais au plus prÚs des problÚmes locaux, dÚs lors qu'un portage aura été identifié. D. Evolution du rÃŽle de l'État territorial Le préfet et les services de l'État territorial, notamment les DEAL, ont vu leur rÃŽle profondément transformé par la décentralisation. Ils ont perdu les compétences et les expertises destinées notamment à l'appui aux maîtrises d'ouvrage (en dehors de quelques agents des DEAL et des directions départementales de l'agriculture). Cependant, ils conservent plusieurs missions fondamentales dans le processus de réforme en cours de la gouvernance de l'eau dans les DROM. Quel que soit le schéma retenu, la mission préconise le maintien du pouvoir de police de l'eau et de l'environnement, au coeur du rÃŽle régalien de l'État, dans la sphÚre de compétence des DEAL. Le maintien, notamment, des brigades interpolices, qui ont fait la preuve de la pertinence de ce dispositif intégré, est à préserver à l'occasion de la création de l'AfB. Tout en étant consciente des difficultés particuliÚres des services de police sanitaires et environnementales dans les Outre-Mer, tout comme de la difficulté de consacrer, au plan du contrÃŽle de légalité et du contrÃŽle budgétaire, beaucoup de moyens humains aux budgets annexes des collectivités, la mission relÚve cependant que les conséquences du non-respect des rÚgles dans le domaine des champs couverts par sa mission a contribué dans certains DROM à une situation trÚs difficile pour laquelle les signaux d'alerte précoce auraient dû, comme pour d'autres domaines, être émis bien avant que la situation soit aussi dégradée qu'aujourd'hui. 28. Renforcer les contrÃŽles et l'effectivité des sanctions pour les infractions constatées aux rÚgles comptables et aux normes sanitaires et environnementales. Le préfet a un devoir d'accompagnement du processus de réforme en cours, défini par la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, prévoyant, dans son volet consacré à l'intercommunalité, la rationalisation et la simplification de la carte intercommunale. L'État conserve également un rÃŽle essentiel à plusieurs égards : · La sécurité de l'approvisionnement en eau des populations, sur le plan sanitaire (mission de contrÃŽle de la qualité des eaux de l'agence régionale de la santé ; · En matiÚre de police de l'environnement et de répression pénale des atteintes à l'environnement ; · En cas de crise majeure liée à des phénomÚnes de pollution ou d'inondation mettant en danger la population, le rÃŽle de l'État au titre de la Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 104/231 sécurité civile et de la protection de la sécurité des populations s'impose inévitablement. De façon dérogatoire, il devrait conserver à Mayotte et en Guyane au moins pour les 5 ans à venir des capacités d'ingénierie publique suffisantes, mais ceci se concevant dans l'esprit de préparer la transition vers une situation où les collectivités organisent entre elles ces moyens de soutien. 2.6. Quel type de démarche ? La démarche qui est proposée au prochain chapitre est conçue selon une logique de « programme d'aide » proche de l'esprit des guides de l'OCDE 90, notamment pour les critÚres de pertinence, efficacité, efficience, impact et viabilité (Tableau 20). Il est nécessaire de bien marquer également ici des réalités que l'on ne peut ignorer dans la conception de ce plan : · il y a d'importants handicaps à surmonter qui ne trouvent pas leur équivalent dans l'Hexagone, et dont une part tient à des questions de gouvernance. Ces mesures d'amélioration de la gouvernance conditionnent l'efficacité des mesures prises, mais ne peuvent être prescrites par l'État ; le rÃŽle régalien de l'État et ses responsabilités générales ne doivent pas le conduire à se substituer aux responsabilités des collectivités ; · le rÃŽle de bailleur que jouent l'État et ses opérateurs et la commission européenne ne doit inversement pas être celui d'un simple guichet au prétexte de la libre administration des collectivités : s'assurer de la pérennité et de l'efficacité des actions financées impose d'utiliser les leviers d'action que permet cette intervention économique. CritÚres Pertinence Définition / Questions Les activités d'aide correspondent aux priorités et aux politiques du groupe ciblé, des partenaires ou donneurs. Les objectifs du programme sont-ils toujours valides ? · Les activités et les résultats obserÎs sont-ils compatibles avec la finalité globale ? · Les activités et les résultats obserÎs sont-ils compatibles avec les impacts et les · effets ? Les objectifs de l'activité sont réalisés. Les objectifs ont-ils été atteints ou sont-ils susceptibles de l'être ? · Principales raisons de la réalisation ou de la non réalisation des objectifs · L'activité utilise les ressources les moins coûteuses pour produire les résultats escomptés. Les activités sont-elles efficientes par rapport à leur coût ? · Les objectifs ont-ils été atteints dans les délais prévus ? · Les effets positifs et négatifs directs ou indirects, intentionnels ou non, induits par l'intervention à l'appui du développement sont connus. Quelles sont les conséquences du programme ? · Quels sont les changements concrets pour les bénéficiaires ? · Les bienfaits du programme perdureront. Dans quelle mesure les bienfaits perdureront ? · Quels sont les principaux facteurs de la viabilité ? · Efficacité Efficience Impact Viabilité / Pérennité Tableau 20 : CritÚres d'évaluation d'un programme d'aide. Source : OCDE, 2010. 90 « Évaluer la coopération pour le développement. Récapitulatif des normes et standards de référence », OCDE, 2010. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 105/231 3. Un plan d'action fondé sur des contractualisations d'un type nouveau Les objectifs proposés ci-dessus ne peuvent être atteints sans la mise en place d'un plan d'action volontariste apportant des moyens nouveaux et des cadres d'intervention qui y soient adaptés. Il convient de tirer les conséquences de la relativement faible efficacité globale des interventions jusqu'à présent et de ne pas reproduire les erreurs du passé, fondées sur des subventions ciblées à l'investissement au coup par coup, alors que les services ne sont ensuite pas correctement structurés pour gérer les équipements. Ces investissements n'ont pas produit les résultats escomptés, tant pour le bien-être des populations que pour la sauvegarde de l'environnement. Il convient de créer, par l'amélioration de la qualité du service rendu, le consentement à payer des populations permettant d'en assurer l'équilibre des charges à court terme mais aussi la soutenabilité à moyen terme. Cette faible solvabilité et crédibilité financiÚre contribue à détourner les bailleurs. Le plan d'action doit être considéré comme un plan de développement et de progrÚs global de ces services, ce qui suppose de sérieux efforts de la part des communes et EPCI-FP qui en ont la charge. Ce plan peut parfois devoir s'apparenter à un Îritable plan de redressement des comptes et de la gestion de certains services, même si ces situations extrêmes ne sont pas la généralité. Mais dans tous les cas, il a pour but de développer les capacités d'autofinancement qui sont les leviers de la mobilisation des instruments financiers d'accompagnement. C'est donc une culture nouvelle de service rendu au moindre coût et avec la meilleure qualité et un effort de restauration d'un patrimoine dégradé qu'il faut développer à partir des meilleures pratiques constatées. Les investissements contribuant à l'amélioration des recettes (réduction des impayés et des prélÚvements sauvages, raccordement au réseau d'assainissement) et à la diminution des charges (fuites, productivité) doivent être privilégiés et toute dépense générant de nouveaux coûts de fonctionnement doit être examinée avec prudence et assorties de mesures d'accompagnement permettant d'assurer l'entretien futur). Les apports des bailleurs doivent être liés à l'obtention progressive, mais tangible, de résultats dans ces domaines : chaque euro apporté doit contribuer à renforcer la capacité et la volonté d'assumer localement, au plus prÚs des citoyens, ces progrÚs et doit conduire ces services non vers plus de dépendance (en créant des infrastructures dont ils ne peuvent assumer l'entretien et le renouvellement), mais au contraire vers plus d'autonomie, donc vers un paiement adapté aux conditions sociales par l'ensemble des usagers. Il est proposé de contractualiser avec chaque EPCI-FP (en incitant au regroupement les communes encore isolées) pour une durée de 5 ans au moins, mais dans l'esprit d'un plan sur 10 années permettant de surmonter les handicaps majeurs constatés. Ce contrat, fondé sur un diagnostic établi conjointement, serait basé sur des indicateurs de résultats concernant les fondamentaux de ces services (facturation, recouvrement, tarification et mécanisme de solidarité financiÚre, entretien, renouvellement, maintenance). Il comporterait des financements nouveaux d'appui au Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 106/231 développement et au renforcement des capacités91 : ce ne serait pas un simple donnant-donnant où les aides resteraient cantonnées à certains types d'investissements et les efforts de gouvernance, les progrÚs de gestion et les autres investissements nécessaires seraient considérés comme étant à la seule charge des services et considérés comme des conditionnalités des subventions ou via les covenants92 des prêts. On sait en effet que, à l'épreuve des réalités, ces contreparties sont bien rarement au rendez-vous, car les investissements subventions accaparent l'engagement des bénéficiaires, qui négligent alors ce qui est à leur seule charge. C'est au contraire une logique gagnant-gagnant qu'il faut instaurer : une part des moyens doit être consacrée à aider les collectivités à surmonter les difficultés constatées et obtenir les progrÚs souhaités. La montée en puissance des investissements, sur une base initiale correspondant aux maquettes financiÚres en cours de finalisation, serait progressive : la capacité à conduire ces projets et ensuite à les exploiter de façon efficace, ne s'improvise pas et il faut amorcer un cercle vertueux. Le volume des subventions d'investissements, mais aussi la mobilisation d'autres outils financiers comme des prêts à des taux bonifiés de divers niveaux dépendrait alors, par une révision annuelle, ou tous les 2 ans, des résultats : on peut espérer, dans les secteurs qui ont le plus à progresser doubler en quelques années au moins le volume investi tout en assainissant la situation technique et financiÚre des services. Les activités économiques générées par ce plan de développement sont importantes et concernent l'emploi local et peuvent s'intégrer dans une stratégie plus globale de développement de l'emploi et des qualifications. 3.1. Une gouvernance clarifiée au niveau régional 3.1.1. Un pilotage nécessairement partagé au niveau régional Aucun acteur n'a aujourd'hui la légitimité, la technicité, la capacité financiÚre qu'avait l'État il y a quelques décennies lorsqu'il a accompagné les services de l'eau de l'Hexagone vers l'autonomie. L'État ne peut plus jouer ce rÃŽle en dehors de Mayotte et de la Guyane où il est encore techniquement présent et temporairement en Guadeloupe tant que l'office de l'eau n'est pas mieux structuré et que les équilibres institutionnels ne sont pas clarifiés. L'office de l'eau de la Réunion est d'ores et déjà perçu comme exerçant la mission de « conseil et d'assistance technique aux maîtres d'ouvrage, la formation et l'information dans le domaine de la gestion de l'eau » sur un plan opérationnel pour l'AEP et l'assainissement. Concernant la Martinique, l'office de l'eau en a la capacité, mais au prix d'une réorientation de ses priorités. 91 On utilise ici le terme de renforcement des capacités en étant conscient qu'il s'agit d'un angliscisme (traduction littérale de capacity building). C'est en effet une formulation d'un usage trÚs répandu, qui présente l'avantage d'être plus large que le terme de « renforcement des compétences » qui lui est parfois préféré, mais qui intÚgre moins naturellement le fait qu'il ne s'agit pas seulement de moyens et de compétences humaines mais aussi de moyens matériels (logiciels, outillage, piÚces détachées). Clauses contractuelles qui lient l'exécution d'un prêt à un certain nombre de conditions convenues conventionnellement entre le bailleur et le bénéficiaire. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 107/231 92 Les départements n'ont pas investi ce domaine, n'apportent plus de concours financier et participe au plus à la gestion de l'AEP via leur rÃŽle dans l'irrigation. Certains comptent sur l'office pour être leur bras séculier. Les régions ne se sont pas Îritablement impliqués dans ce domaine mais vont s'y trouver confronter avec leur nouveau rÃŽle d'autorité de gestion des fonds européens. La présence de collectivités uniques simplifiera un débat département/région qui n'est pas simple dans ce domaine. 3.1.2. La conférence des bailleurs et son secrétariat technique Pour piloter localement le plan d'action il est proposé : · d'instaurer une conférence régionale des bailleurs, co-présidée par le préfet et le président du conseil régional ou de la collectivité unique, dont le secrétariat technique devrait être confié aux offices de l'eau en Martinique, Guadeloupe et à la Réunion, avec l'appui des DEAL, et à la DEAL à Mayotte et en Guyane, et qui impliquerait notamment la Région, le Département ou la collectivité unique, l'ONEMA (agence française de la biodiversité), l'AFD et la CDC ; · d'apporter un appui renforcé d'ingénierie technique et financiÚre aux EPCIFP pour le développement de leurs activités, qui suppose dans certains cas un sérieux renfort des capacités pour répondre aux enjeux du développement d'un service pertinent d'assainissement ; · de coordonner les moyens d'étude et de connaissance des milieux dans le cadre de la délégation de l'agence française pour la biodiversité ; · d'adapter la composition du comité de bassin pour le mettre en conformité avec celle des comités de bassin dans l'Hexagone, mais en incluant l'AFD, la CDC et l'ONEMA dans le collÚge État (ce point est développé plus loin). Le rÃŽle particulier des structures d'État dans l'appui à l'ingénierie et la gestion des fonds européens, avec un appui fort de l'AFD et de la CDC, devrait être pérennisé pour au moins les 5 ou 6 prochaines années à Mayotte et en Guyane. 29. Constituer au niveau régional une conférence des bailleurs chargée de négocier un contrat pluriannuel avec chaque EPCI-FP, co-présidée par le préfet et le président du conseil régional ou de la collectivité unique, impliquant le Département, l'ONEMA (agence française de biodiversité), l'AFD et la CDC. 30. A Mayotte et en Guyane, confier le secrétariat technique, pour au moins 5 années, de cette instance aux DEAL (conjointement avec l'office de l'eau en Guyane) et adapter en conséquence leurs moyens humains. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 108/231 31. À la Réunion, en Martinique et en Guadeloupe, confier le secrétariat technique à l'Office de l'eau, conjointement avec les DEAL. Dans tous les cas, veiller à désigner un directeur de projet spécifique de bon niveau dans les domaines techniques et financiers, dédié au pilotage de ce secrétariat technique. 3.1.3. L'assistance à maîtrise d'ouvrage Les collectivités locales ont un besoin réel de disposer d'appui pour de nombreuses activités essentielles à la préparation et à la mise en oeuvre de leurs contrats de progrÚs et de développement, notamment pour les matiÚres suivantes : · · · · · montage de dossiers de subvention ; montage d'appels d'offre (maître d'oeuvre, travaux, délégataires,..) ; organisation de groupements de commande ; formation continue ; parangonnage et échanges. Ce besoin n'est certainement pas, au vu des échanges de la mission avec de nombreux acteurs, spécifique à ce plan d'action. Il est donc possible, sur les bases d'équipes existantes au sein des conseils départementaux ou régionaux, ou dans le cadre d'une SPL, que de tels soutiens se développent pour répondre à tous les besoins du support d'ingénierie publique. La mission ne peut qu'y encourager. Si ces initiatives de cellules d'appui plus larges tardent à se développer, et à défaut de ces autres dispositions, le secrétariat technique de la conférence des bailleurs doit assumer ce rÃŽle de mission d'appui, en le distinguant clairement dans son organisation du rÃŽle de programmation. Lorsque l'office de l'eau sera en charge du pilotage du secrétariat technique, avec l'appui des DEAL, ces activités seront à financer sur les redevances qu'il perçoit et sinon, les moyens financiers seraient à mobiliser par l'État dans le cadre global des financements qu'il apporte au plan d'action. 32. En l'absence d'autres initiatives, notamment de la Région, départemental ou de la collectivité unique qui concerneraient des domaines d'action plus larges, constituer des cellules d'appui aux maîtres d'ouvrages au sein des offices de l'eau, financées par les redevances des offices. Les maintenir à Mayotte et en Guyane au sein des services de l'État et, en Guyane, en préparer le transfert à moyen terme à l'office de l'eau. 33. Maintenir en conséquence, de façon dérogatoire, les moyens affectés à l'ingénierie publique à Mayotte et en Guyane au sein des services de l'État, avec l'objet de mettre en place des solutions de relais à échéance de 5-6 ans dans le cadre de la démarche de renforcement des capacités locales. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 109/231 3.2. Une programmation d'investissements plus réaliste et plus efficace 3.2.1. Mieux maîtriser les coûts d'investissement A. Améliorer la qualité des chiffrages de besoins et compléter ceux-ci sur les priorités qui ont été jusqu'à présent négligées Les chiffrages figurant dans les documents de programmation technico-financiÚre dont la mission a eu à prendre connaissance sont trop souvent établis sur des bases extrêmement forfaitaires. Circulent ainsi des documents qui comportent des montants tous plus impressionnants les uns que les autres, sans qu'une réalité concrÚte soit perceptible derriÚre ces chiffrages. Bien entendu, à un stade de programmation, où les projets ne sont pas à un stade d'étude assez avancés pour être définis en détail, il serait illusoire d'espérer une grande précision. Des pans entiers de types de travaux, que la mission place dans les premiÚres priorités de l'amélioration des services (réhabilitations de réseaux, dispositifs de gestion de pression) sont particuliÚrement peu connus, ce qui se comprend par le fait qu'ils ne font pour l'instant pas l'objet de dossiers instruits par les services. C'est le cas notamment pour les réseaux d'eau potable : la mission n'a guÚre trouÎ aujourd'hui de compétences au sein des offices et des services de l'État. Les programmations financiÚres des schémas directeurs les ignorent. La mission n'a pas considéré qu'elle pouvait sérieusement faire ces chiffrages dans le cadre de ses travaux et n'a pas voulu céder à la tentation de produire elle-même des chiffres qui auraient été purement théoriques et déconnectés des réalités : c'est un travail qui suppose, de façon systématique, la mobilisation de bureaux d'études spécialisés. 34. Compléter au plus vite les compétences des futurs secrétariats techniques des conférences régionales des bailleurs sur les domaines pour lesquels jusqu'à présents ils n'ont pas été mobilisés et lancer en particulier des études systématiques de chiffrage et de hiérarchisation des besoins pour la réhabilitation des réseaux d'eau potable. Consacrer un poste de directeur de projet dans chaque DROM pour piloter la mise en oeuvre du contrat. B. Poursuivre l'établissement de prix de références des différentes catégories de travaux Sous l'impulsion de la mission et en pilotage par l'ONEMA, a commencé un travail d'établissement de prix de référence pour les investissements d'eau potable et d'assainissement pour chacun des DROM. Des travaux analogues avaient antérieurement été réalisés dans l'Hexagone et l'office de l'eau de la Réunion avait déjà mis en place une démarche de cette nature. Ces prix de référence sont à ce stade des prix constatés par le dépouillement analytique de prix pour un certain nombre de chantiers des derniÚres années. Plusieurs usages en seront possibles : Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 110/231 · comparer sur des bases rigoureuses les prix pratiqués. Chaque opération étant spécifique, il faut en effet se méfier des comparaisons issues de ratios trop globaux qui décrivent des réalités en fait trÚs différentes ; · s'interroger sur la pertinence de ces écarts. La mission a été conduite à s'interroger sur un certain nombre d'écarts constatés 93 sans pour autant pouvoir aller au-delà, et s'est abstenue, à ce stade, de produire des éléments qu'elle jugeait trop parcellaires et insuffisamment analysés ; · utiliser ces données comme référence pour les programmations technicofinanciÚres, dans l'instruction des dossiers d'investissement. Il est important, pour cet usage, de ne pas chercher à constituer par cette méthode des coûts plafonds destinés à limiter les assiettes subventionnables. Ces références sont d'abord rendues nécessaire pour détecter des coûts éleÎs, ou des dossiers qui comporteraient des sous-estimations flagrantes, afin d'améliorer la compréhension de la nature de l'investissement proposé. Ceci doit être conduit avec une démarche suffisamment analytique pour éviter des confusions sur la formation des coûts du projet étudié, mais assez simple pour être robuste. Il s'agit d'utiliser ces références dans les programmations financiÚres et techniques et dans l'analyse des dossiers d'investissements. Le travail engagé par l'ONEMA méritera, à l'achÚvement de la phase de collecte des informations en cours, certainement de réduire le nombre des paramÚtres indicateurs pour former ces prix de référence. L'ONEMA, qui a déjà commencé à le faire, mais insuffisamment et de façon trop informelle, devrait s'appuyer, en les valorisant, sur les compétences existant en agences de l'eau (notamment l'agence Seine-Normandie) sur ce sujet. Ce travail justifie le maintien, sous l'animation de l'ONEMA, du groupe de travail instauré à l'occasion de la mission, qui est loin d'avoir acheÎ ses travaux. 35. Poursuivre, sous le pilotage de l'ONEMA (AFB) et en continuant à y impliquer directement les futurs secrétariats techniques des conférences régionales des bailleurs, la démarche engagée d'établissement de coûts de référence des travaux d'eau potable et d'assainissement propres à chaque DROM. Inscrire ses travaux dans les objectifs des organismes concernés avec l'objectif d'avoir produit une premiÚre base opérationnelle avant fin 2015. Prévoir une premiÚre année d'exploitation et d'amélioration et programmer une mission d'évaluation de cette démarche fin 2016. C. Établir des outils de dialogue des parties prenantes de la qualité et de la maîtrise des coûts des chantiers et organiser la formation des praticiens pour conduire ces opérations dans les meilleures conditions possibles de durabilité. L'acte de construction d'équipements publics comme les réseaux d'eau potable et d'assainissement, le plus souvent en interface étroit avec la voirie et avec de trÚs nombreux autres réseaux, en perturbant la vie des riverains, est un acte complexe. Il implique de trÚs nombreux acteurs. Au long de son déroulement, des raisons trÚs nombreuses et variées peuvent conduire des poses malencontreuses, voire des 93 Les granulats semblent encore plus coûteux à Mayotte qu'à la Réunion, alors que les surcoûts, déjà importants, de ceux-ci à la Réunion sont généralement imputés à un facteur de rareté dans un contexte de grands chantiers, situation que l'on est loin de rencontrer à Mayotte. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 111/231 malfaçons ou des erreurs dont les conséquences se réÏlent ultérieurement par des fuites, des dés-emboîtements, des ruptures prématurées, dont les conséquences sont parfois sans commune mesure avec la petite économie qu'on a cru pouvoir faire en négligeant les rÚgles de l'art. Cette difficulté s'est rencontrée de façon accrue dans les années 70 et 80 dans l'Hexagone et a conduit les acteurs à améliorer les prescriptions de pose dans les cahiers des charges, à préciser le contenu des études préalables et à renforcer les phases de préparation de chantier. Des chartes « qualité » multi-acteurs ont été établies, tant pour les réseaux d'eau potable que d'assainissement. Elles font l'objet de réunions réguliÚres, souvent à l'échelon régional et avec un fort appui des agences de l'eau et servent de support didactique dans des formations. Ces chartes ont été établies de façon assez générale et pour un contexte de climat tempéré sans tenir compte des difficultés sismiques, de stabilité des terrains, de température, d'agressivité chimique du sol, etc. telles qu'on les rencontre dans la plupart des DROM. Même si des guides ont été établis ici ou là à l'initiative de tel ou tel, il serait utile, dans un contexte où l'importance des travaux de cette nature va s'intensifier, de développer des chartes spécifiques traitant des particularités de chaque territoire et d'organiser la mobilisation partenariale des acteurs dans ce domaine. De la même façon, la réflexion sur les coûts des projets suppose un dialogue et une animation de la part du secrétariat technique de la conférence des bailleurs. Enfin, l'intensification du programme de travaux sur le moyen terme suppose formations qualifiantes et développement de filiÚres locales adaptées à ces métiers. 36. Programmer, dans l'ensemble des DROM, à l'initiative des secrétariats techniques de la conférence régionale des bailleurs, si nécessaire avec l'appui des agences de l'eau et de l'ONEMA, des séances de dialogue avec les entreprises concernées dÚs fin 2015 pour examiner de façon partenariale les enjeux de la maîtrise des coûts et de la qualité des travaux et mettre en place des instances réguliÚre de débat et de travail collectif sur ces sujets. 37. Définir, sur la base des dispositifs existants et de l'analyse prévisionnelle de la montée en puissance du rythme des chantiers, les besoins de formation correspondant et établir d'ici fin 2015 un plan de renforcement des formations dans les domaines et les territoires où des manques apparaîtront. Mobiliser si nécessaire des crédits du FSE pour accompagner ces démarches. D. Se doter d'outils d'optimisation de la dépense publique Il ne suffit pas, pour un programme de cette ampleur, de se doter d'outils permettant de mieux savoir si, pour un équipement donné, le prix envisagé est « raisonnable » ou si des sujétions particuliÚres permettent d'expliquer des coûts particuliÚrement éleÎs et de s'organiser en termes de formation et d'animation pour que les chantiers soient conduits de façon à garantir la qualité de pose et de construction. Il est également nécessaire de renforcer la capacité de la conférence des bailleurs à procéder aux meilleures allocations financiÚres, et donc d'évaluer si financer tel programme d'investissement, même accompagné des efforts requis de renforcement des capacités, est le meilleur usage possible des fonds publics mobilisés. On examine Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 112/231 au paragraphe suivant les conditions de la mise en cohérence technique des programmations. La logique de guichet, surtout pour des programmes ambitieux dont les acteurs souhaitent les mettre en oeuvre de la façon la plus dynamique possible, est une tentation qui n'est pas spécifique aux DROM, ni même à la France. Le dialogue partenarial des bailleurs et des autorités organisatrices concernant l'optimisation de la dépense publique doit être posé comme un principe fondateur de la démarche, au regard duquel les arguments d'urgence ou d'opportunité immédiate doivent être relativisés. Ce dialogue peut être considéré comme intrusif et technocratique par les collectivités, qui y sont par ailleurs peu habituées. Il doit s'appuyer, de la part de la conférence des bailleurs, sur des argumentations extrêmement solides et ne pas pouvoir lui-même être détourné pour servir des intérêts d'une autre nature que son objet. Il est souhaitable, pour assurer la transparence et asseoir la fermeté de ce dialogue, qu'il s'appuie sur des méthodologies simples et aisées à partager. Il peut par exemple s'appuyer sur des ratios qui rapportent les investissements consentis aux résultats obtenus en termes de desserte, de sécurisation, de réduction de fuite, de collecte. Ce travail doit être adapté et décliné localement, mais il est utile qu'il procÚde d'une démarche globale nationale. Cette démarche pourrait utilement être copilotée par l'AFD et l'ONEMA. 38. Établir, par une démarche de niveau national partagée avec les secrétariats techniques des conférences régionales des bailleurs , des ratios simples d'efficacité pour les programmes intégrés d'investissement à prévoir dans les contrats. Chaque euro ainsi dépensé doit pouvoir être rattaché au résultat escompté. 3.2.2. Mettre en cohérence les investissements et réviser les priorités La mise en place de ces contrats de progrÚs doit s'accompagner d'une redéfinition des priorités d'action tant dans le secteur de l'eau potable que dans celui de l'assainissement. Cela suppose de chiffrer des coûts qui aujourd'hui ne le sont pas, et de rééchelonner les priorités. L'idée générale de cette remise en cohérence est de : · moins disperser les financements et ne les mobiliser que dans des contextes favorables à leur efficacité. Le saupoudrage actuel permet certes de satisfaire plus d'acteurs, mais présente l'inconÎnient, par des apports trop partiels, de ne pas aboutir Îritablement à résoudre concrÚtement chaque sujet. En d'autres termes, si l'on considÚre raisonnable que le plan d'action ait pour but d'apporter une amélioration significative et assez générale de la situation sur l'essentiel du territoire, il est préférable de concentrer les opérations pour les réaliser de façons coordonnées dans des périodes de quelques Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 113/231 années sur un secteur particulier, puis de passer à un autre, plutÃŽt que de tenter d'engager trop de démarches simultanées dont aucune ne serait réellement acheÎe. · s'assurer de la viabilité d'ensemble performances globales des systÚmes. et viser l'amélioration des Aujourd'hui les financeurs ne prennent en compte que certaines dépenses (assainissement et non eau potable, stations de traitement et non raccordements et réseaux). Les dépenses non subventionnées sont en effet supposées prises en compte par l'autorité et son opérateur, mais force est de constater que ce n'est pas le cas : bien souvent la collectivité privilégie l'effet de levier des subventions au détriment de la hiérarchisation des priorités, au point que dans certains réseaux aucun renouvellement n'est opéré. Il convient d'intégrer dans les mécanismes de financement que la santé du service d'eau potable est une condition impérative pour celle du service d'assainissement, même si les budgets annexes sont cloisonnés, les deux services étant couplés tant sur le plan technique par le cycle de l'eau que sur le plan financier par l'unicité de facturation. La mission considÚre qu'il n'y a pas lieu de fixer a priori un modÚle de répartition « subvention/prêt/prêt bonifié » du plan d'action, par région et par type de travaux. Cette analyse dépend trÚs directement de données conjoncturelles d'accÚs au crédit d'une part, qui conduit à éviter de figer ces rÚgles, mais est aussi trÚs dépendant de la situation financiÚre de chaque autorité organisatrice. 39. Tout en développant les capacités d'autofinancement par l'amélioration des recettes (prélÚvements sauvages, recouvrement) la réduction des charges (productivité, réduction des fuites), revoir les équipements éligibles aux aides, tant en eau potable qu'en assainissement dans le cadre des contrats globaux proposés de façon à améliorer globalement l'ensemble du systÚme plutÃŽt qu'un seul de ses maillons (stations d'épuration par exemple). Concernant l'eau potable, faire évoluer la doctrine d'intervention de l'ONEMA pour permettre son implication dans les financements, sous forme de prêts pour ce qui concerne les réseaux et exceptionnellement sous forme de subvention pour des ouvrages structurants à Mayotte, en intégrant des possibilités de différés de remboursement d'emprunts. Généraliser les dispositifs déjà existants de prêts relais pour les subventions européennes. Pour l'assainissement, inclure, avec des taux de subventions adaptés, les réseaux dans les dépenses éligibles. Il convient cependant de veiller à se fixer des objectifs progressifs. Les services ne passeront pas tous et tout de suite dans une situation de conformité parfaite à l'ensemble des normes sur tous les pans des services (qualité AEP+DERU+ANC). Il convient donc d'accepter que les mises en conformités soient étalées dans le temps en fonction des réalités des capacités des services à les assumer. Il faut en effet à la fois éviter de vouloir tout lancer, ne rien achever et disperser les efforts et les financements au lieu de les concentrer pour consolider pan aprÚs pan les services. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 114/231 40. Veiller à définir des objectifs progressifs pour le respect des normes, compatibles avec les programmes prévus dans les contrats et permettant d'obtenir les résultats escomptés. Concentrer les investissements sur ceux qui contribuent à rétablir les comptes et l'autofinancement dans les services qui connaissent des difficultés et veiller à associer aux investissements générant des dépenses de fonctionnement supplémentaires les dispositions permettant de s'assurer de la prise en charge durable de celles-ci. A. Eau potable Suivant les réflexions actuellement en cours dans le cadre de l'établissement d'un schéma directeur de l'eau potable à la Réunion, il y a lieu de réviser drastiquement les priorités aujourd'hui affichées pour l'eau potable qui sont concentrées sur la production (mobilisation de nouvelles ressources) pour la concentrer sur quatre axes : · la réparation et la gestion des réseaux pour en réduire les fuites, · la potabilisation, · la réduction des impayés et prélÚvements sauvages, · la diminution des consommations (notamment à la Réunion). Les coûts de la rénovation des réseaux ont été trÚs peu étudiés . Il convient d'encourager chaque autorité organisatrice à mettre en oeuvre un plan d'action concret et chiffré94. 41. Réorienter rapidement et significativement les priorités des plans d'action et des programmations pour l'eau potable. La mobilisation de nouvelles ressources n'est pas la priorité, sauf quand les croissances démographiques le justifient et que les consommations unitaires sont modestes (Mayotte, Guyane). À la Réunion, un effort significatif de réduction des fuites et des consommations est nécessaire et certains secteurs ont un besoin urgent d'amélioration voire de mise en place des traitements de potabilisation. Dans les Antilles, c'est par l'amélioration de la gestion des réseaux (réduction des fuites, sectorisation, pressions) que les progrÚs sont essentiellement à réaliser, en améliorant ou rénovant, là où c'est nécessaire, les dispositifs de potabilisation. Partout, ces progrÚs techniques doivent être concomitants avec la réduction des prélÚvements sauvages et des défauts de facturation et l'amélioration du recouvrement des impayés. 94 On ne reprend pas ici toutes les préconisations méthodologiques pour réaliser ces plans d'actions : elles sont décrites précisément dans le « guide pour l'élaboration de plans d'action « réduction des pertes d'eau des réseaux de distribution d'eau potable » en application du décret 2012-97 du 27 janvier 2012 », ONEMA, MEDDE, ASTEE, IRSTEA, 2014. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 115/231 42. Pour établir des programmations « eau potable » répondant à ces priorités, compléter au plus vite les chiffrages des maquettes financiÚres des contractualisations (FEDER, FEADER, CPER) en déterminant les efforts financiers pour la restauration des réseaux d'eau potable, chaque collectivité se dotant du plan d'action chiffré « réduction des pertes d'eau des réseaux de distribution d'eau potable » tel qu'il est prévu par les textes. B. Assainissement Le projet d'investissement ne peut séparer stations, réseaux et raccordements au motif que tel ou tel financeur aurait souhaité concentrer ses aides sur tel type d'investissement : si les bailleurs ne financent que les stations et attendent des collectivités que les réseaux soient faits par celui-ci, les réseaux ne seront pas faits, car l'autofinancement n'est pas suffisant. Si les collectivités mettent en place des réseaux et attendent des raccordables qu'ils se raccordent, à leur initiative, et même si le restant à payer pour le branchement est modeste en apparence, le branchement ne se fera pas : il faut donc payer ces branchements, avec une obligation dissuasive de paiement en cas de refus de raccordement. Le but de la démarche proposée est de réamorcer la logique de boule de neige qui a toujours prévalu pour le développement de services urbains : assurer un premier service complet payé par un premier ensemble d'abonnés (les quartiers les plus solvables, en général) et s'appuyer sur ces rentrées pour financer le fonctionnement, l'entretien et le renouvellement, mais aussi constituer une capacité d'autofinancement permettant d'asseoir le développement suivant de façon plus saine. Il convient donc, non pas de considérer les raccordements et réseaux comme des accessoires d'une programmation des stations d'épuration, mais au contraire d'aller au plus vite aux abonnés les plus aisément raccordables et développer les stations en cohérence avec le développement de ce réseau. Cette ambition n'est rien d'autre que d'établir un programme complet de mise en conformité aux normes européennes pour les systÚmes d'assainissement dans leur ensemble. Mais au lieu de privilégier les investissements les plus visibles et les plus faciles à maîtriser (chantiers spécifiques, isolés) en supposant que le reste suivra, il convient de s'attacher à une programmation structurée par tranches, où le traitement s'améliore et se complÚte au fur et à mesure que de la pollution est collectée. Cette programmation par structuration de services ne doit pas laisser de cÃŽté l'urgence des secteurs informels, notamment à Mayotte et en Guyane : il faut y développer d'urgence des solutions temporaires de qualité, tant en bornes-fontaines qu'en latrines et toilettes sÚches. Néanmoins, il ne suffit pas de mobiliser des financements pour que les travaux se réalisent. Le développement de réseaux, mêmes intégrés dans des contrats globalisés, est difficilement industrialisable, il suppose une grande adaptation aux conditions locales et des temps importants de concertation et de négociations de l'insertion des dispositifs. D'autre part, la formation, l'instauration de pratiques de qualité telles que décrites ci-dessous, même si elles s'appuieront sur de nombreuses initiatives préexistantes, demanderont quelques années pour produire leurs effets. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 116/231 L'augmentation des efforts ne pourra être que progressive ; les financements actuellement prévus sont sans doute assez bien calibrés par rapport aux capacités effectives d'engagements de travaux. L'un des objectifs est d'augmenter cette capacité d'investissement progressivement, sans pour autant déconnecter l'investissement de l'exploitation et l'entretien futur. 43. Coordonner étroitement la programmation des réseaux d'assainissement collectif, des raccordements et des stations d'épuration et s'assurer de la bonne intégration des coûts d'exploitation dans l'analyse des investissement et s'assurer dans le cadre des contrats de la capacité du service d'assainissement à entretenir et renouveler ces installations. 3.2.3. Mettre en cohérence et développer les outils financiers en cohérence avec l'évolution des besoins du programme Les financements doivent être optimisés de façon souple entre les subventions et divers niveaux de bonification de prêts, en tenant compte des fluctuations, assez rapides, des conditions de marché. Les conférences des bailleurs, au contact des besoins des autorités organisatrices, seraient bien placées pour orchestrer ces adaptations. Il convient en effet de trouver le meilleur effet de levier possibles des fonds publics tout en offrant des dispositifs attractifs aux bénéficiaires. Il serait contre-productif, sauf cas trÚs particulier, d'apporter des subventions sur l'eau potable là où la restauration des comptes des services est susceptible d'apporter des capacités réelles de remboursement. DÚs lors que l'on assouplirait le champ des dépenses subventionnables, il conviendrait d'enrichir la panoplie des instruments financiers mobilisés. Les pistes que la mission propose d'explorer sont les suivantes : · étendre à ce secteur la possibilité d'emploi des prêts CDC « croissance verte », de longue maturité (40 ans) et bonifiés de 25 points de base (livret A +75pb). Sur l'enveloppe de 5 Md de prêts de ce type aujourd'hui décidée, 500 M (soit 10 % du total) pourraient être dédiés au secteur eau potable-assainissement sans Îritablement porter préjudice aux autres activités, et en levant si possible les rÚgles de quotités de 75 % et 50 % de prêts pour cette période. Ceci représenterait, sur un programme ouvert pour 5 ans, l'équivalent de 32 M d'apport supplémentaire au secteur, soit de l'ordre de 20 % de ses capacités propres d'autofinancement ; · La montée en puissance du programme pourra être accompagnée, notamment à partir de l'exercice 2018, par le redéploiement au profit des DROM de 6 M/an de crédits aujourd'hui consacrés par l'ONEMA à la Corse. La question doit être posée du meilleur instrument d'intervention pour la mobilisation de ces crédits. Il conviendra d'examiner si une partie des crédits budgétaires plutÃŽt que d'être attribués en subvention ne pourraient pas être mieux utilisés pour des prêts bonifiés pour l'eau potable (pouvant aller pour certains équipements structurants (réservoirs, usines de production jusqu'à un prêt à taux 0 % avec des différés de remboursement adaptés aux mises en services). Selon les conditions de Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 117/231 marché, l'effet de levier est trÚs différent (effet multiplicateur de 5 à 10 selon les conditions de financement)95. 44. Utiliser l'opportunité de la fin des programmes d'appui de l'ONEMA à la Corse fin 2017 pour redéployer alors de l'ordre de 6 M/an à destination des DROM. 45. Consacrer une enveloppe de 500 M (10 % du total) des prêts bonifiés « croissance verte » de la CDC, pour une durée de 5 ans, au secteur de l'eau potable et de l'assainissement qui ne peut pas aujourd'hui en bénéficier. 46. Organiser la plus grande souplesse possible entre l'ensemble des instruments financiers (subvention, prêt bonifiés classiques, prêts bonifiés pouvant aller jusqu'à des taux 0 %) mobilisables par les conférences des bailleurs. 3.3. Un contrat de développement de service L'analyse de la situation, tant de l'eau potable que de l'assainissement, montre la nécessité d'une approche globale tournée vers le service aux usagers, fondée sur le paiement à terme de l'essentiel des coûts de celui-ci par ceux-ci mais avec un fort accompagnement de transition, et intégrant la spécificité des quartiers informels. La contrepartie de la solidarité nationale et européenne doit se trouver dans des résultats durables en termes d'entretien et de fonctionnement au service du plus grand nombre, avec le souci de l'efficacité de l'argent investi. La capacité à assumer des investissements croissants et de les gérer ensuite de façon soutenable doit se construire en effet progressivement. Il est proposé d'apporter une réponse à ces questions au travers d'un contrat pluriannuel de développement de service. 3.3.1. Un contrat pluriannuel multipartenaires avec chaque autorité organisatrice Les contrats proposés seraient conclus pour une période de 5 ans au moins, entre les EPCI-FP et les membres de la conférence des bailleurs. Ces contrats reposeraient sur un diagnostic partagé de la situation, dont les questions éléments du présent rapport, soumis alors à un débat contradictoire avec les parties prenantes, pourraient constituer la base. Ce travail devra être complété de simulations financiÚres et techniques que la mission n'avait pas les moyens, seule, de conduire. Les premiers de ces contrats pourraient être préparés d'ici fin 2015 et couvriraient la période 2016-2020. Bien entendu, en l'attente de ce nouveau dispositif, tous les Aujourd'hui, l'ONEMA ne peut pas accorder de prêts. Il y a lieu soit de modifier cette rÚgle, soit d'examiner s'il n'est pas plus efficace que l'ONEMA bonifie auprÚs de l'AFD des prêts octroyés par celleci, ce qui présenterait a priori des avantages sérieux en ce qui concerne la gestion ultérieure des prêts, la gestion des garanties de remboursement et des éventuels covenants, ainsi que l'impact en termes de comptabilité d'engagement pour l'ONEMA. 95 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 118/231 financements classiques mobilisables sur des opérations suffisamment avancées doivent continuer à être mis en place : ce dispositif ne doit occasionner aucun retard. Chaque contrat ferait l'objet d'un bilan annuel intégrant une possibilité de revoyure sur les montants mobilisés, notamment en matiÚre d'investissement. La logique du contrat est en effet de partir des montants contractualisés actuellement et de les augmenter au fur et à mesure que la démarche de structuration de service portera ses fruits. 47. Confier à la conférence des bailleurs la responsabilité de négocier durant l'année 2015 un contrat pluriannuel de développement et de progrÚs du service avec chaque autorité organisatrice (EPCI-FP ou syndicat) pour la période 2016-2020. 3.3.2. Un contrat fondé sur des objectifs de résultat Il faut disposer du suivi d'indicateurs adaptés (interruption de service, durée de desserte en eau non potable, populations sans accÚs à l'eau) complémentaires à ceux de SISPEA, qui sont mieux adaptés aux services déjà développés, tout en maintenant le renseignement des indicateurs SISPEA. Quelques objectifs simples peuvent guider l'établissement d'objectifs de résultats de ce contrat96 : · à Mayotte et en Guyane diviser par [...] en 5 ans le nombre de personnes n'accédant pas à un systÚme salubre et contrÃŽlé de bornes-fontaines ; · multiplier par [...] en 5 ans le volume de la pollution domestique collectée et traitée par des stations d'épuration comportant au moins un traitement secondaire ; · dégager [...]% d'autofinancement pour les investissements d'eau potable ; · équilibrer les charges de fonctionnement du service d'assainissement, en intégrant un renforcement de la maintenance et de l'entretien des installations existantes ; · ne pas augmenter le prix de l'eau de plus de [...]% en 5 ans par l'obtention de gains de productivité de [...] %. 48. Fixer dans le cadre du contrat avec chaque autorité organisatrice, sur la base d'un diagnostic partagé, des objectifs de résultats annuels concernant les enjeux majeurs de l'amélioration du service public d'eau potable et d'assainissement, sur la base d'indicateurs réguliÚrement suivis. 49. Les objectifs de résultats sont à déterminer autorité organisatrice par autorité organisatrice. Ils doivent inclure les priorités d'action de la reconstitution des équilibres financiers et des capacités d'investissement des services présentant des situations peu satisfaisantes : réduction des fuites, des impayés et des prélÚvements sauvages et augmentation des raccordements et de la productivité. 96 Ces objectifs devant être fixés de façon partenariale localement, la mission n'a considéré opportun de les quantifier a priori. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 119/231 3.3.3. Un contrat de financement global du développement du service incluant des financements nouveaux de renforcement des capacités À l'occasion de ces contrats, il y a lieu d'élargir le champ des dépenses éligibles aux aides des co-financeurs en y intégrant des dépenses dites de « renforcement des capacités » : · les raccordements des particuliers au réseau d'assainissement ; · les logiciels, outillages d'assainissement ; techniques, piÚces de rechange du service · les formations ou surcoût salariaux liés aux repyramidages internes nécessaires pour renforcer les compétences techniques, commerciales et financiÚres ; · les coûts de transition nécessaires pour la réorganisation des compétences (transferts aux EPCI, apurement des comptes de certains syndicats comme le SIAEAG en Guadeloupe97), les coûts de remise en ordre comptable et financiÚre des patrimoines et de la gestion comptable ; · les campagnes de communication et les moyens dédiés à l'amélioration du consentement à payer de la population pour un service de qualité. Les efforts globaux de soutien au renforcement des capacités pourraient être dégressifs sur une période envisageable de 10 années, avec les pourcentages indicatifs suivants (rapportés au prévu) au démarrage : · 10 % des crédits d'investissement en Guyane et à Mayotte, · 5 % des crédits d'investissement en Martinique et en Guadeloupe, · 3 % des crédits d'investissement à la Réunion, ciblés sur l'incitation pour les communes isolées à se regrouper avec les EPCI, si la loi n'en fait pas par ailleurs obligation. Les rÚgles spécifiques à chaque bailleur peuvent apparaître comme un obstacle à cet élargissement des assiettes subventionnables. Les crédits des offices, dont on a vu qu'ils n'étaient pas à la mesure du financement des travaux, pourraient être utilement dédiés à l'accompagnement du renforcement des capacités des maîtres d'ouvrages. Les autres financeurs, qui procÚdent de façon générale essentiellement en financement d'investissement, n'ayant alors pas à déroger à leur rÚgles propres d'intervention, en veillant, par une discussion avec les instances européennes, à ce que, dans toute la mesure du possible, les coûts du renforcement des capacités soient intégrés dans le calcul des contre-parties des fonds européens. La conférence des bailleurs, aprÚs avoir fait le bilan de ces difficultés, devra rechercher les modalités les mieux adaptées pour les surmonter : 97 Compte-tenu des difficultés, il semble en effet préférable en Guadeloupe de partir sur la base des compétences des EPCI à consolider et de reconstituer, si nécessaire, aprÚs avoir dissous le SIEAG, un syndicat regroupant les EPCI ayant à partager des outils de production et de transport commun. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 120/231 · en Martinique et à la Réunion, où les offices de l'eau ont des moyens significatifs, ces crédits de renforcement des capacités seraient intégrés à la participation des offices de l'eau, en panachant avances remboursables et subventions ; · en Guyane et à Mayotte, une part de subvention et une part de bonification, pouvant aller jusqu'à un prêt à taux zéro avec un différé de remboursement de plusieurs années, devrait être étudiée par l'AFD et la CDC pour toutes les dépenses de renforcement des capacités, dans la limite d'une partie des recettes attendues de l'effet de ce renforcement des capacités ; · en Guadeloupe, une solution mixte pourrait être recherchée. 50. Élargir le champ des dépenses éligibles dans le cadre de ce contrat aux dépenses de renforcement des capacités, pour une part dégressive dans la durée du contrat, en supposant que cet appui doit s'annuler en 10 ans, en subvention et en prêts bonifiés, voire à taux 0 %). Consacrer une part des moyens des offices de l'eau en Martinique et à la Réunion ou des subventions d'État ou des prêts bonifiés de l'AFD ou de la CDC à Mayotte et en Guyane. Chercher une solution hybride en Guadeloupe. 3.3.4. Un suivi annuel étroit permettant une montée en puissance du contrat Le caractÚre exceptionnel de ces dispositions et l'objectif d'accroître progressivement les montants au fur et à mesure du renforcement des capacités justifie un contrÃŽle étroit. A. Au niveau régional La conférence régionale des bailleurs devrait, pour le suivi et le contrÃŽle du plan d'action, s'appuyer sur une mission d'appui spécifique permettant à une expertise indépendante (ingénierie, inspections générales) de dresser un bilan de l'avancement des progrÚs et de formuler des recommandations pour le rythme à venir des investissements. B. Au niveau national Un bilan annuel de l'avancement de la démarche mérite d'être fait à l'occasion d'une conférence annuelle avec les ministÚres concernés. Ce bilan et le suivi de la démarche mérite d'être opéré au niveau central et d'une façon indépendante des organismes bailleurs et des autorités locales : ceci peut être envisagé, comme pour le plan séisme Antilles, par un ingénieur général (il faudrait alors en prévoir un pour Antilles-Guyane et un pour l'Océan Indien), ou par une prestation confiée à un bureau d'étude. Des clauses de revoyures tous les 2 ans au moins doivent avoir pour objectif d'examiner si les conditions d'une montée en puissance du dispositif ont été réunies. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 121/231 Il n'est sans doute pas inatteignable d'augmenter de 50 % tous les 3 ans ce rythme, si entre temps des retards ne se sont pas accumulés dans la réalisation des projets, et si les améliorations de gestion et de gouvernance sont au rendez-vous. Le pilotage de cette montée en puissance ne doit pas être dominée par l'urgence des situations, ni sur la volonté principale de consommer les crédits prévus, sans quoi ce dispositif retombera dans les errements antérieurs qui ont fait la preuve de leur inefficacité dans l'emploi des fonds publics : la priorité de l'action est l'accompagnement de l'amélioration de la capacité des autorités à maîtriser leurs processus afin de conforter progressivement les bonnes pratiques. 51. Mettre en place un suivi piloté au niveau national des contrats et une conférence annuelle interministérielle associant les bailleurs et les conseils régionaux ou collectivités uniques pour procéder aux arbitrages de réorientation des financements et organiser la montée en puissance des financements mobilisés. 3.3.5. Perspectives de développement du plan d'action dans la durée Les maquettes FEDER et CPER apportent, aujourd'hui et à court terme, une réponse adaptée aux capacités réelles de portage de projet des collectivités. Mais ceci est bien entendu trÚs en-deçà des besoins à terme, qui supposent un rythme d'investissement et d'absorption en exploitation et en maintenance auquel les autorités organisatrices ne sont pas préparées aujourd'hui. Une idée de calendrier, dans la durée, de cette intensification progressive, selon les résultats intermédiaires obtenus, est indiquée pour Mayotte en tableau 21. L'hypothÚse basse correspondrait à une situation dans laquelle les difficultés de consommation de crédit, de tenue des délais et de renforcement des capacités ne donneraient pas les résultats escomptés, et l'hypothÚse haute représentant celle où les indicateurs de suivis des engagements intermédiaires seraient trÚs positifs. On a fait ici l'hypothÚse que des périodes stables de niveaux de contractualisation de deux ans seraient adéquates. Bien entendu, les chiffres figurant dans ce tableau sont dans l'esprit d'un lissage des engagements, et ne tiennent pas compte de la programmation détaillée des opérations, dont l'unité fonctionnelle peut parfaitement justifier des niveaux variables d'investissement selon les années. Montants annuels contractualisés (M) Préiode Renforcement des Investissement eau capacités potable Investissement assainissement Total annuel Hyp. haute 38 60 70 80 90 648 Hyp. basse Hyp. haute Hyp. basse Hyp. Haute Hyp. basse 4 3 2 1 0 20 14 14 14 14 14 140 14 16 16 18 18 164 20 21 22 23 24 220 20 41 52 61 72 424 38 38 38 38 38 380 2016-2017 2018-2019 2020-2021 2022-2023 2024-2025 Total sur 10 ans Tableau 21 : Possibilités d'évolution des montants contractualisés à Mayotte selon la dynamique de projet constatée. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 122/231 Les parts respectives de l'autofinancement, des prêts bonifiés et des subventions feraient l'objet des discussions annuelles du comité des bailleurs. 52. Par un systÚme de revoyure réguliÚre fondé sur le contrÃŽle proposé des résultats obtenus, envisager un rythme d'investissement fondé à court terme sur les maquettes financiÚres des contractualisations en cours (FEDER, FEADER, CPER), permettant une contractualisation portant sur 125 M/an d'investissements environ et porter progressivement le montant de cette contractualisation à 250 M/an, cette montée en puissance devant permettre d'envisager de réaliser de l'ordre de 2 Md d'investissement durant les 10 prochaines années. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 123/231 Conclusion La mission remercie tous ses interlocuteurs de la patience et de la bonne volonté avec laquelle les uns et les autres ont trÚs activement répondu à ses interrogations et contribué à ses travaux. La faiblesses des bases de données statistiques et le trÚs grand nombre de documents à consulter l'ont malheureusement conduite à ne pouvoir exploiter qu'une modeste part de l'information qui lui a été transmise. Elle a souhaité éviter de paraphraser les documents, trÚs bien rédigés et trÚs ambitieux, de planification qui lui ont été fournis. Elle s'est plutÃŽt attachée à mesurer les écarts, qui lui ont semblé importants, entre les réalités de terrains et les ambitions affichées. La mission, aprÚs avoir analysé l'ensemble des nombreuses facettes de la politique de l'eau, a choisi de se concentrer sur les questions de l'eau potable et de l'assainissement, qui lui ont semblé constituer des enjeux-clés tant pour les populations que pour l'environnement. Les contractualisations en cours apportent, pour une nouvelle période, des moyens considérables pour agir. Ce n'est pas la premiÚre fois que des moyens trÚs significatifs sont prévus. Une conception trop fragmentée, trop parcellaire, de ces outils financiers n'ont pas conduit à une situation satisfaisante. La mission propose donc de raisonner autrement, plus globalement et plus en fonction d'objectifs de résultats. Elle a donc souhaité mettre l'accent sur les outils qui assureront le succÚs et la durabilité des effets, pour la population, de ces moyens financiers. Elle a proposé pour cela de considérer les services publics d'eau potable et d'assainissement au regard de leur finalité, le service rendu à la population, et de mettre ces moyens au service d'un progrÚs global de ce service rendu, par le biais de contractualisations plus engageantes pour toutes les parties prenantes. Ceci ne sera pas possible sans l'engagement des principaux intéressés : les collectivités locales ayant en responsabilité l'organisation de ces services et la fixation de leurs objectifs. Les nombreuses rencontres de la mission lui ont permis de mesurer l'importance des énergies et des compétences prêtes à s'engager dans une action déterminée. Il s'agit de surmonter ensemble des difficultés dont chacun mesure qu'elle ne sont pas le fruit d'une fatalité inexorable, mais plutÃŽt de gestions historiques insuffisamment volontaristes. La mission a pu visiter de trÚs nombreuses expériences positives. Elle s'est appuyée sur ces exemples en essayant de voir ce qui avait bien fonctionné et de trouver des moyens nouveaux pour que des dynamiques similaires soient encouragées. Elle a surtout montré ce qui fonctionnait moins bien : c'était son rÃŽle et aussi sa façon de respecter ses interlocuteurs, car tous sont eux-mêmes conscients de ces difficultés. Mais décrire ce qui ne va pas pour proposer des actions adaptées ne signifie en rien ignorer les nombreux progrÚs spectaculaires accomplis. Le plan, exigeant et respectueux des responsabilités de chacun, est conçu pour permettre, en partant des moyens existants, un renforcement progressif mais rapide des dispositifs. Pour importants que soient les moyens disponibles aujourd'hui et les Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 124/231 difficultés existantes pour les employer au mieux, ces moyens se réÎleront insuffisants quand le systÚme dans son ensemble pourra monter en puissance, car chacun sait l'importance et l'urgence des besoins. La mission trace quelques pistes pour anticiper cette montée en puissance souhaitable et faire en sorte que l'optimisation progressive de la performance des services évite que cette montée en puissance se traduise par une augmentation excessive de la dépense publique et de la charge pour les consommateurs. François COLAS-BELCOUR Jean-Claude VIAL Maxime TANDONNET Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts CGAAER Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts CGAAER Inspecteur général de l'administration IGA Étienne LEFEBVRE Pierre-Alain ROCHE (coordonnateur) Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts CGEDD Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts CGEDD Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 125/231 Annexes Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 126/231 Annexe 1 : Lettre de mission Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 127/231 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 128/231 Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées NOM98 Prénom Organisme99 Fonction Les personnes rencontrées sont classées en 7 rubriques : Niveau central des ministÚres et établissements publics ; Guadeloupe ; Guyane ; La Réunion ; Martinique ; Mayotte ; Saint-Martin NIVEAU CENTRAL DES MINISTERES ET ÉTABLISSEMENTS PUBLICS BRENIÈRE GILQUIN GONZALEZ LEMÉNAGER RICHY BOUVIER GENIN RENAUD PERFETTINI BUISSON SCHMIT BLANCHARD CHEGUETTINE DUMOULINWIECZORKIEWICZ ROY SCHMITT SOULIAC DELGRANDE LEFAURE LORET BREJOUX CARDON DELAUNAY DUPONT-KERLAN DUQUESNE JOUVE LALEMENT LE GUENNEC Cassilde Céline Thierry Martin Fabrice Laurent Bénédicte Amélie Gérard Bernard Philippe Baptiste Farid Virginie Laurent Alby Laure Marc Laetitia Cédric Eric Jean-Michel Alexis Elisabeth Jeanne Claire René Bernard AFD AFD AFD AFD AFD Cabinet de la ministre MEDDE Cabinet de la ministre MEDDE Cabinet de la ministre MOM CDC CGEDD CGEDD DEB DEB DEB DEB DEB DEB DGOM DGOM DGOM ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA Responsable division eau-assainissement (EAA) Adjointe division EAA Directeur adjoint département Outre-mer Chef de projet (division EAA) Directeur département Outre-mer Conseiller technique ConseillÚre technique ConseillÚre technique Directeur interrégional Outre-mer Coordonnateur MIGT Outre-mer Membre permanent Chef de bureau agences et offices de l'eau Adjoint au chef du bureau agences et offices de l'eau Sous-directrice de l'action territoriale et de la légistaltion de l'eau et des matiÚres premiÚres Directeur Directeur adjoint Chef du bureau de la lutte contre les pollutions Sous-directeur des politiques publiques Chargée de mission eau assainissement déchets Chef de bureau de l'écologie, du logement, du développement et de l'aménagement durables Directeur de projet SISPEA Chef du département action territoriale Directeur contrÃŽle des usages et action territoriale Directrice générale Chargée de mission SISPEA Chargée de mission SISPEA Directeur des systÚmes d'information Chargé de mission 98 La mission a rencontré de trÚs nombreuses personnes. La présente liste ne peut être exhaustive. Que ceux qui ont bien voulu consacrer du temps à la mission et ne seraient pas présent dans cette liste veuillent bien en excuser la mission. Pour le détail des intitulés, voir annexe « sigles et acronymes » Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 129/231 99 NOM Prénom Organisme Fonction GUADELOUPE BRAY CLAVEL BRADAMANTIS RICHARD ROUX DUCREUX MOMPELAT RICHARD VEREPLA BANGOU CELIGNY CHALLUS GATIBELZA GATOUX LABELLE BLANCHARD MICHAUX-CHEVRY CURNIER BASTARAUD CERTAIN COLIARD SAINT-MARTIN BOC COLCOMBET MOUYSSET ABOU MARON BOREL LINCERTAIN LUREL MÉRI LEULLIER FAUCHER BERGÉ CHARRIÈRE DELHAISE FAUCHER GAELLE MONTOUT NICOLAS STEERS JosephArmand Jean-Yves Florelle Patrice Didier Laure Jean-Marc Natatcha Leslie Jacques Maguy Harry Josiane Christian Reynal Corinne Lucette Richard Jean-Pierre Frédéric Bruno Jean-Louis Yannick Yves Laurence Alexandre Jean-Luc Josette Victorin Roberte Nicole Vincent Alexandre Mario Cyril Pascale Yolande Liliane Daniel Guillaume ACPG AFD ARS ARS ARS BRGM BRGM CANGT CANGT Cap excellence Cap excellence Cap excellence Cap excellence Cap excellence Cap excellence Carso caraïbes CASBT CDC CGEG CGEG CGEG CGEG Chambre d'agriculture CRC CRC CRC CRC Conseil départemental Conseil régional Conseil régional Conservatoire du littoral DAAF DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Directeur Directeur Directrice du pÃŽle santé publique Directeur général Ingénieur du génie sanitaire Hydrogéologue régionale Directeur adjoint Délégué à l'Outre-mer direction des Actions territoriales Directrice générale adjoint Direction Eau et Assainissement (DEA) PÃŽle « Services Urbains et Infrastructures » Vice-président Vice-présidente DGA Vice-présidente Directeur général DGA Présidente directrice générale présidente directeur Directeur général adjoint Directeur général Chef d'exploitation production Directeur technique et développement Chef de service du pÃŽle développement et environnement Président Présidente de section Premier conseiller Premier conseiller présidente président Vice présidente directrice Directeur Adjoint au chef de service/SOCA Directeur adjoint Unité police de l'eau Chef du service ressources naturelles Police de l'eau Responsable cellule gestion du littoral Directeur Adjoint du chef du service ressources naturelles, Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 130/231 NOM Prénom Organisme Fonction responsable du pÃŽle eau VIGNON ARRICOT THURIARD ROTHÉ BARÈS DUPUY DOCAN KANOR LUBETH SIGISCAR VINCENT CAILLAUX ARTHEIN BERTHON BILLANT CLAIRY CUENOT JAEGER L'HOST PIERROT PONCET SETBON BON JULAN MONTLOUIS CLEMESSY BAJAZET LASCARY VITAL BERALD BRENIER CUIRASSIER BACCI DELOUMEAUX ABRAHAM HUYGHUES DESPOINTES PINSEL MONTANTIN Christine Pierre Dominique P David Sylvain Linda Sophie Bernard Marcel Cédric Eric Victor Eric Jacques Marity Maxime Martin Stéphane Marcelle David Jean-Philippe André Séverine Joseph Emmanuelle Claudine Alain Eric Didier Laurent Jocelyn JérÃŽme Donald Marie DEAL Département Département DRFIP DRFIP Nantaise des eaux Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau ONEMA-ONCFS Port Louis Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Région Région Région SAFEGE Sainte-Rose Sainte-Rose Sainte-Rose SIAEAG SIAEAG SIAEAG SIAEAG SIAEAG SIAGAT Responsable de l'unité des financements / services publics d'eau et d'assainissement Responsable du secteur de l'eau Chargé de mission au cabinet du président Directeur Directeur pÃŽle gestion publique Directeur Caraïbes Responsable eau et assainissement Chargée d'études milieux naturels et écologie Directeur Président délégué, vice-président du conseil général Service interventions gestionnaire des aides et subventions Adjoint service mixte Maire SGAR Préfet ContrÃŽle de légalité des marchés publics des collectivités territoriales, BRA SGAR adjoint Sous-préfet de Pointe-à-Pitre Chef du bureau des relations administratives PréfÚte Chargé de mission SGAR Secrétaire général DGA infrastructures, du cadre de vie et de l'aménagement du territoire Cabinet du président, directeur de cabinet adjoint DGS Responsable pÃŽle environnement Maire Maire-adjoint DST Directeur Président Vice président DST Directeur administratif et financier Présidente du conseil d'administration Laurent MichÚle SIG Union des Entreprises MEDEF Guadeloupe DGA Présidente Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 131/231 NOM Prénom Organisme Fonction GUYANE Apatou CHEVALIER DOLIANKI BRÉLIVET GIROUIN BLUM CHANTRE LUBIN NÉRON PHINERA-HORTH RABORD ANTOINE CANAVY TIEN LONG PATIENT SIRDER CACHAREL CHENUT GUILLIERME MONS RANSAN VERHAEGHE ANCELIN DEBRIS DURANTON GIRARD GIROU TANT SAGNE HERNANDEZ MARCEILLON PATIENT GOOSENS INIMOD NICOLAS BLIN KLEITZ BERNARD Cyrille Paul Damien Camille Ariane Xavier Sébastien Philippe Marie-Laure Raphaël Jean-Louis Fabien Alain Isabelle HélÚne Lionel Guillaume Laure Julie Lionnel Charles Arnaud Myriam Joel Pierre-Elie Denis Stéphane Evelyne Jean-Claude Gustave Georges Xavier Myriane Clara BérengÚre Gilles Didier Apatou Apatou ARS ARS BRGM CACL CACL CACL CACL CACL Comité de bassin Conseil départemental Conseil départemental Conseil régional Conseil régional DAAF DAAF DAAF DAAF DAAF DAAF DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Département DRFIP Mana Mana Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau PAG PAG Préfecture Conseillers municipaux Technicien Maire Adjoint au chef de service de contrÃŽle du milieu et de promotion de la santé environnementale Chef de la cellule eau Directrice DGS Chef de projet eau potable Directeur pÃŽle eau-environnement-voirie Présidente Vice-président en charge de l'assainissement Vice-président Vice-président Président ConseillÚre régionale Vice-présidente Chef de pÃŽle Adjoint au directeur Chef du service de l'Ouest guyanais (SaintLaurent du Maroni) Ingénieure Chef du Service de Aménagement des Territoires Service Aménagement des territoires (Expertise équipements publics) Chef de service Milieux naturels, biodiversité, sites et paysages Adjointe du chef de service Milieu naturel, chef du pÃŽle eau Directeur adjoint Chef unité police de l'eau Directeur Chef de service Fleuves, littoral, aménagement et gestion Chef service environnement, de la recherche et de l'éco-tourisme (SERE) Administrateur général des finances publiques DST Sénateur Maire Chef de projet Responsable eau et assainissement Directrice générale Directrice adjointe Directeur Sous-préfet de Saint-Laurent du Maroni Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 132/231 NOM MARTORANA NIQUET ROUQUET SPITZ TONNAIRE LANTIN CAMBRIL FANIS SELLIER ARROUX BIRET POMMIER LAGANIER Prénom Fabien Vincent Julien Eric HerÎ Jules Philippe Pierre Bernard FrançoisXavier Benoit Gilda Richard Organisme Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Région Saint-Georges de l'Oyapock Saint-Laurent du Maroni Saint-Laurent du Maroni Saint-Laurent du Maroni SGDE SGDE SGDE Université de Guyane Fonction Sous-préfet aux communes de l'intérieur SGAR Chargé de mission Préfet DGS Adjoint au maire Directeur général des services Service de l'urbanisme Adjoint au maire Directeur de l'exploitation Directeur délégué Direction exploitation Président Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 133/231 NOM Prénom Organisme Fonction LA RÉUNION AULEZY FOUCAULT DURAND MAISON CHATEAUMINOIS CAMAU MARATCHIA ROSSOLIN HOAREAU MAILLOT ROULET VALLEE PELLEGRINI CASTANIER DEBENAY LEFEUVRE DUFAU FAUVRE FERRAND MESTRE MONCLAR PETIT REILHES COURTEAUD AH-TIANE NOLAUX VANBELE BRUCHON DUVAL THIEN AH KOON BADAT SAM YIN YANG ALAMELOU JAMES LEQUETTE LUSTENBERGER Annick Gérard Laurent Olivier Patrick Christophe Bruno Yvan Marc-Henri Daniel Paul Aurélie Michel Denis Cécile Michel Eric Nicolas Stéphane Nicolas Dominique Eric olivier Jean-Bernard AFD AFD ARS ARS BRGM CDC Chambre agriculture Chambre agriculture CINOR CINOR CISE CISE CREOLE DAAF DAAF DAAF DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Département DRFIP Chargé d'études Directeur DGA Chef service environnement Chef de projet littoral Directeur régional Vice-président Chargé de mission Directrice du service assainissement Président Directeur Responsable exploitation Directeur délégué Chef du service territorial et innovation Service territorial et innovation Chef service Chargé de mission directeur Chef service prévention des risques naturels et routiers Chef de service Directeur adjoint Chef d'unité police eau et instruction projets Chef d'unité gestion qualitative et quantitaive Directeur de l'eau Chef division Expert économique Responsable de pÃŽle Délégué Océan indien Cellule environnement Maire Resp. services scientifiques et techniques Directeur Président délégué, président, vice-président Directeur Responsable communication Responsable service aménagement et développement durable au parc, chef d'unité à la DEAL. Secrétaire général SGAR Chargée de mission SGAR DGA Jean-François DRFIP Marc Franck Magali André Faiçal Gilbert Daniel Olivier Benoît Franck DRFIP IFREMER IFREMER Le Tampon ODE ODE ODE, Comité de bassin, conseil départemental ONF Parc national Parc national puis DEAL BRUNETIERE DEVIMEUX HUET FUTHAZAR Xavier Préfecture Préfecture Préfecture Jean-Claude Région Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 134/231 NOM RADJASSEGARANE Prénom Sandjata Organisme Région SAPHIR DG DG DGA Sous-préfet Secrétaire Adjoint maire Chargée de mission Directeur Fonction FONTAINE GOVINDASSAMI ARMAND CHANE KON LORION TOMADIN MERCIER MARTINÉ CASTAGNET Bernard Georges Loïc Michel David Marina Geoffroy SIDR SIDR Sous-préfecture SaintPierre SREPEN St-Pierre TCO Veolia Jean-François CIRAD Vincent Veolia Agronome-chercheur Directeur des grands projets Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 135/231 NOM Prénom Organisme Fonction MARTINIQUE CRUSOL HODEBOURG CAMY CHOMET PERREL ÉTIENNE ESPERANCE BARNERIAS VERNIER DEAU VEILLEUR VAUCHOT RENÉ-CORAIL ZALI DEFOI HIELARD MANGEOT ROGISTER ANDRÉ MAFFRE RIGOULET-ROZE PRIAM MORIN MOREAU-JULIEN DUBREAT ALBANY DU COUËDIC BRUNET VALLON Maryse Jean-Gilles Étienne Laurent Didier Valéry Claude Laurent Olivier Jeanne Gaëlle Loïc Jean Pierre-Louis Philippe Fabrice Arielle Christine Louis Hugues Didier Daniel Michel Denis Benjamin Isabelle Jean-Louis Chargé par le préfet d'une réflexion sur le projet de syndicat unique ARS ARS Comité de bassin DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Département Département DRFIP Odyssi Odyssi Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau Préfecture Préfecture Préfecture Région SCNA SCNA SCNA SICSM SMDS (SAUR) SME Suez-Environnement responsable bureau eau et assainissement Directeur Ingénieur Responsable d'exploitation Directrice Chargée de mission évaluation environnementale, politiques de territoire Directeur adjoint Responsable observatoire de l'eau SGAR-adjoint Secrétaire général Préfet Chef du service environnement Directrice directrice-adjointe DG Vice présidentt Directeur général Directeur Directeur Outre-Mer Service santé-environnement ­ Unité eau-déchets, urbanisme Chef du service santé-environnement Président Responsable de la police de l'eau Chargé de mission DCE Chef du service paysage, eau, biodiversité Chargée de mission MISE Directeur-adjoint Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 136/231 NOM Prénom Organisme Fonction MAYOTTE LEJOSNE SALLES CANCAN DUBREIL MANSOTTE COULOMB PARIZOT PUVILLAND CARTRON DE ROBIEN OURFANE MADI TCHAMA MARTIAL HENRI AKBARALI BAILLY BATAILLER COURTIN GHIONE MONSEGU PONCET SAIES SAUTOT-VIAL SAID SAINDOU TROIANOVSKI HAMIDANI SAIDALI DAHALANI TAMINÉ BOUNOU OMAR SIDI CHAMSSIDINE DEMOULANE CHARPENTIER THOUVIGNON MERCY PERON LEYCURAS Nicolas Patrick Yoann JérÃŽme François Rémy Manuel Pascal Romain Nicolas Ali Soiderdine Jacques Anil Claude Eric Daniel François Olivier Patrice Mounen Marc Mohamed Ali Olivier Mogama Ahamadi Mouhamadi Madi Anli El Mahaboubi Nadjayedine Houlam Chansi Michel Loïc Laurent Cécile Philippe AFD AFD ARS ARS ARS BRGM BRGM BRGM Colas Colas Comité de bassin Comité de bassin ­ Comité national de l'eau Conseil départemental DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Département Département Egis eau Entreprise Tema Koungou LVAD LVAD Mamoudzou Mamoudzou Mamoudzou Mayotte Nature environnement Mayotte nature environnement Naturalistes de Mayotte ONEMA ONF Parc marin Préfecture Directeur adjoint Directeur Cellule eau PÃŽle Santé environnement Directeur Ingénieur hydrogéologue Chef de projet Directeur régional Chef de centre routes Directeur Vice président Membre Vice-président Chef de la cellule hydrométéorologique Chef du bureau financement du logement social directeur adjoint Directeur Chef d'unité police de l'eau et environnement Chef de service SDDT Chef de service SEPR Chargé de mission DCE Adjoint chef de service SEPR Directeur environnement et développement durable Directeur adjoint environnement et développement durable Chef de projet Co-gérant DGA Chef du pÃŽle eau Directeur Responsable urbanisme Direction urbanisme et aménagement Adjoint au maire en charge de la rénovation urbaine Président Président Président Responsable de la brigade mixte nature Directeur d'agence Directrice SGAR Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 137/231 NOM MASTERMAK ABDOURAHAMAN ABDULLAHI BOINALI DHINOURAINE FARDI MOHAMED MOUHAMADI RIEGEL VITA SUBRA COUSTETS BENEDETTI AUBARD SAID Prénom Philippe Mouslim Camillie Organisme Préfecture SIEAM SIEAM SGAR adjoint Directeur financier Directeur de cabinet Fonction Aladini Aladini SIEAM Boura Hassana Bacar Chebane SIEAM SIEAM Vice président assainissement Responsable délégation de service public Directeur des services techniques Responsable pÃŽle assainissement Président Chef de projets assainissement Responsable pÃŽle eau potable Directeur aménagement opérationnel Directeur directeur Responsable aménagement DGS Kamal-Eddine SIEAM Moussa Christophe Naouirou Faïz Pierre Jean-Paul Sébastien Adinani SIEAM SIEAM SIEAM SIM SMAE SOGEA Tsingoni Tsingoni Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 138/231 NOM Prénom Organisme Fonction SAINT-MARTIN GODEFROY ROZAS GUMBS GUMBS TACKLING LIENARD PLACIDE HANSON LOSSEC Pascal Raymond Maggie Julien Stephen Alexis Harry Aline Patrick ARS délégation de Saint- Délégué Martin ARS délégation de Saint- Adjoint du délégué en charge de l'eau Martin CCISM CCISM CCISM CGEG Agence de SaintMartin CGEG Agence de SaintMartin Collectivité de SaintMartin Directrice générale Agent de développement agricole Président d'honneur Directeur d'agence adjoint Directeur d'agence Présidente Direction de la mer Unité Chef de l'unité territoriale de St Martin et St Barthélémy DRFIP DRFIP EEASM EEASM Entreprise de maintenance Mancilla Comptable public Comptable public adjoint Président Directeur Chef d'entreprise Directeur Préfet délégué Secrétaire général Chef du service des territoires, de la mer et du développement durable Directeur Garde-chef Responsable d'Exploitation LARIVE MORIMÈRE FLEMING LENTZ MANCILLA BILLOT CHOPIN DOLIGEZ PERREAU MASLAC RONCUZZI RICHARDSON Basile Jean-Luc Louis Patrick Jean François Philippe Matthieu Romain Nicolas Franck Glenn Grand Case Beach Club Préfecture Préfecture Préfecture Réserve naturelle Réserve naturelle Union Caraïbes De Dessalement (UCDEM) Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 139/231 Annexe 3 : Cartes des DROM Figure 8: Guyane. Source : Wikipedia. Figure 9: Mayotte. Source : Wikipedia. Figure 10: La Réunion. Source : Lexilogos. Figure 11: Guadeloupe et Saint-Martin. Source : Wikipedia. Figure 12: Martinique. Source : Intercarto. 141 142 143 144 144 Figure 13: Guadeloupe et Saint-Martin. Situation. Source : adapté de Wikipedia. 145 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 140/231 Figure 8: Guyane. Source : Wikipedia. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 141/231 Figure 9: Mayotte. Source : Wikipedia. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 142/231 Figure 10: La Réunion. Source : Lexilogos. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 143/231 Figure 11: Guadeloupe et Saint-Martin. Source : Wikipedia. Figure 12: Martinique. Source : Intercarto. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 144/231 Figure 13: Guadeloupe et Saint-Martin. Situation. Source : adapté de Wikipedia. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 145/231 Annexe 4 : Démographie, immigration et émigration, enjeu transfrontaliers La population de l'ensemble des DROM est de 1,9 millions d'habitants, dont notamment 44 % à la Réunion, 22 % en Martinique et 22 % en Guadeloupe. Cette population se caractérise par sa jeunesse : un tiers de leurs habitants ont moins de vingt ans, contre un quart dans l'Hexagone. Les plus de 60 ans sont 14,6 % de la population des DROM contre 20 % dans l'Hexagone. Le taux de fécondité moyen des DOM est de 2,4 enfants par femme, et 2,01 en métropole (2010) et le taux d'accroissement naturel de la population de 11,2 contre 5,4 . La mortalité infantile est, dans les DROM, plus du double de celle de l'Hexagone : 8,6 contre 3,7 et l'espérance de vie moyenne légÚrement inférieure : 75,6 ans contre 77,6 ans pour les hommes, 82,9 ans contre 84,4 ans pour les femmes. Les DROM offrent cependant un panorama démographique contrasté (Tableau 22), pouvant se répartir en trois groupes. France entiÚre Population (x1 000 hab) INSEE 2011 Densité (hab/km2) Taux de croissance annuel (%) 63 962 Guadeloupe 402 Martinique 398 Saint-Martin 37 Guyane 219 Mayotte 186 Réunion 808 101 0,7 247 0,5 353 0,5 nc 3 4 499 2,4 323 1,5 Tableau 22: Population et densité des DROM. Source : INSEE 2011. A. Martinique et Guadeloupe : des îles en déclin ou en stagnation démographique, connaissant un vieillissement de la population. La Martinique et la Guadeloupe connaissent toutes deux un déclin de leur population. Les taux de fécondité sont légÚrement supérieurs à la moyenne nationale. Cependant la croissance naturelle de la population est compensée par un solde migratoire négatif : les jeunes partent en grand nombre étudier et travailler dans l'Hexagone tandis que l'immigration est à un niveau faible, à l'exception des migrants ou demandeurs d'asile haïtiens en Guadeloupe. DÚs lors, dans ces deux territoires, la tendance générale de la démographie est au vieillissement. En Martinique, la population est en baisse légÚre chaque année tandis qu'elle est tout juste stabilisée en Guadeloupe. Une augmentation des personnes vivant seules est liée à l'augmentation du taux de divorce. Le besoin en logement s'en trouve ainsi accru, sans être pleinement satisfait par la construction. B. Mayotte et la Guyane : une croissance démographique record. Mayotte et la Guyane se situent dans des positions comparables en apparence, bien que différentes sur le fond. Toutes deux connaissant un dynamisme démographique exceptionnel en Europe dû à une forte fécondité et, partiellement, aux phénomÚnes migratoires. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 146/231 La population de Mayotte a décuplé en 50 ans pour atteindre 201 600 habitants. La croissance démographique est estimée à 2,4 % par an, cette augmentation de la population provient d'un taux de fécondité trÚs éleÎ de 4,1 enfants par femme. Contrairement à certaines idées reçues, pour autant que les chiffres disponibles soient fiables, le solde migratoire serait légÚrement négatif, les départs pour l'Hexagone excédant les arriÎes de migrants des Comores, au nombre d'environ 15 000 par an. On estime qu'environ 40 % de la population de l'île serait constituée de migrants en situation irréguliÚre. Cette situation a des conséquences considérables pour le service public de l'eau. Elle se traduit par une prolifération de l'habitat insalubre et des quartiers spontanés. Cette prolifération implique la recherche de solutions pour l'approvisionnement en eau de population en situation de grande précarité. La Guyane est dans une situation à la fois comparable et différente. Sa population, 250 000 habitants, est aussi est en trÚs forte augmentation (4 % par an). Son taux de fécondité est également éleÎ (3,5 enfants par femme). Le peuplement se concentre sur 10 % du territoire (le littoral). Les phénomÚnes migratoires sont particuliÚrement marqués, du fait de la porosité des frontiÚres avec le Surinam au nord, le Brésil à l'est et au sud. Les communautés familiales ou ethniques organisées autour du fleuve Maroni, entre la Guyane et le Surinam, compliquent la maîtrise des flux migratoires. Les mouvements de population sont permanents. Les naissances d'enfants de mÚres surinamiennes sont fréquentes à l'hÃŽpital de Saint Laurent. Dans le Nord de l'île, le taux de croissance de la population pulÎrise les records européens et même régionaux (autour de 6 % par an). L'habitat illégal peut être majoritaire dans certaines zones du département, les occupants des maisons n'étant pas propriétaire des terrains. Cette immigration n'est pas seulement récente : des populations originaires du Surinam réfugiées en Guyane à la suite de la guerre civile de 1986-1992 se sont maintenues dans le cadre d'un habitat informel, même si leur situation administrative a été depuis régularisée. Leur situation diffÚre de celle des migrants illégaux de Mayotte dans la mesure où leur habitat est stabilisé et ne se présente pas sous la forme de bidonville, mais de quartiers de maisons individuelles. Il reste que qu'une partie n'a pas encore accÚs à l'eau potable et doit effectuer de longs trajets à pied pour s'approvisionner dans des sources d'approvisionnement non contrÃŽlées. Les populations de Mayotte et de la Guyane sont ainsi susceptibles d'augmenter de moitié dans les dix prochaines années. C. La Réunion : trÚs peuplée et en croissance démographique. La Réunion, de loin le plus peuplé des DROM avec 830 000 habitants, connaît une dynamique démographique intermédiaire. Son taux de fécondité est moyen au regard des niveaux de l'Outre-Mer (2,5 enfants par femme). Sa population augmente au rythme important de 1,5 % par an et est relativement jeune. Les projections démographiques à échéance 2027 (Tableau 23) et 2040 (Figure 14) sont ainsi trÚs contrastées et marquent l'effet majeur des croissances envisagées pour la Guyane et Mayotte, ainsi que, dans une mesure importante également, à la Réunion. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 147/231 Tableau 23 : Projections démographiques à échéance 2027. Source : INSEE, cité par Cour des comptes, 2014. Figure 14: Projections démographiques 2007-2040. Source : P. Schmit, 2012. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 148/231 Annexe 5 : Revenus et emploi Les niveaux moyens de revenu par habitant sont inégaux, en général inférieurs à ceux dans l'Hexagone mais éleÎ sur le plan régional et une situation économique marquée par une forte dépendance vis-à-vis de l'État et des transferts de richesse depuis le reste de l'Europe et l'Hexagone. Le produit intérieur brut par habitant dans les DROM est ainsi inférieur de presque moitié à celui de l'Hexagone : 17 069 /hab. contre 31 420 /hab. Il est inégal d'un département à l'autre (Tableau 24), ainsi que le revenu par unité de consommation 100. Le pourcentage de bénéficiaires du RSA est éleÎ : entre 23,4 % et 28,4 % contre 6,1 % dans l'Hexagone (INSEE 2012). Hexagone PIB (2012) 31 420 /hab Guadeloupe 19 810 /ha b 22,9 % 9 208 /hab Martinique 21 527 /hab 21 % 10 130 /hab Guyane 15 416 /hab 21,2 % 9 219 /hab Mayotte 7 900 /hab 19,5 % 3 728 /hab Réunion 19 477 /hab 29,7 % 9 445 /hab Taux de chÃŽmage (% 10 % de la population active) Revenu par UC (/hab 2006) 15 372 /hab Tableau 24: PIB par habitant, taux de chÃŽmage et revenu médian par unité de consommation (UC) dans les DROM. Comparaison avec l'Hexagone. Le PIB de Mayotte a connu une progression spectaculaire de 4 % par an, 6600 /hab/an en 2008 à 7900 /hab/an en 2012. Le revenu moyen est par ailleurs largement supérieur à celui de l'environnement régional de chacun de ces territoires. Ainsi, celui de la Guadeloupe et de la Martinique est plus de double de l'ensemble des Antilles tandis que celui de Mayotte est dix fois plus éleÎ que celui des Comores. Partout les taux de chÃŽmage sont extrêmement éleÎs pour l'ensemble des DROM, il est de 25,4 % de la population active, donc plus du double de la moyenne nationale. A. Secteur tertiaire et emploi public L'économie est fortement tertiarisée. Les services représentent en moyenne 83 % à 84 % du PIB des trois principaux des départements d'Outre-Mer (Guadeloupe, Martinique, Réunion) contre 77,2 % au plan national101. Cette « économie de services » recouvre une réalité distincte de celle de l'Hexagone. Le tourisme, en particulier aux Antilles et à la Réunion, constitue un axe majeur du développement des îles, autour de l'hÃŽtellerie. En 2012, ce secteur représentait 7 % du PIB de la Guadeloupe, 9 % de celui de la Martinique et 2,6 % de la Réunion. Le 100 Unité permettant de comparer les revenus de ménages de tailles différentes. Conventionnellement : 1 UC pour le premier adulte du ménage ; 0,5 UC pour les autres personnes de 14 ans ou plus ; 0,3 UC pour les enfants de moins de 14 ans. Rapport du Sénat du 7 juillet 2009 : « 100 pistes pour l'Outre-Mer ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 149/231 101 nombre de touristes accueillis dans ces trois départements était de 1,4 million en 2011, en hausse légÚre par rapport à 2008 (1,3 million), aprÚs le creux de 2009 lié à la crise sociale notamment en Guadeloupe. Le tertiaire non marchand représente à lui seul 42 % en moyenne de l'ensemble de l'emploi dans les DROM. Le poids de la fonction publique territoriale dans l'emploi total (Tableau 25) est environ double de la moyenne française (7 %). La rémunération des fonctionnaires est 19 % supérieure à celle de l'Hexagone. B. Activité agricole et industrielle et secteur du BTP. Le poids de l'industrie, à forte dominante artisanale est trÚs faible, estimé de 13 % à 14 % du PIB, sauf en Guyane où il est bien supérieur (23 %) en raison de la présence du centre spatial européen à Kourou pour une moyenne nationale de 20 %. L'agriculture, qui représente autour de 2 % du PIB des départements d'Outre-Mer, chiffre voisin du niveau national, repose sur quelques grandes propriétés, touchées par le déclin des exploitations traditionnelles de canne à sucre et de banane. La pêche, atout naturel de ces départements, demeure marginale et artisanale, tournée vers la consommation locale. Environ 60 % des produits consommés sont importés de l'Hexagone et le taux de couverture des importations par les exportations est extrêmement faible (Tableau 25). Guadeloupe Poids de la fonction publique territoriale dans l'emploi total (%) Taux de couverture des importations par les exportations (%) Part des entreprises de plus de 20 salariés (% nombre d'entreprises) Surcoût des matiÚres premiÚres du BTP par rapport à l'Hexagone (%) 12,6 % 6,2 % 2,1 % 14,8 % Martinique 13,7 % 13,2 % 2,8 % 16,9 % Guyane 15,6 % 12,4 % 3,9 % 19,3 % Mayotte ? 1,8 % ? ? Réunion 17,1 % 6,7 % 4,3 % 12,4 % Tableau 25: Indicateurs économiques pour les DROM. Source : INSEE 2010. Le poids du BTP dans l'ensemble de l'emploi industriel est deux fois plus éleÎ Outremer que dans l'Hexagone. Le secteur est constitué pour l'essentiel de petite entreprises artisanales qui dépendent des importations de matiÚres premiÚres pour leur approvisionnement. Il est particuliÚrement fragile et trÚs dépendant des marchés publics et de la construction de logements. Depuis le début de la crise de 2008, il a perdu environ 17 % de ses effectifs dans l'ensemble des départements d'Outre-Mer. Les entreprises du BTP sont handicapées par le surcoût des matiÚres premiÚres importées, dont les prix sont supérieurs à ceux pratiqués dans l'Hexagone (Tableau 25). C. Les difficultés de recrutement Les taux d'illettrisme restent, malgré de trÚs grands efforts, considérables : 20 % en Guadeloupe, 28,7 % en Guyane, 14 % en Martinique, 21 % à la Réunion, 40 % à Mayotte, pour un taux de 5 % en Île-de-France. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 150/231 Le taux d'une classe d'âge qui obtient le baccalauréat a progressé et est de 56,2 % Outre-Mer (qui compte 550 000 élÚves et étudiants) contre 64,3 % dans l'Hexagone 102. L'apprentissage représente environ 10 000 jeunes mais il est en diminution d'une année sur l'autre. Le recrutement est une difficulté, notamment dans les secteurs concernant cette mission. 40 800 étudiants sont accueillis dans l'enseignement supérieur des DROM. Dans les universités, les études non scientifiques (lettres, droit) prédominent fortement (32,4 % en lettres, 18,9 % en économie et gestion, 15,3 % économie et gestion, 20,7 % scientifiques) 8 600 étudiants sont accueillis en sections de techniciens supérieurs (BTS, IUT) et 1 600 en classes préparatoires aux grandes écoles. Les départements d'Outre-Mer n'accueillent pas d'écoles d'ingénieurs103. Les candidats au métier d'ingénieur sont formés dans l'Hexagone et seule une minorité revient travailler sur place à l'issue de ses études. Les formations locales de techniciens et surtout d'ingénieurs ne permettent pas de répondre aux besoins des DROM. DÚs lors, les recrutements se font principalement sur le marché de l'Hexagone. Cette insuffisance de compétences locales constitue l'un des freins au développement économique. Les cabinets d'ingénierie et bureau d'études, dont le fonctionnement est axé sur des recrutements dans l'Hexagone, sont présents Outre-Mer, souvent exerçant leur activité sur plusieurs DROM (Martinique et Guadeloupe). 102 103 RepÚres et références, Éducation nationale, enquête 2014. On notera la trÚs dynamique université de La Réunion, qui comporte (notamment à Saint Pierre) des formations innovantes, en particulier en termes de construction bioclimatique. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 151/231 Annexe 6 : Contexte social et sanitaire A. Situation sanitaire Sans être catastrophique, la situation sanitaire des départements d'Outre-Mer comporte certains aspects préoccupants. Le niveau d'équipements et de soins est correct. Un rapport récent de la cour des comptes dresse un tableau complet de cette situation. Ainsi, les dépenses hospitaliÚres sont supérieures, en moyenne par habitant, au niveau de l'Hexagone : 1 004 /hab (hors Mayotte), contre 935 /hab 104. Le nombre des médecins généralistes est légÚrement inférieur à celui de l'Hexagone, mais surtout, extrêmement inégal d'un département à l'autre : un pour 856 habitants OutreMer contre un pour 722 habitants dans l'Hexagone, mais seulement un pour 1865 habitants à Mayotte. L'espérance de vie à la naissance (nombre moyen d'années qu'un nouveau-né est susceptible de vivre si les taux de mortalité par âge ayant prévalu au moment de sa naissance demeurent inchangés tout au long de sa vie) est légÚrement inférieure à la moyenne nationale et la Guyane et Mayotte se distinguent par des espérances de vie plus petites (Tableau 26). Hexagone Hommes Femmes 76,8 82,9 Guadeloupe 75,2 81,7 Martinique 76,1 82,9 Guyane 72,2 79,1 Mayotte Réunion 75,1 80,0 Tableau 26: Espérance de vie à la naissance (ans). Source : INSEE Pour la mortalité infantile les disparités sont trÚs marquées (Tableau 27). Hexagone 3,3 Guadeloupe 9,9 Martinique 8 Guyane 9,2 Mayotte 16,1 Réunion 8,5 Tableau 27: Mortalité infantile. Source : Cour des comptes. Cette différence entre l'Hexagone et l'Outre-Mer n'est sans doute pas due, pour l'essentiel, à l'insuffisance de l'offre de soin : l'une de ses causes majeures est l'exposition aux maladies Îhiculées par l'eau. En Guyane par exemple, la consommation d'eau non traitée dans les zones forestiÚres explique le taux éleÎ de mortalité en raison de la diarrhée du nourrisson. B. Logement En matiÚre de logement, les départements d'Outre-Mer sont dans des situations trÚs différentes. 104 Cour des Comptes, « rapport sur la santé dans les DOM », 2010 et rapport : « la santé dans les Outremer, une responsabilité de la République, 2014. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 152/231 A Mayotte et en Guyane, en raison de l'importance de l'habitat informel et dans une moindre mesure à la Réunion du fait plus particuliÚrement de la croissance démographique, l'insuffisance de l'offre de logement est patente. En Guadeloupe et en Martinique, du fait d'une faible croissance de la population, les besoins sont liés à la Îtusté du parc et la décohabitation liée à l'évolution des modes de vie105. Il manque au total 90 000 logements sociaux dans les DROM106. Le nombre des logements insalubres nécessitant une rénovation est évalué à 70 000 (soit 200 000 habitants). Les crédits ouverts sur le budget 2015 au programme du logement dans les départements et régions d'Outre-Mer sont de 243,7 millions d'euros. 7 950 nouveaux logements sociaux sont prévus pour être mis en chantier en 2015. Les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) sont trÚs développées en comparaison avec l'Hexagone107. Le 26 mars 2015 les ministres en charge de l'Outremer et du Logement ont signé avec douze partenaires un plan sur le logement Outremer. Il prévoit la création de 10 000 nouveaux logements sociaux en moyenne sur la période 2015-2020. L'absence d'eau potable courante dans le logement est particuliÚrement forte en Guyane et surtout à Mayotte (Tableau 28). Hexagone 0,1 % Guadeloupe 2,6 % Martinique 0,7 % Guyane 10 % Mayotte 22 % Réunion 0,4 % Tableau 28: Proportion de logement sans eau potable courante. Source : P. Schmit, 2012. C. Indice de développement humain Une étude de l'OCDE 108 compare notamment les indices de développement humain des DROM avec ceux d'autres territoires. Calculé par le programme des Nations-unies pour le développement (PNUD), cet indicateur prend en compte quatre critÚres. L'espérance de vie à la naissance, niveau de revenu national brut par habitant (en dollars américains en parité de pouvoir d'achat), niveau d'études de la population âgée de plus de 25 ans et taux de scolarisation des jeunes. De 1990 à 2010, la progression de cet indice de développement humain outre-mer a été supérieure (0,71 % de croissance annuelle moyenne) à celle de l'Hexagone (0,64 %), ce qui confirme l'ampleur des efforts financiers consentis par l'État, mais des écarts trÚs nets de croissance annuelle apparaissent : la Guadeloupe figure en tête de la progression 105 P Schmit : « Rénovation urbaine et habitat indigne dans les DOM », CGEDD, rapport n°- 007837-01, janvier 2012. Annonce du plan logement Outre-Mer, le 23 septembre 2014. En moyenne sur les derniÚres années, les crédits d'État destinés à ces opérations sont de 50 M par an, dont 8,75 M en Guadeloupe, 10,55 M en Guyane, 4,97 M en Martinique, 17,62 M à la Réunion et 10,55 M à Mayotte (année 2007). La subvention maximale est de 40 000 euros par logement. Ce programme permet de vastes opérations d'amélioration des conditions d'habitat dans de nombreux quartiers en situation particuliÚrement précaire. Olivier Sudrie : « Quel niveau de développement des départements et collectivités d'outre-mer ? Une approche par l'indice de développement humain, » Document de travail 129, Département de la recherche, Agence française de développement (AFD), Paris, novembre 2012. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 153/231 106 107 108 (0,93 %/an) suivie de la Martinique (0,77 %/an), de la Guyane (0,69 %/an). La Réunion (0,62 %/an) a progressé moins vite. Figure 15 : Indice de développement humain, données 2012. Approches régionales. Source : OCDE, 2012. Les Antilles françaises apparaissent ainsi en tête des Caraïbes alors que c'était les Bahamas dix ans plus tÃŽt. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 154/231 La même étude de l'OCDE chiffre les écarts des DROM avec l'Hexagone en « nombre d'années de retard » en utilisant les évolutions constatées de cet indice sur la période 200-2010. Si les chiffres ne sont pas donnés pour Mayotte, ils sont considérés par l'auteur comme équivalents à ceux de la Guyane (Figure 16). Figure 16 : Les écarts d'indice de développement humain des DROM avec l'Hexagone chiffrés en terme d"années de retard ». Données 2012. Source : OCDE. La cour des comptes, dans son rapport sur la santé cité ci-dessus, a demandé à la Fédération nationale des observatoires régionaux de santé (FNORS) d'établir une cartographie caractérisant cette situation de façon plus fine, à l'intérieur des 4 plus anciens DROM (Mayotte n'a pas été traité). On cite ici la description que la Cour fait de 4 types de situations (Figure 17) : « La classe 1, en orange, caractérise la majorité des Antilles : on y trouve dix-sept cantons de Guadeloupe ­ la région administrative est composée de huit îles ­ et dixhuit de la Martinique, où sont domiciliés 457 000 habitants, soit 60 % et 55 % de la population de ces deux régions. La croissance démographique y est plus modérée qu'ailleurs (population plus âgée, en étant plus isolée, faible taux d'accroissement des moins de 25 ans, fécondité moindre quoique supérieure à la moyenne nationale). Les taux d'allocataires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) comme la part d'actifs occupés et celle d'ouvriers sont plus éleÎs, celle de cadres et professions intellectuelles supérieures ou intermédiaires, plus faible. La classe 2, en bleu, caractérise les cantons les plus favorisés socio-économiquement, et la seule impliquant des cantons de chacun des quatre DOM (768 000 habitants, de 39 % à 45 % de leurs populations). Les cadres et professions intellectuelles supérieures ou intermédiaires y habitent en proportion plus éleÎe qu'ailleurs, avec davantage de bacheliers ayant effectué deux ans ou plus de formation supérieure, et une moindre part d'allocataires dont les ressources comportent plus de 50 % de prestations sociales ; moins de personnes de 25-54 ans y ont un emploi précaire et le taux de chÃŽmage tend à y être plus faible. La classe 3, en rose, comprend seize des vingt-trois cantons de La Réunion et celui de Cayenne, soit respectivement 58 % et 25 % de leurs populations (534 000 habitants). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 155/231 La population en est plus jeune et plus modeste que dans les classes 1 et 2 non seulement des DOM, mais de la France entiÚre, y compris en termes de chÃŽmage. Ces trois classes sont à trÚs forte dominante urbaine : 98 % des guadeloupéens et 89 % des martiniquais vivent ainsi en zone urbanisée. La classe 4, enfin, en rouge, concerne uniquement la Guyane pour la majorité du territoire, avec plus d'un tiers de sa population (79 000 habitants). C'est le groupe le plus démuni : 4,5 fois moins de douches ou de baignoires par logement que dans la zone plus défavorisée du reste de la France, chÃŽmage endémique, 53,1 % de mÚres de 12 à 17 ans ­ le double du bassin de vie suivant le plus défavorisé de France. Les étrangers y sont surreprésentés, et dans une proportion difficilement mesurable, en situation irréguliÚre, confrontés à d'inextricables difficultés d'accÚs aux soins, résumées plus loin. » Figure 17 : Conditions de vie dans les DOM (hors Mayotte). Source : Cour des comptes, 2014. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 156/231 Annexe 7 : Foncier À des degrés divers, les bases cadastrales sont partielles, voire absentes et des statuts hérités de l'histoire créent des situations trÚs variées. En Guyane, 5 % seulement des terrains sont cadastrés et la propriété du reste est entre les mains de l'État. À Mayotte, le cadastre est particuliÚrement peu fiable. Par ailleurs, selon un rapport de la Cour des Comptes de 2011 109: « Le cadastre est récent, incomplet, mal actualisé, en Guadeloupe comme en Martinique ». Cette situation soulÚve des difficultés considérables dans la gestion de la politique de l'eau, à chaque fois qu'une opération implique une acquisition de terrains par les collectivités publiques. En outre le même rapport de la Cour des Comptes fait état de « l'existence de constructions illégales, en nombre indéterminé, mais estimé important, liée à la lourdeur de successions, à la tradition orale, aux constructions sur le sol d'autrui. » A Mayotte, de vastes zones sont couvertes de bidonvilles, notamment sur les collines aux alentours de Mamoudzou. En Guyane, une grande partie des terrains habitables, en particulier dans le Nord du département, autour de Saint Laurent du Maroni est occupée par des maisons construites parfois de longue date, sur des terrains ayant fait l'objet d'un accaparement spontané et de constructions sans aucun titre. En Martinique et en Guadeloupe, une grande partie de l'habitat est construit sur des terrains sans propriétaire identifié, par exemple, le quartier de Trenelle, à Fort-de-France, de plus de 10 000 habitants. 109 Rapport du 13 juillet 2011 sur les finances des communes dans les départements d'Outre-Mer. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 157/231 Annexe 8 : Organismes de la biodiversité A. Les opérateurs de la biodiversité La richesse exceptionnelle de la biodiversité dans les DROM a suscité une forte densité d'organismes qui ont en charge cette protection, supérieure à ce qui est obserÎ dans l'Hexagone pour les Antilles et la Réunion, avec une forte hétérogénéité entre départements, comme l'illustre le tableau 29 qui ne vise pas à l'exhaustivité, il y manque certains organismes comme les universités. Les chiffres sont à prendre avec précaution, les définitions peuvent varier d'un organisme ou d'un DROM à l'autre. EFFECTIFS (ETP) Opérateurs DEAL111 Région Département Parc naturel régional Parc national Agence aires marines Conservatoire botanique Réserve nationale Office de l'eau Onema Oncfs Conservatoire du littoral ONF Organismes de recherche 113 Guadeloupe 22 ? 2 Martinique 18 3 3 150 Guyane110 Mayotte 9 ? ? 30 92 19 135112 Réunion 33 2 1 90 30 3 15 15+15 31 ? ? ? 78 4,5 3 10 10 3 7 5,5 43 x 9 30 ? ? 3 32 8 ? 17 ? 51 2,5 ? 0 3 7 INRA IRD IFREMER BRGM CIRAD x x x x x x x x x x x x x x x x Tableau 29: Principaux organismes (hors université) dédiés à la biodiversité implantés dans les DROM. Effectifs approximatifs. Ces organismes sont essentiellement des établissements publics nationaux (hors parc régionaux et Office de l'eau). Dans certains cas (Conservatoires, Réserves naturelles nationales, Départements, Régions) les effectifs sont critiques. Leur coordination est assurée par les DEAL (avec l'appui du PNR en Martinique). Les missions sont souvent étendues au regard de leurs homologues hexagonaux, notamment pour les suivants : 110 DEAL, Région et Département ont en outre décidé de créer pour la Guyane l'OBAG, l'Office de la Biodiversité Amazonienne de Guyane, au rÃŽle principal « d'observatoire du vivant ». Effectifs dédiés à la biodiversité et à l'eau. Y compris eau, avec une importante activité en régie pour l'entretien des cours d'eau. Contrat d'objectif 2012-2016, hors ouvriers. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 158/231 111 112 113 · pour les Parcs nationaux : ils sont trÚs étendus en proportion des territoires de DROM ; ceux de la Réunion et de Guyane sont terrestres, essentiellement forestiers, celui de la Guadeloupe inclut un grand espace maritime et une aire marine protégée ; · pour les Parcs naturels régionaux, notamment celui de la Martinique, disposant d'une équipe importante ; il joue au cÃŽté de la DEAL un rÃŽle de coordination ; · pour l'Agence des aires marines protégées (AAMP), chargée de l'appui à la création et à la gestion des aires marines protégées, quelque soit leur type. Elle gÚre 2 parcs naturels marin outre mer : Mayotte et Glorieuses ; une mission d'étude est à l'oeuvre pour la création d'un 3 e, en Martinique. Une mission de surveillance des masses d'eau lui est confiée à Mayotte à défaut d'Office de l'eau. B. Les organismes de recherche Certains acteurs sont fortement implantés dans les DROM (Tableau 29) et sont souvent associés aux universités au sein d'unités mixtes de recherche) : · l'institut national de la recherche agronomique (INRA), présent depuis 60 ans aux Antilles-Guyane, · l'institut de la recherche et du développement (IRD), 50 agents en biodiversité en Guyane, Martinique, Réunion ; · le centre de recherche agronomique pour le développement (CIRAD), présent dans tous les DROM avec plus de 250 agents, principalement sur des sujets agricoles et forestiers, mais aussi sur la biodiversité ; · l'institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) avec plus de 50 personnes est présent avec une grosse équipe de plus de 20 personnes en Martinique (intervenant aussi en Guadeloupe), en Guyane et à la Réunion ; · le bureau de recherche géologique et miniÚres (BRGM), présent dans tous les DROM avec une trentaine d'agents. Outre ses missions traditionnelles (élaboration de la carte géologique, prévention des risques naturels, prospection de la ressource et surveillance des eaux souterraines au titre de la DCE, gestion des sols pollués...), il travaille outre-mer sur le littoral (impact du changement climatique) et les eaux superficielles. C. Le fonctionnement des réseaux professionnels Les mutualisations intrarégionales (comme entre PN et AAMP en Guadeloupe ou au niveau de programmes de recherche) ou entre territoires (Conservatoire botanique des Mascarins pour la Réunion et Mayotte, AAMP entre Mayotte et les Glorieuses) sont limitées à ce jour mais ont pu montrer leur efficacité chaque fois qu'elles ont été mises en oeuvre. Les services mixtes de police de l'environnement ou brigades de police de l'environnement représentant 50 agents dans les DROM regroupant, selon les cas, AAMP, ONCFS, ONEMA, PN, ONF, en sont un autre exemple. Les plans de contrÃŽle intÚgrent d'autres acteurs comme la DAAF, les directions de la mer, la gendarmerie. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 159/231 Les relations entre organismes sont beaucoup plus intenses entre chaque DROM et l'Hexagone où se trouve le siÚge de l'organisme ou la tête de réseau qu'entre organismes au sein d'un même DROM ou entre DROM ; il existe cependant des réseaux thématiques dont en particulier TEMEUM (programme d'information et d'échanges coordonné par l'ATEN114), ou l'initiative française pour les récifs coralliens IFRECOR ou pour la biodiversité Outre-mer IFREBIOM, mais pas de structures partenariales fortes entre l'État et les collectivités. C'est dans le domaine de la biodiversité marine que les intervenants sont les plus nombreux, avec de forts déséquilibres entre DROM, et cependant des domaines orphelins (domaine marin au large, habitats...) et des compétences insuffisantes, en géomatique ou en collecte d'informations par exemple. Les associations contribuent à la connaissance là aussi de façon trÚs variable selon les DROM, et la raréfaction des subventions les met en difficulté. En outre des gestionnaires d'espaces sont parfois superposés sur les mêmes territoires. Les espaces en propriété publique (domaine public d'État, domaine public du Département, domaine priÎ des collectivités ou de l'État ou départementodomanial) sont considérables, sans commune mesure avec l'Hexagone. La superposition ONF/PN est la plus visible (Réunion, Guyane, Guadeloupe), mais existe aussi entre PNR, et réserves naturelles nationales ou régionales, avec des problÚmes récurrents de compétence, voire parfois des conflits. En Guadeloupe, sur le seul domaine public maritime naturel (DPM) par exemple, la situation actuelle est complexe ; interviennent en effet : le Conservatoire du littoral, France Domaine, l'ONF, l'État, et l'agence des 50 pas géométriques 115. Une harmonisation ou une simplification permettrait de gagner en lisibilité et en efficacité. En Martinique, la responsabilité du futur Parc marin sur le DPM méritera d'être clarifiée : l'autorité est détenue par la DEAL (proche terre) et la direction de la mer (plus au loin), alors que le Parc marin pourra y jouer le rÃŽle de gestionnaire d'espaces naturels. Certaines missions majeures et spécifiques aux DROM ne sont pas couvertes par des moyens humains suffisants, comme la lutte contre les espÚces exotiques envahissantes, la protection des espÚces endémiques, la protection des milieux marins, ou la communication et l'information sur les enjeux de la biodiversité. Le schéma d'aménagement régional (SAR) vaut schéma régional de cohérence écologique dans les DROM et doit intégrer un chapitre individualisé sur la trame verte et bleue relative aux continuités écologiques 116. C'est en cours dans les schémas d'aménagement régionaux de Guyane, Mayotte et Martinique en cours de révision, et dans un délai de 5 ans dans les autres. L'engagement financier des collectivités qui bénéficient pourtant des retours des investissements de l'État sous forme de dotation d'équipement, d'octroi de mer, de Fonds de compensation de la TVA, est faible au regard des investissements nationaux. 114 PÃŽle de ressource et de compétence pour la nature, organisant des formations à l'attention des gestionnaires d'espaces naturels. Établissements publics de l'État, sont présentes en Guadeloupe et Martinique, avec une durée de vie limitée, chargée de régulariser l'occupation fonciÚre de cette zone des 50 pas géométriques en contexte urbain. Article L371-4 II du code de l'environnement. « Dans les départements d'outre-mer, le schéma d'aménagement régional, mentionné aux articles L.4433-7 à L.4433-11 du code général des collectivités territoriales, prend en compte les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques mentionnées à l'article L. 371-2 du présent code et vaut schéma régional de cohérence écologique. Si un schéma d'aménagement régional est approuÎ avant l'approbation des orientations nationales, il est, si nécessaire, modifié dans un délai de cinq ans. ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 160/231 115 116 Annexe 9 : Eau potable et assainissement : engagements internationaux DÚs lors que les DROM présentent des situations originales au regard de la desserte en eau potable quasi généralisée et devenue trÚs banale, il semble utile en préambule à ce paragraphe de revenir sur les enjeux de l'eau potable au plan international. On cite ici le partenariat français pour l'eau. « Les experts des institutions internationales, comme l'Unicef ou l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) s'accordent à dire que le mauvais accÚs à l'eau est la premiÚre cause de mortalité et de morbidité directe ou indirecte dans le monde. 30 % des maladies récurrentes sont liées à l'eau et à l'assainissement et 88 % des maladies diarrhéiques sont imputables à la mauvaise qualité de l'eau, à un assainissement insuffisant et à une hygiÚne défectueuse (Croix-Rouge, 2009). Chaque jour, 7500 personnes, dont 5000 enfants de moins de cinq ans, meurent des suites d'absence de sanitaires (C. de Albuquerque, Rapporteur spécial des NU, 2012). PrÚs de la moitié des personnes vivant dans les pays en développement souffrent, à un moment donné, d'un problÚme de santé en raison du déficit d'accÚs à l'eau et à l'assainissement. En outre, les maladies hydriques ont une incidence plus forte sur les ménages pauvres car la part des dépenses de santé sera d'autant plus grande que leur budget global sera faible. Les problÚmes sanitaires liés à l'eau entraînent aussi des effets à plus long terme : pour les enfants, l'absentéisme scolaire représenterait 272 millions la perte de jours de scolarité chaque année en raison de maladies liées à l'absence d'eau et d'assainissement (Rapporteur spécial des NU sur le Droit à l'Eau, 2012). Pour les adultes, ces problÚmes sanitaires débouchent sur une perte de productivité, voire une impossibilité de travailler aggravant la situation économique des ménages. » [...] « La notion « d'eau potable » suppose que l'eau consommée soit sans danger, d'un point de vue bactériologique et chimique. En anglais, il y a deux expressions distinctes : « drinking water » (l'eau propre, claire, et l'on peut envisager de boire, mais qui peut être dangereuse pour la santé) et « safe drinking water » (l'eau dont la potabilité est assurée). Les lignes directrices de l'OMS sont la référence au niveau international pour la sécurité en matiÚre d'eau potable. L'OMS indique que certains corps peuvent porter atteinte à la santé dans certaines conditions si leur concentration dans l'eau est excessive et/ou si l'exposition est prolongée. Ces normes sont adaptées au niveau national. Une grande difficulté est d'évaluer la qualité réelle de l'eau utilisée. En effet, les critÚres de potabilité de l'OMS sont nombreux. Ils nécessitent des essais de laboratoire coûteux et il est impossible de Îrifier quotidiennement la salubrité de l'eau utilisée par chaque habitant de la planÚte (Payen, 2011). Nous entendrons donc par « eau potable » une « eau non contaminée », c'est-à-dire respectant les normes de qualité et de mesure de l'OMS en Escherichia Coli. Cette définition est plus ambitieuse que l'eau provenant de « sources améliorées » retenue dans les OMD, qui équivaut à des points d'eau protégés de toute contamination animale. » [...] Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 161/231 « La notion d'accÚs à l'eau potable est l'objet de multiples interprétations. Le droit à l'eau potable requiert des modalités d'accÚs à l'eau qui vont plus loin que la simple « potabilité » de l'eau : l'eau doit être simultanément accessible, en quantité suffisante, disponible, acceptable, de coût abordable et l'accÚs doit être équitable (Payen, 2011). Bien que conscients des limites de cet exercice, nous choisissons de retenir par accÚs à eau potable universel les critÚres suivants pouvant faire l'objet d'indicateurs statistiques opérationnels et Îrifiables : La potabilité : conformité aux normes de qualité et de mesure de l'OMS en Escherichia Coli. L'accessibilité : l'eau doit être disponible · à moins de 30 minutes du foyer, y compris le temps d'attente · dans les écoles, les centres de santé et les lieux de travail. La non-discrimination et l'équité : accÚs à l'eau potable en zones rurales et urbaines L'acceptabilité : l'accÚs à un service fonctionnel et durable. » Ces objectifs vont en septembre 2015 laisser place aux objectifs de développement durable pour la période 2016-2025 actuellement en discussion entre les états membres des Nations-Unies. Il est question au stade actuel des discussions, de renforcer les cibles, notamment en introduisant des objectifs chiffrés et des indicateurs de résultat portant sur l'accÚs à une eau potable. » Si l'État français s'est engagé par la signature des objectifs du millénaire à Îrifier qu'il y répond, cela ne veut pas pour autant dire qu'il se soit contraint à organiser des services publics d'eau potable pour tous les citoyens ni même de réduire la part de ceux qui n'y accÚdent pas : d'une part, comme on l'a vu ci-dessus, les objectifs du millénaire ne traitent pas d'eau potable mais de sources améliorées. Dans cette disposition, les contributions de la France au suivi des OMD par le Joint Monitoring Program, où les Nations-Unies différencient les DROM et l'Hexagone, ont fait remonter le constat suivant. Il conviendra cependant d'être attentif, dans l'hypothÚse vraisemblable d'un renforcement de la nature des engagements dans le cadre des ODD que la France prend bien les mesures appropriées pour répondre à ces nouveaux engagements. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 162/231 Annexe 10 : Prix de l'eau et consommations 1. Prix de l'eau Les prix pratiqués par les services publics d'eau potable et d'assainissement domestique sont trÚs différents selon les DROM (Tableau 30 et Figure 18). Pour la Guyane, les données disponibles correspondent aux 3 plus grandes agglomérations cumulant 146 000 habitants, les données n'ont pas pu être collectées pour le reste du territoire. Le choix a été fait ici d'utiliser la référence standard d'une facture de 120 m3 par an et par abonné. Cette facture n'est cependant pas représentative des consommations réelles des abonnés. L'office de l'eau de la Réunion, dans une étude détaillée accessible sur son site, a souligné les biais qui résultent de cette convention établie en 1989 sur des bases de consommations hexagonales, éloignée des pratiques réelles (la consommation moyenne, par exemple, y est de 206 m3/an/abonné alors qu'en métropole elle est au contraire inférieure à 120 m3/an/abonné) quand il s'agit de raisonner sur les factures effectivement payées par les consommateurs. 6,00 5,00 4,00 prix moyen 3,00 2,00 1,00 0,00 Martinique Réunion France entiÚre Guadeloupe Mayotte Guyane AC AEP Figure 18 : Prix moyens 2012 (/m3) pour une facture de 120m3. Source : Données SISPEA. AEP France entiÚre Martinique Guadeloupe Réunion Guyane Mayotte 2,00 2,89 2,05 1,04 2,60 1,93 AC 1,85 1,85 1,49 0,81 2,93 1,31 Prix total 2012 (/m 3 ) 3,85 4,74 3,54 1,85 5,53 3,24 Tableau 30 : Prix moyens pratiqués en 2012 pour une consommation de 120m3. Source : données SISPEA. Ces écarts entre territoires sont significatifs au regard de la dispersion des prix à l'intérieur de chaque territoire et ne sont pas différenciés selon le mode de gestion. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 163/231 Pour l'eau potable (Figure 19), Martinique et Guyane se distinguent par des prix éleÎs et la Réunion par des prix bas, la Guadeloupe et Mayotte étant proches de la moyenne nationale. 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 France entiÚre Martinique Guadeloupe Réunion Guyane Mayotte 2,89 2,00 2,05 1,04 2,60 1,93 Figure 19: Prix de l'eau potable. /m3 pour 120m3. Moyenne +/- écart-type. Année 2012. Données SISPEA. Pour l'assainissement, la Guyane se distingue par des prix éleÎs et la Réunion par des prix bas, alors que la Martinique, la Guadeloupe et Mayotte sont proches de la moyenne nationale117. 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 France entiÚre Martinique Guadeloupe 2,93 1,85 1,85 1,49 0,81 Réunion Guyane Mayotte 1,31 Figure 20: Prix de l'assainissement collectif. /m3 pour une facture de 120m3. Moyenne +/écart-type. Année 2012. Source : Données SISPEA. 117 L'office de l'eau de la Réunion a calculé que le prix moyen de l'eau sur les communes disposant d'un assainissement collectif, était en 2013 de 2,16 /m3 pour une moyenne globale de 2,06 /m3. Les disparités liées à cette différence de situation est particuliÚre forte à Mayotte et en Guyane où l'arriÎe récente de l'assainissement dans certains quartiers a pu conduire à un doublement du prix dans une période récente. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 164/231 Figure 21: Evolution du prix moyen des services d'eau potable et d'assainissement à la Réunion. Source : Office de l'eau de la Réunion. Les évolutions des prix ont en outre été importantes ces derniÚres années (voir l'exemple de la Réunion en Figure 21)118. 2. Consommations Les consommations par abonnés (volumes facturés) sont indiquées en moyenne par DROM dans le tableau 31 et le nombre d'habitant desservi par abonné au tableau 32. La situation de l'île de la Réunion est atypique. Une part importante des consommations est liée, pour les plus riches, aux piscines et pour les plus pauvres, aux jardins potagers. Ceci est rendu socialement acceptable par un prix de l'eau également exceptionnellement bas. Mayotte se distingue par un nombre d'habitant trÚs éleÎ par raccordement. Département 971 Guadeloupe 972 Martinique 973 Guyane 974 Réunion 976 Mayotte France entiÚre Consommation moyenne par abonné en m3 par an 147,77 136,11 195,42 254,71 188,31 158,71 Nombre abonnés 168 006 172 067 51 248 177 144 36 143 16 497 095,00 Population desservie 370 678 415 974 146 015 428 331 190 368 44 873 247 Nb serv Nb serv tot Pop tot par exploités par dpt DOM 10 6 3 10 1 4 513 13 6 21 28 1 13 806 407 206 403 689 215 036 802 995 186 729 64 841 051 Tableau 31: Consommation par abonnés. Source : SISPEA, données 2012. Consommation Nombre d'habitants/abonné (L/j/hab) 183,5 2,21 154,3 2,42 187,9 2,85 288,6 2,41 97,9 5,27 Département 971 972 973 974 976 Guadeloupe Martinique Guyane Réunion Mayotte Tableau 32: Nombre moyen d'habitant par abonné et consommation par habitant raccordé. Données 2012. Source : SISPEA, données 2012. 118 Ces variations ne sont pas homogÚnes : de 2012 à 2013, par exemple, les tarifs ont baissé ou se sont maintenus dans prÚs de 30 % des communes de la réunion alors qu'ils augmentaient dans 70 % de celles-ci. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 165/231 Les volumes consommés sont stables à la Martinique et à la Guadeloupe sous l'influence conjuguée d'une stabilité démographique et d'une stagnation ou diminution de la consommation individuelle. A Saint-Martin (consommation moyenne de 72 L/j/hab) et à Mayotte, la faible consommation par habitant desservi peut s'expliquer par un taux important d'alimentation par d'autres sources (citernes, et, à St-Martin, dessalement priÎ) et au moins à Mayotte par des habitudes d'économie. Les consommations du milieu rural de Guyane ne sont pas connues mais pourraient présenter les mêmes caractéristiques. Les « écarts », qui peuvent représenter plusieurs milliers d'habitants), y sont peu ou pas alimentés par des réseaux collectifs. Les consommations unitaires et les prix, dans une certaine mesure, se compensent pour établir une facture d'eau globalement plus homogÚne, une fois calculée en euros par an et par habitant (Figure 22 et Tableau 33)119. Il serait simpliste de considérer que c'est ici l'image de l'élasticité des usages au signal prix, bien d'autres facteurs entrant en ligne de compte120. 350 Consommation unitaire (L/j/hab) 300 250 200 150 100 50 0 1 1,5 Réunion Guadeloupe France entiÚre Mayotte Guyane Martinique 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 Prix (/m3) Figure 22: Relation prix-consommation individuelle. Source : données SISPEA 2012. Ressort de cette analyse le poids important de la facture d'eau en Guyane : le prix de l'eau plus important encore qu'en Martinique n'est guÚre compensé par la faiblesse des consommations, comme en Martinique121. 119 Ces données, établies en multipliant, à partir des informations disponibles dans SISPEA, des prix moyens d'une facture standardisée à 120m 3 par des volumes facturés, sont légÚrement biaisées : en effet, les systÚmes de tarification (parts fixes d'abonnement et tranches de facturation) conduisent à ce que le prix de revient effectif au m3 en moyenne pour les consommateurs n'est pas identique à celui de de la facture standardisée de 120m 3. Les montants moyens de dépenses indiqués sont donc estimés à une vingtaine d'euros prÚs. En revanche, l'observation détaillée de cette relation pour toutes les unités de distribution de l'île, faite sur les données de la seule île de la Réunion par son office de l'eau, concluant à l'absence de corrélation entre prix et consommation unitaire, présente l'inconÎnient de ne s'intéresser qu'à des services qui sont à des prix globalement faibles en comparaison des autres territoires. Ces chiffres moyens concernent les populations desservies en eau potable et en assainissement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 166/231 120 121 Prix (/m3) Consommation (l/hab/j) Dépense (/hab/an) France entiÚre 3,85 160 225 Martinique 4,74 154 267 Guadeloupe 3,54 183 237 Réunion 1,85 289 195 Guyane 5,53 188 379 Mayotte 3,24 98 116 Tableau 33: Dépense moyenne par habitant pour les services d'eau. Source : SISPEA, données 2012. Estimation +/- 20 /hab/an. 3. Poids de la facture d'eau pour les ménages Le poids de l'eau dans le budget des ménages atteint des niveaux trÚs éleÎs en Martinique, pour une part significative de ceux-ci, et tout particuliÚrement les personnes seules et les grandes familles (Figure 23). Bien que des éléments comparables n'y aient pas été produits, il est vraisemblable que ce diagnostic vaille également pour la Guyane. Figure 23: Part des ménages dont la facture d'eau dépasse potentiellement 10 % des revenus en Martinique. Source : Office de l'eau, SP2000. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 167/231 Annexe 11 : Autorités organisatrices 1. Les principes généraux d'organisation Assurer un service d'eau et d'assainissement sont des compétences des communes. Elles peuvent la déléguer à des groupements de collectivités publiques ­ dont les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou syndicats ad-hoc. La collectivité ainsi définie constitue l' « autorité organisatrice » du service. Les autorités organisatrices couvrent un territoire dont le périmÚtre est dépendant de cohérences géographiques (nature de l'urbanisation, structures des réseaux, besoins de sécurisation et de diversifications des sources d'approvisionnement pour l'eau potable, lieux adaptés pour les rejets pour les réseaux d'assainissement) mais aussi issus de l'histoire. Ces autorités organisatrices sont exceptionnellement émiettées en France par rapport à tous les autres pays européens, et même à l'échelle mondiale, mais ce n'est pas le cas dans les DROM, où l'émiettement communal est beaucoup plus faible. L'autorité organisatrice peut être la même pour tous les services, mais c'est le cas pour seulement un tiers des usagers, ou bien être différente selon le service (AEP, AC ou ANC). Néanmoins, la facturation du consommateur est unique et presque toujours assurée par le service qui effectue la lecture des compteurs d'eau, car elle comporte sauf exception une part proportionnelle au volume d'eau consommée. Les services publics d'eau et d'assainissement sont des services publics à caractÚre industriel et commercial. Pour une même autorité organisatrice et un même service public, la gestion de ce service (relation clientÚle, exploitation, entretien et maintenance, investissement) peut être confiée, en totalité ou par composantes, à un ou plusieurs « opérateurs » dont les statuts peuvent être trÚs divers : · la gestion directe s'exerce sans mise en concurrence selon diverses possibilités : · régie simple si l'opérateur est un service de l'autorité organisatrice, · régie à autonomie financiÚre ou personnalisée si l'opérateur est une entité juridique publique autonome en matiÚre de personnels et de finances, · société publique locale (SPL) en cas d'opérateur constitué par des entités publiques différentes de la collectivité organisatrice122, · société d'économie mixte à opération unique (SEMOP) 123 ; 122 L'article 1er de la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales (article L. 1531-1 du CGCT), permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de créer des sociétés publiques locales (SPL) dont ils détiennent la totalité du capital. Ces sociétés anonymes sont composées d'au moins deux actionnaires et peuvent intervenir sans mise en concurrence pour le compte de leurs actionnaires dans le cadre de prestations intégrées (quasi-régie ou « in house »). Dispositif de création récente n'ayant pas encore fait l'objet d'application dans le domaine de l'eau potable et de l'assainissement dans les Outre-mer (Loi n°2014-744 du 1 er juillet 2014). la SEMOP est (Article L1541-1 du CGCT) « créée pour une durée limitée, à titre exclusif en vue de la conclusion et de l'exécution d'un contrat avec la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales. [...] La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales détient entre 34 % et 85 % Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 168/231 123 · la gestion déléguée s'exerce par contrats de divers types avec mise en concurrence : l'autorité organisatrice délÚgue la responsabilité d'un certain nombre d'objectifs de service à l'opérateur priÎ par le biais d'un contrat de délégation, selon différentes modalités : affermage, concession, etc. Dans tous les cas, l'autorité organisatrice et l'opérateur peuvent faire appel à des prestataires qui sont rémunérés pour leurs interventions mais n'endossent pas de responsabilité globale sur le service comme les délégataires. 2. La situation dans les DROM A. Type d'opérateur La gestion directe concernait en 2012 dans les DROM (Tableau 34) : · pour l'alimentation en eau potable environ 1/4 du nombre des services (3/4 France entiÚre124) et 22 % de la population (39 % France entiÚre) ; · pour l'assainissement environ 1/3 du nombre de services (57 % France entiÚre) et 30 % de la population125. La situation a sensiblement évolué en 2014-2015 en Guadeloupe suite à deux consultations successives infructueuses du SIAEAG (contrat de prestation de service, puis DSP126) concernant une partie significative de la population et à la reprise en régie d'une partie du territoire du SIAEAG. du capital de la société et 34 % au moins des voix dans les organes délibérants. La part de capital de l'ensemble des actionnaires opérateurs économiques ne peut être inférieure à 15 %. ». La premiÚre SEMOP dans ce domaine est en cours de création à DÃŽle. 124 Dans l'Hexagone, un trÚs grand nombre de petits services sont en régie, et les DROM, dont les tailles de communes sont en général bien supérieures, ne connaissent ce phénomÚne que sur un petit nombre de communes. L'écart est essentiel dû au cas de Mayotte dont le syndicat unique a délégué l'eau potable mais repris en régie l'assainissement. La continuité du service est assurée jusqu'à mi 2015 par une convention avec Veolia. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 169/231 125 126 Tableau 34: Opérateurs publics et priÎs. Année 2012. Source : données SISPEA. B. Perception du service La perception par les usagers de la responsabilité des collectivités en matiÚre d'eau est inégale, il en est de même par les représentants socio-économiques : si celle de l'opérateur est évoquée (notamment quand c'est un délégataire priÎ), ce qui est classique, la responsabilité de l'État l'est aussi (en Guyane et à Mayotte compte-tenu des besoins de primo-équipements, mais aussi lorsque le systÚme est en crise comme en Guadeloupe). Les usagers, voire certains élus, ne perçoivent ou ne mettent pas en avant que le service public de l'eau a la responsabilité de délivrer un service de bon niveau, dans la durée et dont les coûts doivent être supportés par les usagers. Certains perçoivent ce service public comme devant être gratuit et implicitement en tolÚrent dans ce même esprit un certain degré de défaillance127. Ceci conduit à ce que : · le souci du prix de l'eau prend le pas sur le niveau du service et la durabilité ; 127 La tolérance aux dysfonctionnements (pannes, tours d'eau, eau distribuée non potable) est bien supérieure à celle rencontrée dans l'Hexagone. Dans certains cas, le service est encore récent et peut continuer à apparaître, même dégradé, comme un progrÚs. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 170/231 · l'importance de l'exercice de la responsabilité politique de l'autorité organisatrice du service est mal compris ; · dans les cas de délégation de service, s'ajoute parfois la suspicion de profits excessifs ; · le niveau de formalisation des exigences est particuliÚrement faible envers les régies. C. Une organisation originelle fondée sur les syndicats d'eau potable modifiée localement par l'émergence des communautés de communes Dans la plupart des cas, les communes se sont anciennement syndiquées pour exercer leur compétence AEP sous l'impulsion des Directions Départementales de l'Agriculture de l'État qui assuraient l'ingénierie publique mais aussi une trÚs large assistance à maîtrise d'ouvrage. Ces syndicats ont le plus souvent étendu leur compétence à l'assainissement collectif et non collectif. Il semble que cette extension soit localement plus ou moins explicite ou respectée. La création des communautés de commune a conduit a faire localement évoluer ces périmÚtres anciens : · C'est en Guadeloupe que l'évolution est la plus radicale. Elle a été trÚs fortement encouragée par l'État pour réduire le nombre de syndicats, intégrer les isolés, et plus récemment gérer les difficultés du SIAEAG. Le Sud Basse-Terre, le Nord Grande-Terre, l'Agglomération de Pointe à Pitre (Cap excellence) ont pris la compétence, dépouillant le SIAEAG d'une part substantielle de ses assiettes et l'éloignant de ses ressources en eau que certains revendiquent désormais comme situées sur leur territoire. Il coïncide désormais avec le Sud GrandeTerre qui n'a pas pris la compétence ! Le Nord Grande-Terre tergiverse alors que les besoins techniques y sont notables. · En Martinique, la communauté de Fort de France (CACEM) a pris la compétence et, aprÚs une période transitoire, a décidé d'exploiter en régie les communes du Lamentin et de St Joseph rompant l'affermage par anticipation et de maniÚre contentieuse (5M d'indemnités sont en jeu). Elle soustrait une part notable de ces assiettes au SICSM et revendique ses usines qui sont désormais sur son territoire. Les autres communautés n'ont pas de projets, les syndicats actuels ayant une vitalité réelle. · En Guyane, la communauté de Cayenne s'est élargie. La taille des autres communes a conduit à des résultats qui ne sont pas encore tous jugés probants et il subsiste des réticences fortes à leur confier l'eau potable ou l'assainissement mais les faibles moyens de certaines d'entre elles laissent supposer que la constitution d'équipes techniques performantes le nécessite. La présence d'un délégataire commun assure à l'évidence des synergies fortes, Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 171/231 mais les autorités organisatrices reposent encore trop sur les seuls appuis techniques des services de l'État, situation qui n'est pas viable à terme. · À la Réunion, les compétences ont été largement reprises par les EPCI pour l'eau potable, et dans une moindre mesure pour l'assainissement. Quelques communes sont demeurées isolées (notamment à l'intérieur des cirques de Cilaos et de Salazie). · Le statut de Mayotte a permis la création ancienne d'un service unique. · Saint Martin constitue un territoire sans subdivision. D. Comment gérer une ressource inégalement répartie ? À la recherche d'un organisme unique. À la Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion, l'exploitation de l'eau des riviÚres a été privilégiée compte tenu des faibles ressources souterraines et des facilités d'exploitation (prélÚvement d'une bonne ressource en hauteur). Toutefois l'orographie et l'exposition au vent génÚre une inégalité pluviométrique qui a conduit à des transports importants hors des lieux de production (et de compétence territoriale des syndicats locaux). Ceci a conduit anciennement l'État a promouvoir l'idée d'un organisme produisant (voire ultérieurement distribuant) l'eau à grande échelle. Les Départements (Martinique, Guadeloupe, Réunion) sont intervenus anciennement à l'instigation de l'État, soit directement dans le domaine de l'eau potable (conduite de desserte des îles des Saintes et de la Désirade, conduite structurante terrestre en Guadeloupe, usine de ViÎ en Martinique, basculement des eaux à la Réunion), soit indirectement par des infrastructures structurantes dont l'objectif principal affiché est l'irrigation mais dont une part notable des débits alimente des usines d'eau potable. De facto, les trois départements de Martinique, Guadeloupe et de la Réunion sont parties au service d'eau potable en tant que maître d'ouvrage de production et de transfert d'eau brute, voire de traitement de potabilisation (Martinique), d'ailleurs sans que la gestion technique et les prix de vente de l'eau brute aient été lourdement mis en cause. Les tentatives d'unification à partir de syndicats intercommunaux ont été moins fructueuses, sauf à Mayotte où un syndicat unique a pu être établi sans difficulté majeure. Dans les Antilles, l'accroissement d'un syndicat visant à devenir le syndicat unique (SICSM Martinique, SIAEAG Guadeloupe) a été un échec : la crainte d'une hégémonie, des divergences de vue sur l'équilibre des pouvoirs, les insuffisances de gestion (qu'elle soit directe ou déléguée), l'état des finances et infrastructures ont montré que ces projets manquaient d'assise professionnelle pour s'imposer à tous comme une évidence. L'idée reste cependant vivante et s'enrichit de l'espérance d'autres bienfaits : unicité du prix de l'eau dans un alignement par le bas favorable aux consommateurs, technicité, capacité de négociation des marchés et des délégations, surface financiÚre, dilution des sureffectifs) sous forme du projet de création d'un organisme unique ex nihilo. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, ces projets piétinent. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 172/231 E. Des organisations instables en phase de recomposition, essentiellement dans les Antilles Dans bien des cas, la stabilité d'une organisation d'une taille suffisante (syndicat, grande commune) mais suffisamment proche de la population et des élus communaux a favorisé la prise de conscience et l'exercice des responsabilités même si ses moyens sont limités (par exemple : La Désirade ou les syndicats du nord de la Grande Terre en Guadeloupe, du Nord Atlantique et Caraïbes ­ CAP Nord en Martinique). L'existence de ces services fonctionnant réguliÚrement ont permis des fusions permettant de bénéficier de l'accroissement de périmÚtre sans perte de gouvernance. À l'inverse, les grands redécoupages ou les créations ex nihilo sur la base de services peu performants ou dans des contextes de conflits politiques sont porteurs de risques à court terme qui touchent tout particuliÚrement les Antilles : · En Guadeloupe, les conditions dans lesquelles la Communauté du Sud-BasseTerre reprend de façon non anticipée en régie directe la gestion des services de nouvelles communes importantes, alors que ses services avaient déjà des difficultés à assurer la gestion des réseaux dont ils avaient la charge ne sont pas propices à la qualité du service ; l'implosion du SIAEAG a des causes multiples (gestion financiÚre hasardeuse, défaillance de facturation) auxquelles s'est ajouté la perte d'assiette consécutive à sa réduction territoriale dont les conditions financiÚres n'avaient pas été réglées préalablement ; le fonctionnement de Cap Excellence a été handicapé au départ par les difficultés d'incorporation de Baie Mahaut mais cette difficulté a été surmontée ; la dévolution des infrastructures du SIAEAG située sur la cÃŽte au vent n'est pas réglée et constitue un risque majeur (cf. revendication de l'usine de Capesterre Belle Eau par la CA Sud basse Terre). · En Martinique, le détachement de la gestion du SICSM au 1er janvier 2015 des communes du Lamantin et de Saint Joseph est un défi : non rÚglement des conditions financiÚres de fourniture d'eau par le SICSM, désaccord sur la dévolution des usines de production, attrition de l'assiette du SICSM, contentieux avec l'ancien exploitant. La création des syndicats uniques dans les Antilles a polarisé les débats et détourné les énergies de la gestion de court terme (s'accorder sur un prix de l'eau « en gros ») et de la préparation du moyen le moyen terme (faire face aux besoins de renouvellement). L'urgence est à la prise de compétence et la mise en ordre des gestions des EPCI-FP, à des affectations patrimoniales stabilisant les acteurs dans leurs rÃŽles et, pour les infrastructures d'intérêt commun, à des accords formalisés et la constitution, entre les EPCI-FP concernés, de l'outil spécifique (syndicat) permettant d'assurer le portage de ces ouvrages. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 173/231 Annexe 12 : Opérateurs priÎs et concurrence La mission n'a pas eu les moyens d'apprécier le niveau réel de concurrence entre ces opérateurs. Il est difficile d'évaluer l'importance des synergies que peut permettre l'implantation simultanée en Martinique et en Guadeloupe voire en Guyane pour déterminer la segmentation du marché. On peut relever que la SAUR a constitué une salle de télégestion Guadeloupe-Martinique. Les opérateurs clament leur situation déficitaire ; ceci semble conforté par les résultats publiés par les sociétés qui y sont astreints (avec les précautions sur les facturations éventuelles avec d'autres entités du groupe) et par le récent désengagement de Veolia du SIAEAG (qui représentait 30 % de son chiffre d'affaires). Historiquement cela est moins vraisemblable comme le montre les réductions de prix qui furent négociées il y a quelques années (par exemple St Martin). Les opérateurs mettent en avant : · Concernant les charges : · Les coûts salariaux unitaires (+40 % de vie chÚre d'outre-mer) associé à une productivité moindre que dans l'Hexagone (pouvant atteindre 30 % selon certains interlocuteurs), ces coûts pouvant continuer leur ascension malgré la stagnation économique (augmentation de 6 % en Martinique à la suite d'une grÚve en 2014) ; L'importance des effectifs, avec des pyramidages plutÃŽt déficitaires en encadrement et spécialistes et excédentaires en personnel non qualifié ; Les coûts d'approvisionnement (des membranes venues d'Amérique du Nord transitent par l'Hexagone, les normes empêchent des importations de ce continent,...). La comparaison entre les deux parties de St Martin (zone /zone $) est éloquente pour certains postes sauf pour l'électricité qui bénéficie en France du principe de continuité territoriale ; Les coûts de maintenance d'équipements vieillissants ou en voie de ruine. · · · · Concernant les produits : · Le taux d'impayés et l'énergie qu'il faut déployer pour le contenir, avec un faible soutien des autorités organisatrices ; Les faibles perspectives d'ajustement du prix de l'eau aux dépenses réelles. · En Martinique et en Guadeloupe, les risques sont ressentis particuliÚrement éleÎs par les opérateurs priÎs : Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 174/231 · organisationnel et contractuel (illustré par le SIAEAG et l'éviction contentieuse de l'opérateur intervenant sur le Lamantin et Saint-Joseph par Odyssi) ; · économique : blocage des prix de l'eau, non maîtrise des coûts salariaux, état des infrastructures et consentement des usagers à payer (Guadeloupe). A Saint Martin et à Mayotte le contexte organisationnel est plus stable, et techniquement prometteur, mais il s'agit de petits marchés « doublement insulaires » qui dépendent des marchés d'une « base arriÚre ». Un des opérateurs minoritaires du secteur s'est vu refuser par son siÚge de postuler à Saint Martin qu'il considérait pourtant comme à faible risque. En Guyane les perspectives de croissance sont certaines mais actuellement en situation de monopole de fait, le coût d'implantation ex nihilo a été jugé jusqu'à présent excessif par ses concurrents en raison de l'exiguïté du marché. À la Réunion la situation semble analogue à celle de l'Hexagone, même si tous les opérateurs ne sont pas présents sur tous les créneaux. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 175/231 Annexe 13 : Gestion administrative, financiÚre et commerciale 1. Individualisation des autorités organisatrices et des opérateurs publics C'est en matiÚre administrative et financiÚre que l'existence d'une autorité organisatrice individualisée par rapport à sa collectivité de rattachement est le plus facilement perceptible : cette individualisation se traduit au moins par des budgets spécifiques de l'eau et de l'assainissement. Plus encore, l'existence de syndicats intercommunaux à vocation unique oblige à cette individualisation financiÚre, administrative, organisationnelle (avec un service propre même s'il est réduit) et de gouvernance (un président, élu, est en pleine responsabilité). Cette situation bénéfique est largement majoritaire dans les grandes agglomérations quand le service n'est pas délégué. Là où les communes ont conserÎ leur compétence, la situation est médiocre, l'individualisation budgétaire n'est même pas toujours effective ni le service réellement existant. C'est le cas des communes isolées des départements précités et de la Guyane (hors agglomération de Cayenne). Il est difficile de faire la part comme source de cette médiocrité, de l'effet de la taille de celui de la dilution de la question de l'eau dans l'abondance des préoccupations communales. Avec la prise de la compétence eau par certaines communautés de communes, notamment en Guadeloupe, la question va se ré-ouvrir. Les cas où la collectivité a alors décidé d'autonomiser le service sont probants : en Martinique, Odyssi établissement public de la communauté d'agglomération de Fort de France, et à plus petite échelle à Saint Martin. Toutefois certains services propres de la communauté peuvent aussi donner de bons résultats (par exemple la communauté d'agglomération de Cayenne). 2. Gestion administrative A. Ingénierie financiÚre Alors que les documents de planification à toutes échelles font état de criants besoins d'investissements et de subventions, besoins relayés par les responsables des services, les bailleurs de fond (État pour ses crédits propres et les crédits européens, Régions, Agence Française de Développement) sont unanimes pour constater qu'en dehors de la Réunion, les dossiers n'arrivent qu'au compte-goutte. Les financements prévus (par exemple FEDER, contrat de plan) sont en deçà des besoins planifiés mais l'expérience montre qu'il n'y a pas eu de forte pénurie, car la régulation s'effectue par la capacité administrative à construire les projets. Dans certains cas, l'État a guidé pas à pas les maîtres d'ouvrage, poursuivant ainsi l'accompagnement antérieur que faisait l'ingénierie publique, mais cette situation va cesser avec le transfert des fonds européens aux régions. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 176/231 La situation n'est pas meilleure en matiÚre de crédit de paiement, faute de production de demandes de paiement ou de justificatifs, mission qu'effectuait souvent autrefois le maître d'oeuvre public. Ces carences conduisent à deux difficultés : · Les acteurs les plus performants drainent les subventions (la Réunion par rapport aux autres territoires, certains maîtres d'ouvrage par rapport à d'autres (par exemple Odyssi en Martinique) ; · Les risques de non emploi ou de non apurement des crédits européens sont réels. B. Contrats La technicité des services en matiÚre de passation des contrats est encore limitée comme le souligne le nombre d'itérations pour qu'un appel d'offre aboutisse : plusieurs exemples d'interruption des procédures à la suite d'une observation préfectorale, d'un recours gracieux ou contentieux ou d'un auto-constat d'une irrégularité ont été cités. En matiÚre de travaux, la situation se simplifie dÚs qu'un maître d'oeuvre a été désigné puisqu'il conduit les marchés de réalisation ; se pose toutefois la question de son recrutement puis de son contrÃŽle. Le recours aux sociétés d'économie mixte a constitué un temps une solution de substitution puisque l'ensemble des opérations leur était délégué, mais cette voie n'est plus guÚre pratiquée devant les difficultés des SEM. Elle n'a d'ailleurs pas favorisé l'acquisition d'une technicité de la maîtrise d'ouvrage. De nombreux contrats d'affermages sont anciens et vont échoir prochainement. Ils ont été conclus alors que l'État exerçait une mission d'assistance à maîtrise d'ouvrage. Souvent vieillis techniquement (sous l'effet par exemple du vieillissement des réseaux d'eau potable ou la modernisation des stations d'épuration) et financiÚrement (connaissance croissante de la décomposition de coût d'exploitation), ils ne sauraient être reconduits en l'état. Certains échoient sans que la succession de l'exploitation soit assurée (par infructuosité voire par carence d'appel d'offre) ouvrant la voie à des solutions intermédiaires périlleuses. Le contrÃŽle précis du délégataire est rare ; certains affermages ont été compris comme un Îritable transfert de compétence (dont certains pensaient qu'il incluait le renouvellement des réseaux d'AEP). Les rapports des délégataires ne sont pas tous disponibles. Dans un contexte technique, financier et concurrentiel difficile, il serait difficile de reprocher aux maîtres d'ouvrages de ne pas disposer des compétences nécessaires. Par contre on peut noter que trÚs peu de cas de recours à l'assistance d'un cabinet spécialisé pour la conclusion, gestion, renégociation des contrats de délégation ont été mentionnés tant par les collectivités que par les cabinets habituels pour ce genre de prestation. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 177/231 Les collectivités doivent faire face à une difficulté de l'assistance externe : l'importation de clauses administratives ou techniques hexagonales inadéquates vis-à-vis du contexte et de la technicité locale. Tant les délégataires que les agents des collectivités relatent de telles situations : le contrat est inapplicable par les deux parties, mais il est au meilleur de l'état de l'art « métropolitain » ! C. Actes juridiques Deux types d'actes juridiques extraordinaires posent des difficultés qui sont rarement surmontées : · le transfert du patrimoine (actif et passif) lors des évolutions structurelles : il se heurte successivement aux difficultés d'inventaire, à la négociation du périmÚtre et des conditions, à la passation des actes128. · l'implantation des ouvrages en propriété priÎe. Certains ouvrages sont implantés sans titre sur des terrains priÎs soit par voie de fait soit en vertu d'accords oraux. Leur maintenance ou leur renouvellement peut provoquer des blocages129. A Mayotte et en Guyane, par exemple, il n'est que peu ou pas recouru à la Déclaration d'Utilité Publique compte tenu d'une part de la technicité de la constitution du dossier et d'autre part de ce que cette procédure est étrangÚre à la culture locale. 3. Relation clientÚle Les relations avec la population sont souvent plus celles d'un élu avec ses administrés que celles d'un service industriel et commercial avec ses clients. Les mesures coercitives (coupure pour défaut de paiement, facturation des raccordables non raccordés, majoration des taux des raccordables non raccordés) sont mises en oeuvre avec parcimonie. Le taux d'impayés est traditionnellement éleÎ (4 à 8 %) mais il doit être pondéré par le fait qu'il est constaté à un an et que selon certains il est in fine beaucoup plus faible dans les services volontaristes qui pratiquent un suivi personnalisé. En Guadeloupe, il a bondi dans les services frappés par la crise de l'eau potable à 20-30 % officiellement et même 40-50 % officieusement. Les appels au non paiement de certains élus, responsables du service, y confortent les mauvais payeurs et ont des effets 128 Ceci est illustré notamment par la succession du SIAEAG (syndicat intercommunal d'alimentation en eau et d'assainissement de Guadeloupe), l'incorporation de Baie Mahaut à Cap Excellence en Guadeloupe, l'agrandissement de la communauté de Fort de France aux dépens du SICSM (syndicat intercommunal du centre et du sud de la Martinique) et même par la création plus consensuelle de la CANGT (communauté d'agglomération du nord Grande Terre) en Guadeloupe. Certaines entités gÚrent des ouvrages qui ne leur appartiennent pas faute de décision de dévolution : ainsi plusieurs ouvrages structurants du SIAEAG semblent appartenir au département qui fut leur maître d'ouvrage mais ne les a jamais cédés. Ainsi la conduite d'évacuation de la production de la principale usine AEP de Martinique (Viré) fait l'objet depuis prÚs d'une décennie d'une réparation provisoire limitatrice du débit, le rétablissement définitif ne pouvant intervenir faute de titre et d'accord du propriétaire de l'implantation de l'ancienne conduite emportée par un éboulement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 178/231 129 contaminateurs dans des services voisins pourtant performants. Cet épisode succÚde à d'autres (émeutes contre la vie chÚre dans les Antilles ou en Guyane) soulignant la sensibilité au prix de l'eau et la perception de leur rÃŽle par certains élus. Il est peu recouru à la prise en charge des factures d'eau par les budgets sociaux (voir ci-aprÚs) mais plutÃŽt à leur abandon, voire à leur non-émission ; cette procédure à l'avantage de la rapidité et de la simplicité. Essentiellement en Guadeloupe, la facturation est trÚs retardataire dans certains services voire absentes dans quelques petites régies ou pour certains services ; l'exemple à grande échelle est venu du principal délégataire, la Générale des eaux, qui a cessé de facturer les abonnés pendant prÚs de deux ans pour une cause informatique et n'avait toujours pas apuré la situation en 2014. Une difficulté factuelle est liée à la mise en place approximative et dans la précipitation de l'adressage suivant les nouvelles normes postales ; compte tenu des homonymies fréquentes, les erreurs de bonne et de mauvaise foi se cumulent pour corrompre les fichiers des abonnés. 4. Comptes La comptabilité M 49 est mise en place dÚs lors que le service est individualisé (cf. supra), les carences étant constatées dans les communes isolées en particulier en Guyane. La séparation des services de l'eau potable et de l'assainissement (voire de l'irrigation !) est souvent récente. Souvent la M 49 est mise en oeuvre dans ses « grandes lignes » (dans la tradition de la préparation budgétaire et d'une comptabilité de caisse), plusieurs améliorations notables devant encore intervenir comme le souligne les rapports de la Chambre régionale des comptes notamment dans le domaine crucial des immobilisations. Il n'existe pas d'étude synthétique des comptabilités ; les observations qui suivent reposent donc sur des dires d'experts, des aperçus ponctuels et des rapports de la Cour. Les comptes ne semblent pas être utilisés par les services comme des instruments de gestion ou de stratégie financiÚre. A. Bilan Les bilans donnent l'apparence de services « jeunes », ce qui est souvent vrai des services d'assainissement, mais non des services d'eau potable. Les immobilisations corporelles anciennes semblent approximatives ou absentes (de quelques % ! à 70 % à Odyssi qui relÚve pourtant leur incomplétude) car elles n'ont pas été prises en compte à la création des comptes. Comme on l'a vu l'inventaire physique est imparfait, la propriété quelque fois incertaine et les méthodes de valorisation complexes ce qui décourage les services les mieux intentionnés (par exemple Odyssi en Martinique, la CANGT en Guadeloupe,...). Ceci présente le gros inconÎnient de mal connaître et faire percevoir l'importance du patrimoine à conserver ; en outre cela peut biaiser les dotations aux amortissements. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 179/231 En cohérence, au passif, les dotations (lors de la création du service) ou les réserves ou report à nouveaux (cumul des résultats) sont faibles. Le passage des immobilisations en cours aux immobilisations amortissables pourrait être amélioré ; cette difficulté est liée à celle déjà évoquée de clÃŽturer les opérations. Ceci minore les dotations aux amortissements. Les subventions pour investissement reçues constituent un gros poste du passif (quelquefois plus de 50 %) ; leur reprise est souvent limitée en cohérence avec le statut d'immobilisation en cours de leur objet. Les fonds de compensation de la TVA (« fonds globalisés d'investissement ») constitue un autre poste important du passif (quelquefois 25 %), et une source d'autofinancement. Dans les autorités opératrices les créances clients ne sont pas toujours apurées (admission en non valeur) ce qui gonfle l'actif et le résultat (par exemple les seules créances probablement prescrites ont représenté 15 % des produits à Odyssi, 70 % à la Communauté de Sud Basse-Terre par héritage des structures antérieures). Les comptes des services ayant le plus fort taux d'impayés n'ont pu être consultés. Les provisions sont rarement pratiquées (que ce soit pour risques clients ou pour litiges avec des fournisseurs ou pour charges), même en Guadeloupe par les protagonistes des litiges avec le SIAEAG. L'endettement des services d'eau potable semble généralement assez faible sous l'effet d'un faible investissement récent en eau potable, de taux de subventions éleÎs et de la difficulté à trouver un prêteur. La situation change lorsque le service réinvestit dans le domaine de l'eau potable en particulier le renouvellement, s'il trouve prêteur. En assainissement, c'est la mise aux normes DERU des stations d'épuration qui ont conduit des services à s'endetter, l'État, soucieux des obligations européennes ayant, dans certains cas, facilité l'accÚs aux emprunts. Ainsi le service assainissement d'Odyssi qui a multiplié par 7 son endettement entre 2007 et 2013 ou celui du SICSM tendent à une durée théorique de désendettement de 10 ans alors que les travaux sur réseaux sont loin d'être acheÎs. De même une partie notable des 50 M de dettes à long terme du SIAEAG seraient dues à la modernisation des stations qui depuis sont hors de son périmÚtre mais qu'il n'a pu encore transférer aux nouveaux maîtres d'ouvrage. D'une maniÚre générale, les changements structurels posent de multiples difficultés pour l'établissement du bilan de la nouvelle entité (par exemple dix ans aprÚs sa création, la situation n'était pas apurée pour la communauté de Sud Basse Terre en Guadeloupe, cinq ans aprÚs pour Odyssi en Martinique). B. Comptes de résultats La gestion des produits connaît les difficultés suivantes : · Le niveau du prix de l'eau est un souci constant des élus. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 180/231 Dans les Antilles, la recherche d'un prix unique par île qui serait plus bas grâce aux économies d'échelle, à l'amélioration des négociations vis-à-vis des fournisseurs et des délégataires sous-tend les projets d'organisme unique. Rares sont les élus qui privilégient la qualité du service sur la comparaison du niveau du prix avec ses voisins. En Martinique où le prix est récemment devenu de facto quasiment uniforme, il devient donc particuliÚrement difficile de se singulariser. En Guadeloupe, la crise de l'eau potable commence à permettre à certains de mettre en valeur que l'eau est plus chÚre dans leur service, mais qu'il y en a ! Il faut souligner que certains services ont connu des hausses récentes importantes des prix. Ainsi les restructurations des autorités organisatrices se sont accompagnées d'une homogénéisation en leur sein du tarif qui a pu conduire durant la derniÚre décennie a des augmentations substantielles. La mise en place de l'assainissement collectif ou une modernisation de l'eau potable ont eu le même effet. Par exemple la commune de Saint-Joseph (Martinique) a vu son prix augmenter de 135 % entre 2008 et 2013, la hausse moyenne de sa communauté (Odyssi) étant déjà de 30 %. Sud Basse-Terre (Guadeloupe) a augmenté de 2002 à 2008 l'AEP de 57 % et l'assainissement de 80 %. En Guyane, la préoccupation « comparative » entre services n'est pas présente mais fait place à la prise en compte des capacités financiÚres limitées des ménages (les plus faibles avec Mayotte et Saint Martin). · Les assiettes pourraient être améliorées. · en matiÚre d'eau potable, de nombreux usages collectifs ne sont pas facturés (par exemple 7 % du volume produit en 2010 par Odyssi, service bien constitué) ; en matiÚre d'assainissement, l'assainissement est rarement facturé aux raccordables non raccordés et les taux majorés peu appliqués. L'exemple de Terre de Haut, île des Saintes bien circonscrite(Guadeloupe) est illustratif : sur 1000 abonnés au service d'eau potable, 400 relÚvent à juste titre de l'ANC mais l'assainissement collectif n'était facturé qu'à 200 des 600 abonnés qui auraient dû l'être. les deux services sont pénalisés par le taux de branchements sauvages (estimé par exemple en 2010 à 10 % des abonnés d'Odyssi) et l'obsolescence des compteurs (âge moyen 20 ans dans le même service, majorité de plus de 15 ans dans la Communauté de Sud Basse Terre en Guadeloupe). · · · le taux d'impayés est traditionnellement éleÎ (4 à 8 %) mais les services dynamiques le réduise significativement (1 à 3 % in fine). · le service d'assainissement non collectif récent génÚre peu de produits et leur facturation est difficile (somme forfaitaire non lissée sur la facture, plus-value du service difficile à percevoir par l'usager,...). La gestion des charges connaît les difficultés suivantes : · les charges de personnel sont souvent éleÎes et peuvent atteindre plus de la moitié des charges dans le cas d'un service opérateur (par exemple 50 % pour Odyssi) et un quart dans le cas d'un service délégué (par exemple dans les Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 181/231 syndicats du nord de la Martinique) ; les charges pÚsent d'autant plus quand le service d'assainissement dessert peu d'abonnés. La création de service d'assainissement non-collectif a renforcé cette tendance. · la mise en service des ouvrages modernes conduit à une augmentation des charges de gestion ; · certaines charges sont omises grâce au concours « en nature » de la collectivité (personnel, locaux) ou au contraire facturés par la collectivité sur des bases incertaines. Ceci est liée à la récente autonomie des services et leur est bénéfique dans le premier cas même si cela entache la sincérité des comptes. · les dotations aux amortissements sont minorées sous l'influence de plusieurs facteurs : · Les immobilisations anciennes non amorties ne sont pas prises en comptes ; Les immobilisations récentes restent à l'état « en cours » ; Les durées d'amortissement n'ont pas pris en compte le vieillissement tropical accéléré et sont trop longues · · Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 182/231 Annexe 14 : Capacités d'autofinancement des services et programmes d'investissement La mission a tenté une approche globale des possibilités d'autofinancement des services, afin d'approcher les besoins d'accompagnement financier, à partir des comptes de résultats des services. En l'absence de données de synthÚse existantes, il a en effet été nécessaire de revenir directement aux comptes de résultats des principaux services, et seuls certains ont pu être examinés 130. Au sein des comptes disponibles, seuls certains étaient suffisamment complets pour être utilisés. Les résultats qui suivent sont des ordres de grandeur compte tenu de la variété des sources qui sont rarement concordantes. Ils sont présentés à titre illustratif des démarches qui devraient être reprises de façon plus complÚtes et systématiques avec l'appui de bureaux d'étude spécialisés pour approfondir et mettre au point les plans de financements. 1. Eau potable A. Résultat et capacités d'autofinancement Les résultats et capacités d'autofinancement des services d'AEP tels que la mission a pu les reconstituer sont résumés en tableau 35. MARTINIQUE Données comptables131 Volume d'eau vendu (Mm3) Résultat courant Dotation amortissement Capacité d'autofinancement Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts Ratios R/m3 vendu DAP/m3 vendu CAF brute/m 3 vendu CAF nette/m3 vendu réelles 38 3241 5388 8629 7068 0,14 0,24 0,38 0,31 GUYANE Guadeloupe SAINT-MARTIN MAYOTTE extrapolées réelles d'aprÚs Guyane 13 32 Résultats (milliers d'euros) 1108 2739 1154 2852 2262 5591 1988 0,08 0,09 0,17 0,17 4914 0,08 0,09 0,17 0,17 0,9 7 0 7 7 0,68 0,00 0,68 0,68 11 14 19 32 29 0,20 0,27 0,47 0,42 Tableau 35: Capacités d'autofinancement des services d'eau potable. 130 En Martinique : SICSM, Odyssi, SCCNO, SCCNA(assainissement). En Guyane : CACL, Saint-Laurent, Kourou. Saint-Martin et Mayotte données complÚtes. Résultats obtenus à partir de l`extrapolation à chaque DROM de la moyenne de deux années pour les services connus (représentant 92 % des volumes en Martinique et 88 % en Guyane). Les comptes de gestion s `étalent de 2011 à 2014 selon les cas. Les résultats sont optimistes car certaines charges sont omises dans certains comptes (personnel, dotation aux amortissements, locaux...). Compte tenu de l'état apparent de solvabilité des services, les ratios de Guyane ont été transposés en Guadeloupe ; l'état financier trÚs précaire du SIAEAG rend l'exercice risqué (20M ont été apurés depuis le début 2015 et la dette résiduelle serait d'environ 16 M hors remboursements d'emprunts en mi-2015, dont 4 M à l'Office de l'eau). La mission n'a pas eu le temps d'accéder aux informations concernant la Réunion, aucune extrapolation n'a été faite concernant ce DROM. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 183/231 131 La CAF est modérément réduite par la charge de la dette mais l'amortissement d'une partie de la dette récemment contractée (nouvelles infrastructures d'AEP en Guyane) n'a pas démarré dans les comptes examinés. En outre certains services bénéficient d'une trésorerie permanente assurée par la collectivité constituant un Îritable prêt à long terme dont la remise en cause alourdirait le service de la dette. Pour les Antilles-Guyane (sous réserve de la pertinence de l'extrapolation utilisée pour la Guadeloupe), le résultat serait de 3,8M , la CAF de 16,5 M, la CAF nette de 14 M. B. Renouvellement La consommation de capital fixe (CCF), le renouvellement sont évoqués dans les schémas directeurs et les annexes des SDAGE consacrées à la récupération des coûts. Ils peuvent être comparés à la dotation aux amortissements pratiquées par les services. Trois chiffres ont été trouÎs (Tableau 36). Source *Impact sur le prix de l'eau du renouvellement ou **CCF annuelle par m3 vendu Guadeloupe Schéma directeur (2010) Martinique Schéma directeur (2009) Guyane Programme de mesure (2014) ** 0.77 /m3 * 0.84 /m3 * 0.79 /m3 Tableau 36: Impact sur le prix de l'eau du renouvellement ou de la CCF pour l'eau potable concernant 3 DROM. Ces chiffres sont trÚs voisins (autour de 0.80 /m3). Si on les compare aux dotations aux amortissements pratiquées, celles-ci sont au mieux de 38 % (Martinique) et au pire de 6 % (Guyane). Ceci confirme les observations des schémas directeurs départementaux qui relevaient que le renouvellement n'était pas suffisamment financé. C. Nouveaux investissements Les nouveaux investissements nécessaires (période 2016-2021 environ) apparaissent dans les schémas directeurs et dans les programmes de mesure. Schéma directeur Programme de mesure * reconstitution du coût au m3 vendu Guadeloupe 14.4 à 21 M/an 0.48 /m3 29 M/an * 0.97 /m3 Martinique 7.5 M/an 0.22 /m3 Guyane 20.4 M/an * 1.57 /m3 Tableau 37 : Estimations des investissements d'AEP concernant 3 DROM. Hormis les difficultés techniques à réaliser les programmations, ces investissements ne sont envisagés que s'ils sont tempérés par des subventions, au premier rang desquels le FEDER /FEADER (Tableau 38). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 184/231 Montants (en M ) Autofinancement FEDER Autres aides Investissement Investissement annuel Investissement annuel eau potable (50 % par convention) Autofinancement annuel eau potable FCTVA (15 %) Autofinancement résiduel Coût annuel autofinancement eau potable (/m3 assiette) Coût annuel allégé par FCTVA (/m3 assiette) Martinique 38 % 47 26 % 32 36 % 45 124 20,6 10,3 3,9 1,5 2,4 Guyane 39 % 46 34 % 40 26 % 31 117 19,5 9,75 3,8 1,5 2,3 Guadeloupe 20 % 22 53 % 60 27 % 30 112 18,6 9,3 1,8 1,4 0,4 Mayotte 36 % 67,5 20 % 38 44 % 82 188 31,3 10,5 3,8 1,6 2,2 0,1 0,06 0,29 0,18 0,06 0,01 0,38 0,22 Tableau 38: Exemple de déclinaison d'un programme d'investissement pour l'eau potable en besoins d'autofinancement. Cet exercice illustratif fondé forfaitairement sur une hypothÚse de ventilation 50 %-50 % entre assainissement et eau potable, et qu'il faudrait reprendre et compléter au moment de la mise au point détaillée des programmes, EPCI par EPCI, montre cependant déjà que les résultats courants obserÎs dans les comptes financiers permettraient d'assurer l'autofinancement en Martinique, mais que ce n'est pas le cas en Guyane ou à Mayotte même en tenant compte du FCTVA. Dans ces cas des arbitrages supplémentaires seront nécessaires. L'hypothÚse d'un taux de subvention double dans les maquettes financiÚres de Guadeloupe par rapport aux autres DROM rend l'exercice localement beaucoup plus accessible, si elle était confirmée. 2. Assainissement collectif A. Capacités d'autofinancement Concernant l'assainissement, les capacités d'autofinancement que la mission a pu analyser sont présentées au tableau 39. La CAF est réduite par la charge de la dette mais l'amortissement d'une partie de la dette récemment contractée (mise aux normes DERU) n'a pas démarré dans certains comptes examinés. En outre certains services bénéficient d'une trésorerie permanente assurée par le service d'AEP constituant un Îritable prêt à long terme dont la remise en cause alourdirait le service de la dette. Le poids de la dette est plus lourd que pour l'AEP ce qui est cohérent avec des services en cours de développement. Pour les Antilles-Guyane, (sous réserve de la pertinence de l'extrapolation utilisée pour la Guadeloupe), le résultat serait de 8,4 M, la CAF de 12,3 M, la CAF nette de 8,7 M. Les résultats sont meilleurs que pour l'eau potable en raison de la faiblesse des amortissements, ce qui a pour contrepartie que la CAF brute est plus faible. Le poids de la dette est plus lourd ce qui accroît la faiblesse de la CAF nette. Enfin l'assiette est plus faible. Tout ceci souligne la faiblesse des possibilités d'autofinancement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 185/231 Les ratios par rapport à l'assiette semblent comparables à ceux de l'AEP en Martinique et en Guyane. Par contre ils sont extrêmement dégradés à Mayotte et Saint Martin. MARTINIQUE Données comptables132 Volume d'eau assiette de l'assainissement (Mm3) [volume AEP*taux de population assainie] Résultat courant Dotation amortissement Capacité d'autofinancement Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts Ratios R/m3 assiette DAP/m3 assiette CAF brute/m3 assiette CAF nette/m3 assiette réelles 21 GUYANE réelles 6 Guadeloupe extrapolées d'aprÚs Guyane 13 0.7 4 SAINT-MARTIN MAYOTTE 5347 2948 8295 5068 Résultats (milliers d'euros) 964 2049 312 665 1276 2713 1152 2449 26 0 26 26 -584 721 137 137 0,26 0,14 0,40 0,24 0,16 0,05 0,21 0,19 0,16 0,05 0,21 0,19 0,04 0,00 0,04 0,04 -0,15 0,19 0,04 0,04 Tableau 39: Capacités d'autofinancement des services d'assainissement B. Renouvellement La dotation aux amortissements est faible ; la plupart des investissements (campagne de mise aux normes DERU en particulier) sont encore dans les immobilisations en cours. La consommation de capital fixe (CCF), le renouvellement sont évoqués dans les schémas directeurs et les annexes des SDAGE consacrées à la récupération des coûts. Ils peuvent être comparés à la dotation aux amortissements pratiquées par les services. Trois chiffres ont été trouÎs (Tableau 40). Guadeloupe Schémas directeurs 1.04 /m (2010) 3 Martinique Valeur du patrimoine : 550 M 27 à 37 M/an sur 20 ans 1.30 à 1.77 /m3 Guyane Valeur du patrimoine : Étude récupération des coûts 277 à 378 M des programmes de mesure 6.9 à 9,5 M/an sur 40 ans 0.53 à 0.75 /m3 2.3 à 4.3 M/an 0.38 à 0.71 /m3 Tableau 40: Impact sur le prix de l'eau du renouvellement ou de la CCF pour l'assainissement collectif pour 3 DROM. Ces chiffres sont voisins (autour de 0.6 à 0.7 /m3 en étalant les données pour la Martinique sur 40 ans au lieu de 20 ans). Si on les compare aux dotations aux amortissements pratiquées, celles-ci sont au mieux de 23 % (Martinique, Guyane) et au pire de 7 % (Mayotte). 132 Résultats obtenus à partir de l`extrapolation à chaque DROM de la moyenne de deux années pour les services connus de celui-ci (représentant 73 % des populations en Martinique et 69 % en Guyane). Les comptes de gestion s'étalent de 2011 à 2014 selon les cas. Mêmes commentaires que pour l'eau potable concernant la Guadeloupe et la Réunion. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 186/231 C. Nouveaux investissements Les nouveaux investissements nécessaires (période 2016-2021 environ) apparaissent dans les schémas directeurs et dans les programmes de mesure. Martinique Schémas directeurs PDM (reconstitution du coût au m3 d'assiette initiale. Les projets conduisent bien sûr à l'augmenter grâce à l'augmentation de la desserte). 94 à 162 M (2014- 2020) 13,4 à 23,1 M/an 0,64 à 1,11 /m3 PDM :203 M (dont actions ciblées 124 M) 29 (actions ciblées 17) M/an 4.8 (actions ciblées 2.8) /m3 Guyane Guadeloupe Schéma directeur 380 M (2012- 2030) 21 M/an ?? 0.31 /m3 Plan assainissement 20122018 : 134 M (+66 ren. et rehab.) 19M/an 0.90 /m3 Tableau 41: Impact des investissements sur le prix de l'eau (assainissement) pour 3 DROM Sur la base d'une hypothÚse de ventilation 50 %-50 % entre assainissement et eau potable du programme cité ci-dessus, la déclinaison pour l'assainissement conduit aux éléments résumés au tableau 42. Montants (en M) Inv. annuel Assainissement (50 % par convention) Autofinancement annuel Assainissement FCTVA (15 %) Autofinancement résiduel Coût annuel autofinancement Assainissement (/m3 assiette) Coût annuel allégé par FCTVA (/m3 assiette) Martinique 10,3 3,9 1,5 2,4 Guyane 9,75 3,8 1,5 2,3 Guadeloupe 9,3 1,8 1,4 0,4 Mayotte 10,5 3,8 1,6 2,2 0,19 0,63 0,14 0,98 0,12 0,38 0,03 0,57 Tableau 42: Exemple de déclinaison d'un programme d'investissement en assainissement collectif. Les commentaires DROM par DROM faits ci-dessus pour l'AEP peuvent s'appliquer pour l'assainissement. 3. SynthÚse De l'analyse de cet un échantillon de comptes de gestion des services de Martinique, de Guyane, de Mayotte et de Saint-Martin apparaissent les éléments suivants : · les services d'eau potable consolidés au niveau de chaque DROM dégagent des résultats positifs de 0.1 à 0.2 /m3 ; la dotation aux amortissements n'assurent que de 5 à 40 % du renouvellement théorique (d'environ 0.8 /m3). En Martinique le résultat permet de financer le programme de travaux neufs issus de la Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 187/231 derniÚre maquette FEDER connue. En Guyane et à Mayotte, la CAF le permet, amputant donc encore d'avantage le renouvellement. · les services d'assainissement dégagent des résultats positifs de 0.15 à 0.25 /m3 sauf Mayotte qui est déficitaire ; la dotation aux amortissements n'assurent que de 5 à 25 % du renouvellement (d'environ 0.7 /m3). En Martinique le résultat permettrait de financer le programme de travaux neufs issus de la derniÚre maquette FEDER connue. En Guyane et à Mayotte, même la CAF ne le permet pas. La charge de la dette est plus importante que pour l'eau potable (en cohérence avec les investissements récents) mais elle n'est pas encore toujours prise en compte pour les derniÚres mises aux normes DERU ; la CAF nette pourrait donc encore se dégrader. Toutefois, ces travaux s'ils permettent d'augmenter la desserte génÚrent une assiette supplémentaire mais dans des proportions moindres que le besoin de financement. · Les valeurs consolidées des services et étendues à l'ensemble des DROM étudiés, avec les limites des méthodes employées ici133, peuvent être estimées selon le tableau de synthÚse 43. MARTINIQUE GUYANE SAINT-MARTIN 7 0 7 7 26 0 26 26 MAYOTTE 14 19 32 29 -584 721 137 137 EAU POTABLE Résultats (milliers d'euros) Résultat courant 3241 1108 Dotation amortissement 5388 1154 Capacité d'autofinancement 8629 2262 Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts 7068 1988 ASSAINISSEMENT Résultats (milliers d'euros) Résultat courant 5347 964 Dotation amortissement 2948 312 Capacité d'autofinancement 8295 1276 Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts 5068 1152 Tableau 43: SynthÚse des CAF eau potable et assainissement pour 4 DROM. Le rapport principal présente les résultats extrapolés à l'ensemble des DROM sur la base de cette analyse. 133 Résultats obtenus à partir de l`extrapolation au DROM de la moyenne de deux années pour les services connus (représentant plus de 92 % de l'AEP et 73 % de l'assainissement en Martinique, 88 % de l'AEP et 69 % de l'assainissement en Guyane). Les comptes de gestion s'étalent de 2011 à 2014 selon les cas. Les résultats sont optimistes car certaines charges sont omises dans certains comptes (personnel, dotation aux amortissements, locaux...). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 188/231 Annexe 15 : La turbidité, enjeu majeur pour la production d'eau potable La circulaire DGS 2003-633 du ministÚre de la santé, relative à l'article R1321-1, passe en revue les divers aspects liés à la potabilité. La turbidité est un indicateur global qui prend en compte toutes les matiÚres colloïdales et insolubles d'origine minérale (argile, limons, hydroxydes de fer, aluminium, manganÚse...) ou organiques (acides humiques, fulviques, protéines, microorganismes de taille supérieure à 0,1 µm). Ces éléments peuvent constituer des supports pour les micro-organismes (parasites, virus, bactéries). C'est donc un indicateur d'une forte probabilité de présence de pathogÚnes, et donc de risques notamment directs de diarrhées. Cette circulaire précise que lorsque le milieu présente une turbidité importante et périodique, supérieure à 2 NFU la limite de qualité au point de mise en distribution est de 1 NFU (correspondant à l'unité NTU), avec une référence de 0.5 NFU (objectif à atteindre ; en cas de dépassement, des explications sont à fournir et des analyses supplémentaires sont prévoir). La référence de qualité au robinet, est elle de 2 NFU. La turbidité est au coeur des difficultés de potabilisation 134 dans des climats où les précipitations intenses et fréquentes, voire, dans les îles volcaniques, les fortes pentes et l'érodabilité des sols, conduisent trÚs fréquemment les eaux brutes superficielles à avoir des teneurs trÚs éleÎes de matiÚres en suspension. Des collectivités telles que la commune du Tampon à la Réunion distribuent encore aujourd'hui des eaux non traitées malgré cette turbidité forte. Certains considÚrent que les prises d'eau étant situées trÚs en amont, au sein de cirques et souvent en pied de remparts (falaises abruptes) peu fréquentés par l'élevage ni même par une faune sauvage de grands mammifÚres, ces turbidités importantes sont, moins que dans d'autres contextes indicateurs de risques pathogÚnes (giardia, crytosporidium). À juste titre, les ARS combattent ces idées préconçues : le traitement des eaux turbides est considérée comme une premiÚre nécessité par l'OMS qui préconise une chloration au minimum. La question est encore plus délicate quand il s'agit de savoir jusqu'à quel point une eau turbide est apte à être potabilisée par un traitement. Il s'agit alors de déterminer si les altérations de l'eau brute sont compatibles avec l'usage de produire de l'eau potable (quel que soit le traitement apporté). Le code de la santé publique (article R1321-38 indique une valeur-guide (et non une limite impérative) de 25mg/l pour nécessiter un traitement physique simple et une désinfection (catégorie A1). Cinq classes sont définies dans le SystÚme d'Évaluation de la Qualité de l'Eau (SEQEau) pour l'aptitude des eaux aux usages. La classe rouge indique une inaptitude à cet usage, mais comme aucune interdiction stricte de potabiliser une eau turbide existe, cette classe n'est pas définie. Pour les particules en suspension, les seuils sont 134 L'eau brute turbide est elle-même contaminée, les particules abritant la majeure partie des microorganismes. La turbidité perturbe le fonctionnement de l'étape de désinfection. La matiÚre organique associée à la turbidité favorise la formation de biofilm dans le réseau de distribution et la survie de pathogÚnes. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 189/231 rappelés dans le tableau 44. Les eaux traitées sont trÚs souvent en classe verte, et des situations de traitement en classe jaune voire orange existent(témoignage de l'exploitant à Cap Excellence en Guadeloupe et du gestionnaire de SAPHYR à la Réunion, évoquant les uns et les autres des turbidités de plusieurs centaines de NTU. Particules en suspension MatiÚre en suspension (mg/L) Turbidité (NTU) Transparence disque Secchi (cm) 2 1 600 Bleu 50 35 100 Vert Jaune 2000 1500 10 Orange 5000 3750 5 Rouge Tableau 44: Classes d'aptitude à l'usage : production d'eau potable. Source : SEQ-Eau ­ guide version 2- 2003. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 190/231 Annexe 16 : Conformité à la directive eaux résiduaires urbaines 1. Échéance 2000 (plus de 15 000 EH) Des travaux importants de mise en conformité ont abouti avant l'arrête de la cour de justice européenne : en Guadeloupe (St François et Gosier), en Martinique (Fort de France, Ducos et le Robert), et à la Réunion (St Paul, St Pierre et St Leu). La France a fait l'objet d'un arrêt de la Cour de justice du 7 novembre 2013 (procédure 258 sans sanction financiÚre), concernant 5 agglomérations dont 2 situées en Corse et 3 dans les DROM : · la station de Saint-Denis de la Réunion fonctionne correctement depuis avril 2013 (soit plus de 12 mois), avec des données d'autosurveillance conforme. · les travaux sur Cayenne-Leblond en Guyane sont terminés. La mise en eau ayant eu lieu en 2014, il convient d'attendre des résultats conformes sur 12 mois pour être déclaré conforme à la Directive. · la station de Basse-Terre en Guadeloupe est devenue conforme fin 2013. 2. Échéance 2005 (plus de 2 000 EH) Certaines stations de moins de plus de 2 000 EH étaient aux normes avant l'avis motiÎ correspondant à cette catégorie, par exemple Saint Martin, en Martinique Sainte-Marie et à la Réunion l'Entre-deux. La France a reçu un avis motiÎ en janvier 2014 concernant 54 agglomérations, dont 6 dans les DROM : · Petit-Bourg (Guadeloupe) : la mise en eau a été effectuée le 18 décembre 2013, mais des difficultés sur le poste de relevage n'ont permis une mise en service qu'en janvier 2014. Il reste à disposer de 12 mois d'autosurveillance conforme à la directive pour être considéré comme conforme. · Morne-à-l'eau (Guadeloupe) : la mise en oeuvre de sanctions administratives (consignation de fonds en 2008 et gel des permis de construire en 2009), ont conduit à un démarrage de travaux en janvier 2014, avec une mise en eau prévue pour mars 2015. Mais à cette date, les travaux étaient arrêtés à cause d'un problÚme de trésorerie, lié aux relations entre commune et la CANGT (communauté d'agglomération de Nord Grande Terre). · Saint-Esprit (Martinique) : les travaux ont été lancés suite à un arrêté de mise en demeure du SICMS en août 2011 suivi d'une consignation. L'achÚvement prévu fin 2014 a été reporté. Le SICMS a délégué à la société d'économie mixte SaintMartin (SEMSAMAR) et les travaux se poursuivront en 2015. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 191/231 · Diamant 2 ­ Dizac (Martinique) : procédure depuis 2012, travaux engagés début 2014, mise en service prévue début 2016 · Saint-Laurent-du-Maroni ­ Fatima (Guyane) : la lagune actuelle est conforme en performance, mais un accroissement de capacités est nécessaire, les travaux de la nouvelle station devraient s'achever fin 2015. · Goyave (Guadeloupe) : arrêté de mise en demeure en 2009, mais le projet a connu des problÚmes de maîtrise d'ouvrage. Goyave fait partie des trois seuls cas nationaux où les travaux n'ont pas démarrés, alors que la station actuelle ne peut même pas justifier une conformité en performance. Les difficultés de ce doissier ne sont pas sans lien avec celles du SIAEAG, maître d'ouvrage qui a porté le dossier, puis s'en est détourné, demandant à la commune de reprendre la maîtrise d'ouvrage et s'est de nouveau porté maître d'ouvrage récemment. L'état du dossier et la mobilisation des fonds européens demandent une clarification rapide. Ces exemples illustrent la mobilisation nationale menée tant du point de vue financier (aides à des taux de subvention éleÎs) que du point de vue réglementaire (mise en demeure, consignation, gel des permis de construire) et montre que l'ensemble des acteurs locaux ont agit en synergie, mais dans l'urgence et non en anticipation, pour résoudre strictement les problÚmes posés par les contentieux et sans Îritable mobilisation spontanée des collectivités. Le manque d'engagement pérenne de certains maîtres d'ouvrages ainsi que les problÚmes de relations entre collectivités jouent un rÃŽle significatif dans la moitié des retards constatés. Par une décision du 29 avril 2015, la commission européenne a finalement décidé de poursuivre la France pour la non-conformité de 17 agglomérations, dont 3 en Guadeloupe : Goyave, Morne-à-l'Eau et Petit-Bourg. 3. Prochaines échéances ERU ou DCE Pour l'atteinte du bon état des eaux prévu par la directive cadre sur l'eau (DCE), les programmes de mesures comportent deux catégories d'actions : · les mesures de base : ce sont celles qui correspondent au respect des directives liées à la DCE, et notamment la directive ERU. Il s'agit des stations et du calendrier mentionnés ci-dessus (avec un cas particulier pour Mayotte sur lequel nous reviendrons) ; · les mesures complémentaires : elles vont au-delà des exigences DERU, en raison des conditions du milieu, soit pour la même station d'épuration qui peut faire l'objet d'un traitement plus poussé soit pour d'autres types de stations. Ainsi, le SDAGE de la Guadeloupe a estimé que l'atteinte du bon état des milieux aquatiques et des eaux de baignade nécessite (outre l'établissement de divers schémas directeurs), l'extension du réseau d'assainissement et de raccordement à des mini-stations. Les échéanciers de réalisation s'étalent sur une période de 10 à 15 ans, ce qui conduit à l'atteinte du bon état en 2027. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 192/231 4. Calendrier spécifique à Mayotte (2020-2027) Les échéances générales de la DERU a été modifiée pour Mayotte par la directive 2013/64. À ce titre, la France s'engage à respecter à Mayotte l'échéance du 31 décembre 2020 pour : · équiper de systÚmes de collecte des eaux résiduaires urbaines toutes les agglomérations de plus de 10 000 EH, soit 70 % de la charge générée à Mayotte (art 3-1 bis de la directive 91/271) ; · traiter les eaux des communes de plus de 15 000 EH avec un niveau de traitement secondaire (art 4-1 bis de la directive 91/271) ; · traiter les eaux des communes de plus de 10 000 EH se rejetant dans des zones sensibles, avec un niveau plus rigoureux que ci-dessus (art 5-2 bis de la directive 91/271). L'ensemble des stations d'épuration visé par ces alinéas, représente 70 % de la charge générée à Mayotte. L'article 3-1bis de la directive 91/271 ainsi modifiée, relatif à Mayotte, ne modifie pas la définition européenne des agglomérations. ("zone dans laquelle la population et/ou les activités économiques sont suffisamment concentrées pour qu'il soit possible de collecter les eaux urbaines résiduaires pour les amener vers une station d'épuration ou un point de rejet final »). Il serait réaliste, pour prendre en compte la situation particuliÚre des habitats spontanés, d'envisager le recours à une dérogation prévue par la directive (« lorsque l'installation d'un systÚme de collecte ne se justifie pas [...], des systÚmes individuels ou d'autres systÚmes appropriés assurant un niveau identique de protection de l'environnement sont utilisés »). Les arguments techniques existent pour montrer que des latrines, qui sont les dispositifs dont l'installation est le plus raisonnablement envisageable à court terme dans ces quartiers, répondent à ces critÚres concernant le niveau de traitement. L'enjeu de respect du calendrier est ainsi complété par un enjeu portant sur la délimitation exacte de la zone d'action. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 193/231 Annexe 17 : Offices de l'eau 1. Historique, statut, fonctionnement, missions et financements La loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'Outre-Mer a institué les offices de l'eau dans les DROM, dans l'esprit d'adapter à ce contexte particulier le modÚle des agences de l'eau instituées par la loi du 16 décembre 1964 pour l'Hexagone 135. Les offices de l'eau sont des établissements publics locaux rattachés au Département, contrairement aux agences de l'eau qui sont des établissements publics de l'État. Leur conseil d'administration, conformément aux rÚgles s'appliquant aux établissements publics locaux, comporte une majorité de représentants des collectivités locales concernées et comprend des représentants des services de l'État, des usagers et milieux socio-professionnels, d'associations agréées de consommateurs. Il est présidé par le président du conseil départemental. Il comprend 18 membres (article R 213-63), qui sont pour la plupart membre du comité de bassin136. Le conseil d'administration est assisté d'un commissaire du gouvernement, situation originale pour un établissement public local. Celui-ci est le préfet de région, mais il est sans contact direct avec la DEB pour la préparation des séances137. Le directeur de l'office est désigné par arrêté du président du conseil départemental aprÚs avis du préfet. Le personnel de l'office de l'eau relÚve des rÚgles de la fonction publique territoriale. Les compétences de l'office de l'eau sont définies par l'article L312-13 du code de l'environnement. En principe, un établissement public, régi par le principe de spécialité, n'exerce que des compétences qui lui sont déléguées par une collectivité138. Or, le conseil départemental ne peut pas déléguer une compétence, en matiÚre de politique de l'eau, qu'il n'a pas. C'est donc la loi qui a défini les compétences de l'office de l'eau, créant ainsi un établissement public ad hoc : · étude et suivi des ressources en eau, 135 Le régime des offices de l'eau a été ensuite modifié par la loi du 31 décembre 2006. Par ailleurs, une circulaire du 22 avril 2008 du ministre en charge de l'Écologie rappelle les rÚgles essentielles concernant leur fonctionnement en particulier sur le plan de leurs ressources. À noter le cas particulier de Saint-Pierre-et-Miquelon qui avait choisi antérieurement d'être intégré dans le périmÚtre de l'agence de l'eau Seine-Normandie. 9 représentants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, dont deux pour la région, deux pour le département, cinq pour les communes et les EPCI (les mêmes siégeant au comité de bassin) ; 3 représentants de l'État désignés par le préfet de région ; 3 représentants des usagers et milieux socio-professionnels (siégeant au comité de bassin) ; 3 représentants des associations (siégeant au comité de bassin). Le conseil d'administration se réunit sur convocation de son président et au moins deux fois par an. Il ne peut délibérer valablement que si la moitié de ses membres sont présents. Article L. 5210-4 du code général des collectivités territoriales sur le principe de spécialité fonctionnelle des établissements publics, illustré par une abondante jurisprudence (CE 19 novembre 1975, n° 94791 Commune de Thaon-les-Vosges ­ CE 23 octobre 1985, n°46612 Commune de Blaye-les-Mines ­ Cour administrative d'appel de Lyon 17 juin 1999, Communauté urbaine de Lyon). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 194/231 136 137 138 · conseil et assistance technique aux maîtres d'ouvrage dans les domaines de l'assainissement, de la protection de la ressource, de la restauration et de l'entretien de milieux aquatiques, programmation et financement, par subventions, d'actions et de travaux. · Cette troisiÚme catégorie de missions doit faire l'objet d'une délibération du comité de bassin. DÚs lors, sur la base de l'article L. 213-14 du code, l'office établit un programme pluriannuel d'actions et de travaux, incluant ses dépenses de fonctionnement et sa participation, sous forme de subventions, à des maîtres d'ouvrage réalisant des investissements relatifs à la politique de l'eau. Pour l'exercice de ses missions, l'office est informé par les services de l'État des études et recherches relatives à la politique de l'eau. Il tient informé le préfet et les collectivités concernées de ses études et recherches. Sur proposition du comité de bassin, l'office perçoit des redevances sur les personnes publiques ou priÎes pour : · prélÚvement sur la ressource en eau ; · pollution de l'eau ; · modernisation des réseaux de collecte ; · stockage d'eau en période d'étiage ; · obstacles sur les cours d'eau ; · protection du milieu aquatique. Les redevances de prélÚvement sont calculées en appliquant au volume d'eau préleÎ des taux qui tiennent compte de l'usage de cette eau : · 0,5 à 5 centimes d'euro par mÚtre cube pour les prélÚvements destinés à l'eau potable ; · 0,1 à 0,5 ct/m3 pour l'eau d'irrigation ; · 0,25 à 2,5 ct/m3 pour les autres usages à des fins économiques. Les taux doivent être adoptés par le conseil d'administration aprÚs avis conforme du comité de bassin. 2. Des situations contrastées Les offices de l'eau n'ont pas été créés en même temps dans tous les départements d'Outre-Mer. Ceux de Martinique (2002) et de la Réunion (2003) sont les plus anciens puis vient celui de la Guyane (2006) et enfin celui de la Guadeloupe (2010). Celui de Mayotte, département depuis 2012, n'a pas été créé. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 195/231 Les offices de la Martinique et de la Réunion constituent des administrations structurées139. En Guadeloupe et en Guyane, les offices de l'eau sont beaucoup plus modestes et moins structurés140. Leurs moyens financiers varient considérablement d'un département à l'autre (Tableau 45). Guadeloupe Recettes Recette annuelle (M) Reports exercices antérieurs (M) Recette par habitant (/hab) Dépenses Effectifs Fonctionnement (M) Études et sensibilisation (M) Subventions d'investissements (M) 9,3 5,5 ? 21,5 8,5 14,9 21 10 Martinique 9,2 ? 23,6 30 Guyane 2,4 4,6 10 8 Réunion 16,5 17,6 19,7 31 Tableau 45 : Offices de l'eau. Principales données (2014). Pour les trois principaux offices (les données de la Guyane n'étaient pas disponibles au moment de la constitution de ce tableau), le tableau 46 donne des précisions concernant plus particuliÚrement l'exercice 2013. Redevance pour prélÚvement sur la ressource en eau Redevances pour pollution et modernisation des réseaux de collecte domestique Redevances pour pollution et modernisation des réseaux de collecte non domestique Redevance pour pollution non domestique due aux activités d'élevage Redevance pour pollutions diffuses Redevance pour obstacle sur cours d'eau Redevance pour protection des milieux aquatiques Total redevances perçues pour l'exercice 2013 Effectifs permanents (ETP) de l'Office au 31/12/2013 Masse salariale pour 2013 (y compris saisonniers, contractuels, volontaires du service civique, stagiaires) Guadeloupe 2 887 850 2 031 968 7 111 0 201 434 0 0 5 121 252 12 413 761 0 160 133 0 0 9 524 359 20 1 114 567 135 343 7 021 399 247 11 430 7 863 10 067 055 29 1 507 976 Martinique 2 253 549 7 103 566 La Réunion 7 421 728 2 084 423 Tableau 46 : Détail des comptes des Offices de l'eau. Exercice 2013. Source : DEB. Les taux appliqués sont trÚs hétérogÚnes. Ainsi la Martinique applique le taux plafond en matiÚre d'alimentation en eau potable et la moitié du taux plafond pour les redevances pollution. À la Réunion, la redevance pour prélÚvement sur l'eau potable est loin du niveau plafond (0,75 ct /m3) et il a été explicitement choisi d'amortir l'effet prévisible du non-respect des obligations de la loi Grenelle 2 (voir § 1.4.1 ci-dessus) sur les rendements de réseaux (doublement de cette redevance) en en minimisant le taux. L'ensemble des offices est plus ou moins rapidement engagé dans une augmentation progressive des prélÚvements destinée à atteindre les niveaux plafonds en quelques 139 Martinique : 4 services et un observatoire de l'eau. La Réunion : 9 services, dont 4 de support et 5 scientifiques. Guadeloupe : 3 sections (appui technique, aides et redevances et services support). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 196/231 140 années. L'office de Guadeloupe, loin des niveaux plafonds, a ainsi adopté un calendrier sur la période 2013-2018, à l'échéance duquel les taux atteindront leur niveau maximal. Les recettes issues des redevances couvrent, dans tous les offices, 90 % à 95 % des ressources totales hors reports (ils bénéficiant également de subventions de fonctionnement représentant une partie marginale de leurs financements). 3. Un constat global mitigé A. Activité L'activité des offices de l'eau est variable d'un DROM à l'autre. Compte-tenu de leurs faibles assiettes de redevance, ils sont trÚs loin de jouer le rÃŽle financier des agences de l'eau et une part des ressources qu'ils prélÚvent est destinée à leur propre fonctionnement. 20 % à 30 % environ du budget des offices sert aux frais de personnels et charges de gestion courante, avec toutefois de forts écarts d'un office à l'autre : 16,5 % à la Réunion, 25 % en Guadeloupe, 18 % en Martinique (sur la base des budgets 2014). La Réunion (avant même la constitution de l'office, une structure préexistante avait commencé ce développement) et la Martinique, depuis 2009 gÚrent des « observatoires de l'eau ». Une étude sur la formation du prix de l'eau en Martinique et les raisons de son niveau éleÎ a été lancée en 2015 par ce dernier observatoire. En fonction de leurs moyens, ils ont une mission essentielle de soutien à la maîtrise d'ouvrage des communes ou des EPCI. Ils disposent d'une petite équipe d'experts (par exemple trois personnes en Guadeloupe) chargée d'apporter cette assistance en fonction des demandes et des besoins au cas par cas. L'office de l'eau de la Réunion va plus loin et indique assurer lui-même la maîtrise d'ouvrage de travaux à hauteur de 3 M par an (15 M dans le programme pluriannuel de 5 ans). Environ la moitié de leur budget (avec de variantes de l'un à l'autre) finance des subventions d'investissement pour l'eau potable ou l'assainissement dans le cadre des programmes prioritaires d'intervention, en complément des crédits de l'ONEMA et des fonds européens. Une autre est destinée au financement d'études sur le milieu aquatique, par exemple sur la pollution des terres et des cours d'eau par le chlordécone aux Antilles. Les offices de l'eau prennent part à des actions de sensibilisation du public 30 à 40 % est utilisé dans des financements ou réalisations d'études, là aussi avec de fortes variantes (5,9 M en Guadeloupe, 1,7 M en Martinique), de formation et d'information. L'efficacité et l'utilité des offices ne se mesure pas seulement à travers leur participation à des financements et contributions à des études. Le rÃŽle effectif qu'ils exercent, en termes d'influence sur la réalité de la politique de l'eau tient à d'autres facteurs que le montant des sommes dépensées, tels que le rayonnement personnel et la compétence de leurs cadres et ingénieurs, la confiance qu'ils inspirent, leur indépendance d'esprit au regard des contingences politiques locales. Certains sont présents au quotidien, apportent dans leur activité, une plus-value à la recherche de solutions opérationnelles sur les questions de l'approvisionnement en eau potable, des Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 197/231 prix de l'eau, de la protection de l'environnement. D'autres sont plus tournés vers la recherche scientifique, la planification de long terme, plus éloignés de la vie quotidienne et des enjeux qui concernent directement la population. B. Rattachement au Département Le rattachement au Département est critiqué par certains 141. Le président du Conseil départemental, qui est de droit président du conseil d'administration de l'office de l'eau est parfois suspecté de considérer celui-ci comme un service du département et de subordonner les enjeux de la politique de l'eau à d'autres considérations. C. Les offices de l'eau ont-ils atteint une taille critique ? La comparaison entre les offices de l'eau et les agences de l'eau trouve vite ses limites. Six agences de l'eau, pour un budget total de 2,2 Md /an et 64 millions d'habitants, gÚrent donc un budget moyen de 370 M /an par agence, couvrant en moyenne une population de 10 millions d'habitants et un prélÚvement global de 37 /hab/an, et leurs charges de personnel sont faibles au regard des budgets manipulés. Quatre offices de l'eau, pour un budget total de moins de 40 M /an et pour moins 2 millions d'habitants gÚrent donc en moyenne un budget de l'ordre de 10 M/an par office, couvrant une population de 500 000 habitants et un prélÚvement global de 20 /hab/an et leurs charges de fonctionnement pÚsent de l'ordre de 20 %. Sans que cela constitue en quoi que ce soit une critique à leur égard, les offices n'ont pas vraiment trouÎ une place stratégique dans l'orientation et la mise en oeuvre des politiques de l'eau potable et de l'assainissement Outre-Mer. Leur voix porte peu 142. Leurs faibles moyens d'intervention et l'absence d'économies d'échelle ne facilite pas leur positionnement comme des acteurs décisifs de ces sujets majeurs, même si, pour les questions liées à l'observation et à l'élaboration des documents de la DCE, ils ont su apporter de réelles plus-values en lien avec les services de l'État. A Mayotte, département depuis mars 2011, il n'a pas été créé d'office de l'eau malgré des demandes répétées du conseil général en ce sens. Une mission du CGEDD, en avril 2009, n'avait pas écarté une création. Celle-ci n'est cependant pas perçue comme une nécessité par les autres autorités locales qui craignent un renchérissement du prix de l'eau dû aux redevances. L'existence d'un syndicat unique, permettant une approche globale pour l'eau potable et l'assainissement sur l'ensemble de l'île, et l'absence de perspective de percevoir des redevances significatives sur d'autres catégories d'usager, relativise l'intérêt d'un tel office qui serait confronté aux enjeux de masse critique financiÚre, mais aussi de positionnement dans une période où les enjeux majeurs sont identifiés dans l'eau potable et l'assainissement. 141 En dehors de l'inconÎnient financier personnel que certains directeurs d'office trouvent eux-mêmes à un statut sous la contrainte des grilles de rémunération la fonction publique territoriale. Un directeur d'office exprime son regret que les offices de l'eau ne soient pas considérés à l'égal des agences de l'eau : « l'État, tant au niveau de l'administration centrale que des services déconcentrés, a eu tendance à déconsidérer les offices, alors qu'en termes de compétence et d'action fédératrice sur le territoire, ils sont vraiment l'équivalent des agences ». Il souligne les difficultés des directeurs d'offices pour être associés aux instances de gestion des fonds de l'Union européenne et pour « accéder aux comités de pilotage de niveau national ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 198/231 142 Annexe 18 : Action des services de l'État 1. DEAL Le dossier de l'eau est pris en compte de maniÚre différente dans les organigrammes de chaque DEAL143. La police de l'eau est exercée par 2 à une dizaine d'agents selon les départements, avec l'appui des autres acteurs de la police de l'eau. Les DEAL animent la mission interservices eau et nature (MISEN). qui réunit les services de l'État et ses établissements publics concernés par la politique de l'eau et de la nature, en y associant les offices de l'eau. Comme les audits « eau et biodiversité » conduits conjointement par le CGEDD et le CGAAER le montrent réguliÚrement dans l'Hexagone, la MISEN est, également dans les DROM, plus reconnue pour son rÃŽle trÚs utile de coordination technique et organisationnelle (plans de contrÃŽle, actions conjointes) que pour sa contribution à l'élaboration d'une stratégie. En outre, les DEAL interviennent à des titres divers en appui à l'action des autorités locales en matiÚre de politique de l'eau, par exemple en assurant le secrétariat des comités de bassin. Les DEAL sont encore sollicitées pour intervenir en appui aux maîtrises d'ouvrage locales, dans un rÃŽle qui n'est plus aujourd'hui de l'ingénierie publique, mais du conseil pour le montage et le portage des dossiers Cette sollicitation tient à la fois aux difficultés rencontrées par les maîtrises d'ouvrages locales, qui n'ont que peu été en mesure de structurer leurs services aprÚs le retrait de l'ingénierie publique, et au fait que certains agents actuellement en DREAL avaient acquis leurs compétences dans l'ingénierie d'appui. Elles sont de moins en moins en mesure de remplir ce rÃŽle de conseil et d'expertise, car ces compétences « héritées » s'amenuisent au fil des années et ne sont pas renouvelées. Le DEAL de la Guadeloupe exprime un sentiment unanimement partagé par ses collÚgues : « Nous sommes sollicités en permanence pour nous substituer aux collectivités locales, mais nous n'en avons plus les moyens. Ainsi, en 2015, nous perdons 4 emplois sur 20 dans les pÃŽles eau et biodiversité ». Ces évolutions sont aujourd'hui inéluctables et dans le sens de l'histoire dans les Antilles et à la Réunion. Les cas de la Guyane et de Mayotte, compte-tenu de la croissance démographique, des besoins d'infrastructures et de la faiblesse à court 143 A Mayotte, le secteur de l'eau relÚve du service environnement et prévention des risques, dont trois unités sont concernées : police de l'eau et environnement ; gouvernance et suivi de la ressource, biodiversité (19 ETP). Les deux derniers postes de chef d'unité étaient vacants lors du passage de la mission, phénomÚne qui reflÚte la difficulté pour la DEAL d'attirer et de préserver les compétences. En Martinique, l'eau est traitée dans le cadre du service paysages, eau et biodiversité, qui comporte quatre pÃŽles : eaux et milieux aquatiques, biodiversité/nature, police de l'environnement et littoral (16 ETP). À la Réunion, le service de l'eau et de la biodiversité comporte trois sections : biodiversité, police de l'eau, politique de l'eau (33 ETP). En Guadeloupe, la compétence eau semble plus dispersée. Il existe un service des ressources naturelles qui comporte un pÃŽle biodiversité et un pÃŽle eau en trois unités police de l'eau, politique de l'eau et gestion quantitative (au total 20 ETP). Mais en outre, les questions relatives à l'eau sont traitées dans le service aménagement du territoire (1 ETP « espace littoral ») et 1 ETP au service risques, énergie, déchets. En Guyane, dont les effectifs consacrés à l'eau semblent être les plus modestes, cette compétence se répartit en deux services : fleuves, littoral et police de l'eau (4 ETP) et milieux naturels, biodiversité et paysages, avec 5 ETP en deux unités : biodiversité et eau. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 199/231 terme des moyens techniques des collectivités, doivent cependant être considérés avec une autre approche : la nécessité d'une période de transition à moyen terme y semble indiscutable. 2. DAAF Aux cÃŽtés des DEAL, les DAAF ont une triple implication dans le secteur de l'eau : · la gestion des fonds européens. Cette expertise porte notamment sur la mise en oeuvre des programmes européens, mais le transfert de la compétence aux régions marque la fin, aprÚs des transitions plus ou moins longues de cette activité. Les DEAL, les SGAR et les préfets ne manquent pas d'alerter sur l'impréparation des conseils régionaux pour ces tâches et les conseils régionaux se plaignent de la faiblesse des transferts de personnels envisagés. · l'ingénierie publique en hydraulique agricole en appui aux collectivités : cette activité est en trÚs forte diminution. · l'ingénierie publique, mais aussi l'appui à la gestion des services d'eau potable et d'assainissement (cahiers de charges de délégations de service, négociations des DSP, comptabilité). Cette activité reste trÚs demandée par les collectivités, mais est en voie de disparition. Cette activité reste cruciale tant à Mayotte qu'en Guyane. Ainsi, à Saint-Laurent-du-Maroni, dans le Nord de la Guyane, elle mobilise plusieurs agents de la DAAF. 3. ARS Les agences régionales de santé (ARS) sont, comme dans l'Hexagone, chargées du contrÃŽle de la qualité de l'eau distribuée, de la protection des captages et de la surveillance des eaux de baignade. Les enjeux de santé publique liés à ces activités sont beaucoup plus prégnants que dans l'Hexagone : la nécessité d'interrompre la distribution d'une eau non potable est fréquente (au moment de la rédaction de ce paragraphe, c'était le cas sur une partie de l'île de la Réunion, c'est fréquent à Mayotte. L'appréciation est cependant trÚs différente selon les régions sans que l'on puisse Îritablement le relier avec des indicateurs explicites : la forte mobilisation à la Réunion, à Mayotte et en Guyane ne se retrouve pas sur les mêmes sujets dans les Antilles, où les ARS considÚrent la situation comme satisfaisante, ce qui n'a manqué de surprendre la mission, sans que pour autant elle ait eu les moyens d'approfondir cette question. Les effectifs consacrés à la mission eau des ARS sont limités, entre deux et six ETP selon les régions, se situant vraisemblablement néanmoins dans la fourchette haute des ratios pour la France entiÚre. 4. Préfet Même si la compétence en matiÚre de service public de l'eau est décentralisée, le préfet et ses services sont amenés à intervenir dans ce domaine, politiquement et médiatiquement sensible, en cas de difficultés touchant à la vie des populations. Ainsi, Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 200/231 en Guadeloupe, face à l'aggravation des problÚmes d'approvisionnement des populations en eau potable, notamment en raison de l'état dégradé des réseaux, le préfet a initié et coordonné la conception d'un plan d'urgence, annoncé en septembre 2014. En Martinique, il est au coeur de la réflexion autour de la réorganisation de la gouvernance. Le préfet préside, selon une circulaire interministérielle du 26 novembre 2004, la MISEN. Il y est rarement présent personnellement, mais il préside souvent en personne les comités sécheresse en situation de crise d'approvisionnement. qui réunit les services de l'État concernées par la politique de l'eau et les offices de l'eau. En principe, cette instance se réunit au moins tous les trois mois pour examiner les principaux enjeux autour de la politique de l'eau. Ainsi, à Mayotte, un comité de suivi de la ressource en eau se réunit à un rythme mensuel depuis 2010, présidé par le représentant de l'État. Ses préconisations sont largement suivies comme le souligne le président du syndicat unique de l'eau. 5. Procureurs et parquets Les infractions environnementales ne sont pas celles qui mobilisent en premier rand les procureurs et les parquets, dans des régions où l'activité judiciaire est particuliÚrement intense. Néanmoins ils apprécient la qualité des procédures préparées notamment par les agents de l'ONEMA, souvent citées comme d'une excellente forme juridique et bien étayées, et les accompagnent autant que possible. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 201/231 Annexe 19 : Domanialité, police, gestion et entretien des cours d'eau 1. Statut juridique des cours d'eau A. Analyses concernant la délimitation du DPF et du DPE Il ressort d'une étude juridique de 2006, réalisée sous l'égide de la DIREN de la Réunion, que dans ce DROM, suite à l'évolution des textes, les cas suivants peuvent théoriquement se présenter : · cours d'eau ou ravine pérenne appartenant à l'État (domaine public), imprescriptible et inaliénable (la loi 73-550 du 28 juin 1973 propre aux Outremer144 les définit ainsi : « eaux courantes ou stagnantes, même accumulées artificiellement, à l'exception des eaux pluviales, tous les cours d'eau, navigables, flottables ou non, naturels ou artificiels, les sources, les eaux souterraines) » ; · cours d'eau ou ravine pérenne appartenant à des tiers : ravine « intermédiaire », validée entre 1948 et 1953 (un décret de 1948 confirmant la domanialité des cours d'eau a laissé en effet un délai de 5 ans pour faire valider les droits acquis sous l'ancien régime) ; · ravine non pérenne (ou « sÚche ») appartenant à l'État (domaine priÎ), aliénable et prescriptible · ravine non pérenne appartenant à des tiers : ravine intermédiaire validée ou prescrite. La propriété s'étend sur la seule largeur correspondant aux plus hautes eaux avant débordement, abstraction faite des perturbations météorologiques exceptionnelles. La difficulté est de savoir, pour chaque ravine, si celle-ci constitue un cours d'eau, auquel cas elle fait partie du domaine public, ou bien ne forme qu'un chenal d'évacuation des eaux pluviales. Cette définition, en l'absence de définition juridique, a donné lieu à une importante jurisprudence qu'est venue stabiliser une circulaire 145, applicable outre-mer. ConcrÚtement trois critÚres sont retenus : l'origine des eaux, qui doivent provenir d'une source ou d'une résurgence ; la permanence des eaux sous tendue par la notion de débit suffisant et régulier ; le classement réglementaire enfin, qui cependant ne saurait se substituer aux critÚres précédents. Ces critÚres de continuité et de permanence de l'écoulement des eaux ne sont pas absolus. La plupart des ravines des îles des DROM ont des lits permanents, marqués par un encaissement plus ou moins important, mais où les écoulements sont intermittents. Certaines ravines présentent un écoulement permanent mais non visible 144 Sauf Mayotte où les eaux souterraines et les cours d'eau font partie du domaine public de la collectivité départementale (Code Général des Propriétés des Personnes Publiques, article L5331-8) Circulaire du ministÚre de l'écologie et du développement durable DE / SDAGF / BDE n°3 du 2 mars 2005 relative à la définition de la notion de cours d'eau. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 202/231 145 en période d'étiage du fait de la présence d'une épaisse couche de blocs rocheux et de galets dans leur lit. Les DROM ont procédé par voie d'arrêté préfectoral à une identification du DPF en s'appuyant essentiellement sur le linéaire figurant en trait plein sur la carte IGN au 1/25 000. Les éléments dont a pu disposer la mission sur les linéaires concernés figurent au tableau 47. Réunion Linéaire DPF (km) 1 800 km (28 000 km priÎ) Mayotte Guadeloupe Martinique Guyane 120 000 km St Martin Tableau 47: Domaine public fluvial dans les DROM. B. Conséquences dans le domaine public L'appartenance d'une ravine au domaine public fluvial (DPF) entraîne l'existence d'une servitude de marchepied de 3,25 m destinée au passage des services administratifs afin qu'ils puissent intervenir en vue du maintien du libre écoulement de l'eau. Lorsqu'il s'agit de cours d'eau domaniaux non navigables, l'État n'est tenu de ne conduire qu'un entretien trÚs limité, en ne poursuivant qu'un seul objectif, le maintien du libre écoulement des eaux, par l'enlÚvement d'embâcles naturels pouvant occasionner des débordements en amont146. En particulier : · l'obligation d'entretien des cours d'eau domaniaux ne s'étend pas aux travaux dont l'objet ou la conséquence serait d'accroître la capacité d'écoulement du lit ou de s'opposer à des mouvements naturels (horizontaux ou verticaux) de celuici (il n'appartient pas au propriétaire du lit de réaliser des travaux de « fixation » du lit, les conséquences des mouvements naturels étant régies par le code civil et le code du DPF) ; · l'État n'est pas non plus tenu d'assurer la protection des propriétés riveraines : quel que soit le statut du cours d'eau considéré, la défense des propriétés riveraines contre les inondations incombe exclusivement aux propriétaires concernés ; même lorsque l'État a participé à la construction d'un ouvrage qui constitue une dépendance du domaine public fluvial (cas d'un endiguement par exemple), il n'est pas tenu d'en assurer l'entretien ni de se substituer au maître d'ouvrage en cas de défaillance de ce dernier, même si l'ouvrage participe à la défense contre les inondations. C. Conséquences dans le domaine priÎ Les ravines « non cours d'eau » sont des propriétés sans enjeu hydraulique stricto sensu. DÚs lors, l'État propriétaire, comme tout autre propriétaire priÎ, est simplement tenu de respecter l'article 640 du code civil qui prévoit le libre écoulement des eaux d'une parcelle dominante sur une parcelle dominée. Ceci n'est plus vrai si l'État a réalisé, ou laissé faire en connaissance de cause, des aménagements ayant pour conséquence manifeste d'accroître le risque inondation. Il convient donc pour l'État, en 146 Telle que prévue dans le code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 203/231 tant que propriétaire priÎ, de ne pas rester inactif lorsqu'il a connaissance d'aménagements dans ces ravines, sauf à clairement identifier l'absence d'impact pour les fonds situés à l'aval. Sur ces rÚgles la DEAL Réunion a rédigé en 2008 une note trÚs claire. Pour autant cette préoccupation n'est pas généralisée à l'ensemble des DROM puisque l'État en Martinique n'a pas identifié de ravines faisant partie de son domaine priÎ : lors des opérations fonciÚres, des régulations cadastrales et plus largement à chaque fois que cette question se pose, la ravine est répartie entre les propriétaires riverains. 2. Exercice de la police sur les cours d'eau et ravines On distingue : · la police de la conservation du domaine 147: l'État fait respecter l'intégrité de son domaine, soit avec un droit spécifique pour le DPF, soit avec le droit pénal commun pour son domaine priÎ148; · la police générale du maire du respect de l'ordre public (prévenir et faire cesser les conséquences d'inondations, de ruptures de digues...) 149; en cas de risque imminent, il est toujours possible au maire d'intervenir sur les ravines sÚches, pour prévenir le risque inondation par exemple. · la police de l'eau selon l'application d'une nomenclature distinguant les différentes natures d'installations, ouvrages ou travaux150; · la police de l'urbanisme et des risques du ressort du maire ou du préfet en application des plans de prévention des risques ou des plans locaux d'urbanisme ; · le code civil qui impose au propriétaire priÎ de se comporter en « bon pÚre de famille ». 3. Conséquences pour la gestion La question se pose de savoir si cette démarche normative, donnant une définition juridique à chaque ravine, et rappelant le rÃŽle de chaque autorité administrative, est de nature à régler concrÚtement les problÚmes. Les responsables publics territoriaux la considÚrent comme coupée des réalités, et reflétant une volonté de l'État de se désengager de responsabilités qu'il doit actuellement assumer. Les états des lieux préalables à la révision des SDAGE sont eux-mêmes restés muets sur ces questions, pourtant essentielles pour désigner les maîtrises d'ouvrage et les porteurs de projet. Les programmes des projets de SDAGE identifient bien des mesures en faveur des 147 148 149 150 Code du domaine public fluvial. Art. 640 du code civil L.2212-1 du code général des collectivités territoriales L. 214-1 à L. 214-3 du code de l'environnement Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 204/231 cours d'eau, mais avec des maîtrises d'ouvrage génériques (« communes »...), et sans planning ni plan de financement. Des impératifs se sont parfois imposés comme à la Réunion la lutte anti vectorielle (LAV) pour lutter contre les moustiques et la propagation du chikungunya avec des « plans ravines ». La principale difficulté portant sur la pérennité des moyens, une fois la crise passée. Un guide intéressant à l'attention des porteurs de projets y a aussi été mis au point, mais il s'agit plus de sécuriser les initiatives (précautions à prendre, démarches administratives à réaliser), que d'engager une démarche proactive. L'État est donc engagé dans une gestion qui impliquent insuffisamment les autorités territoriales et sans qu'il puisse assumer pleinement les responsabilités qui sont juridiquement les siennes, faute de moyens. La vraie question est donc de revenir à une situation à la fois gérable et compréhensible pour tous les interlocuteurs. Le code général de la propriété des personnes publiques a ouvert la possibilité de transférer la propriété d'une partie du DPF aux collectivités territoriales et à leurs groupements (loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales), avec un dispositif d'accompagnement. En dépit de certaines concrétisations dans l'Hexagone, cette politique a eu pour l'instant peu d'écho. La direction de l'eau et de la biodiversité avait envisagé sa relance par voie de circulaire, ainsi que de confier une mission au CGEDD pour que soient analysés les points de blocage avec les collectivités locales. Les conditions du déclassement de certains cours d'eau entraînant leur transfert de fait aux propriétaires riverains devaient aussi être examinées. Ces projets ne se sont pas concrétisés mais restent d'actualité. La mission propose de les relancer en y intégrant les spécificités des Outre-mer, et la problématique du domaine priÎ de l'État, dans le cadre de la loi MAPTAM qui organise le transfert de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations aux EPCI à fiscalité propre et qui bâtit un nouveau cadre dans lequel devra s'inscrire cette gestion. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 205/231 Annexe 20 : Enjeux littoraux A. Zone des cinquante pas géométriques Le code général de la propriété des personnes publiques dispose que la réserve domaniale dite des cinquante pas géométriques est constituée par une bande de terrain délimitée dans tous les départements d'Outre-mer. En l'absence de délimitation explicite, elle présente une largeur de 81,20 mÚtres comptée à partir de la limite du rivage de la mer tel qu'il a été délimité en application de la législation et de la réglementation en vigueur à la date de cette délimitation. L'existence de cette zone permet concrÚtement de compenser la limitation du DPM qui dans les DROM, n'est matérialisée que par une bande de terrain trÚs étroite en bord de mer, en raison de la faible amplitude des marées. Face à la pression fonciÚre liée au développement de l'offre touristique, la « loi Littoral » du 3 janvier 1986 a intégré la zone des cinquante pas géométriques (ZPG) au Domaine Public Maritime (inaliénable et imprescriptible) permettant ainsi la sauvegarde de la bande littorale et son affectation à un usage public. Toutefois, le décret d'application du 13 octobre 1989 relatif à la ZPG a permis à l'État de céder aux particuliers certains terrains occupés avant 1986, à condition qu'ils soient situés dans des terres déjà urbanisées et équipées. En effet, subsistaient encore sur ces terrains de nombreuses familles sans titre et dont l'occupation était pourtant légitime. En Martinique et en Guadeloupe, où des problÚmes liés à l'occupation sans titre de la ZPG se posent, la loi du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la ZPG a mis en place de nouveaux mécanismes de cession des terrains de cette zone relevant du DPM. Deux agences ont été créées pour conduire cette évolution. Dans le même temps, le législateur a prévu de confier au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres l'administration des zones naturelles de la bande des cinquante pas géométriques (lois du 30 juillet 1996 et du 27 février 2002). Un rapport du CGEDD-IGA151 a proposé de mettre fin à cette frontiÚre artificielle, dans une logique d'alignement sur le droit commun et de décentralisation, en transférant les parties urbanisées aux collectivités locales (EPCI, Région ou Collectivité unique), et en maintenant les espaces naturels dans le domaine de l'État. Ainsi la cohérence entre la protection, l'aménagement et les rÚgles d'urbanisme pourra s'opérer. Les zones à risque devront être exclues des transferts de propriétés prévus, en l'absence de mesures de prévention possible. B. Mangroves et lagons Le PDM de Guadeloupe, par exemple, prévoit une vingtaine de mesures en faveur des cours d'eau, des zones humides dont les mangroves, et des eaux marines. Elles 151 Sabine BAIETTO-BEYSSON et Philippe BONNAL (CGEDD), Jean COLIN et Noémie ANGEL (IGA) : « Problématiques fonciÚres et rÃŽle des différents opérateurs aux Antilles », Rapport CGEDD n°9046-01 et IGA n°13-073/13-055/03, Nov 2013. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 206/231 portent sur l'amélioration des connaissances sur le fonctionnement physique et biologique, sur la mise en oeuvre de programmes de gestion, et sur la protection des écosystÚmes. Un coût de 6,46 M a pour le moment été calculé, mais le SDAGE précise « que ces totaux ne représentent qu'une petite partie du total, car certains coûts ne sont pas encore chiffrés ». Seules des maîtrises d'ouvrage génériques ont été identifiées (« communes »...). Il n'y a pas de planning ni de plan de financement. Il manque en fait l'équivalent d'un programme d'actions opérationnels territorialisé. À la Réunion (où il n'y a pas de mangrove), le lagon et les masses d'eau de transition, sont gérés dans un cadre territorial trop limité (réserve naturelle, propriété du conservatoire du littoral) qui n'inclut pas le bassin-versant, origine des principales pressions. Les SAGE pourraient être un outil adapté pour mieux gérer cet interface terre-littoral, notamment s'il est possible de mieux s'appuyer sur les EPCI en lien avec la loi GEMAPI.152 152 Voir Étienne Lefebvre, Marc Sandrin, CGEDD et Xavier Nicolas, IGAM « Évaluation du balisage et de la gouvernance de la Réserve naturelle marine de la Réunion », rapport CGEDD n° 009853-01 et IGAM n° 2014-149, février 2015 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 207/231 Annexe 21 : Connaissances sur les milieux aquatiques A. ProgrÚs des connaissances A la Martinique et à la Réunion les études d'approfondissement des connaissances portent sur le fonctionnement des milieux aquatiques tropicaux insulaires et leur gestion, y compris marins et littoraux, en intégrant l'impact du changement climatique (conditions de reproduction des espÚces, capacités des espÚces à franchir les obstacles dans les cours d'eau, espÚces envahissantes, etc.). Pour la Guyane ou la Guadeloupe le besoin d'acquisition de connaissances porte sur des thÚmes plus immédiats encore : ressource, faisabilité de structures intercommunales, filiÚres de valorisation des déchets issus de l'assainissement, partage de la connaissance (formation), impact des décharges sur les eaux souterraines, bilan des études sur la pollution au mercure. A Mayotte gouvernance et connaissance sont systématiquement associées. Sans viser le cadre unique, la mission recommande d'homogénéiser entre les DROM dans les SDAGE la définition des mesures relatives à l'acquisition de connaissance, via OSMOSE153. B. Évolution des réseaux de surveillance Au niveau national, le cadrage du programme de surveillance DCE est défini par l'arrêté du 29 juillet 2011 modifiant l'arrêté du 25 janvier 2010 établissant le programme de surveillance de l'état des eaux en application de l'article R. 212-22 du code de l'environnement qui précise les paramÚtres à suivre et les fréquences minimales. Plusieurs réseaux de contrÃŽles le composent. Certains bassins, comme la Réunion et la Martinique, disposent également d'un arrêté préfectoral relatif au programme de surveillance mis en oeuvre sur leur bassin susceptible de préciser localement les dispositions nationales. L'état d'avancement et le coût de la mise en oeuvre de la surveillance DCE sont trÚs différents d'un DROM à l'autre comme l'illustre le tableau 48 pour les cours d'eau, ainsi que les demandes de subventions des bassins à l'Onema et les taux de subventions s'y référant. Guadeloupe Nombre de masses d'eau Nombre de masses d'eau suivies 47 20 Martinique 20 19 Guyane 840 43 Réunion 24 14 Mayotte 26 9 Tableau 48: Nombre de masses d'eau cours d'eau suivies. Source : ONEMA, juin 2014. 153 Osmose est une application du systÚme d'information sur l'eau consacrée au suivi de la mise en oeuvre des programmes de mesures sur l'eau, qui recense au niveau national l'ensemble des actions programmées pour l'atteinte du bon état des eaux. Son objectif est de faciliter leur suivi : toutes les données seront à terme renseignées, localisées et datées. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 208/231 Les sommes allouées par l'ONEMA à la surveillance sont rappelées au tableau 49. Ce budget fluctue naturellement d'une année à l'autre compte tenu des échéances variables selon les protocoles et programmes. Année 2013 2014 2015 Montant total de l'action (euros) 3 409 338 4 670 450 3 664 557 Subvention Onema AE (euros) 2 232 310 3 502 720 2 748 943 Tableau 49: Dépenses liées à la surveillance des masses d'eau dans les DROM. Source : ONEMA. Dans le cadre de son rÃŽle de coordination du systÚme d'information sur l'eau au plan national, l'ONEMA travaille avec les DROM à la mise en place de ce programme, calé sur les cycles successifs des SDAGE. En juillet 2014 il en a fait une synthÚse lors d'un séminaire qu'il organise réguliÚrement avec les DROM, et envisage d'en tirer dans le courant de l'année 2015 des rÚgles de priorité de financement pour 2016. Les données de la surveillance étant un préalable à la fixation des actions les plus pertinentes, dans le programme de l'ONEMA le financement de leur obtention figurera par principe avec la priorité la plus éleÎe, à la condition cependant qu'elles correspondent strictement aux prescriptions de l'arrêté national. Dans le cas contraire (par exemple fréquence de mesures plus éleÎe décidée localement, mesure d'autres paramÚtres), elles relÚveront d'un ordre de priorité inférieur ou d'un financement à 100 % par l'Office de l'eau. Le conseil d'administration de l'ONEMA reste cependant ouvert à l'examen de situations particuliÚres. Pour la surveillance des eaux littorales la dérogation d'un taux de subvention à 90 % serait ramené à 80 %154. La mission ne peut qu'approuver ces dispositions qui tendent à optimiser les moyens financiers de l'ONEMA. 154 Sauf peut-être pour Mayotte qui n'a pas d'ODE (c'est le parc naturel marin qui y met en oeuvre le réseau de surveillance DCE), et la Guyane dont le territoire est immense. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 209/231 Annexe 22 : Pressions sur les milieux aquatiques et activités humaines Les pressions de toutes natures font l'objet d'une analyse détaillée par masse d'eau dans les SDAGE. Ces informations trÚs complÚtes pourraient être utilement synthétisées de façon illustrée comme cela a été fait pour le bassin martiniquais (Tableau 50). Tableau 50: Exemple de présentation synthétique de l'importance des pressions. Source : SDAGE Martinique. A. Agriculture Les principales pressions agricoles sur les ressources en eaux concernent surtout les pollutions diffuses, objet pour la fraction des épandages de produits phytopharmaceutiques, du plan « écophyto 2018 » comme dans l'Hexagone. Les masses d'eau souterraines sont en effet dans leur grande majorité en bon état quantitatif. Des intrusions d'eau salée sont cependant diagnostiquées le long du littoral réunionnais, plutÃŽt imputables aux prélÚvements AEP (pour 5 masses sur 22), et pour une masse de Guadeloupe, tandis qu'un problÚme d'état déficitaire se pose pour une petite nappe de Mayotte. S'agissant des pollutions diffuses, la chlordécone longtemps utilisé sur la banane en Guadeloupe et Martinique est traitée en cas particulier. En effet sa rémanence est telle (on pense même que le pic de concentration dans les eaux souterraines n'est pas encore atteint malgré son interdiction depuis 1993) qu'elle a nécessité pour certaines masses d'eau l'attribution d'un objectif « moins strict », pour cette substance spécifiquement. Dans ce cas le SDAGE fixe des objectifs d'échéance normale à respecter pour tous les autres paramÚtres (autres substances, biologie). Deux plans Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 210/231 d'actions se sont succédé depuis 2008, doté le premier de 33 M, le second de 37M, avec pour objectif : · d'approfondir l'état des connaissances des milieux, et rechercher et expérimenter des techniques de remédiation de la pollution ; · de consolider le dispositif de surveillance de l'état de santé des populations, et approfondir la connaissance des effets sur la santé ; · de poursuivre la réduction de l'exposition des populations, en assurant la qualité de la production alimentaire locale et soutenant les professionnels impactés ; · de gérer les milieux contaminés et assurer une bonne information de la population. Une caractéristique importante de ce second plan est qu'il comporte, comme prévu dans la loi de modernisation agricole 155, un important volet touchant la pêche et les milieux aquatiques, afin de faire face à la contamination, notamment du milieu marin, mise en évidence dans le cadre du premier plan. La Cour des comptes dans un rapport de 2014 156 relÚve que des risques demeurent, du reste non limités au chlordécone, et que si la canne et la banane sont désormais « sous contrÃŽle », le maraîchage ferait « parfois un usage excessif de produits autorisés ». Les sols se décontaminant par lessivage, les concentrations en mer augmentent. De nouvelles restrictions de pêche ont été prises en 2013, compensées par des indemnisations versées aux pêcheurs martiniquais et guadeloupéens. Un troisiÚme plan chlordécone pour les années 2014-2020 a été lancé par le Premier ministre lors de son déplacement aux Antilles en juin 2013. Les niveaux de pollution par les nitrates ne sont globalement pas alarmants, mais les concentrations augmentent dans un certain nombre de captages, au point que quelques-uns ont dû être fermés. En plus des épandages azotés agricoles, des rejets domestiques peuvent également être incriminés. Si la délimitation de zones vulnérables n'a nulle part été jugée opportune 157, la mission recommande sur ce point la plus grande vigilance, l'approfondissement de l'analyse des origines de ces pollutions, et l'intensification des mesures préventives. En effet, si les tendances actuelles se prolongent, le cap des 50 mg/l pourrait être dépassé sur certains bassins d'alimentation. B. Industrie Avec d'importantes nuances entre les DROM, l'activité industrielle est dans l'ensemble relativement modeste. Cela n'empêche pas certains secteurs d'activité d'avoir un impact important sur l'environnement et la ressource en eau. 155 156 157 Art. 84 de la Loi no 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche. Cour des comptes : « La santé dans les outre-mer, une responsabilité de la République » ­ juin 2014. Dans le cadre du SDAGE, une « pré-délimitation de zones vulnérables » avait tout de même été réalisée en Martinique. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 211/231 Avec des forêts dévastées, des riviÚres détruites, des populations menacées et contaminées, l'orpaillage illégal est le principal fléau social, sanitaire et environnemental menaçant la Guyane. Si la production légale d'or est trÚs encadrée (interdiction d'utiliser le mercure, gestion de l'eau en circuit fermé...) elle ne porte que sur 1 à 2 tonnes par an, alors que la production illégale, estimée à une douzaine de tonnes, recours massivement au mercure à raison de 1,3 kg par kilogramme d'or produit, et détruit chaque année entre 50 et 200 km de riviÚre et entre 500 et 1000 ha de forêt. L'ARS de Guyane mÚne des actions de prévention des risques liés à la consommation de poissons ; son plan régional santé environnement (PRSE) 2009-2012 a permis de ramener en deçà des plafonds recommandés par l'OMS, chez les femmes amérindiennes enceintes, une imprégnation biologique mercurielle qui était trÚs éleÎe. La Cour des comptes relÚve (rapport op cit.) que « le ministÚre des outre-mer ne dispose pas d'un tableau de suivi du PRSE qui, compte tenu de l'impact économique du sujet, pourrait l'éclairer utilement ». On peut y ajouter l'importance au moins égale d'un tableau de bord pour les impacts sanitaires et environnementaux. La mission relÚve la modicité des montants consacrés dans le projet de programme de mesures du SDAGE guyanais 2016-2021 (moins de 300 000 ) à cette thématique (bilan d'études, cartographie, caractérisation des impacts environnementaux, sensibilisation des populations, négociation transfrontaliÚre, indicateurs issus de la télédétection), étant entendu que la lutte contre cette activité illégale n'est pas de son ressort. L'industrie agroalimentaire, développée autour de la filiÚre canniÚre (sucreries, distilleries), des cultures fruitiÚres et maraîchÚres, de la transformation de produits locaux ou importés, est à l'origine de pressions spécifiques sur le milieu. Les effluents organiques sont traités soit par l'industriel soit par la station d'épuration communale aux termes d'une convention de raccordement. Dans ce dernier cas la part industrielle peut représenter une proportion importante de la pollution à traiter. Le rejet peut alors ne pas satisfaire aux normes de la directive européenne sur les eaux résiduaires urbaines ou être à l'origine d'un déclassement de la masse d'eau dans laquelle il s'effectue et qui peuvent être des milieux naturels fragiles et parfois protégés pour leur biodiversité (zones humides ou lagon en réserve naturelle, mangroves). La mission recommande aux services de l'État comme aux gestionnaires des services publics d'être plus exigeant sur le respect des conventions de raccordement et de veiller à ce que les industriels, s'ils sont raccordés, assurent des prétraitements plus efficaces. Les industriels pourraient aussi davantage participer aux ressources des Offices de l'eau. Les redevances qu'ils acquittent sont à un niveau trÚs faible, sans rapport avec l'impact de leurs activités. A la Réunion la filiÚre canniÚre s'oppose au retour des boues de station d'épuration sur les sols agricoles, estimant qu'elles ne sont pas aux normes, et aussi pour des raisons d'image. Pourtant des études approfondies, du CIRAD en particulier, indiquent qu'une part importante des éléments traces métalliques présents dans le sol est d'origine naturelle, non bio-disponible. DÚs lors l'épandage devient possible. La mission recommande de faire aboutir une négociation de fond avec la filiÚre, par ailleurs soutenue par les pouvoirs publics, faute de quoi des investissements trÚs coûteux d'incinérateurs ou de dispositifs de compostage seront nécessaires pour traiter les volumes croissants de boues à venir. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 212/231 A la Martinique une filiÚre de compostage est en place faute d'une capacité suffisante des sols agricoles à recevoir ces boues ; à la Guadeloupe, c'est un dispositif analogue qui devrait voir le jour, pour la même raison. Les aménagements hydroélectriques peuvent avoir un fort impact sur le milieu. Un développement de cette énergie renouvelable est prévu dans tous les DROM. En Guyane le lac de Petit-Saut qui fournit 60 % de la consommation électrique du littoral a été classé en masse d'eau fortement modifié dans le SDAGE ; les exigences imposées par la DCE y sont donc moindres, l'objectif de « bon potentiel » se substituant à celui de « bon état » qui concerne les autres masses d'eau. Le SAR prévoit l'autonomie en production électrique à l'horizon 2030 ; d'autres aménagements hydroélectriques seront donc nécessaires, le SDAGE 2016-2021 l'ayant prévu dans sa disposition 3.3 « Intégrer la prise en compte des milieux aquatiques et des autres usages de l'eau dans les projets d'aménagement hydroélectrique ». Son programme de mesures a prévu sur les masses d'eau concernées l'acquisition de connaissances concernant le comportement des espÚces aquatiques migratrices, la continuité écologique, l'adaptation des passes à poissons et des débits réserÎs au milieu tropical, la rédaction d'un guide de prise en compte des enjeux environnementaux dans les projets, etc. En Guadeloupe on note la vigilance et les restrictions que met à ce développement le Parc national sur son territoire, reprises dans le projet de SDAGE. Le reste de la rédaction à suivre -- Réunion : remettre en cause l'exonération de redevance d'EDF (articulation avec la CSPE, favorable aux DROM). -- Mayotte : La desserte en électricité de Mayotte se fait principalement à partir d'une usine thermique. Les barrages associés à l'hydroélectricité ne constituent pas un enjeu stratégique en matiÚre de bon état des eaux Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 213/231 Annexe 23 : Cadre sectoriel d'intervention de l'AFD dans les outre-mer La présente annexe reprend des extraits du cadre sectoriel d'intervention de l'Agence française pour le développement. A. Les enjeux : dépollution et biodiversité Les huit territoires ultramarins, hors Saint-Pierre-et-Miquelon où l'AFD n'intervient pas dans le secteur eau et assainissement, sont singuliers par leur géographie et leur histoire. Le lien privilégié avec la métropole entraîne un décalage économique avec leur environnement régional. Les populations, constituées en vagues migratoires successives, sont hétérogÚnes. La configuration insulaire limite le nombre d'acteurs dans le secteur, ce qui se traduit par une faible concurrence. D'un point de vue environnemental, ces territoires sont trÚs fragiles, en raison d'une grande biodiversité et d'une exposition particuliÚre aux éÎnements climatiques exceptionnels. La compétence de l'eau et de l'assainissement y relÚve des communes qui sont libres de se regrouper en intercommunalité pour exercer cette responsabilité. Dans le secteur de l'assainissement, les territoires d'Outre-mer avec statut de département sont concernés par les mises en cause pour non-conformités à la directive-cadre européenne sur les Eaux résiduaires urbaines (ERU). Deux enjeux sectoriels découlent de ces caractéristiques : · préserver les ressources en eau et contribuer à l'adaptation au changement climatique en développant l'ensemble du sous-secteur de l'assainissement. Le rattrapage du retard en infrastructures, en particulier en stations d'épuration, permettra de répondre au défi environnemental et de respect de la réglementation ; · améliorer le niveau du service de l'eau : le renforcement des performances du secteur contribuera à la cohésion sociale. Ces efforts cibleront les enjeux de la qualité irréguliÚre du service (qualité de l'eau et disponibilité), de la couverture réduite des quartiers informels, des pertes importantes en distribution et de la faible capacité d'autofinancement. B. Les bailleurs : la France et la Commission européenne Les financements du secteur de l'eau et de l'assainissement ont surtout pris, jusqu'ici, la forme d'interventions de l'État français, de la Caisse des dépÃŽts et consignation ainsi que de la CE. Le bilan : une forte disparité L'AFD finance les programmes d'investissement des collectivités territoriales. Le paramÚtre le plus discriminant pour analyser ces territoires est la maturité des politiques sectorielles. On peut à ce titre distinguer trois grands ensembles : · les territoires ayant le statut de Collectivités d'outre-mer (COM), situés dans la zone Pacifique : Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna. Le Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 214/231 contexte institutionnel et réglementaire y est en décalage par rapport à celui de la métropole, et les politiques sectorielles y sont en pratique moins mûres ; · l'île de Mayotte, la Guadeloupe et la Guyane, Départements d'outre-mer (DOM) dans lesquels les réglementations métropolitaine et européenne sont applicables, mais où leur mise en oeuvre effective nécessite encore des efforts d'accompagnement importants ; · les autres DOM, où les politiques sectorielles sont claires et mises en oeuvre de façon effective : Martinique et Réunion. Dans le premier ensemble de territoires, l'AFD contribue à la planification et à l'organisation du secteur à travers le financement de schémas directeurs, des appuis institutionnels visant la clarification du rÃŽle et des responsabilités des acteurs, voire l'émergence de nouveaux acteurs. Dans les deux autres groupes, l'AFD finance les programmes d'investissement définis par les collectivités, sous forme d'appui budgétaire. L'appui à la planification et à la gestion des infrastructures se situe à la marge, les projets étant généralement validés par les services de l'État compétents. La stratégie « Outre-mer » : 50 millions d'euros ciblés sur l'assainissement et l'amélioration des performances L'AFD prévoit d'engager 50 millions d'euros par an en moyenne sur la période 20142018. La priorité d'intervention de l'AFD en Outre-mer portera sur l'assainissement en vue d'assurer la préservation de l'environnement marin et de la biodiversité et de répondre dans les DOM aux exigences de la directive-cadre européenne. Dans les COM, l'accÚs à l'eau pour tous ciblant les quartiers défavorisés et les sites isolés sera un enjeu pour améliorer la cohésion sociale des territoires. Les projets seront mis en oeuvre par les collectivités. Tous les projets seront envisagés sous l'angle de la durabilité des infrastructures, qui suppose la pérennité financiÚre des acteurs et une disponibilité suffisante de compétences. Lorsque celles-ci ne sont pas aÎrées, des actions de renforcement des capacités et d'appui institutionnel seront mises en oeuvre sur des fonds en subvention. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 215/231 Annexe 24 : Scénarios d'évolution institutionnelle étudiés 1. Valoriser l'unicité propres aux DROM de territoire département-région-bassin La Guyane, avec ses deux fleuves principaux constituant des bassins de vie partagés avec des pays voisins, est un territoire où la gestion par bassin est délicate. Inversement les DROM îliens ont a priori des atouts extraordinaires en matiÚre de gouvernance de l'eau que les bassins de l'Hexagone et bien des bassins dans le monde pourraient leur envier : l'unicité de l'échelle de la région, échelle de la planification stratégique, et du bassin hydrographique. Unicité de temps, de lieu et d'action : qu'est-ce que l'esprit français pourrait rêver de mieux ? Malheureusement, cet atout de la simplicité géographique ne se traduit pas encore par une adaptation des organisations : le processus de collectivité unique n'a fait l'objet de décisions favorables que dans deux régions et le processus y est évidemment délicat. Les instances de bassins (comité de bassin et office de l'eau) sont peu coordonnées avec les processus de planification stratégique régionaux et les SDAGE, quelque qu'en soit la qualité remarquable de rédaction et de présentation, n'en sont pas moins en décalage avec les pratiques et peu perçus comme des outils d'arbitrage engageant les parties prenantes. L'objectif de faire mieux converger cette activité avec la mise en oeuvre opérationnelle, objet principal de la présente mission, est donc un réel enjeu. 2. Cadre juridique : article 73 de la Constitution La réflexion sur la gouvernance de l'eau dans les départements d'Outre-Mer doit se fonder sur l'article 73 de la Constitution selon lequel « dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et rÚglements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particuliÚres de ces collectivités. »158 La jurisprudence a précisé la portée de cette rÚgle sur deux points : l'exigence de caractéristiques et contraintes particuliÚres et l'ampleur des adaptations possibles159. 158 Cette rédaction de l'article 73 de la Constitution, issue de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 élargit les cas dans lesquels sont possibles des adaptations, qui étaient auparavant limitées aux mesures « nécessitées (...) par la situation particuliÚre » de ces collectivités. Le Conseil constitutionnel exerce un contrÃŽle sur l'existence de caractéristiques et contraintes particuliÚres justifiant des adaptations et, en leur absence, déclare inconstitutionnelles les dispositions prises (CC du 12 août 2004). Le juge administratif se livre à un contrÃŽle identique pour les dispositions de nature réglementaire. Le Conseil constitutionnel Îrifie que l'ampleur des mesures d'adaptation n'excÚde pas ce qu'autorise l'article 73 de la Constitution. Il estime que les mesures d'adaptation, lorsqu'elles sont justifiées, « ne sauraient avoir pour effet de conférer aux départements d'outre-mer une organisation particuliÚre, prévue par l'article74 de la Constitution pour les seuls territoires d'outremer » (CC n° du 2 décembre 1982 et, avec des nuances et des précisions complémentaires, décision du 25 juillet 1984). Il apprécie dÚs lors si les mesures proposées n'excédaient pas les mesures d'adaptation tenant aux caractéristiques et contraintes de ces collectivités. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 216/231 159 3. Création de l'agence française de la biodiversité et de ses « délégations ultra-marines » La création de l'agence française de la biodiversité (AFB) est envisagée par le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Elle interviendrait par regroupement de l'ONEMA, de l'agence des aires maritimes protégées, de l'établissement public des parcs nationaux et du groupement d'intérêt public ATEN. Elle est en cours d'élaboration pendant les travaux de la présente mission. Le communiqué de presse de Madame la ministre en charge de l'écologie du 29 octobre 2014 prévoit explicitement la mise en place d'une représentation Outre-mer de l'AFB : « Comme l'ont souhaité les élus de l'Outre-mer et comme je l'ai bien volontiers accepté, la future agence devra disposer d'antennes ultra-marines qui favoriseront une gouvernance locale dynamique, et joueront, sur place, un rÃŽle d'appui de proximité [...] La biodiversité est un enjeu crucial et prioritaire dans tous les outremer et le levier d'un nouveau modÚle de développement créateur d'activités innovantes et d'emplois durables. » A. Considérations générales La situation de l'outre-mer est profondément différente de celle de l'Hexagone en matiÚre de gouvernance de l'eau à l'échelle régionale. En effet, l'assise territoriale du comité de bassin et de son exécutif, l'office de l'eau, coïncide, outre-mer, avec celle de la région et du département. Dans l'Hexagone, bien au contraire, elle se situe au niveau supra régional. Cette différence est lourde de conséquence : elle favorise des liens directs et complexes entre d'une part, département et région et d'autre part les institutions en charge de la politique de l'eau. En outre, pour des raisons d'échelle, ce dispositif est source de faiblesse et de moyens limités des offices et des comités de bassin d'Outre-mer au regard de leurs homologues de l'Hexagone. Les offices n'auront jamais, en l'état du dispositif, la puissance de collecte financiÚre et de redistribution interne aux bassins qu'ont acquise les agences de l'eau. Nous l'avons vu (2.7.2) l'essentiel de l'ingénierie financiÚre repose sur des ressources extérieures : fonds européens et subventions de l'ONEMA. Les ressources propres des offices de l'eau leur permettent de financer des études, de fournir une expertise et d'apporter des soutiens aux maîtrises d'ouvrage. Les subventions qu'ils fournissent aux programmes régionaux dans le cadre des PPI de 5 ans (programme pluriannuels d'intervention) ont en général un caractÚre limité (20 à 30 % maximum des investissements) qui n'ont guÚre d'effet déclencheur. Il semble souhaitable de mettre en place, dans chaque département d'outre-mer, un guichet unique chargé de l'appui et du montage de projet à l'échelon régional. Ce dispositif doit prendre en compte la gestion des crédits du ministÚre en charge de l'outre-mer par les préfets et le transfert aux régions de la responsabilité de la programmation des crédits européens, FEDER et FEADER. La création de cette structure de niveau régional est l'occasion de prendre en compte la mise en place de l'antenne ou délégation ultra-marine de l'agence française de la biodiversité. Cette réforme se traduirait donc par la constitution dans chaque département d'outre-mer d'une agence régionale de l'eau et de la biodiversité, qui peut se concevoir suivant différents scénarios qui sont explorés ici. B. Divers scénarios envisagés a) La création d'une agence de l'eau et de la biodiversité supra-régionale Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 217/231 Couvrant plusieurs départements d'outre-mer : bassins Antilles/Guyane et Océan indien, avec la Réunion et Mayotte. Le statut de ces agences serait aligné sur le droit commun de l'Hexagone. Cette solution nécessite une réforme législative. La loi d'orientation sur l'outre-mer du 13 décembre 2000 a créé des offices de l'eau, établissements publics des départements, différents des agences de l'eau qui sont rattachés à l'État. L'idée serait d'aligner le régime des départements d'outre-mer sur celui de la métropole. Ces nouvelles agences de l'eau disposeraient d'antennes régionales dans chacune des régions, chargées des relations avec les collectivités locales et de relayer leur politique sur le plan territorial ainsi que de reprendre la mission classique, dévolue aux offices de l'eau, d'assurer l'exécutif des comités de bassin. Cette formule comporte certains avantages : elle est facteur de mutualisation, voire d'harmonisation et de péréquation par rapport aux contextes locaux. Elle donne un poids et une autorité accrus à l'Outre-Mer dans la négociation des crédits nationaux et européens. Par un effet d'échelle, elle rapproche l'Outre-Mer de l'Hexagone en permettant à ces nouvelles agences de disposer de moyens beaucoup plus conséquents. Elle offre une perspective d'ensemble en matiÚre de répartition des financements à l'échelle de la zone concernée, en fonction des priorités et des urgences, favorise une solidarité entre les régions. L'agence de l'eau ainsi créée constituerait un relais territorial de la future agence française de la biodiversité qui lui déléguerait ses crédits. Cette agence supra-régionale aurait vocation à intégrer les établissements publics territoriaux relevant de l'agence française de la biodiversité. Elle comporte aussi des inconÎnients, outre la lourdeur des modifications législatives à accomplir. Elle encourt la critique d'un éloignement du terrain, même si la création de bureaux régionaux permet d'y répondre. Elle pourrait favoriser le sentiment d'une recentralisation concernant l'Outre-Mer qui ne correspond pas à la réalité car les nouvelles agences, en tant qu'établissements publics, donc entité décentralisées bénéficieraient d'une large autonomie dans leur fonctionnement vis-à-vis de l'Etat. Enfin, si la solidarité entre la Réunion et Mayotte s'impose naturellement, de même qu'entre la Martinique et la Guadeloupe, la situation de la Guyane est plus contestable mais un traitement différencié pour cette derniÚre n'est pas inconcevable le cas échéant. Sur le plan juridique, cette innovation a l'avantage de la simplicité, allant dans le sens d'un rapprochement vers le droit en vigueur dans l'Hexagone, elle ne nécessite pas d'aménagement particulier au titre de l'article 73 de la Constitution. b) La création d'une structure régionale en charge des programmes de la politique de l'eau et de la biodiversité. Trois options ont semblé possibles a priori. Un établissement public de l'État au niveau régional Il aurait vocation à se substituer à l'office de l'eau tout en devenant l'antenne territoriale de l'agence française de la biodiversité et en regroupant les établissements publics qui relÚvent désormais de sa tutelle (parcs nationaux) les parcs naturels régionaux et aires marines le cas échéant. Cet établissement public reprendrait les attributions de l'office de l'eau et formerait un bloc de compétence eau et biodiversité. La formule a l'avantage de la cohérence administrative : c'est un établissement public de l'État qui constitue l'antenne régionale de l'agence française de la biodiversité, elle-même établissement public de l'État. Elle faciliterait la déconcentration de crédits auprÚs de l'antenne. La fusion avec l'office de l'eau est dans la logique des missions dévolues à la future agence française de la biodiversité qui inclut « la conduite ou soutien de Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 218/231 programme de recherche dans le domaine de l'eau » et « les concours techniques, et administratifs aux autres établissements publics en charge de la gestion de l'eau... » Ces deux compétences de l'agence sont aussi au coeur de l'activité quotidienne des offices de l'eau. La jonction entre les deux institutions ­ future antenne de la biodiversité et office de l'eau semble être la formule la plus appropriée en termes de cohérence de l'action publique. Cette formule n'est pas dénuée d'inconÎnients, notamment politiques, risquant de susciter des réactions négatives de la part des élus face à ce qu'ils pourraient qualifier de processus de recentralisation. Elle peut également être ressentie comme une mainmise du secteur de l'eauy sur celui de la bio-diversité. L'éventuelle extension en cours de débat parlementaire du rÃŽle des agences de l'eau dans l'Hexagone aux domaines de la biodiversité va pourtant dans le même sens. Un établissement public régional ou de la future collectivité unique (Martinique, Guyane). L'agence régionale de l'eau et de la biodiversité serait dans cette hypothÚse rattachée à la région ou à la future collectivité unique dont elle deviendrait un établissement public. Elle intégrerait les mêmes institutions que dans l'hypothÚse précédente : parcs nationaux, aires marines. Le processus de constitution d'un bloc eau et biodiversité serait respectée. Cette nouvelle structure serait à la fois office de l'eau et antenne de la biodiversité. Le rattachement à la région ou à la collectivité unique, futurs gestionnaires des fonds européens, aurait l'avantage de placer l'établissement public dans une position stratégique, à la conjonction des sources de financement européens, des subventions de l'agence française de la biodiversité et de ses propres ressources : celles issues de redevances jusqu'alors dévolues aux offices de l'eau. Cette hypothÚse soulÚve toutefois des questions de nature juridique. Elle revient à confier à un établissement public régional la mission de représenter un établissement public national sur le plan territorial. Au titre de l'article 73 de la Constitution, il peut être envisagé une formule de conventionnement entre la région et l'agence française de la biodiversité pour confier à la premiÚre, à travers un établissement public qui lui est rattaché, une mission d'antenne territoriale de la seconde. Autre obstacle de nature juridique : le statut étatique des parcs nationaux et aires marines. L'article 73 offre là aussi la possibilité de confier à un établissement public régional une mission pour le compte de l'État. Il importe dans cette hypothÚse de concevoir un conseil d'administration de la nouvelle agence régionale de l'eau et de la biodiversité où l'Etat serait largement représenté et en mesure de faire entendre sa voix. Cette formule a l'avantage de la compatibilité avec le principe de décentralisation. En cas de création d'une collectivité unique, ayant vocation à devenir un pÃŽle de pouvoir considérable sur le territoire, il paraît difficile d'en laisser à l'écart la future agence de l'eau et de la biodiversité. Une structure légÚre, à vocation de coordination des établissements existants. Elle serait aussi de niveau régional, avec un statut d'établissement public d'État ou de la région ou de la collectivité unique. Cependant, à la différence des deux hypothÚses précédentes, elle n'aurait pas pour objectif d'intégrer les offices de l'eau, qui garderaient leur compétence et leur rattachement au département en l'absence d'une collectivité unique. Les enveloppes régionales des crédits d'intervention de l'agence française de la biodiversité lui seraient déléguées à travers un contrat de type CPER. Les autres établissements publics feraient l'objet d'une coordination et non d'une intégration. Cette solution a l'inconÎnient de créer une nouvelle structure se Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 219/231 superposant à d'autres existantes, complexifiant le paysage de la gouvernance régionale de l'eau. 4. Outils possibles prévus par la loi pour les délégations de l'agence française de la biodiversité Outre-mer Au stade de la finalisation de la rédaction du présent rapport, le débat parlementaire n'est pas terminé. Les dispositions citées ci-dessous traitent s'appuient sur la version du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages au 6 juin 2015 ou sur des dispositions préexistantes. A. Établissements publics de coopération environnementale (EPCE) L'EPCE trouve son origine dans la volonté d'améliorer la coopération entre l'État et les collectivités locales lorsque les missions sont partagées. La création de cette nouvelle catégorie d'établissement public est prévue l'article 32 du projet de loi. L'EPCE se greffe juridiquement sur une catégorie d'établissements publics existante, les établissements publics de coopération culturelle (EPCC), régis par le code général des collectivités territoriales, dont un rapport au Sénat avait tiré un bilan positif en 2005. L'article 32 dispose que les collectivités territoriales ainsi que leurs groupements peuvent constituer avec l'État et les établissements publics nationaux « un EPCE chargé d'accroître et d'améliorer les connaissances sur l'environnement, leur diffusion, la sensibilisation et l'information des publics, d'apporter un concours scientifique et technique auprÚs des pouvoirs publics et d'assurer la conservation d'espÚces ou la mise en place d'actions de restauration de milieux ». Outre l'article 32, qui créé et fixe les principales rÚgles de l'EPCE, on retrouve l'expression dans 2 autres articles du projet de loi, lesquels offrent 2 exemples de recours éventuel : L'EPCE est cité à l'alinéa 53 de l'article 9 du projet de loi : « les délégations de l'AFB peuvent être constituées en établissements publics de coopération environnementale ». Un EPCE ne semble, au vu de ses missions, pas en mesure d'apporter des soutiens financiers ni percevoir des redevances. Cette limitation semble délicate au regard des objectifs proposés par la mission, sauf à considérer que l'EPCE n'intervient pas dans la conférence des bailleurs et que l'AFB et l'Office de l'eau y sont présents directement. B. GIP Le groupement d'intérêt public (GIP) permet également la mise en commun de ressources humaines et financiÚres entre l'État et des collectivités locales. Il offre une grande souplesse, encore accrue depuis la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit. Comme l'EPCE, il peut associer des partenaires publics et priÎs et il offre des garanties de contrÃŽle importantes (contrÃŽle économique et financier, présence d'un commissaire du gouvernement). C'est davantage une structure centrée sur un projet mené par et pour ses membres, il est souvent difficile de Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 220/231 l'orienter vers une activité de service tournée vers d'autres partenaires. Il faut souligner un rapprochement ces derniÚres années entre l'établissement public et le GIP : durée de vie illimitée du GIP, plus grande place au sein des conseils d'administration des EP aux acteurs autres que l'État, etc. C. Association L'association pose des difficultés tant en matiÚre de contrÃŽle par les structures publiques, de statut des salariés qu'en matiÚre de financement et de présence de l'État. 5. Rattachement : une notion à géométrie variable La notion de « rattachement » est bien connue pour les établissements publics : par exemple, les offices de l'eau, malgré quelques spécificités, sont des établissements publics locaux rattachés (au sein de la collectivité de rattachement) actuellement aux départements. Une autre notion de rattachement, en vue essentiellement de mutualiser des moyens, est évoquée à deux reprises dans le projet de loi. L'article 8 définit cette notion de rattachement : « Un établissement public de l'État régi par le présent code peut être rattaché à un ou plusieurs établissements publics de l'État, à la demande des deux tiers des membres de son conseil d'administration et aprÚs avis du ou des établissements auxquels ce rattachement est demandé, afin de mettre en commun des services et moyens. Les services et moyens mis en commun entre les établissements sont précisés par décret. En cas de rattachement, les établissements conservent leur personnalité morale et leur autonomie financiÚre ». L'article 10 prévoit son application aux parcs nationaux : « tout établissement public d'un parc national est rattaché à l'Agence française pour la biodiversité ». Dans le sens de ces divers textes, aucun « rattachement » n'est donc envisagé dans les textes actuels des offices de l'eau (qui ne sont pas des établissements publics de l'État) à la délégation de l'agence française pour la biodiversité. La notion de rattachement d'un établissement public local à un EPCE n'est pas non plus prévue en l'état des textes. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 221/231 Annexe 25 : CritÚres complémentaires de description des services La mission a constaté que les paramÚtres définis dans SISPEA n'apportaient qu'une information insuffisante pour permettre des analyses des niveaux de services et des performances des services publics d'eau potables et d'assainissement. Ces données sont par ailleurs rarement disponibles dans les documents de planification (schémas directeurs). Le développement de contrats des progrÚs tout comme l'amélioration de l'information du public suppose que certains indicateurs puissent être suivis au mieux. La présente annexe présente quelques pistes pour compléter utilement cette information. Elle est fondée sur la liste des informations que la mission a demandé aux DEAL et aux Offices de l'eau de collecter entre le mois de décembre 2014 et fin février 2015, en complément du remplissage des données dans SISPEA. Cette derniÚre tâche ayant elle-même présenté de nombreuses difficultés, et n'ayant été accomplie que trÚs partiellement, cette collecte complémentaire, a priori encore plus délicate car ne s'appuyant pas sur des indicateurs normés et dont le remplissage est obligatoire, a été finalement laissée de cÃŽté par les acteurs locaux, au profit d'informations plus qualitatives que la mission n'a pas manqué de valoriser dans sa réflexion. Il conviendrait qu'un groupe de travail reprenne cette liste et transforme chacun de ces types d'information souhaitables dans des indicateurs ayant la rigueur des normes de définition permettant leur ajout dans le systÚme national d'information sur l'eau. Certains d'entre pourraient utilement compléter SISPEA, d'autres sont plus adaptés aux contrats des services. Ces indicateurs peuvent être sans objet dans la plupart des départements (exemples : bornes fontaines, tours d'eau), mais essentiels dans certains. Sauf précisions particuliÚres, ces indicateurs concernent les services d'eau potable et d'assainissement. Il s'agit bien d'indicateurs complémentaires. Cela ne doit pas faire oublier que certains des indicateurs essentiels de SISPEA sont trÚs insuffisamment renseignés (notamment les taux de renouvellement de réseaux). 1. Service rendu Bornes fontaines · Nombre de bornes fontaines, existantes, en service et hors service, avec indication des volumes comptés vendus aux bornes, estimations des populations desservies par ce moyen. Défaillances de continuité de desserte (coupures d'eau, tours d'eau). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 222/231 · Population concernée et durée de ces coupures (hors intervention sur les réseaux en fonctionnement normal). Indicateur global annuel : habitant. jour par an (habitants raccordés non desservis). Interventions curatives · Nombre d'intervention de réparation de fuites. Délais de réparation (temps écoulé entre signalement et premiÚre intervention sur le terrain). Salubrité · Desserte par une eau : · de surface ne faisant pas fait l'objet d'un traitement de potabilisation avec une turbidité de l'eau brute supérieure à 2 et à 20 NTU (durée et population) de surface traitée avec une eau brute supérieure à 20, 100 et 500 NTU (durée et population) · · Existence et nature des messages délivrés à la population durant ces épisodes 2. Exploitation et patrimoine Maintenance et exploitation · Nombre et coût d'interventions curatives (réparations de fuites, remplacement de pompes non programmées, etc.) Nombre et coût annuel des opérations programmées de maintenance et réparation des réseaux. · Préservation du patrimoine · · · · · · · Existence partielle/généralisée de réducteurs de pressions, Étude récente d'équilibrage des pressions, Télégestion, Gestion dynamique jour-nuit des pressions Autres mesures (précautions de remise en eau aprÚs tours d'eau, etc.) Existence ou non de schéma pluriannuel d'alimentation en eau potable Existence ou non d'un zonage de desserte (périmÚtre d'exécution du service) Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 223/231 · Existence de diagnostics de fonctionnement du service ou diagnostics patrimoniaux (états normaux ou dégradés par secteurs identifiés) Existence d'un programme pluriannuel de renouvellement des réseaux et ouvrages (adduction et distribution) Existence d'un programme de sectorisation des réseaux (adduction et distribution) Existence d'un programme annuel préventif d'intervention approuÎ · · 3. Recettes Comptage et recouvrement · Taux de compteurs en service et de compteurs défaillants ou bloqués. Ventilation des volumes non facturés entre pertes physiques en réseau et prélÚvements sauvages Pourcentage des factures non émises Volume d'impayés aprÚs un an et de demande de remises gracieuse Recettes échues non recouvrées figurant au bilan du compte de gestion Part des créances non recouvrables Taux de raccordement effectif au réseau d'assainissement taux des usagers raccordables non raccordés (présence d'un réseau, mais absence de raccordement) ; Facturation pour les usagers raccordables non raccordés (Application du doublement de redevance ? Dispense de redevance ?). · · · · · · · Gestion sociale · Nombre de dossiers déposés annuellement au titre du Fonds Solidarité Logement (FSL) au Département Barême de facturation (ces données sont des données de base au sein de SISPEA, mais ne sont pas au niveau indicateur : elles sont généralement trÚs mal renseignées). · 4. Gestion, organisation Gestion budgétaire et financiÚre · Existence/absence d'un budget annexe commun eau potable et assainissement et de budgets séparés Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 224/231 · Équilibre budgétaire : ratios normalisés du budget annexe (capacité d'autofinancement, dont dotation aux amortissements, durée d'extinction de la dette). Transferts opérés depuis le budget général et circonstances de ces transferts. Existence d'une étude financiÚre de fonctionnement du service · · Organisation de la responsabilité d'autorité organisatrice · En cas de délégation de service : · utilisation d'une AMO en appui des négociations et du suivi des DSP ? · En cas de régie : · existence d'un contrat interne entre l'autorité organisatrice et son opérateur · Effectifs et masses salariales au sein de l'autorité organisatrice en charge de la gestion et du contrÃŽle du respect du contrat interne et de la performance de la régie en tant qu'opérateur Effectifs et masses salariales de l'opérateur (public ou priÎ) affectés aux différentes composantes de l'activité (facturation, comptabilité, gestion prévisionnelle technique, exploitation, entretien, maîtrise d'ouvrage et maîtrise d'oeuvre de travaux neufs) · Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 225/231 Annexe 26 : Glossaire des sigles et acronymes Acronyme AAH AAMP AC AE AEEH AEP AFB AFD AMO ANC ARS ASTEE ATEN BD ERU BOP BRGM BTP BVS CACEM CACL CAF CANBT Allocation adultes handicapés Agence des aires marines protégées Assainissement collectif Autorisations d'engagement Allocation d'éducation de l'enfant handicapé Alimentation en eau potable Agence française de la biodiversité Agence française de développement Assistant à maîtrise d'ouvrage Assainissement non collectif Agence régionale de santé Association scientifique et technique pour l'eau et l'environnement Acteurs territoires espaces naturels Base de données sur les eaux résiduaires urbaines Budget opérationnel de programme Bureau de recherches géologiques et miniÚres Bâtiment et travaux publics Bulletin de veille sanitaire Communauté d'agglomération du centre de la Martinique Communauté d'agglomération du centre littoral (Guyane) Capacité d'autofinancement Communauté d'agglomération Nord Basse Terre (Guadeloupe) Signification CANGT ­ ex CCNGT Communauté d'agglomération Nord Grande Terre (Guadeloupe) ex communauté de commune CASBT CASUD CC CCF CCISM CD CDC CE CGAAER CGCT CGDD CGEDD CGEG CIMAP CINOR CIRAD COI Communauté d'agglomération Sud Basse Terre (Guadeloupe) Communauté d'agglomération Sud (Réunion) Conseil constitutionnel Consommation de capital fixe Chambre consulaire interprofessionnelle de Saint-Martin Conseil départemental Caisse des dépÃŽts et consignations Conseil d'État Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux Code général des collectivités territoriales Commissariat général au développement durable Conseil général de l'environnement et du développement durable Compagnie générale des eaux de Guadeloupe Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique Communauté intercommunale du Nord de la Réunion Centre de coopération internationale en recherche en agronomie pour le développement Commission de l'Océan indien Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 226/231 Acronyme COM CP CR CRC CSPE D DAAF DAP DBO5 DCE DCO DCSMM DEAL DEB DERU DGA DGALN DGOM DGS DHFF DIREN DOM DPE DPF DPM DREAL DRFIP DROM DSP EDF EEASM EH EPCE EPCI(-FP) ETP FCTVA FEADER FEDER FEDOM FNORS FSL GEMAPI GIP GMAO Collectivité d'Outre-mer française Crédits de paiement Conseil régional Chambre régionale des comptes Signification Contribution au service public de l'électricité Densité d'abonnés Direction départementale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (Outre-mer) Dotation aux amortissements et aux provisions Demande biochimique à 5 jours Directive-cadre européenne sur l'eau Demande chimique en oxygÚne Directive-cadre stratégie pour le milieu marin Direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Outre-mer) Direction de l'eau et de la biodiversité Directive eaux résiduaires urbaines Directeur général adjoint Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature Direction générale des Outre-mer Direction générale des services Directive habitat-faune-flore Direction régionale de l'environnement Département d'outre-mer Domaine priÎ de l'État Domaine public fluvial Domaine public maritime Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement(métropole) Direction générale des finances publiques Départements et régions d'Outre-mer Délégation de service public Électricité de France Établissement des eaux et de l'assainissement de Saint-Martin Équivalent-habitant Établissement public de coopération environnementale Établissement public de coopération intercommunale (à fiscalité propre) Équivalent temps-plein Fonds de compensation de la TVA Fonds européen agricole pour le développement rural Fonds européen de développement régional Fédération des entreprises d'Outre-mer Fédération nationale des observatoires régionaux de santé Fonds solidarité logement Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations Groupement d'intérêt public Gestion de la maintenance assisté par ordinateur Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 227/231 Acronyme IDH IEDOM IFREMER IGA IGAM IGPEF ILC INRA INSEE IRD IWA LVAD MAPTAM Md MEDDE MES MISEN MOM NFU NOTRe OBAG OCDE ODD OdE OMD OMS ONCFS ONEMA ONF ONG PAPA pb PIB PLU PME-PMI PN PNUD PPI PRN PRSE PS-Eau PTOM R&D RHI Indice de développement humain Signification Institut d'émission des départements d'Outre-mer Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer Inspection générale de l'administration ­ (inspecteur général, inspectrice générale) Inspection générale des affaires maritimes (ingénieur général, ingénieure générale) Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts (ingénieure générale) Indice linéaire de consommation Institut national de recherche agronomique Institut national de la statistique et des études économiques Institut de recherche pour le développement International Water Association Laboratoire Îtérinaire et d'analyse départemlental (Mayotte) Loi de modernisation de l'action publique territoriale et de l'affirmation des métropoles milliard MinistÚre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie MatiÚres en suspensions Mission interservice de l'eau et de la nature MinistÚre des outre-mer Formazine Nephelometric Unit Projet de loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République Projet d'office de la biodiversité de Guyane Organisation de coopération et de développement économiques Objectifs de développement durable Office de l'eau Objectifs du millénaire Organisation mondiale de la santé Office national de la chasse et de la faune sauvage Office national de l'eau et des milieux aquatiques Office national des forêts Organisation non gouvernementale Plan d'action pour le parc amazonien (Guyane) Point de base (0,01 %) Produit intérieur brut Plan local d'urbanisme Petites et moyennes entreprises-industries Parc national Programme des Nations-unies pour le développement Programme prévisionnel d'investissement Parc naturel régional Plan régional santé-environnement Programme solidarité eau Pays et territoires d'outre-mer Recherche et développement Résorption de l'habitat insalubre Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 228/231 Acronyme RUP SAGE SANDRE SAR SCNA SCOT SDAGE SDOM SEM SEMOP SEMSAMAR SEQ-Eau SGAR SGDE SIADGT SIAEAG SIEAM SIG SIG SIM SISCM SISPEA SMAE SMDS SME SOeS SP2000 SPIC SPL SREPEN STEP TCO TVA UC UE UTN ZPG Région ultra-périphérique Signification Schéma d'aménagement et de gestion des eaux Service d'administration nationale des données et référentiels sur l'eau Schéma d'aménagement régional Syndicat de communes Nord-Atlantique (Martinique) Schéma de cohérence territoriale Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Schéma départemental d'orientation miniÚre (Guyane) Société d'économie mixte Société d'économie mixte à opération unique Société d'économie mixte de Saint-Martin SystÚme d'évaluation de la qualité de l'eau Secrétariat général aux affaires régionales Société guyanaise des eaux Société ImmobiliÚre et Agricole De La Grande Terre Syndicat intercommunal d'alimentation en eau et d'assainissement de Guadeloupe Syndicat intercommunal de l'eau et de l'assainissement de Mayotte Société immobiliÚre de Guadeloupe SystÚme d'information géographique Société immobiliÚre de Mayotte Syndicat intercommunal du centre et du sud de la Martinique SystÚme d'information sur les services publics d'eau et d'assainissement Société mahoraise des eaux Société martiniquaise de service Société martiniquaise des eaux Service de l'observation et des statistiques Service Public 2000 Service public à caractÚre industriel et commercial Société publique locale Société réunionnaise pour l'étude et la protection de la nature (Réunion Nature Environnement) Station d'épuration Territoire de la cÃŽte ouest (la Réunion) Taxe à la valeur ajoutée Unité de consommation Union européenne Unité de turbidité néphélométrique Zone des cinquante pas géométriques Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 229/231 http ://www. developpement-durable. gouv. fr/  (ATTENTION: OPTION es volumes consommés sont stables à la Martinique et à la Guadeloupe sous l'influence conjuguée d'une stabilité démographique et d'une stagnation ou diminution de la consommation individuelle. · A Saint-Martin (consommation moyenne de 72 L/j/hab) et à Mayotte, la faible consommation par habitant desservi peut s'expliquer par un taux important d'alimentation par d'autres sources (citernes, et, en outre, à Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 34/231 Saint-Martin, dessalement priÎ) et au moins à Mayotte par des habitudes d'économie. Les consommations du milieu rural de Guyane ne sont pas connues mais pourraient présenter les mêmes caractéristiques. Les « écarts », qui peuvent représenter plusieurs milliers d'habitants), y sont peu ou pas alimentés par des réseaux collectifs. · Les consommations unitaires et les prix, dans une certaine mesure, se compensent pour établir une facture d'eau globalement plus homogÚne, une fois calculée en euros par an et par habitant. Ainsi prix exceptionnellement bas et consommations exceptionnellement éleÎes se compensent-ils assez largement à la Réunion ; · La facture d'eau est particuliÚrement éleÎe en Guyane : le prix de l'eau plus important encore qu'en Martinique n'est guÚre compensé par la faiblesse des consommations, comme en Martinique. · Le poids de l'eau dans le budget des ménages atteint des niveaux trÚs éleÎs en Martinique, pour une part significative de ceux-ci, et tout particuliÚrement les personnes seules et les grandes familles. Bien que des éléments comparables n'y aient pas été produits, il est vraisemblable que ce diagnostic vaille également pour la Guyane. Toutes les composantes objectives des charges du service sont plus éleÎes que dans l'Hexagone : énergie, réactifs, équipements, salaires. Pourtant, à l'exception notable de la Martinique, de Saint-Martin et de la Guyane, les tarifications restent à des niveaux inférieurs à ceux de l'Hexagone. Même lorsque les services sont assurés de façon trÚs satisfaisante (Ouest et Sud de l'île de la Réunion), avec des taux d'impayés relativement raisonnable et une gestion technique solide, les prix sont bas au regard de ces coûts : même ces services ne dégagent pas des capacités suffisantes pour une gestion patrimoniale des réseaux. 6,00 5,00 4,00 prix moyen 3,00 2,00 1,00 0,00 Martinique Réunion France entiÚre Guadeloupe Mayotte Guyane AC AEP Figure 3: Prix moyens 2012 (/m3) pour une facture de 120m3. Part de l'eau potable (AEP) et de l'assainissement collectif (AC). Source : Données SISPEA. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 35/231 Les tarifications progressives qui ont été appliquées ici ou là ont parfois eu des effets contre-productifs21, en particulier à St Martin. Les plus gros consommateurs, y compris assimilés domestiques (hÃŽtels, lotissements) y ont multiplié les solutions autonomes (forages anarchiques, dessalement, puis STEP) et cela conduit à des réductions d'assiette conduisant à augmenter le tarif des autres abonnés. La tarification sociale de l'eau et les dispositifs du fonds solidarité logement (FSL) sont peu mobilisés au regard des enjeux pourtant trÚs prégnants des difficultés sociales et financiÚres d'une part importante de la population22. Le maintien d'un prix globalement bas semble plus consensuel qu'une augmentation raisonnée des prix de l'eau pour ceux qui peuvent payer et la mise en place de mécanismes de régulation sociale pour les plus démunis. Au final, cette absence de recettes nuit à la qualité générale du service. 1.4.2. Quartiers d'habitat informel La situation de la Guyane et de Mayotte, qui comportent d'importantes populations (généralement immigrées illégales ou, en Guyane, issues de vagues antérieures d'immigration) en habitat informel23, conduit à rechercher des solutions transitoires pour améliorer ces situations, en tenant compte de la réticence des autorités (voire de la population résidente) à voir des équipements urbains venir stabiliser et consacrer ces occupations illégales. Les systÚmes informels existants pour la desserte en eau domestique sont de deux types : · le raccordement par des tuyaux (simplement posés au sol) à des résidences proches qui revendent l'eau aux familles non desservies ; les conditions de ces reventes sont trÚs mal connues, et couvrent tout le spectre qui va de la solidarité envers des proches dans le besoin à l'exploitation de populations en situation de grande précarité. Cette connexion habitat formel/informel est particuliÚrement développée à Mayotte et apporte un service qui, certes n'est pas d'une qualité exemplaire, mais se fait au moins à partir d'une eau contrÃŽlée sanitairement ; · les reventes d'eau par citernes et revente au fût et au bidon. Lorsque les tarifs pratiqués sont connus, ces services apparaissent extrêmement coûteux par rapport à une adduction d'eau potable. Par ailleurs la qualité sanitaire de l'eau est largement suspecte. En Guyane, ces systÚmes complÚtent l'approvisionnement fourni par les cours d'eau et les puits particuliers. 21 Comme releÎ précédemment, la tarification progressive n'explique pas tout : lorsqu'ils sont raccordés, les grands comptes sont loin d'être les meilleurs payeurs. À l'exception de la Guyane et de la Martinique, où les prix globaux sont relativement plus éleÎs, aucune collectivité d'autres DROM, malgré les difficultés sociales, ne s'est portée volontaire pour les expérimentations de tarification sociale (dites expérimentations Brottes). Définis à l'article 8 de la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 : « les secteurs d'habitat informel, [sont]constitués par des locaux ou installations à usage d'habitation édifiés majoritairement sans droit ni titre sur le terrain d'assiette, dénués d'alimentation en eau potable ou de réseaux de collecte des eaux usées et des eaux pluviales ou de voiries ou équipements collectifs propres à en assurer la desserte, la salubrité et la sécurité dans des conditions satisfaisantes. ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 36/231 22 23 Les situations sont trÚs variées : · quartiers informels de grande taille en milieu urbain (bidonvilles de Mamoudzou par exemple) ; · quartiers non viabilisés, en arriÚre et à proximité des secteurs viabilisés (nombreux cas à Mayotte et en Guyane), vivant en interaction forte formel/informel. Dans ces derniers peuvent coexister, du moins en Guyane, habitat précaire (en bois ou en tÃŽle) et maisons illégales trÚs confortables et construites en dur ; · écarts isolés pouvant comprendre plusieurs centaines d'habitants, notamment en Guyane amazonienne ; · hameaux clandestins dissimulés en colline ou à proximité des lieux de débarquement à Mayotte ; · en forêt guyanaise, hameaux constitués liés à l'orpaillage clandestin qui font l'objet d'un démantÚlement systématique (opération « Harpie ». Des réponses adaptées (bornes-fontaines, latrines et toilettes sÚches) existent et répondent à ces situations, dans le respect des engagements internationaux et de la dignité des personnes. L'intermédiation d'associations est indispensable pour une bonne adéquation des dispositifs aux besoins de la population : une bonne part des bornes-fontaines qui avaient été installées à Mayotte n'avaient pas été entretenues. L'implication, aujourd'hui, du Programme Solidarité Eau (PS-EAU : plateforme d'ONG spécialisée dans ces questions) auprÚs du SIEAM à Mayotte traduit la volonté aujourd'hui bien établie de développer ces services, qui avaient été antérieurement déconsidérés par certains élus. Des méthodes impliquant directement la population concernée dans la gestion de ces équipements sont des garanties de non-dégradation et d'entretien futur. Des précautions élémentaires doivent être prises (plateforme bétonnée, drainage des eaux autour de la plateforme) pour assurer la salubrité. Ces démarches sont largement pratiquées dans le monde dans des contextes analogues. Le systÚme de borne-fontaines à prépaiement par carte électronique 24, tel que pratiqué, a fait ses preuves : les dégradations sont rares quand la question sociale a été préalablement traitée25 par une écoute et une gestion locale adaptée, et la fraude, qui repose sur une assez grande créativité26, reste marginale. Il convient également de veiller à développer ces systÚmes à un coût maîtrisé : le coût d'investissement est d'environ 5 000 par borne, mais les frais d'entretien et de renouvellement peuvent atteindre 2 000 /an par borne s'ils ne sont pas gérés à 24 Un ordre de grandeur peut être donné à partir de l'expérience de Guyane : Dans un quartier de Saint-Laurent-du-Maroni, un bidon de 20 litres d'une eau non contrÃŽlée aurait été vendu jusqu'à 15 par des revendeurs. Les cartes de 10 m3 des bornes nouvelles monétiques sont payées 13 (soit 2,6ct pour 20 litres). Les exemples de bornes vandalisées existent, on peut faire l'hypothÚse qu'ils sont essentiellement le fait d'une part de revendeurs d'eau et d'autre part de situation où des bornes ont été situées aux frontiÚres entre deux communautés, avec l'idée d'économiser un peu d'investissement et quelles servent aux deux, alors que ces communautés sont en conflit. Des communautés ont d'ailleurs parfois elles-mêmes ajouté des capots de protection et organisé un gardiennage pour les protéger. Lors des visites de la mission, le moyen de fraude le plus commun consistait à utiliser deux cartes prépayées superposées. La premiÚre était vide, mais permettait, pour des raisons qui sont restées obscures à la mission, d'éviter que les volumes soient décomptés sur la deuxiÚme. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 37/231 25 26 l'économie27. Les quelques communes en Guyane qui se sont mobilisées en ce sens ont confié à leur délégataire la gestion de bornes-fontaines par avenant au contrat d'affermage . Si la collectivité est ainsi mieux garantie, et peut être mieux rassurée sur les risques judiciaires et pénaux de la responsabilité qu'elle prend, il est regrettable qu'il faille déplacer à grands frais un technicien spécialisé pour un entretien et une surveillance quasi quotidienne qui auraient été beaucoup plus économiquement confiés à un gardien sur place accepté par la communauté concernée28. Sans le développement à une plus grande échelle de tels dispositifs, la revente d'eau dans des conditions sanitaires nettement moins satisfaisantes et à des tarifs prohibitifs se poursuivra. Une densité suffisante de bornes est un facteur majeur du succÚs du programme, notamment dans les secteurs où le systÚme de revente d'eau entre habitat formel et informel est établi, et où les habitants peuvent aujourd'hui considérer avoir l'eau au robinet dans la maison. De même, il est difficile de structurer des réseaux d'assainissement dans des terrains parfois trÚs instables, en l'absence de voiries ou de sols stabilisés et d'offrir ce service sans le paiement d'une redevance d'assainissement hors de portée des moyens de ces familles en grande précarité. Certes, partout où c'est possible, le raccordement au réseau avec des mécanismes de solidarité semble une excellente chose. Mais dans bien des cas, des latrines et des toilettes sÚches permettraient d'assurer une meilleure hygiÚne29. La politique en la matiÚre est encore beaucoup trop timide (quelques dizaines de bornes-fontaines, en tout, en Guyane comme à Mayotte, alors que les besoins seraient de plusieurs centaines dans chaque cas pour disposer d'un service de meilleure proximité) et il convient certainement que les services de l'État, dans leur politique de contrÃŽle, tant sanitaire qu'au titre de la police de l'eau, intÚgrent l'utilité de développer au plus vite ces services minimaux et s'en fassent les porteurs auprÚs d'élus euxmêmes parfois réticents. 1.4.3. Autorités organisatrices L'annexe 11 réunit les éléments de diagnostic de la mission sur l'organisation des autorités en charge de l'eau potable et de l'assainissement. Assurer un service public d'eau potable ou un service public d'assainissement sont des compétences des communes. Celles-ci peuvent transférer cette compétence à des groupements de collectivités publiques ­ dont les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou à syndicats ad-hoc. La collectivité ainsi définie constitue l' « autorité organisatrice » du service. 27 Chiffres établi sur les 16 bornes-fontaines récentes de la communauté d'agglomération centre-littoral (CACL) autour de Cayenne. Ce point fait cependant débat : certaines expériences locales mal organisées en amont ont toutefois convaincu certains acteurs que le systÚme communautaire ou associatif était assez peu fiable et que les habitants étaient demandeurs d'un service public complet et non d'un « systÚme autogéré ». Il convient alors de prendre en compte explicitement cette réponse d'attente, tant au niveau national qu'européen et s'assurer que pour une dérogation à la directive eaux résiduaires urbaines, une latrine peut être considérée comme « un systÚme approprié assurant un niveau identique de protection de l'environnement ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 38/231 28 29 Les services publics d'eau et d'assainissement sont des services publics à caractÚre industriel et commercial. Pour une même autorité organisatrice et un même service public, la gestion de ce service (relation clientÚle, exploitation, entretien et maintenance, investissement) peut être confiée, en totalité ou par composantes, à un ou plusieurs « opérateurs » publics ou priÎs dont les statuts peuvent être trÚs divers (Figure 4). Figure 4: Les acteurs des services publics d'eau potable et d'assainissement en France. Source : P-A Roche et Ph Marest, in « Améliorer la performance des services publics d'eau potable et d'assainissement », ASTEE,2012. Les usagers, voire certains élus, ne perçoivent ou ne mettent pas clairement en avant que le service public de l'eau a la responsabilité de délivrer un service de bon niveau, dans la durée et dont les coûts doivent être supportés par les usagers. Certains perçoivent ce service public comme devant être gratuit et implicitement en tolÚrent dans ce même esprit un certain degré de défaillance30. Ceci conduit à ce que : · le souci du prix de l'eau prend le pas sur le niveau du service et la durabilité ; · l'importance de l'exercice de la responsabilité politique de l'autorité organisatrice du service est mal comprise ; · dans les cas de délégation de service, s'ajoute parfois la suspicion de profits excessifs ; · le niveau de formalisation des exigences est particuliÚrement faible, notamment envers les régies. Dans bien des cas, la stabilité d'une organisation d'une taille suffisante (syndicat, grande commune) mais suffisamment proche de la population et des élus communaux a favorisé la prise de conscience et l'exercice des responsabilités même si ses moyens sont limités (par exemple : Marie-Galante ou les syndicats du nord de la Grande Terre en Guadeloupe, du Nord Atlantique et Caraïbes ­ CAP Nord en Martinique). L'existence de ces services fonctionnant réguliÚrement ont permis des fusions permettant de bénéficier de l'accroissement de périmÚtre sans perte de gouvernance. 30 La tolérance aux dysfonctionnements (pannes, tours d'eau, eau distribuée non potable) est bien supérieure à celle rencontrée dans l'Hexagone. Dans certains cas, le service est encore récent et peut continuer à apparaître, même dégradé, comme un progrÚs. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 39/231 À l'inverse, les grands redécoupages ou les créations ex nihilo sur la base de services peu performants ou dans des contextes de conflits politiques sont porteurs de risques à court terme qui touchent tout particuliÚrement les Antilles : · En Guadeloupe, la situation reste préoccupante malgré tous les efforts faits par l'État et les collectivités pour sortir de la situation de crise occasionnée notamment par les difficultés du SIAEAG31. · En Martinique, le détachement de la gestion du SICSM au 1er janvier 2015 des communes du Lamantin et de Saint Joseph est un défi : non rÚglement des conditions financiÚres de fourniture d'eau par le SICSM, désaccord sur la dévolution des usines de production, attrition de l'assiette du SICSM, contentieux avec l'ancien exploitant. La création des syndicats uniques dans les Antilles a polarisé les débats et détourné les énergies de la gestion de court terme (s'accorder sur un prix de l'eau « en gros ») et de la préparation du moyen terme (faire face aux besoins de renouvellement). L'urgence est à la prise de compétence et la mise en ordre des gestions des EPCI-FP, à des affectations patrimoniales stabilisant les acteurs dans leurs rÃŽles et, pour les infrastructures d'intérêt commun, à des accords formalisés et la constitution, entre les EPCI-FP concernés, de l'outil spécifique (syndicat) permettant d'assurer le portage de ces ouvrages. 1.4.4. Opérateurs publics et priÎs Dans tous les DROM, gestion directe et gestion déléguée sont pratiquées. La gestion directe concernait en 2012 : · pour l'alimentation en eau potable environ 1/4 des services (3/4 France entiÚre) et 22 % de la population (39 % France entiÚre) ; · pour l'assainissement environ 1/3 des services (57 % France entiÚre) et 30 % de la population. A la Martinique et en Guadeloupe, le débat sur le mode de gestion est particuliÚrement aigu. Certains y considÚrent que les opérateurs priÎs s'enrichissent indûment par des tarifs anormaux, génÚrent ainsi des flux financiers vers l'Hexagone, dépendent de décisions et intérêts hexagonaux ou privilégient les cadres hexagonaux. Comme on l'a vu précédemment, ceci a conduit à des évolutions des modes de gestion (extension d'Odyssi, évolution du SIAEAG) non dénuées de risque de court terme ou pÚse sur les possibilités de regroupements de maîtres d'ouvrage. 31 L'implosion du SIAEAG a des causes multiples (gestion financiÚre hasardeuse, défaillance de facturation) auxquelles s'est ajouté la perte d'assiette consécutive à sa réduction de périmÚtre territorial dont les conditions financiÚres n'avaient pas été réglées préalablement ; le fonctionnement de Cap Excellence a été handicapé au départ par les difficultés d'incorporation de Baie Mahaut mais cette difficulté a été surmontée ; la dévolution des infrastructures du SIAEAG située sur la cÃŽte au vent n'est pas réglée et constitue un risque majeur (cf. revendication de l'usine de Capesterre Belle Eau par la CA Sud basse Terre) ; les conditions dans lesquelles la Communauté du Sud-Basse-Terre a repris de façon non anticipée en régie directe la gestion des services de nouvelles communes importantes, alors que ses services avaient déjà des difficultés à assurer la gestion des réseaux dont ils avaient la charge, ne sont pas propices à la qualité du service (les facturations semblent encore en mai 2015 difficiles à établir pour ces nouvelles communes). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 40/231 A. Les opérateurs publics La gestion par des opérateurs publics s'effectue : · par des régies communales ou plus récemment au niveau des EPCI. Celles-ci peuvent être en fait quasiment inexistante (certaines communes de Guyane et de Guadeloupe) ou avoir au contraire d'une trÚs bonne technicité (Saut-Paul de la Réunion, par exemple). La CASUD à la Réunion exerce en régie les compétences qui ont été transférées au niveau intercommunal. · par les syndicats dédiés à l'eau32 ; · par des établissements publics spécialisés33 (Odyssi à Fort de France, Établissement des eaux de Saint Martin, La Créole à la Réunion). B. Les opérateurs priÎs Les opérateurs priÎs interviennent généralement comme fermier. La concession est exceptionnelle (St Laurent du Maroni en Guyane : une usine de production d'eau potable, Saint Martin : usine de dessalement à l'origine ; CINOR à la Réunion pour le traitement des eaux usées) mais certains contrats d'affermage peuvent comporter des îlots concessifs. La prestation de service intervient ponctuellement. De petites entreprises de prestations de service, éventuellement de bonne réputation (par exemple fondées par des techniciens transfuges des grands opérateurs) opÚrent sur les installations priÎes, mais ne sont pas en mesure de traiter pour offrir une prestation globale avec des services publics. Généralement un délégataire « historique » en place depuis des décennies est en position dominante : Martinique (Suez-environnement), Guadeloupe et Saint-Martin (Veolia), Réunion (Veolia), Guyane (Suez-environnement), Mayotte (SOGEA). Il a constitué pour chaque territoire une société spécifique. Des opérateurs complémentaires ont néanmoins des parts de marché minoritaires : Martinique (SAUR) Guadeloupe (SAUR, Nantaise des Eaux34), Réunion (La CISE, du groupe SAUR, y a une part de marché proche de celle de Veolia, et SUDEAU, autre filiale de la SAUR, une part plus modeste). 32 Les syndicats « de métiers » ont permis de progresser dans la mise en oeuvre des services publics d'une façon indéniables. Ils mélangent cependant d'une façon qui n'est pas propice au dialogue de performance, les rÃŽles d'autorité organisatrice (qu'ils sont généralement, puisque les communes leur ont trÚs souvent délégué leurs compétences, même si parfois une partie de leur activité se fait en prestation pour des communes ayant conserÎ leur compétence, dans une logique in-house qui se rapproche alors des SPL) et les rÃŽles d'opérateur. Il s'agit de ce qu'on appelle souvent des régies personnalisées. La régie personnalisée est un établissement public placé sous le contrÃŽle de la collectivité. FinanciÚrement autonome, elle est dotée de la personnalité morale et applique les rÚgles de la comptabilité publique. La collectivité conserve cependant le contrÃŽle du service. C'est la solution la mieux adaptée à assurer une gouvernance cloisonnée entre les autorités organisatrices et leurs opérateurs publics. Il ne faut pas les confondre, même s'il y a des proximités, avec la notion, moins aboutie, de régie autonome. Une régie est dite autonome dÚs qu'elle bénéficie d'une certaine autonomie financiÚre sans pour autant disposer de la personnalité morale. L'avantage d'une telle formule est de doter certains services d'un budget autonome. Il est ainsi plus facile de respecter l'exigence d'équilibre financier imposée au SPIC. Cela apparaît cependant encore comme susceptible, en termes de responsabilité et de nature du dialogue de performance, une situation moins propice à la qualité que les régies personnalisées. La Nantaise des Eaux a été rachetée à le groupe Suez-environnement le 28 avril 2015. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 41/231 33 34 Les délégataires historiques sont souvent issus du décroisement des participations dans des sociétés « 50/50 » de la Société Lyonnaise des Eaux et de la Compagnie Générale des Eaux. L'annexe 12 présente les principales appréciations que la mission a pu recueillir auprÚs d'eux sur les perspectives d'évolutions des marchés. Les fragilités de la gouvernance, notamment dans les Antilles, les difficultés à mettre en place des managements favorables à la performance et les épisodes récents tant en Guadeloupe qu'en Martinique, ainsi que l'exiguïté de certains marchés, conduisent les DROM, hormis la Réunion, à être peu relativement attractifs pour ces opérateurs. C. Le défi d'accroître la technicité des services Plusieurs difficultés communes aux gestionnaires des services (en tant que maître d'ouvrage) et aux autorités organisatrices apparaissent. Un effet de ciseau se produit entre la croissance vigoureuse de la technicité des infrastructures (par exemple technologies membranaires, conduite des stations d'épuration mises aux normes DERU...) et le niveau technique d'origine de l'abondante main d'oeuvre d'exécution. Des exemples de non utilisation ou de non maintenance d'équipements (pressostat, poste de refoulement...) sont déjà rapportés en nombre significatif. La masse salariale déjà trÚs importante du fait de ce personnel historique limite les possibilités d'embauche de personnel ayant une formation technique plus adaptée. Le gisement des jeunes techniciens et ingénieurs qualifiés est insuffisant en Guyane, Mayotte, Saint Martin par le double effet de la rareté des natifs formés (il n'existe pas de formation sur place) et de la faible attractivité de la vie locale (certains natifs en poste ailleurs refusent les sollicitations locales). En Martinique et en Guadeloupe ces difficultés semblent en passe d'être résorbées. Cette question est beaucoup moins prégnante à la Réunion. La formation continue est difficile : il n'existe pratiquement pas de session régionale ce qui oblige à recourir à des formations hexagonales qui ne sont pas toujours adaptées aux spécificités tropicales. Le parangonnage connaît les mêmes difficultés. La situation des personnels des autorités organisatrices et des services en régie est de ce point de vue pire que celle des opérateurs priÎs qui bénéficient des politiques de leur groupe. Enfin, une difficulté propre aux autorités organisatrices est qu'historiquement, la premiÚre attribution exercée en propre était la composante administrative, la composante technique (maîtrise d'oeuvre ou assistance à maîtrise d'ouvrage, suivi techniques des délégataires) étant confiée aux services de l'État. Aussi elles ont souvent dû reprendre cette compétence ex nihilo lors du retrait de ceux-ci. La faiblesse des services techniques des maîtres d'ouvrage réduit leur capacité à discuter des hauts niveaux technologique proposés par les bureaux d'études ou la police administrative pour certains projets ou à suivre leur délégataire. Au sein de cet environnement difficile, il faut souligner que plusieurs autorités et services bénéficient de jeunes techniciens et ingénieurs trÚs prometteurs et Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 42/231 dynamiques souvent originaires de la région, dotés d'une premiÚre expérience hexagonale. L'encadrement décisionnel reste souvent fragile ; il repose souvent sur d'anciens « métropolitains » dont la légitimité est contestée par certains à ce titre ou de cadres locaux de culture administrative qui ne bénéficient pas d'expérience dans un service anciennement constitué (de facto dans l'Hexagone). Les cadres supérieurs techniques locaux sont rares et tous les interlocuteurs tremblent à l'idée de leur possible départ. D. Des outillages logiciels insuffisants Les logiciels de facturation des régies sont disparates, posent de nombreux problÚmes de maintenance et ne font guÚre l'objet des commandes groupées qui permettraient d'en améliorer la gestion et la maintenance applicative tout en faisant de substantielles économies d'investissement. L'inventaire physique des infrastructures (hors même des réseaux) est inégal. La cartographie des réseaux est rarement informatisée (SIG). Les bilans financiers ne prennent pas en compte les infrastructures anciennes faussant les amortissements. La GMAO (gestion de la maintenance assistée par ordinateur) n'est pas répandue. Les délégataires ont développé des éléments pour les besoins de leur gestion sur leurs fonds et outils propres (standards de leur groupe par exemple) mais les conditions de transférabilité (juridiques, financiÚres et techniques) ne sont pas précisées dans les contrats. Ces éléments couvrent davantage les infrastructures principales que le chevelu des réseaux de collecte et distribution. 1.4.5. Administration, gestion et finances A. Gestion et administration Les autorités organisatrices exercent leurs compétences administratives et financiÚres de maniÚre autonome depuis plus longtemps que les compétences techniques. Ainsi la mise en place de budgets autonomes suivant le plan comptable général (instruction M 49) remonte à 1993 environ ; l'ingénierie publique n'a disparu qu'environ dix ans plus tard. Dans les Antilles et en Guyane, lorsque les autorités existent effectivement (cf. infra), la maîtrise de ces compétences administratives et financiÚres est encore trÚs inégale selon les autorités et repose souvent sur des personnes nommées bien connues des interlocuteurs dont le départ met à mal le systÚme. En dehors de cas particuliers comme la commune de Saint-Louis la situation est moins préoccupante à la Réunion. L'annexe 13 présente un bilan des constatations de la mission dans ce domaine, pour lequel les chambres régionales des comptes sont fréquemment conduites à formuler des observations. B. Finances Les résultats des services sont souvent modestes. Celui du service d'assainissement est le plus fragile. Certains résultats seraient péjorés si la gestion des amortissements Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 43/231 était complÚte bien que la reprise des subventions neutralise une partie des dotations omises sur les immobilisations récentes. C'est particuliÚrement le cas des services d'assainissement qui étaient souvent en équilibre précaire et vireraient au déficit avec la modernisation des stations. Le recouvrement des coûts du service auprÚs des usagers est parfois trÚs faible 35 : la part des prélÚvements sauvages dans les « fuites » trÚs importantes de beaucoup de réseaux est difficile à apprécier, mais également de nombreux compteurs sont bloqués, des institutions importantes (hÃŽpitaux36, bailleurs sociaux, établissements publics, notamment lycées et collÚges) ne montrent pas l'exemple de l'acquittement de leurs factures. Il serait erroné d'imaginer que les problÚmes d'impayés sont uniquement le fait des ménages modestes, loin de là. De trop nombreux services ont une gestion de clientÚle et une émission des factures insuffisantes. Le service d'assainissement bénéficie souvent d'un « soutien occulte » du service d'eau potable notamment par l'imputation d'une quote-part « erronée » des charges de personnel. Dans certains cas, ce soutien est explicite sous forme d'une subvention. Ce transfert au service d'assainissement aggrave ainsi la carence du renouvellement de l'eau potable. Certains élus considÚrent qu'en application du principe d'équilibre du budget, un résultat bénéficiaire doit conduire à baisser le prix de l'eau. La capacité d'autofinancement n'est guÚre différente des résultats compte tenu de la faiblesse des dotations aux amortissements. La capacité d'endettement n'est de ce fait pas éleÎe. Lorsque le service n'a pas la personnalité morale, la capacité est celle de sa collectivité de rattachement qui est presque toujours à saturation. La mission a mené par elle-même l'analyse d'un certain nombre de comptes d'exploitations qu'elle a pu se procurer et a tenté d'établir des esquisses des équilibres financiers globaux des services en intégrant des plans d'investissement présentés par ailleurs (Annexe 14 : capacités d'autofinancement des services). Ces calculs n'ont cependant pu porter que sur un nombre limité de DROM et de services à l'intérieur de ceux-ci. Ils ont alimenté qualitativement la réflexion de la mission, mais un travail détaillé EPCI par EPCI est indispensable en lien avec les PPI correspondantes, avant d'établir des synthÚses globales DROM par DROM. Elle a été surprise de ne trouver quasiment aucun interlocuteur au sein des DEAL ou des Offices de l'eau qui aient conduit ou commandité de tels travaux (à l'exception notable de l'office de l'eau de la Réunion dans le cadre du schéma directeur en cours, mais les résultats n'étaient pas 35 Un niveau de 30 % d'impayés semble atteint actuellement en Guadeloupe, y compris pour des grandes EPCI-FP. La mission n'a pas moyen de valider ces estimations, mais elles semblent localement communément admises. Si tel était le cas, le service serait aujourd'hui géré de façon déficitaire. La facturation aux usagers pour cette collectivité pour l'eau potable, se fait pour la premiÚre tranche (0 à 50m3) à 0,97 et au-delà à 1,6 /m3. Avec 30 % de non paiement, cela signifie que le m 3 est acheté par la majorité des usagers en moyenne à 0,7 /m3 ; une partie de l'eau est achetée en gros au SIAEAG à 0,8 /m3 ; avec un rendement de la distribution autour de 50 %, cet achat à lui seul représente 1,6 /m3 délivré ; à ceci s'ajoutent les coûts de la gestion de la distribution, de la facturation, etc. Si l'on suppose (donnée théorique) que ce coût est de 0,5 /m3, cela signifie que le coût réel pour cette eau est aux alentours de 2,1 /m3 : les recettes couvriraient 1/3 de la dépense pour cette partie de l'eau distribuée qui est achetée en gros, hors effort d'investissement. Les dettes cumulées d'un grand hÃŽpital guadeloupéen à l'égard du service d'eau et d'assainissement atteindrait l'équivalent d'un an de ses propres crédits de fonctionnement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 44/231 36 disponibles au moment de la rédaction du présent rapport). Pour donner une premiÚre idée globale, la mission a extrapolé les données qu'elle avait analysées à l'ensemble des DROM, ces chiffrages étant cependant empreint d'incertitudes significatives compte-tenu de la méthode employée. Cette synthÚse est présentée au § 1.10.1. Les caractéristiques des comptes des services ont été examinées lors de l'analyse générale des caractéristiques des services d'eau potable et d'assainissement. Au bilan, l'absence d'évaluation des infrastructures qui ne sont pas trÚs récentes (conséquence de celle souvent sous-jacente de l'insuffisance des inventaires physiques) est particuliÚrement dommageable dans les services anciennement constitués (Antilles, Réunion, Agglomération de Cayenne) puisqu'elle contribue à l'absence de politique du renouvellement dont le besoin est pourtant immédiat. La Martinique et la Guadeloupe fournissent des ordres de grandeur : · La valeur du patrimoine AEP de la Martinique a été estimée dans son schéma directeur (2007) à 1144 millions d'euros (2900 /habitant, 7800 /abonné, ce qui s'inscrit dans les fourchettes des valeurs obserÎes en métropole à l'époque)) (63 % de réseaux, 19 % de branchements ; 18 % d'ouvrages). L' amortissement annuel sur une durée de 60 ans est alors estimé à 19 M soit 0,79 /m3 (ce qui équivaut à 40 % du prix AEP de l'époque). La dotation aux amortissements obserÎe atteignait environ 33 % de cet l'amortissement théorique avec de fortes variations entre services (10 % à 45 %). · En Guadeloupe, le schéma directeur (2010) mentionne un amortissement annuel théorique de 27,8 M. L'écart avec la Martinique pour une population desservie identique semble ­ suivant les données du schéma ­ dû à un plus grand réseau (+27 % : 4200 km contre 3300 km) lié pour partie aux grandes canalisations de transport dont les dessertes insulaires (Les Saintes, Marie Galante) et une plus grande dispersion des abonnés. L'amortissement annuel s'élÚve alors à 0,84 /m3 (ce qui équivaut à 50 % du prix AEP de l'époque). La dotation pratiquée était de 20 % de la valeur théorique. La capacité d'autofinancement des services anciennement constitués est donc largement amputée, mais les dotations aux amortissements et la politique de renouvellement sont loin d'être en adéquation avec ce que prévoyait à juste titre, mais de façon certainement irréaliste, ces schémas directeurs. Dans les services plus récents, ou pour les immobilisations récentes, la situation devrait être plus claire puisque les immobilisations récentes sont enregistrées au bilan. Toutefois plusieurs éléments incitent à l'inquiétude : · Les immobilisations acheÎes restent trÚs souvent comptablement « en cours » ce qui diffÚre l'amortissement ; · Les réformes structurelles s'accompagnent d'une reprise au mieux partielle des immobilisations des anciens services (par exemples Odyssi en Martinique, l'agglomération de Cayenne) ; · Les immobilisations récentes bénéficient de fort taux de subvention ce qui neutralise l'effet financier de la dotation aux amortissements par le mécanisme Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 45/231 de la reprise au compte de résultat d'une quote part annuelle des subventions d'investissement ; · En Guyane, la mise en place de la comptabilité M49 est trÚs lacunaire non seulement dans les communes où le service se crée mais aussi dans des petites villes anciennes mais en développement. En Guadeloupe, la prise de compétence par les communautés de communes devraient mettre fin aux situations communales sans comptabilité M49. L'absence de M49 est souvent concomitante à la gratuité de l'eau. Les résultats des services d'eau potable sont généralement bénéficiaires souvent modestement (0.1 à 0.2 /m3 facturés). Ces valeurs sont parfois obtenues grâce à une omission d'autres charges que les dotations aux amortissements. La comparaison avec les ordres de grandeurs de l'amortissement annuel non pratiqué montre l'ampleur de l'impasse, besoin renforcé par l'accumulation du retard. Ce besoin est confirmé par l'analyse de cas précis : ainsi une étude spécifique du réseau AEP d'Odyssi a estimé les besoins urgents à 35 M sur les cinq prochaines années alors que la dotation annuelle aux amortissements est d'environ 1 M, la capacité d'autofinancement brute de l'ordre de 3 M dont 1 M est consacré au remboursement du capital des emprunts, soit 2 M de CAF nette. Résultats et capacités d'autofinancement peuvent paradoxalement fournir la part d'autofinancement de travaux neufs qui est d'autant plus modeste que les taux de subventions sont généralement trÚs éleÎs. À l'initiative des élus, le résultat du service d'eau potable est fréquemment viré au service d'assainissement pour apporter l'autofinancement aux investissements de ce service jeune et souvent déficitaire. Ce transfert bien que peu orthodoxe pourrait être techniquement pertinent si les besoins de renouvellement du service d'eau potable étaient couverts ce qui n'est pas le cas dans les exemples étudiés. Cette pratique est réguliÚrement dénoncée par les chambres régionales des comptes. Les services en extension, notamment en Guyane, semble peu pratiquer l'étude de l'équilibre économique des projets d'extension. Ainsi certains projets restent en attente alors que l'augmentation du nombre d'abonnés alliée à un taux de subvention raisonnable rend l'investissement « rentable » en quelques années. Rares sont les services où la comptabilité retrace fidÚlement le fonctionnement du service. Plus rares encore sont ceux qui l'utilisent comme instrument d'analyse, d'alerte ou de planification. Vingt ans aprÚs son édiction, la M49 reste largement virtuelle outre-mer et sa mise en place Îritable apparaît urgente pour pérenniser et faire progresser les services. Le budget général des collectivités, trÚs fragile, ne peut concourir de maniÚre significative au service (ce qui serait justifiable en phase de construction) si ce n'est par des concours en nature (prêt de main d'oeuvre, de locaux par exemple). Des augmentations d'assiette généreraient des capacités financiÚres nouvelles : · elles sont possibles en AEP (facturation des prélÚvements collectifs (voirie, arrosage, mais aussi vidangeur, etc.), détection des prélÚvements sauvages, Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 46/231 recouvrement des impayés, modernisation des compteurs) sans investissements massifs mais nécessite un travail de fourmi et une volonté farouche des services et des élus ; · elles sont prometteuses en assainissement collectif par l'identification systématique des raccordables et leur taxation mais suppose ensuite une extension de la desserte gourmande en investissement. Malheureusement, l'autofinancement disponible est mobilisé pour les stations et ne permet pas d'extension de réseaux. · elles sont peu vraisemblables en ANC. 1.5. Services d'eau potable On présente ici les aspects spécifiques aux services d'alimentation en eau potable. 1.5.1. Niveaux de service L'eau potable est la préoccupation primordiale en Guadeloupe, en Guyane et à Mayotte, car le service n'y est quantitativement plus ou pas encore complÚtement assuré. En revanche l'eau délivrée y est sanitairement conforme. · En Guadeloupe, où l'ensemble de la population est desservie, une partie de la population du sud de la Grande terre est soumise à des « tours d'eau » c'est-àdire des coupures hebdomadaires ou bi-hebdomadaires dues à l'insuffisance de la production pour couvrir les besoins des usagers et les fuites qui dépassent 50 %. Ces coupures connues de longue date en période de carême (saison sÚche) interviennent désormais presque toute l'année par suite du délabrement de la distribution. Le compte précis de la population touchée n'est pas tenu ; sur la base d'une estimation d'environ 5000 personnes/coupure journaliÚre, le total hebdomadaire atteindrait 35 000 habitants soit prÚs de 9 % de la population de l'île ; quoi qu'il en soit exactement la population impactée est significative (Figure 5). · En Guyane et à Mayotte, c'est la couverture par le service qui est insuffisante puisqu'il ne dessert que 75 à 80 % de la population sous le double effet d'un retard d'équipement de ces départements et d'une vive croissance démographique qui d'une part densifie les zones péri-urbaines et écarts et d'autre part suscite de nouvelles zones de construction souvent « informelle » c'est-à-dire sans titre. Le pourcentage est incertain compte-tenu d'une part du statut de cet habitat et d'autre part du statut irrégulier de certains de ces habitants peut être d'avantage à Mayotte. L'eau potable est un sujet d'attention vigilante à Saint-Martin et en Martinique où le service est complÚtement assuré par une eau sanitairement conforme : · À Saint-Martin, un scénario « de type guadeloupéen » a été écarté il y a deux ans : l'importance des pertes conduisait à mobiliser en permanence et au-delà Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 47/231 de sa capacité nominale l'usine de dessalement, unique source d'approvisionnement. Une politique volontariste de sectorisation, de gestion des pressions et l'amorce d'un renouvellement a détendu la situation. Une particularité de Saint-Martin est la production priÎe généralement antérieure au service public dans les hÃŽtels et les lotissements de haut standing. · En Martinique, le carême (saison sÚche) provoque des tensions, mais surtout le niveau de fuite est encore éleÎ et constitue une réelle menace. Une prise de conscience est bien amorcée, des travaux encore trop modestes ont été engagés. Le service apparaît bien établi à la Réunion où des problÚmes de conformité sanitaire touchent cependant une importante part de la distribution. Figure 5 : Planification des tours d'eau organisés par le SIAEAG (Guadeloupe) pour la semaine du 27 avril au 3 mai 2015. 1.5.2. Schémas directeurs d'eau potable A. Schémas départementaux Des schémas départementaux assez récents sous la maîtrise d'ouvrage des offices de l'eau existent à la Martinique (2007) (Encadré 1) et en Guadeloupe (2010) (Encadré 2). Ces documents sont extrêmement complets. Ils allient analyse et planification mais comportent aussi des documents pédagogiques. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 48/231 Le montant des investissements (de 2008 à 2025) tel que prévu par ce schéma s'élÚve à environ 150 millions d'euros : planification, capacité des services : 1 % · mobilisation de ressources nouvelles, production : 48 %, · amélioration de la qualité (rénovation des usines et traitements) : 3 % · amélioration des rendements (essentiellement mesurage) : 2 %, · protection de la ressource : 10 %, · sécurisation (stockage, interconnexion, sismicité) : 36 %. · Il s'accompagne d'objectifs de rendement des réseaux (eux-mêmes issus d'un objectif fixé à 80 % par le SDAGE) : 75 % à 80 % en 2010-2020 en partant de 65 % en 2005 mais ne chiffre pas le coût des investissements nécessaires à ces améliorations et n'indique pas comment ils seront financés. Le renouvellement est évalué à 19 M. De fait, ces objectifs trÚs ambitieux n'ont en rien été atteints pour les étapes intermédiaires de sa mise en oeuvre. Encadré 1 : Le schéma directeur d'eau potable de Martinique Le montant des investissements (de 2008 à 2020) envisagés au schéma directeur s'élÚve à environ 290 millions d'euros (hypothÚse basse), non compris 130 M de retenues à usage mixte (AEP et irrigation) : mobilisation de ressources nouvelles : 15 %, · amélioration de la qualité (rénovation des usines et traitements) : 34 %, · amélioration des rendements (essentiellement mesurage) :2 %, · protection de la ressource : 5 %, · sécurisation (stockage, interconnexion, sismicité) :43 %. · Il s'accompagne d'objectifs de rendement des réseaux (issu du SDAGE) : 65 % en 2020 en partant de 50 % (le SDAGE de 2003 visait pourtant 60 %). Les travaux de renouvellement des réseaux, condition à l'atteinte des rendements, ne font pas partie des investissements mentionnés ci-dessus. Sur la base de 4 250 km de réseau d'une durée de vie de 60 ans, le renouvellement annuel serait de 27 millions d'euros selon le schéma directeur. Les efforts de rattrapage qu'il conviendrait de consentir en raison de la dégradation avancée de ceux-ci sont sans doute encore bien supérieurs. Encadré 2 : Le schéma directeur d'eau potable de Guadeloupe. Aucun bilan d'avancement de ces schémas n'a été dressé et les indicateurs qu'ils proposaient ne semblent pas mis en oeuvre. En Guadeloupe un plan d'urgence a été rédigé par l'État comme résultat d'un consensus à la suite de la dégradation de la situation et de l'instauration de restrictions hors période de carême (saison sÚche). Ce plan est constitué d'une liste d'investissement de 93,7 M (dont 17 M de renouvellement) groupés par urgence dont la mise en oeuvre s'étale de 2014 à 2016. Il mentionne sa compatibilité avec le schéma. La Réunion prépare un nouveau schéma départemental. Mayotte est doté d'un schéma ainsi que Saint-Martin (révisé en 2013). B. Schémas des autorités organisatrices Les schémas à l'échelle des services semblent plus rares qu'en matiÚre d'assainissement sans doute parce que les services sont constitués et qu'il n'y a guÚre outre-mer, encore moins que dans l'Hexagone, de gestion patrimoniale. De tels schémas sont cités dans le schéma départemental de Guadeloupe, mais ils sont caducs au moins pour partie du fait du découpage nouveau des services. L'indicateur SISPEA de connaissance du patrimoine, même si cette donnée est difficile à fiabiliser ; traduit cet écart. Dans ce contexte et compte-tenu du peu d'antériorité dans la connaissance du patrimoine, les obligations récentes de planification à la charge des services introduites par le code de l'environnement sont trop récentes pour avoir été prises en compte. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 49/231 1.5.3. Production d'eau brute et transport Les unités de distribution d'eau potable sont globalement bien qu'incomplÚtement interconnectées, ce qui permet de raisonner pour l'ensemble du territoire. La Guyane fait exception chaque service étant trÚs distant du voisin et au sein même d'une commune des unités de distribution ont dans la même situation. Les ressources mobilisées sont au premier rang les prélÚvements sur les cours d'eau le plus souvent situés dans les forêts publiques des reliefs ce qui garantit la qualité de l'eau brute à l'exception des épisodes turbides. La production souterraine est complémentaire (<50 % à la Réunion, 28 % en Guadeloupe, 7 % en Martinique, faible% à Mayotte et en Guyane) fréquemment issue de captages de sources plus que de forages. Cette production est sujette d'une part à des pollutions par les intrants agricoles et d'autre part en zone cÃŽtiÚre aux risques de salinisation. À la Réunion, à la Martinique et la Guadeloupe, la ressource est inégalement répartie entre des reliefs au vent qui sont les châteaux d'eau et les zones sous le vent et surtout les zones basses pauvres en ressource. Cette répartition va conduire à organiser des transferts entre les zones de chaque île. Saint-Martin se distingue par une unique ressource, produite par une usine de dessalement de l'eau de mer. Des prélÚvements priÎs industriels et surtout pour l'irrigation existent dans les Antilles et à la Réunion mais les volumes totaux ne sont pas disponibles (sauf à la Réunion). A. Peu de difficultés quantitatives majeures de production Les capacités de production couvrent partout les besoins en situation normale. Dans les Antilles l'étiage moyen (débit DCE30 : débit non dépassé 30 jours consécutifs37) est tendu ou déficitaire et l'étiage sec (débit QMN5 débit mensuel minimal de retour 5 ans) engendre des pénuries séÏres. La tension est liée à la moindre disponibilité des ressources superficielles. Le déficit s'aggrave vivement si l'on prend en compte la demande accrue de l'irrigation. Le maintien de débits réserÎs est difficile dans ce contexte. 37 Les documents disponibles ne précisent pas la fréquence, ce qui handicape l'interprétation. L'hypothÚse faite ici est qu'il s'agit de valeurs quinquennales sÚches. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 50/231 Guadeloupe Production (1000 m3/j)* Production par habitant desservi (L/hab/j)* Volume unitaire consommé (L/hab/j) France entiÚre :159 L/hab/j 170 420 183 Martinique 160 400 154 Saint-Martin 6,5** 170** 72** Guyane38 46 280 21440 Réunion39 450 550 290 Mayotte 35 250 98 Tableau 7: Ordre de grandeur des productions d'eau potable. Chiffres approximatifs reconstitués par la mission pour les années 2010 ­2013 selon les lieux. Source : * SISPEA 2012 ; **RAD 2013. En Guyane, les besoins croissants des principales agglomérations (Cayenne et Saint Laurent) sont en voie de couverture par de nouvelles installations. La croissance démographique va à nouveau tendre la situation surtout dans l'ouest. A Saint-Martin, les gains de rendement de 2014 ont permis de retrouver une marge de sécurité et de différer la création d'une nouvelle file de l'usine de dessalement qui était programmée et financée. Le remplacement à leur demande des usines particuliÚres en fin de vie par l'alimentation publique et l'augmentation de la consommation vers des niveaux plus habituels pourraient rendre nécessaire cet investissement. A Mayotte, en anticipation des sécheresses et pour faire face à l'augmentation de la population, un troisiÚme barrage est en cours d'étude. La consommation individuelle y est aussi faible. En Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion, l'irrigation tient une place importante pour la culture de la banane ou des cultures spécialisées. La diversification des cultures hors de la canne et de la banane en dépend. Elle a conduit les départements à mobiliser des ressources, assurer le transport d'eau brute par de grandes infrastructures et à mettre en place des périmÚtres d'utilisation collective. B. Infrastructures de transfert Ces infrastructures départementales ont acquis un usage mixte. Il semble que trois avantages soient reconnus à cette mixité, même si certaines difficultés sont releÎes dans les rapports détaillés : · la priorité d'allocation de la ressource pour l'eau potable en saison sÚche est facile à mettre en oeuvre ; · le transport d'eau brute gravitaire est plus simple que celui de l'eau potable ; · le département est un fournisseur fiable qui met à l'abri de difficiles négociations entre collectivités paires. 38 39 40 À la différence des autres territoires où les unités de distribution sont largement interconnectées, les unités guyanaises sont isolées par les distances : la production totale n'aurait qu'un intérêt statistique. Porte sur 11 des 28 services (54 % de la population). Extrapolé à partir des trois principaux services urbains (87 % de la population desservie). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 51/231 En outre elles bénéficient de financements particuliers aux opérations agricoles ou rurales (FEADER, anciennement ministÚre de l'agriculture). La part utilisée par l'eau potable n'est pas toujours connue de maniÚre précise. Les flux départementaux seraient de l'ordre de 15 % (Réunion, Martinique, Guadeloupe) mais en Martinique et en Guadeloupe, où la question de la mutualisation de la production est à l'ordre du jour, les données sont celles des schémas directeurs qui sont obsolÚtes si l'on en juge par les évolutions structurelles et techniques. En Guadeloupe et Martinique, à la Réunion, ce sont donc les départements par ces infrastructures mixtes qui ont organisé les plus importants transferts entre zone de relief productrice et zone consommatrice déficitaire41. Ces transferts peuvent être complétés par des ventes entre syndicats. En Guadeloupe le syndicat majoritaire (SIAEAG) procédait à son propre transfert au sein de son territoire qui couvrait les deux types de zone. La sortie des communes de la zone de ressource rattachées aux nouvelles communautés de commune l'a mis en situation de fournisseur de ces anciens membres sans qu'un accord soit trouÎ sur le prix de vente. Le défaut de paiement de ces clients en attente du jugement contentieux a contribué à la cessation de paiement du syndicat. En Martinique le syndicat majoritaire (SICSM) va se trouver dans une situation techniquement semblable avec le départ du Lamentin et de St-Joseph pour la communauté d'agglomération de Fort de France. Les conditions de vente n'étaient pas encore fixées fin 2014. Dans les deux cas, l'idée d'un syndicat unique de production et transport est évoquée, dernier avatar de projets plus anciens d'un syndicat d'eau unique toti-compétent. Cette idée appelle plusieurs observations : · L'extension de l'action des départements, acteurs expérimentés en la matiÚre, n'est pas ou peu évoquée. Ceux-ci au contraire seraient prêts à transférer leur activité et infrastructures au futur syndicat ; sans ce transfert, le projet n'aurait d'ailleurs aucune logique. · Le syndicat traitera alors de l'irrigation puisque les infrastructures sont communes, mais la représentation de ses intérêts, et la possibilité pour le syndicat d'exercer cette compétence alors que ses membres (communes ou leurs communautés) ne la possÚdent pas n'est pas évoquée. · Aucun document à jour ne décrit les flux échangés entre collectivités, base qui objectiverait le périmÚtre à mutualiser et les intérêts réciproques. · Le montage et le fonctionnement régulier rapide d'une telle structure pour faire face aux difficultés de Guadeloupe est un défi. · Les projets n'évoquent pas les mécanismes de gestion de la divergence d'intérêt entre des services économes par bonne gestion de la distribution et les services 41 A titre d'exemple, en Guadeloupe, le Département fournit de l'eau brute en volumes à peu prÚs équivalents aux services d'eau potable (10,6 Mm3 en 2014) d'une part et aux irrigants (9,4Mm3), et aux industries agroalimentaires (1,6Mm3) d'autre part. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 52/231 dont les besoins vont croissants avec la détérioration de celle-ci qui seront demandeurs d'investissement de production coûteux. Fort heureusement, dans le cas de la Guadeloupe, la nécessaire réforme du SIAEAG qui est en cours ne prend pas ce chemin, mais vise au contraire à clarifier les missions du SIAEAG. 1.5.4. Traitement de potabilisation · L'essentiel des usines de traitement date des années 1970-1980 avec des unités et des extensions plus récentes. Leur modernisation est ou va être à l'ordre du jour. Ainsi pour certaines la pré chloration des eaux brutes est pratiquée, il n'y a pas de mise à l'équilibre calco-carbonique, etc. · L'ARS de la Réunion considÚre que 34 % des volumes distribués le sont avec des traitements insuffisants42 et que 23 % des abonnés reçoivent une eau de surface ayant fait l'objet d'une simple chloration, sans filtration. · La turbidité est traitée par la voie classique de la décantation-floculationclarification. C'est certainement l'un des enjeux les plus délicats pour la potabilisation de l'eau et l'annexe 15 détaille ce sujet dans le contexte particulier des DROM. · Le sulfate d'alumine est largement utilisé conduisant à des teneurs en aluminium significatives. Quelques unités d'ultrafiltration existent mais sans avantage semble-t-il (coût de fonctionnement, saturation rapide en cas d'épisode turbide). La mise aux normes des installations d'eau potable va donc apparaître comme un enjeu significatif, complémentairement à l'amélioration des rendements de réseaux. 1.5.5. Stockages et sécurité d'approvisionnement Le stockage repose souvent sur de multiples petits ouvrages construit au fil de l'avancement de la desserte et de la constitution des services. La capacité de stockage est inégale : · 1,7 jours de consommation en Martinique ; · 0,8 jours en Guadeloupe ; · 2,2 jours à St-Martin (liée à la mono-ressource qui peut être impactée par un cyclone). 42 L'ARS considÚre même que plus de la moitié des abonnés (58 %) sont potentiellement exposés à un risque diffus de gastro-entérites et que des parasites intestinaux (Giardia et Cryptosporidium) ont été détectés sur une vingtaine de réseaux (10 % des abonnés). Cela l'a conduit à estimer les besoins financiers à plus de 250 M de travaux de construction d'usines de potabilisation, pour équiper l'ensemble des réseaux de distribution d'eau du département. Les travaux sont à prioriser, selon une approche coût/bénéfice, à hauteur de 150 M, pour équiper les systÚmes desservant plus de 5 000 habitants, ce qui correspond à une trentaine de réseaux stratégiques. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 53/231 Des programmes de rationalisation et de modernisation en vue de la réduction de la maintenance, de la sectorisation de la desserte et de l'amélioration de la gestion semblent nécessaires. 1.5.6. Distribution Les rendements des réseaux illustrent deux situations trÚs différentes (Figure 6). · Les services bien établis à fort besoin de renouvellement : Réunion, Martinique, Guadeloupe, Saint Martin. Il s'agit d'équipements progressivement constitués principalement années 1950 à 1980, avec des noyaux plus anciens dans les villes principales43 qui ont fait l'objet d'un faible renouvellement. Les rendements dépassent rarement 70 % et des cas catastrophiques ne sont pas rares (<50 %). Les rendements moyens (Martinique 66 %, Guadeloupe 52 %, La Réunion 61 %, Saint-Martin 45 % (source EEASM)) sont significativement inférieurs à ceux de l'Hexagone (79 %). · Les services en extension : Mayotte et Guyane. Les équipements sont récents et l'extension spatiale, l'évolution des conditions de desserte (branchements particuliers) et l'accroissement des besoins (démographie) sont les besoins principaux, le besoin de renouvellement est secondaire (noyaux urbains anciens). Les rendements sont dans la moyenne nationale. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% France entiÚre Martinique 80% 66% 59% 52% 82% 77% Guadeloupe Réunion Guyane Mayotte Figure 6: Taux de rendement des réseaux d'eau potable en 2012. Moyenne +/- écart-type. Source : données SISPEA 43 Les réseaux sont essentiellement en fonte grise et PVC, localement, mais de maniÚre concentrée, en amiante ciment, devenus trÚs fragiles et fuyards. Conçus à l'origine en antennes par commune, ils comprennent de multiples petits réservoirs en voie d'obsolescence. Le maillage est souvent incomplet ce qui rend les services sensibles aux accidents. La persistance de ces plans en antenne a conduit à peu de sectorisation notamment par étage et consécutivement de gestion des pressions. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 54/231 Le bilan des pertes, quand il est globalisé à l'échelle d'un territoire, est saisissant (Figure 7). Figure 7: Destination des volumes potabilisés sur le territoire de l'île de la Réunion (millions de m3 par an). Source : office de l'eau & AFD, étude sur les rendements des réseaux d'eau potable, état des lieux, 2011. Il est patent qu'un grand nombre de collectivités des DROM ne respectent pas et ne respecteront pas fin 2015 les obligations créées par la loi dite Grenelle 2 (Encadré 3). Anticipant ces difficultés, l'office de l'eau de la Réunion a d'ailleurs envisagé de diminuer le taux de cette redevance pour diminuer l'impact de l'obligation de doublement ! D'autres offices semblent purement et simplement considérer, mais à tort, qu'ils pourront s'exonérer de cette obligation. La loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (loi dite Grenelle 2) instaurait deux obligations nouvelles : la réalisation d'un descriptif détaillé du patrimoine des services publics d'eau potable avant le 31 décembre · 2013. Celui-ci est ensuite actualisé chaque année. un rendement minimal, 85 % ou 65 %+0,2 % x ILC44. En cas de non-respect de ce deuxiÚme point, les · communes disposent d'un délai de deux ans à partir du 31 décembre 2013 pour définir un plan d'action en vue d'atteindre cet objectif. En cas de non-respect de ce deuxiÚme point, les autorités organisatrices disposent d'un délai de deux ans à partir du 31 décembre 2013 pour définir un plan d'action en vue d'atteindre cet objectif. En cas de non-respect de l'une de ces deux dispositions, la redevance pour le prélÚvement dans la ressource est doublée. Encadré 3 : Les obligations de la loi Grenelle II pour les rendements des réseaux d'eau potable. Alors que les schémas de Martinique et de Guadeloupe reposent sur une restauration des rendements des réseaux, le montant des crédits prévus pour leur gestion (pression, sectorisation) est limité. Saint-Martin qui a entamé une action vigoureuse en la matiÚre y consacre environ 4000 /km, la Martinique environ 2000 /km et la Guadeloupe moins de 1000 /km. L'impact en termes de besoin de développement de nouvelles exploitations des ressources, tant de la diminution des pertes que de la maîtrise des consommations, est considérable (Encadré 4). 44 ILC : indice linéaire de consommation (m3/j/km) : c'est le rapport entre les volumes consommés autorisés (auxquels on ajoute le cas échéant les volumes exportés) et le linéaire du réseau. On considÚre souvent que les indices se classent comme suit : ILC< 10 : réseau rural ; 10 < ILC < 30 : réseau de type intermédiaire ; ILC > 30 : réseau urbain. Pour le même type de caractérisation, On utilise aussi la densité d'abonnés (ab/km) qui est le rapport D du nombre d'abonnés à la longueur du réseau et on considÚre alors les catégories : D< 20 : réseau rural ; 20 < D < 40 : réseau de type intermédiaire ; D > 40 : réseau de type urbain. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 55/231 Une étude (Office de l'eau et AFD, 2011) des rendements des réseaux d'eau potable sur l'ensemble de l'île présente l'exemple de l'importante commune du Port, qui est par ailleurs dans une situation plutÃŽt plus satisfaisante que bien d'autres : « Au Port, si la consommation par abonné est égale à 350 m3/an [au lieu de la valeur actuelle de 431 m3/an], alors : Si le rendement est celui de 2011 (69,4 %), alors les besoins supplémentaires en 2030 s'élÚvent à + 0,6 · Mm3/an (au lieu de + 2,8 Mm3/an) ; Si l'objectif de la loi Grenelle 2 est atteint, alors les besoins supplémentaires en 2030 s'élÚvent à ­ 1,2 · Mm3/an (au lieu de + 0,6 Mm3/an). Le gain est de 1,8 Mm3/an (au lieu de 2,2 Mm3/an). Le gain est donc plus important si la consommation par abonné reste égale à sa valeur de 2011, soit 431 m3/an, mais les besoins supplémentaires peuvent être compensés si la consommation par abonné est abaissée à 350 m3/an et en améliorant le rendement. » Encadré 4 : Les économies possibles de production sur la commune du Port à la Réunion. 1.6. Services d'assainissement Il est habituel et compréhensible, bien que ce ne soit pas une analyse pertinente, que, lorsque le niveau du service d'eau potable est insuffisant, ce soit lui qui accapare l'attention et que le service d'assainissement ne soit une priorité ni pour la population ni pour les élus. La facture étant unique, les difficultés de recettes du service d'eau potable se répercute sur celui-ci, amplifiée par de faibles taux de raccordement aux réseaux collectifs. L'assainissement collectif est trÚs variablement développé (Tableau 8) : concernant à peine un quart de la population à Mayotte, il est concentré dans les centres urbains dans les autres DROM, où la population desservie 45 atteint de 40 % à 50 %, contre plus de 80 % dans l'Hexagone. La concentration de l'assainissement urbain en zone densément peuplée est beaucoup plus forte que dans l'Hexagone : le nombre de logement par mÚtre de canalisation est en effet environ le double de l'Hexagone. Ce facteur est a priori plutÃŽt favorable à l'efficacité des services. La recherche de nouveaux abonnés ne doit certainement pas se faire au détriment de cette compacité en étendant excessivement les zones couvertes par l'assainissement collectif à des secteurs de faible densité. Un indicateur de la qualité de collecte et de traitement des effluents est en revanche inquiétant sur l'efficacité de ces systÚmes : les quantités de boues produites étaient environ deux fois plus faibles en Guadeloupe et à la Réunion que dans l'Hexagone, seule la Martinique se rapprochant à moins de 20 % en dessous de la moyenne nationale, et inversement la Guyane et Mayotte se situant vraisemblablement à un trÚs bas niveau. D'importants efforts d'investissement ont été consentis récemment, et souvent dans l'urgence, par les collectivités avec des aides massives de l'État et de l'Union européenne dans le domaine du traitement des eaux usées. Les données disponibles récemment n'ont cependant pas permis à la mission de disposer d'une vision de synthÚse des progrÚs réalisés depuis l'enquête nationale sur les données de 2008 conduite par les services statistiques du MEDDE46. 45 Nous utilisons ici à dessein cette notion, inhabituelle, de population desservie. En effet, il rÚgne dans les données disponibles un grand flou encore aujourd'hui sur la réalité du raccordement dans les secteurs où existe un réseau de collecte : on parle d'usagers raccordables non raccordés. Cette enquête est synthétisée dans le document : « Le service d'assainissement en France : principales données 2008 », CGDD, chiffres et statistiques n°210, Avril 2011, téléchargeable sur le site eaufrance. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 56/231 46 Les échanges de la mission avec les praticiens sur place lui ont permis de constater que le diagnostic suivant est largement partagé : · la création et l'entretien des réseaux publics de collecte des eaux usées sont trÚs souvent défaillants. Le raccordement effectif des habitations aux réseaux de collecte souffre également d'un trÚs important retard. Ce défaut de raccordement pose la question des incitations financiÚres, compte tenu du faible niveau de revenu d'une partie de la population. Guadeloupe Martinique SaintMartin 1,77 9591 26 000 Guyane 2,93 34 514 98 000 45,2 % La Réunion Mayotte 0,81 140 464 338 500 41,9 % 1,31 9 468 51 000 20,7 % · Prix (/m3). Source : SISPEA, 2012 Nombre de logements raccordés. Source SoeS 2008. Population desservie (habitants). Part des logements raccordée à l'assainissement collectif. Moyenne France : 81,3 %. Source SoeS 2008. Linéaire de réseau séparatif eaux usées (km). Source SoeS 2008 Linéaire de réseau séparatif eaux pluviales (km). Source SoeS 2008 Longueur de réseau eaux usées par logement desservi : moyenne nationale : 17m/logement Nombre de services. Source SISPEA 2012 Dont gestion directe Dont délégation de service Capacité cumulée des stations d'épuration en service (EH) Boues produites (Kg MES) par logement raccordé. Moyenne nationale : 44 Kg MES/logement. Source : SoeS 2008. 1,49 73 038 161 000 34,4 % 2,37 88 849 215 000 49,1 % 507 0 6,7 543 278 6 45 355 60 1269 188 8,6 82 48 ? 9 4,7 10 11 5 6 8 2 6 300 000 1 0 1 17 900 ? 15 ? ? 25 8 17 600 000 1 1 0 50 000 ? 15 36 ? 19 Tableau 8: Principales caractéristiques des réseaux d'assainissement collectif. 1.6.1. Schémas directeurs Les schémas directeurs d'assainissement existent fréquemment mais ont rarement été au terme du processus juridique (enquête, approbation). Certains sont obsolÚtes, car ils avaient souvent été lancés il y a plus d'une décennie sous l'impulsion des services d'ingénierie de l'État par exemple en Guyane. En outre leur prise en compte dans les documents d'urbanisme, via les zonages d'assainissement est aléatoire. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 57/231 1.6.2. Investissements liés aux directives européennes A. Exigences de la DERU Les exigences minimales de traitement (Tableau 9) correspondant à l'article 4 de la directive dite « eaux résiduaires urbaines »47 (DERU), sont reprises dans l'annexe II de l'arrêté du 12 juin 2007. ParamÚtre Demande biochimique en Demande chimique en oxygÚne à 5 jours oxygÚne (DCO) (DBO5) 25 70 % à 80 % 125 75 % MatiÚres en suspension (MES) 35 90 % Concentration maximale (mg/l) Taux d'abattement minimum de la pollution émise Tableau 9: Directive eaux résiduaires urbaines. Principales performances exigées. Des échéances différentes ont été fixées par la directive pour la mise aux normes : l'année 2000 pour les agglomérations de plus de 15 000 EH et l'année 2005 pour les agglomérations de plus de 2 000 EH. La France avait été condamnée pour le non-respect de l'échéance 2000 pour 5 agglomérations, dont 3 dans les DROM : Saint-Denis de la Réunion, Basse-Terre en Guadeloupe et Cayenne-Leblond en Guyane, ces problÚmes ayant à ce jour été réglés. La commission européenne vient le 29 avril 2015 d'engager une procédure auprÚs de la cour de justice de l'Union européenne pour manquement de la France sur l'échéance 2005, qui concerne 3 agglomérations en Guadeloupe (Guyave, Morne-àl'Eau et Petit-Bourg. De plus en application de l'article 3 de la directive, « les États membres veillent à ce que l'ensemble des agglomérations soient équipées d'un systÚme de collecte » (avec les mêmes seuils et les mêmes délais que pour le traitement). Il y a donc une double préoccupation : la collecte et le traitement. Les efforts de mise en conformité se sont d'abord concentré sur la question des capacités de traitement. B. Investissements récents Les DROM, comme l'Hexagone, ont vu les efforts redoubler en matiÚre d'assainissement en se concentrant sur l'urgence de répondre aux contentieux européens concernant des retards de mise en conformité ERU des stations d'épuration (les réseaux n'ont guÚre été concernés par ces contentieux). L'annexe 16 fait le point des principaux chantiers de mise en conformité. C. Vers une meilleure conformité des systÚmes dans leur ensemble L'insuffisance du nombre de consommateurs raccordés et l'impossibilité matérielle de parvenir à trÚs court terme à un taux de raccordement satisfaisant place les 47 Directive n° 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 58/231 collectivités dans une situation difficile. Comment financer la part d'autofinancement des lourds investissements à prévoir, tout en assurant un fonctionnement de qualité, s'il faut attendre plusieurs années avant de voir les recettes augmenter ? Outre les aides à l'investissement, une ingénierie de financement comportant des différés de remboursement de prêts (AFD, CDC..) paraît indispensable, mais la faible crédibilité financiÚre de ces services et la faible crédibilité des prévisions annoncées de développement des raccordements conduit les institutions financiÚres à être trÚs prudentes. 1.6.3. Technologies adaptées La dynamique de l'expansion urbaine a souvent été accompagnée de réseaux associés à de petites stations semi-collectives (quelques centaines d'équivalenthabitant) à charge des aménageurs, qui n'ont ensuite pas été entretenues et ne fonctionnent pas. Contrairement à des idées reçues, ceci ne peut être imputées à une inadéquation de ces choix techniques aux conditions géographiques et climatiques : ces mini-stations comportent certes des équipements électromécaniques qui demandent un entretien régulier et une alimentation électrique sécurisée, mais y compris des installations extrêmement simples et robustes type Dewats (decentralized wastewater treatment system) de technologie indienne et fonctionnant parfaitement dans des conditions bien plus difficiles, ne sont pas entretenues et dysfonctionnent. Pourtant le climat tropical est extrêmement favorable à la productivité des dispositifs épuratoires et à la minéralisation des boues. Un précédent rapport 48 rappelait déjà qu' « avec une température éleÎe toute l'année, le climat est favorable au traitement anaérobie de l'eau, qui présente de multiples avantages encore mal appréciés (faible dépense d'exploitation, faible production de boues) ». Des technologies trÚs adaptées, et que la mission recommande chaudement, comme les filtres plantés de roseaux verticaux49, ont de bien meilleures performances qu'en climat tempéré50 où ils répondent déjà aux exigences de la DERU (Tableau 10). Concentration mg/l DBO5 Exigences DERU Filtres roseaux (Hexagone) 25 14 DCO 125 66-75 MES 35 15-30 DBO5 70 96 Rendement % DCO 75 90 MES 90 85 Tableau 10: Performances des filtres plantés de roseaux au regard des exigences de la DERU. Ne comportant aucun équipement électro-mécanique, les lagunes ne sont pas mieux gérées, ni même acceptées par la population (selon les secteurs, le risque de chikungunya devra être expertisé). Bien souvent la défaillance du systÚme est tout 48 Jean-Louis BesÚme et Jean-Louis Ravard : « mise en oeuvre du programme de mesures pour l'atteinte du bon état des eaux à Mayotte », Rapport n°007184 CGEDD et n°10028 CGAAER, 2010. Pascal Molle et al. :« traitement des eaux usées domestiques-état de l'art et performances des filtres plantés de roseaux en France », Ingénieries numéro spécial 2004. Les dossiers techniques de l'ARPE : « les filtres plantés de roseaux en Provence Cote d'Azur ». n°1 septembre 2012. Conseil Général du Morbihan : filtres plantés de roseaux » août 2012. P. Molle et al. : « adaptation de la filiÚre filtres plantés pour des petites et moyennes collectivités des DOM », congrÚs ASTEE, juin 2014, tbp in TSM. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 59/231 49 50 simplement le résultat d'un débordement des boues dans l'installation car celle-ci n'est jamais vidangée. Le SDAGE Guadeloupe dénombre 300 mini-stations à maîtrise d'ouvrage priÎe dont le dysfonctionnement constitue une source de préoccupation vis-à-vis de la pollution des milieux aquatiques et du risque de transmission des pathologies infectieuses. Le SDAGE impute ces dysfonctionnements à l'absence de contrats d'entretien, à la mauvaise qualité des équipements ou à l'inadaptation au contexte local. À la Réunion, l'Office de l'Eau mÚne un diagnostic sur les 200 à 400 mini-stations considérées comme peu entretenues et en mauvais état. Le SDAGE Guyane met également l'accent sur ce sujet et fixe comme objectif de faire émerger des systÚmes innovants en matiÚre d'assainissement collectif. Il y aurait quelque chose d'injurieux à l'égard des capacités des acteurs locaux à laisser accréditer qu'une sorte de fatalité locale rendrait hors de portée des services locaux l'entretien et l'exploitation de ces équipements. S'il est clair qu'il est nécessaire de renforcer certaines régies sérieusement en électromécaniciens et plombiersélectriciens pour assurer des maintenances de premier niveau de ces équipements. Il y a d'ailleurs des services déjà bien gérés où ces questions ne se posent pas. Remettre en état et faire fonctionner les dispositifs épuratoires existants, et développer les technologies les mieux appropriées pour les nouvelles installations semble de bon sens, notamment dans un contexte de moyens financiers limités du service. À l'autre extrémité, la politique conduite de mise en conformité aux normes européennes a conduit à des réalisations de grande échelle, adaptées à une densité urbaine et une population importante, parfois à la pointe de la technologie et qui peuvent servir utilement de vitrine des savoirs-faire français pour des besoins analogues dans de nombreux pays du voisinage de nos départements d'Outre-mer : la station de Grand Prado51 à Saint-Denis de la Réunion en est le meilleur exemple (Encadré 5). La station du Grand-Prado a coûté 75 M d'investissement a été coordonnée avec un programme de réseau de collecte de 25M et un émissaire en mer de 5M. Elle a bénéficié de 28M de subventions, et 5M de défiscalisation et une TVA NPR pour 1M dans le cadre d'un montage concessif et d'un dossier grand projet innovant, elle a été réalisée en 36 mois. Dimensionnée à 160 000 EH avec un prédimensionnement partiel pour 235 000 EH, respectant les contraintes de zone sensible, délivrant une eau garantissant la qualité baignade, insonorisée et comportant un confinement et le traitement des odeurs, partiellement enfouie pour en améliorer l'intégration paysagÚre, intégrant une réduction du volume des boues et une hygiénisation en vue de la valorisation agricole sous forme de produit fertilisant en cours d'homologation, récupérant l'énergie par production de biogaz Encadré 5 : La station du Grand-Prado pour l'agglomération de Saint-Denis de la Réunion Loin de critiquer ces démarches, la mission insiste sur le fait que celles-ci ont été conduites dans une urgence qui a parfois laissé de cÃŽté deux sujets sérieux : · le raccordement des effluents, qui, insuffisant et sans réelle perspectives d'amélioration, conduit à traiter des flux insuffisants pour le dimensionnement de la station, avec des dysfonctionnements et une faible efficacité de l'investissement public consenti ; 51 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 60/231 · la prise en charge des frais d'exploitation et de maintenance dans les équilibres financiers du service. Les dysfonctionnements constatés en février-mars 2015 sur la station Baobab à Mamoudzou (Mayotte), sont de ce point de vue trÚs inquiétant quant à la capacité du service qui en a la charge (Encadré 6). La station de Baobab à Mamoudzou, réalisée il y a 12 ans, de conception technique trÚs satisfaisante, a depuis sa mise en service été trÚs insuffisamment entretenue. Les principales pompes de la stations sont successivement tombées en panne, sans que le budget d'assainissement ne permette de dégager les ressources nécessaires pour les remplacer. La derniÚre étant tombée en panne en février 2015, la station s'est arrêtée de fonctionner et les effluents ont été rejetés directement dans la lagune, le temps que des solutions de réparation puissent être mises en place. Encadré 6 : La station Baobab à Mamoudzou (Mayotte) 1.6.4. Conception globale du systÚme d'assainissement L'efficacité demande une vision d'ensemble du systÚme d'assainissement, allant du raccordement au traitement des boues produites en passant par les réseaux de collecte et de transport et aux stations d'épuration, et alliant l'exploitation, la maintenance, le renouvellement et l'investissement neuf dans un même effort. A. Gestion des boues : un excellent réÎlateur TrÚs peu de collectivité sont aujourd'hui confrontées à un problÚme de gestion des boues de station d'épuration. Loin d'être réjouissant, ce constat est inquiétant : les stations ne traitent pas suffisamment de pollution, car sinon la question du devenir des boues se poserait comme partout. À ce titre on peut saluer la démarche menée à la station d'épuration de Saint-Denis de la Réunion, dont l'exploitant est confronté à des réticences trÚs fortes de la professions agricole, qui débouche notamment sur des recherches pour améliorer l'épandage sur canne à sucre. Cet exemple demeure malheureusement trop isolé et même pour la Réunion, selon la synthÚse 2013 de l'Office de l'eau, la production totale de boue correspond à 300 000 EH alors que la capacité des stations est de 600 000 EH. À la Martinique, un effort particulier a été accompli à travers une usine de compostage des boues inaugurée en octobre 2013 dans la commune de Ducos et qui est conçue pour traiter 10 000 tonnes de boues, correspondant aux besoins de l'Île. B. Dysfonctionnements par défaut de coordination station-réseau-raccordement Le raccordement effectif des habitants et l'existence, l'entretien et la qualité des réseaux constituent bien l'enjeu majeur dans la quasi-totalité des DROM. Les documents de planification, et notamment les SDAGE, n'ignorent pas cet enjeux. Ils fixent même des objectifs ambitieux, mais ceux-ci sont loin d'être atteints 52. Dans ces 52 Le SDAGE 2010-2015 issu des réflexions de cabinets d'étude et adopté par le comité de bassin, prévoit par exemple : « Un raccordement d'au moins 85 000 habitants à un réseau d'assainissement collectif à l'horizon de 2014 ». À la fin de 2014, on est à mille lieues de ces objectifs. Si les données officielles (BD ERU) envisagent de l'ordre 51 000 personnes desservies, la réalité des raccordements aux réseaux, qui est mal connue, laisse penser que de l'ordre de 3 000 branchements sur les 9 000 théoriques sont réellement opérationnels. Les chiffres cités à la mission par ses interlocuteurs locaux Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 61/231 conditions, les stations d'épuration mises en service sont de peu d'efficacité. La station d'épuration de Dembeni à Mayotte illustre l'ampleur que peut atteindre cette question. La station de Dembeni, construite en 2011, est dimensionnée pour 7 500 équivalents habitants. Le raccordement effectif en 2014 ne concerne que 350 équivalents habitants. Outre les difficultés de fonctionnement (dégagement H2S et incapacité des bassins à fonctionner correctement avec une si faible charge d'entrée), la question est de savoir quand sera atteinte la charge nominale. Pour cela, deux tranches de réseau sont à engager d'ici 2017. Mais il faudra ensuite obtenir le raccordement individuel des habitations ce qui, compte tenu du contexte technique et économique, ne nécessitera pas moins de deux années supplémentaires. Ainsi entre le moment où l'on aura mis en service cette station et celui où l'on atteindra une charge compatible avec sa conception, il s'écoulera au moins 5 ans durant lesquels les coûts d'exploitation seront disproportionnés avec le service rendu, les recettes insignifiantes pour les couvrir et les résultats attendus sur le milieu naturel n'auront pas été obtenus. Il est fort à prévoir que, de plus, ces 5 années de dysfonctionnement auront généré des dommages dans la station, la fera vieillir prématurément et auront démobilisé le personnel d'exploitation. Dans un tel cas, un lagunage ou un filtre planté de roseaux, aurait répondu aux besoins de court terme. Les économies dégagées auraient permis largement de financer les raccordements et les réseaux pour développer ensuite la capacité de traitement de la station. Encadré 7 : La station de Dembeni à Mayotte C. Des traitements trÚs élaborés pour une faible partie des effluents La question des mesures à prendre pour l'assainissement des zones littorales se distingue trÚs fortement selon le caractÚre plus ou moins ouvert des milieux récepteurs, la nature des courants et la sensibilité écologique de ces milieux. Lorsque le besoin d'une maîtrise étroite des flux polluants est aÎré, ce qui est loin d'être systématiquement le cas, la question de la conception globale de la maîtrise de flux polluants est délicate. Les DROM n'ont pas échappé à une difficulté également rencontrée dans l'Hexagone, de la fixation d'objectifs coûteux, du choix de traitements trÚs ambitieux pour des installations qui ne collectent qu'une part insuffisante des flux et donc finalement sans effet significatif sur les paramÚtres bactériologiques qui sont cruciaux pour la qualité de baignade. Si l'objectif de protéger des milieux fragiles est incontestable, il convient de trouver les moyens efficaces de progresser et être conscient du fait que l'on ne maîtrise pas rapidement une telle situation, souvent en partant d'une situation sans aucun traitement. Un diagnostic de l'ensemble des flux à traiter, puis une programmation adaptée réseau-station de traitement doit être conçue entre la police de l'eau et le maître d'ouvrage pour optimiser les résultats à chaque étape d'un processus dont on sait qu'il ne portera ses fruits complets qu'au bout de nombreuses années. Des zones prioritaires ont parfois été identifiées, comme dans le SDAGE de la Réunion dans lequel la baignade figure parmi les critÚres de priorité ANC. D. Un défaut sérieux d'autosurveillance Sauf quelques excellentes exceptions notables, la disproportion entre l'ampleur des investissements consentis et la qualité du suivi des performances (autosurveillance) est forte. indiquent qu'il y aurait en fait seulement 6 000 logements desservis (raccordés et raccordables). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 62/231 E. Assainissement non-collectif et zonages AprÚs examen, les zonages assainissement non-collectif ­ assainissement collectif sont techniquement plutÃŽt bien conçus. On ne peut cependant que mettre en garde les collectivités sur la tentation naturelle, sous la pression des populations dispersées réclamant un traitement équivalent à ceux des secteurs agglomérés, d'une vision trop extensive des zonages collectifs, notamment dans les parties des îles volcaniques où les sols pulÎrulents sont particuliÚrement adaptés à l'assainissement non collectif. Bien souvent les préoccupations qui ont été exprimées à la mission concernant les enjeux pour les milieux d'assainissements non collectifs concernent en réalité des secteurs littoraux de forte densité de population où la difficulté sous-jacente est le nonraccordement aux réseaux collectifs, ou concernent les installations semi-collectives, à l'abandon (par manque de reprise en charge par le service public) évoquées ci-dessus. Il semble donc manquer sur ce sujet une hiérarchisation raisonnable des territoires les plus concernés par la question de la mise en conformité des assainissements noncollectifs, de façon à guider une action ciblée répondant à des enjeux environnementaux bien identifiés et de ne pas faire de ces mises en conformité une fausse priorité là où cela ne se justifie pas. Ceci est d'autant plus nécessaire que, pour l'ensemble des DROM, l'assainissement non collectif concerne au moins la moitié de la population. Au sein du zonage « non collectif », des priorités doivent donc être identifiées en fonction des enjeux, à l'instar de ce qui a été fait en Guadeloupe pour les zones caractérisées en risque « nutriments » (bassins versants des Grand et Petit Cul de Sac Marin). Il convient également de centrer les interventions sur les dysfonctionnements présentant un risque pour la santé (tuyaux cassés ou inexistants provoquant une circulation à l'air libre) ou pour l'environnement (rejet direct en cours d'eau, sans infiltration, dépotage illégaux des boues collectées). Des guides pratiques et des recherches de solutions techniques adaptées sont également à promouvoir. 1.6.5. Enjeux culturels A. Faible perception des enjeux de salubrité En matiÚre de gestion des déchets peuvent cohabiter des situations extrêmes où le tri sélectif cÃŽtoie l'utilisation des caniveaux comme des dépotoirs à ordures. L'entraînement de tous ces déchets par les fortes pluies constitue un obstacle majeur à l'amélioration de la qualité des cours d'eau ainsi que des eaux de baignade. Les cours d'eau pollués par les effluents et les déchets servent notamment au lavage du linge. B. Réticences socio-culturelles à la proximité des eaux usées Il convient de mentionner la spécificité de Mayotte, musulmane à 95 %, ce qui dans le domaine des eaux usées peut induire des difficultés particuliÚres. La perception du caractÚre impur de ces eaux conduit à rejeter par principe même toute installation à Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 63/231 proximité des habitations, l'objet de l'assainissement étant ressenti plutÃŽt comme répondant à l'objectif d'écarter ces eaux impures. Une décision (fatwa53) en 1978 du Conseil des érudits musulmans responsables d'Arabie saoudite a pourtant même autorisé la réutilisation des eaux usées si celle-ci a fait l'objet d'un traitement adéquat. En s'appuyant sur ces avancées, il serait important que la communication soit renforcée sur le fait qu'il n'y a pas d'incompatibilité entre l'Islam et le traitement des eaux usées résiduaires urbaines, y compris à proximité des quartiers d'habitation. Les Cadis y jouent un rÃŽle majeur que les acteurs publics ne peuvent ignorer. En Guyane, au sein de communautés amérindiennes et bushinenges, attachées à un environnement naturel, dont la fragilité est sans doute sous-estimée, et à des pratiques traditionnelles, le fleuve, avec son trÚs important débit d'eaux courantes, reste perçu comme une source directe d'alimentation et d'évacuation irremplaçable et incomparable à tout autre dispositif. 1.7. Eaux pluviales Les précipitations trÚs abondantes et de forte intensité font de la gestion des eaux pluviales un enjeu important de salubrité et de sécurité publique, tout autant qu'environnemental. Bien souvent, il s'agit d'abord d'opérer un curage régulier et un entretien adapté de caniveaux et de fossés qui sont, en général, assez bien dimensionnés. Le traitement des eaux pluviales avant rejet dans le milieu naturel et l'insertion dans les documents d'urbanisme de prescriptions permettant la maîtrise à la source sont encore embryonnaires. L'ensemble des SDAGE des DROM met l'accent sur la réalisation de schémas directeurs qui constituent une étape indispensable. La présence de trop d'eaux claires dans les stations de traitement des eaux usées en Guadeloupe figure en troisiÚme place dans la hiérarchie des problÚmes répertoriés. 1.8. Gestion intégrée de l'eau 1.8.1. Planification et institutions A. SDAGE Les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ont été instaurés par la loi sur l'eau de 1992 et mettent en oeuvre, dans les DROM comme dans l'Hexagone, les prescriptions de programmation de la directive-cadre sur l'eau (DCE). Ils font l'objet des consultations du public prévues par les textes et sont élaborés sous l'égide des comités de bassin (voir ci-dessous). 53 décision légale sur un problÚme d'importance religieuse. Selon cette fatwa, « les eaux usées impures peuvent être considérées comme des eaux pures, similaires à l'eau pure originelle, si le traitement utilisant des procédures techniques avancées qui leur est appliqué est capable d'éliminer les impuretés responsables des altérations du goût, de la couleur et de l'odeur, selon les attestations d'experts honnêtes, spécialisés et bien informés. Elles peuvent alors être utilisées pour l'élimination des impuretés corporelles et la purification, voire pour la boisson ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 64/231 Les SDAGE des DROM sont des documents trÚs complets, de trÚs bon niveau scientifique, qui dressent des bilans sérieux et bien documentés de la situation et proposent des actions dont la réalisation résoudrait bien des problÚmes rencontrés dans les diagnostics. Leur défaut principal est malheureusement leur faible prise effective sur le réel : l'écart est grand entre les ambitions trÚs éleÎes de ces documents, qui n'oublient aucun enjeu, et les quelques priorités les plus immédiates. La démarche de la mission n'a donc pas été de proposer quelque complément que ce soit à ces stratégies, mais à chercher à discerner les enjeux les plus cruciaux et les plus élémentaires et de proposer des méthodes permettant de mieux répondre à ces priorités. B. SAGE Créé par la loi sur l'eau de 1992, amélioré ensuite, le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), déclinaison du SDAGE à l'échelle du bassin versant, est présenté comme l'outil privilégié pour permettre d'atteindre l'objectif de bon état des eaux fixé par la Directive Cadre sur l'Eau. Dans l'Hexagone certains districts en sont quasiment couverts (Loire-Bretagne), tandis que d'autres y ont eu peu recours (RhinMeuse). La Réunion est le seul DROM disposant de SAGE (au nombre de 3, voir encadré 8). Le SAGE Ouest et le SAGE Sud, approuÎs en 2006, en cours de révision, ont tous les deux pour milieu récepteur le lagon et son récif, classés en réserve naturelle nationale, dont le mauvais état est le Îritable indicateur de l'insuffisance des politiques conduites. Leur révision prévoit leur coordination mais pas de rapprochement ni encore de plan d'actions précis, engageant les maîtres d'ouvrage (communes essentiellement), phasé et financé. Leur rÚglement, opposable, va cependant dans le bon sens. La mise en place du SAGE Est date de 2008 ; un SAGE Nord est formellement décidé mais n'existe pas encore. Leur coordination à l'échelle de l'île est encore peu développée. Les programmes de mesures sont cependant présentés dans le SDAGE par territoire de SAGE. Encadré 8 : Les SAGE de la Réunion Il est souvent reproché au SAGE l'enlisement de sa procédure d'élaboration. Quand il n'existe pas il ne saurait constituer une solution à nombre de problÚmes urgents auxquels ont à faire face les DROM, particuliÚrement ceux liés à l'eau potable et à l'assainissement. Ils organisent cependant une démocratie participative réclamée par la société civile, apte à traiter de façon transversale et cohérente l'ensemble des problÚmes liés à l'eau, y compris le traitement des pollutions diffuses et la gestion des milieux aquatiques, en rassemblant l'ensemble des usagers à une l'échelle qui leur correspond, et inscrivant l'action dans la durée. Deux conditions préalables à sa création doivent être remplies, une pertinence territoriale, et la volonté d'un portage politique. C'est la seconde qui a prévalu à la Réunion avec l'implication des EPCI. Aux Antilles et à Mayotte, l'exiguïté des territoires commande d'appliquer ces principes à l'ensemble de l'île, sous l'égide des autorités et des outils existant à ce niveau (comité de bassin et SDAGE opérationnel) ; un SAGE sur une partie de ces DROM disperserait les moyens. En revanche certaines parties du vaste territoire guyanais, dont la ressource en eau est dépendante de grands fleuves, pourraient à terme relever de cette approche pour impliquer les populations locales. Le SAGE ne doit cependant pas constituer un préalable au plan d'actions proposé dans le présent rapport, mais pourra le moment venu prendre le relais de sa mise en oeuvre dÚs que son portage aura été décidé. Ainsi un tel projet est évoqué sur le Mahury soumis à la pression de l'agglomération Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 65/231 cayennaise. Cette procédure ne pourra être utilisée telle quelle sur les deux principaux fleuves (Oyapock, et en priorité le trÚs peuplé Maroni) qui sont frontaliers avec des pays non européens (Brésil, Surinam) qui ne sont, eux, pas concernés par la DCE. Des instruments de coopération locale pour ces deux cas restent à créer. C. Comités de bassin Les comités de bassin fonctionnent de maniÚre inégale, mais généralement beaucoup moins active que dans l'Hexagone. Dans certaines régions, la faiblesse des secteurs économiques agricole et industriel conduisent à une faible mobilisation de ces acteurs souvent trÚs présents dans l'Hexagone. Les moyens des associations environnementales et leurs motivations pour les enjeux de la politique de l'eau sont également plus faibles que dans l'Hexagone. Les comités de bassin ont du mal à mobiliser leurs membres, sauf exception, même pour des réunions qui se tiennent au rythme espacé de deux par an. Les membres du comité sont souvent critiques sur son utilité et sur son influence réelle et disent avoir le sentiment d'y faire de la figuration, de rendre des avis que nul n'écoute ou de participer à des délibérations sans Îritable impact. Ils déplorent la dépendance à la DEAL pour leur secrétariat et en revanche, se montrent davantage bienveillants envers les offices de l'eau dont ils apprécient l'écoute et la réactivité. Les comités de bassin ont pour rÃŽle essentiel de superviser, plus que de Îritablement élaborer comme les textes le prévoient, le SDAGE. Ce document est rédigé par les services de l'État et les offices de l'eau, qui en confient parfois eux-mêmes la rédaction à des cabinets d'étude priÎs. De trÚs bonne tenue technique et scientifique, ces documents paraissent, aux membres du comité de bassin, théoriques, parfois abscons, plus descriptifs qu'opérationnels. Ils paraissent parfois passer à cÃŽté des questions essentielles et des préoccupations réelles de la population (Martinique, Guadeloupe). Les orientations qu'ils définissent ne sont pas toujours suivis par les autorités opérationnelles sans que cela semble pour autant porter à conséquence. 1.8.2. Connaissance L'amélioration de la connaissance est indispensable pour lever les incertitudes permettant de définir plus précisément les mesures ou combinaisons de mesures les plus adaptées pour atteindre les objectifs environnementaux à mettre en place. Des progrÚs considérables ont été accomplis des derniÚres années dans la caractérisation des situations dans les DROM, où les informations étaient encore trÚs lacunaires il y a seulement dix ans. L'importance du territoire guyanais explique que les connaissances y soient encore assez lacunaires malgré des efforts. Les SDAGE identifient les études à conduire, selon des axes trÚs variés, pour combler les défauts de connaissance. L'annexe 21 présente les principaux enjeux de ces études et les efforts consacrés aux réseaux de la connaissance, notamment par l'ONEMA. Des inventaires hydrogéologiques sont en particuliers en cours et permettront de milieux cerner les ressources souterraines. La mission, en l'attente des Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 66/231 résultats de ces travaux, s'est gardée ici de conclusions sur la part des eaux superficielles et des eaux souterraines et la répartition des usages entre ces ressources. Les évolutions climatiques, notamment, peuvent conduire, comme c'est le cas en Martinique en particulier, à une réflexion approfondie sur la meilleure sécurité et régularité apportée par les eaux souterraines. Un important déficit en termes de connaissance est cependant mal identifié par ces documents : il concerne l'hydrologie quantitative, l'hydromorphologie et la dynamique sédimentaire. L'hydrologie est aujourd'hui en gestion des DREAL, qui n'ont que trÚs peu de moyens de jaugeage et de suivi limnimétrique, dans des contextes exceptionnels de difficulté pour pratiquer ces activités (cyclones durant lesquels il est exclu de circuler pour jauger, débits et transports solides exceptionnels, difficulté générale d'accÚs aux sections de jaugeage amont, lourdeur des jaugeages des grands fleuves de Guyane, etc.). Des systÚmes de suivi innovants commencent seulement à testés (surveillance video pour la limnimétrie à la Réunion). 1.8.3. Gestion des cours d'eau L'annexe 19 fait le point des aspects juridiques concernant les cours d'eau des DROM et de l'articulation des diverses polices (domaniale, de l'eau) qui s'exercent sur ces espaces. La gestion et l'entretien des cours d'eau et ravines sont cruciaux dans les DROM : pour contenir le risque inondation, et d'érosion, à des fins sanitaires, de démoustication notamment ou de dératisation, de captages pour l'eau potable ou d'irrigation, pour leur permettre de jouer correctement leur rÃŽle épuratoire d'eaux usées en provenance de l'habitat dispersé ou des petits élevages, pour maintenir la continuité écologique en présence d'obstacles comme les barrages hydroélectriques, enfin pour préserver la remarquable biodiversité qu'ils renferment. La zone des cinquante pas géométriques, les lagons et les mangroves, sont des particularités majeures des DROM, dont l'annexe 20 fait le point. Le littoral comprend des milieux naturels exceptionnels au niveau mondial soumis à des pressions anthropiques trÚs fortes notamment en raison de la trÚs dense occupation urbaine littorale et des pollutions diffuses agricoles. 1.8.4. Les pressions et leurs évolutions Les SDAGE contiennent des présentations trÚs détaillées et bien documentées des activités humaines sur les milieux aquatiques. On trouvera en annexe 22 une synthÚse des éléments saillants de ces pressions telles qu'elles ont été releÎes par la mission. 1.8.5. Enjeux de santé publique Il semble particuliÚrement important, dans le cas des DROM , d'insister sur certains enjeux spécifiques de santé publique liés à l'eau, au-delà ce ceux évoqués par ailleurs de la potabilité de l'eau et de l'épuration des effluents. On n'aborde ici que quelques maladies infectieuses particuliÚres. De façon plus générale, il est courant de distinguer les maladies selon leurs voies de transmission, assurée directement ou indirectement par l'eau (Encadré 9). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 67/231 Lien direct : maladies causées par l'eau de boisson : choléra, hépatite A, typhoïde, giardiase... · parasitoses causées par le contact avec une eau contaminée : schistosomiase, dracunculose. Alors que · cette derniÚre, (communément appelée le ver de Guinée) est quasiment éradiquée, la schistosomiase (ou bilharziose) représente encore un important problÚme de santé publique dans les pays chauds. D'autres maladies contractées lors de baignades (amibiases, otites...) sont causées par des agents pouvant aussi se trouver aussi dans les eaux de boisson. Lien indirect : maladies liées au manque d'eau pour se laver : gale, lÚpre, typhus... · maladies à vecteurs dépendant de l'eau : paludisme, filarioses, onchocercoses, fiÚvre jaune, dengues... Le · cycle de vie de ces insectes comporte une phase larvaire aquatique. Ces maladies sont propagées par les moustiques, à l'exception de l'onchocercose, propagée par la piqûre d'une mouche, la simulie. Encadré 9 : Les maladies hydriques A. Choléra Des contaminations existent dans des régions proches (par exemple, choléra à Haïti en 2014). La Guyane et Mayotte ont été touchées chacune par une épidémie dans les trente derniÚres années liées uniquement à des cas importés. En mai 1991, 20 000 cas par semaine étaient constatés à Lima (Pérou)54, puis en décembre 1991 250 cas (3 décÚs) sont apparus au Brésil, dans la zone frontaliÚre de la Guyane. Au cours du premier semestre 1992, 15 cas (1 décÚs) ont été diagnostiqués en Guyane. L'épidémie de choléra a Mayotte est apparue en 2000 et 10 malades ont été infectés. Cette épidémie est survenue aprÚs qu'une pandémie ait frappé l'archipel des Comores (plusieurs centaines de morts)55. B. Maladies liées au moustique tigre Parmi les vecteurs d'arbovirus56 dont les épidémies ont des conséquences graves sur la santé humaine, le moustique-tigre (Aedes (Stegomyia) albopictus), vecteur de la dengue et du chikungunya, est l'une des cent espÚces les plus invasives connues et se développe uniquement en milieu urbain. Il a besoin d'une eau stagnante pour pondre ses oeufs (vases, soucoupes de pots de fleurs, gouttiÚres mal vidées, vieux pneus, 54 On a pu incriminer le déballastage d'un navire en provenance d'Asie qui, en vidant ses réserves d'eau, aurait largué en mer un vibrion nouveau, inconnu en Amérique latine (vibrion El Tor). Une premiÚre contamination de la population aurait suivi l'ingestion de poisson cru contaminé. BientÃŽt, d'autres défaillances du systÚme d'hygiÚne hydrique ont pris le relais, avec un effet démultiplicateur dramatique (plusieurs milliers de morts) : contamination de la nappe nourriciÚre par les excrétas contaminés, faute d'assainissement correct (nappe dans laquelle une grande partie de la population s'alimente directement) ; distribution par les réseaux publics d'une eau sans chlore rémanent. Les médias (France Mayotte matin) ont mentionné en octobre 2014 un cas suspect de choléra qui s'est aÎré négatif . Ce nom vient de : « arthropod-borne virus ». Il désigne 5 familles de virus que sont transmis par des arthropodes. Outre le chikungunya et la dengue évoqués ici, on y trouve également la fiÚvre jaune, l'encéphalite de Californie, les fiÚvres à phlébotomes, fiÚvre de la vallée du Rift, les fiÚvres à tiques du Colorado, etc. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 68/231 55 56 récipients en fer ou en plastique abandonnés, flaques d'eau aprÚs les fortes pluies si elles ne sont pas trop boueuses). · Chikungunya Le virus du chikungunya a été responsable d'une épidémie majeure en 2006 dans l'Océan Indien puis d'un épisode d'ampleur plus modérée en 2010 sur l'Île de la Réunion (153 cas). Le premier cas autochtone de chikungunya a été identifié en novembre 2013 sur l'île de Saint-Martin. Une recrudescence du Chikungunya a été obserÎe en novembre-décembre 2014. Depuis 2013, 5280 cas « cliniquement évocateurs » (1690 à Saint-Barthélémy et 12300 en Guyane) et 3 décÚs ont été identifiés à Saint-Martin, les épidémies étant considérées comme terminées en Martinique et en Guadeloupe. · Dengue La Guyane57 fut le premier territoire à entrer en épidémie en septembre 2012. En Guyane, cette épidémie s'est caractérisée par une durée de plus d'un an et par sa relative intensité puisque si elle n'atteint pas l'ampleur de l'épidémie historique de 2006 (16 200 cas), elle est avec 13 240 cas estimés comparable à celle de 2009 (13 900 cas) qui représente la deuxiÚme épidémie la plus importante décrite depuis la mise en place de l'actuel systÚme de surveillance épidémiologique. Aux Antilles, les épidémies sont restées d'intensité modérée aprÚs les épidémies historiques de 2010. A la Réunion, en 2012, 41 cas probables ou confirmés de dengue ont été identifiés à la Réunion, dont 31 cas autochtones (12 confirmés et 19 probables) et 10 cas importés (3 confirmés et 7 probables). Quelques cas de dengue ont été également obserÎs à Mayotte en 2013 : la dengue reste en épidémie dans le reste des Comores. C. Mesures de prévention concernant directement la politique de l'eau · Lutte anti-vectorielle Soit structurellement (par exemple par un service de la démoustication au Département de Guyane), soit spécifiquement à l'occasion des épidémies précitées, les DROM conduisent des actions anti vectorielles. Ainsi une action particuliÚre de lutte anti vectorielle, consécutive aux épidémies de chikungunya, a été menée à la Réunion sous l'égide de l'ARS (plan ravines de 2010). Avec 500 contrats aidés portés par les collectivités locales (financement État), les résultats sont allés au-delà de la seule suppression des gîtes larvaires : interventions sur la Îgétation, rétablissement des écoulements... Toutefois, la mobilisation des cofinanceurs s'est réduite avec le temps (226 contrats en 2013, moins encore en 2014 et le programme n'est pas reconduit pour 2015). Malheureusement, cette action exemplaire, accompagnée de grands efforts de communication et de sensibilisation, a eu relativement peu d'effets dans la durée sur les pratiques de la population et des déchets s'accumulent de nouveau dans les ravines. 57 Bulletin de veille sanitaire BVS n°2/3 ­ Mars 2015 de la CIRE Antilles-Guyane, « bilan des épidémies de dengue de 2012 à 2014 aux Antilles-Guyane » ; tous les bulletins sont téléchargeables sur le site de l'Institut de Veille sanitaire (INVS) Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 69/231 Les réserves domestiques de récupération d'eau de pluie, notamment les tuf tanks en Guyane (bien que ceux-ci comportent des couvercles) et les piscines sont les lieux privilégiés de ponte du moustique tigre, en revanche les mares boueuses ne sont pas concernées. Les risques de prolifération de moustiques sont souvent, au sein de la population et chez les élus, voire certains techniciens rencontrés par la mission, une des raisons qui viennent alimenter la réticence à l'implantation de stations d'épuration de type lagune, voire filtres plantés de roseaux. Une attention suffisante doit être apportée aux conditions de gestion de ces équipements (un filtre planté ne doit pas comporter d'eaux stagnantes, cela nuit d'ailleurs à sa performance et il faut veiller par une inspection mensuelle à Îrifier qu'il n'y a pas d'obstruction à la circulation de l'eau) : une formation adaptée et une communication active sont nécessaires. · HygiÚne domestique et eau potable Pour le choléra et les diarrhées, la maîtrise de la propagation se fait par le renforcement de l'hygiÚne domestique et la distribution, par bornes-fontaines, d'une eau potable et par l'évitement d'eau stagnantes contaminées à proximité ou dans les cours des habitations en saison des pluies. D. Baignade Les cartes de qualité des eaux de baignade sont loin d'être abouties dans l'ensemble des DROM et la situation est trÚs contrastée entre les territoires, notamment selon les courants littoraux et la plus ou moins facile dispersion au large des polluants. La dimension économique cruciale pour le tourisme, de la salubrité des eaux de baignade est un enjeu encore sous-estimé par nombre d'acteurs, dont la solution passe par une maîtrise scrupuleuse de l'ensemble des flux polluants. E. Lavage en riviÚre Les pratiques de lavage en riviÚres fréquentes à Mayotte et en Guyane présentent un double enjeu : · risques sanitaires encourus compte tenu de la pollution des eaux utilisées pour le lavage et avec lesquelles les lavandiÚres sont en contact. · usage de produits tels que l'eau de javel, moins coûteuse que le savon, qui dégradent la biodiversité. Des propositions ont été faites pour des pratiques plus respectueuses de l'environnement, mais les usages habituels persistent souvent. En outre, ces activités sont souvent exercées par des femmes en grande précarité, généralement en situation illégale, contre une modeste rétribution pour le compte des familles qui sont, elles, pourtant bien installées. L'effort d'information et de sensibilisation doit donc, pour être efficace, s'adresser à l'ensemble des bénéficiaires de ces activités, et non seulement aux lavandiÚres qui n'ont, elles, guÚre d'alternatives. F. Toxicité aiguë · Chlordécone Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 70/231 Le chlordécone est une problématique spécifique aux Antilles. Cet insecticide organochloré a été couramment utilisé aux Antilles dans les années 80 (sous le nom de Képone, puis Curtone) pour lutter contre le charançon du bananier. L'autorisation de vente a été retirée par le ministÚre de l'agriculture en 1990, mais suite à des dérogations son usage a continué jusqu'en 1993. Compte tenu de sa persistance dans les sols pendant des dizaines d'années (beaucoup plus dans certains sols), le chlordécone est retrouÎ dans certaines denrées animales et Îgétales, dans l'eau et dans les chaînes alimentaires. En Martinique plus de la moitié des cours d'eau sont contaminés (SDAGE Martinique 2009-2015). Les contaminations sont surtout présentes à l'aval des bassins versants, dans le Nord-Atlantique, le Centre et le Centre-Sud. Le chlordécone, la dieldrine et le HCH Beta sont également sur une partie des cours d'eau de Guadeloupe, en raison de leur rémanence un obstacle au retour au bon état écologioque des cours d'eau.. · Mercure La toxicité par le mercure est propre à la Guyane. Celui-ci se concentre dans la chaîne alimentaire aquatique. Elle intervient au premier chef par la consommation de poissons source de protéine fondamentale pour les populations des fleuves. Le mercure provient d'un stock naturel, de l'orpaillage historique et de l'orpaillage clandestin actuel qui outre son apport propre, remobilise les stocks précédents. Le projet de SDAGE de Guyane (2016-2012) prend en compte le schéma départemental d'orientation miniÚre (SDOM), en cherchant à concilier économie et milieux aquatiques. L'accompagnement des exploitants légaux porte sur l'utilisation de techniques modernes plus respectueuses de l'environnement, ainsi que sur la formation à la prise en compte des milieux aquatiques. Mais cette action doit être complétée par une action en direction de l'orpaillage illégal, qui occasionne des impacts sanitaires importants sur les populations dépendant de la ressource piscicole dans les cours d'eau pour vivre et est à l'origine du déclassement de 126 masses d'eau de surface. Pour lutter contre l'orpaillage illégal, les actions énoncées par le SDAGE concernent principalement l'engagement d'une discussion transfrontaliÚre, le renforcement de la sensibilisation du public ainsi que l'information sur les progrÚs accomplis par les exploitants légaux en termes d'excellence environnementale. Le 26 mars 2013, les Forces Armées en Guyane ont lancé une vaste opération baptisée « Awara ». Cette opération de lutte contre l'orpaillage illégal avait pour objectif le démantÚlement du site de Grande Usine, à l'ouest de Camopi. Des opérations dites « Harpie » visent à démanteler les sites clandestins. · Phytosanitaires interdits La faiblesse des capacités de contrÃŽle des activités agricoles, notamment en Guyane laisse place à l'emploi illégal de nombreux produits phytosanitaires interdits importés de pays proches (Surinam, essentiellement). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 71/231 1.9. Outils d'appui technique 1.9.1. Offices de l'eau L'annexe 17 réunit des éléments de diagnostic sur le fonctionnement des offices de l'eau, organismes institués par la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'OutreMer, dans l'esprit d'adapter à ce contexte particulier le modÚle des agences de l'eau instituées par la loi du 16 décembre 1964 pour l'Hexagone. Il apparaît que ceux-ci : · ont désormais bien monté en puissance, pour les tâches qui leur sont dévolues, notamment à la Réunion et en Martinique ; · ne sont pas constitués à des échelles géographiques qui leur permettraient de jouer, même à terme, un rÃŽle financier réellement équivalent à celui des agences de l'eau dans l'Hexagone ; · sont aujourd'hui plus orientés vers l'observation, les études et les enjeux de protection des milieux naturels que vers les préoccupations des services publics, notamment d'eau potable ; · sont des établissements publics rattachés aux conseils départementaux alors que la plupart des financements européens sont désormais gérés par les régions. La mission n'a par ailleurs pas identifié d'urgence à constituer un office de l'eau à Mayotte ni d'étendre l'office de Guadeloupe à Saint-Martin. Les offices de l'eau ont exprimé, tout au long du déroulement de la mission, leur frustration de ne pas être considérés comme des parties prenantes explicite des comités de bassins : ils souhaiteraient en être membres ou en assurer le secrétariat (aujourd'hui ce rÃŽle est rempli par les DEAL). La mission considÚre que la revendication d'être membre du comité de bassin est un contresens : les élus, notamment conseillers départementaux, sont bien membres du comité de bassin. Les directeurs d'agence de l'eau, dans l'Hexagone, ne sont pas membre du comité de bassin, et le président du comité de bassin (un élu) y est différent du président du conseil d'administration de l'agence de l'eau (en général un fonctionnaire). En revanche le fait d'assurer un secrétariat technique conjoint de l'État et de l'office de l'eau est une solution dont l'analogue hexagonal a fait ses preuves. 1.9.2. Services locaux de l'État Les préfets exercent un rÃŽle de coordination des différents acteurs et peuvent être extrêmement impliqués et sollicités dans les questions d'eau potable en raison de leurs enjeux sociaux, économiques et sanitaires. Hormis en préfecture, les services cumulent les responsabilités régionales et départementales, contrairement à l'Hexagone. Les directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL), services déconcentrés du MEDDE et du MLETR, constituent l'acteur principal, au sein des services de l'État de la politique de l'eau, les directions de l'agriculture et de la forêt (DAAF) et les agences régionales de la santé (ARS) étant également Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 72/231 mobilisés. Les effectifs de l'État territorial ont diminué de 15 % entre 2008 et 2012, les DROM ayant été plutÃŽt préserÎs dans cette évolution par rapport à l'Hexagone. Ces services sont désormais à la croisée des chemins. L'annexe 18 présente leurs activités. 1.10. Financement des investissements 1.10.1. Capacités d'autofinancement Comme indiqué au § 1.4.5, les capacités d'autofinancement (CAF) des services d'eau potable et d'assainissement sont considérées comme faibles par l'ensemble des interlocuteurs de la mission, modestes pour l'eau potable et quasi-inexistantes pour l'assainissement, et les quelques cas particuliers que la mission a pu examiner sur la base des documents publics confirment cette appréciation générale (Annexe 14 : ). L'ensemble des mécanismes de financement trouvent pourtant leur germe dans les autofinancements disponibles. Le tableau 11 résume ces travaux et l'extrapolation qui a pu être faite par la mission pour l'ensemble des DROM, avec des incertitudes significatives 58, mais qui ne remettent sans doute pas les ordres de grandeur. Les dotations aux amortissements au regard de la valeur des patrimoines concernés, tout comme les capacités d'autofinancement traduisent la faiblesse relative de l'endettement actuel, mais aussi les faible ressources propres pouvant servir de levier de mobilisation pour les emprunts nécessaires à assurer les contre-parties aux subventions. En quelques années de programmation, même avec de fort taux de subvention, ces capacités seraient rapidement épuisées si des mesures solides n'étaient prises pour dégager des résultats permettant de les reconstituer. Résultat courant (M) Dotation amortissement (M) Capacité d'autofinancement (M) Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts (M) Résultat courant/m 3 assiette () DAP/m3 assiette () CAF brute/m 3 assiette () CAF nette/m3 assiette () AEP 20 31 51 42 0,10 0,16 0,26 0,22 Assainissement 13 9 23 14 0,16 0,11 0,27 0,18 Tableau 11 : Évaluation des résultats courants, des dotations aux amortissements et des capacités d'autofinancement brutes et nettes des services d'eau potable et d'assainissement collectif des DROM et de Saint-Martin. Un ordre de grandeur du chiffre d'affaires des services d'eau potable est pour l'ensemble des DROM de 200 M par an59. L'ensemble des services dégageraient une 58 Les comptes d'exploitation examinés par la mission représentent 1/3 des volumes d'eau potable vendus et un peu moins de l'assiette de l'assainissement collectif. Ce chiffre doit être pris comme un simple ordre de grandeur : il est établi simplement en multipliant des prix moyens par m3 publiés dans SISPEA (pour une consommation de 120m 3) par les consommations moyennes par abonnés et le nombre d'abonnés, tels que publiés dans SISPEA. Il ne tient donc pas compte des services non renseignés dans SISPEA ni de l'écart entre le prix payé en moyenne et le Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 73/231 59 capacité d'autofinancement nette (du remboursement du capital des emprunts) de l'ordre de 40 M/an, qui représentent de l'ordre de 20 % du chiffre d'affaires. Avec un chiffre d'affaires global moindre du fait du relativement faible taux de raccordement (de l'ordre de 100 M), les services d'assainissement disposeraient d'une capacité d'autofinancement d'environ 15 M/an. Les investissements réalisés sur l'assainissement (voir ci-dessous) ont mobilisés environ 24 M d'autofinancement par an ces derniÚres années, mais en intégrant le recours à l'emprunt d'une façon que la mission n'a pas pu analyser à partir des comptes. Compte-tenu de l'imprécision du raisonnement, il semble donc que ce rythme dénote une mobilisation massive de l'autofinancement disponible sur ce programme, ce qui corrobore la faible capacité des services à conduire en parallÚle sans aides les travaux de réseaux nécessaires. Le dégagement de capacité d'autofinancement des services, amplifié par les effets de levier des emprunts et des subventions est une question-clé pour tout programme de travaux à envisager. Sous réserve d'une clarification sérieuse des comptabilités, tant en ce qui concerne les imputations que les immobilisations, ces capacités d'autofinancement, rappelons-le, sont,, à développer à partir de 3 démarches de progrÚs : · réduction des charges de personnel par amélioration de la performance ; · réduction des charges par amélioration des rendements de réseaux ; · augmentation des produits par amélioration du recouvrement (réduction des impayés) pour les deux types de services et par amélioration des assiettes (raccordements) pour l'assainissement. 1.10.2. Bilan des investissements contractualisés et financements locaux La mission n'a pas été en mesure de faire un bilan complet des investissements des autorités organisatrices de l'eau potable et de l'assainissement, car en dehors des dispositifs d'aide, les dépenses, notamment de renouvellement du patrimoine, ne sont pas facilement accessibles de façon synthétique60. Il est cependant vraisemblable, au vu des entretiens que la mission a conduits, que ces montants d'investissement non subventionnés, au-delà des simples réparations indispensables, restent encore modestes. Partout ce sont les infrastructures nouvelles qui font l'objet de plan de financement à l'occasion des programmations des CPER et des fonds européens. Le renouvellement prix conventionnel pour 120 m3. 60 La mission n'a pas non plus été en mesure d'établir un bilan de l'ensemble des mécanismes par lesquels les pouvoirs publics nationaux et européens intervenaient dans les équilibres économiques et le financement des services : les dotations de fonctionnement, l'octroi de mer, les compensations tarifaires d'énergie, l'appui du FSE, les avances de trésorerie comme celles de AFD sont souvent gérées à l'échelle globale, voire au niveau du budget communal, et non de façon spécifique. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 74/231 n'est pas subventionnable. L'accroissement des équipements semble permettre de pallier à la dégradation des infrastructures anciennes (par augmentation de la production compensant les fuites des réseaux ou par abandon des ouvrages anciens). Ainsi le fort taux de subvention dont bénéficie les infrastructures neuves d'eau potable contribue au maintien d'une pratique de « consommation » des infrastructures. Le tableau 12 illustre qu'il est plus facile de financer de nouvelles infrastructures (qui plus est fortement subventionnées) que le renouvellement qui est en fait prépondérant dans les coûts prévus dans les schémas directeurs, mais qui ne sont pas mis en oeuvre. Coût /m3 Renouvellement Investissement (hors subvention) Exploitation induite Total schéma Prix de l'eau lors du schéma Prix actuel Guadeloupe 0,84 0,48 0,07 1,39 1,72 2,05 Martinique 0,79 0,22 0,03 1,04 1,9 2,89 St-Martin 0,2 0,5 0,17 0,87 5,38 5,38 Tableau 12: Exemples de répercussion sur la formation du prix de l'investissement neuf et du renouvellement. Source : schémas directeurs d'eau potable. La mission s'est concentrée dans cette partie sur le bilan des investissements subventionnés de façon explicite par l'un ou l'autre des dispositifs plus spécifiques : FEDER, budget opérationnel de programme (BOP) 123 géré par le MinistÚre des Outre-mer, solidarité interbassin en provenance des redevances des agences de l'eau via l'ONEMA. Selon un bilan général dressé par la DEB, pour un montant global d'investissement de 495 M concernant l'assainissement dans la période 2007-2013 (soit un rythme annuel d'environ 70 M par an), l'autofinancement et les emprunts aurait représenté 34 % (24 M), le FEDER aurait apporté 38 %, les financeurs locaux 15 % (conseil régionaux et conseil régionaux 7 % et OdE 8 %) et l'État (ONEMA et MOM) 13 %61. On ne dispose malheureusement pas d'une analyse équivalente pour les projets d'eau potable. Les financements de la solidarité locale (région, département et office de l'eau), ont représenté environ 15 % des apports. Dans le contrat de plan État-Région de Guadeloupe par exemple sont prévus 112 M de travaux pour l'ensemble de l'eau potable et de l'assainissement : 15 M sont prévus de leur part (12 M de l'office de l'eau, 3 M de la Région et du Département qui 61 Cette approche sous-estime les apports de l'État et surestime l'autofinancement, car elle ne comptabilise pas l'aide financiÚre apportée par les prêts bonifiés de l'AFD (la bonification étant financée sur crédits budgétaires de l'État) et de la Caisse des dépÃŽts et consignations (CDC). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 75/231 assure de nombreuses maîtrises d'ouvrage62) ; 15 M de l'État et de l'Onema ; 60 M du FEDER ; 21 M d'autofinancement des maîtres d'ouvrage. 1.10.3. ONEMA et ministÚre des outre-mer Le bilan des interventions63 de l'ONEMA (au titre de la solidarité interbassin, cette disposition concernant les Outre-mer et la Corse) et du ministÚre de l'outre-mer (BOP123) sur la période 2007-2013 est présenté de façon globale en tableau 13 (hors plan d'accompagnement du parc amazonien (PAPA) où la mission ne dispose pas du niveau de consommation spécifique des actions financées par le BOP123) et plus détaillée par DROM en tableau 1. Les taux de mandatement, un an aprÚs l'achÚvement théorique des engagements, restent assez modestes notamment pour les crédits du BOP123 : des taux globaux de 70 % auraient en toute logique été largement atteignables à cette échéance si les programmes étaient mûrs au moment de la programmation initiale, voire de l'engagement de chacune de ces opérations. Le niveau, décidé en 2012, de 30 M par an d'intervention de l'ONEMA, dont 5 M pour le développement des connaissances, est significatif. Il couvre néanmoins également jusqu'en 2017 des aides à la Corse. Cette situation fortement contestée par les acteurs des DROM qui font valoir, non sans raison, que la Corse bénéficie également des subventions de la solidarité du bassin RhÃŽne-Méditerranée, l'agence de l'eau étant commune aux deux bassins et organisant un flux positif en direction de la Corse correspondant à un facteur deux par rapport aux redevances perçues sur ce territoire. Les décisions du conseil d'administration de l'ONEMA concentrent aujourd'hui les aides sur l'épuration des eaux résiduaires urbaines. Des aides ponctuelles sont susceptibles néanmoins d'être apportées pour des ouvrages structurants d'approvisionnement en eau potable, notamment à Mayotte. Les élus locaux des DROM contestent fortement ce ciblage. Constatant le niveau actuel des aides apportées par le MoM sur le BOP123,64 qu'ils jugent faible, et la fragilité de ces 62 Le Département a prévu des travaux sur ses propres installations, mais a aussi prévu d'assurer le rÃŽle de maître d'ouvrage délégué pour des rénovations de réseaux dont il n'est pas propriétaire. Parmi les 22 opérations du plan d'urgence (d'un montant global de 22 M), il en porte une grande part (usines de potabilisation au Moule, au Lamentin, à Deshauteur, aux Abymes, prise d'eau de Ferry à Deshaie, renouvellement de réseaux d'eau potable de Capesterre de Marie-Galante, à Sainte-Anne, réparation de ses conduites sous-marines de transfert d'eau potable vers les Saintes et vers la Désirade). Ces montants ne prennent pas en compte les 3 M apportés par la Région et les 1,2 M par le Département pour soutenir la trésorerie du SIAEAG. Les montants d'engagements sont à prendre avec prudence, car il faut prendre en compte de ce que certains engagements, suivis de désengagement et d'engagement d'opérations de substitution dont la comptabilité n'est pas toujours facile et qui peuvent laisser subsister quelques doubles comptes. le BOP123 (75 M/an pour l'ensemble des DROM) est sollicité sur de trÚs nombreuses politiques publiques, que ce soit les infrastructures (portuaires, universitaires, de transport, etc.), l'eau potable, l'aménagement foncier, la rénovation urbaine, les déchets, etc. Il est mobilisé à hauteur de 12 % sur des actions relatives à l'eau potable et à l'assainissement. Les aides du BOP123 sont complétées par des subventions du FEI (Fonds exceptionnel d'investissements). De 2010 à 2014, le MOM a engagé 21,6 M et payé 6 M sur l'eau potable. Sur cette même période, le MOM a engagé 14,4 M et payé 3,8 M sur l'assainissement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 76/231 63 64 dotations budgétaires, ils considÚrent que l'eau potable, qui est leur priorité, devrait être prise en compte par la solidarité interbassin 65. Cette situation ne pourra raisonnablement évoluer vers un élargissement des champs d'intervention des fonds issus de la solidarité interbassin que si une meilleure visibilité est donnée sur la pertinence globale de cette extension. Les propositions du plan d'action présenté ciaprÚs devraient répondre à cet enjeu. BOP 123 (MOM) Prévu Engagé fin 2014 Mandaté fin 2014 Mandaté/ prévu ONEMA Prévu Engagé fin 2014 Mandaté fin 2014 Mandaté/ prévu TOTAL Prévu Engagé fin 2014 Mandaté fin 2014 Mandaté/ prévu Montants en M 57,7 43,1 20,6 36 % 115,2 115,2 56,7 49 % 172.9 158,3 77,3 45 % Tableau 13 : Bilan des crédits 2007-2013 (État et ONEMA hors PAPA ; État hors bonification des prêts AFD). Source : DGOM. Part DEGEOM Exécution au 31/12/2014 Part ONEMA sur le CPER Exécution au 31/12/2014 (source tableau de suivi) taux de mandatement CP Part ONEMA Exécution au 31/12/2014 (souce ONEMA) Programmation 2008-2014 taux de mandatement Observations Contrats AE Taux d'engagement taux de mandatement Taux d'engagement Guadeloupe 2007-2013 AEP et assainissement 7 000 000 7 000 000 100,00% 5 000 000 4 033 916 80,68% 4 980 550 71,15% 7 000 000 7 000 000 100,00% 7 000 000 6 194 000 88,49% 11 600 000 18 391 425 158,55% 7 000 000 100,00% 20 022 429 20 022 429 100,00% 22 622 792 22 622 792 90,27% 29 141 440 29 141 440 100,00% signature CPER 17-04-07 7 000 000 + 13 022 429 abondement 10 490 532 52,39% signature CPER 03-04-07 7 000 000 + 18 028 792 abondement 7 723 950 34,14% signature CPER 15-02-07 11 600 000 + 17 541 440 abondement 17 077 188 58,60% 0 prévu mais engagé 7,640 M sur le P. 123 signature CPER 16-08-07 Martinique 2007-2013 AEP et assainissement 3 635 650 90,13% 2 496 997 40,31% Réunion 2007-2013 AEP et assainissement 4 630 566 25,18% Guyane 2007-2013 AEP 7 200 000 4 849 007 67,35% 4 204 895 86,72% 5 500 000 6 686 981 121,58% 5 711 320 85,41% 25 061 870 25 061 870 100,00% 1 765 000 1 765 000 1 692 500 1 692 500 5 500 000+ 19 561 870 abondement 10 508 728 41,93% signature PAPA 27-02-07 755 213 42,79% Assainissement Guyane - Plan d'accompagnement du Parc Amazonien 2007-2013 AEP 6 500 000 Assainissement 377 213 22,29% signature CP 28-03-2008 Mayotte 2008-2013 (amendement signé le 25/2/2011 raccourcissement d'un an) AEP 5 000 000 2 752 000 10 706 149 4 368 386 4 000 000 214,12% Assainissement 33 476 161 16 583 765 49,54% 3 559 393 21,46% 40,80% 145,35% 13 094 504 13 618 100 104,00% 1 200 000 30,00% 5 589 730 41,05% 4 000 000 4 000 000 100,00% 14 465 100 14 465 100 100,00% 3 200 000 80,00% 13 000 00 + 1 465 100 abondement 7 740 319 53,51% Tableau 14: Bilan des engagements et mandatements des crédits 20072013 de l'État et de l'ONEMA. Source : DGOM. 65 Parfois ils évoquent l'intervention des agences de l'eau dans l'Hexagone, expliquant que celles-ci interviendraient massivement en soutien de leurs services d'eau potable. Certes elles ont pu apporter ponctuellement des prêts à taux 0 % pour le remplacement des canalisations en plomb. Mais, hormis cette exception, elles n'interviennent pas pour les investissements de renouvellement des réseaux d'eau, ni la réduction des fuites et trÚs marginalement sur les usine de production d'eau potable : leurs aides sont concentrées sur des dépenses de prévention de la ressource en eau. Il n'y a rien a priori de choquant que l'emploi des recettes des redevances soit concentré dans les outre-mers sur les mêmes champs d'intervention. Un appel à projet avait été lancé par l'agence de l'eau RhÃŽne-Méditerranée et Corse pour « économiser l'eau » doté de 20 M. et est resté une initiative isolée. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 77/231 1.10.4. Agence française de développement et Caisse des dépÃŽts et consignation Établissements bancaires, la CDC et l'AFD interviennent dans les DROM sous forme de prêts, éventuellement bonifiés, au profit des collectivités, dÚs lors que les conditions du systÚme bancaire priÎ ne permet pas dans des conditions satisfaisantes le montage financier d'opérations publiques. Comme toutes banques, elles doivent veiller à la crédibilité financiÚre de leurs débiteurs. Leurs adossements sont trÚs différents et cela explique la différence des produits qu'ils proposent. La CDC est adossée sur le livret A.L'AFD se finance sur le marché. A. Bilan des interventions récentes de la CDC · Le programme 2008-2012 dédié à l'eau potable et à l'assainissement Dans le cadre du programme de mise aux normes des installations de collecte et de traitement des eaux usées fixé par la directive européenne de 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines, la Caisse des DépÃŽts a mis à disposition, sur la période 2008-2012, une enveloppe de prêts sur fonds d'épargne d'un montant de 1,5 Md répartie à hauteur de 1,2 Md pour la métropole via les 6 agences de l'eau et 300 M pour l'ensemble des Outre-mer. Concernant les DROM, l'enveloppe était destinée à financer tout projet visant à faciliter l'atteinte des objectifs suivants : · mise en conformité ou la réalisation des ouvrages de collecte et d'épuration des eaux usées en application de la directive « eaux résiduaires urbaines » et de sa transposition en droit national ; · amélioration de l'utilisation de la ressource en eau pour l'alimentation en eau potable en application de l'engagement no 111 du Grenelle de l'environnement, la réduction des pertes en réseaux passant par le renouvellement, l'amélioration et le renforcement des ouvrages de production et de transfert. L'éligibilité des projets à un financement sur fonds d'épargne devait être confirmée par un avis du service local de l'État désigné par le Préfet sur la contribution des travaux projetés à la réalisation des objectifs de mise aux normes. L'emploi de ces financements a atteint 192 M dans les DROM (Tableau 15). Cet emploi illustre clairement la maturité financiÚre et technique trÚs différente des autorités organisatrices selon les DROM, qui sont plus ou moins en mesure de monter des projets susceptibles de mobiliser ce type de dispositifs. Les conditions de ces interventions ont été souvent considérées comme moins intéressantes que celles de l'AFD. Guadeloupe Montant (M) 10,9 Martinique 1,3 Guyane 24,6 La Réunion 148,5 Mayotte 7 Tableau 15: Mobilisation des prêts de la CDC 2008-2012 pour l'eau potable et l'assainissement Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 78/231 · Le programme 2013-2017 de soutien aux collectivités pour pallier leurs difficultés d'accÚs à l'emprunt Dans le cadre d'une enveloppe sur fonds d'épargne de 20 Md mobilisée sur la période 2013-2017, la Caisse des DépÃŽts finance des projets de long terme du secteur public local nécessitant des financements de vingt ans et plus. Les prêts peuvent être accordés aux communes et à leurs groupements, aux départements et à leur régions, dÚs lors qu'ils sont maîtres d'ouvrage d'une opération éligible ou qu'ils y participent à travers l'apport de contributions ou de subventions. Jusqu'au 31 juillet 2014, quel que soient l'emprunteur, le profil d'amortissement, la durée ou la périodicité retenue, les prêts sont proposés au taux du Livret A augmenté de 1,00 %. Postérieurement à cette date, les prêts seront tarifés à Livret A + 1,30 %. Les prêts peuvent également être indexés sur l'inflation à neutralité actuarielle avec les conditions applicables sur l'index Livret A. La quotité maximum de prêt CDC dépend du besoin d'emprunt global du ou des projet(s) présenté(s) par l'emprunteur à la CDC. Le montant pouvant être proposé est défini selon les rÚgles du tableau 16. Tableau 16: RÚgles de définition des quotités de prêts ouverts par la CDC ­ programme 20132017. Fin février 2014, le montant des prêts signés relevant de la thématique « eau potable et assainissement » s'élevait à 248 M. Depuis la mise en place du dispositif mi-2013, 316 M ont été engagés sur cette thématique. De façon générale, les prêts accordés ne sont pas à taux fixes et sont indexés sur le taux du livret A : (livret A + 100pb). Ce sont des prêts de trÚs longue maturité : 20 à 40 ans. Le livret A étant à environ 1 %/an actuellement ce sont des prêts à 2 % annuels. Le différé de remboursement est associé au déroulement des travaux, et peut aller jusqu'à 5 ans. Au sein de cette enveloppe de 20Md, la CDC apporte un prêt bonifié « croissance verte » pour une enveloppe de 5Md sur des activités qui ne couvrent pas le secteur des services de l'eau potable et de l'assainissement. Ce prêt bonifié est à Livret A + 75pb. Enfin, elle apporte des prêts bonifiés dans le secteur du logement social à des taux beaucoup plus intéressants, qui ont pu aller jusqu'à des prêts à taux 0. B. Intervention de l'AFD Le cadre d'intervention sectoriel 2014-2020 pour l'eau potable et l'assainissement de l'Agence française pour le développement (AFD) comporte un volet intitulé « outremer » que nous choisissons de reproduire en annexe 23, tant cet document est en Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 79/231 cohérence avec les diagnostics et orientations proposées par la mission. Les mécanismes d'intervention de l'AFD reposent sur divers dispositifs : · avances de court terme de préfinancement de subventions accordées mais qui ne seront versées que sur services faits ou suivant un échéancier relativement tardif par rapport aux engagements à prendre par la collectivité. Ces prêts peuvent atteindre 3 ans et sont proposés à un taux Euribor 6 mois66 +102 points de base67, ce qui représentait courant 2014 environ 2,3 %/an et se situe à 1,15 %/an68 sur 3 ans dans les conditions de taux actuelles (mai 2015). · prêts de plus longue maturité, sans atteindre les durées de 40 ans offertes par la CDC. Aujourd'hui, le prêt (PCL20) proposé aux collectivités pour une durée maximale de 20 ans assortie d'un différé de remboursement pouvant aller jusqu'à 7 ans, est au taux Euribor 6 mois + 82 points de base, soit environ 2,01 %/an69. Il est bonifié de 20 points par des crédits budgétaires apportés par le MOM. Pour l'assainissement, une possibilité a été ouverte depuis septembre 2014 pour des prêts dits superbonifiés (PCL140) qui sont bonifiés de 140 points (soit un taux de 0,81 %/an sur 20 ans) pour une tranche de 5 M de travaux, puis 20 points de base au-delà comme le PCL20. L'enveloppe de bonifications totale, tous secteurs d'interventions confondus, de 23 M/an pour 2015 en diminution légÚre par rapport à 2014. Bonifier de 20pb un prêt de l'AFD d'1M sur 20 ans revient à apporter une subvention 25 k. Avec une enveloppe de 24,6 M/an en 2014, le MoM a permis ainsi à l'AFD d'ouvrir une enveloppe de prêts PCL20 et de PCL140 d'environ 500 M. Pour que l'AFD apporte 1 M de prêts à taux 0 % le coût serait aux conditions actuelles de 265 k environ, et une enveloppe de 23 M permettrait donc l'ouverture de 87 M de prêts à taux zéro. C. SynthÚse des subventions équivalentes et des coûts budgétaires de la bonification Le tableau 17 donne une idée du coût global de divers crédits sans bonification et du manque à gagner pour le prêteur lié à divers niveaux de bonifications. 66 L'Euribor est le taux moyen pratiqué par les banques pour se prêter de l'argent, en euros, entre elles. Plus précisément, c'est le taux interbancaire offert par les banques représentatives de la zone euro pour la rémunération des dépÃŽts, selon différentes durées de placement. L'Euribor 6 mois était situé entre 2 % et 5 % de 2000 à 2008. AprÚs être descendu en dessous de 1 %, il était remonté à 2 % en 2011, pour ensuite chuter à 0,32 % fin 2013 et 0,17 % fin 2014. Fin avril 2015 l'Euribor 6 mois est à un niveau exceptionnellement bas de 0,065 %. Soit 1,02 %. Un point de base représente 0,01 %. Équivalent taux fixe sur 3 ans sur la base des conditions de taux au 13 mai 2015 pour un prêt d'une durée de 3 ans sans différé. Équivalent taux fixe sur 20 ans sur la base des conditions de taux au 13 mai 2015 pour un prêt d'une durée de 20 ans avec 5 ans de différé. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 80/231 67 68 69 Prêt sur 20 ans AFD Non bonifié taux actuel : 2,21 % 0 0,265 Non bonifié taux actuel 2 %/an 0 0,453 PCL20 Bonification 20pb taux actuel : 2,01 % 0,025 0,240 Prêt croissance verte Bonification 25 pb taux actuel 1,75 % 0,062 0,391 Prêt à taux 0 % Bonification 221 pb 0,265 0 Bonification 100 pb prêt 1 %/an 0,240 0,213 Coût de la bonification/capital prêté Coûts des Intérêts versés/capital emprunté Prêt sur 40 ans CDC Coût de la bonification/capital prêté Coûts des Intérêts versés/capital emprunté Tableau 17: Coût de divers crédits pour l'emprunteur et manque à gagner de divers niveaux de bonification des prêts pour le bailleur. 1.10.5. Fonds européens Comme on l'a rappelé ci-dessus, les crédits du FEDER sont essentiels pour le bouclage des opérations d'investissement. Les assiettes subventionnables, selon les encadrements communautaires, sont trÚs strictes. A. Le calcul des assiettes subventionnables Les services publics d'eau potable et d'assainissement collectif sont des projets générateurs de recettes au titre du rÚglement CE N°1083/2006 (article 55). Les abonnés doivent payer une redevance pour bénéficier du service. Les recettes nettes générées par un projet viennent en déduction de l'assiette éligible. La difficulté réside dans le calcul de ces recettes nettes, qui viennent en déduction de l'assiette éligible (Encadré 10). Les services de contrÃŽle font le calcul suivant, selon leur lecture de la note COCOF 07/0074/09 du 30/11/2010 : « Recettes nettes = totalité des redevances d'assainissement ­ dépenses d'exploitation ». Les dépenses d'investissement sont exclues de ce calcul, notamment les remboursements des prêts (capital et intérêts). Or, les redevances d'assainissement couvrent les dépenses d'exploitation mais aussi les dépenses d'investissement. Les dépenses et recettes d'exploitation s'équilibrent strictement (gestion en régie, aucun bénéfice n'étant dégagé). Les recettes d'investissement permettent de rembourser les prêts. Ce calcul fait donc ressortir de maniÚre systématique des recettes nettes générées par les ouvrages d'assainissement, qui correspondent dans les faits aux redevances permettant de rembourser les prêts contractés. Il ne s'agit donc pas de recettes supplémentaires générées par ces projets, mais simplement des recettes permettant de couvrir leur part d'autofinancement. La note COCOF 07/0074/09 du 30/11/2010 précise pourtant clairement que la méthode du déficit de financement utilisée pour le calcul des recettes nettes générées doit permettre de Îrifier que le projet dispose de ressources financiÚres suffisantes, sans faire l'objet de financement excessif. Le mode de calcul retenu par les contrÃŽleurs conduit à un sous-financement des projets qui correspond au montant des remboursements des prêts (capital et intérêts) et qu'il faudrait compenser avec de nouveaux prêts, qui feraient l'objet de nouvelles redevances d'investissements. Ces nouvelles redevances augmenteront les recettes générées, et donc le montant des aides allouées. Au final, cela conduirait à conclure que les projets d'eau et d'assainissement ne seraient pas éligibles à des aides européennes, ce qui est contradictoire avec les dispositions des directives européennes, notamment celles relatives au FEDER. Encadré 10: Difficulté d'établissement des assiettes éligibles des projets aux fonds FEDER. Source : la Créole. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 81/231 B. La maîtrise collective des procédures La Réunion maîtrise au mieux l'usage des fonds externes. Avec l'Agile 70, structure unique en Europe, elle monte avec succÚs les dossiers émargeant aux fonds européens. Le département Outre-mer de l'AFD a également salué sa capacité à utiliser ses aides et on a vu que seule la réunion a su bénéficier à des niveaux trÚs significatifs des dispositifs eau et assainissement de la CDC pour 2008-2012. Il est indispensable de développer un tel savoir-faire et une telle crédibilité financiÚre dans les autres DROM. Aujourd'hui, les enveloppes disponibles auprÚs de chacun des bailleurs se mobilisent plus selon la capacité des maîtres d'ouvrages et de des autorités régionales et la confiance inspirée aux bailleurs que selon l'urgence des besoins. On se rappellera que les prix des services d'eau potable et d'assainissement sont particuliÚrement bas à la Réunion : ce n'est donc pas par une puissance de la capacité d'autofinancement (CAF) dégagée que ces services, qui sont comme tous sur la corde raide, parviennent à monter leurs dossiers. la Région de la Réunion a même entrepris, avec l'appui de l'AFD, une démarche auprÚs des autorités européennes, dite de blending facility, littéralement « facilité de mélange » qui permettrait, moyennant des conditions drastiques d'emploi, de mutualiser les fonds européens délégués avec les autres outils financiers pour optimiser leur portée, donc en pratique d'assouplir les rÚgles d'emploi des fonds européens quand ces contraintes sont contre-productives. Ces démarches n'ont pas été faites pour des objets du type des projets d'eau potable et d'assainissement, mais l'analogie mérite d'être examinée sérieusement. C. Les orientations et les fonds mobilisables Les nouveaux programmes opérationnels européens pour la période 2014-2020 pour les régions ultrapériphériques (dont les DROM) risquent de diminuer trÚs fortement pour deux raisons : · une baisse globale des fonds du FEDER pour ces objectifs ; · la concentration thématique (Earmarking). La commission demandait de concentrer dans l'Hexagone au moins la moitié des fonds sur les objectifs 1 (R&D), 3 (PME) et 4 (CO 2). Ainsi les huit autres objectifs devraient se partager 50 % de l'enveloppe contre 80 % précédemment. Pour les DROM, cette rÚgle avait été assouplie (50 % sur 5 objectifs). Malgré ces éléments qui pouvaient faire craindre a priori un risque de forte baisse des crédits destinés à la protection de l'environnement, et notamment pour l'eau potable et l'assainissement, les hypothÚses envisagées se situent dans la continuité des efforts antérieurs. Les maquettes FEDER 2014-2020 sont encore en cours d'établissement ; les montants ne sont pas encore toujours clairement ventilés d'une façon qui permette d'identifier les engagements sur les secteurs de l'eau potable et de l'assainissement (Tableau 18). 70 L'Agence de Gestion des Initiatives locales en matiÚre Européenne a été créée en partenariat entre l'État, le Conseil Général et la Région. Elle gÚre 4 fonds d'aides européennes : le FEDER, le FEADER, le FSE et le FEP. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 82/231 Montants (en M ) Martinique Guadeloupe Réunion Guyane Mayotte Enveloppe FEDER (+allocation RUP) 448,3 525,7 1139 340,7 150,2 eau potable 32,4 30 75 20 14 assainissement 30 20 24 Tableau 18 : Montants (non validé) figurant au 1er avril 2015 dans divers documents de travail ou maquettes FEDER 2014-2020. Sources : DGEOM et DEAL. Cela conduit donc à un engagement global attendu du FEDER de prÚs de 245 M pour l'eau potable et l'assainissement sur la période et donc d'environ 40 M de crédits FEDER mobilisables par an. Les maquettes financiÚres n'étaient pas arrêtées au moment de la clÃŽture du rapport de la mission, qui a reçu sur ce point diverses versions contradictoires et non arbitrées figurant dans des documents de travail fournis par divers interlocuteurs. De façon à disposer d'une appréciation en ordre de grandeur du programme envisagé, la mission a établi au tableau 19 une synthÚse de ces informations, tout en étant bien consciente du caractÚre extrêmement précaire de cet exercice. Selon cette estimation, le programme en cours de bouclage pourrait se situer aux alentours de 750 M. Montants (en M ) Autofinancement FEDER Autres aides Investissement Investissement annuel Guadeloupe 22 60 30 112 18,6 20 % 53 % 27 % Martinique 47 32 45 124 20,6 38 % 26 % 36 % Guyane 4672 40 31 112 19,5 39 % 34 % 26 % Réunion71 82 75 72 36 % 32 % 32 % Mayotte 67,573 38 82 188 31,3 36 % 20 % 44 % Total 229 38,1 765 128 Tableau 19: Esquisse d'une maquette financiÚre globale des investissements contractualisables (FEDER et CPER). Estimations par la mission sur la base de documents de travail non arbitrés et non finalisés. Si ces ordres de grandeur se confirmaient, on pourrait alors constater que : · l'engagement européen sur ce secteur n'aura pas pâti des effets possibles de concentration thématique, prouvant alors l'importance reconnue de ce secteur ; les volumes d'investissement seront analogues globalement à ceux des précédentes contractualisation, sans doute avec un certain rééquilibrage en faveur de l'eau potable, difficile à apprécier ; · 71 Au moment de la rédaction, aucune maquette n'était disponible. La mission s'est appuyée sur la somme des colonnes FEDER et CPER d'un document communiqué par l'OdE. Maquette de mai 2015 (source DAAF). Cet autofinancement apparemment trÚs éleÎ reposerait sur 1,9 M de fonds propres, 22,6 M de récupération du FCTVA et 29 M de prêts contractés auprÚs de l'AFD et de la CDC. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 83/231 72 73 · la part d'autofinancement et d'emprunt, de l'ordre de 1/3, serait maintenue, sachant que cet autofinancement peut provenir de prêts bonifiés, ainsi qu'être financés par des retours du FCTVA74. 1.11. Prise en compte des spécificités des DROM La mission a été assez souvent interpellée sur la question de l'adaptation au contexte des DROM de textes nationaux ou européens en décalage avec les réalités locales. Quand on analyse les questions souleÎes, on peut distinguer quatre types de spécificités : · climatiques et géographiques : · Les écosystÚmes tropicaux et équatoriaux, l'insularité ou au contraire la connexion à grande échelle de la forêt guyanaise ; la mission a été trÚs heureusement impressionnée par les trÚs grands progrÚs accomplis dans les connaissances et les transcriptions faites dans les notions de bon état écologique. Sur ce point les travaux sont en trÚs bonne voie. · Les prescriptions techniques en milieu peu stable, sismique et soumis à des pluies violentes, voire à une agressivité chimique soit marine, soit volcanique, nécessitent de prendre des dispositions particuliÚres pour assurer la durabilité des équipements. Ce point est bien connu techniquement, mais la maîtrise concrÚte de la qualité reste difficile. · normatives : · obligations de traiter des échantillons en Europe, alors que les laboratoires les plus proches dans l'Océan Indien sont en Afrique du sud ; · normes et certifications conduisant un grand groupe français, qui opÚre aux États-Unis, à importer d'Europe des filtres beaucoup plus chers que ceux, identiques, qu'il utilise aux USA. · sociaux-économiques : · Les écarts de revenus avec l'Hexagone, les taux de chÃŽmage et la faiblesse des activités économiques sont trÚs réels. · Le point le plus significatif est celui de la persistance, vraisemblablement pour encore de nombreuses années en raison des flux d'immigration, d'habitats informels qui, comme partout dans le monde où de telles situations existent, posent des difficultés particuliÚres pour les autorités, partagées entre le souhait de ne pas cautionner des états de faits illégaux et le souci d'apporter à ces populations dans une grande précarité les services essentiels qui leur sont indispensables. 74 Les collectivités des DROM bénéficient d'une particularité : le remboursement du FCTVA est homogÚne au plan national et fixé à 15,5 % environ, alors que la TVA s'applique à un taux réduit à 8,5 % (hors Guyane et pour l'instant hors Mayotte). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 84/231 · Les efforts d'amélioration de la technicité, de l'organisation du travail et de la productivité restent un enjeu dans une partie des DROM. · Les investissements de génie civil sont particuliÚrement coûteux. Les ingrédients sont multiples (étroitesse des marchés, faiblesse de la concurrence, fiscalité, rareté de certaines ressources). · La fiscalité (via les taux de TVA et de l'octroi de mer d'une part et du FCTVA d'autre part) induit des flux financiers depuis des dépenses d'investissement imputées sur les budgets annexes ou ceux des délégataires vers des recettes alimentant les budgets généraux des collectivités, ainsi que des flux en provenance de la solidarité nationale. · institutionnels et techniques : · Les calendriers (sauf à Mayotte où un ajustement de calendrier, qui fixe néanmoins des ambitions trÚs forte, a été officiellement acté) de conformité aux exigences européennes sont les mêmes que partout ailleurs en Europe, alors même que les services sont moins structurés, moins solides financiÚrement et techniquement. · L'unicité des territoires régionaux, départementaux et de bassin devrait être un atout mieux valorisé pour simplifier les institutions. La mission s'est essentiellement attachée dans la formalisation de ses propositions à la prise en compte des deux derniers points qui lui semblent particuliÚrement déterminants. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 85/231 2. Propositions générales De la diversité des situations décrites aux chapitres précédents, qui suppose des solutions adaptées au cas par cas, émerge un diagnostic général qui conduit à considérer que les services publics d'eau potable et d'assainissement connaissent aujourd'hui des difficultés qui constituent de Îritables handicaps au développement social et économique de ces territoires ; ces difficultés ne se résoudront pas d'ellesmêmes et ne se résoudront pas sans mobiliser de façon accrue l'appui de la collectivité nationale et européenne : un plan d'action ambitieux est indispensable et urgent. Les enjeux de la politique de l'eau et l'amélioration générale de la situation environnementale est dépendante de ces progrÚs : les propositions se concentrent donc sur ces sujets volontairement. Avant de décrire ce plan, il est nécessaire, en réinterprétant ce diagnostic, de préciser les priorités auxquelles il convient de faire face : · conforter les gouvernances locales encore peu structurées pour les autorités organisatrices des services, en privilégiant le niveau des EPCI-FP et en constituant, pour des outillages spécifiques communs (notamment de production et de transport) des syndicats adaptés à ces enjeux ; cela suppose de clarifier les comptes et les immobilisations, de fiabiliser les gestions, de mieux encadrer les opérateurs en renforçant les systÚmes de contractualisation et les indicateurs de performance ; donner une priorité à l'amélioration des services d'eau potable : notamment dans les Antilles, les projets d'investissements sont trop tournés vers la mobilisation de nouvelles ressources et il faut les réorienter vers les enjeux majeurs de la durabilité de ces services : réduction des fuites, des prélÚvements sauvages et des défauts de facturation et de recouvrement, amélioration de l'exploitation (gestion des pressions), réduction dans certains cas des consommations ; dynamiser et conforter les services d'assainissement collectif, développer les réseaux et les raccordements, développer l'entretien et la maintenance et répondre aux exigences communautaires, bien hiérarchiser les ambitions pour l'assainissement non collectif, en lui donnant toute sa place ; reconstituer des capacités d'autofinancement plus solides de ces services d'eau potable et d'assainissement, condition pour redynamiser les effets de leviers des prêts et subventions qui peuvent leur être apportés par un triple effort dont l'engagement est largement dépendant des priorités que leur sont fixées par les autorités politiques locales : réduction des fuites, diminution des impayés et des prélÚvements sauvages, améliorations de productivité ; dans certain cas où les prix sont bas, et sous réserve de ces efforts, il semble nécessaire que les prix soient augmentés en tempérant les effets de ces hausses par des efforts de tarification sociale ; renforcer auprÚs de la population les efforts d'information, de participation de communication et d'éducation indispensables au succÚs des services : qualité de service et paiement, économies d'eau, importance sanitaire de l'assainissement et de la dépollution des eaux, responsabilité de la Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 86/231 · · · · préservation de la biodiversité et enjeux économiques du développement touristique ; · mieux intégrer ces services avec ceux de la GEMAPI et de la gestion des eaux pluviales et mieux coordonner ces politiques avec les stratégies d'aménagement du territoire. 2.1. Rendre la politique de l'eau plus lisible pour les citoyens Il est indispensable de renforcer la sensibilité de la population : · aux économies d'eau et au paiement du service : il convient de bâtir un programme spécifique des ODE (cf ceux des agences), prévoir des campagnes spécifiques, dans les médias, type « radio Freedom » à la Réunion, trÚs écoutée, l'un des territoires où il y a le plus collectivement d'intérêt à réduire les consommations, même si cela doit conduire à faire évoluer certaines habitudes de vie. Il faut en effet à la fois réduire les consommations, les fuites et les prélÚvements sauvages ou impayés pour, dans le même temps, restaurer des conditions saines de gestion des services favorables à la maîtrise des coûts pour le consommateur, éviter des dépenses inutiles (qui se retrouveront à sa charge en fonctionnement si ce n'est en investissement) et épargner les ressources ; · aux enjeux sanitaires et à la nécessité de l'épuration des eaux et de la réduction des eaux stagnantes : il s'agit non seulement de communiquer sur les risques (diarrhées, chikungunya, dengue...), sur les enjeux des normes de qualité de l'eau pour la baignade, avec un objectif symbolique fort à partager, pour l'amélioration de la vie quotidienne, avec toute la population ; · aux enjeux environnementaux et touristiques : en insistant sur la convergence forte des intérêts patrimoniaux de long terme de préserver un patrimoine exceptionnel de biodiversité, qui doit jouer un rÃŽle majeur dans la formation de fiertés identitaires de chaque territoire et ceux de trÚs court terme de valorisation touristique de ces richesses. 2.2. Conforter les autorités organisatrices des services 2.2.1. Renforcer la gouvernance des autorités organisatrices A. Fiabiliser la gestion et clarifier les comptes La mission n'a pas de préconisations à faire concernant le choix du mode de gestion : que les opérateurs soient publics et priÎs, ils sont capables de la meilleure et de la pire des performances, et le facteur déterminant est celui de la façon dont l'autorité organisatrice assure sa propre responsabilité. C'est donc bien le renforcement de ces gouvernances qu'il convient de placer en priorité. Quelques objectifs apparaissent incontournables dans ce domaine. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 87/231 1. Quand ils sont en régie, encourager l'autonomie juridique des opérateurs des services d'eau (par un statut de régie personnalisée, ou de SPL) par rapport à leur collectivité de rattachement pour éviter les confusions de patrimoine, de masse salariale, de flux financiers, pour favoriser la clarification des objectifs de l'autorité organisatrice du service et pour faciliter l'instauration d'un dialogue de performance. 2. Lancer un programme de fiabilisation des bilans et des comptes de résultat, service par service, jumelé à une formation continue spécialisée des comptables publics de ces services. B. La question des transferts financiers entre services La question de l'ouverture de la possibilité de flux financiers entre services (eau potable et assainissement) et d'un assouplissement des rÚgles de transferts financiers du budget général avec les budgets annexes a été posée à la mission. Les services d'AEP dégagent aujourd'hui peu d'autofinancement, sont parfois défaillants en termes de facturation et de recouvrement et peinent à couvrir des dépenses de renouvellement de leurs infrastructures à un niveau satisfaisant. Dans certains cas, la question mérite d'être examinée : à Mayotte par exemple, la réunion de quatre facteurs (écart entre les capacités du service d'eau potable et d'assainissement, bon niveau de facturation et bon rendement des réseaux d'eau potable, écart important entre les nombres d'abonnés à l'eau potable et à l'assainissement, ce dernier service étant au début de son développement) peut justifier ponctuellement cet assouplissement, mais la mission recommande que cela reste un mécanisme de dérogation au cas par cas quand ces quatre conditions sont effectivement réunies. Dans les autres cas, elle recommande de travailler d'abord à l'amélioration des bases de recettes et éventuellement par des réajustements des parts des deux services dans la facture d'eau. 3. Ouvrir une possibilité dérogatoire instruite au cas par cas de transferts entre les budgets annexes d'eau potable et d'assainissement quand sont réunies quatre conditions : écarts entre les capacités d'autofinancement et les nombres d'abonnés des services d'eau potable et d'assainissement, bon niveau de facturation-recouvrement et bon rendement des réseaux d'eau potable, notamment en respectant les objectifs dits Grenelle II. 2.2.2. Tendre autant que possible vers un renforcement de l'intercommunalité · La premiÚre difficulté à laquelle ont à faire face les services d'eau et d'assainissement est l'absence d'élus reconnus et investis dans le service délivré en assurant la gouvernance. L'État en particulier doit mettre en exergue la responsabilité qui incombe aux collectivités et à leurs élus et se garder d'apparaître comme décideur, tuteur, responsable du service. · La taille des structures n'apparaît pas comme le premier handicap, aussi il y aurait lieu d'éviter de souscrire à des projets de meccano aux vertus Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 88/231 hypothétiques mais dont les exemples récents montrent que, faute d'affectio societatis, ils immobilisent le fonctionnement du service ou lui font courir de grands risques ou présentent des dangers systémiques (« effet domino »). C'est dans les Antilles, et tout particuliÚrement en Guadeloupe, que le problÚme structurel est prégnant : il convient de faire aboutir au plus vite la voie choisie il y a plusieurs années de fonder les services sur les EPCI-FP. La priorité doit donc être de conforter les entités existantes qui marchent dans une perspective de consolidation et d'exemplarité. Certes l'agrandissement de la taille permettrait sans doute un développement de leur technicité (on reviendra plus loin sur les autres avantages), aussi il conviendra d'accompagner les évolutions pragmatiques et largement consensuelles à partir des structures préexistantes. La réunion des compétences de l'eau potable et de l'assainissement au sein des mêmes entités est trÚs généralement acquise. Elle contribue à augmenter l'activité des services et constitue une forme d'accroissement de leur taille. Elle doit être conserÎe. La dissociation serait un nouveau facteur d'instabilité et de conflit (par exemple sur la répartition des charges d'intérêt commun entre services). La premiÚre lecture à l'Assemblée nationale a introduit, par amendement gouvernemental, le transfert obligatoire de ces compétences (eau potable, assainissement, déchets) au niveau des EPCI-FP, c'est le cadre idéal, si la loi est ainsi votée75, pour les DROM. L'EPCI se présente, au regard des constats effectués dans les 5 DROM, comme le cadre optimal de mise en oeuvre de ce service public. De nombreux exemples soulignent en effet les avantages de la coopération intercommunale en matiÚre de politique de l'eau. Le transfert de compétence de la commune à l'EPCI se traduit le plus souvent par une amélioration de la gestion de l'eau potable comme de l'assainissement. Cela permet des économies d'échelle, une meilleure professionnalisation, et un recul par rapport aux aléas de la vie municipale sans rompre le lien de proximité essentiel avec les usagers du service. Or, les transferts effectifs de compétences aux EPCI ne sont pas toujours réalisés. En Guadeloupe, ils sont retardés ou bloqués dans le cas de la communauté de communes de la Riviera. En Guyane, les communes sont restées compétentes hors le cas notable de la communauté du centre littoral (CACL, constituée autour de Cayenne). En Martinique, les partages territoriaux des syndicats en charge du service public de l'eau ne coïncidaient pas avec les territoires des EPCI. Une dynamique y est cependant désormais engagée fortement en ce sens. A Mayotte, le syndicat unique n'a pas lieu d'être remis en cause. 4. S'assurer, dans toute la mesure du possible, que les autorités organisatrices soient identiques pour l'eau potable et de l'assainissement. Tendre, sauf à Mayotte où un syndicat unique préexiste, vers le transfert effectif aux EPCI à fiscalité propre des compétences de proximité des services publics de distribution de l'eau potable et d'assainissement. 75 Au stade de la rédaction de ce rapport, cette évolution n'est pas acquise : la seconde lecture au Sénat a rejeté cette obligation. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 89/231 2.2.3. Améliorer la gestion et la gouvernance des outils communs de production et de transfert d'eau L'organisation du service public de l'eau peut nécessiter des ouvrages qui dépassent le seul cadre de chaque EPCI et peuvent concerner l'ensemble d'une région ou une partie de son territoire. C'est le cas notamment de la production de l'eau potable ­ stockage de l'eau dans des retenues (Mayotte), captage, traitement dans des usines d'eau potable et transport de l'eau traitée. Cette mission est fréquemment assumée par les conseils départementaux mais dont ce n'est pas une compétence légale et qui souhaitent parfois s'en désengager (Martinique). L'absence de rÚgle claire et d'autorité reconnue dans ce domaine donne lieu périodiquement à des tensions liées au partage de la ressource, voir même à des phénomÚnes de chantage de la part de collectivités détentrices de la ressource sur leur territoire et menaçant de couper les approvisionnements (Guadeloupe). La démarche entreprise en Guadeloupe pour faire évoluer le SIAEAG, aujourd'hui syndicat fermé, en syndicat mixte ouvert impliquant les conseils départemental et régional, voire les instances agricoles ou d'autres partenaires aux cÃŽtés des collectivités organisatrices des services, pourrait conduire utilement à une gestion conjointe des infrastructures départementales et syndicales. Cette démarche est soustendue par un objectif d'affichage politique intéressant d'équité territoriale sur l'île pour l'eau fournie aux autorités organisatrices de la distribution quelle que soit leur distance aux points de production76. 5. Encourager les EPCI qui ont des ouvrages communs de production et de transport dépassant leur périmÚtre à s'organiser en syndicat pour les construire et les exploiter plutÃŽt que d'organiser des dispositions complexes et conflictuelles de ventes d'eau entre eux. Ces dispositions doivent cependant être limitées aux stricts besoins. Concernant les transferts d'eau brute destinés à des usages multiples ­ notamment l'irrigation ­ cette mission est généralement assumée par les départements. Si des écarts significatifs sont constatés dans les prix de fourniture de l'eau brute aux catégories d'usagers (irrigants, industriels et collectivités) ces écarts ne semblent pas soulever de difficulté majeure77, et finalement ces ventes d'eau brute par les conseils 76 Il convient cependant de ne pas se tromper en la matiÚre de présentation : il ne s'agit en rien d'instaurer un prix unique de l'eau, ni de réunir dans un syndicat unique les autorités organisatrices pour l'ensemble de leurs compétences : le prix d'achat en gros de l'eau délivrée en tête de réseau de distribution n'est qu'une part de la part eau potable du prix, qui incorpore les coûts de facturation et de distribution, mais également le prix de l'assainissement. Des écarts pourraient, dans une certaine mesure, être justifiés par des différences de clauses contractuelles. il serait logique que les contrats avec les collectivités apportent à cet usage prioritaire une sécurité et une garantie de fourniture supérieure à celle des usages agricoles, qui peuvent ainsi, disposant d'une livraison plus aléatoire, bénéficier de tarifs moins éleÎs. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 90/231 77 départementaux aux communes sont moins conflictuelles 78 aujourd'hui que les questions de vente d'eau traitée entre collectivités. De ce point de vue pragmatique il n'y a pas de raison pour la mission d'introduire de recommandation sur ce point, dans la mesure où les arbitrages entre usagers semblent aujourd'hui gérés de façon satisfaisant les parties par le maître d'ouvrage de ces infrastructures. 2.2.4. Des opérateurs mieux encadrés Un peu partout dans le monde, et pas spécifiquement en France et dans les DROM, la séparation claire et la transparence des relations entre l'autorité organisatrice du service public (la collectivité locale en France) et l'opérateur, de statut public, priÎ ou mixte) est une difficulté79. La charte de Lisbonne80 promue par l'International Water Association et les principes pour la gouvernance de l'eau approuÎs le 4 juin 2015 par l'OCDE sur la base des travaux de la Water Governance Initiative81 sont autant de guides utiles à la réflexion et traduisent bien l'attention accrue des acteurs internationaux à ces questions. La mission a été surprise que, malgré le trÚs petit nombre d'entités organisatrices du service, le systÚme de publication des données de base SISPEA ne soit pas mieux renseigné, et soit même parfois totalement ignoré y compris de certains services de l'État. Le principal argument invoqué dans l'Hexagone pour expliquer de faibles taux de remplissage réside dans le nombre considérable de services, ce qui n'est pas le cas dans les DROM. Sous son impulsion, avec un appui constant de la DEB et de l'ONEMA, il a néanmoins été possible de compléter tant bien que mal cette base de données et d'exploiter les informations ainsi recueillies. Que les offices de l'eau et les services de l'État qui y ont contribué soient ici chaleureusement remerciés de leurs efforts. Néanmoins, même aprÚs tous ces efforts, des indicateurs pourtant essentiels (ILC 82, densité d'abonnés, taux de raccordement, taux de renouvellement des réseaux, durées d'extinction de la dette, etc.), qui sont pourtant obligatoires, n'ont pas pu être traités, car les données étaient trop lacunaires, et la mission a toutes craintes que cet effort ne soit pas poursuivi spontanément. L'arsenal d'indicateurs et d'analyse de performance au sein des autorités organisatrices est insuffisant et celles-ci ne semblent, que ce soit en délégation de service, mais plus encore en régie, guÚre piloter leurs opérateurs. La mission a proposé divers compléments qui seront détaillés dans le plan d'action. 78 Des tensions ont également existé au début de la gestion par la SAPHYR du basculement est-ouest à la Réunion quand celle-ci organisait des tours d'eau dans une logique habituelle dans l'agriculture, alors que les collectivités locales, desservies par les mêmes réseaux que les agriculteurs, se trouvaient avec des coupures qui ne reflétaient pas la priorité de cette fourniture sur les autres. Ces questions semblent avoir été maintenant résolues. Pour une revue de ces questions : voir Pierre-Alain Roche, Guillem Canneva et SolÚne Le Fur, dir. « performance et gouvernance des services publics d'eau et d'assainissement », ASTEE, 2012, téléchargeable gratuitement http ://www. iwa-network. org/downloads/1428790487-Lisbon_Regulators_Charter. pdf http ://www. oecd. org/env/watergovernanceprogramme. htm Voir § 1.4.1. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 91/231 79 80 81 82 Concernant le mode de gestion priÎe ou publique du service public de l'eau, de nombreux exemples montrent la viabilité des deux formules possibles. La mission a parfois releÎ que les outils contractuels employés n'étaient pas bien adaptés à la nature de la mission et encourage les autorités organisatrices à être vigilantes quant à la qualification de ces contrats. 6. Renforcer les capacités des autorités organisatrices des services publics d'eau potable et d'assainissement dans le pilotage de leurs opérateurs. Il convient qu'elles encadrent mieux leurs opérateurs, que ceux-ci soient publics ou priÎs, à travers des procédures explicites d'objectifs de performances, fondées sur des indicateurs simples et Îrifiables, associés à des mécanismes de bonus-malus liés à ces performances. 7. Les indicateurs de performance doivent comprendre au minimum : niveaux de service, recouvrement des factures, réduction des fuites, niveaux de raccordement, performance d'entretien, gestion des défaillances, paiement des prestataires, formation et composition-technicité des équipes. Des initiatives complémentaires intéressantes d'observatoires ont été prises par les deux offices de l'eau de la Réunion et de la Martinique. 8. Développer et généraliser le remplissage de SISPEA et les observatoires complémentaires à SISPEA gérés par les offices de l'eau. Conditionner tout financement, de quelque nature que ce soit, à la production de ces indicateurs. La mission, pour les besoins de ses analyses, a demandé aux services et offices locaux de produire quelques données complémentaires, plus adaptées aux situations de faibles niveaux de service parfois rencontrés (Annexe 25 : liste des questions posées). Les informations ainsi collectées, malgré l'effort de chacun, n'ont pas été d'un niveau de précision et d'une fiabilité suffisante pour être exploitées statistiquement, mais, même fragmentaires, ont trÚs utilement alimenté les travaux de la mission. Bien entendu, la principale difficulté pour accéder à ces informations était qu'elles ne font pas aujourd'hui, au sein des autorités organisatrices ni au sein de leurs opérateurs, l'objet d'un suivi particulier. Les niveaux et qualités de services élémentaires ne sont guÚre documentés pour les services qui sont les plus défaillants (populations concernées par des tours d'eau, durée de ceux-ci, conditions, durée et ampleur des distributions d'eau non potable). La mission a rencontré à ce propos quelques réticences : pourquoi s'intéresser dans les DROM à des indicateurs que l'on n'a pas jugé utile de demander produire pour l'Hexagone ? La raison en est simple : les questions traitées par ce type d'informations (populations concernées par des tours d'eau par exemple), ne sont pas une préoccupation centrale dans l'Hexagone, mais le sont dans certains DROM. Ces réticences, et la difficulté à accéder à ces informations, qui vont pourtant nécessairement être au coeur des contractualisations, dans certains territoires, montre la nécessité de passer à une étape mieux formalisée pour définir des informations avec tous les standards nécessaires pour en faire des données exploitables. Ce travail ne porte ses fruits qu'à moyen terme : une fois les paramÚtres bien calés, encore faut-il Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 92/231 que les autorités organisatrices et leurs opérateurs s'organisent et s'équipent pour recueillir ces données de façon fiable. Un calendrier volontariste mais raisonnable pour ces travaux est le suivant : · mise en place du groupe de travail ad hoc, sous l'égide de la DEB et de l'ONEMA, à l'automne 2015 ; information des acteurs locaux sur l'utilité de préparer des systÚmes de recueil d'information sur ces indicateurs de façon à préparer une production expérimentale d'indicateurs sur l'exercice 2015 ; · finalisation des jeux d'indicateurs et de leur documentation SANDRE pour l'été 2016 ; · diffusion et mise en oeuvre début 2017 sur les exercices 2015 (rodage méthodologique) et 2016 (premiÚre année de données produites). 9. Formaliser et standardiser dans le format SANDRE comme les données incluses dans SISPEA, un jeu d'indicateurs de suivi des performances complémentaire adapté aux situations particuliÚres rencontrées dans les DROM et les incorporer aux observatoires des offices de l'eau et les contrats de progrÚs, la premiÚre fois pour l'exercice 2016. Une annexe du rapport en esquisse la liste. Le débat sur le prix de l'eau et la vie chÚre est extrêmement présent et trÚs sensible socialement. Il semble cependant que la réflexion des citoyens sur ces sujets est insuffisamment alimentée d'éléments objectifs. Le premier poste de dépense de ces services est celui de la masse salariale, lorsqu'elle est correctement imputée au service 83. La mission n'a pas pu accéder à ces données et donc n'a pu disposer que de quelques informations ponctuelles et difficiles à Îrifier qui lui laissent envisager comme trÚs plausible que les masses salariales imputées sur les services sont excessives au regard de la qualité de prestation. Cette question concerne aussi bien les délégations que les régies, voire, en cas de délégation, des effectifs significatifs restant au sein de la collectivité alors que ces effectifs ne contribuent pas significativement au contrÃŽle de la qualité de prestation du délégataire. Ce travail ne peut être efficacement réalisé, car il suppose des moyens d'investigation spécifiques, que par les chambres régionales des comptes. 10. Il serait utile que les chambres régionales des comptes établissent, dans chaque territoire, une analyse des masses salariales imputées aux services publics d'eau potable et d'assainissement, qu'ils soient en régie ou en délégation, voire des moyens de la collectivité affectés à ces tâches mais non imputés au service. Il serait extrêmement utile qu'elles puissent procéder à une analyse approfondie de la gestion des immobilisations et de leur traduction comptable dans les budgets annexes. 83 Les situations sont trÚs variables et il faut se garder de toute généralisation. Dans certaines régies non individualisées, les charges salariales imputées au service sont artificiellement basses et restent affectées sur le budget général : la CAF apparaît alors excessivement favorable. Inversement, des effectifs sans commune mesure avec le service rendu sont parfois affectés en charge des budgets annexes, alors qu'ils procÚdent plutÃŽt de la gestion sociale des emplois communaux. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 93/231 2.3. Donner la priorité à l'amélioration des services d'eau potable et de leur durabilité L'eau potable n'est pas un concurrent de l'assainissement mais en est la condition sine qua non. Quels qu'ils soient, et même si c'est à des degrés et avec des histoires différentes, ces territoires rencontrent des difficultés sérieuses concernant les services d'eau potable : eau distribuée non conforme aux normes de potabilité, et pas seulement en période cyclonique, y compris dans une partie de l'île de la Réunion, crise ouverte en Guadeloupe, écart sensible entre les services rendus à la population et le prix de l'eau en Martinique, réseaux à développer et solutions adaptées aux quartiers informels de type bornes-fontaines à considérer en Guyane et à Mayotte. 11. AprÚs l'adoption des objectifs de développement durable pour 2016-2025 en septembre par les Nations-unies, dans l'hypothÚse où ceux-ci contiendraient bien des objectifs chiffrés concernant l'accÚs à l'eau potable, et non plus seulement l'accÚs à des sources d'approvisionnement améliorées comme dans les objectifs du millénaire pour 2015, s'assurer que les mesures prises permettront bien de répondre à ces nouveaux objectifs et intensifier si nécessaire les stratégies de desserte par bornes-fontaines proposées dans le cadre du présent rapport. Les réseaux des centres urbains et des territoires équipés plus anciennement n'ont pas fait l'objet d'une maintenance préventive ni d'un renouvellement suffisant ; parfois les réseaux les plus récents, posés dans l'urgence, l'ont été sans précautions suffisantes pour tenir compte de conditions climatiques et topographiques particuliÚrement éprouvantes (cas des îles) : ils ont vieilli et se sont dégradés prématurément et doivent être renouvelés. Il y a certainement un lien fort entre la qualité de service et le faible recouvrement : certains services semblent engagés dans une spirale de dégradation de leurs équilibres et ne dégagent aucune capacité financiÚre à assurer un service de qualité. 12. Engager de façon prioritaire les services à réduire les prélÚvements sauvages, améliorer les services de facturation et de recouvrement et mener une action extrêmement vigoureuse à l'encontre des institutions quand elles sont de mauvais payeurs. 13. Sous réserve d'efforts préalables de réduction des fuites et des impayés ainsi que d'obtention de gains de productivité, reconsidérer le prix de l'eau dans les territoires où celui-ci est bas. Afin de garantir une facture d'eau soutenable pour les ménages, y rechercher les moyens de réduire les consommations (communication, récupération et stockage des eaux de pluie pour les jardins, tarifications progressives prudentes pour éviter d'encourager le débranchement des grands comptes) et en utilisant intensivement les aides sociales, le FSL et les innovations ouvertes par l'expérimentation en cours. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 94/231 2.4. Revaloriser et mieux structurer techniquement les services publics d'assainissement collectif Il est habituel et compréhensible, bien que ce ne soit pas une analyse pertinente, que, lorsque le niveau du service d'eau potable est insuffisant, ce soit lui qui accapare l'attention et que le service d'assainissement ne soit une priorité ni de la population ni des élus. La facture étant unique, les difficultés de recettes du service d'eau potable se répercutent sur celui-ci, amplifiée par de faibles taux de raccordement aux réseaux collectifs. L'assainissement collectif est trÚs variablement développé : encore embryonnaire à Mayotte, concentré dans quelques centres urbains en Guyane, il est structuré à la Réunion et dans une moindre mesure en Guadeloupe et en Martinique. Les réponses sont donc de natures différentes selon ces situations. 2.4.1. Adapter les techniques mais s'atteler à l'entretien et à la maintenance de l'existant La dynamique de l'expansion urbaine a souvent été accompagnée de réseaux associés à de petites stations semi-collectives (quelques centaines d'équivalenthabitants) à charge des aménageurs, qui n'ont ensuite pas été entretenues et ne fonctionnent pas. Contrairement à des idées reçues, ceci ne peut être imputé à une inadéquation de ces choix techniques aux conditions géographiques et climatiques. Les technologies trÚs adaptées, et qu'il faut recommander chaudement, comme les filtres plantés de roseaux verticaux, qui ont de bien meilleures performances qu'en climat tempéré, doivent aussi faire l'objet d'un entretien. Remettre en état et faire fonctionner les dispositifs épuratoires existants et développer les technologies les mieux appropriées pour les nouvelles installations semble de bon sens, notamment dans un contexte de moyens financiers limités du service. 14. Pour l'assainissement collectif, privilégier pour des installations de quelques milliers d'équivalents-habitants les filtres plantés de roseaux à circulation verticale de préférence aux procédés plus complexes et plus onéreux en exploitation, notamment de boues actiÎes. Dans la mesure du possible et si l'analyse confirme que c'est plus économique, finaliser les transferts aux services publics, remettre en état et faire fonctionner les trÚs nombreuses mini-stations existantes plutÃŽt que d'investir lourdement pour y substituer des systÚmes plus centralisés. 2.4.2. Remettre en cohérence les actions Le diagnostic résumé ci-dessus montre tout l'intérêt d'une vision d'ensemble du systÚme d'assainissement, allant du raccordement au traitement des effluents et au traitement des boues produites en passant par les réseaux de collecte et de transport, et alliant l'exploitation, la maintenance, le renouvellement et l'investissement neuf dans un même effort. Les propositions du chapitre 3 détaillent les moyens proposés pour atteindre cet objectif, auquel chacun souscrit, mais qui peine à être réalisé, pour les multiples raisons exposées. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 95/231 2.4.3. Mieux cerner les priorités d'action pour l'assainissement noncollectif L'assainissement non collectif concerne une part importante de la population (de l'ordre de la moitié). Il semble parfois manquer sur ce sujet une hiérarchisation raisonnable des territoires les plus concernés par la question de la mise en conformité des assainissements noncollectifs, de façon à guider une action ciblée répondant à des enjeux environnementaux bien identifiés. La liste des dispositifs techniques adaptés à l'Outre-mer n'est pas clairement établie et cela rend plus ardu l'incitation aux bonnes pratiques et leur contrÃŽle. Il ne semble pas raisonnable économiquement de mettre en place des procédures spécifiques d'agrément, les temps de test d'installation pour les agréments représentant une charge non négligeable et le marché étant assez restreint. La préoccupation est essentiellement de pouvoir réduire la trop grande dispersion actuelle des dispositifs sans faire obstacle aux rÚgles de concurrence. 15. Pour l'assainissement non-collectif, sur la base des zonages existants et en évitant le développement de réseaux collectifs dans des secteurs où ce n'est pas justifié, s'attacher à définir, lorsque ce n'est pas fait, quelques secteurs prioritaires d'intervention pour lesquels des mises en conformité sont nécessaires pour assurer la qualité des ressources en eau. Par un renforcement des contrÃŽles, il lutter contre les dépotages sauvages des matiÚres de vidanges. Enfin, sans entrer dans la lourdeur de procédures d'agréments spécifiques, et sans nuire aux rÚgles de concurrence et d'ouverture du marché, prévoir qu'une liste des dispositifs techniques efficaces, actualisée et plus restreinte que l'ensemble des agréments délivrés pour la France entiÚre, puisse être établie par chaque préfet. 2.5. Mieux intégrer l'eau potable et l'assainissement avec les autres grands enjeux du développement des territoires 2.5.1. Assurer de façon progressive la salubrité des lagons, des mangroves et la qualité des eaux de baignade. La question des mesures à prendre pour l'assainissement des zones littorales se distingue trÚs fortement selon le caractÚre plus ou moins ouvert des milieux récepteurs, la nature des courants et la sensibilité écologique de ces milieux. Lorsque le besoin d'une maîtrise étroite des flux polluants est aÎré, ce qui est loin d'être systématiquement le cas, la question de la conception globale de la maîtrise de flux polluants est délicate. Les DROM n'ont pas échappé à une difficulté également rencontrée dans l'Hexagone, de la fixation d'objectifs coûteux de traitements trÚs ambitieux pour des installations qui ne collectent qu'une part insuffisante des flux et donc finalement sans effet significatif sur les paramÚtres bactériologiques qui sont cruciaux pour la qualité de baignade. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 96/231 2.5.2. Assurer l'entretien des réseaux d'eaux pluviales Les précipitations trÚs abondantes et de forte intensité font de la gestion des eaux pluviales un enjeu important de salubrité et de sécurité publique, tout autant qu'environnemental. Bien souvent, il s'agit d'abord d'opérer un curage régulier et un entretien adapté de caniveaux et de fossés qui sont, en général, assez bien dimensionnés. 16. En matiÚre de maîtrise des eaux pluviales, concentrer les efforts, au moins dans un premier temps, sur la mise en place d'un entretien régulier des caniveaux. Développer le ralentissement dynamique des flux ainsi que des prétraitements et traitements primaires quand des enjeux importants de qualité le nécessitent (lagons à la Réunion et à Mayotte, Petit cul de sac marin à la Guadeloupe, notamment). 2.5.3. Mettre en oeuvre la GEMAPI Les transports solides gigantesques connus par les îles soumises au ravinement des pluies tropicales rendent la gestion des riviÚres particuliÚrement cruciale. Pourtant, les cours d'eau sont peu ou mal entretenus, parfois trop brutalement pour des enlÚvements d'atterrissements jugés comme induisant des risques accrus pour les populations, mais le plus souvent ils sont quasi abandonnés, souffrant de dotation de l'État trÚs insuffisantes pour un entretien courant pourtant indispensable. Les efforts faits dans le cadre du plan chikungunya à la Réunion ont montré la voie et apporté temporairement de grands progrÚs, mais aucun dispositif n'a vraiment pris le relais, une fois la crise épidémique passée. Dans certains cas comme à Mayotte, dans un contexte de pentes pas trop fortes, un contrÃŽle plus rigoureux des défrichements, voire un programme de reboisement en tête de bassin, seraient de nature à retenir une partie des eaux et à stabiliser les berges. A. Créer dans les DROM des cours d'eau non domaniaux ? La mission s'est interrogée sur l'intérêt de reconsidérer les principes mêmes de la conception originale dans les DROM du domaine public fluvial qui conduit à considérer que, dÚs qu'un cours d'eau est identifié 84, il est domanial alors que dans l'Hexagone le droit commun est celui de cours d'eau non domaniaux, dont le fond est propriété des riverains, dont l'essentiel du droit a été fixé par la loi de 1898 85. N'y aurait-il pas lieu d'envisager d'aller vers une situation où dans les DROM la plupart de ces cours d'eau seraient non domaniaux, à l'exception de ceux où des enjeux de navigation (essentiellement en Guyane) ou de sécurité publique (pour les plus grandes ravines en milieu urbanisé) justifieraient de façon particuliÚre une maîtrise publique ? On peut finalement même inverser le raisonnement : pour ne pas remettre aux riverains, la propriété du fond de ces cours d'eau, il faudrait justifier des raisons particuliÚres qui conduiraient à maintenir ce régime dérogatoire. 84 Par opposition au simple ruissellement des eaux pluviales dans un thalweg (selon des critÚres de pérennité, de débit, etc. ce sujet en lui-même fait aujourd'hui l'objet de débats extrêmement animés). Pour une description trÚs claire et complÚte des questions de gestion des cours d'eau domaniaux et non-domaniaux et l'histoire des lois afférentes, voir en particulier le rapport du conseil d'État (rédacteur Frédéric Tiberghien) « L'eau et son droit », rapport annuel 2010, Vol. 2, La documentation française, 2010. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 97/231 85 A Mayotte et en Guyane, les raisons du maintien de cette exception, dÚs lors que de façon beaucoup plus générale, le foncier est public, semblent naturelles : au milieu du domaine de l'État ou du département, une riviÚre non domaniale n'aurait guÚre de sens. En revanche, en quoi les ravines de la Réunion, de Martinique ou de Guadeloupe seraient-elles fondamentalement différentes de certaines riviÚres torrentielles alpines, des Cévennes ou du littoral méditerranéen ? Les débats et rapports successifs constatant les insuffisances de gestion des cours d'eau non domaniaux par les riverains et leurs associations ont conduit le législateur 86 à créer une compétence et service public nouveaux, compétence des communes automatiquement transférée aux EPCI-FP, intitulé GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations) qui, sans déposséder les riverains, fournit néanmoins aux collectivités de nouveaux moyens puissants d'intervention. B. Transférer aux collectivités des parts importantes du DPF ? Ce contexte encourage la mission à considérer que le temps n'est pas à une « dédomanialisation » des riviÚres des DROM et l'incite plutÃŽt à préconiser des transferts de gestion du domaine public fluvial de l'État vers les collectivités locales, soit vers la collectivité unique (ou la région ou le département) si l'argument d'une gestion technique uniforme et coordonnée paraît le justifier, soit vers les EPCI-FP si l'on privilégie la mise en cohérence et l'intégration des politiques d'aménagement local. De la même façon qu'il y a lieu, autant que possible, d'assurer une structuration simple des compétences au niveau local des EPCI, il est trÚs utile que soient liés à ces préoccupations, à cette même échelle, la gestion des eaux pluviales (voir ci-dessus) et la gestion et l'entretien des cours d'eau. Le statut domanial de l'État de ceux-ci peut être ressenti comme un obstacle, mais là encore les DROM îliens bénéficient d'un immense avantage : la structure en part de gâteaux des communes (« du battant des lames au sommet des montagnes »87) autour de cÃŽnes volcaniques assurent une cohérence inespérée ailleurs entre les périmÚtres des communes et intercommunalités et des ravines, réduisant les difficultés amont-aval. Avec des épisodes érosifs hors normes (cyclones, pluies tropicales), les remÚdes actuels sont surtout curatifs. La question de ces transferts est déjà posée depuis longtemps et se heurte, sauf situations particuliÚres (notamment en Martinique), à un refus des collectivités au regard des responsabilités et des charges financiÚres que cela représente. C. GEMAPI : une opportunité pour engager la réflexion ? La GEMAPI, qui s'applique aux DROM comme à l'Hexagone, ouvre une opportunité pour reposer cette question dans un contexte renouvelé. En soi la GEMAPI n'engage pas de transferts généraux de propriété des digues, les actions de la collectivité se réalisant par superposition de gestion ou par des servitudes 86 87 Loi MAPTAM, 19 janvier 2014. Expression qui définissait l'extension géographique des concessions territoriales accordées par la Compagnie des Indes orientales aux colons de l'île de La Réunion alors que celle-ci s'appelait encore l'île Bourbon. Dans une certaine mesure, les découpages communaux portent encore aujourd'hui la trace de cette structuration fonciÚre. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 98/231 imposées aux propriétaires, mais les prévoit entre les collectivités (notamment pour les ouvrages des départements ou des régions). Par ailleurs, concernant les ouvrages de l'État, des délais spécifiques sont prévus pour que l'État poursuive la gestion de ses ouvrages au moins 10 ans88 mais exerce cette gestion désormais « pour le compte des EPCI-FP ». Au-delà de ces ouvrages, rien n'y est donc dit concernant le sol, et donc le domaine public fluvial et sa gestion. L'ensemble de ces éléments convergents conduit cependant à considérer que, malgré des débats encore aujourd'hui trÚs actifs89, se dessine une prise de responsabilité publique à l'échelle des EPCI sur un ensemble de compétences : il serait logique d'aller, lorsque la géographie est cohérente, comme pour de nombreux cours d'eau des îles volcaniques en particulier, jusqu'au bout de cette démarche et, sinon, de confier cette responsabilité aux collectivités régionales. Pour la Guyane et Mayotte, la pertinence de la mise en oeuvre de la GEMAPI ellemême pose difficulté : en Guyane, on voit mal les collectivités se saisir d'une telle responsabilité alors qu'elles ont bien d'autres priorités, que le foncier est dans la main de l'État et que les principaux fleuves sont navigables et même internationaux : l'État, pendant les 10 prochaines années, sur son propre domaine, continuerait à agir, mais le ferait pour le compte d'EPCI-FP avec lesquels il faudrait qu'il mette en place un arsenal complexe de conventions. A Mayotte, la domanialité est aujourd'hui dans les mains du Département. La GEMAPI y supposerait un transfert de quelques ouvrages aux EPCIFP, dont on peut douter qu`ils aient aujourd'hui les moyens de les entretenir, et une articulation complexe de responsabilités entre le gestionnaire du DPF, qui resterait le Département, et des EPCI-FP au titre de la GEMAPI. 17. Organiser dans les Antilles et à la Réunion le transfert de la domanialité des cours d'eau vers des collectivités locales. Dans la mesure du possible, parvenir à l'identité du gestionnaire du domaine public fluvial et de la collectivité compétente pour la GEMAPI. En Guyane et à Mayotte, reporter de façon spécifique les délais de mise en oeuvre de la GEMAPI d'au moins 10 ans. 88 Loi MAPTAM ­ Article 59-IV. ­ « L'État ou l'un de ses établissements publics, lorsqu'il gÚre des digues à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, continue d'assurer cette gestion pour le compte de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent pour la défense contre les inondations et contre la mer pendant une durée de dix ans à compter de cette date. Une convention détermine l'étendue de ce concours et les moyens matériels et humains qui y sont consacrés. Elle ne peut être modifiée qu'à l'initiative de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Les charges qui sont transférées font l'objet, dans le cadre d'une convention, d'une compensation. Pendant cette période, le financement des travaux de mise en conformité des ouvrages avec les exigences réglementaires et légales incombe à l'État. » Le mois d'avril a connu une phase de remise en cause de la MAPTAM notamment par l'association des maires de France (AMF) : les débats, à l'occasion de la loi NOTRe, ont, durant la premiÚre lecture à l'Assemblée nationale, conduit à une version de la loi reportant les délais, alors que la premiÚre lecture au Sénat avait purement prévu d'abroger ces dispositions. Le Sénat, en deuxiÚme lecture, n'y est pas revenu, au profit d'un dialogue qui se poursuit sur un certain nombre d'adaptations non législatives au dispositif. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 99/231 89 2.5.4. Mieux articuler l'eau et l'aménagement du territoire On voit encore trop souvent des incohérences dans les politiques de planification urbaine, dans les actes de construire et dans le développement des services. Une coordination de ces divers schémas doit être envisagée, en bénéficiant du fait que l'échelle régionale et l'échelle de bassin coïncident, et que bien souvent, sauf en Guyane, la géographie et l'histoire ont créé des communes proches de la structure naturelle des bassins-versants des riviÚres. L'annexe 24 analyse un ensemble de scénarios possibles d'évolutions institutionnelles permettant de mieux tirer parti de l'unicité de périmÚtre géographique, dans les DROM, des régions, départements et bassins, ainsi que les débats en cours sur la création de l'agence nationale de la biodiversité et de l'élargissement des compétences des agences de l'eau dans l'Hexagone. A. Comités de bassin Aujourd'hui, les comités de bassin semblent peu peser et leurs débats traduisent le peu de conviction des acteurs locaux, tant élus qu'usagers, que s'y joueraient des enjeux cruciaux. L'article 7 du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages prévoit la création d'un comité régional de la biodiversité (se substituant au « comité régional trame verte et bleue »). Cette réforme législative a été l'occasion de retenir pour les DROM, lors du débat de premiÚre lecture à l'Assemblée nationale, une fusion du comité de bassin et de ce comité régional de la biodiversité. Des réticences ont été exprimées notamment pour ce qui concerne la Guyane. La mission avait inscrit cette proposition dans la préparation de son rapport avant ce débat parlementaire qui répond donc par avance à sa proposition. Les collÚges des usagers ont fait l'objet d'évolution dans l'Hexagone dont il conviendrait de trouver un analogue dans les DROM. L'unicité d'échelle géographique de la région et du bassin, et le souci d'impliquer plus activement les acteurs économiques et les associations dans la politique de l'eau tout en veillant à la meilleure intégration des politiques d'aménagement et de l'eau, conduit à rechercher une disposition de désignation des membres du collÚge usager du comité de bassin parmi les membres du conseil économique et social de région. 18. Prévoir dans les DROM un comité de bassin et de la biodiversité (disposition retenue en premiÚre lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages). 19. Dans la mesure du possible, revoir la désignation des membres usagers pour que ceux-ci soient choisis parmi les membres du conseil économique et social de région en respectant des équilibres entre catégories analogues à ceux des derniers textes pour l'Hexagone. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 100/231 20. Le collÚge des collectivités devrait privilégier les représentants de la collectivité unique ou du conseil régional et le collÚge de l'État devrait intégrer les bailleurs (AFD et CDC, et délégation de l'agence de la biodiversité). B. Offices de l'eau Les rÃŽles et l'implication des conseils départementaux et régionaux évoluent avec la gestion des fonds européens (sauf la solution particuliÚre trouÎe à la Réunion). Les conseils départementaux ayant des compétences générales dans le domaine de l'eau, ce qui n'est pas le cas des conseils régionaux, c'est logiquement que les offices de l'eau leur avaient été rattachés. Le désengagement financier de certains conseils départementaux se traduit, comme dans l'Hexagone, clairement dans les maquettes financiÚres des contractualisations en cours de débat. Néanmoins ces évolutions sont variables (le changement de présidence au conseil départemental de Guadeloupe s'est traduit par un engagement financier du département sur les questions d'eau, modeste mais largement supérieur à celui de la Région). Ce choix de rattachement risque de devenir dans certains cas moins pertinent mais la loi aujourd'hui interdit toute évolution du rattachement des offices de l'eau. Les offices de l'eau exercent conjointement avec les DEAL les secrétariats techniques des comités de bassin comme dans l'Hexagone les agences de l'eau le font avec les DREAL de bassin, mais le secrétariat (administratif) des comités de bassin est Outremer confié aux DEAL alors qu'il est confié aux Agences de l'eau dans l'Hexagone. La différence tient au financement du comité de bassin : dans l'Hexagone il est assuré par les agences de l'eau et Outre-mer grâce à une dotation de l'État. La mission a entendu de fortes revendications pour que ce secrétariat soit transféré aux offices, mais n'a identifié en réalité ni avantage ni inconÎnient particulier à ce que le dispositif de financement du fonctionnement et de secrétariat administratif du comité de bassin évolue, les moyens correspondants étant modestes et le rÃŽle de pure gestion. En tout état de cause, une évolution du secrétariat n'a de sens que si elle accompagne l'évolution du mode de prise en charge financiÚre. Des conventions comme celle signée entre la DEAL et l'office de l'eau de la Réunion, par exemple, pourvoient à apporter les précisions utiles concernant les modes de collaboration et de support technique et logistique mis en commun pour l'ensemble des tâches communes. 21. Adapter les statuts des offices de l'eau existants pour les rattacher à la collectivité unique quand elle existe et dans les autres cas ouvrir la possibilité, en cas d'accord de la Région et du Département, d'un rattachement à la Région plutÃŽt qu'au Département comme actuellement. Il semble utile de compléter la composition des conseils d'administration des offices pour permettre à l'ensemble des bailleurs d'y participer, en cohérence avec l'instauration de la conférence régionale des bailleurs. Ceci peut supposer d'augmenter à la marge le nombre d'administrateurs pour respecter la rÚgle de 50 % de postes pour les élus lié au statut d'établissement public local. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 101/231 22. Introduire dans le conseil d'administration des offices de l'eau, dans le respect des 50 % de postes d'élus conformément aux statuts d'établissements publics locaux, des représentants des agences de financement (AFD et CDC). Plusieurs options sont en discussion à l'occasion du débat parlementaire sur le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages pour la constitution des délégations ultra-marines de la future agence française de la biodiversité et la mise en oeuvre de systÚme de rattachement ou d'établissement publics de coopération environnementale. S'il semble acquis que les offices de l'eau, comme les autres établissements publics concernés conservent leur statut indépendant, il convient d'éviter en revanche que ces organismes restent isolés de cette dynamique de mutualisation de moyens. 23. Rattacher, dans les conditions qui auront été retenues par la loi, les offices de l'eau à la délégation de l'agence française de la biodiversité, tout en conservant leur statut d'établissement public local. 24. Réexaminer, dans le statut des offices de l'eau, l'opportunité de la désignation d'un commissaire du gouvernement (le préfet dans le texte actuel), qui semble peu opérante pour un établissement public local. C. Un SDAGE modernisé, coordonné avec les SAR et recentré sur des priorités opérationnelles Il paraît souhaitable, dans un objectif de clarté, de simplicité et d'efficacité, d'annexer aux SDAGE, rendus plus opérationnels en renvoyant un certain nombre d'éléments descriptifs en annexe, des schémas directeurs régionaux d'eau potable et d'assainissement. Ces schémas régionaux d'eau potable et d'assainissement sont également en interdépendance forte avec les SAR, et au plan plus local, avec les SCOT quand il y en a. En effet, la mise en cohérence des schémas de développement urbain et des équipements et infrastructures qui y sont liés sont a priori indissociables, et si, comme on l'a vu, cette coordination doit d'abord se faire au plus prÚs du terrain (PLU et PPI des services), elle doit aussi être explicite au niveau régional : ces schémas régionaux ont finalement autant de raison d'être annexés aux SAR (schéma d'aménagement régional) qu'aux SDAGE. Ceci conduit à poser la question de la coordination du SDAGE et du SAR de façon encore plus ambitieuse : dans l'esprit de la fusion des schémas régionaux en deux grands documents de planification dans l'Hexagone, ne faut-il pas, dÚs lors qu'ils concernent le même territoire, considérer que les SDAGE soient des chapitres particuliers ou des annexes des SAR ? Cette fusion pose quelques difficultés d'articulation des procédures : · les contraintes communautaires impliquent des procédures d'élaboration, de concertation et d'approbation par les autorités compétentes qui sont trÚs Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 102/231 encadrées pour les SDAGE et imposent notamment un cycle renouvelé tous les 6 ans, alors que les SAR font l'objet de révision qui sont à l'initiative des acteurs locaux et de l'État, sans calendrier imposé ni dispositions spécifiques ; · les autorités responsables ne sont pas les mêmes : l'élaboration du SDAGE est confiée en France au comité de bassin, alors que les SAR sont élaborés par les conseils régionaux. Elle rencontre aussi des réticences liées à la crainte de voir les enjeux du secteur de l'eau et notamment la dimension environnementale de la protection des ressources en eau et de la biodiversité passer au deuxiÚme plan des priorités. La mission considÚre que : · les réticences exprimées quant à l'intégration de ces divers schémas seraient trÚs pertinentes si les SDAGE dans les DROM avaient vraiment acquis un pouvoir prescriptif fort et s'étaient imposés dans le paysage institutionnel ; dÚs lors que ceux-ci, au contraire, leur semblent avoir eu pour l'instant peu d'écho et peu de soutien, il est plutÃŽt vraisemblable que leur rattachement aux SAR, loin de les priver de leur poids, les conforteraient et permettraient de mieux faire émerger les débats des ressources en eau et de la biodiversité dans le débat régional ; · les difficultés techniques quant à l'articulation des procédures sont vraisemblablement surmontables mais supposent une analyse juridique approfondie : il faut en effet que ce chapitre du SAR que constituerait le SDAGE puisse faire l'objet de procédure de révision et d'élaboration conformes aux rÚgles communautaires et que les annexes que constitueraient les schémas régionaux d'eau potable et d'assainissement puissent être aisément mis à jour. La mission propose donc d'engager une réflexion sur ce sujet, susceptible d'aboutir à moyen terme. 25. Réaliser des schémas directeurs régionaux d'eau potable et d'assainissement, collectif et non collectif, et les annexer si possible aux SDAGE. Sans se substituer aux schémas locaux imposés par la réglementation et indispensables au PPI des budgets annexes des EPCI-FP, ces schémas régionaux déclineraient dans le calendrier du SDAGE les priorités d'action globale pour l'amélioration de ces services dans un plan prévisionnel d'investissement régional. Ce PPI régional servirait de guide d'action pour la partie investissement des travaux de la conférence des bailleurs. 26. Étudier, tant au plan de l'opportunité que des procédures et de la définition des autorités responsables, l'option d'intégrer les SDAGE dans les SAR, en respectant les obligations européennes concernant leurs échéances et leur mode d'élaboration. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 103/231 27. Faire des SAGE quand ils existent le bras armé de l'application des politiques définies au niveau du district hydrographique, fusionner certains quand la logique territoriale le commande (Réunion), et en encourager la création en Guyane pour prendre le relais au plus prÚs des problÚmes locaux, dÚs lors qu'un portage aura été identifié. D. Evolution du rÃŽle de l'État territorial Le préfet et les services de l'État territorial, notamment les DEAL, ont vu leur rÃŽle profondément transformé par la décentralisation. Ils ont perdu les compétences et les expertises destinées notamment à l'appui aux maîtrises d'ouvrage (en dehors de quelques agents des DEAL et des directions départementales de l'agriculture). Cependant, ils conservent plusieurs missions fondamentales dans le processus de réforme en cours de la gouvernance de l'eau dans les DROM. Quel que soit le schéma retenu, la mission préconise le maintien du pouvoir de police de l'eau et de l'environnement, au coeur du rÃŽle régalien de l'État, dans la sphÚre de compétence des DEAL. Le maintien, notamment, des brigades interpolices, qui ont fait la preuve de la pertinence de ce dispositif intégré, est à préserver à l'occasion de la création de l'AfB. Tout en étant consciente des difficultés particuliÚres des services de police sanitaires et environnementales dans les Outre-Mer, tout comme de la difficulté de consacrer, au plan du contrÃŽle de légalité et du contrÃŽle budgétaire, beaucoup de moyens humains aux budgets annexes des collectivités, la mission relÚve cependant que les conséquences du non-respect des rÚgles dans le domaine des champs couverts par sa mission a contribué dans certains DROM à une situation trÚs difficile pour laquelle les signaux d'alerte précoce auraient dû, comme pour d'autres domaines, être émis bien avant que la situation soit aussi dégradée qu'aujourd'hui. 28. Renforcer les contrÃŽles et l'effectivité des sanctions pour les infractions constatées aux rÚgles comptables et aux normes sanitaires et environnementales. Le préfet a un devoir d'accompagnement du processus de réforme en cours, défini par la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, prévoyant, dans son volet consacré à l'intercommunalité, la rationalisation et la simplification de la carte intercommunale. L'État conserve également un rÃŽle essentiel à plusieurs égards : · La sécurité de l'approvisionnement en eau des populations, sur le plan sanitaire (mission de contrÃŽle de la qualité des eaux de l'agence régionale de la santé ; · En matiÚre de police de l'environnement et de répression pénale des atteintes à l'environnement ; · En cas de crise majeure liée à des phénomÚnes de pollution ou d'inondation mettant en danger la population, le rÃŽle de l'État au titre de la Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 104/231 sécurité civile et de la protection de la sécurité des populations s'impose inévitablement. De façon dérogatoire, il devrait conserver à Mayotte et en Guyane au moins pour les 5 ans à venir des capacités d'ingénierie publique suffisantes, mais ceci se concevant dans l'esprit de préparer la transition vers une situation où les collectivités organisent entre elles ces moyens de soutien. 2.6. Quel type de démarche ? La démarche qui est proposée au prochain chapitre est conçue selon une logique de « programme d'aide » proche de l'esprit des guides de l'OCDE 90, notamment pour les critÚres de pertinence, efficacité, efficience, impact et viabilité (Tableau 20). Il est nécessaire de bien marquer également ici des réalités que l'on ne peut ignorer dans la conception de ce plan : · il y a d'importants handicaps à surmonter qui ne trouvent pas leur équivalent dans l'Hexagone, et dont une part tient à des questions de gouvernance. Ces mesures d'amélioration de la gouvernance conditionnent l'efficacité des mesures prises, mais ne peuvent être prescrites par l'État ; le rÃŽle régalien de l'État et ses responsabilités générales ne doivent pas le conduire à se substituer aux responsabilités des collectivités ; · le rÃŽle de bailleur que jouent l'État et ses opérateurs et la commission européenne ne doit inversement pas être celui d'un simple guichet au prétexte de la libre administration des collectivités : s'assurer de la pérennité et de l'efficacité des actions financées impose d'utiliser les leviers d'action que permet cette intervention économique. CritÚres Pertinence Définition / Questions Les activités d'aide correspondent aux priorités et aux politiques du groupe ciblé, des partenaires ou donneurs. Les objectifs du programme sont-ils toujours valides ? · Les activités et les résultats obserÎs sont-ils compatibles avec la finalité globale ? · Les activités et les résultats obserÎs sont-ils compatibles avec les impacts et les · effets ? Les objectifs de l'activité sont réalisés. Les objectifs ont-ils été atteints ou sont-ils susceptibles de l'être ? · Principales raisons de la réalisation ou de la non réalisation des objectifs · L'activité utilise les ressources les moins coûteuses pour produire les résultats escomptés. Les activités sont-elles efficientes par rapport à leur coût ? · Les objectifs ont-ils été atteints dans les délais prévus ? · Les effets positifs et négatifs directs ou indirects, intentionnels ou non, induits par l'intervention à l'appui du développement sont connus. Quelles sont les conséquences du programme ? · Quels sont les changements concrets pour les bénéficiaires ? · Les bienfaits du programme perdureront. Dans quelle mesure les bienfaits perdureront ? · Quels sont les principaux facteurs de la viabilité ? · Efficacité Efficience Impact Viabilité / Pérennité Tableau 20 : CritÚres d'évaluation d'un programme d'aide. Source : OCDE, 2010. 90 « Évaluer la coopération pour le développement. Récapitulatif des normes et standards de référence », OCDE, 2010. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 105/231 3. Un plan d'action fondé sur des contractualisations d'un type nouveau Les objectifs proposés ci-dessus ne peuvent être atteints sans la mise en place d'un plan d'action volontariste apportant des moyens nouveaux et des cadres d'intervention qui y soient adaptés. Il convient de tirer les conséquences de la relativement faible efficacité globale des interventions jusqu'à présent et de ne pas reproduire les erreurs du passé, fondées sur des subventions ciblées à l'investissement au coup par coup, alors que les services ne sont ensuite pas correctement structurés pour gérer les équipements. Ces investissements n'ont pas produit les résultats escomptés, tant pour le bien-être des populations que pour la sauvegarde de l'environnement. Il convient de créer, par l'amélioration de la qualité du service rendu, le consentement à payer des populations permettant d'en assurer l'équilibre des charges à court terme mais aussi la soutenabilité à moyen terme. Cette faible solvabilité et crédibilité financiÚre contribue à détourner les bailleurs. Le plan d'action doit être considéré comme un plan de développement et de progrÚs global de ces services, ce qui suppose de sérieux efforts de la part des communes et EPCI-FP qui en ont la charge. Ce plan peut parfois devoir s'apparenter à un Îritable plan de redressement des comptes et de la gestion de certains services, même si ces situations extrêmes ne sont pas la généralité. Mais dans tous les cas, il a pour but de développer les capacités d'autofinancement qui sont les leviers de la mobilisation des instruments financiers d'accompagnement. C'est donc une culture nouvelle de service rendu au moindre coût et avec la meilleure qualité et un effort de restauration d'un patrimoine dégradé qu'il faut développer à partir des meilleures pratiques constatées. Les investissements contribuant à l'amélioration des recettes (réduction des impayés et des prélÚvements sauvages, raccordement au réseau d'assainissement) et à la diminution des charges (fuites, productivité) doivent être privilégiés et toute dépense générant de nouveaux coûts de fonctionnement doit être examinée avec prudence et assorties de mesures d'accompagnement permettant d'assurer l'entretien futur). Les apports des bailleurs doivent être liés à l'obtention progressive, mais tangible, de résultats dans ces domaines : chaque euro apporté doit contribuer à renforcer la capacité et la volonté d'assumer localement, au plus prÚs des citoyens, ces progrÚs et doit conduire ces services non vers plus de dépendance (en créant des infrastructures dont ils ne peuvent assumer l'entretien et le renouvellement), mais au contraire vers plus d'autonomie, donc vers un paiement adapté aux conditions sociales par l'ensemble des usagers. Il est proposé de contractualiser avec chaque EPCI-FP (en incitant au regroupement les communes encore isolées) pour une durée de 5 ans au moins, mais dans l'esprit d'un plan sur 10 années permettant de surmonter les handicaps majeurs constatés. Ce contrat, fondé sur un diagnostic établi conjointement, serait basé sur des indicateurs de résultats concernant les fondamentaux de ces services (facturation, recouvrement, tarification et mécanisme de solidarité financiÚre, entretien, renouvellement, maintenance). Il comporterait des financements nouveaux d'appui au Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 106/231 développement et au renforcement des capacités91 : ce ne serait pas un simple donnant-donnant où les aides resteraient cantonnées à certains types d'investissements et les efforts de gouvernance, les progrÚs de gestion et les autres investissements nécessaires seraient considérés comme étant à la seule charge des services et considérés comme des conditionnalités des subventions ou via les covenants92 des prêts. On sait en effet que, à l'épreuve des réalités, ces contreparties sont bien rarement au rendez-vous, car les investissements subventions accaparent l'engagement des bénéficiaires, qui négligent alors ce qui est à leur seule charge. C'est au contraire une logique gagnant-gagnant qu'il faut instaurer : une part des moyens doit être consacrée à aider les collectivités à surmonter les difficultés constatées et obtenir les progrÚs souhaités. La montée en puissance des investissements, sur une base initiale correspondant aux maquettes financiÚres en cours de finalisation, serait progressive : la capacité à conduire ces projets et ensuite à les exploiter de façon efficace, ne s'improvise pas et il faut amorcer un cercle vertueux. Le volume des subventions d'investissements, mais aussi la mobilisation d'autres outils financiers comme des prêts à des taux bonifiés de divers niveaux dépendrait alors, par une révision annuelle, ou tous les 2 ans, des résultats : on peut espérer, dans les secteurs qui ont le plus à progresser doubler en quelques années au moins le volume investi tout en assainissant la situation technique et financiÚre des services. Les activités économiques générées par ce plan de développement sont importantes et concernent l'emploi local et peuvent s'intégrer dans une stratégie plus globale de développement de l'emploi et des qualifications. 3.1. Une gouvernance clarifiée au niveau régional 3.1.1. Un pilotage nécessairement partagé au niveau régional Aucun acteur n'a aujourd'hui la légitimité, la technicité, la capacité financiÚre qu'avait l'État il y a quelques décennies lorsqu'il a accompagné les services de l'eau de l'Hexagone vers l'autonomie. L'État ne peut plus jouer ce rÃŽle en dehors de Mayotte et de la Guyane où il est encore techniquement présent et temporairement en Guadeloupe tant que l'office de l'eau n'est pas mieux structuré et que les équilibres institutionnels ne sont pas clarifiés. L'office de l'eau de la Réunion est d'ores et déjà perçu comme exerçant la mission de « conseil et d'assistance technique aux maîtres d'ouvrage, la formation et l'information dans le domaine de la gestion de l'eau » sur un plan opérationnel pour l'AEP et l'assainissement. Concernant la Martinique, l'office de l'eau en a la capacité, mais au prix d'une réorientation de ses priorités. 91 On utilise ici le terme de renforcement des capacités en étant conscient qu'il s'agit d'un angliscisme (traduction littérale de capacity building). C'est en effet une formulation d'un usage trÚs répandu, qui présente l'avantage d'être plus large que le terme de « renforcement des compétences » qui lui est parfois préféré, mais qui intÚgre moins naturellement le fait qu'il ne s'agit pas seulement de moyens et de compétences humaines mais aussi de moyens matériels (logiciels, outillage, piÚces détachées). Clauses contractuelles qui lient l'exécution d'un prêt à un certain nombre de conditions convenues conventionnellement entre le bailleur et le bénéficiaire. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 107/231 92 Les départements n'ont pas investi ce domaine, n'apportent plus de concours financier et participe au plus à la gestion de l'AEP via leur rÃŽle dans l'irrigation. Certains comptent sur l'office pour être leur bras séculier. Les régions ne se sont pas Îritablement impliqués dans ce domaine mais vont s'y trouver confronter avec leur nouveau rÃŽle d'autorité de gestion des fonds européens. La présence de collectivités uniques simplifiera un débat département/région qui n'est pas simple dans ce domaine. 3.1.2. La conférence des bailleurs et son secrétariat technique Pour piloter localement le plan d'action il est proposé : · d'instaurer une conférence régionale des bailleurs, co-présidée par le préfet et le président du conseil régional ou de la collectivité unique, dont le secrétariat technique devrait être confié aux offices de l'eau en Martinique, Guadeloupe et à la Réunion, avec l'appui des DEAL, et à la DEAL à Mayotte et en Guyane, et qui impliquerait notamment la Région, le Département ou la collectivité unique, l'ONEMA (agence française de la biodiversité), l'AFD et la CDC ; · d'apporter un appui renforcé d'ingénierie technique et financiÚre aux EPCIFP pour le développement de leurs activités, qui suppose dans certains cas un sérieux renfort des capacités pour répondre aux enjeux du développement d'un service pertinent d'assainissement ; · de coordonner les moyens d'étude et de connaissance des milieux dans le cadre de la délégation de l'agence française pour la biodiversité ; · d'adapter la composition du comité de bassin pour le mettre en conformité avec celle des comités de bassin dans l'Hexagone, mais en incluant l'AFD, la CDC et l'ONEMA dans le collÚge État (ce point est développé plus loin). Le rÃŽle particulier des structures d'État dans l'appui à l'ingénierie et la gestion des fonds européens, avec un appui fort de l'AFD et de la CDC, devrait être pérennisé pour au moins les 5 ou 6 prochaines années à Mayotte et en Guyane. 29. Constituer au niveau régional une conférence des bailleurs chargée de négocier un contrat pluriannuel avec chaque EPCI-FP, co-présidée par le préfet et le président du conseil régional ou de la collectivité unique, impliquant le Département, l'ONEMA (agence française de biodiversité), l'AFD et la CDC. 30. A Mayotte et en Guyane, confier le secrétariat technique, pour au moins 5 années, de cette instance aux DEAL (conjointement avec l'office de l'eau en Guyane) et adapter en conséquence leurs moyens humains. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 108/231 31. À la Réunion, en Martinique et en Guadeloupe, confier le secrétariat technique à l'Office de l'eau, conjointement avec les DEAL. Dans tous les cas, veiller à désigner un directeur de projet spécifique de bon niveau dans les domaines techniques et financiers, dédié au pilotage de ce secrétariat technique. 3.1.3. L'assistance à maîtrise d'ouvrage Les collectivités locales ont un besoin réel de disposer d'appui pour de nombreuses activités essentielles à la préparation et à la mise en oeuvre de leurs contrats de progrÚs et de développement, notamment pour les matiÚres suivantes : · · · · · montage de dossiers de subvention ; montage d'appels d'offre (maître d'oeuvre, travaux, délégataires,..) ; organisation de groupements de commande ; formation continue ; parangonnage et échanges. Ce besoin n'est certainement pas, au vu des échanges de la mission avec de nombreux acteurs, spécifique à ce plan d'action. Il est donc possible, sur les bases d'équipes existantes au sein des conseils départementaux ou régionaux, ou dans le cadre d'une SPL, que de tels soutiens se développent pour répondre à tous les besoins du support d'ingénierie publique. La mission ne peut qu'y encourager. Si ces initiatives de cellules d'appui plus larges tardent à se développer, et à défaut de ces autres dispositions, le secrétariat technique de la conférence des bailleurs doit assumer ce rÃŽle de mission d'appui, en le distinguant clairement dans son organisation du rÃŽle de programmation. Lorsque l'office de l'eau sera en charge du pilotage du secrétariat technique, avec l'appui des DEAL, ces activités seront à financer sur les redevances qu'il perçoit et sinon, les moyens financiers seraient à mobiliser par l'État dans le cadre global des financements qu'il apporte au plan d'action. 32. En l'absence d'autres initiatives, notamment de la Région, départemental ou de la collectivité unique qui concerneraient des domaines d'action plus larges, constituer des cellules d'appui aux maîtres d'ouvrages au sein des offices de l'eau, financées par les redevances des offices. Les maintenir à Mayotte et en Guyane au sein des services de l'État et, en Guyane, en préparer le transfert à moyen terme à l'office de l'eau. 33. Maintenir en conséquence, de façon dérogatoire, les moyens affectés à l'ingénierie publique à Mayotte et en Guyane au sein des services de l'État, avec l'objet de mettre en place des solutions de relais à échéance de 5-6 ans dans le cadre de la démarche de renforcement des capacités locales. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 109/231 3.2. Une programmation d'investissements plus réaliste et plus efficace 3.2.1. Mieux maîtriser les coûts d'investissement A. Améliorer la qualité des chiffrages de besoins et compléter ceux-ci sur les priorités qui ont été jusqu'à présent négligées Les chiffrages figurant dans les documents de programmation technico-financiÚre dont la mission a eu à prendre connaissance sont trop souvent établis sur des bases extrêmement forfaitaires. Circulent ainsi des documents qui comportent des montants tous plus impressionnants les uns que les autres, sans qu'une réalité concrÚte soit perceptible derriÚre ces chiffrages. Bien entendu, à un stade de programmation, où les projets ne sont pas à un stade d'étude assez avancés pour être définis en détail, il serait illusoire d'espérer une grande précision. Des pans entiers de types de travaux, que la mission place dans les premiÚres priorités de l'amélioration des services (réhabilitations de réseaux, dispositifs de gestion de pression) sont particuliÚrement peu connus, ce qui se comprend par le fait qu'ils ne font pour l'instant pas l'objet de dossiers instruits par les services. C'est le cas notamment pour les réseaux d'eau potable : la mission n'a guÚre trouÎ aujourd'hui de compétences au sein des offices et des services de l'État. Les programmations financiÚres des schémas directeurs les ignorent. La mission n'a pas considéré qu'elle pouvait sérieusement faire ces chiffrages dans le cadre de ses travaux et n'a pas voulu céder à la tentation de produire elle-même des chiffres qui auraient été purement théoriques et déconnectés des réalités : c'est un travail qui suppose, de façon systématique, la mobilisation de bureaux d'études spécialisés. 34. Compléter au plus vite les compétences des futurs secrétariats techniques des conférences régionales des bailleurs sur les domaines pour lesquels jusqu'à présents ils n'ont pas été mobilisés et lancer en particulier des études systématiques de chiffrage et de hiérarchisation des besoins pour la réhabilitation des réseaux d'eau potable. Consacrer un poste de directeur de projet dans chaque DROM pour piloter la mise en oeuvre du contrat. B. Poursuivre l'établissement de prix de références des différentes catégories de travaux Sous l'impulsion de la mission et en pilotage par l'ONEMA, a commencé un travail d'établissement de prix de référence pour les investissements d'eau potable et d'assainissement pour chacun des DROM. Des travaux analogues avaient antérieurement été réalisés dans l'Hexagone et l'office de l'eau de la Réunion avait déjà mis en place une démarche de cette nature. Ces prix de référence sont à ce stade des prix constatés par le dépouillement analytique de prix pour un certain nombre de chantiers des derniÚres années. Plusieurs usages en seront possibles : Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 110/231 · comparer sur des bases rigoureuses les prix pratiqués. Chaque opération étant spécifique, il faut en effet se méfier des comparaisons issues de ratios trop globaux qui décrivent des réalités en fait trÚs différentes ; · s'interroger sur la pertinence de ces écarts. La mission a été conduite à s'interroger sur un certain nombre d'écarts constatés 93 sans pour autant pouvoir aller au-delà, et s'est abstenue, à ce stade, de produire des éléments qu'elle jugeait trop parcellaires et insuffisamment analysés ; · utiliser ces données comme référence pour les programmations technicofinanciÚres, dans l'instruction des dossiers d'investissement. Il est important, pour cet usage, de ne pas chercher à constituer par cette méthode des coûts plafonds destinés à limiter les assiettes subventionnables. Ces références sont d'abord rendues nécessaire pour détecter des coûts éleÎs, ou des dossiers qui comporteraient des sous-estimations flagrantes, afin d'améliorer la compréhension de la nature de l'investissement proposé. Ceci doit être conduit avec une démarche suffisamment analytique pour éviter des confusions sur la formation des coûts du projet étudié, mais assez simple pour être robuste. Il s'agit d'utiliser ces références dans les programmations financiÚres et techniques et dans l'analyse des dossiers d'investissements. Le travail engagé par l'ONEMA méritera, à l'achÚvement de la phase de collecte des informations en cours, certainement de réduire le nombre des paramÚtres indicateurs pour former ces prix de référence. L'ONEMA, qui a déjà commencé à le faire, mais insuffisamment et de façon trop informelle, devrait s'appuyer, en les valorisant, sur les compétences existant en agences de l'eau (notamment l'agence Seine-Normandie) sur ce sujet. Ce travail justifie le maintien, sous l'animation de l'ONEMA, du groupe de travail instauré à l'occasion de la mission, qui est loin d'avoir acheÎ ses travaux. 35. Poursuivre, sous le pilotage de l'ONEMA (AFB) et en continuant à y impliquer directement les futurs secrétariats techniques des conférences régionales des bailleurs, la démarche engagée d'établissement de coûts de référence des travaux d'eau potable et d'assainissement propres à chaque DROM. Inscrire ses travaux dans les objectifs des organismes concernés avec l'objectif d'avoir produit une premiÚre base opérationnelle avant fin 2015. Prévoir une premiÚre année d'exploitation et d'amélioration et programmer une mission d'évaluation de cette démarche fin 2016. C. Établir des outils de dialogue des parties prenantes de la qualité et de la maîtrise des coûts des chantiers et organiser la formation des praticiens pour conduire ces opérations dans les meilleures conditions possibles de durabilité. L'acte de construction d'équipements publics comme les réseaux d'eau potable et d'assainissement, le plus souvent en interface étroit avec la voirie et avec de trÚs nombreux autres réseaux, en perturbant la vie des riverains, est un acte complexe. Il implique de trÚs nombreux acteurs. Au long de son déroulement, des raisons trÚs nombreuses et variées peuvent conduire des poses malencontreuses, voire des 93 Les granulats semblent encore plus coûteux à Mayotte qu'à la Réunion, alors que les surcoûts, déjà importants, de ceux-ci à la Réunion sont généralement imputés à un facteur de rareté dans un contexte de grands chantiers, situation que l'on est loin de rencontrer à Mayotte. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 111/231 malfaçons ou des erreurs dont les conséquences se réÏlent ultérieurement par des fuites, des dés-emboîtements, des ruptures prématurées, dont les conséquences sont parfois sans commune mesure avec la petite économie qu'on a cru pouvoir faire en négligeant les rÚgles de l'art. Cette difficulté s'est rencontrée de façon accrue dans les années 70 et 80 dans l'Hexagone et a conduit les acteurs à améliorer les prescriptions de pose dans les cahiers des charges, à préciser le contenu des études préalables et à renforcer les phases de préparation de chantier. Des chartes « qualité » multi-acteurs ont été établies, tant pour les réseaux d'eau potable que d'assainissement. Elles font l'objet de réunions réguliÚres, souvent à l'échelon régional et avec un fort appui des agences de l'eau et servent de support didactique dans des formations. Ces chartes ont été établies de façon assez générale et pour un contexte de climat tempéré sans tenir compte des difficultés sismiques, de stabilité des terrains, de température, d'agressivité chimique du sol, etc. telles qu'on les rencontre dans la plupart des DROM. Même si des guides ont été établis ici ou là à l'initiative de tel ou tel, il serait utile, dans un contexte où l'importance des travaux de cette nature va s'intensifier, de développer des chartes spécifiques traitant des particularités de chaque territoire et d'organiser la mobilisation partenariale des acteurs dans ce domaine. De la même façon, la réflexion sur les coûts des projets suppose un dialogue et une animation de la part du secrétariat technique de la conférence des bailleurs. Enfin, l'intensification du programme de travaux sur le moyen terme suppose formations qualifiantes et développement de filiÚres locales adaptées à ces métiers. 36. Programmer, dans l'ensemble des DROM, à l'initiative des secrétariats techniques de la conférence régionale des bailleurs, si nécessaire avec l'appui des agences de l'eau et de l'ONEMA, des séances de dialogue avec les entreprises concernées dÚs fin 2015 pour examiner de façon partenariale les enjeux de la maîtrise des coûts et de la qualité des travaux et mettre en place des instances réguliÚre de débat et de travail collectif sur ces sujets. 37. Définir, sur la base des dispositifs existants et de l'analyse prévisionnelle de la montée en puissance du rythme des chantiers, les besoins de formation correspondant et établir d'ici fin 2015 un plan de renforcement des formations dans les domaines et les territoires où des manques apparaîtront. Mobiliser si nécessaire des crédits du FSE pour accompagner ces démarches. D. Se doter d'outils d'optimisation de la dépense publique Il ne suffit pas, pour un programme de cette ampleur, de se doter d'outils permettant de mieux savoir si, pour un équipement donné, le prix envisagé est « raisonnable » ou si des sujétions particuliÚres permettent d'expliquer des coûts particuliÚrement éleÎs et de s'organiser en termes de formation et d'animation pour que les chantiers soient conduits de façon à garantir la qualité de pose et de construction. Il est également nécessaire de renforcer la capacité de la conférence des bailleurs à procéder aux meilleures allocations financiÚres, et donc d'évaluer si financer tel programme d'investissement, même accompagné des efforts requis de renforcement des capacités, est le meilleur usage possible des fonds publics mobilisés. On examine Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 112/231 au paragraphe suivant les conditions de la mise en cohérence technique des programmations. La logique de guichet, surtout pour des programmes ambitieux dont les acteurs souhaitent les mettre en oeuvre de la façon la plus dynamique possible, est une tentation qui n'est pas spécifique aux DROM, ni même à la France. Le dialogue partenarial des bailleurs et des autorités organisatrices concernant l'optimisation de la dépense publique doit être posé comme un principe fondateur de la démarche, au regard duquel les arguments d'urgence ou d'opportunité immédiate doivent être relativisés. Ce dialogue peut être considéré comme intrusif et technocratique par les collectivités, qui y sont par ailleurs peu habituées. Il doit s'appuyer, de la part de la conférence des bailleurs, sur des argumentations extrêmement solides et ne pas pouvoir lui-même être détourné pour servir des intérêts d'une autre nature que son objet. Il est souhaitable, pour assurer la transparence et asseoir la fermeté de ce dialogue, qu'il s'appuie sur des méthodologies simples et aisées à partager. Il peut par exemple s'appuyer sur des ratios qui rapportent les investissements consentis aux résultats obtenus en termes de desserte, de sécurisation, de réduction de fuite, de collecte. Ce travail doit être adapté et décliné localement, mais il est utile qu'il procÚde d'une démarche globale nationale. Cette démarche pourrait utilement être copilotée par l'AFD et l'ONEMA. 38. Établir, par une démarche de niveau national partagée avec les secrétariats techniques des conférences régionales des bailleurs , des ratios simples d'efficacité pour les programmes intégrés d'investissement à prévoir dans les contrats. Chaque euro ainsi dépensé doit pouvoir être rattaché au résultat escompté. 3.2.2. Mettre en cohérence les investissements et réviser les priorités La mise en place de ces contrats de progrÚs doit s'accompagner d'une redéfinition des priorités d'action tant dans le secteur de l'eau potable que dans celui de l'assainissement. Cela suppose de chiffrer des coûts qui aujourd'hui ne le sont pas, et de rééchelonner les priorités. L'idée générale de cette remise en cohérence est de : · moins disperser les financements et ne les mobiliser que dans des contextes favorables à leur efficacité. Le saupoudrage actuel permet certes de satisfaire plus d'acteurs, mais présente l'inconÎnient, par des apports trop partiels, de ne pas aboutir Îritablement à résoudre concrÚtement chaque sujet. En d'autres termes, si l'on considÚre raisonnable que le plan d'action ait pour but d'apporter une amélioration significative et assez générale de la situation sur l'essentiel du territoire, il est préférable de concentrer les opérations pour les réaliser de façons coordonnées dans des périodes de quelques Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 113/231 années sur un secteur particulier, puis de passer à un autre, plutÃŽt que de tenter d'engager trop de démarches simultanées dont aucune ne serait réellement acheÎe. · s'assurer de la viabilité d'ensemble performances globales des systÚmes. et viser l'amélioration des Aujourd'hui les financeurs ne prennent en compte que certaines dépenses (assainissement et non eau potable, stations de traitement et non raccordements et réseaux). Les dépenses non subventionnées sont en effet supposées prises en compte par l'autorité et son opérateur, mais force est de constater que ce n'est pas le cas : bien souvent la collectivité privilégie l'effet de levier des subventions au détriment de la hiérarchisation des priorités, au point que dans certains réseaux aucun renouvellement n'est opéré. Il convient d'intégrer dans les mécanismes de financement que la santé du service d'eau potable est une condition impérative pour celle du service d'assainissement, même si les budgets annexes sont cloisonnés, les deux services étant couplés tant sur le plan technique par le cycle de l'eau que sur le plan financier par l'unicité de facturation. La mission considÚre qu'il n'y a pas lieu de fixer a priori un modÚle de répartition « subvention/prêt/prêt bonifié » du plan d'action, par région et par type de travaux. Cette analyse dépend trÚs directement de données conjoncturelles d'accÚs au crédit d'une part, qui conduit à éviter de figer ces rÚgles, mais est aussi trÚs dépendant de la situation financiÚre de chaque autorité organisatrice. 39. Tout en développant les capacités d'autofinancement par l'amélioration des recettes (prélÚvements sauvages, recouvrement) la réduction des charges (productivité, réduction des fuites), revoir les équipements éligibles aux aides, tant en eau potable qu'en assainissement dans le cadre des contrats globaux proposés de façon à améliorer globalement l'ensemble du systÚme plutÃŽt qu'un seul de ses maillons (stations d'épuration par exemple). Concernant l'eau potable, faire évoluer la doctrine d'intervention de l'ONEMA pour permettre son implication dans les financements, sous forme de prêts pour ce qui concerne les réseaux et exceptionnellement sous forme de subvention pour des ouvrages structurants à Mayotte, en intégrant des possibilités de différés de remboursement d'emprunts. Généraliser les dispositifs déjà existants de prêts relais pour les subventions européennes. Pour l'assainissement, inclure, avec des taux de subventions adaptés, les réseaux dans les dépenses éligibles. Il convient cependant de veiller à se fixer des objectifs progressifs. Les services ne passeront pas tous et tout de suite dans une situation de conformité parfaite à l'ensemble des normes sur tous les pans des services (qualité AEP+DERU+ANC). Il convient donc d'accepter que les mises en conformités soient étalées dans le temps en fonction des réalités des capacités des services à les assumer. Il faut en effet à la fois éviter de vouloir tout lancer, ne rien achever et disperser les efforts et les financements au lieu de les concentrer pour consolider pan aprÚs pan les services. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 114/231 40. Veiller à définir des objectifs progressifs pour le respect des normes, compatibles avec les programmes prévus dans les contrats et permettant d'obtenir les résultats escomptés. Concentrer les investissements sur ceux qui contribuent à rétablir les comptes et l'autofinancement dans les services qui connaissent des difficultés et veiller à associer aux investissements générant des dépenses de fonctionnement supplémentaires les dispositions permettant de s'assurer de la prise en charge durable de celles-ci. A. Eau potable Suivant les réflexions actuellement en cours dans le cadre de l'établissement d'un schéma directeur de l'eau potable à la Réunion, il y a lieu de réviser drastiquement les priorités aujourd'hui affichées pour l'eau potable qui sont concentrées sur la production (mobilisation de nouvelles ressources) pour la concentrer sur quatre axes : · la réparation et la gestion des réseaux pour en réduire les fuites, · la potabilisation, · la réduction des impayés et prélÚvements sauvages, · la diminution des consommations (notamment à la Réunion). Les coûts de la rénovation des réseaux ont été trÚs peu étudiés . Il convient d'encourager chaque autorité organisatrice à mettre en oeuvre un plan d'action concret et chiffré94. 41. Réorienter rapidement et significativement les priorités des plans d'action et des programmations pour l'eau potable. La mobilisation de nouvelles ressources n'est pas la priorité, sauf quand les croissances démographiques le justifient et que les consommations unitaires sont modestes (Mayotte, Guyane). À la Réunion, un effort significatif de réduction des fuites et des consommations est nécessaire et certains secteurs ont un besoin urgent d'amélioration voire de mise en place des traitements de potabilisation. Dans les Antilles, c'est par l'amélioration de la gestion des réseaux (réduction des fuites, sectorisation, pressions) que les progrÚs sont essentiellement à réaliser, en améliorant ou rénovant, là où c'est nécessaire, les dispositifs de potabilisation. Partout, ces progrÚs techniques doivent être concomitants avec la réduction des prélÚvements sauvages et des défauts de facturation et l'amélioration du recouvrement des impayés. 94 On ne reprend pas ici toutes les préconisations méthodologiques pour réaliser ces plans d'actions : elles sont décrites précisément dans le « guide pour l'élaboration de plans d'action « réduction des pertes d'eau des réseaux de distribution d'eau potable » en application du décret 2012-97 du 27 janvier 2012 », ONEMA, MEDDE, ASTEE, IRSTEA, 2014. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 115/231 42. Pour établir des programmations « eau potable » répondant à ces priorités, compléter au plus vite les chiffrages des maquettes financiÚres des contractualisations (FEDER, FEADER, CPER) en déterminant les efforts financiers pour la restauration des réseaux d'eau potable, chaque collectivité se dotant du plan d'action chiffré « réduction des pertes d'eau des réseaux de distribution d'eau potable » tel qu'il est prévu par les textes. B. Assainissement Le projet d'investissement ne peut séparer stations, réseaux et raccordements au motif que tel ou tel financeur aurait souhaité concentrer ses aides sur tel type d'investissement : si les bailleurs ne financent que les stations et attendent des collectivités que les réseaux soient faits par celui-ci, les réseaux ne seront pas faits, car l'autofinancement n'est pas suffisant. Si les collectivités mettent en place des réseaux et attendent des raccordables qu'ils se raccordent, à leur initiative, et même si le restant à payer pour le branchement est modeste en apparence, le branchement ne se fera pas : il faut donc payer ces branchements, avec une obligation dissuasive de paiement en cas de refus de raccordement. Le but de la démarche proposée est de réamorcer la logique de boule de neige qui a toujours prévalu pour le développement de services urbains : assurer un premier service complet payé par un premier ensemble d'abonnés (les quartiers les plus solvables, en général) et s'appuyer sur ces rentrées pour financer le fonctionnement, l'entretien et le renouvellement, mais aussi constituer une capacité d'autofinancement permettant d'asseoir le développement suivant de façon plus saine. Il convient donc, non pas de considérer les raccordements et réseaux comme des accessoires d'une programmation des stations d'épuration, mais au contraire d'aller au plus vite aux abonnés les plus aisément raccordables et développer les stations en cohérence avec le développement de ce réseau. Cette ambition n'est rien d'autre que d'établir un programme complet de mise en conformité aux normes européennes pour les systÚmes d'assainissement dans leur ensemble. Mais au lieu de privilégier les investissements les plus visibles et les plus faciles à maîtriser (chantiers spécifiques, isolés) en supposant que le reste suivra, il convient de s'attacher à une programmation structurée par tranches, où le traitement s'améliore et se complÚte au fur et à mesure que de la pollution est collectée. Cette programmation par structuration de services ne doit pas laisser de cÃŽté l'urgence des secteurs informels, notamment à Mayotte et en Guyane : il faut y développer d'urgence des solutions temporaires de qualité, tant en bornes-fontaines qu'en latrines et toilettes sÚches. Néanmoins, il ne suffit pas de mobiliser des financements pour que les travaux se réalisent. Le développement de réseaux, mêmes intégrés dans des contrats globalisés, est difficilement industrialisable, il suppose une grande adaptation aux conditions locales et des temps importants de concertation et de négociations de l'insertion des dispositifs. D'autre part, la formation, l'instauration de pratiques de qualité telles que décrites ci-dessous, même si elles s'appuieront sur de nombreuses initiatives préexistantes, demanderont quelques années pour produire leurs effets. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 116/231 L'augmentation des efforts ne pourra être que progressive ; les financements actuellement prévus sont sans doute assez bien calibrés par rapport aux capacités effectives d'engagements de travaux. L'un des objectifs est d'augmenter cette capacité d'investissement progressivement, sans pour autant déconnecter l'investissement de l'exploitation et l'entretien futur. 43. Coordonner étroitement la programmation des réseaux d'assainissement collectif, des raccordements et des stations d'épuration et s'assurer de la bonne intégration des coûts d'exploitation dans l'analyse des investissement et s'assurer dans le cadre des contrats de la capacité du service d'assainissement à entretenir et renouveler ces installations. 3.2.3. Mettre en cohérence et développer les outils financiers en cohérence avec l'évolution des besoins du programme Les financements doivent être optimisés de façon souple entre les subventions et divers niveaux de bonification de prêts, en tenant compte des fluctuations, assez rapides, des conditions de marché. Les conférences des bailleurs, au contact des besoins des autorités organisatrices, seraient bien placées pour orchestrer ces adaptations. Il convient en effet de trouver le meilleur effet de levier possibles des fonds publics tout en offrant des dispositifs attractifs aux bénéficiaires. Il serait contre-productif, sauf cas trÚs particulier, d'apporter des subventions sur l'eau potable là où la restauration des comptes des services est susceptible d'apporter des capacités réelles de remboursement. DÚs lors que l'on assouplirait le champ des dépenses subventionnables, il conviendrait d'enrichir la panoplie des instruments financiers mobilisés. Les pistes que la mission propose d'explorer sont les suivantes : · étendre à ce secteur la possibilité d'emploi des prêts CDC « croissance verte », de longue maturité (40 ans) et bonifiés de 25 points de base (livret A +75pb). Sur l'enveloppe de 5 Md de prêts de ce type aujourd'hui décidée, 500 M (soit 10 % du total) pourraient être dédiés au secteur eau potable-assainissement sans Îritablement porter préjudice aux autres activités, et en levant si possible les rÚgles de quotités de 75 % et 50 % de prêts pour cette période. Ceci représenterait, sur un programme ouvert pour 5 ans, l'équivalent de 32 M d'apport supplémentaire au secteur, soit de l'ordre de 20 % de ses capacités propres d'autofinancement ; · La montée en puissance du programme pourra être accompagnée, notamment à partir de l'exercice 2018, par le redéploiement au profit des DROM de 6 M/an de crédits aujourd'hui consacrés par l'ONEMA à la Corse. La question doit être posée du meilleur instrument d'intervention pour la mobilisation de ces crédits. Il conviendra d'examiner si une partie des crédits budgétaires plutÃŽt que d'être attribués en subvention ne pourraient pas être mieux utilisés pour des prêts bonifiés pour l'eau potable (pouvant aller pour certains équipements structurants (réservoirs, usines de production jusqu'à un prêt à taux 0 % avec des différés de remboursement adaptés aux mises en services). Selon les conditions de Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 117/231 marché, l'effet de levier est trÚs différent (effet multiplicateur de 5 à 10 selon les conditions de financement)95. 44. Utiliser l'opportunité de la fin des programmes d'appui de l'ONEMA à la Corse fin 2017 pour redéployer alors de l'ordre de 6 M/an à destination des DROM. 45. Consacrer une enveloppe de 500 M (10 % du total) des prêts bonifiés « croissance verte » de la CDC, pour une durée de 5 ans, au secteur de l'eau potable et de l'assainissement qui ne peut pas aujourd'hui en bénéficier. 46. Organiser la plus grande souplesse possible entre l'ensemble des instruments financiers (subvention, prêt bonifiés classiques, prêts bonifiés pouvant aller jusqu'à des taux 0 %) mobilisables par les conférences des bailleurs. 3.3. Un contrat de développement de service L'analyse de la situation, tant de l'eau potable que de l'assainissement, montre la nécessité d'une approche globale tournée vers le service aux usagers, fondée sur le paiement à terme de l'essentiel des coûts de celui-ci par ceux-ci mais avec un fort accompagnement de transition, et intégrant la spécificité des quartiers informels. La contrepartie de la solidarité nationale et européenne doit se trouver dans des résultats durables en termes d'entretien et de fonctionnement au service du plus grand nombre, avec le souci de l'efficacité de l'argent investi. La capacité à assumer des investissements croissants et de les gérer ensuite de façon soutenable doit se construire en effet progressivement. Il est proposé d'apporter une réponse à ces questions au travers d'un contrat pluriannuel de développement de service. 3.3.1. Un contrat pluriannuel multipartenaires avec chaque autorité organisatrice Les contrats proposés seraient conclus pour une période de 5 ans au moins, entre les EPCI-FP et les membres de la conférence des bailleurs. Ces contrats reposeraient sur un diagnostic partagé de la situation, dont les questions éléments du présent rapport, soumis alors à un débat contradictoire avec les parties prenantes, pourraient constituer la base. Ce travail devra être complété de simulations financiÚres et techniques que la mission n'avait pas les moyens, seule, de conduire. Les premiers de ces contrats pourraient être préparés d'ici fin 2015 et couvriraient la période 2016-2020. Bien entendu, en l'attente de ce nouveau dispositif, tous les Aujourd'hui, l'ONEMA ne peut pas accorder de prêts. Il y a lieu soit de modifier cette rÚgle, soit d'examiner s'il n'est pas plus efficace que l'ONEMA bonifie auprÚs de l'AFD des prêts octroyés par celleci, ce qui présenterait a priori des avantages sérieux en ce qui concerne la gestion ultérieure des prêts, la gestion des garanties de remboursement et des éventuels covenants, ainsi que l'impact en termes de comptabilité d'engagement pour l'ONEMA. 95 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 118/231 financements classiques mobilisables sur des opérations suffisamment avancées doivent continuer à être mis en place : ce dispositif ne doit occasionner aucun retard. Chaque contrat ferait l'objet d'un bilan annuel intégrant une possibilité de revoyure sur les montants mobilisés, notamment en matiÚre d'investissement. La logique du contrat est en effet de partir des montants contractualisés actuellement et de les augmenter au fur et à mesure que la démarche de structuration de service portera ses fruits. 47. Confier à la conférence des bailleurs la responsabilité de négocier durant l'année 2015 un contrat pluriannuel de développement et de progrÚs du service avec chaque autorité organisatrice (EPCI-FP ou syndicat) pour la période 2016-2020. 3.3.2. Un contrat fondé sur des objectifs de résultat Il faut disposer du suivi d'indicateurs adaptés (interruption de service, durée de desserte en eau non potable, populations sans accÚs à l'eau) complémentaires à ceux de SISPEA, qui sont mieux adaptés aux services déjà développés, tout en maintenant le renseignement des indicateurs SISPEA. Quelques objectifs simples peuvent guider l'établissement d'objectifs de résultats de ce contrat96 : · à Mayotte et en Guyane diviser par [...] en 5 ans le nombre de personnes n'accédant pas à un systÚme salubre et contrÃŽlé de bornes-fontaines ; · multiplier par [...] en 5 ans le volume de la pollution domestique collectée et traitée par des stations d'épuration comportant au moins un traitement secondaire ; · dégager [...]% d'autofinancement pour les investissements d'eau potable ; · équilibrer les charges de fonctionnement du service d'assainissement, en intégrant un renforcement de la maintenance et de l'entretien des installations existantes ; · ne pas augmenter le prix de l'eau de plus de [...]% en 5 ans par l'obtention de gains de productivité de [...] %. 48. Fixer dans le cadre du contrat avec chaque autorité organisatrice, sur la base d'un diagnostic partagé, des objectifs de résultats annuels concernant les enjeux majeurs de l'amélioration du service public d'eau potable et d'assainissement, sur la base d'indicateurs réguliÚrement suivis. 49. Les objectifs de résultats sont à déterminer autorité organisatrice par autorité organisatrice. Ils doivent inclure les priorités d'action de la reconstitution des équilibres financiers et des capacités d'investissement des services présentant des situations peu satisfaisantes : réduction des fuites, des impayés et des prélÚvements sauvages et augmentation des raccordements et de la productivité. 96 Ces objectifs devant être fixés de façon partenariale localement, la mission n'a considéré opportun de les quantifier a priori. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 119/231 3.3.3. Un contrat de financement global du développement du service incluant des financements nouveaux de renforcement des capacités À l'occasion de ces contrats, il y a lieu d'élargir le champ des dépenses éligibles aux aides des co-financeurs en y intégrant des dépenses dites de « renforcement des capacités » : · les raccordements des particuliers au réseau d'assainissement ; · les logiciels, outillages d'assainissement ; techniques, piÚces de rechange du service · les formations ou surcoût salariaux liés aux repyramidages internes nécessaires pour renforcer les compétences techniques, commerciales et financiÚres ; · les coûts de transition nécessaires pour la réorganisation des compétences (transferts aux EPCI, apurement des comptes de certains syndicats comme le SIAEAG en Guadeloupe97), les coûts de remise en ordre comptable et financiÚre des patrimoines et de la gestion comptable ; · les campagnes de communication et les moyens dédiés à l'amélioration du consentement à payer de la population pour un service de qualité. Les efforts globaux de soutien au renforcement des capacités pourraient être dégressifs sur une période envisageable de 10 années, avec les pourcentages indicatifs suivants (rapportés au prévu) au démarrage : · 10 % des crédits d'investissement en Guyane et à Mayotte, · 5 % des crédits d'investissement en Martinique et en Guadeloupe, · 3 % des crédits d'investissement à la Réunion, ciblés sur l'incitation pour les communes isolées à se regrouper avec les EPCI, si la loi n'en fait pas par ailleurs obligation. Les rÚgles spécifiques à chaque bailleur peuvent apparaître comme un obstacle à cet élargissement des assiettes subventionnables. Les crédits des offices, dont on a vu qu'ils n'étaient pas à la mesure du financement des travaux, pourraient être utilement dédiés à l'accompagnement du renforcement des capacités des maîtres d'ouvrages. Les autres financeurs, qui procÚdent de façon générale essentiellement en financement d'investissement, n'ayant alors pas à déroger à leur rÚgles propres d'intervention, en veillant, par une discussion avec les instances européennes, à ce que, dans toute la mesure du possible, les coûts du renforcement des capacités soient intégrés dans le calcul des contre-parties des fonds européens. La conférence des bailleurs, aprÚs avoir fait le bilan de ces difficultés, devra rechercher les modalités les mieux adaptées pour les surmonter : 97 Compte-tenu des difficultés, il semble en effet préférable en Guadeloupe de partir sur la base des compétences des EPCI à consolider et de reconstituer, si nécessaire, aprÚs avoir dissous le SIEAG, un syndicat regroupant les EPCI ayant à partager des outils de production et de transport commun. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 120/231 · en Martinique et à la Réunion, où les offices de l'eau ont des moyens significatifs, ces crédits de renforcement des capacités seraient intégrés à la participation des offices de l'eau, en panachant avances remboursables et subventions ; · en Guyane et à Mayotte, une part de subvention et une part de bonification, pouvant aller jusqu'à un prêt à taux zéro avec un différé de remboursement de plusieurs années, devrait être étudiée par l'AFD et la CDC pour toutes les dépenses de renforcement des capacités, dans la limite d'une partie des recettes attendues de l'effet de ce renforcement des capacités ; · en Guadeloupe, une solution mixte pourrait être recherchée. 50. Élargir le champ des dépenses éligibles dans le cadre de ce contrat aux dépenses de renforcement des capacités, pour une part dégressive dans la durée du contrat, en supposant que cet appui doit s'annuler en 10 ans, en subvention et en prêts bonifiés, voire à taux 0 %). Consacrer une part des moyens des offices de l'eau en Martinique et à la Réunion ou des subventions d'État ou des prêts bonifiés de l'AFD ou de la CDC à Mayotte et en Guyane. Chercher une solution hybride en Guadeloupe. 3.3.4. Un suivi annuel étroit permettant une montée en puissance du contrat Le caractÚre exceptionnel de ces dispositions et l'objectif d'accroître progressivement les montants au fur et à mesure du renforcement des capacités justifie un contrÃŽle étroit. A. Au niveau régional La conférence régionale des bailleurs devrait, pour le suivi et le contrÃŽle du plan d'action, s'appuyer sur une mission d'appui spécifique permettant à une expertise indépendante (ingénierie, inspections générales) de dresser un bilan de l'avancement des progrÚs et de formuler des recommandations pour le rythme à venir des investissements. B. Au niveau national Un bilan annuel de l'avancement de la démarche mérite d'être fait à l'occasion d'une conférence annuelle avec les ministÚres concernés. Ce bilan et le suivi de la démarche mérite d'être opéré au niveau central et d'une façon indépendante des organismes bailleurs et des autorités locales : ceci peut être envisagé, comme pour le plan séisme Antilles, par un ingénieur général (il faudrait alors en prévoir un pour Antilles-Guyane et un pour l'Océan Indien), ou par une prestation confiée à un bureau d'étude. Des clauses de revoyures tous les 2 ans au moins doivent avoir pour objectif d'examiner si les conditions d'une montée en puissance du dispositif ont été réunies. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 121/231 Il n'est sans doute pas inatteignable d'augmenter de 50 % tous les 3 ans ce rythme, si entre temps des retards ne se sont pas accumulés dans la réalisation des projets, et si les améliorations de gestion et de gouvernance sont au rendez-vous. Le pilotage de cette montée en puissance ne doit pas être dominée par l'urgence des situations, ni sur la volonté principale de consommer les crédits prévus, sans quoi ce dispositif retombera dans les errements antérieurs qui ont fait la preuve de leur inefficacité dans l'emploi des fonds publics : la priorité de l'action est l'accompagnement de l'amélioration de la capacité des autorités à maîtriser leurs processus afin de conforter progressivement les bonnes pratiques. 51. Mettre en place un suivi piloté au niveau national des contrats et une conférence annuelle interministérielle associant les bailleurs et les conseils régionaux ou collectivités uniques pour procéder aux arbitrages de réorientation des financements et organiser la montée en puissance des financements mobilisés. 3.3.5. Perspectives de développement du plan d'action dans la durée Les maquettes FEDER et CPER apportent, aujourd'hui et à court terme, une réponse adaptée aux capacités réelles de portage de projet des collectivités. Mais ceci est bien entendu trÚs en-deçà des besoins à terme, qui supposent un rythme d'investissement et d'absorption en exploitation et en maintenance auquel les autorités organisatrices ne sont pas préparées aujourd'hui. Une idée de calendrier, dans la durée, de cette intensification progressive, selon les résultats intermédiaires obtenus, est indiquée pour Mayotte en tableau 21. L'hypothÚse basse correspondrait à une situation dans laquelle les difficultés de consommation de crédit, de tenue des délais et de renforcement des capacités ne donneraient pas les résultats escomptés, et l'hypothÚse haute représentant celle où les indicateurs de suivis des engagements intermédiaires seraient trÚs positifs. On a fait ici l'hypothÚse que des périodes stables de niveaux de contractualisation de deux ans seraient adéquates. Bien entendu, les chiffres figurant dans ce tableau sont dans l'esprit d'un lissage des engagements, et ne tiennent pas compte de la programmation détaillée des opérations, dont l'unité fonctionnelle peut parfaitement justifier des niveaux variables d'investissement selon les années. Montants annuels contractualisés (M) Préiode Renforcement des Investissement eau capacités potable Investissement assainissement Total annuel Hyp. haute 38 60 70 80 90 648 Hyp. basse Hyp. haute Hyp. basse Hyp. Haute Hyp. basse 4 3 2 1 0 20 14 14 14 14 14 140 14 16 16 18 18 164 20 21 22 23 24 220 20 41 52 61 72 424 38 38 38 38 38 380 2016-2017 2018-2019 2020-2021 2022-2023 2024-2025 Total sur 10 ans Tableau 21 : Possibilités d'évolution des montants contractualisés à Mayotte selon la dynamique de projet constatée. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 122/231 Les parts respectives de l'autofinancement, des prêts bonifiés et des subventions feraient l'objet des discussions annuelles du comité des bailleurs. 52. Par un systÚme de revoyure réguliÚre fondé sur le contrÃŽle proposé des résultats obtenus, envisager un rythme d'investissement fondé à court terme sur les maquettes financiÚres des contractualisations en cours (FEDER, FEADER, CPER), permettant une contractualisation portant sur 125 M/an d'investissements environ et porter progressivement le montant de cette contractualisation à 250 M/an, cette montée en puissance devant permettre d'envisager de réaliser de l'ordre de 2 Md d'investissement durant les 10 prochaines années. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 123/231 Conclusion La mission remercie tous ses interlocuteurs de la patience et de la bonne volonté avec laquelle les uns et les autres ont trÚs activement répondu à ses interrogations et contribué à ses travaux. La faiblesses des bases de données statistiques et le trÚs grand nombre de documents à consulter l'ont malheureusement conduite à ne pouvoir exploiter qu'une modeste part de l'information qui lui a été transmise. Elle a souhaité éviter de paraphraser les documents, trÚs bien rédigés et trÚs ambitieux, de planification qui lui ont été fournis. Elle s'est plutÃŽt attachée à mesurer les écarts, qui lui ont semblé importants, entre les réalités de terrains et les ambitions affichées. La mission, aprÚs avoir analysé l'ensemble des nombreuses facettes de la politique de l'eau, a choisi de se concentrer sur les questions de l'eau potable et de l'assainissement, qui lui ont semblé constituer des enjeux-clés tant pour les populations que pour l'environnement. Les contractualisations en cours apportent, pour une nouvelle période, des moyens considérables pour agir. Ce n'est pas la premiÚre fois que des moyens trÚs significatifs sont prévus. Une conception trop fragmentée, trop parcellaire, de ces outils financiers n'ont pas conduit à une situation satisfaisante. La mission propose donc de raisonner autrement, plus globalement et plus en fonction d'objectifs de résultats. Elle a donc souhaité mettre l'accent sur les outils qui assureront le succÚs et la durabilité des effets, pour la population, de ces moyens financiers. Elle a proposé pour cela de considérer les services publics d'eau potable et d'assainissement au regard de leur finalité, le service rendu à la population, et de mettre ces moyens au service d'un progrÚs global de ce service rendu, par le biais de contractualisations plus engageantes pour toutes les parties prenantes. Ceci ne sera pas possible sans l'engagement des principaux intéressés : les collectivités locales ayant en responsabilité l'organisation de ces services et la fixation de leurs objectifs. Les nombreuses rencontres de la mission lui ont permis de mesurer l'importance des énergies et des compétences prêtes à s'engager dans une action déterminée. Il s'agit de surmonter ensemble des difficultés dont chacun mesure qu'elle ne sont pas le fruit d'une fatalité inexorable, mais plutÃŽt de gestions historiques insuffisamment volontaristes. La mission a pu visiter de trÚs nombreuses expériences positives. Elle s'est appuyée sur ces exemples en essayant de voir ce qui avait bien fonctionné et de trouver des moyens nouveaux pour que des dynamiques similaires soient encouragées. Elle a surtout montré ce qui fonctionnait moins bien : c'était son rÃŽle et aussi sa façon de respecter ses interlocuteurs, car tous sont eux-mêmes conscients de ces difficultés. Mais décrire ce qui ne va pas pour proposer des actions adaptées ne signifie en rien ignorer les nombreux progrÚs spectaculaires accomplis. Le plan, exigeant et respectueux des responsabilités de chacun, est conçu pour permettre, en partant des moyens existants, un renforcement progressif mais rapide des dispositifs. Pour importants que soient les moyens disponibles aujourd'hui et les Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 124/231 difficultés existantes pour les employer au mieux, ces moyens se réÎleront insuffisants quand le systÚme dans son ensemble pourra monter en puissance, car chacun sait l'importance et l'urgence des besoins. La mission trace quelques pistes pour anticiper cette montée en puissance souhaitable et faire en sorte que l'optimisation progressive de la performance des services évite que cette montée en puissance se traduise par une augmentation excessive de la dépense publique et de la charge pour les consommateurs. François COLAS-BELCOUR Jean-Claude VIAL Maxime TANDONNET Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts CGAAER Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts CGAAER Inspecteur général de l'administration IGA Étienne LEFEBVRE Pierre-Alain ROCHE (coordonnateur) Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts CGEDD Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts CGEDD Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 125/231 Annexes Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 126/231 Annexe 1 : Lettre de mission Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 127/231 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 128/231 Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées NOM98 Prénom Organisme99 Fonction Les personnes rencontrées sont classées en 7 rubriques : Niveau central des ministÚres et établissements publics ; Guadeloupe ; Guyane ; La Réunion ; Martinique ; Mayotte ; Saint-Martin NIVEAU CENTRAL DES MINISTERES ET ÉTABLISSEMENTS PUBLICS BRENIÈRE GILQUIN GONZALEZ LEMÉNAGER RICHY BOUVIER GENIN RENAUD PERFETTINI BUISSON SCHMIT BLANCHARD CHEGUETTINE DUMOULINWIECZORKIEWICZ ROY SCHMITT SOULIAC DELGRANDE LEFAURE LORET BREJOUX CARDON DELAUNAY DUPONT-KERLAN DUQUESNE JOUVE LALEMENT LE GUENNEC Cassilde Céline Thierry Martin Fabrice Laurent Bénédicte Amélie Gérard Bernard Philippe Baptiste Farid Virginie Laurent Alby Laure Marc Laetitia Cédric Eric Jean-Michel Alexis Elisabeth Jeanne Claire René Bernard AFD AFD AFD AFD AFD Cabinet de la ministre MEDDE Cabinet de la ministre MEDDE Cabinet de la ministre MOM CDC CGEDD CGEDD DEB DEB DEB DEB DEB DEB DGOM DGOM DGOM ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA Responsable division eau-assainissement (EAA) Adjointe division EAA Directeur adjoint département Outre-mer Chef de projet (division EAA) Directeur département Outre-mer Conseiller technique ConseillÚre technique ConseillÚre technique Directeur interrégional Outre-mer Coordonnateur MIGT Outre-mer Membre permanent Chef de bureau agences et offices de l'eau Adjoint au chef du bureau agences et offices de l'eau Sous-directrice de l'action territoriale et de la légistaltion de l'eau et des matiÚres premiÚres Directeur Directeur adjoint Chef du bureau de la lutte contre les pollutions Sous-directeur des politiques publiques Chargée de mission eau assainissement déchets Chef de bureau de l'écologie, du logement, du développement et de l'aménagement durables Directeur de projet SISPEA Chef du département action territoriale Directeur contrÃŽle des usages et action territoriale Directrice générale Chargée de mission SISPEA Chargée de mission SISPEA Directeur des systÚmes d'information Chargé de mission 98 La mission a rencontré de trÚs nombreuses personnes. La présente liste ne peut être exhaustive. Que ceux qui ont bien voulu consacrer du temps à la mission et ne seraient pas présent dans cette liste veuillent bien en excuser la mission. Pour le détail des intitulés, voir annexe « sigles et acronymes » Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 129/231 99 NOM Prénom Organisme Fonction GUADELOUPE BRAY CLAVEL BRADAMANTIS RICHARD ROUX DUCREUX MOMPELAT RICHARD VEREPLA BANGOU CELIGNY CHALLUS GATIBELZA GATOUX LABELLE BLANCHARD MICHAUX-CHEVRY CURNIER BASTARAUD CERTAIN COLIARD SAINT-MARTIN BOC COLCOMBET MOUYSSET ABOU MARON BOREL LINCERTAIN LUREL MÉRI LEULLIER FAUCHER BERGÉ CHARRIÈRE DELHAISE FAUCHER GAELLE MONTOUT NICOLAS STEERS JosephArmand Jean-Yves Florelle Patrice Didier Laure Jean-Marc Natatcha Leslie Jacques Maguy Harry Josiane Christian Reynal Corinne Lucette Richard Jean-Pierre Frédéric Bruno Jean-Louis Yannick Yves Laurence Alexandre Jean-Luc Josette Victorin Roberte Nicole Vincent Alexandre Mario Cyril Pascale Yolande Liliane Daniel Guillaume ACPG AFD ARS ARS ARS BRGM BRGM CANGT CANGT Cap excellence Cap excellence Cap excellence Cap excellence Cap excellence Cap excellence Carso caraïbes CASBT CDC CGEG CGEG CGEG CGEG Chambre d'agriculture CRC CRC CRC CRC Conseil départemental Conseil régional Conseil régional Conservatoire du littoral DAAF DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Directeur Directeur Directrice du pÃŽle santé publique Directeur général Ingénieur du génie sanitaire Hydrogéologue régionale Directeur adjoint Délégué à l'Outre-mer direction des Actions territoriales Directrice générale adjoint Direction Eau et Assainissement (DEA) PÃŽle « Services Urbains et Infrastructures » Vice-président Vice-présidente DGA Vice-présidente Directeur général DGA Présidente directrice générale présidente directeur Directeur général adjoint Directeur général Chef d'exploitation production Directeur technique et développement Chef de service du pÃŽle développement et environnement Président Présidente de section Premier conseiller Premier conseiller présidente président Vice présidente directrice Directeur Adjoint au chef de service/SOCA Directeur adjoint Unité police de l'eau Chef du service ressources naturelles Police de l'eau Responsable cellule gestion du littoral Directeur Adjoint du chef du service ressources naturelles, Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 130/231 NOM Prénom Organisme Fonction responsable du pÃŽle eau VIGNON ARRICOT THURIARD ROTHÉ BARÈS DUPUY DOCAN KANOR LUBETH SIGISCAR VINCENT CAILLAUX ARTHEIN BERTHON BILLANT CLAIRY CUENOT JAEGER L'HOST PIERROT PONCET SETBON BON JULAN MONTLOUIS CLEMESSY BAJAZET LASCARY VITAL BERALD BRENIER CUIRASSIER BACCI DELOUMEAUX ABRAHAM HUYGHUES DESPOINTES PINSEL MONTANTIN Christine Pierre Dominique P David Sylvain Linda Sophie Bernard Marcel Cédric Eric Victor Eric Jacques Marity Maxime Martin Stéphane Marcelle David Jean-Philippe André Séverine Joseph Emmanuelle Claudine Alain Eric Didier Laurent Jocelyn JérÃŽme Donald Marie DEAL Département Département DRFIP DRFIP Nantaise des eaux Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau ONEMA-ONCFS Port Louis Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Région Région Région SAFEGE Sainte-Rose Sainte-Rose Sainte-Rose SIAEAG SIAEAG SIAEAG SIAEAG SIAEAG SIAGAT Responsable de l'unité des financements / services publics d'eau et d'assainissement Responsable du secteur de l'eau Chargé de mission au cabinet du président Directeur Directeur pÃŽle gestion publique Directeur Caraïbes Responsable eau et assainissement Chargée d'études milieux naturels et écologie Directeur Président délégué, vice-président du conseil général Service interventions gestionnaire des aides et subventions Adjoint service mixte Maire SGAR Préfet ContrÃŽle de légalité des marchés publics des collectivités territoriales, BRA SGAR adjoint Sous-préfet de Pointe-à-Pitre Chef du bureau des relations administratives PréfÚte Chargé de mission SGAR Secrétaire général DGA infrastructures, du cadre de vie et de l'aménagement du territoire Cabinet du président, directeur de cabinet adjoint DGS Responsable pÃŽle environnement Maire Maire-adjoint DST Directeur Président Vice président DST Directeur administratif et financier Présidente du conseil d'administration Laurent MichÚle SIG Union des Entreprises MEDEF Guadeloupe DGA Présidente Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 131/231 NOM Prénom Organisme Fonction GUYANE Apatou CHEVALIER DOLIANKI BRÉLIVET GIROUIN BLUM CHANTRE LUBIN NÉRON PHINERA-HORTH RABORD ANTOINE CANAVY TIEN LONG PATIENT SIRDER CACHAREL CHENUT GUILLIERME MONS RANSAN VERHAEGHE ANCELIN DEBRIS DURANTON GIRARD GIROU TANT SAGNE HERNANDEZ MARCEILLON PATIENT GOOSENS INIMOD NICOLAS BLIN KLEITZ BERNARD Cyrille Paul Damien Camille Ariane Xavier Sébastien Philippe Marie-Laure Raphaël Jean-Louis Fabien Alain Isabelle HélÚne Lionel Guillaume Laure Julie Lionnel Charles Arnaud Myriam Joel Pierre-Elie Denis Stéphane Evelyne Jean-Claude Gustave Georges Xavier Myriane Clara BérengÚre Gilles Didier Apatou Apatou ARS ARS BRGM CACL CACL CACL CACL CACL Comité de bassin Conseil départemental Conseil départemental Conseil régional Conseil régional DAAF DAAF DAAF DAAF DAAF DAAF DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Département DRFIP Mana Mana Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau PAG PAG Préfecture Conseillers municipaux Technicien Maire Adjoint au chef de service de contrÃŽle du milieu et de promotion de la santé environnementale Chef de la cellule eau Directrice DGS Chef de projet eau potable Directeur pÃŽle eau-environnement-voirie Présidente Vice-président en charge de l'assainissement Vice-président Vice-président Président ConseillÚre régionale Vice-présidente Chef de pÃŽle Adjoint au directeur Chef du service de l'Ouest guyanais (SaintLaurent du Maroni) Ingénieure Chef du Service de Aménagement des Territoires Service Aménagement des territoires (Expertise équipements publics) Chef de service Milieux naturels, biodiversité, sites et paysages Adjointe du chef de service Milieu naturel, chef du pÃŽle eau Directeur adjoint Chef unité police de l'eau Directeur Chef de service Fleuves, littoral, aménagement et gestion Chef service environnement, de la recherche et de l'éco-tourisme (SERE) Administrateur général des finances publiques DST Sénateur Maire Chef de projet Responsable eau et assainissement Directrice générale Directrice adjointe Directeur Sous-préfet de Saint-Laurent du Maroni Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 132/231 NOM MARTORANA NIQUET ROUQUET SPITZ TONNAIRE LANTIN CAMBRIL FANIS SELLIER ARROUX BIRET POMMIER LAGANIER Prénom Fabien Vincent Julien Eric HerÎ Jules Philippe Pierre Bernard FrançoisXavier Benoit Gilda Richard Organisme Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Région Saint-Georges de l'Oyapock Saint-Laurent du Maroni Saint-Laurent du Maroni Saint-Laurent du Maroni SGDE SGDE SGDE Université de Guyane Fonction Sous-préfet aux communes de l'intérieur SGAR Chargé de mission Préfet DGS Adjoint au maire Directeur général des services Service de l'urbanisme Adjoint au maire Directeur de l'exploitation Directeur délégué Direction exploitation Président Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 133/231 NOM Prénom Organisme Fonction LA RÉUNION AULEZY FOUCAULT DURAND MAISON CHATEAUMINOIS CAMAU MARATCHIA ROSSOLIN HOAREAU MAILLOT ROULET VALLEE PELLEGRINI CASTANIER DEBENAY LEFEUVRE DUFAU FAUVRE FERRAND MESTRE MONCLAR PETIT REILHES COURTEAUD AH-TIANE NOLAUX VANBELE BRUCHON DUVAL THIEN AH KOON BADAT SAM YIN YANG ALAMELOU JAMES LEQUETTE LUSTENBERGER Annick Gérard Laurent Olivier Patrick Christophe Bruno Yvan Marc-Henri Daniel Paul Aurélie Michel Denis Cécile Michel Eric Nicolas Stéphane Nicolas Dominique Eric olivier Jean-Bernard AFD AFD ARS ARS BRGM CDC Chambre agriculture Chambre agriculture CINOR CINOR CISE CISE CREOLE DAAF DAAF DAAF DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Département DRFIP Chargé d'études Directeur DGA Chef service environnement Chef de projet littoral Directeur régional Vice-président Chargé de mission Directrice du service assainissement Président Directeur Responsable exploitation Directeur délégué Chef du service territorial et innovation Service territorial et innovation Chef service Chargé de mission directeur Chef service prévention des risques naturels et routiers Chef de service Directeur adjoint Chef d'unité police eau et instruction projets Chef d'unité gestion qualitative et quantitaive Directeur de l'eau Chef division Expert économique Responsable de pÃŽle Délégué Océan indien Cellule environnement Maire Resp. services scientifiques et techniques Directeur Président délégué, président, vice-président Directeur Responsable communication Responsable service aménagement et développement durable au parc, chef d'unité à la DEAL. Secrétaire général SGAR Chargée de mission SGAR DGA Jean-François DRFIP Marc Franck Magali André Faiçal Gilbert Daniel Olivier Benoît Franck DRFIP IFREMER IFREMER Le Tampon ODE ODE ODE, Comité de bassin, conseil départemental ONF Parc national Parc national puis DEAL BRUNETIERE DEVIMEUX HUET FUTHAZAR Xavier Préfecture Préfecture Préfecture Jean-Claude Région Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 134/231 NOM RADJASSEGARANE Prénom Sandjata Organisme Région SAPHIR DG DG DGA Sous-préfet Secrétaire Adjoint maire Chargée de mission Directeur Fonction FONTAINE GOVINDASSAMI ARMAND CHANE KON LORION TOMADIN MERCIER MARTINÉ CASTAGNET Bernard Georges Loïc Michel David Marina Geoffroy SIDR SIDR Sous-préfecture SaintPierre SREPEN St-Pierre TCO Veolia Jean-François CIRAD Vincent Veolia Agronome-chercheur Directeur des grands projets Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 135/231 NOM Prénom Organisme Fonction MARTINIQUE CRUSOL HODEBOURG CAMY CHOMET PERREL ÉTIENNE ESPERANCE BARNERIAS VERNIER DEAU VEILLEUR VAUCHOT RENÉ-CORAIL ZALI DEFOI HIELARD MANGEOT ROGISTER ANDRÉ MAFFRE RIGOULET-ROZE PRIAM MORIN MOREAU-JULIEN DUBREAT ALBANY DU COUËDIC BRUNET VALLON Maryse Jean-Gilles Étienne Laurent Didier Valéry Claude Laurent Olivier Jeanne Gaëlle Loïc Jean Pierre-Louis Philippe Fabrice Arielle Christine Louis Hugues Didier Daniel Michel Denis Benjamin Isabelle Jean-Louis Chargé par le préfet d'une réflexion sur le projet de syndicat unique ARS ARS Comité de bassin DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Département Département DRFIP Odyssi Odyssi Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau Préfecture Préfecture Préfecture Région SCNA SCNA SCNA SICSM SMDS (SAUR) SME Suez-Environnement responsable bureau eau et assainissement Directeur Ingénieur Responsable d'exploitation Directrice Chargée de mission évaluation environnementale, politiques de territoire Directeur adjoint Responsable observatoire de l'eau SGAR-adjoint Secrétaire général Préfet Chef du service environnement Directrice directrice-adjointe DG Vice présidentt Directeur général Directeur Directeur Outre-Mer Service santé-environnement ­ Unité eau-déchets, urbanisme Chef du service santé-environnement Président Responsable de la police de l'eau Chargé de mission DCE Chef du service paysage, eau, biodiversité Chargée de mission MISE Directeur-adjoint Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 136/231 NOM Prénom Organisme Fonction MAYOTTE LEJOSNE SALLES CANCAN DUBREIL MANSOTTE COULOMB PARIZOT PUVILLAND CARTRON DE ROBIEN OURFANE MADI TCHAMA MARTIAL HENRI AKBARALI BAILLY BATAILLER COURTIN GHIONE MONSEGU PONCET SAIES SAUTOT-VIAL SAID SAINDOU TROIANOVSKI HAMIDANI SAIDALI DAHALANI TAMINÉ BOUNOU OMAR SIDI CHAMSSIDINE DEMOULANE CHARPENTIER THOUVIGNON MERCY PERON LEYCURAS Nicolas Patrick Yoann JérÃŽme François Rémy Manuel Pascal Romain Nicolas Ali Soiderdine Jacques Anil Claude Eric Daniel François Olivier Patrice Mounen Marc Mohamed Ali Olivier Mogama Ahamadi Mouhamadi Madi Anli El Mahaboubi Nadjayedine Houlam Chansi Michel Loïc Laurent Cécile Philippe AFD AFD ARS ARS ARS BRGM BRGM BRGM Colas Colas Comité de bassin Comité de bassin ­ Comité national de l'eau Conseil départemental DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Département Département Egis eau Entreprise Tema Koungou LVAD LVAD Mamoudzou Mamoudzou Mamoudzou Mayotte Nature environnement Mayotte nature environnement Naturalistes de Mayotte ONEMA ONF Parc marin Préfecture Directeur adjoint Directeur Cellule eau PÃŽle Santé environnement Directeur Ingénieur hydrogéologue Chef de projet Directeur régional Chef de centre routes Directeur Vice président Membre Vice-président Chef de la cellule hydrométéorologique Chef du bureau financement du logement social directeur adjoint Directeur Chef d'unité police de l'eau et environnement Chef de service SDDT Chef de service SEPR Chargé de mission DCE Adjoint chef de service SEPR Directeur environnement et développement durable Directeur adjoint environnement et développement durable Chef de projet Co-gérant DGA Chef du pÃŽle eau Directeur Responsable urbanisme Direction urbanisme et aménagement Adjoint au maire en charge de la rénovation urbaine Président Président Président Responsable de la brigade mixte nature Directeur d'agence Directrice SGAR Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 137/231 NOM MASTERMAK ABDOURAHAMAN ABDULLAHI BOINALI DHINOURAINE FARDI MOHAMED MOUHAMADI RIEGEL VITA SUBRA COUSTETS BENEDETTI AUBARD SAID Prénom Philippe Mouslim Camillie Organisme Préfecture SIEAM SIEAM SGAR adjoint Directeur financier Directeur de cabinet Fonction Aladini Aladini SIEAM Boura Hassana Bacar Chebane SIEAM SIEAM Vice président assainissement Responsable délégation de service public Directeur des services techniques Responsable pÃŽle assainissement Président Chef de projets assainissement Responsable pÃŽle eau potable Directeur aménagement opérationnel Directeur directeur Responsable aménagement DGS Kamal-Eddine SIEAM Moussa Christophe Naouirou Faïz Pierre Jean-Paul Sébastien Adinani SIEAM SIEAM SIEAM SIM SMAE SOGEA Tsingoni Tsingoni Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 138/231 NOM Prénom Organisme Fonction SAINT-MARTIN GODEFROY ROZAS GUMBS GUMBS TACKLING LIENARD PLACIDE HANSON LOSSEC Pascal Raymond Maggie Julien Stephen Alexis Harry Aline Patrick ARS délégation de Saint- Délégué Martin ARS délégation de Saint- Adjoint du délégué en charge de l'eau Martin CCISM CCISM CCISM CGEG Agence de SaintMartin CGEG Agence de SaintMartin Collectivité de SaintMartin Directrice générale Agent de développement agricole Président d'honneur Directeur d'agence adjoint Directeur d'agence Présidente Direction de la mer Unité Chef de l'unité territoriale de St Martin et St Barthélémy DRFIP DRFIP EEASM EEASM Entreprise de maintenance Mancilla Comptable public Comptable public adjoint Président Directeur Chef d'entreprise Directeur Préfet délégué Secrétaire général Chef du service des territoires, de la mer et du développement durable Directeur Garde-chef Responsable d'Exploitation LARIVE MORIMÈRE FLEMING LENTZ MANCILLA BILLOT CHOPIN DOLIGEZ PERREAU MASLAC RONCUZZI RICHARDSON Basile Jean-Luc Louis Patrick Jean François Philippe Matthieu Romain Nicolas Franck Glenn Grand Case Beach Club Préfecture Préfecture Préfecture Réserve naturelle Réserve naturelle Union Caraïbes De Dessalement (UCDEM) Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 139/231 Annexe 3 : Cartes des DROM Figure 8: Guyane. Source : Wikipedia. Figure 9: Mayotte. Source : Wikipedia. Figure 10: La Réunion. Source : Lexilogos. Figure 11: Guadeloupe et Saint-Martin. Source : Wikipedia. Figure 12: Martinique. Source : Intercarto. 141 142 143 144 144 Figure 13: Guadeloupe et Saint-Martin. Situation. Source : adapté de Wikipedia. 145 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 140/231 Figure 8: Guyane. Source : Wikipedia. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 141/231 Figure 9: Mayotte. Source : Wikipedia. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 142/231 Figure 10: La Réunion. Source : Lexilogos. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 143/231 Figure 11: Guadeloupe et Saint-Martin. Source : Wikipedia. Figure 12: Martinique. Source : Intercarto. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 144/231 Figure 13: Guadeloupe et Saint-Martin. Situation. Source : adapté de Wikipedia. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 145/231 Annexe 4 : Démographie, immigration et émigration, enjeu transfrontaliers La population de l'ensemble des DROM est de 1,9 millions d'habitants, dont notamment 44 % à la Réunion, 22 % en Martinique et 22 % en Guadeloupe. Cette population se caractérise par sa jeunesse : un tiers de leurs habitants ont moins de vingt ans, contre un quart dans l'Hexagone. Les plus de 60 ans sont 14,6 % de la population des DROM contre 20 % dans l'Hexagone. Le taux de fécondité moyen des DOM est de 2,4 enfants par femme, et 2,01 en métropole (2010) et le taux d'accroissement naturel de la population de 11,2 contre 5,4 . La mortalité infantile est, dans les DROM, plus du double de celle de l'Hexagone : 8,6 contre 3,7 et l'espérance de vie moyenne légÚrement inférieure : 75,6 ans contre 77,6 ans pour les hommes, 82,9 ans contre 84,4 ans pour les femmes. Les DROM offrent cependant un panorama démographique contrasté (Tableau 22), pouvant se répartir en trois groupes. France entiÚre Population (x1 000 hab) INSEE 2011 Densité (hab/km2) Taux de croissance annuel (%) 63 962 Guadeloupe 402 Martinique 398 Saint-Martin 37 Guyane 219 Mayotte 186 Réunion 808 101 0,7 247 0,5 353 0,5 nc 3 4 499 2,4 323 1,5 Tableau 22: Population et densité des DROM. Source : INSEE 2011. A. Martinique et Guadeloupe : des îles en déclin ou en stagnation démographique, connaissant un vieillissement de la population. La Martinique et la Guadeloupe connaissent toutes deux un déclin de leur population. Les taux de fécondité sont légÚrement supérieurs à la moyenne nationale. Cependant la croissance naturelle de la population est compensée par un solde migratoire négatif : les jeunes partent en grand nombre étudier et travailler dans l'Hexagone tandis que l'immigration est à un niveau faible, à l'exception des migrants ou demandeurs d'asile haïtiens en Guadeloupe. DÚs lors, dans ces deux territoires, la tendance générale de la démographie est au vieillissement. En Martinique, la population est en baisse légÚre chaque année tandis qu'elle est tout juste stabilisée en Guadeloupe. Une augmentation des personnes vivant seules est liée à l'augmentation du taux de divorce. Le besoin en logement s'en trouve ainsi accru, sans être pleinement satisfait par la construction. B. Mayotte et la Guyane : une croissance démographique record. Mayotte et la Guyane se situent dans des positions comparables en apparence, bien que différentes sur le fond. Toutes deux connaissant un dynamisme démographique exceptionnel en Europe dû à une forte fécondité et, partiellement, aux phénomÚnes migratoires. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 146/231 La population de Mayotte a décuplé en 50 ans pour atteindre 201 600 habitants. La croissance démographique est estimée à 2,4 % par an, cette augmentation de la population provient d'un taux de fécondité trÚs éleÎ de 4,1 enfants par femme. Contrairement à certaines idées reçues, pour autant que les chiffres disponibles soient fiables, le solde migratoire serait légÚrement négatif, les départs pour l'Hexagone excédant les arriÎes de migrants des Comores, au nombre d'environ 15 000 par an. On estime qu'environ 40 % de la population de l'île serait constituée de migrants en situation irréguliÚre. Cette situation a des conséquences considérables pour le service public de l'eau. Elle se traduit par une prolifération de l'habitat insalubre et des quartiers spontanés. Cette prolifération implique la recherche de solutions pour l'approvisionnement en eau de population en situation de grande précarité. La Guyane est dans une situation à la fois comparable et différente. Sa population, 250 000 habitants, est aussi est en trÚs forte augmentation (4 % par an). Son taux de fécondité est également éleÎ (3,5 enfants par femme). Le peuplement se concentre sur 10 % du territoire (le littoral). Les phénomÚnes migratoires sont particuliÚrement marqués, du fait de la porosité des frontiÚres avec le Surinam au nord, le Brésil à l'est et au sud. Les communautés familiales ou ethniques organisées autour du fleuve Maroni, entre la Guyane et le Surinam, compliquent la maîtrise des flux migratoires. Les mouvements de population sont permanents. Les naissances d'enfants de mÚres surinamiennes sont fréquentes à l'hÃŽpital de Saint Laurent. Dans le Nord de l'île, le taux de croissance de la population pulÎrise les records européens et même régionaux (autour de 6 % par an). L'habitat illégal peut être majoritaire dans certaines zones du département, les occupants des maisons n'étant pas propriétaire des terrains. Cette immigration n'est pas seulement récente : des populations originaires du Surinam réfugiées en Guyane à la suite de la guerre civile de 1986-1992 se sont maintenues dans le cadre d'un habitat informel, même si leur situation administrative a été depuis régularisée. Leur situation diffÚre de celle des migrants illégaux de Mayotte dans la mesure où leur habitat est stabilisé et ne se présente pas sous la forme de bidonville, mais de quartiers de maisons individuelles. Il reste que qu'une partie n'a pas encore accÚs à l'eau potable et doit effectuer de longs trajets à pied pour s'approvisionner dans des sources d'approvisionnement non contrÃŽlées. Les populations de Mayotte et de la Guyane sont ainsi susceptibles d'augmenter de moitié dans les dix prochaines années. C. La Réunion : trÚs peuplée et en croissance démographique. La Réunion, de loin le plus peuplé des DROM avec 830 000 habitants, connaît une dynamique démographique intermédiaire. Son taux de fécondité est moyen au regard des niveaux de l'Outre-Mer (2,5 enfants par femme). Sa population augmente au rythme important de 1,5 % par an et est relativement jeune. Les projections démographiques à échéance 2027 (Tableau 23) et 2040 (Figure 14) sont ainsi trÚs contrastées et marquent l'effet majeur des croissances envisagées pour la Guyane et Mayotte, ainsi que, dans une mesure importante également, à la Réunion. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 147/231 Tableau 23 : Projections démographiques à échéance 2027. Source : INSEE, cité par Cour des comptes, 2014. Figure 14: Projections démographiques 2007-2040. Source : P. Schmit, 2012. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 148/231 Annexe 5 : Revenus et emploi Les niveaux moyens de revenu par habitant sont inégaux, en général inférieurs à ceux dans l'Hexagone mais éleÎ sur le plan régional et une situation économique marquée par une forte dépendance vis-à-vis de l'État et des transferts de richesse depuis le reste de l'Europe et l'Hexagone. Le produit intérieur brut par habitant dans les DROM est ainsi inférieur de presque moitié à celui de l'Hexagone : 17 069 /hab. contre 31 420 /hab. Il est inégal d'un département à l'autre (Tableau 24), ainsi que le revenu par unité de consommation 100. Le pourcentage de bénéficiaires du RSA est éleÎ : entre 23,4 % et 28,4 % contre 6,1 % dans l'Hexagone (INSEE 2012). Hexagone PIB (2012) 31 420 /hab Guadeloupe 19 810 /ha b 22,9 % 9 208 /hab Martinique 21 527 /hab 21 % 10 130 /hab Guyane 15 416 /hab 21,2 % 9 219 /hab Mayotte 7 900 /hab 19,5 % 3 728 /hab Réunion 19 477 /hab 29,7 % 9 445 /hab Taux de chÃŽmage (% 10 % de la population active) Revenu par UC (/hab 2006) 15 372 /hab Tableau 24: PIB par habitant, taux de chÃŽmage et revenu médian par unité de consommation (UC) dans les DROM. Comparaison avec l'Hexagone. Le PIB de Mayotte a connu une progression spectaculaire de 4 % par an, 6600 /hab/an en 2008 à 7900 /hab/an en 2012. Le revenu moyen est par ailleurs largement supérieur à celui de l'environnement régional de chacun de ces territoires. Ainsi, celui de la Guadeloupe et de la Martinique est plus de double de l'ensemble des Antilles tandis que celui de Mayotte est dix fois plus éleÎ que celui des Comores. Partout les taux de chÃŽmage sont extrêmement éleÎs pour l'ensemble des DROM, il est de 25,4 % de la population active, donc plus du double de la moyenne nationale. A. Secteur tertiaire et emploi public L'économie est fortement tertiarisée. Les services représentent en moyenne 83 % à 84 % du PIB des trois principaux des départements d'Outre-Mer (Guadeloupe, Martinique, Réunion) contre 77,2 % au plan national101. Cette « économie de services » recouvre une réalité distincte de celle de l'Hexagone. Le tourisme, en particulier aux Antilles et à la Réunion, constitue un axe majeur du développement des îles, autour de l'hÃŽtellerie. En 2012, ce secteur représentait 7 % du PIB de la Guadeloupe, 9 % de celui de la Martinique et 2,6 % de la Réunion. Le 100 Unité permettant de comparer les revenus de ménages de tailles différentes. Conventionnellement : 1 UC pour le premier adulte du ménage ; 0,5 UC pour les autres personnes de 14 ans ou plus ; 0,3 UC pour les enfants de moins de 14 ans. Rapport du Sénat du 7 juillet 2009 : « 100 pistes pour l'Outre-Mer ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 149/231 101 nombre de touristes accueillis dans ces trois départements était de 1,4 million en 2011, en hausse légÚre par rapport à 2008 (1,3 million), aprÚs le creux de 2009 lié à la crise sociale notamment en Guadeloupe. Le tertiaire non marchand représente à lui seul 42 % en moyenne de l'ensemble de l'emploi dans les DROM. Le poids de la fonction publique territoriale dans l'emploi total (Tableau 25) est environ double de la moyenne française (7 %). La rémunération des fonctionnaires est 19 % supérieure à celle de l'Hexagone. B. Activité agricole et industrielle et secteur du BTP. Le poids de l'industrie, à forte dominante artisanale est trÚs faible, estimé de 13 % à 14 % du PIB, sauf en Guyane où il est bien supérieur (23 %) en raison de la présence du centre spatial européen à Kourou pour une moyenne nationale de 20 %. L'agriculture, qui représente autour de 2 % du PIB des départements d'Outre-Mer, chiffre voisin du niveau national, repose sur quelques grandes propriétés, touchées par le déclin des exploitations traditionnelles de canne à sucre et de banane. La pêche, atout naturel de ces départements, demeure marginale et artisanale, tournée vers la consommation locale. Environ 60 % des produits consommés sont importés de l'Hexagone et le taux de couverture des importations par les exportations est extrêmement faible (Tableau 25). Guadeloupe Poids de la fonction publique territoriale dans l'emploi total (%) Taux de couverture des importations par les exportations (%) Part des entreprises de plus de 20 salariés (% nombre d'entreprises) Surcoût des matiÚres premiÚres du BTP par rapport à l'Hexagone (%) 12,6 % 6,2 % 2,1 % 14,8 % Martinique 13,7 % 13,2 % 2,8 % 16,9 % Guyane 15,6 % 12,4 % 3,9 % 19,3 % Mayotte ? 1,8 % ? ? Réunion 17,1 % 6,7 % 4,3 % 12,4 % Tableau 25: Indicateurs économiques pour les DROM. Source : INSEE 2010. Le poids du BTP dans l'ensemble de l'emploi industriel est deux fois plus éleÎ Outremer que dans l'Hexagone. Le secteur est constitué pour l'essentiel de petite entreprises artisanales qui dépendent des importations de matiÚres premiÚres pour leur approvisionnement. Il est particuliÚrement fragile et trÚs dépendant des marchés publics et de la construction de logements. Depuis le début de la crise de 2008, il a perdu environ 17 % de ses effectifs dans l'ensemble des départements d'Outre-Mer. Les entreprises du BTP sont handicapées par le surcoût des matiÚres premiÚres importées, dont les prix sont supérieurs à ceux pratiqués dans l'Hexagone (Tableau 25). C. Les difficultés de recrutement Les taux d'illettrisme restent, malgré de trÚs grands efforts, considérables : 20 % en Guadeloupe, 28,7 % en Guyane, 14 % en Martinique, 21 % à la Réunion, 40 % à Mayotte, pour un taux de 5 % en Île-de-France. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 150/231 Le taux d'une classe d'âge qui obtient le baccalauréat a progressé et est de 56,2 % Outre-Mer (qui compte 550 000 élÚves et étudiants) contre 64,3 % dans l'Hexagone 102. L'apprentissage représente environ 10 000 jeunes mais il est en diminution d'une année sur l'autre. Le recrutement est une difficulté, notamment dans les secteurs concernant cette mission. 40 800 étudiants sont accueillis dans l'enseignement supérieur des DROM. Dans les universités, les études non scientifiques (lettres, droit) prédominent fortement (32,4 % en lettres, 18,9 % en économie et gestion, 15,3 % économie et gestion, 20,7 % scientifiques) 8 600 étudiants sont accueillis en sections de techniciens supérieurs (BTS, IUT) et 1 600 en classes préparatoires aux grandes écoles. Les départements d'Outre-Mer n'accueillent pas d'écoles d'ingénieurs103. Les candidats au métier d'ingénieur sont formés dans l'Hexagone et seule une minorité revient travailler sur place à l'issue de ses études. Les formations locales de techniciens et surtout d'ingénieurs ne permettent pas de répondre aux besoins des DROM. DÚs lors, les recrutements se font principalement sur le marché de l'Hexagone. Cette insuffisance de compétences locales constitue l'un des freins au développement économique. Les cabinets d'ingénierie et bureau d'études, dont le fonctionnement est axé sur des recrutements dans l'Hexagone, sont présents Outre-Mer, souvent exerçant leur activité sur plusieurs DROM (Martinique et Guadeloupe). 102 103 RepÚres et références, Éducation nationale, enquête 2014. On notera la trÚs dynamique université de La Réunion, qui comporte (notamment à Saint Pierre) des formations innovantes, en particulier en termes de construction bioclimatique. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 151/231 Annexe 6 : Contexte social et sanitaire A. Situation sanitaire Sans être catastrophique, la situation sanitaire des départements d'Outre-Mer comporte certains aspects préoccupants. Le niveau d'équipements et de soins est correct. Un rapport récent de la cour des comptes dresse un tableau complet de cette situation. Ainsi, les dépenses hospitaliÚres sont supérieures, en moyenne par habitant, au niveau de l'Hexagone : 1 004 /hab (hors Mayotte), contre 935 /hab 104. Le nombre des médecins généralistes est légÚrement inférieur à celui de l'Hexagone, mais surtout, extrêmement inégal d'un département à l'autre : un pour 856 habitants OutreMer contre un pour 722 habitants dans l'Hexagone, mais seulement un pour 1865 habitants à Mayotte. L'espérance de vie à la naissance (nombre moyen d'années qu'un nouveau-né est susceptible de vivre si les taux de mortalité par âge ayant prévalu au moment de sa naissance demeurent inchangés tout au long de sa vie) est légÚrement inférieure à la moyenne nationale et la Guyane et Mayotte se distinguent par des espérances de vie plus petites (Tableau 26). Hexagone Hommes Femmes 76,8 82,9 Guadeloupe 75,2 81,7 Martinique 76,1 82,9 Guyane 72,2 79,1 Mayotte Réunion 75,1 80,0 Tableau 26: Espérance de vie à la naissance (ans). Source : INSEE Pour la mortalité infantile les disparités sont trÚs marquées (Tableau 27). Hexagone 3,3 Guadeloupe 9,9 Martinique 8 Guyane 9,2 Mayotte 16,1 Réunion 8,5 Tableau 27: Mortalité infantile. Source : Cour des comptes. Cette différence entre l'Hexagone et l'Outre-Mer n'est sans doute pas due, pour l'essentiel, à l'insuffisance de l'offre de soin : l'une de ses causes majeures est l'exposition aux maladies Îhiculées par l'eau. En Guyane par exemple, la consommation d'eau non traitée dans les zones forestiÚres explique le taux éleÎ de mortalité en raison de la diarrhée du nourrisson. B. Logement En matiÚre de logement, les départements d'Outre-Mer sont dans des situations trÚs différentes. 104 Cour des Comptes, « rapport sur la santé dans les DOM », 2010 et rapport : « la santé dans les Outremer, une responsabilité de la République, 2014. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 152/231 A Mayotte et en Guyane, en raison de l'importance de l'habitat informel et dans une moindre mesure à la Réunion du fait plus particuliÚrement de la croissance démographique, l'insuffisance de l'offre de logement est patente. En Guadeloupe et en Martinique, du fait d'une faible croissance de la population, les besoins sont liés à la Îtusté du parc et la décohabitation liée à l'évolution des modes de vie105. Il manque au total 90 000 logements sociaux dans les DROM106. Le nombre des logements insalubres nécessitant une rénovation est évalué à 70 000 (soit 200 000 habitants). Les crédits ouverts sur le budget 2015 au programme du logement dans les départements et régions d'Outre-Mer sont de 243,7 millions d'euros. 7 950 nouveaux logements sociaux sont prévus pour être mis en chantier en 2015. Les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) sont trÚs développées en comparaison avec l'Hexagone107. Le 26 mars 2015 les ministres en charge de l'Outremer et du Logement ont signé avec douze partenaires un plan sur le logement Outremer. Il prévoit la création de 10 000 nouveaux logements sociaux en moyenne sur la période 2015-2020. L'absence d'eau potable courante dans le logement est particuliÚrement forte en Guyane et surtout à Mayotte (Tableau 28). Hexagone 0,1 % Guadeloupe 2,6 % Martinique 0,7 % Guyane 10 % Mayotte 22 % Réunion 0,4 % Tableau 28: Proportion de logement sans eau potable courante. Source : P. Schmit, 2012. C. Indice de développement humain Une étude de l'OCDE 108 compare notamment les indices de développement humain des DROM avec ceux d'autres territoires. Calculé par le programme des Nations-unies pour le développement (PNUD), cet indicateur prend en compte quatre critÚres. L'espérance de vie à la naissance, niveau de revenu national brut par habitant (en dollars américains en parité de pouvoir d'achat), niveau d'études de la population âgée de plus de 25 ans et taux de scolarisation des jeunes. De 1990 à 2010, la progression de cet indice de développement humain outre-mer a été supérieure (0,71 % de croissance annuelle moyenne) à celle de l'Hexagone (0,64 %), ce qui confirme l'ampleur des efforts financiers consentis par l'État, mais des écarts trÚs nets de croissance annuelle apparaissent : la Guadeloupe figure en tête de la progression 105 P Schmit : « Rénovation urbaine et habitat indigne dans les DOM », CGEDD, rapport n°- 007837-01, janvier 2012. Annonce du plan logement Outre-Mer, le 23 septembre 2014. En moyenne sur les derniÚres années, les crédits d'État destinés à ces opérations sont de 50 M par an, dont 8,75 M en Guadeloupe, 10,55 M en Guyane, 4,97 M en Martinique, 17,62 M à la Réunion et 10,55 M à Mayotte (année 2007). La subvention maximale est de 40 000 euros par logement. Ce programme permet de vastes opérations d'amélioration des conditions d'habitat dans de nombreux quartiers en situation particuliÚrement précaire. Olivier Sudrie : « Quel niveau de développement des départements et collectivités d'outre-mer ? Une approche par l'indice de développement humain, » Document de travail 129, Département de la recherche, Agence française de développement (AFD), Paris, novembre 2012. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 153/231 106 107 108 (0,93 %/an) suivie de la Martinique (0,77 %/an), de la Guyane (0,69 %/an). La Réunion (0,62 %/an) a progressé moins vite. Figure 15 : Indice de développement humain, données 2012. Approches régionales. Source : OCDE, 2012. Les Antilles françaises apparaissent ainsi en tête des Caraïbes alors que c'était les Bahamas dix ans plus tÃŽt. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 154/231 La même étude de l'OCDE chiffre les écarts des DROM avec l'Hexagone en « nombre d'années de retard » en utilisant les évolutions constatées de cet indice sur la période 200-2010. Si les chiffres ne sont pas donnés pour Mayotte, ils sont considérés par l'auteur comme équivalents à ceux de la Guyane (Figure 16). Figure 16 : Les écarts d'indice de développement humain des DROM avec l'Hexagone chiffrés en terme d"années de retard ». Données 2012. Source : OCDE. La cour des comptes, dans son rapport sur la santé cité ci-dessus, a demandé à la Fédération nationale des observatoires régionaux de santé (FNORS) d'établir une cartographie caractérisant cette situation de façon plus fine, à l'intérieur des 4 plus anciens DROM (Mayotte n'a pas été traité). On cite ici la description que la Cour fait de 4 types de situations (Figure 17) : « La classe 1, en orange, caractérise la majorité des Antilles : on y trouve dix-sept cantons de Guadeloupe ­ la région administrative est composée de huit îles ­ et dixhuit de la Martinique, où sont domiciliés 457 000 habitants, soit 60 % et 55 % de la population de ces deux régions. La croissance démographique y est plus modérée qu'ailleurs (population plus âgée, en étant plus isolée, faible taux d'accroissement des moins de 25 ans, fécondité moindre quoique supérieure à la moyenne nationale). Les taux d'allocataires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) comme la part d'actifs occupés et celle d'ouvriers sont plus éleÎs, celle de cadres et professions intellectuelles supérieures ou intermédiaires, plus faible. La classe 2, en bleu, caractérise les cantons les plus favorisés socio-économiquement, et la seule impliquant des cantons de chacun des quatre DOM (768 000 habitants, de 39 % à 45 % de leurs populations). Les cadres et professions intellectuelles supérieures ou intermédiaires y habitent en proportion plus éleÎe qu'ailleurs, avec davantage de bacheliers ayant effectué deux ans ou plus de formation supérieure, et une moindre part d'allocataires dont les ressources comportent plus de 50 % de prestations sociales ; moins de personnes de 25-54 ans y ont un emploi précaire et le taux de chÃŽmage tend à y être plus faible. La classe 3, en rose, comprend seize des vingt-trois cantons de La Réunion et celui de Cayenne, soit respectivement 58 % et 25 % de leurs populations (534 000 habitants). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 155/231 La population en est plus jeune et plus modeste que dans les classes 1 et 2 non seulement des DOM, mais de la France entiÚre, y compris en termes de chÃŽmage. Ces trois classes sont à trÚs forte dominante urbaine : 98 % des guadeloupéens et 89 % des martiniquais vivent ainsi en zone urbanisée. La classe 4, enfin, en rouge, concerne uniquement la Guyane pour la majorité du territoire, avec plus d'un tiers de sa population (79 000 habitants). C'est le groupe le plus démuni : 4,5 fois moins de douches ou de baignoires par logement que dans la zone plus défavorisée du reste de la France, chÃŽmage endémique, 53,1 % de mÚres de 12 à 17 ans ­ le double du bassin de vie suivant le plus défavorisé de France. Les étrangers y sont surreprésentés, et dans une proportion difficilement mesurable, en situation irréguliÚre, confrontés à d'inextricables difficultés d'accÚs aux soins, résumées plus loin. » Figure 17 : Conditions de vie dans les DOM (hors Mayotte). Source : Cour des comptes, 2014. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 156/231 Annexe 7 : Foncier À des degrés divers, les bases cadastrales sont partielles, voire absentes et des statuts hérités de l'histoire créent des situations trÚs variées. En Guyane, 5 % seulement des terrains sont cadastrés et la propriété du reste est entre les mains de l'État. À Mayotte, le cadastre est particuliÚrement peu fiable. Par ailleurs, selon un rapport de la Cour des Comptes de 2011 109: « Le cadastre est récent, incomplet, mal actualisé, en Guadeloupe comme en Martinique ». Cette situation soulÚve des difficultés considérables dans la gestion de la politique de l'eau, à chaque fois qu'une opération implique une acquisition de terrains par les collectivités publiques. En outre le même rapport de la Cour des Comptes fait état de « l'existence de constructions illégales, en nombre indéterminé, mais estimé important, liée à la lourdeur de successions, à la tradition orale, aux constructions sur le sol d'autrui. » A Mayotte, de vastes zones sont couvertes de bidonvilles, notamment sur les collines aux alentours de Mamoudzou. En Guyane, une grande partie des terrains habitables, en particulier dans le Nord du département, autour de Saint Laurent du Maroni est occupée par des maisons construites parfois de longue date, sur des terrains ayant fait l'objet d'un accaparement spontané et de constructions sans aucun titre. En Martinique et en Guadeloupe, une grande partie de l'habitat est construit sur des terrains sans propriétaire identifié, par exemple, le quartier de Trenelle, à Fort-de-France, de plus de 10 000 habitants. 109 Rapport du 13 juillet 2011 sur les finances des communes dans les départements d'Outre-Mer. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 157/231 Annexe 8 : Organismes de la biodiversité A. Les opérateurs de la biodiversité La richesse exceptionnelle de la biodiversité dans les DROM a suscité une forte densité d'organismes qui ont en charge cette protection, supérieure à ce qui est obserÎ dans l'Hexagone pour les Antilles et la Réunion, avec une forte hétérogénéité entre départements, comme l'illustre le tableau 29 qui ne vise pas à l'exhaustivité, il y manque certains organismes comme les universités. Les chiffres sont à prendre avec précaution, les définitions peuvent varier d'un organisme ou d'un DROM à l'autre. EFFECTIFS (ETP) Opérateurs DEAL111 Région Département Parc naturel régional Parc national Agence aires marines Conservatoire botanique Réserve nationale Office de l'eau Onema Oncfs Conservatoire du littoral ONF Organismes de recherche 113 Guadeloupe 22 ? 2 Martinique 18 3 3 150 Guyane110 Mayotte 9 ? ? 30 92 19 135112 Réunion 33 2 1 90 30 3 15 15+15 31 ? ? ? 78 4,5 3 10 10 3 7 5,5 43 x 9 30 ? ? 3 32 8 ? 17 ? 51 2,5 ? 0 3 7 INRA IRD IFREMER BRGM CIRAD x x x x x x x x x x x x x x x x Tableau 29: Principaux organismes (hors université) dédiés à la biodiversité implantés dans les DROM. Effectifs approximatifs. Ces organismes sont essentiellement des établissements publics nationaux (hors parc régionaux et Office de l'eau). Dans certains cas (Conservatoires, Réserves naturelles nationales, Départements, Régions) les effectifs sont critiques. Leur coordination est assurée par les DEAL (avec l'appui du PNR en Martinique). Les missions sont souvent étendues au regard de leurs homologues hexagonaux, notamment pour les suivants : 110 DEAL, Région et Département ont en outre décidé de créer pour la Guyane l'OBAG, l'Office de la Biodiversité Amazonienne de Guyane, au rÃŽle principal « d'observatoire du vivant ». Effectifs dédiés à la biodiversité et à l'eau. Y compris eau, avec une importante activité en régie pour l'entretien des cours d'eau. Contrat d'objectif 2012-2016, hors ouvriers. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 158/231 111 112 113 · pour les Parcs nationaux : ils sont trÚs étendus en proportion des territoires de DROM ; ceux de la Réunion et de Guyane sont terrestres, essentiellement forestiers, celui de la Guadeloupe inclut un grand espace maritime et une aire marine protégée ; · pour les Parcs naturels régionaux, notamment celui de la Martinique, disposant d'une équipe importante ; il joue au cÃŽté de la DEAL un rÃŽle de coordination ; · pour l'Agence des aires marines protégées (AAMP), chargée de l'appui à la création et à la gestion des aires marines protégées, quelque soit leur type. Elle gÚre 2 parcs naturels marin outre mer : Mayotte et Glorieuses ; une mission d'étude est à l'oeuvre pour la création d'un 3 e, en Martinique. Une mission de surveillance des masses d'eau lui est confiée à Mayotte à défaut d'Office de l'eau. B. Les organismes de recherche Certains acteurs sont fortement implantés dans les DROM (Tableau 29) et sont souvent associés aux universités au sein d'unités mixtes de recherche) : · l'institut national de la recherche agronomique (INRA), présent depuis 60 ans aux Antilles-Guyane, · l'institut de la recherche et du développement (IRD), 50 agents en biodiversité en Guyane, Martinique, Réunion ; · le centre de recherche agronomique pour le développement (CIRAD), présent dans tous les DROM avec plus de 250 agents, principalement sur des sujets agricoles et forestiers, mais aussi sur la biodiversité ; · l'institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) avec plus de 50 personnes est présent avec une grosse équipe de plus de 20 personnes en Martinique (intervenant aussi en Guadeloupe), en Guyane et à la Réunion ; · le bureau de recherche géologique et miniÚres (BRGM), présent dans tous les DROM avec une trentaine d'agents. Outre ses missions traditionnelles (élaboration de la carte géologique, prévention des risques naturels, prospection de la ressource et surveillance des eaux souterraines au titre de la DCE, gestion des sols pollués...), il travaille outre-mer sur le littoral (impact du changement climatique) et les eaux superficielles. C. Le fonctionnement des réseaux professionnels Les mutualisations intrarégionales (comme entre PN et AAMP en Guadeloupe ou au niveau de programmes de recherche) ou entre territoires (Conservatoire botanique des Mascarins pour la Réunion et Mayotte, AAMP entre Mayotte et les Glorieuses) sont limitées à ce jour mais ont pu montrer leur efficacité chaque fois qu'elles ont été mises en oeuvre. Les services mixtes de police de l'environnement ou brigades de police de l'environnement représentant 50 agents dans les DROM regroupant, selon les cas, AAMP, ONCFS, ONEMA, PN, ONF, en sont un autre exemple. Les plans de contrÃŽle intÚgrent d'autres acteurs comme la DAAF, les directions de la mer, la gendarmerie. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 159/231 Les relations entre organismes sont beaucoup plus intenses entre chaque DROM et l'Hexagone où se trouve le siÚge de l'organisme ou la tête de réseau qu'entre organismes au sein d'un même DROM ou entre DROM ; il existe cependant des réseaux thématiques dont en particulier TEMEUM (programme d'information et d'échanges coordonné par l'ATEN114), ou l'initiative française pour les récifs coralliens IFRECOR ou pour la biodiversité Outre-mer IFREBIOM, mais pas de structures partenariales fortes entre l'État et les collectivités. C'est dans le domaine de la biodiversité marine que les intervenants sont les plus nombreux, avec de forts déséquilibres entre DROM, et cependant des domaines orphelins (domaine marin au large, habitats...) et des compétences insuffisantes, en géomatique ou en collecte d'informations par exemple. Les associations contribuent à la connaissance là aussi de façon trÚs variable selon les DROM, et la raréfaction des subventions les met en difficulté. En outre des gestionnaires d'espaces sont parfois superposés sur les mêmes territoires. Les espaces en propriété publique (domaine public d'État, domaine public du Département, domaine priÎ des collectivités ou de l'État ou départementodomanial) sont considérables, sans commune mesure avec l'Hexagone. La superposition ONF/PN est la plus visible (Réunion, Guyane, Guadeloupe), mais existe aussi entre PNR, et réserves naturelles nationales ou régionales, avec des problÚmes récurrents de compétence, voire parfois des conflits. En Guadeloupe, sur le seul domaine public maritime naturel (DPM) par exemple, la situation actuelle est complexe ; interviennent en effet : le Conservatoire du littoral, France Domaine, l'ONF, l'État, et l'agence des 50 pas géométriques 115. Une harmonisation ou une simplification permettrait de gagner en lisibilité et en efficacité. En Martinique, la responsabilité du futur Parc marin sur le DPM méritera d'être clarifiée : l'autorité est détenue par la DEAL (proche terre) et la direction de la mer (plus au loin), alors que le Parc marin pourra y jouer le rÃŽle de gestionnaire d'espaces naturels. Certaines missions majeures et spécifiques aux DROM ne sont pas couvertes par des moyens humains suffisants, comme la lutte contre les espÚces exotiques envahissantes, la protection des espÚces endémiques, la protection des milieux marins, ou la communication et l'information sur les enjeux de la biodiversité. Le schéma d'aménagement régional (SAR) vaut schéma régional de cohérence écologique dans les DROM et doit intégrer un chapitre individualisé sur la trame verte et bleue relative aux continuités écologiques 116. C'est en cours dans les schémas d'aménagement régionaux de Guyane, Mayotte et Martinique en cours de révision, et dans un délai de 5 ans dans les autres. L'engagement financier des collectivités qui bénéficient pourtant des retours des investissements de l'État sous forme de dotation d'équipement, d'octroi de mer, de Fonds de compensation de la TVA, est faible au regard des investissements nationaux. 114 PÃŽle de ressource et de compétence pour la nature, organisant des formations à l'attention des gestionnaires d'espaces naturels. Établissements publics de l'État, sont présentes en Guadeloupe et Martinique, avec une durée de vie limitée, chargée de régulariser l'occupation fonciÚre de cette zone des 50 pas géométriques en contexte urbain. Article L371-4 II du code de l'environnement. « Dans les départements d'outre-mer, le schéma d'aménagement régional, mentionné aux articles L.4433-7 à L.4433-11 du code général des collectivités territoriales, prend en compte les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques mentionnées à l'article L. 371-2 du présent code et vaut schéma régional de cohérence écologique. Si un schéma d'aménagement régional est approuÎ avant l'approbation des orientations nationales, il est, si nécessaire, modifié dans un délai de cinq ans. ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 160/231 115 116 Annexe 9 : Eau potable et assainissement : engagements internationaux DÚs lors que les DROM présentent des situations originales au regard de la desserte en eau potable quasi généralisée et devenue trÚs banale, il semble utile en préambule à ce paragraphe de revenir sur les enjeux de l'eau potable au plan international. On cite ici le partenariat français pour l'eau. « Les experts des institutions internationales, comme l'Unicef ou l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) s'accordent à dire que le mauvais accÚs à l'eau est la premiÚre cause de mortalité et de morbidité directe ou indirecte dans le monde. 30 % des maladies récurrentes sont liées à l'eau et à l'assainissement et 88 % des maladies diarrhéiques sont imputables à la mauvaise qualité de l'eau, à un assainissement insuffisant et à une hygiÚne défectueuse (Croix-Rouge, 2009). Chaque jour, 7500 personnes, dont 5000 enfants de moins de cinq ans, meurent des suites d'absence de sanitaires (C. de Albuquerque, Rapporteur spécial des NU, 2012). PrÚs de la moitié des personnes vivant dans les pays en développement souffrent, à un moment donné, d'un problÚme de santé en raison du déficit d'accÚs à l'eau et à l'assainissement. En outre, les maladies hydriques ont une incidence plus forte sur les ménages pauvres car la part des dépenses de santé sera d'autant plus grande que leur budget global sera faible. Les problÚmes sanitaires liés à l'eau entraînent aussi des effets à plus long terme : pour les enfants, l'absentéisme scolaire représenterait 272 millions la perte de jours de scolarité chaque année en raison de maladies liées à l'absence d'eau et d'assainissement (Rapporteur spécial des NU sur le Droit à l'Eau, 2012). Pour les adultes, ces problÚmes sanitaires débouchent sur une perte de productivité, voire une impossibilité de travailler aggravant la situation économique des ménages. » [...] « La notion « d'eau potable » suppose que l'eau consommée soit sans danger, d'un point de vue bactériologique et chimique. En anglais, il y a deux expressions distinctes : « drinking water » (l'eau propre, claire, et l'on peut envisager de boire, mais qui peut être dangereuse pour la santé) et « safe drinking water » (l'eau dont la potabilité est assurée). Les lignes directrices de l'OMS sont la référence au niveau international pour la sécurité en matiÚre d'eau potable. L'OMS indique que certains corps peuvent porter atteinte à la santé dans certaines conditions si leur concentration dans l'eau est excessive et/ou si l'exposition est prolongée. Ces normes sont adaptées au niveau national. Une grande difficulté est d'évaluer la qualité réelle de l'eau utilisée. En effet, les critÚres de potabilité de l'OMS sont nombreux. Ils nécessitent des essais de laboratoire coûteux et il est impossible de Îrifier quotidiennement la salubrité de l'eau utilisée par chaque habitant de la planÚte (Payen, 2011). Nous entendrons donc par « eau potable » une « eau non contaminée », c'est-à-dire respectant les normes de qualité et de mesure de l'OMS en Escherichia Coli. Cette définition est plus ambitieuse que l'eau provenant de « sources améliorées » retenue dans les OMD, qui équivaut à des points d'eau protégés de toute contamination animale. » [...] Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 161/231 « La notion d'accÚs à l'eau potable est l'objet de multiples interprétations. Le droit à l'eau potable requiert des modalités d'accÚs à l'eau qui vont plus loin que la simple « potabilité » de l'eau : l'eau doit être simultanément accessible, en quantité suffisante, disponible, acceptable, de coût abordable et l'accÚs doit être équitable (Payen, 2011). Bien que conscients des limites de cet exercice, nous choisissons de retenir par accÚs à eau potable universel les critÚres suivants pouvant faire l'objet d'indicateurs statistiques opérationnels et Îrifiables : La potabilité : conformité aux normes de qualité et de mesure de l'OMS en Escherichia Coli. L'accessibilité : l'eau doit être disponible · à moins de 30 minutes du foyer, y compris le temps d'attente · dans les écoles, les centres de santé et les lieux de travail. La non-discrimination et l'équité : accÚs à l'eau potable en zones rurales et urbaines L'acceptabilité : l'accÚs à un service fonctionnel et durable. » Ces objectifs vont en septembre 2015 laisser place aux objectifs de développement durable pour la période 2016-2025 actuellement en discussion entre les états membres des Nations-Unies. Il est question au stade actuel des discussions, de renforcer les cibles, notamment en introduisant des objectifs chiffrés et des indicateurs de résultat portant sur l'accÚs à une eau potable. » Si l'État français s'est engagé par la signature des objectifs du millénaire à Îrifier qu'il y répond, cela ne veut pas pour autant dire qu'il se soit contraint à organiser des services publics d'eau potable pour tous les citoyens ni même de réduire la part de ceux qui n'y accÚdent pas : d'une part, comme on l'a vu ci-dessus, les objectifs du millénaire ne traitent pas d'eau potable mais de sources améliorées. Dans cette disposition, les contributions de la France au suivi des OMD par le Joint Monitoring Program, où les Nations-Unies différencient les DROM et l'Hexagone, ont fait remonter le constat suivant. Il conviendra cependant d'être attentif, dans l'hypothÚse vraisemblable d'un renforcement de la nature des engagements dans le cadre des ODD que la France prend bien les mesures appropriées pour répondre à ces nouveaux engagements. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 162/231 Annexe 10 : Prix de l'eau et consommations 1. Prix de l'eau Les prix pratiqués par les services publics d'eau potable et d'assainissement domestique sont trÚs différents selon les DROM (Tableau 30 et Figure 18). Pour la Guyane, les données disponibles correspondent aux 3 plus grandes agglomérations cumulant 146 000 habitants, les données n'ont pas pu être collectées pour le reste du territoire. Le choix a été fait ici d'utiliser la référence standard d'une facture de 120 m3 par an et par abonné. Cette facture n'est cependant pas représentative des consommations réelles des abonnés. L'office de l'eau de la Réunion, dans une étude détaillée accessible sur son site, a souligné les biais qui résultent de cette convention établie en 1989 sur des bases de consommations hexagonales, éloignée des pratiques réelles (la consommation moyenne, par exemple, y est de 206 m3/an/abonné alors qu'en métropole elle est au contraire inférieure à 120 m3/an/abonné) quand il s'agit de raisonner sur les factures effectivement payées par les consommateurs. 6,00 5,00 4,00 prix moyen 3,00 2,00 1,00 0,00 Martinique Réunion France entiÚre Guadeloupe Mayotte Guyane AC AEP Figure 18 : Prix moyens 2012 (/m3) pour une facture de 120m3. Source : Données SISPEA. AEP France entiÚre Martinique Guadeloupe Réunion Guyane Mayotte 2,00 2,89 2,05 1,04 2,60 1,93 AC 1,85 1,85 1,49 0,81 2,93 1,31 Prix total 2012 (/m 3 ) 3,85 4,74 3,54 1,85 5,53 3,24 Tableau 30 : Prix moyens pratiqués en 2012 pour une consommation de 120m3. Source : données SISPEA. Ces écarts entre territoires sont significatifs au regard de la dispersion des prix à l'intérieur de chaque territoire et ne sont pas différenciés selon le mode de gestion. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 163/231 Pour l'eau potable (Figure 19), Martinique et Guyane se distinguent par des prix éleÎs et la Réunion par des prix bas, la Guadeloupe et Mayotte étant proches de la moyenne nationale. 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 France entiÚre Martinique Guadeloupe Réunion Guyane Mayotte 2,89 2,00 2,05 1,04 2,60 1,93 Figure 19: Prix de l'eau potable. /m3 pour 120m3. Moyenne +/- écart-type. Année 2012. Données SISPEA. Pour l'assainissement, la Guyane se distingue par des prix éleÎs et la Réunion par des prix bas, alors que la Martinique, la Guadeloupe et Mayotte sont proches de la moyenne nationale117. 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 France entiÚre Martinique Guadeloupe 2,93 1,85 1,85 1,49 0,81 Réunion Guyane Mayotte 1,31 Figure 20: Prix de l'assainissement collectif. /m3 pour une facture de 120m3. Moyenne +/écart-type. Année 2012. Source : Données SISPEA. 117 L'office de l'eau de la Réunion a calculé que le prix moyen de l'eau sur les communes disposant d'un assainissement collectif, était en 2013 de 2,16 /m3 pour une moyenne globale de 2,06 /m3. Les disparités liées à cette différence de situation est particuliÚre forte à Mayotte et en Guyane où l'arriÎe récente de l'assainissement dans certains quartiers a pu conduire à un doublement du prix dans une période récente. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 164/231 Figure 21: Evolution du prix moyen des services d'eau potable et d'assainissement à la Réunion. Source : Office de l'eau de la Réunion. Les évolutions des prix ont en outre été importantes ces derniÚres années (voir l'exemple de la Réunion en Figure 21)118. 2. Consommations Les consommations par abonnés (volumes facturés) sont indiquées en moyenne par DROM dans le tableau 31 et le nombre d'habitant desservi par abonné au tableau 32. La situation de l'île de la Réunion est atypique. Une part importante des consommations est liée, pour les plus riches, aux piscines et pour les plus pauvres, aux jardins potagers. Ceci est rendu socialement acceptable par un prix de l'eau également exceptionnellement bas. Mayotte se distingue par un nombre d'habitant trÚs éleÎ par raccordement. Département 971 Guadeloupe 972 Martinique 973 Guyane 974 Réunion 976 Mayotte France entiÚre Consommation moyenne par abonné en m3 par an 147,77 136,11 195,42 254,71 188,31 158,71 Nombre abonnés 168 006 172 067 51 248 177 144 36 143 16 497 095,00 Population desservie 370 678 415 974 146 015 428 331 190 368 44 873 247 Nb serv Nb serv tot Pop tot par exploités par dpt DOM 10 6 3 10 1 4 513 13 6 21 28 1 13 806 407 206 403 689 215 036 802 995 186 729 64 841 051 Tableau 31: Consommation par abonnés. Source : SISPEA, données 2012. Consommation Nombre d'habitants/abonné (L/j/hab) 183,5 2,21 154,3 2,42 187,9 2,85 288,6 2,41 97,9 5,27 Département 971 972 973 974 976 Guadeloupe Martinique Guyane Réunion Mayotte Tableau 32: Nombre moyen d'habitant par abonné et consommation par habitant raccordé. Données 2012. Source : SISPEA, données 2012. 118 Ces variations ne sont pas homogÚnes : de 2012 à 2013, par exemple, les tarifs ont baissé ou se sont maintenus dans prÚs de 30 % des communes de la réunion alors qu'ils augmentaient dans 70 % de celles-ci. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 165/231 Les volumes consommés sont stables à la Martinique et à la Guadeloupe sous l'influence conjuguée d'une stabilité démographique et d'une stagnation ou diminution de la consommation individuelle. A Saint-Martin (consommation moyenne de 72 L/j/hab) et à Mayotte, la faible consommation par habitant desservi peut s'expliquer par un taux important d'alimentation par d'autres sources (citernes, et, à St-Martin, dessalement priÎ) et au moins à Mayotte par des habitudes d'économie. Les consommations du milieu rural de Guyane ne sont pas connues mais pourraient présenter les mêmes caractéristiques. Les « écarts », qui peuvent représenter plusieurs milliers d'habitants), y sont peu ou pas alimentés par des réseaux collectifs. Les consommations unitaires et les prix, dans une certaine mesure, se compensent pour établir une facture d'eau globalement plus homogÚne, une fois calculée en euros par an et par habitant (Figure 22 et Tableau 33)119. Il serait simpliste de considérer que c'est ici l'image de l'élasticité des usages au signal prix, bien d'autres facteurs entrant en ligne de compte120. 350 Consommation unitaire (L/j/hab) 300 250 200 150 100 50 0 1 1,5 Réunion Guadeloupe France entiÚre Mayotte Guyane Martinique 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 Prix (/m3) Figure 22: Relation prix-consommation individuelle. Source : données SISPEA 2012. Ressort de cette analyse le poids important de la facture d'eau en Guyane : le prix de l'eau plus important encore qu'en Martinique n'est guÚre compensé par la faiblesse des consommations, comme en Martinique121. 119 Ces données, établies en multipliant, à partir des informations disponibles dans SISPEA, des prix moyens d'une facture standardisée à 120m 3 par des volumes facturés, sont légÚrement biaisées : en effet, les systÚmes de tarification (parts fixes d'abonnement et tranches de facturation) conduisent à ce que le prix de revient effectif au m3 en moyenne pour les consommateurs n'est pas identique à celui de de la facture standardisée de 120m 3. Les montants moyens de dépenses indiqués sont donc estimés à une vingtaine d'euros prÚs. En revanche, l'observation détaillée de cette relation pour toutes les unités de distribution de l'île, faite sur les données de la seule île de la Réunion par son office de l'eau, concluant à l'absence de corrélation entre prix et consommation unitaire, présente l'inconÎnient de ne s'intéresser qu'à des services qui sont à des prix globalement faibles en comparaison des autres territoires. Ces chiffres moyens concernent les populations desservies en eau potable et en assainissement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 166/231 120 121 Prix (/m3) Consommation (l/hab/j) Dépense (/hab/an) France entiÚre 3,85 160 225 Martinique 4,74 154 267 Guadeloupe 3,54 183 237 Réunion 1,85 289 195 Guyane 5,53 188 379 Mayotte 3,24 98 116 Tableau 33: Dépense moyenne par habitant pour les services d'eau. Source : SISPEA, données 2012. Estimation +/- 20 /hab/an. 3. Poids de la facture d'eau pour les ménages Le poids de l'eau dans le budget des ménages atteint des niveaux trÚs éleÎs en Martinique, pour une part significative de ceux-ci, et tout particuliÚrement les personnes seules et les grandes familles (Figure 23). Bien que des éléments comparables n'y aient pas été produits, il est vraisemblable que ce diagnostic vaille également pour la Guyane. Figure 23: Part des ménages dont la facture d'eau dépasse potentiellement 10 % des revenus en Martinique. Source : Office de l'eau, SP2000. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 167/231 Annexe 11 : Autorités organisatrices 1. Les principes généraux d'organisation Assurer un service d'eau et d'assainissement sont des compétences des communes. Elles peuvent la déléguer à des groupements de collectivités publiques ­ dont les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou syndicats ad-hoc. La collectivité ainsi définie constitue l' « autorité organisatrice » du service. Les autorités organisatrices couvrent un territoire dont le périmÚtre est dépendant de cohérences géographiques (nature de l'urbanisation, structures des réseaux, besoins de sécurisation et de diversifications des sources d'approvisionnement pour l'eau potable, lieux adaptés pour les rejets pour les réseaux d'assainissement) mais aussi issus de l'histoire. Ces autorités organisatrices sont exceptionnellement émiettées en France par rapport à tous les autres pays européens, et même à l'échelle mondiale, mais ce n'est pas le cas dans les DROM, où l'émiettement communal est beaucoup plus faible. L'autorité organisatrice peut être la même pour tous les services, mais c'est le cas pour seulement un tiers des usagers, ou bien être différente selon le service (AEP, AC ou ANC). Néanmoins, la facturation du consommateur est unique et presque toujours assurée par le service qui effectue la lecture des compteurs d'eau, car elle comporte sauf exception une part proportionnelle au volume d'eau consommée. Les services publics d'eau et d'assainissement sont des services publics à caractÚre industriel et commercial. Pour une même autorité organisatrice et un même service public, la gestion de ce service (relation clientÚle, exploitation, entretien et maintenance, investissement) peut être confiée, en totalité ou par composantes, à un ou plusieurs « opérateurs » dont les statuts peuvent être trÚs divers : · la gestion directe s'exerce sans mise en concurrence selon diverses possibilités : · régie simple si l'opérateur est un service de l'autorité organisatrice, · régie à autonomie financiÚre ou personnalisée si l'opérateur est une entité juridique publique autonome en matiÚre de personnels et de finances, · société publique locale (SPL) en cas d'opérateur constitué par des entités publiques différentes de la collectivité organisatrice122, · société d'économie mixte à opération unique (SEMOP) 123 ; 122 L'article 1er de la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales (article L. 1531-1 du CGCT), permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de créer des sociétés publiques locales (SPL) dont ils détiennent la totalité du capital. Ces sociétés anonymes sont composées d'au moins deux actionnaires et peuvent intervenir sans mise en concurrence pour le compte de leurs actionnaires dans le cadre de prestations intégrées (quasi-régie ou « in house »). Dispositif de création récente n'ayant pas encore fait l'objet d'application dans le domaine de l'eau potable et de l'assainissement dans les Outre-mer (Loi n°2014-744 du 1 er juillet 2014). la SEMOP est (Article L1541-1 du CGCT) « créée pour une durée limitée, à titre exclusif en vue de la conclusion et de l'exécution d'un contrat avec la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales. [...] La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales détient entre 34 % et 85 % Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 168/231 123 · la gestion déléguée s'exerce par contrats de divers types avec mise en concurrence : l'autorité organisatrice délÚgue la responsabilité d'un certain nombre d'objectifs de service à l'opérateur priÎ par le biais d'un contrat de délégation, selon différentes modalités : affermage, concession, etc. Dans tous les cas, l'autorité organisatrice et l'opérateur peuvent faire appel à des prestataires qui sont rémunérés pour leurs interventions mais n'endossent pas de responsabilité globale sur le service comme les délégataires. 2. La situation dans les DROM A. Type d'opérateur La gestion directe concernait en 2012 dans les DROM (Tableau 34) : · pour l'alimentation en eau potable environ 1/4 du nombre des services (3/4 France entiÚre124) et 22 % de la population (39 % France entiÚre) ; · pour l'assainissement environ 1/3 du nombre de services (57 % France entiÚre) et 30 % de la population125. La situation a sensiblement évolué en 2014-2015 en Guadeloupe suite à deux consultations successives infructueuses du SIAEAG (contrat de prestation de service, puis DSP126) concernant une partie significative de la population et à la reprise en régie d'une partie du territoire du SIAEAG. du capital de la société et 34 % au moins des voix dans les organes délibérants. La part de capital de l'ensemble des actionnaires opérateurs économiques ne peut être inférieure à 15 %. ». La premiÚre SEMOP dans ce domaine est en cours de création à DÃŽle. 124 Dans l'Hexagone, un trÚs grand nombre de petits services sont en régie, et les DROM, dont les tailles de communes sont en général bien supérieures, ne connaissent ce phénomÚne que sur un petit nombre de communes. L'écart est essentiel dû au cas de Mayotte dont le syndicat unique a délégué l'eau potable mais repris en régie l'assainissement. La continuité du service est assurée jusqu'à mi 2015 par une convention avec Veolia. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 169/231 125 126 Tableau 34: Opérateurs publics et priÎs. Année 2012. Source : données SISPEA. B. Perception du service La perception par les usagers de la responsabilité des collectivités en matiÚre d'eau est inégale, il en est de même par les représentants socio-économiques : si celle de l'opérateur est évoquée (notamment quand c'est un délégataire priÎ), ce qui est classique, la responsabilité de l'État l'est aussi (en Guyane et à Mayotte compte-tenu des besoins de primo-équipements, mais aussi lorsque le systÚme est en crise comme en Guadeloupe). Les usagers, voire certains élus, ne perçoivent ou ne mettent pas en avant que le service public de l'eau a la responsabilité de délivrer un service de bon niveau, dans la durée et dont les coûts doivent être supportés par les usagers. Certains perçoivent ce service public comme devant être gratuit et implicitement en tolÚrent dans ce même esprit un certain degré de défaillance127. Ceci conduit à ce que : · le souci du prix de l'eau prend le pas sur le niveau du service et la durabilité ; 127 La tolérance aux dysfonctionnements (pannes, tours d'eau, eau distribuée non potable) est bien supérieure à celle rencontrée dans l'Hexagone. Dans certains cas, le service est encore récent et peut continuer à apparaître, même dégradé, comme un progrÚs. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 170/231 · l'importance de l'exercice de la responsabilité politique de l'autorité organisatrice du service est mal compris ; · dans les cas de délégation de service, s'ajoute parfois la suspicion de profits excessifs ; · le niveau de formalisation des exigences est particuliÚrement faible envers les régies. C. Une organisation originelle fondée sur les syndicats d'eau potable modifiée localement par l'émergence des communautés de communes Dans la plupart des cas, les communes se sont anciennement syndiquées pour exercer leur compétence AEP sous l'impulsion des Directions Départementales de l'Agriculture de l'État qui assuraient l'ingénierie publique mais aussi une trÚs large assistance à maîtrise d'ouvrage. Ces syndicats ont le plus souvent étendu leur compétence à l'assainissement collectif et non collectif. Il semble que cette extension soit localement plus ou moins explicite ou respectée. La création des communautés de commune a conduit a faire localement évoluer ces périmÚtres anciens : · C'est en Guadeloupe que l'évolution est la plus radicale. Elle a été trÚs fortement encouragée par l'État pour réduire le nombre de syndicats, intégrer les isolés, et plus récemment gérer les difficultés du SIAEAG. Le Sud Basse-Terre, le Nord Grande-Terre, l'Agglomération de Pointe à Pitre (Cap excellence) ont pris la compétence, dépouillant le SIAEAG d'une part substantielle de ses assiettes et l'éloignant de ses ressources en eau que certains revendiquent désormais comme situées sur leur territoire. Il coïncide désormais avec le Sud GrandeTerre qui n'a pas pris la compétence ! Le Nord Grande-Terre tergiverse alors que les besoins techniques y sont notables. · En Martinique, la communauté de Fort de France (CACEM) a pris la compétence et, aprÚs une période transitoire, a décidé d'exploiter en régie les communes du Lamentin et de St Joseph rompant l'affermage par anticipation et de maniÚre contentieuse (5M d'indemnités sont en jeu). Elle soustrait une part notable de ces assiettes au SICSM et revendique ses usines qui sont désormais sur son territoire. Les autres communautés n'ont pas de projets, les syndicats actuels ayant une vitalité réelle. · En Guyane, la communauté de Cayenne s'est élargie. La taille des autres communes a conduit à des résultats qui ne sont pas encore tous jugés probants et il subsiste des réticences fortes à leur confier l'eau potable ou l'assainissement mais les faibles moyens de certaines d'entre elles laissent supposer que la constitution d'équipes techniques performantes le nécessite. La présence d'un délégataire commun assure à l'évidence des synergies fortes, Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 171/231 mais les autorités organisatrices reposent encore trop sur les seuls appuis techniques des services de l'État, situation qui n'est pas viable à terme. · À la Réunion, les compétences ont été largement reprises par les EPCI pour l'eau potable, et dans une moindre mesure pour l'assainissement. Quelques communes sont demeurées isolées (notamment à l'intérieur des cirques de Cilaos et de Salazie). · Le statut de Mayotte a permis la création ancienne d'un service unique. · Saint Martin constitue un territoire sans subdivision. D. Comment gérer une ressource inégalement répartie ? À la recherche d'un organisme unique. À la Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion, l'exploitation de l'eau des riviÚres a été privilégiée compte tenu des faibles ressources souterraines et des facilités d'exploitation (prélÚvement d'une bonne ressource en hauteur). Toutefois l'orographie et l'exposition au vent génÚre une inégalité pluviométrique qui a conduit à des transports importants hors des lieux de production (et de compétence territoriale des syndicats locaux). Ceci a conduit anciennement l'État a promouvoir l'idée d'un organisme produisant (voire ultérieurement distribuant) l'eau à grande échelle. Les Départements (Martinique, Guadeloupe, Réunion) sont intervenus anciennement à l'instigation de l'État, soit directement dans le domaine de l'eau potable (conduite de desserte des îles des Saintes et de la Désirade, conduite structurante terrestre en Guadeloupe, usine de ViÎ en Martinique, basculement des eaux à la Réunion), soit indirectement par des infrastructures structurantes dont l'objectif principal affiché est l'irrigation mais dont une part notable des débits alimente des usines d'eau potable. De facto, les trois départements de Martinique, Guadeloupe et de la Réunion sont parties au service d'eau potable en tant que maître d'ouvrage de production et de transfert d'eau brute, voire de traitement de potabilisation (Martinique), d'ailleurs sans que la gestion technique et les prix de vente de l'eau brute aient été lourdement mis en cause. Les tentatives d'unification à partir de syndicats intercommunaux ont été moins fructueuses, sauf à Mayotte où un syndicat unique a pu être établi sans difficulté majeure. Dans les Antilles, l'accroissement d'un syndicat visant à devenir le syndicat unique (SICSM Martinique, SIAEAG Guadeloupe) a été un échec : la crainte d'une hégémonie, des divergences de vue sur l'équilibre des pouvoirs, les insuffisances de gestion (qu'elle soit directe ou déléguée), l'état des finances et infrastructures ont montré que ces projets manquaient d'assise professionnelle pour s'imposer à tous comme une évidence. L'idée reste cependant vivante et s'enrichit de l'espérance d'autres bienfaits : unicité du prix de l'eau dans un alignement par le bas favorable aux consommateurs, technicité, capacité de négociation des marchés et des délégations, surface financiÚre, dilution des sureffectifs) sous forme du projet de création d'un organisme unique ex nihilo. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, ces projets piétinent. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 172/231 E. Des organisations instables en phase de recomposition, essentiellement dans les Antilles Dans bien des cas, la stabilité d'une organisation d'une taille suffisante (syndicat, grande commune) mais suffisamment proche de la population et des élus communaux a favorisé la prise de conscience et l'exercice des responsabilités même si ses moyens sont limités (par exemple : La Désirade ou les syndicats du nord de la Grande Terre en Guadeloupe, du Nord Atlantique et Caraïbes ­ CAP Nord en Martinique). L'existence de ces services fonctionnant réguliÚrement ont permis des fusions permettant de bénéficier de l'accroissement de périmÚtre sans perte de gouvernance. À l'inverse, les grands redécoupages ou les créations ex nihilo sur la base de services peu performants ou dans des contextes de conflits politiques sont porteurs de risques à court terme qui touchent tout particuliÚrement les Antilles : · En Guadeloupe, les conditions dans lesquelles la Communauté du Sud-BasseTerre reprend de façon non anticipée en régie directe la gestion des services de nouvelles communes importantes, alors que ses services avaient déjà des difficultés à assurer la gestion des réseaux dont ils avaient la charge ne sont pas propices à la qualité du service ; l'implosion du SIAEAG a des causes multiples (gestion financiÚre hasardeuse, défaillance de facturation) auxquelles s'est ajouté la perte d'assiette consécutive à sa réduction territoriale dont les conditions financiÚres n'avaient pas été réglées préalablement ; le fonctionnement de Cap Excellence a été handicapé au départ par les difficultés d'incorporation de Baie Mahaut mais cette difficulté a été surmontée ; la dévolution des infrastructures du SIAEAG située sur la cÃŽte au vent n'est pas réglée et constitue un risque majeur (cf. revendication de l'usine de Capesterre Belle Eau par la CA Sud basse Terre). · En Martinique, le détachement de la gestion du SICSM au 1er janvier 2015 des communes du Lamantin et de Saint Joseph est un défi : non rÚglement des conditions financiÚres de fourniture d'eau par le SICSM, désaccord sur la dévolution des usines de production, attrition de l'assiette du SICSM, contentieux avec l'ancien exploitant. La création des syndicats uniques dans les Antilles a polarisé les débats et détourné les énergies de la gestion de court terme (s'accorder sur un prix de l'eau « en gros ») et de la préparation du moyen le moyen terme (faire face aux besoins de renouvellement). L'urgence est à la prise de compétence et la mise en ordre des gestions des EPCI-FP, à des affectations patrimoniales stabilisant les acteurs dans leurs rÃŽles et, pour les infrastructures d'intérêt commun, à des accords formalisés et la constitution, entre les EPCI-FP concernés, de l'outil spécifique (syndicat) permettant d'assurer le portage de ces ouvrages. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 173/231 Annexe 12 : Opérateurs priÎs et concurrence La mission n'a pas eu les moyens d'apprécier le niveau réel de concurrence entre ces opérateurs. Il est difficile d'évaluer l'importance des synergies que peut permettre l'implantation simultanée en Martinique et en Guadeloupe voire en Guyane pour déterminer la segmentation du marché. On peut relever que la SAUR a constitué une salle de télégestion Guadeloupe-Martinique. Les opérateurs clament leur situation déficitaire ; ceci semble conforté par les résultats publiés par les sociétés qui y sont astreints (avec les précautions sur les facturations éventuelles avec d'autres entités du groupe) et par le récent désengagement de Veolia du SIAEAG (qui représentait 30 % de son chiffre d'affaires). Historiquement cela est moins vraisemblable comme le montre les réductions de prix qui furent négociées il y a quelques années (par exemple St Martin). Les opérateurs mettent en avant : · Concernant les charges : · Les coûts salariaux unitaires (+40 % de vie chÚre d'outre-mer) associé à une productivité moindre que dans l'Hexagone (pouvant atteindre 30 % selon certains interlocuteurs), ces coûts pouvant continuer leur ascension malgré la stagnation économique (augmentation de 6 % en Martinique à la suite d'une grÚve en 2014) ; L'importance des effectifs, avec des pyramidages plutÃŽt déficitaires en encadrement et spécialistes et excédentaires en personnel non qualifié ; Les coûts d'approvisionnement (des membranes venues d'Amérique du Nord transitent par l'Hexagone, les normes empêchent des importations de ce continent,...). La comparaison entre les deux parties de St Martin (zone /zone $) est éloquente pour certains postes sauf pour l'électricité qui bénéficie en France du principe de continuité territoriale ; Les coûts de maintenance d'équipements vieillissants ou en voie de ruine. · · · · Concernant les produits : · Le taux d'impayés et l'énergie qu'il faut déployer pour le contenir, avec un faible soutien des autorités organisatrices ; Les faibles perspectives d'ajustement du prix de l'eau aux dépenses réelles. · En Martinique et en Guadeloupe, les risques sont ressentis particuliÚrement éleÎs par les opérateurs priÎs : Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 174/231 · organisationnel et contractuel (illustré par le SIAEAG et l'éviction contentieuse de l'opérateur intervenant sur le Lamantin et Saint-Joseph par Odyssi) ; · économique : blocage des prix de l'eau, non maîtrise des coûts salariaux, état des infrastructures et consentement des usagers à payer (Guadeloupe). A Saint Martin et à Mayotte le contexte organisationnel est plus stable, et techniquement prometteur, mais il s'agit de petits marchés « doublement insulaires » qui dépendent des marchés d'une « base arriÚre ». Un des opérateurs minoritaires du secteur s'est vu refuser par son siÚge de postuler à Saint Martin qu'il considérait pourtant comme à faible risque. En Guyane les perspectives de croissance sont certaines mais actuellement en situation de monopole de fait, le coût d'implantation ex nihilo a été jugé jusqu'à présent excessif par ses concurrents en raison de l'exiguïté du marché. À la Réunion la situation semble analogue à celle de l'Hexagone, même si tous les opérateurs ne sont pas présents sur tous les créneaux. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 175/231 Annexe 13 : Gestion administrative, financiÚre et commerciale 1. Individualisation des autorités organisatrices et des opérateurs publics C'est en matiÚre administrative et financiÚre que l'existence d'une autorité organisatrice individualisée par rapport à sa collectivité de rattachement est le plus facilement perceptible : cette individualisation se traduit au moins par des budgets spécifiques de l'eau et de l'assainissement. Plus encore, l'existence de syndicats intercommunaux à vocation unique oblige à cette individualisation financiÚre, administrative, organisationnelle (avec un service propre même s'il est réduit) et de gouvernance (un président, élu, est en pleine responsabilité). Cette situation bénéfique est largement majoritaire dans les grandes agglomérations quand le service n'est pas délégué. Là où les communes ont conserÎ leur compétence, la situation est médiocre, l'individualisation budgétaire n'est même pas toujours effective ni le service réellement existant. C'est le cas des communes isolées des départements précités et de la Guyane (hors agglomération de Cayenne). Il est difficile de faire la part comme source de cette médiocrité, de l'effet de la taille de celui de la dilution de la question de l'eau dans l'abondance des préoccupations communales. Avec la prise de la compÃ©tence eau par certaines communautés de communes, notamment en Guadeloupe, la question va se ré-ouvrir. Les cas où la collectivité a alors décidé d'autonomiser le service sont probants : en Martinique, Odyssi établissement public de la communauté d'agglomération de Fort de France, et à plus petite échelle à Saint Martin. Toutefois certains services propres de la communauté peuvent aussi donner de bons résultats (par exemple la communauté d'agglomération de Cayenne). 2. Gestion administrative A. Ingénierie financiÚre Alors que les documents de planification à toutes échelles font état de criants besoins d'investissements et de subventions, besoins relayés par les responsables des services, les bailleurs de fond (État pour ses crédits propres et les crédits européens, Régions, Agence Française de Développement) sont unanimes pour constater qu'en dehors de la Réunion, les dossiers n'arrivent qu'au compte-goutte. Les financements prévus (par exemple FEDER, contrat de plan) sont en deçà des besoins planifiés mais l'expérience montre qu'il n'y a pas eu de forte pénurie, car la régulation s'effectue par la capacité administrative à construire les projets. Dans certains cas, l'État a guidé pas à pas les maîtres d'ouvrage, poursuivant ainsi l'accompagnement antérieur que faisait l'ingénierie publique, mais cette situation va cesser avec le transfert des fonds européens aux régions. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 176/231 La situation n'est pas meilleure en matiÚre de crédit de paiement, faute de production de demandes de paiement ou de justificatifs, mission qu'effectuait souvent autrefois le maître d'oeuvre public. Ces carences conduisent à deux difficultés : · Les acteurs les plus performants drainent les subventions (la Réunion par rapport aux autres territoires, certains maîtres d'ouvrage par rapport à d'autres (par exemple Odyssi en Martinique) ; · Les risques de non emploi ou de non apurement des crédits européens sont réels. B. Contrats La technicité des services en matiÚre de passation des contrats est encore limitée comme le souligne le nombre d'itérations pour qu'un appel d'offre aboutisse : plusieurs exemples d'interruption des procédures à la suite d'une observation préfectorale, d'un recours gracieux ou contentieux ou d'un auto-constat d'une irrégularité ont été cités. En matiÚre de travaux, la situation se simplifie dÚs qu'un maître d'oeuvre a été désigné puisqu'il conduit les marchés de réalisation ; se pose toutefois la question de son recrutement puis de son contrÃŽle. Le recours aux sociétés d'économie mixte a constitué un temps une solution de substitution puisque l'ensemble des opérations leur était délégué, mais cette voie n'est plus guÚre pratiquée devant les difficultés des SEM. Elle n'a d'ailleurs pas favorisé l'acquisition d'une technicité de la maîtrise d'ouvrage. De nombreux contrats d'affermages sont anciens et vont échoir prochainement. Ils ont été conclus alors que l'État exerçait une mission d'assistance à maîtrise d'ouvrage. Souvent vieillis techniquement (sous l'effet par exemple du vieillissement des réseaux d'eau potable ou la modernisation des stations d'épuration) et financiÚrement (connaissance croissante de la décomposition de coût d'exploitation), ils ne sauraient être reconduits en l'état. Certains échoient sans que la succession de l'exploitation soit assurée (par infructuosité voire par carence d'appel d'offre) ouvrant la voie à des solutions intermédiaires périlleuses. Le contrÃŽle précis du délégataire est rare ; certains affermages ont été compris comme un Îritable transfert de compétence (dont certains pensaient qu'il incluait le renouvellement des réseaux d'AEP). Les rapports des délégataires ne sont pas tous disponibles. Dans un contexte technique, financier et concurrentiel difficile, il serait difficile de reprocher aux maîtres d'ouvrages de ne pas disposer des compétences nécessaires. Par contre on peut noter que trÚs peu de cas de recours à l'assistance d'un cabinet spécialisé pour la conclusion, gestion, renégociation des contrats de délégation ont été mentionnés tant par les collectivités que par les cabinets habituels pour ce genre de prestation. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 177/231 Les collectivités doivent faire face à une difficulté de l'assistance externe : l'importation de clauses administratives ou techniques hexagonales inadéquates vis-à-vis du contexte et de la technicité locale. Tant les délégataires que les agents des collectivités relatent de telles situations : le contrat est inapplicable par les deux parties, mais il est au meilleur de l'état de l'art « métropolitain » ! C. Actes juridiques Deux types d'actes juridiques extraordinaires posent des difficultés qui sont rarement surmontées : · le transfert du patrimoine (actif et passif) lors des évolutions structurelles : il se heurte successivement aux difficultés d'inventaire, à la négociation du périmÚtre et des conditions, à la passation des actes128. · l'implantation des ouvrages en propriété priÎe. Certains ouvrages sont implantés sans titre sur des terrains priÎs soit par voie de fait soit en vertu d'accords oraux. Leur maintenance ou leur renouvellement peut provoquer des blocages129. A Mayotte et en Guyane, par exemple, il n'est que peu ou pas recouru à la Déclaration d'Utilité Publique compte tenu d'une part de la technicité de la constitution du dossier et d'autre part de ce que cette procédure est étrangÚre à la culture locale. 3. Relation clientÚle Les relations avec la population sont souvent plus celles d'un élu avec ses administrés que celles d'un service industriel et commercial avec ses clients. Les mesures coercitives (coupure pour défaut de paiement, facturation des raccordables non raccordés, majoration des taux des raccordables non raccordés) sont mises en oeuvre avec parcimonie. Le taux d'impayés est traditionnellement éleÎ (4 à 8 %) mais il doit être pondéré par le fait qu'il est constaté à un an et que selon certains il est in fine beaucoup plus faible dans les services volontaristes qui pratiquent un suivi personnalisé. En Guadeloupe, il a bondi dans les services frappés par la crise de l'eau potable à 20-30 % officiellement et même 40-50 % officieusement. Les appels au non paiement de certains élus, responsables du service, y confortent les mauvais payeurs et ont des effets 128 Ceci est illustré notamment par la succession du SIAEAG (syndicat intercommunal d'alimentation en eau et d'assainissement de Guadeloupe), l'incorporation de Baie Mahaut à Cap Excellence en Guadeloupe, l'agrandissement de la communauté de Fort de France aux dépens du SICSM (syndicat intercommunal du centre et du sud de la Martinique) et même par la création plus consensuelle de la CANGT (communauté d'agglomération du nord Grande Terre) en Guadeloupe. Certaines entités gÚrent des ouvrages qui ne leur appartiennent pas faute de décision de dévolution : ainsi plusieurs ouvrages structurants du SIAEAG semblent appartenir au département qui fut leur maître d'ouvrage mais ne les a jamais cédés. Ainsi la conduite d'évacuation de la production de la principale usine AEP de Martinique (Viré) fait l'objet depuis prÚs d'une décennie d'une réparation provisoire limitatrice du débit, le rétablissement définitif ne pouvant intervenir faute de titre et d'accord du propriétaire de l'implantation de l'ancienne conduite emportée par un éboulement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 178/231 129 contaminateurs dans des services voisins pourtant performants. Cet épisode succÚde à d'autres (émeutes contre la vie chÚre dans les Antilles ou en Guyane) soulignant la sensibilité au prix de l'eau et la perception de leur rÃŽle par certains élus. Il est peu recouru à la prise en charge des factures d'eau par les budgets sociaux (voir ci-aprÚs) mais plutÃŽt à leur abandon, voire à leur non-émission ; cette procédure à l'avantage de la rapidité et de la simplicité. Essentiellement en Guadeloupe, la facturation est trÚs retardataire dans certains services voire absentes dans quelques petites régies ou pour certains services ; l'exemple à grande échelle est venu du principal délégataire, la Générale des eaux, qui a cessé de facturer les abonnés pendant prÚs de deux ans pour une cause informatique et n'avait toujours pas apuré la situation en 2014. Une difficulté factuelle est liée à la mise en place approximative et dans la précipitation de l'adressage suivant les nouvelles normes postales ; compte tenu des homonymies fréquentes, les erreurs de bonne et de mauvaise foi se cumulent pour corrompre les fichiers des abonnés. 4. Comptes La comptabilité M 49 est mise en place dÚs lors que le service est individualisé (cf. supra), les carences étant constatées dans les communes isolées en particulier en Guyane. La séparation des services de l'eau potable et de l'assainissement (voire de l'irrigation !) est souvent récente. Souvent la M 49 est mise en oeuvre dans ses « grandes lignes » (dans la tradition de la préparation budgétaire et d'une comptabilité de caisse), plusieurs améliorations notables devant encore intervenir comme le souligne les rapports de la Chambre régionale des comptes notamment dans le domaine crucial des immobilisations. Il n'existe pas d'étude synthétique des comptabilités ; les observations qui suivent reposent donc sur des dires d'experts, des aperçus ponctuels et des rapports de la Cour. Les comptes ne semblent pas être utilisés par les services comme des instruments de gestion ou de stratégie financiÚre. A. Bilan Les bilans donnent l'apparence de services « jeunes », ce qui est souvent vrai des services d'assainissement, mais non des services d'eau potable. Les immobilisations corporelles anciennes semblent approximatives ou absentes (de quelques % ! à 70 % à Odyssi qui relÚve pourtant leur incomplétude) car elles n'ont pas été prises en compte à la création des comptes. Comme on l'a vu l'inventaire physique est imparfait, la propriété quelque fois incertaine et les méthodes de valorisation complexes ce qui décourage les services les mieux intentionnés (par exemple Odyssi en Martinique, la CANGT en Guadeloupe,...). Ceci présente le gros inconÎnient de mal connaître et faire percevoir l'importance du patrimoine à conserver ; en outre cela peut biaiser les dotations aux amortissements. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 179/231 En cohérence, au passif, les dotations (lors de la création du service) ou les réserves ou report à nouveaux (cumul des résultats) sont faibles. Le passage des immobilisations en cours aux immobilisations amortissables pourrait être amélioré ; cette difficulté est liée à celle déjà évoquée de clÃŽturer les opérations. Ceci minore les dotations aux amortissements. Les subventions pour investissement reçues constituent un gros poste du passif (quelquefois plus de 50 %) ; leur reprise est souvent limitée en cohérence avec le statut d'immobilisation en cours de leur objet. Les fonds de compensation de la TVA (« fonds globalisés d'investissement ») constitue un autre poste important du passif (quelquefois 25 %), et une source d'autofinancement. Dans les autorités opératrices les créances clients ne sont pas toujours apurées (admission en non valeur) ce qui gonfle l'actif et le résultat (par exemple les seules créances probablement prescrites ont représenté 15 % des produits à Odyssi, 70 % à la Communauté de Sud Basse-Terre par héritage des structures antérieures). Les comptes des services ayant le plus fort taux d'impayés n'ont pu être consultés. Les provisions sont rarement pratiquées (que ce soit pour risques clients ou pour litiges avec des fournisseurs ou pour charges), même en Guadeloupe par les protagonistes des litiges avec le SIAEAG. L'endettement des services d'eau potable semble généralement assez faible sous l'effet d'un faible investissement récent en eau potable, de taux de subventions éleÎs et de la difficulté à trouver un prêteur. La situation change lorsque le service réinvestit dans le domaine de l'eau potable en particulier le renouvellement, s'il trouve prêteur. En assainissement, c'est la mise aux normes DERU des stations d'épuration qui ont conduit des services à s'endetter, l'État, soucieux des obligations européennes ayant, dans certains cas, facilité l'accÚs aux emprunts. Ainsi le service assainissement d'Odyssi qui a multiplié par 7 son endettement entre 2007 et 2013 ou celui du SICSM tendent à une durée théorique de désendettement de 10 ans alors que les travaux sur réseaux sont loin d'être acheÎs. De même une partie notable des 50 M de dettes à long terme du SIAEAG seraient dues à la modernisation des stations qui depuis sont hors de son périmÚtre mais qu'il n'a pu encore transférer aux nouveaux maîtres d'ouvrage. D'une maniÚre générale, les changements structurels posent de multiples difficultés pour l'établissement du bilan de la nouvelle entité (par exemple dix ans aprÚs sa création, la situation n'était pas apurée pour la communauté de Sud Basse Terre en Guadeloupe, cinq ans aprÚs pour Odyssi en Martinique). B. Comptes de résultats La gestion des produits connaît les difficultés suivantes : · Le niveau du prix de l'eau est un souci constant des élus. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 180/231 Dans les Antilles, la recherche d'un prix unique par île qui serait plus bas grâce aux économies d'échelle, à l'amélioration des négociations vis-à-vis des fournisseurs et des délégataires sous-tend les projets d'organisme unique. Rares sont les élus qui privilégient la qualité du service sur la comparaison du niveau du prix avec ses voisins. En Martinique où le prix est récemment devenu de facto quasiment uniforme, il devient donc particuliÚrement difficile de se singulariser. En Guadeloupe, la crise de l'eau potable commence à permettre à certains de mettre en valeur que l'eau est plus chÚre dans leur service, mais qu'il y en a ! Il faut souligner que certains services ont connu des hausses récentes importantes des prix. Ainsi les restructurations des autorités organisatrices se sont accompagnées d'une homogénéisation en leur sein du tarif qui a pu conduire durant la derniÚre décennie a des augmentations substantielles. La mise en place de l'assainissement collectif ou une modernisation de l'eau potable ont eu le même effet. Par exemple la commune de Saint-Joseph (Martinique) a vu son prix augmenter de 135 % entre 2008 et 2013, la hausse moyenne de sa communauté (Odyssi) étant déjà de 30 %. Sud Basse-Terre (Guadeloupe) a augmenté de 2002 à 2008 l'AEP de 57 % et l'assainissement de 80 %. En Guyane, la préoccupation « comparative » entre services n'est pas présente mais fait place à la prise en compte des capacités financiÚres limitées des ménages (les plus faibles avec Mayotte et Saint Martin). · Les assiettes pourraient être améliorées. · en matiÚre d'eau potable, de nombreux usages collectifs ne sont pas facturés (par exemple 7 % du volume produit en 2010 par Odyssi, service bien constitué) ; en matiÚre d'assainissement, l'assainissement est rarement facturé aux raccordables non raccordés et les taux majorés peu appliqués. L'exemple de Terre de Haut, île des Saintes bien circonscrite(Guadeloupe) est illustratif : sur 1000 abonnés au service d'eau potable, 400 relÚvent à juste titre de l'ANC mais l'assainissement collectif n'était facturé qu'à 200 des 600 abonnés qui auraient dû l'être. les deux services sont pénalisés par le taux de branchements sauvages (estimé par exemple en 2010 à 10 % des abonnés d'Odyssi) et l'obsolescence des compteurs (âge moyen 20 ans dans le même service, majorité de plus de 15 ans dans la Communauté de Sud Basse Terre en Guadeloupe). · · · le taux d'impayés est traditionnellement éleÎ (4 à 8 %) mais les services dynamiques le réduise significativement (1 à 3 % in fine). · le service d'assainissement non collectif récent génÚre peu de produits et leur facturation est difficile (somme forfaitaire non lissée sur la facture, plus-value du service difficile à percevoir par l'usager,...). La gestion des charges connaît les difficultés suivantes : · les charges de personnel sont souvent éleÎes et peuvent atteindre plus de la moitié des charges dans le cas d'un service opérateur (par exemple 50 % pour Odyssi) et un quart dans le cas d'un service délégué (par exemple dans les Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 181/231 syndicats du nord de la Martinique) ; les charges pÚsent d'autant plus quand le service d'assainissement dessert peu d'abonnés. La création de service d'assainissement non-collectif a renforcé cette tendance. · la mise en service des ouvrages modernes conduit à une augmentation des charges de gestion ; · certaines charges sont omises grâce au concours « en nature » de la collectivité (personnel, locaux) ou au contraire facturés par la collectivité sur des bases incertaines. Ceci est liée à la récente autonomie des services et leur est bénéfique dans le premier cas même si cela entache la sincérité des comptes. · les dotations aux amortissements sont minorées sous l'influence de plusieurs facteurs : · Les immobilisations anciennes non amorties ne sont pas prises en comptes ; Les immobilisations récentes restent à l'état « en cours » ; Les durées d'amortissement n'ont pas pris en compte le vieillissement tropical accéléré et sont trop longues · · Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 182/231 Annexe 14 : Capacités d'autofinancement des services et programmes d'investissement La mission a tenté une approche globale des possibilités d'autofinancement des services, afin d'approcher les besoins d'accompagnement financier, à partir des comptes de résultats des services. En l'absence de données de synthÚse existantes, il a en effet été nécessaire de revenir directement aux comptes de résultats des principaux services, et seuls certains ont pu être examinés 130. Au sein des comptes disponibles, seuls certains étaient suffisamment complets pour être utilisés. Les résultats qui suivent sont des ordres de grandeur compte tenu de la variété des sources qui sont rarement concordantes. Ils sont présentés à titre illustratif des démarches qui devraient être reprises de façon plus complÚtes et systématiques avec l'appui de bureaux d'étude spécialisés pour approfondir et mettre au point les plans de financements. 1. Eau potable A. Résultat et capacités d'autofinancement Les résultats et capacités d'autofinancement des services d'AEP tels que la mission a pu les reconstituer sont résumés en tableau 35. MARTINIQUE Données comptables131 Volume d'eau vendu (Mm3) Résultat courant Dotation amortissement Capacité d'autofinancement Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts Ratios R/m3 vendu DAP/m3 vendu CAF brute/m 3 vendu CAF nette/m3 vendu réelles 38 3241 5388 8629 7068 0,14 0,24 0,38 0,31 GUYANE Guadeloupe SAINT-MARTIN MAYOTTE extrapolées réelles d'aprÚs Guyane 13 32 Résultats (milliers d'euros) 1108 2739 1154 2852 2262 5591 1988 0,08 0,09 0,17 0,17 4914 0,08 0,09 0,17 0,17 0,9 7 0 7 7 0,68 0,00 0,68 0,68 11 14 19 32 29 0,20 0,27 0,47 0,42 Tableau 35: Capacités d'autofinancement des services d'eau potable. 130 En Martinique : SICSM, Odyssi, SCCNO, SCCNA(assainissement). En Guyane : CACL, Saint-Laurent, Kourou. Saint-Martin et Mayotte données complÚtes. Résultats obtenus à partir de l`extrapolation à chaque DROM de la moyenne de deux années pour les services connus (représentant 92 % des volumes en Martinique et 88 % en Guyane). Les comptes de gestion s `étalent de 2011 à 2014 selon les cas. Les résultats sont optimistes car certaines charges sont omises dans certains comptes (personnel, dotation aux amortissements, locaux...). Compte tenu de l'état apparent de solvabilité des services, les ratios de Guyane ont été transposés en Guadeloupe ; l'état financier trÚs précaire du SIAEAG rend l'exercice risqué (20M ont été apurés depuis le début 2015 et la dette résiduelle serait d'environ 16 M hors remboursements d'emprunts en mi-2015, dont 4 M à l'Office de l'eau). La mission n'a pas eu le temps d'accéder aux informations concernant la Réunion, aucune extrapolation n'a été faite concernant ce DROM. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 183/231 131 La CAF est modérément réduite par la charge de la dette mais l'amortissement d'une partie de la dette récemment contractée (nouvelles infrastructures d'AEP en Guyane) n'a pas démarré dans les comptes examinés. En outre certains services bénéficient d'une trésorerie permanente assurée par la collectivité constituant un Îritable prêt à long terme dont la remise en cause alourdirait le service de la dette. Pour les Antilles-Guyane (sous réserve de la pertinence de l'extrapolation utilisée pour la Guadeloupe), le résultat serait de 3,8M , la CAF de 16,5 M, la CAF nette de 14 M. B. Renouvellement La consommation de capital fixe (CCF), le renouvellement sont évoqués dans les schémas directeurs et les annexes des SDAGE consacrées à la récupération des coûts. Ils peuvent être comparés à la dotation aux amortissements pratiquées par les services. Trois chiffres ont été trouÎs (Tableau 36). Source *Impact sur le prix de l'eau du renouvellement ou **CCF annuelle par m3 vendu Guadeloupe Schéma directeur (2010) Martinique Schéma directeur (2009) Guyane Programme de mesure (2014) ** 0.77 /m3 * 0.84 /m3 * 0.79 /m3 Tableau 36: Impact sur le prix de l'eau du renouvellement ou de la CCF pour l'eau potable concernant 3 DROM. Ces chiffres sont trÚs voisins (autour de 0.80 /m3). Si on les compare aux dotations aux amortissements pratiquées, celles-ci sont au mieux de 38 % (Martinique) et au pire de 6 % (Guyane). Ceci confirme les observations des schémas directeurs départementaux qui relevaient que le renouvellement n'était pas suffisamment financé. C. Nouveaux investissements Les nouveaux investissements nécessaires (période 2016-2021 environ) apparaissent dans les schémas directeurs et dans les programmes de mesure. Schéma directeur Programme de mesure * reconstitution du coût au m3 vendu Guadeloupe 14.4 à 21 M/an 0.48 /m3 29 M/an * 0.97 /m3 Martinique 7.5 M/an 0.22 /m3 Guyane 20.4 M/an * 1.57 /m3 Tableau 37 : Estimations des investissements d'AEP concernant 3 DROM. Hormis les difficultés techniques à réaliser les programmations, ces investissements ne sont envisagés que s'ils sont tempérés par des subventions, au premier rang desquels le FEDER /FEADER (Tableau 38). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 184/231 Montants (en M ) Autofinancement FEDER Autres aides Investissement Investissement annuel Investissement annuel eau potable (50 % par convention) Autofinancement annuel eau potable FCTVA (15 %) Autofinancement résiduel Coût annuel autofinancement eau potable (/m3 assiette) Coût annuel allégé par FCTVA (/m3 assiette) Martinique 38 % 47 26 % 32 36 % 45 124 20,6 10,3 3,9 1,5 2,4 Guyane 39 % 46 34 % 40 26 % 31 117 19,5 9,75 3,8 1,5 2,3 Guadeloupe 20 % 22 53 % 60 27 % 30 112 18,6 9,3 1,8 1,4 0,4 Mayotte 36 % 67,5 20 % 38 44 % 82 188 31,3 10,5 3,8 1,6 2,2 0,1 0,06 0,29 0,18 0,06 0,01 0,38 0,22 Tableau 38: Exemple de déclinaison d'un programme d'investissement pour l'eau potable en besoins d'autofinancement. Cet exercice illustratif fondé forfaitairement sur une hypothÚse de ventilation 50 %-50 % entre assainissement et eau potable, et qu'il faudrait reprendre et compléter au moment de la mise au point détaillée des programmes, EPCI par EPCI, montre cependant déjà que les résultats courants obserÎs dans les comptes financiers permettraient d'assurer l'autofinancement en Martinique, mais que ce n'est pas le cas en Guyane ou à Mayotte même en tenant compte du FCTVA. Dans ces cas des arbitrages supplémentaires seront nécessaires. L'hypothÚse d'un taux de subvention double dans les maquettes financiÚres de Guadeloupe par rapport aux autres DROM rend l'exercice localement beaucoup plus accessible, si elle était confirmée. 2. Assainissement collectif A. Capacités d'autofinancement Concernant l'assainissement, les capacités d'autofinancement que la mission a pu analyser sont présentées au tableau 39. La CAF est réduite par la charge de la dette mais l'amortissement d'une partie de la dette récemment contractée (mise aux normes DERU) n'a pas démarré dans certains comptes examinés. En outre certains services bénéficient d'une trésorerie permanente assurée par le service d'AEP constituant un Îritable prêt à long terme dont la remise en cause alourdirait le service de la dette. Le poids de la dette est plus lourd que pour l'AEP ce qui est cohérent avec des services en cours de développement. Pour les Antilles-Guyane, (sous réserve de la pertinence de l'extrapolation utilisée pour la Guadeloupe), le résultat serait de 8,4 M, la CAF de 12,3 M, la CAF nette de 8,7 M. Les résultats sont meilleurs que pour l'eau potable en raison de la faiblesse des amortissements, ce qui a pour contrepartie que la CAF brute est plus faible. Le poids de la dette est plus lourd ce qui accroît la faiblesse de la CAF nette. Enfin l'assiette est plus faible. Tout ceci souligne la faiblesse des possibilités d'autofinancement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 185/231 Les ratios par rapport à l'assiette semblent comparables à ceux de l'AEP en Martinique et en Guyane. Par contre ils sont extrêmement dégradés à Mayotte et Saint Martin. MARTINIQUE Données comptables132 Volume d'eau assiette de l'assainissement (Mm3) [volume AEP*taux de population assainie] Résultat courant Dotation amortissement Capacité d'autofinancement Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts Ratios R/m3 assiette DAP/m3 assiette CAF brute/m3 assiette CAF nette/m3 assiette réelles 21 GUYANE réelles 6 Guadeloupe extrapolées d'aprÚs Guyane 13 0.7 4 SAINT-MARTIN MAYOTTE 5347 2948 8295 5068 Résultats (milliers d'euros) 964 2049 312 665 1276 2713 1152 2449 26 0 26 26 -584 721 137 137 0,26 0,14 0,40 0,24 0,16 0,05 0,21 0,19 0,16 0,05 0,21 0,19 0,04 0,00 0,04 0,04 -0,15 0,19 0,04 0,04 Tableau 39: Capacités d'autofinancement des services d'assainissement B. Renouvellement La dotation aux amortissements est faible ; la plupart des investissements (campagne de mise aux normes DERU en particulier) sont encore dans les immobilisations en cours. La consommation de capital fixe (CCF), le renouvellement sont évoqués dans les schémas directeurs et les annexes des SDAGE consacrées à la récupération des coûts. Ils peuvent être comparés à la dotation aux amortissements pratiquées par les services. Trois chiffres ont été trouÎs (Tableau 40). Guadeloupe Schémas directeurs 1.04 /m (2010) 3 Martinique Valeur du patrimoine : 550 M 27 à 37 M/an sur 20 ans 1.30 à 1.77 /m3 Guyane Valeur du patrimoine : Étude récupération des coûts 277 à 378 M des programmes de mesure 6.9 à 9,5 M/an sur 40 ans 0.53 à 0.75 /m3 2.3 à 4.3 M/an 0.38 à 0.71 /m3 Tableau 40: Impact sur le prix de l'eau du renouvellement ou de la CCF pour l'assainissement collectif pour 3 DROM. Ces chiffres sont voisins (autour de 0.6 à 0.7 /m3 en étalant les données pour la Martinique sur 40 ans au lieu de 20 ans). Si on les compare aux dotations aux amortissements pratiquées, celles-ci sont au mieux de 23 % (Martinique, Guyane) et au pire de 7 % (Mayotte). 132 Résultats obtenus à partir de l`extrapolation à chaque DROM de la moyenne de deux années pour les services connus de celui-ci (représentant 73 % des populations en Martinique et 69 % en Guyane). Les comptes de gestion s'étalent de 2011 à 2014 selon les cas. Mêmes commentaires que pour l'eau potable concernant la Guadeloupe et la Réunion. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 186/231 C. Nouveaux investissements Les nouveaux investissements nécessaires (période 2016-2021 environ) apparaissent dans les schémas directeurs et dans les programmes de mesure. Martinique Schémas directeurs PDM (reconstitution du coût au m3 d'assiette initiale. Les projets conduisent bien sûr à l'augmenter grâce à l'augmentation de la desserte). 94 à 162 M (2014- 2020) 13,4 à 23,1 M/an 0,64 à 1,11 /m3 PDM :203 M (dont actions ciblées 124 M) 29 (actions ciblées 17) M/an 4.8 (actions ciblées 2.8) /m3 Guyane Guadeloupe Schéma directeur 380 M (2012- 2030) 21 M/an ?? 0.31 /m3 Plan assainissement 20122018 : 134 M (+66 ren. et rehab.) 19M/an 0.90 /m3 Tableau 41: Impact des investissements sur le prix de l'eau (assainissement) pour 3 DROM Sur la base d'une hypothÚse de ventilation 50 %-50 % entre assainissement et eau potable du programme cité ci-dessus, la déclinaison pour l'assainissement conduit aux éléments résumés au tableau 42. Montants (en M) Inv. annuel Assainissement (50 % par convention) Autofinancement annuel Assainissement FCTVA (15 %) Autofinancement résiduel Coût annuel autofinancement Assainissement (/m3 assiette) Coût annuel allégé par FCTVA (/m3 assiette) Martinique 10,3 3,9 1,5 2,4 Guyane 9,75 3,8 1,5 2,3 Guadeloupe 9,3 1,8 1,4 0,4 Mayotte 10,5 3,8 1,6 2,2 0,19 0,63 0,14 0,98 0,12 0,38 0,03 0,57 Tableau 42: Exemple de déclinaison d'un programme d'investissement en assainissement collectif. Les commentaires DROM par DROM faits ci-dessus pour l'AEP peuvent s'appliquer pour l'assainissement. 3. SynthÚse De l'analyse de cet un échantillon de comptes de gestion des services de Martinique, de Guyane, de Mayotte et de Saint-Martin apparaissent les éléments suivants : · les services d'eau potable consolidés au niveau de chaque DROM dégagent des résultats positifs de 0.1 à 0.2 /m3 ; la dotation aux amortissements n'assurent que de 5 à 40 % du renouvellement théorique (d'environ 0.8 /m3). En Martinique le résultat permet de financer le programme de travaux neufs issus de la Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 187/231 derniÚre maquette FEDER connue. En Guyane et à Mayotte, la CAF le permet, amputant donc encore d'avantage le renouvellement. · les services d'assainissement dégagent des résultats positifs de 0.15 à 0.25 /m3 sauf Mayotte qui est déficitaire ; la dotation aux amortissements n'assurent que de 5 à 25 % du renouvellement (d'environ 0.7 /m3). En Martinique le résultat permettrait de financer le programme de travaux neufs issus de la derniÚre maquette FEDER connue. En Guyane et à Mayotte, même la CAF ne le permet pas. La charge de la dette est plus importante que pour l'eau potable (en cohérence avec les investissements récents) mais elle n'est pas encore toujours prise en compte pour les derniÚres mises aux normes DERU ; la CAF nette pourrait donc encore se dégrader. Toutefois, ces travaux s'ils permettent d'augmenter la desserte génÚrent une assiette supplémentaire mais dans des proportions moindres que le besoin de financement. · Les valeurs consolidées des services et étendues à l'ensemble des DROM étudiés, avec les limites des méthodes employées ici133, peuvent être estimées selon le tableau de synthÚse 43. MARTINIQUE GUYANE SAINT-MARTIN 7 0 7 7 26 0 26 26 MAYOTTE 14 19 32 29 -584 721 137 137 EAU POTABLE Résultats (milliers d'euros) Résultat courant 3241 1108 Dotation amortissement 5388 1154 Capacité d'autofinancement 8629 2262 Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts 7068 1988 ASSAINISSEMENT Résultats (milliers d'euros) Résultat courant 5347 964 Dotation amortissement 2948 312 Capacité d'autofinancement 8295 1276 Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts 5068 1152 Tableau 43: SynthÚse des CAF eau potable et assainissement pour 4 DROM. Le rapport principal présente les résultats extrapolés à l'ensemble des DROM sur la base de cette analyse. 133 Résultats obtenus à partir de l`extrapolation au DROM de la moyenne de deux années pour les services connus (représentant plus de 92 % de l'AEP et 73 % de l'assainissement en Martinique, 88 % de l'AEP et 69 % de l'assainissement en Guyane). Les comptes de gestion s'étalent de 2011 à 2014 selon les cas. Les résultats sont optimistes car certaines charges sont omises dans certains comptes (personnel, dotation aux amortissements, locaux...). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 188/231 Annexe 15 : La turbidité, enjeu majeur pour la production d'eau potable La circulaire DGS 2003-633 du ministÚre de la santé, relative à l'article R1321-1, passe en revue les divers aspects liés à la potabilité. La turbidité est un indicateur global qui prend en compte toutes les matiÚres colloïdales et insolubles d'origine minérale (argile, limons, hydroxydes de fer, aluminium, manganÚse...) ou organiques (acides humiques, fulviques, protéines, microorganismes de taille supérieure à 0,1 µm). Ces éléments peuvent constituer des supports pour les micro-organismes (parasites, virus, bactéries). C'est donc un indicateur d'une forte probabilité de présence de pathogÚnes, et donc de risques notamment directs de diarrhées. Cette circulaire précise que lorsque le milieu présente une turbidité importante et périodique, supérieure à 2 NFU la limite de qualité au point de mise en distribution est de 1 NFU (correspondant à l'unité NTU), avec une référence de 0.5 NFU (objectif à atteindre ; en cas de dépassement, des explications sont à fournir et des analyses supplémentaires sont prévoir). La référence de qualité au robinet, est elle de 2 NFU. La turbidité est au coeur des difficultés de potabilisation 134 dans des climats où les précipitations intenses et fréquentes, voire, dans les îles volcaniques, les fortes pentes et l'érodabilité des sols, conduisent trÚs fréquemment les eaux brutes superficielles à avoir des teneurs trÚs éleÎes de matiÚres en suspension. Des collectivités telles que la commune du Tampon à la Réunion distribuent encore aujourd'hui des eaux non traitées malgré cette turbidité forte. Certains considÚrent que les prises d'eau étant situées trÚs en amont, au sein de cirques et souvent en pied de remparts (falaises abruptes) peu fréquentés par l'élevage ni même par une faune sauvage de grands mammifÚres, ces turbidités importantes sont, moins que dans d'autres contextes indicateurs de risques pathogÚnes (giardia, crytosporidium). À juste titre, les ARS combattent ces idées préconçues : le traitement des eaux turbides est considérée comme une premiÚre nécessité par l'OMS qui préconise une chloration au minimum. La question est encore plus délicate quand il s'agit de savoir jusqu'à quel point une eau turbide est apte à être potabilisée par un traitement. Il s'agit alors de déterminer si les altérations de l'eau brute sont compatibles avec l'usage de produire de l'eau potable (quel que soit le traitement apporté). Le code de la santé publique (article R1321-38 indique une valeur-guide (et non une limite impérative) de 25mg/l pour nécessiter un traitement physique simple et une désinfection (catégorie A1). Cinq classes sont définies dans le SystÚme d'Évaluation de la Qualité de l'Eau (SEQEau) pour l'aptitude des eaux aux usages. La classe rouge indique une inaptitude à cet usage, mais comme aucune interdiction stricte de potabiliser une eau turbide existe, cette classe n'est pas définie. Pour les particules en suspension, les seuils sont 134 L'eau brute turbide est elle-même contaminée, les particules abritant la majeure partie des microorganismes. La turbidité perturbe le fonctionnement de l'étape de désinfection. La matiÚre organique associée à la turbidité favorise la formation de biofilm dans le réseau de distribution et la survie de pathogÚnes. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 189/231 rappelés dans le tableau 44. Les eaux traitées sont trÚs souvent en classe verte, et des situations de traitement en classe jaune voire orange existent(témoignage de l'exploitant à Cap Excellence en Guadeloupe et du gestionnaire de SAPHYR à la Réunion, évoquant les uns et les autres des turbidités de plusieurs centaines de NTU. Particules en suspension MatiÚre en suspension (mg/L) Turbidité (NTU) Transparence disque Secchi (cm) 2 1 600 Bleu 50 35 100 Vert Jaune 2000 1500 10 Orange 5000 3750 5 Rouge Tableau 44: Classes d'aptitude à l'usage : production d'eau potable. Source : SEQ-Eau ­ guide version 2- 2003. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 190/231 Annexe 16 : Conformité à la directive eaux résiduaires urbaines 1. Échéance 2000 (plus de 15 000 EH) Des travaux importants de mise en conformité ont abouti avant l'arrête de la cour de justice européenne : en Guadeloupe (St François et Gosier), en Martinique (Fort de France, Ducos et le Robert), et à la Réunion (St Paul, St Pierre et St Leu). La France a fait l'objet d'un arrêt de la Cour de justice du 7 novembre 2013 (procédure 258 sans sanction financiÚre), concernant 5 agglomérations dont 2 situées en Corse et 3 dans les DROM : · la station de Saint-Denis de la Réunion fonctionne correctement depuis avril 2013 (soit plus de 12 mois), avec des données d'autosurveillance conforme. · les travaux sur Cayenne-Leblond en Guyane sont terminés. La mise en eau ayant eu lieu en 2014, il convient d'attendre des résultats conformes sur 12 mois pour être déclaré conforme à la Directive. · la station de Basse-Terre en Guadeloupe est devenue conforme fin 2013. 2. Échéance 2005 (plus de 2 000 EH) Certaines stations de moins de plus de 2 000 EH étaient aux normes avant l'avis motiÎ correspondant à cette catégorie, par exemple Saint Martin, en Martinique Sainte-Marie et à la Réunion l'Entre-deux. La France a reçu un avis motiÎ en janvier 2014 concernant 54 agglomérations, dont 6 dans les DROM : · Petit-Bourg (Guadeloupe) : la mise en eau a été effectuée le 18 décembre 2013, mais des difficultés sur le poste de relevage n'ont permis une mise en service qu'en janvier 2014. Il reste à disposer de 12 mois d'autosurveillance conforme à la directive pour être considéré comme conforme. · Morne-à-l'eau (Guadeloupe) : la mise en oeuvre de sanctions administratives (consignation de fonds en 2008 et gel des permis de construire en 2009), ont conduit à un démarrage de travaux en janvier 2014, avec une mise en eau prévue pour mars 2015. Mais à cette date, les travaux étaient arrêtés à cause d'un problÚme de trésorerie, lié aux relations entre commune et la CANGT (communauté d'agglomération de Nord Grande Terre). · Saint-Esprit (Martinique) : les travaux ont été lancés suite à un arrêté de mise en demeure du SICMS en août 2011 suivi d'une consignation. L'achÚvement prévu fin 2014 a été reporté. Le SICMS a délégué à la société d'économie mixte SaintMartin (SEMSAMAR) et les travaux se poursuivront en 2015. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 191/231 · Diamant 2 ­ Dizac (Martinique) : procédure depuis 2012, travaux engagés début 2014, mise en service prévue début 2016 · Saint-Laurent-du-Maroni ­ Fatima (Guyane) : la lagune actuelle est conforme en performance, mais un accroissement de capacités est nécessaire, les travaux de la nouvelle station devraient s'achever fin 2015. · Goyave (Guadeloupe) : arrêté de mise en demeure en 2009, mais le projet a connu des problÚmes de maîtrise d'ouvrage. Goyave fait partie des trois seuls cas nationaux où les travaux n'ont pas démarrés, alors que la station actuelle ne peut même pas justifier une conformité en performance. Les difficultés de ce doissier ne sont pas sans lien avec celles du SIAEAG, maître d'ouvrage qui a porté le dossier, puis s'en est détourné, demandant à la commune de reprendre la maîtrise d'ouvrage et s'est de nouveau porté maître d'ouvrage récemment. L'état du dossier et la mobilisation des fonds européens demandent une clarification rapide. Ces exemples illustrent la mobilisation nationale menée tant du point de vue financier (aides à des taux de subvention éleÎs) que du point de vue réglementaire (mise en demeure, consignation, gel des permis de construire) et montre que l'ensemble des acteurs locaux ont agit en synergie, mais dans l'urgence et non en anticipation, pour résoudre strictement les problÚmes posés par les contentieux et sans Îritable mobilisation spontanée des collectivités. Le manque d'engagement pérenne de certains maîtres d'ouvrages ainsi que les problÚmes de relations entre collectivités jouent un rÃŽle significatif dans la moitié des retards constatés. Par une décision du 29 avril 2015, la commission européenne a finalement décidé de poursuivre la France pour la non-conformité de 17 agglomérations, dont 3 en Guadeloupe : Goyave, Morne-à-l'Eau et Petit-Bourg. 3. Prochaines échéances ERU ou DCE Pour l'atteinte du bon état des eaux prévu par la directive cadre sur l'eau (DCE), les programmes de mesures comportent deux catégories d'actions : · les mesures de base : ce sont celles qui correspondent au respect des directives liées à la DCE, et notamment la directive ERU. Il s'agit des stations et du calendrier mentionnés ci-dessus (avec un cas particulier pour Mayotte sur lequel nous reviendrons) ; · les mesures complémentaires : elles vont au-delà des exigences DERU, en raison des conditions du milieu, soit pour la même station d'épuration qui peut faire l'objet d'un traitement plus poussé soit pour d'autres types de stations. Ainsi, le SDAGE de la Guadeloupe a estimé que l'atteinte du bon état des milieux aquatiques et des eaux de baignade nécessite (outre l'établissement de divers schémas directeurs), l'extension du réseau d'assainissement et de raccordement à des mini-stations. Les échéanciers de réalisation s'étalent sur une période de 10 à 15 ans, ce qui conduit à l'atteinte du bon état en 2027. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 192/231 4. Calendrier spécifique à Mayotte (2020-2027) Les échéances générales de la DERU a été modifiée pour Mayotte par la directive 2013/64. À ce titre, la France s'engage à respecter à Mayotte l'échéance du 31 décembre 2020 pour : · équiper de systÚmes de collecte des eaux résiduaires urbaines toutes les agglomérations de plus de 10 000 EH, soit 70 % de la charge générée à Mayotte (art 3-1 bis de la directive 91/271) ; · traiter les eaux des communes de plus de 15 000 EH avec un niveau de traitement secondaire (art 4-1 bis de la directive 91/271) ; · traiter les eaux des communes de plus de 10 000 EH se rejetant dans des zones sensibles, avec un niveau plus rigoureux que ci-dessus (art 5-2 bis de la directive 91/271). L'ensemble des stations d'épuration visé par ces alinéas, représente 70 % de la charge générée à Mayotte. L'article 3-1bis de la directive 91/271 ainsi modifiée, relatif à Mayotte, ne modifie pas la définition européenne des agglomérations. ("zone dans laquelle la population et/ou les activités économiques sont suffisamment concentrées pour qu'il soit possible de collecter les eaux urbaines résiduaires pour les amener vers une station d'épuration ou un point de rejet final »). Il serait réaliste, pour prendre en compte la situation particuliÚre des habitats spontanés, d'envisager le recours à une dérogation prévue par la directive (« lorsque l'installation d'un systÚme de collecte ne se justifie pas [...], des systÚmes individuels ou d'autres systÚmes appropriés assurant un niveau identique de protection de l'environnement sont utilisés »). Les arguments techniques existent pour montrer que des latrines, qui sont les dispositifs dont l'installation est le plus raisonnablement envisageable à court terme dans ces quartiers, répondent à ces critÚres concernant le niveau de traitement. L'enjeu de respect du calendrier est ainsi complété par un enjeu portant sur la délimitation exacte de la zone d'action. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 193/231 Annexe 17 : Offices de l'eau 1. Historique, statut, fonctionnement, missions et financements La loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'Outre-Mer a institué les offices de l'eau dans les DROM, dans l'esprit d'adapter à ce contexte particulier le modÚle des agences de l'eau instituées par la loi du 16 décembre 1964 pour l'Hexagone 135. Les offices de l'eau sont des établissements publics locaux rattachés au Département, contrairement aux agences de l'eau qui sont des établissements publics de l'État. Leur conseil d'administration, conformément aux rÚgles s'appliquant aux établissements publics locaux, comporte une majorité de représentants des collectivités locales concernées et comprend des représentants des services de l'État, des usagers et milieux socio-professionnels, d'associations agréées de consommateurs. Il est présidé par le président du conseil départemental. Il comprend 18 membres (article R 213-63), qui sont pour la plupart membre du comité de bassin136. Le conseil d'administration est assisté d'un commissaire du gouvernement, situation originale pour un établissement public local. Celui-ci est le préfet de région, mais il est sans contact direct avec la DEB pour la préparation des séances137. Le directeur de l'office est désigné par arrêté du président du conseil départemental aprÚs avis du préfet. Le personnel de l'office de l'eau relÚve des rÚgles de la fonction publique territoriale. Les compétences de l'office de l'eau sont définies par l'article L312-13 du code de l'environnement. En principe, un établissement public, régi par le principe de spécialité, n'exerce que des compétences qui lui sont déléguées par une collectivité138. Or, le conseil départemental ne peut pas déléguer une compétence, en matiÚre de politique de l'eau, qu'il n'a pas. C'est donc la loi qui a défini les compétences de l'office de l'eau, créant ainsi un établissement public ad hoc : · étude et suivi des ressources en eau, 135 Le régime des offices de l'eau a été ensuite modifié par la loi du 31 décembre 2006. Par ailleurs, une circulaire du 22 avril 2008 du ministre en charge de l'Écologie rappelle les rÚgles essentielles concernant leur fonctionnement en particulier sur le plan de leurs ressources. À noter le cas particulier de Saint-Pierre-et-Miquelon qui avait choisi antérieurement d'être intégré dans le périmÚtre de l'agence de l'eau Seine-Normandie. 9 représentants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, dont deux pour la région, deux pour le département, cinq pour les communes et les EPCI (les mêmes siégeant au comité de bassin) ; 3 représentants de l'État désignés par le préfet de région ; 3 représentants des usagers et milieux socio-professionnels (siégeant au comité de bassin) ; 3 représentants des associations (siégeant au comité de bassin). Le conseil d'administration se réunit sur convocation de son président et au moins deux fois par an. Il ne peut délibérer valablement que si la moitié de ses membres sont présents. Article L. 5210-4 du code général des collectivités territoriales sur le principe de spécialité fonctionnelle des établissements publics, illustré par une abondante jurisprudence (CE 19 novembre 1975, n° 94791 Commune de Thaon-les-Vosges ­ CE 23 octobre 1985, n°46612 Commune de Blaye-les-Mines ­ Cour administrative d'appel de Lyon 17 juin 1999, Communauté urbaine de Lyon). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 194/231 136 137 138 · conseil et assistance technique aux maîtres d'ouvrage dans les domaines de l'assainissement, de la protection de la ressource, de la restauration et de l'entretien de milieux aquatiques, programmation et financement, par subventions, d'actions et de travaux. · Cette troisiÚme catégorie de missions doit faire l'objet d'une délibération du comité de bassin. DÚs lors, sur la base de l'article L. 213-14 du code, l'office établit un programme pluriannuel d'actions et de travaux, incluant ses dépenses de fonctionnement et sa participation, sous forme de subventions, à des maîtres d'ouvrage réalisant des investissements relatifs à la politique de l'eau. Pour l'exercice de ses missions, l'office est informé par les services de l'État des études et recherches relatives à la politique de l'eau. Il tient informé le préfet et les collectivités concernées de ses études et recherches. Sur proposition du comité de bassin, l'office perçoit des redevances sur les personnes publiques ou priÎes pour : · prélÚvement sur la ressource en eau ; · pollution de l'eau ; · modernisation des réseaux de collecte ; · stockage d'eau en période d'étiage ; · obstacles sur les cours d'eau ; · protection du milieu aquatique. Les redevances de prélÚvement sont calculées en appliquant au volume d'eau préleÎ des taux qui tiennent compte de l'usage de cette eau : · 0,5 à 5 centimes d'euro par mÚtre cube pour les prélÚvements destinés à l'eau potable ; · 0,1 à 0,5 ct/m3 pour l'eau d'irrigation ; · 0,25 à 2,5 ct/m3 pour les autres usages à des fins économiques. Les taux doivent être adoptés par le conseil d'administration aprÚs avis conforme du comité de bassin. 2. Des situations contrastées Les offices de l'eau n'ont pas été créés en même temps dans tous les départements d'Outre-Mer. Ceux de Martinique (2002) et de la Réunion (2003) sont les plus anciens puis vient celui de la Guyane (2006) et enfin celui de la Guadeloupe (2010). Celui de Mayotte, département depuis 2012, n'a pas été créé. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 195/231 Les offices de la Martinique et de la Réunion constituent des administrations structurées139. En Guadeloupe et en Guyane, les offices de l'eau sont beaucoup plus modestes et moins structurés140. Leurs moyens financiers varient considérablement d'un département à l'autre (Tableau 45). Guadeloupe Recettes Recette annuelle (M) Reports exercices antérieurs (M) Recette par habitant (/hab) Dépenses Effectifs Fonctionnement (M) Études et sensibilisation (M) Subventions d'investissements (M) 9,3 5,5 ? 21,5 8,5 14,9 21 10 Martinique 9,2 ? 23,6 30 Guyane 2,4 4,6 10 8 Réunion 16,5 17,6 19,7 31 Tableau 45 : Offices de l'eau. Principales données (2014). Pour les trois principaux offices (les données de la Guyane n'étaient pas disponibles au moment de la constitution de ce tableau), le tableau 46 donne des précisions concernant plus particuliÚrement l'exercice 2013. Redevance pour prélÚvement sur la ressource en eau Redevances pour pollution et modernisation des réseaux de collecte domestique Redevances pour pollution et modernisation des réseaux de collecte non domestique Redevance pour pollution non domestique due aux activités d'élevage Redevance pour pollutions diffuses Redevance pour obstacle sur cours d'eau Redevance pour protection des milieux aquatiques Total redevances perçues pour l'exercice 2013 Effectifs permanents (ETP) de l'Office au 31/12/2013 Masse salariale pour 2013 (y compris saisonniers, contractuels, volontaires du service civique, stagiaires) Guadeloupe 2 887 850 2 031 968 7 111 0 201 434 0 0 5 121 252 12 413 761 0 160 133 0 0 9 524 359 20 1 114 567 135 343 7 021 399 247 11 430 7 863 10 067 055 29 1 507 976 Martinique 2 253 549 7 103 566 La Réunion 7 421 728 2 084 423 Tableau 46 : Détail des comptes des Offices de l'eau. Exercice 2013. Source : DEB. Les taux appliqués sont trÚs hétérogÚnes. Ainsi la Martinique applique le taux plafond en matiÚre d'alimentation en eau potable et la moitié du taux plafond pour les redevances pollution. À la Réunion, la redevance pour prélÚvement sur l'eau potable est loin du niveau plafond (0,75 ct /m3) et il a été explicitement choisi d'amortir l'effet prévisible du non-respect des obligations de la loi Grenelle 2 (voir § 1.4.1 ci-dessus) sur les rendements de réseaux (doublement de cette redevance) en en minimisant le taux. L'ensemble des offices est plus ou moins rapidement engagé dans une augmentation progressive des prélÚvements destinée à atteindre les niveaux plafonds en quelques 139 Martinique : 4 services et un observatoire de l'eau. La Réunion : 9 services, dont 4 de support et 5 scientifiques. Guadeloupe : 3 sections (appui technique, aides et redevances et services support). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 196/231 140 années. L'office de Guadeloupe, loin des niveaux plafonds, a ainsi adopté un calendrier sur la période 2013-2018, à l'échéance duquel les taux atteindront leur niveau maximal. Les recettes issues des redevances couvrent, dans tous les offices, 90 % à 95 % des ressources totales hors reports (ils bénéficiant également de subventions de fonctionnement représentant une partie marginale de leurs financements). 3. Un constat global mitigé A. Activité L'activité des offices de l'eau est variable d'un DROM à l'autre. Compte-tenu de leurs faibles assiettes de redevance, ils sont trÚs loin de jouer le rÃŽle financier des agences de l'eau et une part des ressources qu'ils prélÚvent est destinée à leur propre fonctionnement. 20 % à 30 % environ du budget des offices sert aux frais de personnels et charges de gestion courante, avec toutefois de forts écarts d'un office à l'autre : 16,5 % à la Réunion, 25 % en Guadeloupe, 18 % en Martinique (sur la base des budgets 2014). La Réunion (avant même la constitution de l'office, une structure préexistante avait commencé ce développement) et la Martinique, depuis 2009 gÚrent des « observatoires de l'eau ». Une étude sur la formation du prix de l'eau en Martinique et les raisons de son niveau éleÎ a été lancée en 2015 par ce dernier observatoire. En fonction de leurs moyens, ils ont une mission essentielle de soutien à la maîtrise d'ouvrage des communes ou des EPCI. Ils disposent d'une petite équipe d'experts (par exemple trois personnes en Guadeloupe) chargée d'apporter cette assistance en fonction des demandes et des besoins au cas par cas. L'office de l'eau de la Réunion va plus loin et indique assurer lui-même la maîtrise d'ouvrage de travaux à hauteur de 3 M par an (15 M dans le programme pluriannuel de 5 ans). Environ la moitié de leur budget (avec de variantes de l'un à l'autre) finance des subventions d'investissement pour l'eau potable ou l'assainissement dans le cadre des programmes prioritaires d'intervention, en complément des crédits de l'ONEMA et des fonds européens. Une autre est destinée au financement d'études sur le milieu aquatique, par exemple sur la pollution des terres et des cours d'eau par le chlordécone aux Antilles. Les offices de l'eau prennent part à des actions de sensibilisation du public 30 à 40 % est utilisé dans des financements ou réalisations d'études, là aussi avec de fortes variantes (5,9 M en Guadeloupe, 1,7 M en Martinique), de formation et d'information. L'efficacité et l'utilité des offices ne se mesure pas seulement à travers leur participation à des financements et contributions à des études. Le rÃŽle effectif qu'ils exercent, en termes d'influence sur la réalité de la politique de l'eau tient à d'autres facteurs que le montant des sommes dépensées, tels que le rayonnement personnel et la compétence de leurs cadres et ingénieurs, la confiance qu'ils inspirent, leur indépendance d'esprit au regard des contingences politiques locales. Certains sont présents au quotidien, apportent dans leur activité, une plus-value à la recherche de solutions opérationnelles sur les questions de l'approvisionnement en eau potable, des Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 197/231 prix de l'eau, de la protection de l'environnement. D'autres sont plus tournés vers la recherche scientifique, la planification de long terme, plus éloignés de la vie quotidienne et des enjeux qui concernent directement la population. B. Rattachement au Département Le rattachement au Département est critiqué par certains 141. Le président du Conseil départemental, qui est de droit président du conseil d'administration de l'office de l'eau est parfois suspecté de considérer celui-ci comme un service du département et de subordonner les enjeux de la politique de l'eau à d'autres considérations. C. Les offices de l'eau ont-ils atteint une taille critique ? La comparaison entre les offices de l'eau et les agences de l'eau trouve vite ses limites. Six agences de l'eau, pour un budget total de 2,2 Md /an et 64 millions d'habitants, gÚrent donc un budget moyen de 370 M /an par agence, couvrant en moyenne une population de 10 millions d'habitants et un prélÚvement global de 37 /hab/an, et leurs charges de personnel sont faibles au regard des budgets manipulés. Quatre offices de l'eau, pour un budget total de moins de 40 M /an et pour moins 2 millions d'habitants gÚrent donc en moyenne un budget de l'ordre de 10 M/an par office, couvrant une population de 500 000 habitants et un prélÚvement global de 20 /hab/an et leurs charges de fonctionnement pÚsent de l'ordre de 20 %. Sans que cela constitue en quoi que ce soit une critique à leur égard, les offices n'ont pas vraiment trouÎ une place stratégique dans l'orientation et la mise en oeuvre des politiques de l'eau potable et de l'assainissement Outre-Mer. Leur voix porte peu 142. Leurs faibles moyens d'intervention et l'absence d'économies d'échelle ne facilite pas leur positionnement comme des acteurs décisifs de ces sujets majeurs, même si, pour les questions liées à l'observation et à l'élaboration des documents de la DCE, ils ont su apporter de réelles plus-values en lien avec les services de l'État. A Mayotte, département depuis mars 2011, il n'a pas été créé d'office de l'eau malgré des demandes répétées du conseil général en ce sens. Une mission du CGEDD, en avril 2009, n'avait pas écarté une création. Celle-ci n'est cependant pas perçue comme une nécessité par les autres autorités locales qui craignent un renchérissement du prix de l'eau dû aux redevances. L'existence d'un syndicat unique, permettant une approche globale pour l'eau potable et l'assainissement sur l'ensemble de l'île, et l'absence de perspective de percevoir des redevances significatives sur d'autres catégories d'usager, relativise l'intérêt d'un tel office qui serait confronté aux enjeux de masse critique financiÚre, mais aussi de positionnement dans une période où les enjeux majeurs sont identifiés dans l'eau potable et l'assainissement. 141 En dehors de l'inconÎnient financier personnel que certains directeurs d'office trouvent eux-mêmes à un statut sous la contrainte des grilles de rémunération la fonction publique territoriale. Un directeur d'office exprime son regret que les offices de l'eau ne soient pas considérés à l'égal des agences de l'eau : « l'État, tant au niveau de l'administration centrale que des services déconcentrés, a eu tendance à déconsidérer les offices, alors qu'en termes de compétence et d'action fédératrice sur le territoire, ils sont vraiment l'équivalent des agences ». Il souligne les difficultés des directeurs d'offices pour être associés aux instances de gestion des fonds de l'Union européenne et pour « accéder aux comités de pilotage de niveau national ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 198/231 142 Annexe 18 : Action des services de l'État 1. DEAL Le dossier de l'eau est pris en compte de maniÚre différente dans les organigrammes de chaque DEAL143. La police de l'eau est exercée par 2 à une dizaine d'agents selon les départements, avec l'appui des autres acteurs de la police de l'eau. Les DEAL animent la mission interservices eau et nature (MISEN). qui réunit les services de l'État et ses établissements publics concernés par la politique de l'eau et de la nature, en y associant les offices de l'eau. Comme les audits « eau et biodiversité » conduits conjointement par le CGEDD et le CGAAER le montrent réguliÚrement dans l'Hexagone, la MISEN est, également dans les DROM, plus reconnue pour son rÃŽle trÚs utile de coordination technique et organisationnelle (plans de contrÃŽle, actions conjointes) que pour sa contribution à l'élaboration d'une stratégie. En outre, les DEAL interviennent à des titres divers en appui à l'action des autorités locales en matiÚre de politique de l'eau, par exemple en assurant le secrétariat des comités de bassin. Les DEAL sont encore sollicitées pour intervenir en appui aux maîtrises d'ouvrage locales, dans un rÃŽle qui n'est plus aujourd'hui de l'ingénierie publique, mais du conseil pour le montage et le portage des dossiers Cette sollicitation tient à la fois aux difficultés rencontrées par les maîtrises d'ouvrages locales, qui n'ont que peu été en mesure de structurer leurs services aprÚs le retrait de l'ingénierie publique, et au fait que certains agents actuellement en DREAL avaient acquis leurs compétences dans l'ingénierie d'appui. Elles sont de moins en moins en mesure de remplir ce rÃŽle de conseil et d'expertise, car ces compétences « héritées » s'amenuisent au fil des années et ne sont pas renouvelées. Le DEAL de la Guadeloupe exprime un sentiment unanimement partagé par ses collÚgues : « Nous sommes sollicités en permanence pour nous substituer aux collectivités locales, mais nous n'en avons plus les moyens. Ainsi, en 2015, nous perdons 4 emplois sur 20 dans les pÃŽles eau et biodiversité ». Ces évolutions sont aujourd'hui inéluctables et dans le sens de l'histoire dans les Antilles et à la Réunion. Les cas de la Guyane et de Mayotte, compte-tenu de la croissance démographique, des besoins d'infrastructures et de la faiblesse à court 143 A Mayotte, le secteur de l'eau relÚve du service environnement et prévention des risques, dont trois unités sont concernées : police de l'eau et environnement ; gouvernance et suivi de la ressource, biodiversité (19 ETP). Les deux derniers postes de chef d'unité étaient vacants lors du passage de la mission, phénomÚne qui reflÚte la difficulté pour la DEAL d'attirer et de préserver les compétences. En Martinique, l'eau est traitée dans le cadre du service paysages, eau et biodiversité, qui comporte quatre pÃŽles : eaux et milieux aquatiques, biodiversité/nature, police de l'environnement et littoral (16 ETP). À la Réunion, le service de l'eau et de la biodiversité comporte trois sections : biodiversité, police de l'eau, politique de l'eau (33 ETP). En Guadeloupe, la compétence eau semble plus dispersée. Il existe un service des ressources naturelles qui comporte un pÃŽle biodiversité et un pÃŽle eau en trois unités police de l'eau, politique de l'eau et gestion quantitative (au total 20 ETP). Mais en outre, les questions relatives à l'eau sont traitées dans le service aménagement du territoire (1 ETP « espace littoral ») et 1 ETP au service risques, énergie, déchets. En Guyane, dont les effectifs consacrés à l'eau semblent être les plus modestes, cette compétence se répartit en deux services : fleuves, littoral et police de l'eau (4 ETP) et milieux naturels, biodiversité et paysages, avec 5 ETP en deux unités : biodiversité et eau. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 199/231 terme des moyens techniques des collectivités, doivent cependant être considérés avec une autre approche : la nécessité d'une période de transition à moyen terme y semble indiscutable. 2. DAAF Aux cÃŽtés des DEAL, les DAAF ont une triple implication dans le secteur de l'eau : · la gestion des fonds européens. Cette expertise porte notamment sur la mise en oeuvre des programmes européens, mais le transfert de la compétence aux régions marque la fin, aprÚs des transitions plus ou moins longues de cette activité. Les DEAL, les SGAR et les préfets ne manquent pas d'alerter sur l'impréparation des conseils régionaux pour ces tâches et les conseils régionaux se plaignent de la faiblesse des transferts de personnels envisagés. · l'ingénierie publique en hydraulique agricole en appui aux collectivités : cette activité est en trÚs forte diminution. · l'ingénierie publique, mais aussi l'appui à la gestion des services d'eau potable et d'assainissement (cahiers de charges de délégations de service, négociations des DSP, comptabilité). Cette activité reste trÚs demandée par les collectivités, mais est en voie de disparition. Cette activité reste cruciale tant à Mayotte qu'en Guyane. Ainsi, à Saint-Laurent-du-Maroni, dans le Nord de la Guyane, elle mobilise plusieurs agents de la DAAF. 3. ARS Les agences régionales de santé (ARS) sont, comme dans l'Hexagone, chargées du contrÃŽle de la qualité de l'eau distribuée, de la protection des captages et de la surveillance des eaux de baignade. Les enjeux de santé publique liés à ces activités sont beaucoup plus prégnants que dans l'Hexagone : la nécessité d'interrompre la distribution d'une eau non potable est fréquente (au moment de la rédaction de ce paragraphe, c'était le cas sur une partie de l'île de la Réunion, c'est fréquent à Mayotte. L'appréciation est cependant trÚs différente selon les régions sans que l'on puisse Îritablement le relier avec des indicateurs explicites : la forte mobilisation à la Réunion, à Mayotte et en Guyane ne se retrouve pas sur les mêmes sujets dans les Antilles, où les ARS considÚrent la situation comme satisfaisante, ce qui n'a manqué de surprendre la mission, sans que pour autant elle ait eu les moyens d'approfondir cette question. Les effectifs consacrés à la mission eau des ARS sont limités, entre deux et six ETP selon les régions, se situant vraisemblablement néanmoins dans la fourchette haute des ratios pour la France entiÚre. 4. Préfet Même si la compétence en matiÚre de service public de l'eau est décentralisée, le préfet et ses services sont amenés à intervenir dans ce domaine, politiquement et médiatiquement sensible, en cas de difficultés touchant à la vie des populations. Ainsi, Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 200/231 en Guadeloupe, face à l'aggravation des problÚmes d'approvisionnement des populations en eau potable, notamment en raison de l'état dégradé des réseaux, le préfet a initié et coordonné la conception d'un plan d'urgence, annoncé en septembre 2014. En Martinique, il est au coeur de la réflexion autour de la réorganisation de la gouvernance. Le préfet préside, selon une circulaire interministérielle du 26 novembre 2004, la MISEN. Il y est rarement présent personnellement, mais il préside souvent en personne les comités sécheresse en situation de crise d'approvisionnement. qui réunit les services de l'État concernées par la politique de l'eau et les offices de l'eau. En principe, cette instance se réunit au moins tous les trois mois pour examiner les principaux enjeux autour de la politique de l'eau. Ainsi, à Mayotte, un comité de suivi de la ressource en eau se réunit à un rythme mensuel depuis 2010, présidé par le représentant de l'État. Ses préconisations sont largement suivies comme le souligne le président du syndicat unique de l'eau. 5. Procureurs et parquets Les infractions environnementales ne sont pas celles qui mobilisent en premier rand les procureurs et les parquets, dans des régions où l'activité judiciaire est particuliÚrement intense. Néanmoins ils apprécient la qualité des procédures préparées notamment par les agents de l'ONEMA, souvent citées comme d'une excellente forme juridique et bien étayées, et les accompagnent autant que possible. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 201/231 Annexe 19 : Domanialité, police, gestion et entretien des cours d'eau 1. Statut juridique des cours d'eau A. Analyses concernant la délimitation du DPF et du DPE Il ressort d'une étude juridique de 2006, réalisée sous l'égide de la DIREN de la Réunion, que dans ce DROM, suite à l'évolution des textes, les cas suivants peuvent théoriquement se présenter : · cours d'eau ou ravine pérenne appartenant à l'État (domaine public), imprescriptible et inaliénable (la loi 73-550 du 28 juin 1973 propre aux Outremer144 les définit ainsi : « eaux courantes ou stagnantes, même accumulées artificiellement, à l'exception des eaux pluviales, tous les cours d'eau, navigables, flottables ou non, naturels ou artificiels, les sources, les eaux souterraines) » ; · cours d'eau ou ravine pérenne appartenant à des tiers : ravine « intermédiaire », validée entre 1948 et 1953 (un décret de 1948 confirmant la domanialité des cours d'eau a laissé en effet un délai de 5 ans pour faire valider les droits acquis sous l'ancien régime) ; · ravine non pérenne (ou « sÚche ») appartenant à l'État (domaine priÎ), aliénable et prescriptible · ravine non pérenne appartenant à des tiers : ravine intermédiaire validée ou prescrite. La propriété s'étend sur la seule largeur correspondant aux plus hautes eaux avant débordement, abstraction faite des perturbations météorologiques exceptionnelles. La difficulté est de savoir, pour chaque ravine, si celle-ci constitue un cours d'eau, auquel cas elle fait partie du domaine public, ou bien ne forme qu'un chenal d'évacuation des eaux pluviales. Cette définition, en l'absence de définition juridique, a donné lieu à une importante jurisprudence qu'est venue stabiliser une circulaire 145, applicable outre-mer. ConcrÚtement trois critÚres sont retenus : l'origine des eaux, qui doivent provenir d'une source ou d'une résurgence ; la permanence des eaux sous tendue par la notion de débit suffisant et régulier ; le classement réglementaire enfin, qui cependant ne saurait se substituer aux critÚres précédents. Ces critÚres de continuité et de permanence de l'écoulement des eaux ne sont pas absolus. La plupart des ravines des îles des DROM ont des lits permanents, marqués par un encaissement plus ou moins important, mais où les écoulements sont intermittents. Certaines ravines présentent un écoulement permanent mais non visible 144 Sauf Mayotte où les eaux souterraines et les cours d'eau font partie du domaine public de la collectivité départementale (Code Général des Propriétés des Personnes Publiques, article L5331-8) Circulaire du ministÚre de l'écologie et du développement durable DE / SDAGF / BDE n°3 du 2 mars 2005 relative à la définition de la notion de cours d'eau. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 202/231 145 en période d'étiage du fait de la présence d'une épaisse couche de blocs rocheux et de galets dans leur lit. Les DROM ont procédé par voie d'arrêté préfectoral à une identification du DPF en s'appuyant essentiellement sur le linéaire figurant en trait plein sur la carte IGN au 1/25 000. Les éléments dont a pu disposer la mission sur les linéaires concernés figurent au tableau 47. Réunion Linéaire DPF (km) 1 800 km (28 000 km priÎ) Mayotte Guadeloupe Martinique Guyane 120 000 km St Martin Tableau 47: Domaine public fluvial dans les DROM. B. Conséquences dans le domaine public L'appartenance d'une ravine au domaine public fluvial (DPF) entraîne l'existence d'une servitude de marchepied de 3,25 m destinée au passage des services administratifs afin qu'ils puissent intervenir en vue du maintien du libre écoulement de l'eau. Lorsqu'il s'agit de cours d'eau domaniaux non navigables, l'État n'est tenu de ne conduire qu'un entretien trÚs limité, en ne poursuivant qu'un seul objectif, le maintien du libre écoulement des eaux, par l'enlÚvement d'embâcles naturels pouvant occasionner des débordements en amont146. En particulier : · l'obligation d'entretien des cours d'eau domaniaux ne s'étend pas aux travaux dont l'objet ou la conséquence serait d'accroître la capacité d'écoulement du lit ou de s'opposer à des mouvements naturels (horizontaux ou verticaux) de celuici (il n'appartient pas au propriétaire du lit de réaliser des travaux de « fixation » du lit, les conséquences des mouvements naturels étant régies par le code civil et le code du DPF) ; · l'État n'est pas non plus tenu d'assurer la protection des propriétés riveraines : quel que soit le statut du cours d'eau considéré, la défense des propriétés riveraines contre les inondations incombe exclusivement aux propriétaires concernés ; même lorsque l'État a participé à la construction d'un ouvrage qui constitue une dépendance du domaine public fluvial (cas d'un endiguement par exemple), il n'est pas tenu d'en assurer l'entretien ni de se substituer au maître d'ouvrage en cas de défaillance de ce dernier, même si l'ouvrage participe à la défense contre les inondations. C. Conséquences dans le domaine priÎ Les ravines « non cours d'eau » sont des propriétés sans enjeu hydraulique stricto sensu. DÚs lors, l'État propriétaire, comme tout autre propriétaire priÎ, est simplement tenu de respecter l'article 640 du code civil qui prévoit le libre écoulement des eaux d'une parcelle dominante sur une parcelle dominée. Ceci n'est plus vrai si l'État a réalisé, ou laissé faire en connaissance de cause, des aménagements ayant pour conséquence manifeste d'accroître le risque inondation. Il convient donc pour l'État, en 146 Telle que prévue dans le code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 203/231 tant que propriétaire priÎ, de ne pas rester inactif lorsqu'il a connaissance d'aménagements dans ces ravines, sauf à clairement identifier l'absence d'impact pour les fonds situés à l'aval. Sur ces rÚgles la DEAL Réunion a rédigé en 2008 une note trÚs claire. Pour autant cette préoccupation n'est pas généralisée à l'ensemble des DROM puisque l'État en Martinique n'a pas identifié de ravines faisant partie de son domaine priÎ : lors des opérations fonciÚres, des régulations cadastrales et plus largement à chaque fois que cette question se pose, la ravine est répartie entre les propriétaires riverains. 2. Exercice de la police sur les cours d'eau et ravines On distingue : · la police de la conservation du domaine 147: l'État fait respecter l'intégrité de son domaine, soit avec un droit spécifique pour le DPF, soit avec le droit pénal commun pour son domaine priÎ148; · la police générale du maire du respect de l'ordre public (prévenir et faire cesser les conséquences d'inondations, de ruptures de digues...) 149; en cas de risque imminent, il est toujours possible au maire d'intervenir sur les ravines sÚches, pour prévenir le risque inondation par exemple. · la police de l'eau selon l'application d'une nomenclature distinguant les différentes natures d'installations, ouvrages ou travaux150; · la police de l'urbanisme et des risques du ressort du maire ou du préfet en application des plans de prévention des risques ou des plans locaux d'urbanisme ; · le code civil qui impose au propriétaire priÎ de se comporter en « bon pÚre de famille ». 3. Conséquences pour la gestion La question se pose de savoir si cette démarche normative, donnant une définition juridique à chaque ravine, et rappelant le rÃŽle de chaque autorité administrative, est de nature à régler concrÚtement les problÚmes. Les responsables publics territoriaux la considÚrent comme coupée des réalités, et reflétant une volonté de l'État de se désengager de responsabilités qu'il doit actuellement assumer. Les états des lieux préalables à la révision des SDAGE sont eux-mêmes restés muets sur ces questions, pourtant essentielles pour désigner les maîtrises d'ouvrage et les porteurs de projet. Les programmes des projets de SDAGE identifient bien des mesures en faveur des 147 148 149 150 Code du domaine public fluvial. Art. 640 du code civil L.2212-1 du code général des collectivités territoriales L. 214-1 à L. 214-3 du code de l'environnement Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 204/231 cours d'eau, mais avec des maîtrises d'ouvrage génériques (« communes »...), et sans planning ni plan de financement. Des impératifs se sont parfois imposés comme à la Réunion la lutte anti vectorielle (LAV) pour lutter contre les moustiques et la propagation du chikungunya avec des « plans ravines ». La principale difficulté portant sur la pérennité des moyens, une fois la crise passée. Un guide intéressant à l'attention des porteurs de projets y a aussi été mis au point, mais il s'agit plus de sécuriser les initiatives (précautions à prendre, démarches administratives à réaliser), que d'engager une démarche proactive. L'État est donc engagé dans une gestion qui impliquent insuffisamment les autorités territoriales et sans qu'il puisse assumer pleinement les responsabilités qui sont juridiquement les siennes, faute de moyens. La vraie question est donc de revenir à une situation à la fois gérable et compréhensible pour tous les interlocuteurs. Le code général de la propriété des personnes publiques a ouvert la possibilité de transférer la propriété d'une partie du DPF aux collectivités territoriales et à leurs groupements (loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales), avec un dispositif d'accompagnement. En dépit de certaines concrétisations dans l'Hexagone, cette politique a eu pour l'instant peu d'écho. La direction de l'eau et de la biodiversité avait envisagé sa relance par voie de circulaire, ainsi que de confier une mission au CGEDD pour que soient analysés les points de blocage avec les collectivités locales. Les conditions du déclassement de certains cours d'eau entraînant leur transfert de fait aux propriétaires riverains devaient aussi être examinées. Ces projets ne se sont pas concrétisés mais restent d'actualité. La mission propose de les relancer en y intégrant les spécificités des Outre-mer, et la problématique du domaine priÎ de l'État, dans le cadre de la loi MAPTAM qui organise le transfert de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations aux EPCI à fiscalité propre et qui bâtit un nouveau cadre dans lequel devra s'inscrire cette gestion. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 205/231 Annexe 20 : Enjeux littoraux A. Zone des cinquante pas géométriques Le code général de la propriété des personnes publiques dispose que la réserve domaniale dite des cinquante pas géométriques est constituée par une bande de terrain délimitée dans tous les départements d'Outre-mer. En l'absence de délimitation explicite, elle présente une largeur de 81,20 mÚtres comptée à partir de la limite du rivage de la mer tel qu'il a été délimité en application de la législation et de la réglementation en vigueur à la date de cette délimitation. L'existence de cette zone permet concrÚtement de compenser la limitation du DPM qui dans les DROM, n'est matérialisée que par une bande de terrain trÚs étroite en bord de mer, en raison de la faible amplitude des marées. Face à la pression fonciÚre liée au développement de l'offre touristique, la « loi Littoral » du 3 janvier 1986 a intégré la zone des cinquante pas géométriques (ZPG) au Domaine Public Maritime (inaliénable et imprescriptible) permettant ainsi la sauvegarde de la bande littorale et son affectation à un usage public. Toutefois, le décret d'application du 13 octobre 1989 relatif à la ZPG a permis à l'État de céder aux particuliers certains terrains occupés avant 1986, à condition qu'ils soient situés dans des terres déjà urbanisées et équipées. En effet, subsistaient encore sur ces terrains de nombreuses familles sans titre et dont l'occupation était pourtant légitime. En Martinique et en Guadeloupe, où des problÚmes liés à l'occupation sans titre de la ZPG se posent, la loi du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la ZPG a mis en place de nouveaux mécanismes de cession des terrains de cette zone relevant du DPM. Deux agences ont été créées pour conduire cette évolution. Dans le même temps, le législateur a prévu de confier au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres l'administration des zones naturelles de la bande des cinquante pas géométriques (lois du 30 juillet 1996 et du 27 février 2002). Un rapport du CGEDD-IGA151 a proposé de mettre fin à cette frontiÚre artificielle, dans une logique d'alignement sur le droit commun et de décentralisation, en transférant les parties urbanisées aux collectivités locales (EPCI, Région ou Collectivité unique), et en maintenant les espaces naturels dans le domaine de l'État. Ainsi la cohérence entre la protection, l'aménagement et les rÚgles d'urbanisme pourra s'opérer. Les zones à risque devront être exclues des transferts de propriétés prévus, en l'absence de mesures de prévention possible. B. Mangroves et lagons Le PDM de Guadeloupe, par exemple, prévoit une vingtaine de mesures en faveur des cours d'eau, des zones humides dont les mangroves, et des eaux marines. Elles 151 Sabine BAIETTO-BEYSSON et Philippe BONNAL (CGEDD), Jean COLIN et Noémie ANGEL (IGA) : « Problématiques fonciÚres et rÃŽle des différents opérateurs aux Antilles », Rapport CGEDD n°9046-01 et IGA n°13-073/13-055/03, Nov 2013. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 206/231 portent sur l'amélioration des connaissances sur le fonctionnement physique et biologique, sur la mise en oeuvre de programmes de gestion, et sur la protection des écosystÚmes. Un coût de 6,46 M a pour le moment été calculé, mais le SDAGE précise « que ces totaux ne représentent qu'une petite partie du total, car certains coûts ne sont pas encore chiffrés ». Seules des maîtrises d'ouvrage génériques ont été identifiées (« communes »...). Il n'y a pas de planning ni de plan de financement. Il manque en fait l'équivalent d'un programme d'actions opérationnels territorialisé. À la Réunion (où il n'y a pas de mangrove), le lagon et les masses d'eau de transition, sont gérés dans un cadre territorial trop limité (réserve naturelle, propriété du conservatoire du littoral) qui n'inclut pas le bassin-versant, origine des principales pressions. Les SAGE pourraient être un outil adapté pour mieux gérer cet interface terre-littoral, notamment s'il est possible de mieux s'appuyer sur les EPCI en lien avec la loi GEMAPI.152 152 Voir Étienne Lefebvre, Marc Sandrin, CGEDD et Xavier Nicolas, IGAM « Évaluation du balisage et de la gouvernance de la Réserve naturelle marine de la Réunion », rapport CGEDD n° 009853-01 et IGAM n° 2014-149, février 2015 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 207/231 Annexe 21 : Connaissances sur les milieux aquatiques A. ProgrÚs des connaissances A la Martinique et à la Réunion les études d'approfondissement des connaissances portent sur le fonctionnement des milieux aquatiques tropicaux insulaires et leur gestion, y compris marins et littoraux, en intégrant l'impact du changement climatique (conditions de reproduction des espÚces, capacités des espÚces à franchir les obstacles dans les cours d'eau, espÚces envahissantes, etc.). Pour la Guyane ou la Guadeloupe le besoin d'acquisition de connaissances porte sur des thÚmes plus immédiats encore : ressource, faisabilité de structures intercommunales, filiÚres de valorisation des déchets issus de l'assainissement, partage de la connaissance (formation), impact des décharges sur les eaux souterraines, bilan des études sur la pollution au mercure. A Mayotte gouvernance et connaissance sont systématiquement associées. Sans viser le cadre unique, la mission recommande d'homogénéiser entre les DROM dans les SDAGE la définition des mesures relatives à l'acquisition de connaissance, via OSMOSE153. B. Évolution des réseaux de surveillance Au niveau national, le cadrage du programme de surveillance DCE est défini par l'arrêté du 29 juillet 2011 modifiant l'arrêté du 25 janvier 2010 établissant le programme de surveillance de l'état des eaux en application de l'article R. 212-22 du code de l'environnement qui précise les paramÚtres à suivre et les fréquences minimales. Plusieurs réseaux de contrÃŽles le composent. Certains bassins, comme la Réunion et la Martinique, disposent également d'un arrêté préfectoral relatif au programme de surveillance mis en oeuvre sur leur bassin susceptible de préciser localement les dispositions nationales. L'état d'avancement et le coût de la mise en oeuvre de la surveillance DCE sont trÚs différents d'un DROM à l'autre comme l'illustre le tableau 48 pour les cours d'eau, ainsi que les demandes de subventions des bassins à l'Onema et les taux de subventions s'y référant. Guadeloupe Nombre de masses d'eau Nombre de masses d'eau suivies 47 20 Martinique 20 19 Guyane 840 43 Réunion 24 14 Mayotte 26 9 Tableau 48: Nombre de masses d'eau cours d'eau suivies. Source : ONEMA, juin 2014. 153 Osmose est une application du systÚme d'information sur l'eau consacrée au suivi de la mise en oeuvre des programmes de mesures sur l'eau, qui recense au niveau national l'ensemble des actions programmées pour l'atteinte du bon état des eaux. Son objectif est de faciliter leur suivi : toutes les données seront à terme renseignées, localisées et datées. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 208/231 Les sommes allouées par l'ONEMA à la surveillance sont rappelées au tableau 49. Ce budget fluctue naturellement d'une année à l'autre compte tenu des échéances variables selon les protocoles et programmes. Année 2013 2014 2015 Montant total de l'action (euros) 3 409 338 4 670 450 3 664 557 Subvention Onema AE (euros) 2 232 310 3 502 720 2 748 943 Tableau 49: Dépenses liées à la surveillance des masses d'eau dans les DROM. Source : ONEMA. Dans le cadre de son rÃŽle de coordination du systÚme d'information sur l'eau au plan national, l'ONEMA travaille avec les DROM à la mise en place de ce programme, calé sur les cycles successifs des SDAGE. En juillet 2014 il en a fait une synthÚse lors d'un séminaire qu'il organise réguliÚrement avec les DROM, et envisage d'en tirer dans le courant de l'année 2015 des rÚgles de priorité de financement pour 2016. Les données de la surveillance étant un préalable à la fixation des actions les plus pertinentes, dans le programme de l'ONEMA le financement de leur obtention figurera par principe avec la priorité la plus éleÎe, à la condition cependant qu'elles correspondent strictement aux prescriptions de l'arrêté national. Dans le cas contraire (par exemple fréquence de mesures plus éleÎe décidée localement, mesure d'autres paramÚtres), elles relÚveront d'un ordre de priorité inférieur ou d'un financement à 100 % par l'Office de l'eau. Le conseil d'administration de l'ONEMA reste cependant ouvert à l'examen de situations particuliÚres. Pour la surveillance des eaux littorales la dérogation d'un taux de subvention à 90 % serait ramené à 80 %154. La mission ne peut qu'approuver ces dispositions qui tendent à optimiser les moyens financiers de l'ONEMA. 154 Sauf peut-être pour Mayotte qui n'a pas d'ODE (c'est le parc naturel marin qui y met en oeuvre le réseau de surveillance DCE), et la Guyane dont le territoire est immense. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 209/231 Annexe 22 : Pressions sur les milieux aquatiques et activités humaines Les pressions de toutes natures font l'objet d'une analyse détaillée par masse d'eau dans les SDAGE. Ces informations trÚs complÚtes pourraient être utilement synthétisées de façon illustrée comme cela a été fait pour le bassin martiniquais (Tableau 50). Tableau 50: Exemple de présentation synthétique de l'importance des pressions. Source : SDAGE Martinique. A. Agriculture Les principales pressions agricoles sur les ressources en eaux concernent surtout les pollutions diffuses, objet pour la fraction des épandages de produits phytopharmaceutiques, du plan « écophyto 2018 » comme dans l'Hexagone. Les masses d'eau souterraines sont en effet dans leur grande majorité en bon état quantitatif. Des intrusions d'eau salée sont cependant diagnostiquées le long du littoral réunionnais, plutÃŽt imputables aux prélÚvements AEP (pour 5 masses sur 22), et pour une masse de Guadeloupe, tandis qu'un problÚme d'état déficitaire se pose pour une petite nappe de Mayotte. S'agissant des pollutions diffuses, la chlordécone longtemps utilisé sur la banane en Guadeloupe et Martinique est traitée en cas particulier. En effet sa rémanence est telle (on pense même que le pic de concentration dans les eaux souterraines n'est pas encore atteint malgré son interdiction depuis 1993) qu'elle a nécessité pour certaines masses d'eau l'attribution d'un objectif « moins strict », pour cette substance spécifiquement. Dans ce cas le SDAGE fixe des objectifs d'échéance normale à respecter pour tous les autres paramÚtres (autres substances, biologie). Deux plans Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 210/231 d'actions se sont succédé depuis 2008, doté le premier de 33 M, le second de 37M, avec pour objectif : · d'approfondir l'état des connaissances des milieux, et rechercher et expérimenter des techniques de remédiation de la pollution ; · de consolider le dispositif de surveillance de l'état de santé des populations, et approfondir la connaissance des effets sur la santé ; · de poursuivre la réduction de l'exposition des populations, en assurant la qualité de la production alimentaire locale et soutenant les professionnels impactés ; · de gérer les milieux contaminés et assurer une bonne information de la population. Une caractéristique importante de ce second plan est qu'il comporte, comme prévu dans la loi de modernisation agricole 155, un important volet touchant la pêche et les milieux aquatiques, afin de faire face à la contamination, notamment du milieu marin, mise en évidence dans le cadre du premier plan. La Cour des comptes dans un rapport de 2014 156 relÚve que des risques demeurent, du reste non limités au chlordécone, et que si la canne et la banane sont désormais « sous contrÃŽle », le maraîchage ferait « parfois un usage excessif de produits autorisés ». Les sols se décontaminant par lessivage, les concentrations en mer augmentent. De nouvelles restrictions de pêche ont été prises en 2013, compensées par des indemnisations versées aux pêcheurs martiniquais et guadeloupéens. Un troisiÚme plan chlordécone pour les années 2014-2020 a été lancé par le Premier ministre lors de son déplacement aux Antilles en juin 2013. Les niveaux de pollution par les nitrates ne sont globalement pas alarmants, mais les concentrations augmentent dans un certain nombre de captages, au point que quelques-uns ont dû être fermés. En plus des épandages azotés agricoles, des rejets domestiques peuvent également être incriminés. Si la délimitation de zones vulnérables n'a nulle part été jugée opportune 157, la mission recommande sur ce point la plus grande vigilance, l'approfondissement de l'analyse des origines de ces pollutions, et l'intensification des mesures préventives. En effet, si les tendances actuelles se prolongent, le cap des 50 mg/l pourrait être dépassé sur certains bassins d'alimentation. B. Industrie Avec d'importantes nuances entre les DROM, l'activité industrielle est dans l'ensemble relativement modeste. Cela n'empêche pas certains secteurs d'activité d'avoir un impact important sur l'environnement et la ressource en eau. 155 156 157 Art. 84 de la Loi no 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche. Cour des comptes : « La santé dans les outre-mer, une responsabilité de la République » ­ juin 2014. Dans le cadre du SDAGE, une « pré-délimitation de zones vulnérables » avait tout de même été réalisée en Martinique. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 211/231 Avec des forêts dévastées, des riviÚres détruites, des populations menacées et contaminées, l'orpaillage illégal est le principal fléau social, sanitaire et environnemental menaçant la Guyane. Si la production légale d'or est trÚs encadrée (interdiction d'utiliser le mercure, gestion de l'eau en circuit fermé...) elle ne porte que sur 1 à 2 tonnes par an, alors que la production illégale, estimée à une douzaine de tonnes, recours massivement au mercure à raison de 1,3 kg par kilogramme d'or produit, et détruit chaque année entre 50 et 200 km de riviÚre et entre 500 et 1000 ha de forêt. L'ARS de Guyane mÚne des actions de prévention des risques liés à la consommation de poissons ; son plan régional santé environnement (PRSE) 2009-2012 a permis de ramener en deçà des plafonds recommandés par l'OMS, chez les femmes amérindiennes enceintes, une imprégnation biologique mercurielle qui était trÚs éleÎe. La Cour des comptes relÚve (rapport op cit.) que « le ministÚre des outre-mer ne dispose pas d'un tableau de suivi du PRSE qui, compte tenu de l'impact économique du sujet, pourrait l'éclairer utilement ». On peut y ajouter l'importance au moins égale d'un tableau de bord pour les impacts sanitaires et environnementaux. La mission relÚve la modicité des montants consacrés dans le projet de programme de mesures du SDAGE guyanais 2016-2021 (moins de 300 000 ) à cette thématique (bilan d'études, cartographie, caractérisation des impacts environnementaux, sensibilisation des populations, négociation transfrontaliÚre, indicateurs issus de la télédétection), étant entendu que la lutte contre cette activité illégale n'est pas de son ressort. L'industrie agroalimentaire, développée autour de la filiÚre canniÚre (sucreries, distilleries), des cultures fruitiÚres et maraîchÚres, de la transformation de produits locaux ou importés, est à l'origine de pressions spécifiques sur le milieu. Les effluents organiques sont traités soit par l'industriel soit par la station d'épuration communale aux termes d'une convention de raccordement. Dans ce dernier cas la part industrielle peut représenter une proportion importante de la pollution à traiter. Le rejet peut alors ne pas satisfaire aux normes de la directive européenne sur les eaux résiduaires urbaines ou être à l'origine d'un déclassement de la masse d'eau dans laquelle il s'effectue et qui peuvent être des milieux naturels fragiles et parfois protégés pour leur biodiversité (zones humides ou lagon en réserve naturelle, mangroves). La mission recommande aux services de l'État comme aux gestionnaires des services publics d'être plus exigeant sur le respect des conventions de raccordement et de veiller à ce que les industriels, s'ils sont raccordés, assurent des prétraitements plus efficaces. Les industriels pourraient aussi davantage participer aux ressources des Offices de l'eau. Les redevances qu'ils acquittent sont à un niveau trÚs faible, sans rapport avec l'impact de leurs activités. A la Réunion la filiÚre canniÚre s'oppose au retour des boues de station d'épuration sur les sols agricoles, estimant qu'elles ne sont pas aux normes, et aussi pour des raisons d'image. Pourtant des études approfondies, du CIRAD en particulier, indiquent qu'une part importante des éléments traces métalliques présents dans le sol est d'origine naturelle, non bio-disponible. DÚs lors l'épandage devient possible. La mission recommande de faire aboutir une négociation de fond avec la filiÚre, par ailleurs soutenue par les pouvoirs publics, faute de quoi des investissements trÚs coûteux d'incinérateurs ou de dispositifs de compostage seront nécessaires pour traiter les volumes croissants de boues à venir. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 212/231 A la Martinique une filiÚre de compostage est en place faute d'une capacité suffisante des sols agricoles à recevoir ces boues ; à la Guadeloupe, c'est un dispositif analogue qui devrait voir le jour, pour la même raison. Les aménagements hydroélectriques peuvent avoir un fort impact sur le milieu. Un développement de cette énergie renouvelable est prévu dans tous les DROM. En Guyane le lac de Petit-Saut qui fournit 60 % de la consommation électrique du littoral a été classé en masse d'eau fortement modifié dans le SDAGE ; les exigences imposées par la DCE y sont donc moindres, l'objectif de « bon potentiel » se substituant à celui de « bon état » qui concerne les autres masses d'eau. Le SAR prévoit l'autonomie en production électrique à l'horizon 2030 ; d'autres aménagements hydroélectriques seront donc nécessaires, le SDAGE 2016-2021 l'ayant prévu dans sa disposition 3.3 « Intégrer la prise en compte des milieux aquatiques et des autres usages de l'eau dans les projets d'aménagement hydroélectrique ». Son programme de mesures a prévu sur les masses d'eau concernées l'acquisition de connaissances concernant le comportement des espÚces aquatiques migratrices, la continuité écologique, l'adaptation des passes à poissons et des débits réserÎs au milieu tropical, la rédaction d'un guide de prise en compte des enjeux environnementaux dans les projets, etc. En Guadeloupe on note la vigilance et les restrictions que met à ce développement le Parc national sur son territoire, reprises dans le projet de SDAGE. Le reste de la rédaction à suivre -- Réunion : remettre en cause l'exonération de redevance d'EDF (articulation avec la CSPE, favorable aux DROM). -- Mayotte : La desserte en électricité de Mayotte se fait principalement à partir d'une usine thermique. Les barrages associés à l'hydroélectricité ne constituent pas un enjeu stratégique en matiÚre de bon état des eaux Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 213/231 Annexe 23 : Cadre sectoriel d'intervention de l'AFD dans les outre-mer La présente annexe reprend des extraits du cadre sectoriel d'intervention de l'Agence française pour le développement. A. Les enjeux : dépollution et biodiversité Les huit territoires ultramarins, hors Saint-Pierre-et-Miquelon où l'AFD n'intervient pas dans le secteur eau et assainissement, sont singuliers par leur géographie et leur histoire. Le lien privilégié avec la métropole entraîne un décalage économique avec leur environnement régional. Les populations, constituées en vagues migratoires successives, sont hétérogÚnes. La configuration insulaire limite le nombre d'acteurs dans le secteur, ce qui se traduit par une faible concurrence. D'un point de vue environnemental, ces territoires sont trÚs fragiles, en raison d'une grande biodiversité et d'une exposition particuliÚre aux éÎnements climatiques exceptionnels. La compétence de l'eau et de l'assainissement y relÚve des communes qui sont libres de se regrouper en intercommunalité pour exercer cette responsabilité. Dans le secteur de l'assainissement, les territoires d'Outre-mer avec statut de département sont concernés par les mises en cause pour non-conformités à la directive-cadre européenne sur les Eaux résiduaires urbaines (ERU). Deux enjeux sectoriels découlent de ces caractéristiques : · préserver les ressources en eau et contribuer à l'adaptation au changement climatique en développant l'ensemble du sous-secteur de l'assainissement. Le rattrapage du retard en infrastructures, en particulier en stations d'épuration, permettra de répondre au défi environnemental et de respect de la réglementation ; · améliorer le niveau du service de l'eau : le renforcement des performances du secteur contribuera à la cohésion sociale. Ces efforts cibleront les enjeux de la qualité irréguliÚre du service (qualité de l'eau et disponibilité), de la couverture réduite des quartiers informels, des pertes importantes en distribution et de la faible capacité d'autofinancement. B. Les bailleurs : la France et la Commission européenne Les financements du secteur de l'eau et de l'assainissement ont surtout pris, jusqu'ici, la forme d'interventions de l'État français, de la Caisse des dépÃŽts et consignation ainsi que de la CE. Le bilan : une forte disparité L'AFD finance les programmes d'investissement des collectivités territoriales. Le paramÚtre le plus discriminant pour analyser ces territoires est la maturité des politiques sectorielles. On peut à ce titre distinguer trois grands ensembles : · les territoires ayant le statut de Collectivités d'outre-mer (COM), situés dans la zone Pacifique : Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna. Le Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 214/231 contexte institutionnel et réglementaire y est en décalage par rapport à celui de la métropole, et les politiques sectorielles y sont en pratique moins mûres ; · l'île de Mayotte, la Guadeloupe et la Guyane, Départements d'outre-mer (DOM) dans lesquels les réglementations métropolitaine et européenne sont applicables, mais où leur mise en oeuvre effective nécessite encore des efforts d'accompagnement importants ; · les autres DOM, où les politiques sectorielles sont claires et mises en oeuvre de façon effective : Martinique et Réunion. Dans le premier ensemble de territoires, l'AFD contribue à la planification et à l'organisation du secteur à travers le financement de schémas directeurs, des appuis institutionnels visant la clarification du rÃŽle et des responsabilités des acteurs, voire l'émergence de nouveaux acteurs. Dans les deux autres groupes, l'AFD finance les programmes d'investissement définis par les collectivités, sous forme d'appui budgétaire. L'appui à la planification et à la gestion des infrastructures se situe à la marge, les projets étant généralement validés par les services de l'État compétents. La stratégie « Outre-mer » : 50 millions d'euros ciblés sur l'assainissement et l'amélioration des performances L'AFD prévoit d'engager 50 millions d'euros par an en moyenne sur la période 20142018. La priorité d'intervention de l'AFD en Outre-mer portera sur l'assainissement en vue d'assurer la préservation de l'environnement marin et de la biodiversité et de répondre dans les DOM aux exigences de la directive-cadre européenne. Dans les COM, l'accÚs à l'eau pour tous ciblant les quartiers défavorisés et les sites isolés sera un enjeu pour améliorer la cohésion sociale des territoires. Les projets seront mis en oeuvre par les collectivités. Tous les projets seront envisagés sous l'angle de la durabilité des infrastructures, qui suppose la pérennité financiÚre des acteurs et une disponibilité suffisante de compétences. Lorsque celles-ci ne sont pas aÎrées, des actions de renforcement des capacités et d'appui institutionnel seront mises en oeuvre sur des fonds en subvention. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 215/231 Annexe 24 : Scénarios d'évolution institutionnelle étudiés 1. Valoriser l'unicité propres aux DROM de territoire département-région-bassin La Guyane, avec ses deux fleuves principaux constituant des bassins de vie partagés avec des pays voisins, est un territoire où la gestion par bassin est délicate. Inversement les DROM îliens ont a priori des atouts extraordinaires en matiÚre de gouvernance de l'eau que les bassins de l'Hexagone et bien des bassins dans le monde pourraient leur envier : l'unicité de l'échelle de la région, échelle de la planification stratégique, et du bassin hydrographique. Unicité de temps, de lieu et d'action : qu'est-ce que l'esprit français pourrait rêver de mieux ? Malheureusement, cet atout de la simplicité géographique ne se traduit pas encore par une adaptation des organisations : le processus de collectivité unique n'a fait l'objet de décisions favorables que dans deux régions et le processus y est évidemment délicat. Les instances de bassins (comité de bassin et office de l'eau) sont peu coordonnées avec les processus de planification stratégique régionaux et les SDAGE, quelque qu'en soit la qualité remarquable de rédaction et de présentation, n'en sont pas moins en décalage avec les pratiques et peu perçus comme des outils d'arbitrage engageant les parties prenantes. L'objectif de faire mieux converger cette activité avec la mise en oeuvre opérationnelle, objet principal de la présente mission, est donc un réel enjeu. 2. Cadre juridique : article 73 de la Constitution La réflexion sur la gouvernance de l'eau dans les départements d'Outre-Mer doit se fonder sur l'article 73 de la Constitution selon lequel « dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et rÚglements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particuliÚres de ces collectivités. »158 La jurisprudence a précisé la portée de cette rÚgle sur deux points : l'exigence de caractéristiques et contraintes particuliÚres et l'ampleur des adaptations possibles159. 158 Cette rédaction de l'article 73 de la Constitution, issue de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 élargit les cas dans lesquels sont possibles des adaptations, qui étaient auparavant limitées aux mesures « nécessitées (...) par la situation particuliÚre » de ces collectivités. Le Conseil constitutionnel exerce un contrÃŽle sur l'existence de caractéristiques et contraintes particuliÚres justifiant des adaptations et, en leur absence, déclare inconstitutionnelles les dispositions prises (CC du 12 août 2004). Le juge administratif se livre à un contrÃŽle identique pour les dispositions de nature réglementaire. Le Conseil constitutionnel Îrifie que l'ampleur des mesures d'adaptation n'excÚde pas ce qu'autorise l'article 73 de la Constitution. Il estime que les mesures d'adaptation, lorsqu'elles sont justifiées, « ne sauraient avoir pour effet de conférer aux départements d'outre-mer une organisation particuliÚre, prévue par l'article74 de la Constitution pour les seuls territoires d'outremer » (CC n° du 2 décembre 1982 et, avec des nuances et des précisions complémentaires, décision du 25 juillet 1984). Il apprécie dÚs lors si les mesures proposées n'excédaient pas les mesures d'adaptation tenant aux caractéristiques et contraintes de ces collectivités. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 216/231 159 3. Création de l'agence française de la biodiversité et de ses « délégations ultra-marines » La création de l'agence française de la biodiversité (AFB) est envisagée par le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Elle interviendrait par regroupement de l'ONEMA, de l'agence des aires maritimes protégées, de l'établissement public des parcs nationaux et du groupement d'intérêt public ATEN. Elle est en cours d'élaboration pendant les travaux de la présente mission. Le communiqué de presse de Madame la ministre en charge de l'écologie du 29 octobre 2014 prévoit explicitement la mise en place d'une représentation Outre-mer de l'AFB : « Comme l'ont souhaité les élus de l'Outre-mer et comme je l'ai bien volontiers accepté, la future agence devra disposer d'antennes ultra-marines qui favoriseront une gouvernance locale dynamique, et joueront, sur place, un rÃŽle d'appui de proximité [...] La biodiversité est un enjeu crucial et prioritaire dans tous les outremer et le levier d'un nouveau modÚle de développement créateur d'activités innovantes et d'emplois durables. » A. Considérations générales La situation de l'outre-mer est profondément différente de celle de l'Hexagone en matiÚre de gouvernance de l'eau à l'échelle régionale. En effet, l'assise territoriale du comité de bassin et de son exécutif, l'office de l'eau, coïncide, outre-mer, avec celle de la région et du département. Dans l'Hexagone, bien au contraire, elle se situe au niveau supra régional. Cette différence est lourde de conséquence : elle favorise des liens directs et complexes entre d'une part, département et région et d'autre part les institutions en charge de la politique de l'eau. En outre, pour des raisons d'échelle, ce dispositif est source de faiblesse et de moyens limités des offices et des comités de bassin d'Outre-mer au regard de leurs homologues de l'Hexagone. Les offices n'auront jamais, en l'état du dispositif, la puissance de collecte financiÚre et de redistribution interne aux bassins qu'ont acquise les agences de l'eau. Nous l'avons vu (2.7.2) l'essentiel de l'ingénierie financiÚre repose sur des ressources extérieures : fonds européens et subventions de l'ONEMA. Les ressources propres des offices de l'eau leur permettent de financer des études, de fournir une expertise et d'apporter des soutiens aux maîtrises d'ouvrage. Les subventions qu'ils fournissent aux programmes régionaux dans le cadre des PPI de 5 ans (programme pluriannuels d'intervention) ont en général un caractÚre limité (20 à 30 % maximum des investissements) qui n'ont guÚre d'effet déclencheur. Il semble souhaitable de mettre en place, dans chaque département d'outre-mer, un guichet unique chargé de l'appui et du montage de projet à l'échelon régional. Ce dispositif doit prendre en compte la gestion des crédits du ministÚre en charge de l'outre-mer par les préfets et le transfert aux régions de la responsabilité de la programmation des crédits européens, FEDER et FEADER. La création de cette structure de niveau régional est l'occasion de prendre en compte la mise en place de l'antenne ou délégation ultra-marine de l'agence française de la biodiversité. Cette réforme se traduirait donc par la constitution dans chaque département d'outre-mer d'une agence régionale de l'eau et de la biodiversité, qui peut se concevoir suivant différents scénarios qui sont explorés ici. B. Divers scénarios envisagés a) La création d'une agence de l'eau et de la biodiversité supra-régionale Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 217/231 Couvrant plusieurs départements d'outre-mer : bassins Antilles/Guyane et Océan indien, avec la Réunion et Mayotte. Le statut de ces agences serait aligné sur le droit commun de l'Hexagone. Cette solution nécessite une réforme législative. La loi d'orientation sur l'outre-mer du 13 décembre 2000 a créé des offices de l'eau, établissements publics des départements, différents des agences de l'eau qui sont rattachés à l'État. L'idée serait d'aligner le régime des départements d'outre-mer sur celui de la métropole. Ces nouvelles agences de l'eau disposeraient d'antennes régionales dans chacune des régions, chargées des relations avec les collectivités locales et de relayer leur politique sur le plan territorial ainsi que de reprendre la mission classique, dévolue aux offices de l'eau, d'assurer l'exécutif des comités de bassin. Cette formule comporte certains avantages : elle est facteur de mutualisation, voire d'harmonisation et de péréquation par rapport aux contextes locaux. Elle donne un poids et une autorité accrus à l'Outre-Mer dans la négociation des crédits nationaux et européens. Par un effet d'échelle, elle rapproche l'Outre-Mer de l'Hexagone en permettant à ces nouvelles agences de disposer de moyens beaucoup plus conséquents. Elle offre une perspective d'ensemble en matiÚre de répartition des financements à l'échelle de la zone concernée, en fonction des priorités et des urgences, favorise une solidarité entre les régions. L'agence de l'eau ainsi créée constituerait un relais territorial de la future agence française de la biodiversité qui lui déléguerait ses crédits. Cette agence supra-régionale aurait vocation à intégrer les établissements publics territoriaux relevant de l'agence française de la biodiversité. Elle comporte aussi des inconÎnients, outre la lourdeur des modifications législatives à accomplir. Elle encourt la critique d'un éloignement du terrain, même si la création de bureaux régionaux permet d'y répondre. Elle pourrait favoriser le sentiment d'une recentralisation concernant l'Outre-Mer qui ne correspond pas à la réalité car les nouvelles agences, en tant qu'établissements publics, donc entité décentralisées bénéficieraient d'une large autonomie dans leur fonctionnement vis-à-vis de l'Etat. Enfin, si la solidarité entre la Réunion et Mayotte s'impose naturellement, de même qu'entre la Martinique et la Guadeloupe, la situation de la Guyane est plus contestable mais un traitement différencié pour cette derniÚre n'est pas inconcevable le cas échéant. Sur le plan juridique, cette innovation a l'avantage de la simplicité, allant dans le sens d'un rapprochement vers le droit en vigueur dans l'Hexagone, elle ne nécessite pas d'aménagement particulier au titre de l'article 73 de la Constitution. b) La création d'une structure régionale en charge des programmes de la politique de l'eau et de la biodiversité. Trois options ont semblé possibles a priori. Un établissement public de l'État au niveau régional Il aurait vocation à se substituer à l'office de l'eau tout en devenant l'antenne territoriale de l'agence française de la biodiversité et en regroupant les établissements publics qui relÚvent désormais de sa tutelle (parcs nationaux) les parcs naturels régionaux et aires marines le cas échéant. Cet établissement public reprendrait les attributions de l'office de l'eau et formerait un bloc de compétence eau et biodiversité. La formule a l'avantage de la cohérence administrative : c'est un établissement public de l'État qui constitue l'antenne régionale de l'agence française de la biodiversité, elle-même établissement public de l'État. Elle faciliterait la déconcentration de crédits auprÚs de l'antenne. La fusion avec l'office de l'eau est dans la logique des missions dévolues à la future agence française de la biodiversité qui inclut « la conduite ou soutien de Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 218/231 programme de recherche dans le domaine de l'eau » et « les concours techniques, et administratifs aux autres établissements publics en charge de la gestion de l'eau... » Ces deux compétences de l'agence sont aussi au coeur de l'activité quotidienne des offices de l'eau. La jonction entre les deux institutions ­ future antenne de la biodiversité et office de l'eau semble être la formule la plus appropriée en termes de cohérence de l'action publique. Cette formule n'est pas dénuée d'inconÎnients, notamment politiques, risquant de susciter des réactions négatives de la part des élus face à ce qu'ils pourraient qualifier de processus de recentralisation. Elle peut également être ressentie comme une mainmise du secteur de l'eauy sur celui de la bio-diversité. L'éventuelle extension en cours de débat parlementaire du rÃŽle des agences de l'eau dans l'Hexagone aux domaines de la biodiversité va pourtant dans le même sens. Un établissement public régional ou de la future collectivité unique (Martinique, Guyane). L'agence régionale de l'eau et de la biodiversité serait dans cette hypothÚse rattachée à la région ou à la future collectivité unique dont elle deviendrait un établissement public. Elle intégrerait les mêmes institutions que dans l'hypothÚse précédente : parcs nationaux, aires marines. Le processus de constitution d'un bloc eau et biodiversité serait respectée. Cette nouvelle structure serait à la fois office de l'eau et antenne de la biodiversité. Le rattachement à la région ou à la collectivité unique, futurs gestionnaires des fonds européens, aurait l'avantage de placer l'établissement public dans une position stratégique, à la conjonction des sources de financement européens, des subventions de l'agence française de la biodiversité et de ses propres ressources : celles issues de redevances jusqu'alors dévolues aux offices de l'eau. Cette hypothÚse soulÚve toutefois des questions de nature juridique. Elle revient à confier à un établissement public régional la mission de représenter un établissement public national sur le plan territorial. Au titre de l'article 73 de la Constitution, il peut être envisagé une formule de conventionnement entre la région et l'agence française de la biodiversité pour confier à la premiÚre, à travers un établissement public qui lui est rattaché, une mission d'antenne territoriale de la seconde. Autre obstacle de nature juridique : le statut étatique des parcs nationaux et aires marines. L'article 73 offre là aussi la possibilité de confier à un établissement public régional une mission pour le compte de l'État. Il importe dans cette hypothÚse de concevoir un conseil d'administration de la nouvelle agence régionale de l'eau et de la biodiversité où l'Etat serait largement représenté et en mesure de faire entendre sa voix. Cette formule a l'avantage de la compatibilité avec le principe de décentralisation. En cas de création d'une collectivité unique, ayant vocation à devenir un pÃŽle de pouvoir considérable sur le territoire, il paraît difficile d'en laisser à l'écart la future agence de l'eau et de la biodiversité. Une structure légÚre, à vocation de coordination des établissements existants. Elle serait aussi de niveau régional, avec un statut d'établissement public d'État ou de la région ou de la collectivité unique. Cependant, à la différence des deux hypothÚses précédentes, elle n'aurait pas pour objectif d'intégrer les offices de l'eau, qui garderaient leur compétence et leur rattachement au département en l'absence d'une collectivité unique. Les enveloppes régionales des crédits d'intervention de l'agence française de la biodiversité lui seraient déléguées à travers un contrat de type CPER. Les autres établissements publics feraient l'objet d'une coordination et non d'une intégration. Cette solution a l'inconÎnient de créer une nouvelle structure se Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 219/231 superposant à d'autres existantes, complexifiant le paysage de la gouvernance régionale de l'eau. 4. Outils possibles prévus par la loi pour les délégations de l'agence française de la biodiversité Outre-mer Au stade de la finalisation de la rédaction du présent rapport, le débat parlementaire n'est pas terminé. Les dispositions citées ci-dessous traitent s'appuient sur la version du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages au 6 juin 2015 ou sur des dispositions préexistantes. A. Établissements publics de coopération environnementale (EPCE) L'EPCE trouve son origine dans la volonté d'améliorer la coopération entre l'État et les collectivités locales lorsque les missions sont partagées. La création de cette nouvelle catégorie d'établissement public est prévue l'article 32 du projet de loi. L'EPCE se greffe juridiquement sur une catégorie d'établissements publics existante, les établissements publics de coopération culturelle (EPCC), régis par le code général des collectivités territoriales, dont un rapport au Sénat avait tiré un bilan positif en 2005. L'article 32 dispose que les collectivités territoriales ainsi que leurs groupements peuvent constituer avec l'État et les établissements publics nationaux « un EPCE chargé d'accroître et d'améliorer les connaissances sur l'environnement, leur diffusion, la sensibilisation et l'information des publics, d'apporter un concours scientifique et technique auprÚs des pouvoirs publics et d'assurer la conservation d'espÚces ou la mise en place d'actions de restauration de milieux ». Outre l'article 32, qui créé et fixe les principales rÚgles de l'EPCE, on retrouve l'expression dans 2 autres articles du projet de loi, lesquels offrent 2 exemples de recours éventuel : L'EPCE est cité à l'alinéa 53 de l'article 9 du projet de loi : « les délégations de l'AFB peuvent être constituées en établissements publics de coopération environnementale ». Un EPCE ne semble, au vu de ses missions, pas en mesure d'apporter des soutiens financiers ni percevoir des redevances. Cette limitation semble délicate au regard des objectifs proposés par la mission, sauf à considérer que l'EPCE n'intervient pas dans la conférence des bailleurs et que l'AFB et l'Office de l'eau y sont présents directement. B. GIP Le groupement d'intérêt public (GIP) permet également la mise en commun de ressources humaines et financiÚres entre l'État et des collectivités locales. Il offre une grande souplesse, encore accrue depuis la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit. Comme l'EPCE, il peut associer des partenaires publics et priÎs et il offre des garanties de contrÃŽle importantes (contrÃŽle économique et financier, présence d'un commissaire du gouvernement). C'est davantage une structure centrée sur un projet mené par et pour ses membres, il est souvent difficile de Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 220/231 l'orienter vers une activité de service tournée vers d'autres partenaires. Il faut souligner un rapprochement ces derniÚres années entre l'établissement public et le GIP : durée de vie illimitée du GIP, plus grande place au sein des conseils d'administration des EP aux acteurs autres que l'État, etc. C. Association L'association pose des difficultés tant en matiÚre de contrÃŽle par les structures publiques, de statut des salariés qu'en matiÚre de financement et de présence de l'État. 5. Rattachement : une notion à géométrie variable La notion de « rattachement » est bien connue pour les établissements publics : par exemple, les offices de l'eau, malgré quelques spécificités, sont des établissements publics locaux rattachés (au sein de la collectivité de rattachement) actuellement aux départements. Une autre notion de rattachement, en vue essentiellement de mutualiser des moyens, est évoquée à deux reprises dans le projet de loi. L'article 8 définit cette notion de rattachement : « Un établissement public de l'État régi par le présent code peut être rattaché à un ou plusieurs établissements publics de l'État, à la demande des deux tiers des membres de son conseil d'administration et aprÚs avis du ou des établissements auxquels ce rattachement est demandé, afin de mettre en commun des services et moyens. Les services et moyens mis en commun entre les établissements sont précisés par décret. En cas de rattachement, les établissements conservent leur personnalité morale et leur autonomie financiÚre ». L'article 10 prévoit son application aux parcs nationaux : « tout établissement public d'un parc national est rattaché à l'Agence française pour la biodiversité ». Dans le sens de ces divers textes, aucun « rattachement » n'est donc envisagé dans les textes actuels des offices de l'eau (qui ne sont pas des établissements publics de l'État) à la délégation de l'agence française pour la biodiversité. La notion de rattachement d'un établissement public local à un EPCE n'est pas non plus prévue en l'état des textes. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 221/231 Annexe 25 : CritÚres complémentaires de description des services La mission a constaté que les paramÚtres définis dans SISPEA n'apportaient qu'une information insuffisante pour permettre des analyses des niveaux de services et des performances des services publics d'eau potables et d'assainissement. Ces données sont par ailleurs rarement disponibles dans les documents de planification (schémas directeurs). Le développement de contrats des progrÚs tout comme l'amélioration de l'information du public suppose que certains indicateurs puissent être suivis au mieux. La présente annexe présente quelques pistes pour compléter utilement cette information. Elle est fondée sur la liste des informations que la mission a demandé aux DEAL et aux Offices de l'eau de collecter entre le mois de décembre 2014 et fin février 2015, en complément du remplissage des données dans SISPEA. Cette derniÚre tâche ayant elle-même présenté de nombreuses difficultés, et n'ayant été accomplie que trÚs partiellement, cette collecte complémentaire, a priori encore plus délicate car ne s'appuyant pas sur des indicateurs normés et dont le remplissage est obligatoire, a été finalement laissée de cÃŽté par les acteurs locaux, au profit d'informations plus qualitatives que la mission n'a pas manqué de valoriser dans sa réflexion. Il conviendrait qu'un groupe de travail reprenne cette liste et transforme chacun de ces types d'information souhaitables dans des indicateurs ayant la rigueur des normes de définition permettant leur ajout dans le systÚme national d'information sur l'eau. Certains d'entre pourraient utilement compléter SISPEA, d'autres sont plus adaptés aux contrats des services. Ces indicateurs peuvent être sans objet dans la plupart des départements (exemples : bornes fontaines, tours d'eau), mais essentiels dans certains. Sauf précisions particuliÚres, ces indicateurs concernent les services d'eau potable et d'assainissement. Il s'agit bien d'indicateurs complémentaires. Cela ne doit pas faire oublier que certains des indicateurs essentiels de SISPEA sont trÚs insuffisamment renseignés (notamment les taux de renouvellement de réseaux). 1. Service rendu Bornes fontaines · Nombre de bornes fontaines, existantes, en service et hors service, avec indication des volumes comptés vendus aux bornes, estimations des populations desservies par ce moyen. Défaillances de continuité de desserte (coupures d'eau, tours d'eau). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 222/231 · Population concernée et durée de ces coupures (hors intervention sur les réseaux en fonctionnement normal). Indicateur global annuel : habitant. jour par an (habitants raccordés non desservis). Interventions curatives · Nombre d'intervention de réparation de fuites. Délais de réparation (temps écoulé entre signalement et premiÚre intervention sur le terrain). Salubrité · Desserte par une eau : · de surface ne faisant pas fait l'objet d'un traitement de potabilisation avec une turbidité de l'eau brute supérieure à 2 et à 20 NTU (durée et population) de surface traitée avec une eau brute supérieure à 20, 100 et 500 NTU (durée et population) · · Existence et nature des messages délivrés à la population durant ces épisodes 2. Exploitation et patrimoine Maintenance et exploitation · Nombre et coût d'interventions curatives (réparations de fuites, remplacement de pompes non programmées, etc.) Nombre et coût annuel des opérations programmées de maintenance et réparation des réseaux. · Préservation du patrimoine · · · · · · · Existence partielle/généralisée de réducteurs de pressions, Étude récente d'équilibrage des pressions, Télégestion, Gestion dynamique jour-nuit des pressions Autres mesures (précautions de remise en eau aprÚs tours d'eau, etc.) Existence ou non de schéma pluriannuel d'alimentation en eau potable Existence ou non d'un zonage de desserte (périmÚtre d'exécution du service) Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 223/231 · Existence de diagnostics de fonctionnement du service ou diagnostics patrimoniaux (états normaux ou dégradés par secteurs identifiés) Existence d'un programme pluriannuel de renouvellement des réseaux et ouvrages (adduction et distribution) Existence d'un programme de sectorisation des réseaux (adduction et distribution) Existence d'un programme annuel préventif d'intervention approuÎ · · 3. Recettes Comptage et recouvrement · Taux de compteurs en service et de compteurs défaillants ou bloqués. Ventilation des volumes non facturés entre pertes physiques en réseau et prélÚvements sauvages Pourcentage des factures non émises Volume d'impayés aprÚs un an et de demande de remises gracieuse Recettes échues non recouvrées figurant au bilan du compte de gestion Part des créances non recouvrables Taux de raccordement effectif au réseau d'assainissement taux des usagers raccordables non raccordés (présence d'un réseau, mais absence de raccordement) ; Facturation pour les usagers raccordables non raccordés (Application du doublement de redevance ? Dispense de redevance ?). · · · · · · · Gestion sociale · Nombre de dossiers déposés annuellement au titre du Fonds Solidarité Logement (FSL) au Département Barême de facturation (ces données sont des données de base au sein de SISPEA, mais ne sont pas au niveau indicateur : elles sont généralement trÚs mal renseignées). · 4. Gestion, organisation Gestion budgétaire et financiÚre · Existence/absence d'un budget annexe commun eau potable et assainissement et de budgets séparés Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 224/231 · Équilibre budgétaire : ratios normalisés du budget annexe (capacité d'autofinancement, dont dotation aux amortissements, durée d'extinction de la dette). Transferts opérés depuis le budget général et circonstances de ces transferts. Existence d'une étude financiÚre de fonctionnement du service · · Organisation de la responsabilité d'autorité organisatrice · En cas de délégation de service : · utilisation d'une AMO en appui des négociations et du suivi des DSP ? · En cas de régie : · existence d'un contrat interne entre l'autorité organisatrice et son opérateur · Effectifs et masses salariales au sein de l'autorité organisatrice en charge de la gestion et du contrÃŽle du respect du contrat interne et de la performance de la régie en tant qu'opérateur Effectifs et masses salariales de l'opérateur (public ou priÎ) affectés aux différentes composantes de l'activité (facturation, comptabilité, gestion prévisionnelle technique, exploitation, entretien, maîtrise d'ouvrage et maîtrise d'oeuvre de travaux neufs) · Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 225/231 Annexe 26 : Glossaire des sigles et acronymes Acronyme AAH AAMP AC AE AEEH AEP AFB AFD AMO ANC ARS ASTEE ATEN BD ERU BOP BRGM BTP BVS CACEM CACL CAF CANBT Allocation adultes handicapés Agence des aires marines protégées Assainissement collectif Autorisations d'engagement Allocation d'éducation de l'enfant handicapé Alimentation en eau potable Agence française de la biodiversité Agence française de développement Assistant à maîtrise d'ouvrage Assainissement non collectif Agence régionale de santé Association scientifique et technique pour l'eau et l'environnement Acteurs territoires espaces naturels Base de données sur les eaux résiduaires urbaines Budget opérationnel de programme Bureau de recherches géologiques et miniÚres Bâtiment et travaux publics Bulletin de veille sanitaire Communauté d'agglomération du centre de la Martinique Communauté d'agglomération du centre littoral (Guyane) Capacité d'autofinancement Communauté d'agglomération Nord Basse Terre (Guadeloupe) Signification CANGT ­ ex CCNGT Communauté d'agglomération Nord Grande Terre (Guadeloupe) ex communauté de commune CASBT CASUD CC CCF CCISM CD CDC CE CGAAER CGCT CGDD CGEDD CGEG CIMAP CINOR CIRAD COI Communauté d'agglomération Sud Basse Terre (Guadeloupe) Communauté d'agglomération Sud (Réunion) Conseil constitutionnel Consommation de capital fixe Chambre consulaire interprofessionnelle de Saint-Martin Conseil départemental Caisse des dépÃŽts et consignations Conseil d'État Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux Code général des collectivités territoriales Commissariat général au développement durable Conseil général de l'environnement et du développement durable Compagnie générale des eaux de Guadeloupe Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique Communauté intercommunale du Nord de la Réunion Centre de coopération internationale en recherche en agronomie pour le développement Commission de l'Océan indien Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 226/231 Acronyme COM CP CR CRC CSPE D DAAF DAP DBO5 DCE DCO DCSMM DEAL DEB DERU DGA DGALN DGOM DGS DHFF DIREN DOM DPE DPF DPM DREAL DRFIP DROM DSP EDF EEASM EH EPCE EPCI(-FP) ETP FCTVA FEADER FEDER FEDOM FNORS FSL GEMAPI GIP GMAO Collectivité d'Outre-mer française Crédits de paiement Conseil régional Chambre régionale des comptes Signification Contribution au service public de l'électricité Densité d'abonnés Direction départementale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (Outre-mer) Dotation aux amortissements et aux provisions Demande biochimique à 5 jours Directive-cadre européenne sur l'eau Demande chimique en oxygÚne Directive-cadre stratégie pour le milieu marin Direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Outre-mer) Direction de l'eau et de la biodiversité Directive eaux résiduaires urbaines Directeur général adjoint Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature Direction générale des Outre-mer Direction générale des services Directive habitat-faune-flore Direction régionale de l'environnement Département d'outre-mer Domaine priÎ de l'État Domaine public fluvial Domaine public maritime Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement(métropole) Direction générale des finances publiques Départements et régions d'Outre-mer Délégation de service public Électricité de France Établissement des eaux et de l'assainissement de Saint-Martin Équivalent-habitant Établissement public de coopération environnementale Établissement public de coopération intercommunale (à fiscalité propre) Équivalent temps-plein Fonds de compensation de la TVA Fonds européen agricole pour le développement rural Fonds européen de développement régional Fédération des entreprises d'Outre-mer Fédération nationale des observatoires régionaux de santé Fonds solidarité logement Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations Groupement d'intérêt public Gestion de la maintenance assisté par ordinateur Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 227/231 Acronyme IDH IEDOM IFREMER IGA IGAM IGPEF ILC INRA INSEE IRD IWA LVAD MAPTAM Md MEDDE MES MISEN MOM NFU NOTRe OBAG OCDE ODD OdE OMD OMS ONCFS ONEMA ONF ONG PAPA pb PIB PLU PME-PMI PN PNUD PPI PRN PRSE PS-Eau PTOM R&D RHI Indice de développement humain Signification Institut d'émission des départements d'Outre-mer Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer Inspection générale de l'administration ­ (inspecteur général, inspectrice générale) Inspection générale des affaires maritimes (ingénieur général, ingénieure générale) Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts (ingénieure générale) Indice linéaire de consommation Institut national de recherche agronomique Institut national de la statistique et des études économiques Institut de recherche pour le développement International Water Association Laboratoire Îtérinaire et d'analyse départemlental (Mayotte) Loi de modernisation de l'action publique territoriale et de l'affirmation des métropoles milliard MinistÚre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie MatiÚres en suspensions Mission interservice de l'eau et de la nature MinistÚre des outre-mer Formazine Nephelometric Unit Projet de loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République Projet d'office de la biodiversité de Guyane Organisation de coopération et de développement économiques Objectifs de développement durable Office de l'eau Objectifs du millénaire Organisation mondiale de la santé Office national de la chasse et de la faune sauvage Office national de l'eau et des milieux aquatiques Office national des forêts Organisation non gouvernementale Plan d'action pour le parc amazonien (Guyane) Point de base (0,01 %) Produit intérieur brut Plan local d'urbanisme Petites et moyennes entreprises-industries Parc national Programme des Nations-unies pour le développement Programme prévisionnel d'investissement Parc naturel régional Plan régional santé-environnement Programme solidarité eau Pays et territoires d'outre-mer Recherche et développement Résorption de l'habitat insalubre Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 228/231 Acronyme RUP SAGE SANDRE SAR SCNA SCOT SDAGE SDOM SEM SEMOP SEMSAMAR SEQ-Eau SGAR SGDE SIADGT SIAEAG SIEAM SIG SIG SIM SISCM SISPEA SMAE SMDS SME SOeS SP2000 SPIC SPL SREPEN STEP TCO TVA UC UE UTN ZPG Région ultra-périphérique Signification Schéma d'aménagement et de gestion des eaux Service d'administration nationale des données et référentiels sur l'eau Schéma d'aménagement régional Syndicat de communes Nord-Atlantique (Martinique) Schéma de cohérence territoriale Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Schéma départemental d'orientation miniÚre (Guyane) Société d'économie mixte Société d'économie mixte à opération unique Société d'économie mixte de Saint-Martin SystÚme d'évaluation de la qualité de l'eau Secrétariat général aux affaires régionales Société guyanaise des eaux Société ImmobiliÚre et Agricole De La Grande Terre Syndicat intercommunal d'alimentation en eau et d'assainissement de Guadeloupe Syndicat intercommunal de l'eau et de l'assainissement de Mayotte Société immobiliÚre de Guadeloupe SystÚme d'information géographique Société immobiliÚre de Mayotte Syndicat intercommunal du centre et du sud de la Martinique SystÚme d'information sur les services publics d'eau et d'assainissement Société mahoraise des eaux Société martiniquaise de service Société martiniquaise des eaux Service de l'observation et des statistiques Service Public 2000 Service public à caractÚre industriel et commercial Société publique locale Société réunionnaise pour l'étude et la protection de la nature (Réunion Nature Environnement) Station d'épuration Territoire de la cÃŽte ouest (la Réunion) Taxe à la valeur ajoutée Unité de consommation Union européenne Unité de turbidité néphélométrique Zone des cinquante pas géométriques Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 229/231 http ://www. developpement-durable. gouv. fr/  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION · A Saint-Martin (consommation moyenne de 72 L/j/hab) et à Mayotte, la faible consommation par habitant desservi peut s'expliquer par un taux important d'alimentation par d'autres sources (citernes, et, en outre, à Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 34/231 Saint-Martin, dessalement priÎ) et au moins à Mayotte par des habitudes d'économie. Les consommations du milieu rural de Guyane ne sont pas connues mais pourraient présenter les mêmes caractéristiques. Les « écarts », qui peuvent représenter plusieurs milliers d'habitants), y sont peu ou pas alimentés par des réseaux collectifs. · Les consommations unitaires et les prix, dans une certaine mesure, se compensent pour établir une facture d'eau globalement plus homogÚne, une fois calculée en euros par an et par habitant. Ainsi prix exceptionnellement bas et consommations exceptionnellement éleÎes se compensent-ils assez largement à la Réunion ; · La facture d'eau est particuliÚrement éleÎe en Guyane : le prix de l'eau plus important encore qu'en Martinique n'est guÚre compensé par la faiblesse des consommations, comme en Martinique. · Le poids de l'eau dans le budget des ménages atteint des niveaux trÚs éleÎs en Martinique, pour une part significative de ceux-ci, et tout particuliÚrement les personnes seules et les grandes familles. Bien que des éléments comparables n'y aient pas été produits, il est vraisemblable que ce diagnostic vaille également pour la Guyane. Toutes les composantes objectives des charges du service sont plus éleÎes que dans l'Hexagone : énergie, réactifs, équipements, salaires. Pourtant, à l'exception notable de la Martinique, de Saint-Martin et de la Guyane, les tarifications restent à des niveaux inférieurs à ceux de l'Hexagone. Même lorsque les services sont assurés de façon trÚs satisfaisante (Ouest et Sud de l'île de la Réunion), avec des taux d'impayés relativement raisonnable et une gestion technique solide, les prix sont bas au regard de ces coûts : même ces services ne dégagent pas des capacités suffisantes pour une gestion patrimoniale des réseaux. 6,00 5,00 4,00 prix moyen 3,00 2,00 1,00 0,00 Martinique Réunion France entiÚre Guadeloupe Mayotte Guyane AC AEP Figure 3: Prix moyens 2012 (/m3) pour une facture de 120m3. Part de l'eau potable (AEP) et de l'assainissement collectif (AC). Source : Données SISPEA. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 35/231 Les tarifications progressives qui ont été appliquées ici ou là ont parfois eu des effets contre-productifs21, en particulier à St Martin. Les plus gros consommateurs, y compris assimilés domestiques (hÃŽtels, lotissements) y ont multiplié les solutions autonomes (forages anarchiques, dessalement, puis STEP) et cela conduit à des réductions d'assiette conduisant à augmenter le tarif des autres abonnés. La tarification sociale de l'eau et les dispositifs du fonds solidarité logement (FSL) sont peu mobilisés au regard des enjeux pourtant trÚs prégnants des difficultés sociales et financiÚres d'une part importante de la population22. Le maintien d'un prix globalement bas semble plus consensuel qu'une augmentation raisonnée des prix de l'eau pour ceux qui peuvent payer et la mise en place de mécanismes de régulation sociale pour les plus démunis. Au final, cette absence de recettes nuit à la qualité générale du service. 1.4.2. Quartiers d'habitat informel La situation de la Guyane et de Mayotte, qui comportent d'importantes populations (généralement immigrées illégales ou, en Guyane, issues de vagues antérieures d'immigration) en habitat informel23, conduit à rechercher des solutions transitoires pour améliorer ces situations, en tenant compte de la réticence des autorités (voire de la population résidente) à voir des équipements urbains venir stabiliser et consacrer ces occupations illégales. Les systÚmes informels existants pour la desserte en eau domestique sont de deux types : · le raccordement par des tuyaux (simplement posés au sol) à des résidences proches qui revendent l'eau aux familles non desservies ; les conditions de ces reventes sont trÚs mal connues, et couvrent tout le spectre qui va de la solidarité envers des proches dans le besoin à l'exploitation de populations en situation de grande précarité. Cette connexion habitat formel/informel est particuliÚrement développée à Mayotte et apporte un service qui, certes n'est pas d'une qualité exemplaire, mais se fait au moins à partir d'une eau contrÃŽlée sanitairement ; · les reventes d'eau par citernes et revente au fût et au bidon. Lorsque les tarifs pratiqués sont connus, ces services apparaissent extrêmement coûteux par rapport à une adduction d'eau potable. Par ailleurs la qualité sanitaire de l'eau est largement suspecte. En Guyane, ces systÚmes complÚtent l'approvisionnement fourni par les cours d'eau et les puits particuliers. 21 Comme releÎ précédemment, la tarification progressive n'explique pas tout : lorsqu'ils sont raccordés, les grands comptes sont loin d'être les meilleurs payeurs. À l'exception de la Guyane et de la Martinique, où les prix globaux sont relativement plus éleÎs, aucune collectivité d'autres DROM, malgré les difficultés sociales, ne s'est portée volontaire pour les expérimentations de tarification sociale (dites expérimentations Brottes). Définis à l'article 8 de la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 : « les secteurs d'habitat informel, [sont]constitués par des locaux ou installations à usage d'habitation édifiés majoritairement sans droit ni titre sur le terrain d'assiette, dénués d'alimentation en eau potable ou de réseaux de collecte des eaux usées et des eaux pluviales ou de voiries ou équipements collectifs propres à en assurer la desserte, la salubrité et la sécurité dans des conditions satisfaisantes. ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 36/231 22 23 Les situations sont trÚs variées : · quartiers informels de grande taille en milieu urbain (bidonvilles de Mamoudzou par exemple) ; · quartiers non viabilisés, en arriÚre et à proximité des secteurs viabilisés (nombreux cas à Mayotte et en Guyane), vivant en interaction forte formel/informel. Dans ces derniers peuvent coexister, du moins en Guyane, habitat précaire (en bois ou en tÃŽle) et maisons illégales trÚs confortables et construites en dur ; · écarts isolés pouvant comprendre plusieurs centaines d'habitants, notamment en Guyane amazonienne ; · hameaux clandestins dissimulés en colline ou à proximité des lieux de débarquement à Mayotte ; · en forêt guyanaise, hameaux constitués liés à l'orpaillage clandestin qui font l'objet d'un démantÚlement systématique (opération « Harpie ». Des réponses adaptées (bornes-fontaines, latrines et toilettes sÚches) existent et répondent à ces situations, dans le respect des engagements internationaux et de la dignité des personnes. L'intermédiation d'associations est indispensable pour une bonne adéquation des dispositifs aux besoins de la population : une bonne part des bornes-fontaines qui avaient été installées à Mayotte n'avaient pas été entretenues. L'implication, aujourd'hui, du Programme Solidarité Eau (PS-EAU : plateforme d'ONG spécialisée dans ces questions) auprÚs du SIEAM à Mayotte traduit la volonté aujourd'hui bien établie de développer ces services, qui avaient été antérieurement déconsidérés par certains élus. Des méthodes impliquant directement la population concernée dans la gestion de ces équipements sont des garanties de non-dégradation et d'entretien futur. Des précautions élémentaires doivent être prises (plateforme bétonnée, drainage des eaux autour de la plateforme) pour assurer la salubrité. Ces démarches sont largement pratiquées dans le monde dans des contextes analogues. Le systÚme de borne-fontaines à prépaiement par carte électronique 24, tel que pratiqué, a fait ses preuves : les dégradations sont rares quand la question sociale a été préalablement traitée25 par une écoute et une gestion locale adaptée, et la fraude, qui repose sur une assez grande créativité26, reste marginale. Il convient également de veiller à développer ces systÚmes à un coût maîtrisé : le coût d'investissement est d'environ 5 000 par borne, mais les frais d'entretien et de renouvellement peuvent atteindre 2 000 /an par borne s'ils ne sont pas gérés à 24 Un ordre de grandeur peut être donné à partir de l'expérience de Guyane : Dans un quartier de Saint-Laurent-du-Maroni, un bidon de 20 litres d'une eau non contrÃŽlée aurait été vendu jusqu'à 15 par des revendeurs. Les cartes de 10 m3 des bornes nouvelles monétiques sont payées 13 (soit 2,6ct pour 20 litres). Les exemples de bornes vandalisées existent, on peut faire l'hypothÚse qu'ils sont essentiellement le fait d'une part de revendeurs d'eau et d'autre part de situation où des bornes ont été situées aux frontiÚres entre deux communautés, avec l'idée d'économiser un peu d'investissement et quelles servent aux deux, alors que ces communautés sont en conflit. Des communautés ont d'ailleurs parfois elles-mêmes ajouté des capots de protection et organisé un gardiennage pour les protéger. Lors des visites de la mission, le moyen de fraude le plus commun consistait à utiliser deux cartes prépayées superposées. La premiÚre était vide, mais permettait, pour des raisons qui sont restées obscures à la mission, d'éviter que les volumes soient décomptés sur la deuxiÚme. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 37/231 25 26 l'économie27. Les quelques communes en Guyane qui se sont mobilisées en ce sens ont confié à leur délégataire la gestion de bornes-fontaines par avenant au contrat d'affermage . Si la collectivité est ainsi mieux garantie, et peut être mieux rassurée sur les risques judiciaires et pénaux de la responsabilité qu'elle prend, il est regrettable qu'il faille déplacer à grands frais un technicien spécialisé pour un entretien et une surveillance quasi quotidienne qui auraient été beaucoup plus économiquement confiés à un gardien sur place accepté par la communauté concernée28. Sans le développement à une plus grande échelle de tels dispositifs, la revente d'eau dans des conditions sanitaires nettement moins satisfaisantes et à des tarifs prohibitifs se poursuivra. Une densité suffisante de bornes est un facteur majeur du succÚs du programme, notamment dans les secteurs où le systÚme de revente d'eau entre habitat formel et informel est établi, et où les habitants peuvent aujourd'hui considérer avoir l'eau au robinet dans la maison. De même, il est difficile de structurer des réseaux d'assainissement dans des terrains parfois trÚs instables, en l'absence de voiries ou de sols stabilisés et d'offrir ce service sans le paiement d'une redevance d'assainissement hors de portée des moyens de ces familles en grande précarité. Certes, partout où c'est possible, le raccordement au réseau avec des mécanismes de solidarité semble une excellente chose. Mais dans bien des cas, des latrines et des toilettes sÚches permettraient d'assurer une meilleure hygiÚne29. La politique en la matiÚre est encore beaucoup trop timide (quelques dizaines de bornes-fontaines, en tout, en Guyane comme à Mayotte, alors que les besoins seraient de plusieurs centaines dans chaque cas pour disposer d'un service de meilleure proximité) et il convient certainement que les services de l'État, dans leur politique de contrÃŽle, tant sanitaire qu'au titre de la police de l'eau, intÚgrent l'utilité de développer au plus vite ces services minimaux et s'en fassent les porteurs auprÚs d'élus euxmêmes parfois réticents. 1.4.3. Autorités organisatrices L'annexe 11 réunit les éléments de diagnostic de la mission sur l'organisation des autorités en charge de l'eau potable et de l'assainissement. Assurer un service public d'eau potable ou un service public d'assainissement sont des compétences des communes. Celles-ci peuvent transférer cette compétence à des groupements de collectivités publiques ­ dont les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou à syndicats ad-hoc. La collectivité ainsi définie constitue l' « autorité organisatrice » du service. 27 Chiffres établi sur les 16 bornes-fontaines récentes de la communauté d'agglomération centre-littoral (CACL) autour de Cayenne. Ce point fait cependant débat : certaines expériences locales mal organisées en amont ont toutefois convaincu certains acteurs que le systÚme communautaire ou associatif était assez peu fiable et que les habitants étaient demandeurs d'un service public complet et non d'un « systÚme autogéré ». Il convient alors de prendre en compte explicitement cette réponse d'attente, tant au niveau national qu'européen et s'assurer que pour une dérogation à la directive eaux résiduaires urbaines, une latrine peut être considérée comme « un systÚme approprié assurant un niveau identique de protection de l'environnement ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 38/231 28 29 Les services publics d'eau et d'assainissement sont des services publics à caractÚre industriel et commercial. Pour une même autorité organisatrice et un même service public, la gestion de ce service (relation clientÚle, exploitation, entretien et maintenance, investissement) peut être confiée, en totalité ou par composantes, à un ou plusieurs « opérateurs » publics ou priÎs dont les statuts peuvent être trÚs divers (Figure 4). Figure 4: Les acteurs des services publics d'eau potable et d'assainissement en France. Source : P-A Roche et Ph Marest, in « Améliorer la performance des services publics d'eau potable et d'assainissement », ASTEE,2012. Les usagers, voire certains élus, ne perçoivent ou ne mettent pas clairement en avant que le service public de l'eau a la responsabilité de délivrer un service de bon niveau, dans la durée et dont les coûts doivent être supportés par les usagers. Certains perçoivent ce service public comme devant être gratuit et implicitement en tolÚrent dans ce même esprit un certain degré de défaillance30. Ceci conduit à ce que : · le souci du prix de l'eau prend le pas sur le niveau du service et la durabilité ; · l'importance de l'exercice de la responsabilité politique de l'autorité organisatrice du service est mal comprise ; · dans les cas de délégation de service, s'ajoute parfois la suspicion de profits excessifs ; · le niveau de formalisation des exigences est particuliÚrement faible, notamment envers les régies. Dans bien des cas, la stabilité d'une organisation d'une taille suffisante (syndicat, grande commune) mais suffisamment proche de la population et des élus communaux a favorisé la prise de conscience et l'exercice des responsabilités même si ses moyens sont limités (par exemple : Marie-Galante ou les syndicats du nord de la Grande Terre en Guadeloupe, du Nord Atlantique et Caraïbes ­ CAP Nord en Martinique). L'existence de ces services fonctionnant réguliÚrement ont permis des fusions permettant de bénéficier de l'accroissement de périmÚtre sans perte de gouvernance. 30 La tolérance aux dysfonctionnements (pannes, tours d'eau, eau distribuée non potable) est bien supérieure à celle rencontrée dans l'Hexagone. Dans certains cas, le service est encore récent et peut continuer à apparaître, même dégradé, comme un progrÚs. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 39/231 À l'inverse, les grands redécoupages ou les créations ex nihilo sur la base de services peu performants ou dans des contextes de conflits politiques sont porteurs de risques à court terme qui touchent tout particuliÚrement les Antilles : · En Guadeloupe, la situation reste préoccupante malgré tous les efforts faits par l'État et les collectivités pour sortir de la situation de crise occasionnée notamment par les difficultés du SIAEAG31. · En Martinique, le détachement de la gestion du SICSM au 1er janvier 2015 des communes du Lamantin et de Saint Joseph est un défi : non rÚglement des conditions financiÚres de fourniture d'eau par le SICSM, désaccord sur la dévolution des usines de production, attrition de l'assiette du SICSM, contentieux avec l'ancien exploitant. La création des syndicats uniques dans les Antilles a polarisé les débats et détourné les énergies de la gestion de court terme (s'accorder sur un prix de l'eau « en gros ») et de la préparation du moyen terme (faire face aux besoins de renouvellement). L'urgence est à la prise de compétence et la mise en ordre des gestions des EPCI-FP, à des affectations patrimoniales stabilisant les acteurs dans leurs rÃŽles et, pour les infrastructures d'intérêt commun, à des accords formalisés et la constitution, entre les EPCI-FP concernés, de l'outil spécifique (syndicat) permettant d'assurer le portage de ces ouvrages. 1.4.4. Opérateurs publics et priÎs Dans tous les DROM, gestion directe et gestion déléguée sont pratiquées. La gestion directe concernait en 2012 : · pour l'alimentation en eau potable environ 1/4 des services (3/4 France entiÚre) et 22 % de la population (39 % France entiÚre) ; · pour l'assainissement environ 1/3 des services (57 % France entiÚre) et 30 % de la population. A la Martinique et en Guadeloupe, le débat sur le mode de gestion est particuliÚrement aigu. Certains y considÚrent que les opérateurs priÎs s'enrichissent indûment par des tarifs anormaux, génÚrent ainsi des flux financiers vers l'Hexagone, dépendent de décisions et intérêts hexagonaux ou privilégient les cadres hexagonaux. Comme on l'a vu précédemment, ceci a conduit à des évolutions des modes de gestion (extension d'Odyssi, évolution du SIAEAG) non dénuées de risque de court terme ou pÚse sur les possibilités de regroupements de maîtres d'ouvrage. 31 L'implosion du SIAEAG a des causes multiples (gestion financiÚre hasardeuse, défaillance de facturation) auxquelles s'est ajouté la perte d'assiette consécutive à sa réduction de périmÚtre territorial dont les conditions financiÚres n'avaient pas été réglées préalablement ; le fonctionnement de Cap Excellence a été handicapé au départ par les difficultés d'incorporation de Baie Mahaut mais cette difficulté a été surmontée ; la dévolution des infrastructures du SIAEAG située sur la cÃŽte au vent n'est pas réglée et constitue un risque majeur (cf. revendication de l'usine de Capesterre Belle Eau par la CA Sud basse Terre) ; les conditions dans lesquelles la Communauté du Sud-Basse-Terre a repris de façon non anticipée en régie directe la gestion des services de nouvelles communes importantes, alors que ses services avaient déjà des difficultés à assurer la gestion des réseaux dont ils avaient la charge, ne sont pas propices à la qualité du service (les facturations semblent encore en mai 2015 difficiles à établir pour ces nouvelles communes). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 40/231 A. Les opérateurs publics La gestion par des opérateurs publics s'effectue : · par des régies communales ou plus récemment au niveau des EPCI. Celles-ci peuvent être en fait quasiment inexistante (certaines communes de Guyane et de Guadeloupe) ou avoir au contraire d'une trÚs bonne technicité (Saut-Paul de la Réunion, par exemple). La CASUD à la Réunion exerce en régie les compétences qui ont été transférées au niveau intercommunal. · par les syndicats dédiés à l'eau32 ; · par des établissements publics spécialisés33 (Odyssi à Fort de France, Établissement des eaux de Saint Martin, La Créole à la Réunion). B. Les opérateurs priÎs Les opérateurs priÎs interviennent généralement comme fermier. La concession est exceptionnelle (St Laurent du Maroni en Guyane : une usine de production d'eau potable, Saint Martin : usine de dessalement à l'origine ; CINOR à la Réunion pour le traitement des eaux usées) mais certains contrats d'affermage peuvent comporter des îlots concessifs. La prestation de service intervient ponctuellement. De petites entreprises de prestations de service, éventuellement de bonne réputation (par exemple fondées par des techniciens transfuges des grands opérateurs) opÚrent sur les installations priÎes, mais ne sont pas en mesure de traiter pour offrir une prestation globale avec des services publics. Généralement un délégataire « historique » en place depuis des décennies est en position dominante : Martinique (Suez-environnement), Guadeloupe et Saint-Martin (Veolia), Réunion (Veolia), Guyane (Suez-environnement), Mayotte (SOGEA). Il a constitué pour chaque territoire une société spécifique. Des opérateurs complémentaires ont néanmoins des parts de marché minoritaires : Martinique (SAUR) Guadeloupe (SAUR, Nantaise des Eaux34), Réunion (La CISE, du groupe SAUR, y a une part de marché proche de celle de Veolia, et SUDEAU, autre filiale de la SAUR, une part plus modeste). 32 Les syndicats « de métiers » ont permis de progresser dans la mise en oeuvre des services publics d'une façon indéniables. Ils mélangent cependant d'une façon qui n'est pas propice au dialogue de performance, les rÃŽles d'autorité organisatrice (qu'ils sont généralement, puisque les communes leur ont trÚs souvent délégué leurs compétences, même si parfois une partie de leur activité se fait en prestation pour des communes ayant conserÎ leur compétence, dans une logique in-house qui se rapproche alors des SPL) et les rÃŽles d'opérateur. Il s'agit de ce qu'on appelle souvent des régies personnalisées. La régie personnalisée est un établissement public placé sous le contrÃŽle de la collectivité. FinanciÚrement autonome, elle est dotée de la personnalité morale et applique les rÚgles de la comptabilité publique. La collectivité conserve cependant le contrÃŽle du service. C'est la solution la mieux adaptée à assurer une gouvernance cloisonnée entre les autorités organisatrices et leurs opérateurs publics. Il ne faut pas les confondre, même s'il y a des proximités, avec la notion, moins aboutie, de régie autonome. Une régie est dite autonome dÚs qu'elle bénéficie d'une certaine autonomie financiÚre sans pour autant disposer de la personnalité morale. L'avantage d'une telle formule est de doter certains services d'un budget autonome. Il est ainsi plus facile de respecter l'exigence d'équilibre financier imposée au SPIC. Cela apparaît cependant encore comme susceptible, en termes de responsabilité et de nature du dialogue de performance, une situation moins propice à la qualité que les régies personnalisées. La Nantaise des Eaux a été rachetée à le groupe Suez-environnement le 28 avril 2015. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 41/231 33 34 Les délégataires historiques sont souvent issus du décroisement des participations dans des sociétés « 50/50 » de la Société Lyonnaise des Eaux et de la Compagnie Générale des Eaux. L'annexe 12 présente les principales appréciations que la mission a pu recueillir auprÚs d'eux sur les perspectives d'évolutions des marchés. Les fragilités de la gouvernance, notamment dans les Antilles, les difficultés à mettre en place des managements favorables à la performance et les épisodes récents tant en Guadeloupe qu'en Martinique, ainsi que l'exiguïté de certains marchés, conduisent les DROM, hormis la Réunion, à être peu relativement attractifs pour ces opérateurs. C. Le défi d'accroître la technicité des services Plusieurs difficultés communes aux gestionnaires des services (en tant que maître d'ouvrage) et aux autorités organisatrices apparaissent. Un effet de ciseau se produit entre la croissance vigoureuse de la technicité des infrastructures (par exemple technologies membranaires, conduite des stations d'épuration mises aux normes DERU...) et le niveau technique d'origine de l'abondante main d'oeuvre d'exécution. Des exemples de non utilisation ou de non maintenance d'équipements (pressostat, poste de refoulement...) sont déjà rapportés en nombre significatif. La masse salariale déjà trÚs importante du fait de ce personnel historique limite les possibilités d'embauche de personnel ayant une formation technique plus adaptée. Le gisement des jeunes techniciens et ingénieurs qualifiés est insuffisant en Guyane, Mayotte, Saint Martin par le double effet de la rareté des natifs formés (il n'existe pas de formation sur place) et de la faible attractivité de la vie locale (certains natifs en poste ailleurs refusent les sollicitations locales). En Martinique et en Guadeloupe ces difficultés semblent en passe d'être résorbées. Cette question est beaucoup moins prégnante à la Réunion. La formation continue est difficile : il n'existe pratiquement pas de session régionale ce qui oblige à recourir à des formations hexagonales qui ne sont pas toujours adaptées aux spécificités tropicales. Le parangonnage connaît les mêmes difficultés. La situation des personnels des autorités organisatrices et des services en régie est de ce point de vue pire que celle des opérateurs priÎs qui bénéficient des politiques de leur groupe. Enfin, une difficulté propre aux autorités organisatrices est qu'historiquement, la premiÚre attribution exercée en propre était la composante administrative, la composante technique (maîtrise d'oeuvre ou assistance à maîtrise d'ouvrage, suivi techniques des délégataires) étant confiée aux services de l'État. Aussi elles ont souvent dû reprendre cette compétence ex nihilo lors du retrait de ceux-ci. La faiblesse des services techniques des maîtres d'ouvrage réduit leur capacité à discuter des hauts niveaux technologique proposés par les bureaux d'études ou la police administrative pour certains projets ou à suivre leur délégataire. Au sein de cet environnement difficile, il faut souligner que plusieurs autorités et services bénéficient de jeunes techniciens et ingénieurs trÚs prometteurs et Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 42/231 dynamiques souvent originaires de la région, dotés d'une premiÚre expérience hexagonale. L'encadrement décisionnel reste souvent fragile ; il repose souvent sur d'anciens « métropolitains » dont la légitimité est contestée par certains à ce titre ou de cadres locaux de culture administrative qui ne bénéficient pas d'expérience dans un service anciennement constitué (de facto dans l'Hexagone). Les cadres supérieurs techniques locaux sont rares et tous les interlocuteurs tremblent à l'idée de leur possible départ. D. Des outillages logiciels insuffisants Les logiciels de facturation des régies sont disparates, posent de nombreux problÚmes de maintenance et ne font guÚre l'objet des commandes groupées qui permettraient d'en améliorer la gestion et la maintenance applicative tout en faisant de substantielles économies d'investissement. L'inventaire physique des infrastructures (hors même des réseaux) est inégal. La cartographie des réseaux est rarement informatisée (SIG). Les bilans financiers ne prennent pas en compte les infrastructures anciennes faussant les amortissements. La GMAO (gestion de la maintenance assistée par ordinateur) n'est pas répandue. Les délégataires ont développé des éléments pour les besoins de leur gestion sur leurs fonds et outils propres (standards de leur groupe par exemple) mais les conditions de transférabilité (juridiques, financiÚres et techniques) ne sont pas précisées dans les contrats. Ces éléments couvrent davantage les infrastructures principales que le chevelu des réseaux de collecte et distribution. 1.4.5. Administration, gestion et finances A. Gestion et administration Les autorités organisatrices exercent leurs compétences administratives et financiÚres de maniÚre autonome depuis plus longtemps que les compétences techniques. Ainsi la mise en place de budgets autonomes suivant le plan comptable général (instruction M 49) remonte à 1993 environ ; l'ingénierie publique n'a disparu qu'environ dix ans plus tard. Dans les Antilles et en Guyane, lorsque les autorités existent effectivement (cf. infra), la maîtrise de ces compétences administratives et financiÚres est encore trÚs inégale selon les autorités et repose souvent sur des personnes nommées bien connues des interlocuteurs dont le départ met à mal le systÚme. En dehors de cas particuliers comme la commune de Saint-Louis la situation est moins préoccupante à la Réunion. L'annexe 13 présente un bilan des constatations de la mission dans ce domaine, pour lequel les chambres régionales des comptes sont fréquemment conduites à formuler des observations. B. Finances Les résultats des services sont souvent modestes. Celui du service d'assainissement est le plus fragile. Certains résultats seraient péjorés si la gestion des amortissements Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 43/231 était complÚte bien que la reprise des subventions neutralise une partie des dotations omises sur les immobilisations récentes. C'est particuliÚrement le cas des services d'assainissement qui étaient souvent en équilibre précaire et vireraient au déficit avec la modernisation des stations. Le recouvrement des coûts du service auprÚs des usagers est parfois trÚs faible 35 : la part des prélÚvements sauvages dans les « fuites » trÚs importantes de beaucoup de réseaux est difficile à apprécier, mais également de nombreux compteurs sont bloqués, des institutions importantes (hÃŽpitaux36, bailleurs sociaux, établissements publics, notamment lycées et collÚges) ne montrent pas l'exemple de l'acquittement de leurs factures. Il serait erroné d'imaginer que les problÚmes d'impayés sont uniquement le fait des ménages modestes, loin de là. De trop nombreux services ont une gestion de clientÚle et une émission des factures insuffisantes. Le service d'assainissement bénéficie souvent d'un « soutien occulte » du service d'eau potable notamment par l'imputation d'une quote-part « erronée » des charges de personnel. Dans certains cas, ce soutien est explicite sous forme d'une subvention. Ce transfert au service d'assainissement aggrave ainsi la carence du renouvellement de l'eau potable. Certains élus considÚrent qu'en application du principe d'équilibre du budget, un résultat bénéficiaire doit conduire à baisser le prix de l'eau. La capacité d'autofinancement n'est guÚre différente des résultats compte tenu de la faiblesse des dotations aux amortissements. La capacité d'endettement n'est de ce fait pas éleÎe. Lorsque le service n'a pas la personnalité morale, la capacité est celle de sa collectivité de rattachement qui est presque toujours à saturation. La mission a mené par elle-même l'analyse d'un certain nombre de comptes d'exploitations qu'elle a pu se procurer et a tenté d'établir des esquisses des équilibres financiers globaux des services en intégrant des plans d'investissement présentés par ailleurs (Annexe 14 : capacités d'autofinancement des services). Ces calculs n'ont cependant pu porter que sur un nombre limité de DROM et de services à l'intérieur de ceux-ci. Ils ont alimenté qualitativement la réflexion de la mission, mais un travail détaillé EPCI par EPCI est indispensable en lien avec les PPI correspondantes, avant d'établir des synthÚses globales DROM par DROM. Elle a été surprise de ne trouver quasiment aucun interlocuteur au sein des DEAL ou des Offices de l'eau qui aient conduit ou commandité de tels travaux (à l'exception notable de l'office de l'eau de la Réunion dans le cadre du schéma directeur en cours, mais les résultats n'étaient pas 35 Un niveau de 30 % d'impayés semble atteint actuellement en Guadeloupe, y compris pour des grandes EPCI-FP. La mission n'a pas moyen de valider ces estimations, mais elles semblent localement communément admises. Si tel était le cas, le service serait aujourd'hui géré de façon déficitaire. La facturation aux usagers pour cette collectivité pour l'eau potable, se fait pour la premiÚre tranche (0 à 50m3) à 0,97 et au-delà à 1,6 /m3. Avec 30 % de non paiement, cela signifie que le m 3 est acheté par la majorité des usagers en moyenne à 0,7 /m3 ; une partie de l'eau est achetée en gros au SIAEAG à 0,8 /m3 ; avec un rendement de la distribution autour de 50 %, cet achat à lui seul représente 1,6 /m3 délivré ; à ceci s'ajoutent les coûts de la gestion de la distribution, de la facturation, etc. Si l'on suppose (donnée théorique) que ce coût est de 0,5 /m3, cela signifie que le coût réel pour cette eau est aux alentours de 2,1 /m3 : les recettes couvriraient 1/3 de la dépense pour cette partie de l'eau distribuée qui est achetée en gros, hors effort d'investissement. Les dettes cumulées d'un grand hÃŽpital guadeloupéen à l'égard du service d'eau et d'assainissement atteindrait l'équivalent d'un an de ses propres crédits de fonctionnement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 44/231 36 disponibles au moment de la rédaction du présent rapport). Pour donner une premiÚre idée globale, la mission a extrapolé les données qu'elle avait analysées à l'ensemble des DROM, ces chiffrages étant cependant empreint d'incertitudes significatives compte-tenu de la méthode employée. Cette synthÚse est présentée au § 1.10.1. Les caractéristiques des comptes des services ont été examinées lors de l'analyse générale des caractéristiques des services d'eau potable et d'assainissement. Au bilan, l'absence d'évaluation des infrastructures qui ne sont pas trÚs récentes (conséquence de celle souvent sous-jacente de l'insuffisance des inventaires physiques) est particuliÚrement dommageable dans les services anciennement constitués (Antilles, Réunion, Agglomération de Cayenne) puisqu'elle contribue à l'absence de politique du renouvellement dont le besoin est pourtant immédiat. La Martinique et la Guadeloupe fournissent des ordres de grandeur : · La valeur du patrimoine AEP de la Martinique a été estimée dans son schéma directeur (2007) à 1144 millions d'euros (2900 /habitant, 7800 /abonné, ce qui s'inscrit dans les fourchettes des valeurs obserÎes en métropole à l'époque)) (63 % de réseaux, 19 % de branchements ; 18 % d'ouvrages). L' amortissement annuel sur une durée de 60 ans est alors estimé à 19 M soit 0,79 /m3 (ce qui équivaut à 40 % du prix AEP de l'époque). La dotation aux amortissements obserÎe atteignait environ 33 % de cet l'amortissement théorique avec de fortes variations entre services (10 % à 45 %). · En Guadeloupe, le schéma directeur (2010) mentionne un amortissement annuel théorique de 27,8 M. L'écart avec la Martinique pour une population desservie identique semble ­ suivant les données du schéma ­ dû à un plus grand réseau (+27 % : 4200 km contre 3300 km) lié pour partie aux grandes canalisations de transport dont les dessertes insulaires (Les Saintes, Marie Galante) et une plus grande dispersion des abonnés. L'amortissement annuel s'élÚve alors à 0,84 /m3 (ce qui équivaut à 50 % du prix AEP de l'époque). La dotation pratiquée était de 20 % de la valeur théorique. La capacité d'autofinancement des services anciennement constitués est donc largement amputée, mais les dotations aux amortissements et la politique de renouvellement sont loin d'être en adéquation avec ce que prévoyait à juste titre, mais de façon certainement irréaliste, ces schémas directeurs. Dans les services plus récents, ou pour les immobilisations récentes, la situation devrait être plus claire puisque les immobilisations récentes sont enregistrées au bilan. Toutefois plusieurs éléments incitent à l'inquiétude : · Les immobilisations acheÎes restent trÚs souvent comptablement « en cours » ce qui diffÚre l'amortissement ; · Les réformes structurelles s'accompagnent d'une reprise au mieux partielle des immobilisations des anciens services (par exemples Odyssi en Martinique, l'agglomération de Cayenne) ; · Les immobilisations récentes bénéficient de fort taux de subvention ce qui neutralise l'effet financier de la dotation aux amortissements par le mécanisme Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 45/231 de la reprise au compte de résultat d'une quote part annuelle des subventions d'investissement ; · En Guyane, la mise en place de la comptabilité M49 est trÚs lacunaire non seulement dans les communes où le service se crée mais aussi dans des petites villes anciennes mais en développement. En Guadeloupe, la prise de compétence par les communautés de communes devraient mettre fin aux situations communales sans comptabilité M49. L'absence de M49 est souvent concomitante à la gratuité de l'eau. Les résultats des services d'eau potable sont généralement bénéficiaires souvent modestement (0.1 à 0.2 /m3 facturés). Ces valeurs sont parfois obtenues grâce à une omission d'autres charges que les dotations aux amortissements. La comparaison avec les ordres de grandeurs de l'amortissement annuel non pratiqué montre l'ampleur de l'impasse, besoin renforcé par l'accumulation du retard. Ce besoin est confirmé par l'analyse de cas précis : ainsi une étude spécifique du réseau AEP d'Odyssi a estimé les besoins urgents à 35 M sur les cinq prochaines années alors que la dotation annuelle aux amortissements est d'environ 1 M, la capacité d'autofinancement brute de l'ordre de 3 M dont 1 M est consacré au remboursement du capital des emprunts, soit 2 M de CAF nette. Résultats et capacités d'autofinancement peuvent paradoxalement fournir la part d'autofinancement de travaux neufs qui est d'autant plus modeste que les taux de subventions sont généralement trÚs éleÎs. À l'initiative des élus, le résultat du service d'eau potable est fréquemment viré au service d'assainissement pour apporter l'autofinancement aux investissements de ce service jeune et souvent déficitaire. Ce transfert bien que peu orthodoxe pourrait être techniquement pertinent si les besoins de renouvellement du service d'eau potable étaient couverts ce qui n'est pas le cas dans les exemples étudiés. Cette pratique est réguliÚrement dénoncée par les chambres régionales des comptes. Les services en extension, notamment en Guyane, semble peu pratiquer l'étude de l'équilibre économique des projets d'extension. Ainsi certains projets restent en attente alors que l'augmentation du nombre d'abonnés alliée à un taux de subvention raisonnable rend l'investissement « rentable » en quelques années. Rares sont les services où la comptabilité retrace fidÚlement le fonctionnement du service. Plus rares encore sont ceux qui l'utilisent comme instrument d'analyse, d'alerte ou de planification. Vingt ans aprÚs son édiction, la M49 reste largement virtuelle outre-mer et sa mise en place Îritable apparaît urgente pour pérenniser et faire progresser les services. Le budget général des collectivités, trÚs fragile, ne peut concourir de maniÚre significative au service (ce qui serait justifiable en phase de construction) si ce n'est par des concours en nature (prêt de main d'oeuvre, de locaux par exemple). Des augmentations d'assiette généreraient des capacités financiÚres nouvelles : · elles sont possibles en AEP (facturation des prélÚvements collectifs (voirie, arrosage, mais aussi vidangeur, etc.), détection des prélÚvements sauvages, Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 46/231 recouvrement des impayés, modernisation des compteurs) sans investissements massifs mais nécessite un travail de fourmi et une volonté farouche des services et des élus ; · elles sont prometteuses en assainissement collectif par l'identification systématique des raccordables et leur taxation mais suppose ensuite une extension de la desserte gourmande en investissement. Malheureusement, l'autofinancement disponible est mobilisé pour les stations et ne permet pas d'extension de réseaux. · elles sont peu vraisemblables en ANC. 1.5. Services d'eau potable On présente ici les aspects spécifiques aux services d'alimentation en eau potable. 1.5.1. Niveaux de service L'eau potable est la préoccupation primordiale en Guadeloupe, en Guyane et à Mayotte, car le service n'y est quantitativement plus ou pas encore complÚtement assuré. En revanche l'eau délivrée y est sanitairement conforme. · En Guadeloupe, où l'ensemble de la population est desservie, une partie de la population du sud de la Grande terre est soumise à des « tours d'eau » c'est-àdire des coupures hebdomadaires ou bi-hebdomadaires dues à l'insuffisance de la production pour couvrir les besoins des usagers et les fuites qui dépassent 50 %. Ces coupures connues de longue date en période de carême (saison sÚche) interviennent désormais presque toute l'année par suite du délabrement de la distribution. Le compte précis de la population touchée n'est pas tenu ; sur la base d'une estimation d'environ 5000 personnes/coupure journaliÚre, le total hebdomadaire atteindrait 35 000 habitants soit prÚs de 9 % de la population de l'île ; quoi qu'il en soit exactement la population impactée est significative (Figure 5). · En Guyane et à Mayotte, c'est la couverture par le service qui est insuffisante puisqu'il ne dessert que 75 à 80 % de la population sous le double effet d'un retard d'équipement de ces départements et d'une vive croissance démographique qui d'une part densifie les zones péri-urbaines et écarts et d'autre part suscite de nouvelles zones de construction souvent « informelle » c'est-à-dire sans titre. Le pourcentage est incertain compte-tenu d'une part du statut de cet habitat et d'autre part du statut irrégulier de certains de ces habitants peut être d'avantage à Mayotte. L'eau potable est un sujet d'attention vigilante à Saint-Martin et en Martinique où le service est complÚtement assuré par une eau sanitairement conforme : · À Saint-Martin, un scénario « de type guadeloupéen » a été écarté il y a deux ans : l'importance des pertes conduisait à mobiliser en permanence et au-delà Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 47/231 de sa capacité nominale l'usine de dessalement, unique source d'approvisionnement. Une politique volontariste de sectorisation, de gestion des pressions et l'amorce d'un renouvellement a détendu la situation. Une particularité de Saint-Martin est la production priÎe généralement antérieure au service public dans les hÃŽtels et les lotissements de haut standing. · En Martinique, le carême (saison sÚche) provoque des tensions, mais surtout le niveau de fuite est encore éleÎ et constitue une réelle menace. Une prise de conscience est bien amorcée, des travaux encore trop modestes ont été engagés. Le service apparaît bien établi à la Réunion où des problÚmes de conformité sanitaire touchent cependant une importante part de la distribution. Figure 5 : Planification des tours d'eau organisés par le SIAEAG (Guadeloupe) pour la semaine du 27 avril au 3 mai 2015. 1.5.2. Schémas directeurs d'eau potable A. Schémas départementaux Des schémas départementaux assez récents sous la maîtrise d'ouvrage des offices de l'eau existent à la Martinique (2007) (Encadré 1) et en Guadeloupe (2010) (Encadré 2). Ces documents sont extrêmement complets. Ils allient analyse et planification mais comportent aussi des documents pédagogiques. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 48/231 Le montant des investissements (de 2008 à 2025) tel que prévu par ce schéma s'élÚve à environ 150 millions d'euros : planification, capacité des services : 1 % · mobilisation de ressources nouvelles, production : 48 %, · amélioration de la qualité (rénovation des usines et traitements) : 3 % · amélioration des rendements (essentiellement mesurage) : 2 %, · protection de la ressource : 10 %, · sécurisation (stockage, interconnexion, sismicité) : 36 %. · Il s'accompagne d'objectifs de rendement des réseaux (eux-mêmes issus d'un objectif fixé à 80 % par le SDAGE) : 75 % à 80 % en 2010-2020 en partant de 65 % en 2005 mais ne chiffre pas le coût des investissements nécessaires à ces améliorations et n'indique pas comment ils seront financés. Le renouvellement est évalué à 19 M. De fait, ces objectifs trÚs ambitieux n'ont en rien été atteints pour les étapes intermédiaires de sa mise en oeuvre. Encadré 1 : Le schéma directeur d'eau potable de Martinique Le montant des investissements (de 2008 à 2020) envisagés au schéma directeur s'élÚve à environ 290 millions d'euros (hypothÚse basse), non compris 130 M de retenues à usage mixte (AEP et irrigation) : mobilisation de ressources nouvelles : 15 %, · amélioration de la qualité (rénovation des usines et traitements) : 34 %, · amélioration des rendements (essentiellement mesurage) :2 %, · protection de la ressource : 5 %, · sécurisation (stockage, interconnexion, sismicité) :43 %. · Il s'accompagne d'objectifs de rendement des réseaux (issu du SDAGE) : 65 % en 2020 en partant de 50 % (le SDAGE de 2003 visait pourtant 60 %). Les travaux de renouvellement des réseaux, condition à l'atteinte des rendements, ne font pas partie des investissements mentionnés ci-dessus. Sur la base de 4 250 km de réseau d'une durée de vie de 60 ans, le renouvellement annuel serait de 27 millions d'euros selon le schéma directeur. Les efforts de rattrapage qu'il conviendrait de consentir en raison de la dégradation avancée de ceux-ci sont sans doute encore bien supérieurs. Encadré 2 : Le schéma directeur d'eau potable de Guadeloupe. Aucun bilan d'avancement de ces schémas n'a été dressé et les indicateurs qu'ils proposaient ne semblent pas mis en oeuvre. En Guadeloupe un plan d'urgence a été rédigé par l'État comme résultat d'un consensus à la suite de la dégradation de la situation et de l'instauration de restrictions hors période de carême (saison sÚche). Ce plan est constitué d'une liste d'investissement de 93,7 M (dont 17 M de renouvellement) groupés par urgence dont la mise en oeuvre s'étale de 2014 à 2016. Il mentionne sa compatibilité avec le schéma. La Réunion prépare un nouveau schéma départemental. Mayotte est doté d'un schéma ainsi que Saint-Martin (révisé en 2013). B. Schémas des autorités organisatrices Les schémas à l'échelle des services semblent plus rares qu'en matiÚre d'assainissement sans doute parce que les services sont constitués et qu'il n'y a guÚre outre-mer, encore moins que dans l'Hexagone, de gestion patrimoniale. De tels schémas sont cités dans le schéma départemental de Guadeloupe, mais ils sont caducs au moins pour partie du fait du découpage nouveau des services. L'indicateur SISPEA de connaissance du patrimoine, même si cette donnée est difficile à fiabiliser ; traduit cet écart. Dans ce contexte et compte-tenu du peu d'antériorité dans la connaissance du patrimoine, les obligations récentes de planification à la charge des services introduites par le code de l'environnement sont trop récentes pour avoir été prises en compte. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 49/231 1.5.3. Production d'eau brute et transport Les unités de distribution d'eau potable sont globalement bien qu'incomplÚtement interconnectées, ce qui permet de raisonner pour l'ensemble du territoire. La Guyane fait exception chaque service étant trÚs distant du voisin et au sein même d'une commune des unités de distribution ont dans la même situation. Les ressources mobilisées sont au premier rang les prélÚvements sur les cours d'eau le plus souvent situés dans les forêts publiques des reliefs ce qui garantit la qualité de l'eau brute à l'exception des épisodes turbides. La production souterraine est complémentaire (<50 % à la Réunion, 28 % en Guadeloupe, 7 % en Martinique, faible% à Mayotte et en Guyane) fréquemment issue de captages de sources plus que de forages. Cette production est sujette d'une part à des pollutions par les intrants agricoles et d'autre part en zone cÃŽtiÚre aux risques de salinisation. À la Réunion, à la Martinique et la Guadeloupe, la ressource est inégalement répartie entre des reliefs au vent qui sont les châteaux d'eau et les zones sous le vent et surtout les zones basses pauvres en ressource. Cette répartition va conduire à organiser des transferts entre les zones de chaque île. Saint-Martin se distingue par une unique ressource, produite par une usine de dessalement de l'eau de mer. Des prélÚvements priÎs industriels et surtout pour l'irrigation existent dans les Antilles et à la Réunion mais les volumes totaux ne sont pas disponibles (sauf à la Réunion). A. Peu de difficultés quantitatives majeures de production Les capacités de production couvrent partout les besoins en situation normale. Dans les Antilles l'étiage moyen (débit DCE30 : débit non dépassé 30 jours consécutifs37) est tendu ou déficitaire et l'étiage sec (débit QMN5 débit mensuel minimal de retour 5 ans) engendre des pénuries séÏres. La tension est liée à la moindre disponibilité des ressources superficielles. Le déficit s'aggrave vivement si l'on prend en compte la demande accrue de l'irrigation. Le maintien de débits réserÎs est difficile dans ce contexte. 37 Les documents disponibles ne précisent pas la fréquence, ce qui handicape l'interprétation. L'hypothÚse faite ici est qu'il s'agit de valeurs quinquennales sÚches. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 50/231 Guadeloupe Production (1000 m3/j)* Production par habitant desservi (L/hab/j)* Volume unitaire consommé (L/hab/j) France entiÚre :159 L/hab/j 170 420 183 Martinique 160 400 154 Saint-Martin 6,5** 170** 72** Guyane38 46 280 21440 Réunion39 450 550 290 Mayotte 35 250 98 Tableau 7: Ordre de grandeur des productions d'eau potable. Chiffres approximatifs reconstitués par la mission pour les années 2010 ­2013 selon les lieux. Source : * SISPEA 2012 ; **RAD 2013. En Guyane, les besoins croissants des principales agglomérations (Cayenne et Saint Laurent) sont en voie de couverture par de nouvelles installations. La croissance démographique va à nouveau tendre la situation surtout dans l'ouest. A Saint-Martin, les gains de rendement de 2014 ont permis de retrouver une marge de sécurité et de différer la création d'une nouvelle file de l'usine de dessalement qui était programmée et financée. Le remplacement à leur demande des usines particuliÚres en fin de vie par l'alimentation publique et l'augmentation de la consommation vers des niveaux plus habituels pourraient rendre nécessaire cet investissement. A Mayotte, en anticipation des sécheresses et pour faire face à l'augmentation de la population, un troisiÚme barrage est en cours d'étude. La consommation individuelle y est aussi faible. En Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion, l'irrigation tient une place importante pour la culture de la banane ou des cultures spécialisées. La diversification des cultures hors de la canne et de la banane en dépend. Elle a conduit les départements à mobiliser des ressources, assurer le transport d'eau brute par de grandes infrastructures et à mettre en place des périmÚtres d'utilisation collective. B. Infrastructures de transfert Ces infrastructures départementales ont acquis un usage mixte. Il semble que trois avantages soient reconnus à cette mixité, même si certaines difficultés sont releÎes dans les rapports détaillés : · la priorité d'allocation de la ressource pour l'eau potable en saison sÚche est facile à mettre en oeuvre ; · le transport d'eau brute gravitaire est plus simple que celui de l'eau potable ; · le département est un fournisseur fiable qui met à l'abri de difficiles négociations entre collectivités paires. 38 39 40 À la différence des autres territoires où les unités de distribution sont largement interconnectées, les unités guyanaises sont isolées par les distances : la production totale n'aurait qu'un intérêt statistique. Porte sur 11 des 28 services (54 % de la population). Extrapolé à partir des trois principaux services urbains (87 % de la population desservie). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 51/231 En outre elles bénéficient de financements particuliers aux opérations agricoles ou rurales (FEADER, anciennement ministÚre de l'agriculture). La part utilisée par l'eau potable n'est pas toujours connue de maniÚre précise. Les flux départementaux seraient de l'ordre de 15 % (Réunion, Martinique, Guadeloupe) mais en Martinique et en Guadeloupe, où la question de la mutualisation de la production est à l'ordre du jour, les données sont celles des schémas directeurs qui sont obsolÚtes si l'on en juge par les évolutions structurelles et techniques. En Guadeloupe et Martinique, à la Réunion, ce sont donc les départements par ces infrastructures mixtes qui ont organisé les plus importants transferts entre zone de relief productrice et zone consommatrice déficitaire41. Ces transferts peuvent être complétés par des ventes entre syndicats. En Guadeloupe le syndicat majoritaire (SIAEAG) procédait à son propre transfert au sein de son territoire qui couvrait les deux types de zone. La sortie des communes de la zone de ressource rattachées aux nouvelles communautés de commune l'a mis en situation de fournisseur de ces anciens membres sans qu'un accord soit trouÎ sur le prix de vente. Le défaut de paiement de ces clients en attente du jugement contentieux a contribué à la cessation de paiement du syndicat. En Martinique le syndicat majoritaire (SICSM) va se trouver dans une situation techniquement semblable avec le départ du Lamentin et de St-Joseph pour la communauté d'agglomération de Fort de France. Les conditions de vente n'étaient pas encore fixées fin 2014. Dans les deux cas, l'idée d'un syndicat unique de production et transport est évoquée, dernier avatar de projets plus anciens d'un syndicat d'eau unique toti-compétent. Cette idée appelle plusieurs observations : · L'extension de l'action des départements, acteurs expérimentés en la matiÚre, n'est pas ou peu évoquée. Ceux-ci au contraire seraient prêts à transférer leur activité et infrastructures au futur syndicat ; sans ce transfert, le projet n'aurait d'ailleurs aucune logique. · Le syndicat traitera alors de l'irrigation puisque les infrastructures sont communes, mais la représentation de ses intérêts, et la possibilité pour le syndicat d'exercer cette compétence alors que ses membres (communes ou leurs communautés) ne la possÚdent pas n'est pas évoquée. · Aucun document à jour ne décrit les flux échangés entre collectivités, base qui objectiverait le périmÚtre à mutualiser et les intérêts réciproques. · Le montage et le fonctionnement régulier rapide d'une telle structure pour faire face aux difficultés de Guadeloupe est un défi. · Les projets n'évoquent pas les mécanismes de gestion de la divergence d'intérêt entre des services économes par bonne gestion de la distribution et les services 41 A titre d'exemple, en Guadeloupe, le Département fournit de l'eau brute en volumes à peu prÚs équivalents aux services d'eau potable (10,6 Mm3 en 2014) d'une part et aux irrigants (9,4Mm3), et aux industries agroalimentaires (1,6Mm3) d'autre part. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 52/231 dont les besoins vont croissants avec la détérioration de celle-ci qui seront demandeurs d'investissement de production coûteux. Fort heureusement, dans le cas de la Guadeloupe, la nécessaire réforme du SIAEAG qui est en cours ne prend pas ce chemin, mais vise au contraire à clarifier les missions du SIAEAG. 1.5.4. Traitement de potabilisation · L'essentiel des usines de traitement date des années 1970-1980 avec des unités et des extensions plus récentes. Leur modernisation est ou va être à l'ordre du jour. Ainsi pour certaines la pré chloration des eaux brutes est pratiquée, il n'y a pas de mise à l'équilibre calco-carbonique, etc. · L'ARS de la Réunion considÚre que 34 % des volumes distribués le sont avec des traitements insuffisants42 et que 23 % des abonnés reçoivent une eau de surface ayant fait l'objet d'une simple chloration, sans filtration. · La turbidité est traitée par la voie classique de la décantation-floculationclarification. C'est certainement l'un des enjeux les plus délicats pour la potabilisation de l'eau et l'annexe 15 détaille ce sujet dans le contexte particulier des DROM. · Le sulfate d'alumine est largement utilisé conduisant à des teneurs en aluminium significatives. Quelques unités d'ultrafiltration existent mais sans avantage semble-t-il (coût de fonctionnement, saturation rapide en cas d'épisode turbide). La mise aux normes des installations d'eau potable va donc apparaître comme un enjeu significatif, complémentairement à l'amélioration des rendements de réseaux. 1.5.5. Stockages et sécurité d'approvisionnement Le stockage repose souvent sur de multiples petits ouvrages construit au fil de l'avancement de la desserte et de la constitution des services. La capacité de stockage est inégale : · 1,7 jours de consommation en Martinique ; · 0,8 jours en Guadeloupe ; · 2,2 jours à St-Martin (liée à la mono-ressource qui peut être impactée par un cyclone). 42 L'ARS considÚre même que plus de la moitié des abonnés (58 %) sont potentiellement exposés à un risque diffus de gastro-entérites et que des parasites intestinaux (Giardia et Cryptosporidium) ont été détectés sur une vingtaine de réseaux (10 % des abonnés). Cela l'a conduit à estimer les besoins financiers à plus de 250 M de travaux de construction d'usines de potabilisation, pour équiper l'ensemble des réseaux de distribution d'eau du département. Les travaux sont à prioriser, selon une approche coût/bénéfice, à hauteur de 150 M, pour équiper les systÚmes desservant plus de 5 000 habitants, ce qui correspond à une trentaine de réseaux stratégiques. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 53/231 Des programmes de rationalisation et de modernisation en vue de la réduction de la maintenance, de la sectorisation de la desserte et de l'amélioration de la gestion semblent nécessaires. 1.5.6. Distribution Les rendements des réseaux illustrent deux situations trÚs différentes (Figure 6). · Les services bien établis à fort besoin de renouvellement : Réunion, Martinique, Guadeloupe, Saint Martin. Il s'agit d'équipements progressivement constitués principalement années 1950 à 1980, avec des noyaux plus anciens dans les villes principales43 qui ont fait l'objet d'un faible renouvellement. Les rendements dépassent rarement 70 % et des cas catastrophiques ne sont pas rares (<50 %). Les rendements moyens (Martinique 66 %, Guadeloupe 52 %, La Réunion 61 %, Saint-Martin 45 % (source EEASM)) sont significativement inférieurs à ceux de l'Hexagone (79 %). · Les services en extension : Mayotte et Guyane. Les équipements sont récents et l'extension spatiale, l'évolution des conditions de desserte (branchements particuliers) et l'accroissement des besoins (démographie) sont les besoins principaux, le besoin de renouvellement est secondaire (noyaux urbains anciens). Les rendements sont dans la moyenne nationale. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% France entiÚre Martinique 80% 66% 59% 52% 82% 77% Guadeloupe Réunion Guyane Mayotte Figure 6: Taux de rendement des réseaux d'eau potable en 2012. Moyenne +/- écart-type. Source : données SISPEA 43 Les réseaux sont essentiellement en fonte grise et PVC, localement, mais de maniÚre concentrée, en amiante ciment, devenus trÚs fragiles et fuyards. Conçus à l'origine en antennes par commune, ils comprennent de multiples petits réservoirs en voie d'obsolescence. Le maillage est souvent incomplet ce qui rend les services sensibles aux accidents. La persistance de ces plans en antenne a conduit à peu de sectorisation notamment par étage et consécutivement de gestion des pressions. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 54/231 Le bilan des pertes, quand il est globalisé à l'échelle d'un territoire, est saisissant (Figure 7). Figure 7: Destination des volumes potabilisés sur le territoire de l'île de la Réunion (millions de m3 par an). Source : office de l'eau & AFD, étude sur les rendements des réseaux d'eau potable, état des lieux, 2011. Il est patent qu'un grand nombre de collectivités des DROM ne respectent pas et ne respecteront pas fin 2015 les obligations créées par la loi dite Grenelle 2 (Encadré 3). Anticipant ces difficultés, l'office de l'eau de la Réunion a d'ailleurs envisagé de diminuer le taux de cette redevance pour diminuer l'impact de l'obligation de doublement ! D'autres offices semblent purement et simplement considérer, mais à tort, qu'ils pourront s'exonérer de cette obligation. La loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (loi dite Grenelle 2) instaurait deux obligations nouvelles : la réalisation d'un descriptif détaillé du patrimoine des services publics d'eau potable avant le 31 décembre · 2013. Celui-ci est ensuite actualisé chaque année. un rendement minimal, 85 % ou 65 %+0,2 % x ILC44. En cas de non-respect de ce deuxiÚme point, les · communes disposent d'un délai de deux ans à partir du 31 décembre 2013 pour définir un plan d'action en vue d'atteindre cet objectif. En cas de non-respect de ce deuxiÚme point, les autorités organisatrices disposent d'un délai de deux ans à partir du 31 décembre 2013 pour définir un plan d'action en vue d'atteindre cet objectif. En cas de non-respect de l'une de ces deux dispositions, la redevance pour le prélÚvement dans la ressource est doublée. Encadré 3 : Les obligations de la loi Grenelle II pour les rendements des réseaux d'eau potable. Alors que les schémas de Martinique et de Guadeloupe reposent sur une restauration des rendements des réseaux, le montant des crédits prévus pour leur gestion (pression, sectorisation) est limité. Saint-Martin qui a entamé une action vigoureuse en la matiÚre y consacre environ 4000 /km, la Martinique environ 2000 /km et la Guadeloupe moins de 1000 /km. L'impact en termes de besoin de développement de nouvelles exploitations des ressources, tant de la diminution des pertes que de la maîtrise des consommations, est considérable (Encadré 4). 44 ILC : indice linéaire de consommation (m3/j/km) : c'est le rapport entre les volumes consommés autorisés (auxquels on ajoute le cas échéant les volumes exportés) et le linéaire du réseau. On considÚre souvent que les indices se classent comme suit : ILC< 10 : réseau rural ; 10 < ILC < 30 : réseau de type intermédiaire ; ILC > 30 : réseau urbain. Pour le même type de caractérisation, On utilise aussi la densité d'abonnés (ab/km) qui est le rapport D du nombre d'abonnés à la longueur du réseau et on considÚre alors les catégories : D< 20 : réseau rural ; 20 < D < 40 : réseau de type intermédiaire ; D > 40 : réseau de type urbain. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 55/231 Une étude (Office de l'eau et AFD, 2011) des rendements des réseaux d'eau potable sur l'ensemble de l'île présente l'exemple de l'importante commune du Port, qui est par ailleurs dans une situation plutÃŽt plus satisfaisante que bien d'autres : « Au Port, si la consommation par abonné est égale à 350 m3/an [au lieu de la valeur actuelle de 431 m3/an], alors : Si le rendement est celui de 2011 (69,4 %), alors les besoins supplémentaires en 2030 s'élÚvent à + 0,6 · Mm3/an (au lieu de + 2,8 Mm3/an) ; Si l'objectif de la loi Grenelle 2 est atteint, alors les besoins supplémentaires en 2030 s'élÚvent à ­ 1,2 · Mm3/an (au lieu de + 0,6 Mm3/an). Le gain est de 1,8 Mm3/an (au lieu de 2,2 Mm3/an). Le gain est donc plus important si la consommation par abonné reste égale à sa valeur de 2011, soit 431 m3/an, mais les besoins supplémentaires peuvent être compensés si la consommation par abonné est abaissée à 350 m3/an et en améliorant le rendement. » Encadré 4 : Les économies possibles de production sur la commune du Port à la Réunion. 1.6. Services d'assainissement Il est habituel et compréhensible, bien que ce ne soit pas une analyse pertinente, que, lorsque le niveau du service d'eau potable est insuffisant, ce soit lui qui accapare l'attention et que le service d'assainissement ne soit une priorité ni pour la population ni pour les élus. La facture étant unique, les difficultés de recettes du service d'eau potable se répercute sur celui-ci, amplifiée par de faibles taux de raccordement aux réseaux collectifs. L'assainissement collectif est trÚs variablement développé (Tableau 8) : concernant à peine un quart de la population à Mayotte, il est concentré dans les centres urbains dans les autres DROM, où la population desservie 45 atteint de 40 % à 50 %, contre plus de 80 % dans l'Hexagone. La concentration de l'assainissement urbain en zone densément peuplée est beaucoup plus forte que dans l'Hexagone : le nombre de logement par mÚtre de canalisation est en effet environ le double de l'Hexagone. Ce facteur est a priori plutÃŽt favorable à l'efficacité des services. La recherche de nouveaux abonnés ne doit certainement pas se faire au détriment de cette compacité en étendant excessivement les zones couvertes par l'assainissement collectif à des secteurs de faible densité. Un indicateur de la qualité de collecte et de traitement des effluents est en revanche inquiétant sur l'efficacité de ces systÚmes : les quantités de boues produites étaient environ deux fois plus faibles en Guadeloupe et à la Réunion que dans l'Hexagone, seule la Martinique se rapprochant à moins de 20 % en dessous de la moyenne nationale, et inversement la Guyane et Mayotte se situant vraisemblablement à un trÚs bas niveau. D'importants efforts d'investissement ont été consentis récemment, et souvent dans l'urgence, par les collectivités avec des aides massives de l'État et de l'Union européenne dans le domaine du traitement des eaux usées. Les données disponibles récemment n'ont cependant pas permis à la mission de disposer d'une vision de synthÚse des progrÚs réalisés depuis l'enquête nationale sur les données de 2008 conduite par les services statistiques du MEDDE46. 45 Nous utilisons ici à dessein cette notion, inhabituelle, de population desservie. En effet, il rÚgne dans les données disponibles un grand flou encore aujourd'hui sur la réalité du raccordement dans les secteurs où existe un réseau de collecte : on parle d'usagers raccordables non raccordés. Cette enquête est synthétisée dans le document : « Le service d'assainissement en France : principales données 2008 », CGDD, chiffres et statistiques n°210, Avril 2011, téléchargeable sur le site eaufrance. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 56/231 46 Les échanges de la mission avec les praticiens sur place lui ont permis de constater que le diagnostic suivant est largement partagé : · la création et l'entretien des réseaux publics de collecte des eaux usées sont trÚs souvent défaillants. Le raccordement effectif des habitations aux réseaux de collecte souffre également d'un trÚs important retard. Ce défaut de raccordement pose la question des incitations financiÚres, compte tenu du faible niveau de revenu d'une partie de la population. Guadeloupe Martinique SaintMartin 1,77 9591 26 000 Guyane 2,93 34 514 98 000 45,2 % La Réunion Mayotte 0,81 140 464 338 500 41,9 % 1,31 9 468 51 000 20,7 % · Prix (/m3). Source : SISPEA, 2012 Nombre de logements raccordés. Source SoeS 2008. Population desservie (habitants). Part des logements raccordée à l'assainissement collectif. Moyenne France : 81,3 %. Source SoeS 2008. Linéaire de réseau séparatif eaux usées (km). Source SoeS 2008 Linéaire de réseau séparatif eaux pluviales (km). Source SoeS 2008 Longueur de réseau eaux usées par logement desservi : moyenne nationale : 17m/logement Nombre de services. Source SISPEA 2012 Dont gestion directe Dont délégation de service Capacité cumulée des stations d'épuration en service (EH) Boues produites (Kg MES) par logement raccordé. Moyenne nationale : 44 Kg MES/logement. Source : SoeS 2008. 1,49 73 038 161 000 34,4 % 2,37 88 849 215 000 49,1 % 507 0 6,7 543 278 6 45 355 60 1269 188 8,6 82 48 ? 9 4,7 10 11 5 6 8 2 6 300 000 1 0 1 17 900 ? 15 ? ? 25 8 17 600 000 1 1 0 50 000 ? 15 36 ? 19 Tableau 8: Principales caractéristiques des réseaux d'assainissement collectif. 1.6.1. Schémas directeurs Les schémas directeurs d'assainissement existent fréquemment mais ont rarement été au terme du processus juridique (enquête, approbation). Certains sont obsolÚtes, car ils avaient souvent été lancés il y a plus d'une décennie sous l'impulsion des services d'ingénierie de l'État par exemple en Guyane. En outre leur prise en compte dans les documents d'urbanisme, via les zonages d'assainissement est aléatoire. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 57/231 1.6.2. Investissements liés aux directives européennes A. Exigences de la DERU Les exigences minimales de traitement (Tableau 9) correspondant à l'article 4 de la directive dite « eaux résiduaires urbaines »47 (DERU), sont reprises dans l'annexe II de l'arrêté du 12 juin 2007. ParamÚtre Demande biochimique en Demande chimique en oxygÚne à 5 jours oxygÚne (DCO) (DBO5) 25 70 % à 80 % 125 75 % MatiÚres en suspension (MES) 35 90 % Concentration maximale (mg/l) Taux d'abattement minimum de la pollution émise Tableau 9: Directive eaux résiduaires urbaines. Principales performances exigées. Des échéances différentes ont été fixées par la directive pour la mise aux normes : l'année 2000 pour les agglomérations de plus de 15 000 EH et l'année 2005 pour les agglomérations de plus de 2 000 EH. La France avait été condamnée pour le non-respect de l'échéance 2000 pour 5 agglomérations, dont 3 dans les DROM : Saint-Denis de la Réunion, Basse-Terre en Guadeloupe et Cayenne-Leblond en Guyane, ces problÚmes ayant à ce jour été réglés. La commission européenne vient le 29 avril 2015 d'engager une procédure auprÚs de la cour de justice de l'Union européenne pour manquement de la France sur l'échéance 2005, qui concerne 3 agglomérations en Guadeloupe (Guyave, Morne-àl'Eau et Petit-Bourg. De plus en application de l'article 3 de la directive, « les États membres veillent à ce que l'ensemble des agglomérations soient équipées d'un systÚme de collecte » (avec les mêmes seuils et les mêmes délais que pour le traitement). Il y a donc une double préoccupation : la collecte et le traitement. Les efforts de mise en conformité se sont d'abord concentré sur la question des capacités de traitement. B. Investissements récents Les DROM, comme l'Hexagone, ont vu les efforts redoubler en matiÚre d'assainissement en se concentrant sur l'urgence de répondre aux contentieux européens concernant des retards de mise en conformité ERU des stations d'épuration (les réseaux n'ont guÚre été concernés par ces contentieux). L'annexe 16 fait le point des principaux chantiers de mise en conformité. C. Vers une meilleure conformité des systÚmes dans leur ensemble L'insuffisance du nombre de consommateurs raccordés et l'impossibilité matérielle de parvenir à trÚs court terme à un taux de raccordement satisfaisant place les 47 Directive n° 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 58/231 collectivités dans une situation difficile. Comment financer la part d'autofinancement des lourds investissements à prévoir, tout en assurant un fonctionnement de qualité, s'il faut attendre plusieurs années avant de voir les recettes augmenter ? Outre les aides à l'investissement, une ingénierie de financement comportant des différés de remboursement de prêts (AFD, CDC..) paraît indispensable, mais la faible crédibilité financiÚre de ces services et la faible crédibilité des prévisions annoncées de développement des raccordements conduit les institutions financiÚres à être trÚs prudentes. 1.6.3. Technologies adaptées La dynamique de l'expansion urbaine a souvent été accompagnée de réseaux associés à de petites stations semi-collectives (quelques centaines d'équivalenthabitant) à charge des aménageurs, qui n'ont ensuite pas été entretenues et ne fonctionnent pas. Contrairement à des idées reçues, ceci ne peut être imputées à une inadéquation de ces choix techniques aux conditions géographiques et climatiques : ces mini-stations comportent certes des équipements électromécaniques qui demandent un entretien régulier et une alimentation électrique sécurisée, mais y compris des installations extrêmement simples et robustes type Dewats (decentralized wastewater treatment system) de technologie indienne et fonctionnant parfaitement dans des conditions bien plus difficiles, ne sont pas entretenues et dysfonctionnent. Pourtant le climat tropical est extrêmement favorable à la productivité des dispositifs épuratoires et à la minéralisation des boues. Un précédent rapport 48 rappelait déjà qu' « avec une température éleÎe toute l'année, le climat est favorable au traitement anaérobie de l'eau, qui présente de multiples avantages encore mal appréciés (faible dépense d'exploitation, faible production de boues) ». Des technologies trÚs adaptées, et que la mission recommande chaudement, comme les filtres plantés de roseaux verticaux49, ont de bien meilleures performances qu'en climat tempéré50 où ils répondent déjà aux exigences de la DERU (Tableau 10). Concentration mg/l DBO5 Exigences DERU Filtres roseaux (Hexagone) 25 14 DCO 125 66-75 MES 35 15-30 DBO5 70 96 Rendement % DCO 75 90 MES 90 85 Tableau 10: Performances des filtres plantés de roseaux au regard des exigences de la DERU. Ne comportant aucun équipement électro-mécanique, les lagunes ne sont pas mieux gérées, ni même acceptées par la population (selon les secteurs, le risque de chikungunya devra être expertisé). Bien souvent la défaillance du systÚme est tout 48 Jean-Louis BesÚme et Jean-Louis Ravard : « mise en oeuvre du programme de mesures pour l'atteinte du bon état des eaux à Mayotte », Rapport n°007184 CGEDD et n°10028 CGAAER, 2010. Pascal Molle et al. :« traitement des eaux usées domestiques-état de l'art et performances des filtres plantés de roseaux en France », Ingénieries numéro spécial 2004. Les dossiers techniques de l'ARPE : « les filtres plantés de roseaux en Provence Cote d'Azur ». n°1 septembre 2012. Conseil Général du Morbihan : filtres plantés de roseaux » août 2012. P. Molle et al. : « adaptation de la filiÚre filtres plantés pour des petites et moyennes collectivités des DOM », congrÚs ASTEE, juin 2014, tbp in TSM. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 59/231 49 50 simplement le résultat d'un débordement des boues dans l'installation car celle-ci n'est jamais vidangée. Le SDAGE Guadeloupe dénombre 300 mini-stations à maîtrise d'ouvrage priÎe dont le dysfonctionnement constitue une source de préoccupation vis-à-vis de la pollution des milieux aquatiques et du risque de transmission des pathologies infectieuses. Le SDAGE impute ces dysfonctionnements à l'absence de contrats d'entretien, à la mauvaise qualité des équipements ou à l'inadaptation au contexte local. À la Réunion, l'Office de l'Eau mÚne un diagnostic sur les 200 à 400 mini-stations considérées comme peu entretenues et en mauvais état. Le SDAGE Guyane met également l'accent sur ce sujet et fixe comme objectif de faire émerger des systÚmes innovants en matiÚre d'assainissement collectif. Il y aurait quelque chose d'injurieux à l'égard des capacités des acteurs locaux à laisser accréditer qu'une sorte de fatalité locale rendrait hors de portée des services locaux l'entretien et l'exploitation de ces équipements. S'il est clair qu'il est nécessaire de renforcer certaines régies sérieusement en électromécaniciens et plombiersélectriciens pour assurer des maintenances de premier niveau de ces équipements. Il y a d'ailleurs des services déjà bien gérés où ces questions ne se posent pas. Remettre en état et faire fonctionner les dispositifs épuratoires existants, et développer les technologies les mieux appropriées pour les nouvelles installations semble de bon sens, notamment dans un contexte de moyens financiers limités du service. À l'autre extrémité, la politique conduite de mise en conformité aux normes européennes a conduit à des réalisations de grande échelle, adaptées à une densité urbaine et une population importante, parfois à la pointe de la technologie et qui peuvent servir utilement de vitrine des savoirs-faire français pour des besoins analogues dans de nombreux pays du voisinage de nos départements d'Outre-mer : la station de Grand Prado51 à Saint-Denis de la Réunion en est le meilleur exemple (Encadré 5). La station du Grand-Prado a coûté 75 M d'investissement a été coordonnée avec un programme de réseau de collecte de 25M et un émissaire en mer de 5M. Elle a bénéficié de 28M de subventions, et 5M de défiscalisation et une TVA NPR pour 1M dans le cadre d'un montage concessif et d'un dossier grand projet innovant, elle a été réalisée en 36 mois. Dimensionnée à 160 000 EH avec un prédimensionnement partiel pour 235 000 EH, respectant les contraintes de zone sensible, délivrant une eau garantissant la qualité baignade, insonorisée et comportant un confinement et le traitement des odeurs, partiellement enfouie pour en améliorer l'intégration paysagÚre, intégrant une réduction du volume des boues et une hygiénisation en vue de la valorisation agricole sous forme de produit fertilisant en cours d'homologation, récupérant l'énergie par production de biogaz Encadré 5 : La station du Grand-Prado pour l'agglomération de Saint-Denis de la Réunion Loin de critiquer ces démarches, la mission insiste sur le fait que celles-ci ont été conduites dans une urgence qui a parfois laissé de cÃŽté deux sujets sérieux : · le raccordement des effluents, qui, insuffisant et sans réelle perspectives d'amélioration, conduit à traiter des flux insuffisants pour le dimensionnement de la station, avec des dysfonctionnements et une faible efficacité de l'investissement public consenti ; 51 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 60/231 · la prise en charge des frais d'exploitation et de maintenance dans les équilibres financiers du service. Les dysfonctionnements constatés en février-mars 2015 sur la station Baobab à Mamoudzou (Mayotte), sont de ce point de vue trÚs inquiétant quant à la capacité du service qui en a la charge (Encadré 6). La station de Baobab à Mamoudzou, réalisée il y a 12 ans, de conception technique trÚs satisfaisante, a depuis sa mise en service été trÚs insuffisamment entretenue. Les principales pompes de la stations sont successivement tombées en panne, sans que le budget d'assainissement ne permette de dégager les ressources nécessaires pour les remplacer. La derniÚre étant tombée en panne en février 2015, la station s'est arrêtée de fonctionner et les effluents ont été rejetés directement dans la lagune, le temps que des solutions de réparation puissent être mises en place. Encadré 6 : La station Baobab à Mamoudzou (Mayotte) 1.6.4. Conception globale du systÚme d'assainissement L'efficacité demande une vision d'ensemble du systÚme d'assainissement, allant du raccordement au traitement des boues produites en passant par les réseaux de collecte et de transport et aux stations d'épuration, et alliant l'exploitation, la maintenance, le renouvellement et l'investissement neuf dans un même effort. A. Gestion des boues : un excellent réÎlateur TrÚs peu de collectivité sont aujourd'hui confrontées à un problÚme de gestion des boues de station d'épuration. Loin d'être réjouissant, ce constat est inquiétant : les stations ne traitent pas suffisamment de pollution, car sinon la question du devenir des boues se poserait comme partout. À ce titre on peut saluer la démarche menée à la station d'épuration de Saint-Denis de la Réunion, dont l'exploitant est confronté à des réticences trÚs fortes de la professions agricole, qui débouche notamment sur des recherches pour améliorer l'épandage sur canne à sucre. Cet exemple demeure malheureusement trop isolé et même pour la Réunion, selon la synthÚse 2013 de l'Office de l'eau, la production totale de boue correspond à 300 000 EH alors que la capacité des stations est de 600 000 EH. À la Martinique, un effort particulier a été accompli à travers une usine de compostage des boues inaugurée en octobre 2013 dans la commune de Ducos et qui est conçue pour traiter 10 000 tonnes de boues, correspondant aux besoins de l'Île. B. Dysfonctionnements par défaut de coordination station-réseau-raccordement Le raccordement effectif des habitants et l'existence, l'entretien et la qualité des réseaux constituent bien l'enjeu majeur dans la quasi-totalité des DROM. Les documents de planification, et notamment les SDAGE, n'ignorent pas cet enjeux. Ils fixent même des objectifs ambitieux, mais ceux-ci sont loin d'être atteints 52. Dans ces 52 Le SDAGE 2010-2015 issu des réflexions de cabinets d'étude et adopté par le comité de bassin, prévoit par exemple : « Un raccordement d'au moins 85 000 habitants à un réseau d'assainissement collectif à l'horizon de 2014 ». À la fin de 2014, on est à mille lieues de ces objectifs. Si les données officielles (BD ERU) envisagent de l'ordre 51 000 personnes desservies, la réalité des raccordements aux réseaux, qui est mal connue, laisse penser que de l'ordre de 3 000 branchements sur les 9 000 théoriques sont réellement opérationnels. Les chiffres cités à la mission par ses interlocuteurs locaux Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 61/231 conditions, les stations d'épuration mises en service sont de peu d'efficacité. La station d'épuration de Dembeni à Mayotte illustre l'ampleur que peut atteindre cette question. La station de Dembeni, construite en 2011, est dimensionnée pour 7 500 équivalents habitants. Le raccordement effectif en 2014 ne concerne que 350 équivalents habitants. Outre les difficultés de fonctionnement (dégagement H2S et incapacité des bassins à fonctionner correctement avec une si faible charge d'entrée), la question est de savoir quand sera atteinte la charge nominale. Pour cela, deux tranches de réseau sont à engager d'ici 2017. Mais il faudra ensuite obtenir le raccordement individuel des habitations ce qui, compte tenu du contexte technique et économique, ne nécessitera pas moins de deux années supplémentaires. Ainsi entre le moment où l'on aura mis en service cette station et celui où l'on atteindra une charge compatible avec sa conception, il s'écoulera au moins 5 ans durant lesquels les coûts d'exploitation seront disproportionnés avec le service rendu, les recettes insignifiantes pour les couvrir et les résultats attendus sur le milieu naturel n'auront pas été obtenus. Il est fort à prévoir que, de plus, ces 5 années de dysfonctionnement auront généré des dommages dans la station, la fera vieillir prématurément et auront démobilisé le personnel d'exploitation. Dans un tel cas, un lagunage ou un filtre planté de roseaux, aurait répondu aux besoins de court terme. Les économies dégagées auraient permis largement de financer les raccordements et les réseaux pour développer ensuite la capacité de traitement de la station. Encadré 7 : La station de Dembeni à Mayotte C. Des traitements trÚs élaborés pour une faible partie des effluents La question des mesures à prendre pour l'assainissement des zones littorales se distingue trÚs fortement selon le caractÚre plus ou moins ouvert des milieux récepteurs, la nature des courants et la sensibilité écologique de ces milieux. Lorsque le besoin d'une maîtrise étroite des flux polluants est aÎré, ce qui est loin d'être systématiquement le cas, la question de la conception globale de la maîtrise de flux polluants est délicate. Les DROM n'ont pas échappé à une difficulté également rencontrée dans l'Hexagone, de la fixation d'objectifs coûteux, du choix de traitements trÚs ambitieux pour des installations qui ne collectent qu'une part insuffisante des flux et donc finalement sans effet significatif sur les paramÚtres bactériologiques qui sont cruciaux pour la qualité de baignade. Si l'objectif de protéger des milieux fragiles est incontestable, il convient de trouver les moyens efficaces de progresser et être conscient du fait que l'on ne maîtrise pas rapidement une telle situation, souvent en partant d'une situation sans aucun traitement. Un diagnostic de l'ensemble des flux à traiter, puis une programmation adaptée réseau-station de traitement doit être conçue entre la police de l'eau et le maître d'ouvrage pour optimiser les résultats à chaque étape d'un processus dont on sait qu'il ne portera ses fruits complets qu'au bout de nombreuses années. Des zones prioritaires ont parfois été identifiées, comme dans le SDAGE de la Réunion dans lequel la baignade figure parmi les critÚres de priorité ANC. D. Un défaut sérieux d'autosurveillance Sauf quelques excellentes exceptions notables, la disproportion entre l'ampleur des investissements consentis et la qualité du suivi des performances (autosurveillance) est forte. indiquent qu'il y aurait en fait seulement 6 000 logements desservis (raccordés et raccordables). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 62/231 E. Assainissement non-collectif et zonages AprÚs examen, les zonages assainissement non-collectif ­ assainissement collectif sont techniquement plutÃŽt bien conçus. On ne peut cependant que mettre en garde les collectivités sur la tentation naturelle, sous la pression des populations dispersées réclamant un traitement équivalent à ceux des secteurs agglomérés, d'une vision trop extensive des zonages collectifs, notamment dans les parties des îles volcaniques où les sols pulÎrulents sont particuliÚrement adaptés à l'assainissement non collectif. Bien souvent les préoccupations qui ont été exprimées à la mission concernant les enjeux pour les milieux d'assainissements non collectifs concernent en réalité des secteurs littoraux de forte densité de population où la difficulté sous-jacente est le nonraccordement aux réseaux collectifs, ou concernent les installations semi-collectives, à l'abandon (par manque de reprise en charge par le service public) évoquées ci-dessus. Il semble donc manquer sur ce sujet une hiérarchisation raisonnable des territoires les plus concernés par la question de la mise en conformité des assainissements noncollectifs, de façon à guider une action ciblée répondant à des enjeux environnementaux bien identifiés et de ne pas faire de ces mises en conformité une fausse priorité là où cela ne se justifie pas. Ceci est d'autant plus nécessaire que, pour l'ensemble des DROM, l'assainissement non collectif concerne au moins la moitié de la population. Au sein du zonage « non collectif », des priorités doivent donc être identifiées en fonction des enjeux, à l'instar de ce qui a été fait en Guadeloupe pour les zones caractérisées en risque « nutriments » (bassins versants des Grand et Petit Cul de Sac Marin). Il convient également de centrer les interventions sur les dysfonctionnements présentant un risque pour la santé (tuyaux cassés ou inexistants provoquant une circulation à l'air libre) ou pour l'environnement (rejet direct en cours d'eau, sans infiltration, dépotage illégaux des boues collectées). Des guides pratiques et des recherches de solutions techniques adaptées sont également à promouvoir. 1.6.5. Enjeux culturels A. Faible perception des enjeux de salubrité En matiÚre de gestion des déchets peuvent cohabiter des situations extrêmes où le tri sélectif cÃŽtoie l'utilisation des caniveaux comme des dépotoirs à ordures. L'entraînement de tous ces déchets par les fortes pluies constitue un obstacle majeur à l'amélioration de la qualité des cours d'eau ainsi que des eaux de baignade. Les cours d'eau pollués par les effluents et les déchets servent notamment au lavage du linge. B. Réticences socio-culturelles à la proximité des eaux usées Il convient de mentionner la spécificité de Mayotte, musulmane à 95 %, ce qui dans le domaine des eaux usées peut induire des difficultés particuliÚres. La perception du caractÚre impur de ces eaux conduit à rejeter par principe même toute installation à Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 63/231 proximité des habitations, l'objet de l'assainissement étant ressenti plutÃŽt comme répondant à l'objectif d'écarter ces eaux impures. Une décision (fatwa53) en 1978 du Conseil des érudits musulmans responsables d'Arabie saoudite a pourtant même autorisé la réutilisation des eaux usées si celle-ci a fait l'objet d'un traitement adéquat. En s'appuyant sur ces avancées, il serait important que la communication soit renforcée sur le fait qu'il n'y a pas d'incompatibilité entre l'Islam et le traitement des eaux usées résiduaires urbaines, y compris à proximité des quartiers d'habitation. Les Cadis y jouent un rÃŽle majeur que les acteurs publics ne peuvent ignorer. En Guyane, au sein de communautés amérindiennes et bushinenges, attachées à un environnement naturel, dont la fragilité est sans doute sous-estimée, et à des pratiques traditionnelles, le fleuve, avec son trÚs important débit d'eaux courantes, reste perçu comme une source directe d'alimentation et d'évacuation irremplaçable et incomparable à tout autre dispositif. 1.7. Eaux pluviales Les précipitations trÚs abondantes et de forte intensité font de la gestion des eaux pluviales un enjeu important de salubrité et de sécurité publique, tout autant qu'environnemental. Bien souvent, il s'agit d'abord d'opérer un curage régulier et un entretien adapté de caniveaux et de fossés qui sont, en général, assez bien dimensionnés. Le traitement des eaux pluviales avant rejet dans le milieu naturel et l'insertion dans les documents d'urbanisme de prescriptions permettant la maîtrise à la source sont encore embryonnaires. L'ensemble des SDAGE des DROM met l'accent sur la réalisation de schémas directeurs qui constituent une étape indispensable. La présence de trop d'eaux claires dans les stations de traitement des eaux usées en Guadeloupe figure en troisiÚme place dans la hiérarchie des problÚmes répertoriés. 1.8. Gestion intégrée de l'eau 1.8.1. Planification et institutions A. SDAGE Les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ont été instaurés par la loi sur l'eau de 1992 et mettent en oeuvre, dans les DROM comme dans l'Hexagone, les prescriptions de programmation de la directive-cadre sur l'eau (DCE). Ils font l'objet des consultations du public prévues par les textes et sont élaborés sous l'égide des comités de bassin (voir ci-dessous). 53 décision légale sur un problÚme d'importance religieuse. Selon cette fatwa, « les eaux usées impures peuvent être considérées comme des eaux pures, similaires à l'eau pure originelle, si le traitement utilisant des procédures techniques avancées qui leur est appliqué est capable d'éliminer les impuretés responsables des altérations du goût, de la couleur et de l'odeur, selon les attestations d'experts honnêtes, spécialisés et bien informés. Elles peuvent alors être utilisées pour l'élimination des impuretés corporelles et la purification, voire pour la boisson ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 64/231 Les SDAGE des DROM sont des documents trÚs complets, de trÚs bon niveau scientifique, qui dressent des bilans sérieux et bien documentés de la situation et proposent des actions dont la réalisation résoudrait bien des problÚmes rencontrés dans les diagnostics. Leur défaut principal est malheureusement leur faible prise effective sur le réel : l'écart est grand entre les ambitions trÚs éleÎes de ces documents, qui n'oublient aucun enjeu, et les quelques priorités les plus immédiates. La démarche de la mission n'a donc pas été de proposer quelque complément que ce soit à ces stratégies, mais à chercher à discerner les enjeux les plus cruciaux et les plus élémentaires et de proposer des méthodes permettant de mieux répondre à ces priorités. B. SAGE Créé par la loi sur l'eau de 1992, amélioré ensuite, le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), déclinaison du SDAGE à l'échelle du bassin versant, est présenté comme l'outil privilégié pour permettre d'atteindre l'objectif de bon état des eaux fixé par la Directive Cadre sur l'Eau. Dans l'Hexagone certains districts en sont quasiment couverts (Loire-Bretagne), tandis que d'autres y ont eu peu recours (RhinMeuse). La Réunion est le seul DROM disposant de SAGE (au nombre de 3, voir encadré 8). Le SAGE Ouest et le SAGE Sud, approuÎs en 2006, en cours de révision, ont tous les deux pour milieu récepteur le lagon et son récif, classés en réserve naturelle nationale, dont le mauvais état est le Îritable indicateur de l'insuffisance des politiques conduites. Leur révision prévoit leur coordination mais pas de rapprochement ni encore de plan d'actions précis, engageant les maîtres d'ouvrage (communes essentiellement), phasé et financé. Leur rÚglement, opposable, va cependant dans le bon sens. La mise en place du SAGE Est date de 2008 ; un SAGE Nord est formellement décidé mais n'existe pas encore. Leur coordination à l'échelle de l'île est encore peu développée. Les programmes de mesures sont cependant présentés dans le SDAGE par territoire de SAGE. Encadré 8 : Les SAGE de la Réunion Il est souvent reproché au SAGE l'enlisement de sa procédure d'élaboration. Quand il n'existe pas il ne saurait constituer une solution à nombre de problÚmes urgents auxquels ont à faire face les DROM, particuliÚrement ceux liés à l'eau potable et à l'assainissement. Ils organisent cependant une démocratie participative réclamée par la société civile, apte à traiter de façon transversale et cohérente l'ensemble des problÚmes liés à l'eau, y compris le traitement des pollutions diffuses et la gestion des milieux aquatiques, en rassemblant l'ensemble des usagers à une l'échelle qui leur correspond, et inscrivant l'action dans la durée. Deux conditions préalables à sa création doivent être remplies, une pertinence territoriale, et la volonté d'un portage politique. C'est la seconde qui a prévalu à la Réunion avec l'implication des EPCI. Aux Antilles et à Mayotte, l'exiguïté des territoires commande d'appliquer ces principes à l'ensemble de l'île, sous l'égide des autorités et des outils existant à ce niveau (comité de bassin et SDAGE opérationnel) ; un SAGE sur une partie de ces DROM disperserait les moyens. En revanche certaines parties du vaste territoire guyanais, dont la ressource en eau est dépendante de grands fleuves, pourraient à terme relever de cette approche pour impliquer les populations locales. Le SAGE ne doit cependant pas constituer un préalable au plan d'actions proposé dans le présent rapport, mais pourra le moment venu prendre le relais de sa mise en oeuvre dÚs que son portage aura été décidé. Ainsi un tel projet est évoqué sur le Mahury soumis à la pression de l'agglomération Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 65/231 cayennaise. Cette procédure ne pourra être utilisée telle quelle sur les deux principaux fleuves (Oyapock, et en priorité le trÚs peuplé Maroni) qui sont frontaliers avec des pays non européens (Brésil, Surinam) qui ne sont, eux, pas concernés par la DCE. Des instruments de coopération locale pour ces deux cas restent à créer. C. Comités de bassin Les comités de bassin fonctionnent de maniÚre inégale, mais généralement beaucoup moins active que dans l'Hexagone. Dans certaines régions, la faiblesse des secteurs économiques agricole et industriel conduisent à une faible mobilisation de ces acteurs souvent trÚs présents dans l'Hexagone. Les moyens des associations environnementales et leurs motivations pour les enjeux de la politique de l'eau sont également plus faibles que dans l'Hexagone. Les comités de bassin ont du mal à mobiliser leurs membres, sauf exception, même pour des réunions qui se tiennent au rythme espacé de deux par an. Les membres du comité sont souvent critiques sur son utilité et sur son influence réelle et disent avoir le sentiment d'y faire de la figuration, de rendre des avis que nul n'écoute ou de participer à des délibérations sans Îritable impact. Ils déplorent la dépendance à la DEAL pour leur secrétariat et en revanche, se montrent davantage bienveillants envers les offices de l'eau dont ils apprécient l'écoute et la réactivité. Les comités de bassin ont pour rÃŽle essentiel de superviser, plus que de Îritablement élaborer comme les textes le prévoient, le SDAGE. Ce document est rédigé par les services de l'État et les offices de l'eau, qui en confient parfois eux-mêmes la rédaction à des cabinets d'étude priÎs. De trÚs bonne tenue technique et scientifique, ces documents paraissent, aux membres du comité de bassin, théoriques, parfois abscons, plus descriptifs qu'opérationnels. Ils paraissent parfois passer à cÃŽté des questions essentielles et des préoccupations réelles de la population (Martinique, Guadeloupe). Les orientations qu'ils définissent ne sont pas toujours suivis par les autorités opérationnelles sans que cela semble pour autant porter à conséquence. 1.8.2. Connaissance L'amélioration de la connaissance est indispensable pour lever les incertitudes permettant de définir plus précisément les mesures ou combinaisons de mesures les plus adaptées pour atteindre les objectifs environnementaux à mettre en place. Des progrÚs considérables ont été accomplis des derniÚres années dans la caractérisation des situations dans les DROM, où les informations étaient encore trÚs lacunaires il y a seulement dix ans. L'importance du territoire guyanais explique que les connaissances y soient encore assez lacunaires malgré des efforts. Les SDAGE identifient les études à conduire, selon des axes trÚs variés, pour combler les défauts de connaissance. L'annexe 21 présente les principaux enjeux de ces études et les efforts consacrés aux réseaux de la connaissance, notamment par l'ONEMA. Des inventaires hydrogéologiques sont en particuliers en cours et permettront de milieux cerner les ressources souterraines. La mission, en l'attente des Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 66/231 résultats de ces travaux, s'est gardée ici de conclusions sur la part des eaux superficielles et des eaux souterraines et la répartition des usages entre ces ressources. Les évolutions climatiques, notamment, peuvent conduire, comme c'est le cas en Martinique en particulier, à une réflexion approfondie sur la meilleure sécurité et régularité apportée par les eaux souterraines. Un important déficit en termes de connaissance est cependant mal identifié par ces documents : il concerne l'hydrologie quantitative, l'hydromorphologie et la dynamique sédimentaire. L'hydrologie est aujourd'hui en gestion des DREAL, qui n'ont que trÚs peu de moyens de jaugeage et de suivi limnimétrique, dans des contextes exceptionnels de difficulté pour pratiquer ces activités (cyclones durant lesquels il est exclu de circuler pour jauger, débits et transports solides exceptionnels, difficulté générale d'accÚs aux sections de jaugeage amont, lourdeur des jaugeages des grands fleuves de Guyane, etc.). Des systÚmes de suivi innovants commencent seulement à testés (surveillance video pour la limnimétrie à la Réunion). 1.8.3. Gestion des cours d'eau L'annexe 19 fait le point des aspects juridiques concernant les cours d'eau des DROM et de l'articulation des diverses polices (domaniale, de l'eau) qui s'exercent sur ces espaces. La gestion et l'entretien des cours d'eau et ravines sont cruciaux dans les DROM : pour contenir le risque inondation, et d'érosion, à des fins sanitaires, de démoustication notamment ou de dératisation, de captages pour l'eau potable ou d'irrigation, pour leur permettre de jouer correctement leur rÃŽle épuratoire d'eaux usées en provenance de l'habitat dispersé ou des petits élevages, pour maintenir la continuité écologique en présence d'obstacles comme les barrages hydroélectriques, enfin pour préserver la remarquable biodiversité qu'ils renferment. La zone des cinquante pas géométriques, les lagons et les mangroves, sont des particularités majeures des DROM, dont l'annexe 20 fait le point. Le littoral comprend des milieux naturels exceptionnels au niveau mondial soumis à des pressions anthropiques trÚs fortes notamment en raison de la trÚs dense occupation urbaine littorale et des pollutions diffuses agricoles. 1.8.4. Les pressions et leurs évolutions Les SDAGE contiennent des présentations trÚs détaillées et bien documentées des activités humaines sur les milieux aquatiques. On trouvera en annexe 22 une synthÚse des éléments saillants de ces pressions telles qu'elles ont été releÎes par la mission. 1.8.5. Enjeux de santé publique Il semble particuliÚrement important, dans le cas des DROM , d'insister sur certains enjeux spécifiques de santé publique liés à l'eau, au-delà ce ceux évoqués par ailleurs de la potabilité de l'eau et de l'épuration des effluents. On n'aborde ici que quelques maladies infectieuses particuliÚres. De façon plus générale, il est courant de distinguer les maladies selon leurs voies de transmission, assurée directement ou indirectement par l'eau (Encadré 9). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 67/231 Lien direct : maladies causées par l'eau de boisson : choléra, hépatite A, typhoïde, giardiase... · parasitoses causées par le contact avec une eau contaminée : schistosomiase, dracunculose. Alors que · cette derniÚre, (communément appelée le ver de Guinée) est quasiment éradiquée, la schistosomiase (ou bilharziose) représente encore un important problÚme de santé publique dans les pays chauds. D'autres maladies contractées lors de baignades (amibiases, otites...) sont causées par des agents pouvant aussi se trouver aussi dans les eaux de boisson. Lien indirect : maladies liées au manque d'eau pour se laver : gale, lÚpre, typhus... · maladies à vecteurs dépendant de l'eau : paludisme, filarioses, onchocercoses, fiÚvre jaune, dengues... Le · cycle de vie de ces insectes comporte une phase larvaire aquatique. Ces maladies sont propagées par les moustiques, à l'exception de l'onchocercose, propagée par la piqûre d'une mouche, la simulie. Encadré 9 : Les maladies hydriques A. Choléra Des contaminations existent dans des régions proches (par exemple, choléra à Haïti en 2014). La Guyane et Mayotte ont été touchées chacune par une épidémie dans les trente derniÚres années liées uniquement à des cas importés. En mai 1991, 20 000 cas par semaine étaient constatés à Lima (Pérou)54, puis en décembre 1991 250 cas (3 décÚs) sont apparus au Brésil, dans la zone frontaliÚre de la Guyane. Au cours du premier semestre 1992, 15 cas (1 décÚs) ont été diagnostiqués en Guyane. L'épidémie de choléra a Mayotte est apparue en 2000 et 10 malades ont été infectés. Cette épidémie est survenue aprÚs qu'une pandémie ait frappé l'archipel des Comores (plusieurs centaines de morts)55. B. Maladies liées au moustique tigre Parmi les vecteurs d'arbovirus56 dont les épidémies ont des conséquences graves sur la santé humaine, le moustique-tigre (Aedes (Stegomyia) albopictus), vecteur de la dengue et du chikungunya, est l'une des cent espÚces les plus invasives connues et se développe uniquement en milieu urbain. Il a besoin d'une eau stagnante pour pondre ses oeufs (vases, soucoupes de pots de fleurs, gouttiÚres mal vidées, vieux pneus, 54 On a pu incriminer le déballastage d'un navire en provenance d'Asie qui, en vidant ses réserves d'eau, aurait largué en mer un vibrion nouveau, inconnu en Amérique latine (vibrion El Tor). Une premiÚre contamination de la population aurait suivi l'ingestion de poisson cru contaminé. BientÃŽt, d'autres défaillances du systÚme d'hygiÚne hydrique ont pris le relais, avec un effet démultiplicateur dramatique (plusieurs milliers de morts) : contamination de la nappe nourriciÚre par les excrétas contaminés, faute d'assainissement correct (nappe dans laquelle une grande partie de la population s'alimente directement) ; distribution par les réseaux publics d'une eau sans chlore rémanent. Les médias (France Mayotte matin) ont mentionné en octobre 2014 un cas suspect de choléra qui s'est aÎré négatif . Ce nom vient de : « arthropod-borne virus ». Il désigne 5 familles de virus que sont transmis par des arthropodes. Outre le chikungunya et la dengue évoqués ici, on y trouve également la fiÚvre jaune, l'encéphalite de Californie, les fiÚvres à phlébotomes, fiÚvre de la vallée du Rift, les fiÚvres à tiques du Colorado, etc. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 68/231 55 56 récipients en fer ou en plastique abandonnés, flaques d'eau aprÚs les fortes pluies si elles ne sont pas trop boueuses). · Chikungunya Le virus du chikungunya a été responsable d'une épidémie majeure en 2006 dans l'Océan Indien puis d'un épisode d'ampleur plus modérée en 2010 sur l'Île de la Réunion (153 cas). Le premier cas autochtone de chikungunya a été identifié en novembre 2013 sur l'île de Saint-Martin. Une recrudescence du Chikungunya a été obserÎe en novembre-décembre 2014. Depuis 2013, 5280 cas « cliniquement évocateurs » (1690 à Saint-Barthélémy et 12300 en Guyane) et 3 décÚs ont été identifiés à Saint-Martin, les épidémies étant considérées comme terminées en Martinique et en Guadeloupe. · Dengue La Guyane57 fut le premier territoire à entrer en épidémie en septembre 2012. En Guyane, cette épidémie s'est caractérisée par une durée de plus d'un an et par sa relative intensité puisque si elle n'atteint pas l'ampleur de l'épidémie historique de 2006 (16 200 cas), elle est avec 13 240 cas estimés comparable à celle de 2009 (13 900 cas) qui représente la deuxiÚme épidémie la plus importante décrite depuis la mise en place de l'actuel systÚme de surveillance épidémiologique. Aux Antilles, les épidémies sont restées d'intensité modérée aprÚs les épidémies historiques de 2010. A la Réunion, en 2012, 41 cas probables ou confirmés de dengue ont été identifiés à la Réunion, dont 31 cas autochtones (12 confirmés et 19 probables) et 10 cas importés (3 confirmés et 7 probables). Quelques cas de dengue ont été également obserÎs à Mayotte en 2013 : la dengue reste en épidémie dans le reste des Comores. C. Mesures de prévention concernant directement la politique de l'eau · Lutte anti-vectorielle Soit structurellement (par exemple par un service de la démoustication au Département de Guyane), soit spécifiquement à l'occasion des épidémies précitées, les DROM conduisent des actions anti vectorielles. Ainsi une action particuliÚre de lutte anti vectorielle, consécutive aux épidémies de chikungunya, a été menée à la Réunion sous l'égide de l'ARS (plan ravines de 2010). Avec 500 contrats aidés portés par les collectivités locales (financement État), les résultats sont allés au-delà de la seule suppression des gîtes larvaires : interventions sur la Îgétation, rétablissement des écoulements... Toutefois, la mobilisation des cofinanceurs s'est réduite avec le temps (226 contrats en 2013, moins encore en 2014 et le programme n'est pas reconduit pour 2015). Malheureusement, cette action exemplaire, accompagnée de grands efforts de communication et de sensibilisation, a eu relativement peu d'effets dans la durée sur les pratiques de la population et des déchets s'accumulent de nouveau dans les ravines. 57 Bulletin de veille sanitaire BVS n°2/3 ­ Mars 2015 de la CIRE Antilles-Guyane, « bilan des épidémies de dengue de 2012 à 2014 aux Antilles-Guyane » ; tous les bulletins sont téléchargeables sur le site de l'Institut de Veille sanitaire (INVS) Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 69/231 Les réserves domestiques de récupération d'eau de pluie, notamment les tuf tanks en Guyane (bien que ceux-ci comportent des couvercles) et les piscines sont les lieux privilégiés de ponte du moustique tigre, en revanche les mares boueuses ne sont pas concernées. Les risques de prolifération de moustiques sont souvent, au sein de la population et chez les élus, voire certains techniciens rencontrés par la mission, une des raisons qui viennent alimenter la réticence à l'implantation de stations d'épuration de type lagune, voire filtres plantés de roseaux. Une attention suffisante doit être apportée aux conditions de gestion de ces équipements (un filtre planté ne doit pas comporter d'eaux stagnantes, cela nuit d'ailleurs à sa performance et il faut veiller par une inspection mensuelle à Îrifier qu'il n'y a pas d'obstruction à la circulation de l'eau) : une formation adaptée et une communication active sont nécessaires. · HygiÚne domestique et eau potable Pour le choléra et les diarrhées, la maîtrise de la propagation se fait par le renforcement de l'hygiÚne domestique et la distribution, par bornes-fontaines, d'une eau potable et par l'évitement d'eau stagnantes contaminées à proximité ou dans les cours des habitations en saison des pluies. D. Baignade Les cartes de qualité des eaux de baignade sont loin d'être abouties dans l'ensemble des DROM et la situation est trÚs contrastée entre les territoires, notamment selon les courants littoraux et la plus ou moins facile dispersion au large des polluants. La dimension économique cruciale pour le tourisme, de la salubrité des eaux de baignade est un enjeu encore sous-estimé par nombre d'acteurs, dont la solution passe par une maîtrise scrupuleuse de l'ensemble des flux polluants. E. Lavage en riviÚre Les pratiques de lavage en riviÚres fréquentes à Mayotte et en Guyane présentent un double enjeu : · risques sanitaires encourus compte tenu de la pollution des eaux utilisées pour le lavage et avec lesquelles les lavandiÚres sont en contact. · usage de produits tels que l'eau de javel, moins coûteuse que le savon, qui dégradent la biodiversité. Des propositions ont été faites pour des pratiques plus respectueuses de l'environnement, mais les usages habituels persistent souvent. En outre, ces activités sont souvent exercées par des femmes en grande précarité, généralement en situation illégale, contre une modeste rétribution pour le compte des familles qui sont, elles, pourtant bien installées. L'effort d'information et de sensibilisation doit donc, pour être efficace, s'adresser à l'ensemble des bénéficiaires de ces activités, et non seulement aux lavandiÚres qui n'ont, elles, guÚre d'alternatives. F. Toxicité aiguë · Chlordécone Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 70/231 Le chlordécone est une problématique spécifique aux Antilles. Cet insecticide organochloré a été couramment utilisé aux Antilles dans les années 80 (sous le nom de Képone, puis Curtone) pour lutter contre le charançon du bananier. L'autorisation de vente a été retirée par le ministÚre de l'agriculture en 1990, mais suite à des dérogations son usage a continué jusqu'en 1993. Compte tenu de sa persistance dans les sols pendant des dizaines d'années (beaucoup plus dans certains sols), le chlordécone est retrouÎ dans certaines denrées animales et Îgétales, dans l'eau et dans les chaînes alimentaires. En Martinique plus de la moitié des cours d'eau sont contaminés (SDAGE Martinique 2009-2015). Les contaminations sont surtout présentes à l'aval des bassins versants, dans le Nord-Atlantique, le Centre et le Centre-Sud. Le chlordécone, la dieldrine et le HCH Beta sont également sur une partie des cours d'eau de Guadeloupe, en raison de leur rémanence un obstacle au retour au bon état écologioque des cours d'eau.. · Mercure La toxicité par le mercure est propre à la Guyane. Celui-ci se concentre dans la chaîne alimentaire aquatique. Elle intervient au premier chef par la consommation de poissons source de protéine fondamentale pour les populations des fleuves. Le mercure provient d'un stock naturel, de l'orpaillage historique et de l'orpaillage clandestin actuel qui outre son apport propre, remobilise les stocks précédents. Le projet de SDAGE de Guyane (2016-2012) prend en compte le schéma départemental d'orientation miniÚre (SDOM), en cherchant à concilier économie et milieux aquatiques. L'accompagnement des exploitants légaux porte sur l'utilisation de techniques modernes plus respectueuses de l'environnement, ainsi que sur la formation à la prise en compte des milieux aquatiques. Mais cette action doit être complétée par une action en direction de l'orpaillage illégal, qui occasionne des impacts sanitaires importants sur les populations dépendant de la ressource piscicole dans les cours d'eau pour vivre et est à l'origine du déclassement de 126 masses d'eau de surface. Pour lutter contre l'orpaillage illégal, les actions énoncées par le SDAGE concernent principalement l'engagement d'une discussion transfrontaliÚre, le renforcement de la sensibilisation du public ainsi que l'information sur les progrÚs accomplis par les exploitants légaux en termes d'excellence environnementale. Le 26 mars 2013, les Forces Armées en Guyane ont lancé une vaste opération baptisée « Awara ». Cette opération de lutte contre l'orpaillage illégal avait pour objectif le démantÚlement du site de Grande Usine, à l'ouest de Camopi. Des opérations dites « Harpie » visent à démanteler les sites clandestins. · Phytosanitaires interdits La faiblesse des capacités de contrÃŽle des activités agricoles, notamment en Guyane laisse place à l'emploi illégal de nombreux produits phytosanitaires interdits importés de pays proches (Surinam, essentiellement). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 71/231 1.9. Outils d'appui technique 1.9.1. Offices de l'eau L'annexe 17 réunit des éléments de diagnostic sur le fonctionnement des offices de l'eau, organismes institués par la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'OutreMer, dans l'esprit d'adapter à ce contexte particulier le modÚle des agences de l'eau instituées par la loi du 16 décembre 1964 pour l'Hexagone. Il apparaît que ceux-ci : · ont désormais bien monté en puissance, pour les tâches qui leur sont dévolues, notamment à la Réunion et en Martinique ; · ne sont pas constitués à des échelles géographiques qui leur permettraient de jouer, même à terme, un rÃŽle financier réellement équivalent à celui des agences de l'eau dans l'Hexagone ; · sont aujourd'hui plus orientés vers l'observation, les études et les enjeux de protection des milieux naturels que vers les préoccupations des services publics, notamment d'eau potable ; · sont des établissements publics rattachés aux conseils départementaux alors que la plupart des financements européens sont désormais gérés par les régions. La mission n'a par ailleurs pas identifié d'urgence à constituer un office de l'eau à Mayotte ni d'étendre l'office de Guadeloupe à Saint-Martin. Les offices de l'eau ont exprimé, tout au long du déroulement de la mission, leur frustration de ne pas être considérés comme des parties prenantes explicite des comités de bassins : ils souhaiteraient en être membres ou en assurer le secrétariat (aujourd'hui ce rÃŽle est rempli par les DEAL). La mission considÚre que la revendication d'être membre du comité de bassin est un contresens : les élus, notamment conseillers départementaux, sont bien membres du comité de bassin. Les directeurs d'agence de l'eau, dans l'Hexagone, ne sont pas membre du comité de bassin, et le président du comité de bassin (un élu) y est différent du président du conseil d'administration de l'agence de l'eau (en général un fonctionnaire). En revanche le fait d'assurer un secrétariat technique conjoint de l'État et de l'office de l'eau est une solution dont l'analogue hexagonal a fait ses preuves. 1.9.2. Services locaux de l'État Les préfets exercent un rÃŽle de coordination des différents acteurs et peuvent être extrêmement impliqués et sollicités dans les questions d'eau potable en raison de leurs enjeux sociaux, économiques et sanitaires. Hormis en préfecture, les services cumulent les responsabilités régionales et départementales, contrairement à l'Hexagone. Les directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL), services déconcentrés du MEDDE et du MLETR, constituent l'acteur principal, au sein des services de l'État de la politique de l'eau, les directions de l'agriculture et de la forêt (DAAF) et les agences régionales de la santé (ARS) étant également Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 72/231 mobilisés. Les effectifs de l'État territorial ont diminué de 15 % entre 2008 et 2012, les DROM ayant été plutÃŽt préserÎs dans cette évolution par rapport à l'Hexagone. Ces services sont désormais à la croisée des chemins. L'annexe 18 présente leurs activités. 1.10. Financement des investissements 1.10.1. Capacités d'autofinancement Comme indiqué au § 1.4.5, les capacités d'autofinancement (CAF) des services d'eau potable et d'assainissement sont considérées comme faibles par l'ensemble des interlocuteurs de la mission, modestes pour l'eau potable et quasi-inexistantes pour l'assainissement, et les quelques cas particuliers que la mission a pu examiner sur la base des documents publics confirment cette appréciation générale (Annexe 14 : ). L'ensemble des mécanismes de financement trouvent pourtant leur germe dans les autofinancements disponibles. Le tableau 11 résume ces travaux et l'extrapolation qui a pu être faite par la mission pour l'ensemble des DROM, avec des incertitudes significatives 58, mais qui ne remettent sans doute pas les ordres de grandeur. Les dotations aux amortissements au regard de la valeur des patrimoines concernés, tout comme les capacités d'autofinancement traduisent la faiblesse relative de l'endettement actuel, mais aussi les faible ressources propres pouvant servir de levier de mobilisation pour les emprunts nécessaires à assurer les contre-parties aux subventions. En quelques années de programmation, même avec de fort taux de subvention, ces capacités seraient rapidement épuisées si des mesures solides n'étaient prises pour dégager des résultats permettant de les reconstituer. Résultat courant (M) Dotation amortissement (M) Capacité d'autofinancement (M) Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts (M) Résultat courant/m 3 assiette () DAP/m3 assiette () CAF brute/m 3 assiette () CAF nette/m3 assiette () AEP 20 31 51 42 0,10 0,16 0,26 0,22 Assainissement 13 9 23 14 0,16 0,11 0,27 0,18 Tableau 11 : Évaluation des résultats courants, des dotations aux amortissements et des capacités d'autofinancement brutes et nettes des services d'eau potable et d'assainissement collectif des DROM et de Saint-Martin. Un ordre de grandeur du chiffre d'affaires des services d'eau potable est pour l'ensemble des DROM de 200 M par an59. L'ensemble des services dégageraient une 58 Les comptes d'exploitation examinés par la mission représentent 1/3 des volumes d'eau potable vendus et un peu moins de l'assiette de l'assainissement collectif. Ce chiffre doit être pris comme un simple ordre de grandeur : il est établi simplement en multipliant des prix moyens par m3 publiés dans SISPEA (pour une consommation de 120m 3) par les consommations moyennes par abonnés et le nombre d'abonnés, tels que publiés dans SISPEA. Il ne tient donc pas compte des services non renseignés dans SISPEA ni de l'écart entre le prix payé en moyenne et le Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 73/231 59 capacité d'autofinancement nette (du remboursement du capital des emprunts) de l'ordre de 40 M/an, qui représentent de l'ordre de 20 % du chiffre d'affaires. Avec un chiffre d'affaires global moindre du fait du relativement faible taux de raccordement (de l'ordre de 100 M), les services d'assainissement disposeraient d'une capacité d'autofinancement d'environ 15 M/an. Les investissements réalisés sur l'assainissement (voir ci-dessous) ont mobilisés environ 24 M d'autofinancement par an ces derniÚres années, mais en intégrant le recours à l'emprunt d'une façon que la mission n'a pas pu analyser à partir des comptes. Compte-tenu de l'imprécision du raisonnement, il semble donc que ce rythme dénote une mobilisation massive de l'autofinancement disponible sur ce programme, ce qui corrobore la faible capacité des services à conduire en parallÚle sans aides les travaux de réseaux nécessaires. Le dégagement de capacité d'autofinancement des services, amplifié par les effets de levier des emprunts et des subventions est une question-clé pour tout programme de travaux à envisager. Sous réserve d'une clarification sérieuse des comptabilités, tant en ce qui concerne les imputations que les immobilisations, ces capacités d'autofinancement, rappelons-le, sont,, à développer à partir de 3 démarches de progrÚs : · réduction des charges de personnel par amélioration de la performance ; · réduction des charges par amélioration des rendements de réseaux ; · augmentation des produits par amélioration du recouvrement (réduction des impayés) pour les deux types de services et par amélioration des assiettes (raccordements) pour l'assainissement. 1.10.2. Bilan des investissements contractualisés et financements locaux La mission n'a pas été en mesure de faire un bilan complet des investissements des autorités organisatrices de l'eau potable et de l'assainissement, car en dehors des dispositifs d'aide, les dépenses, notamment de renouvellement du patrimoine, ne sont pas facilement accessibles de façon synthétique60. Il est cependant vraisemblable, au vu des entretiens que la mission a conduits, que ces montants d'investissement non subventionnés, au-delà des simples réparations indispensables, restent encore modestes. Partout ce sont les infrastructures nouvelles qui font l'objet de plan de financement à l'occasion des programmations des CPER et des fonds européens. Le renouvellement prix conventionnel pour 120 m3. 60 La mission n'a pas non plus été en mesure d'établir un bilan de l'ensemble des mécanismes par lesquels les pouvoirs publics nationaux et européens intervenaient dans les équilibres économiques et le financement des services : les dotations de fonctionnement, l'octroi de mer, les compensations tarifaires d'énergie, l'appui du FSE, les avances de trésorerie comme celles de AFD sont souvent gérées à l'échelle globale, voire au niveau du budget communal, et non de façon spécifique. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 74/231 n'est pas subventionnable. L'accroissement des équipements semble permettre de pallier à la dégradation des infrastructures anciennes (par augmentation de la production compensant les fuites des réseaux ou par abandon des ouvrages anciens). Ainsi le fort taux de subvention dont bénéficie les infrastructures neuves d'eau potable contribue au maintien d'une pratique de « consommation » des infrastructures. Le tableau 12 illustre qu'il est plus facile de financer de nouvelles infrastructures (qui plus est fortement subventionnées) que le renouvellement qui est en fait prépondérant dans les coûts prévus dans les schémas directeurs, mais qui ne sont pas mis en oeuvre. Coût /m3 Renouvellement Investissement (hors subvention) Exploitation induite Total schéma Prix de l'eau lors du schéma Prix actuel Guadeloupe 0,84 0,48 0,07 1,39 1,72 2,05 Martinique 0,79 0,22 0,03 1,04 1,9 2,89 St-Martin 0,2 0,5 0,17 0,87 5,38 5,38 Tableau 12: Exemples de répercussion sur la formation du prix de l'investissement neuf et du renouvellement. Source : schémas directeurs d'eau potable. La mission s'est concentrée dans cette partie sur le bilan des investissements subventionnés de façon explicite par l'un ou l'autre des dispositifs plus spécifiques : FEDER, budget opérationnel de programme (BOP) 123 géré par le MinistÚre des Outre-mer, solidarité interbassin en provenance des redevances des agences de l'eau via l'ONEMA. Selon un bilan général dressé par la DEB, pour un montant global d'investissement de 495 M concernant l'assainissement dans la période 2007-2013 (soit un rythme annuel d'environ 70 M par an), l'autofinancement et les emprunts aurait représenté 34 % (24 M), le FEDER aurait apporté 38 %, les financeurs locaux 15 % (conseil régionaux et conseil régionaux 7 % et OdE 8 %) et l'État (ONEMA et MOM) 13 %61. On ne dispose malheureusement pas d'une analyse équivalente pour les projets d'eau potable. Les financements de la solidarité locale (région, département et office de l'eau), ont représenté environ 15 % des apports. Dans le contrat de plan État-Région de Guadeloupe par exemple sont prévus 112 M de travaux pour l'ensemble de l'eau potable et de l'assainissement : 15 M sont prévus de leur part (12 M de l'office de l'eau, 3 M de la Région et du Département qui 61 Cette approche sous-estime les apports de l'État et surestime l'autofinancement, car elle ne comptabilise pas l'aide financiÚre apportée par les prêts bonifiés de l'AFD (la bonification étant financée sur crédits budgétaires de l'État) et de la Caisse des dépÃŽts et consignations (CDC). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 75/231 assure de nombreuses maîtrises d'ouvrage62) ; 15 M de l'État et de l'Onema ; 60 M du FEDER ; 21 M d'autofinancement des maîtres d'ouvrage. 1.10.3. ONEMA et ministÚre des outre-mer Le bilan des interventions63 de l'ONEMA (au titre de la solidarité interbassin, cette disposition concernant les Outre-mer et la Corse) et du ministÚre de l'outre-mer (BOP123) sur la période 2007-2013 est présenté de façon globale en tableau 13 (hors plan d'accompagnement du parc amazonien (PAPA) où la mission ne dispose pas du niveau de consommation spécifique des actions financées par le BOP123) et plus détaillée par DROM en tableau 1. Les taux de mandatement, un an aprÚs l'achÚvement théorique des engagements, restent assez modestes notamment pour les crédits du BOP123 : des taux globaux de 70 % auraient en toute logique été largement atteignables à cette échéance si les programmes étaient mûrs au moment de la programmation initiale, voire de l'engagement de chacune de ces opérations. Le niveau, décidé en 2012, de 30 M par an d'intervention de l'ONEMA, dont 5 M pour le développement des connaissances, est significatif. Il couvre néanmoins également jusqu'en 2017 des aides à la Corse. Cette situation fortement contestée par les acteurs des DROM qui font valoir, non sans raison, que la Corse bénéficie également des subventions de la solidarité du bassin RhÃŽne-Méditerranée, l'agence de l'eau étant commune aux deux bassins et organisant un flux positif en direction de la Corse correspondant à un facteur deux par rapport aux redevances perçues sur ce territoire. Les décisions du conseil d'administration de l'ONEMA concentrent aujourd'hui les aides sur l'épuration des eaux résiduaires urbaines. Des aides ponctuelles sont susceptibles néanmoins d'être apportées pour des ouvrages structurants d'approvisionnement en eau potable, notamment à Mayotte. Les élus locaux des DROM contestent fortement ce ciblage. Constatant le niveau actuel des aides apportées par le MoM sur le BOP123,64 qu'ils jugent faible, et la fragilité de ces 62 Le Département a prévu des travaux sur ses propres installations, mais a aussi prévu d'assurer le rÃŽle de maître d'ouvrage délégué pour des rénovations de réseaux dont il n'est pas propriétaire. Parmi les 22 opérations du plan d'urgence (d'un montant global de 22 M), il en porte une grande part (usines de potabilisation au Moule, au Lamentin, à Deshauteur, aux Abymes, prise d'eau de Ferry à Deshaie, renouvellement de réseaux d'eau potable de Capesterre de Marie-Galante, à Sainte-Anne, réparation de ses conduites sous-marines de transfert d'eau potable vers les Saintes et vers la Désirade). Ces montants ne prennent pas en compte les 3 M apportés par la Région et les 1,2 M par le Département pour soutenir la trésorerie du SIAEAG. Les montants d'engagements sont à prendre avec prudence, car il faut prendre en compte de ce que certains engagements, suivis de désengagement et d'engagement d'opérations de substitution dont la comptabilité n'est pas toujours facile et qui peuvent laisser subsister quelques doubles comptes. le BOP123 (75 M/an pour l'ensemble des DROM) est sollicité sur de trÚs nombreuses politiques publiques, que ce soit les infrastructures (portuaires, universitaires, de transport, etc.), l'eau potable, l'aménagement foncier, la rénovation urbaine, les déchets, etc. Il est mobilisé à hauteur de 12 % sur des actions relatives à l'eau potable et à l'assainissement. Les aides du BOP123 sont complétées par des subventions du FEI (Fonds exceptionnel d'investissements). De 2010 à 2014, le MOM a engagé 21,6 M et payé 6 M sur l'eau potable. Sur cette même période, le MOM a engagé 14,4 M et payé 3,8 M sur l'assainissement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 76/231 63 64 dotations budgétaires, ils considÚrent que l'eau potable, qui est leur priorité, devrait être prise en compte par la solidarité interbassin 65. Cette situation ne pourra raisonnablement évoluer vers un élargissement des champs d'intervention des fonds issus de la solidarité interbassin que si une meilleure visibilité est donnée sur la pertinence globale de cette extension. Les propositions du plan d'action présenté ciaprÚs devraient répondre à cet enjeu. BOP 123 (MOM) Prévu Engagé fin 2014 Mandaté fin 2014 Mandaté/ prévu ONEMA Prévu Engagé fin 2014 Mandaté fin 2014 Mandaté/ prévu TOTAL Prévu Engagé fin 2014 Mandaté fin 2014 Mandaté/ prévu Montants en M 57,7 43,1 20,6 36 % 115,2 115,2 56,7 49 % 172.9 158,3 77,3 45 % Tableau 13 : Bilan des crédits 2007-2013 (État et ONEMA hors PAPA ; État hors bonification des prêts AFD). Source : DGOM. Part DEGEOM Exécution au 31/12/2014 Part ONEMA sur le CPER Exécution au 31/12/2014 (source tableau de suivi) taux de mandatement CP Part ONEMA Exécution au 31/12/2014 (souce ONEMA) Programmation 2008-2014 taux de mandatement Observations Contrats AE Taux d'engagement taux de mandatement Taux d'engagement Guadeloupe 2007-2013 AEP et assainissement 7 000 000 7 000 000 100,00% 5 000 000 4 033 916 80,68% 4 980 550 71,15% 7 000 000 7 000 000 100,00% 7 000 000 6 194 000 88,49% 11 600 000 18 391 425 158,55% 7 000 000 100,00% 20 022 429 20 022 429 100,00% 22 622 792 22 622 792 90,27% 29 141 440 29 141 440 100,00% signature CPER 17-04-07 7 000 000 + 13 022 429 abondement 10 490 532 52,39% signature CPER 03-04-07 7 000 000 + 18 028 792 abondement 7 723 950 34,14% signature CPER 15-02-07 11 600 000 + 17 541 440 abondement 17 077 188 58,60% 0 prévu mais engagé 7,640 M sur le P. 123 signature CPER 16-08-07 Martinique 2007-2013 AEP et assainissement 3 635 650 90,13% 2 496 997 40,31% Réunion 2007-2013 AEP et assainissement 4 630 566 25,18% Guyane 2007-2013 AEP 7 200 000 4 849 007 67,35% 4 204 895 86,72% 5 500 000 6 686 981 121,58% 5 711 320 85,41% 25 061 870 25 061 870 100,00% 1 765 000 1 765 000 1 692 500 1 692 500 5 500 000+ 19 561 870 abondement 10 508 728 41,93% signature PAPA 27-02-07 755 213 42,79% Assainissement Guyane - Plan d'accompagnement du Parc Amazonien 2007-2013 AEP 6 500 000 Assainissement 377 213 22,29% signature CP 28-03-2008 Mayotte 2008-2013 (amendement signé le 25/2/2011 raccourcissement d'un an) AEP 5 000 000 2 752 000 10 706 149 4 368 386 4 000 000 214,12% Assainissement 33 476 161 16 583 765 49,54% 3 559 393 21,46% 40,80% 145,35% 13 094 504 13 618 100 104,00% 1 200 000 30,00% 5 589 730 41,05% 4 000 000 4 000 000 100,00% 14 465 100 14 465 100 100,00% 3 200 000 80,00% 13 000 00 + 1 465 100 abondement 7 740 319 53,51% Tableau 14: Bilan des engagements et mandatements des crédits 20072013 de l'État et de l'ONEMA. Source : DGOM. 65 Parfois ils évoquent l'intervention des agences de l'eau dans l'Hexagone, expliquant que celles-ci interviendraient massivement en soutien de leurs services d'eau potable. Certes elles ont pu apporter ponctuellement des prêts à taux 0 % pour le remplacement des canalisations en plomb. Mais, hormis cette exception, elles n'interviennent pas pour les investissements de renouvellement des réseaux d'eau, ni la réduction des fuites et trÚs marginalement sur les usine de production d'eau potable : leurs aides sont concentrées sur des dépenses de prévention de la ressource en eau. Il n'y a rien a priori de choquant que l'emploi des recettes des redevances soit concentré dans les outre-mers sur les mêmes champs d'intervention. Un appel à projet avait été lancé par l'agence de l'eau RhÃŽne-Méditerranée et Corse pour « économiser l'eau » doté de 20 M. et est resté une initiative isolée. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 77/231 1.10.4. Agence française de développement et Caisse des dépÃŽts et consignation Établissements bancaires, la CDC et l'AFD interviennent dans les DROM sous forme de prêts, éventuellement bonifiés, au profit des collectivités, dÚs lors que les conditions du systÚme bancaire priÎ ne permet pas dans des conditions satisfaisantes le montage financier d'opérations publiques. Comme toutes banques, elles doivent veiller à la crédibilité financiÚre de leurs débiteurs. Leurs adossements sont trÚs différents et cela explique la différence des produits qu'ils proposent. La CDC est adossée sur le livret A.L'AFD se finance sur le marché. A. Bilan des interventions récentes de la CDC · Le programme 2008-2012 dédié à l'eau potable et à l'assainissement Dans le cadre du programme de mise aux normes des installations de collecte et de traitement des eaux usées fixé par la directive européenne de 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines, la Caisse des DépÃŽts a mis à disposition, sur la période 2008-2012, une enveloppe de prêts sur fonds d'épargne d'un montant de 1,5 Md répartie à hauteur de 1,2 Md pour la métropole via les 6 agences de l'eau et 300 M pour l'ensemble des Outre-mer. Concernant les DROM, l'enveloppe était destinée à financer tout projet visant à faciliter l'atteinte des objectifs suivants : · mise en conformité ou la réalisation des ouvrages de collecte et d'épuration des eaux usées en application de la directive « eaux résiduaires urbaines » et de sa transposition en droit national ; · amélioration de l'utilisation de la ressource en eau pour l'alimentation en eau potable en application de l'engagement no 111 du Grenelle de l'environnement, la réduction des pertes en réseaux passant par le renouvellement, l'amélioration et le renforcement des ouvrages de production et de transfert. L'éligibilité des projets à un financement sur fonds d'épargne devait être confirmée par un avis du service local de l'État désigné par le Préfet sur la contribution des travaux projetés à la réalisation des objectifs de mise aux normes. L'emploi de ces financements a atteint 192 M dans les DROM (Tableau 15). Cet emploi illustre clairement la maturité financiÚre et technique trÚs différente des autorités organisatrices selon les DROM, qui sont plus ou moins en mesure de monter des projets susceptibles de mobiliser ce type de dispositifs. Les conditions de ces interventions ont été souvent considérées comme moins intéressantes que celles de l'AFD. Guadeloupe Montant (M) 10,9 Martinique 1,3 Guyane 24,6 La Réunion 148,5 Mayotte 7 Tableau 15: Mobilisation des prêts de la CDC 2008-2012 pour l'eau potable et l'assainissement Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 78/231 · Le programme 2013-2017 de soutien aux collectivités pour pallier leurs difficultés d'accÚs à l'emprunt Dans le cadre d'une enveloppe sur fonds d'épargne de 20 Md mobilisée sur la période 2013-2017, la Caisse des DépÃŽts finance des projets de long terme du secteur public local nécessitant des financements de vingt ans et plus. Les prêts peuvent être accordés aux communes et à leurs groupements, aux départements et à leur régions, dÚs lors qu'ils sont maîtres d'ouvrage d'une opération éligible ou qu'ils y participent à travers l'apport de contributions ou de subventions. Jusqu'au 31 juillet 2014, quel que soient l'emprunteur, le profil d'amortissement, la durée ou la périodicité retenue, les prêts sont proposés au taux du Livret A augmenté de 1,00 %. Postérieurement à cette date, les prêts seront tarifés à Livret A + 1,30 %. Les prêts peuvent également être indexés sur l'inflation à neutralité actuarielle avec les conditions applicables sur l'index Livret A. La quotité maximum de prêt CDC dépend du besoin d'emprunt global du ou des projet(s) présenté(s) par l'emprunteur à la CDC. Le montant pouvant être proposé est défini selon les rÚgles du tableau 16. Tableau 16: RÚgles de définition des quotités de prêts ouverts par la CDC ­ programme 20132017. Fin février 2014, le montant des prêts signés relevant de la thématique « eau potable et assainissement » s'élevait à 248 M. Depuis la mise en place du dispositif mi-2013, 316 M ont été engagés sur cette thématique. De façon générale, les prêts accordés ne sont pas à taux fixes et sont indexés sur le taux du livret A : (livret A + 100pb). Ce sont des prêts de trÚs longue maturité : 20 à 40 ans. Le livret A étant à environ 1 %/an actuellement ce sont des prêts à 2 % annuels. Le différé de remboursement est associé au déroulement des travaux, et peut aller jusqu'à 5 ans. Au sein de cette enveloppe de 20Md, la CDC apporte un prêt bonifié « croissance verte » pour une enveloppe de 5Md sur des activités qui ne couvrent pas le secteur des services de l'eau potable et de l'assainissement. Ce prêt bonifié est à Livret A + 75pb. Enfin, elle apporte des prêts bonifiés dans le secteur du logement social à des taux beaucoup plus intéressants, qui ont pu aller jusqu'à des prêts à taux 0. B. Intervention de l'AFD Le cadre d'intervention sectoriel 2014-2020 pour l'eau potable et l'assainissement de l'Agence française pour le développement (AFD) comporte un volet intitulé « outremer » que nous choisissons de reproduire en annexe 23, tant cet document est en Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 79/231 cohérence avec les diagnostics et orientations proposées par la mission. Les mécanismes d'intervention de l'AFD reposent sur divers dispositifs : · avances de court terme de préfinancement de subventions accordées mais qui ne seront versées que sur services faits ou suivant un échéancier relativement tardif par rapport aux engagements à prendre par la collectivité. Ces prêts peuvent atteindre 3 ans et sont proposés à un taux Euribor 6 mois66 +102 points de base67, ce qui représentait courant 2014 environ 2,3 %/an et se situe à 1,15 %/an68 sur 3 ans dans les conditions de taux actuelles (mai 2015). · prêts de plus longue maturité, sans atteindre les durées de 40 ans offertes par la CDC. Aujourd'hui, le prêt (PCL20) proposé aux collectivités pour une durée maximale de 20 ans assortie d'un différé de remboursement pouvant aller jusqu'à 7 ans, est au taux Euribor 6 mois + 82 points de base, soit environ 2,01 %/an69. Il est bonifié de 20 points par des crédits budgétaires apportés par le MOM. Pour l'assainissement, une possibilité a été ouverte depuis septembre 2014 pour des prêts dits superbonifiés (PCL140) qui sont bonifiés de 140 points (soit un taux de 0,81 %/an sur 20 ans) pour une tranche de 5 M de travaux, puis 20 points de base au-delà comme le PCL20. L'enveloppe de bonifications totale, tous secteurs d'interventions confondus, de 23 M/an pour 2015 en diminution légÚre par rapport à 2014. Bonifier de 20pb un prêt de l'AFD d'1M sur 20 ans revient à apporter une subvention 25 k. Avec une enveloppe de 24,6 M/an en 2014, le MoM a permis ainsi à l'AFD d'ouvrir une enveloppe de prêts PCL20 et de PCL140 d'environ 500 M. Pour que l'AFD apporte 1 M de prêts à taux 0 % le coût serait aux conditions actuelles de 265 k environ, et une enveloppe de 23 M permettrait donc l'ouverture de 87 M de prêts à taux zéro. C. SynthÚse des subventions équivalentes et des coûts budgétaires de la bonification Le tableau 17 donne une idée du coût global de divers crédits sans bonification et du manque à gagner pour le prêteur lié à divers niveaux de bonifications. 66 L'Euribor est le taux moyen pratiqué par les banques pour se prêter de l'argent, en euros, entre elles. Plus précisément, c'est le taux interbancaire offert par les banques représentatives de la zone euro pour la rémunération des dépÃŽts, selon différentes durées de placement. L'Euribor 6 mois était situé entre 2 % et 5 % de 2000 à 2008. AprÚs être descendu en dessous de 1 %, il était remonté à 2 % en 2011, pour ensuite chuter à 0,32 % fin 2013 et 0,17 % fin 2014. Fin avril 2015 l'Euribor 6 mois est à un niveau exceptionnellement bas de 0,065 %. Soit 1,02 %. Un point de base représente 0,01 %. Équivalent taux fixe sur 3 ans sur la base des conditions de taux au 13 mai 2015 pour un prêt d'une durée de 3 ans sans différé. Équivalent taux fixe sur 20 ans sur la base des conditions de taux au 13 mai 2015 pour un prêt d'une durée de 20 ans avec 5 ans de différé. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 80/231 67 68 69 Prêt sur 20 ans AFD Non bonifié taux actuel : 2,21 % 0 0,265 Non bonifié taux actuel 2 %/an 0 0,453 PCL20 Bonification 20pb taux actuel : 2,01 % 0,025 0,240 Prêt croissance verte Bonification 25 pb taux actuel 1,75 % 0,062 0,391 Prêt à taux 0 % Bonification 221 pb 0,265 0 Bonification 100 pb prêt 1 %/an 0,240 0,213 Coût de la bonification/capital prêté Coûts des Intérêts versés/capital emprunté Prêt sur 40 ans CDC Coût de la bonification/capital prêté Coûts des Intérêts versés/capital emprunté Tableau 17: Coût de divers crédits pour l'emprunteur et manque à gagner de divers niveaux de bonification des prêts pour le bailleur. 1.10.5. Fonds européens Comme on l'a rappelé ci-dessus, les crédits du FEDER sont essentiels pour le bouclage des opérations d'investissement. Les assiettes subventionnables, selon les encadrements communautaires, sont trÚs strictes. A. Le calcul des assiettes subventionnables Les services publics d'eau potable et d'assainissement collectif sont des projets générateurs de recettes au titre du rÚglement CE N°1083/2006 (article 55). Les abonnés doivent payer une redevance pour bénéficier du service. Les recettes nettes générées par un projet viennent en déduction de l'assiette éligible. La difficulté réside dans le calcul de ces recettes nettes, qui viennent en déduction de l'assiette éligible (Encadré 10). Les services de contrÃŽle font le calcul suivant, selon leur lecture de la note COCOF 07/0074/09 du 30/11/2010 : « Recettes nettes = totalité des redevances d'assainissement ­ dépenses d'exploitation ». Les dépenses d'investissement sont exclues de ce calcul, notamment les remboursements des prêts (capital et intérêts). Or, les redevances d'assainissement couvrent les dépenses d'exploitation mais aussi les dépenses d'investissement. Les dépenses et recettes d'exploitation s'équilibrent strictement (gestion en régie, aucun bénéfice n'étant dégagé). Les recettes d'investissement permettent de rembourser les prêts. Ce calcul fait donc ressortir de maniÚre systématique des recettes nettes générées par les ouvrages d'assainissement, qui correspondent dans les faits aux redevances permettant de rembourser les prêts contractés. Il ne s'agit donc pas de recettes supplémentaires générées par ces projets, mais simplement des recettes permettant de couvrir leur part d'autofinancement. La note COCOF 07/0074/09 du 30/11/2010 précise pourtant clairement que la méthode du déficit de financement utilisée pour le calcul des recettes nettes générées doit permettre de Îrifier que le projet dispose de ressources financiÚres suffisantes, sans faire l'objet de financement excessif. Le mode de calcul retenu par les contrÃŽleurs conduit à un sous-financement des projets qui correspond au montant des remboursements des prêts (capital et intérêts) et qu'il faudrait compenser avec de nouveaux prêts, qui feraient l'objet de nouvelles redevances d'investissements. Ces nouvelles redevances augmenteront les recettes générées, et donc le montant des aides allouées. Au final, cela conduirait à conclure que les projets d'eau et d'assainissement ne seraient pas éligibles à des aides européennes, ce qui est contradictoire avec les dispositions des directives européennes, notamment celles relatives au FEDER. Encadré 10: Difficulté d'établissement des assiettes éligibles des projets aux fonds FEDER. Source : la Créole. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 81/231 B. La maîtrise collective des procédures La Réunion maîtrise au mieux l'usage des fonds externes. Avec l'Agile 70, structure unique en Europe, elle monte avec succÚs les dossiers émargeant aux fonds européens. Le département Outre-mer de l'AFD a également salué sa capacité à utiliser ses aides et on a vu que seule la réunion a su bénéficier à des niveaux trÚs significatifs des dispositifs eau et assainissement de la CDC pour 2008-2012. Il est indispensable de développer un tel savoir-faire et une telle crédibilité financiÚre dans les autres DROM. Aujourd'hui, les enveloppes disponibles auprÚs de chacun des bailleurs se mobilisent plus selon la capacité des maîtres d'ouvrages et de des autorités régionales et la confiance inspirée aux bailleurs que selon l'urgence des besoins. On se rappellera que les prix des services d'eau potable et d'assainissement sont particuliÚrement bas à la Réunion : ce n'est donc pas par une puissance de la capacité d'autofinancement (CAF) dégagée que ces services, qui sont comme tous sur la corde raide, parviennent à monter leurs dossiers. la Région de la Réunion a même entrepris, avec l'appui de l'AFD, une démarche auprÚs des autorités européennes, dite de blending facility, littéralement « facilité de mélange » qui permettrait, moyennant des conditions drastiques d'emploi, de mutualiser les fonds européens délégués avec les autres outils financiers pour optimiser leur portée, donc en pratique d'assouplir les rÚgles d'emploi des fonds européens quand ces contraintes sont contre-productives. Ces démarches n'ont pas été faites pour des objets du type des projets d'eau potable et d'assainissement, mais l'analogie mérite d'être examinée sérieusement. C. Les orientations et les fonds mobilisables Les nouveaux programmes opérationnels européens pour la période 2014-2020 pour les régions ultrapériphériques (dont les DROM) risquent de diminuer trÚs fortement pour deux raisons : · une baisse globale des fonds du FEDER pour ces objectifs ; · la concentration thématique (Earmarking). La commission demandait de concentrer dans l'Hexagone au moins la moitié des fonds sur les objectifs 1 (R&D), 3 (PME) et 4 (CO 2). Ainsi les huit autres objectifs devraient se partager 50 % de l'enveloppe contre 80 % précédemment. Pour les DROM, cette rÚgle avait été assouplie (50 % sur 5 objectifs). Malgré ces éléments qui pouvaient faire craindre a priori un risque de forte baisse des crédits destinés à la protection de l'environnement, et notamment pour l'eau potable et l'assainissement, les hypothÚses envisagées se situent dans la continuité des efforts antérieurs. Les maquettes FEDER 2014-2020 sont encore en cours d'établissement ; les montants ne sont pas encore toujours clairement ventilés d'une façon qui permette d'identifier les engagements sur les secteurs de l'eau potable et de l'assainissement (Tableau 18). 70 L'Agence de Gestion des Initiatives locales en matiÚre Européenne a été créée en partenariat entre l'État, le Conseil Général et la Région. Elle gÚre 4 fonds d'aides européennes : le FEDER, le FEADER, le FSE et le FEP. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 82/231 Montants (en M ) Martinique Guadeloupe Réunion Guyane Mayotte Enveloppe FEDER (+allocation RUP) 448,3 525,7 1139 340,7 150,2 eau potable 32,4 30 75 20 14 assainissement 30 20 24 Tableau 18 : Montants (non validé) figurant au 1er avril 2015 dans divers documents de travail ou maquettes FEDER 2014-2020. Sources : DGEOM et DEAL. Cela conduit donc à un engagement global attendu du FEDER de prÚs de 245 M pour l'eau potable et l'assainissement sur la période et donc d'environ 40 M de crédits FEDER mobilisables par an. Les maquettes financiÚres n'étaient pas arrêtées au moment de la clÃŽture du rapport de la mission, qui a reçu sur ce point diverses versions contradictoires et non arbitrées figurant dans des documents de travail fournis par divers interlocuteurs. De façon à disposer d'une appréciation en ordre de grandeur du programme envisagé, la mission a établi au tableau 19 une synthÚse de ces informations, tout en étant bien consciente du caractÚre extrêmement précaire de cet exercice. Selon cette estimation, le programme en cours de bouclage pourrait se situer aux alentours de 750 M. Montants (en M ) Autofinancement FEDER Autres aides Investissement Investissement annuel Guadeloupe 22 60 30 112 18,6 20 % 53 % 27 % Martinique 47 32 45 124 20,6 38 % 26 % 36 % Guyane 4672 40 31 112 19,5 39 % 34 % 26 % Réunion71 82 75 72 36 % 32 % 32 % Mayotte 67,573 38 82 188 31,3 36 % 20 % 44 % Total 229 38,1 765 128 Tableau 19: Esquisse d'une maquette financiÚre globale des investissements contractualisables (FEDER et CPER). Estimations par la mission sur la base de documents de travail non arbitrés et non finalisés. Si ces ordres de grandeur se confirmaient, on pourrait alors constater que : · l'engagement européen sur ce secteur n'aura pas pâti des effets possibles de concentration thématique, prouvant alors l'importance reconnue de ce secteur ; les volumes d'investissement seront analogues globalement à ceux des précédentes contractualisation, sans doute avec un certain rééquilibrage en faveur de l'eau potable, difficile à apprécier ; · 71 Au moment de la rédaction, aucune maquette n'était disponible. La mission s'est appuyée sur la somme des colonnes FEDER et CPER d'un document communiqué par l'OdE. Maquette de mai 2015 (source DAAF). Cet autofinancement apparemment trÚs éleÎ reposerait sur 1,9 M de fonds propres, 22,6 M de récupération du FCTVA et 29 M de prêts contractés auprÚs de l'AFD et de la CDC. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 83/231 72 73 · la part d'autofinancement et d'emprunt, de l'ordre de 1/3, serait maintenue, sachant que cet autofinancement peut provenir de prêts bonifiés, ainsi qu'être financés par des retours du FCTVA74. 1.11. Prise en compte des spécificités des DROM La mission a été assez souvent interpellée sur la question de l'adaptation au contexte des DROM de textes nationaux ou européens en décalage avec les réalités locales. Quand on analyse les questions souleÎes, on peut distinguer quatre types de spécificités : · climatiques et géographiques : · Les écosystÚmes tropicaux et équatoriaux, l'insularité ou au contraire la connexion à grande échelle de la forêt guyanaise ; la mission a été trÚs heureusement impressionnée par les trÚs grands progrÚs accomplis dans les connaissances et les transcriptions faites dans les notions de bon état écologique. Sur ce point les travaux sont en trÚs bonne voie. · Les prescriptions techniques en milieu peu stable, sismique et soumis à des pluies violentes, voire à une agressivité chimique soit marine, soit volcanique, nécessitent de prendre des dispositions particuliÚres pour assurer la durabilité des équipements. Ce point est bien connu techniquement, mais la maîtrise concrÚte de la qualité reste difficile. · normatives : · obligations de traiter des échantillons en Europe, alors que les laboratoires les plus proches dans l'Océan Indien sont en Afrique du sud ; · normes et certifications conduisant un grand groupe français, qui opÚre aux États-Unis, à importer d'Europe des filtres beaucoup plus chers que ceux, identiques, qu'il utilise aux USA. · sociaux-économiques : · Les écarts de revenus avec l'Hexagone, les taux de chÃŽmage et la faiblesse des activités économiques sont trÚs réels. · Le point le plus significatif est celui de la persistance, vraisemblablement pour encore de nombreuses années en raison des flux d'immigration, d'habitats informels qui, comme partout dans le monde où de telles situations existent, posent des difficultés particuliÚres pour les autorités, partagées entre le souhait de ne pas cautionner des états de faits illégaux et le souci d'apporter à ces populations dans une grande précarité les services essentiels qui leur sont indispensables. 74 Les collectivités des DROM bénéficient d'une particularité : le remboursement du FCTVA est homogÚne au plan national et fixé à 15,5 % environ, alors que la TVA s'applique à un taux réduit à 8,5 % (hors Guyane et pour l'instant hors Mayotte). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 84/231 · Les efforts d'amélioration de la technicité, de l'organisation du travail et de la productivité restent un enjeu dans une partie des DROM. · Les investissements de génie civil sont particuliÚrement coûteux. Les ingrédients sont multiples (étroitesse des marchés, faiblesse de la concurrence, fiscalité, rareté de certaines ressources). · La fiscalité (via les taux de TVA et de l'octroi de mer d'une part et du FCTVA d'autre part) induit des flux financiers depuis des dépenses d'investissement imputées sur les budgets annexes ou ceux des délégataires vers des recettes alimentant les budgets généraux des collectivités, ainsi que des flux en provenance de la solidarité nationale. · institutionnels et techniques : · Les calendriers (sauf à Mayotte où un ajustement de calendrier, qui fixe néanmoins des ambitions trÚs forte, a été officiellement acté) de conformité aux exigences européennes sont les mêmes que partout ailleurs en Europe, alors même que les services sont moins structurés, moins solides financiÚrement et techniquement. · L'unicité des territoires régionaux, départementaux et de bassin devrait être un atout mieux valorisé pour simplifier les institutions. La mission s'est essentiellement attachée dans la formalisation de ses propositions à la prise en compte des deux derniers points qui lui semblent particuliÚrement déterminants. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 85/231 2. Propositions générales De la diversité des situations décrites aux chapitres précédents, qui suppose des solutions adaptées au cas par cas, émerge un diagnostic général qui conduit à considérer que les services publics d'eau potable et d'assainissement connaissent aujourd'hui des difficultés qui constituent de Îritables handicaps au développement social et économique de ces territoires ; ces difficultés ne se résoudront pas d'ellesmêmes et ne se résoudront pas sans mobiliser de façon accrue l'appui de la collectivité nationale et européenne : un plan d'action ambitieux est indispensable et urgent. Les enjeux de la politique de l'eau et l'amélioration générale de la situation environnementale est dépendante de ces progrÚs : les propositions se concentrent donc sur ces sujets volontairement. Avant de décrire ce plan, il est nécessaire, en réinterprétant ce diagnostic, de préciser les priorités auxquelles il convient de faire face : · conforter les gouvernances locales encore peu structurées pour les autorités organisatrices des services, en privilégiant le niveau des EPCI-FP et en constituant, pour des outillages spécifiques communs (notamment de production et de transport) des syndicats adaptés à ces enjeux ; cela suppose de clarifier les comptes et les immobilisations, de fiabiliser les gestions, de mieux encadrer les opérateurs en renforçant les systÚmes de contractualisation et les indicateurs de performance ; donner une priorité à l'amélioration des services d'eau potable : notamment dans les Antilles, les projets d'investissements sont trop tournés vers la mobilisation de nouvelles ressources et il faut les réorienter vers les enjeux majeurs de la durabilité de ces services : réduction des fuites, des prélÚvements sauvages et des défauts de facturation et de recouvrement, amélioration de l'exploitation (gestion des pressions), réduction dans certains cas des consommations ; dynamiser et conforter les services d'assainissement collectif, développer les réseaux et les raccordements, développer l'entretien et la maintenance et répondre aux exigences communautaires, bien hiérarchiser les ambitions pour l'assainissement non collectif, en lui donnant toute sa place ; reconstituer des capacités d'autofinancement plus solides de ces services d'eau potable et d'assainissement, condition pour redynamiser les effets de leviers des prêts et subventions qui peuvent leur être apportés par un triple effort dont l'engagement est largement dépendant des priorités que leur sont fixées par les autorités politiques locales : réduction des fuites, diminution des impayés et des prélÚvements sauvages, améliorations de productivité ; dans certain cas où les prix sont bas, et sous réserve de ces efforts, il semble nécessaire que les prix soient augmentés en tempérant les effets de ces hausses par des efforts de tarification sociale ; renforcer auprÚs de la population les efforts d'information, de participation de communication et d'éducation indispensables au succÚs des services : qualité de service et paiement, économies d'eau, importance sanitaire de l'assainissement et de la dépollution des eaux, responsabilité de la Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 86/231 · · · · préservation de la biodiversité et enjeux économiques du développement touristique ; · mieux intégrer ces services avec ceux de la GEMAPI et de la gestion des eaux pluviales et mieux coordonner ces politiques avec les stratégies d'aménagement du territoire. 2.1. Rendre la politique de l'eau plus lisible pour les citoyens Il est indispensable de renforcer la sensibilité de la population : · aux économies d'eau et au paiement du service : il convient de bâtir un programme spécifique des ODE (cf ceux des agences), prévoir des campagnes spécifiques, dans les médias, type « radio Freedom » à la Réunion, trÚs écoutée, l'un des territoires où il y a le plus collectivement d'intérêt à réduire les consommations, même si cela doit conduire à faire évoluer certaines habitudes de vie. Il faut en effet à la fois réduire les consommations, les fuites et les prélÚvements sauvages ou impayés pour, dans le même temps, restaurer des conditions saines de gestion des services favorables à la maîtrise des coûts pour le consommateur, éviter des dépenses inutiles (qui se retrouveront à sa charge en fonctionnement si ce n'est en investissement) et épargner les ressources ; · aux enjeux sanitaires et à la nécessité de l'épuration des eaux et de la réduction des eaux stagnantes : il s'agit non seulement de communiquer sur les risques (diarrhées, chikungunya, dengue...), sur les enjeux des normes de qualité de l'eau pour la baignade, avec un objectif symbolique fort à partager, pour l'amélioration de la vie quotidienne, avec toute la population ; · aux enjeux environnementaux et touristiques : en insistant sur la convergence forte des intérêts patrimoniaux de long terme de préserver un patrimoine exceptionnel de biodiversité, qui doit jouer un rÃŽle majeur dans la formation de fiertés identitaires de chaque territoire et ceux de trÚs court terme de valorisation touristique de ces richesses. 2.2. Conforter les autorités organisatrices des services 2.2.1. Renforcer la gouvernance des autorités organisatrices A. Fiabiliser la gestion et clarifier les comptes La mission n'a pas de préconisations à faire concernant le choix du mode de gestion : que les opérateurs soient publics et priÎs, ils sont capables de la meilleure et de la pire des performances, et le facteur déterminant est celui de la façon dont l'autorité organisatrice assure sa propre responsabilité. C'est donc bien le renforcement de ces gouvernances qu'il convient de placer en priorité. Quelques objectifs apparaissent incontournables dans ce domaine. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 87/231 1. Quand ils sont en régie, encourager l'autonomie juridique des opérateurs des services d'eau (par un statut de régie personnalisée, ou de SPL) par rapport à leur collectivité de rattachement pour éviter les confusions de patrimoine, de masse salariale, de flux financiers, pour favoriser la clarification des objectifs de l'autorité organisatrice du service et pour faciliter l'instauration d'un dialogue de performance. 2. Lancer un programme de fiabilisation des bilans et des comptes de résultat, service par service, jumelé à une formation continue spécialisée des comptables publics de ces services. B. La question des transferts financiers entre services La question de l'ouverture de la possibilité de flux financiers entre services (eau potable et assainissement) et d'un assouplissement des rÚgles de transferts financiers du budget général avec les budgets annexes a été posée à la mission. Les services d'AEP dégagent aujourd'hui peu d'autofinancement, sont parfois défaillants en termes de facturation et de recouvrement et peinent à couvrir des dépenses de renouvellement de leurs infrastructures à un niveau satisfaisant. Dans certains cas, la question mérite d'être examinée : à Mayotte par exemple, la réunion de quatre facteurs (écart entre les capacités du service d'eau potable et d'assainissement, bon niveau de facturation et bon rendement des réseaux d'eau potable, écart important entre les nombres d'abonnés à l'eau potable et à l'assainissement, ce dernier service étant au début de son développement) peut justifier ponctuellement cet assouplissement, mais la mission recommande que cela reste un mécanisme de dérogation au cas par cas quand ces quatre conditions sont effectivement réunies. Dans les autres cas, elle recommande de travailler d'abord à l'amélioration des bases de recettes et éventuellement par des réajustements des parts des deux services dans la facture d'eau. 3. Ouvrir une possibilité dérogatoire instruite au cas par cas de transferts entre les budgets annexes d'eau potable et d'assainissement quand sont réunies quatre conditions : écarts entre les capacités d'autofinancement et les nombres d'abonnés des services d'eau potable et d'assainissement, bon niveau de facturation-recouvrement et bon rendement des réseaux d'eau potable, notamment en respectant les objectifs dits Grenelle II. 2.2.2. Tendre autant que possible vers un renforcement de l'intercommunalité · La premiÚre difficulté à laquelle ont à faire face les services d'eau et d'assainissement est l'absence d'élus reconnus et investis dans le service délivré en assurant la gouvernance. L'État en particulier doit mettre en exergue la responsabilité qui incombe aux collectivités et à leurs élus et se garder d'apparaître comme décideur, tuteur, responsable du service. · La taille des structures n'apparaît pas comme le premier handicap, aussi il y aurait lieu d'éviter de souscrire à des projets de meccano aux vertus Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 88/231 hypothétiques mais dont les exemples récents montrent que, faute d'affectio societatis, ils immobilisent le fonctionnement du service ou lui font courir de grands risques ou présentent des dangers systémiques (« effet domino »). C'est dans les Antilles, et tout particuliÚrement en Guadeloupe, que le problÚme structurel est prégnant : il convient de faire aboutir au plus vite la voie choisie il y a plusieurs années de fonder les services sur les EPCI-FP. La priorité doit donc être de conforter les entités existantes qui marchent dans une perspective de consolidation et d'exemplarité. Certes l'agrandissement de la taille permettrait sans doute un développement de leur technicité (on reviendra plus loin sur les autres avantages), aussi il conviendra d'accompagner les évolutions pragmatiques et largement consensuelles à partir des structures préexistantes. La réunion des compétences de l'eau potable et de l'assainissement au sein des mêmes entités est trÚs généralement acquise. Elle contribue à augmenter l'activité des services et constitue une forme d'accroissement de leur taille. Elle doit être conserÎe. La dissociation serait un nouveau facteur d'instabilité et de conflit (par exemple sur la répartition des charges d'intérêt commun entre services). La premiÚre lecture à l'Assemblée nationale a introduit, par amendement gouvernemental, le transfert obligatoire de ces compétences (eau potable, assainissement, déchets) au niveau des EPCI-FP, c'est le cadre idéal, si la loi est ainsi votée75, pour les DROM. L'EPCI se présente, au regard des constats effectués dans les 5 DROM, comme le cadre optimal de mise en oeuvre de ce service public. De nombreux exemples soulignent en effet les avantages de la coopération intercommunale en matiÚre de politique de l'eau. Le transfert de compétence de la commune à l'EPCI se traduit le plus souvent par une amélioration de la gestion de l'eau potable comme de l'assainissement. Cela permet des économies d'échelle, une meilleure professionnalisation, et un recul par rapport aux aléas de la vie municipale sans rompre le lien de proximité essentiel avec les usagers du service. Or, les transferts effectifs de compétences aux EPCI ne sont pas toujours réalisés. En Guadeloupe, ils sont retardés ou bloqués dans le cas de la communauté de communes de la Riviera. En Guyane, les communes sont restées compétentes hors le cas notable de la communauté du centre littoral (CACL, constituée autour de Cayenne). En Martinique, les partages territoriaux des syndicats en charge du service public de l'eau ne coïncidaient pas avec les territoires des EPCI. Une dynamique y est cependant désormais engagée fortement en ce sens. A Mayotte, le syndicat unique n'a pas lieu d'être remis en cause. 4. S'assurer, dans toute la mesure du possible, que les autorités organisatrices soient identiques pour l'eau potable et de l'assainissement. Tendre, sauf à Mayotte où un syndicat unique préexiste, vers le transfert effectif aux EPCI à fiscalité propre des compétences de proximité des services publics de distribution de l'eau potable et d'assainissement. 75 Au stade de la rédaction de ce rapport, cette évolution n'est pas acquise : la seconde lecture au Sénat a rejeté cette obligation. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 89/231 2.2.3. Améliorer la gestion et la gouvernance des outils communs de production et de transfert d'eau L'organisation du service public de l'eau peut nécessiter des ouvrages qui dépassent le seul cadre de chaque EPCI et peuvent concerner l'ensemble d'une région ou une partie de son territoire. C'est le cas notamment de la production de l'eau potable ­ stockage de l'eau dans des retenues (Mayotte), captage, traitement dans des usines d'eau potable et transport de l'eau traitée. Cette mission est fréquemment assumée par les conseils départementaux mais dont ce n'est pas une compétence légale et qui souhaitent parfois s'en désengager (Martinique). L'absence de rÚgle claire et d'autorité reconnue dans ce domaine donne lieu périodiquement à des tensions liées au partage de la ressource, voir même à des phénomÚnes de chantage de la part de collectivités détentrices de la ressource sur leur territoire et menaçant de couper les approvisionnements (Guadeloupe). La démarche entreprise en Guadeloupe pour faire évoluer le SIAEAG, aujourd'hui syndicat fermé, en syndicat mixte ouvert impliquant les conseils départemental et régional, voire les instances agricoles ou d'autres partenaires aux cÃŽtés des collectivités organisatrices des services, pourrait conduire utilement à une gestion conjointe des infrastructures départementales et syndicales. Cette démarche est soustendue par un objectif d'affichage politique intéressant d'équité territoriale sur l'île pour l'eau fournie aux autorités organisatrices de la distribution quelle que soit leur distance aux points de production76. 5. Encourager les EPCI qui ont des ouvrages communs de production et de transport dépassant leur périmÚtre à s'organiser en syndicat pour les construire et les exploiter plutÃŽt que d'organiser des dispositions complexes et conflictuelles de ventes d'eau entre eux. Ces dispositions doivent cependant être limitées aux stricts besoins. Concernant les transferts d'eau brute destinés à des usages multiples ­ notamment l'irrigation ­ cette mission est généralement assumée par les départements. Si des écarts significatifs sont constatés dans les prix de fourniture de l'eau brute aux catégories d'usagers (irrigants, industriels et collectivités) ces écarts ne semblent pas soulever de difficulté majeure77, et finalement ces ventes d'eau brute par les conseils 76 Il convient cependant de ne pas se tromper en la matiÚre de présentation : il ne s'agit en rien d'instaurer un prix unique de l'eau, ni de réunir dans un syndicat unique les autorités organisatrices pour l'ensemble de leurs compétences : le prix d'achat en gros de l'eau délivrée en tête de réseau de distribution n'est qu'une part de la part eau potable du prix, qui incorpore les coûts de facturation et de distribution, mais également le prix de l'assainissement. Des écarts pourraient, dans une certaine mesure, être justifiés par des différences de clauses contractuelles. il serait logique que les contrats avec les collectivités apportent à cet usage prioritaire une sécurité et une garantie de fourniture supérieure à celle des usages agricoles, qui peuvent ainsi, disposant d'une livraison plus aléatoire, bénéficier de tarifs moins éleÎs. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 90/231 77 départementaux aux communes sont moins conflictuelles 78 aujourd'hui que les questions de vente d'eau traitée entre collectivités. De ce point de vue pragmatique il n'y a pas de raison pour la mission d'introduire de recommandation sur ce point, dans la mesure où les arbitrages entre usagers semblent aujourd'hui gérés de façon satisfaisant les parties par le maître d'ouvrage de ces infrastructures. 2.2.4. Des opérateurs mieux encadrés Un peu partout dans le monde, et pas spécifiquement en France et dans les DROM, la séparation claire et la transparence des relations entre l'autorité organisatrice du service public (la collectivité locale en France) et l'opérateur, de statut public, priÎ ou mixte) est une difficulté79. La charte de Lisbonne80 promue par l'International Water Association et les principes pour la gouvernance de l'eau approuÎs le 4 juin 2015 par l'OCDE sur la base des travaux de la Water Governance Initiative81 sont autant de guides utiles à la réflexion et traduisent bien l'attention accrue des acteurs internationaux à ces questions. La mission a été surprise que, malgré le trÚs petit nombre d'entités organisatrices du service, le systÚme de publication des données de base SISPEA ne soit pas mieux renseigné, et soit même parfois totalement ignoré y compris de certains services de l'État. Le principal argument invoqué dans l'Hexagone pour expliquer de faibles taux de remplissage réside dans le nombre considérable de services, ce qui n'est pas le cas dans les DROM. Sous son impulsion, avec un appui constant de la DEB et de l'ONEMA, il a néanmoins été possible de compléter tant bien que mal cette base de données et d'exploiter les informations ainsi recueillies. Que les offices de l'eau et les services de l'État qui y ont contribué soient ici chaleureusement remerciés de leurs efforts. Néanmoins, même aprÚs tous ces efforts, des indicateurs pourtant essentiels (ILC 82, densité d'abonnés, taux de raccordement, taux de renouvellement des réseaux, durées d'extinction de la dette, etc.), qui sont pourtant obligatoires, n'ont pas pu être traités, car les données étaient trop lacunaires, et la mission a toutes craintes que cet effort ne soit pas poursuivi spontanément. L'arsenal d'indicateurs et d'analyse de performance au sein des autorités organisatrices est insuffisant et celles-ci ne semblent, que ce soit en délégation de service, mais plus encore en régie, guÚre piloter leurs opérateurs. La mission a proposé divers compléments qui seront détaillés dans le plan d'action. 78 Des tensions ont également existé au début de la gestion par la SAPHYR du basculement est-ouest à la Réunion quand celle-ci organisait des tours d'eau dans une logique habituelle dans l'agriculture, alors que les collectivités locales, desservies par les mêmes réseaux que les agriculteurs, se trouvaient avec des coupures qui ne reflétaient pas la priorité de cette fourniture sur les autres. Ces questions semblent avoir été maintenant résolues. Pour une revue de ces questions : voir Pierre-Alain Roche, Guillem Canneva et SolÚne Le Fur, dir. « performance et gouvernance des services publics d'eau et d'assainissement », ASTEE, 2012, téléchargeable gratuitement http ://www. iwa-network. org/downloads/1428790487-Lisbon_Regulators_Charter. pdf http ://www. oecd. org/env/watergovernanceprogramme. htm Voir § 1.4.1. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 91/231 79 80 81 82 Concernant le mode de gestion priÎe ou publique du service public de l'eau, de nombreux exemples montrent la viabilité des deux formules possibles. La mission a parfois releÎ que les outils contractuels employés n'étaient pas bien adaptés à la nature de la mission et encourage les autorités organisatrices à être vigilantes quant à la qualification de ces contrats. 6. Renforcer les capacités des autorités organisatrices des services publics d'eau potable et d'assainissement dans le pilotage de leurs opérateurs. Il convient qu'elles encadrent mieux leurs opérateurs, que ceux-ci soient publics ou priÎs, à travers des procédures explicites d'objectifs de performances, fondées sur des indicateurs simples et Îrifiables, associés à des mécanismes de bonus-malus liés à ces performances. 7. Les indicateurs de performance doivent comprendre au minimum : niveaux de service, recouvrement des factures, réduction des fuites, niveaux de raccordement, performance d'entretien, gestion des défaillances, paiement des prestataires, formation et composition-technicité des équipes. Des initiatives complémentaires intéressantes d'observatoires ont été prises par les deux offices de l'eau de la Réunion et de la Martinique. 8. Développer et généraliser le remplissage de SISPEA et les observatoires complémentaires à SISPEA gérés par les offices de l'eau. Conditionner tout financement, de quelque nature que ce soit, à la production de ces indicateurs. La mission, pour les besoins de ses analyses, a demandé aux services et offices locaux de produire quelques données complémentaires, plus adaptées aux situations de faibles niveaux de service parfois rencontrés (Annexe 25 : liste des questions posées). Les informations ainsi collectées, malgré l'effort de chacun, n'ont pas été d'un niveau de précision et d'une fiabilité suffisante pour être exploitées statistiquement, mais, même fragmentaires, ont trÚs utilement alimenté les travaux de la mission. Bien entendu, la principale difficulté pour accéder à ces informations était qu'elles ne font pas aujourd'hui, au sein des autorités organisatrices ni au sein de leurs opérateurs, l'objet d'un suivi particulier. Les niveaux et qualités de services élémentaires ne sont guÚre documentés pour les services qui sont les plus défaillants (populations concernées par des tours d'eau, durée de ceux-ci, conditions, durée et ampleur des distributions d'eau non potable). La mission a rencontré à ce propos quelques réticences : pourquoi s'intéresser dans les DROM à des indicateurs que l'on n'a pas jugé utile de demander produire pour l'Hexagone ? La raison en est simple : les questions traitées par ce type d'informations (populations concernées par des tours d'eau par exemple), ne sont pas une préoccupation centrale dans l'Hexagone, mais le sont dans certains DROM. Ces réticences, et la difficulté à accéder à ces informations, qui vont pourtant nécessairement être au coeur des contractualisations, dans certains territoires, montre la nécessité de passer à une étape mieux formalisée pour définir des informations avec tous les standards nécessaires pour en faire des données exploitables. Ce travail ne porte ses fruits qu'à moyen terme : une fois les paramÚtres bien calés, encore faut-il Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 92/231 que les autorités organisatrices et leurs opérateurs s'organisent et s'équipent pour recueillir ces données de façon fiable. Un calendrier volontariste mais raisonnable pour ces travaux est le suivant : · mise en place du groupe de travail ad hoc, sous l'égide de la DEB et de l'ONEMA, à l'automne 2015 ; information des acteurs locaux sur l'utilité de préparer des systÚmes de recueil d'information sur ces indicateurs de façon à préparer une production expérimentale d'indicateurs sur l'exercice 2015 ; · finalisation des jeux d'indicateurs et de leur documentation SANDRE pour l'été 2016 ; · diffusion et mise en oeuvre début 2017 sur les exercices 2015 (rodage méthodologique) et 2016 (premiÚre année de données produites). 9. Formaliser et standardiser dans le format SANDRE comme les données incluses dans SISPEA, un jeu d'indicateurs de suivi des performances complémentaire adapté aux situations particuliÚres rencontrées dans les DROM et les incorporer aux observatoires des offices de l'eau et les contrats de progrÚs, la premiÚre fois pour l'exercice 2016. Une annexe du rapport en esquisse la liste. Le débat sur le prix de l'eau et la vie chÚre est extrêmement présent et trÚs sensible socialement. Il semble cependant que la réflexion des citoyens sur ces sujets est insuffisamment alimentée d'éléments objectifs. Le premier poste de dépense de ces services est celui de la masse salariale, lorsqu'elle est correctement imputée au service 83. La mission n'a pas pu accéder à ces données et donc n'a pu disposer que de quelques informations ponctuelles et difficiles à Îrifier qui lui laissent envisager comme trÚs plausible que les masses salariales imputées sur les services sont excessives au regard de la qualité de prestation. Cette question concerne aussi bien les délégations que les régies, voire, en cas de délégation, des effectifs significatifs restant au sein de la collectivité alors que ces effectifs ne contribuent pas significativement au contrÃŽle de la qualité de prestation du délégataire. Ce travail ne peut être efficacement réalisé, car il suppose des moyens d'investigation spécifiques, que par les chambres régionales des comptes. 10. Il serait utile que les chambres régionales des comptes établissent, dans chaque territoire, une analyse des masses salariales imputées aux services publics d'eau potable et d'assainissement, qu'ils soient en régie ou en délégation, voire des moyens de la collectivité affectés à ces tâches mais non imputés au service. Il serait extrêmement utile qu'elles puissent procéder à une analyse approfondie de la gestion des immobilisations et de leur traduction comptable dans les budgets annexes. 83 Les situations sont trÚs variables et il faut se garder de toute généralisation. Dans certaines régies non individualisées, les charges salariales imputées au service sont artificiellement basses et restent affectées sur le budget général : la CAF apparaît alors excessivement favorable. Inversement, des effectifs sans commune mesure avec le service rendu sont parfois affectés en charge des budgets annexes, alors qu'ils procÚdent plutÃŽt de la gestion sociale des emplois communaux. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 93/231 2.3. Donner la priorité à l'amélioration des services d'eau potable et de leur durabilité L'eau potable n'est pas un concurrent de l'assainissement mais en est la condition sine qua non. Quels qu'ils soient, et même si c'est à des degrés et avec des histoires différentes, ces territoires rencontrent des difficultés sérieuses concernant les services d'eau potable : eau distribuée non conforme aux normes de potabilité, et pas seulement en période cyclonique, y compris dans une partie de l'île de la Réunion, crise ouverte en Guadeloupe, écart sensible entre les services rendus à la population et le prix de l'eau en Martinique, réseaux à développer et solutions adaptées aux quartiers informels de type bornes-fontaines à considérer en Guyane et à Mayotte. 11. AprÚs l'adoption des objectifs de développement durable pour 2016-2025 en septembre par les Nations-unies, dans l'hypothÚse où ceux-ci contiendraient bien des objectifs chiffrés concernant l'accÚs à l'eau potable, et non plus seulement l'accÚs à des sources d'approvisionnement améliorées comme dans les objectifs du millénaire pour 2015, s'assurer que les mesures prises permettront bien de répondre à ces nouveaux objectifs et intensifier si nécessaire les stratégies de desserte par bornes-fontaines proposées dans le cadre du présent rapport. Les réseaux des centres urbains et des territoires équipés plus anciennement n'ont pas fait l'objet d'une maintenance préventive ni d'un renouvellement suffisant ; parfois les réseaux les plus récents, posés dans l'urgence, l'ont été sans précautions suffisantes pour tenir compte de conditions climatiques et topographiques particuliÚrement éprouvantes (cas des îles) : ils ont vieilli et se sont dégradés prématurément et doivent être renouvelés. Il y a certainement un lien fort entre la qualité de service et le faible recouvrement : certains services semblent engagés dans une spirale de dégradation de leurs équilibres et ne dégagent aucune capacité financiÚre à assurer un service de qualité. 12. Engager de façon prioritaire les services à réduire les prélÚvements sauvages, améliorer les services de facturation et de recouvrement et mener une action extrêmement vigoureuse à l'encontre des institutions quand elles sont de mauvais payeurs. 13. Sous réserve d'efforts préalables de réduction des fuites et des impayés ainsi que d'obtention de gains de productivité, reconsidérer le prix de l'eau dans les territoires où celui-ci est bas. Afin de garantir une facture d'eau soutenable pour les ménages, y rechercher les moyens de réduire les consommations (communication, récupération et stockage des eaux de pluie pour les jardins, tarifications progressives prudentes pour éviter d'encourager le débranchement des grands comptes) et en utilisant intensivement les aides sociales, le FSL et les innovations ouvertes par l'expérimentation en cours. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 94/231 2.4. Revaloriser et mieux structurer techniquement les services publics d'assainissement collectif Il est habituel et compréhensible, bien que ce ne soit pas une analyse pertinente, que, lorsque le niveau du service d'eau potable est insuffisant, ce soit lui qui accapare l'attention et que le service d'assainissement ne soit une priorité ni de la population ni des élus. La facture étant unique, les difficultés de recettes du service d'eau potable se répercutent sur celui-ci, amplifiée par de faibles taux de raccordement aux réseaux collectifs. L'assainissement collectif est trÚs variablement développé : encore embryonnaire à Mayotte, concentré dans quelques centres urbains en Guyane, il est structuré à la Réunion et dans une moindre mesure en Guadeloupe et en Martinique. Les réponses sont donc de natures différentes selon ces situations. 2.4.1. Adapter les techniques mais s'atteler à l'entretien et à la maintenance de l'existant La dynamique de l'expansion urbaine a souvent été accompagnée de réseaux associés à de petites stations semi-collectives (quelques centaines d'équivalenthabitants) à charge des aménageurs, qui n'ont ensuite pas été entretenues et ne fonctionnent pas. Contrairement à des idées reçues, ceci ne peut être imputé à une inadéquation de ces choix techniques aux conditions géographiques et climatiques. Les technologies trÚs adaptées, et qu'il faut recommander chaudement, comme les filtres plantés de roseaux verticaux, qui ont de bien meilleures performances qu'en climat tempéré, doivent aussi faire l'objet d'un entretien. Remettre en état et faire fonctionner les dispositifs épuratoires existants et développer les technologies les mieux appropriées pour les nouvelles installations semble de bon sens, notamment dans un contexte de moyens financiers limités du service. 14. Pour l'assainissement collectif, privilégier pour des installations de quelques milliers d'équivalents-habitants les filtres plantés de roseaux à circulation verticale de préférence aux procédés plus complexes et plus onéreux en exploitation, notamment de boues actiÎes. Dans la mesure du possible et si l'analyse confirme que c'est plus économique, finaliser les transferts aux services publics, remettre en état et faire fonctionner les trÚs nombreuses mini-stations existantes plutÃŽt que d'investir lourdement pour y substituer des systÚmes plus centralisés. 2.4.2. Remettre en cohérence les actions Le diagnostic résumé ci-dessus montre tout l'intérêt d'une vision d'ensemble du systÚme d'assainissement, allant du raccordement au traitement des effluents et au traitement des boues produites en passant par les réseaux de collecte et de transport, et alliant l'exploitation, la maintenance, le renouvellement et l'investissement neuf dans un même effort. Les propositions du chapitre 3 détaillent les moyens proposés pour atteindre cet objectif, auquel chacun souscrit, mais qui peine à être réalisé, pour les multiples raisons exposées. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 95/231 2.4.3. Mieux cerner les priorités d'action pour l'assainissement noncollectif L'assainissement non collectif concerne une part importante de la population (de l'ordre de la moitié). Il semble parfois manquer sur ce sujet une hiérarchisation raisonnable des territoires les plus concernés par la question de la mise en conformité des assainissements noncollectifs, de façon à guider une action ciblée répondant à des enjeux environnementaux bien identifiés. La liste des dispositifs techniques adaptés à l'Outre-mer n'est pas clairement établie et cela rend plus ardu l'incitation aux bonnes pratiques et leur contrÃŽle. Il ne semble pas raisonnable économiquement de mettre en place des procédures spécifiques d'agrément, les temps de test d'installation pour les agréments représentant une charge non négligeable et le marché étant assez restreint. La préoccupation est essentiellement de pouvoir réduire la trop grande dispersion actuelle des dispositifs sans faire obstacle aux rÚgles de concurrence. 15. Pour l'assainissement non-collectif, sur la base des zonages existants et en évitant le développement de réseaux collectifs dans des secteurs où ce n'est pas justifié, s'attacher à définir, lorsque ce n'est pas fait, quelques secteurs prioritaires d'intervention pour lesquels des mises en conformité sont nécessaires pour assurer la qualité des ressources en eau. Par un renforcement des contrÃŽles, il lutter contre les dépotages sauvages des matiÚres de vidanges. Enfin, sans entrer dans la lourdeur de procédures d'agréments spécifiques, et sans nuire aux rÚgles de concurrence et d'ouverture du marché, prévoir qu'une liste des dispositifs techniques efficaces, actualisée et plus restreinte que l'ensemble des agréments délivrés pour la France entiÚre, puisse être établie par chaque préfet. 2.5. Mieux intégrer l'eau potable et l'assainissement avec les autres grands enjeux du développement des territoires 2.5.1. Assurer de façon progressive la salubrité des lagons, des mangroves et la qualité des eaux de baignade. La question des mesures à prendre pour l'assainissement des zones littorales se distingue trÚs fortement selon le caractÚre plus ou moins ouvert des milieux récepteurs, la nature des courants et la sensibilité écologique de ces milieux. Lorsque le besoin d'une maîtrise étroite des flux polluants est aÎré, ce qui est loin d'être systématiquement le cas, la question de la conception globale de la maîtrise de flux polluants est délicate. Les DROM n'ont pas échappé à une difficulté également rencontrée dans l'Hexagone, de la fixation d'objectifs coûteux de traitements trÚs ambitieux pour des installations qui ne collectent qu'une part insuffisante des flux et donc finalement sans effet significatif sur les paramÚtres bactériologiques qui sont cruciaux pour la qualité de baignade. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 96/231 2.5.2. Assurer l'entretien des réseaux d'eaux pluviales Les précipitations trÚs abondantes et de forte intensité font de la gestion des eaux pluviales un enjeu important de salubrité et de sécurité publique, tout autant qu'environnemental. Bien souvent, il s'agit d'abord d'opérer un curage régulier et un entretien adapté de caniveaux et de fossés qui sont, en général, assez bien dimensionnés. 16. En matiÚre de maîtrise des eaux pluviales, concentrer les efforts, au moins dans un premier temps, sur la mise en place d'un entretien régulier des caniveaux. Développer le ralentissement dynamique des flux ainsi que des prétraitements et traitements primaires quand des enjeux importants de qualité le nécessitent (lagons à la Réunion et à Mayotte, Petit cul de sac marin à la Guadeloupe, notamment). 2.5.3. Mettre en oeuvre la GEMAPI Les transports solides gigantesques connus par les îles soumises au ravinement des pluies tropicales rendent la gestion des riviÚres particuliÚrement cruciale. Pourtant, les cours d'eau sont peu ou mal entretenus, parfois trop brutalement pour des enlÚvements d'atterrissements jugés comme induisant des risques accrus pour les populations, mais le plus souvent ils sont quasi abandonnés, souffrant de dotation de l'État trÚs insuffisantes pour un entretien courant pourtant indispensable. Les efforts faits dans le cadre du plan chikungunya à la Réunion ont montré la voie et apporté temporairement de grands progrÚs, mais aucun dispositif n'a vraiment pris le relais, une fois la crise épidémique passée. Dans certains cas comme à Mayotte, dans un contexte de pentes pas trop fortes, un contrÃŽle plus rigoureux des défrichements, voire un programme de reboisement en tête de bassin, seraient de nature à retenir une partie des eaux et à stabiliser les berges. A. Créer dans les DROM des cours d'eau non domaniaux ? La mission s'est interrogée sur l'intérêt de reconsidérer les principes mêmes de la conception originale dans les DROM du domaine public fluvial qui conduit à considérer que, dÚs qu'un cours d'eau est identifié 84, il est domanial alors que dans l'Hexagone le droit commun est celui de cours d'eau non domaniaux, dont le fond est propriété des riverains, dont l'essentiel du droit a été fixé par la loi de 1898 85. N'y aurait-il pas lieu d'envisager d'aller vers une situation où dans les DROM la plupart de ces cours d'eau seraient non domaniaux, à l'exception de ceux où des enjeux de navigation (essentiellement en Guyane) ou de sécurité publique (pour les plus grandes ravines en milieu urbanisé) justifieraient de façon particuliÚre une maîtrise publique ? On peut finalement même inverser le raisonnement : pour ne pas remettre aux riverains, la propriété du fond de ces cours d'eau, il faudrait justifier des raisons particuliÚres qui conduiraient à maintenir ce régime dérogatoire. 84 Par opposition au simple ruissellement des eaux pluviales dans un thalweg (selon des critÚres de pérennité, de débit, etc. ce sujet en lui-même fait aujourd'hui l'objet de débats extrêmement animés). Pour une description trÚs claire et complÚte des questions de gestion des cours d'eau domaniaux et non-domaniaux et l'histoire des lois afférentes, voir en particulier le rapport du conseil d'État (rédacteur Frédéric Tiberghien) « L'eau et son droit », rapport annuel 2010, Vol. 2, La documentation française, 2010. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 97/231 85 A Mayotte et en Guyane, les raisons du maintien de cette exception, dÚs lors que de façon beaucoup plus générale, le foncier est public, semblent naturelles : au milieu du domaine de l'État ou du département, une riviÚre non domaniale n'aurait guÚre de sens. En revanche, en quoi les ravines de la Réunion, de Martinique ou de Guadeloupe seraient-elles fondamentalement différentes de certaines riviÚres torrentielles alpines, des Cévennes ou du littoral méditerranéen ? Les débats et rapports successifs constatant les insuffisances de gestion des cours d'eau non domaniaux par les riverains et leurs associations ont conduit le législateur 86 à créer une compétence et service public nouveaux, compétence des communes automatiquement transférée aux EPCI-FP, intitulé GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations) qui, sans déposséder les riverains, fournit néanmoins aux collectivités de nouveaux moyens puissants d'intervention. B. Transférer aux collectivités des parts importantes du DPF ? Ce contexte encourage la mission à considérer que le temps n'est pas à une « dédomanialisation » des riviÚres des DROM et l'incite plutÃŽt à préconiser des transferts de gestion du domaine public fluvial de l'État vers les collectivités locales, soit vers la collectivité unique (ou la région ou le département) si l'argument d'une gestion technique uniforme et coordonnée paraît le justifier, soit vers les EPCI-FP si l'on privilégie la mise en cohérence et l'intégration des politiques d'aménagement local. De la même façon qu'il y a lieu, autant que possible, d'assurer une structuration simple des compétences au niveau local des EPCI, il est trÚs utile que soient liés à ces préoccupations, à cette même échelle, la gestion des eaux pluviales (voir ci-dessus) et la gestion et l'entretien des cours d'eau. Le statut domanial de l'État de ceux-ci peut être ressenti comme un obstacle, mais là encore les DROM îliens bénéficient d'un immense avantage : la structure en part de gâteaux des communes (« du battant des lames au sommet des montagnes »87) autour de cÃŽnes volcaniques assurent une cohérence inespérée ailleurs entre les périmÚtres des communes et intercommunalités et des ravines, réduisant les difficultés amont-aval. Avec des épisodes érosifs hors normes (cyclones, pluies tropicales), les remÚdes actuels sont surtout curatifs. La question de ces transferts est déjà posée depuis longtemps et se heurte, sauf situations particuliÚres (notamment en Martinique), à un refus des collectivités au regard des responsabilités et des charges financiÚres que cela représente. C. GEMAPI : une opportunité pour engager la réflexion ? La GEMAPI, qui s'applique aux DROM comme à l'Hexagone, ouvre une opportunité pour reposer cette question dans un contexte renouvelé. En soi la GEMAPI n'engage pas de transferts généraux de propriété des digues, les actions de la collectivité se réalisant par superposition de gestion ou par des servitudes 86 87 Loi MAPTAM, 19 janvier 2014. Expression qui définissait l'extension géographique des concessions territoriales accordées par la Compagnie des Indes orientales aux colons de l'île de La Réunion alors que celle-ci s'appelait encore l'île Bourbon. Dans une certaine mesure, les découpages communaux portent encore aujourd'hui la trace de cette structuration fonciÚre. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 98/231 imposées aux propriétaires, mais les prévoit entre les collectivités (notamment pour les ouvrages des départements ou des régions). Par ailleurs, concernant les ouvrages de l'État, des délais spécifiques sont prévus pour que l'État poursuive la gestion de ses ouvrages au moins 10 ans88 mais exerce cette gestion désormais « pour le compte des EPCI-FP ». Au-delà de ces ouvrages, rien n'y est donc dit concernant le sol, et donc le domaine public fluvial et sa gestion. L'ensemble de ces éléments convergents conduit cependant à considérer que, malgré des débats encore aujourd'hui trÚs actifs89, se dessine une prise de responsabilité publique à l'échelle des EPCI sur un ensemble de compétences : il serait logique d'aller, lorsque la géographie est cohérente, comme pour de nombreux cours d'eau des îles volcaniques en particulier, jusqu'au bout de cette démarche et, sinon, de confier cette responsabilité aux collectivités régionales. Pour la Guyane et Mayotte, la pertinence de la mise en oeuvre de la GEMAPI ellemême pose difficulté : en Guyane, on voit mal les collectivités se saisir d'une telle responsabilité alors qu'elles ont bien d'autres priorités, que le foncier est dans la main de l'État et que les principaux fleuves sont navigables et même internationaux : l'État, pendant les 10 prochaines années, sur son propre domaine, continuerait à agir, mais le ferait pour le compte d'EPCI-FP avec lesquels il faudrait qu'il mette en place un arsenal complexe de conventions. A Mayotte, la domanialité est aujourd'hui dans les mains du Département. La GEMAPI y supposerait un transfert de quelques ouvrages aux EPCIFP, dont on peut douter qu`ils aient aujourd'hui les moyens de les entretenir, et une articulation complexe de responsabilités entre le gestionnaire du DPF, qui resterait le Département, et des EPCI-FP au titre de la GEMAPI. 17. Organiser dans les Antilles et à la Réunion le transfert de la domanialité des cours d'eau vers des collectivités locales. Dans la mesure du possible, parvenir à l'identité du gestionnaire du domaine public fluvial et de la collectivité compétente pour la GEMAPI. En Guyane et à Mayotte, reporter de façon spécifique les délais de mise en oeuvre de la GEMAPI d'au moins 10 ans. 88 Loi MAPTAM ­ Article 59-IV. ­ « L'État ou l'un de ses établissements publics, lorsqu'il gÚre des digues à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, continue d'assurer cette gestion pour le compte de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent pour la défense contre les inondations et contre la mer pendant une durée de dix ans à compter de cette date. Une convention détermine l'étendue de ce concours et les moyens matériels et humains qui y sont consacrés. Elle ne peut être modifiée qu'à l'initiative de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Les charges qui sont transférées font l'objet, dans le cadre d'une convention, d'une compensation. Pendant cette période, le financement des travaux de mise en conformité des ouvrages avec les exigences réglementaires et légales incombe à l'État. » Le mois d'avril a connu une phase de remise en cause de la MAPTAM notamment par l'association des maires de France (AMF) : les débats, à l'occasion de la loi NOTRe, ont, durant la premiÚre lecture à l'Assemblée nationale, conduit à une version de la loi reportant les délais, alors que la premiÚre lecture au Sénat avait purement prévu d'abroger ces dispositions. Le Sénat, en deuxiÚme lecture, n'y est pas revenu, au profit d'un dialogue qui se poursuit sur un certain nombre d'adaptations non législatives au dispositif. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 99/231 89 2.5.4. Mieux articuler l'eau et l'aménagement du territoire On voit encore trop souvent des incohérences dans les politiques de planification urbaine, dans les actes de construire et dans le développement des services. Une coordination de ces divers schémas doit être envisagée, en bénéficiant du fait que l'échelle régionale et l'échelle de bassin coïncident, et que bien souvent, sauf en Guyane, la géographie et l'histoire ont créé des communes proches de la structure naturelle des bassins-versants des riviÚres. L'annexe 24 analyse un ensemble de scénarios possibles d'évolutions institutionnelles permettant de mieux tirer parti de l'unicité de périmÚtre géographique, dans les DROM, des régions, départements et bassins, ainsi que les débats en cours sur la création de l'agence nationale de la biodiversité et de l'élargissement des compétences des agences de l'eau dans l'Hexagone. A. Comités de bassin Aujourd'hui, les comités de bassin semblent peu peser et leurs débats traduisent le peu de conviction des acteurs locaux, tant élus qu'usagers, que s'y joueraient des enjeux cruciaux. L'article 7 du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages prévoit la création d'un comité régional de la biodiversité (se substituant au « comité régional trame verte et bleue »). Cette réforme législative a été l'occasion de retenir pour les DROM, lors du débat de premiÚre lecture à l'Assemblée nationale, une fusion du comité de bassin et de ce comité régional de la biodiversité. Des réticences ont été exprimées notamment pour ce qui concerne la Guyane. La mission avait inscrit cette proposition dans la préparation de son rapport avant ce débat parlementaire qui répond donc par avance à sa proposition. Les collÚges des usagers ont fait l'objet d'évolution dans l'Hexagone dont il conviendrait de trouver un analogue dans les DROM. L'unicité d'échelle géographique de la région et du bassin, et le souci d'impliquer plus activement les acteurs économiques et les associations dans la politique de l'eau tout en veillant à la meilleure intégration des politiques d'aménagement et de l'eau, conduit à rechercher une disposition de désignation des membres du collÚge usager du comité de bassin parmi les membres du conseil économique et social de région. 18. Prévoir dans les DROM un comité de bassin et de la biodiversité (disposition retenue en premiÚre lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages). 19. Dans la mesure du possible, revoir la désignation des membres usagers pour que ceux-ci soient choisis parmi les membres du conseil économique et social de région en respectant des équilibres entre catégories analogues à ceux des derniers textes pour l'Hexagone. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 100/231 20. Le collÚge des collectivités devrait privilégier les représentants de la collectivité unique ou du conseil régional et le collÚge de l'État devrait intégrer les bailleurs (AFD et CDC, et délégation de l'agence de la biodiversité). B. Offices de l'eau Les rÃŽles et l'implication des conseils départementaux et régionaux évoluent avec la gestion des fonds européens (sauf la solution particuliÚre trouÎe à la Réunion). Les conseils départementaux ayant des compétences générales dans le domaine de l'eau, ce qui n'est pas le cas des conseils régionaux, c'est logiquement que les offices de l'eau leur avaient été rattachés. Le désengagement financier de certains conseils départementaux se traduit, comme dans l'Hexagone, clairement dans les maquettes financiÚres des contractualisations en cours de débat. Néanmoins ces évolutions sont variables (le changement de présidence au conseil départemental de Guadeloupe s'est traduit par un engagement financier du département sur les questions d'eau, modeste mais largement supérieur à celui de la Région). Ce choix de rattachement risque de devenir dans certains cas moins pertinent mais la loi aujourd'hui interdit toute évolution du rattachement des offices de l'eau. Les offices de l'eau exercent conjointement avec les DEAL les secrétariats techniques des comités de bassin comme dans l'Hexagone les agences de l'eau le font avec les DREAL de bassin, mais le secrétariat (administratif) des comités de bassin est Outremer confié aux DEAL alors qu'il est confié aux Agences de l'eau dans l'Hexagone. La différence tient au financement du comité de bassin : dans l'Hexagone il est assuré par les agences de l'eau et Outre-mer grâce à une dotation de l'État. La mission a entendu de fortes revendications pour que ce secrétariat soit transféré aux offices, mais n'a identifié en réalité ni avantage ni inconÎnient particulier à ce que le dispositif de financement du fonctionnement et de secrétariat administratif du comité de bassin évolue, les moyens correspondants étant modestes et le rÃŽle de pure gestion. En tout état de cause, une évolution du secrétariat n'a de sens que si elle accompagne l'évolution du mode de prise en charge financiÚre. Des conventions comme celle signée entre la DEAL et l'office de l'eau de la Réunion, par exemple, pourvoient à apporter les précisions utiles concernant les modes de collaboration et de support technique et logistique mis en commun pour l'ensemble des tâches communes. 21. Adapter les statuts des offices de l'eau existants pour les rattacher à la collectivité unique quand elle existe et dans les autres cas ouvrir la possibilité, en cas d'accord de la Région et du Département, d'un rattachement à la Région plutÃŽt qu'au Département comme actuellement. Il semble utile de compléter la composition des conseils d'administration des offices pour permettre à l'ensemble des bailleurs d'y participer, en cohérence avec l'instauration de la conférence régionale des bailleurs. Ceci peut supposer d'augmenter à la marge le nombre d'administrateurs pour respecter la rÚgle de 50 % de postes pour les élus lié au statut d'établissement public local. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 101/231 22. Introduire dans le conseil d'administration des offices de l'eau, dans le respect des 50 % de postes d'élus conformément aux statuts d'établissements publics locaux, des représentants des agences de financement (AFD et CDC). Plusieurs options sont en discussion à l'occasion du débat parlementaire sur le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages pour la constitution des délégations ultra-marines de la future agence française de la biodiversité et la mise en oeuvre de systÚme de rattachement ou d'établissement publics de coopération environnementale. S'il semble acquis que les offices de l'eau, comme les autres établissements publics concernés conservent leur statut indépendant, il convient d'éviter en revanche que ces organismes restent isolés de cette dynamique de mutualisation de moyens. 23. Rattacher, dans les conditions qui auront été retenues par la loi, les offices de l'eau à la délégation de l'agence française de la biodiversité, tout en conservant leur statut d'établissement public local. 24. Réexaminer, dans le statut des offices de l'eau, l'opportunité de la désignation d'un commissaire du gouvernement (le préfet dans le texte actuel), qui semble peu opérante pour un établissement public local. C. Un SDAGE modernisé, coordonné avec les SAR et recentré sur des priorités opérationnelles Il paraît souhaitable, dans un objectif de clarté, de simplicité et d'efficacité, d'annexer aux SDAGE, rendus plus opérationnels en renvoyant un certain nombre d'éléments descriptifs en annexe, des schémas directeurs régionaux d'eau potable et d'assainissement. Ces schémas régionaux d'eau potable et d'assainissement sont également en interdépendance forte avec les SAR, et au plan plus local, avec les SCOT quand il y en a. En effet, la mise en cohérence des schémas de développement urbain et des équipements et infrastructures qui y sont liés sont a priori indissociables, et si, comme on l'a vu, cette coordination doit d'abord se faire au plus prÚs du terrain (PLU et PPI des services), elle doit aussi être explicite au niveau régional : ces schémas régionaux ont finalement autant de raison d'être annexés aux SAR (schéma d'aménagement régional) qu'aux SDAGE. Ceci conduit à poser la question de la coordination du SDAGE et du SAR de façon encore plus ambitieuse : dans l'esprit de la fusion des schémas régionaux en deux grands documents de planification dans l'Hexagone, ne faut-il pas, dÚs lors qu'ils concernent le même territoire, considérer que les SDAGE soient des chapitres particuliers ou des annexes des SAR ? Cette fusion pose quelques difficultés d'articulation des procédures : · les contraintes communautaires impliquent des procédures d'élaboration, de concertation et d'approbation par les autorités compétentes qui sont trÚs Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 102/231 encadrées pour les SDAGE et imposent notamment un cycle renouvelé tous les 6 ans, alors que les SAR font l'objet de révision qui sont à l'initiative des acteurs locaux et de l'État, sans calendrier imposé ni dispositions spécifiques ; · les autorités responsables ne sont pas les mêmes : l'élaboration du SDAGE est confiée en France au comité de bassin, alors que les SAR sont élaborés par les conseils régionaux. Elle rencontre aussi des réticences liées à la crainte de voir les enjeux du secteur de l'eau et notamment la dimension environnementale de la protection des ressources en eau et de la biodiversité passer au deuxiÚme plan des priorités. La mission considÚre que : · les réticences exprimées quant à l'intégration de ces divers schémas seraient trÚs pertinentes si les SDAGE dans les DROM avaient vraiment acquis un pouvoir prescriptif fort et s'étaient imposés dans le paysage institutionnel ; dÚs lors que ceux-ci, au contraire, leur semblent avoir eu pour l'instant peu d'écho et peu de soutien, il est plutÃŽt vraisemblable que leur rattachement aux SAR, loin de les priver de leur poids, les conforteraient et permettraient de mieux faire émerger les débats des ressources en eau et de la biodiversité dans le débat régional ; · les difficultés techniques quant à l'articulation des procédures sont vraisemblablement surmontables mais supposent une analyse juridique approfondie : il faut en effet que ce chapitre du SAR que constituerait le SDAGE puisse faire l'objet de procédure de révision et d'élaboration conformes aux rÚgles communautaires et que les annexes que constitueraient les schémas régionaux d'eau potable et d'assainissement puissent être aisément mis à jour. La mission propose donc d'engager une réflexion sur ce sujet, susceptible d'aboutir à moyen terme. 25. Réaliser des schémas directeurs régionaux d'eau potable et d'assainissement, collectif et non collectif, et les annexer si possible aux SDAGE. Sans se substituer aux schémas locaux imposés par la réglementation et indispensables au PPI des budgets annexes des EPCI-FP, ces schémas régionaux déclineraient dans le calendrier du SDAGE les priorités d'action globale pour l'amélioration de ces services dans un plan prévisionnel d'investissement régional. Ce PPI régional servirait de guide d'action pour la partie investissement des travaux de la conférence des bailleurs. 26. Étudier, tant au plan de l'opportunité que des procédures et de la définition des autorités responsables, l'option d'intégrer les SDAGE dans les SAR, en respectant les obligations européennes concernant leurs échéances et leur mode d'élaboration. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 103/231 27. Faire des SAGE quand ils existent le bras armé de l'application des politiques définies au niveau du district hydrographique, fusionner certains quand la logique territoriale le commande (Réunion), et en encourager la création en Guyane pour prendre le relais au plus prÚs des problÚmes locaux, dÚs lors qu'un portage aura été identifié. D. Evolution du rÃŽle de l'État territorial Le préfet et les services de l'État territorial, notamment les DEAL, ont vu leur rÃŽle profondément transformé par la décentralisation. Ils ont perdu les compétences et les expertises destinées notamment à l'appui aux maîtrises d'ouvrage (en dehors de quelques agents des DEAL et des directions départementales de l'agriculture). Cependant, ils conservent plusieurs missions fondamentales dans le processus de réforme en cours de la gouvernance de l'eau dans les DROM. Quel que soit le schéma retenu, la mission préconise le maintien du pouvoir de police de l'eau et de l'environnement, au coeur du rÃŽle régalien de l'État, dans la sphÚre de compétence des DEAL. Le maintien, notamment, des brigades interpolices, qui ont fait la preuve de la pertinence de ce dispositif intégré, est à préserver à l'occasion de la création de l'AfB. Tout en étant consciente des difficultés particuliÚres des services de police sanitaires et environnementales dans les Outre-Mer, tout comme de la difficulté de consacrer, au plan du contrÃŽle de légalité et du contrÃŽle budgétaire, beaucoup de moyens humains aux budgets annexes des collectivités, la mission relÚve cependant que les conséquences du non-respect des rÚgles dans le domaine des champs couverts par sa mission a contribué dans certains DROM à une situation trÚs difficile pour laquelle les signaux d'alerte précoce auraient dû, comme pour d'autres domaines, être émis bien avant que la situation soit aussi dégradée qu'aujourd'hui. 28. Renforcer les contrÃŽles et l'effectivité des sanctions pour les infractions constatées aux rÚgles comptables et aux normes sanitaires et environnementales. Le préfet a un devoir d'accompagnement du processus de réforme en cours, défini par la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, prévoyant, dans son volet consacré à l'intercommunalité, la rationalisation et la simplification de la carte intercommunale. L'État conserve également un rÃŽle essentiel à plusieurs égards : · La sécurité de l'approvisionnement en eau des populations, sur le plan sanitaire (mission de contrÃŽle de la qualité des eaux de l'agence régionale de la santé ; · En matiÚre de police de l'environnement et de répression pénale des atteintes à l'environnement ; · En cas de crise majeure liée à des phénomÚnes de pollution ou d'inondation mettant en danger la population, le rÃŽle de l'État au titre de la Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 104/231 sécurité civile et de la protection de la sécurité des populations s'impose inévitablement. De façon dérogatoire, il devrait conserver à Mayotte et en Guyane au moins pour les 5 ans à venir des capacités d'ingénierie publique suffisantes, mais ceci se concevant dans l'esprit de préparer la transition vers une situation où les collectivités organisent entre elles ces moyens de soutien. 2.6. Quel type de démarche ? La démarche qui est proposée au prochain chapitre est conçue selon une logique de « programme d'aide » proche de l'esprit des guides de l'OCDE 90, notamment pour les critÚres de pertinence, efficacité, efficience, impact et viabilité (Tableau 20). Il est nécessaire de bien marquer également ici des réalités que l'on ne peut ignorer dans la conception de ce plan : · il y a d'importants handicaps à surmonter qui ne trouvent pas leur équivalent dans l'Hexagone, et dont une part tient à des questions de gouvernance. Ces mesures d'amélioration de la gouvernance conditionnent l'efficacité des mesures prises, mais ne peuvent être prescrites par l'État ; le rÃŽle régalien de l'État et ses responsabilités générales ne doivent pas le conduire à se substituer aux responsabilités des collectivités ; · le rÃŽle de bailleur que jouent l'État et ses opérateurs et la commission européenne ne doit inversement pas être celui d'un simple guichet au prétexte de la libre administration des collectivités : s'assurer de la pérennité et de l'efficacité des actions financées impose d'utiliser les leviers d'action que permet cette intervention économique. CritÚres Pertinence Définition / Questions Les activités d'aide correspondent aux priorités et aux politiques du groupe ciblé, des partenaires ou donneurs. Les objectifs du programme sont-ils toujours valides ? · Les activités et les résultats obserÎs sont-ils compatibles avec la finalité globale ? · Les activités et les résultats obserÎs sont-ils compatibles avec les impacts et les · effets ? Les objectifs de l'activité sont réalisés. Les objectifs ont-ils été atteints ou sont-ils susceptibles de l'être ? · Principales raisons de la réalisation ou de la non réalisation des objectifs · L'activité utilise les ressources les moins coûteuses pour produire les résultats escomptés. Les activités sont-elles efficientes par rapport à leur coût ? · Les objectifs ont-ils été atteints dans les délais prévus ? · Les effets positifs et négatifs directs ou indirects, intentionnels ou non, induits par l'intervention à l'appui du développement sont connus. Quelles sont les conséquences du programme ? · Quels sont les changements concrets pour les bénéficiaires ? · Les bienfaits du programme perdureront. Dans quelle mesure les bienfaits perdureront ? · Quels sont les principaux facteurs de la viabilité ? · Efficacité Efficience Impact Viabilité / Pérennité Tableau 20 : CritÚres d'évaluation d'un programme d'aide. Source : OCDE, 2010. 90 « Évaluer la coopération pour le développement. Récapitulatif des normes et standards de référence », OCDE, 2010. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 105/231 3. Un plan d'action fondé sur des contractualisations d'un type nouveau Les objectifs proposés ci-dessus ne peuvent être atteints sans la mise en place d'un plan d'action volontariste apportant des moyens nouveaux et des cadres d'intervention qui y soient adaptés. Il convient de tirer les conséquences de la relativement faible efficacité globale des interventions jusqu'à présent et de ne pas reproduire les erreurs du passé, fondées sur des subventions ciblées à l'investissement au coup par coup, alors que les services ne sont ensuite pas correctement structurés pour gérer les équipements. Ces investissements n'ont pas produit les résultats escomptés, tant pour le bien-être des populations que pour la sauvegarde de l'environnement. Il convient de créer, par l'amélioration de la qualité du service rendu, le consentement à payer des populations permettant d'en assurer l'équilibre des charges à court terme mais aussi la soutenabilité à moyen terme. Cette faible solvabilité et crédibilité financiÚre contribue à détourner les bailleurs. Le plan d'action doit être considéré comme un plan de développement et de progrÚs global de ces services, ce qui suppose de sérieux efforts de la part des communes et EPCI-FP qui en ont la charge. Ce plan peut parfois devoir s'apparenter à un Îritable plan de redressement des comptes et de la gestion de certains services, même si ces situations extrêmes ne sont pas la généralité. Mais dans tous les cas, il a pour but de développer les capacités d'autofinancement qui sont les leviers de la mobilisation des instruments financiers d'accompagnement. C'est donc une culture nouvelle de service rendu au moindre coût et avec la meilleure qualité et un effort de restauration d'un patrimoine dégradé qu'il faut développer à partir des meilleures pratiques constatées. Les investissements contribuant à l'amélioration des recettes (réduction des impayés et des prélÚvements sauvages, raccordement au réseau d'assainissement) et à la diminution des charges (fuites, productivité) doivent être privilégiés et toute dépense générant de nouveaux coûts de fonctionnement doit être examinée avec prudence et assorties de mesures d'accompagnement permettant d'assurer l'entretien futur). Les apports des bailleurs doivent être liés à l'obtention progressive, mais tangible, de résultats dans ces domaines : chaque euro apporté doit contribuer à renforcer la capacité et la volonté d'assumer localement, au plus prÚs des citoyens, ces progrÚs et doit conduire ces services non vers plus de dépendance (en créant des infrastructures dont ils ne peuvent assumer l'entretien et le renouvellement), mais au contraire vers plus d'autonomie, donc vers un paiement adapté aux conditions sociales par l'ensemble des usagers. Il est proposé de contractualiser avec chaque EPCI-FP (en incitant au regroupement les communes encore isolées) pour une durée de 5 ans au moins, mais dans l'esprit d'un plan sur 10 années permettant de surmonter les handicaps majeurs constatés. Ce contrat, fondé sur un diagnostic établi conjointement, serait basé sur des indicateurs de résultats concernant les fondamentaux de ces services (facturation, recouvrement, tarification et mécanisme de solidarité financiÚre, entretien, renouvellement, maintenance). Il comporterait des financements nouveaux d'appui au Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 106/231 développement et au renforcement des capacités91 : ce ne serait pas un simple donnant-donnant où les aides resteraient cantonnées à certains types d'investissements et les efforts de gouvernance, les progrÚs de gestion et les autres investissements nécessaires seraient considérés comme étant à la seule charge des services et considérés comme des conditionnalités des subventions ou via les covenants92 des prêts. On sait en effet que, à l'épreuve des réalités, ces contreparties sont bien rarement au rendez-vous, car les investissements subventions accaparent l'engagement des bénéficiaires, qui négligent alors ce qui est à leur seule charge. C'est au contraire une logique gagnant-gagnant qu'il faut instaurer : une part des moyens doit être consacrée à aider les collectivités à surmonter les difficultés constatées et obtenir les progrÚs souhaités. La montée en puissance des investissements, sur une base initiale correspondant aux maquettes financiÚres en cours de finalisation, serait progressive : la capacité à conduire ces projets et ensuite à les exploiter de façon efficace, ne s'improvise pas et il faut amorcer un cercle vertueux. Le volume des subventions d'investissements, mais aussi la mobilisation d'autres outils financiers comme des prêts à des taux bonifiés de divers niveaux dépendrait alors, par une révision annuelle, ou tous les 2 ans, des résultats : on peut espérer, dans les secteurs qui ont le plus à progresser doubler en quelques années au moins le volume investi tout en assainissant la situation technique et financiÚre des services. Les activités économiques générées par ce plan de développement sont importantes et concernent l'emploi local et peuvent s'intégrer dans une stratégie plus globale de développement de l'emploi et des qualifications. 3.1. Une gouvernance clarifiée au niveau régional 3.1.1. Un pilotage nécessairement partagé au niveau régional Aucun acteur n'a aujourd'hui la légitimité, la technicité, la capacité financiÚre qu'avait l'État il y a quelques décennies lorsqu'il a accompagné les services de l'eau de l'Hexagone vers l'autonomie. L'État ne peut plus jouer ce rÃŽle en dehors de Mayotte et de la Guyane où il est encore techniquement présent et temporairement en Guadeloupe tant que l'office de l'eau n'est pas mieux structuré et que les équilibres institutionnels ne sont pas clarifiés. L'office de l'eau de la Réunion est d'ores et déjà perçu comme exerçant la mission de « conseil et d'assistance technique aux maîtres d'ouvrage, la formation et l'information dans le domaine de la gestion de l'eau » sur un plan opérationnel pour l'AEP et l'assainissement. Concernant la Martinique, l'office de l'eau en a la capacité, mais au prix d'une réorientation de ses priorités. 91 On utilise ici le terme de renforcement des capacités en étant conscient qu'il s'agit d'un angliscisme (traduction littérale de capacity building). C'est en effet une formulation d'un usage trÚs répandu, qui présente l'avantage d'être plus large que le terme de « renforcement des compétences » qui lui est parfois préféré, mais qui intÚgre moins naturellement le fait qu'il ne s'agit pas seulement de moyens et de compétences humaines mais aussi de moyens matériels (logiciels, outillage, piÚces détachées). Clauses contractuelles qui lient l'exécution d'un prêt à un certain nombre de conditions convenues conventionnellement entre le bailleur et le bénéficiaire. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 107/231 92 Les départements n'ont pas investi ce domaine, n'apportent plus de concours financier et participe au plus à la gestion de l'AEP via leur rÃŽle dans l'irrigation. Certains comptent sur l'office pour être leur bras séculier. Les régions ne se sont pas Îritablement impliqués dans ce domaine mais vont s'y trouver confronter avec leur nouveau rÃŽle d'autorité de gestion des fonds européens. La présence de collectivités uniques simplifiera un débat département/région qui n'est pas simple dans ce domaine. 3.1.2. La conférence des bailleurs et son secrétariat technique Pour piloter localement le plan d'action il est proposé : · d'instaurer une conférence régionale des bailleurs, co-présidée par le préfet et le président du conseil régional ou de la collectivité unique, dont le secrétariat technique devrait être confié aux offices de l'eau en Martinique, Guadeloupe et à la Réunion, avec l'appui des DEAL, et à la DEAL à Mayotte et en Guyane, et qui impliquerait notamment la Région, le Département ou la collectivité unique, l'ONEMA (agence française de la biodiversité), l'AFD et la CDC ; · d'apporter un appui renforcé d'ingénierie technique et financiÚre aux EPCIFP pour le développement de leurs activités, qui suppose dans certains cas un sérieux renfort des capacités pour répondre aux enjeux du développement d'un service pertinent d'assainissement ; · de coordonner les moyens d'étude et de connaissance des milieux dans le cadre de la délégation de l'agence française pour la biodiversité ; · d'adapter la composition du comité de bassin pour le mettre en conformité avec celle des comités de bassin dans l'Hexagone, mais en incluant l'AFD, la CDC et l'ONEMA dans le collÚge État (ce point est développé plus loin). Le rÃŽle particulier des structures d'État dans l'appui à l'ingénierie et la gestion des fonds européens, avec un appui fort de l'AFD et de la CDC, devrait être pérennisé pour au moins les 5 ou 6 prochaines années à Mayotte et en Guyane. 29. Constituer au niveau régional une conférence des bailleurs chargée de négocier un contrat pluriannuel avec chaque EPCI-FP, co-présidée par le préfet et le président du conseil régional ou de la collectivité unique, impliquant le Département, l'ONEMA (agence française de biodiversité), l'AFD et la CDC. 30. A Mayotte et en Guyane, confier le secrétariat technique, pour au moins 5 années, de cette instance aux DEAL (conjointement avec l'office de l'eau en Guyane) et adapter en conséquence leurs moyens humains. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 108/231 31. À la Réunion, en Martinique et en Guadeloupe, confier le secrétariat technique à l'Office de l'eau, conjointement avec les DEAL. Dans tous les cas, veiller à désigner un directeur de projet spécifique de bon niveau dans les domaines techniques et financiers, dédié au pilotage de ce secrétariat technique. 3.1.3. L'assistance à maîtrise d'ouvrage Les collectivités locales ont un besoin réel de disposer d'appui pour de nombreuses activités essentielles à la préparation et à la mise en oeuvre de leurs contrats de progrÚs et de développement, notamment pour les matiÚres suivantes : · · · · · montage de dossiers de subvention ; montage d'appels d'offre (maître d'oeuvre, travaux, délégataires,..) ; organisation de groupements de commande ; formation continue ; parangonnage et échanges. Ce besoin n'est certainement pas, au vu des échanges de la mission avec de nombreux acteurs, spécifique à ce plan d'action. Il est donc possible, sur les bases d'équipes existantes au sein des conseils départementaux ou régionaux, ou dans le cadre d'une SPL, que de tels soutiens se développent pour répondre à tous les besoins du support d'ingénierie publique. La mission ne peut qu'y encourager. Si ces initiatives de cellules d'appui plus larges tardent à se développer, et à défaut de ces autres dispositions, le secrétariat technique de la conférence des bailleurs doit assumer ce rÃŽle de mission d'appui, en le distinguant clairement dans son organisation du rÃŽle de programmation. Lorsque l'office de l'eau sera en charge du pilotage du secrétariat technique, avec l'appui des DEAL, ces activités seront à financer sur les redevances qu'il perçoit et sinon, les moyens financiers seraient à mobiliser par l'État dans le cadre global des financements qu'il apporte au plan d'action. 32. En l'absence d'autres initiatives, notamment de la Région, départemental ou de la collectivité unique qui concerneraient des domaines d'action plus larges, constituer des cellules d'appui aux maîtres d'ouvrages au sein des offices de l'eau, financées par les redevances des offices. Les maintenir à Mayotte et en Guyane au sein des services de l'État et, en Guyane, en préparer le transfert à moyen terme à l'office de l'eau. 33. Maintenir en conséquence, de façon dérogatoire, les moyens affectés à l'ingénierie publique à Mayotte et en Guyane au sein des services de l'État, avec l'objet de mettre en place des solutions de relais à échéance de 5-6 ans dans le cadre de la démarche de renforcement des capacités locales. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 109/231 3.2. Une programmation d'investissements plus réaliste et plus efficace 3.2.1. Mieux maîtriser les coûts d'investissement A. Améliorer la qualité des chiffrages de besoins et compléter ceux-ci sur les priorités qui ont été jusqu'à présent négligées Les chiffrages figurant dans les documents de programmation technico-financiÚre dont la mission a eu à prendre connaissance sont trop souvent établis sur des bases extrêmement forfaitaires. Circulent ainsi des documents qui comportent des montants tous plus impressionnants les uns que les autres, sans qu'une réalité concrÚte soit perceptible derriÚre ces chiffrages. Bien entendu, à un stade de programmation, où les projets ne sont pas à un stade d'étude assez avancés pour être définis en détail, il serait illusoire d'espérer une grande précision. Des pans entiers de types de travaux, que la mission place dans les premiÚres priorités de l'amélioration des services (réhabilitations de réseaux, dispositifs de gestion de pression) sont particuliÚrement peu connus, ce qui se comprend par le fait qu'ils ne font pour l'instant pas l'objet de dossiers instruits par les services. C'est le cas notamment pour les réseaux d'eau potable : la mission n'a guÚre trouÎ aujourd'hui de compétences au sein des offices et des services de l'État. Les programmations financiÚres des schémas directeurs les ignorent. La mission n'a pas considéré qu'elle pouvait sérieusement faire ces chiffrages dans le cadre de ses travaux et n'a pas voulu céder à la tentation de produire elle-même des chiffres qui auraient été purement théoriques et déconnectés des réalités : c'est un travail qui suppose, de façon systématique, la mobilisation de bureaux d'études spécialisés. 34. Compléter au plus vite les compétences des futurs secrétariats techniques des conférences régionales des bailleurs sur les domaines pour lesquels jusqu'à présents ils n'ont pas été mobilisés et lancer en particulier des études systématiques de chiffrage et de hiérarchisation des besoins pour la réhabilitation des réseaux d'eau potable. Consacrer un poste de directeur de projet dans chaque DROM pour piloter la mise en oeuvre du contrat. B. Poursuivre l'établissement de prix de références des différentes catégories de travaux Sous l'impulsion de la mission et en pilotage par l'ONEMA, a commencé un travail d'établissement de prix de référence pour les investissements d'eau potable et d'assainissement pour chacun des DROM. Des travaux analogues avaient antérieurement été réalisés dans l'Hexagone et l'office de l'eau de la Réunion avait déjà mis en place une démarche de cette nature. Ces prix de référence sont à ce stade des prix constatés par le dépouillement analytique de prix pour un certain nombre de chantiers des derniÚres années. Plusieurs usages en seront possibles : Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 110/231 · comparer sur des bases rigoureuses les prix pratiqués. Chaque opération étant spécifique, il faut en effet se méfier des comparaisons issues de ratios trop globaux qui décrivent des réalités en fait trÚs différentes ; · s'interroger sur la pertinence de ces écarts. La mission a été conduite à s'interroger sur un certain nombre d'écarts constatés 93 sans pour autant pouvoir aller au-delà, et s'est abstenue, à ce stade, de produire des éléments qu'elle jugeait trop parcellaires et insuffisamment analysés ; · utiliser ces données comme référence pour les programmations technicofinanciÚres, dans l'instruction des dossiers d'investissement. Il est important, pour cet usage, de ne pas chercher à constituer par cette méthode des coûts plafonds destinés à limiter les assiettes subventionnables. Ces références sont d'abord rendues nécessaire pour détecter des coûts éleÎs, ou des dossiers qui comporteraient des sous-estimations flagrantes, afin d'améliorer la compréhension de la nature de l'investissement proposé. Ceci doit être conduit avec une démarche suffisamment analytique pour éviter des confusions sur la formation des coûts du projet étudié, mais assez simple pour être robuste. Il s'agit d'utiliser ces références dans les programmations financiÚres et techniques et dans l'analyse des dossiers d'investissements. Le travail engagé par l'ONEMA méritera, à l'achÚvement de la phase de collecte des informations en cours, certainement de réduire le nombre des paramÚtres indicateurs pour former ces prix de référence. L'ONEMA, qui a déjà commencé à le faire, mais insuffisamment et de façon trop informelle, devrait s'appuyer, en les valorisant, sur les compétences existant en agences de l'eau (notamment l'agence Seine-Normandie) sur ce sujet. Ce travail justifie le maintien, sous l'animation de l'ONEMA, du groupe de travail instauré à l'occasion de la mission, qui est loin d'avoir acheÎ ses travaux. 35. Poursuivre, sous le pilotage de l'ONEMA (AFB) et en continuant à y impliquer directement les futurs secrétariats techniques des conférences régionales des bailleurs, la démarche engagée d'établissement de coûts de référence des travaux d'eau potable et d'assainissement propres à chaque DROM. Inscrire ses travaux dans les objectifs des organismes concernés avec l'objectif d'avoir produit une premiÚre base opérationnelle avant fin 2015. Prévoir une premiÚre année d'exploitation et d'amélioration et programmer une mission d'évaluation de cette démarche fin 2016. C. Établir des outils de dialogue des parties prenantes de la qualité et de la maîtrise des coûts des chantiers et organiser la formation des praticiens pour conduire ces opérations dans les meilleures conditions possibles de durabilité. L'acte de construction d'équipements publics comme les réseaux d'eau potable et d'assainissement, le plus souvent en interface étroit avec la voirie et avec de trÚs nombreux autres réseaux, en perturbant la vie des riverains, est un acte complexe. Il implique de trÚs nombreux acteurs. Au long de son déroulement, des raisons trÚs nombreuses et variées peuvent conduire des poses malencontreuses, voire des 93 Les granulats semblent encore plus coûteux à Mayotte qu'à la Réunion, alors que les surcoûts, déjà importants, de ceux-ci à la Réunion sont généralement imputés à un facteur de rareté dans un contexte de grands chantiers, situation que l'on est loin de rencontrer à Mayotte. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 111/231 malfaçons ou des erreurs dont les conséquences se réÏlent ultérieurement par des fuites, des dés-emboîtements, des ruptures prématurées, dont les conséquences sont parfois sans commune mesure avec la petite économie qu'on a cru pouvoir faire en négligeant les rÚgles de l'art. Cette difficulté s'est rencontrée de façon accrue dans les années 70 et 80 dans l'Hexagone et a conduit les acteurs à améliorer les prescriptions de pose dans les cahiers des charges, à préciser le contenu des études préalables et à renforcer les phases de préparation de chantier. Des chartes « qualité » multi-acteurs ont été établies, tant pour les réseaux d'eau potable que d'assainissement. Elles font l'objet de réunions réguliÚres, souvent à l'échelon régional et avec un fort appui des agences de l'eau et servent de support didactique dans des formations. Ces chartes ont été établies de façon assez générale et pour un contexte de climat tempéré sans tenir compte des difficultés sismiques, de stabilité des terrains, de température, d'agressivité chimique du sol, etc. telles qu'on les rencontre dans la plupart des DROM. Même si des guides ont été établis ici ou là à l'initiative de tel ou tel, il serait utile, dans un contexte où l'importance des travaux de cette nature va s'intensifier, de développer des chartes spécifiques traitant des particularités de chaque territoire et d'organiser la mobilisation partenariale des acteurs dans ce domaine. De la même façon, la réflexion sur les coûts des projets suppose un dialogue et une animation de la part du secrétariat technique de la conférence des bailleurs. Enfin, l'intensification du programme de travaux sur le moyen terme suppose formations qualifiantes et développement de filiÚres locales adaptées à ces métiers. 36. Programmer, dans l'ensemble des DROM, à l'initiative des secrétariats techniques de la conférence régionale des bailleurs, si nécessaire avec l'appui des agences de l'eau et de l'ONEMA, des séances de dialogue avec les entreprises concernées dÚs fin 2015 pour examiner de façon partenariale les enjeux de la maîtrise des coûts et de la qualité des travaux et mettre en place des instances réguliÚre de débat et de travail collectif sur ces sujets. 37. Définir, sur la base des dispositifs existants et de l'analyse prévisionnelle de la montée en puissance du rythme des chantiers, les besoins de formation correspondant et établir d'ici fin 2015 un plan de renforcement des formations dans les domaines et les territoires où des manques apparaîtront. Mobiliser si nécessaire des crédits du FSE pour accompagner ces démarches. D. Se doter d'outils d'optimisation de la dépense publique Il ne suffit pas, pour un programme de cette ampleur, de se doter d'outils permettant de mieux savoir si, pour un équipement donné, le prix envisagé est « raisonnable » ou si des sujétions particuliÚres permettent d'expliquer des coûts particuliÚrement éleÎs et de s'organiser en termes de formation et d'animation pour que les chantiers soient conduits de façon à garantir la qualité de pose et de construction. Il est également nécessaire de renforcer la capacité de la conférence des bailleurs à procéder aux meilleures allocations financiÚres, et donc d'évaluer si financer tel programme d'investissement, même accompagné des efforts requis de renforcement des capacités, est le meilleur usage possible des fonds publics mobilisés. On examine Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 112/231 au paragraphe suivant les conditions de la mise en cohérence technique des programmations. La logique de guichet, surtout pour des programmes ambitieux dont les acteurs souhaitent les mettre en oeuvre de la façon la plus dynamique possible, est une tentation qui n'est pas spécifique aux DROM, ni même à la France. Le dialogue partenarial des bailleurs et des autorités organisatrices concernant l'optimisation de la dépense publique doit être posé comme un principe fondateur de la démarche, au regard duquel les arguments d'urgence ou d'opportunité immédiate doivent être relativisés. Ce dialogue peut être considéré comme intrusif et technocratique par les collectivités, qui y sont par ailleurs peu habituées. Il doit s'appuyer, de la part de la conférence des bailleurs, sur des argumentations extrêmement solides et ne pas pouvoir lui-même être détourné pour servir des intérêts d'une autre nature que son objet. Il est souhaitable, pour assurer la transparence et asseoir la fermeté de ce dialogue, qu'il s'appuie sur des méthodologies simples et aisées à partager. Il peut par exemple s'appuyer sur des ratios qui rapportent les investissements consentis aux résultats obtenus en termes de desserte, de sécurisation, de réduction de fuite, de collecte. Ce travail doit être adapté et décliné localement, mais il est utile qu'il procÚde d'une démarche globale nationale. Cette démarche pourrait utilement être copilotée par l'AFD et l'ONEMA. 38. Établir, par une démarche de niveau national partagée avec les secrétariats techniques des conférences régionales des bailleurs , des ratios simples d'efficacité pour les programmes intégrés d'investissement à prévoir dans les contrats. Chaque euro ainsi dépensé doit pouvoir être rattaché au résultat escompté. 3.2.2. Mettre en cohérence les investissements et réviser les priorités La mise en place de ces contrats de progrÚs doit s'accompagner d'une redéfinition des priorités d'action tant dans le secteur de l'eau potable que dans celui de l'assainissement. Cela suppose de chiffrer des coûts qui aujourd'hui ne le sont pas, et de rééchelonner les priorités. L'idée générale de cette remise en cohérence est de : · moins disperser les financements et ne les mobiliser que dans des contextes favorables à leur efficacité. Le saupoudrage actuel permet certes de satisfaire plus d'acteurs, mais présente l'inconÎnient, par des apports trop partiels, de ne pas aboutir Îritablement à résoudre concrÚtement chaque sujet. En d'autres termes, si l'on considÚre raisonnable que le plan d'action ait pour but d'apporter une amélioration significative et assez générale de la situation sur l'essentiel du territoire, il est préférable de concentrer les opérations pour les réaliser de façons coordonnées dans des périodes de quelques Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 113/231 années sur un secteur particulier, puis de passer à un autre, plutÃŽt que de tenter d'engager trop de démarches simultanées dont aucune ne serait réellement acheÎe. · s'assurer de la viabilité d'ensemble performances globales des systÚmes. et viser l'amélioration des Aujourd'hui les financeurs ne prennent en compte que certaines dépenses (assainissement et non eau potable, stations de traitement et non raccordements et réseaux). Les dépenses non subventionnées sont en effet supposées prises en compte par l'autorité et son opérateur, mais force est de constater que ce n'est pas le cas : bien souvent la collectivité privilégie l'effet de levier des subventions au détriment de la hiérarchisation des priorités, au point que dans certains réseaux aucun renouvellement n'est opéré. Il convient d'intégrer dans les mécanismes de financement que la santé du service d'eau potable est une condition impérative pour celle du service d'assainissement, même si les budgets annexes sont cloisonnés, les deux services étant couplés tant sur le plan technique par le cycle de l'eau que sur le plan financier par l'unicité de facturation. La mission considÚre qu'il n'y a pas lieu de fixer a priori un modÚle de répartition « subvention/prêt/prêt bonifié » du plan d'action, par région et par type de travaux. Cette analyse dépend trÚs directement de données conjoncturelles d'accÚs au crédit d'une part, qui conduit à éviter de figer ces rÚgles, mais est aussi trÚs dépendant de la situation financiÚre de chaque autorité organisatrice. 39. Tout en développant les capacités d'autofinancement par l'amélioration des recettes (prélÚvements sauvages, recouvrement) la réduction des charges (productivité, réduction des fuites), revoir les équipements éligibles aux aides, tant en eau potable qu'en assainissement dans le cadre des contrats globaux proposés de façon à améliorer globalement l'ensemble du systÚme plutÃŽt qu'un seul de ses maillons (stations d'épuration par exemple). Concernant l'eau potable, faire évoluer la doctrine d'intervention de l'ONEMA pour permettre son implication dans les financements, sous forme de prêts pour ce qui concerne les réseaux et exceptionnellement sous forme de subvention pour des ouvrages structurants à Mayotte, en intégrant des possibilités de différés de remboursement d'emprunts. Généraliser les dispositifs déjà existants de prêts relais pour les subventions européennes. Pour l'assainissement, inclure, avec des taux de subventions adaptés, les réseaux dans les dépenses éligibles. Il convient cependant de veiller à se fixer des objectifs progressifs. Les services ne passeront pas tous et tout de suite dans une situation de conformité parfaite à l'ensemble des normes sur tous les pans des services (qualité AEP+DERU+ANC). Il convient donc d'accepter que les mises en conformités soient étalées dans le temps en fonction des réalités des capacités des services à les assumer. Il faut en effet à la fois éviter de vouloir tout lancer, ne rien achever et disperser les efforts et les financements au lieu de les concentrer pour consolider pan aprÚs pan les services. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 114/231 40. Veiller à définir des objectifs progressifs pour le respect des normes, compatibles avec les programmes prévus dans les contrats et permettant d'obtenir les résultats escomptés. Concentrer les investissements sur ceux qui contribuent à rétablir les comptes et l'autofinancement dans les services qui connaissent des difficultés et veiller à associer aux investissements générant des dépenses de fonctionnement supplémentaires les dispositions permettant de s'assurer de la prise en charge durable de celles-ci. A. Eau potable Suivant les réflexions actuellement en cours dans le cadre de l'établissement d'un schéma directeur de l'eau potable à la Réunion, il y a lieu de réviser drastiquement les priorités aujourd'hui affichées pour l'eau potable qui sont concentrées sur la production (mobilisation de nouvelles ressources) pour la concentrer sur quatre axes : · la réparation et la gestion des réseaux pour en réduire les fuites, · la potabilisation, · la réduction des impayés et prélÚvements sauvages, · la diminution des consommations (notamment à la Réunion). Les coûts de la rénovation des réseaux ont été trÚs peu étudiés . Il convient d'encourager chaque autorité organisatrice à mettre en oeuvre un plan d'action concret et chiffré94. 41. Réorienter rapidement et significativement les priorités des plans d'action et des programmations pour l'eau potable. La mobilisation de nouvelles ressources n'est pas la priorité, sauf quand les croissances démographiques le justifient et que les consommations unitaires sont modestes (Mayotte, Guyane). À la Réunion, un effort significatif de réduction des fuites et des consommations est nécessaire et certains secteurs ont un besoin urgent d'amélioration voire de mise en place des traitements de potabilisation. Dans les Antilles, c'est par l'amélioration de la gestion des réseaux (réduction des fuites, sectorisation, pressions) que les progrÚs sont essentiellement à réaliser, en améliorant ou rénovant, là où c'est nécessaire, les dispositifs de potabilisation. Partout, ces progrÚs techniques doivent être concomitants avec la réduction des prélÚvements sauvages et des défauts de facturation et l'amélioration du recouvrement des impayés. 94 On ne reprend pas ici toutes les préconisations méthodologiques pour réaliser ces plans d'actions : elles sont décrites précisément dans le « guide pour l'élaboration de plans d'action « réduction des pertes d'eau des réseaux de distribution d'eau potable » en application du décret 2012-97 du 27 janvier 2012 », ONEMA, MEDDE, ASTEE, IRSTEA, 2014. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 115/231 42. Pour établir des programmations « eau potable » répondant à ces priorités, compléter au plus vite les chiffrages des maquettes financiÚres des contractualisations (FEDER, FEADER, CPER) en déterminant les efforts financiers pour la restauration des réseaux d'eau potable, chaque collectivité se dotant du plan d'action chiffré « réduction des pertes d'eau des réseaux de distribution d'eau potable » tel qu'il est prévu par les textes. B. Assainissement Le projet d'investissement ne peut séparer stations, réseaux et raccordements au motif que tel ou tel financeur aurait souhaité concentrer ses aides sur tel type d'investissement : si les bailleurs ne financent que les stations et attendent des collectivités que les réseaux soient faits par celui-ci, les réseaux ne seront pas faits, car l'autofinancement n'est pas suffisant. Si les collectivités mettent en place des réseaux et attendent des raccordables qu'ils se raccordent, à leur initiative, et même si le restant à payer pour le branchement est modeste en apparence, le branchement ne se fera pas : il faut donc payer ces branchements, avec une obligation dissuasive de paiement en cas de refus de raccordement. Le but de la démarche proposée est de réamorcer la logique de boule de neige qui a toujours prévalu pour le développement de services urbains : assurer un premier service complet payé par un premier ensemble d'abonnés (les quartiers les plus solvables, en général) et s'appuyer sur ces rentrées pour financer le fonctionnement, l'entretien et le renouvellement, mais aussi constituer une capacité d'autofinancement permettant d'asseoir le développement suivant de façon plus saine. Il convient donc, non pas de considérer les raccordements et réseaux comme des accessoires d'une programmation des stations d'épuration, mais au contraire d'aller au plus vite aux abonnés les plus aisément raccordables et développer les stations en cohérence avec le développement de ce réseau. Cette ambition n'est rien d'autre que d'établir un programme complet de mise en conformité aux normes européennes pour les systÚmes d'assainissement dans leur ensemble. Mais au lieu de privilégier les investissements les plus visibles et les plus faciles à maîtriser (chantiers spécifiques, isolés) en supposant que le reste suivra, il convient de s'attacher à une programmation structurée par tranches, où le traitement s'améliore et se complÚte au fur et à mesure que de la pollution est collectée. Cette programmation par structuration de services ne doit pas laisser de cÃŽté l'urgence des secteurs informels, notamment à Mayotte et en Guyane : il faut y développer d'urgence des solutions temporaires de qualité, tant en bornes-fontaines qu'en latrines et toilettes sÚches. Néanmoins, il ne suffit pas de mobiliser des financements pour que les travaux se réalisent. Le développement de réseaux, mêmes intégrés dans des contrats globalisés, est difficilement industrialisable, il suppose une grande adaptation aux conditions locales et des temps importants de concertation et de négociations de l'insertion des dispositifs. D'autre part, la formation, l'instauration de pratiques de qualité telles que décrites ci-dessous, même si elles s'appuieront sur de nombreuses initiatives préexistantes, demanderont quelques années pour produire leurs effets. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 116/231 L'augmentation des efforts ne pourra être que progressive ; les financements actuellement prévus sont sans doute assez bien calibrés par rapport aux capacités effectives d'engagements de travaux. L'un des objectifs est d'augmenter cette capacité d'investissement progressivement, sans pour autant déconnecter l'investissement de l'exploitation et l'entretien futur. 43. Coordonner étroitement la programmation des réseaux d'assainissement collectif, des raccordements et des stations d'épuration et s'assurer de la bonne intégration des coûts d'exploitation dans l'analyse des investissement et s'assurer dans le cadre des contrats de la capacité du service d'assainissement à entretenir et renouveler ces installations. 3.2.3. Mettre en cohérence et développer les outils financiers en cohérence avec l'évolution des besoins du programme Les financements doivent être optimisés de façon souple entre les subventions et divers niveaux de bonification de prêts, en tenant compte des fluctuations, assez rapides, des conditions de marché. Les conférences des bailleurs, au contact des besoins des autorités organisatrices, seraient bien placées pour orchestrer ces adaptations. Il convient en effet de trouver le meilleur effet de levier possibles des fonds publics tout en offrant des dispositifs attractifs aux bénéficiaires. Il serait contre-productif, sauf cas trÚs particulier, d'apporter des subventions sur l'eau potable là où la restauration des comptes des services est susceptible d'apporter des capacités réelles de remboursement. DÚs lors que l'on assouplirait le champ des dépenses subventionnables, il conviendrait d'enrichir la panoplie des instruments financiers mobilisés. Les pistes que la mission propose d'explorer sont les suivantes : · étendre à ce secteur la possibilité d'emploi des prêts CDC « croissance verte », de longue maturité (40 ans) et bonifiés de 25 points de base (livret A +75pb). Sur l'enveloppe de 5 Md de prêts de ce type aujourd'hui décidée, 500 M (soit 10 % du total) pourraient être dédiés au secteur eau potable-assainissement sans Îritablement porter préjudice aux autres activités, et en levant si possible les rÚgles de quotités de 75 % et 50 % de prêts pour cette période. Ceci représenterait, sur un programme ouvert pour 5 ans, l'équivalent de 32 M d'apport supplémentaire au secteur, soit de l'ordre de 20 % de ses capacités propres d'autofinancement ; · La montée en puissance du programme pourra être accompagnée, notamment à partir de l'exercice 2018, par le redéploiement au profit des DROM de 6 M/an de crédits aujourd'hui consacrés par l'ONEMA à la Corse. La question doit être posée du meilleur instrument d'intervention pour la mobilisation de ces crédits. Il conviendra d'examiner si une partie des crédits budgétaires plutÃŽt que d'être attribués en subvention ne pourraient pas être mieux utilisés pour des prêts bonifiés pour l'eau potable (pouvant aller pour certains équipements structurants (réservoirs, usines de production jusqu'à un prêt à taux 0 % avec des différés de remboursement adaptés aux mises en services). Selon les conditions de Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 117/231 marché, l'effet de levier est trÚs différent (effet multiplicateur de 5 à 10 selon les conditions de financement)95. 44. Utiliser l'opportunité de la fin des programmes d'appui de l'ONEMA à la Corse fin 2017 pour redéployer alors de l'ordre de 6 M/an à destination des DROM. 45. Consacrer une enveloppe de 500 M (10 % du total) des prêts bonifiés « croissance verte » de la CDC, pour une durée de 5 ans, au secteur de l'eau potable et de l'assainissement qui ne peut pas aujourd'hui en bénéficier. 46. Organiser la plus grande souplesse possible entre l'ensemble des instruments financiers (subvention, prêt bonifiés classiques, prêts bonifiés pouvant aller jusqu'à des taux 0 %) mobilisables par les conférences des bailleurs. 3.3. Un contrat de développement de service L'analyse de la situation, tant de l'eau potable que de l'assainissement, montre la nécessité d'une approche globale tournée vers le service aux usagers, fondée sur le paiement à terme de l'essentiel des coûts de celui-ci par ceux-ci mais avec un fort accompagnement de transition, et intégrant la spécificité des quartiers informels. La contrepartie de la solidarité nationale et européenne doit se trouver dans des résultats durables en termes d'entretien et de fonctionnement au service du plus grand nombre, avec le souci de l'efficacité de l'argent investi. La capacité à assumer des investissements croissants et de les gérer ensuite de façon soutenable doit se construire en effet progressivement. Il est proposé d'apporter une réponse à ces questions au travers d'un contrat pluriannuel de développement de service. 3.3.1. Un contrat pluriannuel multipartenaires avec chaque autorité organisatrice Les contrats proposés seraient conclus pour une période de 5 ans au moins, entre les EPCI-FP et les membres de la conférence des bailleurs. Ces contrats reposeraient sur un diagnostic partagé de la situation, dont les questions éléments du présent rapport, soumis alors à un débat contradictoire avec les parties prenantes, pourraient constituer la base. Ce travail devra être complété de simulations financiÚres et techniques que la mission n'avait pas les moyens, seule, de conduire. Les premiers de ces contrats pourraient être préparés d'ici fin 2015 et couvriraient la période 2016-2020. Bien entendu, en l'attente de ce nouveau dispositif, tous les Aujourd'hui, l'ONEMA ne peut pas accorder de prêts. Il y a lieu soit de modifier cette rÚgle, soit d'examiner s'il n'est pas plus efficace que l'ONEMA bonifie auprÚs de l'AFD des prêts octroyés par celleci, ce qui présenterait a priori des avantages sérieux en ce qui concerne la gestion ultérieure des prêts, la gestion des garanties de remboursement et des éventuels covenants, ainsi que l'impact en termes de comptabilité d'engagement pour l'ONEMA. 95 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 118/231 financements classiques mobilisables sur des opérations suffisamment avancées doivent continuer à être mis en place : ce dispositif ne doit occasionner aucun retard. Chaque contrat ferait l'objet d'un bilan annuel intégrant une possibilité de revoyure sur les montants mobilisés, notamment en matiÚre d'investissement. La logique du contrat est en effet de partir des montants contractualisés actuellement et de les augmenter au fur et à mesure que la démarche de structuration de service portera ses fruits. 47. Confier à la conférence des bailleurs la responsabilité de négocier durant l'année 2015 un contrat pluriannuel de développement et de progrÚs du service avec chaque autorité organisatrice (EPCI-FP ou syndicat) pour la période 2016-2020. 3.3.2. Un contrat fondé sur des objectifs de résultat Il faut disposer du suivi d'indicateurs adaptés (interruption de service, durée de desserte en eau non potable, populations sans accÚs à l'eau) complémentaires à ceux de SISPEA, qui sont mieux adaptés aux services déjà développés, tout en maintenant le renseignement des indicateurs SISPEA. Quelques objectifs simples peuvent guider l'établissement d'objectifs de résultats de ce contrat96 : · à Mayotte et en Guyane diviser par [...] en 5 ans le nombre de personnes n'accédant pas à un systÚme salubre et contrÃŽlé de bornes-fontaines ; · multiplier par [...] en 5 ans le volume de la pollution domestique collectée et traitée par des stations d'épuration comportant au moins un traitement secondaire ; · dégager [...]% d'autofinancement pour les investissements d'eau potable ; · équilibrer les charges de fonctionnement du service d'assainissement, en intégrant un renforcement de la maintenance et de l'entretien des installations existantes ; · ne pas augmenter le prix de l'eau de plus de [...]% en 5 ans par l'obtention de gains de productivité de [...] %. 48. Fixer dans le cadre du contrat avec chaque autorité organisatrice, sur la base d'un diagnostic partagé, des objectifs de résultats annuels concernant les enjeux majeurs de l'amélioration du service public d'eau potable et d'assainissement, sur la base d'indicateurs réguliÚrement suivis. 49. Les objectifs de résultats sont à déterminer autorité organisatrice par autorité organisatrice. Ils doivent inclure les priorités d'action de la reconstitution des équilibres financiers et des capacités d'investissement des services présentant des situations peu satisfaisantes : réduction des fuites, des impayés et des prélÚvements sauvages et augmentation des raccordements et de la productivité. 96 Ces objectifs devant être fixés de façon partenariale localement, la mission n'a considéré opportun de les quantifier a priori. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 119/231 3.3.3. Un contrat de financement global du développement du service incluant des financements nouveaux de renforcement des capacités À l'occasion de ces contrats, il y a lieu d'élargir le champ des dépenses éligibles aux aides des co-financeurs en y intégrant des dépenses dites de « renforcement des capacités » : · les raccordements des particuliers au réseau d'assainissement ; · les logiciels, outillages d'assainissement ; techniques, piÚces de rechange du service · les formations ou surcoût salariaux liés aux repyramidages internes nécessaires pour renforcer les compétences techniques, commerciales et financiÚres ; · les coûts de transition nécessaires pour la réorganisation des compétences (transferts aux EPCI, apurement des comptes de certains syndicats comme le SIAEAG en Guadeloupe97), les coûts de remise en ordre comptable et financiÚre des patrimoines et de la gestion comptable ; · les campagnes de communication et les moyens dédiés à l'amélioration du consentement à payer de la population pour un service de qualité. Les efforts globaux de soutien au renforcement des capacités pourraient être dégressifs sur une période envisageable de 10 années, avec les pourcentages indicatifs suivants (rapportés au prévu) au démarrage : · 10 % des crédits d'investissement en Guyane et à Mayotte, · 5 % des crédits d'investissement en Martinique et en Guadeloupe, · 3 % des crédits d'investissement à la Réunion, ciblés sur l'incitation pour les communes isolées à se regrouper avec les EPCI, si la loi n'en fait pas par ailleurs obligation. Les rÚgles spécifiques à chaque bailleur peuvent apparaître comme un obstacle à cet élargissement des assiettes subventionnables. Les crédits des offices, dont on a vu qu'ils n'étaient pas à la mesure du financement des travaux, pourraient être utilement dédiés à l'accompagnement du renforcement des capacités des maîtres d'ouvrages. Les autres financeurs, qui procÚdent de façon générale essentiellement en financement d'investissement, n'ayant alors pas à déroger à leur rÚgles propres d'intervention, en veillant, par une discussion avec les instances européennes, à ce que, dans toute la mesure du possible, les coûts du renforcement des capacités soient intégrés dans le calcul des contre-parties des fonds européens. La conférence des bailleurs, aprÚs avoir fait le bilan de ces difficultés, devra rechercher les modalités les mieux adaptées pour les surmonter : 97 Compte-tenu des difficultés, il semble en effet préférable en Guadeloupe de partir sur la base des compétences des EPCI à consolider et de reconstituer, si nécessaire, aprÚs avoir dissous le SIEAG, un syndicat regroupant les EPCI ayant à partager des outils de production et de transport commun. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 120/231 · en Martinique et à la Réunion, où les offices de l'eau ont des moyens significatifs, ces crédits de renforcement des capacités seraient intégrés à la participation des offices de l'eau, en panachant avances remboursables et subventions ; · en Guyane et à Mayotte, une part de subvention et une part de bonification, pouvant aller jusqu'à un prêt à taux zéro avec un différé de remboursement de plusieurs années, devrait être étudiée par l'AFD et la CDC pour toutes les dépenses de renforcement des capacités, dans la limite d'une partie des recettes attendues de l'effet de ce renforcement des capacités ; · en Guadeloupe, une solution mixte pourrait être recherchée. 50. Élargir le champ des dépenses éligibles dans le cadre de ce contrat aux dépenses de renforcement des capacités, pour une part dégressive dans la durée du contrat, en supposant que cet appui doit s'annuler en 10 ans, en subvention et en prêts bonifiés, voire à taux 0 %). Consacrer une part des moyens des offices de l'eau en Martinique et à la Réunion ou des subventions d'État ou des prêts bonifiés de l'AFD ou de la CDC à Mayotte et en Guyane. Chercher une solution hybride en Guadeloupe. 3.3.4. Un suivi annuel étroit permettant une montée en puissance du contrat Le caractÚre exceptionnel de ces dispositions et l'objectif d'accroître progressivement les montants au fur et à mesure du renforcement des capacités justifie un contrÃŽle étroit. A. Au niveau régional La conférence régionale des bailleurs devrait, pour le suivi et le contrÃŽle du plan d'action, s'appuyer sur une mission d'appui spécifique permettant à une expertise indépendante (ingénierie, inspections générales) de dresser un bilan de l'avancement des progrÚs et de formuler des recommandations pour le rythme à venir des investissements. B. Au niveau national Un bilan annuel de l'avancement de la démarche mérite d'être fait à l'occasion d'une conférence annuelle avec les ministÚres concernés. Ce bilan et le suivi de la démarche mérite d'être opéré au niveau central et d'une façon indépendante des organismes bailleurs et des autorités locales : ceci peut être envisagé, comme pour le plan séisme Antilles, par un ingénieur général (il faudrait alors en prévoir un pour Antilles-Guyane et un pour l'Océan Indien), ou par une prestation confiée à un bureau d'étude. Des clauses de revoyures tous les 2 ans au moins doivent avoir pour objectif d'examiner si les conditions d'une montée en puissance du dispositif ont été réunies. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 121/231 Il n'est sans doute pas inatteignable d'augmenter de 50 % tous les 3 ans ce rythme, si entre temps des retards ne se sont pas accumulés dans la réalisation des projets, et si les améliorations de gestion et de gouvernance sont au rendez-vous. Le pilotage de cette montée en puissance ne doit pas être dominée par l'urgence des situations, ni sur la volonté principale de consommer les crédits prévus, sans quoi ce dispositif retombera dans les errements antérieurs qui ont fait la preuve de leur inefficacité dans l'emploi des fonds publics : la priorité de l'action est l'accompagnement de l'amélioration de la capacité des autorités à maîtriser leurs processus afin de conforter progressivement les bonnes pratiques. 51. Mettre en place un suivi piloté au niveau national des contrats et une conférence annuelle interministérielle associant les bailleurs et les conseils régionaux ou collectivités uniques pour procéder aux arbitrages de réorientation des financements et organiser la montée en puissance des financements mobilisés. 3.3.5. Perspectives de développement du plan d'action dans la durée Les maquettes FEDER et CPER apportent, aujourd'hui et à court terme, une réponse adaptée aux capacités réelles de portage de projet des collectivités. Mais ceci est bien entendu trÚs en-deçà des besoins à terme, qui supposent un rythme d'investissement et d'absorption en exploitation et en maintenance auquel les autorités organisatrices ne sont pas préparées aujourd'hui. Une idée de calendrier, dans la durée, de cette intensification progressive, selon les résultats intermédiaires obtenus, est indiquée pour Mayotte en tableau 21. L'hypothÚse basse correspondrait à une situation dans laquelle les difficultés de consommation de crédit, de tenue des délais et de renforcement des capacités ne donneraient pas les résultats escomptés, et l'hypothÚse haute représentant celle où les indicateurs de suivis des engagements intermédiaires seraient trÚs positifs. On a fait ici l'hypothÚse que des périodes stables de niveaux de contractualisation de deux ans seraient adéquates. Bien entendu, les chiffres figurant dans ce tableau sont dans l'esprit d'un lissage des engagements, et ne tiennent pas compte de la programmation détaillée des opérations, dont l'unité fonctionnelle peut parfaitement justifier des niveaux variables d'investissement selon les années. Montants annuels contractualisés (M) Préiode Renforcement des Investissement eau capacités potable Investissement assainissement Total annuel Hyp. haute 38 60 70 80 90 648 Hyp. basse Hyp. haute Hyp. basse Hyp. Haute Hyp. basse 4 3 2 1 0 20 14 14 14 14 14 140 14 16 16 18 18 164 20 21 22 23 24 220 20 41 52 61 72 424 38 38 38 38 38 380 2016-2017 2018-2019 2020-2021 2022-2023 2024-2025 Total sur 10 ans Tableau 21 : Possibilités d'évolution des montants contractualisés à Mayotte selon la dynamique de projet constatée. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 122/231 Les parts respectives de l'autofinancement, des prêts bonifiés et des subventions feraient l'objet des discussions annuelles du comité des bailleurs. 52. Par un systÚme de revoyure réguliÚre fondé sur le contrÃŽle proposé des résultats obtenus, envisager un rythme d'investissement fondé à court terme sur les maquettes financiÚres des contractualisations en cours (FEDER, FEADER, CPER), permettant une contractualisation portant sur 125 M/an d'investissements environ et porter progressivement le montant de cette contractualisation à 250 M/an, cette montée en puissance devant permettre d'envisager de réaliser de l'ordre de 2 Md d'investissement durant les 10 prochaines années. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 123/231 Conclusion La mission remercie tous ses interlocuteurs de la patience et de la bonne volonté avec laquelle les uns et les autres ont trÚs activement répondu à ses interrogations et contribué à ses travaux. La faiblesses des bases de données statistiques et le trÚs grand nombre de documents à consulter l'ont malheureusement conduite à ne pouvoir exploiter qu'une modeste part de l'information qui lui a été transmise. Elle a souhaité éviter de paraphraser les documents, trÚs bien rédigés et trÚs ambitieux, de planification qui lui ont été fournis. Elle s'est plutÃŽt attachée à mesurer les écarts, qui lui ont semblé importants, entre les réalités de terrains et les ambitions affichées. La mission, aprÚs avoir analysé l'ensemble des nombreuses facettes de la politique de l'eau, a choisi de se concentrer sur les questions de l'eau potable et de l'assainissement, qui lui ont semblé constituer des enjeux-clés tant pour les populations que pour l'environnement. Les contractualisations en cours apportent, pour une nouvelle période, des moyens considérables pour agir. Ce n'est pas la premiÚre fois que des moyens trÚs significatifs sont prévus. Une conception trop fragmentée, trop parcellaire, de ces outils financiers n'ont pas conduit à une situation satisfaisante. La mission propose donc de raisonner autrement, plus globalement et plus en fonction d'objectifs de résultats. Elle a donc souhaité mettre l'accent sur les outils qui assureront le succÚs et la durabilité des effets, pour la population, de ces moyens financiers. Elle a proposé pour cela de considérer les services publics d'eau potable et d'assainissement au regard de leur finalité, le service rendu à la population, et de mettre ces moyens au service d'un progrÚs global de ce service rendu, par le biais de contractualisations plus engageantes pour toutes les parties prenantes. Ceci ne sera pas possible sans l'engagement des principaux intéressés : les collectivités locales ayant en responsabilité l'organisation de ces services et la fixation de leurs objectifs. Les nombreuses rencontres de la mission lui ont permis de mesurer l'importance des énergies et des compétences prêtes à s'engager dans une action déterminée. Il s'agit de surmonter ensemble des difficultés dont chacun mesure qu'elle ne sont pas le fruit d'une fatalité inexorable, mais plutÃŽt de gestions historiques insuffisamment volontaristes. La mission a pu visiter de trÚs nombreuses expériences positives. Elle s'est appuyée sur ces exemples en essayant de voir ce qui avait bien fonctionné et de trouver des moyens nouveaux pour que des dynamiques similaires soient encouragées. Elle a surtout montré ce qui fonctionnait moins bien : c'était son rÃŽle et aussi sa façon de respecter ses interlocuteurs, car tous sont eux-mêmes conscients de ces difficultés. Mais décrire ce qui ne va pas pour proposer des actions adaptées ne signifie en rien ignorer les nombreux progrÚs spectaculaires accomplis. Le plan, exigeant et respectueux des responsabilités de chacun, est conçu pour permettre, en partant des moyens existants, un renforcement progressif mais rapide des dispositifs. Pour importants que soient les moyens disponibles aujourd'hui et les Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 124/231 difficultés existantes pour les employer au mieux, ces moyens se réÎleront insuffisants quand le systÚme dans son ensemble pourra monter en puissance, car chacun sait l'importance et l'urgence des besoins. La mission trace quelques pistes pour anticiper cette montée en puissance souhaitable et faire en sorte que l'optimisation progressive de la performance des services évite que cette montée en puissance se traduise par une augmentation excessive de la dépense publique et de la charge pour les consommateurs. François COLAS-BELCOUR Jean-Claude VIAL Maxime TANDONNET Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts CGAAER Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts CGAAER Inspecteur général de l'administration IGA Étienne LEFEBVRE Pierre-Alain ROCHE (coordonnateur) Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts CGEDD Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts CGEDD Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 125/231 Annexes Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 126/231 Annexe 1 : Lettre de mission Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 127/231 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 128/231 Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées NOM98 Prénom Organisme99 Fonction Les personnes rencontrées sont classées en 7 rubriques : Niveau central des ministÚres et établissements publics ; Guadeloupe ; Guyane ; La Réunion ; Martinique ; Mayotte ; Saint-Martin NIVEAU CENTRAL DES MINISTERES ET ÉTABLISSEMENTS PUBLICS BRENIÈRE GILQUIN GONZALEZ LEMÉNAGER RICHY BOUVIER GENIN RENAUD PERFETTINI BUISSON SCHMIT BLANCHARD CHEGUETTINE DUMOULINWIECZORKIEWICZ ROY SCHMITT SOULIAC DELGRANDE LEFAURE LORET BREJOUX CARDON DELAUNAY DUPONT-KERLAN DUQUESNE JOUVE LALEMENT LE GUENNEC Cassilde Céline Thierry Martin Fabrice Laurent Bénédicte Amélie Gérard Bernard Philippe Baptiste Farid Virginie Laurent Alby Laure Marc Laetitia Cédric Eric Jean-Michel Alexis Elisabeth Jeanne Claire René Bernard AFD AFD AFD AFD AFD Cabinet de la ministre MEDDE Cabinet de la ministre MEDDE Cabinet de la ministre MOM CDC CGEDD CGEDD DEB DEB DEB DEB DEB DEB DGOM DGOM DGOM ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA ONEMA Responsable division eau-assainissement (EAA) Adjointe division EAA Directeur adjoint département Outre-mer Chef de projet (division EAA) Directeur département Outre-mer Conseiller technique ConseillÚre technique ConseillÚre technique Directeur interrégional Outre-mer Coordonnateur MIGT Outre-mer Membre permanent Chef de bureau agences et offices de l'eau Adjoint au chef du bureau agences et offices de l'eau Sous-directrice de l'action territoriale et de la légistaltion de l'eau et des matiÚres premiÚres Directeur Directeur adjoint Chef du bureau de la lutte contre les pollutions Sous-directeur des politiques publiques Chargée de mission eau assainissement déchets Chef de bureau de l'écologie, du logement, du développement et de l'aménagement durables Directeur de projet SISPEA Chef du département action territoriale Directeur contrÃŽle des usages et action territoriale Directrice générale Chargée de mission SISPEA Chargée de mission SISPEA Directeur des systÚmes d'information Chargé de mission 98 La mission a rencontré de trÚs nombreuses personnes. La présente liste ne peut être exhaustive. Que ceux qui ont bien voulu consacrer du temps à la mission et ne seraient pas présent dans cette liste veuillent bien en excuser la mission. Pour le détail des intitulés, voir annexe « sigles et acronymes » Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 129/231 99 NOM Prénom Organisme Fonction GUADELOUPE BRAY CLAVEL BRADAMANTIS RICHARD ROUX DUCREUX MOMPELAT RICHARD VEREPLA BANGOU CELIGNY CHALLUS GATIBELZA GATOUX LABELLE BLANCHARD MICHAUX-CHEVRY CURNIER BASTARAUD CERTAIN COLIARD SAINT-MARTIN BOC COLCOMBET MOUYSSET ABOU MARON BOREL LINCERTAIN LUREL MÉRI LEULLIER FAUCHER BERGÉ CHARRIÈRE DELHAISE FAUCHER GAELLE MONTOUT NICOLAS STEERS JosephArmand Jean-Yves Florelle Patrice Didier Laure Jean-Marc Natatcha Leslie Jacques Maguy Harry Josiane Christian Reynal Corinne Lucette Richard Jean-Pierre Frédéric Bruno Jean-Louis Yannick Yves Laurence Alexandre Jean-Luc Josette Victorin Roberte Nicole Vincent Alexandre Mario Cyril Pascale Yolande Liliane Daniel Guillaume ACPG AFD ARS ARS ARS BRGM BRGM CANGT CANGT Cap excellence Cap excellence Cap excellence Cap excellence Cap excellence Cap excellence Carso caraïbes CASBT CDC CGEG CGEG CGEG CGEG Chambre d'agriculture CRC CRC CRC CRC Conseil départemental Conseil régional Conseil régional Conservatoire du littoral DAAF DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Directeur Directeur Directrice du pÃŽle santé publique Directeur général Ingénieur du génie sanitaire Hydrogéologue régionale Directeur adjoint Délégué à l'Outre-mer direction des Actions territoriales Directrice générale adjoint Direction Eau et Assainissement (DEA) PÃŽle « Services Urbains et Infrastructures » Vice-président Vice-présidente DGA Vice-présidente Directeur général DGA Présidente directrice générale présidente directeur Directeur général adjoint Directeur général Chef d'exploitation production Directeur technique et développement Chef de service du pÃŽle développement et environnement Président Présidente de section Premier conseiller Premier conseiller présidente président Vice présidente directrice Directeur Adjoint au chef de service/SOCA Directeur adjoint Unité police de l'eau Chef du service ressources naturelles Police de l'eau Responsable cellule gestion du littoral Directeur Adjoint du chef du service ressources naturelles, Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 130/231 NOM Prénom Organisme Fonction responsable du pÃŽle eau VIGNON ARRICOT THURIARD ROTHÉ BARÈS DUPUY DOCAN KANOR LUBETH SIGISCAR VINCENT CAILLAUX ARTHEIN BERTHON BILLANT CLAIRY CUENOT JAEGER L'HOST PIERROT PONCET SETBON BON JULAN MONTLOUIS CLEMESSY BAJAZET LASCARY VITAL BERALD BRENIER CUIRASSIER BACCI DELOUMEAUX ABRAHAM HUYGHUES DESPOINTES PINSEL MONTANTIN Christine Pierre Dominique P David Sylvain Linda Sophie Bernard Marcel Cédric Eric Victor Eric Jacques Marity Maxime Martin Stéphane Marcelle David Jean-Philippe André Séverine Joseph Emmanuelle Claudine Alain Eric Didier Laurent Jocelyn JérÃŽme Donald Marie DEAL Département Département DRFIP DRFIP Nantaise des eaux Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau ONEMA-ONCFS Port Louis Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Région Région Région SAFEGE Sainte-Rose Sainte-Rose Sainte-Rose SIAEAG SIAEAG SIAEAG SIAEAG SIAEAG SIAGAT Responsable de l'unité des financements / services publics d'eau et d'assainissement Responsable du secteur de l'eau Chargé de mission au cabinet du président Directeur Directeur pÃŽle gestion publique Directeur Caraïbes Responsable eau et assainissement Chargée d'études milieux naturels et écologie Directeur Président délégué, vice-président du conseil général Service interventions gestionnaire des aides et subventions Adjoint service mixte Maire SGAR Préfet ContrÃŽle de légalité des marchés publics des collectivités territoriales, BRA SGAR adjoint Sous-préfet de Pointe-à-Pitre Chef du bureau des relations administratives PréfÚte Chargé de mission SGAR Secrétaire général DGA infrastructures, du cadre de vie et de l'aménagement du territoire Cabinet du président, directeur de cabinet adjoint DGS Responsable pÃŽle environnement Maire Maire-adjoint DST Directeur Président Vice président DST Directeur administratif et financier Présidente du conseil d'administration Laurent MichÚle SIG Union des Entreprises MEDEF Guadeloupe DGA Présidente Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 131/231 NOM Prénom Organisme Fonction GUYANE Apatou CHEVALIER DOLIANKI BRÉLIVET GIROUIN BLUM CHANTRE LUBIN NÉRON PHINERA-HORTH RABORD ANTOINE CANAVY TIEN LONG PATIENT SIRDER CACHAREL CHENUT GUILLIERME MONS RANSAN VERHAEGHE ANCELIN DEBRIS DURANTON GIRARD GIROU TANT SAGNE HERNANDEZ MARCEILLON PATIENT GOOSENS INIMOD NICOLAS BLIN KLEITZ BERNARD Cyrille Paul Damien Camille Ariane Xavier Sébastien Philippe Marie-Laure Raphaël Jean-Louis Fabien Alain Isabelle HélÚne Lionel Guillaume Laure Julie Lionnel Charles Arnaud Myriam Joel Pierre-Elie Denis Stéphane Evelyne Jean-Claude Gustave Georges Xavier Myriane Clara BérengÚre Gilles Didier Apatou Apatou ARS ARS BRGM CACL CACL CACL CACL CACL Comité de bassin Conseil départemental Conseil départemental Conseil régional Conseil régional DAAF DAAF DAAF DAAF DAAF DAAF DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Département DRFIP Mana Mana Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau PAG PAG Préfecture Conseillers municipaux Technicien Maire Adjoint au chef de service de contrÃŽle du milieu et de promotion de la santé environnementale Chef de la cellule eau Directrice DGS Chef de projet eau potable Directeur pÃŽle eau-environnement-voirie Présidente Vice-président en charge de l'assainissement Vice-président Vice-président Président ConseillÚre régionale Vice-présidente Chef de pÃŽle Adjoint au directeur Chef du service de l'Ouest guyanais (SaintLaurent du Maroni) Ingénieure Chef du Service de Aménagement des Territoires Service Aménagement des territoires (Expertise équipements publics) Chef de service Milieux naturels, biodiversité, sites et paysages Adjointe du chef de service Milieu naturel, chef du pÃŽle eau Directeur adjoint Chef unité police de l'eau Directeur Chef de service Fleuves, littoral, aménagement et gestion Chef service environnement, de la recherche et de l'éco-tourisme (SERE) Administrateur général des finances publiques DST Sénateur Maire Chef de projet Responsable eau et assainissement Directrice générale Directrice adjointe Directeur Sous-préfet de Saint-Laurent du Maroni Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 132/231 NOM MARTORANA NIQUET ROUQUET SPITZ TONNAIRE LANTIN CAMBRIL FANIS SELLIER ARROUX BIRET POMMIER LAGANIER Prénom Fabien Vincent Julien Eric HerÎ Jules Philippe Pierre Bernard FrançoisXavier Benoit Gilda Richard Organisme Préfecture Préfecture Préfecture Préfecture Région Saint-Georges de l'Oyapock Saint-Laurent du Maroni Saint-Laurent du Maroni Saint-Laurent du Maroni SGDE SGDE SGDE Université de Guyane Fonction Sous-préfet aux communes de l'intérieur SGAR Chargé de mission Préfet DGS Adjoint au maire Directeur général des services Service de l'urbanisme Adjoint au maire Directeur de l'exploitation Directeur délégué Direction exploitation Président Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 133/231 NOM Prénom Organisme Fonction LA RÉUNION AULEZY FOUCAULT DURAND MAISON CHATEAUMINOIS CAMAU MARATCHIA ROSSOLIN HOAREAU MAILLOT ROULET VALLEE PELLEGRINI CASTANIER DEBENAY LEFEUVRE DUFAU FAUVRE FERRAND MESTRE MONCLAR PETIT REILHES COURTEAUD AH-TIANE NOLAUX VANBELE BRUCHON DUVAL THIEN AH KOON BADAT SAM YIN YANG ALAMELOU JAMES LEQUETTE LUSTENBERGER Annick Gérard Laurent Olivier Patrick Christophe Bruno Yvan Marc-Henri Daniel Paul Aurélie Michel Denis Cécile Michel Eric Nicolas Stéphane Nicolas Dominique Eric olivier Jean-Bernard AFD AFD ARS ARS BRGM CDC Chambre agriculture Chambre agriculture CINOR CINOR CISE CISE CREOLE DAAF DAAF DAAF DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Département DRFIP Chargé d'études Directeur DGA Chef service environnement Chef de projet littoral Directeur régional Vice-président Chargé de mission Directrice du service assainissement Président Directeur Responsable exploitation Directeur délégué Chef du service territorial et innovation Service territorial et innovation Chef service Chargé de mission directeur Chef service prévention des risques naturels et routiers Chef de service Directeur adjoint Chef d'unité police eau et instruction projets Chef d'unité gestion qualitative et quantitaive Directeur de l'eau Chef division Expert économique Responsable de pÃŽle Délégué Océan indien Cellule environnement Maire Resp. services scientifiques et techniques Directeur Président délégué, président, vice-président Directeur Responsable communication Responsable service aménagement et développement durable au parc, chef d'unité à la DEAL. Secrétaire général SGAR Chargée de mission SGAR DGA Jean-François DRFIP Marc Franck Magali André Faiçal Gilbert Daniel Olivier Benoît Franck DRFIP IFREMER IFREMER Le Tampon ODE ODE ODE, Comité de bassin, conseil départemental ONF Parc national Parc national puis DEAL BRUNETIERE DEVIMEUX HUET FUTHAZAR Xavier Préfecture Préfecture Préfecture Jean-Claude Région Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 134/231 NOM RADJASSEGARANE Prénom Sandjata Organisme Région SAPHIR DG DG DGA Sous-préfet Secrétaire Adjoint maire Chargée de mission Directeur Fonction FONTAINE GOVINDASSAMI ARMAND CHANE KON LORION TOMADIN MERCIER MARTINÉ CASTAGNET Bernard Georges Loïc Michel David Marina Geoffroy SIDR SIDR Sous-préfecture SaintPierre SREPEN St-Pierre TCO Veolia Jean-François CIRAD Vincent Veolia Agronome-chercheur Directeur des grands projets Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 135/231 NOM Prénom Organisme Fonction MARTINIQUE CRUSOL HODEBOURG CAMY CHOMET PERREL ÉTIENNE ESPERANCE BARNERIAS VERNIER DEAU VEILLEUR VAUCHOT RENÉ-CORAIL ZALI DEFOI HIELARD MANGEOT ROGISTER ANDRÉ MAFFRE RIGOULET-ROZE PRIAM MORIN MOREAU-JULIEN DUBREAT ALBANY DU COUËDIC BRUNET VALLON Maryse Jean-Gilles Étienne Laurent Didier Valéry Claude Laurent Olivier Jeanne Gaëlle Loïc Jean Pierre-Louis Philippe Fabrice Arielle Christine Louis Hugues Didier Daniel Michel Denis Benjamin Isabelle Jean-Louis Chargé par le préfet d'une réflexion sur le projet de syndicat unique ARS ARS Comité de bassin DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Département Département DRFIP Odyssi Odyssi Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau Office de l'eau Préfecture Préfecture Préfecture Région SCNA SCNA SCNA SICSM SMDS (SAUR) SME Suez-Environnement responsable bureau eau et assainissement Directeur Ingénieur Responsable d'exploitation Directrice Chargée de mission évaluation environnementale, politiques de territoire Directeur adjoint Responsable observatoire de l'eau SGAR-adjoint Secrétaire général Préfet Chef du service environnement Directrice directrice-adjointe DG Vice présidentt Directeur général Directeur Directeur Outre-Mer Service santé-environnement ­ Unité eau-déchets, urbanisme Chef du service santé-environnement Président Responsable de la police de l'eau Chargé de mission DCE Chef du service paysage, eau, biodiversité Chargée de mission MISE Directeur-adjoint Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 136/231 NOM Prénom Organisme Fonction MAYOTTE LEJOSNE SALLES CANCAN DUBREIL MANSOTTE COULOMB PARIZOT PUVILLAND CARTRON DE ROBIEN OURFANE MADI TCHAMA MARTIAL HENRI AKBARALI BAILLY BATAILLER COURTIN GHIONE MONSEGU PONCET SAIES SAUTOT-VIAL SAID SAINDOU TROIANOVSKI HAMIDANI SAIDALI DAHALANI TAMINÉ BOUNOU OMAR SIDI CHAMSSIDINE DEMOULANE CHARPENTIER THOUVIGNON MERCY PERON LEYCURAS Nicolas Patrick Yoann JérÃŽme François Rémy Manuel Pascal Romain Nicolas Ali Soiderdine Jacques Anil Claude Eric Daniel François Olivier Patrice Mounen Marc Mohamed Ali Olivier Mogama Ahamadi Mouhamadi Madi Anli El Mahaboubi Nadjayedine Houlam Chansi Michel Loïc Laurent Cécile Philippe AFD AFD ARS ARS ARS BRGM BRGM BRGM Colas Colas Comité de bassin Comité de bassin ­ Comité national de l'eau Conseil départemental DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL DEAL Département Département Egis eau Entreprise Tema Koungou LVAD LVAD Mamoudzou Mamoudzou Mamoudzou Mayotte Nature environnement Mayotte nature environnement Naturalistes de Mayotte ONEMA ONF Parc marin Préfecture Directeur adjoint Directeur Cellule eau PÃŽle Santé environnement Directeur Ingénieur hydrogéologue Chef de projet Directeur régional Chef de centre routes Directeur Vice président Membre Vice-président Chef de la cellule hydrométéorologique Chef du bureau financement du logement social directeur adjoint Directeur Chef d'unité police de l'eau et environnement Chef de service SDDT Chef de service SEPR Chargé de mission DCE Adjoint chef de service SEPR Directeur environnement et développement durable Directeur adjoint environnement et développement durable Chef de projet Co-gérant DGA Chef du pÃŽle eau Directeur Responsable urbanisme Direction urbanisme et aménagement Adjoint au maire en charge de la rénovation urbaine Président Président Président Responsable de la brigade mixte nature Directeur d'agence Directrice SGAR Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 137/231 NOM MASTERMAK ABDOURAHAMAN ABDULLAHI BOINALI DHINOURAINE FARDI MOHAMED MOUHAMADI RIEGEL VITA SUBRA COUSTETS BENEDETTI AUBARD SAID Prénom Philippe Mouslim Camillie Organisme Préfecture SIEAM SIEAM SGAR adjoint Directeur financier Directeur de cabinet Fonction Aladini Aladini SIEAM Boura Hassana Bacar Chebane SIEAM SIEAM Vice président assainissement Responsable délégation de service public Directeur des services techniques Responsable pÃŽle assainissement Président Chef de projets assainissement Responsable pÃŽle eau potable Directeur aménagement opérationnel Directeur directeur Responsable aménagement DGS Kamal-Eddine SIEAM Moussa Christophe Naouirou Faïz Pierre Jean-Paul Sébastien Adinani SIEAM SIEAM SIEAM SIM SMAE SOGEA Tsingoni Tsingoni Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 138/231 NOM Prénom Organisme Fonction SAINT-MARTIN GODEFROY ROZAS GUMBS GUMBS TACKLING LIENARD PLACIDE HANSON LOSSEC Pascal Raymond Maggie Julien Stephen Alexis Harry Aline Patrick ARS délégation de Saint- Délégué Martin ARS délégation de Saint- Adjoint du délégué en charge de l'eau Martin CCISM CCISM CCISM CGEG Agence de SaintMartin CGEG Agence de SaintMartin Collectivité de SaintMartin Directrice générale Agent de développement agricole Président d'honneur Directeur d'agence adjoint Directeur d'agence Présidente Direction de la mer Unité Chef de l'unité territoriale de St Martin et St Barthélémy DRFIP DRFIP EEASM EEASM Entreprise de maintenance Mancilla Comptable public Comptable public adjoint Président Directeur Chef d'entreprise Directeur Préfet délégué Secrétaire général Chef du service des territoires, de la mer et du développement durable Directeur Garde-chef Responsable d'Exploitation LARIVE MORIMÈRE FLEMING LENTZ MANCILLA BILLOT CHOPIN DOLIGEZ PERREAU MASLAC RONCUZZI RICHARDSON Basile Jean-Luc Louis Patrick Jean François Philippe Matthieu Romain Nicolas Franck Glenn Grand Case Beach Club Préfecture Préfecture Préfecture Réserve naturelle Réserve naturelle Union Caraïbes De Dessalement (UCDEM) Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 139/231 Annexe 3 : Cartes des DROM Figure 8: Guyane. Source : Wikipedia. Figure 9: Mayotte. Source : Wikipedia. Figure 10: La Réunion. Source : Lexilogos. Figure 11: Guadeloupe et Saint-Martin. Source : Wikipedia. Figure 12: Martinique. Source : Intercarto. 141 142 143 144 144 Figure 13: Guadeloupe et Saint-Martin. Situation. Source : adapté de Wikipedia. 145 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 140/231 Figure 8: Guyane. Source : Wikipedia. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 141/231 Figure 9: Mayotte. Source : Wikipedia. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 142/231 Figure 10: La Réunion. Source : Lexilogos. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 143/231 Figure 11: Guadeloupe et Saint-Martin. Source : Wikipedia. Figure 12: Martinique. Source : Intercarto. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 144/231 Figure 13: Guadeloupe et Saint-Martin. Situation. Source : adapté de Wikipedia. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 145/231 Annexe 4 : Démographie, immigration et émigration, enjeu transfrontaliers La population de l'ensemble des DROM est de 1,9 millions d'habitants, dont notamment 44 % à la Réunion, 22 % en Martinique et 22 % en Guadeloupe. Cette population se caractérise par sa jeunesse : un tiers de leurs habitants ont moins de vingt ans, contre un quart dans l'Hexagone. Les plus de 60 ans sont 14,6 % de la population des DROM contre 20 % dans l'Hexagone. Le taux de fécondité moyen des DOM est de 2,4 enfants par femme, et 2,01 en métropole (2010) et le taux d'accroissement naturel de la population de 11,2 contre 5,4 . La mortalité infantile est, dans les DROM, plus du double de celle de l'Hexagone : 8,6 contre 3,7 et l'espérance de vie moyenne légÚrement inférieure : 75,6 ans contre 77,6 ans pour les hommes, 82,9 ans contre 84,4 ans pour les femmes. Les DROM offrent cependant un panorama démographique contrasté (Tableau 22), pouvant se répartir en trois groupes. France entiÚre Population (x1 000 hab) INSEE 2011 Densité (hab/km2) Taux de croissance annuel (%) 63 962 Guadeloupe 402 Martinique 398 Saint-Martin 37 Guyane 219 Mayotte 186 Réunion 808 101 0,7 247 0,5 353 0,5 nc 3 4 499 2,4 323 1,5 Tableau 22: Population et densité des DROM. Source : INSEE 2011. A. Martinique et Guadeloupe : des îles en déclin ou en stagnation démographique, connaissant un vieillissement de la population. La Martinique et la Guadeloupe connaissent toutes deux un déclin de leur population. Les taux de fécondité sont légÚrement supérieurs à la moyenne nationale. Cependant la croissance naturelle de la population est compensée par un solde migratoire négatif : les jeunes partent en grand nombre étudier et travailler dans l'Hexagone tandis que l'immigration est à un niveau faible, à l'exception des migrants ou demandeurs d'asile haïtiens en Guadeloupe. DÚs lors, dans ces deux territoires, la tendance générale de la démographie est au vieillissement. En Martinique, la population est en baisse légÚre chaque année tandis qu'elle est tout juste stabilisée en Guadeloupe. Une augmentation des personnes vivant seules est liée à l'augmentation du taux de divorce. Le besoin en logement s'en trouve ainsi accru, sans être pleinement satisfait par la construction. B. Mayotte et la Guyane : une croissance démographique record. Mayotte et la Guyane se situent dans des positions comparables en apparence, bien que différentes sur le fond. Toutes deux connaissant un dynamisme démographique exceptionnel en Europe dû à une forte fécondité et, partiellement, aux phénomÚnes migratoires. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 146/231 La population de Mayotte a décuplé en 50 ans pour atteindre 201 600 habitants. La croissance démographique est estimée à 2,4 % par an, cette augmentation de la population provient d'un taux de fécondité trÚs éleÎ de 4,1 enfants par femme. Contrairement à certaines idées reçues, pour autant que les chiffres disponibles soient fiables, le solde migratoire serait légÚrement négatif, les départs pour l'Hexagone excédant les arriÎes de migrants des Comores, au nombre d'environ 15 000 par an. On estime qu'environ 40 % de la population de l'île serait constituée de migrants en situation irréguliÚre. Cette situation a des conséquences considérables pour le service public de l'eau. Elle se traduit par une prolifération de l'habitat insalubre et des quartiers spontanés. Cette prolifération implique la recherche de solutions pour l'approvisionnement en eau de population en situation de grande précarité. La Guyane est dans une situation à la fois comparable et différente. Sa population, 250 000 habitants, est aussi est en trÚs forte augmentation (4 % par an). Son taux de fécondité est également éleÎ (3,5 enfants par femme). Le peuplement se concentre sur 10 % du territoire (le littoral). Les phénomÚnes migratoires sont particuliÚrement marqués, du fait de la porosité des frontiÚres avec le Surinam au nord, le Brésil à l'est et au sud. Les communautés familiales ou ethniques organisées autour du fleuve Maroni, entre la Guyane et le Surinam, compliquent la maîtrise des flux migratoires. Les mouvements de population sont permanents. Les naissances d'enfants de mÚres surinamiennes sont fréquentes à l'hÃŽpital de Saint Laurent. Dans le Nord de l'île, le taux de croissance de la population pulÎrise les records européens et même régionaux (autour de 6 % par an). L'habitat illégal peut être majoritaire dans certaines zones du département, les occupants des maisons n'étant pas propriétaire des terrains. Cette immigration n'est pas seulement récente : des populations originaires du Surinam réfugiées en Guyane à la suite de la guerre civile de 1986-1992 se sont maintenues dans le cadre d'un habitat informel, même si leur situation administrative a été depuis régularisée. Leur situation diffÚre de celle des migrants illégaux de Mayotte dans la mesure où leur habitat est stabilisé et ne se présente pas sous la forme de bidonville, mais de quartiers de maisons individuelles. Il reste que qu'une partie n'a pas encore accÚs à l'eau potable et doit effectuer de longs trajets à pied pour s'approvisionner dans des sources d'approvisionnement non contrÃŽlées. Les populations de Mayotte et de la Guyane sont ainsi susceptibles d'augmenter de moitié dans les dix prochaines années. C. La Réunion : trÚs peuplée et en croissance démographique. La Réunion, de loin le plus peuplé des DROM avec 830 000 habitants, connaît une dynamique démographique intermédiaire. Son taux de fécondité est moyen au regard des niveaux de l'Outre-Mer (2,5 enfants par femme). Sa population augmente au rythme important de 1,5 % par an et est relativement jeune. Les projections démographiques à échéance 2027 (Tableau 23) et 2040 (Figure 14) sont ainsi trÚs contrastées et marquent l'effet majeur des croissances envisagées pour la Guyane et Mayotte, ainsi que, dans une mesure importante également, à la Réunion. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 147/231 Tableau 23 : Projections démographiques à échéance 2027. Source : INSEE, cité par Cour des comptes, 2014. Figure 14: Projections démographiques 2007-2040. Source : P. Schmit, 2012. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 148/231 Annexe 5 : Revenus et emploi Les niveaux moyens de revenu par habitant sont inégaux, en général inférieurs à ceux dans l'Hexagone mais éleÎ sur le plan régional et une situation économique marquée par une forte dépendance vis-à-vis de l'État et des transferts de richesse depuis le reste de l'Europe et l'Hexagone. Le produit intérieur brut par habitant dans les DROM est ainsi inférieur de presque moitié à celui de l'Hexagone : 17 069 /hab. contre 31 420 /hab. Il est inégal d'un département à l'autre (Tableau 24), ainsi que le revenu par unité de consommation 100. Le pourcentage de bénéficiaires du RSA est éleÎ : entre 23,4 % et 28,4 % contre 6,1 % dans l'Hexagone (INSEE 2012). Hexagone PIB (2012) 31 420 /hab Guadeloupe 19 810 /ha b 22,9 % 9 208 /hab Martinique 21 527 /hab 21 % 10 130 /hab Guyane 15 416 /hab 21,2 % 9 219 /hab Mayotte 7 900 /hab 19,5 % 3 728 /hab Réunion 19 477 /hab 29,7 % 9 445 /hab Taux de chÃŽmage (% 10 % de la population active) Revenu par UC (/hab 2006) 15 372 /hab Tableau 24: PIB par habitant, taux de chÃŽmage et revenu médian par unité de consommation (UC) dans les DROM. Comparaison avec l'Hexagone. Le PIB de Mayotte a connu une progression spectaculaire de 4 % par an, 6600 /hab/an en 2008 à 7900 /hab/an en 2012. Le revenu moyen est par ailleurs largement supérieur à celui de l'environnement régional de chacun de ces territoires. Ainsi, celui de la Guadeloupe et de la Martinique est plus de double de l'ensemble des Antilles tandis que celui de Mayotte est dix fois plus éleÎ que celui des Comores. Partout les taux de chÃŽmage sont extrêmement éleÎs pour l'ensemble des DROM, il est de 25,4 % de la population active, donc plus du double de la moyenne nationale. A. Secteur tertiaire et emploi public L'économie est fortement tertiarisée. Les services représentent en moyenne 83 % à 84 % du PIB des trois principaux des départements d'Outre-Mer (Guadeloupe, Martinique, Réunion) contre 77,2 % au plan national101. Cette « économie de services » recouvre une réalité distincte de celle de l'Hexagone. Le tourisme, en particulier aux Antilles et à la Réunion, constitue un axe majeur du développement des îles, autour de l'hÃŽtellerie. En 2012, ce secteur représentait 7 % du PIB de la Guadeloupe, 9 % de celui de la Martinique et 2,6 % de la Réunion. Le 100 Unité permettant de comparer les revenus de ménages de tailles différentes. Conventionnellement : 1 UC pour le premier adulte du ménage ; 0,5 UC pour les autres personnes de 14 ans ou plus ; 0,3 UC pour les enfants de moins de 14 ans. Rapport du Sénat du 7 juillet 2009 : « 100 pistes pour l'Outre-Mer ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 149/231 101 nombre de touristes accueillis dans ces trois départements était de 1,4 million en 2011, en hausse légÚre par rapport à 2008 (1,3 million), aprÚs le creux de 2009 lié à la crise sociale notamment en Guadeloupe. Le tertiaire non marchand représente à lui seul 42 % en moyenne de l'ensemble de l'emploi dans les DROM. Le poids de la fonction publique territoriale dans l'emploi total (Tableau 25) est environ double de la moyenne française (7 %). La rémunération des fonctionnaires est 19 % supérieure à celle de l'Hexagone. B. Activité agricole et industrielle et secteur du BTP. Le poids de l'industrie, à forte dominante artisanale est trÚs faible, estimé de 13 % à 14 % du PIB, sauf en Guyane où il est bien supérieur (23 %) en raison de la présence du centre spatial européen à Kourou pour une moyenne nationale de 20 %. L'agriculture, qui représente autour de 2 % du PIB des départements d'Outre-Mer, chiffre voisin du niveau national, repose sur quelques grandes propriétés, touchées par le déclin des exploitations traditionnelles de canne à sucre et de banane. La pêche, atout naturel de ces départements, demeure marginale et artisanale, tournée vers la consommation locale. Environ 60 % des produits consommés sont importés de l'Hexagone et le taux de couverture des importations par les exportations est extrêmement faible (Tableau 25). Guadeloupe Poids de la fonction publique territoriale dans l'emploi total (%) Taux de couverture des importations par les exportations (%) Part des entreprises de plus de 20 salariés (% nombre d'entreprises) Surcoût des matiÚres premiÚres du BTP par rapport à l'Hexagone (%) 12,6 % 6,2 % 2,1 % 14,8 % Martinique 13,7 % 13,2 % 2,8 % 16,9 % Guyane 15,6 % 12,4 % 3,9 % 19,3 % Mayotte ? 1,8 % ? ? Réunion 17,1 % 6,7 % 4,3 % 12,4 % Tableau 25: Indicateurs économiques pour les DROM. Source : INSEE 2010. Le poids du BTP dans l'ensemble de l'emploi industriel est deux fois plus éleÎ Outremer que dans l'Hexagone. Le secteur est constitué pour l'essentiel de petite entreprises artisanales qui dépendent des importations de matiÚres premiÚres pour leur approvisionnement. Il est particuliÚrement fragile et trÚs dépendant des marchés publics et de la construction de logements. Depuis le début de la crise de 2008, il a perdu environ 17 % de ses effectifs dans l'ensemble des départements d'Outre-Mer. Les entreprises du BTP sont handicapées par le surcoût des matiÚres premiÚres importées, dont les prix sont supérieurs à ceux pratiqués dans l'Hexagone (Tableau 25). C. Les difficultés de recrutement Les taux d'illettrisme restent, malgré de trÚs grands efforts, considérables : 20 % en Guadeloupe, 28,7 % en Guyane, 14 % en Martinique, 21 % à la Réunion, 40 % à Mayotte, pour un taux de 5 % en Île-de-France. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 150/231 Le taux d'une classe d'âge qui obtient le baccalauréat a progressé et est de 56,2 % Outre-Mer (qui compte 550 000 élÚves et étudiants) contre 64,3 % dans l'Hexagone 102. L'apprentissage représente environ 10 000 jeunes mais il est en diminution d'une année sur l'autre. Le recrutement est une difficulté, notamment dans les secteurs concernant cette mission. 40 800 étudiants sont accueillis dans l'enseignement supérieur des DROM. Dans les universités, les études non scientifiques (lettres, droit) prédominent fortement (32,4 % en lettres, 18,9 % en économie et gestion, 15,3 % économie et gestion, 20,7 % scientifiques) 8 600 étudiants sont accueillis en sections de techniciens supérieurs (BTS, IUT) et 1 600 en classes préparatoires aux grandes écoles. Les départements d'Outre-Mer n'accueillent pas d'écoles d'ingénieurs103. Les candidats au métier d'ingénieur sont formés dans l'Hexagone et seule une minorité revient travailler sur place à l'issue de ses études. Les formations locales de techniciens et surtout d'ingénieurs ne permettent pas de répondre aux besoins des DROM. DÚs lors, les recrutements se font principalement sur le marché de l'Hexagone. Cette insuffisance de compétences locales constitue l'un des freins au développement économique. Les cabinets d'ingénierie et bureau d'études, dont le fonctionnement est axé sur des recrutements dans l'Hexagone, sont présents Outre-Mer, souvent exerçant leur activité sur plusieurs DROM (Martinique et Guadeloupe). 102 103 RepÚres et références, Éducation nationale, enquête 2014. On notera la trÚs dynamique université de La Réunion, qui comporte (notamment à Saint Pierre) des formations innovantes, en particulier en termes de construction bioclimatique. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 151/231 Annexe 6 : Contexte social et sanitaire A. Situation sanitaire Sans être catastrophique, la situation sanitaire des départements d'Outre-Mer comporte certains aspects préoccupants. Le niveau d'équipements et de soins est correct. Un rapport récent de la cour des comptes dresse un tableau complet de cette situation. Ainsi, les dépenses hospitaliÚres sont supérieures, en moyenne par habitant, au niveau de l'Hexagone : 1 004 /hab (hors Mayotte), contre 935 /hab 104. Le nombre des médecins généralistes est légÚrement inférieur à celui de l'Hexagone, mais surtout, extrêmement inégal d'un département à l'autre : un pour 856 habitants OutreMer contre un pour 722 habitants dans l'Hexagone, mais seulement un pour 1865 habitants à Mayotte. L'espérance de vie à la naissance (nombre moyen d'années qu'un nouveau-né est susceptible de vivre si les taux de mortalité par âge ayant prévalu au moment de sa naissance demeurent inchangés tout au long de sa vie) est légÚrement inférieure à la moyenne nationale et la Guyane et Mayotte se distinguent par des espérances de vie plus petites (Tableau 26). Hexagone Hommes Femmes 76,8 82,9 Guadeloupe 75,2 81,7 Martinique 76,1 82,9 Guyane 72,2 79,1 Mayotte Réunion 75,1 80,0 Tableau 26: Espérance de vie à la naissance (ans). Source : INSEE Pour la mortalité infantile les disparités sont trÚs marquées (Tableau 27). Hexagone 3,3 Guadeloupe 9,9 Martinique 8 Guyane 9,2 Mayotte 16,1 Réunion 8,5 Tableau 27: Mortalité infantile. Source : Cour des comptes. Cette différence entre l'Hexagone et l'Outre-Mer n'est sans doute pas due, pour l'essentiel, à l'insuffisance de l'offre de soin : l'une de ses causes majeures est l'exposition aux maladies Îhiculées par l'eau. En Guyane par exemple, la consommation d'eau non traitée dans les zones forestiÚres explique le taux éleÎ de mortalité en raison de la diarrhée du nourrisson. B. Logement En matiÚre de logement, les départements d'Outre-Mer sont dans des situations trÚs différentes. 104 Cour des Comptes, « rapport sur la santé dans les DOM », 2010 et rapport : « la santé dans les Outremer, une responsabilité de la République, 2014. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 152/231 A Mayotte et en Guyane, en raison de l'importance de l'habitat informel et dans une moindre mesure à la Réunion du fait plus particuliÚrement de la croissance démographique, l'insuffisance de l'offre de logement est patente. En Guadeloupe et en Martinique, du fait d'une faible croissance de la population, les besoins sont liés à la Îtusté du parc et la décohabitation liée à l'évolution des modes de vie105. Il manque au total 90 000 logements sociaux dans les DROM106. Le nombre des logements insalubres nécessitant une rénovation est évalué à 70 000 (soit 200 000 habitants). Les crédits ouverts sur le budget 2015 au programme du logement dans les départements et régions d'Outre-Mer sont de 243,7 millions d'euros. 7 950 nouveaux logements sociaux sont prévus pour être mis en chantier en 2015. Les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) sont trÚs développées en comparaison avec l'Hexagone107. Le 26 mars 2015 les ministres en charge de l'Outremer et du Logement ont signé avec douze partenaires un plan sur le logement Outremer. Il prévoit la création de 10 000 nouveaux logements sociaux en moyenne sur la période 2015-2020. L'absence d'eau potable courante dans le logement est particuliÚrement forte en Guyane et surtout à Mayotte (Tableau 28). Hexagone 0,1 % Guadeloupe 2,6 % Martinique 0,7 % Guyane 10 % Mayotte 22 % Réunion 0,4 % Tableau 28: Proportion de logement sans eau potable courante. Source : P. Schmit, 2012. C. Indice de développement humain Une étude de l'OCDE 108 compare notamment les indices de développement humain des DROM avec ceux d'autres territoires. Calculé par le programme des Nations-unies pour le développement (PNUD), cet indicateur prend en compte quatre critÚres. L'espérance de vie à la naissance, niveau de revenu national brut par habitant (en dollars américains en parité de pouvoir d'achat), niveau d'études de la population âgée de plus de 25 ans et taux de scolarisation des jeunes. De 1990 à 2010, la progression de cet indice de développement humain outre-mer a été supérieure (0,71 % de croissance annuelle moyenne) à celle de l'Hexagone (0,64 %), ce qui confirme l'ampleur des efforts financiers consentis par l'État, mais des écarts trÚs nets de croissance annuelle apparaissent : la Guadeloupe figure en tête de la progression 105 P Schmit : « Rénovation urbaine et habitat indigne dans les DOM », CGEDD, rapport n°- 007837-01, janvier 2012. Annonce du plan logement Outre-Mer, le 23 septembre 2014. En moyenne sur les derniÚres années, les crédits d'État destinés à ces opérations sont de 50 M par an, dont 8,75 M en Guadeloupe, 10,55 M en Guyane, 4,97 M en Martinique, 17,62 M à la Réunion et 10,55 M à Mayotte (année 2007). La subvention maximale est de 40 000 euros par logement. Ce programme permet de vastes opérations d'amélioration des conditions d'habitat dans de nombreux quartiers en situation particuliÚrement précaire. Olivier Sudrie : « Quel niveau de développement des départements et collectivités d'outre-mer ? Une approche par l'indice de développement humain, » Document de travail 129, Département de la recherche, Agence française de développement (AFD), Paris, novembre 2012. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 153/231 106 107 108 (0,93 %/an) suivie de la Martinique (0,77 %/an), de la Guyane (0,69 %/an). La Réunion (0,62 %/an) a progressé moins vite. Figure 15 : Indice de développement humain, données 2012. Approches régionales. Source : OCDE, 2012. Les Antilles françaises apparaissent ainsi en tête des Caraïbes alors que c'était les Bahamas dix ans plus tÃŽt. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 154/231 La même étude de l'OCDE chiffre les écarts des DROM avec l'Hexagone en « nombre d'années de retard » en utilisant les évolutions constatées de cet indice sur la période 200-2010. Si les chiffres ne sont pas donnés pour Mayotte, ils sont considérés par l'auteur comme équivalents à ceux de la Guyane (Figure 16). Figure 16 : Les écarts d'indice de développement humain des DROM avec l'Hexagone chiffrés en terme d"années de retard ». Données 2012. Source : OCDE. La cour des comptes, dans son rapport sur la santé cité ci-dessus, a demandé à la Fédération nationale des observatoires régionaux de santé (FNORS) d'établir une cartographie caractérisant cette situation de façon plus fine, à l'intérieur des 4 plus anciens DROM (Mayotte n'a pas été traité). On cite ici la description que la Cour fait de 4 types de situations (Figure 17) : « La classe 1, en orange, caractérise la majorité des Antilles : on y trouve dix-sept cantons de Guadeloupe ­ la région administrative est composée de huit îles ­ et dixhuit de la Martinique, où sont domiciliés 457 000 habitants, soit 60 % et 55 % de la population de ces deux régions. La croissance démographique y est plus modérée qu'ailleurs (population plus âgée, en étant plus isolée, faible taux d'accroissement des moins de 25 ans, fécondité moindre quoique supérieure à la moyenne nationale). Les taux d'allocataires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) comme la part d'actifs occupés et celle d'ouvriers sont plus éleÎs, celle de cadres et professions intellectuelles supérieures ou intermédiaires, plus faible. La classe 2, en bleu, caractérise les cantons les plus favorisés socio-économiquement, et la seule impliquant des cantons de chacun des quatre DOM (768 000 habitants, de 39 % à 45 % de leurs populations). Les cadres et professions intellectuelles supérieures ou intermédiaires y habitent en proportion plus éleÎe qu'ailleurs, avec davantage de bacheliers ayant effectué deux ans ou plus de formation supérieure, et une moindre part d'allocataires dont les ressources comportent plus de 50 % de prestations sociales ; moins de personnes de 25-54 ans y ont un emploi précaire et le taux de chÃŽmage tend à y être plus faible. La classe 3, en rose, comprend seize des vingt-trois cantons de La Réunion et celui de Cayenne, soit respectivement 58 % et 25 % de leurs populations (534 000 habitants). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 155/231 La population en est plus jeune et plus modeste que dans les classes 1 et 2 non seulement des DOM, mais de la France entiÚre, y compris en termes de chÃŽmage. Ces trois classes sont à trÚs forte dominante urbaine : 98 % des guadeloupéens et 89 % des martiniquais vivent ainsi en zone urbanisée. La classe 4, enfin, en rouge, concerne uniquement la Guyane pour la majorité du territoire, avec plus d'un tiers de sa population (79 000 habitants). C'est le groupe le plus démuni : 4,5 fois moins de douches ou de baignoires par logement que dans la zone plus défavorisée du reste de la France, chÃŽmage endémique, 53,1 % de mÚres de 12 à 17 ans ­ le double du bassin de vie suivant le plus défavorisé de France. Les étrangers y sont surreprésentés, et dans une proportion difficilement mesurable, en situation irréguliÚre, confrontés à d'inextricables difficultés d'accÚs aux soins, résumées plus loin. » Figure 17 : Conditions de vie dans les DOM (hors Mayotte). Source : Cour des comptes, 2014. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 156/231 Annexe 7 : Foncier À des degrés divers, les bases cadastrales sont partielles, voire absentes et des statuts hérités de l'histoire créent des situations trÚs variées. En Guyane, 5 % seulement des terrains sont cadastrés et la propriété du reste est entre les mains de l'État. À Mayotte, le cadastre est particuliÚrement peu fiable. Par ailleurs, selon un rapport de la Cour des Comptes de 2011 109: « Le cadastre est récent, incomplet, mal actualisé, en Guadeloupe comme en Martinique ». Cette situation soulÚve des difficultés considérables dans la gestion de la politique de l'eau, à chaque fois qu'une opération implique une acquisition de terrains par les collectivités publiques. En outre le même rapport de la Cour des Comptes fait état de « l'existence de constructions illégales, en nombre indéterminé, mais estimé important, liée à la lourdeur de successions, à la tradition orale, aux constructions sur le sol d'autrui. » A Mayotte, de vastes zones sont couvertes de bidonvilles, notamment sur les collines aux alentours de Mamoudzou. En Guyane, une grande partie des terrains habitables, en particulier dans le Nord du département, autour de Saint Laurent du Maroni est occupée par des maisons construites parfois de longue date, sur des terrains ayant fait l'objet d'un accaparement spontané et de constructions sans aucun titre. En Martinique et en Guadeloupe, une grande partie de l'habitat est construit sur des terrains sans propriétaire identifié, par exemple, le quartier de Trenelle, à Fort-de-France, de plus de 10 000 habitants. 109 Rapport du 13 juillet 2011 sur les finances des communes dans les départements d'Outre-Mer. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 157/231 Annexe 8 : Organismes de la biodiversité A. Les opérateurs de la biodiversité La richesse exceptionnelle de la biodiversité dans les DROM a suscité une forte densité d'organismes qui ont en charge cette protection, supérieure à ce qui est obserÎ dans l'Hexagone pour les Antilles et la Réunion, avec une forte hétérogénéité entre départements, comme l'illustre le tableau 29 qui ne vise pas à l'exhaustivité, il y manque certains organismes comme les universités. Les chiffres sont à prendre avec précaution, les définitions peuvent varier d'un organisme ou d'un DROM à l'autre. EFFECTIFS (ETP) Opérateurs DEAL111 Région Département Parc naturel régional Parc national Agence aires marines Conservatoire botanique Réserve nationale Office de l'eau Onema Oncfs Conservatoire du littoral ONF Organismes de recherche 113 Guadeloupe 22 ? 2 Martinique 18 3 3 150 Guyane110 Mayotte 9 ? ? 30 92 19 135112 Réunion 33 2 1 90 30 3 15 15+15 31 ? ? ? 78 4,5 3 10 10 3 7 5,5 43 x 9 30 ? ? 3 32 8 ? 17 ? 51 2,5 ? 0 3 7 INRA IRD IFREMER BRGM CIRAD x x x x x x x x x x x x x x x x Tableau 29: Principaux organismes (hors université) dédiés à la biodiversité implantés dans les DROM. Effectifs approximatifs. Ces organismes sont essentiellement des établissements publics nationaux (hors parc régionaux et Office de l'eau). Dans certains cas (Conservatoires, Réserves naturelles nationales, Départements, Régions) les effectifs sont critiques. Leur coordination est assurée par les DEAL (avec l'appui du PNR en Martinique). Les missions sont souvent étendues au regard de leurs homologues hexagonaux, notamment pour les suivants : 110 DEAL, Région et Département ont en outre décidé de créer pour la Guyane l'OBAG, l'Office de la Biodiversité Amazonienne de Guyane, au rÃŽle principal « d'observatoire du vivant ». Effectifs dédiés à la biodiversité et à l'eau. Y compris eau, avec une importante activité en régie pour l'entretien des cours d'eau. Contrat d'objectif 2012-2016, hors ouvriers. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 158/231 111 112 113 · pour les Parcs nationaux : ils sont trÚs étendus en proportion des territoires de DROM ; ceux de la Réunion et de Guyane sont terrestres, essentiellement forestiers, celui de la Guadeloupe inclut un grand espace maritime et une aire marine protégée ; · pour les Parcs naturels régionaux, notamment celui de la Martinique, disposant d'une équipe importante ; il joue au cÃŽté de la DEAL un rÃŽle de coordination ; · pour l'Agence des aires marines protégées (AAMP), chargée de l'appui à la création et à la gestion des aires marines protégées, quelque soit leur type. Elle gÚre 2 parcs naturels marin outre mer : Mayotte et Glorieuses ; une mission d'étude est à l'oeuvre pour la création d'un 3 e, en Martinique. Une mission de surveillance des masses d'eau lui est confiée à Mayotte à défaut d'Office de l'eau. B. Les organismes de recherche Certains acteurs sont fortement implantés dans les DROM (Tableau 29) et sont souvent associés aux universités au sein d'unités mixtes de recherche) : · l'institut national de la recherche agronomique (INRA), présent depuis 60 ans aux Antilles-Guyane, · l'institut de la recherche et du développement (IRD), 50 agents en biodiversité en Guyane, Martinique, Réunion ; · le centre de recherche agronomique pour le développement (CIRAD), présent dans tous les DROM avec plus de 250 agents, principalement sur des sujets agricoles et forestiers, mais aussi sur la biodiversité ; · l'institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) avec plus de 50 personnes est présent avec une grosse équipe de plus de 20 personnes en Martinique (intervenant aussi en Guadeloupe), en Guyane et à la Réunion ; · le bureau de recherche géologique et miniÚres (BRGM), présent dans tous les DROM avec une trentaine d'agents. Outre ses missions traditionnelles (élaboration de la carte géologique, prévention des risques naturels, prospection de la ressource et surveillance des eaux souterraines au titre de la DCE, gestion des sols pollués...), il travaille outre-mer sur le littoral (impact du changement climatique) et les eaux superficielles. C. Le fonctionnement des réseaux professionnels Les mutualisations intrarégionales (comme entre PN et AAMP en Guadeloupe ou au niveau de programmes de recherche) ou entre territoires (Conservatoire botanique des Mascarins pour la Réunion et Mayotte, AAMP entre Mayotte et les Glorieuses) sont limitées à ce jour mais ont pu montrer leur efficacité chaque fois qu'elles ont été mises en oeuvre. Les services mixtes de police de l'environnement ou brigades de police de l'environnement représentant 50 agents dans les DROM regroupant, selon les cas, AAMP, ONCFS, ONEMA, PN, ONF, en sont un autre exemple. Les plans de contrÃŽle intÚgrent d'autres acteurs comme la DAAF, les directions de la mer, la gendarmerie. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 159/231 Les relations entre organismes sont beaucoup plus intenses entre chaque DROM et l'Hexagone où se trouve le siÚge de l'organisme ou la tête de réseau qu'entre organismes au sein d'un même DROM ou entre DROM ; il existe cependant des réseaux thématiques dont en particulier TEMEUM (programme d'information et d'échanges coordonné par l'ATEN114), ou l'initiative française pour les récifs coralliens IFRECOR ou pour la biodiversité Outre-mer IFREBIOM, mais pas de structures partenariales fortes entre l'État et les collectivités. C'est dans le domaine de la biodiversité marine que les intervenants sont les plus nombreux, avec de forts déséquilibres entre DROM, et cependant des domaines orphelins (domaine marin au large, habitats...) et des compétences insuffisantes, en géomatique ou en collecte d'informations par exemple. Les associations contribuent à la connaissance là aussi de façon trÚs variable selon les DROM, et la raréfaction des subventions les met en difficulté. En outre des gestionnaires d'espaces sont parfois superposés sur les mêmes territoires. Les espaces en propriété publique (domaine public d'État, domaine public du Département, domaine priÎ des collectivités ou de l'État ou départementodomanial) sont considérables, sans commune mesure avec l'Hexagone. La superposition ONF/PN est la plus visible (Réunion, Guyane, Guadeloupe), mais existe aussi entre PNR, et réserves naturelles nationales ou régionales, avec des problÚmes récurrents de compétence, voire parfois des conflits. En Guadeloupe, sur le seul domaine public maritime naturel (DPM) par exemple, la situation actuelle est complexe ; interviennent en effet : le Conservatoire du littoral, France Domaine, l'ONF, l'État, et l'agence des 50 pas géométriques 115. Une harmonisation ou une simplification permettrait de gagner en lisibilité et en efficacité. En Martinique, la responsabilité du futur Parc marin sur le DPM méritera d'être clarifiée : l'autorité est détenue par la DEAL (proche terre) et la direction de la mer (plus au loin), alors que le Parc marin pourra y jouer le rÃŽle de gestionnaire d'espaces naturels. Certaines missions majeures et spécifiques aux DROM ne sont pas couvertes par des moyens humains suffisants, comme la lutte contre les espÚces exotiques envahissantes, la protection des espÚces endémiques, la protection des milieux marins, ou la communication et l'information sur les enjeux de la biodiversité. Le schéma d'aménagement régional (SAR) vaut schéma régional de cohérence écologique dans les DROM et doit intégrer un chapitre individualisé sur la trame verte et bleue relative aux continuités écologiques 116. C'est en cours dans les schémas d'aménagement régionaux de Guyane, Mayotte et Martinique en cours de révision, et dans un délai de 5 ans dans les autres. L'engagement financier des collectivités qui bénéficient pourtant des retours des investissements de l'État sous forme de dotation d'équipement, d'octroi de mer, de Fonds de compensation de la TVA, est faible au regard des investissements nationaux. 114 PÃŽle de ressource et de compétence pour la nature, organisant des formations à l'attention des gestionnaires d'espaces naturels. Établissements publics de l'État, sont présentes en Guadeloupe et Martinique, avec une durée de vie limitée, chargée de régulariser l'occupation fonciÚre de cette zone des 50 pas géométriques en contexte urbain. Article L371-4 II du code de l'environnement. « Dans les départements d'outre-mer, le schéma d'aménagement régional, mentionné aux articles L.4433-7 à L.4433-11 du code général des collectivités territoriales, prend en compte les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques mentionnées à l'article L. 371-2 du présent code et vaut schéma régional de cohérence écologique. Si un schéma d'aménagement régional est approuÎ avant l'approbation des orientations nationales, il est, si nécessaire, modifié dans un délai de cinq ans. ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 160/231 115 116 Annexe 9 : Eau potable et assainissement : engagements internationaux DÚs lors que les DROM présentent des situations originales au regard de la desserte en eau potable quasi généralisée et devenue trÚs banale, il semble utile en préambule à ce paragraphe de revenir sur les enjeux de l'eau potable au plan international. On cite ici le partenariat français pour l'eau. « Les experts des institutions internationales, comme l'Unicef ou l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) s'accordent à dire que le mauvais accÚs à l'eau est la premiÚre cause de mortalité et de morbidité directe ou indirecte dans le monde. 30 % des maladies récurrentes sont liées à l'eau et à l'assainissement et 88 % des maladies diarrhéiques sont imputables à la mauvaise qualité de l'eau, à un assainissement insuffisant et à une hygiÚne défectueuse (Croix-Rouge, 2009). Chaque jour, 7500 personnes, dont 5000 enfants de moins de cinq ans, meurent des suites d'absence de sanitaires (C. de Albuquerque, Rapporteur spécial des NU, 2012). PrÚs de la moitié des personnes vivant dans les pays en développement souffrent, à un moment donné, d'un problÚme de santé en raison du déficit d'accÚs à l'eau et à l'assainissement. En outre, les maladies hydriques ont une incidence plus forte sur les ménages pauvres car la part des dépenses de santé sera d'autant plus grande que leur budget global sera faible. Les problÚmes sanitaires liés à l'eau entraînent aussi des effets à plus long terme : pour les enfants, l'absentéisme scolaire représenterait 272 millions la perte de jours de scolarité chaque année en raison de maladies liées à l'absence d'eau et d'assainissement (Rapporteur spécial des NU sur le Droit à l'Eau, 2012). Pour les adultes, ces problÚmes sanitaires débouchent sur une perte de productivité, voire une impossibilité de travailler aggravant la situation économique des ménages. » [...] « La notion « d'eau potable » suppose que l'eau consommée soit sans danger, d'un point de vue bactériologique et chimique. En anglais, il y a deux expressions distinctes : « drinking water » (l'eau propre, claire, et l'on peut envisager de boire, mais qui peut être dangereuse pour la santé) et « safe drinking water » (l'eau dont la potabilité est assurée). Les lignes directrices de l'OMS sont la référence au niveau international pour la sécurité en matiÚre d'eau potable. L'OMS indique que certains corps peuvent porter atteinte à la santé dans certaines conditions si leur concentration dans l'eau est excessive et/ou si l'exposition est prolongée. Ces normes sont adaptées au niveau national. Une grande difficulté est d'évaluer la qualité réelle de l'eau utilisée. En effet, les critÚres de potabilité de l'OMS sont nombreux. Ils nécessitent des essais de laboratoire coûteux et il est impossible de Îrifier quotidiennement la salubrité de l'eau utilisée par chaque habitant de la planÚte (Payen, 2011). Nous entendrons donc par « eau potable » une « eau non contaminée », c'est-à-dire respectant les normes de qualité et de mesure de l'OMS en Escherichia Coli. Cette définition est plus ambitieuse que l'eau provenant de « sources améliorées » retenue dans les OMD, qui équivaut à des points d'eau protégés de toute contamination animale. » [...] Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 161/231 « La notion d'accÚs à l'eau potable est l'objet de multiples interprétations. Le droit à l'eau potable requiert des modalités d'accÚs à l'eau qui vont plus loin que la simple « potabilité » de l'eau : l'eau doit être simultanément accessible, en quantité suffisante, disponible, acceptable, de coût abordable et l'accÚs doit être équitable (Payen, 2011). Bien que conscients des limites de cet exercice, nous choisissons de retenir par accÚs à eau potable universel les critÚres suivants pouvant faire l'objet d'indicateurs statistiques opérationnels et Îrifiables : La potabilité : conformité aux normes de qualité et de mesure de l'OMS en Escherichia Coli. L'accessibilité : l'eau doit être disponible · à moins de 30 minutes du foyer, y compris le temps d'attente · dans les écoles, les centres de santé et les lieux de travail. La non-discrimination et l'équité : accÚs à l'eau potable en zones rurales et urbaines L'acceptabilité : l'accÚs à un service fonctionnel et durable. » Ces objectifs vont en septembre 2015 laisser place aux objectifs de développement durable pour la période 2016-2025 actuellement en discussion entre les états membres des Nations-Unies. Il est question au stade actuel des discussions, de renforcer les cibles, notamment en introduisant des objectifs chiffrés et des indicateurs de résultat portant sur l'accÚs à une eau potable. » Si l'État français s'est engagé par la signature des objectifs du millénaire à Îrifier qu'il y répond, cela ne veut pas pour autant dire qu'il se soit contraint à organiser des services publics d'eau potable pour tous les citoyens ni même de réduire la part de ceux qui n'y accÚdent pas : d'une part, comme on l'a vu ci-dessus, les objectifs du millénaire ne traitent pas d'eau potable mais de sources améliorées. Dans cette disposition, les contributions de la France au suivi des OMD par le Joint Monitoring Program, où les Nations-Unies différencient les DROM et l'Hexagone, ont fait remonter le constat suivant. Il conviendra cependant d'être attentif, dans l'hypothÚse vraisemblable d'un renforcement de la nature des engagements dans le cadre des ODD que la France prend bien les mesures appropriées pour répondre à ces nouveaux engagements. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 162/231 Annexe 10 : Prix de l'eau et consommations 1. Prix de l'eau Les prix pratiqués par les services publics d'eau potable et d'assainissement domestique sont trÚs différents selon les DROM (Tableau 30 et Figure 18). Pour la Guyane, les données disponibles correspondent aux 3 plus grandes agglomérations cumulant 146 000 habitants, les données n'ont pas pu être collectées pour le reste du territoire. Le choix a été fait ici d'utiliser la référence standard d'une facture de 120 m3 par an et par abonné. Cette facture n'est cependant pas représentative des consommations réelles des abonnés. L'office de l'eau de la Réunion, dans une étude détaillée accessible sur son site, a souligné les biais qui résultent de cette convention établie en 1989 sur des bases de consommations hexagonales, éloignée des pratiques réelles (la consommation moyenne, par exemple, y est de 206 m3/an/abonné alors qu'en métropole elle est au contraire inférieure à 120 m3/an/abonné) quand il s'agit de raisonner sur les factures effectivement payées par les consommateurs. 6,00 5,00 4,00 prix moyen 3,00 2,00 1,00 0,00 Martinique Réunion France entiÚre Guadeloupe Mayotte Guyane AC AEP Figure 18 : Prix moyens 2012 (/m3) pour une facture de 120m3. Source : Données SISPEA. AEP France entiÚre Martinique Guadeloupe Réunion Guyane Mayotte 2,00 2,89 2,05 1,04 2,60 1,93 AC 1,85 1,85 1,49 0,81 2,93 1,31 Prix total 2012 (/m 3 ) 3,85 4,74 3,54 1,85 5,53 3,24 Tableau 30 : Prix moyens pratiqués en 2012 pour une consommation de 120m3. Source : données SISPEA. Ces écarts entre territoires sont significatifs au regard de la dispersion des prix à l'intérieur de chaque territoire et ne sont pas différenciés selon le mode de gestion. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 163/231 Pour l'eau potable (Figure 19), Martinique et Guyane se distinguent par des prix éleÎs et la Réunion par des prix bas, la Guadeloupe et Mayotte étant proches de la moyenne nationale. 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 France entiÚre Martinique Guadeloupe Réunion Guyane Mayotte 2,89 2,00 2,05 1,04 2,60 1,93 Figure 19: Prix de l'eau potable. /m3 pour 120m3. Moyenne +/- écart-type. Année 2012. Données SISPEA. Pour l'assainissement, la Guyane se distingue par des prix éleÎs et la Réunion par des prix bas, alors que la Martinique, la Guadeloupe et Mayotte sont proches de la moyenne nationale117. 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 France entiÚre Martinique Guadeloupe 2,93 1,85 1,85 1,49 0,81 Réunion Guyane Mayotte 1,31 Figure 20: Prix de l'assainissement collectif. /m3 pour une facture de 120m3. Moyenne +/écart-type. Année 2012. Source : Données SISPEA. 117 L'office de l'eau de la Réunion a calculé que le prix moyen de l'eau sur les communes disposant d'un assainissement collectif, était en 2013 de 2,16 /m3 pour une moyenne globale de 2,06 /m3. Les disparités liées à cette différence de situation est particuliÚre forte à Mayotte et en Guyane où l'arriÎe récente de l'assainissement dans certains quartiers a pu conduire à un doublement du prix dans une période récente. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 164/231 Figure 21: Evolution du prix moyen des services d'eau potable et d'assainissement à la Réunion. Source : Office de l'eau de la Réunion. Les évolutions des prix ont en outre été importantes ces derniÚres années (voir l'exemple de la Réunion en Figure 21)118. 2. Consommations Les consommations par abonnés (volumes facturés) sont indiquées en moyenne par DROM dans le tableau 31 et le nombre d'habitant desservi par abonné au tableau 32. La situation de l'île de la Réunion est atypique. Une part importante des consommations est liée, pour les plus riches, aux piscines et pour les plus pauvres, aux jardins potagers. Ceci est rendu socialement acceptable par un prix de l'eau également exceptionnellement bas. Mayotte se distingue par un nombre d'habitant trÚs éleÎ par raccordement. Département 971 Guadeloupe 972 Martinique 973 Guyane 974 Réunion 976 Mayotte France entiÚre Consommation moyenne par abonné en m3 par an 147,77 136,11 195,42 254,71 188,31 158,71 Nombre abonnés 168 006 172 067 51 248 177 144 36 143 16 497 095,00 Population desservie 370 678 415 974 146 015 428 331 190 368 44 873 247 Nb serv Nb serv tot Pop tot par exploités par dpt DOM 10 6 3 10 1 4 513 13 6 21 28 1 13 806 407 206 403 689 215 036 802 995 186 729 64 841 051 Tableau 31: Consommation par abonnés. Source : SISPEA, données 2012. Consommation Nombre d'habitants/abonné (L/j/hab) 183,5 2,21 154,3 2,42 187,9 2,85 288,6 2,41 97,9 5,27 Département 971 972 973 974 976 Guadeloupe Martinique Guyane Réunion Mayotte Tableau 32: Nombre moyen d'habitant par abonné et consommation par habitant raccordé. Données 2012. Source : SISPEA, données 2012. 118 Ces variations ne sont pas homogÚnes : de 2012 à 2013, par exemple, les tarifs ont baissé ou se sont maintenus dans prÚs de 30 % des communes de la réunion alors qu'ils augmentaient dans 70 % de celles-ci. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 165/231 Les volumes consommés sont stables à la Martinique et à la Guadeloupe sous l'influence conjuguée d'une stabilité démographique et d'une stagnation ou diminution de la consommation individuelle. A Saint-Martin (consommation moyenne de 72 L/j/hab) et à Mayotte, la faible consommation par habitant desservi peut s'expliquer par un taux important d'alimentation par d'autres sources (citernes, et, à St-Martin, dessalement priÎ) et au moins à Mayotte par des habitudes d'économie. Les consommations du milieu rural de Guyane ne sont pas connues mais pourraient présenter les mêmes caractéristiques. Les « écarts », qui peuvent représenter plusieurs milliers d'habitants), y sont peu ou pas alimentés par des réseaux collectifs. Les consommations unitaires et les prix, dans une certaine mesure, se compensent pour établir une facture d'eau globalement plus homogÚne, une fois calculée en euros par an et par habitant (Figure 22 et Tableau 33)119. Il serait simpliste de considérer que c'est ici l'image de l'élasticité des usages au signal prix, bien d'autres facteurs entrant en ligne de compte120. 350 Consommation unitaire (L/j/hab) 300 250 200 150 100 50 0 1 1,5 Réunion Guadeloupe France entiÚre Mayotte Guyane Martinique 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 Prix (/m3) Figure 22: Relation prix-consommation individuelle. Source : données SISPEA 2012. Ressort de cette analyse le poids important de la facture d'eau en Guyane : le prix de l'eau plus important encore qu'en Martinique n'est guÚre compensé par la faiblesse des consommations, comme en Martinique121. 119 Ces données, établies en multipliant, à partir des informations disponibles dans SISPEA, des prix moyens d'une facture standardisée à 120m 3 par des volumes facturés, sont légÚrement biaisées : en effet, les systÚmes de tarification (parts fixes d'abonnement et tranches de facturation) conduisent à ce que le prix de revient effectif au m3 en moyenne pour les consommateurs n'est pas identique à celui de de la facture standardisée de 120m 3. Les montants moyens de dépenses indiqués sont donc estimés à une vingtaine d'euros prÚs. En revanche, l'observation détaillée de cette relation pour toutes les unités de distribution de l'île, faite sur les données de la seule île de la Réunion par son office de l'eau, concluant à l'absence de corrélation entre prix et consommation unitaire, présente l'inconÎnient de ne s'intéresser qu'à des services qui sont à des prix globalement faibles en comparaison des autres territoires. Ces chiffres moyens concernent les populations desservies en eau potable et en assainissement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 166/231 120 121 Prix (/m3) Consommation (l/hab/j) Dépense (/hab/an) France entiÚre 3,85 160 225 Martinique 4,74 154 267 Guadeloupe 3,54 183 237 Réunion 1,85 289 195 Guyane 5,53 188 379 Mayotte 3,24 98 116 Tableau 33: Dépense moyenne par habitant pour les services d'eau. Source : SISPEA, données 2012. Estimation +/- 20 /hab/an. 3. Poids de la facture d'eau pour les ménages Le poids de l'eau dans le budget des ménages atteint des niveaux trÚs éleÎs en Martinique, pour une part significative de ceux-ci, et tout particuliÚrement les personnes seules et les grandes familles (Figure 23). Bien que des éléments comparables n'y aient pas été produits, il est vraisemblable que ce diagnostic vaille également pour la Guyane. Figure 23: Part des ménages dont la facture d'eau dépasse potentiellement 10 % des revenus en Martinique. Source : Office de l'eau, SP2000. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 167/231 Annexe 11 : Autorités organisatrices 1. Les principes généraux d'organisation Assurer un service d'eau et d'assainissement sont des compétences des communes. Elles peuvent la déléguer à des groupements de collectivités publiques ­ dont les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou syndicats ad-hoc. La collectivité ainsi définie constitue l' « autorité organisatrice » du service. Les autorités organisatrices couvrent un territoire dont le périmÚtre est dépendant de cohérences géographiques (nature de l'urbanisation, structures des réseaux, besoins de sécurisation et de diversifications des sources d'approvisionnement pour l'eau potable, lieux adaptés pour les rejets pour les réseaux d'assainissement) mais aussi issus de l'histoire. Ces autorités organisatrices sont exceptionnellement émiettées en France par rapport à tous les autres pays européens, et même à l'échelle mondiale, mais ce n'est pas le cas dans les DROM, où l'émiettement communal est beaucoup plus faible. L'autorité organisatrice peut être la même pour tous les services, mais c'est le cas pour seulement un tiers des usagers, ou bien être différente selon le service (AEP, AC ou ANC). Néanmoins, la facturation du consommateur est unique et presque toujours assurée par le service qui effectue la lecture des compteurs d'eau, car elle comporte sauf exception une part proportionnelle au volume d'eau consommée. Les services publics d'eau et d'assainissement sont des services publics à caractÚre industriel et commercial. Pour une même autorité organisatrice et un même service public, la gestion de ce service (relation clientÚle, exploitation, entretien et maintenance, investissement) peut être confiée, en totalité ou par composantes, à un ou plusieurs « opérateurs » dont les statuts peuvent être trÚs divers : · la gestion directe s'exerce sans mise en concurrence selon diverses possibilités : · régie simple si l'opérateur est un service de l'autorité organisatrice, · régie à autonomie financiÚre ou personnalisée si l'opérateur est une entité juridique publique autonome en matiÚre de personnels et de finances, · société publique locale (SPL) en cas d'opérateur constitué par des entités publiques différentes de la collectivité organisatrice122, · société d'économie mixte à opération unique (SEMOP) 123 ; 122 L'article 1er de la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales (article L. 1531-1 du CGCT), permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de créer des sociétés publiques locales (SPL) dont ils détiennent la totalité du capital. Ces sociétés anonymes sont composées d'au moins deux actionnaires et peuvent intervenir sans mise en concurrence pour le compte de leurs actionnaires dans le cadre de prestations intégrées (quasi-régie ou « in house »). Dispositif de création récente n'ayant pas encore fait l'objet d'application dans le domaine de l'eau potable et de l'assainissement dans les Outre-mer (Loi n°2014-744 du 1 er juillet 2014). la SEMOP est (Article L1541-1 du CGCT) « créée pour une durée limitée, à titre exclusif en vue de la conclusion et de l'exécution d'un contrat avec la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales. [...] La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales détient entre 34 % et 85 % Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 168/231 123 · la gestion déléguée s'exerce par contrats de divers types avec mise en concurrence : l'autorité organisatrice délÚgue la responsabilité d'un certain nombre d'objectifs de service à l'opérateur priÎ par le biais d'un contrat de délégation, selon différentes modalités : affermage, concession, etc. Dans tous les cas, l'autorité organisatrice et l'opérateur peuvent faire appel à des prestataires qui sont rémunérés pour leurs interventions mais n'endossent pas de responsabilité globale sur le service comme les délégataires. 2. La situation dans les DROM A. Type d'opérateur La gestion directe concernait en 2012 dans les DROM (Tableau 34) : · pour l'alimentation en eau potable environ 1/4 du nombre des services (3/4 France entiÚre124) et 22 % de la population (39 % France entiÚre) ; · pour l'assainissement environ 1/3 du nombre de services (57 % France entiÚre) et 30 % de la population125. La situation a sensiblement évolué en 2014-2015 en Guadeloupe suite à deux consultations successives infructueuses du SIAEAG (contrat de prestation de service, puis DSP126) concernant une partie significative de la population et à la reprise en régie d'une partie du territoire du SIAEAG. du capital de la société et 34 % au moins des voix dans les organes délibérants. La part de capital de l'ensemble des actionnaires opérateurs économiques ne peut être inférieure à 15 %. ». La premiÚre SEMOP dans ce domaine est en cours de création à DÃŽle. 124 Dans l'Hexagone, un trÚs grand nombre de petits services sont en régie, et les DROM, dont les tailles de communes sont en général bien supérieures, ne connaissent ce phénomÚne que sur un petit nombre de communes. L'écart est essentiel dû au cas de Mayotte dont le syndicat unique a délégué l'eau potable mais repris en régie l'assainissement. La continuité du service est assurée jusqu'à mi 2015 par une convention avec Veolia. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 169/231 125 126 Tableau 34: Opérateurs publics et priÎs. Année 2012. Source : données SISPEA. B. Perception du service La perception par les usagers de la responsabilité des collectivités en matiÚre d'eau est inégale, il en est de même par les représentants socio-économiques : si celle de l'opérateur est évoquée (notamment quand c'est un délégataire priÎ), ce qui est classique, la responsabilité de l'État l'est aussi (en Guyane et à Mayotte compte-tenu des besoins de primo-équipements, mais aussi lorsque le systÚme est en crise comme en Guadeloupe). Les usagers, voire certains élus, ne perçoivent ou ne mettent pas en avant que le service public de l'eau a la responsabilité de délivrer un service de bon niveau, dans la durée et dont les coûts doivent être supportés par les usagers. Certains perçoivent ce service public comme devant être gratuit et implicitement en tolÚrent dans ce même esprit un certain degré de défaillance127. Ceci conduit à ce que : · le souci du prix de l'eau prend le pas sur le niveau du service et la durabilité ; 127 La tolérance aux dysfonctionnements (pannes, tours d'eau, eau distribuée non potable) est bien supérieure à celle rencontrée dans l'Hexagone. Dans certains cas, le service est encore récent et peut continuer à apparaître, même dégradé, comme un progrÚs. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 170/231 · l'importance de l'exercice de la responsabilité politique de l'autorité organisatrice du service est mal compris ; · dans les cas de délégation de service, s'ajoute parfois la suspicion de profits excessifs ; · le niveau de formalisation des exigences est particuliÚrement faible envers les régies. C. Une organisation originelle fondée sur les syndicats d'eau potable modifiée localement par l'émergence des communautés de communes Dans la plupart des cas, les communes se sont anciennement syndiquées pour exercer leur compétence AEP sous l'impulsion des Directions Départementales de l'Agriculture de l'État qui assuraient l'ingénierie publique mais aussi une trÚs large assistance à maîtrise d'ouvrage. Ces syndicats ont le plus souvent étendu leur compétence à l'assainissement collectif et non collectif. Il semble que cette extension soit localement plus ou moins explicite ou respectée. La création des communautés de commune a conduit a faire localement évoluer ces périmÚtres anciens : · C'est en Guadeloupe que l'évolution est la plus radicale. Elle a été trÚs fortement encouragée par l'État pour réduire le nombre de syndicats, intégrer les isolés, et plus récemment gérer les difficultés du SIAEAG. Le Sud Basse-Terre, le Nord Grande-Terre, l'Agglomération de Pointe à Pitre (Cap excellence) ont pris la compétence, dépouillant le SIAEAG d'une part substantielle de ses assiettes et l'éloignant de ses ressources en eau que certains revendiquent désormais comme situées sur leur territoire. Il coïncide désormais avec le Sud GrandeTerre qui n'a pas pris la compétence ! Le Nord Grande-Terre tergiverse alors que les besoins techniques y sont notables. · En Martinique, la communauté de Fort de France (CACEM) a pris la compétence et, aprÚs une période transitoire, a décidé d'exploiter en régie les communes du Lamentin et de St Joseph rompant l'affermage par anticipation et de maniÚre contentieuse (5M d'indemnités sont en jeu). Elle soustrait une part notable de ces assiettes au SICSM et revendique ses usines qui sont désormais sur son territoire. Les autres communautés n'ont pas de projets, les syndicats actuels ayant une vitalité réelle. · En Guyane, la communauté de Cayenne s'est élargie. La taille des autres communes a conduit à des résultats qui ne sont pas encore tous jugés probants et il subsiste des réticences fortes à leur confier l'eau potable ou l'assainissement mais les faibles moyens de certaines d'entre elles laissent supposer que la constitution d'équipes techniques performantes le nécessite. La présence d'un délégataire commun assure à l'évidence des synergies fortes, Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 171/231 mais les autorités organisatrices reposent encore trop sur les seuls appuis techniques des services de l'État, situation qui n'est pas viable à terme. · À la Réunion, les compétences ont été largement reprises par les EPCI pour l'eau potable, et dans une moindre mesure pour l'assainissement. Quelques communes sont demeurées isolées (notamment à l'intérieur des cirques de Cilaos et de Salazie). · Le statut de Mayotte a permis la création ancienne d'un service unique. · Saint Martin constitue un territoire sans subdivision. D. Comment gérer une ressource inégalement répartie ? À la recherche d'un organisme unique. À la Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion, l'exploitation de l'eau des riviÚres a été privilégiée compte tenu des faibles ressources souterraines et des facilités d'exploitation (prélÚvement d'une bonne ressource en hauteur). Toutefois l'orographie et l'exposition au vent génÚre une inégalité pluviométrique qui a conduit à des transports importants hors des lieux de production (et de compétence territoriale des syndicats locaux). Ceci a conduit anciennement l'État a promouvoir l'idée d'un organisme produisant (voire ultérieurement distribuant) l'eau à grande échelle. Les Départements (Martinique, Guadeloupe, Réunion) sont intervenus anciennement à l'instigation de l'État, soit directement dans le domaine de l'eau potable (conduite de desserte des îles des Saintes et de la Désirade, conduite structurante terrestre en Guadeloupe, usine de ViÎ en Martinique, basculement des eaux à la Réunion), soit indirectement par des infrastructures structurantes dont l'objectif principal affiché est l'irrigation mais dont une part notable des débits alimente des usines d'eau potable. De facto, les trois départements de Martinique, Guadeloupe et de la Réunion sont parties au service d'eau potable en tant que maître d'ouvrage de production et de transfert d'eau brute, voire de traitement de potabilisation (Martinique), d'ailleurs sans que la gestion technique et les prix de vente de l'eau brute aient été lourdement mis en cause. Les tentatives d'unification à partir de syndicats intercommunaux ont été moins fructueuses, sauf à Mayotte où un syndicat unique a pu être établi sans difficulté majeure. Dans les Antilles, l'accroissement d'un syndicat visant à devenir le syndicat unique (SICSM Martinique, SIAEAG Guadeloupe) a été un échec : la crainte d'une hégémonie, des divergences de vue sur l'équilibre des pouvoirs, les insuffisances de gestion (qu'elle soit directe ou déléguée), l'état des finances et infrastructures ont montré que ces projets manquaient d'assise professionnelle pour s'imposer à tous comme une évidence. L'idée reste cependant vivante et s'enrichit de l'espérance d'autres bienfaits : unicité du prix de l'eau dans un alignement par le bas favorable aux consommateurs, technicité, capacité de négociation des marchés et des délégations, surface financiÚre, dilution des sureffectifs) sous forme du projet de création d'un organisme unique ex nihilo. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, ces projets piétinent. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 172/231 E. Des organisations instables en phase de recomposition, essentiellement dans les Antilles Dans bien des cas, la stabilité d'une organisation d'une taille suffisante (syndicat, grande commune) mais suffisamment proche de la population et des élus communaux a favorisé la prise de conscience et l'exercice des responsabilités même si ses moyens sont limités (par exemple : La Désirade ou les syndicats du nord de la Grande Terre en Guadeloupe, du Nord Atlantique et Caraïbes ­ CAP Nord en Martinique). L'existence de ces services fonctionnant réguliÚrement ont permis des fusions permettant de bénéficier de l'accroissement de périmÚtre sans perte de gouvernance. À l'inverse, les grands redécoupages ou les créations ex nihilo sur la base de services peu performants ou dans des contextes de conflits politiques sont porteurs de risques à court terme qui touchent tout particuliÚrement les Antilles : · En Guadeloupe, les conditions dans lesquelles la Communauté du Sud-BasseTerre reprend de façon non anticipée en régie directe la gestion des services de nouvelles communes importantes, alors que ses services avaient déjà des difficultés à assurer la gestion des réseaux dont ils avaient la charge ne sont pas propices à la qualité du service ; l'implosion du SIAEAG a des causes multiples (gestion financiÚre hasardeuse, défaillance de facturation) auxquelles s'est ajouté la perte d'assiette consécutive à sa réduction territoriale dont les conditions financiÚres n'avaient pas été réglées préalablement ; le fonctionnement de Cap Excellence a été handicapé au départ par les difficultés d'incorporation de Baie Mahaut mais cette difficulté a été surmontée ; la dévolution des infrastructures du SIAEAG située sur la cÃŽte au vent n'est pas réglée et constitue un risque majeur (cf. revendication de l'usine de Capesterre Belle Eau par la CA Sud basse Terre). · En Martinique, le détachement de la gestion du SICSM au 1er janvier 2015 des communes du Lamantin et de Saint Joseph est un défi : non rÚglement des conditions financiÚres de fourniture d'eau par le SICSM, désaccord sur la dévolution des usines de production, attrition de l'assiette du SICSM, contentieux avec l'ancien exploitant. La création des syndicats uniques dans les Antilles a polarisé les débats et détourné les énergies de la gestion de court terme (s'accorder sur un prix de l'eau « en gros ») et de la préparation du moyen le moyen terme (faire face aux besoins de renouvellement). L'urgence est à la prise de compétence et la mise en ordre des gestions des EPCI-FP, à des affectations patrimoniales stabilisant les acteurs dans leurs rÃŽles et, pour les infrastructures d'intérêt commun, à des accords formalisés et la constitution, entre les EPCI-FP concernés, de l'outil spécifique (syndicat) permettant d'assurer le portage de ces ouvrages. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 173/231 Annexe 12 : Opérateurs priÎs et concurrence La mission n'a pas eu les moyens d'apprécier le niveau réel de concurrence entre ces opérateurs. Il est difficile d'évaluer l'importance des synergies que peut permettre l'implantation simultanée en Martinique et en Guadeloupe voire en Guyane pour déterminer la segmentation du marché. On peut relever que la SAUR a constitué une salle de télégestion Guadeloupe-Martinique. Les opérateurs clament leur situation déficitaire ; ceci semble conforté par les résultats publiés par les sociétés qui y sont astreints (avec les précautions sur les facturations éventuelles avec d'autres entités du groupe) et par le récent désengagement de Veolia du SIAEAG (qui représentait 30 % de son chiffre d'affaires). Historiquement cela est moins vraisemblable comme le montre les réductions de prix qui furent négociées il y a quelques années (par exemple St Martin). Les opérateurs mettent en avant : · Concernant les charges : · Les coûts salariaux unitaires (+40 % de vie chÚre d'outre-mer) associé à une productivité moindre que dans l'Hexagone (pouvant atteindre 30 % selon certains interlocuteurs), ces coûts pouvant continuer leur ascension malgré la stagnation économique (augmentation de 6 % en Martinique à la suite d'une grÚve en 2014) ; L'importance des effectifs, avec des pyramidages plutÃŽt déficitaires en encadrement et spécialistes et excédentaires en personnel non qualifié ; Les coûts d'approvisionnement (des membranes venues d'Amérique du Nord transitent par l'Hexagone, les normes empêchent des importations de ce continent,...). La comparaison entre les deux parties de St Martin (zone /zone $) est éloquente pour certains postes sauf pour l'électricité qui bénéficie en France du principe de continuité territoriale ; Les coûts de maintenance d'équipements vieillissants ou en voie de ruine. · · · · Concernant les produits : · Le taux d'impayés et l'énergie qu'il faut déployer pour le contenir, avec un faible soutien des autorités organisatrices ; Les faibles perspectives d'ajustement du prix de l'eau aux dépenses réelles. · En Martinique et en Guadeloupe, les risques sont ressentis particuliÚrement éleÎs par les opérateurs priÎs : Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 174/231 · organisationnel et contractuel (illustré par le SIAEAG et l'éviction contentieuse de l'opérateur intervenant sur le Lamantin et Saint-Joseph par Odyssi) ; · économique : blocage des prix de l'eau, non maîtrise des coûts salariaux, état des infrastructures et consentement des usagers à payer (Guadeloupe). A Saint Martin et à Mayotte le contexte organisationnel est plus stable, et techniquement prometteur, mais il s'agit de petits marchés « doublement insulaires » qui dépendent des marchés d'une « base arriÚre ». Un des opérateurs minoritaires du secteur s'est vu refuser par son siÚge de postuler à Saint Martin qu'il considérait pourtant comme à faible risque. En Guyane les perspectives de croissance sont certaines mais actuellement en situation de monopole de fait, le coût d'implantation ex nihilo a été jugé jusqu'à présent excessif par ses concurrents en raison de l'exiguïté du marché. À la Réunion la situation semble analogue à celle de l'Hexagone, même si tous les opérateurs ne sont pas présents sur tous les créneaux. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 175/231 Annexe 13 : Gestion administrative, financiÚre et commerciale 1. Individualisation des autorités organisatrices et des opérateurs publics C'est en matiÚre administrative et financiÚre que l'existence d'une autorité organisatrice individualisée par rapport à sa collectivité de rattachement est le plus facilement perceptible : cette individualisation se traduit au moins par des budgets spécifiques de l'eau et de l'assainissement. Plus encore, l'existence de syndicats intercommunaux à vocation unique oblige à cette individualisation financiÚre, administrative, organisationnelle (avec un service propre même s'il est réduit) et de gouvernance (un président, élu, est en pleine responsabilité). Cette situation bénéfique est largement majoritaire dans les grandes agglomérations quand le service n'est pas délégué. Là où les communes ont conserÎ leur compétence, la situation est médiocre, l'individualisation budgétaire n'est même pas toujours effective ni le service réellement existant. C'est le cas des communes isolées des départements précités et de la Guyane (hors agglomération de Cayenne). Il est difficile de faire la part comme source de cette médiocrité, de l'effet de la taille de celui de la dilution de la question de l'eau dans l'abondance des préoccupations communales. Avec la prise de la compétence eau par certaines communautés de communes, notamment en Guadeloupe, la question va se ré-ouvrir. Les cas où la collectivité a alors décidé d'autonomiser le service sont probants : en Martinique, Odyssi établissement public de la communauté d'agglomération de Fort de France, et à plus petite échelle à Saint Martin. Toutefois certains services propres de la communauté peuvent aussi donner de bons résultats (par exemple la communauté d'agglomération de Cayenne). 2. Gestion administrative A. Ingénierie financiÚre Alors que les documents de planification à toutes échelles font état de criants besoins d'investissements et de subventions, besoins relayés par les responsables des services, les bailleurs de fond (État pour ses crédits propres et les crédits européens, Régions, Agence Française de Développement) sont unanimes pour constater qu'en dehors de la Réunion, les dossiers n'arrivent qu'au compte-goutte. Les financements prévus (par exemple FEDER, contrat de plan) sont en deçà des besoins planifiés mais l'expérience montre qu'il n'y a pas eu de forte pénurie, car la régulation s'effectue par la capacité administrative à construire les projets. Dans certains cas, l'État a guidé pas à pas les maîtres d'ouvrage, poursuivant ainsi l'accompagnement antérieur que faisait l'ingénierie publique, mais cette situation va cesser avec le transfert des fonds européens aux régions. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 176/231 La situation n'est pas meilleure en matiÚre de crédit de paiement, faute de production de demandes de paiement ou de justificatifs, mission qu'effectuait souvent autrefois le maître d'oeuvre public. Ces carences conduisent à deux difficultés : · Les acteurs les plus performants drainent les subventions (la Réunion par rapport aux autres territoires, certains maîtres d'ouvrage par rapport à d'autres (par exemple Odyssi en Martinique) ; · Les risques de non emploi ou de non apurement des crédits européens sont réels. B. Contrats La technicité des services en matiÚre de passation des contrats est encore limitée comme le souligne le nombre d'itérations pour qu'un appel d'offre aboutisse : plusieurs exemples d'interruption des procédures à la suite d'une observation préfectorale, d'un recours gracieux ou contentieux ou d'un auto-constat d'une irrégularité ont été cités. En matiÚre de travaux, la situation se simplifie dÚs qu'un maître d'oeuvre a été désigné puisqu'il conduit les marchés de réalisation ; se pose toutefois la question de son recrutement puis de son contrÃŽle. Le recours aux sociétés d'économie mixte a constitué un temps une solution de substitution puisque l'ensemble des opérations leur était délégué, mais cette voie n'est plus guÚre pratiquée devant les difficultés des SEM. Elle n'a d'ailleurs pas favorisé l'acquisition d'une technicité de la maîtrise d'ouvrage. De nombreux contrats d'affermages sont anciens et vont échoir prochainement. Ils ont été conclus alors que l'État exerçait une mission d'assistance à maîtrise d'ouvrage. Souvent vieillis techniquement (sous l'effet par exemple du vieillissement des réseaux d'eau potable ou la modernisation des stations d'épuration) et financiÚrement (connaissance croissante de la décomposition de coût d'exploitation), ils ne sauraient être reconduits en l'état. Certains échoient sans que la succession de l'exploitation soit assurée (par infructuosité voire par carence d'appel d'offre) ouvrant la voie à des solutions intermédiaires périlleuses. Le contrÃŽle précis du délégataire est rare ; certains affermages ont été compris comme un Îritable transfert de compétence (dont certains pensaient qu'il incluait le renouvellement des réseaux d'AEP). Les rapports des délégataires ne sont pas tous disponibles. Dans un contexte technique, financier et concurrentiel difficile, il serait difficile de reprocher aux maîtres d'ouvrages de ne pas disposer des compétences nécessaires. Par contre on peut noter que trÚs peu de cas de recours à l'assistance d'un cabinet spécialisé pour la conclusion, gestion, renégociation des contrats de délégation ont été mentionnés tant par les collectivités que par les cabinets habituels pour ce genre de prestation. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 177/231 Les collectivités doivent faire face à une difficulté de l'assistance externe : l'importation de clauses administratives ou techniques hexagonales inadéquates vis-à-vis du contexte et de la technicité locale. Tant les délégataires que les agents des collectivités relatent de telles situations : le contrat est inapplicable par les deux parties, mais il est au meilleur de l'état de l'art « métropolitain » ! C. Actes juridiques Deux types d'actes juridiques extraordinaires posent des difficultés qui sont rarement surmontées : · le transfert du patrimoine (actif et passif) lors des évolutions structurelles : il se heurte successivement aux difficultés d'inventaire, à la négociation du périmÚtre et des conditions, à la passation des actes128. · l'implantation des ouvrages en propriété priÎe. Certains ouvrages sont implantés sans titre sur des terrains priÎs soit par voie de fait soit en vertu d'accords oraux. Leur maintenance ou leur renouvellement peut provoquer des blocages129. A Mayotte et en Guyane, par exemple, il n'est que peu ou pas recouru à la Déclaration d'Utilité Publique compte tenu d'une part de la technicité de la constitution du dossier et d'autre part de ce que cette procédure est étrangÚre à la culture locale. 3. Relation clientÚle Les relations avec la population sont souvent plus celles d'un élu avec ses administrés que celles d'un service industriel et commercial avec ses clients. Les mesures coercitives (coupure pour défaut de paiement, facturation des raccordables non raccordés, majoration des taux des raccordables non raccordés) sont mises en oeuvre avec parcimonie. Le taux d'impayés est traditionnellement éleÎ (4 à 8 %) mais il doit être pondéré par le fait qu'il est constaté à un an et que selon certains il est in fine beaucoup plus faible dans les services volontaristes qui pratiquent un suivi personnalisé. En Guadeloupe, il a bondi dans les services frappés par la crise de l'eau potable à 20-30 % officiellement et même 40-50 % officieusement. Les appels au non paiement de certains élus, responsables du service, y confortent les mauvais payeurs et ont des effets 128 Ceci est illustré notamment par la succession du SIAEAG (syndicat intercommunal d'alimentation en eau et d'assainissement de Guadeloupe), l'incorporation de Baie Mahaut à Cap Excellence en Guadeloupe, l'agrandissement de la communauté de Fort de France aux dépens du SICSM (syndicat intercommunal du centre et du sud de la Martinique) et même par la création plus consensuelle de la CANGT (communauté d'agglomération du nord Grande Terre) en Guadeloupe. Certaines entités gÚrent des ouvrages qui ne leur appartiennent pas faute de décision de dévolution : ainsi plusieurs ouvrages structurants du SIAEAG semblent appartenir au département qui fut leur maître d'ouvrage mais ne les a jamais cédés. Ainsi la conduite d'évacuation de la production de la principale usine AEP de Martinique (Viré) fait l'objet depuis prÚs d'une décennie d'une réparation provisoire limitatrice du débit, le rétablissement définitif ne pouvant intervenir faute de titre et d'accord du propriétaire de l'implantation de l'ancienne conduite emportée par un éboulement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 178/231 129 contaminateurs dans des services voisins pourtant performants. Cet épisode succÚde à d'autres (émeutes contre la vie chÚre dans les Antilles ou en Guyane) soulignant la sensibilité au prix de l'eau et la perception de leur rÃŽle par certains élus. Il est peu recouru à la prise en charge des factures d'eau par les budgets sociaux (voir ci-aprÚs) mais plutÃŽt à leur abandon, voire à leur non-émission ; cette procédure à l'avantage de la rapidité et de la simplicité. Essentiellement en Guadeloupe, la facturation est trÚs retardataire dans certains services voire absentes dans quelques petites régies ou pour certains services ; l'exemple à grande échelle est venu du principal délégataire, la Générale des eaux, qui a cessé de facturer les abonnés pendant prÚs de deux ans pour une cause informatique et n'avait toujours pas apuré la situation en 2014. Une difficulté factuelle est liée à la mise en place approximative et dans la précipitation de l'adressage suivant les nouvelles normes postales ; compte tenu des homonymies fréquentes, les erreurs de bonne et de mauvaise foi se cumulent pour corrompre les fichiers des abonnés. 4. Comptes La comptabilité M 49 est mise en place dÚs lors que le service est individualisé (cf. supra), les carences étant constatées dans les communes isolées en particulier en Guyane. La séparation des services de l'eau potable et de l'assainissement (voire de l'irrigation !) est souvent récente. Souvent la M 49 est mise en oeuvre dans ses « grandes lignes » (dans la tradition de la préparation budgétaire et d'une comptabilité de caisse), plusieurs améliorations notables devant encore intervenir comme le souligne les rapports de la Chambre régionale des comptes notamment dans le domaine crucial des immobilisations. Il n'existe pas d'étude synthétique des comptabilités ; les observations qui suivent reposent donc sur des dires d'experts, des aperçus ponctuels et des rapports de la Cour. Les comptes ne semblent pas être utilisés par les services comme des instruments de gestion ou de stratégie financiÚre. A. Bilan Les bilans donnent l'apparence de services « jeunes », ce qui est souvent vrai des services d'assainissement, mais non des services d'eau potable. Les immobilisations corporelles anciennes semblent approximatives ou absentes (de quelques % ! à 70 % à Odyssi qui relÚve pourtant leur incomplétude) car elles n'ont pas été prises en compte à la création des comptes. Comme on l'a vu l'inventaire physique est imparfait, la propriété quelque fois incertaine et les méthodes de valorisation complexes ce qui décourage les services les mieux intentionnés (par exemple Odyssi en Martinique, la CANGT en Guadeloupe,...). Ceci présente le gros inconÎnient de mal connaître et faire percevoir l'importance du patrimoine à conserver ; en outre cela peut biaiser les dotations aux amortissements. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 179/231 En cohérence, au passif, les dotations (lors de la création du service) ou les réserves ou report à nouveaux (cumul des résultats) sont faibles. Le passage des immobilisations en cours aux immobilisations amortissables pourrait être amélioré ; cette difficulté est liée à celle déjà évoquée de clÃŽturer les opérations. Ceci minore les dotations aux amortissements. Les subventions pour investissement reçues constituent un gros poste du passif (quelquefois plus de 50 %) ; leur reprise est souvent limitée en cohérence avec le statut d'immobilisation en cours de leur objet. Les fonds de compensation de la TVA (« fonds globalisés d'investissement ») constitue un autre poste important du passif (quelquefois 25 %), et une source d'autofinancement. Dans les autorités opératrices les créances clients ne sont pas toujours apurées (admission en non valeur) ce qui gonfle l'actif et le résultat (par exemple les seules créances probablement prescrites ont représenté 15 % des produits à Odyssi, 70 % à la Communauté de Sud Basse-Terre par héritage des structures antérieures). Les comptes des services ayant le plus fort taux d'impayés n'ont pu être consultés. Les provisions sont rarement pratiquées (que ce soit pour risques clients ou pour litiges avec des fournisseurs ou pour charges), même en Guadeloupe par les protagonistes des litiges avec le SIAEAG. L'endettement des services d'eau potable semble généralement assez faible sous l'effet d'un faible investissement récent en eau potable, de taux de subventions éleÎs et de la difficulté à trouver un prêteur. La situation change lorsque le service réinvestit dans le domaine de l'eau potable en particulier le renouvellement, s'il trouve prêteur. En assainissement, c'est la mise aux normes DERU des stations d'épuration qui ont conduit des services à s'endetter, l'État, soucieux des obligations européennes ayant, dans certains cas, facilité l'accÚs aux emprunts. Ainsi le service assainissement d'Odyssi qui a multiplié par 7 son endettement entre 2007 et 2013 ou celui du SICSM tendent à une durée théorique de désendettement de 10 ans alors que les travaux sur réseaux sont loin d'être acheÎs. De même une partie notable des 50 M de dettes à long terme du SIAEAG seraient dues à la modernisation des stations qui depuis sont hors de son périmÚtre mais qu'il n'a pu encore transférer aux nouveaux maîtres d'ouvrage. D'une maniÚre générale, les changements structurels posent de multiples difficultés pour l'établissement du bilan de la nouvelle entité (par exemple dix ans aprÚs sa création, la situation n'était pas apurée pour la communauté de Sud Basse Terre en Guadeloupe, cinq ans aprÚs pour Odyssi en Martinique). B. Comptes de résultats La gestion des produits connaît les difficultés suivantes : · Le niveau du prix de l'eau est un souci constant des élus. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 180/231 Dans les Antilles, la recherche d'un prix unique par île qui serait plus bas grâce aux économies d'échelle, à l'amélioration des négociations vis-à-vis des fournisseurs et des délégataires sous-tend les projets d'organisme unique. Rares sont les élus qui privilégient la qualité du service sur la comparaison du niveau du prix avec ses voisins. En Martinique où le prix est récemment devenu de facto quasiment uniforme, il devient donc particuliÚrement difficile de se singulariser. En Guadeloupe, la crise de l'eau potable commence à permettre à certains de mettre en valeur que l'eau est plus chÚre dans leur service, mais qu'il y en a ! Il faut souligner que certains services ont connu des hausses récentes importantes des prix. Ainsi les restructurations des autorités organisatrices se sont accompagnées d'une homogénéisation en leur sein du tarif qui a pu conduire durant la derniÚre décennie a des augmentations substantielles. La mise en place de l'assainissement collectif ou une modernisation de l'eau potable ont eu le même effet. Par exemple la commune de Saint-Joseph (Martinique) a vu son prix augmenter de 135 % entre 2008 et 2013, la hausse moyenne de sa communauté (Odyssi) étant déjà de 30 %. Sud Basse-Terre (Guadeloupe) a augmenté de 2002 à 2008 l'AEP de 57 % et l'assainissement de 80 %. En Guyane, la préoccupation « comparative » entre services n'est pas présente mais fait place à la prise en compte des capacités financiÚres limitées des ménages (les plus faibles avec Mayotte et Saint Martin). · Les assiettes pourraient être améliorées. · en matiÚre d'eau potable, de nombreux usages collectifs ne sont pas facturés (par exemple 7 % du volume produit en 2010 par Odyssi, service bien constitué) ; en matiÚre d'assainissement, l'assainissement est rarement facturé aux raccordables non raccordés et les taux majorés peu appliqués. L'exemple de Terre de Haut, île des Saintes bien circonscrite(Guadeloupe) est illustratif : sur 1000 abonnés au service d'eau potable, 400 relÚvent à juste titre de l'ANC mais l'assainissement collectif n'était facturé qu'à 200 des 600 abonnés qui auraient dû l'être. les deux services sont pénalisés par le taux de branchements sauvages (estimé par exemple en 2010 à 10 % des abonnés d'Odyssi) et l'obsolescence des compteurs (âge moyen 20 ans dans le même service, majorité de plus de 15 ans dans la Communauté de Sud Basse Terre en Guadeloupe). · · · le taux d'impayés est traditionnellement éleÎ (4 à 8 %) mais les services dynamiques le réduise significativement (1 à 3 % in fine). · le service d'assainissement non collectif récent génÚre peu de produits et leur facturation est difficile (somme forfaitaire non lissée sur la facture, plus-value du service difficile à percevoir par l'usager,...). La gestion des charges connaît les difficultés suivantes : · les charges de personnel sont souvent éleÎes et peuvent atteindre plus de la moitié des charges dans le cas d'un service opérateur (par exemple 50 % pour Odyssi) et un quart dans le cas d'un service délégué (par exemple dans les Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 181/231 syndicats du nord de la Martinique) ; les charges pÚsent d'autant plus quand le service d'assainissement dessert peu d'abonnés. La création de service d'assainissement non-collectif a renforcé cette tendance. · la mise en service des ouvrages modernes conduit à une augmentation des charges de gestion ; · certaines charges sont omises grâce au concours « en nature » de la collectivité (personnel, locaux) ou au contraire facturés par la collectivité sur des bases incertaines. Ceci est liée à la récente autonomie des services et leur est bénéfique dans le premier cas même si cela entache la sincérité des comptes. · les dotations aux amortissements sont minorées sous l'influence de plusieurs facteurs : · Les immobilisations anciennes non amorties ne sont pas prises en comptes ; Les immobilisations récentes restent à l'état « en cours » ; Les durées d'amortissement n'ont pas pris en compte le vieillissement tropical accéléré et sont trop longues · · Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 182/231 Annexe 14 : Capacités d'autofinancement des services et programmes d'investissement La mission a tenté une approche globale des possibilités d'autofinancement des services, afin d'approcher les besoins d'accompagnement financier, à partir des comptes de résultats des services. En l'absence de données de synthÚse existantes, il a en effet été nécessaire de revenir directement aux comptes de résultats des principaux services, et seuls certains ont pu être examinés 130. Au sein des comptes disponibles, seuls certains étaient suffisamment complets pour être utilisés. Les résultats qui suivent sont des ordres de grandeur compte tenu de la variété des sources qui sont rarement concordantes. Ils sont présentés à titre illustratif des démarches qui devraient être reprises de façon plus complÚtes et systématiques avec l'appui de bureaux d'étude spécialisés pour approfondir et mettre au point les plans de financements. 1. Eau potable A. Résultat et capacités d'autofinancement Les résultats et capacités d'autofinancement des services d'AEP tels que la mission a pu les reconstituer sont résumés en tableau 35. MARTINIQUE Données comptables131 Volume d'eau vendu (Mm3) Résultat courant Dotation amortissement Capacité d'autofinancement Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts Ratios R/m3 vendu DAP/m3 vendu CAF brute/m 3 vendu CAF nette/m3 vendu réelles 38 3241 5388 8629 7068 0,14 0,24 0,38 0,31 GUYANE Guadeloupe SAINT-MARTIN MAYOTTE extrapolées réelles d'aprÚs Guyane 13 32 Résultats (milliers d'euros) 1108 2739 1154 2852 2262 5591 1988 0,08 0,09 0,17 0,17 4914 0,08 0,09 0,17 0,17 0,9 7 0 7 7 0,68 0,00 0,68 0,68 11 14 19 32 29 0,20 0,27 0,47 0,42 Tableau 35: Capacités d'autofinancement des services d'eau potable. 130 En Martinique : SICSM, Odyssi, SCCNO, SCCNA(assainissement). En Guyane : CACL, Saint-Laurent, Kourou. Saint-Martin et Mayotte données complÚtes. Résultats obtenus à partir de l`extrapolation à chaque DROM de la moyenne de deux années pour les services connus (représentant 92 % des volumes en Martinique et 88 % en Guyane). Les comptes de gestion s `étalent de 2011 à 2014 selon les cas. Les résultats sont optimistes car certaines charges sont omises dans certains comptes (personnel, dotation aux amortissements, locaux...). Compte tenu de l'état apparent de solvabilité des services, les ratios de Guyane ont été transposés en Guadeloupe ; l'état financier trÚs précaire du SIAEAG rend l'exercice risqué (20M ont été apurés depuis le début 2015 et la dette résiduelle serait d'environ 16 M hors remboursements d'emprunts en mi-2015, dont 4 M à l'Office de l'eau). La mission n'a pas eu le temps d'accéder aux informations concernant la Réunion, aucune extrapolation n'a été faite concernant ce DROM. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 183/231 131 La CAF est modérément réduite par la charge de la dette mais l'amortissement d'une partie de la dette récemment contractée (nouvelles infrastructures d'AEP en Guyane) n'a pas démarré dans les comptes examinés. En outre certains services bénéficient d'une trésorerie permanente assurée par la collectivité constituant un Îritable prêt à long terme dont la remise en cause alourdirait le service de la dette. Pour les Antilles-Guyane (sous réserve de la pertinence de l'extrapolation utilisée pour la Guadeloupe), le résultat serait de 3,8M , la CAF de 16,5 M, la CAF nette de 14 M. B. Renouvellement La consommation de capital fixe (CCF), le renouvellement sont évoqués dans les schémas directeurs et les annexes des SDAGE consacrées à la récupération des coûts. Ils peuvent être comparés à la dotation aux amortissements pratiquées par les services. Trois chiffres ont été trouÎs (Tableau 36). Source *Impact sur le prix de l'eau du renouvellement ou **CCF annuelle par m3 vendu Guadeloupe Schéma directeur (2010) Martinique Schéma directeur (2009) Guyane Programme de mesure (2014) ** 0.77 /m3 * 0.84 /m3 * 0.79 /m3 Tableau 36: Impact sur le prix de l'eau du renouvellement ou de la CCF pour l'eau potable concernant 3 DROM. Ces chiffres sont trÚs voisins (autour de 0.80 /m3). Si on les compare aux dotations aux amortissements pratiquées, celles-ci sont au mieux de 38 % (Martinique) et au pire de 6 % (Guyane). Ceci confirme les observations des schémas directeurs départementaux qui relevaient que le renouvellement n'était pas suffisamment financé. C. Nouveaux investissements Les nouveaux investissements nécessaires (période 2016-2021 environ) apparaissent dans les schémas directeurs et dans les programmes de mesure. Schéma directeur Programme de mesure * reconstitution du coût au m3 vendu Guadeloupe 14.4 à 21 M/an 0.48 /m3 29 M/an * 0.97 /m3 Martinique 7.5 M/an 0.22 /m3 Guyane 20.4 M/an * 1.57 /m3 Tableau 37 : Estimations des investissements d'AEP concernant 3 DROM. Hormis les difficultés techniques à réaliser les programmations, ces investissements ne sont envisagés que s'ils sont tempérés par des subventions, au premier rang desquels le FEDER /FEADER (Tableau 38). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 184/231 Montants (en M ) Autofinancement FEDER Autres aides Investissement Investissement annuel Investissement annuel eau potable (50 % par convention) Autofinancement annuel eau potable FCTVA (15 %) Autofinancement résiduel Coût annuel autofinancement eau potable (/m3 assiette) Coût annuel allégé par FCTVA (/m3 assiette) Martinique 38 % 47 26 % 32 36 % 45 124 20,6 10,3 3,9 1,5 2,4 Guyane 39 % 46 34 % 40 26 % 31 117 19,5 9,75 3,8 1,5 2,3 Guadeloupe 20 % 22 53 % 60 27 % 30 112 18,6 9,3 1,8 1,4 0,4 Mayotte 36 % 67,5 20 % 38 44 % 82 188 31,3 10,5 3,8 1,6 2,2 0,1 0,06 0,29 0,18 0,06 0,01 0,38 0,22 Tableau 38: Exemple de déclinaison d'un programme d'investissement pour l'eau potable en besoins d'autofinancement. Cet exercice illustratif fondé forfaitairement sur une hypothÚse de ventilation 50 %-50 % entre assainissement et eau potable, et qu'il faudrait reprendre et compléter au moment de la mise au point détaillée des programmes, EPCI par EPCI, montre cependant déjà que les résultats courants obserÎs dans les comptes financiers permettraient d'assurer l'autofinancement en Martinique, mais que ce n'est pas le cas en Guyane ou à Mayotte même en tenant compte du FCTVA. Dans ces cas des arbitrages supplémentaires seront nécessaires. L'hypothÚse d'un taux de subvention double dans les maquettes financiÚres de Guadeloupe par rapport aux autres DROM rend l'exercice localement beaucoup plus accessible, si elle était confirmée. 2. Assainissement collectif A. Capacités d'autofinancement Concernant l'assainissement, les capacités d'autofinancement que la mission a pu analyser sont présentées au tableau 39. La CAF est réduite par la charge de la dette mais l'amortissement d'une partie de la dette récemment contractée (mise aux normes DERU) n'a pas démarré dans certains comptes examinés. En outre certains services bénéficient d'une trésorerie permanente assurée par le service d'AEP constituant un Îritable prêt à long terme dont la remise en cause alourdirait le service de la dette. Le poids de la dette est plus lourd que pour l'AEP ce qui est cohérent avec des services en cours de développement. Pour les Antilles-Guyane, (sous réserve de la pertinence de l'extrapolation utilisée pour la Guadeloupe), le résultat serait de 8,4 M, la CAF de 12,3 M, la CAF nette de 8,7 M. Les résultats sont meilleurs que pour l'eau potable en raison de la faiblesse des amortissements, ce qui a pour contrepartie que la CAF brute est plus faible. Le poids de la dette est plus lourd ce qui accroît la faiblesse de la CAF nette. Enfin l'assiette est plus faible. Tout ceci souligne la faiblesse des possibilités d'autofinancement. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 185/231 Les ratios par rapport à l'assiette semblent comparables à ceux de l'AEP en Martinique et en Guyane. Par contre ils sont extrêmement dégradés à Mayotte et Saint Martin. MARTINIQUE Données comptables132 Volume d'eau assiette de l'assainissement (Mm3) [volume AEP*taux de population assainie] Résultat courant Dotation amortissement Capacité d'autofinancement Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts Ratios R/m3 assiette DAP/m3 assiette CAF brute/m3 assiette CAF nette/m3 assiette réelles 21 GUYANE réelles 6 Guadeloupe extrapolées d'aprÚs Guyane 13 0.7 4 SAINT-MARTIN MAYOTTE 5347 2948 8295 5068 Résultats (milliers d'euros) 964 2049 312 665 1276 2713 1152 2449 26 0 26 26 -584 721 137 137 0,26 0,14 0,40 0,24 0,16 0,05 0,21 0,19 0,16 0,05 0,21 0,19 0,04 0,00 0,04 0,04 -0,15 0,19 0,04 0,04 Tableau 39: Capacités d'autofinancement des services d'assainissement B. Renouvellement La dotation aux amortissements est faible ; la plupart des investissements (campagne de mise aux normes DERU en particulier) sont encore dans les immobilisations en cours. La consommation de capital fixe (CCF), le renouvellement sont évoqués dans les schémas directeurs et les annexes des SDAGE consacrées à la récupération des coûts. Ils peuvent être comparés à la dotation aux amortissements pratiquées par les services. Trois chiffres ont été trouÎs (Tableau 40). Guadeloupe Schémas directeurs 1.04 /m (2010) 3 Martinique Valeur du patrimoine : 550 M 27 à 37 M/an sur 20 ans 1.30 à 1.77 /m3 Guyane Valeur du patrimoine : Étude récupération des coûts 277 à 378 M des programmes de mesure 6.9 à 9,5 M/an sur 40 ans 0.53 à 0.75 /m3 2.3 à 4.3 M/an 0.38 à 0.71 /m3 Tableau 40: Impact sur le prix de l'eau du renouvellement ou de la CCF pour l'assainissement collectif pour 3 DROM. Ces chiffres sont voisins (autour de 0.6 à 0.7 /m3 en étalant les données pour la Martinique sur 40 ans au lieu de 20 ans). Si on les compare aux dotations aux amortissements pratiquées, celles-ci sont au mieux de 23 % (Martinique, Guyane) et au pire de 7 % (Mayotte). 132 Résultats obtenus à partir de l`extrapolation à chaque DROM de la moyenne de deux années pour les services connus de celui-ci (représentant 73 % des populations en Martinique et 69 % en Guyane). Les comptes de gestion s'étalent de 2011 à 2014 selon les cas. Mêmes commentaires que pour l'eau potable concernant la Guadeloupe et la Réunion. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 186/231 C. Nouveaux investissements Les nouveaux investissements nécessaires (période 2016-2021 environ) apparaissent dans les schémas directeurs et dans les programmes de mesure. Martinique Schémas directeurs PDM (reconstitution du coût au m3 d'assiette initiale. Les projets conduisent bien sûr à l'augmenter grâce à l'augmentation de la desserte). 94 à 162 M (2014- 2020) 13,4 à 23,1 M/an 0,64 à 1,11 /m3 PDM :203 M (dont actions ciblées 124 M) 29 (actions ciblées 17) M/an 4.8 (actions ciblées 2.8) /m3 Guyane Guadeloupe Schéma directeur 380 M (2012- 2030) 21 M/an ?? 0.31 /m3 Plan assainissement 20122018 : 134 M (+66 ren. et rehab.) 19M/an 0.90 /m3 Tableau 41: Impact des investissements sur le prix de l'eau (assainissement) pour 3 DROM Sur la base d'une hypothÚse de ventilation 50 %-50 % entre assainissement et eau potable du programme cité ci-dessus, la déclinaison pour l'assainissement conduit aux éléments résumés au tableau 42. Montants (en M) Inv. annuel Assainissement (50 % par convention) Autofinancement annuel Assainissement FCTVA (15 %) Autofinancement résiduel Coût annuel autofinancement Assainissement (/m3 assiette) Coût annuel allégé par FCTVA (/m3 assiette) Martinique 10,3 3,9 1,5 2,4 Guyane 9,75 3,8 1,5 2,3 Guadeloupe 9,3 1,8 1,4 0,4 Mayotte 10,5 3,8 1,6 2,2 0,19 0,63 0,14 0,98 0,12 0,38 0,03 0,57 Tableau 42: Exemple de déclinaison d'un programme d'investissement en assainissement collectif. Les commentaires DROM par DROM faits ci-dessus pour l'AEP peuvent s'appliquer pour l'assainissement. 3. SynthÚse De l'analyse de cet un échantillon de comptes de gestion des services de Martinique, de Guyane, de Mayotte et de Saint-Martin apparaissent les éléments suivants : · les services d'eau potable consolidés au niveau de chaque DROM dégagent des résultats positifs de 0.1 à 0.2 /m3 ; la dotation aux amortissements n'assurent que de 5 à 40 % du renouvellement théorique (d'environ 0.8 /m3). En Martinique le résultat permet de financer le programme de travaux neufs issus de la Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 187/231 derniÚre maquette FEDER connue. En Guyane et à Mayotte, la CAF le permet, amputant donc encore d'avantage le renouvellement. · les services d'assainissement dégagent des résultats positifs de 0.15 à 0.25 /m3 sauf Mayotte qui est déficitaire ; la dotation aux amortissements n'assurent que de 5 à 25 % du renouvellement (d'environ 0.7 /m3). En Martinique le résultat permettrait de financer le programme de travaux neufs issus de la derniÚre maquette FEDER connue. En Guyane et à Mayotte, même la CAF ne le permet pas. La charge de la dette est plus importante que pour l'eau potable (en cohérence avec les investissements récents) mais elle n'est pas encore toujours prise en compte pour les derniÚres mises aux normes DERU ; la CAF nette pourrait donc encore se dégrader. Toutefois, ces travaux s'ils permettent d'augmenter la desserte génÚrent une assiette supplémentaire mais dans des proportions moindres que le besoin de financement. · Les valeurs consolidées des services et étendues à l'ensemble des DROM étudiés, avec les limites des méthodes employées ici133, peuvent être estimées selon le tableau de synthÚse 43. MARTINIQUE GUYANE SAINT-MARTIN 7 0 7 7 26 0 26 26 MAYOTTE 14 19 32 29 -584 721 137 137 EAU POTABLE Résultats (milliers d'euros) Résultat courant 3241 1108 Dotation amortissement 5388 1154 Capacité d'autofinancement 8629 2262 Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts 7068 1988 ASSAINISSEMENT Résultats (milliers d'euros) Résultat courant 5347 964 Dotation amortissement 2948 312 Capacité d'autofinancement 8295 1276 Capacité d'autofinancement nette du remboursement du capital des emprunts 5068 1152 Tableau 43: SynthÚse des CAF eau potable et assainissement pour 4 DROM. Le rapport principal présente les résultats extrapolés à l'ensemble des DROM sur la base de cette analyse. 133 Résultats obtenus à partir de l`extrapolation au DROM de la moyenne de deux années pour les services connus (représentant plus de 92 % de l'AEP et 73 % de l'assainissement en Martinique, 88 % de l'AEP et 69 % de l'assainissement en Guyane). Les comptes de gestion s'étalent de 2011 à 2014 selon les cas. Les résultats sont optimistes car certaines charges sont omises dans certains comptes (personnel, dotation aux amortissements, locaux...). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 188/231 Annexe 15 : La turbidité, enjeu majeur pour la production d'eau potable La circulaire DGS 2003-633 du ministÚre de la santé, relative à l'article R1321-1, passe en revue les divers aspects liés à la potabilité. La turbidité est un indicateur global qui prend en compte toutes les matiÚres colloïdales et insolubles d'origine minérale (argile, limons, hydroxydes de fer, aluminium, manganÚse...) ou organiques (acides humiques, fulviques, protéines, microorganismes de taille supérieure à 0,1 µm). Ces éléments peuvent constituer des supports pour les micro-organismes (parasites, virus, bactéries). C'est donc un indicateur d'une forte probabilité de présence de pathogÚnes, et donc de risques notamment directs de diarrhées. Cette circulaire précise que lorsque le milieu présente une turbidité importante et périodique, supérieure à 2 NFU la limite de qualité au point de mise en distribution est de 1 NFU (correspondant à l'unité NTU), avec une référence de 0.5 NFU (objectif à atteindre ; en cas de dépassement, des explications sont à fournir et des analyses supplémentaires sont prévoir). La référence de qualité au robinet, est elle de 2 NFU. La turbidité est au coeur des difficultés de potabilisation 134 dans des climats où les précipitations intenses et fréquentes, voire, dans les îles volcaniques, les fortes pentes et l'érodabilité des sols, conduisent trÚs fréquemment les eaux brutes superficielles à avoir des teneurs trÚs éleÎes de matiÚres en suspension. Des collectivités telles que la commune du Tampon à la Réunion distribuent encore aujourd'hui des eaux non traitées malgré cette turbidité forte. Certains considÚrent que les prises d'eau étant situées trÚs en amont, au sein de cirques et souvent en pied de remparts (falaises abruptes) peu fréquentés par l'élevage ni même par une faune sauvage de grands mammifÚres, ces turbidités importantes sont, moins que dans d'autres contextes indicateurs de risques pathogÚnes (giardia, crytosporidium). À juste titre, les ARS combattent ces idées préconçues : le traitement des eaux turbides est considérée comme une premiÚre nécessité par l'OMS qui préconise une chloration au minimum. La question est encore plus délicate quand il s'agit de savoir jusqu'à quel point une eau turbide est apte à être potabilisée par un traitement. Il s'agit alors de déterminer si les altérations de l'eau brute sont compatibles avec l'usage de produire de l'eau potable (quel que soit le traitement apporté). Le code de la santé publique (article R1321-38 indique une valeur-guide (et non une limite impérative) de 25mg/l pour nécessiter un traitement physique simple et une désinfection (catégorie A1). Cinq classes sont définies dans le SystÚme d'Évaluation de la Qualité de l'Eau (SEQEau) pour l'aptitude des eaux aux usages. La classe rouge indique une inaptitude à cet usage, mais comme aucune interdiction stricte de potabiliser une eau turbide existe, cette classe n'est pas définie. Pour les particules en suspension, les seuils sont 134 L'eau brute turbide est elle-même contaminée, les particules abritant la majeure partie des microorganismes. La turbidité perturbe le fonctionnement de l'étape de désinfection. La matiÚre organique associée à la turbidité favorise la formation de biofilm dans le réseau de distribution et la survie de pathogÚnes. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 189/231 rappelés dans le tableau 44. Les eaux traitées sont trÚs souvent en classe verte, et des situations de traitement en classe jaune voire orange existent(témoignage de l'exploitant à Cap Excellence en Guadeloupe et du gestionnaire de SAPHYR à la Réunion, évoquant les uns et les autres des turbidités de plusieurs centaines de NTU. Particules en suspension MatiÚre en suspension (mg/L) Turbidité (NTU) Transparence disque Secchi (cm) 2 1 600 Bleu 50 35 100 Vert Jaune 2000 1500 10 Orange 5000 3750 5 Rouge Tableau 44: Classes d'aptitude à l'usage : production d'eau potable. Source : SEQ-Eau ­ guide version 2- 2003. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 190/231 Annexe 16 : Conformité à la directive eaux résiduaires urbaines 1. Échéance 2000 (plus de 15 000 EH) Des travaux importants de mise en conformité ont abouti avant l'arrête de la cour de justice européenne : en Guadeloupe (St François et Gosier), en Martinique (Fort de France, Ducos et le Robert), et à la Réunion (St Paul, St Pierre et St Leu). La France a fait l'objet d'un arrêt de la Cour de justice du 7 novembre 2013 (procédure 258 sans sanction financiÚre), concernant 5 agglomérations dont 2 situées en Corse et 3 dans les DROM : · la station de Saint-Denis de la Réunion fonctionne correctement depuis avril 2013 (soit plus de 12 mois), avec des données d'autosurveillance conforme. · les travaux sur Cayenne-Leblond en Guyane sont terminés. La mise en eau ayant eu lieu en 2014, il convient d'attendre des résultats conformes sur 12 mois pour être déclaré conforme à la Directive. · la station de Basse-Terre en Guadeloupe est devenue conforme fin 2013. 2. Échéance 2005 (plus de 2 000 EH) Certaines stations de moins de plus de 2 000 EH étaient aux normes avant l'avis motiÎ correspondant à cette catégorie, par exemple Saint Martin, en Martinique Sainte-Marie et à la Réunion l'Entre-deux. La France a reçu un avis motiÎ en janvier 2014 concernant 54 agglomérations, dont 6 dans les DROM : · Petit-Bourg (Guadeloupe) : la mise en eau a été effectuée le 18 décembre 2013, mais des difficultés sur le poste de relevage n'ont permis une mise en service qu'en janvier 2014. Il reste à disposer de 12 mois d'autosurveillance conforme à la directive pour être considéré comme conforme. · Morne-à-l'eau (Guadeloupe) : la mise en oeuvre de sanctions administratives (consignation de fonds en 2008 et gel des permis de construire en 2009), ont conduit à un démarrage de travaux en janvier 2014, avec une mise en eau prévue pour mars 2015. Mais à cette date, les travaux étaient arrêtés à cause d'un problÚme de trésorerie, lié aux relations entre commune et la CANGT (communauté d'agglomération de Nord Grande Terre). · Saint-Esprit (Martinique) : les travaux ont été lancés suite à un arrêté de mise en demeure du SICMS en août 2011 suivi d'une consignation. L'achÚvement prévu fin 2014 a été reporté. Le SICMS a délégué à la société d'économie mixte SaintMartin (SEMSAMAR) et les travaux se poursuivront en 2015. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 191/231 · Diamant 2 ­ Dizac (Martinique) : procédure depuis 2012, travaux engagés début 2014, mise en service prévue début 2016 · Saint-Laurent-du-Maroni ­ Fatima (Guyane) : la lagune actuelle est conforme en performance, mais un accroissement de capacités est nécessaire, les travaux de la nouvelle station devraient s'achever fin 2015. · Goyave (Guadeloupe) : arrêté de mise en demeure en 2009, mais le projet a connu des problÚmes de maîtrise d'ouvrage. Goyave fait partie des trois seuls cas nationaux où les travaux n'ont pas démarrés, alors que la station actuelle ne peut même pas justifier une conformité en performance. Les difficultés de ce doissier ne sont pas sans lien avec celles du SIAEAG, maître d'ouvrage qui a porté le dossier, puis s'en est détourné, demandant à la commune de reprendre la maîtrise d'ouvrage et s'est de nouveau porté maître d'ouvrage récemment. L'état du dossier et la mobilisation des fonds européens demandent une clarification rapide. Ces exemples illustrent la mobilisation nationale menée tant du point de vue financier (aides à des taux de subvention éleÎs) que du point de vue réglementaire (mise en demeure, consignation, gel des permis de construire) et montre que l'ensemble des acteurs locaux ont agit en synergie, mais dans l'urgence et non en anticipation, pour résoudre strictement les problÚmes posés par les contentieux et sans Îritable mobilisation spontanée des collectivités. Le manque d'engagement pérenne de certains maîtres d'ouvrages ainsi que les problÚmes de relations entre collectivités jouent un rÃŽle significatif dans la moitié des retards constatés. Par une décision du 29 avril 2015, la commission européenne a finalement décidé de poursuivre la France pour la non-conformité de 17 agglomérations, dont 3 en Guadeloupe : Goyave, Morne-à-l'Eau et Petit-Bourg. 3. Prochaines échéances ERU ou DCE Pour l'atteinte du bon état des eaux prévu par la directive cadre sur l'eau (DCE), les programmes de mesures comportent deux catégories d'actions : · les mesures de base : ce sont celles qui correspondent au respect des directives liées à la DCE, et notamment la directive ERU. Il s'agit des stations et du calendrier mentionnés ci-dessus (avec un cas particulier pour Mayotte sur lequel nous reviendrons) ; · les mesures complémentaires : elles vont au-delà des exigences DERU, en raison des conditions du milieu, soit pour la même station d'épuration qui peut faire l'objet d'un traitement plus poussé soit pour d'autres types de stations. Ainsi, le SDAGE de la Guadeloupe a estimé que l'atteinte du bon état des milieux aquatiques et des eaux de baignade nécessite (outre l'établissement de divers schémas directeurs), l'extension du réseau d'assainissement et de raccordement à des mini-stations. Les échéanciers de réalisation s'étalent sur une période de 10 à 15 ans, ce qui conduit à l'atteinte du bon état en 2027. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 192/231 4. Calendrier spécifique à Mayotte (2020-2027) Les échéances générales de la DERU a été modifiée pour Mayotte par la directive 2013/64. À ce titre, la France s'engage à respecter à Mayotte l'échéance du 31 décembre 2020 pour : · équiper de systÚmes de collecte des eaux résiduaires urbaines toutes les agglomérations de plus de 10 000 EH, soit 70 % de la charge générée à Mayotte (art 3-1 bis de la directive 91/271) ; · traiter les eaux des communes de plus de 15 000 EH avec un niveau de traitement secondaire (art 4-1 bis de la directive 91/271) ; · traiter les eaux des communes de plus de 10 000 EH se rejetant dans des zones sensibles, avec un niveau plus rigoureux que ci-dessus (art 5-2 bis de la directive 91/271). L'ensemble des stations d'épuration visé par ces alinéas, représente 70 % de la charge générée à Mayotte. L'article 3-1bis de la directive 91/271 ainsi modifiée, relatif à Mayotte, ne modifie pas la définition européenne des agglomérations. ("zone dans laquelle la population et/ou les activités économiques sont suffisamment concentrées pour qu'il soit possible de collecter les eaux urbaines résiduaires pour les amener vers une station d'épuration ou un point de rejet final »). Il serait réaliste, pour prendre en compte la situation particuliÚre des habitats spontanés, d'envisager le recours à une dérogation prévue par la directive (« lorsque l'installation d'un systÚme de collecte ne se justifie pas [...], des systÚmes individuels ou d'autres systÚmes appropriés assurant un niveau identique de protection de l'environnement sont utilisés »). Les arguments techniques existent pour montrer que des latrines, qui sont les dispositifs dont l'installation est le plus raisonnablement envisageable à court terme dans ces quartiers, répondent à ces critÚres concernant le niveau de traitement. L'enjeu de respect du calendrier est ainsi complété par un enjeu portant sur la délimitation exacte de la zone d'action. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 193/231 Annexe 17 : Offices de l'eau 1. Historique, statut, fonctionnement, missions et financements La loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'Outre-Mer a institué les offices de l'eau dans les DROM, dans l'esprit d'adapter à ce contexte particulier le modÚle des agences de l'eau instituées par la loi du 16 décembre 1964 pour l'Hexagone 135. Les offices de l'eau sont des établissements publics locaux rattachés au Département, contrairement aux agences de l'eau qui sont des établissements publics de l'État. Leur conseil d'administration, conformément aux rÚgles s'appliquant aux établissements publics locaux, comporte une majorité de représentants des collectivités locales concernées et comprend des représentants des services de l'État, des usagers et milieux socio-professionnels, d'associations agréées de consommateurs. Il est présidé par le président du conseil départemental. Il comprend 18 membres (article R 213-63), qui sont pour la plupart membre du comité de bassin136. Le conseil d'administration est assisté d'un commissaire du gouvernement, situation originale pour un établissement public local. Celui-ci est le préfet de région, mais il est sans contact direct avec la DEB pour la préparation des séances137. Le directeur de l'office est désigné par arrêté du président du conseil départemental aprÚs avis du préfet. Le personnel de l'office de l'eau relÚve des rÚgles de la fonction publique territoriale. Les compétences de l'office de l'eau sont définies par l'article L312-13 du code de l'environnement. En principe, un établissement public, régi par le principe de spécialité, n'exerce que des compétences qui lui sont déléguées par une collectivité138. Or, le conseil départemental ne peut pas déléguer une compétence, en matiÚre de politique de l'eau, qu'il n'a pas. C'est donc la loi qui a défini les compétences de l'office de l'eau, créant ainsi un établissement public ad hoc : · étude et suivi des ressources en eau, 135 Le régime des offices de l'eau a été ensuite modifié par la loi du 31 décembre 2006. Par ailleurs, une circulaire du 22 avril 2008 du ministre en charge de l'Écologie rappelle les rÚgles essentielles concernant leur fonctionnement en particulier sur le plan de leurs ressources. À noter le cas particulier de Saint-Pierre-et-Miquelon qui avait choisi antérieurement d'être intégré dans le périmÚtre de l'agence de l'eau Seine-Normandie. 9 représentants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, dont deux pour la région, deux pour le département, cinq pour les communes et les EPCI (les mêmes siégeant au comité de bassin) ; 3 représentants de l'État désignés par le préfet de région ; 3 représentants des usagers et milieux socio-professionnels (siégeant au comité de bassin) ; 3 représentants des associations (siégeant au comité de bassin). Le conseil d'administration se réunit sur convocation de son président et au moins deux fois par an. Il ne peut délibérer valablement que si la moitié de ses membres sont présents. Article L. 5210-4 du code général des collectivités territoriales sur le principe de spécialité fonctionnelle des établissements publics, illustré par une abondante jurisprudence (CE 19 novembre 1975, n° 94791 Commune de Thaon-les-Vosges ­ CE 23 octobre 1985, n°46612 Commune de Blaye-les-Mines ­ Cour administrative d'appel de Lyon 17 juin 1999, Communauté urbaine de Lyon). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 194/231 136 137 138 · conseil et assistance technique aux maîtres d'ouvrage dans les domaines de l'assainissement, de la protection de la ressource, de la restauration et de l'entretien de milieux aquatiques, programmation et financement, par subventions, d'actions et de travaux. · Cette troisiÚme catégorie de missions doit faire l'objet d'une délibération du comité de bassin. DÚs lors, sur la base de l'article L. 213-14 du code, l'office établit un programme pluriannuel d'actions et de travaux, incluant ses dépenses de fonctionnement et sa participation, sous forme de subventions, à des maîtres d'ouvrage réalisant des investissements relatifs à la politique de l'eau. Pour l'exercice de ses missions, l'office est informé par les services de l'État des études et recherches relatives à la politique de l'eau. Il tient informé le préfet et les collectivités concernées de ses études et recherches. Sur proposition du comité de bassin, l'office perçoit des redevances sur les personnes publiques ou priÎes pour : · prélÚvement sur la ressource en eau ; · pollution de l'eau ; · modernisation des réseaux de collecte ; · stockage d'eau en période d'étiage ; · obstacles sur les cours d'eau ; · protection du milieu aquatique. Les redevances de prélÚvement sont calculées en appliquant au volume d'eau préleÎ des taux qui tiennent compte de l'usage de cette eau : · 0,5 à 5 centimes d'euro par mÚtre cube pour les prélÚvements destinés à l'eau potable ; · 0,1 à 0,5 ct/m3 pour l'eau d'irrigation ; · 0,25 à 2,5 ct/m3 pour les autres usages à des fins économiques. Les taux doivent être adoptés par le conseil d'administration aprÚs avis conforme du comité de bassin. 2. Des situations contrastées Les offices de l'eau n'ont pas été créés en même temps dans tous les départements d'Outre-Mer. Ceux de Martinique (2002) et de la Réunion (2003) sont les plus anciens puis vient celui de la Guyane (2006) et enfin celui de la Guadeloupe (2010). Celui de Mayotte, département depuis 2012, n'a pas été créé. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 195/231 Les offices de la Martinique et de la Réunion constituent des administrations structurées139. En Guadeloupe et en Guyane, les offices de l'eau sont beaucoup plus modestes et moins structurés140. Leurs moyens financiers varient considérablement d'un département à l'autre (Tableau 45). Guadeloupe Recettes Recette annuelle (M) Reports exercices antérieurs (M) Recette par habitant (/hab) Dépenses Effectifs Fonctionnement (M) Études et sensibilisation (M) Subventions d'investissements (M) 9,3 5,5 ? 21,5 8,5 14,9 21 10 Martinique 9,2 ? 23,6 30 Guyane 2,4 4,6 10 8 Réunion 16,5 17,6 19,7 31 Tableau 45 : Offices de l'eau. Principales données (2014). Pour les trois principaux offices (les données de la Guyane n'étaient pas disponibles au moment de la constitution de ce tableau), le tableau 46 donne des précisions concernant plus particuliÚrement l'exercice 2013. Redevance pour prélÚvement sur la ressource en eau Redevances pour pollution et modernisation des réseaux de collecte domestique Redevances pour pollution et modernisation des réseaux de collecte non domestique Redevance pour pollution non domestique due aux activités d'élevage Redevance pour pollutions diffuses Redevance pour obstacle sur cours d'eau Redevance pour protection des milieux aquatiques Total redevances perçues pour l'exercice 2013 Effectifs permanents (ETP) de l'Office au 31/12/2013 Masse salariale pour 2013 (y compris saisonniers, contractuels, volontaires du service civique, stagiaires) Guadeloupe 2 887 850 2 031 968 7 111 0 201 434 0 0 5 121 252 12 413 761 0 160 133 0 0 9 524 359 20 1 114 567 135 343 7 021 399 247 11 430 7 863 10 067 055 29 1 507 976 Martinique 2 253 549 7 103 566 La Réunion 7 421 728 2 084 423 Tableau 46 : Détail des comptes des Offices de l'eau. Exercice 2013. Source : DEB. Les taux appliqués sont trÚs hétérogÚnes. Ainsi la Martinique applique le taux plafond en matiÚre d'alimentation en eau potable et la moitié du taux plafond pour les redevances pollution. À la Réunion, la redevance pour prélÚvement sur l'eau potable est loin du niveau plafond (0,75 ct /m3) et il a été explicitement choisi d'amortir l'effet prévisible du non-respect des obligations de la loi Grenelle 2 (voir § 1.4.1 ci-dessus) sur les rendements de réseaux (doublement de cette redevance) en en minimisant le taux. L'ensemble des offices est plus ou moins rapidement engagé dans une augmentation progressive des prélÚvements destinée à atteindre les niveaux plafonds en quelques 139 Martinique : 4 services et un observatoire de l'eau. La Réunion : 9 services, dont 4 de support et 5 scientifiques. Guadeloupe : 3 sections (appui technique, aides et redevances et services support). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 196/231 140 années. L'office de Guadeloupe, loin des niveaux plafonds, a ainsi adopté un calendrier sur la période 2013-2018, à l'échéance duquel les taux atteindront leur niveau maximal. Les recettes issues des redevances couvrent, dans tous les offices, 90 % à 95 % des ressources totales hors reports (ils bénéficiant également de subventions de fonctionnement représentant une partie marginale de leurs financements). 3. Un constat global mitigé A. Activité L'activité des offices de l'eau est variable d'un DROM à l'autre. Compte-tenu de leurs faibles assiettes de redevance, ils sont trÚs loin de jouer le rÃŽle financier des agences de l'eau et une part des ressources qu'ils prélÚvent est destinée à leur propre fonctionnement. 20 % à 30 % environ du budget des offices sert aux frais de personnels et charges de gestion courante, avec toutefois de forts écarts d'un office à l'autre : 16,5 % à la Réunion, 25 % en Guadeloupe, 18 % en Martinique (sur la base des budgets 2014). La Réunion (avant même la constitution de l'office, une structure préexistante avait commencé ce développement) et la Martinique, depuis 2009 gÚrent des « observatoires de l'eau ». Une étude sur la formation du prix de l'eau en Martinique et les raisons de son niveau éleÎ a été lancée en 2015 par ce dernier observatoire. En fonction de leurs moyens, ils ont une mission essentielle de soutien à la maîtrise d'ouvrage des communes ou des EPCI. Ils disposent d'une petite équipe d'experts (par exemple trois personnes en Guadeloupe) chargée d'apporter cette assistance en fonction des demandes et des besoins au cas par cas. L'office de l'eau de la Réunion va plus loin et indique assurer lui-même la maîtrise d'ouvrage de travaux à hauteur de 3 M par an (15 M dans le programme pluriannuel de 5 ans). Environ la moitié de leur budget (avec de variantes de l'un à l'autre) finance des subventions d'investissement pour l'eau potable ou l'assainissement dans le cadre des programmes prioritaires d'intervention, en complément des crédits de l'ONEMA et des fonds européens. Une autre est destinée au financement d'études sur le milieu aquatique, par exemple sur la pollution des terres et des cours d'eau par le chlordécone aux Antilles. Les offices de l'eau prennent part à des actions de sensibilisation du public 30 à 40 % est utilisé dans des financements ou réalisations d'études, là aussi avec de fortes variantes (5,9 M en Guadeloupe, 1,7 M en Martinique), de formation et d'information. L'efficacité et l'utilité des offices ne se mesure pas seulement à travers leur participation à des financements et contributions à des études. Le rÃŽle effectif qu'ils exercent, en termes d'influence sur la réalité de la politique de l'eau tient à d'autres facteurs que le montant des sommes dépensées, tels que le rayonnement personnel et la compétence de leurs cadres et ingénieurs, la confiance qu'ils inspirent, leur indépendance d'esprit au regard des contingences politiques locales. Certains sont présents au quotidien, apportent dans leur activité, une plus-value à la recherche de solutions opérationnelles sur les questions de l'approvisionnement en eau potable, des Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 197/231 prix de l'eau, de la protection de l'environnement. D'autres sont plus tournés vers la recherche scientifique, la planification de long terme, plus éloignés de la vie quotidienne et des enjeux qui concernent directement la population. B. Rattachement au Département Le rattachement au Département est critiqué par certains 141. Le président du Conseil départemental, qui est de droit président du conseil d'administration de l'office de l'eau est parfois suspecté de considérer celui-ci comme un service du département et de subordonner les enjeux de la politique de l'eau à d'autres considérations. C. Les offices de l'eau ont-ils atteint une taille critique ? La comparaison entre les offices de l'eau et les agences de l'eau trouve vite ses limites. Six agences de l'eau, pour un budget total de 2,2 Md /an et 64 millions d'habitants, gÚrent donc un budget moyen de 370 M /an par agence, couvrant en moyenne une population de 10 millions d'habitants et un prélÚvement global de 37 /hab/an, et leurs charges de personnel sont faibles au regard des budgets manipulés. Quatre offices de l'eau, pour un budget total de moins de 40 M /an et pour moins 2 millions d'habitants gÚrent donc en moyenne un budget de l'ordre de 10 M/an par office, couvrant une population de 500 000 habitants et un prélÚvement global de 20 /hab/an et leurs charges de fonctionnement pÚsent de l'ordre de 20 %. Sans que cela constitue en quoi que ce soit une critique à leur égard, les offices n'ont pas vraiment trouÎ une place stratégique dans l'orientation et la mise en oeuvre des politiques de l'eau potable et de l'assainissement Outre-Mer. Leur voix porte peu 142. Leurs faibles moyens d'intervention et l'absence d'économies d'échelle ne facilite pas leur positionnement comme des acteurs décisifs de ces sujets majeurs, même si, pour les questions liées à l'observation et à l'élaboration des documents de la DCE, ils ont su apporter de réelles plus-values en lien avec les services de l'État. A Mayotte, département depuis mars 2011, il n'a pas été créé d'office de l'eau malgré des demandes répétées du conseil général en ce sens. Une mission du CGEDD, en avril 2009, n'avait pas écarté une création. Celle-ci n'est cependant pas perçue comme une nécessité par les autres autorités locales qui craignent un renchérissement du prix de l'eau dû aux redevances. L'existence d'un syndicat unique, permettant une approche globale pour l'eau potable et l'assainissement sur l'ensemble de l'île, et l'absence de perspective de percevoir des redevances significatives sur d'autres catégories d'usager, relativise l'intérêt d'un tel office qui serait confronté aux enjeux de masse critique financiÚre, mais aussi de positionnement dans une période où les enjeux majeurs sont identifiés dans l'eau potable et l'assainissement. 141 En dehors de l'inconÎnient financier personnel que certains directeurs d'office trouvent eux-mêmes à un statut sous la contrainte des grilles de rémunération la fonction publique territoriale. Un directeur d'office exprime son regret que les offices de l'eau ne soient pas considérés à l'égal des agences de l'eau : « l'État, tant au niveau de l'administration centrale que des services déconcentrés, a eu tendance à déconsidérer les offices, alors qu'en termes de compétence et d'action fédératrice sur le territoire, ils sont vraiment l'équivalent des agences ». Il souligne les difficultés des directeurs d'offices pour être associés aux instances de gestion des fonds de l'Union européenne et pour « accéder aux comités de pilotage de niveau national ». Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 198/231 142 Annexe 18 : Action des services de l'État 1. DEAL Le dossier de l'eau est pris en compte de maniÚre différente dans les organigrammes de chaque DEAL143. La police de l'eau est exercée par 2 à une dizaine d'agents selon les départements, avec l'appui des autres acteurs de la police de l'eau. Les DEAL animent la mission interservices eau et nature (MISEN). qui réunit les services de l'État et ses établissements publics concernés par la politique de l'eau et de la nature, en y associant les offices de l'eau. Comme les audits « eau et biodiversité » conduits conjointement par le CGEDD et le CGAAER le montrent réguliÚrement dans l'Hexagone, la MISEN est, également dans les DROM, plus reconnue pour son rÃŽle trÚs utile de coordination technique et organisationnelle (plans de contrÃŽle, actions conjointes) que pour sa contribution à l'élaboration d'une stratégie. En outre, les DEAL interviennent à des titres divers en appui à l'action des autorités locales en matiÚre de politique de l'eau, par exemple en assurant le secrétariat des comités de bassin. Les DEAL sont encore sollicitées pour intervenir en appui aux maîtrises d'ouvrage locales, dans un rÃŽle qui n'est plus aujourd'hui de l'ingénierie publique, mais du conseil pour le montage et le portage des dossiers Cette sollicitation tient à la fois aux difficultés rencontrées par les maîtrises d'ouvrages locales, qui n'ont que peu été en mesure de structurer leurs services aprÚs le retrait de l'ingénierie publique, et au fait que certains agents actuellement en DREAL avaient acquis leurs compétences dans l'ingénierie d'appui. Elles sont de moins en moins en mesure de remplir ce rÃŽle de conseil et d'expertise, car ces compétences « héritées » s'amenuisent au fil des années et ne sont pas renouvelées. Le DEAL de la Guadeloupe exprime un sentiment unanimement partagé par ses collÚgues : « Nous sommes sollicités en permanence pour nous substituer aux collectivités locales, mais nous n'en avons plus les moyens. Ainsi, en 2015, nous perdons 4 emplois sur 20 dans les pÃŽles eau et biodiversité ». Ces évolutions sont aujourd'hui inéluctables et dans le sens de l'histoire dans les Antilles et à la Réunion. Les cas de la Guyane et de Mayotte, compte-tenu de la croissance démographique, des besoins d'infrastructures et de la faiblesse à court 143 A Mayotte, le secteur de l'eau relÚve du service environnement et prévention des risques, dont trois unités sont concernées : police de l'eau et environnement ; gouvernance et suivi de la ressource, biodiversité (19 ETP). Les deux derniers postes de chef d'unité étaient vacants lors du passage de la mission, phénomÚne qui reflÚte la difficulté pour la DEAL d'attirer et de préserver les compétences. En Martinique, l'eau est traitée dans le cadre du service paysages, eau et biodiversité, qui comporte quatre pÃŽles : eaux et milieux aquatiques, biodiversité/nature, police de l'environnement et littoral (16 ETP). À la Réunion, le service de l'eau et de la biodiversité comporte trois sections : biodiversité, police de l'eau, politique de l'eau (33 ETP). En Guadeloupe, la compétence eau semble plus dispersée. Il existe un service des ressources naturelles qui comporte un pÃŽle biodiversité et un pÃŽle eau en trois unités police de l'eau, politique de l'eau et gestion quantitative (au total 20 ETP). Mais en outre, les questions relatives à l'eau sont traitées dans le service aménagement du territoire (1 ETP « espace littoral ») et 1 ETP au service risques, énergie, déchets. En Guyane, dont les effectifs consacrés à l'eau semblent être les plus modestes, cette compétence se répartit en deux services : fleuves, littoral et police de l'eau (4 ETP) et milieux naturels, biodiversité et paysages, avec 5 ETP en deux unités : biodiversité et eau. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 199/231 terme des moyens techniques des collectivités, doivent cependant être considérés avec une autre approche : la nécessité d'une période de transition à moyen terme y semble indiscutable. 2. DAAF Aux cÃŽtés des DEAL, les DAAF ont une triple implication dans le secteur de l'eau : · la gestion des fonds européens. Cette expertise porte notamment sur la mise en oeuvre des programmes européens, mais le transfert de la compétence aux régions marque la fin, aprÚs des transitions plus ou moins longues de cette activité. Les DEAL, les SGAR et les préfets ne manquent pas d'alerter sur l'impréparation des conseils régionaux pour ces tâches et les conseils régionaux se plaignent de la faiblesse des transferts de personnels envisagés. · l'ingénierie publique en hydraulique agricole en appui aux collectivités : cette activité est en trÚs forte diminution. · l'ingénierie publique, mais aussi l'appui à la gestion des services d'eau potable et d'assainissement (cahiers de charges de délégations de service, négociations des DSP, comptabilité). Cette activité reste trÚs demandée par les collectivités, mais est en voie de disparition. Cette activité reste cruciale tant à Mayotte qu'en Guyane. Ainsi, à Saint-Laurent-du-Maroni, dans le Nord de la Guyane, elle mobilise plusieurs agents de la DAAF. 3. ARS Les agences régionales de santé (ARS) sont, comme dans l'Hexagone, chargées du contrÃŽle de la qualité de l'eau distribuée, de la protection des captages et de la surveillance des eaux de baignade. Les enjeux de santé publique liés à ces activités sont beaucoup plus prégnants que dans l'Hexagone : la nécessité d'interrompre la distribution d'une eau non potable est fréquente (au moment de la rédaction de ce paragraphe, c'était le cas sur une partie de l'île de la Réunion, c'est fréquent à Mayotte. L'appréciation est cependant trÚs différente selon les régions sans que l'on puisse Îritablement le relier avec des indicateurs explicites : la forte mobilisation à la Réunion, à Mayotte et en Guyane ne se retrouve pas sur les mêmes sujets dans les Antilles, où les ARS considÚrent la situation comme satisfaisante, ce qui n'a manqué de surprendre la mission, sans que pour autant elle ait eu les moyens d'approfondir cette question. Les effectifs consacrés à la mission eau des ARS sont limités, entre deux et six ETP selon les régions, se situant vraisemblablement néanmoins dans la fourchette haute des ratios pour la France entiÚre. 4. Préfet Même si la compétence en matiÚre de service public de l'eau est décentralisée, le préfet et ses services sont amenés à intervenir dans ce domaine, politiquement et médiatiquement sensible, en cas de difficultés touchant à la vie des populations. Ainsi, Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 200/231 en Guadeloupe, face à l'aggravation des problÚmes d'approvisionnement des populations en eau potable, notamment en raison de l'état dégradé des réseaux, le préfet a initié et coordonné la conception d'un plan d'urgence, annoncé en septembre 2014. En Martinique, il est au coeur de la réflexion autour de la réorganisation de la gouvernance. Le préfet préside, selon une circulaire interministérielle du 26 novembre 2004, la MISEN. Il y est rarement présent personnellement, mais il préside souvent en personne les comités sécheresse en situation de crise d'approvisionnement. qui réunit les services de l'État concernées par la politique de l'eau et les offices de l'eau. En principe, cette instance se réunit au moins tous les trois mois pour examiner les principaux enjeux autour de la politique de l'eau. Ainsi, à Mayotte, un comité de suivi de la ressource en eau se réunit à un rythme mensuel depuis 2010, présidé par le représentant de l'État. Ses préconisations sont largement suivies comme le souligne le président du syndicat unique de l'eau. 5. Procureurs et parquets Les infractions environnementales ne sont pas celles qui mobilisent en premier rand les procureurs et les parquets, dans des régions où l'activité judiciaire est particuliÚrement intense. Néanmoins ils apprécient la qualité des procédures préparées notamment par les agents de l'ONEMA, souvent citées comme d'une excellente forme juridique et bien étayées, et les accompagnent autant que possible. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 201/231 Annexe 19 : Domanialité, police, gestion et entretien des cours d'eau 1. Statut juridique des cours d'eau A. Analyses concernant la délimitation du DPF et du DPE Il ressort d'une étude juridique de 2006, réalisée sous l'égide de la DIREN de la Réunion, que dans ce DROM, suite à l'évolution des textes, les cas suivants peuvent théoriquement se présenter : · cours d'eau ou ravine pérenne appartenant à l'État (domaine public), imprescriptible et inaliénable (la loi 73-550 du 28 juin 1973 propre aux Outremer144 les définit ainsi : « eaux courantes ou stagnantes, même accumulées artificiellement, à l'exception des eaux pluviales, tous les cours d'eau, navigables, flottables ou non, naturels ou artificiels, les sources, les eaux souterraines) » ; · cours d'eau ou ravine pérenne appartenant à des tiers : ravine « intermédiaire », validée entre 1948 et 1953 (un décret de 1948 confirmant la domanialité des cours d'eau a laissé en effet un délai de 5 ans pour faire valider les droits acquis sous l'ancien régime) ; · ravine non pérenne (ou « sÚche ») appartenant à l'État (domaine priÎ), aliénable et prescriptible · ravine non pérenne appartenant à des tiers : ravine intermédiaire validée ou prescrite. La propriété s'étend sur la seule largeur correspondant aux plus hautes eaux avant débordement, abstraction faite des perturbations météorologiques exceptionnelles. La difficulté est de savoir, pour chaque ravine, si celle-ci constitue un cours d'eau, auquel cas elle fait partie du domaine public, ou bien ne forme qu'un chenal d'évacuation des eaux pluviales. Cette définition, en l'absence de définition juridique, a donné lieu à une importante jurisprudence qu'est venue stabiliser une circulaire 145, applicable outre-mer. ConcrÚtement trois critÚres sont retenus : l'origine des eaux, qui doivent provenir d'une source ou d'une résurgence ; la permanence des eaux sous tendue par la notion de débit suffisant et régulier ; le classement réglementaire enfin, qui cependant ne saurait se substituer aux critÚres précédents. Ces critÚres de continuité et de permanence de l'écoulement des eaux ne sont pas absolus. La plupart des ravines des îles des DROM ont des lits permanents, marqués par un encaissement plus ou moins important, mais où les écoulements sont intermittents. Certaines ravines présentent un écoulement permanent mais non visible 144 Sauf Mayotte où les eaux souterraines et les cours d'eau font partie du domaine public de la collectivité départementale (Code Général des Propriétés des Personnes Publiques, article L5331-8) Circulaire du ministÚre de l'écologie et du développement durable DE / SDAGF / BDE n°3 du 2 mars 2005 relative à la définition de la notion de cours d'eau. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 202/231 145 en période d'étiage du fait de la présence d'une épaisse couche de blocs rocheux et de galets dans leur lit. Les DROM ont procédé par voie d'arrêté préfectoral à une identification du DPF en s'appuyant essentiellement sur le linéaire figurant en trait plein sur la carte IGN au 1/25 000. Les éléments dont a pu disposer la mission sur les linéaires concernés figurent au tableau 47. Réunion Linéaire DPF (km) 1 800 km (28 000 km priÎ) Mayotte Guadeloupe Martinique Guyane 120 000 km St Martin Tableau 47: Domaine public fluvial dans les DROM. B. Conséquences dans le domaine public L'appartenance d'une ravine au domaine public fluvial (DPF) entraîne l'existence d'une servitude de marchepied de 3,25 m destinée au passage des services administratifs afin qu'ils puissent intervenir en vue du maintien du libre écoulement de l'eau. Lorsqu'il s'agit de cours d'eau domaniaux non navigables, l'État n'est tenu de ne conduire qu'un entretien trÚs limité, en ne poursuivant qu'un seul objectif, le maintien du libre écoulement des eaux, par l'enlÚvement d'embâcles naturels pouvant occasionner des débordements en amont146. En particulier : · l'obligation d'entretien des cours d'eau domaniaux ne s'étend pas aux travaux dont l'objet ou la conséquence serait d'accroître la capacité d'écoulement du lit ou de s'opposer à des mouvements naturels (horizontaux ou verticaux) de celuici (il n'appartient pas au propriétaire du lit de réaliser des travaux de « fixation » du lit, les conséquences des mouvements naturels étant régies par le code civil et le code du DPF) ; · l'État n'est pas non plus tenu d'assurer la protection des propriétés riveraines : quel que soit le statut du cours d'eau considéré, la défense des propriétés riveraines contre les inondations incombe exclusivement aux propriétaires concernés ; même lorsque l'État a participé à la construction d'un ouvrage qui constitue une dépendance du domaine public fluvial (cas d'un endiguement par exemple), il n'est pas tenu d'en assurer l'entretien ni de se substituer au maître d'ouvrage en cas de défaillance de ce dernier, même si l'ouvrage participe à la défense contre les inondations. C. Conséquences dans le domaine priÎ Les ravines « non cours d'eau » sont des propriétés sans enjeu hydraulique stricto sensu. DÚs lors, l'État propriétaire, comme tout autre propriétaire priÎ, est simplement tenu de respecter l'article 640 du code civil qui prévoit le libre écoulement des eaux d'une parcelle dominante sur une parcelle dominée. Ceci n'est plus vrai si l'État a réalisé, ou laissé faire en connaissance de cause, des aménagements ayant pour conséquence manifeste d'accroître le risque inondation. Il convient donc pour l'État, en 146 Telle que prévue dans le code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 203/231 tant que propriétaire priÎ, de ne pas rester inactif lorsqu'il a connaissance d'aménagements dans ces ravines, sauf à clairement identifier l'absence d'impact pour les fonds situés à l'aval. Sur ces rÚgles la DEAL Réunion a rédigé en 2008 une note trÚs claire. Pour autant cette préoccupation n'est pas généralisée à l'ensemble des DROM puisque l'État en Martinique n'a pas identifié de ravines faisant partie de son domaine priÎ : lors des opérations fonciÚres, des régulations cadastrales et plus largement à chaque fois que cette question se pose, la ravine est répartie entre les propriétaires riverains. 2. Exercice de la police sur les cours d'eau et ravines On distingue : · la police de la conservation du domaine 147: l'État fait respecter l'intégrité de son domaine, soit avec un droit spécifique pour le DPF, soit avec le droit pénal commun pour son domaine priÎ148; · la police générale du maire du respect de l'ordre public (prévenir et faire cesser les conséquences d'inondations, de ruptures de digues...) 149; en cas de risque imminent, il est toujours possible au maire d'intervenir sur les ravines sÚches, pour prévenir le risque inondation par exemple. · la police de l'eau selon l'application d'une nomenclature distinguant les différentes natures d'installations, ouvrages ou travaux150; · la police de l'urbanisme et des risques du ressort du maire ou du préfet en application des plans de prévention des risques ou des plans locaux d'urbanisme ; · le code civil qui impose au propriétaire priÎ de se comporter en « bon pÚre de famille ». 3. Conséquences pour la gestion La question se pose de savoir si cette démarche normative, donnant une définition juridique à chaque ravine, et rappelant le rÃŽle de chaque autorité administrative, est de nature à régler concrÚtement les problÚmes. Les responsables publics territoriaux la considÚrent comme coupée des réalités, et reflétant une volonté de l'État de se désengager de responsabilités qu'il doit actuellement assumer. Les états des lieux préalables à la révision des SDAGE sont eux-mêmes restés muets sur ces questions, pourtant essentielles pour désigner les maîtrises d'ouvrage et les porteurs de projet. Les programmes des projets de SDAGE identifient bien des mesures en faveur des 147 148 149 150 Code du domaine public fluvial. Art. 640 du code civil L.2212-1 du code général des collectivités territoriales L. 214-1 à L. 214-3 du code de l'environnement Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 204/231 cours d'eau, mais avec des maîtrises d'ouvrage génériques (« communes »...), et sans planning ni plan de financement. Des impératifs se sont parfois imposés comme à la Réunion la lutte anti vectorielle (LAV) pour lutter contre les moustiques et la propagation du chikungunya avec des « plans ravines ». La principale difficulté portant sur la pérennité des moyens, une fois la crise passée. Un guide intéressant à l'attention des porteurs de projets y a aussi été mis au point, mais il s'agit plus de sécuriser les initiatives (précautions à prendre, démarches administratives à réaliser), que d'engager une démarche proactive. L'État est donc engagé dans une gestion qui impliquent insuffisamment les autorités territoriales et sans qu'il puisse assumer pleinement les responsabilités qui sont juridiquement les siennes, faute de moyens. La vraie question est donc de revenir à une situation à la fois gérable et compréhensible pour tous les interlocuteurs. Le code général de la propriété des personnes publiques a ouvert la possibilité de transférer la propriété d'une partie du DPF aux collectivités territoriales et à leurs groupements (loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales), avec un dispositif d'accompagnement. En dépit de certaines concrétisations dans l'Hexagone, cette politique a eu pour l'instant peu d'écho. La direction de l'eau et de la biodiversité avait envisagé sa relance par voie de circulaire, ainsi que de confier une mission au CGEDD pour que soient analysés les points de blocage avec les collectivités locales. Les conditions du déclassement de certains cours d'eau entraînant leur transfert de fait aux propriétaires riverains devaient aussi être examinées. Ces projets ne se sont pas concrétisés mais restent d'actualité. La mission propose de les relancer en y intégrant les spécificités des Outre-mer, et la problématique du domaine priÎ de l'État, dans le cadre de la loi MAPTAM qui organise le transfert de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations aux EPCI à fiscalité propre et qui bâtit un nouveau cadre dans lequel devra s'inscrire cette gestion. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 205/231 Annexe 20 : Enjeux littoraux A. Zone des cinquante pas géométriques Le code général de la propriété des personnes publiques dispose que la réserve domaniale dite des cinquante pas géométriques est constituée par une bande de terrain délimitée dans tous les départements d'Outre-mer. En l'absence de délimitation explicite, elle présente une largeur de 81,20 mÚtres comptée à partir de la limite du rivage de la mer tel qu'il a été délimité en application de la législation et de la réglementation en vigueur à la date de cette délimitation. L'existence de cette zone permet concrÚtement de compenser la limitation du DPM qui dans les DROM, n'est matérialisée que par une bande de terrain trÚs étroite en bord de mer, en raison de la faible amplitude des marées. Face à la pression fonciÚre liée au développement de l'offre touristique, la « loi Littoral » du 3 janvier 1986 a intégré la zone des cinquante pas géométriques (ZPG) au Domaine Public Maritime (inaliénable et imprescriptible) permettant ainsi la sauvegarde de la bande littorale et son affectation à un usage public. Toutefois, le décret d'application du 13 octobre 1989 relatif à la ZPG a permis à l'État de céder aux particuliers certains terrains occupés avant 1986, à condition qu'ils soient situés dans des terres déjà urbanisées et équipées. En effet, subsistaient encore sur ces terrains de nombreuses familles sans titre et dont l'occupation était pourtant légitime. En Martinique et en Guadeloupe, où des problÚmes liés à l'occupation sans titre de la ZPG se posent, la loi du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la ZPG a mis en place de nouveaux mécanismes de cession des terrains de cette zone relevant du DPM. Deux agences ont été créées pour conduire cette évolution. Dans le même temps, le législateur a prévu de confier au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres l'administration des zones naturelles de la bande des cinquante pas géométriques (lois du 30 juillet 1996 et du 27 février 2002). Un rapport du CGEDD-IGA151 a proposé de mettre fin à cette frontiÚre artificielle, dans une logique d'alignement sur le droit commun et de décentralisation, en transférant les parties urbanisées aux collectivités locales (EPCI, Région ou Collectivité unique), et en maintenant les espaces naturels dans le domaine de l'État. Ainsi la cohérence entre la protection, l'aménagement et les rÚgles d'urbanisme pourra s'opérer. Les zones à risque devront être exclues des transferts de propriétés prévus, en l'absence de mesures de prévention possible. B. Mangroves et lagons Le PDM de Guadeloupe, par exemple, prévoit une vingtaine de mesures en faveur des cours d'eau, des zones humides dont les mangroves, et des eaux marines. Elles 151 Sabine BAIETTO-BEYSSON et Philippe BONNAL (CGEDD), Jean COLIN et Noémie ANGEL (IGA) : « Problématiques fonciÚres et rÃŽle des différents opérateurs aux Antilles », Rapport CGEDD n°9046-01 et IGA n°13-073/13-055/03, Nov 2013. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 206/231 portent sur l'amélioration des connaissances sur le fonctionnement physique et biologique, sur la mise en oeuvre de programmes de gestion, et sur la protection des écosystÚmes. Un coût de 6,46 M a pour le moment été calculé, mais le SDAGE précise « que ces totaux ne représentent qu'une petite partie du total, car certains coûts ne sont pas encore chiffrés ». Seules des maîtrises d'ouvrage génériques ont été identifiées (« communes »...). Il n'y a pas de planning ni de plan de financement. Il manque en fait l'équivalent d'un programme d'actions opérationnels territorialisé. À la Réunion (où il n'y a pas de mangrove), le lagon et les masses d'eau de transition, sont gérés dans un cadre territorial trop limité (réserve naturelle, propriété du conservatoire du littoral) qui n'inclut pas le bassin-versant, origine des principales pressions. Les SAGE pourraient être un outil adapté pour mieux gérer cet interface terre-littoral, notamment s'il est possible de mieux s'appuyer sur les EPCI en lien avec la loi GEMAPI.152 152 Voir Étienne Lefebvre, Marc Sandrin, CGEDD et Xavier Nicolas, IGAM « Évaluation du balisage et de la gouvernance de la Réserve naturelle marine de la Réunion », rapport CGEDD n° 009853-01 et IGAM n° 2014-149, février 2015 Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 207/231 Annexe 21 : Connaissances sur les milieux aquatiques A. ProgrÚs des connaissances A la Martinique et à la Réunion les études d'approfondissement des connaissances portent sur le fonctionnement des milieux aquatiques tropicaux insulaires et leur gestion, y compris marins et littoraux, en intégrant l'impact du changement climatique (conditions de reproduction des espÚces, capacités des espÚces à franchir les obstacles dans les cours d'eau, espÚces envahissantes, etc.). Pour la Guyane ou la Guadeloupe le besoin d'acquisition de connaissances porte sur des thÚmes plus immédiats encore : ressource, faisabilité de structures intercommunales, filiÚres de valorisation des déchets issus de l'assainissement, partage de la connaissance (formation), impact des décharges sur les eaux souterraines, bilan des études sur la pollution au mercure. A Mayotte gouvernance et connaissance sont systématiquement associées. Sans viser le cadre unique, la mission recommande d'homogénéiser entre les DROM dans les SDAGE la définition des mesures relatives à l'acquisition de connaissance, via OSMOSE153. B. Évolution des réseaux de surveillance Au niveau national, le cadrage du programme de surveillance DCE est défini par l'arrêté du 29 juillet 2011 modifiant l'arrêté du 25 janvier 2010 établissant le programme de surveillance de l'état des eaux en application de l'article R. 212-22 du code de l'environnement qui précise les paramÚtres à suivre et les fréquences minimales. Plusieurs réseaux de contrÃŽles le composent. Certains bassins, comme la Réunion et la Martinique, disposent également d'un arrêté préfectoral relatif au programme de surveillance mis en oeuvre sur leur bassin susceptible de préciser localement les dispositions nationales. L'état d'avancement et le coût de la mise en oeuvre de la surveillance DCE sont trÚs différents d'un DROM à l'autre comme l'illustre le tableau 48 pour les cours d'eau, ainsi que les demandes de subventions des bassins à l'Onema et les taux de subventions s'y référant. Guadeloupe Nombre de masses d'eau Nombre de masses d'eau suivies 47 20 Martinique 20 19 Guyane 840 43 Réunion 24 14 Mayotte 26 9 Tableau 48: Nombre de masses d'eau cours d'eau suivies. Source : ONEMA, juin 2014. 153 Osmose est une application du systÚme d'information sur l'eau consacrée au suivi de la mise en oeuvre des programmes de mesures sur l'eau, qui recense au niveau national l'ensemble des actions programmées pour l'atteinte du bon état des eaux. Son objectif est de faciliter leur suivi : toutes les données seront à terme renseignées, localisées et datées. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 208/231 Les sommes allouées par l'ONEMA à la surveillance sont rappelées au tableau 49. Ce budget fluctue naturellement d'une année à l'autre compte tenu des échéances variables selon les protocoles et programmes. Année 2013 2014 2015 Montant total de l'action (euros) 3 409 338 4 670 450 3 664 557 Subvention Onema AE (euros) 2 232 310 3 502 720 2 748 943 Tableau 49: Dépenses liées à la surveillance des masses d'eau dans les DROM. Source : ONEMA. Dans le cadre de son rÃŽle de coordination du systÚme d'information sur l'eau au plan national, l'ONEMA travaille avec les DROM à la mise en place de ce programme, calé sur les cycles successifs des SDAGE. En juillet 2014 il en a fait une synthÚse lors d'un séminaire qu'il organise réguliÚrement avec les DROM, et envisage d'en tirer dans le courant de l'année 2015 des rÚgles de priorité de financement pour 2016. Les données de la surveillance étant un préalable à la fixation des actions les plus pertinentes, dans le programme de l'ONEMA le financement de leur obtention figurera par principe avec la priorité la plus éleÎe, à la condition cependant qu'elles correspondent strictement aux prescriptions de l'arrêté national. Dans le cas contraire (par exemple fréquence de mesures plus éleÎe décidée localement, mesure d'autres paramÚtres), elles relÚveront d'un ordre de priorité inférieur ou d'un financement à 100 % par l'Office de l'eau. Le conseil d'administration de l'ONEMA reste cependant ouvert à l'examen de situations particuliÚres. Pour la surveillance des eaux littorales la dérogation d'un taux de subvention à 90 % serait ramené à 80 %154. La mission ne peut qu'approuver ces dispositions qui tendent à optimiser les moyens financiers de l'ONEMA. 154 Sauf peut-être pour Mayotte qui n'a pas d'ODE (c'est le parc naturel marin qui y met en oeuvre le réseau de surveillance DCE), et la Guyane dont le territoire est immense. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 209/231 Annexe 22 : Pressions sur les milieux aquatiques et activités humaines Les pressions de toutes natures font l'objet d'une analyse détaillée par masse d'eau dans les SDAGE. Ces informations trÚs complÚtes pourraient être utilement synthétisées de façon illustrée comme cela a été fait pour le bassin martiniquais (Tableau 50). Tableau 50: Exemple de présentation synthétique de l'importance des pressions. Source : SDAGE Martinique. A. Agriculture Les principales pressions agricoles sur les ressources en eaux concernent surtout les pollutions diffuses, objet pour la fraction des épandages de produits phytopharmaceutiques, du plan « écophyto 2018 » comme dans l'Hexagone. Les masses d'eau souterraines sont en effet dans leur grande majorité en bon état quantitatif. Des intrusions d'eau salée sont cependant diagnostiquées le long du littoral réunionnais, plutÃŽt imputables aux prélÚvements AEP (pour 5 masses sur 22), et pour une masse de Guadeloupe, tandis qu'un problÚme d'état déficitaire se pose pour une petite nappe de Mayotte. S'agissant des pollutions diffuses, la chlordécone longtemps utilisé sur la banane en Guadeloupe et Martinique est traitée en cas particulier. En effet sa rémanence est telle (on pense même que le pic de concentration dans les eaux souterraines n'est pas encore atteint malgré son interdiction depuis 1993) qu'elle a nécessité pour certaines masses d'eau l'attribution d'un objectif « moins strict », pour cette substance spécifiquement. Dans ce cas le SDAGE fixe des objectifs d'échéance normale à respecter pour tous les autres paramÚtres (autres substances, biologie). Deux plans Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 210/231 d'actions se sont succédé depuis 2008, doté le premier de 33 M, le second de 37M, avec pour objectif : · d'approfondir l'état des connaissances des milieux, et rechercher et expérimenter des techniques de remédiation de la pollution ; · de consolider le dispositif de surveillance de l'état de santé des populations, et approfondir la connaissance des effets sur la santé ; · de poursuivre la réduction de l'exposition des populations, en assurant la qualité de la production alimentaire locale et soutenant les professionnels impactés ; · de gérer les milieux contaminés et assurer une bonne information de la population. Une caractéristique importante de ce second plan est qu'il comporte, comme prévu dans la loi de modernisation agricole 155, un important volet touchant la pêche et les milieux aquatiques, afin de faire face à la contamination, notamment du milieu marin, mise en évidence dans le cadre du premier plan. La Cour des comptes dans un rapport de 2014 156 relÚve que des risques demeurent, du reste non limités au chlordécone, et que si la canne et la banane sont désormais « sous contrÃŽle », le maraîchage ferait « parfois un usage excessif de produits autorisés ». Les sols se décontaminant par lessivage, les concentrations en mer augmentent. De nouvelles restrictions de pêche ont été prises en 2013, compensées par des indemnisations versées aux pêcheurs martiniquais et guadeloupéens. Un troisiÚme plan chlordécone pour les années 2014-2020 a été lancé par le Premier ministre lors de son déplacement aux Antilles en juin 2013. Les niveaux de pollution par les nitrates ne sont globalement pas alarmants, mais les concentrations augmentent dans un certain nombre de captages, au point que quelques-uns ont dû être fermés. En plus des épandages azotés agricoles, des rejets domestiques peuvent également être incriminés. Si la délimitation de zones vulnérables n'a nulle part été jugée opportune 157, la mission recommande sur ce point la plus grande vigilance, l'approfondissement de l'analyse des origines de ces pollutions, et l'intensification des mesures préventives. En effet, si les tendances actuelles se prolongent, le cap des 50 mg/l pourrait être dépassé sur certains bassins d'alimentation. B. Industrie Avec d'importantes nuances entre les DROM, l'activité industrielle est dans l'ensemble relativement modeste. Cela n'empêche pas certains secteurs d'activité d'avoir un impact important sur l'environnement et la ressource en eau. 155 156 157 Art. 84 de la Loi no 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche. Cour des comptes : « La santé dans les outre-mer, une responsabilité de la République » ­ juin 2014. Dans le cadre du SDAGE, une « pré-délimitation de zones vulnérables » avait tout de même été réalisée en Martinique. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 211/231 Avec des forêts dévastées, des riviÚres détruites, des populations menacées et contaminées, l'orpaillage illégal est le principal fléau social, sanitaire et environnemental menaçant la Guyane. Si la production légale d'or est trÚs encadrée (interdiction d'utiliser le mercure, gestion de l'eau en circuit fermé...) elle ne porte que sur 1 à 2 tonnes par an, alors que la production illégale, estimée à une douzaine de tonnes, recours massivement au mercure à raison de 1,3 kg par kilogramme d'or produit, et détruit chaque année entre 50 et 200 km de riviÚre et entre 500 et 1000 ha de forêt. L'ARS de Guyane mÚne des actions de prévention des risques liés à la consommation de poissons ; son plan régional santé environnement (PRSE) 2009-2012 a permis de ramener en deçà des plafonds recommandés par l'OMS, chez les femmes amérindiennes enceintes, une imprégnation biologique mercurielle qui était trÚs éleÎe. La Cour des comptes relÚve (rapport op cit.) que « le ministÚre des outre-mer ne dispose pas d'un tableau de suivi du PRSE qui, compte tenu de l'impact économique du sujet, pourrait l'éclairer utilement ». On peut y ajouter l'importance au moins égale d'un tableau de bord pour les impacts sanitaires et environnementaux. La mission relÚve la modicité des montants consacrés dans le projet de programme de mesures du SDAGE guyanais 2016-2021 (moins de 300 000 ) à cette thématique (bilan d'études, cartographie, caractérisation des impacts environnementaux, sensibilisation des populations, négociation transfrontaliÚre, indicateurs issus de la télédétection), étant entendu que la lutte contre cette activité illégale n'est pas de son ressort. L'industrie agroalimentaire, développée autour de la filiÚre canniÚre (sucreries, distilleries), des cultures fruitiÚres et maraîchÚres, de la transformation de produits locaux ou importés, est à l'origine de pressions spécifiques sur le milieu. Les effluents organiques sont traités soit par l'industriel soit par la station d'épuration communale aux termes d'une convention de raccordement. Dans ce dernier cas la part industrielle peut représenter une proportion importante de la pollution à traiter. Le rejet peut alors ne pas satisfaire aux normes de la directive européenne sur les eaux résiduaires urbaines ou être à l'origine d'un déclassement de la masse d'eau dans laquelle il s'effectue et qui peuvent être des milieux naturels fragiles et parfois protégés pour leur biodiversité (zones humides ou lagon en réserve naturelle, mangroves). La mission recommande aux services de l'État comme aux gestionnaires des services publics d'être plus exigeant sur le respect des conventions de raccordement et de veiller à ce que les industriels, s'ils sont raccordés, assurent des prétraitements plus efficaces. Les industriels pourraient aussi davantage participer aux ressources des Offices de l'eau. Les redevances qu'ils acquittent sont à un niveau trÚs faible, sans rapport avec l'impact de leurs activités. A la Réunion la filiÚre canniÚre s'oppose au retour des boues de station d'épuration sur les sols agricoles, estimant qu'elles ne sont pas aux normes, et aussi pour des raisons d'image. Pourtant des études approfondies, du CIRAD en particulier, indiquent qu'une part importante des éléments traces métalliques présents dans le sol est d'origine naturelle, non bio-disponible. DÚs lors l'épandage devient possible. La mission recommande de faire aboutir une négociation de fond avec la filiÚre, par ailleurs soutenue par les pouvoirs publics, faute de quoi des investissements trÚs coûteux d'incinérateurs ou de dispositifs de compostage seront nécessaires pour traiter les volumes croissants de boues à venir. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 212/231 A la Martinique une filiÚre de compostage est en place faute d'une capacité suffisante des sols agricoles à recevoir ces boues ; à la Guadeloupe, c'est un dispositif analogue qui devrait voir le jour, pour la même raison. Les aménagements hydroélectriques peuvent avoir un fort impact sur le milieu. Un développement de cette énergie renouvelable est prévu dans tous les DROM. En Guyane le lac de Petit-Saut qui fournit 60 % de la consommation électrique du littoral a été classé en masse d'eau fortement modifié dans le SDAGE ; les exigences imposées par la DCE y sont donc moindres, l'objectif de « bon potentiel » se substituant à celui de « bon état » qui concerne les autres masses d'eau. Le SAR prévoit l'autonomie en production électrique à l'horizon 2030 ; d'autres aménagements hydroélectriques seront donc nécessaires, le SDAGE 2016-2021 l'ayant prévu dans sa disposition 3.3 « Intégrer la prise en compte des milieux aquatiques et des autres usages de l'eau dans les projets d'aménagement hydroélectrique ». Son programme de mesures a prévu sur les masses d'eau concernées l'acquisition de connaissances concernant le comportement des espÚces aquatiques migratrices, la continuité écologique, l'adaptation des passes à poissons et des débits réserÎs au milieu tropical, la rédaction d'un guide de prise en compte des enjeux environnementaux dans les projets, etc. En Guadeloupe on note la vigilance et les restrictions que met à ce développement le Parc national sur son territoire, reprises dans le projet de SDAGE. Le reste de la rédaction à suivre -- Réunion : remettre en cause l'exonération de redevance d'EDF (articulation avec la CSPE, favorable aux DROM). -- Mayotte : La desserte en électricité de Mayotte se fait principalement à partir d'une usine thermique. Les barrages associés à l'hydroélectricité ne constituent pas un enjeu stratégique en matiÚre de bon état des eaux Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 213/231 Annexe 23 : Cadre sectoriel d'intervention de l'AFD dans les outre-mer La présente annexe reprend des extraits du cadre sectoriel d'intervention de l'Agence française pour le développement. A. Les enjeux : dépollution et biodiversité Les huit territoires ultramarins, hors Saint-Pierre-et-Miquelon où l'AFD n'intervient pas dans le secteur eau et assainissement, sont singuliers par leur géographie et leur histoire. Le lien privilégié avec la métropole entraîne un décalage économique avec leur environnement régional. Les populations, constituées en vagues migratoires successives, sont hétérogÚnes. La configuration insulaire limite le nombre d'acteurs dans le secteur, ce qui se traduit par une faible concurrence. D'un point de vue environnemental, ces territoires sont trÚs fragiles, en raison d'une grande biodiversité et d'une exposition particuliÚre aux éÎnements climatiques exceptionnels. La compétence de l'eau et de l'assainissement y relÚve des communes qui sont libres de se regrouper en intercommunalité pour exercer cette responsabilité. Dans le secteur de l'assainissement, les territoires d'Outre-mer avec statut de département sont concernés par les mises en cause pour non-conformités à la directive-cadre européenne sur les Eaux résiduaires urbaines (ERU). Deux enjeux sectoriels découlent de ces caractéristiques : · préserver les ressources en eau et contribuer à l'adaptation au changement climatique en développant l'ensemble du sous-secteur de l'assainissement. Le rattrapage du retard en infrastructures, en particulier en stations d'épuration, permettra de répondre au défi environnemental et de respect de la réglementation ; · améliorer le niveau du service de l'eau : le renforcement des performances du secteur contribuera à la cohésion sociale. Ces efforts cibleront les enjeux de la qualité irréguliÚre du service (qualité de l'eau et disponibilité), de la couverture réduite des quartiers informels, des pertes importantes en distribution et de la faible capacité d'autofinancement. B. Les bailleurs : la France et la Commission européenne Les financements du secteur de l'eau et de l'assainissement ont surtout pris, jusqu'ici, la forme d'interventions de l'État français, de la Caisse des dépÃŽts et consignation ainsi que de la CE. Le bilan : une forte disparité L'AFD finance les programmes d'investissement des collectivités territoriales. Le paramÚtre le plus discriminant pour analyser ces territoires est la maturité des politiques sectorielles. On peut à ce titre distinguer trois grands ensembles : · les territoires ayant le statut de Collectivités d'outre-mer (COM), situés dans la zone Pacifique : Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna. Le Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 214/231 contexte institutionnel et réglementaire y est en décalage par rapport à celui de la métropole, et les politiques sectorielles y sont en pratique moins mûres ; · l'île de Mayotte, la Guadeloupe et la Guyane, Départements d'outre-mer (DOM) dans lesquels les réglementations métropolitaine et européenne sont applicables, mais où leur mise en oeuvre effective nécessite encore des efforts d'accompagnement importants ; · les autres DOM, où les politiques sectorielles sont claires et mises en oeuvre de façon effective : Martinique et Réunion. Dans le premier ensemble de territoires, l'AFD contribue à la planification et à l'organisation du secteur à travers le financement de schémas directeurs, des appuis institutionnels visant la clarification du rÃŽle et des responsabilités des acteurs, voire l'émergence de nouveaux acteurs. Dans les deux autres groupes, l'AFD finance les programmes d'investissement définis par les collectivités, sous forme d'appui budgétaire. L'appui à la planification et à la gestion des infrastructures se situe à la marge, les projets étant généralement validés par les services de l'État compétents. La stratégie « Outre-mer » : 50 millions d'euros ciblés sur l'assainissement et l'amélioration des performances L'AFD prévoit d'engager 50 millions d'euros par an en moyenne sur la période 20142018. La priorité d'intervention de l'AFD en Outre-mer portera sur l'assainissement en vue d'assurer la préservation de l'environnement marin et de la biodiversité et de répondre dans les DOM aux exigences de la directive-cadre européenne. Dans les COM, l'accÚs à l'eau pour tous ciblant les quartiers défavorisés et les sites isolés sera un enjeu pour améliorer la cohésion sociale des territoires. Les projets seront mis en oeuvre par les collectivités. Tous les projets seront envisagés sous l'angle de la durabilité des infrastructures, qui suppose la pérennité financiÚre des acteurs et une disponibilité suffisante de compétences. Lorsque celles-ci ne sont pas aÎrées, des actions de renforcement des capacités et d'appui institutionnel seront mises en oeuvre sur des fonds en subvention. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 215/231 Annexe 24 : Scénarios d'évolution institutionnelle étudiés 1. Valoriser l'unicité propres aux DROM de territoire département-région-bassin La Guyane, avec ses deux fleuves principaux constituant des bassins de vie partagés avec des pays voisins, est un territoire où la gestion par bassin est délicate. Inversement les DROM îliens ont a priori des atouts extraordinaires en matiÚre de gouvernance de l'eau que les bassins de l'Hexagone et bien des bassins dans le monde pourraient leur envier : l'unicité de l'échelle de la région, échelle de la planification stratégique, et du bassin hydrographique. Unicité de temps, de lieu et d'action : qu'est-ce que l'esprit français pourrait rêver de mieux ? Malheureusement, cet atout de la simplicité géographique ne se traduit pas encore par une adaptation des organisations : le processus de collectivité unique n'a fait l'objet de décisions favorables que dans deux régions et le processus y est évidemment délicat. Les instances de bassins (comité de bassin et office de l'eau) sont peu coordonnées avec les processus de planification stratégique régionaux et les SDAGE, quelque qu'en soit la qualité remarquable de rédaction et de présentation, n'en sont pas moins en décalage avec les pratiques et peu perçus comme des outils d'arbitrage engageant les parties prenantes. L'objectif de faire mieux converger cette activité avec la mise en oeuvre opérationnelle, objet principal de la présente mission, est donc un réel enjeu. 2. Cadre juridique : article 73 de la Constitution La réflexion sur la gouvernance de l'eau dans les départements d'Outre-Mer doit se fonder sur l'article 73 de la Constitution selon lequel « dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et rÚglements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particuliÚres de ces collectivités. »158 La jurisprudence a précisé la portée de cette rÚgle sur deux points : l'exigence de caractéristiques et contraintes particuliÚres et l'ampleur des adaptations possibles159. 158 Cette rédaction de l'article 73 de la Constitution, issue de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 élargit les cas dans lesquels sont possibles des adaptations, qui étaient auparavant limitées aux mesures « nécessitées (...) par la situation particuliÚre » de ces collectivités. Le Conseil constitutionnel exerce un contrÃŽle sur l'existence de caractéristiques et contraintes particuliÚres justifiant des adaptations et, en leur absence, déclare inconstitutionnelles les dispositions prises (CC du 12 août 2004). Le juge administratif se livre à un contrÃŽle identique pour les dispositions de nature réglementaire. Le Conseil constitutionnel Îrifie que l'ampleur des mesures d'adaptation n'excÚde pas ce qu'autorise l'article 73 de la Constitution. Il estime que les mesures d'adaptation, lorsqu'elles sont justifiées, « ne sauraient avoir pour effet de conférer aux départements d'outre-mer une organisation particuliÚre, prévue par l'article74 de la Constitution pour les seuls territoires d'outremer » (CC n° du 2 décembre 1982 et, avec des nuances et des précisions complémentaires, décision du 25 juillet 1984). Il apprécie dÚs lors si les mesures proposées n'excédaient pas les mesures d'adaptation tenant aux caractéristiques et contraintes de ces collectivités. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 216/231 159 3. Création de l'agence française de la biodiversité et de ses « délégations ultra-marines » La création de l'agence française de la biodiversité (AFB) est envisagée par le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Elle interviendrait par regroupement de l'ONEMA, de l'agence des aires maritimes protégées, de l'établissement public des parcs nationaux et du groupement d'intérêt public ATEN. Elle est en cours d'élaboration pendant les travaux de la présente mission. Le communiqué de presse de Madame la ministre en charge de l'écologie du 29 octobre 2014 prévoit explicitement la mise en place d'une représentation Outre-mer de l'AFB : « Comme l'ont souhaité les élus de l'Outre-mer et comme je l'ai bien volontiers accepté, la future agence devra disposer d'antennes ultra-marines qui favoriseront une gouvernance locale dynamique, et joueront, sur place, un rÃŽle d'appui de proximité [...] La biodiversité est un enjeu crucial et prioritaire dans tous les outremer et le levier d'un nouveau modÚle de développement créateur d'activités innovantes et d'emplois durables. » A. Considérations générales La situation de l'outre-mer est profondément différente de celle de l'Hexagone en matiÚre de gouvernance de l'eau à l'échelle régionale. En effet, l'assise territoriale du comité de bassin et de son exécutif, l'office de l'eau, coïncide, outre-mer, avec celle de la région et du département. Dans l'Hexagone, bien au contraire, elle se situe au niveau supra régional. Cette différence est lourde de conséquence : elle favorise des liens directs et complexes entre d'une part, département et région et d'autre part les institutions en charge de la politique de l'eau. En outre, pour des raisons d'échelle, ce dispositif est source de faiblesse et de moyens limités des offices et des comités de bassin d'Outre-mer au regard de leurs homologues de l'Hexagone. Les offices n'auront jamais, en l'état du dispositif, la puissance de collecte financiÚre et de redistribution interne aux bassins qu'ont acquise les agences de l'eau. Nous l'avons vu (2.7.2) l'essentiel de l'ingénierie financiÚre repose sur des ressources extérieures : fonds européens et subventions de l'ONEMA. Les ressources propres des offices de l'eau leur permettent de financer des études, de fournir une expertise et d'apporter des soutiens aux maîtrises d'ouvrage. Les subventions qu'ils fournissent aux programmes régionaux dans le cadre des PPI de 5 ans (programme pluriannuels d'intervention) ont en général un caractÚre limité (20 à 30 % maximum des investissements) qui n'ont guÚre d'effet déclencheur. Il semble souhaitable de mettre en place, dans chaque département d'outre-mer, un guichet unique chargé de l'appui et du montage de projet à l'échelon régional. Ce dispositif doit prendre en compte la gestion des crédits du ministÚre en charge de l'outre-mer par les préfets et le transfert aux régions de la responsabilité de la programmation des crédits européens, FEDER et FEADER. La création de cette structure de niveau régional est l'occasion de prendre en compte la mise en place de l'antenne ou délégation ultra-marine de l'agence française de la biodiversité. Cette réforme se traduirait donc par la constitution dans chaque département d'outre-mer d'une agence régionale de l'eau et de la biodiversité, qui peut se concevoir suivant différents scénarios qui sont explorés ici. B. Divers scénarios envisagés a) La création d'une agence de l'eau et de la biodiversité supra-régionale Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 217/231 Couvrant plusieurs départements d'outre-mer : bassins Antilles/Guyane et Océan indien, avec la Réunion et Mayotte. Le statut de ces agences serait aligné sur le droit commun de l'Hexagone. Cette solution nécessite une réforme législative. La loi d'orientation sur l'outre-mer du 13 décembre 2000 a créé des offices de l'eau, établissements publics des départements, différents des agences de l'eau qui sont rattachés à l'État. L'idée serait d'aligner le régime des départements d'outre-mer sur celui de la métropole. Ces nouvelles agences de l'eau disposeraient d'antennes régionales dans chacune des régions, chargées des relations avec les collectivités locales et de relayer leur politique sur le plan territorial ainsi que de reprendre la mission classique, dévolue aux offices de l'eau, d'assurer l'exécutif des comités de bassin. Cette formule comporte certains avantages : elle est facteur de mutualisation, voire d'harmonisation et de péréquation par rapport aux contextes locaux. Elle donne un poids et une autorité accrus à l'Outre-Mer dans la négociation des crédits nationaux et européens. Par un effet d'échelle, elle rapproche l'Outre-Mer de l'Hexagone en permettant à ces nouvelles agences de disposer de moyens beaucoup plus conséquents. Elle offre une perspective d'ensemble en matiÚre de répartition des financements à l'échelle de la zone concernée, en fonction des priorités et des urgences, favorise une solidarité entre les régions. L'agence de l'eau ainsi créée constituerait un relais territorial de la future agence française de la biodiversité qui lui déléguerait ses crédits. Cette agence supra-régionale aurait vocation à intégrer les établissements publics territoriaux relevant de l'agence française de la biodiversité. Elle comporte aussi des inconÎnients, outre la lourdeur des modifications législatives à accomplir. Elle encourt la critique d'un éloignement du terrain, même si la création de bureaux régionaux permet d'y répondre. Elle pourrait favoriser le sentiment d'une recentralisation concernant l'Outre-Mer qui ne correspond pas à la réalité car les nouvelles agences, en tant qu'établissements publics, donc entité décentralisées bénéficieraient d'une large autonomie dans leur fonctionnement vis-à-vis de l'Etat. Enfin, si la solidarité entre la Réunion et Mayotte s'impose naturellement, de même qu'entre la Martinique et la Guadeloupe, la situation de la Guyane est plus contestable mais un traitement différencié pour cette derniÚre n'est pas inconcevable le cas échéant. Sur le plan juridique, cette innovation a l'avantage de la simplicité, allant dans le sens d'un rapprochement vers le droit en vigueur dans l'Hexagone, elle ne nécessite pas d'aménagement particulier au titre de l'article 73 de la Constitution. b) La création d'une structure régionale en charge des programmes de la politique de l'eau et de la biodiversité. Trois options ont semblé possibles a priori. Un établissement public de l'État au niveau régional Il aurait vocation à se substituer à l'office de l'eau tout en devenant l'antenne territoriale de l'agence française de la biodiversité et en regroupant les établissements publics qui relÚvent désormais de sa tutelle (parcs nationaux) les parcs naturels régionaux et aires marines le cas échéant. Cet établissement public reprendrait les attributions de l'office de l'eau et formerait un bloc de compétence eau et biodiversité. La formule a l'avantage de la cohérence administrative : c'est un établissement public de l'État qui constitue l'antenne régionale de l'agence française de la biodiversité, elle-même établissement public de l'État. Elle faciliterait la déconcentration de crédits auprÚs de l'antenne. La fusion avec l'office de l'eau est dans la logique des missions dévolues à la future agence française de la biodiversité qui inclut « la conduite ou soutien de Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 218/231 programme de recherche dans le domaine de l'eau » et « les concours techniques, et administratifs aux autres établissements publics en charge de la gestion de l'eau... » Ces deux compétences de l'agence sont aussi au coeur de l'activité quotidienne des offices de l'eau. La jonction entre les deux institutions ­ future antenne de la biodiversité et office de l'eau semble être la formule la plus appropriée en termes de cohérence de l'action publique. Cette formule n'est pas dénuée d'inconÎnients, notamment politiques, risquant de susciter des réactions négatives de la part des élus face à ce qu'ils pourraient qualifier de processus de recentralisation. Elle peut également être ressentie comme une mainmise du secteur de l'eauy sur celui de la bio-diversité. L'éventuelle extension en cours de débat parlementaire du rÃŽle des agences de l'eau dans l'Hexagone aux domaines de la biodiversité va pourtant dans le même sens. Un établissement public régional ou de la future collectivité unique (Martinique, Guyane). L'agence régionale de l'eau et de la biodiversité serait dans cette hypothÚse rattachée à la région ou à la future collectivité unique dont elle deviendrait un établissement public. Elle intégrerait les mêmes institutions que dans l'hypothÚse précédente : parcs nationaux, aires marines. Le processus de constitution d'un bloc eau et biodiversité serait respectée. Cette nouvelle structure serait à la fois office de l'eau et antenne de la biodiversité. Le rattachement à la région ou à la collectivité unique, futurs gestionnaires des fonds européens, aurait l'avantage de placer l'établissement public dans une position stratégique, à la conjonction des sources de financement européens, des subventions de l'agence française de la biodiversité et de ses propres ressources : celles issues de redevances jusqu'alors dévolues aux offices de l'eau. Cette hypothÚse soulÚve toutefois des questions de nature juridique. Elle revient à confier à un établissement public régional la mission de représenter un établissement public national sur le plan territorial. Au titre de l'article 73 de la Constitution, il peut être envisagé une formule de conventionnement entre la région et l'agence française de la biodiversité pour confier à la premiÚre, à travers un établissement public qui lui est rattaché, une mission d'antenne territoriale de la seconde. Autre obstacle de nature juridique : le statut étatique des parcs nationaux et aires marines. L'article 73 offre là aussi la possibilité de confier à un établissement public régional une mission pour le compte de l'État. Il importe dans cette hypothÚse de concevoir un conseil d'administration de la nouvelle agence régionale de l'eau et de la biodiversité où l'Etat serait largement représenté et en mesure de faire entendre sa voix. Cette formule a l'avantage de la compatibilité avec le principe de décentralisation. En cas de création d'une collectivité unique, ayant vocation à devenir un pÃŽle de pouvoir considérable sur le territoire, il paraît difficile d'en laisser à l'écart la future agence de l'eau et de la biodiversité. Une structure légÚre, à vocation de coordination des établissements existants. Elle serait aussi de niveau régional, avec un statut d'établissement public d'État ou de la région ou de la collectivité unique. Cependant, à la différence des deux hypothÚses précédentes, elle n'aurait pas pour objectif d'intégrer les offices de l'eau, qui garderaient leur compétence et leur rattachement au département en l'absence d'une collectivité unique. Les enveloppes régionales des crédits d'intervention de l'agence française de la biodiversité lui seraient déléguées à travers un contrat de type CPER. Les autres établissements publics feraient l'objet d'une coordination et non d'une intégration. Cette solution a l'inconÎnient de créer une nouvelle structure se Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 219/231 superposant à d'autres existantes, complexifiant le paysage de la gouvernance régionale de l'eau. 4. Outils possibles prévus par la loi pour les délégations de l'agence française de la biodiversité Outre-mer Au stade de la finalisation de la rédaction du présent rapport, le débat parlementaire n'est pas terminé. Les dispositions citées ci-dessous traitent s'appuient sur la version du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages au 6 juin 2015 ou sur des dispositions préexistantes. A. Établissements publics de coopération environnementale (EPCE) L'EPCE trouve son origine dans la volonté d'améliorer la coopération entre l'État et les collectivités locales lorsque les missions sont partagées. La création de cette nouvelle catégorie d'établissement public est prévue l'article 32 du projet de loi. L'EPCE se greffe juridiquement sur une catégorie d'établissements publics existante, les établissements publics de coopération culturelle (EPCC), régis par le code général des collectivités territoriales, dont un rapport au Sénat avait tiré un bilan positif en 2005. L'article 32 dispose que les collectivités territoriales ainsi que leurs groupements peuvent constituer avec l'État et les établissements publics nationaux « un EPCE chargé d'accroître et d'améliorer les connaissances sur l'environnement, leur diffusion, la sensibilisation et l'information des publics, d'apporter un concours scientifique et technique auprÚs des pouvoirs publics et d'assurer la conservation d'espÚces ou la mise en place d'actions de restauration de milieux ». Outre l'article 32, qui créé et fixe les principales rÚgles de l'EPCE, on retrouve l'expression dans 2 autres articles du projet de loi, lesquels offrent 2 exemples de recours éventuel : L'EPCE est cité à l'alinéa 53 de l'article 9 du projet de loi : « les délégations de l'AFB peuvent être constituées en établissements publics de coopération environnementale ». Un EPCE ne semble, au vu de ses missions, pas en mesure d'apporter des soutiens financiers ni percevoir des redevances. Cette limitation semble délicate au regard des objectifs proposés par la mission, sauf à considérer que l'EPCE n'intervient pas dans la conférence des bailleurs et que l'AFB et l'Office de l'eau y sont présents directement. B. GIP Le groupement d'intérêt public (GIP) permet également la mise en commun de ressources humaines et financiÚres entre l'État et des collectivités locales. Il offre une grande souplesse, encore accrue depuis la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit. Comme l'EPCE, il peut associer des partenaires publics et priÎs et il offre des garanties de contrÃŽle importantes (contrÃŽle économique et financier, présence d'un commissaire du gouvernement). C'est davantage une structure centrée sur un projet mené par et pour ses membres, il est souvent difficile de Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 220/231 l'orienter vers une activité de service tournée vers d'autres partenaires. Il faut souligner un rapprochement ces derniÚres années entre l'établissement public et le GIP : durée de vie illimitée du GIP, plus grande place au sein des conseils d'administration des EP aux acteurs autres que l'État, etc. C. Association L'association pose des difficultés tant en matiÚre de contrÃŽle par les structures publiques, de statut des salariés qu'en matiÚre de financement et de présence de l'État. 5. Rattachement : une notion à géométrie variable La notion de « rattachement » est bien connue pour les établissements publics : par exemple, les offices de l'eau, malgré quelques spécificités, sont des établissements publics locaux rattachés (au sein de la collectivité de rattachement) actuellement aux départements. Une autre notion de rattachement, en vue essentiellement de mutualiser des moyens, est évoquée à deux reprises dans le projet de loi. L'article 8 définit cette notion de rattachement : « Un établissement public de l'État régi par le présent code peut être rattaché à un ou plusieurs établissements publics de l'État, à la demande des deux tiers des membres de son conseil d'administration et aprÚs avis du ou des établissements auxquels ce rattachement est demandé, afin de mettre en commun des services et moyens. Les services et moyens mis en commun entre les établissements sont précisés par décret. En cas de rattachement, les établissements conservent leur personnalité morale et leur autonomie financiÚre ». L'article 10 prévoit son application aux parcs nationaux : « tout établissement public d'un parc national est rattaché à l'Agence française pour la biodiversité ». Dans le sens de ces divers textes, aucun « rattachement » n'est donc envisagé dans les textes actuels des offices de l'eau (qui ne sont pas des établissements publics de l'État) à la délégation de l'agence française pour la biodiversité. La notion de rattachement d'un établissement public local à un EPCE n'est pas non plus prévue en l'état des textes. Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 221/231 Annexe 25 : CritÚres complémentaires de description des services La mission a constaté que les paramÚtres définis dans SISPEA n'apportaient qu'une information insuffisante pour permettre des analyses des niveaux de services et des performances des services publics d'eau potables et d'assainissement. Ces données sont par ailleurs rarement disponibles dans les documents de planification (schémas directeurs). Le développement de contrats des progrÚs tout comme l'amélioration de l'information du public suppose que certains indicateurs puissent être suivis au mieux. La présente annexe présente quelques pistes pour compléter utilement cette information. Elle est fondée sur la liste des informations que la mission a demandé aux DEAL et aux Offices de l'eau de collecter entre le mois de décembre 2014 et fin février 2015, en complément du remplissage des données dans SISPEA. Cette derniÚre tâche ayant elle-même présenté de nombreuses difficultés, et n'ayant été accomplie que trÚs partiellement, cette collecte complémentaire, a priori encore plus délicate car ne s'appuyant pas sur des indicateurs normés et dont le remplissage est obligatoire, a été finalement laissée de cÃŽté par les acteurs locaux, au profit d'informations plus qualitatives que la mission n'a pas manqué de valoriser dans sa réflexion. Il conviendrait qu'un groupe de travail reprenne cette liste et transforme chacun de ces types d'information souhaitables dans des indicateurs ayant la rigueur des normes de définition permettant leur ajout dans le systÚme national d'information sur l'eau. Certains d'entre pourraient utilement compléter SISPEA, d'autres sont plus adaptés aux contrats des services. Ces indicateurs peuvent être sans objet dans la plupart des départements (exemples : bornes fontaines, tours d'eau), mais essentiels dans certains. Sauf précisions particuliÚres, ces indicateurs concernent les services d'eau potable et d'assainissement. Il s'agit bien d'indicateurs complémentaires. Cela ne doit pas faire oublier que certains des indicateurs essentiels de SISPEA sont trÚs insuffisamment renseignés (notamment les taux de renouvellement de réseaux). 1. Service rendu Bornes fontaines · Nombre de bornes fontaines, existantes, en service et hors service, avec indication des volumes comptés vendus aux bornes, estimations des populations desservies par ce moyen. Défaillances de continuité de desserte (coupures d'eau, tours d'eau). Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 222/231 · Population concernée et durée de ces coupures (hors intervention sur les réseaux en fonctionnement normal). Indicateur global annuel : habitant. jour par an (habitants raccordés non desservis). Interventions curatives · Nombre d'intervention de réparation de fuites. Délais de réparation (temps écoulé entre signalement et premiÚre intervention sur le terrain). Salubrité · Desserte par une eau : · de surface ne faisant pas fait l'objet d'un traitement de potabilisation avec une turbidité de l'eau brute supérieure à 2 et à 20 NTU (durée et population) de surface traitée avec une eau brute supérieure à 20, 100 et 500 NTU (durée et population) · · Existence et nature des messages délivrés à la population durant ces épisodes 2. Exploitation et patrimoine Maintenance et exploitation · Nombre et coût d'interventions curatives (réparations de fuites, remplacement de pompes non programmées, etc.) Nombre et coût annuel des opérations programmées de maintenance et réparation des réseaux. · Préservation du patrimoine · · · · · · · Existence partielle/généralisée de réducteurs de pressions, Étude récente d'équilibrage des pressions, Télégestion, Gestion dynamique jour-nuit des pressions Autres mesures (précautions de remise en eau aprÚs tours d'eau, etc.) Existence ou non de schéma pluriannuel d'alimentation en eau potable Existence ou non d'un zonage de desserte (périmÚtre d'exécution du service) Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 223/231 · Existence de diagnostics de fonctionnement du service ou diagnostics patrimoniaux (états normaux ou dégradés par secteurs identifiés) Existence d'un programme pluriannuel de renouvellement des réseaux et ouvrages (adduction et distribution) Existence d'un programme de sectorisation des réseaux (adduction et distribution) Existence d'un programme annuel préventif d'intervention approuÎ · · 3. Recettes Comptage et recouvrement · Taux de compteurs en service et de compteurs défaillants ou bloqués. Ventilation des volumes non facturés entre pertes physiques en réseau et prélÚvements sauvages Pourcentage des factures non émises Volume d'impayés aprÚs un an et de demande de remises gracieuse Recettes échues non recouvrées figurant au bilan du compte de gestion Part des créances non recouvrables Taux de raccordement effectif au réseau d'assainissement taux des usagers raccordables non raccordés (présence d'un réseau, mais absence de raccordement) ; Facturation pour les usagers raccordables non raccordés (Application du doublement de redevance ? Dispense de redevance ?). · · · · · · · Gestion sociale · Nombre de dossiers déposés annuellement au titre du Fonds Solidarité Logement (FSL) au Département Barême de facturation (ces données sont des données de base au sein de SISPEA, mais ne sont pas au niveau indicateur : elles sont généralement trÚs mal renseignées). · 4. Gestion, organisation Gestion budgétaire et financiÚre · Existence/absence d'un budget annexe commun eau potable et assainissement et de budgets séparés Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 224/231 · Équilibre budgétaire : ratios normalisés du budget annexe (capacité d'autofinancement, dont dotation aux amortissements, durée d'extinction de la dette). Transferts opérés depuis le budget général et circonstances de ces transferts. Existence d'une étude financiÚre de fonctionnement du service · · Organisation de la responsabilité d'autorité organisatrice · En cas de délégation de service : · utilisation d'une AMO en appui des négociations et du suivi des DSP ? · En cas de régie : · existence d'un contrat interne entre l'autorité organisatrice et son opérateur · Effectifs et masses salariales au sein de l'autorité organisatrice en charge de la gestion et du contrÃŽle du respect du contrat interne et de la performance de la régie en tant qu'opérateur Effectifs et masses salariales de l'opérateur (public ou priÎ) affectés aux différentes composantes de l'activité (facturation, comptabilité, gestion prévisionnelle technique, exploitation, entretien, maîtrise d'ouvrage et maîtrise d'oeuvre de travaux neufs) · Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 225/231 Annexe 26 : Glossaire des sigles et acronymes Acronyme AAH AAMP AC AE AEEH AEP AFB AFD AMO ANC ARS ASTEE ATEN BD ERU BOP BRGM BTP BVS CACEM CACL CAF CANBT Allocation adultes handicapés Agence des aires marines protégées Assainissement collectif Autorisations d'engagement Allocation d'éducation de l'enfant handicapé Alimentation en eau potable Agence française de la biodiversité Agence française de développement Assistant à maîtrise d'ouvrage Assainissement non collectif Agence régionale de santé Association scientifique et technique pour l'eau et l'environnement Acteurs territoires espaces naturels Base de données sur les eaux résiduaires urbaines Budget opérationnel de programme Bureau de recherches géologiques et miniÚres Bâtiment et travaux publics Bulletin de veille sanitaire Communauté d'agglomération du centre de la Martinique Communauté d'agglomération du centre littoral (Guyane) Capacité d'autofinancement Communauté d'agglomération Nord Basse Terre (Guadeloupe) Signification CANGT ­ ex CCNGT Communauté d'agglomération Nord Grande Terre (Guadeloupe) ex communauté de commune CASBT CASUD CC CCF CCISM CD CDC CE CGAAER CGCT CGDD CGEDD CGEG CIMAP CINOR CIRAD COI Communauté d'agglomération Sud Basse Terre (Guadeloupe) Communauté d'agglomération Sud (Réunion) Conseil constitutionnel Consommation de capital fixe Chambre consulaire interprofessionnelle de Saint-Martin Conseil départemental Caisse des dépÃŽts et consignations Conseil d'État Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux Code général des collectivités territoriales Commissariat général au développement durable Conseil général de l'environnement et du développement durable Compagnie générale des eaux de Guadeloupe Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique Communauté intercommunale du Nord de la Réunion Centre de coopération internationale en recherche en agronomie pour le développement Commission de l'Océan indien Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 226/231 Acronyme COM CP CR CRC CSPE D DAAF DAP DBO5 DCE DCO DCSMM DEAL DEB DERU DGA DGALN DGOM DGS DHFF DIREN DOM DPE DPF DPM DREAL DRFIP DROM DSP EDF EEASM EH EPCE EPCI(-FP) ETP FCTVA FEADER FEDER FEDOM FNORS FSL GEMAPI GIP GMAO Collectivité d'Outre-mer française Crédits de paiement Conseil régional Chambre régionale des comptes Signification Contribution au service public de l'électricité Densité d'abonnés Direction départementale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (Outre-mer) Dotation aux amortissements et aux provisions Demande biochimique à 5 jours Directive-cadre européenne sur l'eau Demande chimique en oxygÚne Directive-cadre stratégie pour le milieu marin Direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Outre-mer) Direction de l'eau et de la biodiversité Directive eaux résiduaires urbaines Directeur général adjoint Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature Direction générale des Outre-mer Direction générale des services Directive habitat-faune-flore Direction régionale de l'environnement Département d'outre-mer Domaine priÎ de l'État Domaine public fluvial Domaine public maritime Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement(métropole) Direction générale des finances publiques Départements et régions d'Outre-mer Délégation de service public Électricité de France Établissement des eaux et de l'assainissement de Saint-Martin Équivalent-habitant Établissement public de coopération environnementale Établissement public de coopération intercommunale (à fiscalité propre) Équivalent temps-plein Fonds de compensation de la TVA Fonds européen agricole pour le développement rural Fonds européen de développement régional Fédération des entreprises d'Outre-mer Fédération nationale des observatoires régionaux de santé Fonds solidarité logement Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations Groupement d'intérêt public Gestion de la maintenance assisté par ordinateur Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 227/231 Acronyme IDH IEDOM IFREMER IGA IGAM IGPEF ILC INRA INSEE IRD IWA LVAD MAPTAM Md MEDDE MES MISEN MOM NFU NOTRe OBAG OCDE ODD OdE OMD OMS ONCFS ONEMA ONF ONG PAPA pb PIB PLU PME-PMI PN PNUD PPI PRN PRSE PS-Eau PTOM R&D RHI Indice de développement humain Signification Institut d'émission des départements d'Outre-mer Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer Inspection générale de l'administration ­ (inspecteur général, inspectrice générale) Inspection générale des affaires maritimes (ingénieur général, ingénieure générale) Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts (ingénieure générale) Indice linéaire de consommation Institut national de recherche agronomique Institut national de la statistique et des études économiques Institut de recherche pour le développement International Water Association Laboratoire Îtérinaire et d'analyse départemlental (Mayotte) Loi de modernisation de l'action publique territoriale et de l'affirmation des métropoles milliard MinistÚre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie MatiÚres en suspensions Mission interservice de l'eau et de la nature MinistÚre des outre-mer Formazine Nephelometric Unit Projet de loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République Projet d'office de la biodiversité de Guyane Organisation de coopération et de développement économiques Objectifs de développement durable Office de l'eau Objectifs du millénaire Organisation mondiale de la santé Office national de la chasse et de la faune sauvage Office national de l'eau et des milieux aquatiques Office national des forêts Organisation non gouvernementale Plan d'action pour le parc amazonien (Guyane) Point de base (0,01 %) Produit intérieur brut Plan local d'urbanisme Petites et moyennes entreprises-industries Parc national Programme des Nations-unies pour le développement Programme prévisionnel d'investissement Parc naturel régional Plan régional santé-environnement Programme solidarité eau Pays et territoires d'outre-mer Recherche et développement Résorption de l'habitat insalubre Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 228/231 Acronyme RUP SAGE SANDRE SAR SCNA SCOT SDAGE SDOM SEM SEMOP SEMSAMAR SEQ-Eau SGAR SGDE SIADGT SIAEAG SIEAM SIG SIG SIM SISCM SISPEA SMAE SMDS SME SOeS SP2000 SPIC SPL SREPEN STEP TCO TVA UC UE UTN ZPG Région ultra-périphérique Signification Schéma d'aménagement et de gestion des eaux Service d'administration nationale des données et référentiels sur l'eau Schéma d'aménagement régional Syndicat de communes Nord-Atlantique (Martinique) Schéma de cohérence territoriale Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Schéma départemental d'orientation miniÚre (Guyane) Société d'économie mixte Société d'économie mixte à opération unique Société d'économie mixte de Saint-Martin SystÚme d'évaluation de la qualité de l'eau Secrétariat général aux affaires régionales Société guyanaise des eaux Société ImmobiliÚre et Agricole De La Grande Terre Syndicat intercommunal d'alimentation en eau et d'assainissement de Guadeloupe Syndicat intercommunal de l'eau et de l'assainissement de Mayotte Société immobiliÚre de Guadeloupe SystÚme d'information géographique Société immobiliÚre de Mayotte Syndicat intercommunal du centre et du sud de la Martinique SystÚme d'information sur les services publics d'eau et d'assainissement Société mahoraise des eaux Société martiniquaise de service Société martiniquaise des eaux Service de l'observation et des statistiques Service Public 2000 Service public à caractÚre industriel et commercial Société publique locale Société réunionnaise pour l'étude et la protection de la nature (Réunion Nature Environnement) Station d'épuration Territoire de la cÃŽte ouest (la Réunion) Taxe à la valeur ajoutée Unité de consommation Union européenne Unité de turbidité néphélométrique Zone des cinquante pas géométriques Propositions pour un plan d'action pour l'eau dans les départements et régions d'outre-mer et à Saint-Martin Page 229/231 http ://www. developpement-durable. gouv. fr/  INVALIDE)