Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable

Auteur secondaire

Résumé

<p align="JUSTIFY" style="margin-bottom: 0cm"><font color="#000000"><font face="Arial, sans-serif"><font size="2"><span style="background: transparent">Après avoir fait une description du contexte français concernant l'application de la convention CITES, le commerce de l'ivoire et le plan inter-services de 2013, le rapport aborde la pratique d'autres États et analyse la situation internationale de la lutte contre le trafic de l'ivoire, avant de recommander un premier plan d'actions aux échelles nationale et internationale. Le trafic des espèces protégées est insuffisamment appréhendé comme un crime environnemental et les sanctions prononcées sont peu dissuasives au regard des gains escomptés par les trafiquants. Les dispositifs envisagés par la France ne sont pas simples à mettre en oeuvre sans risque juridique ou financier. Ils auraient des effets potentiels non désirés et pourraient ne pas servir l'objectif de conservation. Des mesures d'interdiction ne sont pas considérées comme nécessaires et proportionnées. Des restrictions importantes du commerce licite de l'ivoire brut seraient difficiles à justifier et pourraient être contournées. En revanche, il est proposé de déployer les dispositifs éprouvés dans les laboratoires allemands pour déterminer l'origine géographique et la datation de l'ivoire réputé ancien dont la commercialisation est demandée. Concernant les stocks d'ivoire, il n'est pas possible d'établir un inventaire ou un recensement de ceux saisis ou confisqués ni d'évaluer la part détruite. De plus, les destructions de stocks et les restrictions ont des effets controversés. Les règIes en vigueur, complexes, sont mal comprises, ce qui conduit à des pratiques dont la régularité n'est pas assurée. Les sanctions appliquées ne sont pas dissuasives et la pratique trop opaque de la transaction conjuguée à l'autonomie des douanes ne permet pas de remonter les filières. La mission estime néanmoins qu'il est possible de prendre des mesures pour améliorer l'efficacité du système, avec la mise en place d'un pilotage clair fondé sur des objectifs, des indicateurs et une feuille de route. Elle recommande un premier plan d'actions visant à fédérer les acteurs et à les former pour sécuriser les décisions. Elle propose que les démarches entreprises par la France s'appuient sur des coopérations internationales et que les actions financées soient conditionnées à la mise en place par les États bénéficiaires de politiques concertées et intégrées de conservation. Elle préconise que les instruments de soutien financier évoluent vers des outils de contractualisation. La plupart des propositions d'actions au plan international supposent que notre pays se montre exemplaire concernant la gestion des espèces endémiques identifiées comme vulnérables. </span></font></font></font>

Editeur

CGEDD

Descripteur Urbamet

fonctionnement des institutions ;commerce ;illégalité ;cadre juridique ;commerce international ;droit ;coopération internationale

Descripteur écoplanete

ivoire ;éléphant ;protection de la faune ;commerce illégal

Thème

Economie ;Ressources - Nuisances

Texte intégral

MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'ÉNERGIE Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Rapport n° 010273-01 établi par Sylvie BANOUN et Laurent RAVERAT Novembre 2015 Sommaire Résumé.....................................................................................................................4 Liste des recommandations ..................................................................................6 Au plan national................................................................................................................ 6 Fédérer les acteurs dans une dynamique d'engagement.................................................6 Former les acteurs pour sécuriser les décisions ..............................................................6 Mieux Îrifier la cohérence des objets à commercialiser avec les réglementations de la CITES................................................................................................................................ 7 Se donner les moyens de lutter contre les trafics en remontant les filières.......................7 Au plan international.........................................................................................................8 Au sein de l'Union européenne et en lien avec la Chine...................................................8 En rendant plus efficaces nos démarches de coopération dans les pays-sources...........8 En soutien à la lutte concrète contre le braconnage.........................................................9 Introduction ...........................................................................................................10 1. État des lieux et éléments de contexte.............................................................12 1.1. La CITES.................................................................................................................. 12 1.1.1. Au plan international......................................................................................12 1.1.2. Au plan européen ..........................................................................................13 1.2. La protection de l'éléphant au sein de la CITES.......................................................15 1.2.1. Historique du statut CITES des éléphants d'Afrique.......................................15 1.2.2. Cas particulier des trophées de chasse.........................................................17 1.3. La situation de la France..........................................................................................17 1.3.1. Mise en oeuvre de la réglementation..............................................................18 1.3.2. Le commerce de l'ivoire en France................................................................20 1.3.3. Le plan inter-services de 2013.......................................................................27 2. La pratique d'autres États en matière de gestion CITES et de commerce d'ivoire.......................................................................................................................35 2.1. Royaume-Uni............................................................................................................35 2.2. Allemagne................................................................................................................. 36 2.3. États-Unis.................................................................................................................37 2.4. Quelques éléments sur la perception de l'action française par l'UE..........................38 3. Le paysage international de la lutte contre le trafic d'ivoire d'éléphant.......39 3.1. Malgré une coopération internationale très organisée qui s'est renforcée récemment... .................................................................................................................. 39 3.1.1. L'ICCWC........................................................................................................39 3.1.2. La sous-direction Sécurité environnementale d'Interpol ................................40 3.1.3. Des opérations spectaculaires : COBRA III....................................................40 3.1.4. Des outils tributaires de la bonne volonté des services qui les alimentent.....41 3.1.5. Le concours désormais attendu des compagnies aériennes..........................42 3.2. Les populations d'éléphant aujourd'hui ne sont pas supérieures à ce qu'elles étaient avant leur inscription sur l'annexe interdisant leur commerce..........................................42 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 1/139 3.2.1. Menaces portant sur les populations d'éléphants d'Asie................................43 3.2.2. Menaces portant sur les populations d'éléphants d'Afrique............................43 3.3. Des études permettent de préciser les causes et les flux de trafic............................44 4. La complexité du contexte ne permet pas des réponses simples ...............48 4.1. Les dispositifs envisagés par la France ...................................................................48 4.2. Ne sont pas simples à mettre en oeuvre sans risque juridique ou financier..............49 4.3. En outre des mesures d'interdiction de commercialisation sont susceptibles d'emporter des effets non désirés ...................................................................................50 4.4. Et ne paraissent pas nécessairement servir l'objectif de conservation ....................51 5. Les mesures préconisées..................................................................................54 5.1. Au plan national .......................................................................................................54 5.1.1. Fédérer les acteurs dans une dynamique d'engagement...............................54 5.1.2. Former les acteurs pour sécuriser les décisions ...........................................55 5.1.3. Mieux Îrifier la cohérence des objets à commercialiser avec les réglementations de la CITES...................................................................................55 5.1.4. Se donner les moyens de lutter contre les trafics en remontant les filières....56 5.2. Au plan international.................................................................................................57 5.2.1. Au sein de l'Union européenne et en lien avec la Chine................................57 5.2.2. En rendant plus efficaces nos démarches de coopération dans les payssources.................................................................................................................... 58 5.2.3. En soutien à la lutte concrète contre le braconnage.......................................58 Conclusion..............................................................................................................60 Annexes..................................................................................................................62 1. Lettre de mission................................................................................................63 2. Note de la direction des affaires juridiques du MEDDE.................................68 3. Liste des personnes rencontrées.....................................................................80 4. Glossaire des sigles et acronymes...................................................................84 5. Fiche d'instruction des dossiers ivoire par la DRIEE d'Ile-de-France..........86 6. Recommandations du Symposium « Au-delà de la lutte contre la fraude: Communautés, gouvernance, incitations et utilisation durable dans la lutte contre la criminalité liée aux espèces sauvages, 26 ­ 28 février 2015, Muldersdrift, Afrique du Sud..................................................................................87 7. Document relatif à la technique de datation de l'ivoire et de détermination de son origine géographique par la mesure de taux d'isotopes, mise au point par le Dr Robert Schupfner, Université de Ratisbonne et Stefan Ziegler, Université de Mayence, Allemagne (Conférence du 7 mars 2013).....................89 8. Présentation de la méthode de datation par la mesure des isotopes (Agence fédérale allemande pour la conservation de la nature)......................108 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 2/139 9. Résumé du rapport IFAW «La nature du crime » (2008, puis actualisé).....110 10. Interview de Franck Courchamp, Directeur de recherche à l'Institut National d'Ecologie et d'Environnement du CNRS (12/02/2014)......................113 11. Article de Sabri Zain, responsable des campagnes de sensibilisation de l'ONG Traffic (mai 2012)........................................................................................115 12. Communiqué de presse de la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects relatif à l'exposition « histoires d'ivoire » organisée par le Musée national des douanes du 29 septembre 2015 au 27 mars 2016............138 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 3/139 Résumé La Convention de Washington, ou CITES, est un outil de droit international contraignant pour ses 181 États Parties. Il est destiné à préserver les espèces de faune et de flore menacées d'extinction. Le règlement CE n°338/97 du Conseil du 9/12/1996 (auquel ont été associés des règlements de la Commission pour sa mise en oeuvre) en a repris les dispositions qu'il a complétées. Il est donc d'application directe dans toutes ses parties. La CITES s'inscrit dans une démarche qui vise à encadrer le commerce des spécimens de faune et de flore inscrits à ses annexes dans une optique de préservation durable ; la première menace sur la survie des espèces portant sur la destruction de leur habitat, il convient de faire prendre conscience aux populations locales de la valeur pour eux de la préservation pour qu'elle soit supérieure à celle de la destruction, soit des individus, soit de leur habitat. La plupart des espèces concernées par la convention (96% d'entre elles) sont en conséquence inscrites à l'annexe II (B pour l'UE) qui encadre leur commercialisation. Ce n'est plus le cas des populations d'éléphants d'Afrique depuis 1990, désormais inscrites à l'annexe I (A pour l'UE) au titre des espèces migratrices, qui proscrit en général le commerce sauf dans le cadre de dérogations matérialisées par un certificat ou un permis CITES. Dans un contexte alarmant de braconnage des populations d'éléphants d'Afrique, à l'exception notable de l'Afrique australe, plusieurs États, dont la France, ont mis en place des restrictions très importantes du commerce de l'ivoire et envisagent d'y interdire le commerce de l'ivoire brut. De telles mesures ne paraissent pas susceptibles d'être mises en oeuvre sans risque juridique ou financier, s'agissant d'une forme d'atteinte à la liberté des échanges et à la liberté du commerce et de l'industrie qui ne peut être justifiée que si elle est nécessaire et proportionnée à l'objectif poursuivi. Une telle justification, s'agissant d'une espèce qui n'est pas endémique, serait très difficile à apporter. D'une part parce que les flux tant légaux qu'illégaux ne concernent que très marginalement l'espace national comme l'ont démontré de nombreuses études convergentes avec les saisies effectuées ; d'autre part, les effets d'une telle interdiction peuvent être analysés comme contreproductifs. La coopération internationale pour lutter contre le braconnage d'ivoire est active, mais elle se heurte à divers facteurs : dans les pays d'origine, la pauvreté et la faible gouvernance nourrissent la corruption et handicapent les actions résolues contre le trafic ; au plan international, la coordination suppose une action concertée dans la durée, qui est peu compatible avec le rythme des engagements budgétaires et les annonces politiques. Le plan inter-services de fin 2013 comprend de nombreuses mesures intéressantes et une bonne partie d'entre elles ont été mises en oeuvre, mais l'action souffre d'un déficit de pilotage légitime, faute d'être appuyée sur un comité interministériel réuni périodiquement à très haut niveau avec des objectifs, un calendrier, une feuille de route et des indicateurs régulièrement évalués. Il existe en outre un décalage significatif entre les sanctions effectivement prononcées pour trafic d'espèces protégées, y compris en bande organisée, constamment très Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 4/139 inférieures au quantum prévu et le gain très conséquent de ces trafics pour les bénéficiaires. Dans ce contexte, la grande complexité des règles en rend difficile l'application régulière par les services. Et la pratique très autonome des services douaniers en matière de transaction, qui éteint l'action, tant en termes de sanction pécuniaire que d'application des peines, aboutit à une judiciarisation faible et constitue en outre un obstacle au démantèlement des filières, en dépit de la politique pénale affirmée en ce sens. La multiplicité des services intervenant dans la mise en oeuvre du contrôle des règles applicables en matière de CITES ne contribue pas à l'efficacité de ces contrôles, qui ne disposent pas d'outils partagés leur permettant de mieux cibler leurs actions par l'analyse des flux identifiables. Un certain nombre d'améliorations proposées par la mission pourraient être apportées pour remédier à ces difficultés. Cet émiettement des intervenants rend également très difficile la mise en place d'un suivi des marchandises saisies et des confiscations. La nature particulière de l'ivoire d'éléphant, qui s'altère peu avec le temps, rend sa conservation peu onéreuse, justifiant la constitution de stocks indépendamment de la demande instantanée, dans une optique de spéculation sur l'augmentation des prix. Le soupçon d'un commerce légal qui couvrirait un trafic est très présent et justifierait de mettre en place une procédure systématique de détermination de la datation et de l'origine des spécimens d'ivoire brut dont la commercialisation est demandée en utilisant les résultats du programme de recherche commandité par l'autorité de gestion de la CITES en Allemagne. Cela permettrait de lever toute ambiguïté en cas de doute sur une expertise produite pour les spécimens d'ivoire travaillé. L'appartenance de la France à l'Union européenne privant d'effet une partie importante de mesures isolées de restrictions à son échelle, une action concertée à l'échelle de l'UE pourrait s'articuler avec la politique de développement et d'aide aux États victimes et s'appuyer sur des mécanismes de coopération et des outils d'information partagés plus adaptés. La France pourrait appuyer une coordination plus intégrée, tant au sein de l'Union que sur un plan international, conditionnant l'aide apportée à la mise en place par les États bénéficiaires de démarches de préservation de leur faune sauvage autochtone. Elle y serait d'autant mieux entendue qu'elle pourrait se présenter comme conduisant des actions exemplaires sur son sol, tant par la qualité de sa coordination interne que dans sa résolution pour lutter contre le trafic des espèces protégées endémiques telles que l'anguille, prévenant du même coup un contentieux européen potentiellement coûteux. S'agissant de la destruction publique des stocks d'ivoire confisqués, les études scientifiques ne permettent pas d'assurer qu'elle n'emporte pas des effets contraires à l'objectif poursuivi en ce qu'elle paraît augmenter la rentabilité du trafic en poussant à la hausse des prix par suite d'une spéculation sur la rareté. Il serait sans doute utile d'envisager des mesures très différentes en vue de servir l'objectif de la conservation des populations d'éléphants. L'appui que la France pourrait fournir en termes de formation et de sensibilisation des pays sources, notamment en Afrique francophone, où le braconnage sévit particulièrement, serait décisif pour la mise en place de coopérations locales en réseau. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 5/139 Liste des recommandations Au plan national Pages 54 Fédérer les acteurs dans une dynamique d'engagement Annonce par le Premier ministre, dans le cadre d'un comité interministériel consacré à la lutte contre la criminalité environnementale organisée et le trafic d'espèces sauvages, de la transformation du plan inter-services de 2013, avec intégration du plan d'action interne aux douanes de 2011, en une stratégie d'action dotée d'un pilotage identifié et légitime et d'objectifs chiffrés par service ministériel, avec tableau de bord, indicateurs et périodicité du rapportage fixée d'emblée. (MEDDE chargé de la mise en oeuvre avec le cabinet du PM) Invitation à chaque réunion périodique de suivi de cette stratégie interministérielle d'un acteur de la lutte contre le braconnage des espèces sauvages à présenter son action. Lors de la première réunion, audition de la sous-direction de la sécurité environnementale d'Interpol pour un retour sur l'éÎnement de Kigali. (MEDDE) Communication périodique, par exemple annuelle, sur l'état d'avancement de la stratégie d'action en conférence des ambassadeurs pour favoriser la remontée par les attachés de sécurité intérieure des informations sur les trafics ou les actions de braconnage. (MAE) Communication périodique sur l'état d'avancement de la stratégie d'action lors des symposiums de l'association des compagnies aériennes commerciales (IATA) pour entretenir la mobilisation des équipages dans la lutte contre le trafic d'espèces sauvages par voie aérienne. (MEDDEDGAC et IATA) Mise en place d'un outil de suivi collectif permettant d'identifier le devenir des saisies et des confiscations. (Chancellerie, douanes et SG MAP -DINSIC) 54 54 54 54 54 54 Former les acteurs pour sécuriser les décisions Détacher sur les lieux identifiés comme névralgiques pour le contrôle des trafics d'entrée ou de sortie du commerce CITES un agent de la BMI CITESCAPTURE. (ONCFS et Douanes) Après renforcement de la cellule CITES du ministère de l'écologie, organisation de formations spécifiquement adaptées aux interrogations des ministères partenaires dans l'application des règles de la CITES. (MEDDE) 55 55 55 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 6/139 Mieux Îrifier la cohérence des objets à commercialiser avec les réglementations de la CITES En attendant la mise en place de procédures de détermination fiables de datation et d'origine géographique des ivoires par le recours à des laboratoires de radionucléides compétents, exigence d'au moins deux expertises différentes par objet dont une sera demandée par le service instructeur pour le compte du demandeur. (MEDDE ­ DREAL / DRIEE /DEAL et MCC) Précision sur chacun des permis et certificats établis, au vu d'une liste réputée exhaustive d'une collection d'ivoires, établie en vue de leur commercialisation qu'aucun nouveau certificat ne sera établi avant un nouveau fait générateur opposable à l'administration (héritage par exemple). (MEDDE ­ DREAL / DRIEE /DEAL) Exigence d'un marquage individuel des défenses d'éléphant, même anciennes, avant toute commercialisation. (MEDDE ­ DREAL / DRIEE /DEAL) Dès mise en place de la procédure de Îrification par un laboratoire agréé pour la recherche de radionucléides de la datation et de l'origine géographique des spécimens dont la commercialisation est demandée, exigence à l'appui de chaque dossier d'une Îrification par paire de défenses et le cas échéant pour chacun des objets travaillés. (MEDDE ­ DREAL/DRIEE/DEAL) 55 55 56 56 56 Se donner les moyens de lutter contre les trafics en remontant les filières Modification de la qualification du trafic d'espèces protégées (706-73 du code pénal) pour la mettre en cohérence avec les résolutions internationales qui en font un crime et permettre l'utilisation de procédures d'enquêtes adaptées à l'ingéniosité des trafics. (Chancellerie) Organiser la judiciarisation systématique des infractions relatives aux spécimens classés à l'annexe A au-delà d'une quantité à définir au sein du groupe de pilotage de la stratégie interministérielle. (Chancellerie, Douanes, ONCFS) Formation des services de contrôle à l'utilisation du statut de « consulteur » sur la base de données I-CITES en vue d'une analyse des flux leur permettant d'établir des axes de contrôle. (MEDDE, Douanes, ONCFS, OCLAESP) 56 56 56 56 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 7/139 Mise en place d'un accès, pour les agents de la BMI-CITES, en consultation aux éléments du dossier déposé par le requérant d'un permis en vue de l'identification de documents falsifiés ou utilisés à plusieurs reprises. (MEDDE, ONCFS) En contrepartie, partage systématique des informations des autorités de contrôle avec l'autorité de gestion en vue du repérage des contrevenants. (Douanes, ONCFS, OCLAESP, MEDDE) 56 57 Au plan international 57 Au sein de l'Union européenne et en lien avec la Chine Veiller à une application stricte par les autorités de contrôle françaises des règles CITES en matière d'espèces considérées comme endémiques en UE, notamment les civelles compte tenu de la directive anguille. (Douanes, ONCFS, OCLAESP) S'associer à la démarche de la Commission européenne en direction de la Chine en vue de mettre en place des coopérations renforcées pour lutter contre le trafic d'espèces sauvages en lien avec les marchés asiatiques. (MAEI, RP, MEDDE) Travailler à des campagnes de communication individualisées visant à diminuer la valeur emblématique de la possession d'objets en ivoire ou en rhinocéros et à démontrer l'absence d'effet thérapeutique de la corne de rhinocéros auprès des élites locales du sud-est asiatique. (Associations, MEDDE, Muséum, MAEI, RP en lien avec la Commission) 57 57 57 58 En rendant plus efficaces nos démarches de coopération dans les pays-sources En vue d'agir contre le braconnage avec les populations locales, s'engager dans la restauration de coopérations ciblées sur les aspects de préservation des espèces sauvages endémiques avec les pays concernés volontaires en Afrique. (MAEI, AFD, FFEM) Faire de l'adoption effective de plans de gestion par les pays concernés un préalable aux actions de coopération avec les pays-sources. (MAEI, AFD, FFEM) Transformer les programmes de l'AFD en programmes de gestion assis sur une contractualisation de long terme (au moins dix ans, voire vingt ans) avec des gestionnaires d'aires protégées avec une logique d'indicateurs de résultats. (Associations de gestion d'aires protégées, AFD, FFEM) 58 58 58 58 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 8/139 Proportionner les financements aux réelles capacités d'action sur le terrain (de l'ordre de 5 par éléphant recensé dans l'aire protégée) en les concentrant sur un nombre déterminé d'espaces et permettant aux populations locales d'être actrices de la préservation des espèces emblématiques sur leur territoire. (AFD, FFEM) 58 En soutien à la lutte concrète contre le braconnage Apporter un financement structurel pérenne à la sous-direction de la Sécurité environnementale d'Interpol. (MEDDE, MAEI) Proposer, par le biais du réseau des ASI, avec l'accord des ambassadeurs, aux acteurs locaux de la lutte contre le braconnage d'organiser avec eux des sessions de formation au recueil et à la préservation des indices, à l'analyse criminelle, à la mise en place de livraisons contrôlées, etc. (MAEI, Postes diplomatiques, ASI, Interpol,OCLAESP, ONCFS, le cas échéant en s'appuyant sur des associations compétentes dans ces domaines) Apporter un soutien à la constitution de structures locales de coopération pluridisciplinaires pour recueillir et exploiter l'information. (MAEI, AFD, OCLAESP) 58 58 59 59 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 9/139 Introduction Le 5 décembre 2013, en marge du Sommet de l'Élysée pour la paix et la sécurité en Afrique, le Président de la République a annoncé l'adoption d'un Plan national d'actions sur la lutte contre le braconnage d'éléphants et le trafic d'ivoire et d'autres espèces protégées à l'occasion d'une Table ronde dédiée. La lettre de mission adressée le 12 juin 2015 par la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie au vice-président du conseil général de l'environnement et du développement durable reprend une thématique très présente dans l'action gouvernementale à fin 2013 et au début de l'année 2014 ; en sus du plan inter-services de fin 2013, la mise en oeuvre résolue de la CITES est ainsi un des points mis en exergue dans les lettres de cadrage relatives à la « transition écologique » pour 2014 d'au moins trois ministères en dehors de celui chargé du développement durable, ceux chargés des finances, de l'intérieur et du commerce extérieur1. La mention est en revanche absente des lettres correspondantes pour 2015, en principe complémentaires des précédentes, et elle n'est pas explicite dans la stratégie nationale de biodiversité 2011-2020 alors qu'elle l'était dans la stratégie 20042010, dont la rédaction était d'une conception différente. Cette différence avec les lettres de cadrage budgétaires annuelles (dont les priorités sont exhaustives) est éventuellement source de confusion dans les services d'administration centrale, et elle a été soulignée par les interlocuteurs et interlocutrices rencontrés par la mission. La question de l'application de la CITES en France présente plusieurs aspects complémentaires : d'une part la préservation des espèces endémiques, et la France, présente sur plusieurs continents et océans, bénéficie d'un patrimoine riche et vulnérable ; d'autre part l'encadrement strict du commerce de spécimens d'espèces protégées endémiques et transitant de façon privilégiée par notre territoire et enfin la lutte contre le trafic d'espèces protégées susceptible de transiter par le territoire national. C'est dans ce cadre que se situe d'abord la lettre de mission : examiner les conditions d'une restriction, voire d'une interdiction, du commerce licite de l'ivoire d'éléphant en France en vue d'apporter une contribution décisive à la lutte contre le braconnage de l'éléphant d'Afrique. La lettre de mission a également un deuxième objet : apprécier l'avancement et le caractère opérationnel du projet de plan d'action de la fin 2013. Répondre à cette question suppose de s'interroger sur la pertinence des mesures envisagées ou envisageables au regard de l'objectif poursuivi de lutte contre le braconnage des éléphants d'Afrique pour leur ivoire ; c'est ce qui a conduit la mission à 1 La mention qui figure dans les lettres de cadrage adressées au ministre de l'économie et des finances ou à la ministre du commerce extérieur est ainsi très complète : « Vous veillerez également à ce que vos services s'investissent dans la lutte contre certains trafics illégaux ou issus d'activités illégales, présentant des enjeux environnementaux majeurs, notamment les trafics d'or issus d'orpaillage illégal, de déchets et de spécimens des espèces animales et Îgétales concernées par les dispositions prises en application de la Convention de Washington (dite convention CITES). » Celle qui figure dans la lettre de cadrage adressée au ministre de l'intérieur est un peu plus brève : « Enfin, concernant la lutte contre toutes les formes de délinquance environnementale, je vous demande de mobiliser les services de police et de gendarmerie en mettant plus particulièrement l'accent sur la lutte contre les trafics illégaux de matières premières, de déchets et de spécimens d'espèces animales et Îgétales protégées. » Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 10/139 élargir significativement le champ de la présentation du contexte international et national ainsi que des enjeux représentés par les différentes options. Le caractère international de ces questions ne fait pas de doute et la présente note d'étape s'attache donc d'abord à présenter le contexte international et national dans lequel s'inscrit tant la préservation des espèces sauvages que la lutte contre leur commerce illégal. La France est très impliquée dans ces instances. Elle a ainsi participé à Kasane, au Botswana, à la conférence internationale de suivi organisée en mars 2015, un an après la déclaration de Londres de février 2014 sur le commerce illicite d'espèces sauvages, qui a réuni 42 États dans une optique de mobilisation collective accrue contre le braconnage et les trafics internationaux avec des espèces emblématiques menacées de disparition. Elle a également participé à la conférence du 10 avril 2014 sur le trafic d'espèces sauvages tenue à Bruxelles et à la 7e conférence des États Parties à la convention des Nations unies contre la criminalité organisée (dite convention de Palerme) en octobre 2014. Une rapide synthèse des éléments de constat disponibles quant à la situation actuelle des populations d'éléphants d'Afrique et aux pressions très importantes qui s'exercent sur elles permet ensuite d'évaluer les différentes options possibles au plan national pour un apport décisif à leur préservation. Il convient de souligner que la question du braconnage des éléphants d'Afrique pour leur ivoire fait l'objet de perceptions très différentes qui conduisent à mettre l'accent sur des politiques très différentes. Quand l'éléphant n'a qu'une valeur d'existence, seul le tourisme de vision est légitime et les coûts de conservation ne doivent pas entrer en ligne de compte. Dans ce contexte, l'action préconisée est celle de l'extinction du marché par sa prohibition, appuyée sur une politique répressive forte. La conception qui accorde à l'éléphant une valeur d'usage est en contradiction avec l'inscription des populations à l'annexe I qui s'accompagne d'une spéculation sur la rareté. Elle induit des politiques axées sur l'amont ­ gestion des réserves, contractualisation précise très personnalisée avec les populations locales autour de perspectives de développement et marché très contrôlé, la question de la place des chasseurs dans ce dispositif étant débattue. La troisième conception voit l'éléphant comme un emblème et un support des trafics internationaux, facteurs de déstabilisation politique et financière des États. Les réponses qui en découlent portent prioritairement sur la répression des faits et donc supposent une prise de conscience de l'enjeu que ces trafics représentent. Les propositions qui en découlent tentent de faire droit à ces différentes approches, enrichies à la suite des rencontres de nombreux interlocuteurs, notamment associatifs, pour éclairer les questions et étayer davantage la comparaison internationale. Une expertise complémentaire de l'analyse (faite dans l'urgence) annexée à la lettre de mission a été demandée à la direction des affaires juridiques du MEDDE. Très détaillée, elle fait l'objet d'une annexe au présent rapport mais ses conclusions ont sous-tendu l'analyse des options possibles. La mission tient à exprimer ses plus vifs remerciements à toutes les personnes contactées, qui ont apporté leur contribution à la réflexion, leur enthousiasme et leur engagement, souvent dans des délais très contraints et alors que les demandes de la mission étaient pressantes et supposaient parfois des recherches approfondies et une grande disponibilité de leur part. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 11/139 1. État des lieux et éléments de contexte 1.1. La CITES 1.1.1. Au plan international La Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction, connue par son acronyme CITES ou encore comme la Convention de Washington, a pour objet de prévenir la surexploitation commerciale des espèces sauvages ; elle a commémoré en juillet 2015 son quarantième anniversaire. Cette Convention, qui a pour origine une résolution adoptée en 1963 par l'assemblée générale de l'UICN (l'actuelle Union mondiale pour la nature), a été signée à Washington le 3 mars 1973 et elle est entrée en vigueur au plan international le 1er juillet 1975. Elle constitue un accord international juridiquement contraignant pour les 181 États Parties, passibles de sanctions commerciales en cas de manquement. La CITES soumet toute exportation, importation, ré-exportation ou introduction en provenance de la mer de spécimens de ces espèces (vivants, morts, parties et produits dériÎs) à autorisation préalable, qui prend la forme d'un permis à présenter en douane. Les douaniers contrôlent la concordance entre ce document et les spécimens objets de l'expédition. En cas de conformité, le permis est visé et vaut preuve d'importation / (ré)exportation licite. S'agissant de commerce international, le fonctionnement de la CITES repose sur une étroite coopération entre le pays exportateur, qui ne doit expédier que ce qui est dûment reconnu comme légal, durable et traçable, et le pays importateur, qui ne doit accepter sur son territoire que des spécimens accompagnés d'un permis d'exportation conforme aux spécimens, recevable et visé par les douanes du pays expéditeur. Cette coopération internationale suppose d'être complétée au plan national par une étroite collaboration de l'ensemble des services concernés. La CITES comporte 3 annexes I, II et III : · L'annexe I comprend les espèces menacées d'extinction. Les mouvements transfrontaliers à finalité commerciale sont interdits, sauf pour ce qui concerne les spécimens acquis avant que la CITES n'existe ("pré-Convention") et les spécimens nés et éleÎs en captivité ou reproduits artificiellement au sens de cette Convention. Environ 630 espèces et 43 sous-espèces animales (dont 300 de mammifères) et un peu plus de 300 espèces et sous-espèces de plantes sont concernées, soit environ 3 % des 35 000 espèces inscrites dans les annexes de la CITES. · L'annexe II rassemble les espèces qui ne sont pas nécessairement menacées d'extinction, mais dont le commerce international doit être strictement encadré pour éviter une exploitation portant préjudice à leur état de conservation. Environ 5 000 espèces d'animaux (1 300 d'oiseaux) et 30 000 espèces de plantes sont concernées, soit environ 96 % des espèces CITES. C'est en quelque sorte l'annexe de droit commun de la CITES. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 12/139 · L'annexe III liste les espèces qu'un pays a souhaité protéger au plan national et demande aux autres États Parties, pour éviter les exportations illicites, d'en contrôler les importations. 135 espèces animales et une douzaine d'espèces Îgétales sont concernées, soit environ 1 % des espèces CITES. Les inscriptions des espèces dans les annexes I et II de la CITES sont décidées en Conférence des Parties à la majorité des 2/3 sur la base de critères biologiques et commerciaux tandis que les inscriptions à l'annexe III sont des décisions unilatérales des pays. S'agissant des espèces animales des annexes I et II et des espèces Îgétales de l'annexe I, toutes les parties et produits, bruts ou transformés, sont concernés (peaux, dents, plumes, sacs, bracelets-montres, oeufs ­ caviar, touches de piano en ivoire, etc.). S'agissant des espèces Îgétales de l'annexe II et des espèces de l'annexe III, des annotations définissent quels spécimens sont couverts ou exclus par les dispositions de la Convention. Le texte de la CITES a été amendé en 1983 afin de permettre à des organisations d'intégration économique régionales, telles que la Communauté européenne, de devenir Parties en tant que telles à la Convention (amendement de Gaborone). La ratification de cet amendement par le nombre de Parties nécessaires pour permettre son entrée en vigueur est intervenue le 29 novembre 2013. Le commerce encadré des espèces sauvages, d'un montant annuel estimé de plus de 160 milliards d'euros, fournit des revenus aux populations locales, les incitant ainsi à préserver les espèces et leurs habitats et diminue les débouchés pour les spécimens illégaux. Le commerce illicite, d'un montant annuel estimé de 18 milliards d'euros selon les chiffres auxquels se réfère le secrétaire général de la CITES 2, entre en concurrence avec ce commerce légal, privant les pays-sources de ressources, nuit à la préservation de la biodiversité, menace la sécurité des habitants au contact des espèces sauvages braconnées et participe de la criminalité organisée. 1.1.2. Au plan européen Pour harmoniser la mise en oeuvre de la CITES par les États-membres de l'Union européenne et en renforcer les dispositions au sein de l'Union, l'UE a mis en place depuis 1984 des règlements3 qui listent davantage d'espèces que la CITES et renforcent les contrôles effectués par les pays d'origine par des contrôles à l'importation. Les espèces y sont réparties en quatre annexes : A, B, C et D. Quand les scientifiques estiment que les flux commerciaux sont trop éleÎs pour la conservation de l'espèce, que les expéditions s'accompagnent de mortalité importante ou qu'il s'agit d'espèces exotiques envahissantes, les importations des spécimens considérés peuvent être suspendues à tout moment dans l'Union européenne. Ces décisions, contraignantes pour tous les États-membres, prennent la forme d'avis scientifiques négatifs ou sont formalisées dans un règlement de la Commission. En outre, s'agissant des spécimens vivants dont l'importation dans l'UE est suspendue, la Commission peut imposer des restrictions à leur détention ou leur déplacement (article 9.6 du règlement CE n° 338/97). 2 Communiqué de presse du 31 août 2015 et Communication lors du sommet mondial de l'aviation civile internationale (Global sustainable aviation summit) à Genève, le 29 septembre 2015. Règlement (CE) n° 338/97 du Conseil du 09/12/1996 et règlements de la Commission associés, notamment le règlement (CE) n° 865/2006 de la Commission du 04/05/2006 qui détaille les modalités de mise en oeuvre du règlement du Conseil. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 13/139 3 Rapport n°010273-01 Les règlements de l'Union européenne ont par ailleurs mis en place des restrictions additionnelles au commerce interne et à la circulation : · s'agissant de l'annexe B (équivalent de l'annexe II CITES), le commerce des animaux vivants est autorisé si le vendeur est en mesure de prouver l'acquisition licite des spécimens ; · s'agissant des spécimens de l'annexe A (équivalent de l'annexe I CITES ­ cas de l'ivoire d'éléphant), le régime général est l'interdiction du commerce mais les États membres peuvent y déroger au cas par cas lorsque le dossier prouve que les conditions de dérogation sont remplies4. Sont ainsi interdits la détention d'ivoire en vue de la vente, son transport en vue de la vente, la publicité pour sa vente, la vente, l'achat et les autres utilisations lucratives de l'ivoire (article 8.1 du règlement n° 338/97). Le règlement du Conseil prévoit toutefois deux types de dérogations : · une dérogation générale concernant les "antiquités", ce terme se rapportant ici aux objets travaillés antérieurs à juin 19475 (article 8.4 du règlement CE n° 338/97 et article 62.3 du règlement CE n° 865/2006) ; · des dérogations au cas par cas prenant la forme de certificats intracommunautaires (ci-après dénommés CIC), s'il est prouÎ que l'objet en ivoire ou le matériau le composant a été importé sur le territoire de l'Union européenne avant que les mesures d'interdiction de commerce n'entrent en vigueur (article 8.3.a du règlement CE n° 338/97). S'agissant de l'éléphant d'Afrique, cette date de référence est le 18 janvier 1990, date du transfert de l'éléphant d'Afrique à l'annexe I de la CITES. La CITES prévoit certaines dérogations à l'obligation de présentation de permis en douane pour les objets personnels, mais celles-ci ne sont pas applicables dans l'Union européenne s'agissant d'ivoire d'éléphant. Suite à l'entrée en vigueur de l'amendement de Gaborone fin 2013, l'Union européenne est devenue Partie à la CITES le 9 avril 2015, avec entrée en vigueur le 8 juillet 2015. Auparavant, le commerce des espèces sauvages étant de compétence européenne, chaque État membre votait isolément lors des Conférences des Parties à la CITES selon la position commune fixée par le Conseil. L'évolution des modalités de vote suite à l'adhésion de l'UE à la CITES reste à définir. 4 La rédaction du règlement est ambiguë sur le point de savoir s'il s'agit là d'une compétence liée, le certificat ne pouvant être refusé si les conditions de la dérogation sont remplies mais la jurisprudence l'a clarifiée (CJCE du 23/10/2001, Affaire C-510/99 ­ TRIDON, paragraphe 34 : « cette disposition [article, 8 paragraphe3, sous d] autorise mais elle n'impose pas des dérogations à l'interdiction qu'elle énonce »). En revanche, le rattachement en droit national de la délivrance de ces certificats à un régime d'autorisation paraît restreindre cette latitude, en tout état semble la placer sous contrôle par le juge de l'erreur manifeste d'appréciation. Cette disposition concerne par exemple une statuette en ivoire de l'époque Ming, un piano Pleyel datant de 1870 ou un meuble Ruhlmann réalisé en 1930. La qualification de « travaillé » est cependant restrictive : « spécimens dont l'état brut naturel a été largement modifié pour en faire des bijoux, des objets décoratifs, artistiques ou utilitaires, ou des instruments de musique, plus de cinquante ans avant l'entrée en vigueur du présent règlement et dont l'organe de gestion de l'État membre concerné a pu s'assurer qu'ils ont été acquis dans de telles conditions. De tels spécimens ne sont considérés comme spécimens travaillés que s'ils appartiennent clairement à l'une des catégories susmentionnées et peuvent être utilisés sans être sculptés, ouvragés ou transformés davantage » (article 2, point w du règlement (CE) no 338/97). 5 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 14/139 1.2. La protection de l'éléphant au sein de la CITES 1.2.1. Historique du statut CITES des éléphants d'Afrique L'inscription des populations d'éléphants d'Afrique à l'annexe I de la CITES n'est pas intervenue d'emblée. Au début de la mise en oeuvre de la Convention (juillet 1975), seul l'éléphant d'Asie était concerné. En février 1976, le Ghana a demandé l'inscription de ses populations d'éléphants à l'annexe III (décision unilatérale). En 1977, la Conférence des Parties a transféré les populations à l'annexe II en qualité d'espèces migratrices. Dans la première moitié des années 1980, un dispositif de quotas nationaux d'exportation a été mis en place puis la Conférence des Parties les a transférées à l'annexe I (décision prise en octobre 1989 avec entrée en vigueur le 18 janvier 1990), les pays d'Afrique australe émettant alors des réserves, considérant que leurs populations d'éléphants étaient bien gérées puisqu'elles croissaient annuellement d'environ 5 %. Depuis 25 ans, ces populations d'éléphant d'Afrique sont donc inscrites à l'annexe I de la CITES. Les populations d'éléphants de quatre pays d'Afrique australe ont été transférées à l'annexe II en 1997 (Botswana, Namibie, Zimbabwe) et 2000 (Afrique du Sud), mais il ne s'agit pas d'un déclassement réel dans la mesure où le commerce de l'ivoire n'a été rouvert que pour permettre l'organisation de ventes exceptionnelles des stocks gouvernementaux d'ivoire des pays concernés, au regard de l'importance pour ces pays du capital immobilisé. En effet, alors que le statut annexe II autorise normalement le commerce international des spécimens dès lors que l'organe de gestion CITES national dispose d'une preuve d'obtention licite et d'un avis scientifique indiquant que la transaction ne porte pas préjudice à l'état de conservation de l'espèce ni à l'étendue du territoire qu'elle occupe (ce qui se traduit par la délivrance au cas par cas d'un permis CITES d'exportation), seules deux ventes d'ivoire ont eu lieu depuis 1997, vers des destinataires désignés par la communauté internationale et selon des modalités extrêmement strictes : · une vente de 50 tonnes en 1999 (Botswana, Namibie et Zimbabwe) vers le Japon pour un total d'environ 5 millions de dollars (103 USD/kg), · une vente de 101,8 tonnes en 2008 (Afrique du Sud, Botwana, Namibie et Zimbabwe) vers le Japon et la Chine pour un total de 15,4 millions de dollars (152 USD/kg). Tout l'ivoire vendu en ces occasions était répertorié comme provenant de la mortalité naturelle ou d'abattages diligentés par les États concernés (pour contrôler les animaux à problèmes ou diminuer la surdensité locale de pachydermes) ; cet ivoire était dûment marqué, appartenait aux seuls stocks des Gouvernements considérés, et le fruit de la vente devait être exclusivement affecté au financement de programmes de conservation de l'espèce ou de développement des communautés locales partageant l'habitat des éléphants. Par ailleurs, les deux États acquéreurs, qui ne peuvent en aucun cas réexporter cet ivoire sous une forme ou une autre, avaient dû démontrer préalablement qu'ils avaient recensé tous leurs artisans et qu'ils disposaient d'un système de traçabilité de l'ivoire performant. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 15/139 Les rapports ETIS6 présentés à la Conférence des Parties précisent que l'analyse scientifique des 18 747 données concernant des saisies d'ivoire depuis 25 ans n'a pas permis d'établir de lien entre les ventes ponctuelles de stocks d'ivoire en 1999 et 2008 et le taux de braconnage de l'éléphant 7, en contradiction avec la conviction des associations environnementales rencontrées par la mission. Seuls certains types de spécimens des quatre populations d'éléphants d'Afrique australe relèvent de l'annexe II de la CITES sous réserve que les objets considérés ne sont pas importés dans un but commercial (à l'exception des stocks gouvernementaux d'ivoire licite qui ont fait l'objet des deux ventes uniques à destination de la Chine et du Japon). La Conférence des Parties a par ailleurs précisé que tous les autres spécimens originaires des pays concernés restaient à l'annexe I 8. Ces dispositions ont été transposées en l'état dans les règlements de la Commission fixant le contenu des annexes du règlement (CE) n° 338/97 du Conseil du 09/12/1996. Les objets en ivoire bénéficiant du statut de l'annexe II/B (défenses/trophées des quatre pays concernés d'Afrique australe, sculptures zimbabwéennes, Ekipas namibiens) doivent donc, par définition, être importés à des fins strictement priÎes et non commerciales, ce qui exclut toute revente après importation. En conséquence, toute défense d'éléphant présente dans le commerce UE est traitée selon les dispositions de l'annexe I/A, même si elle est originaire d'Afrique australe. Le caractère très spécifique et limitatif de cette dérogation est mal compris 9. En témoignent les propos d'associations rencontrées par la mission qui considèrent que l'ensemble des populations de ces quatre États sont inscrites à l'annexe II/B et que le commerce de l'ivoire y est dès lors légal, alors même que, s'agissant d'espèces migratrices, une protection locale emporte des répercussions moins évidentes que pour un Îgétal. Actuellement, aucun commerce international de défenses d'éléphants préleÎes récemment n'est autorisé, puisque la dernière vente unique des stocks gouvernementaux d'ivoire brut décidée en 2002 a eu lieu en 2008. Par ailleurs, la Namibie et le Zimbabwe ont volontairement suspendu leurs exportations d'Ekipas 6 ETIS : Elephant Trade Information System (Système d'information sur le commerce de produits d'éléphants) Ce point a été confirmé par John E. Scanlon, secrétaire général de la CITES, lors d'un entretien avec la mission. L'ivoire d'Afrique australe relève aujourd'hui des dispositions de l'annexe I de la CITES et de l'annexe A du règlement (CE) n° 338/97, sauf s'il appartient clairement à l'une des quatre catégories suivantes : - les défenses en tant que trophées de chasse du Botswana, de la Namibie et du Zimbabwe exportés à des fins personnelles après le 18/09/1997 (annexe B à partir du 27/11/1997 seulement) ; - les défenses ­ trophées de chasse de l'Afrique du Sud exportés à des fins personnelles après le 13/02/2003 (annexe B à partir du 30/08/2003 seulement) ; - les sculptures en ivoire du Zimbabwe exportées à des fins personnelles après le 18/09/1997 (annexe B à partir du 27/11/1997 seulement) ; - les EKIPAS, bijoux traditionnels namibiens, marqués individuellement et exportés de Namibie à des fins personnelles après le 12/01/2005 (annexe B à partir du 22/08/2005 seulement). Tous les autres spécimens, même originaires de ces quatre pays, relèvent de l'annexe I. 7 8 9 Il semblerait que cette incompréhension ne se borne pas aux associations rencontrées si on en croit une mention dans un article signé de John Scanlon, le secrétaire général de la CITES : « While not all African elephants and rhino populations are included in Appendix I, the annotations associated with those populations included in Appendix II effectively place the tusks and the horns under Appendix I (other than any trade in hunting trophies for non-commercial purposes) ». Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 16/139 Rapport n°010273-01 (bijoux traditionnels namibiens) et de sculptures en ivoire (Zimbabwe) en attendant d'offrir de meilleures garanties de traçabilité de la matière première. Cependant, les défenses obtenues avant l'existence de la CITES peuvent être commercialisées au titre de la dérogation prévue à l'article VII.2 de la Convention. 1.2.2. Cas particulier des trophées de chasse La CITES a reconnu dès la deuxième Conférence des Parties (Résolution Conf. 2.11, 1979) que la chasse pouvait constituer un levier efficace pour la gestion durable et la conservation des espèces et de leurs habitats, notamment parce que les chasseurs sont attentifs à ne pas laisser des braconniers obtenir gracieusement un droit pour lequel eux-mêmes ont payé. Ce point ne fait cependant pas l'unanimité au sein des associations environnementales qui considèrent que le même individu peut être à la fois chasseur et braconnier ou que les sommes collectées dans ce cadre ne bénéficient bien souvent qu'aux services offerts aux chasseurs. Il semble donc pertinent d'ouvrir la possibilité d'une chasse très encadrée aux seuls gestionnaires d'aires protégées qui l'estiment utile et peuvent garantir l'utilisation des revenus pour la conservation. En cohérence avec cette approche, la CITES autorise l'exportation de trophées de chasse d'espèces inscrites à l'annexe I sous réserve que les pays concernés aient établi des quotas prudents sur des bases scientifiques et délivrent leurs permis d'exportation en toute transparence au regard de ces quotas (ex : 180 défenses en tant que trophées de 90 éléphants en 2015 en Namibie). L'importation de défenses d'éléphants d'Afrique en tant que trophées est donc possible pour la personne ayant elle-même abattu l'animal et pour une utilisation strictement priÎe, la vente ultérieure étant strictement interdite (Article 58.2 du règlement 865/2006). De telles importations concernent uniquement des défenses marquées individuellement et requiert la présentation en douanes d'un permis CITES d'exportation précisant cette marque et l'utilisation du quota, et du permis CITES d'importation correspondant. Ce permis spécifie que toute utilisation commerciale du trophée est interdite.10 1.3. La situation de la France La France met en oeuvre la CITES depuis le 9 août 1978, d'abord en qualité d'État partie à la Convention, puis, depuis janvier 1984, par l'intermédiaire de règlements européens, qui sont par nature d'application directe dans tous les États membres de l'UE. Depuis 2001, en raison de la déconcentration des décisions administratives individuelles, la délivrance des permis a été confiée aux préfets de départements, lesquels ont délégué leur compétence aux DREAL/DRIEE/DEAL. Cette formule n'est pas recommandée par la Commission en ce qu'elle complique la lutte contre le commerce illicite en rendant plus aléatoires les rapprochements. 10 Cela vaut sans doute aussi dans le cadre d'une succession, ce qui aboutit à une forme de possession en quelque sorte réduite à l'usufruit. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 17/139 Rapport n°010273-01 En 2013, le Programme de modernisation et de simplification du MEDDE a identifié que la qualité de l'instruction des permis CITES pourrait être améliorée en réorganisant les services concernés. Le groupe de travail chargé du diagnostic et des propositions d'amélioration a proposé des évolutions de l'organisation administrative et notamment un renforcement des moyens alloués au bureau chargé de la CITES en administration centrale en vue de favoriser l'animation du réseau. En 2014, la France a délivré environ 110 000 permis dont près de la moitié (53 000) sont instruits et délivrés par la DRIEE. En 2009, le secrétariat général de la CITES indiquait qu'en moyenne annuelle il en était établi 850 000 par l'ensemble des États parties, la plupart des États se bornant à viser à l'importation le permis initial d'exportation établi par le pays source. En dehors du Muséum national d'histoire naturelle, autorité scientifique pour l'application nationale de la CITES, les services concernés par l'application de la CITES en France sont principalement : · l'organe de gestion CITES national (MEDDE/DEB/PEM3) ; · les 32 services instructeurs régionaux : DREAL, DEAL, DRIEE, préfecture de Saint-Pierre et Miquelon, Hauts-Commissariats de Polynésie et de NouvelleCalédonie, Direction de la conservation du patrimoine naturel des TAAF, Administration supérieure de Wallis et Futuna ; · les douanes et autres services de contrôle : ONCFS, ONEMA, DDPP, gendarmerie ; · les magistrats (direction des services judiciaires, direction des affaires criminelles et des grâces, Parquets, greffes des TGI). Pour permettre une mise en oeuvre efficace de cette Convention, ces services doivent coopérer étroitement et travailler en synergie. La complexité de la réglementation, la multiplicité des intervenants et l'absence de coordination sous l'égide d'un pilote identifié comme légitime ne contribuent pas à l'efficacité de la mise en oeuvre. 1.3.1. Mise en oeuvre de la réglementation S'agissant d'ivoire brut, il est délivré un certificat dérogeant à l'interdiction de vente si le dossier prouve que la défense a été importée sur le territoire européen, conformément à la réglementation alors en vigueur, avant le 18 janvier 1990, date du transfert effectif des populations d'éléphant d'Afrique à l'annexe I de la CITES (article 8.3.a du règlement CE n° 338/97 et articles 48.1.a et 59.1 du règlement CE n° 865/2006 de la Commission)11. Un tel certificat ne peut concerner qu'un spécimen acquis légalement par le pétitionnaire (article 59.1 du règlement n° 865/2006), le commerce d'une défense ancienne importée récemment étant interdit. Les analyses de radio-datation pouvant démontrer l'âge de l'ivoire12 mais pas la date de son importation en Europe, il faut donc 11 Toute mise en vente de défenses d'éléphants anciennes sans le certificat de l'autorité de gestion imposé par l'article 8.3 constitue un délit, même si cette mise en vente est organisée par les services de contrôle. La datation au carbone 14 n'est en tout état de cause pas suffisante puisqu'elle ne permet pas à elleseule de fournir des éléments probants, une même valeur étant obtenue pour un individu mort dans la tranche 1955-1965 ou postérieurement à 1980, du fait de l'influence des essais nucléaires. Cependant, Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 18/139 12 Rapport n°010273-01 dans tous les cas un dossier établissant la période d'introduction du spécimen sur le territoire de l'UE. Des propositions sont faites infra en vue de permettre la Îrification du caractère cohérent du dossier. Pour les sculptures en ivoire et autres objets travaillés datant d'avant 1947, la réglementation ne prévoit pas de certificat administratif spécifique, mais l'ancienneté du spécimen doit être établie par une personne disposant des capacités d'expertise requises (antiquaire spécialisé, commissaire-priseur spécialisé, expert en oeuvres d'art en ivoire, etc.), l'administration disposant d'un pouvoir d'appréciation du caractère suffisant du document présenté. Pour tous les autres objets en ivoire, et notamment les défenses brutes, quelle que soit leur ancienneté, un certificat dérogeant à l'interdiction de vente doit être obtenu préalablement à toute mise en vente. Lorsque les héritiers disposant de défenses anciennes souhaitent se séparer de leurs ivoires, les services instructeurs CITES leur demandent en premier lieu de constituer un dossier comportant notamment la liste exhaustive 13 des ivoires détenus, les circonstances, dates et lieux de leur acquisition, ainsi que la date d'importation sur le territoire européen et tout document ou témoignage corroborant ces informations. Les associations rencontrées par la mission sont convaincues que ces autorisations permettent en toute impunité la commercialisation d'ivoire braconné. Seules des analyses scientifiques établissant l'origine géographique et la date des spécimens permettront de corroborer ou d'infirmer cette perception14 insistante. Le prix des analyses ne peut constituer un obstacle puisqu'il est en tout état de cause inférieur à un kilo d'ivoire et qu'une défense a un poids minimal de plusieurs kilos. À défaut de documents établissant l'ancienneté de la présence des objets sur le territoire européen, le dossier est refusé. Les originaux des justificatifs sont réclamés par l'administration le temps d'en évaluer l'authenticité. Ils sont supposés être alors annotés pour éviter leur utilisation ultérieure en vue de la commercialisation d'autres spécimens mais les services hésitent par exemple à annoter un passeport. Le certificat dérogeant à l'interdiction de vente, lorsqu'il est délivré, décrit le spécimen avec une grande précision (dimensions, poids, annexe photographique) de façon à ne pas pouvoir être utilisé frauduleusement pour d'autres objets. Il est personnel et doit systématiquement être remplacé en cas de revente. Les agents de contrôle (douanes, office national de la chasse et de la faune sauvage...) peuvent Îrifier l'authenticité et la validité des certificats présentés en reportant leur numéro dans la base de données sécurisée de l'application informatique i-CITES qui archive actuellement plus de 910 000 dossiers. Une directive du bureau CITES de l'administration centrale du MEDDE précise les documents requis et l'instruction des dossiers « ivoire » fait l'objet de l'établissement d'un schéma récapitulatif qui témoigne de la complexité de la mise en oeuvre quotidienne de la convention15. Avant les dernières mesures interdisant la des éléments extrêmement prometteurs ont été transmis à la mission. Ils font l'objet d'un exposé spécifique infra. 13 Mais le non respect de cette exigence d'exhaustivité n'emporte pas de conséquences pour une demande ultérieure. Cf . Infra, le programme de recherche du centre international des études sur l'ivoire des universités de Mayence et de Ratisbonne (Allemagne) en vue de la constitution d'une banque de données de référence de spécimens d'ivoire pour permettre l'identification de leur origine géographique et leur datation, avec le soutien de l'agence fédérale de protection de la nature, du ministère allemand chargé de l'environnement et du WWF, cf. annexes 7 et 8. Reproduit en annexe 5. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 19/139 14 15 Rapport n°010273-01 réexportation hors de l'Union européenne, il fallait en outre différencier les spécimens pré-convention d'avant 1976 (dont la réexportation à l'extérieur de l'Union européenne était licite) des spécimens dont l'origine était datée entre 1976 et 1990, leur commercialisation étant bornée à l'UE. Il convient cependant de souligner que l'interdiction de réexportation hors de l'UE ne vaut qu'à partir de la France et peut être contournée à partir de la Belgique par exemple, un état de fait que les associations environnementales dénoncent régulièrement et auquel seule une décision de l'UE pourrait mettre un terme. Il est patent que cette complexité est facteur de malentendus, de difficultés de mise en oeuvre et d'incompréhension, notamment pour les agents chargés du contrôle en douane. 1.3.2. Le commerce de l'ivoire en France 1.3.2.1. La France dispose d'une quantité importante d'ivoire brut mais sans doute de moins d'ivoire travaillé que d'autres États européens Il est vraisemblable que de nombreux particuliers possèdent des défenses anciennes, le plus souvent obtenues par héritage (parents ou grands-parents ayant Îcu en Afrique dans les années 1930-1970) ; de ce fait les quantités d'ivoire ancien détenues dans le patrimoine familial semblent importantes. La disparition des générations ayant Îcu en Afrique française explique donc l'augmentation des ventes constatée depuis quelques années. En revanche, au sujet des objets en ivoire travaillé, les évolutions historiques du marché de l'ivoire en Asie, en Europe et en Amérique du nord apparaissent comme assez différenciées ; elles sont retracées synthétiquement dans un rapport qui résulte d'une coopération entre l'UNEP, la CITES, l'UICN, et TRAFFIC, Elephants in the dust, The African Elephant crisis16. « Le marché des antiquités en ivoire est encore important en Europe, notamment au Royaume-Uni, tant en matière d'importation que d'exportation17, les études du marché de l'ivoire des dix dernières années montrant que l'Allemagne et le Royaume-Uni disposent de marchés assez conséquents, tandis que ceux de la France, du Portugal, de l'Espagne, de l'Italie et de la Belgique sont modestes ». La publication rappelle également que « Comme l'Europe, les États-Unis d'Amérique constituaient un des premiers marchés du monde pour l'ivoire à la fin du XIXe siècle et au début du XXe, avec des usines utilisant annuellement des centaines de tonnes d'ivoire pour produire des touches de piano, des boules de billard et autres objets.18 » Il y est obserÎ cependant qu'au « cours des années 1970, on n'y importait plus que de faibles quantités d'ivoire brut, la plupart des objets provenant de Hong Kong, bien qu'il restât 16 Ce rapport est le fruit d'une coopération inter-agences : UNEP, CIES, UICN, TRAFFIC (2013) : A rapid response assessment, United Nations Environment Programme, GRID Arendal, www.grida.no, Source Martin, E. ; Stiles,D (2005) Ivory markets in Europe. Care for the Wild International, West Sussex, UK id. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 20/139 17 18 Rapport n°010273-01 encore environ 1 400 artisans d'ivoire au milieu des années 1980 aux États-Unis19 ». Le flux du commerce d'ivoire est en tout état de cause faible en France. À titre d'illustration, en 2014, parmi les quelque 53 000 certificats instruits et établis par la cellule CITES de la DRIEE, la part des ivoires est infime au regard de celle de la maroquinerie (90%) ou du caviar : les défenses d'éléphant représentent ainsi 0,9 % des certificats (56 certificats intracommunautaires en 2014, 32 en 2015 ­ environ autant en cours d'instruction, sachant qu'un certificat est établi pour chaque objet, donc pour chaque défense sauf utilisation conjointe de plusieurs défenses dans un même objet, comme une table). Il s'agit le plus souvent d'héritages ou d'objets que le possesseur affirme avoir découverts au fond d'un grenier. 1.3.2.2. De nombreux acteurs luttent contre le trafic La lutte contre les trafics d'espèces protégées, dont le braconnage a augmenté spectaculairement depuis 2007, ce qui est interprété comme résultant de l'oeuvre de plus en plus fréquente de groupes criminels organisés, passe d'abord par le soutien des acteurs locaux chargés de la protection de la faune sauvage ; elle suppose aussi un travail international de renforcement des contrôles, notamment aux frontières, et des sanctions à la hauteur des enjeux et à la mesure des gains escomptés. Or il semble bien que le trafic d'espèces sauvages ne soit pas perçu comme un délit d'une gravité comparable à d'autres trafics (stupéfiants, contrefaçon, armes...), les sanctions effectives étant de ce fait bien plus faibles que les profits espérés. Les douanes Les agents des douanes (environ 5 500) sont avant tout (à plus de 90%) chargés du contrôle, pas des enquêtes, ce qui est la fonction de la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières ­ DNRED et du service national de douane judiciaire ­ SNDJ. La mission n'a pas été en mesure de rencontrer des interlocuteurs et interlocutrices dans ces deux entités qui n'ont pas donné suite aux demandes de rendez-vous. Mais si les douanes constituent la partie la plus importante des moyens de contrôle, elles doivent gérer une pluralité d'enjeux parmi desquels l'application régulière des règles de la CITES, indéniablement complexes, n'apparaît pas comme essentiel. Suite à la circulaire du 16 décembre 2013 relative aux trafics d'espèces protégées adressée aux Parquets, appelant à une « articulation adéquate entre la politique pénale mise en oeuvre [et rappelant] la possibilité de conclure des transactions sur l'action douanière sur le fondement de l'article 350 du code des douanes », la direction régionale de Roissy voyageurs a conclu un accord avec le Parquet de Bobigny le 11 août 2014. L'accord définit des seuils en dessous desquels les douaniers sont autorisés à mettre fin aux infractions par voie de transaction sans information préalable du Parquet. L'administration des douanes est autorisée à transiger avec les personnes poursuivies pour infraction douanière (ensemble des infractions prévues au code des douanes) ou pour infraction à la législation relative aux relations financières avec l'étranger. La transaction douanière s'apparente à un contrat civil par lequel l'administration et le 19 Cobb,S., ed. (1989) The ivoruy trade and the future of the African elephant, Rapport non publié préparé en vue de la 7e Conference des Parties CITES, Oxford, UK : Ivory Trade Review Group. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 21/139 Rapport n°010273-01 contrevenant mettent un terme à une constatation douanière dans des conditions convenues entre eux, qu'il s'agisse d'infractions encourant uniquement des sanctions fiscales ou bien à la fois des sanctions fiscales et une peine d'emprisonnement. La transaction douanière emporte l'extinction de l'action tant pour l'application des peines que pour l'application des sanctions fiscales. Elle évite donc les poursuites pénales. C'est une procédure rapide qui permet une sanction immédiate du contrevenant et désengorge les juridictions. En l'absence de protocole conclu entre un service douanier et un Parquet c'est l'agent des douanes effectuant la constatation qui choisit de déférer ou non au Parquet puisque celui-ci n'est pas informé. En revanche, la circulaire aux Parquets précise : « il conviendra par ailleurs, sauf circonstances particulières et exceptionnelles, de proscrire la conclusion de transaction douanière dans le cas de comportements récidivistes » ; ce principe est supposé connu des services douaniers. En 2011 avait été mis en place un plan d'action interne aux douanes sur les sujets CITES, identifiant des points névralgiques ­ Roissy, Orly, Marseille, notamment, et mettant en place un groupe de référents compétents avec une cellule au sein de la DNRED. Le devenir de ce plan est incertain et les interlocuteurs et interlocutrices de la mission n'en ont pas spontanément la mémoire. C'est pourtant dans ce cadre qu'avait été mis en place le protocole en vigueur avec l'Office national de la chasse et de la faune sauvage. Le protocole d'accord avec l'ONCFS vise à renforcer et à formaliser la coopération opérationnelle entre les deux services. Il se traduit par des échanges quotidiens, des contrôles conjoints (notamment avec la BMI ­ brigade mobile d'intervention nationale CITES Capture)20, une assistance mutuelle, des formations croisées et des groupes de travail. Les fiches de liaison élaborées en vue des transmissions entre l'ONCFS et la DNRED sont à la fois précises et opérationnelles et pourraient servir de modèle à des échanges d'information entre d'autres services21. L'office national de la chasse et de la faune sauvage22 L'ONCFS dispose de 1 500 agents dont 1 200 sont assermentés et en uniforme. Ils sont essentiellement affectés à des missions de police judiciaire (plus de 80 % de leur activité) et secondairement à des fonctions de police administrative au travers de contrôles. Les actions de police du réseau spécialisé CITES, composé de la BMI CITES-Capture et d'agents spécialisés de chaque service départemental, s'articulent notamment autour du contrôle des activités commerciales sur les espèces CITES et s'accompagnent dans la plupart des cas d'une saisie des objets de l'infraction. La BMI CITES-Capture comprend environ 300 correspondants qui ont bénéficié de trois semaines de formation spécifique à la CITES (en plus de leur formation d'un an au code de l'environnement). La tête de réseau nationale collecte les informations des services déconcentrés et les répercute. 20 Contrôle de la galerie Design & Nature en juin 2014, à la boutique China Art au printemps 2014, avec saisie de 27 objets en ivoire (montant 77 000 ), vente aux enchères de défenses d'éléphant à la brocante Avignon international à Cannes en juin 2014. Une fiche figure en annexe. Source : note remise à la mission par la direction de la police de l'ONCFS lors de l'entretien ainsi que divers documents remis à cette occasion et ultérieurement. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 22/139 21 22 Rapport n°010273-01 Le travail avec la gendarmerie, avec laquelle a été conclu un protocole dès 2009, est quotidien ; un agent est détaché à l'OCLAESP. Dans ce cadre l'ONCFS forme les gendarmes de l'OCLAESP pour les atteintes à l'environnement. Le partenariat avec la DNRED est réputé actif localement mais les agents ne travaillent pas sur un système d'informations partagé. Les agents de la BMI-CITES souhaiteraient par ailleurs avoir un accès accru à la base i-CITES, notamment aux éléments constituant le dossier qui a permis d'établir les certificats et permis CITES. Le statut de « consulteur »23, mal connu des interlocuteurs et interlocutrices de la mission, semblerait cependant répondre à l'essentiel des besoins identifiés. Sont consultables toutes les données concernant les permis / certificats délivrés par la France depuis janvier 2004 en Île-de-France et depuis janvier 2005 dans les autres régions, actualisées quasi en temps réel (y compris les permis délivrés la veille), dans le cadre d'une recherche par critères (cumulatifs ou exclusifs) par simple sélection (« contient ») : type de permis, pays d'origine, pays de dernière réexportation, pays de destination, date de délivrance, annexe CITES, annexe UE, règne, classe, ordre, famille, genre, nom scientifique, nom commun, hybride, spécimen composite (ex : meuble plaqué en ivoire et écaille, sac en crocodile et python), code source (ex ; préleÎ dans la nature, issu d'élevage, etc.), code but (ex : commercialisation), code spécimen (décrit de quoi il s'agit), quantité et unité de mesure. Pour des éléments nominatifs, effectivement non accessibles par l'accès « consulteur », l'interrogation au cas par cas du bureau compétent paraît a priori suffisante. Du fait de l'ordonnance de janvier 2012 entrée en vigueur en juillet 2013, les agents disposent de pouvoirs étendus en matière de police administrative (article L 171-1 du code de l'environnement) et de police judiciaire (article L 171-2). Ils saisissent le juge des libertés et de la détention ; le taux de suites données par le Parquet est très éleÎ (de l'ordre de 80%). L'autorisation du « coup d'achat »24 par l'article 52 bis du projet de loi biodiversité va accroître leur capacité d'investigation et la mesure est très attendue des équipes. L'office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique25 L'OCLAESP a des activités de santé publique (en lien avec les brigades de gendarmerie), de police judiciaire (en lien avec les directions interrégionales de la police judiciaire et les brigades de recherche de la gendarmerie) et de maintien de l'ordre (en lien avec les CRS et les gendarmes mobiles). C'est un office à compétence thématique sur le territoire national, créé en 2004 avec une quinzaine d'agents et qui en compte aujourd'hui environ 70. Il est dirigé par un colonel de gendarmerie et ses deux adjoints, un commissaire de police et un colonel de gendarmerie. Plusieurs conseillers techniques lui sont rattachés : environnement, CITES (ONCFS- BMI-Cites, actuellement absent), santé (un pharmacien inspecteur de santé publique), sport (en lien avec la question du dopage). L'office travaille étroitement avec les services déconcentrés, notamment les DREAL et il est saisi par le Parquet. 23 Pour obtenir le statut de consulteur, il suffit d'adresser un courriel à la cellule CITES du MEDDE. Si la personne qui fait la demande est réputée en avoir l'utilité, la création du compte dans i-CITES est effective quelques minutes plus tard. Cf. note 34. Entretien avec la mission et divers documents remis à la mission lors de l'entretien ou ultérieurement. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 23/139 24 25 Rapport n°010273-01 L'OCLAESP est investi dans plusieurs réseaux européens ou internationaux ; il s'est par exemple engagé dans plusieurs projets Interpol relatifs à l'environnement, tels le projet WAYLAY, qui a pour objectif d'aider les autorités dans le suivi des expéditions illégales de produits issus de la faune sauvage et d'enquêter en utilisant des livraisons surveillées. L'office a un partenariat ancien avec l'ONG IFAW 26, dans le cadre duquel une conférence nationale a été organisée en décembre 2014 sur le trafic d'espèces protégées avec une quarantaine de participants dont des représentants de l'agence française pour le développement et le ministère des affaires étrangères. 1.3.2.3. Mais le trafic en France apparaît comme faible et les saisies ne sont majeures ni en nombre, ni en termes de quantité En 2014, 527 constatations CITES ont été effectuées par les services des douanes (639 en 2013)27, Roissy Fret (135) et Roissy voyageurs (75) étant les directions qui produisent le plus grand nombre de contentieux ; les résultats enregistrés en Outremer (la Réunion ­ 27 et en Guyane ­ 24) sont également significatifs. Ont ainsi été saisis 9 054 articles (24 650 en 2013), 1 703 animaux vivants, 279 animaux naturalisés, 406 pièces d'ivoire (435 en 2013) et 230 kg d'ivoire brut ou travaillé (376 kg en 2013), 499 spécimens de coquillages et coraux, 454 kg de viande diverse et 3 450 articles issus d'espèces animales ou Îgétales (dont quelques-uns en ivoire). 82 constatations ont porté sur de l'ivoire brut ou travaillé provenant notamment de Guinée Équatoriale, du Cameroun, du Nigéria et du Congo ; les saisies les plus importantes ont été réalisées à l'aéroport de Roissy-Charles de Gaulle. Concernant la CITES, trois affaires importantes sont à noter en 2014 : deux saisies en Corse (contrôle à la circulation) d'anguilles vivantes pour un poids total de 840 kg et une saisie d'alevins d'anguilles pour un poids de 42 kg et une valeur de 10 500 euros. Dans cette affaire, les civelles vivantes ont été découvertes dans les bagages de deux individus de nationalité chinoise résidant en Italie. Les civelles provenaient d'Espagne et étaient destinées à Hong-Kong. En 2014 pour un total dénombré de 260 infractions à la CITES, l'ONCFS a procédé à la saisie de 1 140 spécimens28 : en priorité des mammifères (606) et des oiseaux (292). 406 objets saisis étaient en ivoire, en forte augmentation par rapport à 2013 (120). La moitié des saisies d'espèces a été effectuée chez des particuliers ; le plus souvent il s'agit d'ivoires travaillés bénéficiant de « certificats » établis par des experts auto-proclamés ou appuyés sur des certificats falsifiés (saisie effectuée à Cannes). Certaines opérations sont plus spectaculaires : Hannibal en juin 2013, dans 9 départements d'Auvergne et de Languedoc-Roussillon ; en février 2014 à Grasse, sur commission rogatoire d'un juge d'instruction ; cyber-trafic d'ivoire en Corrèze en février 2014 également et en juin 2015, au salon Mineral et Gem, 250 pièces d'ivoire réparties sur deux stands tenus par des professionnels (25 kg en tout). 26 27 International fund for animal welfare (cf. liste des personnes rencontrées par la mission et annexe 9). Source : direction générale des douanes et des droits indirects, note rédigée pour la mission, bureaux D3 et E2. Ces chiffres sont sans doute sous-estimés ; ils résultent d'une remontée de la moitié des services déconcentrés. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 24/139 28 Rapport n°010273-01 Pour l'OCLAESP les trafics CITES représentent seulement une dizaine d'affaires ; l'infraction la plus importante porte sur un trafic d'anguilles impliquant des mareyeurs français dans le cadre d'un trafic de civelles soit directement vers l'Asie, soit vers l'Afrique du Nord où elles sont engraissées. L'autre moitié des affaires concerne l'ivoire et la dernière a été indiquée par les douanes britanniques pour effectuer une livraison surveillée. La plupart des affaires sont repérées par hasard : contrôle de Chinois dans une voiture à Poitiers, appel d'un commissaire priseur confronté à des « certificats CITES » qui lui paraissent faux... L'analyse des flux à partir de la base I-CITES permettrait d'orienter les contrôles et d'être plus efficace ; le statut de « consulteur »29 serait très adapté à cet usage et il conviendrait donc d'organiser des formations pour mieux appréhender l'outil dans cette perspective. 1.3.2.4. Et le suivi de l'ivoire saisi est assez incertain S'agissant des spécimens illicites de l'annexe I/A confisqués ou abandonnés à l'État par transaction, tant la CITES que le règlement (CE) n° 338/97 en interdisent l'utilisation commerciale. La détention en vue de la vente et la publicité en vue de la vente entrent dans cette catégorie commerciale et sont donc interdits. De même, l'ivoire illicite ou dont la licéité ne peut être prouÎe ne saurait en aucun cas être utilisé pour promouvoir un savoir-faire professionnel. Le devenir des spécimens confisqués fait l'objet d'une Résolution CITES spécifique 30 qui prévoit notamment « que les Parties utilisent les spécimens morts confisqués et accumulés d'espèces inscrites à l'Annexe I, y compris les parties et produits, uniquement à des fins Îritablement scientifiques, éducatives, de lutte contre la fraude ou d'identification, et qu'elles entreposent ou détruisent les autres spécimens dont l'utilisation à ces fins n'est pas faisable ». En d'autres termes, il est préconisé d'entreposer l'ivoire saisi quand il est possible de le faire dans de bonnes conditions de sécurité et recommandé de le détruire si cette conservation est problématique, par exemple en l'absence d'un État fort. En revanche, la CITES et le règlement (CE) n° 338/97 autorisent la vente par l'État des spécimens confisqués relevant des annexes II et III de la CITES (annexes B et C dans le cas du règlement). En l'état actuel, il est difficile d'effectuer un suivi des saisies et confiscations. Pour les biens saisis ou confisqués, interviennent en effet plusieurs acteurs : les services des douanes, la direction des services judiciaires, l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC31) et la Direction nationale d'interventions domaniales ­ DNID. 29 30 cf. p. 18-19. Résolution Conf. 9.10 (Rev Cop15), adoptée en 1994, mise à jour en 2010 : Utilisation des spécimens commercialisés illicitement, confisqués et accumulés (http://www.cites.org/fra/res/09/09-10R15.php) ; « lParties dispose of confiscated and accumulated dead specimens of Appendix-I species, including parts and derivatives, only for bona fide scientific, educational, enforcement or identification purposes, and save in storage or destroy specimens whose disposal for these purposes is not practicable ». Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 25/139 Rapport n°010273-01 Pour les biens saisis par l'autorité judiciaire, l'AGRASC est susceptible de mettre à disposition des musées avant jugement les biens saisis quand se posent des questions de conservation qui interdisent de les entreposer au greffe du tribunal ; c'est alors le budget de fonctionnement du tribunal qui prend en charge les frais de gestion et de conservation. Après jugement, les ivoires confisqués sont proposés à la DNID qui décide qui les accepte ou les refuse. Si elle les accepte, c'est en vue soit de leur vente, à supposer qu'ils aient une valeur sur un marché licite 32, soit de leur dévolution aux musées ou à un service public s'ils ont une valeur artistique. Sinon ils sont détruits. Les frais de destruction sont imputés sur le budget de fonctionnement du tribunal. Le devenir de l'ivoire accepté par la DNID est incertain. Il n'est pas possible aujourd'hui de connaître les lieux de stockage, les moyens de conservation et le cas échéant les conventions existantes avec les musées ; il n'existe pas de catalogue ni de recensement centralisé des destructions, restitutions, ventes et donations, sauf à consulter individuellement les tribunaux de grande instance (environ 180). Pour l'ivoire saisi par les douanes, il est, après confiscation, soit dévolu à un établissement public (en général un musée régional), soit proposé à un établissement susceptible de l'utiliser dans un cadre pédagogique ­ Gobelins, Boulle..., soit détruit. Un procès-verbal atteste du devenir. Il n'est pas possible d'établir de recensement récapitulatif du devenir de ces saisies, chaque direction enregistrant ses propres procès-verbaux. Il ne semble pas que ces procédures permettent une traçabilité réelle. Mais il arrive qu'un musée des douanes organise une exposition temporaire pour mettre en valeur ces saisies, ainsi Histoire d'ivoire, qui se tient à Bordeaux du 29 septembre 2015 au 27 mars 2016 et dont le communiqué de presse paraît éclairant à cet égard33. 31 Prévue par la loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010, qui a élargi le champ des biens susceptibles d'être saisis et confisqués et créé une procédure de saisie pénale spéciale aux fins de confiscation, plus adaptée que les procédures civiles d'exécution, complexes et coûteuses, l'AGRASC est un établissement public administratif. L'agence est ainsi chargée notamment : - de procéder à l'ensemble des ventes avant jugement magistrats lorsque ces biens meubles ne sont plus utiles susceptibles de dépréciation, la somme étant consignée restituée au propriétaire du bien si celui-ci bénéficie d'un ou si le bien ne lui est pas confisqué ; de biens meubles saisis, décidées par les à la manifestation de la Îrité et qu'ils sont à la Caisse des dépôts et consignations et acquittement, d'un non-lieu ou d'une relaxe - de l'aliénation ou de la destruction des Îhicules confisqués après avoir été immobilisés et mis en fourrière en application de l'article L. 325-1-1 du code de la route ; - de gérer, sur mandat de justice, tous les biens complexes qui lui sont confiés, c'est-à-dire tous les biens qui nécessitent, pour leur conservation ou leur valorisation, des actes d'administration (article 706-160 1° du code de procédure pénale), puis, une fois ceux-ci confisqués, de leur aliénation ou de leur destruction ; - d'assurer la gestion de biens saisis, de procéder à leur vente et à la répartition de son produit en exécution de toute demande d'entraide internationale ou de coopération émanant d'une autorité judiciaire étrangère. 32 A priori, ce n'est pas le cas puisque le règlement CITES prévoit que la revente d'une saisie est interdite. Extraits du communiqué de presse (c. annexe 12) « L'exposition temporaire de la rentrée se penche sur l'ivoire, matériau noble objet de convoitise, qui constitue des saisies notables de la douane. Histoire d'y voir un peu plus clair sur ce noble et intemporel matériau qu'est l'ivoire, le Musée national des douanes propose durant six mois un focus inédit sur ses collections constituées à partir de 33 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 26/139 1.3.3. Le plan inter-services de 2013 Le Plan inter-services CITES initialement communiqué à la mission sous le nom Plan national d'actions sur la lutte contre le braconnage d'éléphants et le trafic d'ivoire et d'autres espèces protégées est constitué d'un ensemble de mesures diversement mises en oeuvre ; postérieure à la réunion interministérielle qui l'a validée, la version communiquée à la mission apparaît comme une version V9 et certains éléments y semblent encore en attente d'une Îrification. Le Îritable plan d'action figure dans le dossier de presse du Sommet de l'Élysée, mais il est peu détaillé. 1.3.3.1. Les mesures destinées à renforcer le dispositif national de lutte ont été mises en oeuvre Un renforcement important des sanctions et des pouvoirs d'investigation · Les pouvoirs d'investigation Le projet de loi sur la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale le 24 mars 2015 et transmis au Sénat pour une première lecture, comprend dans ses articles 20 et 52 l'augmentation des quanta d'amende encourue au titre de l'article L.415-3 du code de l'environnement relatif aux trafics d'espèces protégées ; le projet de loi prévoit une peine de 150 000 euros d'amende au lieu de 15 000 euros actuellement et, en cas de trafic commis en bande organisée, les peines seraient portées à 750 000 euros. C'est la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice qui suit les étapes du processus normatif correspondant à ces articles. nombreuses saisies douanières. De l'ivoire bien connu de l'éléphant, à celui du cachalot ou de l'hippopotame, en passant par le mythique narval ; l'exposition invite à découvrir l'ivoire sous des formes variées, du matériau brut aux sculptures les plus raffinées. Des pièces rares qui réÏlent un artisanat ancestral parvenu jusqu'à nous. Bien au-delà de cette dimension esthétique, les saisies douanières, toujours nombreuses, témoignent des proportions considérables de ce trafic mondial responsable de la disparition progressive d'espèces animales. Bilan de la situation, mesures internationales prises pour enrayer le phénomène et action de la douane sont exposés pour dévoiler l'ampleur de cette contrebande aux conséquences économiques et écologiques dévastatrices. » Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 27/139 Pour ce qui est des pouvoirs d'investigation, c'est l'objet de l'article 52 bis du projet de loi34 qui élargit ces pouvoirs. Il permet désormais notamment des coups d'achat35 et des écoutes téléphoniques... Les interlocuteurs et interlocutrices de la mission ont constaté que, faute de pouvoir recourir à ces moyens d'enquête qui leur paraissent adaptés à la lutte contre les trafics, les enquêteurs aujourd'hui recourent à des qualifications (du type contrebande) qui les autorisent. · Les sanctions ­ elles situent la France dans les États qui prévoient les sanctions les plus séÏres au sein de l'Union européenne On distingue plusieurs groupes d'États-membres sur ce sujet : ceux qui prévoient des peines de prison maximales faibles et des sanctions financières éleÎes : Autriche (2 ans, 1 800 000 ) ; ceux qui prévoient des peines d'emprisonnement basses et des amendes faibles : Chypre (3 ans et 1 700 ), Malte (2 ans et 4 659 ), le Luxembourg (6 mois et 25 000 ), la Roumanie (3 ans et 3 570 ) et la SloÎnie (3 ans et 20 856 ) ; ceux qui associent peine de prison lourde et sanction financière faible : la République tchèque (8 ans, 58 700 ), les Pays-Bas (6 ans, 78 000 ) et enfin ceux qui prévoient des peines de prison et des amendes éleÎes : Allemagne (5 ans, 1 800 000 ), Slovaquie (8 ans, 331 930 ), Espagne (5 ans, sans limite), Grèce (10 ans, 500 000 ). Avec 7 ans et 150 000 , la France rejoindrait le dernier groupe. 34 I. - Après l'article L. 172-11 du code de l'environnement, il est inséré un article L. 172-11-1 ainsi rédigé : « Art. L. 172-11-1. - Aux seules fins de constater les infractions prévues aux articles L. 415-3 et L. 4156 lorsque celles-ci sont commises en ayant recours à un moyen de communication électronique, les inspecteurs de l'environnement habilités dans des conditions précisées par arrêté des ministres de la justice et chargé de l'écologie peuvent, sans être pénalement responsables de ces actes : « 1° Participer sous un pseudonyme aux échanges électroniques ; « 2° Être en contact par ce moyen avec les personnes susceptibles d'être les auteurs de ces infractions ; « 3° Acquérir des produits ou substances. « À peine de nullité, ces actes ne peuvent avoir pour effet d'inciter autrui à commettre une infraction. » II. - Le titre XIII bis du livre IV du code de procédure pénale est ainsi modifié : 1° L'intitulé est complété par les mots : « et environnementale » ; 2° Il est ajouté un article 706-2-3 ainsi rédigé : « Art. 706-2-3. - Dans le but de constater les infractions mentionnées à l'article L. 415-3 du code de l'environnement, ainsi qu'à l'article L. 213-1 du code de la consommation lorsque l'infraction porte sur tout ou partie d'animaux ou de Îgétaux mentionnés aux mêmes articles, lorsque celles-ci sont commises par un moyen de communication électronique, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs, les officiers ou agents de police judiciaire agissant au cours de l'enquête ou sur commission rogatoire peuvent, s'ils sont affectés dans un service spécialisé et spécialement habilités à cette fin dans des conditions précisées par arrêté, procéder aux actes suivants sans en être pénalement responsables : « 1° Participer sous un pseudonyme aux échanges électroniques ; « 2° Être en contact par ce moyen avec les personnes susceptibles d'être les auteurs de ces infractions ; « 3° Extraire, acquérir ou conserver par ce moyen les données ou contenus, produits, substances, prélèvements ou services et, plus généralement, les éléments de preuve ou les données sur les personnes susceptibles d'être les auteurs ou les complices de ces infractions. 35 Le coup d'achat est le fait pour un policier d'acheter quelque chose d'illicite pour son enquête, quand les policiers se font passer pour des acheteurs potentiels pour permettre des interpellations ou remonter une filière. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 28/139 Rapport n°010273-01 · Les sanctions appliquées sont cependant assez loin du maximum prévu Les condamnations effectives sont beaucoup plus faibles que les maxima prévus par l'échelle théorique des sanctions. Pour les affaires douanières36 Sur les 527 constatations effectuées en 2014 par les services des douanes, 471 ont donné lieu à un règlement transactionnel et 33 à un règlement judiciaire. Le nombre de « passé outre » est donc faible. Les 25 plus gros contentieux représentent plus de 70% des saisies en poids et en nombre d'articles. En l'absence de transmission des informations par les services de la douane sur le montant des transactions effectuées (dont le montant est compris entre une fois et cinq fois la valeur de l'objet saisi37), il n'est pas possible de le comparer avec celui des sanctions consécutives aux affaires judiciarisées. Pour les affaires judiciarisées38 Le renforcement des sanctions paraît démonstratif plus que réel ; même si les codes NatInf ne sont pas toujours utilisés du fait de la faiblesse des moyens d'investigation qui s'y attachent, on observe peu d'infractions ayant donné lieu à condamnation et des condamnations très inférieures en moyenne aux quanta prévus : pour « l'utilisation non autorisée d'animal d'espèce non domestique ou de ses produits ­ protection particulière » (code 10442), le nombre d'infractions ayant donné lieu à condamnation est de 3 à 13 par an de 2009 et 2013 et le montant moyen de l'ensemble des amendes fermes prononcées est compris entre 90 (2013) et 657 (2010) pour 11 amendes en tout. Le montant est à peine plus éleÎ en moyenne pour celles qui relèvent du code 10446 : « importation non autorisée d'animal d'espèce non domestique ou de ses produits ­ protection particulière » : entre 3 et 9 infractions par an sur la même période et en tout trois amendes de 300 à 800 . Pour la « détention non autorisée d'animal d'espèce non domestique ou de ses produits ­ protection particulière » (code 10438) les infractions sont un peu plus nombreuses : de 32 à 70 par an, 80 amendes prononcées et un montant moyen compris entre 288 et 317 sauf en 2009 (708 ). Et enfin pour le code 10440 « cession non autorisée d'animal d'espèce non domestique ou de ses produits ­ protection particulière », le nombre d'infractions annuelles ayant donné lieu à condamnation est compris entre 13 et 44, 35 amendes prononcées pour l'ensemble de la période et un montant moyen compris entre 250 et 860 . Aucune peinte de réclusion n'a été prononcée. 36 Source : direction générale des douanes et des droits indirects, note rédigée pour la mission, bureaux D3 et E2 En l'absence d'information, cet encadrement par le Code des douanes paraît difficile à interpréter s'agissant de marchandises qui n'ont pas cours légal. Source Ministère de la justice, direction des affaires criminelles et des grâces, éléments fournis à la mission, extraits du système d'information. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 29/139 37 38 Rapport n°010273-01 Il est rappelé que le prix approximatif d'un kilo d'ivoire est de l'ordre de 800 . Les sanctions paraissent donc peu dissuasives, reflétant sans doute une perception de la gravité des faits. La rédaction d'instructions spécifiques à destination des procureurs La circulaire de la Garde des Sceaux du 12 décembre 2013 relative aux trafics d'espèces protégées a été diffusée à l'ensemble des Parquets et Parquets généraux. Elle contient notamment une présentation des outils juridiques contraignants dont disposent les magistrats pour lutter contre le trafic d'espèces protégées et recommande la saisine ponctuelle des juridictions spécialisées que sont les JIRS et pôles de santé publique lorsque les critères légaux se trouvent réunis. Il est rappelé cependant que le nombre d'affaires judiciarisées est faible. Il semble que les services de la douane prennent en considération cette circulaire pour faire le choix de déférer certains dossiers. L'établissement de lignes directrices nationales sur l'identification, la gestion et la destruction des stocks d'ivoire illicites saisis Une réunion avec les diverses parties prenantes a été organisée le 7 novembre 2014 par le MEDDE à la demande de l'Ambassadeur à l'environnement pour faire le point sur l'élaboration de ces lignes directrices suite à la destruction symbolique du 6 février 2014 au pied de la Tour Eiffel de stocks d'ivoire saisis. Envisagée en janvier 2014, à l'occasion d'une réunion de préparation du sommet de Londres, la constitution d'un groupe de travail associant les Douanes, la Justice et le MEDDE en vue d'aboutir à une gestion transparente des stocks d'ivoire saisis, incluant le ministère de la culture et tout autre ministère susceptible d'être concerné par cette problématique a été actée mais le recensement se heurte à l'extrême déconcentration des lieux d'entreposage. Cette question aurait pu être abordée par le groupe de travail chargé de la gestion des scellés à la Chancellerie, mais le rapport du groupe (qui s'est réuni d'octobre 2014 à avril 2015), en cours de validation, n'en fait pas état. En général, la mise en oeuvre de ces mesures d'amélioration de la coordination du travail des services se heurte à une faiblesse du pilotage Les mesures référencées dans le plan d'action n'ont pas fait l'objet d'une Îritable mise sous tension avec un comité se réunissant périodiquement à haut niveau pour examiner les résultats obtenus, référencés sur un tableau de bord et assortis d'un calendrier de réalisation précis. Interviennent en outre des discontinuités liées aux changements de personnes, aux relations interpersonnelles, etc. 1.3.3.2. La mise en oeuvre de mesures relevant de l'international, plus complexe, n'est pas toujours considérée comme pertinente par les associations · Renforcer l'Organisation des Nations-unies chargées de la lutte contre le crime organisé (ONUDC) Dans l'optique de renforcer l'organisation des Nations-unies chargée de la lutte contre le crime organisé (ONUDC), la France a contribué à hauteur de 100 000 euros en 2014 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 30/139 et 50 000 euros en 2015 au plan d'action contre la criminalité faunique et forestière en Afrique centrale. Lors de la 7e conférence des États Parties à la convention des Nations-unies contre la criminalité organisée (Convention de Palerme) qui s'est déroulée à Vienne du 6 au 10 octobre 2014, la France a soutenu un projet de résolution proposé par l'Italie tendant à l'établissement d'un mécanisme d'examen de la Convention et de ses protocoles. Cette proposition n'a pas abouti. Il a néanmoins été décidé lors de cette conférence (résolution du 30 juillet 2015, notamment le paragraphe 16) de créer un groupe de travail chargé de proposer un projet de mécanisme d'examen en vue de la prochaine conférence en 2016 : « formuler des propositions concernant les mesures à prendre à l'avenir, notamment la possibilité de nommer un envoyé spécial chargé de promouvoir la sensibilisation et de mobiliser l'action internationale ». · La coopération avec les États victimes Dans le cadre de sa politique publique de coopération internationale et de développement, la France contribue au financement de nombreux projets intégrés d'aménagement, développement et protection des territoires dans une douzaine de pays d'Afrique sub-saharienne pour lutter contre le braconnage et le commerce illicite et protéger la faune sauvage dans son milieu naturel. Ainsi, au Cameroun, l'Agence française de développement (AFD) a contribué par un premier contrat forêt environnement (d'un montant de 6,5 Mds FCFA ­ soit 10 M) à l'aménagement d'environ 5,4 millions d'hectares de forêts de production, à la lutte contre le braconnage et l'abattage illégal, à la protection de la biodiversité et la valorisation du patrimoine naturel ainsi qu'à l'amélioration des capacités de gestion des activités forestières des secteurs public et priÎ. Des mécanismes de financement dits innovants sont également mis en place en faveur de la préservation de la biodiversité dans le cadre de contrats de désendettement et de développement. Le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) prévoit, dans son cadre de programmation stratégique 2015-2018, de financer des actions en vue de cibler la demande pour y lutter contre le braconnage des éléphants et autres espèces menacées dans la thématique « consommation et production durables » ; en outre, au titre du programme « petites initiatives », 120 000 euros ont été alloués spécifiquement à des actions de lutte contre le trafic de faune sauvage en 2015 (en particulier au travers du renforcement du réseau EAGLE et de ses 6 ONG partenaires : Ance, Galf, Nature Tropicale, Juristrale, Palf, Laga)39. Le gouvernement français a également conclu avec le ministre gabonais de l'économie une convention pour la lutte contre le braconnage des éléphants et le trafic d'ivoire, cofinancée par l'agence française de développement dans le cadre d'un accord de conversion de dette d'un montant total de 18 millions d'euros, à l'occasion du New York Forum Africa de Libreville (28-30 août 2015). De façon analogue, la France participe au programme national d'appui aux aires protégées au Mozambique (signature en juillet 2015), en complémentarité avec le projet MOZBIO de la Banque Mondiale, et a versé dans ce cadre 2 millions d'euros auxquels s'ajoutent 4 millions par ré-allocation de fonds non utilisés d'une convention 39 Source : entretien de la mission avec l'AFD et le FFEM ; cf. liste des personnes rencontrées. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 31/139 Rapport n°010273-01 précédente, la gestion durable et transparente des ressources naturelles et de l'environnement étant une des cinq priorités du plan gouvernemental (2015-2019) adopté en début d'année. Après plusieurs saisies et arrestations liées au trafic d'ivoire et de cornes de rhinocéros, le 12 mai 2015, une opération conjointe de la police et du ministère de l'agriculture a abouti à une saisie record d'ivoire et de corne de rhinocéros à proximité de Maputo. Ce sont au total 340 défenses d'éléphant (1 160 kilos) et 65 cornes de rhinocéros (124 kilos) représentant une valeur de plus de 17 millions d'euros qui ont été découvertes. Le 8 juillet 2015, les autorités mozambicaines ont organisé pour la première fois une incinération de cornes de rhinocéros, de défenses d'éléphants, carapaces de tortues et autres biens saisis auprès de trafiquants ces cinq dernières années. Agir au plan européen en la matière est par ailleurs nécessaire, l'UE ayant une politique générale d'aide au développement importante, essentielle pour lutter contre le braconnage et préserver la biodiversité. Elle s'engage dans de nombreux projets de développement local, la coopération au développement devenant progressivement un volet important de la contribution à la conservation des espèces sauvages en Afrique. Un appui à la lutte contre l'exploitation illégale et le trafic des ressources naturelles est ainsi prévu dans le Programme indicatif régional (PIR) d'Afrique centrale (2014-2020) du 11e fonds européen de développement dans le domaine prioritaire du développement durable des ressources naturelles et de la biodiversité qui correspond à 25% du PIR, soit 88 millions d'euros. · Ces mesures sont perçues comme peu pertinentes par les associations rencontrées qui en préconisent d'autres, moins coûteuses mais plus politiques Il est à noter que les associations environnementales perçoivent ces évolutions comme tout à fait insatisfaisantes. En effet, leur expérience les conduit à considérer que la préservation de la biodiversité et d'espèces endémiques suppose une action de long terme s'appuyant sur des aires protégées de taille suffisante, dans le cadre d'une coopération active avec les collectivités alentour pour améliorer la conscience et la gestion communautaire des espaces contigus aux aires protégées. Or, les programmes mentionnés ci-dessus s'inscrivent dans une logique d'amorçage ou d'actions « coup de poing » et sont tributaires d'une démarche descendante concertée avec les gouvernements alors même que le contexte local se caractérise par une gouvernance contestée. En outre, ils apportent des financements très conséquents (identifiés comme supérieurs aux capacités réelles d'absorption par le tissu local) sur des durées brèves (de trois ou quatre ans). Une gestion contractualisée avec des associations compétentes ou des gestionnaires d'aires protégées éprouÎs engrangerait sans doute des résultats plus convaincants en répartissant les mêmes sommes sur des durées de plusieurs décennies et des territoires précis. Ce point fait consensus parmi les associatifs actifs et expérimentés rencontrés. En outre, l'action par le biais de programmes de coopération nationaux ou européens ne se traduit pas par une politique réelle d'influence qui conditionnerait toute coopération avec les États-sources à la présentation par les pays bénéficiaires d'une politique intégrée de gestion des ressources naturelles sur leur sol, définie par un corpus de textes et des moyens associés. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 32/139 Si certaines des associations rencontrées s'étonnent également de la faiblesse des condamnations prononcées pour trafic d'espèces sauvages dans les pays avec lesquels la France et l'Europe entretiennent des liens de coopération étroits, d'autres l'expliquent par le défaut de maîtrise des techniques de recueil d'indices, de préservation des scènes de crime, etc. qui caractérise les gardes affectés à la lutte contre le braconnage dans les aires protégées, les suspects arrivant dès lors devant les tribunaux avec un dossier étique. Des initiatives associatives pour remédier à ces difficultés sont à saluer dans ce cadre pour les gestionnaires de réserves priÎes40, mais il paraît pertinent d'organiser une coopération régulière entre la brigade CITES-Capture de l'ONCFS et les gestionnaires d'espaces protégés pour l'amélioration de ces techniques en sus de l'action conduite par la sous-direction de la sécurité environnementale d'Interpol. · Renforcer la sous-direction de la sécurité environnementale d'Interpol Un gendarme de l'OCLAESP a été mis à disposition de la sous-direction à compter du 1er juillet 2015. Il est notamment chargé de la coordination du projet WISDOM qui a pour objectif la lutte contre le braconnage d'éléphants et le trafic d'ivoire en Afrique, un projet soutenu financièrement en grande partie par la fondation WILDCAT. L'objectif principal de ce projet est de mettre en place, dans la zone sub-saharienne, un programme suffisamment robuste pour démanteler les groupes criminels organisés actifs dans (ou à partir de) cette région du monde en matière de braconnage et de trafic d'ivoire. Le plan comprend quatre axes principaux : · fournir un appui opérationnel et analytique aux forces répressives des pays concernés et soutenir le développement de leurs propres capacités à agir de manière indépendante dans le domaine, · fournir une assistance à l'application des lois pénales en vigueur dans le domaine de la criminalité liée au trafic d'espèces sauvages, · renforcer la coopération entre les autorités répressives nationales et Interpol dans les pays membres en vue d'apporter une réponse efficace aux menaces posées par la criminalité transnationale organisée impliquée dans le trafic d'ivoire d'éléphant et de cornes de rhinocéros, · sensibiliser les États-membres aux conséquences négatives de la criminalité affectant les espèces sauvages sur la biodiversité et les encourager à développer une politique fondée sur une approche policière de recueil et traitement des indices robuste et adaptée à ce type de criminalité. La sous-direction de la sécurité environnementale d'Interpol est cependant très fragile financièrement puisqu'elle n'est financée que sur projets, qu'ils s'appuient sur des fonds publics ou sur des fonds priÎs, notamment WILDCAT et IFAW. Son renforcement passe par l'attribution d'un réel budget de fonctionnement auquel la France pourrait utilement contribuer. 40 cf. par exemple l'action exemplaire de Wildlife Angel en Namibie. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 33/139 Rapport n°010273-01 1.3.3.3. D'autres pistes d'actions qui figuraient dans le document ne semblent pas avoir été retenues ultérieurement · Proposer à la Commission européenne de modifier la nomenclature douanière en cohérence avec les annexes de la CITES Même si les réponses apportées par le secrétariat général des affaires européennes, rencontré tardivement et brièvement par la mission, ont été partielles, il ne semble pas que la perspective d'ouvrir à des États tiers la convention d'assistance mutuelle et de coopération entre les États membres en matière douanière (convention Naples II) 41 ait été envisagée. La révision de la nomenclature douanière42 n'a pas non plus semble-t-il fait l'objet d'un examen approfondi. Il est indéniable qu'il s'agit là d'une démarche très complexe puisque la qualification douanière principale est relative à l'objet et non à sa composition ; un stylo en écaille de tortue y apparaît donc comme un stylo. La désignation tarifaire des marchandises s'effectue en effet aux niveaux international et européen, appliqué au plan mondial par 195 pays 43 et portant sur 95 % du commerce mondial. Elle a une finalité commerciale puisque le tarif intégré des communautés européennes (TARIC) permet le dédouanement automatique des marchandises par les pays de l'UE par une classification méthodique et unique. Une mise en cohérence nécessiterait la création de nouveaux codes du système harmonisé à six chiffres ­ SH (sachant que le TARIC compte 15 500 rubriques de classement), ce qui entraînerait une complexification. De plus, les règles générales d'interprétation du SH ou de classement tarifaire sont complexes et ne seraient pas réglées par la création de nouveaux codes SH, la nomenclature combinée au plan européen comprenant déjà 8 chiffres (les deux derniers correspondent au codage des réglementations douanières et commerciales). La DGDDI n'a donc pas fait de proposition visant à assurer la mise en cohérence de la nomenclature douanière avec les annexes de la CITES. · Financer la lutte contre les trafics en mobilisant les avoirs criminels saisis et le produit des infractions CITES Les amendes douanières alimentant le budget de l'État, il paraît difficile d'affecter cette recette au financement de la lutte contre le trafic d'espèces menacées. Et il est par ailleurs proscrit explicitement par la CITES de commercialiser le produit des saisies de spécimens inscrits à l'annexe I/A de la CITES44. 41 42 43 44 Source : échanges de la mission avec la Commission européenne. Source : échanges de la mission avec la Commission européenne, ainsi qu'avec la DGDDI. Il relève de l'organisation mondiale des douanes. cf. note 26. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 34/139 Rapport n°010273-01 2. La pratique d'autres États en matière de gestion CITES et de commerce d'ivoire Pour l'Allemagne, ces éléments, ne résultent pas d'échanges directs avec l'autorité de gestion CITES, qui n'a pas répondu à la mission malgré plusieurs relances ; en revanche, la mission a eu accès aux travaux très prometteurs financés par l'autorité de gestion auprès des universités de Mayence et Ratisbonne 45 et a bénéficié de précisions fort obligeamment données par les auteurs. Les éléments présentés ici confrontent donc des données résultant d'entretiens avec l'unité CITES de la Commission européenne, de la compilation de divers documents comparatifs, notamment élaborés par l'ONG TRAFFIC46, un réseau d'observation des espèces sauvages, considéré comme l'organisation non gouvernementale de référence en matière de commerce portant sur la faune et les Îgétaux sauvages ainsi que d'échanges directs avec les autorités de gestion. Sur l'organisation des différents États-membres, le dernier rapport disponible est paru en Août 2014 sous la plume de Victoria Mundy pour la Commission européenne47. Plusieurs pays ont choisi une approche unilatérale théorique d'interdiction de la réexportation d'ivoire à partir de leur sol : l'Allemagne, la Suède, le Royaume-Uni, la France, les Pays-Bas et sans doute la République tchèque mais il semble que les dérogations, dans la pratique quotidienne des services instructeurs, soient analogues à ce qui est obserÎ en France. L'unité CITES de la Commission européenne organise une dizaine de réunions par an avec les correspondants des différents États-membres. Les membres les plus actifs du réseau sont le Royaume-Uni et l'Allemagne, ceux dans lesquels les autorités de gestion disposent des moyens humains les plus importants. 2.1. Royaume-Uni L'organisation britannique distingue la gestion des permis, effectuée par l'autorité administrative (DEFRA) et les autorités scientifiques, distinctes du ministère, une pour la flore, l'autre pour la faune. S'agissant de l'ivoire, le Royaume-Uni affirme avoir choisi une politique d'interdiction générale de commercialisation interne et de réexportation de l'ivoire brut acquis postérieurement au 26 février 1976 qui est ancienne (la date n'en est pas connue de l'interlocuteur de la mission qui occupe des fonctions en relation avec ces questions depuis une vingtaine d'années ; elle lui semble antérieure à sa prise de fonction). Il a été envisagé d'interdire également la commercialisation de l'ivoire brut acquis antérieurement à cette date quand il n'avait pas été vendu à la date du 25 février 2014 mais cette disposition n'a semble-t-il pas été appliquée. Avec la conférence de Londres, le Royaume-Uni a tenté de fédérer autour de ces questions. Il a choisi de sensibiliser l'opinion publique par la destruction spectaculaire de stocks d'ivoire illégal saisi. L'autorité de gestion affirme cependant ne pas disposer d'éléments lui permettant de savoir si de telles destructions sont favorables au trafic ou 45 46 47 Cf. annexes 7 et 8. TRAFFIC résulte d'une alliance entre le WWF et l'UICN. Mundy, V (2014) The Re-export of pre-Convention/antique ivory from the European Union. Rapport préparé pour la Commission européenne. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 35/139 Rapport n°010273-01 à la conservation. Le commerce interne licite de l'ivoire y reste significatif s'agissant de spécimens d'ivoire travaillé anciens. Les autorités britanniques s'opposent à toute interdiction portant sur ces objets au motif qu'une telle interdiction aurait des conséquences économiques lourdes48. La conférence de Londres À la Conférence de Londres de février 2014, les États se sont engagés à adopter et à modifier la législation, selon les besoins, afin de veiller à ce que le commerce illégal d'espèces sauvages soit traité comme un crime grave, selon la définition de la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée. Ils ont reconnu l'importance de veiller à ce que les criminels concernés, qui contrôlent le commerce, soient poursuivis et condamnés afin de créer un effet dissuasif efficace. Dans les communications à Kagane (le 25 mars 2015) pour mesurer les progrès accomplis (rapports de suivi), plusieurs pays ont indiqué de quelle manière ils revoient et renforcent la législation sur la protection des espèces sauvages, notamment en infligeant des peines plus séÏres, telles que l'emprisonnement et des amendes plus éleÎes pour les criminels condamnés. Des conférences, des formations et d'autres activités se sont tenues pour sensibiliser les populations sur les liens entre le commerce illégal d'espèces sauvages et le blanchiment d'argent. Au-delà de la législation, l'objectif poursuivi de ces actions est de faire évoluer les perceptions pour que les individus impliqués dans le crime organisé qui s'appuie sur le trafic d'espèces sauvages ne fassent pas dans les faits l'objet de sanctions peu dissuasives au regard des produits escomptés. 2.2. Allemagne L'organisation allemande est assez ramassée : elle distingue une direction politique, située au ministère chargé de l'environnement et une structure très puissante, l'agence fédérale de protection de la nature, chargée d'une part de l'instruction des permis, d'autre part de la réglementation et qui constitue également l'organe scientifique. L'autorité allemande de la CITES a commandité la réalisation de deux programmes d'études ambitieux et conjoints portant sur la détermination de l'origine géographique et de l'âge des spécimens d'ivoire49. Les travaux ont été effectués respectivement sous la direction du WWF Allemagne associé à l'université de Mayence et le laboratoire de radionucléides de l'université de Ratisbonne50. Le principe choisi est de procéder à la mesure sur une courbe d'étalonnage de la présence d'isotopes, soit stables ­ Carbone 13, Azote 15, Soufre 34, Oxygène18 et Hydrogène 2, quand il s'agit de déterminer l'origine géographique des spécimens, soit instables, pour la détermination de l'âge des spécimens, la seule mesure par le Carbone 14 n'étant pas univoque entre les années 1950 et 1990 du fait des 48 Cf. Mundy, V (2014) ­ TRAFFIC The re-export of pre-Convention/ antique ivory from the European Union. Rapport établi pour la Commission européenne. Determination of Age and Geographical Origin of African Elephant Ivory: Research project supported by the German Federal Agency for Nature Conservation and funded by the Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety; project duration 2011 ­ 2014. Altersbestimmung von Elfenbein und anderen tierischen Teilen z.B. Nashorn, Felle und Schildpatt, FZK: 3510 86 0100, Robert Schupfner, Université de Ratisbonne, Bundesamt für Naturschutz (agence fédérale de protection de la nature) et annexes 7 et 8. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 36/139 49 50 Rapport n°010273-01 perturbations occasionnées par les essais nucléaires51 ; on y ajoute donc d'autres radionucléides : le Strontium 90 et les Thorium 228 et 23252. La combinaison de ces éléments permet de déterminer très précisément à la fois l'origine géographique et la date de la mort de l'animal. Les masses d'échantillon nécessaires aux prélèvements étant très faibles, de l'ordre de 10 grammes. L'objectif de l'étude est d'alimenter une banque de données publiques permettant à tout laboratoire habilité à effectuer des mesures de radionucléides d'entrer ses valeurs pour chaque spécimen et d'en lire l'origine et la datation dès lors qu'il aura étalonné au préalable ses propres mesures à partir d'une série de spécimens fournis par l'agence fédérale de protection de la nature. Il est évident que ces recherches permettent désormais d'envisager de prescrire une Îrification systématique par le demandeur d'un permis de commercialisation des études qui permettront d'attester de la cohérence du dossier fourni avec les spécimens présentés. Le coût est certes éleÎ (550 HT pour la datation, environ 350 pour la détermination de la provenance géographique) mais il est de l'ordre d'un kilo d'ivoire brut alors même qu'une défense pèse au moins 3 kg. Ces déterminations permettraient de Îrifier réellement que des papiers attestant d'un prélèvement ancien et clairement pré-Convention ne permettent pas de blanchir un braconnage récent. 2.3. États-Unis En février 2014, les États-Unis ont publié un plan d'action et une stratégie nationale contre le trafic d'espèces sauvages élaborée par une task force sous la houlette du Président de la République depuis juillet 2013. La stratégie nationale décline une approche totalement transversale au service de trois priorités : renforcer les moyens de lutte contre le trafic, tenter de réduire la demande d'espèces sauvages issues du commerce illicite et développer la coopération et l'engagement international. Les États-Unis appliquent en matière de préservation des éléphants à la fois la CITES, une loi spécifique aux espèces considérées comme menacées (ESA) et la convention africaine de Conservation de l'éléphant. Sur ce fondement, ils ont interdit l'importation d'ivoire d'éléphant de première importation sur le sol américain postérieure au 18 janvier 1990, avec des exceptions limitées pour des usages non commerciaux et des usages artistiques (partie d'un instrument de musique, expositions itinérantes, déménagement, héritage...). L'importation de trophées de chasse à usage personnel reste autorisée de même que celle des objets d'art. Les réglementations mises en place ont été adaptées à une interdiction de l'importation d'ivoire d'éléphant, sauf production d'un certificat CITES valide délivré par un autre État Partie. Les autorités américaines font l'hypothèse que l'existence de marchés légaux est susceptible de fournir une couverture pour des trafics illicites et envisagent en conséquence de renforcer les règles de l'ESA pour restreindre le commerce d'ivoire 51 Plus précisément, le même taux peut correspondre à deux dates sur la période : une antérieure à la Convention et une postérieure... Présentation de ces travaux en annexe. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 37/139 52 Rapport n°010273-01 d'éléphant d'Afrique entre états fédérés des États-Unis, voire de limiter le nombre de trophées de chasse à deux défenses par chasseur et par an. Le gouvernement américain à plusieurs occasions a détruit son stock d'ivoire illicite dans une optique de sensibilisation de l'opinion publique. 2.4. Quelques éléments sur la perception de l'action française par l'UE La grande expertise du Muséum national d'histoire naturelle en France n'est pas contestée, mais son investissement dans les questions relatives à la CITES est perçu de l'extérieur comme réduit. Ce n'est pas le sentiment qu'a eu la mission lors des entretiens avec les deux directions du Muséum concernées qui ont mis à disposition de nombreux documents très utiles et tentent d'appréhender les différentes options possibles dans une optique de préservation des espèces sans préjugés doctrinaires. La participation française aux réunions du réseau CITES de l'Union européenne est ressentie comme éclatée ; les représentants du contrôle, toujours présents, ne s'y expriment pas spontanément et refusent même parfois de répondre aux questions. En matière de contrôle et de lutte contre le trafic, la coopération n'est pas non plus toujours optimale au sein des autres États membres de l'Union et la Commission recommande la mise en place de protocoles entre les acteurs. Cependant, même dans ce contexte général insatisfaisant, l'organisation française apparaît comme fragmentée53, ce qui nuit à son efficacité54. Sachant que la lutte contre le braconnage des civelles, considérée comme relevant au sein de l'UE d'une logique de protection qui l'apparente à une espèce endémique, est une réelle priorité au sein de l'Union et que cette espèce fait l'objet d'un commerce illégal important, le prix d'un kg de civelles étant analogue à celui d'un kg d'ivoire d'éléphant, il a été demandé aux États-membres une action exemplaire en la matière (dans le cadre de l'Enforcement group notamment). Il se trouve que la France est très directement concernée par la lutte contre le trafic en la matière parce que ses espaces côtiers sont très accueillants pour l'espèce (les autres États-membres concernés sont l'Espagne, le Royaume-Uni et le Portugal). Elle est donc très attendue sur ce dossier. Or, les services des douanes françaises ont admis qu'environ quatre tonnes de civelles sont parties de Roissy en 2013-2014 sous la dénomination d'anguilles sans contrôle des douanes malgré l'existence depuis 2010 d'une interdiction stricte d'exportation. Si cette situation devait perdurer, il n'est pas exclu que se prépare une action en manquement ; en vue de sensibiliser les services à l'enjeu financier que représenterait une telle sanction, il paraîtrait utile d'évoquer le précédent des poissons sous taille qui avait valu aux services de contrôle peu motiÎs une retenue importante sur leur budget de fonctionnement. 53 54 Cf. Introduction du 1.3. Entretiens avec la coordination CITES au sein de la Commission. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 38/139 Rapport n°010273-01 3. Le paysage international de la lutte contre le trafic d'ivoire d'éléphant 3.1. Malgré une coopération internationale très organisée qui s'est renforcée récemment... L'enjeu est bien identifié : « Le commerce illégal des espèces sauvages est une Îritable industrie criminelle grave qui brasse plus de 6 milliards de livres 55 chaque année. Non seulement il menace l'existence future d'espèces entières mais il dévaste des communautés vulnérables, alimente la corruption et compromet les efforts de lutte contre la pauvreté. Il existe des risques que des insurgés ou des groupes terroristes bénéficient de ce commerce qui remet en question l'état de droit à l'international et affecte les économies de nos partenaires commerciaux africains »56. Face à cet enjeu, différents organismes coopèrent étroitement voire se fédèrent. 3.1.1. L'ICCWC En témoigne l'exemple de l'ICCWC, le Consortium international de lutte contre la criminalité liée aux espèces sauvages. C'est un partenariat entre cinq organisations intergouvernementales : la CITES, Interpol57, l'office des Nations-unies contre la drogue et le crime (ONUDC)58, le Groupe de la Banque mondiale et l'Organisation mondiale des douanes. Elles oeuvrent ensemble pour fournir un appui coordonné aux agences nationales de lutte contre la fraude qui agissent pour défendre les ressources naturelles. Le consortium bénéficie de financements par l'Union européenne, les PaysBas, la Suède, le Royaume-Uni, les États-Unis et la Banque mondiale. Il vise à renforcer la coopération et la coordination en matière de criminalité liée aux espèces sauvages et aux forêts, à faciliter l'analyse des mesures prises au plan national en réponse à cette criminalité, à renforcer les capacités de prévention, sensibiliser à la lutte et améliorer l'utilisation des connaissances et de l'innovation pour contribuer à la mise en oeuvre de stratégies modernes de lutte contre cette criminalité. Dans ce cadre, il conçoit et dispense des formations, élabore des lignes directrices, des guides pratiques, etc. 55 11,3 milliards d'euros. Il est rappelé que le secrétaire général de la CITES se réfère à d'autres données, qui font état d'un montant de 20 milliards de $ au plan mondial. Introduction à la conférence de Londres en février 2014. La plus importante organisation de police internationale ; elle facilite la coopération policière transfrontalière et fournit appui et assistance à toutes les organisations, autorités et services dont la mission est de prévenir ou de combattre la criminalité internationale. L'organisation mondiale principale en matière de lutte contre les drogues illicites et le crime organisé international. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 39/139 56 57 58 Rapport n°010273-01 3.1.2. La sous-direction Sécurité environnementale d'Interpol 59 Pour la sous-direction de la Sécurité environnementale d'Interpol, créée il y a sept ans avec un budget modeste (75 000 $), on retrouve les mêmes financeurs institutionnels auxquels il convient cependant d'ajouter le Canada, le Brésil, et depuis 2011 sur projets, l'US Aid Agency, l'International Fund for animal Welfare (IFAW), l'agence norÎgienne Nor Aid et, pour le programme WISDOM60, la Fondation WILDCAT. Financée sur projets, l'activité de la sous-direction porte cinq projets principaux : PREDATOR (grands félins d'Asie), LEAF (forêts), EDEN (déchets), SCALE (pêche) et WISDOM. Elle anime en outre trois groupes de travail : pêches, pollution et espèces sauvages. La reconnaissance de son travail est intervenue cette année par l'inscription, pour la première fois dans ce contexte, d'une table ronde consacrée au crime organisé contre l'environnement à la réunion mondiale d'Interpol du 2 au 5 novembre à Kigali. 3.1.3. Des opérations spectaculaires : COBRA III Dans ce contexte, sont organisées des opérations coordonnées inédites à cette échelle comme COBRA III, qui constitue à ce jour la plus grande opération internationale contre le trafic d'espèces sauvages. L'opération a été coordonnée par Europol, qui héberge le secrétariat permanent du réseau informel EnviCrimeNet. Elle s'est déroulée en deux phases : mi-mars et fin mai 2015. 62 équipes et agences y ont participé, émanant de pays d'Europe, d'Afrique, d'Asie et d'Amérique. Elle a associé la police, la douane et les organismes spécialisés de lutte contre les atteintes à l'environnement de 25 États-membres de l'UE, l'association de lutte contre la criminalité environnementale du sud-est asiatique ASEAN-WEN et l'organisation régionale africaine Task Force de l'accord de Lusaka (LATF), la Chine, l'Afrique du Sud, les États-Unis et a bénéficié du soutien de nombreuses organisations internationales et intergouvernementales telles qu'Interpol, ASEANAPOL, NICECG... Elle s'est traduite par 660 saisies, correspondant à 542 affaires dans 55 pays sources. Elle a donné lieu à une des saisies les plus importantes d'ivoire par les douanes thaïlandaises (plus de 4 tonnes, en provenance de République Démocratique du Congo à destination du Laos, puis une semaine plus tard de 3,1 tonnes de défenses d'éléphant du Kenya, cachées dans des sacs de thé à destination du Laos). Au total, des quantités énormes ont été saisies : 119 cornes de rhinocéros, 12 tonnes d'ivoire d'éléphant. Mais la part appréhendée dans l'UE est marginale pour l'ivoire et le rhinocéros : 5 068 kg de bois, 1 230 tortues, 10 hippocampes, 140 kg de coraux, 5 cornes de rhinocéros et 92,3 kg d'ivoire d'éléphant, soit 0.8 % de la saisie d'ivoire totale, confirmant sur ces produits le caractère périphérique du marché européen. 59 60 Cf. 1.3.3 état d'avancement de la mise en oeuvre du plan inter-services de 2013. Cf. p. 32. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 40/139 Rapport n°010273-01 3.1.4. Des outils tributaires de la bonne volonté des services qui les alimentent L'organisation mondiale des douanes tient une base de données des saisies sur un réseau d'Internet -- le Réseau douanier de lutte contre la fraude (CEN) -- classée selon treize rubriques ; les saisies relatives aux espèces sauvages sont une de ces treize rubriques depuis 2002. La base de données contient d'une part la documentation relative à la CITES et d'autre part des informations non nominatives sur les saisies : date, localisation, espèces, quantité, point d'origine, destination, mode de transport, modalités de dissimulation etc. La contribution des services douaniers du monde entier intervient sur une base de volontariat. Les bureaux régionaux de liaison chargés du renseignement analysent les données et publient périodiquement des rapports d'évaluation. Toutes les administrations douanières membres de l'OMD peuvent consulter les données dans un but d'évaluation. Le Système d'échange d'information sur le commerce des espèces sauvages dans l'Union européenne (EU-TWIX) est un autre outil, opérationnel depuis octobre 2005. L'outil a été conçu dans le but de faciliter l'échange d'information et la coopération internationale entre les agents chargés de l'application des lois au sein de l'Union européenne. La base de données EU-TWIX centralise ainsi les données relatives aux saisies dans le commerce des espèces sauvages constatées par les organismes chargés de l'application des lois au sein de l'Union européenne (police, douanes, services d'inspection de l'environnement, organes de gestion de la CITES) ; cette base de données est disponible dans six langues de l'Union européenne. L'OMD l'alimente avec les données relatives aux saisies. Les agents des services de contrôle autorisés à consulter EU-TWIX bénéficient d'un code d'accès personnel. Son alimentation est cependant facultative. La base de données contient également des informations sur les instituts de criminalistique, les centres de secours et les experts en espèces sauvages, ainsi que sur les prix des spécimens qui sont échangés. La liste d'adresses électroniques de l'EU-TWIX permet le partage rapide et efficace de l'information entre les agents qui ont été désignés; elle permet aussi de partager des expériences et des compétences sur les questions relatives au commerce illicite d'espèces sauvages. En utilisant les informations et les renseignements provenant de plusieurs sources, le secrétariat de la CITES publie des alertes qui contiennent des renseignements sur les tendances actuelles des infractions liées aux espèces sauvages ou de l'information sur les nouveaux modes opératoires relatifs au commerce illicite. Elles sont disponibles sur le forum du site CITES auquel seuls les services de répression ont accès. L'organisation non gouvernementale IFAW a élaboré un outil informatique qu'elle se propose de mettre à disposition des services de répression en vue de les seconder dans la lutte contre le commerce en ligne illégal d'espèces sauvages menacées. En partenariat avec des informaticiens experts et des enseignants en architecture, l'outil se propose d'aider à identifier les annonces douteuses proposant la vente de spécimens couverts par les annexes de la CITES. La collecte des données s'appuie sur l'utilisation d'un moteur de recherche dédié, ciblé sur certaines plate-formes, et dont la base de données s'enrichit graduellement des informations à identifier sur le Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 41/139 net en vue de contribuer à la localisation des acheteurs ou des vendeurs dans le cadre d'une veille régulière et systématique, susceptible d'être élargie dans une optique d'analyse de `Big data'. Le premier prototype fonctionnel61 est en cours d'évaluation et de test par la Brigade mobile d'intervention CITES-capture. Des services de la douane ont également été approchés. 3.1.5. Le concours désormais attendu des compagnies aériennes Sensibilisées au risque politique et économique représenté par le trafic d'espèces sauvages, et à ses implications potentielles en matière de sécurité internationale, les compagnies aériennes, ont pris des engagements affirmés hautement en présence du secrétaire général de la CITES le 29 septembre 2015 lors de l'éÎnement international organisé par l'association des compagnies d'aviation commerciale régulières (IATA) à Genève. Il y a été rappelé que les cornes de rhinocéros, les spécimens d'ivoire travaillé et les écailles de pangolin sont principalement transportés par avion. Il a été demandé aux équipages une vigilance accrue à ces trafics et il a été suggéré aux membres d'équipage d'alerter systématiquement quand il leur semble être en présence d'une exportation illicite, les incluant dans une activité de renseignement. Force est de constater cependant que malgré cet engagement des uns et des autres, les outils mis à disposition et l'organisation coordonnée de la lutte contre les trafics, les populations d'éléphants d'Afrique continuent de diminuer et que le braconnage ne diminue pas ; le secrétaire général de la CITES estime que 150 000 éléphants en ont été victimes depuis 2000. 3.2. Les populations d'éléphant aujourd'hui ne sont pas supérieures à ce qu'elles étaient avant leur inscription sur l'annexe interdisant leur commerce Il est généralement admis, malgré les difficultés de recensement, que les populations d'éléphants d'Afrique se situent dans une fourchette comprise entre 515 000 et 675 000 individus (l'espèce est donc moins menacée que les rhinocéros : 20 000 spécimens). Elles ont d'abord augmenté avant qu'une importante vague de braconnage ne ramène les effectifs à leur niveau de 198962 (environ 600 000 individus). Depuis 2012, à l'échelle du continent, les naissances n'arrivent plus à compenser la mortalité liée au braconnage, ce qui met en danger l'espèce. Le taux de braconnage varie cependant fortement selon les régions. Le fléau a déjà presque décimé de petites populations d'éléphants dans certaines zones mais sa géographie évolue. Il est désormais considérable en Tanzanie alors qu'il s'agissait auparavant d'un lieu de bonne gestion. La situation reste en tout état de cause très préoccupante en Afrique centrale et de l'Ouest. 61 62 Financement IFAW : 9 000 ; la souscription annuelle prévue pour son utilisation est de 100 USD. Source Cobb (1989) et http://www.elephantdatabase.org Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 42/139 Rapport n°010273-01 La mortalité naturelle des éléphants d'Afrique produit plus de 92 tonnes d'ivoire annuellement : l'ivoire est donc une ressource naturelle renouvelable et il conviendrait aussi de s'interroger sur le devenir de cette ressource. Les menaces pesant sur les populations d'éléphants d'Asie et d'Afrique sont différentes. 3.2.1. Menaces portant sur les populations d'éléphants d'Asie On trouve des éléphants d'Asie dans 13 États d'Asie du Sud et du Sud-Est 63. Toutes les populations d'éléphants d'Asie sont inscrites à l'Annexe I de la CITES et l'état global de l'espèce, évalué dans la Liste rouge de l'UICN, reste En danger avec une situation critique des éléphants de Sumatra. Pour les éléphants d'Asie, les menaces principales et croissantes portent sur la destruction de leur habitat du fait d'une occupation humaine en expansion ; ces menaces entraînent, à leur tour, des conflits de plus en plus fréquents entre les hommes et les éléphants, qui font chaque année des centaines de victimes, lorsque les éléphants font des razzias dans les cultures ou qu'ils piétinent, blessent ou tuent des hommes. Des centaines de personnes et d'éléphants sont tuées chaque année à l'occasion de tels conflits. S'y ajoute une nouvelle menace : le commerce international illégal d'éléphants sauvages vivants pour les cirques en Chine et pour le tourisme en Thaïlande. 3.2.2. Menaces portant sur les populations d'éléphants d'Afrique Pour les éléphants d'Afrique64, le Groupe de spécialistes des éléphants d'Afrique de la CSE/UICN65 a publié quatre rapports exhaustifs sur l'état des éléphants en 1995, 1998, 2002 et 2007 ainsi qu'une mise à jour provisoire en 2013. L'éléphant d'Afrique est actuellement classé comme « Vulnérable » sur la Liste rouge de l'UICN. On estime qu'avant l'époque coloniale, les éléphants d'Afrique étaient largement répandus au sud du Sahara. Aujourd'hui, ils seraient présents dans 35 à 38 États de l'aire de répartition. Leur présence au Sénégal, en Somalie et au Soudan reste incertaine. Leur répartition varie considérablement entre les quatre régions subsahariennes, avec de petites populations fragmentées en Afrique de l'Ouest, une vaste aire de répartition restante en Afrique australe, et une image mixte qui se dégage pour l'Afrique de l'Est et l'Afrique centrale. Le braconnage et le commerce illégal de l'ivoire sont actuellement les menaces immédiates les plus graves pour les éléphants d'Afrique, mais la diminution de l'aire de répartition et de l'habitat reste une menace importante, à long terme, pour la survie de l'espèce. 63 Source Document préparé pour la 65ème session du comité permanent de la CITES, 7-11 juillet 2014 et http://elephantdatabase.org http://elephantdatabase.org. Commission de la sauvegarde des espèces (CSE), une des six commissions internes de l'UICN, forte de 7 000 experts dans le forte de 7 000 experts dans le monde chargés de mettre à jour la liste des espèces menacées, l'inventaire étant tributaire des connaissances disponibles. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 43/139 64 65 Rapport n°010273-01 La qualité et la fiabilité de l'information sur les populations d'éléphants varient considérablement à travers toute l'aire de répartition des éléphants d'Afrique. Ces dernières années, la qualité et la fiabilité des données pour l'Afrique centrale se sont améliorées tandis que la fiabilité générale des données pour l'Afrique australe et certaines parties de l'Afrique de l'Est baissait au contraire. L'Afrique australe continue de compter près de 55% des éléphants aÎrés sur le continent. L'Afrique de l'Est en possède 28% et l'Afrique centrale 16%. Il ne reste en Afrique de l'Ouest que moins de 2% des éléphants aÎrés du continent. En Afrique centrale, la majorité des éléphants aÎrés de la sous-région se trouvent au Congo, au Gabon et en République démocratique du Congo. Une modélisation récente fait l'hypothèse que dans toute l'Afrique centrale, il pourrait y avoir eu un déclin du nombre d'éléphants atteignant 60% dans les dix dernières années. On trouve la majorité des éléphants aÎrés d'Afrique de l'Est au Kenya et en République-Unie de Tanzanie. C'est le Botswana, en Afrique australe, qui possède, de loin, la plus grande population de la sous-région et du continent mais l'Afrique du Sud, le Mozambique, la Namibie, la Zambie et le Zimbabwe ont encore d'importantes populations d'éléphants. Alors que les effectifs semblent augmenter en Afrique du Sud et en Namibie, certaines populations de la Zambie et du Zimbabwe seraient en revanche en déclin. La plus grande population d'éléphants d'Afrique de l'Ouest se trouve dans le complexe transfrontière WAPOK du Bénin, du Burkina Faso, du Niger et du Togo. Ces éléments sont évidemment partiels : la situation des populations d'éléphants de savane (notamment présents en Afrique australe et au Botswana) et de forêt n'est pas identique. Même si les éléphants de forêt sont encore plus difficiles à recenser, il n'est même plus certain que la diversité génétique des populations qui restent soit suffisante pour écarter une menace intrinsèque pour la survie de l'espèce. Les associations rencontrées relèvent un écart croissant entre les discours politiques tenus par les dirigeants de pays-sources et leur traduction dans des mesures effectives de conservation. 3.3. Des études permettent de préciser les causes et les flux de trafic Les rapports du Secrétariat CITES aux sessions 2013 et 2015 du Comité permanent, fondés sur l'étude statistique de milliers de données de terrain, permettent de cerner avec une certaine précision les circuits de braconnage de l'éléphant. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 44/139 L'analyse des 12 073 déclarations de carcasses d'éléphant trouÎes entre 2002 et la fin de 2013 dans 53 sites MIKE 66 de 29 États africains de l'aire de répartition identifie précisément des déterminants du braconnage. Au plan international : · On a constaté d'abord un accroissement de la demande en ivoire, notamment lié, d'une part à la mise en exergue par les autorités chinoises d'un patrimoine culturel national lié à l'ivoire avec des expositions très ambitieuses et, d'autre part, à l'augmentation du niveau de vie en Chine qui conduit les classes moyennes à souhaiter disposer d'objets qu'ils associent à une affirmation de leur statut social, le trafic étant favorisé par un nombre croissant de ressortissants chinois vivant ou travaillant en Afrique. Même si cette demande ne croît plus depuis 2009 67, l'accroissement initial est à prendre en compte. · La disponibilité de l'offre dans les pays africains n'a pas été réduite : il existe des marchés locaux illégaux opérant en toute impunité, le niveau des contrôles étant faible. Les acquéreurs sont réputés être chinois, mais des hommes d'affaires, touristes, diplomates et casques bleus de toutes nationalités se portent aussi acquéreurs d'objets en ivoire ou de défenses d'éléphants. · Pour les quantités importantes, on constate une implication du crime organisé, qui dispose d'une logistique permettant d'organiser les transferts ainsi que d'adapter la tactique et les routes afin d'éviter les contrôles. Au plan national, le rapport relève également plusieurs facteurs : · une gouvernance faible qui se traduit par un manque de contrôles et de sanctions, · la prévalence de conflits militaires (milices et militaires échangent de l'ivoire contre de l'argent, des armes et des munitions), 66 Le programme de la CITES pour le suivi de l'abattage illégal des éléphants, communément appelé programme MIKE (Monitoring the Illegal Killing of Elephants), a été établi par la Conférence des Parties (CoP) à sa 10e session (Harare, 1997), conformément aux dispositions de la Résolution Conf. 10.10 (Rev. CoP16 ) sur le commerce des spécimens d'éléphants. Le programme MIKE est géré par le Secrétariat de la CITES sous la supervision du Comité permanent de la CITES. Depuis ses débuts en 2001, la mise en oeuvre du programme MIKE en Afrique a été possible grâce à l'appui financier de l'Union européenne. Le programme MIKE vise à informer et à améliorer les prises de décisions sur les éléphants, en mesurant les tendances des niveaux d'abattage illégal des éléphants, en identifiant les facteurs associés à ces tendances, et en renforçant les capacités en matière de gestion des éléphants dans les États de l'aire de répartition. Le programme MIKE fonctionne sur un large échantillon de sites répartis dans toute l'aire de répartition des éléphants, dans 30 pays d'Afrique et 13 pays d'Asie. Quelques 60 sites sont désignés en tant que sites MIKE en Afrique ­ et accueillent ensemble environ 30 à 40 % de la population d'éléphants du continent. 27 sites sont désignés en Asie. 67 Cf. The complex policy issue of elephant ivory stockpile management ; Michael 't Sas-Rolfes, Brendan Moyle and Daniel Stiles, Pachyderm No. 55 January­June 2014 : « Legal demand since 2009 appears relatively flat. First, only 13.78 tonnes of the 18 tonnes allocated by 2013 had been used by legal carvers (Yu 2013; Moyle 2014). This is supported by analysis of nearly 1,300 tusks that have gone through the legal factory system since the first allocation in 2009 (Figure 4). This suggests that retail consumer demand in general has been largely flat over this period. It also corroborates that the throughput of ivory is less than the government allocations in the legal ivory market sector. ». Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 45/139 Rapport n°010273-01 · et bien sûr des facteurs socio-économiques prégnants : corrélation directe avec la pauvreté (abattages de subsistance, recrutement de villageois par les trafiquants, corruption des services de contrôle). La pauvreté et la gouvernance expliquent ainsi les tendances spatiales des taux de braconnage, tandis que la demande explique les tendances chronologiques. Les obstacles à une protection efficace des éléphants et à une réduction du commerce illicite de l'ivoire se situent dès lors à différents niveaux selon les pays : dans certains cas, la corruption des agents de contrôle pose problème ; dans d'autres, les ressources allouées aux services de gestion de la faune sont insuffisantes pour mener des actions efficaces sur le terrain, en partie du fait du détournement des fonds par les circuits officiels. La question du braconnage de l'éléphant et du commerce illicite de l'ivoire est désormais traitée au plus haut niveau des États, mais l'atelier sur la lutte contre la fraude qui s'est tenu à Bruxelles en avril 2014 a conclu qu'il était urgent que cette implication politique se traduise dans les faits par des décisions en faveur des agents de terrain qui ont au quotidien la gestion de cette problématique. Cette appréciation justifie la proposition de la mission de conditionner les actions de coopération à la mise en place effective dans les États-sources de mesures concrètes de préservation. Les principaux pays source du braconnage d'éléphants d'Afrique ont par ailleurs été confirmés dans le cadre d'une étude, publiée le 18 juin 2015 dans la revue Science, réalisée par Interpol et des scientifiques de l'Université d'État de Washington 68. Elle a comparé l'ADN extrait de défenses d'éléphants illégales faisant partie de 28 lots importants (plus de 500 kg) saisis en Afrique et en Asie entre 1996 et 2014 aux profils ADN de populations d'éléphants déterminés sur la base de 1 350 échantillons d'excréments de pachydermes (1 001 échantillons correspondant à des éléphants de savane, 349 à des éléphants de forêts). Selon cette étude, la quasi-totalité des 22 saisies unitaires de plus de 500 kg d'ivoire illégal réalisées après 2006 concerne des défenses d'éléphants résultant d'actes de braconnage perpétrés dans le sud-est de la Tanzanie et le nord du Mozambique pour l'éléphant de savane, et dans la zone dite "Tridom" 69 dans le bassin du Congo pour l'éléphant de forêt. Les principaux marchés se trouvent en Chine, au Vietnam et au Laos. On constate que ces données sont en cohérence avec les données mises à jour au 31 décembre 2014 du programme de surveillance des abattages illégaux d'éléphants MIKE (Monitoring the Illegal Killing of Elephants) de la CITES, portant sur un échantillon important de sites situés dans trente pays africains correspondant à 30 % à 40 % des populations d'éléphants du continent, en concordance avec les données du système d'information ETIS et des données qualitatives du groupe Éléphant de l'UICN ainsi que celles qui figurent dans la section du rapport destiné à la 65e session du comité permanent de la CITES (7-11 juillet 2014) intitulé Conservation des éléphants, braconnage et commerce de l'ivoire, dont les citations figurent ci-dessous. 68 Dans le cadre d'un projet PNUD, porté par la COMIFAC, initié en août 2008 pour une durée de 7 ans et doté d'un budget de 10 millions de $ US. La zone Tridom couvre 147 000 km² (environ 7,5% du Bassin du Congo) ; elle comporte en son sein 9 aires protégées (36 000 km² soit un quart de la superficie totale) situées sur 3 pays : le Cameroun, la République du Congo et le Gabon. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 46/139 69 Rapport n°010273-01 Elles confirment que l'Union européenne ne figure pas sur les principales routes de l'ivoire, ni comme marché, ni comme zone de transit. Il convient cependant de ne pas perdre de vue qu'il existe un commerce légal de l'ivoire : « Le commerce légal de Loxodonta africana déclaré directement par les États de l'aire de répartition d'Afrique pour la période 2011-2012 comprend principalement des trophées de chasse de source sauvage (...) et des niveaux notables de commerce direct d'ivoire sculpté (6 449 kg d'ivoire sculpté et 1 580 sculptures), principalement à des fins personnelles. Au total, les États de l'aire de répartition d'Afrique ont déclaré l'exportation directe de 977 défenses et 16 660 kg de défenses de source sauvage. (...) Toutefois le Zimbabwe a enregistré des exportations vers 20 pays qui n'ont pas déclaré d'importations de défenses ou de trophées du Zimbabwe en 2011-2012. » Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 47/139 4. La complexité du contexte ne permet pas des réponses simples 4.1. Les dispositifs envisagés par la France En vue de lutter contre le braconnage d'éléphants d'Afrique, la France s'est engagée dans une politique volontariste destinée à restreindre le marché de l'ivoire en espérant agir sur la demande. Il a ainsi été envisagé d'interdire totalement le commerce d'ivoire brut en France, même pour les spécimens pré-convention après avoir suspendu toute réexportation. Il a été demandé à la mission d'examiner une restriction encore plus importante. Certains pays ont d'ailleurs affiché de telles politiques sans qu'il soit possible à ce jour de mesurer l'impact de ces interdictions sur le braconnage des éléphants. Une restriction du commerce de l'ivoire brut au-delà de ce que prévoit la convention porte en fait sur la commercialisation des défenses héritées de l'époque coloniale puisque les trophées de chasse introduits depuis 1990 sont en tout état de cause exclus de commercialisation. Si le goût actuel n'est guère porté sur l'exposition de défenses d'éléphant, considérer que ces objets n'ont aucune valeur alors même qu'ils font l'objet d'un trafic ne va pas de soi. C'est une difficulté en théorie économique, l'effet d'une restriction du marché étant différent en fonction de l'élasticité de la demande du produit. Il conviendrait donc de mettre en place une observation assez fine avant d'arrêter des décisions supplémentaires de restriction. En effet, la persistance d'une demande d'ivoire sur des marchés possédant une tradition culturelle aÎrée laisse à penser que ces marchés, en Chine ou en Thaïlande, ne sont pas sensibles à la stigmatisation de la consommation 70. En conséquence, priver de valeur un bien reçu en héritage, alors même qu'il a une valeur sur un marché parallèle, ne paraît pas de nature à réduire le marché parallèle et pourrait au contraire le favoriser. La question de la destruction des stocks ne peut pas non plus être tranchée de façon univoque. D'un côté, accumuler de l'ivoire confisqué alors même qu'il ne peut être commercialisé constitue une tentation pour les trafiquants d'aller s'approvisionner dans les lieux de stockage, notamment dans les États dans lesquels la faiblesse de la gouvernance et la pauvreté se conjuguent pour accroître cette tentation71. De l'autre côté, les effets sur le marché de destructions mises en scène sont ambivalents 72 et les effets mêmes des destructions sont questionnés. Si l'objectif de l'accumulation n'est pas à terme de remettre l'ivoire sur le marché, une fois qu'on aura lutté efficacement contre le braconnage, il est peut-être préférable de détruire les saisies au fil de l'eau. Mais l'analyse économique est là-aussi défavorable à ce procédé : si le trafic d'ivoire est au moins en partie le résultat d'une spéculation sur la rareté au sens de Franck 70 71 Cf. OECD Illegal Trade in Environmentally Sensitive Goods, october 2012, À ce propos, un des interlocuteurs et interlocutrices associatifs de la mission a témoigné d'une opération qu'il a conduite au Gabon de recensement des stocks d'ivoire saisi. Le lancement même de l'opération a influé sur les résultats, les tentatives violentes de vols dans les lieux de stockage s'étant étrangement multipliées au cours des opérations de recensement. Id et Moyle B, Stiles D 2014 Destroying ivory make illegal trade more lucrative. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 48/139 72 Rapport n°010273-01 Courchamp73 (« lorsqu'une espèce devient rare, elle acquiert plus de valeur, est plus exploitée et devient donc encore plus rare »), la destruction peut avoir une incidence sur les stocks qui restent : ils prennent encore plus de valeur et cela stimule encore le braconnage. La question de la destruction des stocks d'ivoire fait en tout état de cause débat au sein de l'Union européenne et au-delà. Il serait plus efficace de rechercher au moins un consensus sur les mesures à prendre entre États membres de l'UE plutôt que d'envisager des mesures unilatérales. Il serait sans doute également préférable de coopérer avec les autorités chinoises pour les aider à lutter, si elles le désirent effectivement, contre la grande porosité de leur marché parallèle avec le marché licite. 4.2. Ne sont pas simples à mettre en oeuvre sans risque juridique ou financier Comme il ressort de l'analyse de la direction des affaires juridiques du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, au-delà des quelques éléments proposés rapidement à l'appui de la lettre de mission, des mesures de restriction très importantes, voire d'interdiction, supposeraient de pouvoir démontrer que de telles mesures seraient nécessaires et proportionnées pour servir l'objectif de préservation des éléphants. Les analyses économiques allant clairement dans un autre sens, elles ne pourraient être justifiées. D'une part, l'éléphant n'étant pas une espèce endémique en France, les interdictions portant sur son commerce ne peuvent pas aisément être considérées comme absolument nécessaires à la préservation de l'espèce. Il faut donc que les mesures plus restrictives que le règlement 338/97 soient strictement justifiées comme étant proportionnées à l'objectif poursuivi alors que ces restrictions portent atteinte à la libre circulation des marchandises. Par ailleurs, de telles restrictions sont largement illusoires : les certificats intracommunautaires, qui permettent la commercialisation et qui ont déjà été délivrés, ne portent pas de date de validité. Ils ne pourraient donc pas simplement être considérés comme invalides, sauf à porter une atteinte disproportionnée au droit de disposition des biens qui conduirait à indemniser les propriétaires considérés comme priÎs, non de la jouissance, mais de la possibilité de disposer de leur bien. Une telle disposition supposerait de démontrer que cette atteinte est proportionnée et nécessaire, le juge soumettant ces justifications à un contrôle strict au regard de l'atteinte portée également à la liberté du commerce et de l'industrie. La question se poserait en outre de savoir si la même indemnité serait due pour des certificats intracommunautaires établis dans un autre État-membre, alors même que cet État-membre ne proscrirait pas la commercialisation de spécimens introduits dans l'UE avant l'inscription en annexe A de l'espèce. Il est difficile d'apprécier le montant du risque financier qu'encourrait une telle disposition si elle était liée à une indemnisation puisqu'il n'existe pas de recensement 73 Directeur de recherche à l'Institut national d'écologie et environnement du CNRS, médaille d'argent du CNRS en 2011, cf.par exemple : " Lorsqu'une espèce devient rare, elle est plus exploitée ", Actu environnement, 2014 et l'ouvrage de référence :Allee Effects in Ecology and Conservation, OUP Oxford, coll. « Oxford biology », 2009 ou Angulo E., Deves A.-L., Saint Jalmes M., Courchamp F. In press. Fatal attraction: Rare species in the spotlight. Proc. Roy. Soc. London, B. cf. annexe 10. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 49/139 Rapport n°010273-01 des quantités existantes d'ivoire brut sur le territoire et qu'il n'est pas exclu que ces quantités croissent très vite avec un effet d'aubaine. Compte tenu des règles de libre circulation des marchandises dans l'UE, il faudrait en outre pouvoir démontrer la nécessité stricte d'une mesure de restriction supplémentaire, voire d'interdiction, et donc démontrer qu'une telle interdiction de commercialisation en France serait nécessaire à la lutte contre le braconnage en Afrique et qu'elle aurait un effet significatif sur ce braconnage. S'agissant de la commercialisation de défenses d'éléphants anciennes puisqu'elles ont été en tout état de cause introduites dans l'UE avant 1990, il paraît difficile d'apporter la preuve d'un lien direct avec le massacre potentiel d'éléphants en 2015 et la géographie des trafics ne contribuerait pas à accréditer cette hypothèse. Il paraîtrait en revanche beaucoup plus dissuasif et efficace contre un effet d'aubaine de mettre en place une exigence de démonstration de l'origine géographique et de la datation précise des spécimens en s'appuyant sur les travaux désormais exploitables des laboratoires des universités de Mayence et de Rastisbonne. La mission n'a pu, dans le temps imparti, Îrifier le nombre des laboratoires publics disposant de la certification nécessaire à la mesure des isotopes pertinents pour ces appréciations, mais la mesure pourrait faire l'objet d'une mise en oeuvre dans des délais assez courts en s'appuyant sur les laboratoires existants. Les dossiers présentés par les demandeurs pourront ainsi être analysés au regard de la cohérence des spécimens avec les documents justificatifs présentés. 4.3. En outre des mesures d'interdiction de commercialisation sont susceptibles d'emporter des effets non désirés Un certain nombre d'activités sont liées à la production artistique ou à la restauration utilisent de l'ivoire brut, le plus souvent en petites quantités ­ instruments de musique anciens tels des pianos, meubles avec incrustations, etc. Une restriction importante du commerce de l'ivoire brut devrait prévoir des dérogations de droit pour ces activités économiques qui connaissent déjà des difficultés, sous peine que l'activité ne se déporte vers des homologues dans d'autres pays (en Belgique par exemple). En outre, il conviendrait de résoudre d'autres questions : si l'ivoire ancien hérité n'est plus susceptible de commercialisation, cela prive-t-il de valeur également les instruments anciens contenant de l'ivoire ? Et qu'en est-il de la valeur des oeuvres d'art introduites dans l'UE postérieurement à 1947 ? Par ailleurs, il convient également de prendre en compte des facteurs économiques dans la décision. Le coût de stockage n'est pas le même pour une marchandise périssable ou fragile que celui d'un bien peu altérable. Le coût de stockage de l'ivoire n'est égal qu'au coût du capital immobilisé ; dans un contexte d'augmentation des prix supérieure au taux d'intérêt, le stockage représente un gain potentiel et justifie de ce fait une spéculation74, d'autant qu'elle est justifiée en outre par la rareté. Si l'analyse de la demande sur le marché chinois comme étale est pertinente, alors la constitution de stocks ne s'explique pas par une demande accrue mais s'inscrit dans une logique spéculative. En ce cas, la destruction des stocks saisis pourrait s'apparenter à une mesure ayant pour effet, sinon pour objet, de soutenir les prix75. 74 75 Fisher C 2004 The complex interactions of markets for endangered species products. Pachyderm n°55, Janvier-Juin 2014, The complex policy issue of elephant ivory stockpile management. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 50/139 Rapport n°010273-01 En d'autres termes, le débat oppose d'un côté les économistes qui transposent au domaine de l'ivoire les réflexions de G. Becker76 sur l'économie du crime ; ils soulignent que quand la demande est inélastique (ce qui est le cas ­ au moins à court terme ­ pour la drogue ou la prostitution, et l'a été par le passé pour l'alcool), les prohibitions et restrictions de l'offre font essentiellement grossir les rentes. La réponse à apporter par les pouvoirs publics pour juguler le trafic, qui ne peut être identique pour toutes les substances, suppose une réflexion préalable sur l'éthique et l'économie. D'autres économistes considèrent qu'on peut décourager la demande par la disqualification morale de la consommation ou aboutissent à des mesures différentes en appliquant cette théorie à des situations concrètes, mais il semble que l'inscription d'une espèce à l'annexe I A de la CITES contredise cette approche. 4.4. Et ne paraissent pas nécessairement servir l'objectif de conservation La principale annexe de la CITES, celle de droit commun en quelque sorte, est l'annexe II, celle qui comprend la plus grande partie des espèces (96%). Mettre le commerce des espèces vulnérables sous surveillance permet leur gestion durable et donc leur préservation et on considère généralement que cette stratégie de conservation a été efficace77. En fait la CITES s'inscrit dans une logique de préservation des espèces par les populations locales qui vivent à leur contact ; si ces populations reconnaissent une valeur à ces espèces à l'état sauvage et vivantes, elles ne les pillent pas et en deviennent les gardiennes. C'est donc avec les pays d'origine qu'il convient de trouver des modalités de gestion. Le succès de cette politique est moins évident pour ce qui est de l'annexe I, notamment pour des grands mammifères terrestres charismatiques tels que les éléphants, les rhinocéros, les tigres ou les ours78. Ces quatre espèces ont d'ailleurs quelques traits communs : d'une part, elles sont sources de produits dont la valeur est très éleÎe sur les marchés d'Asie du Sud-Est, d'autre part, il s'agit d'espèces iconiques pour les collectes de fonds des associations environnementales et enfin, leur conservation à l'état sauvage dans de bonnes conditions entraîne des coûts d'opportunité éleÎs et suppose la préservation pour leur habitat d'espaces naturels de grandes dimensions. Il semblerait donc que l'inscription en annexe I n'ait guère enrayé le braconnage : 100 tonnes d'ivoire illégal ont été saisies entre 1991 et 1997, alors que toutes les populations d'éléphants relevaient de l'annexe I, soit près de 15 tonnes par an, ce qui laisse à penser que le braconnage était au moins du double (évaluations PIKE), opérant une ponction de 30 % supérieure à la mortalité naturelle. L'annexe I n'a en outre aucun effet sur les principales causes de disparition de la biodiversité, qui sont d'une part la dégradation ou raréfaction de l'habitat des espèces et d'autre part la faiblesse de la gouvernance (corruption, existence de marchés intérieurs non contrôlés) et la pauvreté. L'inscription à l'annexe I est en quelque sorte un constat d'échec. 76 Becker,Gary S., Kevin M. Murphy and Michael Grossmann, The Market for Illegal Goods : The Case of Drugs, Journal of Political Economy, 2006, 114, 1-38. Rivakan, Philippe, Virginia Delmas, Elena Angulo, Leigh S. Bull, Richard J. Hall, Franck Courchamp, Alison M. Rosser and Nigel Leader-Williams, Can bans stimulate wildlife trade ? Nature, 2007, 447. `t Sas-Rolfes, Michael, Assessing CITES : Four Case Studies. In Endangered Species, Threatened Convention, Earthscan, 2000. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 51/139 77 78 Rapport n°010273-01 On observe de même que les tigres et les grands singes continuent de disparaître, alors que toutes les populations de ces espèces sont inscrites à l'annexe I depuis l'entrée en vigueur de la CITES (1975) même si ces interdictions strictes peuvent avoir des effets de court terme positifs.79 Par ailleurs la concentration du braconnage d'ivoire d'éléphant sur certains pays d'Afrique interroge tandis que la gestion des populations dans les pays d'Afrique australe semble au contraire satisfaisante. L'exemple très positif du Botswana est instructif à cet égard. En outre, l'effectivité de la CITES, et de toute politique conduite en la matière par la France, suppose la coopération des pays d'Afrique où se trouvent les habitats des éléphants. Le programme Campfire au Zimbabwe pourrait servir de modèle de la pleine association des populations locales à la préservation de l'espèce même si les associations environnementales portent un regard contrasté sur ses réalisations, qui sont enviées. Il reste également la question de la gestion de l'ivoire « renouvelable », qui résulte de la mortalité naturelle des éléphants. De ce point de vue, une analyse économique un peu inattendue 80 se trouve sous la plume de Michael't Sas-Rolfes et de Timothy Fitzgerald, 2 juillet 2013 : Un commerce légal des cornes serait-il en mesure de sauver les rhinocéros ?81 L'analyse, très fouillée et dérangeante, associe plusieurs types de mesures pour résoudre la difficulté qu'elle identifie d'emblée, à savoir le coût important et croissant de la conservation dans un contexte de trafic éleÎ. Pour y faire face, elle postule la substituabilité totale des cornes de rhinocéros entre toutes les espèces, qu'elles soient très menacées ou un peu moins, et propose la mise en place de fermes d'élevage en parallèle de réserves naturelles. Compte tenu de la capacité d'un rhinocéros bien géré à produire huit fois dans sa vie le volume d'une corne, la gestion dans des fermes permettrait de dégager une rentabilité suffisante pour financer la mise en place et l'entretien de parcs naturels très protégés permettant le tourisme photographique avec des populations de rhinocéros à l'état sauvage, parmi lesquelles on tenterait de préserver également une diversité d'espèces et autant que possible une diversité génétique permettant leur survie à long terme. La somme des cornes préleÎes sur les spécimens morts naturellement dans les réserves et des prélèvements effectués dans les fermes garantirait une alimentation régulière du marché à des prix bas, ce qui découragerait évidemment le braconnage. Compte tenu de l'échec patent des tentatives actuelles de lutte contre le braconnage des rhinocéros, il vaudrait sans doute mieux tenter cette approche. À moyen terme l'action efficace porte cependant davantage sur la demande. À cet égard, apparaissent comme tout à fait prometteuses les démarches de pédagogie conduites au Vietnam, notamment sous l'égide du WWF, pour démontrer scientifiquement la fausseté des allégations relatives aux capacités thérapeutiques de 79 Bulte, Erwin H, Open access harvesting of wildlife : the poaching pit and conseration of endangered species, Agricultural Economics, 2003, 28 et Bulte, Erwin H., G Cornelis van Kooten and Timothy Swanson, Economic incentives and wildlife conservation, in CITES Workshop on Economic Incentives and Trade Policiy, Genève, Suisse, 2003. Le postulat initial est celui d'une demande inélastique au prix. Montana State University, Property & Environment Research Center ­ PERC Research Paper n°13-6, Social Science Research Network (SSRN). Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 52/139 80 81 Rapport n°010273-01 la corne de rhinocéros, le principal facteur expliquant l'essor de ce commerce étant l'explosion de la demande au Vietnam. Les idées relatives aux prétendues vertus thérapeutiques étant très répandues dans tous les milieux, on a pu observer l'implication de personnels diplomatiques vietnamiens en poste en Afrique du Sud dans le trafic de corne. Des campagnes visant à faire un sort aux rumeurs sur les effets thérapeutiques supposés des cornes à destination du Vietnam s'accompagnent d'une action de communication en Chine, où la demande, stable, vise les objets sculptés, tels les coupelles utilisées pour les offrandes, qui sont considérées comme des signes extérieurs de richesse. En conséquence, aucune mesure unique et universelle ne semble en mesure de servir l'objectif de conservation des éléphants et il convient de conjuguer des dispositions très diverses. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 53/139 5. Les mesures préconisées Malgré le caractère nécessairement partiel des études rassemblées pour la rédaction de ce rapport et des entretiens, pourtant nombreux, conduits dans le cadre de la mission, quelques propositions susceptibles d'être mises en oeuvre assez rapidement paraissent utiles. Au plan national, elles visent à fédérer les acteurs dans une dynamique d'engagement et de compte rendu, à les former pour sécuriser les décisions, à mieux Îrifier la cohérence des objets avec les réglementations de la CITES et enfin à se donner les moyens de lutter contre les trafics en remontant les filières. Il a été choisi de compléter ces préconisations par une dimension internationale qui capitalise sur la sensibilisation internationale à ces questions, matérialisée par l'organisation à Kigali en novembre 2015, pour la première fois dans le cadre d'une réunion annuelle internationale d'Interpol, d'une table ronde consacrée à la sécurité environnementale. Cette réunion a mis en évidence l'importance d'une action internationale intégrée et résolue contre le trafic d'espèces protégées qui constitue une menace grave contre la sécurité et la stabilité des pays sources. 5.1. Au plan national 5.1.1. Fédérer les acteurs dans une dynamique d'engagement 1. Annonce par le Premier ministre, dans le cadre d'un comité interministériel consacré à la lutte contre la criminalité environnementale organisée et le trafic d'espèces sauvages, de la transformation du plan inter-services de 2013, avec intégration du plan d'action interne aux douanes de 2011, en une stratégie d'action dotée d'un pilotage identifié et légitime et d'objectifs chiffrés par service ministériel, avec tableau de bord, indicateurs et périodicité du rapportage fixée d'emblée. (MEDDE chargé de la mise en oeuvre avec le cabinet du PM) 2. Invitation à chaque réunion périodique de suivi de cette stratégie interministérielle d'un acteur de la lutte contre le braconnage des espèces sauvages à présenter son action. Lors de la première réunion, audition de la sous-direction de la sécurité environnementale d'Interpol pour un retour sur l'éÎnement de Kigali. (MEDDE) 3. Communication périodique, par exemple annuelle, sur l'état d'avancement de la stratégie d'action en conférence des ambassadeurs pour favoriser la remontée par les attachés de sécurité intérieure des informations sur les trafics ou les actions de braconnage. (MAE) 4. Communication périodique sur l'état d'avancement de la stratégie d'action lors des symposiums de l'association des compagnies aériennes commerciales (IATA) pour entretenir la mobilisation des équipages dans la lutte contre le trafic d'espèces sauvages par voie aérienne. (MEDDE-DGAC et IATA) 5. Mise en place d'un outil de suivi collectif permettant d'identifier le devenir des saisies et des confiscations. (Chancellerie, douanes et SG MAP -DINSIC) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 54/139 5.1.2. Former les acteurs pour sécuriser les décisions Les réglementations applicables en matière de CITES sont complexes et on ne peut attendre d'un agent qui applique plusieurs textes complexes qu'il les maîtrise tous sans erreur. Comme il existe à l'ONCFS des agents spécifiquement formés, il serait possible d'identifier des points névralgiques d'entrée ou de sortie du commerce CITES et d'y détacher un agent de la BMI CITES-CAPTURE. 6. Détacher sur les lieux identifiés comme névralgiques pour le contrôle des trafics d'entrée ou de sortie du commerce CITES un agent de la BMI CITES-CAPTURE. (ONCFS et Douanes) En outre, certaines ambiguïtés de mise en oeuvre de ces réglementations sont apparues à l'occasion des entretiens avec la mission, par exemple sur la définition d'un objet personnel ; il serait possible d'organiser pour les partenaires des ministères qui en éprouvent le besoin des rencontres périodiques avec l'unité de gestion CITES pour les dissiper, quitte à reprendre ensuite les documents pédagogiques. Cela supposerait le renforcement préalable de la cellule CITES du ministère de l'écologie. 7. Après renforcement de la cellule CITES du ministère de l'écologie, organisation de formations spécifiquement adaptées aux interrogations des ministères partenaires dans l'application des règles de la CITES. (MEDDE) 5.1.3. Mieux Îrifier la cohérence des objets à commercialiser avec les réglementations de la CITES Il n'est pas possible d'apprécier à l'oeil l'âge d'un spécimen d'ivoire et parfois d'un objet en ivoire. Il n'a pas été mis en place pour l'instant de modalités aisées de saisine de laboratoires agréés pour la mise en oeuvre de la détermination de la date de décès de l'animal et de son origine géographique appliquant les travaux conduits par les laboratoires de mesure des radionucléides allemands financés par l'autorité de gestion allemande de la CITES. Comme en outre la dénomination d'expert n'est pas protégée, il est proposé pour l'instant de s'appuyer sur l'organisation des acteurs de la profession d'experts qui a mis en place des procédures d'auto-contrôle. Une fédération réunit ainsi l'ensemble des compagnies d'experts réputées82. 8. En attendant la mise en place de procédures de détermination fiables de datation et d'origine géographique des ivoires par le recours à des laboratoires de radionucléides compétents, exigence d'au moins deux expertises différentes par objet dont une sera demandée par le service instructeur pour le compte du demandeur. (MEDDE ­ DREAL / DRIEE /DEAL et MCC) Il est aujourd'hui demandé aux particuliers qui désirent obtenir un certificat pour des ivoires bruts ou travaillés dont ils viennent d'hériter, ou qu'ils viennent de découvrir dans un grenier, de présenter une liste exhaustive des objets en ivoire qu'ils détiennent 82 Confédération européenne des experts d'art (CEDEA), fondée en 1988 et réunissant 611 experts à travers la fédération de plusieurs compagnies : la chambre nationale des experts spécialisés en objets d'art et de collection (CNES), la compagnie d'expertise en antiquités et objets d'art (CEA), la compagnie nationale des experts (CNE), le syndicat français des experts professionnels spécialisés en en oeuvres d'art et objets de collection, la fédération nationale d'experts professionnels spécialisés en art et en Belgique la chambre belge des experts en oeuvres d'art (CBEOA). Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 55/139 Rapport n°010273-01 en vue d'établir les CIC correspondants. Si cependant la même personne revient quelque temps plus tard avec des objets oubliés la première fois, cet oubli n'emporte pas de sanction, ce qui constitue une possibilité de légalisation d'objets extérieurs à l'héritage. 9. Précision sur chacun des permis et certificats établis, au vu d'une liste réputée exhaustive d'une collection d'ivoires, établie en vue de leur commercialisation qu'aucun nouveau certificat ne sera établi avant un nouveau fait générateur opposable à l'administration (héritage par exemple). (MEDDE ­ DREAL / DRIEE /DEAL) 10.Exigence d'un marquage individuel des défenses d'éléphant, même anciennes, avant toute commercialisation. (MEDDE ­ DREAL / DRIEE /DEAL) 11.Dès mise en place de la procédure de Îrification par un laboratoire agréé pour la recherche de radionucléides de la datation et de l'origine géographique des spécimens dont la commercialisation est demandée, exigence à l'appui de chaque dossier d'une Îrification par paire de défenses et le cas échéant pour chacun des objets travaillés. (MEDDE ­ DREAL/DRIEE/DEAL) 5.1.4. Se donner les moyens de lutter contre les trafics en remontant les filières 12.Modification de la qualification du trafic d'espèces protégées (706-73 du code pénal) pour la mettre en cohérence avec les résolutions internationales qui en font un crime et permettre l'utilisation de procédures d'enquêtes adaptées à l'ingéniosité des trafics. (Chancellerie) 13.Organiser la judiciarisation systématique des infractions relatives aux spécimens classés à l'annexe A au-delà d'une quantité à définir au sein du groupe de pilotage de la stratégie interministérielle. (Chancellerie, Douanes, ONCFS) Aujourd'hui les services de contrôle procèdent par sondages aléatoires. L'utilisation du statut « consulteur » des bases de données I-CITES dans une logique d'analyse des flux et de leurs évolutions leur permettrait d'orienter les axes de contrôle. Un accès à la base nominative des demandeurs n'est pas nécessaire dans cette optique. Cela suppose de former au préalable les équipes concernées à l'utilisation de ce statut mal connu qui répond à la plupart des questions posées à la mission par les autorités de contrôle. 14.Formation des services de contrôle à l'utilisation du statut de « consulteur » sur la base de données I-CITES en vue d'une analyse des flux leur permettant d'établir des axes de contrôle. (MEDDE, Douanes, ONCFS, OCLAESP) 15.Mise en place d'un accès, pour les agents de la BMI-CITES, en consultation aux éléments du dossier déposé par le requérant d'un permis en vue de l'identification de documents falsifiés ou utilisés à plusieurs reprises. (MEDDE, ONCFS) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 56/139 16.En contrepartie, partage systématique des informations des autorités de contrôle avec l'autorité de gestion en vue du repérage des contrevenants. (Douanes, ONCFS, OCLAESP, MEDDE) 5.2. Au plan international S'agissant d'enjeux internationaux, il convient que les démarches entreprises par la France s'appuient également sur des coopérations internationales. 5.2.1. Au sein de l'Union européenne et en lien avec la Chine En matière internationale, un État est rapidement perçu comme donneur de leçons. Il conviendrait en matière de respect de la CITES à veiller en priorité à préserver les espèces endémiques dans l'UE. Il est rappelé qu'un rappel à l'ordre de la France par la Commission, au-delà de la blessure morale, pourrait représenter un enjeu financier en cas de contentieux communautaire, comme pour les poissons sous taille dans le passé ; or le cas pourrait se présenter pour les civelles compte tenu de la directive anguille et de l'accent mis sur cette question par le Enforcement Group. 17.Veiller à une application stricte par les autorités de contrôle françaises des règles CITES en matière d'espèces considérées comme endémiques en UE, notamment les civelles compte tenu de la directive anguille. (Douanes, ONCFS, OCLAESP) Les analyses sur les flux de trafic laissent peu de doute sur l'importance du marché asiatique. La Chine, tout particulièrement, est confrontée à un trafic actif d'espèces sauvages. Même si le goût évolue, la classe moyenne montante ne souhaitant plus nécessairement affirmer sa réussite par la possession d'objets historiquement symboliques comme des ivoires travaillés, la porosité traditionnelle entre commerce licite et commerce illicite constitue un défi important pour les autorités chinoises et elles s'affirment désireuses de le relever. Dans ce contexte, la Commission européenne préconise une démarche concertée avec les autorités chinoises pour leur apporter le concours qu'elles souhaitent dans leur lutte contre le trafic. La France pourrait utilement s'associer à cette démarche. Elle pourrait également appuyer les initiatives associatives en cours pour priver les objets en ivoire ou en rhinocéros de leur valeur symbolique pour les classes moyennes des marchés asiatiques. 18.S'associer à la démarche de la Commission européenne en direction de la Chine en vue de mettre en place des coopérations renforcées pour lutter contre le trafic d'espèces sauvages en lien avec les marchés asiatiques. (MAEI, RP, MEDDE) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 57/139 19.Travailler à des campagnes de communication individualisées visant à diminuer la valeur emblématique de la possession d'objets en ivoire ou en rhinocéros et à démontrer l'absence d'effet thérapeutique de la corne de rhinocéros auprès des élites locales du sud-est asiatique. (Associations, MEDDE, Muséum, MAEI, RP en lien avec la Commission) 5.2.2. En rendant plus efficaces nos démarches de coopération dans les pays-sources Une action efficace contre le braconnage commence sur les lieux du braconnage avec les populations locales ; dans cette optique la France pourrait s'engager dans la restauration de coopérations avec les pays concernés et volontaires en Afrique. Une action de ce type peut se combiner avec une magistrature d'influence de la France, en faisant de l'adoption effective de plans de gestion par les pays concernés une condition à toute action de coopération avec les pays sources. 20.En vue d'agir contre le braconnage avec les populations locales, s'engager dans la restauration de coopérations ciblées sur les aspects de préservation des espèces sauvages endémiques avec les pays concernés volontaires en Afrique. (MAEI, AFD, FFEM) 21.Faire de l'adoption effective de plans de gestion par les pays concernés un préalable aux actions de coopération avec les pays-sources. (MAEI, AFD, FFEM) 22.Transformer les programmes de l'AFD en programmes de gestion assis sur une contractualisation de long terme (au moins dix ans, voire vingt ans) avec des gestionnaires d'aires protégées avec une logique d'indicateurs de résultats. (Associations de gestion d'aires protégées, AFD, FFEM) 23.Proportionner les financements aux réelles capacités d'action sur le terrain (de l'ordre de 5 par éléphant recensé dans l'aire protégée) en les concentrant sur un nombre déterminé d'espaces et permettant aux populations locales d'être actrices de la préservation des espèces emblématiques sur leur territoire. (AFD, FFEM) 5.2.3. En soutien à la lutte concrète contre le braconnage La sous-direction de sécurité environnementale d'Interpol ne dispose aujourd'hui pour ainsi dire que de financements sur projets. Au-delà de l'affectation d'un officier de gendarmerie, la France pourrait choisir de lui apporter un financement structurel et inviter d'autres États-membres de l'UE actifs dans la lutte contre le trafic d'espèces sauvages à faire de même. Un tel soutien marquerait l'engagement de la France en faveur d'une structure pérenne de lutte contre le trafic d'espèces sauvages et les atteintes à l'environnement. 24.Apporter un financement structurel pérenne à la sous-direction de la Sécurité environnementale d'Interpol. (MEDDE, MAEI) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 58/139 Dans les États-sources où la culture de la police scientifique est très récente, il est possible de créer les conditions d'une coopération policière par le biais du réseau de communication et des capacités d'analyse d'Interpol. L'objectif est de former et donner les moyens aux pays concernés qui le désirent de transformer leur volonté de lutte en résultats tangibles et durables sur le terrain. De telles formations pourraient être proposée aux acteurs locaux par le réseau des ASI avec l'accord des ambassadeurs dans les postes locaux. Il pourrait s'agir par exemple de sessions de formation au recueil et à la préservation des indices, à l'analyse criminelle, à la mise en place de livraisons contrôlées ou encore à la fourniture de matériel. 25.Proposer, par le biais du réseau des ASI, avec l'accord des ambassadeurs, aux acteurs locaux de la lutte contre le braconnage d'organiser avec eux des sessions de formation au recueil et à la préservation des indices, à l'analyse criminelle, à la mise en place de livraisons contrôlées, etc. (MAEI, Postes diplomatiques, ASI, Interpol,OCLAESP, ONCFS, le cas échéant en s'appuyant sur des associations compétentes dans ces domaines) Dans un second temps on pourrait même imaginer dans les États-sources qui le souhaitent une institutionnalisation des structures de coopération pluridisciplinaires à l'image d'une National Environmental Security Task Force dont l'exemple français est l'OCLAESP) pour recueillir et exploiter l'information utile aux enquêteurs. 26.Apporter un soutien à la constitution de structures locales de coopération pluridisciplinaires pour recueillir et exploiter l'information. (MAEI, AFD, OCLAESP) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 59/139 Conclusion Dès lors que des analyses scientifiques de dosage des isotopes permettent d'estimer précisément la datation et l'origine géographique des ivoires à commercialiser, le commerce licite ne permet pas de recycler des ivoires braconnés. Il n'est en conséquence pas utile, en vue de lutter contre le braconnage des éléphants d'Afrique pour leur ivoire, de prévoir des mesures supplémentaires de restriction de leur commerce en France, dès lors qu'il sera exigé des détenteurs, en amont de toute demande d'établissement d'un certificat en vue de sa vente, qu'ils fassent la preuve de l'origine précise des ivoires détenus. La destruction des stocks d'ivoires confisqués pouvant favoriser une spéculation sur la rareté et encourager de ce fait un braconnage accru, elle n'a pas été préconisée par la mission. En revanche, il est apparu comme tout à fait nécessaire pour lutter contre le braconnage de conduire une coopération étroite avec les populations cohabitant avec l'éléphant pour qu'elles tirent une source de revenu régulier et pérenne de sa préservation, et contribuent également à la lutte contre le braconnage qui est un fléau et une source de déstabilisation politique de ces pays. Les actions de coopération devraient intégrer cette dimension et faire de l'adoption de plans de sauvegarde par les autorités des pays-sources une condition au financement français ou européen d'actions de coopération. Sylvie BANOUN Laurent RAVERAT Administratrice civile hors classe Inspecteur général de l'administration du développement durable Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 60/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 61/139 Annexes Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 62/139 1. Lettre de mission Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 63/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 64/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 65/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 66/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 67/139 2. Note de la direction des affaires juridiques du MEDDE Communiquée à la mission le 27 octobre 2015 SG/DAJ/AJEU2 09/09/2015 L'interdiction de l'usage commercial de l'ivoire brut 1. L'éléphant constituant l'une des espèces menacées d'extinction identifiées à l'annexe A du règlement (CE) n°338/97 du Conseil du 9 décembre 1996 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce, son utilisation à des fins commerciales fait l'objet d'une interdiction de principe, à laquelle il peut être dérogé dans certains cas. 1.1. En vertu de l'article 8 § 1 du règlement (CE) n°338/97 modifié, l'utilisation commerciale de l'ivoire d'éléphant est en principe prohibée. L'annexe A de ce règlement de mise en oeuvre de la convention de Washington sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvage menacées d'extinction du 3 mars 1973 (CITES) liste les espèces inscrites à l'annexe I de cette convention pour lesquelles les Etats membres n'ont pas émis de réserve. Cette annexe comprend « toutes les espèces menacées d'extinction qui sont ou pourraient être affectées par le commerce », lequel n'est ainsi autorisé « que dans des circonstances exceptionnelles » (article II, 1. de la convention). Ainsi, l'article 8 § 1 du règlement édicte-t-il une interdiction générale d'utilisation commerciale des spécimens d'espèces83 inscrites à l'annexe A, dont les éléphants, à l'exception de certaines populations d'éléphants d'Afrique, intégrées à l'annexe B84 : 83 Le règlement (CE) n°338/97 article 2, t) définit le « «spécimen» comme « tout animal ou toute plante, vivant ou mort appartenant aux espèces inscrites aux annexes A à D, ou toute partie ou tout produit obtenu à partir de ceux-ci, incorporé ou non dans d'autres marchandises, ainsi que toute autre marchandise dans le cas où il ressort d'un document justificatif, de l'emballage ou d'une marque ou étiquette ou de tout autre élément qu'il s'agit de parties ou de produits d'animaux ou de plantes de ces espèces, sauf si ces parties ou produits sont spécifiquement exemptés de l'application des dispositions du présent règlement ou des dispositions relatives à l'annexe à laquelle l'espèce concernée est inscrite par une indication dans ce sens contenue dans les annexes concernées ». Figurent à l'annexe B du règlement les espèces inscrites à l'annexe II de la CITES autres que celles inscrites à l'annexe A et pour lesquelles les Etats n'ont pas émis de réserve, ainsi que les espèces inscrites à l'annexe I de la CITES ayant fait l'objet d'une réserve. L'annexe II de la CITES comprend Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 68/139 84 Rapport n°010273-01 « Il est interdit d'acheter, de proposer d'acheter, d'acquérir à des fins commerciales, d'exposer à des fins commerciales, d'utiliser dans un but lucratif et de vendre, de détenir pour la vente, de mettre en vente ou de transporter pour la vente des spécimens d'espèces inscrites à l'annexe A ». Cette interdiction vise la mise en vente et toute action pouvant raisonnablement être interprétée comme telle, y compris la publicité directe ou indirecte en vue de la vente et l'invitation à faire des offres (article 2 point i) du règlement). La location, le troc ou l'échange sont assimilés à la vente (article 2 point p). L'article 8, paragraphe 2 habilite en outre les Etats à aller plus loin, par l'interdiction de la détention de spécimens. 1.2. A cette interdiction de principe, il est possible de déroger, au cas par cas et systématiquement s'agissant d'objets travaillés acquis avant 1947. En premier lieu, le paragraphe 3 de l'article 8 ouvre aux Etats membres la faculté de déroger à l'interdiction de l'usage commercial de l'ivoire d'éléphant dans certains cas limitativement énumérés85 et sous réserve d'une autorisation préalable de l'organe de gestion compétent : « Conformément aux exigences des autres actes législatifs communautaires relatifs à la conservation de la faune et de la flore sauvages, il peut être dérogé aux interdictions prévues au paragraphe 1 à condition d'obtenir de l'organe de gestion de l'État membre dans lequel les spécimens se trouvent un certificat à cet effet, délivré cas par cas ». En second lieu, le paragraphe 4 permet à la Commission de définir des dérogations générales, sur la base des conditions énoncées au paragraphe précédent : « La Commission peut définir des dérogations générales aux interdictions visées au paragraphe 1, sur la base des conditions énoncées au paragraphe 3, ainsi que des dérogations générales concernant des espèces inscrites à l'annexe A conformément aux dispositions de l'article 3, paragraphe 1, point b) ii). Toute dérogation ainsi définie doit être conforme aux exigences des autres actes législatifs communautaires relatifs à la conservation de la faune et de la flore sauvages. Ces mesures, qui visent à modifier des éléments non essentiels du présent règlement en le complétant, sont arrêtées en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l'article 18, paragraphe 3 ». toutes les espèces qui bien que n'étant pas actuellement menacées d'extinction, pourraient l'être, faute de réglementation de leur commerce. 85 Concernant l'ivoire d'éléphant, les cas de dérogation pertinents sont : « a) ont été acquis ou introduits dans la Communauté avant l'entrée en vigueur, pour les spécimens concernés, des dispositions relatives aux espèces inscrites à l'annexe I de la convention, à l'annexe C 1 du règlement (CEE) n o 3626/82 ou à l'annexe A du présent règlement ou b) sont des spécimens travaillés ayant été acquis plus de cinquante ans auparavant ». Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 69/139 Rapport n°010273-01 La Commission a exercé cette compétence par le règlement n°939/97 du 6 mai 1997 portant modalités d'application du règlement (CE) n°338/97 du Conseil relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce. L'article 32 de ce règlement prévoit ainsi que « les interdictions de l'article 8 paragraphe 1 du règlement (CE) n° 338/97 et la disposition de l'article 8 paragraphe 3 dudit règlement, selon laquelle les dérogations ne sont accordées que cas par cas par la délivrance d'un certificat, ne s'appliquent pas » dans un certain nombre de cas86, dont (d) les « spécimens travaillés, acquis plus de cinquante ans auparavant », en application de l'article 2 point w) du règlement (CE) n° 338/97. Aussi, en l'état actuel du droit, il existe deux types de dérogations : 1. Une dérogation générale concerne les « antiquités », entendues comme les objets travaillés acquis plus de cinquante ans avant l'entrée en vigueur du règlement (CE) n°338/97, soit avant le 3 mars 1947, comme le précise la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) dans l'affaire C-154/02 Jan Nilsson du 23 octobre 2003 (Rec. CJUE 2003 I12733). Ce même arrêt indique qu'il n'est pas nécessaire que celui ayant acquis le spécimen plus de cinquante ans auparavant soit le propriétaire actuel : « l'article 8, paragraphe 3, sous b), du règlement n° 338/97 doit être interprété en ce sens qu'il vise également des spécimens travaillés dont la première acquisition est antérieure au 3 mars 1947 et qui ont fait l'objet d'une nouvelle acquisition à partir de cette date, dès lors que la finalité de cette disposition est d'exclure du régime d'interdictions prévu à l'article 8, paragraphe 1, de ce même règlement de vieux objets, à savoir des spécimens travaillés qui ont été créés avant la date indiquée ». De manière plus restrictive que par simple opposition aux spécimens à l'état brut (en l'espèce, des défenses ou morceaux de défenses), les objets travaillés sont définis à l'article 2 w) du règlement comme « les spécimens dont l'état brut naturel a été largement modifié pour en faire des bijoux, des objets décoratifs, artistiques ou utilitaires, ou des instruments de musique, plus de cinquante ans avant l'entrée en vigueur du présent règlement et dont l'organe de gestion de l'État membre concerné a pu s'assurer qu'ils ont été acquis dans de telles conditions ». Il est précisé que ces catégories sont exclusives et que de tels spécimens ne sont considérés comme spécimens travaillés que s'ils peuvent être utilisés sans être sculptés, ouvragés ou transformés davantage. La CJUE a jugé dans l'affaire C-154/02 Jan Nilsson précitée que le fait de recevoir des spécimens dans le cadre d'un don ou d'un héritage, ainsi que celui de tuer un animal et d'en prendre possession constituent une « acquisition » au sens de l'article 8, paragraphe 3, sous b), qui concerne « toute prise de possession en vue d'une détention personnelle ». En pratique, la mise en oeuvre de cette dérogation ne va pas sans difficultés, faute de documentation adéquate et l'ancienneté supposée des spécimens étant parfois délicate à établir. L'exonération vaut pour autant qu'un professionnel spécialisé en la matière ait fourni comprenant une 86 Spécimens vivants d'animaux nés et éleÎs en captivité ou spécimens d'espèces Îgétales reproduits artificiellement dans certaines conditions. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 70/139 Rapport n°010273-01 expertise, comportant une description détaillée du spécimen, son nom scientifique et une attestation d'ancienneté techniquement étayée ; l'original de l'expertise doit être remis à l'acquéreur de l'objet. 2. Des dérogations au cas par cas, prenant la forme de certificats intracommunautaires (CIC), s'il est prouÎ que l'objet en ivoire ou le matériau a été importé sur le territoire de l'Union européenne avant que les mesures d'interdiction de commerce n'entrent en vigueur, c'est-à-dire avant le 18 janvier 1990, date de transfert de l'éléphant d'Afrique à l'annexe I de la CITES87. Ces certificats sont délivrés par le service instructeur géographiquement compétent, en fonction du lieu de résidence du propriétaire de l'objet concerné : direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (DRIEE), direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL), préfecture de Saint Pierre et Miquelon, Haut-Commissariat de Polynésie ou de Nouvelle Calédonie, direction de la conservation du patrimoine naturel des Terres australes et antarctiques françaises ou Administration supérieure de Wallis et Futuna. Il revient au requérant de fournir des justificatifs établissant l'ancienneté de l'importation du spécimen dans l'Union européenne. L'absence de CIC constitue un délit passible d'un an d'emprisonnement et de 15 000 d'amende. Le fait de commettre les infractions en bande organisée (au sens de l'article 132-71 du code pénal) est passible de 7 ans d'emprisonnement et 150 000 d'amende. Le projet de loi relative à la biodiversité prévoit d'augmenter très sensiblement ces peines, lesquelles passeraient de 15 000 à 150 000 d'amende, d'une peine d'un à 2 ans d'emprisonnement, et d'une amende de 150 000 à 750 000 . Parallèlement, l'instruction de Mme la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie du 27 janvier 2015 demande aux DREAL une vigilance accrue quant à la provenance de l'ivoire brut, s'agissant d'accorder ces dérogations au cas par cas, en même temps qu'elle en suspend l'exportation. Par ailleurs, sans que cela ne constitue une dérogation à l'interdiction de l'utilisation commerciale, les articles 57 et 58 du règlement (CE) n°865/2006 de la Commission du 4 mai 2006 portant modalités d'application du règlement (CE) n°338/97 du Conseil relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce autorisent l'introduction et réintroduction dans la Communauté des trophées de chasse88 à titre d'effets personnels ou domestiques. Les trophées de chasse des espèces de l'annexe A requièrent un permis CITES étranger et un permis d'importation de l'Union européenne. 87 Pour l'éléphant d'Asie : 1er juillet 1975, pour les rhinocéros : entre juillet 1975 et février 1977 selon l'espèce. Les « trophées de chasse » s'entendent comme un animal entier ou une partie ou produit d'un animal facilement reconnaissable, spécifié sur le permis ou le certificat l'accompagnant, brut, traité ou manufacturé, obtenu légalement par le chasseur dans le cadre d'une chasse, pour son usage personnel, importé, exporté ou réexporté par le chasseur ou en son nom, dans le cadre d'un transfert de son pays d'origine vers l'État de résidence habituelle du chasseur. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 71/139 88 Rapport n°010273-01 Le champ de l'interdiction de l'usage commercial de l'ivoire d'éléphant concerne ainsi les spécimens travaillés acquis postérieurement au 1er janvier 1947 et les spécimens bruts, des dérogations au cas par cas pouvant être obtenues pour les objets bruts ou travaillés introduits sur le territoire de l'Union européenne avant 1990. Une interdiction générale de l'usage commercial de l'ivoire brut porterait ainsi sur les spécimens antérieurs à 1990, ce qui concerne en particulier les stocks importants liés au passé colonial de plusieurs Etats européens (France, Belgique, Portugal, Grande-Bretagne, Pays-Bas et dans une moindre mesure, Allemagne). 2. L'adoption de mesures plus restrictives est envisageable, sous réserve de leur compatibilité avec le droit de l'Union européenne, de leur nécessité et de leur proportionnalité au regard de l'objectif poursuivi. 2.1. En vertu de l'article 193 du TFUE, les Etats membres de l'Union européenne sont habilités à adopter des « mesures de protection renforcées », dans la limite de leur compatibilité avec le droit de l'Union européenne. Les dérogations résultant des paragraphes 3 et 4 de l'article 8 du règlement (CE) n°338/97 demeurent une faculté pour les Etats, lesquels peuvent adopter des dispositions plus contraignantes. De manière générale, le titre XX du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) définissant les objectifs de la politique de l'Union en matière d'environnement et les modalités d'adoption des mesures de protection nécessaires à cet effet (articles 191 et 192), au nombre desquelles figure le règlement (CE) n°338/97, précise que celles-ci « ne font pas obstacle au maintien et à l'établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées » (article 193). Ces mesures de protection renforcées, notifiées à la Commission, doivent être « compatibles avec les traités ». Le considérant 3 du règlement (CE) n°338/97 du 9 décembre 1996 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce précise également que « les dispositions du présent règlement ne préjugent par des mesures plus strictes pouvant être prises ou maintenues par les Etats membres, dans le respect du traité, notamment en ce qui concerne la détention de spécimens d'espèces relevant du présent règlement ». Plus spécifiquement, la portée de son article 8, paragraphe 3 a été précisée par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), dans l'arrêt du 23 octobre 2001 Tridon (C-510/99), saisie à titre préjudiciel. La Cour, jugeant que « cette disposition autorise, mais elle n'impose pas, des dérogations à l'interdiction qu'elle énonce » (point 34), en déduit que « en ce qui concerne les espèces couvertes par l'annexe A du règlement n° 338/97, ce règlement doit être interprété en ce sens qu'il ne s'oppose pas à une réglementation d'un État membre interdisant de manière Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 72/139 générale sur son territoire toute utilisation commerciale »89, dans les cas où les conditions d'octroi d'une dérogation étaient pourtant remplies, en l'occurrence s'agissant de spécimens nés et éleÎs en captivité (point 41 des motifs et point 1 du dispositif). Cette faculté pour les Etats-membres d'édicter une interdiction absolue, non assortie des possibilités de dérogation prévues par l'article 8, paragraphe 3 du règlement 338/97 est cependant limitée par les dispositions de l'article 32 du règlement (CE) n° 939/97 de la Commission du 26 mai 1997 portant modalités d'application du règlement (CE) nº 338/97 du Conseil relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce. En effet, cet article écarte tant l'interdiction de principe de l'article 8 paragraphe 1 du règlement (CE) n° 338/97 que les possibilités de dérogation au cas par cas par la délivrance d'un certificat prévue à l'article 8 paragraphe 3 dudit règlement, dans les cas qu'il énumère, dont celui des « spécimens travaillés, acquis plus de cinquante ans auparavant comme le prévoit l'article 2 point w) du règlement (CE) n° 338/97 » : ainsi que le souligne l'avocate générale, Mme Stix-Hackl, dans ses conclusions sur l'affaire Tridon susmentionnée (point 73), cette exception « s'exerce de plein droit ». 2.2. Une réglementation restreignant ou interdisant l'utilisation commerciale de l'ivoire brut d'éléphant devra en tout état de cause répondre aux exigences de nécessité et de proportionnalité au regard des objectifs poursuivis, résultant tant du droit européen que de la jurisprudence constitutionnelle. Dans l'hypothèse d'une interdiction totale de commercialisation d'ivoire brut sur le territoire national, les propriétaires actuels d'éléments en ivoire non travaillés pourraient les transmettre le cas échéant, par voie de donation ou succession, mais non les proposer à la vente. En particulier, les défenses entières apportées par des anciens résidents en Afrique, verraient leur commercialisation prohibée, indépendamment du fait qu'elles aient fait l'objet d'un certificat ou non. En outre, les certificats délivrés par les organes de gestion français ou d'autres Etats de l'Union intra-communautaires pour des défenses brutes n'auraient plus de validité en France. Dans la mesure où elles toucheraient à des droits fondamentaux constitutionnellement garantis (droit de propriété, liberté d'entreprendre), ainsi qu'à la libre circulation des marchandises, liberté fondamentale concourant à la réalisation du marché intérieur et « principe fondamental du traité » sur le fonctionnement de l'Union européenne (CJCE, 10 janvier 2006, aff. C-147/04 De Groot en Slot Allium et Bejo Zaden, point 70, Rec. CJCE 2006, I, p. 245 ; cf. également CJECE 20 février 1979, aff. 120/78 Rewe, att. 14, Rec. CJCE 1979, p. 649), des mesures restreignant l'utilisation commerciale de l'ivoire brut d'éléphant devront répondre aux exigences de nécessité et de proportionnalité au regard des objectifs poursuivis. 89 Souligné par nous. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 73/139 Rapport n°010273-01 S'agissant du droit de propriété, celui-ci figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; aux termes de son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être priÎ, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ». La jurisprudence constitutionnelle distingue : · la privation du droit de propriété (transfert de la propriété, impossibilité d'exercer ce droit), qui relève de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et qui implique la compétence législative, une cause de nécessité publique, et l'existence d'une juste et préalable indemnité (cf. décision de principe du Conseil constitutionnel, n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, Loi de nationalisation et décision n° 2010-60 QPC du 12 novembre 2010, Mitoyenneté) ; les restrictions au droit de propriété, qui relèvent de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, (cf. notamment décision du Conseil constitutionnel n° 84-172 DC du 26 juillet 1984 relative à la loi exploitations agricoles et fermage qui relève en l'espèce que : « ces limitations n'ont pas un caractère de gravité telle que l'atteinte au droit de propriété dénature le sens et la portée de celui-ci et soit, par suite, contraire à la Constitution ») ; le Conseil constitutionnel s'assure que les atteintes portées à ce droit sont justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi (2010-60 QPC, 12 novembre 2010, cons. 3, Journal officiel du 13 novembre 2010, page 20237, texte n° 92, Rec. p. 321 ; 2011-141 QPC, 24 juin 2011, cons. 3, Journal officiel du 25 juin 2011, page 10842, texte n° 72, Rec. p. 304 ; 2011-208 QPC, 13 janvier 2012, cons. 4, Journal officiel du 14 janvier 2012, page 752, texte n° 94, Rec. p. 75 ; 2013-316 QPC, 24 mai 2013, cons. 1 et 7, JORF du 29 mai 2013 page 8853, texte n° 119, Rec. p. 753). · Cette distinction se retrouve notamment dans la jurisprudence européenne développée sur le fondement de l'article premier du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales 90 (cf. infra, 3. 1.). Concernant la liberté du commerce et de l'industrie, principe général du droit (Conseil d'Etat. Ass. 22 juin 1951, Daudignac), dont la valeur constitutionnelle a été partiellement consacrée sous la forme de la liberté d'entreprendre (81-132 DC, 16 janvier 1982, cons. 16, Journal officiel du 17 janvier 1982, page 299, Rec. p. 18), le Conseil constitutionnel juge de manière constante qu'« il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration 90 L'article 1er, dédié à la protection de la propriété, prévoit : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être priÎ de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ». Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 74/139 des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » (v. notamment décisions n° 2000-439 DC du 16 janvier 2001, Loi relative à l'archéologie préventive, cons. 13 ; 2010-605 DC du 12 mai 2010, Loi relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, cons. 24 ; 2010-55 QPC du 18 octobre 2010, M. Rachid M. et autres (Prohibition des machines à sous), cons. 4 ; 2011-126 QPC du 13 mai 2011, Société Système U Centrale Nationale et autre (Action du ministre contre des pratiques restrictives de concurrence), cons. 4 ; 2012-258 QPC du 22 juin 2012, Etablissements Bargibant SA (Nouvelle-Calédonie ­ Validation ­ Monopole d'importation des viandes), cons. 6 ; 2012-280 QPC du 12 octobre 2012, Société Groupe Canal Plus et autre (Autorité de la concurrence : organisation et pouvoir de sanction), cons. 8 ; 2013-3 LP du 1er octobre 2013, Loi du pays relative à la concurrence en Nouvelle-Calédonie, cons. 4 ; 2013-346 QPC du 11 octobre 2013, Société Schuepbach Energy LLC, cons. 11 (Interdiction de la fracturation hydraulique pour l'exploration et l'exploitation des hydrocarbures - Abrogation des permis de recherche). Par conséquent, toute limitation de cette liberté doit être justifiée par une exigence constitutionnelle ou par un motif d'intérêt général. Lorsque la conciliation met en cause, non un principe constitutionnel, mais un motif d'intérêt général, le contrôle du Conseil constitutionnel tend à se renforcer. Le Conseil constitutionnel a ainsi par exemple récemment jugé, à propos d'une disposition portant atteinte à la liberté d'entreprendre pour laquelle était avancé un motif d'intérêt général de protection de l'environnement, « qu'en donnant la compétence, de façon générale, au Gouvernement pour fixer les conditions dans lesquelles "certaines constructions nouvelles doivent comporter une quantité minimale de matériaux en bois", le paragraphe V de l'article L. 224-1 du code de l'environnement a porté aux exigences découlant de l'article 4 de la Déclaration de 1789, notamment à la liberté d'entreprendre, une atteinte qui n'est pas justifiée par un motif d'intérêt général en lien direct avec l'objectif poursuivi » (Décision n° 2013-317 QPC du 24 mai 2013, Syndicat français de l'industrie cimentière et autre (Quantité minimale de matériaux en bois dans certaines constructions nouvelles), cons. 10.). S'agissant enfin de la libre circulation des marchandises, l'article 36 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne permet aux Etats membres de déroger à l'interdiction des restrictions quantitatives et des mesures d'effet équivalent au sein de l'Union Européenne91, les mesures devant être aptes à protéger les intérêts en cause et être proportionnées : « Les dispositions des articles 34 et 35 ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit, justifiées par des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des Îgétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ou de protection de la propriété industrielle et commerciale ». 91 Pour mémoire, il s'agit, selon la définition retenue dans l'arrêt de principe de la Cour du 11 juillet 1974 (CJCE, II juill. 1974, aff 8/74, Dassonville : Rec. CJCE, p. 837) de « toute réglementation commerciale des Etats membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement le commerce intracommunautaire ». Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 75/139 Rapport n°010273-01 Si la protection des animaux figure parmi ces intérêts, c'est sans précision de leur origine ou de leur localisation. S'agissant de populations animales indigènes, la Cour a cependant estimé, dans l'arrêt du 3 décembre 1998, Bluhme (affaire C-67/97, Rec. 1998 I-08033) « qu'il y a lieu de considérer que les mesures de préservation d'une population animale indigène qui présente des caractéristiques distinctes contribuent à maintenir la biodiversité en garantissant la subsistance de la population concernée. Ce faisant, elles visent à protéger la vie de ces animaux et sont susceptibles d'être justifiées en vertu de l'article 36 du traité ». En outre, la protection d'une espèce en voie de disparition ne relève pas en l'état actuel du droit de la « moralité publique ». L'admissibilité de l'objectif de préservation d'une espèce non naturellement présente sur le territoire national comme motif de dérogation à la libre circulation des marchandises paraît ainsi encore devoir être tranchée. En tout état de cause, les mesures adoptées ne peuvent aller au-delà de ce qui est strictement nécessaire ; en tant que dérogation à une liberté fondamentale, l'article 36 est d'interprétation stricte (CJCE, 10 décembre 1968, aff. 7/68, Commission contre Italie, CJCE, 5 mars 2009, aff. C-88/07, Commission contre Espagne). En ce sens, dans l'arrêt précité du 23 octobre 2001, la CJUE a jugé, à propos des espèces inscrites à l'annexe B, dont l'utilisation commerciale ne fait pas l'objet d'une interdiction de principe, qu'il convenait à tout le moins de démontrer qu'une telle prohibition était nécessaire : « une telle réglementation, adoptée dans un domaine dans lequel le droit communautaire dériÎ ne fait pas obstacle à ce qu'un État membre prenne des mesures plus strictes que celles prévues par ce droit et qui est de nature à avoir un effet restrictif sur les importations de produits, n'est compatible avec le traité que pour autant qu'elle est nécessaire pour atteindre efficacement l'objectif de protection de la santé et de la vie des animaux. Une réglementation nationale ne peut donc bénéficier de la dérogation prévue à l'article 36 du traité lorsque la santé et la vie des animaux peuvent être protégées de manière aussi efficace par des mesures moins restrictives des échanges communautaires » (point 53, voir également en ce sens, arrêt du 11 juillet 2000, Toolex, C-473/98, Rec. p. I-5681 à propos de l'interdiction de principe de l'usage du trichloréthylène à des fins professionnelles et CJUE 19 juin 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers VZW, Andibel VZW, C-219/07). Par ailleurs, les mesures doivent être valablement justifiées par les Etats membres, qui sont tenus de fournir les données et les éléments de preuve pertinents (de nature technique, scientifique, statistique) ainsi que toute autre information utile. La Cour exerce à cet égard un contrôle de proportionnalité rigoureux. Elle a ainsi jugé dans l'arrêt du 13 juillet 1994, Commission c/ République fédérale d'Allemagne (affaire C-131/93), à propos de l'interdiction des importations d'écrevisses d'eau douce vivantes en vue de la prévention du risque de propagation de la peste des écrevisses et de la protection contre les altérations de la faune, que cet objectif pouvait être atteint par des mesures ayant des effets moins restrictifs sur les échanges intracommunautaires92 et que « le gouvernement fédéral n'a pas établi 92 Point 25 « Ainsi, au lieu d'interdire purement et simplement l'importation de toutes les espèces d'écrevisses d'eau douce vivantes, la République fédérale d'Allemagne aurait pu se limiter à soumettre Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 76/139 Rapport n°010273-01 de façon convaincante que de telles mesures, impliquant des restrictions moins graves aux échanges intracommunautaires, n'étaient pas aptes à protéger effectivement les intérêts invoqués » (point 26). Ainsi, afin de pouvoir procéder à une interdiction générale de l'usage commercial de l'ivoire brut, il doit être démontré : 3. qu'une telle mesure d'interdiction est à même d'avoir un effet sur l'ampleur du braconnage dont sont actuellement victimes les éléphants ; à la volonté de tarir un marché et de mettre hors commerce un bien à haute valeur symbolique, il pourrait être opposé que l'interdiction générale et absolue de sa commercialisation et la destruction des stocks présentent le risque de soutenir les cours, renforçant ainsi l'alimentation d'un marché parallèle ; 4. que cette mesure est nécessaire et proportionnée à l'objectif poursuivi, dans la mesure où celui-ci ne pourrait être atteint par des voies alternatives plus compatibles avec le droit de propriété, la liberté d'entreprendre et la liberté de circulation des marchandises. A cet égard, pourrait notamment être envisagé le renforcement des procédures applicables lors de la délivrance des certificats intra-communautaires, pour un meilleur recensement des stocks existants et une traçabilité des flux. Un risque perdure enfin que trouve à s'appliquer le principe de subsidiarité, la Cour ayant jugé que l'article 36 du traité ne peut être invoqué qu'en l'absence de réglementation européenne prévoyant des mesures aptes à garantir la protection de l'un des intérêts énumérés que l'Etat cherche à sauvegarder. Dans l'arrêt de la Cour du 11 juillet 2000, Toolex, susmentionné, il est précisé que « si le recours à l'article 36 du traité permet de maintenir des restrictions nationales à la libre circulation des marchandises justifiées par certaines raisons qui constituent des exigences fondamentales reconnues par le droit communautaire, ce recours n'est toutefois plus possible lorsque des directives communautaires prévoient l'harmonisation des mesures nécessaires à la réalisation de l'objectif spécifique que poursuivrait le recours à l'article 36 » (point 25, voir également en ce sens, arrêt du 23 mai 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Rec. p. I-2553, point 18). Or, ce qui vaut pour des directives se Îrifie a fortiori s'agissant de règlements, directement applicables. à des contrôles sanitaires les lots d'écrevisses en provenance d'autres États membres ou se trouvant déjà en libre pratique dans la Communauté et à n'effectuer que des contrôles par sondage, dans la mesure où ces lots auraient été accompagnés d'un certificat sanitaire délivré par les autorités compétentes de l'État membre d'expédition et attestant que le produit en cause ne présentait aucun risque pour la santé, ou bien se borner à réglementer la commercialisation des écrevisses sur son territoire, notamment en soumettant à autorisation le seul repeuplement des eaux intérieures avec des espèces susceptibles d'être porteuses de l'agent de la peste et en restreignant la mise en liberté des animaux ainsi que le repeuplement dans des zones abritant des espèces indigènes ». Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 77/139 3. L'interdiction de la commercialisation de l'ivoire brut suppose la définition d'un régime législatif réglant la question de l'indemnisation des propriétaires et établissant des modalités de contrôle respectueuses des libertés individuelles. La suspension de la délivrance de certificats autorisant la commercialisation d'ivoire brut depuis et vers la France par l'instruction ministérielle du 27 janvier 2015 ne représente qu'une restriction limitée au droit de propriété et à la libre circulation. Une interdiction générale de la commercialisation interne et de la réexportation de l'ivoire brut, sur le modèle du Royaume Uni, aurait des conséquences nettement plus sensibles pour les propriétaires d'ivoire brut, en rendant toute transaction marchande impossible. Sur le plan pratique, ceci emporte la double question de l'indemnisation éventuelle de l'atteinte au droit de propriété en résultant et des modalités de contrôle pouvant être exercées afin de garantir le respect de cette interdiction. 3.1. L'indemnisation des propriétaires d'ivoire brut L'atteinte au droit de propriété découlant de l'interdiction de la commercialisation de l'ivoire brut relève non pas de la privation, mais de la réglementation de ce droit, lesquels constituent deux catégories d'atteinte distinctes. En effet, si la privation peut se définir comme une dépossession et est, en principe, translative de propriété, la réglementation n'opère aucun transfert de propriété : le propriétaire conserve sa propriété, mais l'usage qu'il peut en faire est restreint. Or, selon la formule de la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt de principe Marckx, du 13 juin 1979 (paragraphe 63), « le droit de disposer de ses biens est un élément traditionnel du droit de propriété ». La libre disposition des biens confère au propriétaire le droit d'entrer dans une relation juridique avec autrui, notamment la vente ou la location et suppose la valeur patrimoniale du bien. La privation du droit de propriété implique, tant en droit européen que national, la nécessité d'une compensation (« indemnité juste et préalable », selon la jurisprudence constitutionnelle susmentionnée, « indemnité d'un montant raisonnable » selon la Cour européenne des droits de l'homme : arrêt James c/ Royaume-Uni du 21 février 1986, série A n° 98, p. 36, paragraphe 54 : « sans le versement d'une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constituerait d'ordinaire une atteinte excessive ») ; la jurisprudence s'aÏre cependant plus souple concernant la réglementation de ce droit. Dans l'affaire Lithgow et autres c. Royaume-Uni, 8 juillet 1986, la Cour européenne des droits de l'homme indique ainsi, que l'article 1 er du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales « ne garantit pourtant pas dans tous les cas le droit à une compensation intégrale car des objectifs légitimes "d'utilité publique" (...) peuvent militer pour un remboursement inférieur à la pleine valeur marchande ». Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 78/139 Le Conseil constitutionnel a également estimé conforme à la Constitution des dispositions limitant l'usage susceptible d'être fait de certains biens (technologies de l'information) sans priver les personnes titulaires de leurs droits de propriété sur ces biens ni porter une atteinte injustifiée aux conditions d'exercice de leurs droits (décision n° 2015-468/469/472 QPC du 22 mai 2015 Société UBER France SAS et autres, considérant 15). En tout état de cause, il revient au législateur de fixer le régime applicable, tant au regard des droits et libertés concernés, constitutionnellement garantis que dans la mesure où, faute de disposition législative expresse, l'interdiction pourrait ouvrir droit à indemnisation, dans le cas où il en découlerait pour les personnes concernées un préjudice anormal et spécial, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi, au titre de la rupture de l'égalité devant les charges publiques (Conseil d'Etat, 14 janvier 1938,Société anonyme des produits laitiers « La Fleurette »)93. Le juge constitutionnel peut ainsi s'opposer à l'interprétation d'une loi allouant une réparation supérieure au préjudice subi (décision n° 2010-624 DC du 20 janv. 2011 : censure de dispositions législatives qui, à la suite de la suppression du monopole de représentation des avoués devant les cours d'appel, ont prévu la réparation d'un préjudice économique qui serait purement éventuel). 3.2. Les modalités de contrôle envisageables afin de garantir le respect de cette interdiction S'agissant des opérations envisageables afin de garantir le respect de l'interdiction de commercialisation de l'ivoire brut (fouille des Îhicules, demande de justificatifs, saisies etc.), ils devront se conformer aux critères dégagés en la matière par la jurisprudence, relatifs au respect de la vie priÎe et à l'inviolabilité du domicile, prévoyant notamment le contrôle de l'autorité judiciaire (décision n° 76-75 DC du 12 janvier 1977, Loi autorisant la visite des Îhicules en vue de la recherche et de la prévention des infractions pénales, décision n°2013-679 DC, 4 décembre 2013, cons. 38, JORF du 7 décembre 2013, p. 19958, texte n°8, Rec. p. 1060, décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995 Loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité). *** 93 Il est à noter toutefois que la responsabilité de l'État législateur n'est admise que si le texte même de la loi et ses travaux préparatoires ne permettent pas de penser que le législateur a entendu exclure toute indemnisation (CE. 22 nov. 1957, Compagnie de navigation Fraissinet, Lebon 635). Dans la ligne de cette jurisprudence, le Conseil d'État a ainsi estimé que la responsabilité sans faute de l'État n'était pas engagée du fait de l'édiction de mesures de protection d'espèces animales prises sur le fondement de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature (cf. à propos des dégâts occasionnés par les flamants roses : CE, 21 janv. 1998, n° 157353, Ministre de l'environnement c/ Plan, Lebon p.19). Il a cependant infléchi cette jurisprudence, s'agissant du moins des préjudices causés aux tiers par une mesure de protection, dans un litige où des pisciculteurs se plaignaient du dommage grave et spécial causé par des décisions protégeant les grands cormorans (CE, 30 juillet 2003, n° 215957, Association pour le développement de l'aquaculture en région Centre , au Lebon p. 367). Par ailleurs, le Conseil d'État présume que le législateur a entendu exclure toute autre forme d'indemnisation lorsqu'il a organisé lui-même un système de compensation des conséquences dommageables de la loi (CE, 7 oct. 1966, n° 57388, Asope, au Lebon 523). Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 79/139 3. Liste des personnes rencontrées Date de rencontre Nom Prénom Organisme Fonction ADMINISTRATIONS FRANÇAISES CIAMBELLI Marco Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage (ONCFS) Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage (ONCFS) Ministère de la culture et de la communication, Sous-direction des collections Adjoint à la cheffe de bureau, bureau des espèces menacées Cheffe de bureau, bureau des espèces menacées Brigade CITES 07/07 GUILLAUME Sylvie 07/07 DURAND Stéphane 08/07 GEANT Hubert Directeur de la police 08/07 CHASTANIER Claire Secrétaire générale de l'observatoire du marché de l'art, adjointe au sousdirecteur Cheffe du bureau Prohibitions, protection du consommateur (E2) Adjointe à la cheffe du bureau E2 08/07 DUBOIS Christine Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects Ministère de la Justice Direction des affaires criminelles et des grâces 09/07 MOREL Bénédicte 09/07 PILLON Jean-Michel Bureau D3 Lutte contre la fraude 09/07 ALBERT Marie-Valérie Bureau de la lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme et le blanchiment, Adjointe au chef du bureau 09/07 LAWRYSZ Marie-Céline Ministère de la Justice Direction des affaires criminelles et des grâces Bureau de la lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme et le blanchiment, chargée des questions CITES 09/07 JECHOUX Vincent Cabinet MEDDE Conseiller Biodiversité, Paysages et agroécologie Conseiller diplomatique 10/07 CROUZAT Stéphane Cabinet MEDDE 10/07 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 80/139 Nom LE COZ Prénom Christian Organisme Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, direction de l'eau et de la biodiversité Direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (DRIEE) d'Îlede-France DRIEE d'Île-de-France Fonction sous-directeur de la protection et de la valorisation des espèces et de leur milieu Cheffe du pôle Police de la nature, chasse et CITES Date de rencontre 10/07 DE NERVO Laëtitia 10/07 CHAMBREUIL Claire Pôle Police de la nature, chasse et CITES, Chargée de mission police de la nature Pôle Police de la nature, chasse et CITES, coordonnateur de la cellule CITES Lieutenant-colonel, Chef de la division d'appui 10/07 SANDOU Dilipp DRIEE d'Île-de-France 10/07 LACOUR Jérôme Office Central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la Santé Publique (OCLAESP) Office Central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la Santé Publique (OCLAESP) Ministère de la Justice 13/07 LHENRY Marie-Claire conseillère technique 13/07 COLARD Karine TGI de paris 20/07 Entretien téléphonique GHYS Chrystèle Ministère de la Justice Direction des services judiciaires 20/07 Entretien téléphonique Entretiens téléphoniques (à partir du 23/07) et échanges par courriel 21/07 courriels 27/08 BALZAMO Jean-Paul Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects sous-directeur des affaires juridiques et contentieuses, des contrôles et de la lutte contre la fraude. Directeur-adjoint THILLIER Jean-Michel Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects Présidence de la République LUX Stéphanie conseillère de l'envoyé spécial pour la protection de la planète. Directeur du développement durable, de la conservation de la nature et de l'expertise. Vétérinaire, Service du patrimoine naturel, expert CITES GRAFFIN Vincent Muséum national d'histoire naturelle 02/09 RIGOULET Jacques Muséum national d'histoire naturelle 02/09 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 81/139 Nom GINDT Prénom Jonathan Organisme Secrétariat Général des Affaires Européennes Fonction chef du secteur politique de développement. adjoint au chef du secteur des relations extérieures de l'Union Européenne. Chargé de mission Convention sur la diversité biologique Date de rencontre 04/09 GRANET Frédéric Secrétariat Général des Affaires Européennes 04/09 LENGRAND François Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Direction des affaires européennes et internationales 07/09 STICKER Xavier Ministère des Affaires étrangères Ministère des Affaires étrangères Ambassadeur délégué à l'environnement. Biodiversité sous-direction de l'environnement et du climat. directeur des affaires juridiques 07/09 SWYNGHEDAUW Emmanuelle 07/09 BOUCHER Julien Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Ministère de la Culture et de la Communication 30/09 THWISSEN Benjamin Directeur des affaires juridiques 30/09 PALLOTFROSSARD Isabelle Directrice du centre de recherche et de restauration des musées de France. Cheffe de projet Biodiversité Chargée de projets biodiversité Échanges par courriel COLIN DE VERDIÈRE CORBIERBARTHAUX Karen Agence française de développement. Fonds Français pour l'Environnement Mondial 28/09 Constance 28/09 INSTITUTIONS PUBLIQUES ET CIVILES ET ÉTRANGÈRES ZIEGLER Stefan WWF Allemagne Responsable du programme de détermination de l'origine géographique de l'ivoire. Responsable du laboratoire Entretiens téléphoniques DOCTEUR SCHUPFNER Robert Université de Ratisbonne, Laboratoire central de radionucléides. Autorité de gestion américaine de la CITES Entretiens téléphoniques HOOVER Craig Chef de la branche Espèces sauvages et conservation Responsable de l'organe de gestion CITES 21/07 Échanges par courriel 29/07 Échanges par courriel WHITMEE Dominic Department for Environment, Food ans Rural Affairs, (Royaume-Uni) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 82/139 Nom HORNIG Prénom Karin Organisme Agence fédérale allemande pour la préservation de la nature. Fonction Chargée de mission Date de rencontre Échanges par courriel 24/09 INSTITUTIONS PUBLIQUES INTERNATIONALES DE ROTALIER Gaël Union européenne, DG environnement. Chargé de l'unité Global Sustainability, Trade and multilateral Agreements sous-directeur de la sécurité environnementale. chargé de mission CITES au sein de la sous-direction sécurité environnementale. Sous-direction sécurité environnementale. secrétaire général directeur-adjoint environnement. 20/07 Entretien téléphonique 21/07 Entretien téléphonique 09/09 après un entretien téléphonique le 21/07 09/09 HIGGINGS David Interpol FOURNEL Henri Interpol BOTEZATU Ioana Interpol SCANLON GODSON John Jon CITES IATA (Association Internationale des Transporteurs Aériens) 29/09 29/09 ASSOCIATIONS ET ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES SISSLERBIENVENU Céline Fonds international pour la protection des animaux (IFAW) Association Robin des Bois Association Robin des Bois Association NOE Wildlife Angel Directrice France et Afrique francophone. 07/09 BONNEMAINS Jacky Président 08/09 NITHART Charlotte Secrétaire général 08/09 GRETH LOPEZ Arnaud Sergio Président Président 16/09 18/09 Entretien téléphonique 30/09 RINGUET VERILHAC Stéphane Yves WWF France Ligue de protection des oiseaux. directeur général échanges par courriel Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 83/139 4. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme ADN AFD AGRASC ASEAN ASEAN-WEN ASEANAPOL BMI-CITES CEN CITES Acide désoxyribonucléique Agence française de développement Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués L'Association des nations de l'Asie du Sud-Est Association de lutte contre la criminalité environnementale du sud-est asiatique Association des autorités de police des pays de l'Asean Brigade mobile d'intervention (ONCFS) Réseau douanier de lutte contre la fraude Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction ou Convention de Washington Commission de la sauvegarde des espèces, une des six commissions internes de l'UICN. Direction départementale de la protection des populations Direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement Direction de l'eau et de la biodiversité (MEDDE) Department for Environment, Food and Rural Affair (Royaume-Uni) Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (MEDDE) Direction interministérielle du numérique et des systèmes d'information et de communication Direction nationale d'interventions domaniales Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (outre-mer) Direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (Île-deFrance) Endangered Species Act Elephant Trade Information System Système d'échange d'information sur le commerce des espèces sauvages dans l'Union européenne Fonds français pour l'environnement mondial International Consortium on Combating Wildlife Crime International Air Transport Association International Fund for Animal Welfare Juridiction inter-régionale spécialisée Signification CSE DDPP DEAL DEB DEFRA DGALN DINSIC DNID DNRED DREAL DRIEE ESA ETIS EU-TWIX FFEM ICCWC IATA IFAW JIRS Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 84/139 Acronyme LATF MEDDE MIKE NICECG OCLASEP OMD ONCFS ONEMA ONUDC PEM Lusaka Agreement Task Force Signification Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Monitoring the Illegal Killing of Elephants China National Interagency CITES Enforcement Coordination Group Office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique Organisation mondiale des douanes Office national de la chasse et de la faune sauvage Office national de l'eau et des milieux aquatiques Office des Nations Unies contre la drogue et le crime Sous-direction de la protection et de la valorisation des espèces et de leurs milieux (MEDDE) Programme des Nations unies pour le développement Proportion of illegally killed elephants Secrétariat général à la modernisation de l'action publique Service national de douane judiciaire Terres australes et antarctiques françaises Tribunal de grande instance Union européenne Union internationale pour la conservation de la nature United Nations Environment Programm PNUD PIKE SG MAP SNDJ TAAF TGI UE UICN UNEP Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 85/139 5. Fiche d'instruction des dossiers ivoire par la DRIEE d'Ile-deFrance Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 86/139 6. Recommandations du Symposium « Au-delà de la lutte contre la fraude: Communautés, gouvernance, incitations et utilisation durable dans la lutte contre la criminalité liée aux espèces sauvages, 26 ­ 28 février 2015, Muldersdrift, Afrique du Sud Le symposium a examiné les moyens de faire participer les communautés locales vivant à proximité de la faune sauvage à travers le monde, pour protéger les principales espèces ciblées par le commerce illégal, tout en permettant aux communautés de veiller à leur propre avenir. Un ensemble de recommandations sur la participation des communautés locales à la lutte contre le commerce illégal d'espèces sauvages (CIES) à la source a été publié par un groupe de plus de 70 chercheurs, des représentants de communautés locales, des responsables gouvernementaux, des agences onusiennes et des ONG des cinq continents. Les recommandations seront présentées aux conventions des Nations Unies sur le commerce international des espèces menacées (CIEM) et sur la diversité biologique (CDB) et un peu plus tard ce mois au plus haut niveau à la conférence IWT à Kasane, Botswana. L'ensemble des recommandations du groupe : Gouvernements, organisations internationales, ONG, agences de développement, donateurs et politiques, lorsqu'ils élaborent et mettent en oeuvre des approches pour répondre au CIES, devraient : Reconnaître le rôle central des communautés locales qui vivent à proximité de la faune dans le traitement et la lutte contre le CIES ; Veiller impérativement à prendre en compte les droits, les besoins et les priorités des communautés locales dans la conception des initiatives antiCIES ; Identifier la frontière entre le CIES et l'utilisation légitime, durable et le commerce de ressources sauvages ; Soutenir le transfert des droits d'accès à la faune, à sa gestion et à son intendance à la plus petite échelle locale possible ; Reconnaitre que les formes de développement durable qui impliquent le retrait de certains animaux d'une population ont abouti à des succès significatifs dans la conservation de certaines espèces qui sont actuellement l'objet de CIES ; Encourager le développement de partenariats entre les communautés locales, les ONG de conservation de la nature et les organes de police dans la lutte contre le CIES ; Reconnaître le rôle du secteur priÎ, et le partenariat du secteur priÎcommunautés locales, afin de promouvoir les bénéfices apportés par la protection de la faune sauvage dans l'engagement des communautés locales dans la conservation ; Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 87/139 Rapport n°010273-01  Reconnaître le rôle central de la protection de la faune sauvage et les revenus générés par celle-ci afin de lutter contre les incitations notamment économiques à s'engager dans le CIES ; Reconnaître et soutenir la valeur de la reconnaissance et de la récompense comme un important générateur d'avantages pour contrer les incitations au braconnage ; S'assurer que les efforts de mise en oeuvre des approches locales prennent bien en compte les impacts négatifs potentiels sur les communautés locales et sont accompagnés par des mécanismes de correction ; Appliquer des sanctions qui peuvent saper les incitations positives pour les collectivités à travailler avec les gouvernements dans la lutte contre le CIES. Les gouvernements et les organisations internationales devraient : Reconnaître, soutenir et fournir un environnement propice à la possibilité pour les collectivités de bénéficier directement de la mise en place de la conservation et de l'utilisation durable de la faune sauvage comme un moyen de lutter contre le CIES. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 88/139 7. Document relatif à la technique de datation de l'ivoire et de détermination de son origine géographique par la mesure de taux d'isotopes, mise au point par le Dr Robert Schupfner, Université de Ratisbonne et Stefan Ziegler, Université de Mayence, Allemagne (Conférence du 7 mars 2013) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 89/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 90/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 91/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 92/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 93/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 94/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 95/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 96/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 97/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 98/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 99/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 100/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 101/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 102/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 103/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 104/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 105/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 106/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 107/139 8. Présentation de la méthode de datation par la mesure des isotopes (Agence fédérale allemande pour la conservation de la nature) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 108/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 109/139 9. Résumé du rapport IFAW «La nature du crime » (2008, puis actualisé) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 110/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 111/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 112/139 10. Interview de Franck Courchamp, Directeur de recherche à l'Institut National d'Ecologie et d'Environnement du CNRS (12/02/2014) " Lorsqu'une espèce devient rare, elle est plus exploitée " Alors que s'ouvre à Londres, ce 12 février le sommet sur la criminalité contre les espèces sauvages, Franck Courchamp, directeur de recherche à l'Institut national d'écologie et environnement, revient sur les conclusions d'une de ses études : qualifier une espèce comme rare accélère sa disparition. 12 février 2014 | Dorothée Laperche Franck Courchamp, Directeur de recherche à l'Institut National d'Ecologie et Environnement du CNRS Actu-environnement : Pourriez-vous nous expliquer pourquoi le fait de qualifier une espèce comme rare précipite sa disparition ? Franck Courchamp : Cela vient d'une préférence irrationnelle des hommes pour ce qui est rare. Nous connaissons cela dans l'art, les collections et malheureusement, cela se traduit également au niveau des ressources naturelles ou des espèces vivantes : lorsqu'une espèce devient rare, elle acquiert plus de valeur, est plus exploitée et devient donc encore plus rare. Ce cercle vicieux, que nous appelons un vortex d'extinction, peut mener une espèce à l'extinction... Différents marchés économiques fonctionnent comme cela : par exemple, la chasse aux trophées, les collections par hobby, les nouveaux animaux de compagnie, etc. Certains sont stimulés par la description scientifique de nouvelles espèces ou le changement de statut d'une espèce qui devient rare : il y a alors un pic d'intérêt et d'exploitation soit de manière légale, juste avant que la loi passe en vigueur pour interdire l'exploitation, soit après, dans le marché illégal. AE : La lenteur de l'appareil législatif contribue-t-elle au phénomène? FC : Si lorsqu'une espèce est déclarée comme rare, elle devient immédiatement interdite à la vente, la seule possibilité de surexploiter cette espèce devient les marchés illégaux. Si un laps de temps de deux ans s'écoule entre le fait que cette espèce soit déclarée comme rare et l'interdiction, il y aura un engouement extrême lié à la rareté mais également à la fermeture du marché imminente : l'espèce va être surexploiter de manière intensive. Plus on raccourcit ce délai, plus ce pic de surexploitation sera réduit. AE : Pouvez-vous donner des exemples d'espèces qui subissent ce vortex d'extinction ? FC : Par exemple, pour certaines tortues, certains gestionnaires de marché de nouveaux animaux de compagnie surveillent la littérature scientifique. Lorsque des Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 113/139 espèces sont soit classées plus rares ou nouvellement décrites : nous les retrouvons ensuite dans les animaleries assez rapidement. Il y a un compromis à trouver entre annoncer que l'espèce est rare et donc potentiellement déclencher un engouement et ne rien dire... Toutefois, ce n'est pas la manière de faire des scientifiques de cacher des informations. Cela pose également un problème de conservation : les espèces ne peuvent être conserÎes que si elles sont classées dans certaines catégories ou grâce au déblocage de fonds pour les protéger. AE : Comment arriver à ce compromis ? FC : Certains jardins botaniques et amateurs d'oiseaux ont choisi de mentionner une espèce rare mais de ne pas reporter sa localisation exacte. Ainsi, des botanistes, lorsqu'ils identifient des espèces rares lors de leurs releÎs, ne publient pas ces informations dans le rapport internet mais dans des rapports internes. AE : Pensez-vous que la destruction des stocks illégaux d'ivoire puisse contribuer à la lutte contre le braconnage des éléphants ? FC : Le problème, lorsque nous menons ce type d'action, c'est que cela peut avoir une incidence sur les stocks qui restent : ils prennent encore plus de valeur et cela stimule encore plus de braconnage. Cependant, ce sont des gestes forts, importants, qui montrent qu'il ne faut pas compter sur les gouvernements qui s'engagent aussi clairement pour écouler cette marchandise. Cela peut produire des effets positifs, si c'est suivi par de nombreux pays pour faire passer un message clair. AE : Quelles seraient selon vous les actions essentielles à mettre en place pour lutter contre la criminalité contre les espèces sauvages ? FC : La première chose serait de lutter contre la corruption dans certains pays, aux plus hauts niveaux gouvernementaux, dans les parcs nationaux, etc. La corruption permet à la plupart des activités illégales d'exister. Le commerce des espèces sauvages est devenu le second marché illégal mondial, c'est un marché très juteux. Et à la différence des armes, de la drogue ou du marché humain, les pénalités sont extrêmement faibles : seulement quelques pourcentages de ce que le braconnier gagne, quand il se fait attraper... Les amendes sont ridicules et les peines de prison absolument pas dissuasives, c'est quelque chose qu'il faudrait renforcer pour qu'il y ait moins de bénéfice et un coût supplémentaire à ces marchés illégaux. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 114/139 11. Article de Sabri Zain, responsable des campagnes de sensibilisation de l'ONG Traffic (mai 2012) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 115/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 116/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 117/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 118/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 119/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 120/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 121/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 122/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 123/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 124/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 125/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 126/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 127/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 128/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 129/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 130/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 131/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 132/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 133/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 134/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 135/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 136/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 137/139 12. Communiqué de presse de la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects relatif à l'exposition « histoires d'ivoire » organisée par le Musée national des douanes du 29 septembre 2015 au 27 mars 2016 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 138/139 http://www.developpement-durable.gouv.fr/  (ATTENTION: OPTION ites initiatives », 120 000 euros ont été alloués spécifiquement à des actions de lutte contre le trafic de faune sauvage en 2015 (en particulier au travers du renforcement du réseau EAGLE et de ses 6 ONG partenaires : Ance, Galf, Nature Tropicale, Juristrale, Palf, Laga)39. Le gouvernement français a également conclu avec le ministre gabonais de l'économie une convention pour la lutte contre le braconnage des éléphants et le trafic d'ivoire, cofinancée par l'agence française de développement dans le cadre d'un accord de conversion de dette d'un montant total de 18 millions d'euros, à l'occasion du New York Forum Africa de Libreville (28-30 août 2015). De façon analogue, la France participe au programme national d'appui aux aires protégées au Mozambique (signature en juillet 2015), en complémentarité avec le projet MOZBIO de la Banque Mondiale, et a versé dans ce cadre 2 millions d'euros auxquels s'ajoutent 4 millions par ré-allocation de fonds non utilisés d'une convention 39 Source : entretien de la mission avec l'AFD et le FFEM ; cf. liste des personnes rencontrées. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 31/139 Rapport n°010273-01 précédente, la gestion durable et transparente des ressources naturelles et de l'environnement étant une des cinq priorités du plan gouvernemental (2015-2019) adopté en début d'année. Après plusieurs saisies et arrestations liées au trafic d'ivoire et de cornes de rhinocéros, le 12 mai 2015, une opération conjointe de la police et du ministère de l'agriculture a abouti à une saisie record d'ivoire et de corne de rhinocéros à proximité de Maputo. Ce sont au total 340 défenses d'éléphant (1 160 kilos) et 65 cornes de rhinocéros (124 kilos) représentant une valeur de plus de 17 millions d'euros qui ont été découvertes. Le 8 juillet 2015, les autorités mozambicaines ont organisé pour la première fois une incinération de cornes de rhinocéros, de défenses d'éléphants, carapaces de tortues et autres biens saisis auprès de trafiquants ces cinq dernières années. Agir au plan européen en la matière est par ailleurs nécessaire, l'UE ayant une politique générale d'aide au développement importante, essentielle pour lutter contre le braconnage et préserver la biodiversité. Elle s'engage dans de nombreux projets de développement local, la coopération au développement devenant progressivement un volet important de la contribution à la conservation des espèces sauvages en Afrique. Un appui à la lutte contre l'exploitation illégale et le trafic des ressources naturelles est ainsi prévu dans le Programme indicatif régional (PIR) d'Afrique centrale (2014-2020) du 11e fonds européen de développement dans le domaine prioritaire du développement durable des ressources naturelles et de la biodiversité qui correspond à 25% du PIR, soit 88 millions d'euros. · Ces mesures sont perçues comme peu pertinentes par les associations rencontrées qui en préconisent d'autres, moins coûteuses mais plus politiques Il est à noter que les associations environnementales perçoivent ces évolutions comme tout à fait insatisfaisantes. En effet, leur expérience les conduit à considérer que la préservation de la biodiversité et d'espèces endémiques suppose une action de long terme s'appuyant sur des aires protégées de taille suffisante, dans le cadre d'une coopération active avec les collectivités alentour pour améliorer la conscience et la gestion communautaire des espaces contigus aux aires protégées. Or, les programmes mentionnés ci-dessus s'inscrivent dans une logique d'amorçage ou d'actions « coup de poing » et sont tributaires d'une démarche descendante concertée avec les gouvernements alors même que le contexte local se caractérise par une gouvernance contestée. En outre, ils apportent des financements très conséquents (identifiés comme supérieurs aux capacités réelles d'absorption par le tissu local) sur des durées brèves (de trois ou quatre ans). Une gestion contractualisée avec des associations compétentes ou des gestionnaires d'aires protégées éprouÎs engrangerait sans doute des résultats plus convaincants en répartissant les mêmes sommes sur des durées de plusieurs décennies et des territoires précis. Ce point fait consensus parmi les associatifs actifs et expérimentés rencontrés. En outre, l'action par le biais de programmes de coopération nationaux ou européens ne se traduit pas par une politique réelle d'influence qui conditionnerait toute coopération avec les États-sources à la présentation par les pays bénéficiaires d'une politique intégrée de gestion des ressources naturelles sur leur sol, définie par un corpus de textes et des moyens associés. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 32/139 Si certaines des associations rencontrées s'étonnent également de la faiblesse des condamnations prononcées pour trafic d'espèces sauvages dans les pays avec lesquels la France et l'Europe entretiennent des liens de coopération étroits, d'autres l'expliquent par le défaut de maîtrise des techniques de recueil d'indices, de préservation des scènes de crime, etc. qui caractérise les gardes affectés à la lutte contre le braconnage dans les aires protégées, les suspects arrivant dès lors devant les tribunaux avec un dossier étique. Des initiatives associatives pour remédier à ces difficultés sont à saluer dans ce cadre pour les gestionnaires de réserves priÎes40, mais il paraît pertinent d'organiser une coopération régulière entre la brigade CITES-Capture de l'ONCFS et les gestionnaires d'espaces protégés pour l'amélioration de ces techniques en sus de l'action conduite par la sous-direction de la sécurité environnementale d'Interpol. · Renforcer la sous-direction de la sécurité environnementale d'Interpol Un gendarme de l'OCLAESP a été mis à disposition de la sous-direction à compter du 1er juillet 2015. Il est notamment chargé de la coordination du projet WISDOM qui a pour objectif la lutte contre le braconnage d'éléphants et le trafic d'ivoire en Afrique, un projet soutenu financièrement en grande partie par la fondation WILDCAT. L'objectif principal de ce projet est de mettre en place, dans la zone sub-saharienne, un programme suffisamment robuste pour démanteler les groupes criminels organisés actifs dans (ou à partir de) cette région du monde en matière de braconnage et de trafic d'ivoire. Le plan comprend quatre axes principaux : · fournir un appui opérationnel et analytique aux forces répressives des pays concernés et soutenir le développement de leurs propres capacités à agir de manière indépendante dans le domaine, · fournir une assistance à l'application des lois pénales en vigueur dans le domaine de la criminalité liée au trafic d'espèces sauvages, · renforcer la coopération entre les autorités répressives nationales et Interpol dans les pays membres en vue d'apporter une réponse efficace aux menaces posées par la criminalité transnationale organisée impliquée dans le trafic d'ivoire d'éléphant et de cornes de rhinocéros, · sensibiliser les États-membres aux conséquences négatives de la criminalité affectant les espèces sauvages sur la biodiversité et les encourager à développer une politique fondée sur une approche policière de recueil et traitement des indices robuste et adaptée à ce type de criminalité. La sous-direction de la sécurité environnementale d'Interpol est cependant très fragile financièrement puisqu'elle n'est financée que sur projets, qu'ils s'appuient sur des fonds publics ou sur des fonds priÎs, notamment WILDCAT et IFAW. Son renforcement passe par l'attribution d'un réel budget de fonctionnement auquel la France pourrait utilement contribuer. 40 cf. par exemple l'action exemplaire de Wildlife Angel en Namibie. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 33/139 Rapport n°010273-01 1.3.3.3. D'autres pistes d'actions qui figuraient dans le document ne semblent pas avoir été retenues ultérieurement · Proposer à la Commission européenne de modifier la nomenclature douanière en cohérence avec les annexes de la CITES Même si les réponses apportées par le secrétariat général des affaires européennes, rencontré tardivement et brièvement par la mission, ont été partielles, il ne semble pas que la perspective d'ouvrir à des États tiers la convention d'assistance mutuelle et de coopération entre les États membres en matière douanière (convention Naples II) 41 ait été envisagée. La révision de la nomenclature douanière42 n'a pas non plus semble-t-il fait l'objet d'un examen approfondi. Il est indéniable qu'il s'agit là d'une démarche très complexe puisque la qualification douanière principale est relative à l'objet et non à sa composition ; un stylo en écaille de tortue y apparaît donc comme un stylo. La désignation tarifaire des marchandises s'effectue en effet aux niveaux international et européen, appliqué au plan mondial par 195 pays 43 et portant sur 95 % du commerce mondial. Elle a une finalité commerciale puisque le tarif intégré des communautés européennes (TARIC) permet le dédouanement automatique des marchandises par les pays de l'UE par une classification méthodique et unique. Une mise en cohérence nécessiterait la création de nouveaux codes du système harmonisé à six chiffres ­ SH (sachant que le TARIC compte 15 500 rubriques de classement), ce qui entraînerait une complexification. De plus, les règles générales d'interprétation du SH ou de classement tarifaire sont complexes et ne seraient pas réglées par la création de nouveaux codes SH, la nomenclature combinée au plan européen comprenant déjà 8 chiffres (les deux derniers correspondent au codage des réglementations douanières et commerciales). La DGDDI n'a donc pas fait de proposition visant à assurer la mise en cohérence de la nomenclature douanière avec les annexes de la CITES. · Financer la lutte contre les trafics en mobilisant les avoirs criminels saisis et le produit des infractions CITES Les amendes douanières alimentant le budget de l'État, il paraît difficile d'affecter cette recette au financement de la lutte contre le trafic d'espèces menacées. Et il est par ailleurs proscrit explicitement par la CITES de commercialiser le produit des saisies de spécimens inscrits à l'annexe I/A de la CITES44. 41 42 43 44 Source : échanges de la mission avec la Commission européenne. Source : échanges de la mission avec la Commission européenne, ainsi qu'avec la DGDDI. Il relève de l'organisation mondiale des douanes. cf. note 26. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 34/139 Rapport n°010273-01 2. La pratique d'autres États en matière de gestion CITES et de commerce d'ivoire Pour l'Allemagne, ces éléments, ne résultent pas d'échanges directs avec l'autorité de gestion CITES, qui n'a pas répondu à la mission malgré plusieurs relances ; en revanche, la mission a eu accès aux travaux très prometteurs financés par l'autorité de gestion auprès des universités de Mayence et Ratisbonne 45 et a bénéficié de précisions fort obligeamment données par les auteurs. Les éléments présentés ici confrontent donc des données résultant d'entretiens avec l'unité CITES de la Commission européenne, de la compilation de divers documents comparatifs, notamment élaborés par l'ONG TRAFFIC46, un réseau d'observation des espèces sauvages, considéré comme l'organisation non gouvernementale de référence en matière de commerce portant sur la faune et les Îgétaux sauvages ainsi que d'échanges directs avec les autorités de gestion. Sur l'organisation des différents États-membres, le dernier rapport disponible est paru en Août 2014 sous la plume de Victoria Mundy pour la Commission européenne47. Plusieurs pays ont choisi une approche unilatérale théorique d'interdiction de la réexportation d'ivoire à partir de leur sol : l'Allemagne, la Suède, le Royaume-Uni, la France, les Pays-Bas et sans doute la République tchèque mais il semble que les dérogations, dans la pratique quotidienne des services instructeurs, soient analogues à ce qui est obserÎ en France. L'unité CITES de la Commission européenne organise une dizaine de réunions par an avec les correspondants des différents États-membres. Les membres les plus actifs du réseau sont le Royaume-Uni et l'Allemagne, ceux dans lesquels les autorités de gestion disposent des moyens humains les plus importants. 2.1. Royaume-Uni L'organisation britannique distingue la gestion des permis, effectuée par l'autorité administrative (DEFRA) et les autorités scientifiques, distinctes du ministère, une pour la flore, l'autre pour la faune. S'agissant de l'ivoire, le Royaume-Uni affirme avoir choisi une politique d'interdiction générale de commercialisation interne et de réexportation de l'ivoire brut acquis postérieurement au 26 février 1976 qui est ancienne (la date n'en est pas connue de l'interlocuteur de la mission qui occupe des fonctions en relation avec ces questions depuis une vingtaine d'années ; elle lui semble antérieure à sa prise de fonction). Il a été envisagé d'interdire également la commercialisation de l'ivoire brut acquis antérieurement à cette date quand il n'avait pas été vendu à la date du 25 février 2014 mais cette disposition n'a semble-t-il pas été appliquée. Avec la conférence de Londres, le Royaume-Uni a tenté de fédérer autour de ces questions. Il a choisi de sensibiliser l'opinion publique par la destruction spectaculaire de stocks d'ivoire illégal saisi. L'autorité de gestion affirme cependant ne pas disposer d'éléments lui permettant de savoir si de telles destructions sont favorables au trafic ou 45 46 47 Cf. annexes 7 et 8. TRAFFIC résulte d'une alliance entre le WWF et l'UICN. Mundy, V (2014) The Re-export of pre-Convention/antique ivory from the European Union. Rapport préparé pour la Commission européenne. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 35/139 Rapport n°010273-01 à la conservation. Le commerce interne licite de l'ivoire y reste significatif s'agissant de spécimens d'ivoire travaillé anciens. Les autorités britanniques s'opposent à toute interdiction portant sur ces objets au motif qu'une telle interdiction aurait des conséquences économiques lourdes48. La conférence de Londres À la Conférence de Londres de février 2014, les États se sont engagés à adopter et à modifier la législation, selon les besoins, afin de veiller à ce que le commerce illégal d'espèces sauvages soit traité comme un crime grave, selon la définition de la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée. Ils ont reconnu l'importance de veiller à ce que les criminels concernés, qui contrôlent le commerce, soient poursuivis et condamnés afin de créer un effet dissuasif efficace. Dans les communications à Kagane (le 25 mars 2015) pour mesurer les progrès accomplis (rapports de suivi), plusieurs pays ont indiqué de quelle manière ils revoient et renforcent la législation sur la protection des espèces sauvages, notamment en infligeant des peines plus séÏres, telles que l'emprisonnement et des amendes plus éleÎes pour les criminels condamnés. Des conférences, des formations et d'autres activités se sont tenues pour sensibiliser les populations sur les liens entre le commerce illégal d'espèces sauvages et le blanchiment d'argent. Au-delà de la législation, l'objectif poursuivi de ces actions est de faire évoluer les perceptions pour que les individus impliqués dans le crime organisé qui s'appuie sur le trafic d'espèces sauvages ne fassent pas dans les faits l'objet de sanctions peu dissuasives au regard des produits escomptés. 2.2. Allemagne L'organisation allemande est assez ramassée : elle distingue une direction politique, située au ministère chargé de l'environnement et une structure très puissante, l'agence fédérale de protection de la nature, chargée d'une part de l'instruction des permis, d'autre part de la réglementation et qui constitue également l'organe scientifique. L'autorité allemande de la CITES a commandité la réalisation de deux programmes d'études ambitieux et conjoints portant sur la détermination de l'origine géographique et de l'âge des spécimens d'ivoire49. Les travaux ont été effectués respectivement sous la direction du WWF Allemagne associé à l'université de Mayence et le laboratoire de radionucléides de l'université de Ratisbonne50. Le principe choisi est de procéder à la mesure sur une courbe d'étalonnage de la présence d'isotopes, soit stables ­ Carbone 13, Azote 15, Soufre 34, Oxygène18 et Hydrogène 2, quand il s'agit de déterminer l'origine géographique des spécimens, soit instables, pour la détermination de l'âge des spécimens, la seule mesure par le Carbone 14 n'étant pas univoque entre les années 1950 et 1990 du fait des 48 Cf. Mundy, V (2014) ­ TRAFFIC The re-export of pre-Convention/ antique ivory from the European Union. Rapport établi pour la Commission européenne. Determination of Age and Geographical Origin of African Elephant Ivory: Research project supported by the German Federal Agency for Nature Conservation and funded by the Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety; project duration 2011 ­ 2014. Altersbestimmung von Elfenbein und anderen tierischen Teilen z.B. Nashorn, Felle und Schildpatt, FZK: 3510 86 0100, Robert Schupfner, Université de Ratisbonne, Bundesamt für Naturschutz (agence fédérale de protection de la nature) et annexes 7 et 8. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 36/139 49 50 Rapport n°010273-01 perturbations occasionnées par les essais nucléaires51 ; on y ajoute donc d'autres radionucléides : le Strontium 90 et les Thorium 228 et 23252. La combinaison de ces éléments permet de déterminer très précisément à la fois l'origine géographique et la date de la mort de l'animal. Les masses d'échantillon nécessaires aux prélèvements étant très faibles, de l'ordre de 10 grammes. L'objectif de l'étude est d'alimenter une banque de données publiques permettant à tout laboratoire habilité à effectuer des mesures de radionucléides d'entrer ses valeurs pour chaque spécimen et d'en lire l'origine et la datation dès lors qu'il aura étalonné au préalable ses propres mesures à partir d'une série de spécimens fournis par l'agence fédérale de protection de la nature. Il est évident que ces recherches permettent désormais d'envisager de prescrire une Îrification systématique par le demandeur d'un permis de commercialisation des études qui permettront d'attester de la cohérence du dossier fourni avec les spécimens présentés. Le coût est certes éleÎ (550 HT pour la datation, environ 350 pour la détermination de la provenance géographique) mais il est de l'ordre d'un kilo d'ivoire brut alors même qu'une défense pèse au moins 3 kg. Ces déterminations permettraient de Îrifier réellement que des papiers attestant d'un prélèvement ancien et clairement pré-Convention ne permettent pas de blanchir un braconnage récent. 2.3. États-Unis En février 2014, les États-Unis ont publié un plan d'action et une stratégie nationale contre le trafic d'espèces sauvages élaborée par une task force sous la houlette du Président de la République depuis juillet 2013. La stratégie nationale décline une approche totalement transversale au service de trois priorités : renforcer les moyens de lutte contre le trafic, tenter de réduire la demande d'espèces sauvages issues du commerce illicite et développer la coopération et l'engagement international. Les États-Unis appliquent en matière de préservation des éléphants à la fois la CITES, une loi spécifique aux espèces considérées comme menacées (ESA) et la convention africaine de Conservation de l'éléphant. Sur ce fondement, ils ont interdit l'importation d'ivoire d'éléphant de première importation sur le sol américain postérieure au 18 janvier 1990, avec des exceptions limitées pour des usages non commerciaux et des usages artistiques (partie d'un instrument de musique, expositions itinérantes, déménagement, héritage...). L'importation de trophées de chasse à usage personnel reste autorisée de même que celle des objets d'art. Les réglementations mises en place ont été adaptées à une interdiction de l'importation d'ivoire d'éléphant, sauf production d'un certificat CITES valide délivré par un autre État Partie. Les autorités américaines font l'hypothèse que l'existence de marchés légaux est susceptible de fournir une couverture pour des trafics illicites et envisagent en conséquence de renforcer les règles de l'ESA pour restreindre le commerce d'ivoire 51 Plus précisément, le même taux peut correspondre à deux dates sur la période : une antérieure à la Convention et une postérieure... Présentation de ces travaux en annexe. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 37/139 52 Rapport n°010273-01 d'éléphant d'Afrique entre états fédérés des États-Unis, voire de limiter le nombre de trophées de chasse à deux défenses par chasseur et par an. Le gouvernement américain à plusieurs occasions a détruit son stock d'ivoire illicite dans une optique de sensibilisation de l'opinion publique. 2.4. Quelques éléments sur la perception de l'action française par l'UE La grande expertise du Muséum national d'histoire naturelle en France n'est pas contestée, mais son investissement dans les questions relatives à la CITES est perçu de l'extérieur comme réduit. Ce n'est pas le sentiment qu'a eu la mission lors des entretiens avec les deux directions du Muséum concernées qui ont mis à disposition de nombreux documents très utiles et tentent d'appréhender les différentes options possibles dans une optique de préservation des espèces sans préjugés doctrinaires. La participation française aux réunions du réseau CITES de l'Union européenne est ressentie comme éclatée ; les représentants du contrôle, toujours présents, ne s'y expriment pas spontanément et refusent même parfois de répondre aux questions. En matière de contrôle et de lutte contre le trafic, la coopération n'est pas non plus toujours optimale au sein des autres États membres de l'Union et la Commission recommande la mise en place de protocoles entre les acteurs. Cependant, même dans ce contexte général insatisfaisant, l'organisation française apparaît comme fragmentée53, ce qui nuit à son efficacité54. Sachant que la lutte contre le braconnage des civelles, considérée comme relevant au sein de l'UE d'une logique de protection qui l'apparente à une espèce endémique, est une réelle priorité au sein de l'Union et que cette espèce fait l'objet d'un commerce illégal important, le prix d'un kg de civelles étant analogue à celui d'un kg d'ivoire d'éléphant, il a été demandé aux États-membres une action exemplaire en la matière (dans le cadre de l'Enforcement group notamment). Il se trouve que la France est très directement concernée par la lutte contre le trafic en la matière parce que ses espaces côtiers sont très accueillants pour l'espèce (les autres États-membres concernés sont l'Espagne, le Royaume-Uni et le Portugal). Elle est donc très attendue sur ce dossier. Or, les services des douanes françaises ont admis qu'environ quatre tonnes de civelles sont parties de Roissy en 2013-2014 sous la dénomination d'anguilles sans contrôle des douanes malgré l'existence depuis 2010 d'une interdiction stricte d'exportation. Si cette situation devait perdurer, il n'est pas exclu que se prépare une action en manquement ; en vue de sensibiliser les services à l'enjeu financier que représenterait une telle sanction, il paraîtrait utile d'évoquer le précédent des poissons sous taille qui avait valu aux services de contrôle peu motiÎs une retenue importante sur leur budget de fonctionnement. 53 54 Cf. Introduction du 1.3. Entretiens avec la coordination CITES au sein de la Commission. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 38/139 Rapport n°010273-01 3. Le paysage international de la lutte contre le trafic d'ivoire d'éléphant 3.1. Malgré une coopération internationale très organisée qui s'est renforcée récemment... L'enjeu est bien identifié : « Le commerce illégal des espèces sauvages est une Îritable industrie criminelle grave qui brasse plus de 6 milliards de livres 55 chaque année. Non seulement il menace l'existence future d'espèces entières mais il dévaste des communautés vulnérables, alimente la corruption et compromet les efforts de lutte contre la pauvreté. Il existe des risques que des insurgés ou des groupes terroristes bénéficient de ce commerce qui remet en question l'état de droit à l'international et affecte les économies de nos partenaires commerciaux africains »56. Face à cet enjeu, différents organismes coopèrent étroitement voire se fédèrent. 3.1.1. L'ICCWC En témoigne l'exemple de l'ICCWC, le Consortium international de lutte contre la criminalité liée aux espèces sauvages. C'est un partenariat entre cinq organisations intergouvernementales : la CITES, Interpol57, l'office des Nations-unies contre la drogue et le crime (ONUDC)58, le Groupe de la Banque mondiale et l'Organisation mondiale des douanes. Elles oeuvrent ensemble pour fournir un appui coordonné aux agences nationales de lutte contre la fraude qui agissent pour défendre les ressources naturelles. Le consortium bénéficie de financements par l'Union européenne, les PaysBas, la Suède, le Royaume-Uni, les États-Unis et la Banque mondiale. Il vise à renforcer la coopération et la coordination en matière de criminalité liée aux espèces sauvages et aux forêts, à faciliter l'analyse des mesures prises au plan national en réponse à cette criminalité, à renforcer les capacités de prévention, sensibiliser à la lutte et améliorer l'utilisation des connaissances et de l'innovation pour contribuer à la mise en oeuvre de stratégies modernes de lutte contre cette criminalité. Dans ce cadre, il conçoit et dispense des formations, élabore des lignes directrices, des guides pratiques, etc. 55 11,3 milliards d'euros. Il est rappelé que le secrétaire général de la CITES se réfère à d'autres données, qui font état d'un montant de 20 milliards de $ au plan mondial. Introduction à la conférence de Londres en février 2014. La plus importante organisation de police internationale ; elle facilite la coopération policière transfrontalière et fournit appui et assistance à toutes les organisations, autorités et services dont la mission est de prévenir ou de combattre la criminalité internationale. L'organisation mondiale principale en matière de lutte contre les drogues illicites et le crime organisé international. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 39/139 56 57 58 Rapport n°010273-01 3.1.2. La sous-direction Sécurité environnementale d'Interpol 59 Pour la sous-direction de la Sécurité environnementale d'Interpol, créée il y a sept ans avec un budget modeste (75 000 $), on retrouve les mêmes financeurs institutionnels auxquels il convient cependant d'ajouter le Canada, le Brésil, et depuis 2011 sur projets, l'US Aid Agency, l'International Fund for animal Welfare (IFAW), l'agence norÎgienne Nor Aid et, pour le programme WISDOM60, la Fondation WILDCAT. Financée sur projets, l'activité de la sous-direction porte cinq projets principaux : PREDATOR (grands félins d'Asie), LEAF (forêts), EDEN (déchets), SCALE (pêche) et WISDOM. Elle anime en outre trois groupes de travail : pêches, pollution et espèces sauvages. La reconnaissance de son travail est intervenue cette année par l'inscription, pour la première fois dans ce contexte, d'une table ronde consacrée au crime organisé contre l'environnement à la réunion mondiale d'Interpol du 2 au 5 novembre à Kigali. 3.1.3. Des opérations spectaculaires : COBRA III Dans ce contexte, sont organisées des opérations coordonnées inédites à cette échelle comme COBRA III, qui constitue à ce jour la plus grande opération internationale contre le trafic d'espèces sauvages. L'opération a été coordonnée par Europol, qui héberge le secrétariat permanent du réseau informel EnviCrimeNet. Elle s'est déroulée en deux phases : mi-mars et fin mai 2015. 62 équipes et agences y ont participé, émanant de pays d'Europe, d'Afrique, d'Asie et d'Amérique. Elle a associé la police, la douane et les organismes spécialisés de lutte contre les atteintes à l'environnement de 25 États-membres de l'UE, l'association de lutte contre la criminalité environnementale du sud-est asiatique ASEAN-WEN et l'organisation régionale africaine Task Force de l'accord de Lusaka (LATF), la Chine, l'Afrique du Sud, les États-Unis et a bénéficié du soutien de nombreuses organisations internationales et intergouvernementales telles qu'Interpol, ASEANAPOL, NICECG... Elle s'est traduite par 660 saisies, correspondant à 542 affaires dans 55 pays sources. Elle a donné lieu à une des saisies les plus importantes d'ivoire par les douanes thaïlandaises (plus de 4 tonnes, en provenance de République Démocratique du Congo à destination du Laos, puis une semaine plus tard de 3,1 tonnes de défenses d'éléphant du Kenya, cachées dans des sacs de thé à destination du Laos). Au total, des quantités énormes ont été saisies : 119 cornes de rhinocéros, 12 tonnes d'ivoire d'éléphant. Mais la part appréhendée dans l'UE est marginale pour l'ivoire et le rhinocéros : 5 068 kg de bois, 1 230 tortues, 10 hippocampes, 140 kg de coraux, 5 cornes de rhinocéros et 92,3 kg d'ivoire d'éléphant, soit 0.8 % de la saisie d'ivoire totale, confirmant sur ces produits le caractère périphérique du marché européen. 59 60 Cf. 1.3.3 état d'avancement de la mise en oeuvre du plan inter-services de 2013. Cf. p. 32. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 40/139 Rapport n°010273-01 3.1.4. Des outils tributaires de la bonne volonté des services qui les alimentent L'organisation mondiale des douanes tient une base de données des saisies sur un réseau d'Internet -- le Réseau douanier de lutte contre la fraude (CEN) -- classée selon treize rubriques ; les saisies relatives aux espèces sauvages sont une de ces treize rubriques depuis 2002. La base de données contient d'une part la documentation relative à la CITES et d'autre part des informations non nominatives sur les saisies : date, localisation, espèces, quantité, point d'origine, destination, mode de transport, modalités de dissimulation etc. La contribution des services douaniers du monde entier intervient sur une base de volontariat. Les bureaux régionaux de liaison chargés du renseignement analysent les données et publient périodiquement des rapports d'évaluation. Toutes les administrations douanières membres de l'OMD peuvent consulter les données dans un but d'évaluation. Le Système d'échange d'information sur le commerce des espèces sauvages dans l'Union européenne (EU-TWIX) est un autre outil, opérationnel depuis octobre 2005. L'outil a été conçu dans le but de faciliter l'échange d'information et la coopération internationale entre les agents chargés de l'application des lois au sein de l'Union européenne. La base de données EU-TWIX centralise ainsi les données relatives aux saisies dans le commerce des espèces sauvages constatées par les organismes chargés de l'application des lois au sein de l'Union européenne (police, douanes, services d'inspection de l'environnement, organes de gestion de la CITES) ; cette base de données est disponible dans six langues de l'Union européenne. L'OMD l'alimente avec les données relatives aux saisies. Les agents des services de contrôle autorisés à consulter EU-TWIX bénéficient d'un code d'accès personnel. Son alimentation est cependant facultative. La base de données contient également des informations sur les instituts de criminalistique, les centres de secours et les experts en espèces sauvages, ainsi que sur les prix des spécimens qui sont échangés. La liste d'adresses électroniques de l'EU-TWIX permet le partage rapide et efficace de l'information entre les agents qui ont été désignés; elle permet aussi de partager des expériences et des compétences sur les questions relatives au commerce illicite d'espèces sauvages. En utilisant les informations et les renseignements provenant de plusieurs sources, le secrétariat de la CITES publie des alertes qui contiennent des renseignements sur les tendances actuelles des infractions liées aux espèces sauvages ou de l'information sur les nouveaux modes opératoires relatifs au commerce illicite. Elles sont disponibles sur le forum du site CITES auquel seuls les services de répression ont accès. L'organisation non gouvernementale IFAW a élaboré un outil informatique qu'elle se propose de mettre à disposition des services de répression en vue de les seconder dans la lutte contre le commerce en ligne illégal d'espèces sauvages menacées. En partenariat avec des informaticiens experts et des enseignants en architecture, l'outil se propose d'aider à identifier les annonces douteuses proposant la vente de spécimens couverts par les annexes de la CITES. La collecte des données s'appuie sur l'utilisation d'un moteur de recherche dédié, ciblé sur certaines plate-formes, et dont la base de données s'enrichit graduellement des informations à identifier sur le Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 41/139 net en vue de contribuer à la localisation des acheteurs ou des vendeurs dans le cadre d'une veille régulière et systématique, susceptible d'être élargie dans une optique d'analyse de `Big data'. Le premier prototype fonctionnel61 est en cours d'évaluation et de test par la Brigade mobile d'intervention CITES-capture. Des services de la douane ont également été approchés. 3.1.5. Le concours désormais attendu des compagnies aériennes Sensibilisées au risque politique et économique représenté par le trafic d'espèces sauvages, et à ses implications potentielles en matière de sécurité internationale, les compagnies aériennes, ont pris des engagements affirmés hautement en présence du secrétaire général de la CITES le 29 septembre 2015 lors de l'éÎnement international organisé par l'association des compagnies d'aviation commerciale régulières (IATA) à Genève. Il y a été rappelé que les cornes de rhinocéros, les spécimens d'ivoire travaillé et les écailles de pangolin sont principalement transportés par avion. Il a été demandé aux équipages une vigilance accrue à ces trafics et il a été suggéré aux membres d'équipage d'alerter systématiquement quand il leur semble être en présence d'une exportation illicite, les incluant dans une activité de renseignement. Force est de constater cependant que malgré cet engagement des uns et des autres, les outils mis à disposition et l'organisation coordonnée de la lutte contre les trafics, les populations d'éléphants d'Afrique continuent de diminuer et que le braconnage ne diminue pas ; le secrétaire général de la CITES estime que 150 000 éléphants en ont été victimes depuis 2000. 3.2. Les populations d'éléphant aujourd'hui ne sont pas supérieures à ce qu'elles étaient avant leur inscription sur l'annexe interdisant leur commerce Il est généralement admis, malgré les difficultés de recensement, que les populations d'éléphants d'Afrique se situent dans une fourchette comprise entre 515 000 et 675 000 individus (l'espèce est donc moins menacée que les rhinocéros : 20 000 spécimens). Elles ont d'abord augmenté avant qu'une importante vague de braconnage ne ramène les effectifs à leur niveau de 198962 (environ 600 000 individus). Depuis 2012, à l'échelle du continent, les naissances n'arrivent plus à compenser la mortalité liée au braconnage, ce qui met en danger l'espèce. Le taux de braconnage varie cependant fortement selon les régions. Le fléau a déjà presque décimé de petites populations d'éléphants dans certaines zones mais sa géographie évolue. Il est désormais considérable en Tanzanie alors qu'il s'agissait auparavant d'un lieu de bonne gestion. La situation reste en tout état de cause très préoccupante en Afrique centrale et de l'Ouest. 61 62 Financement IFAW : 9 000 ; la souscription annuelle prévue pour son utilisation est de 100 USD. Source Cobb (1989) et http://www.elephantdatabase.org Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 42/139 Rapport n°010273-01 La mortalité naturelle des éléphants d'Afrique produit plus de 92 tonnes d'ivoire annuellement : l'ivoire est donc une ressource naturelle renouvelable et il conviendrait aussi de s'interroger sur le devenir de cette ressource. Les menaces pesant sur les populations d'éléphants d'Asie et d'Afrique sont différentes. 3.2.1. Menaces portant sur les populations d'éléphants d'Asie On trouve des éléphants d'Asie dans 13 États d'Asie du Sud et du Sud-Est 63. Toutes les populations d'éléphants d'Asie sont inscrites à l'Annexe I de la CITES et l'état global de l'espèce, évalué dans la Liste rouge de l'UICN, reste En danger avec une situation critique des éléphants de Sumatra. Pour les éléphants d'Asie, les menaces principales et croissantes portent sur la destruction de leur habitat du fait d'une occupation humaine en expansion ; ces menaces entraînent, à leur tour, des conflits de plus en plus fréquents entre les hommes et les éléphants, qui font chaque année des centaines de victimes, lorsque les éléphants font des razzias dans les cultures ou qu'ils piétinent, blessent ou tuent des hommes. Des centaines de personnes et d'éléphants sont tuées chaque année à l'occasion de tels conflits. S'y ajoute une nouvelle menace : le commerce international illégal d'éléphants sauvages vivants pour les cirques en Chine et pour le tourisme en Thaïlande. 3.2.2. Menaces portant sur les populations d'éléphants d'Afrique Pour les éléphants d'Afrique64, le Groupe de spécialistes des éléphants d'Afrique de la CSE/UICN65 a publié quatre rapports exhaustifs sur l'état des éléphants en 1995, 1998, 2002 et 2007 ainsi qu'une mise à jour provisoire en 2013. L'éléphant d'Afrique est actuellement classé comme « Vulnérable » sur la Liste rouge de l'UICN. On estime qu'avant l'époque coloniale, les éléphants d'Afrique étaient largement répandus au sud du Sahara. Aujourd'hui, ils seraient présents dans 35 à 38 États de l'aire de répartition. Leur présence au Sénégal, en Somalie et au Soudan reste incertaine. Leur répartition varie considérablement entre les quatre régions subsahariennes, avec de petites populations fragmentées en Afrique de l'Ouest, une vaste aire de répartition restante en Afrique australe, et une image mixte qui se dégage pour l'Afrique de l'Est et l'Afrique centrale. Le braconnage et le commerce illégal de l'ivoire sont actuellement les menaces immédiates les plus graves pour les éléphants d'Afrique, mais la diminution de l'aire de répartition et de l'habitat reste une menace importante, à long terme, pour la survie de l'espèce. 63 Source Document préparé pour la 65ème session du comité permanent de la CITES, 7-11 juillet 2014 et http://elephantdatabase.org http://elephantdatabase.org. Commission de la sauvegarde des espèces (CSE), une des six commissions internes de l'UICN, forte de 7 000 experts dans le forte de 7 000 experts dans le monde chargés de mettre à jour la liste des espèces menacées, l'inventaire étant tributaire des connaissances disponibles. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 43/139 64 65 Rapport n°010273-01 La qualité et la fiabilité de l'information sur les populations d'éléphants varient considérablement à travers toute l'aire de répartition des éléphants d'Afrique. Ces dernières années, la qualité et la fiabilité des données pour l'Afrique centrale se sont améliorées tandis que la fiabilité générale des données pour l'Afrique australe et certaines parties de l'Afrique de l'Est baissait au contraire. L'Afrique australe continue de compter près de 55% des éléphants aÎrés sur le continent. L'Afrique de l'Est en possède 28% et l'Afrique centrale 16%. Il ne reste en Afrique de l'Ouest que moins de 2% des éléphants aÎrés du continent. En Afrique centrale, la majorité des éléphants aÎrés de la sous-région se trouvent au Congo, au Gabon et en République démocratique du Congo. Une modélisation récente fait l'hypothèse que dans toute l'Afrique centrale, il pourrait y avoir eu un déclin du nombre d'éléphants atteignant 60% dans les dix dernières années. On trouve la majorité des éléphants aÎrés d'Afrique de l'Est au Kenya et en République-Unie de Tanzanie. C'est le Botswana, en Afrique australe, qui possède, de loin, la plus grande population de la sous-région et du continent mais l'Afrique du Sud, le Mozambique, la Namibie, la Zambie et le Zimbabwe ont encore d'importantes populations d'éléphants. Alors que les effectifs semblent augmenter en Afrique du Sud et en Namibie, certaines populations de la Zambie et du Zimbabwe seraient en revanche en déclin. La plus grande population d'éléphants d'Afrique de l'Ouest se trouve dans le complexe transfrontière WAPOK du Bénin, du Burkina Faso, du Niger et du Togo. Ces éléments sont évidemment partiels : la situation des populations d'éléphants de savane (notamment présents en Afrique australe et au Botswana) et de forêt n'est pas identique. Même si les éléphants de forêt sont encore plus difficiles à recenser, il n'est même plus certain que la diversité génétique des populations qui restent soit suffisante pour écarter une menace intrinsèque pour la survie de l'espèce. Les associations rencontrées relèvent un écart croissant entre les discours politiques tenus par les dirigeants de pays-sources et leur traduction dans des mesures effectives de conservation. 3.3. Des études permettent de préciser les causes et les flux de trafic Les rapports du Secrétariat CITES aux sessions 2013 et 2015 du Comité permanent, fondés sur l'étude statistique de milliers de données de terrain, permettent de cerner avec une certaine précision les circuits de braconnage de l'éléphant. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 44/139 L'analyse des 12 073 déclarations de carcasses d'éléphant trouÎes entre 2002 et la fin de 2013 dans 53 sites MIKE 66 de 29 États africains de l'aire de répartition identifie précisément des déterminants du braconnage. Au plan international : · On a constaté d'abord un accroissement de la demande en ivoire, notamment lié, d'une part à la mise en exergue par les autorités chinoises d'un patrimoine culturel national lié à l'ivoire avec des expositions très ambitieuses et, d'autre part, à l'augmentation du niveau de vie en Chine qui conduit les classes moyennes à souhaiter disposer d'objets qu'ils associent à une affirmation de leur statut social, le trafic étant favorisé par un nombre croissant de ressortissants chinois vivant ou travaillant en Afrique. Même si cette demande ne croît plus depuis 2009 67, l'accroissement initial est à prendre en compte. · La disponibilité de l'offre dans les pays africains n'a pas été réduite : il existe des marchés locaux illégaux opérant en toute impunité, le niveau des contrôles étant faible. Les acquéreurs sont réputés être chinois, mais des hommes d'affaires, touristes, diplomates et casques bleus de toutes nationalités se portent aussi acquéreurs d'objets en ivoire ou de défenses d'éléphants. · Pour les quantités importantes, on constate une implication du crime organisé, qui dispose d'une logistique permettant d'organiser les transferts ainsi que d'adapter la tactique et les routes afin d'éviter les contrôles. Au plan national, le rapport relève également plusieurs facteurs : · une gouvernance faible qui se traduit par un manque de contrôles et de sanctions, · la prévalence de conflits militaires (milices et militaires échangent de l'ivoire contre de l'argent, des armes et des munitions), 66 Le programme de la CITES pour le suivi de l'abattage illégal des éléphants, communément appelé programme MIKE (Monitoring the Illegal Killing of Elephants), a été établi par la Conférence des Parties (CoP) à sa 10e session (Harare, 1997), conformément aux dispositions de la Résolution Conf. 10.10 (Rev. CoP16 ) sur le commerce des spécimens d'éléphants. Le programme MIKE est géré par le Secrétariat de la CITES sous la supervision du Comité permanent de la CITES. Depuis ses débuts en 2001, la mise en oeuvre du programme MIKE en Afrique a été possible grâce à l'appui financier de l'Union européenne. Le programme MIKE vise à informer et à améliorer les prises de décisions sur les éléphants, en mesurant les tendances des niveaux d'abattage illégal des éléphants, en identifiant les facteurs associés à ces tendances, et en renforçant les capacités en matière de gestion des éléphants dans les États de l'aire de répartition. Le programme MIKE fonctionne sur un large échantillon de sites répartis dans toute l'aire de répartition des éléphants, dans 30 pays d'Afrique et 13 pays d'Asie. Quelques 60 sites sont désignés en tant que sites MIKE en Afrique ­ et accueillent ensemble environ 30 à 40 % de la population d'éléphants du continent. 27 sites sont désignés en Asie. 67 Cf. The complex policy issue of elephant ivory stockpile management ; Michael 't Sas-Rolfes, Brendan Moyle and Daniel Stiles, Pachyderm No. 55 January­June 2014 : « Legal demand since 2009 appears relatively flat. First, only 13.78 tonnes of the 18 tonnes allocated by 2013 had been used by legal carvers (Yu 2013; Moyle 2014). This is supported by analysis of nearly 1,300 tusks that have gone through the legal factory system since the first allocation in 2009 (Figure 4). This suggests that retail consumer demand in general has been largely flat over this period. It also corroborates that the throughput of ivory is less than the government allocations in the legal ivory market sector. ». Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 45/139 Rapport n°010273-01 · et bien sûr des facteurs socio-économiques prégnants : corrélation directe avec la pauvreté (abattages de subsistance, recrutement de villageois par les trafiquants, corruption des services de contrôle). La pauvreté et la gouvernance expliquent ainsi les tendances spatiales des taux de braconnage, tandis que la demande explique les tendances chronologiques. Les obstacles à une protection efficace des éléphants et à une réduction du commerce illicite de l'ivoire se situent dès lors à différents niveaux selon les pays : dans certains cas, la corruption des agents de contrôle pose problème ; dans d'autres, les ressources allouées aux services de gestion de la faune sont insuffisantes pour mener des actions efficaces sur le terrain, en partie du fait du détournement des fonds par les circuits officiels. La question du braconnage de l'éléphant et du commerce illicite de l'ivoire est désormais traitée au plus haut niveau des États, mais l'atelier sur la lutte contre la fraude qui s'est tenu à Bruxelles en avril 2014 a conclu qu'il était urgent que cette implication politique se traduise dans les faits par des décisions en faveur des agents de terrain qui ont au quotidien la gestion de cette problématique. Cette appréciation justifie la proposition de la mission de conditionner les actions de coopération à la mise en place effective dans les États-sources de mesures concrètes de préservation. Les principaux pays source du braconnage d'éléphants d'Afrique ont par ailleurs été confirmés dans le cadre d'une étude, publiée le 18 juin 2015 dans la revue Science, réalisée par Interpol et des scientifiques de l'Université d'État de Washington 68. Elle a comparé l'ADN extrait de défenses d'éléphants illégales faisant partie de 28 lots importants (plus de 500 kg) saisis en Afrique et en Asie entre 1996 et 2014 aux profils ADN de populations d'éléphants déterminés sur la base de 1 350 échantillons d'excréments de pachydermes (1 001 échantillons correspondant à des éléphants de savane, 349 à des éléphants de forêts). Selon cette étude, la quasi-totalité des 22 saisies unitaires de plus de 500 kg d'ivoire illégal réalisées après 2006 concerne des défenses d'éléphants résultant d'actes de braconnage perpétrés dans le sud-est de la Tanzanie et le nord du Mozambique pour l'éléphant de savane, et dans la zone dite "Tridom" 69 dans le bassin du Congo pour l'éléphant de forêt. Les principaux marchés se trouvent en Chine, au Vietnam et au Laos. On constate que ces données sont en cohérence avec les données mises à jour au 31 décembre 2014 du programme de surveillance des abattages illégaux d'éléphants MIKE (Monitoring the Illegal Killing of Elephants) de la CITES, portant sur un échantillon important de sites situés dans trente pays africains correspondant à 30 % à 40 % des populations d'éléphants du continent, en concordance avec les données du système d'information ETIS et des données qualitatives du groupe Éléphant de l'UICN ainsi que celles qui figurent dans la section du rapport destiné à la 65e session du comité permanent de la CITES (7-11 juillet 2014) intitulé Conservation des éléphants, braconnage et commerce de l'ivoire, dont les citations figurent ci-dessous. 68 Dans le cadre d'un projet PNUD, porté par la COMIFAC, initié en août 2008 pour une durée de 7 ans et doté d'un budget de 10 millions de $ US. La zone Tridom couvre 147 000 km² (environ 7,5% du Bassin du Congo) ; elle comporte en son sein 9 aires protégées (36 000 km² soit un quart de la superficie totale) situées sur 3 pays : le Cameroun, la République du Congo et le Gabon. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 46/139 69 Rapport n°010273-01 Elles confirment que l'Union européenne ne figure pas sur les principales routes de l'ivoire, ni comme marché, ni comme zone de transit. Il convient cependant de ne pas perdre de vue qu'il existe un commerce légal de l'ivoire : « Le commerce légal de Loxodonta africana déclaré directement par les États de l'aire de répartition d'Afrique pour la période 2011-2012 comprend principalement des trophées de chasse de source sauvage (...) et des niveaux notables de commerce direct d'ivoire sculpté (6 449 kg d'ivoire sculpté et 1 580 sculptures), principalement à des fins personnelles. Au total, les États de l'aire de répartition d'Afrique ont déclaré l'exportation directe de 977 défenses et 16 660 kg de défenses de source sauvage. (...) Toutefois le Zimbabwe a enregistré des exportations vers 20 pays qui n'ont pas déclaré d'importations de défenses ou de trophées du Zimbabwe en 2011-2012. » Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 47/139 4. La complexité du contexte ne permet pas des réponses simples 4.1. Les dispositifs envisagés par la France En vue de lutter contre le braconnage d'éléphants d'Afrique, la France s'est engagée dans une politique volontariste destinée à restreindre le marché de l'ivoire en espérant agir sur la demande. Il a ainsi été envisagé d'interdire totalement le commerce d'ivoire brut en France, même pour les spécimens pré-convention après avoir suspendu toute réexportation. Il a été demandé à la mission d'examiner une restriction encore plus importante. Certains pays ont d'ailleurs affiché de telles politiques sans qu'il soit possible à ce jour de mesurer l'impact de ces interdictions sur le braconnage des éléphants. Une restriction du commerce de l'ivoire brut au-delà de ce que prévoit la convention porte en fait sur la commercialisation des défenses héritées de l'époque coloniale puisque les trophées de chasse introduits depuis 1990 sont en tout état de cause exclus de commercialisation. Si le goût actuel n'est guère porté sur l'exposition de défenses d'éléphant, considérer que ces objets n'ont aucune valeur alors même qu'ils font l'objet d'un trafic ne va pas de soi. C'est une difficulté en théorie économique, l'effet d'une restriction du marché étant différent en fonction de l'élasticité de la demande du produit. Il conviendrait donc de mettre en place une observation assez fine avant d'arrêter des décisions supplémentaires de restriction. En effet, la persistance d'une demande d'ivoire sur des marchés possédant une tradition culturelle aÎrée laisse à penser que ces marchés, en Chine ou en Thaïlande, ne sont pas sensibles à la stigmatisation de la consommation 70. En conséquence, priver de valeur un bien reçu en héritage, alors même qu'il a une valeur sur un marché parallèle, ne paraît pas de nature à réduire le marché parallèle et pourrait au contraire le favoriser. La question de la destruction des stocks ne peut pas non plus être tranchée de façon univoque. D'un côté, accumuler de l'ivoire confisqué alors même qu'il ne peut être commercialisé constitue une tentation pour les trafiquants d'aller s'approvisionner dans les lieux de stockage, notamment dans les États dans lesquels la faiblesse de la gouvernance et la pauvreté se conjuguent pour accroître cette tentation71. De l'autre côté, les effets sur le marché de destructions mises en scène sont ambivalents 72 et les effets mêmes des destructions sont questionnés. Si l'objectif de l'accumulation n'est pas à terme de remettre l'ivoire sur le marché, une fois qu'on aura lutté efficacement contre le braconnage, il est peut-être préférable de détruire les saisies au fil de l'eau. Mais l'analyse économique est là-aussi défavorable à ce procédé : si le trafic d'ivoire est au moins en partie le résultat d'une spéculation sur la rareté au sens de Franck 70 71 Cf. OECD Illegal Trade in Environmentally Sensitive Goods, october 2012, À ce propos, un des interlocuteurs et interlocutrices associatifs de la mission a témoigné d'une opération qu'il a conduite au Gabon de recensement des stocks d'ivoire saisi. Le lancement même de l'opération a influé sur les résultats, les tentatives violentes de vols dans les lieux de stockage s'étant étrangement multipliées au cours des opérations de recensement. Id et Moyle B, Stiles D 2014 Destroying ivory make illegal trade more lucrative. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 48/139 72 Rapport n°010273-01 Courchamp73 (« lorsqu'une espèce devient rare, elle acquiert plus de valeur, est plus exploitée et devient donc encore plus rare »), la destruction peut avoir une incidence sur les stocks qui restent : ils prennent encore plus de valeur et cela stimule encore le braconnage. La question de la destruction des stocks d'ivoire fait en tout état de cause débat au sein de l'Union européenne et au-delà. Il serait plus efficace de rechercher au moins un consensus sur les mesures à prendre entre États membres de l'UE plutôt que d'envisager des mesures unilatérales. Il serait sans doute également préférable de coopérer avec les autorités chinoises pour les aider à lutter, si elles le désirent effectivement, contre la grande porosité de leur marché parallèle avec le marché licite. 4.2. Ne sont pas simples à mettre en oeuvre sans risque juridique ou financier Comme il ressort de l'analyse de la direction des affaires juridiques du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, au-delà des quelques éléments proposés rapidement à l'appui de la lettre de mission, des mesures de restriction très importantes, voire d'interdiction, supposeraient de pouvoir démontrer que de telles mesures seraient nécessaires et proportionnées pour servir l'objectif de préservation des éléphants. Les analyses économiques allant clairement dans un autre sens, elles ne pourraient être justifiées. D'une part, l'éléphant n'étant pas une espèce endémique en France, les interdictions portant sur son commerce ne peuvent pas aisément être considérées comme absolument nécessaires à la préservation de l'espèce. Il faut donc que les mesures plus restrictives que le règlement 338/97 soient strictement justifiées comme étant proportionnées à l'objectif poursuivi alors que ces restrictions portent atteinte à la libre circulation des marchandises. Par ailleurs, de telles restrictions sont largement illusoires : les certificats intracommunautaires, qui permettent la commercialisation et qui ont déjà été délivrés, ne portent pas de date de validité. Ils ne pourraient donc pas simplement être considérés comme invalides, sauf à porter une atteinte disproportionnée au droit de disposition des biens qui conduirait à indemniser les propriétaires considérés comme priÎs, non de la jouissance, mais de la possibilité de disposer de leur bien. Une telle disposition supposerait de démontrer que cette atteinte est proportionnée et nécessaire, le juge soumettant ces justifications à un contrôle strict au regard de l'atteinte portée également à la liberté du commerce et de l'industrie. La question se poserait en outre de savoir si la même indemnité serait due pour des certificats intracommunautaires établis dans un autre État-membre, alors même que cet État-membre ne proscrirait pas la commercialisation de spécimens introduits dans l'UE avant l'inscription en annexe A de l'espèce. Il est difficile d'apprécier le montant du risque financier qu'encourrait une telle disposition si elle était liée à une indemnisation puisqu'il n'existe pas de recensement 73 Directeur de recherche à l'Institut national d'écologie et environnement du CNRS, médaille d'argent du CNRS en 2011, cf.par exemple : " Lorsqu'une espèce devient rare, elle est plus exploitée ", Actu environnement, 2014 et l'ouvrage de référence :Allee Effects in Ecology and Conservation, OUP Oxford, coll. « Oxford biology », 2009 ou Angulo E., Deves A.-L., Saint Jalmes M., Courchamp F. In press. Fatal attraction: Rare species in the spotlight. Proc. Roy. Soc. London, B. cf. annexe 10. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 49/139 Rapport n°010273-01 des quantités existantes d'ivoire brut sur le territoire et qu'il n'est pas exclu que ces quantités croissent très vite avec un effet d'aubaine. Compte tenu des règles de libre circulation des marchandises dans l'UE, il faudrait en outre pouvoir démontrer la nécessité stricte d'une mesure de restriction supplémentaire, voire d'interdiction, et donc démontrer qu'une telle interdiction de commercialisation en France serait nécessaire à la lutte contre le braconnage en Afrique et qu'elle aurait un effet significatif sur ce braconnage. S'agissant de la commercialisation de défenses d'éléphants anciennes puisqu'elles ont été en tout état de cause introduites dans l'UE avant 1990, il paraît difficile d'apporter la preuve d'un lien direct avec le massacre potentiel d'éléphants en 2015 et la géographie des trafics ne contribuerait pas à accréditer cette hypothèse. Il paraîtrait en revanche beaucoup plus dissuasif et efficace contre un effet d'aubaine de mettre en place une exigence de démonstration de l'origine géographique et de la datation précise des spécimens en s'appuyant sur les travaux désormais exploitables des laboratoires des universités de Mayence et de Rastisbonne. La mission n'a pu, dans le temps imparti, Îrifier le nombre des laboratoires publics disposant de la certification nécessaire à la mesure des isotopes pertinents pour ces appréciations, mais la mesure pourrait faire l'objet d'une mise en oeuvre dans des délais assez courts en s'appuyant sur les laboratoires existants. Les dossiers présentés par les demandeurs pourront ainsi être analysés au regard de la cohérence des spécimens avec les documents justificatifs présentés. 4.3. En outre des mesures d'interdiction de commercialisation sont susceptibles d'emporter des effets non désirés Un certain nombre d'activités sont liées à la production artistique ou à la restauration utilisent de l'ivoire brut, le plus souvent en petites quantités ­ instruments de musique anciens tels des pianos, meubles avec incrustations, etc. Une restriction importante du commerce de l'ivoire brut devrait prévoir des dérogations de droit pour ces activités économiques qui connaissent déjà des difficultés, sous peine que l'activité ne se déporte vers des homologues dans d'autres pays (en Belgique par exemple). En outre, il conviendrait de résoudre d'autres questions : si l'ivoire ancien hérité n'est plus susceptible de commercialisation, cela prive-t-il de valeur également les instruments anciens contenant de l'ivoire ? Et qu'en est-il de la valeur des oeuvres d'art introduites dans l'UE postérieurement à 1947 ? Par ailleurs, il convient également de prendre en compte des facteurs économiques dans la décision. Le coût de stockage n'est pas le même pour une marchandise périssable ou fragile que celui d'un bien peu altérable. Le coût de stockage de l'ivoire n'est égal qu'au coût du capital immobilisé ; dans un contexte d'augmentation des prix supérieure au taux d'intérêt, le stockage représente un gain potentiel et justifie de ce fait une spéculation74, d'autant qu'elle est justifiée en outre par la rareté. Si l'analyse de la demande sur le marché chinois comme étale est pertinente, alors la constitution de stocks ne s'explique pas par une demande accrue mais s'inscrit dans une logique spéculative. En ce cas, la destruction des stocks saisis pourrait s'apparenter à une mesure ayant pour effet, sinon pour objet, de soutenir les prix75. 74 75 Fisher C 2004 The complex interactions of markets for endangered species products. Pachyderm n°55, Janvier-Juin 2014, The complex policy issue of elephant ivory stockpile management. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 50/139 Rapport n°010273-01 En d'autres termes, le débat oppose d'un côté les économistes qui transposent au domaine de l'ivoire les réflexions de G. Becker76 sur l'économie du crime ; ils soulignent que quand la demande est inélastique (ce qui est le cas ­ au moins à court terme ­ pour la drogue ou la prostitution, et l'a été par le passé pour l'alcool), les prohibitions et restrictions de l'offre font essentiellement grossir les rentes. La réponse à apporter par les pouvoirs publics pour juguler le trafic, qui ne peut être identique pour toutes les substances, suppose une réflexion préalable sur l'éthique et l'économie. D'autres économistes considèrent qu'on peut décourager la demande par la disqualification morale de la consommation ou aboutissent à des mesures différentes en appliquant cette théorie à des situations concrètes, mais il semble que l'inscription d'une espèce à l'annexe I A de la CITES contredise cette approche. 4.4. Et ne paraissent pas nécessairement servir l'objectif de conservation La principale annexe de la CITES, celle de droit commun en quelque sorte, est l'annexe II, celle qui comprend la plus grande partie des espèces (96%). Mettre le commerce des espèces vulnérables sous surveillance permet leur gestion durable et donc leur préservation et on considère généralement que cette stratégie de conservation a été efficace77. En fait la CITES s'inscrit dans une logique de préservation des espèces par les populations locales qui vivent à leur contact ; si ces populations reconnaissent une valeur à ces espèces à l'état sauvage et vivantes, elles ne les pillent pas et en deviennent les gardiennes. C'est donc avec les pays d'origine qu'il convient de trouver des modalités de gestion. Le succès de cette politique est moins évident pour ce qui est de l'annexe I, notamment pour des grands mammifères terrestres charismatiques tels que les éléphants, les rhinocéros, les tigres ou les ours78. Ces quatre espèces ont d'ailleurs quelques traits communs : d'une part, elles sont sources de produits dont la valeur est très éleÎe sur les marchés d'Asie du Sud-Est, d'autre part, il s'agit d'espèces iconiques pour les collectes de fonds des associations environnementales et enfin, leur conservation à l'état sauvage dans de bonnes conditions entraîne des coûts d'opportunité éleÎs et suppose la préservation pour leur habitat d'espaces naturels de grandes dimensions. Il semblerait donc que l'inscription en annexe I n'ait guère enrayé le braconnage : 100 tonnes d'ivoire illégal ont été saisies entre 1991 et 1997, alors que toutes les populations d'éléphants relevaient de l'annexe I, soit près de 15 tonnes par an, ce qui laisse à penser que le braconnage était au moins du double (évaluations PIKE), opérant une ponction de 30 % supérieure à la mortalité naturelle. L'annexe I n'a en outre aucun effet sur les principales causes de disparition de la biodiversité, qui sont d'une part la dégradation ou raréfaction de l'habitat des espèces et d'autre part la faiblesse de la gouvernance (corruption, existence de marchés intérieurs non contrôlés) et la pauvreté. L'inscription à l'annexe I est en quelque sorte un constat d'échec. 76 Becker,Gary S., Kevin M. Murphy and Michael Grossmann, The Market for Illegal Goods : The Case of Drugs, Journal of Political Economy, 2006, 114, 1-38. Rivakan, Philippe, Virginia Delmas, Elena Angulo, Leigh S. Bull, Richard J. Hall, Franck Courchamp, Alison M. Rosser and Nigel Leader-Williams, Can bans stimulate wildlife trade ? Nature, 2007, 447. `t Sas-Rolfes, Michael, Assessing CITES : Four Case Studies. In Endangered Species, Threatened Convention, Earthscan, 2000. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 51/139 77 78 Rapport n°010273-01 On observe de même que les tigres et les grands singes continuent de disparaître, alors que toutes les populations de ces espèces sont inscrites à l'annexe I depuis l'entrée en vigueur de la CITES (1975) même si ces interdictions strictes peuvent avoir des effets de court terme positifs.79 Par ailleurs la concentration du braconnage d'ivoire d'éléphant sur certains pays d'Afrique interroge tandis que la gestion des populations dans les pays d'Afrique australe semble au contraire satisfaisante. L'exemple très positif du Botswana est instructif à cet égard. En outre, l'effectivité de la CITES, et de toute politique conduite en la matière par la France, suppose la coopération des pays d'Afrique où se trouvent les habitats des éléphants. Le programme Campfire au Zimbabwe pourrait servir de modèle de la pleine association des populations locales à la préservation de l'espèce même si les associations environnementales portent un regard contrasté sur ses réalisations, qui sont enviées. Il reste également la question de la gestion de l'ivoire « renouvelable », qui résulte de la mortalité naturelle des éléphants. De ce point de vue, une analyse économique un peu inattendue 80 se trouve sous la plume de Michael't Sas-Rolfes et de Timothy Fitzgerald, 2 juillet 2013 : Un commerce légal des cornes serait-il en mesure de sauver les rhinocéros ?81 L'analyse, très fouillée et dérangeante, associe plusieurs types de mesures pour résoudre la difficulté qu'elle identifie d'emblée, à savoir le coût important et croissant de la conservation dans un contexte de trafic éleÎ. Pour y faire face, elle postule la substituabilité totale des cornes de rhinocéros entre toutes les espèces, qu'elles soient très menacées ou un peu moins, et propose la mise en place de fermes d'élevage en parallèle de réserves naturelles. Compte tenu de la capacité d'un rhinocéros bien géré à produire huit fois dans sa vie le volume d'une corne, la gestion dans des fermes permettrait de dégager une rentabilité suffisante pour financer la mise en place et l'entretien de parcs naturels très protégés permettant le tourisme photographique avec des populations de rhinocéros à l'état sauvage, parmi lesquelles on tenterait de préserver également une diversité d'espèces et autant que possible une diversité génétique permettant leur survie à long terme. La somme des cornes préleÎes sur les spécimens morts naturellement dans les réserves et des prélèvements effectués dans les fermes garantirait une alimentation régulière du marché à des prix bas, ce qui découragerait évidemment le braconnage. Compte tenu de l'échec patent des tentatives actuelles de lutte contre le braconnage des rhinocéros, il vaudrait sans doute mieux tenter cette approche. À moyen terme l'action efficace porte cependant davantage sur la demande. À cet égard, apparaissent comme tout à fait prometteuses les démarches de pédagogie conduites au Vietnam, notamment sous l'égide du WWF, pour démontrer scientifiquement la fausseté des allégations relatives aux capacités thérapeutiques de 79 Bulte, Erwin H, Open access harvesting of wildlife : the poaching pit and conseration of endangered species, Agricultural Economics, 2003, 28 et Bulte, Erwin H., G Cornelis van Kooten and Timothy Swanson, Economic incentives and wildlife conservation, in CITES Workshop on Economic Incentives and Trade Policiy, Genève, Suisse, 2003. Le postulat initial est celui d'une demande inélastique au prix. Montana State University, Property & Environment Research Center ­ PERC Research Paper n°13-6, Social Science Research Network (SSRN). Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 52/139 80 81 Rapport n°010273-01 la corne de rhinocéros, le principal facteur expliquant l'essor de ce commerce étant l'explosion de la demande au Vietnam. Les idées relatives aux prétendues vertus thérapeutiques étant très répandues dans tous les milieux, on a pu observer l'implication de personnels diplomatiques vietnamiens en poste en Afrique du Sud dans le trafic de corne. Des campagnes visant à faire un sort aux rumeurs sur les effets thérapeutiques supposés des cornes à destination du Vietnam s'accompagnent d'une action de communication en Chine, où la demande, stable, vise les objets sculptés, tels les coupelles utilisées pour les offrandes, qui sont considérées comme des signes extérieurs de richesse. En conséquence, aucune mesure unique et universelle ne semble en mesure de servir l'objectif de conservation des éléphants et il convient de conjuguer des dispositions très diverses. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 53/139 5. Les mesures préconisées Malgré le caractère nécessairement partiel des études rassemblées pour la rédaction de ce rapport et des entretiens, pourtant nombreux, conduits dans le cadre de la mission, quelques propositions susceptibles d'être mises en oeuvre assez rapidement paraissent utiles. Au plan national, elles visent à fédérer les acteurs dans une dynamique d'engagement et de compte rendu, à les former pour sécuriser les décisions, à mieux Îrifier la cohérence des objets avec les réglementations de la CITES et enfin à se donner les moyens de lutter contre les trafics en remontant les filières. Il a été choisi de compléter ces préconisations par une dimension internationale qui capitalise sur la sensibilisation internationale à ces questions, matérialisée par l'organisation à Kigali en novembre 2015, pour la première fois dans le cadre d'une réunion annuelle internationale d'Interpol, d'une table ronde consacrée à la sécurité environnementale. Cette réunion a mis en évidence l'importance d'une action internationale intégrée et résolue contre le trafic d'espèces protégées qui constitue une menace grave contre la sécurité et la stabilité des pays sources. 5.1. Au plan national 5.1.1. Fédérer les acteurs dans une dynamique d'engagement 1. Annonce par le Premier ministre, dans le cadre d'un comité interministériel consacré à la lutte contre la criminalité environnementale organisée et le trafic d'espèces sauvages, de la transformation du plan inter-services de 2013, avec intégration du plan d'action interne aux douanes de 2011, en une stratégie d'action dotée d'un pilotage identifié et légitime et d'objectifs chiffrés par service ministériel, avec tableau de bord, indicateurs et périodicité du rapportage fixée d'emblée. (MEDDE chargé de la mise en oeuvre avec le cabinet du PM) 2. Invitation à chaque réunion périodique de suivi de cette stratégie interministérielle d'un acteur de la lutte contre le braconnage des espèces sauvages à présenter son action. Lors de la première réunion, audition de la sous-direction de la sécurité environnementale d'Interpol pour un retour sur l'éÎnement de Kigali. (MEDDE) 3. Communication périodique, par exemple annuelle, sur l'état d'avancement de la stratégie d'action en conférence des ambassadeurs pour favoriser la remontée par les attachés de sécurité intérieure des informations sur les trafics ou les actions de braconnage. (MAE) 4. Communication périodique sur l'état d'avancement de la stratégie d'action lors des symposiums de l'association des compagnies aériennes commerciales (IATA) pour entretenir la mobilisation des équipages dans la lutte contre le trafic d'espèces sauvages par voie aérienne. (MEDDE-DGAC et IATA) 5. Mise en place d'un outil de suivi collectif permettant d'identifier le devenir des saisies et des confiscations. (Chancellerie, douanes et SG MAP -DINSIC) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 54/139 5.1.2. Former les acteurs pour sécuriser les décisions Les réglementations applicables en matière de CITES sont complexes et on ne peut attendre d'un agent qui applique plusieurs textes complexes qu'il les maîtrise tous sans erreur. Comme il existe à l'ONCFS des agents spécifiquement formés, il serait possible d'identifier des points névralgiques d'entrée ou de sortie du commerce CITES et d'y détacher un agent de la BMI CITES-CAPTURE. 6. Détacher sur les lieux identifiés comme névralgiques pour le contrôle des trafics d'entrée ou de sortie du commerce CITES un agent de la BMI CITES-CAPTURE. (ONCFS et Douanes) En outre, certaines ambiguïtés de mise en oeuvre de ces réglementations sont apparues à l'occasion des entretiens avec la mission, par exemple sur la définition d'un objet personnel ; il serait possible d'organiser pour les partenaires des ministères qui en éprouvent le besoin des rencontres périodiques avec l'unité de gestion CITES pour les dissiper, quitte à reprendre ensuite les documents pédagogiques. Cela supposerait le renforcement préalable de la cellule CITES du ministère de l'écologie. 7. Après renforcement de la cellule CITES du ministère de l'écologie, organisation de formations spécifiquement adaptées aux interrogations des ministères partenaires dans l'application des règles de la CITES. (MEDDE) 5.1.3. Mieux Îrifier la cohérence des objets à commercialiser avec les réglementations de la CITES Il n'est pas possible d'apprécier à l'oeil l'âge d'un spécimen d'ivoire et parfois d'un objet en ivoire. Il n'a pas été mis en place pour l'instant de modalités aisées de saisine de laboratoires agréés pour la mise en oeuvre de la détermination de la date de décès de l'animal et de son origine géographique appliquant les travaux conduits par les laboratoires de mesure des radionucléides allemands financés par l'autorité de gestion allemande de la CITES. Comme en outre la dénomination d'expert n'est pas protégée, il est proposé pour l'instant de s'appuyer sur l'organisation des acteurs de la profession d'experts qui a mis en place des procédures d'auto-contrôle. Une fédération réunit ainsi l'ensemble des compagnies d'experts réputées82. 8. En attendant la mise en place de procédures de détermination fiables de datation et d'origine géographique des ivoires par le recours à des laboratoires de radionucléides compétents, exigence d'au moins deux expertises différentes par objet dont une sera demandée par le service instructeur pour le compte du demandeur. (MEDDE ­ DREAL / DRIEE /DEAL et MCC) Il est aujourd'hui demandé aux particuliers qui désirent obtenir un certificat pour des ivoires bruts ou travaillés dont ils viennent d'hériter, ou qu'ils viennent de découvrir dans un grenier, de présenter une liste exhaustive des objets en ivoire qu'ils détiennent 82 Confédération européenne des experts d'art (CEDEA), fondée en 1988 et réunissant 611 experts à travers la fédération de plusieurs compagnies : la chambre nationale des experts spécialisés en objets d'art et de collection (CNES), la compagnie d'expertise en antiquités et objets d'art (CEA), la compagnie nationale des experts (CNE), le syndicat français des experts professionnels spécialisés en en oeuvres d'art et objets de collection, la fédération nationale d'experts professionnels spécialisés en art et en Belgique la chambre belge des experts en oeuvres d'art (CBEOA). Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 55/139 Rapport n°010273-01 en vue d'établir les CIC correspondants. Si cependant la même personne revient quelque temps plus tard avec des objets oubliés la première fois, cet oubli n'emporte pas de sanction, ce qui constitue une possibilité de légalisation d'objets extérieurs à l'héritage. 9. Précision sur chacun des permis et certificats établis, au vu d'une liste réputée exhaustive d'une collection d'ivoires, établie en vue de leur commercialisation qu'aucun nouveau certificat ne sera établi avant un nouveau fait générateur opposable à l'administration (héritage par exemple). (MEDDE ­ DREAL / DRIEE /DEAL) 10.Exigence d'un marquage individuel des défenses d'éléphant, même anciennes, avant toute commercialisation. (MEDDE ­ DREAL / DRIEE /DEAL) 11.Dès mise en place de la procédure de Îrification par un laboratoire agréé pour la recherche de radionucléides de la datation et de l'origine géographique des spécimens dont la commercialisation est demandée, exigence à l'appui de chaque dossier d'une Îrification par paire de défenses et le cas échéant pour chacun des objets travaillés. (MEDDE ­ DREAL/DRIEE/DEAL) 5.1.4. Se donner les moyens de lutter contre les trafics en remontant les filières 12.Modification de la qualification du trafic d'espèces protégées (706-73 du code pénal) pour la mettre en cohérence avec les résolutions internationales qui en font un crime et permettre l'utilisation de procédures d'enquêtes adaptées à l'ingéniosité des trafics. (Chancellerie) 13.Organiser la judiciarisation systématique des infractions relatives aux spécimens classés à l'annexe A au-delà d'une quantité à définir au sein du groupe de pilotage de la stratégie interministérielle. (Chancellerie, Douanes, ONCFS) Aujourd'hui les services de contrôle procèdent par sondages aléatoires. L'utilisation du statut « consulteur » des bases de données I-CITES dans une logique d'analyse des flux et de leurs évolutions leur permettrait d'orienter les axes de contrôle. Un accès à la base nominative des demandeurs n'est pas nécessaire dans cette optique. Cela suppose de former au préalable les équipes concernées à l'utilisation de ce statut mal connu qui répond à la plupart des questions posées à la mission par les autorités de contrôle. 14.Formation des services de contrôle à l'utilisation du statut de « consulteur » sur la base de données I-CITES en vue d'une analyse des flux leur permettant d'établir des axes de contrôle. (MEDDE, Douanes, ONCFS, OCLAESP) 15.Mise en place d'un accès, pour les agents de la BMI-CITES, en consultation aux éléments du dossier déposé par le requérant d'un permis en vue de l'identification de documents falsifiés ou utilisés à plusieurs reprises. (MEDDE, ONCFS) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 56/139 16.En contrepartie, partage systématique des informations des autorités de contrôle avec l'autorité de gestion en vue du repérage des contrevenants. (Douanes, ONCFS, OCLAESP, MEDDE) 5.2. Au plan international S'agissant d'enjeux internationaux, il convient que les démarches entreprises par la France s'appuient également sur des coopérations internationales. 5.2.1. Au sein de l'Union européenne et en lien avec la Chine En matière internationale, un État est rapidement perçu comme donneur de leçons. Il conviendrait en matière de respect de la CITES à veiller en priorité à préserver les espèces endémiques dans l'UE. Il est rappelé qu'un rappel à l'ordre de la France par la Commission, au-delà de la blessure morale, pourrait représenter un enjeu financier en cas de contentieux communautaire, comme pour les poissons sous taille dans le passé ; or le cas pourrait se présenter pour les civelles compte tenu de la directive anguille et de l'accent mis sur cette question par le Enforcement Group. 17.Veiller à une application stricte par les autorités de contrôle françaises des règles CITES en matière d'espèces considérées comme endémiques en UE, notamment les civelles compte tenu de la directive anguille. (Douanes, ONCFS, OCLAESP) Les analyses sur les flux de trafic laissent peu de doute sur l'importance du marché asiatique. La Chine, tout particulièrement, est confrontée à un trafic actif d'espèces sauvages. Même si le goût évolue, la classe moyenne montante ne souhaitant plus nécessairement affirmer sa réussite par la possession d'objets historiquement symboliques comme des ivoires travaillés, la porosité traditionnelle entre commerce licite et commerce illicite constitue un défi important pour les autorités chinoises et elles s'affirment désireuses de le relever. Dans ce contexte, la Commission européenne préconise une démarche concertée avec les autorités chinoises pour leur apporter le concours qu'elles souhaitent dans leur lutte contre le trafic. La France pourrait utilement s'associer à cette démarche. Elle pourrait également appuyer les initiatives associatives en cours pour priver les objets en ivoire ou en rhinocéros de leur valeur symbolique pour les classes moyennes des marchés asiatiques. 18.S'associer à la démarche de la Commission européenne en direction de la Chine en vue de mettre en place des coopérations renforcées pour lutter contre le trafic d'espèces sauvages en lien avec les marchés asiatiques. (MAEI, RP, MEDDE) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 57/139 19.Travailler à des campagnes de communication individualisées visant à diminuer la valeur emblématique de la possession d'objets en ivoire ou en rhinocéros et à démontrer l'absence d'effet thérapeutique de la corne de rhinocéros auprès des élites locales du sud-est asiatique. (Associations, MEDDE, Muséum, MAEI, RP en lien avec la Commission) 5.2.2. En rendant plus efficaces nos démarches de coopération dans les pays-sources Une action efficace contre le braconnage commence sur les lieux du braconnage avec les populations locales ; dans cette optique la France pourrait s'engager dans la restauration de coopérations avec les pays concernés et volontaires en Afrique. Une action de ce type peut se combiner avec une magistrature d'influence de la France, en faisant de l'adoption effective de plans de gestion par les pays concernés une condition à toute action de coopération avec les pays sources. 20.En vue d'agir contre le braconnage avec les populations locales, s'engager dans la restauration de coopérations ciblées sur les aspects de préservation des espèces sauvages endémiques avec les pays concernés volontaires en Afrique. (MAEI, AFD, FFEM) 21.Faire de l'adoption effective de plans de gestion par les pays concernés un préalable aux actions de coopération avec les pays-sources. (MAEI, AFD, FFEM) 22.Transformer les programmes de l'AFD en programmes de gestion assis sur une contractualisation de long terme (au moins dix ans, voire vingt ans) avec des gestionnaires d'aires protégées avec une logique d'indicateurs de résultats. (Associations de gestion d'aires protégées, AFD, FFEM) 23.Proportionner les financements aux réelles capacités d'action sur le terrain (de l'ordre de 5 par éléphant recensé dans l'aire protégée) en les concentrant sur un nombre déterminé d'espaces et permettant aux populations locales d'être actrices de la préservation des espèces emblématiques sur leur territoire. (AFD, FFEM) 5.2.3. En soutien à la lutte concrète contre le braconnage La sous-direction de sécurité environnementale d'Interpol ne dispose aujourd'hui pour ainsi dire que de financements sur projets. Au-delà de l'affectation d'un officier de gendarmerie, la France pourrait choisir de lui apporter un financement structurel et inviter d'autres États-membres de l'UE actifs dans la lutte contre le trafic d'espèces sauvages à faire de même. Un tel soutien marquerait l'engagement de la France en faveur d'une structure pérenne de lutte contre le trafic d'espèces sauvages et les atteintes à l'environnement. 24.Apporter un financement structurel pérenne à la sous-direction de la Sécurité environnementale d'Interpol. (MEDDE, MAEI) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 58/139 Dans les États-sources où la culture de la police scientifique est très récente, il est possible de créer les conditions d'une coopération policière par le biais du réseau de communication et des capacités d'analyse d'Interpol. L'objectif est de former et donner les moyens aux pays concernés qui le désirent de transformer leur volonté de lutte en résultats tangibles et durables sur le terrain. De telles formations pourraient être proposée aux acteurs locaux par le réseau des ASI avec l'accord des ambassadeurs dans les postes locaux. Il pourrait s'agir par exemple de sessions de formation au recueil et à la préservation des indices, à l'analyse criminelle, à la mise en place de livraisons contrôlées ou encore à la fourniture de matériel. 25.Proposer, par le biais du réseau des ASI, avec l'accord des ambassadeurs, aux acteurs locaux de la lutte contre le braconnage d'organiser avec eux des sessions de formation au recueil et à la préservation des indices, à l'analyse criminelle, à la mise en place de livraisons contrôlées, etc. (MAEI, Postes diplomatiques, ASI, Interpol,OCLAESP, ONCFS, le cas échéant en s'appuyant sur des associations compétentes dans ces domaines) Dans un second temps on pourrait même imaginer dans les États-sources qui le souhaitent une institutionnalisation des structures de coopération pluridisciplinaires à l'image d'une National Environmental Security Task Force dont l'exemple français est l'OCLAESP) pour recueillir et exploiter l'information utile aux enquêteurs. 26.Apporter un soutien à la constitution de structures locales de coopération pluridisciplinaires pour recueillir et exploiter l'information. (MAEI, AFD, OCLAESP) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 59/139 Conclusion Dès lors que des analyses scientifiques de dosage des isotopes permettent d'estimer précisément la datation et l'origine géographique des ivoires à commercialiser, le commerce licite ne permet pas de recycler des ivoires braconnés. Il n'est en conséquence pas utile, en vue de lutter contre le braconnage des éléphants d'Afrique pour leur ivoire, de prévoir des mesures supplémentaires de restriction de leur commerce en France, dès lors qu'il sera exigé des détenteurs, en amont de toute demande d'établissement d'un certificat en vue de sa vente, qu'ils fassent la preuve de l'origine précise des ivoires détenus. La destruction des stocks d'ivoires confisqués pouvant favoriser une spéculation sur la rareté et encourager de ce fait un braconnage accru, elle n'a pas été préconisée par la mission. En revanche, il est apparu comme tout à fait nécessaire pour lutter contre le braconnage de conduire une coopération étroite avec les populations cohabitant avec l'éléphant pour qu'elles tirent une source de revenu régulier et pérenne de sa préservation, et contribuent également à la lutte contre le braconnage qui est un fléau et une source de déstabilisation politique de ces pays. Les actions de coopération devraient intégrer cette dimension et faire de l'adoption de plans de sauvegarde par les autorités des pays-sources une condition au financement français ou européen d'actions de coopération. Sylvie BANOUN Laurent RAVERAT Administratrice civile hors classe Inspecteur général de l'administration du développement durable Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 60/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 61/139 Annexes Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 62/139 1. Lettre de mission Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 63/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 64/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 65/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 66/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 67/139 2. Note de la direction des affaires juridiques du MEDDE Communiquée à la mission le 27 octobre 2015 SG/DAJ/AJEU2 09/09/2015 L'interdiction de l'usage commercial de l'ivoire brut 1. L'éléphant constituant l'une des espèces menacées d'extinction identifiées à l'annexe A du règlement (CE) n°338/97 du Conseil du 9 décembre 1996 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce, son utilisation à des fins commerciales fait l'objet d'une interdiction de principe, à laquelle il peut être dérogé dans certains cas. 1.1. En vertu de l'article 8 § 1 du règlement (CE) n°338/97 modifié, l'utilisation commerciale de l'ivoire d'éléphant est en principe prohibée. L'annexe A de ce règlement de mise en oeuvre de la convention de Washington sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvage menacées d'extinction du 3 mars 1973 (CITES) liste les espèces inscrites à l'annexe I de cette convention pour lesquelles les Etats membres n'ont pas émis de réserve. Cette annexe comprend « toutes les espèces menacées d'extinction qui sont ou pourraient être affectées par le commerce », lequel n'est ainsi autorisé « que dans des circonstances exceptionnelles » (article II, 1. de la convention). Ainsi, l'article 8 § 1 du règlement édicte-t-il une interdiction générale d'utilisation commerciale des spécimens d'espèces83 inscrites à l'annexe A, dont les éléphants, à l'exception de certaines populations d'éléphants d'Afrique, intégrées à l'annexe B84 : 83 Le règlement (CE) n°338/97 article 2, t) définit le « «spécimen» comme « tout animal ou toute plante, vivant ou mort appartenant aux espèces inscrites aux annexes A à D, ou toute partie ou tout produit obtenu à partir de ceux-ci, incorporé ou non dans d'autres marchandises, ainsi que toute autre marchandise dans le cas où il ressort d'un document justificatif, de l'emballage ou d'une marque ou étiquette ou de tout autre élément qu'il s'agit de parties ou de produits d'animaux ou de plantes de ces espèces, sauf si ces parties ou produits sont spécifiquement exemptés de l'application des dispositions du présent règlement ou des dispositions relatives à l'annexe à laquelle l'espèce concernée est inscrite par une indication dans ce sens contenue dans les annexes concernées ». Figurent à l'annexe B du règlement les espèces inscrites à l'annexe II de la CITES autres que celles inscrites à l'annexe A et pour lesquelles les Etats n'ont pas émis de réserve, ainsi que les espèces inscrites à l'annexe I de la CITES ayant fait l'objet d'une réserve. L'annexe II de la CITES comprend Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 68/139 84 Rapport n°010273-01 « Il est interdit d'acheter, de proposer d'acheter, d'acquérir à des fins commerciales, d'exposer à des fins commerciales, d'utiliser dans un but lucratif et de vendre, de détenir pour la vente, de mettre en vente ou de transporter pour la vente des spécimens d'espèces inscrites à l'annexe A ». Cette interdiction vise la mise en vente et toute action pouvant raisonnablement être interprétée comme telle, y compris la publicité directe ou indirecte en vue de la vente et l'invitation à faire des offres (article 2 point i) du règlement). La location, le troc ou l'échange sont assimilés à la vente (article 2 point p). L'article 8, paragraphe 2 habilite en outre les Etats à aller plus loin, par l'interdiction de la détention de spécimens. 1.2. A cette interdiction de principe, il est possible de déroger, au cas par cas et systématiquement s'agissant d'objets travaillés acquis avant 1947. En premier lieu, le paragraphe 3 de l'article 8 ouvre aux Etats membres la faculté de déroger à l'interdiction de l'usage commercial de l'ivoire d'éléphant dans certains cas limitativement énumérés85 et sous réserve d'une autorisation préalable de l'organe de gestion compétent : « Conformément aux exigences des autres actes législatifs communautaires relatifs à la conservation de la faune et de la flore sauvages, il peut être dérogé aux interdictions prévues au paragraphe 1 à condition d'obtenir de l'organe de gestion de l'État membre dans lequel les spécimens se trouvent un certificat à cet effet, délivré cas par cas ». En second lieu, le paragraphe 4 permet à la Commission de définir des dérogations générales, sur la base des conditions énoncées au paragraphe précédent : « La Commission peut définir des dérogations générales aux interdictions visées au paragraphe 1, sur la base des conditions énoncées au paragraphe 3, ainsi que des dérogations générales concernant des espèces inscrites à l'annexe A conformément aux dispositions de l'article 3, paragraphe 1, point b) ii). Toute dérogation ainsi définie doit être conforme aux exigences des autres actes législatifs communautaires relatifs à la conservation de la faune et de la flore sauvages. Ces mesures, qui visent à modifier des éléments non essentiels du présent règlement en le complétant, sont arrêtées en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l'article 18, paragraphe 3 ». toutes les espèces qui bien que n'étant pas actuellement menacées d'extinction, pourraient l'être, faute de réglementation de leur commerce. 85 Concernant l'ivoire d'éléphant, les cas de dérogation pertinents sont : « a) ont été acquis ou introduits dans la Communauté avant l'entrée en vigueur, pour les spécimens concernés, des dispositions relatives aux espèces inscrites à l'annexe I de la convention, à l'annexe C 1 du règlement (CEE) n o 3626/82 ou à l'annexe A du présent règlement ou b) sont des spécimens travaillés ayant été acquis plus de cinquante ans auparavant ». Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 69/139 Rapport n°010273-01 La Commission a exercé cette compétence par le règlement n°939/97 du 6 mai 1997 portant modalités d'application du règlement (CE) n°338/97 du Conseil relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce. L'article 32 de ce règlement prévoit ainsi que « les interdictions de l'article 8 paragraphe 1 du règlement (CE) n° 338/97 et la disposition de l'article 8 paragraphe 3 dudit règlement, selon laquelle les dérogations ne sont accordées que cas par cas par la délivrance d'un certificat, ne s'appliquent pas » dans un certain nombre de cas86, dont (d) les « spécimens travaillés, acquis plus de cinquante ans auparavant », en application de l'article 2 point w) du règlement (CE) n° 338/97. Aussi, en l'état actuel du droit, il existe deux types de dérogations : 1. Une dérogation générale concerne les « antiquités », entendues comme les objets travaillés acquis plus de cinquante ans avant l'entrée en vigueur du règlement (CE) n°338/97, soit avant le 3 mars 1947, comme le précise la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) dans l'affaire C-154/02 Jan Nilsson du 23 octobre 2003 (Rec. CJUE 2003 I12733). Ce même arrêt indique qu'il n'est pas nécessaire que celui ayant acquis le spécimen plus de cinquante ans auparavant soit le propriétaire actuel : « l'article 8, paragraphe 3, sous b), du règlement n° 338/97 doit être interprété en ce sens qu'il vise également des spécimens travaillés dont la première acquisition est antérieure au 3 mars 1947 et qui ont fait l'objet d'une nouvelle acquisition à partir de cette date, dès lors que la finalité de cette disposition est d'exclure du régime d'interdictions prévu à l'article 8, paragraphe 1, de ce même règlement de vieux objets, à savoir des spécimens travaillés qui ont été créés avant la date indiquée ». De manière plus restrictive que par simple opposition aux spécimens à l'état brut (en l'espèce, des défenses ou morceaux de défenses), les objets travaillés sont définis à l'article 2 w) du règlement comme « les spécimens dont l'état brut naturel a été largement modifié pour en faire des bijoux, des objets décoratifs, artistiques ou utilitaires, ou des instruments de musique, plus de cinquante ans avant l'entrée en vigueur du présent règlement et dont l'organe de gestion de l'État membre concerné a pu s'assurer qu'ils ont été acquis dans de telles conditions ». Il est précisé que ces catégories sont exclusives et que de tels spécimens ne sont considérés comme spécimens travaillés que s'ils peuvent être utilisés sans être sculptés, ouvragés ou transformés davantage. La CJUE a jugé dans l'affaire C-154/02 Jan Nilsson précitée que le fait de recevoir des spécimens dans le cadre d'un don ou d'un héritage, ainsi que celui de tuer un animal et d'en prendre possession constituent une « acquisition » au sens de l'article 8, paragraphe 3, sous b), qui concerne « toute prise de possession en vue d'une détention personnelle ». En pratique, la mise en oeuvre de cette dérogation ne va pas sans difficultés, faute de documentation adéquate et l'ancienneté supposée des spécimens étant parfois délicate à établir. L'exonération vaut pour autant qu'un professionnel spécialisé en la matière ait fourni comprenant une 86 Spécimens vivants d'animaux nés et éleÎs en captivité ou spécimens d'espèces Îgétales reproduits artificiellement dans certaines conditions. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 70/139 Rapport n°010273-01 expertise, comportant une description détaillée du spécimen, son nom scientifique et une attestation d'ancienneté techniquement étayée ; l'original de l'expertise doit être remis à l'acquéreur de l'objet. 2. Des dérogations au cas par cas, prenant la forme de certificats intracommunautaires (CIC), s'il est prouÎ que l'objet en ivoire ou le matériau a été importé sur le territoire de l'Union européenne avant que les mesures d'interdiction de commerce n'entrent en vigueur, c'est-à-dire avant le 18 janvier 1990, date de transfert de l'éléphant d'Afrique à l'annexe I de la CITES87. Ces certificats sont délivrés par le service instructeur géographiquement compétent, en fonction du lieu de résidence du propriétaire de l'objet concerné : direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (DRIEE), direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL), préfecture de Saint Pierre et Miquelon, Haut-Commissariat de Polynésie ou de Nouvelle Calédonie, direction de la conservation du patrimoine naturel des Terres australes et antarctiques françaises ou Administration supérieure de Wallis et Futuna. Il revient au requérant de fournir des justificatifs établissant l'ancienneté de l'importation du spécimen dans l'Union européenne. L'absence de CIC constitue un délit passible d'un an d'emprisonnement et de 15 000 d'amende. Le fait de commettre les infractions en bande organisée (au sens de l'article 132-71 du code pénal) est passible de 7 ans d'emprisonnement et 150 000 d'amende. Le projet de loi relative à la biodiversité prévoit d'augmenter très sensiblement ces peines, lesquelles passeraient de 15 000 à 150 000 d'amende, d'une peine d'un à 2 ans d'emprisonnement, et d'une amende de 150 000 à 750 000 . Parallèlement, l'instruction de Mme la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie du 27 janvier 2015 demande aux DREAL une vigilance accrue quant à la provenance de l'ivoire brut, s'agissant d'accorder ces dérogations au cas par cas, en même temps qu'elle en suspend l'exportation. Par ailleurs, sans que cela ne constitue une dérogation à l'interdiction de l'utilisation commerciale, les articles 57 et 58 du règlement (CE) n°865/2006 de la Commission du 4 mai 2006 portant modalités d'application du règlement (CE) n°338/97 du Conseil relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce autorisent l'introduction et réintroduction dans la Communauté des trophées de chasse88 à titre d'effets personnels ou domestiques. Les trophées de chasse des espèces de l'annexe A requièrent un permis CITES étranger et un permis d'importation de l'Union européenne. 87 Pour l'éléphant d'Asie : 1er juillet 1975, pour les rhinocéros : entre juillet 1975 et février 1977 selon l'espèce. Les « trophées de chasse » s'entendent comme un animal entier ou une partie ou produit d'un animal facilement reconnaissable, spécifié sur le permis ou le certificat l'accompagnant, brut, traité ou manufacturé, obtenu légalement par le chasseur dans le cadre d'une chasse, pour son usage personnel, importé, exporté ou réexporté par le chasseur ou en son nom, dans le cadre d'un transfert de son pays d'origine vers l'État de résidence habituelle du chasseur. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 71/139 88 Rapport n°010273-01 Le champ de l'interdiction de l'usage commercial de l'ivoire d'éléphant concerne ainsi les spécimens travaillés acquis postérieurement au 1er janvier 1947 et les spécimens bruts, des dérogations au cas par cas pouvant être obtenues pour les objets bruts ou travaillés introduits sur le territoire de l'Union européenne avant 1990. Une interdiction générale de l'usage commercial de l'ivoire brut porterait ainsi sur les spécimens antérieurs à 1990, ce qui concerne en particulier les stocks importants liés au passé colonial de plusieurs Etats européens (France, Belgique, Portugal, Grande-Bretagne, Pays-Bas et dans une moindre mesure, Allemagne). 2. L'adoption de mesures plus restrictives est envisageable, sous réserve de leur compatibilité avec le droit de l'Union européenne, de leur nécessité et de leur proportionnalité au regard de l'objectif poursuivi. 2.1. En vertu de l'article 193 du TFUE, les Etats membres de l'Union européenne sont habilités à adopter des « mesures de protection renforcées », dans la limite de leur compatibilité avec le droit de l'Union européenne. Les dérogations résultant des paragraphes 3 et 4 de l'article 8 du règlement (CE) n°338/97 demeurent une faculté pour les Etats, lesquels peuvent adopter des dispositions plus contraignantes. De manière générale, le titre XX du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) définissant les objectifs de la politique de l'Union en matière d'environnement et les modalités d'adoption des mesures de protection nécessaires à cet effet (articles 191 et 192), au nombre desquelles figure le règlement (CE) n°338/97, précise que celles-ci « ne font pas obstacle au maintien et à l'établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées » (article 193). Ces mesures de protection renforcées, notifiées à la Commission, doivent être « compatibles avec les traités ». Le considérant 3 du règlement (CE) n°338/97 du 9 décembre 1996 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce précise également que « les dispositions du présent règlement ne préjugent par des mesures plus strictes pouvant être prises ou maintenues par les Etats membres, dans le respect du traité, notamment en ce qui concerne la détention de spécimens d'espèces relevant du présent règlement ». Plus spécifiquement, la portée de son article 8, paragraphe 3 a été précisée par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), dans l'arrêt du 23 octobre 2001 Tridon (C-510/99), saisie à titre préjudiciel. La Cour, jugeant que « cette disposition autorise, mais elle n'impose pas, des dérogations à l'interdiction qu'elle énonce » (point 34), en déduit que « en ce qui concerne les espèces couvertes par l'annexe A du règlement n° 338/97, ce règlement doit être interprété en ce sens qu'il ne s'oppose pas à une réglementation d'un État membre interdisant de manière Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 72/139 générale sur son territoire toute utilisation commerciale »89, dans les cas où les conditions d'octroi d'une dérogation étaient pourtant remplies, en l'occurrence s'agissant de spécimens nés et éleÎs en captivité (point 41 des motifs et point 1 du dispositif). Cette faculté pour les Etats-membres d'édicter une interdiction absolue, non assortie des possibilités de dérogation prévues par l'article 8, paragraphe 3 du règlement 338/97 est cependant limitée par les dispositions de l'article 32 du règlement (CE) n° 939/97 de la Commission du 26 mai 1997 portant modalités d'application du règlement (CE) nº 338/97 du Conseil relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce. En effet, cet article écarte tant l'interdiction de principe de l'article 8 paragraphe 1 du règlement (CE) n° 338/97 que les possibilités de dérogation au cas par cas par la délivrance d'un certificat prévue à l'article 8 paragraphe 3 dudit règlement, dans les cas qu'il énumère, dont celui des « spécimens travaillés, acquis plus de cinquante ans auparavant comme le prévoit l'article 2 point w) du règlement (CE) n° 338/97 » : ainsi que le souligne l'avocate générale, Mme Stix-Hackl, dans ses conclusions sur l'affaire Tridon susmentionnée (point 73), cette exception « s'exerce de plein droit ». 2.2. Une réglementation restreignant ou interdisant l'utilisation commerciale de l'ivoire brut d'éléphant devra en tout état de cause répondre aux exigences de nécessité et de proportionnalité au regard des objectifs poursuivis, résultant tant du droit européen que de la jurisprudence constitutionnelle. Dans l'hypothèse d'une interdiction totale de commercialisation d'ivoire brut sur le territoire national, les propriétaires actuels d'éléments en ivoire non travaillés pourraient les transmettre le cas échéant, par voie de donation ou succession, mais non les proposer à la vente. En particulier, les défenses entières apportées par des anciens résidents en Afrique, verraient leur commercialisation prohibée, indépendamment du fait qu'elles aient fait l'objet d'un certificat ou non. En outre, les certificats délivrés par les organes de gestion français ou d'autres Etats de l'Union intra-communautaires pour des défenses brutes n'auraient plus de validité en France. Dans la mesure où elles toucheraient à des droits fondamentaux constitutionnellement garantis (droit de propriété, liberté d'entreprendre), ainsi qu'à la libre circulation des marchandises, liberté fondamentale concourant à la réalisation du marché intérieur et « principe fondamental du traité » sur le fonctionnement de l'Union européenne (CJCE, 10 janvier 2006, aff. C-147/04 De Groot en Slot Allium et Bejo Zaden, point 70, Rec. CJCE 2006, I, p. 245 ; cf. également CJECE 20 février 1979, aff. 120/78 Rewe, att. 14, Rec. CJCE 1979, p. 649), des mesures restreignant l'utilisation commerciale de l'ivoire brut d'éléphant devront répondre aux exigences de nécessité et de proportionnalité au regard des objectifs poursuivis. 89 Souligné par nous. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 73/139 Rapport n°010273-01 S'agissant du droit de propriété, celui-ci figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; aux termes de son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être priÎ, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ». La jurisprudence constitutionnelle distingue : · la privation du droit de propriété (transfert de la propriété, impossibilité d'exercer ce droit), qui relève de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et qui implique la compétence législative, une cause de nécessité publique, et l'existence d'une juste et préalable indemnité (cf. décision de principe du Conseil constitutionnel, n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, Loi de nationalisation et décision n° 2010-60 QPC du 12 novembre 2010, Mitoyenneté) ; les restrictions au droit de propriété, qui relèvent de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, (cf. notamment décision du Conseil constitutionnel n° 84-172 DC du 26 juillet 1984 relative à la loi exploitations agricoles et fermage qui relève en l'espèce que : « ces limitations n'ont pas un caractère de gravité telle que l'atteinte au droit de propriété dénature le sens et la portée de celui-ci et soit, par suite, contraire à la Constitution ») ; le Conseil constitutionnel s'assure que les atteintes portées à ce droit sont justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi (2010-60 QPC, 12 novembre 2010, cons. 3, Journal officiel du 13 novembre 2010, page 20237, texte n° 92, Rec. p. 321 ; 2011-141 QPC, 24 juin 2011, cons. 3, Journal officiel du 25 juin 2011, page 10842, texte n° 72, Rec. p. 304 ; 2011-208 QPC, 13 janvier 2012, cons. 4, Journal officiel du 14 janvier 2012, page 752, texte n° 94, Rec. p. 75 ; 2013-316 QPC, 24 mai 2013, cons. 1 et 7, JORF du 29 mai 2013 page 8853, texte n° 119, Rec. p. 753). · Cette distinction se retrouve notamment dans la jurisprudence européenne développée sur le fondement de l'article premier du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales 90 (cf. infra, 3. 1.). Concernant la liberté du commerce et de l'industrie, principe général du droit (Conseil d'Etat. Ass. 22 juin 1951, Daudignac), dont la valeur constitutionnelle a été partiellement consacrée sous la forme de la liberté d'entreprendre (81-132 DC, 16 janvier 1982, cons. 16, Journal officiel du 17 janvier 1982, page 299, Rec. p. 18), le Conseil constitutionnel juge de manière constante qu'« il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration 90 L'article 1er, dédié à la protection de la propriété, prévoit : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être priÎ de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ». Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 74/139 des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » (v. notamment décisions n° 2000-439 DC du 16 janvier 2001, Loi relative à l'archéologie préventive, cons. 13 ; 2010-605 DC du 12 mai 2010, Loi relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, cons. 24 ; 2010-55 QPC du 18 octobre 2010, M. Rachid M. et autres (Prohibition des machines à sous), cons. 4 ; 2011-126 QPC du 13 mai 2011, Société Système U Centrale Nationale et autre (Action du ministre contre des pratiques restrictives de concurrence), cons. 4 ; 2012-258 QPC du 22 juin 2012, Etablissements Bargibant SA (Nouvelle-Calédonie ­ Validation ­ Monopole d'importation des viandes), cons. 6 ; 2012-280 QPC du 12 octobre 2012, Société Groupe Canal Plus et autre (Autorité de la concurrence : organisation et pouvoir de sanction), cons. 8 ; 2013-3 LP du 1er octobre 2013, Loi du pays relative à la concurrence en Nouvelle-Calédonie, cons. 4 ; 2013-346 QPC du 11 octobre 2013, Société Schuepbach Energy LLC, cons. 11 (Interdiction de la fracturation hydraulique pour l'exploration et l'exploitation des hydrocarbures - Abrogation des permis de recherche). Par conséquent, toute limitation de cette liberté doit être justifiée par une exigence constitutionnelle ou par un motif d'intérêt général. Lorsque la conciliation met en cause, non un principe constitutionnel, mais un motif d'intérêt général, le contrôle du Conseil constitutionnel tend à se renforcer. Le Conseil constitutionnel a ainsi par exemple récemment jugé, à propos d'une disposition portant atteinte à la liberté d'entreprendre pour laquelle était avancé un motif d'intérêt général de protection de l'environnement, « qu'en donnant la compétence, de façon générale, au Gouvernement pour fixer les conditions dans lesquelles "certaines constructions nouvelles doivent comporter une quantité minimale de matériaux en bois", le paragraphe V de l'article L. 224-1 du code de l'environnement a porté aux exigences découlant de l'article 4 de la Déclaration de 1789, notamment à la liberté d'entreprendre, une atteinte qui n'est pas justifiée par un motif d'intérêt général en lien direct avec l'objectif poursuivi » (Décision n° 2013-317 QPC du 24 mai 2013, Syndicat français de l'industrie cimentière et autre (Quantité minimale de matériaux en bois dans certaines constructions nouvelles), cons. 10.). S'agissant enfin de la libre circulation des marchandises, l'article 36 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne permet aux Etats membres de déroger à l'interdiction des restrictions quantitatives et des mesures d'effet équivalent au sein de l'Union Européenne91, les mesures devant être aptes à protéger les intérêts en cause et être proportionnées : « Les dispositions des articles 34 et 35 ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit, justifiées par des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des Îgétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ou de protection de la propriété industrielle et commerciale ». 91 Pour mémoire, il s'agit, selon la définition retenue dans l'arrêt de principe de la Cour du 11 juillet 1974 (CJCE, II juill. 1974, aff 8/74, Dassonville : Rec. CJCE, p. 837) de « toute réglementation commerciale des Etats membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement le commerce intracommunautaire ». Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 75/139 Rapport n°010273-01 Si la protection des animaux figure parmi ces intérêts, c'est sans précision de leur origine ou de leur localisation. S'agissant de populations animales indigènes, la Cour a cependant estimé, dans l'arrêt du 3 décembre 1998, Bluhme (affaire C-67/97, Rec. 1998 I-08033) « qu'il y a lieu de considérer que les mesures de préservation d'une population animale indigène qui présente des caractéristiques distinctes contribuent à maintenir la biodiversité en garantissant la subsistance de la population concernée. Ce faisant, elles visent à protéger la vie de ces animaux et sont susceptibles d'être justifiées en vertu de l'article 36 du traité ». En outre, la protection d'une espèce en voie de disparition ne relève pas en l'état actuel du droit de la « moralité publique ». L'admissibilité de l'objectif de préservation d'une espèce non naturellement présente sur le territoire national comme motif de dérogation à la libre circulation des marchandises paraît ainsi encore devoir être tranchée. En tout état de cause, les mesures adoptées ne peuvent aller au-delà de ce qui est strictement nécessaire ; en tant que dérogation à une liberté fondamentale, l'article 36 est d'interprétation stricte (CJCE, 10 décembre 1968, aff. 7/68, Commission contre Italie, CJCE, 5 mars 2009, aff. C-88/07, Commission contre Espagne). En ce sens, dans l'arrêt précité du 23 octobre 2001, la CJUE a jugé, à propos des espèces inscrites à l'annexe B, dont l'utilisation commerciale ne fait pas l'objet d'une interdiction de principe, qu'il convenait à tout le moins de démontrer qu'une telle prohibition était nécessaire : « une telle réglementation, adoptée dans un domaine dans lequel le droit communautaire dériÎ ne fait pas obstacle à ce qu'un État membre prenne des mesures plus strictes que celles prévues par ce droit et qui est de nature à avoir un effet restrictif sur les importations de produits, n'est compatible avec le traité que pour autant qu'elle est nécessaire pour atteindre efficacement l'objectif de protection de la santé et de la vie des animaux. Une réglementation nationale ne peut donc bénéficier de la dérogation prévue à l'article 36 du traité lorsque la santé et la vie des animaux peuvent être protégées de manière aussi efficace par des mesures moins restrictives des échanges communautaires » (point 53, voir également en ce sens, arrêt du 11 juillet 2000, Toolex, C-473/98, Rec. p. I-5681 à propos de l'interdiction de principe de l'usage du trichloréthylène à des fins professionnelles et CJUE 19 juin 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers VZW, Andibel VZW, C-219/07). Par ailleurs, les mesures doivent être valablement justifiées par les Etats membres, qui sont tenus de fournir les données et les éléments de preuve pertinents (de nature technique, scientifique, statistique) ainsi que toute autre information utile. La Cour exerce à cet égard un contrôle de proportionnalité rigoureux. Elle a ainsi jugé dans l'arrêt du 13 juillet 1994, Commission c/ République fédérale d'Allemagne (affaire C-131/93), à propos de l'interdiction des importations d'écrevisses d'eau douce vivantes en vue de la prévention du risque de propagation de la peste des écrevisses et de la protection contre les altérations de la faune, que cet objectif pouvait être atteint par des mesures ayant des effets moins restrictifs sur les échanges intracommunautaires92 et que « le gouvernement fédéral n'a pas établi 92 Point 25 « Ainsi, au lieu d'interdire purement et simplement l'importation de toutes les espèces d'écrevisses d'eau douce vivantes, la République fédérale d'Allemagne aurait pu se limiter à soumettre Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 76/139 Rapport n°010273-01 de façon convaincante que de telles mesures, impliquant des restrictions moins graves aux échanges intracommunautaires, n'étaient pas aptes à protéger effectivement les intérêts invoqués » (point 26). Ainsi, afin de pouvoir procéder à une interdiction générale de l'usage commercial de l'ivoire brut, il doit être démontré : 3. qu'une telle mesure d'interdiction est à même d'avoir un effet sur l'ampleur du braconnage dont sont actuellement victimes les éléphants ; à la volonté de tarir un marché et de mettre hors commerce un bien à haute valeur symbolique, il pourrait être opposé que l'interdiction générale et absolue de sa commercialisation et la destruction des stocks présentent le risque de soutenir les cours, renforçant ainsi l'alimentation d'un marché parallèle ; 4. que cette mesure est nécessaire et proportionnée à l'objectif poursuivi, dans la mesure où celui-ci ne pourrait être atteint par des voies alternatives plus compatibles avec le droit de propriété, la liberté d'entreprendre et la liberté de circulation des marchandises. A cet égard, pourrait notamment être envisagé le renforcement des procédures applicables lors de la délivrance des certificats intra-communautaires, pour un meilleur recensement des stocks existants et une traçabilité des flux. Un risque perdure enfin que trouve à s'appliquer le principe de subsidiarité, la Cour ayant jugé que l'article 36 du traité ne peut être invoqué qu'en l'absence de réglementation européenne prévoyant des mesures aptes à garantir la protection de l'un des intérêts énumérés que l'Etat cherche à sauvegarder. Dans l'arrêt de la Cour du 11 juillet 2000, Toolex, susmentionné, il est précisé que « si le recours à l'article 36 du traité permet de maintenir des restrictions nationales à la libre circulation des marchandises justifiées par certaines raisons qui constituent des exigences fondamentales reconnues par le droit communautaire, ce recours n'est toutefois plus possible lorsque des directives communautaires prévoient l'harmonisation des mesures nécessaires à la réalisation de l'objectif spécifique que poursuivrait le recours à l'article 36 » (point 25, voir également en ce sens, arrêt du 23 mai 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Rec. p. I-2553, point 18). Or, ce qui vaut pour des directives se Îrifie a fortiori s'agissant de règlements, directement applicables. à des contrôles sanitaires les lots d'écrevisses en provenance d'autres États membres ou se trouvant déjà en libre pratique dans la Communauté et à n'effectuer que des contrôles par sondage, dans la mesure où ces lots auraient été accompagnés d'un certificat sanitaire délivré par les autorités compétentes de l'État membre d'expédition et attestant que le produit en cause ne présentait aucun risque pour la santé, ou bien se borner à réglementer la commercialisation des écrevisses sur son territoire, notamment en soumettant à autorisation le seul repeuplement des eaux intérieures avec des espèces susceptibles d'être porteuses de l'agent de la peste et en restreignant la mise en liberté des animaux ainsi que le repeuplement dans des zones abritant des espèces indigènes ». Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 77/139 3. L'interdiction de la commercialisation de l'ivoire brut suppose la définition d'un régime législatif réglant la question de l'indemnisation des propriétaires et établissant des modalités de contrôle respectueuses des libertés individuelles. La suspension de la délivrance de certificats autorisant la commercialisation d'ivoire brut depuis et vers la France par l'instruction ministérielle du 27 janvier 2015 ne représente qu'une restriction limitée au droit de propriété et à la libre circulation. Une interdiction générale de la commercialisation interne et de la réexportation de l'ivoire brut, sur le modèle du Royaume Uni, aurait des conséquences nettement plus sensibles pour les propriétaires d'ivoire brut, en rendant toute transaction marchande impossible. Sur le plan pratique, ceci emporte la double question de l'indemnisation éventuelle de l'atteinte au droit de propriété en résultant et des modalités de contrôle pouvant être exercées afin de garantir le respect de cette interdiction. 3.1. L'indemnisation des propriétaires d'ivoire brut L'atteinte au droit de propriété découlant de l'interdiction de la commercialisation de l'ivoire brut relève non pas de la privation, mais de la réglementation de ce droit, lesquels constituent deux catégories d'atteinte distinctes. En effet, si la privation peut se définir comme une dépossession et est, en principe, translative de propriété, la réglementation n'opère aucun transfert de propriété : le propriétaire conserve sa propriété, mais l'usage qu'il peut en faire est restreint. Or, selon la formule de la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt de principe Marckx, du 13 juin 1979 (paragraphe 63), « le droit de disposer de ses biens est un élément traditionnel du droit de propriété ». La libre disposition des biens confère au propriétaire le droit d'entrer dans une relation juridique avec autrui, notamment la vente ou la location et suppose la valeur patrimoniale du bien. La privation du droit de propriété implique, tant en droit européen que national, la nécessité d'une compensation (« indemnité juste et préalable », selon la jurisprudence constitutionnelle susmentionnée, « indemnité d'un montant raisonnable » selon la Cour européenne des droits de l'homme : arrêt James c/ Royaume-Uni du 21 février 1986, série A n° 98, p. 36, paragraphe 54 : « sans le versement d'une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constituerait d'ordinaire une atteinte excessive ») ; la jurisprudence s'aÏre cependant plus souple concernant la réglementation de ce droit. Dans l'affaire Lithgow et autres c. Royaume-Uni, 8 juillet 1986, la Cour européenne des droits de l'homme indique ainsi, que l'article 1 er du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales « ne garantit pourtant pas dans tous les cas le droit à une compensation intégrale car des objectifs légitimes "d'utilité publique" (...) peuvent militer pour un remboursement inférieur à la pleine valeur marchande ». Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 78/139 Le Conseil constitutionnel a également estimé conforme à la Constitution des dispositions limitant l'usage susceptible d'être fait de certains biens (technologies de l'information) sans priver les personnes titulaires de leurs droits de propriété sur ces biens ni porter une atteinte injustifiée aux conditions d'exercice de leurs droits (décision n° 2015-468/469/472 QPC du 22 mai 2015 Société UBER France SAS et autres, considérant 15). En tout état de cause, il revient au législateur de fixer le régime applicable, tant au regard des droits et libertés concernés, constitutionnellement garantis que dans la mesure où, faute de disposition législative expresse, l'interdiction pourrait ouvrir droit à indemnisation, dans le cas où il en découlerait pour les personnes concernées un préjudice anormal et spécial, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi, au titre de la rupture de l'égalité devant les charges publiques (Conseil d'Etat, 14 janvier 1938,Société anonyme des produits laitiers « La Fleurette »)93. Le juge constitutionnel peut ainsi s'opposer à l'interprétation d'une loi allouant une réparation supérieure au préjudice subi (décision n° 2010-624 DC du 20 janv. 2011 : censure de dispositions législatives qui, à la suite de la suppression du monopole de représentation des avoués devant les cours d'appel, ont prévu la réparation d'un préjudice économique qui serait purement éventuel). 3.2. Les modalités de contrôle envisageables afin de garantir le respect de cette interdiction S'agissant des opérations envisageables afin de garantir le respect de l'interdiction de commercialisation de l'ivoire brut (fouille des Îhicules, demande de justificatifs, saisies etc.), ils devront se conformer aux critères dégagés en la matière par la jurisprudence, relatifs au respect de la vie priÎe et à l'inviolabilité du domicile, prévoyant notamment le contrôle de l'autorité judiciaire (décision n° 76-75 DC du 12 janvier 1977, Loi autorisant la visite des Îhicules en vue de la recherche et de la prévention des infractions pénales, décision n°2013-679 DC, 4 décembre 2013, cons. 38, JORF du 7 décembre 2013, p. 19958, texte n°8, Rec. p. 1060, décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995 Loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité). *** 93 Il est à noter toutefois que la responsabilité de l'État législateur n'est admise que si le texte même de la loi et ses travaux préparatoires ne permettent pas de penser que le législateur a entendu exclure toute indemnisation (CE. 22 nov. 1957, Compagnie de navigation Fraissinet, Lebon 635). Dans la ligne de cette jurisprudence, le Conseil d'État a ainsi estimé que la responsabilité sans faute de l'État n'était pas engagée du fait de l'édiction de mesures de protection d'espèces animales prises sur le fondement de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature (cf. à propos des dégâts occasionnés par les flamants roses : CE, 21 janv. 1998, n° 157353, Ministre de l'environnement c/ Plan, Lebon p.19). Il a cependant infléchi cette jurisprudence, s'agissant du moins des préjudices causés aux tiers par une mesure de protection, dans un litige où des pisciculteurs se plaignaient du dommage grave et spécial causé par des décisions protégeant les grands cormorans (CE, 30 juillet 2003, n° 215957, Association pour le développement de l'aquaculture en région Centre , au Lebon p. 367). Par ailleurs, le Conseil d'État présume que le législateur a entendu exclure toute autre forme d'indemnisation lorsqu'il a organisé lui-même un système de compensation des conséquences dommageables de la loi (CE, 7 oct. 1966, n° 57388, Asope, au Lebon 523). Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 79/139 3. Liste des personnes rencontrées Date de rencontre Nom Prénom Organisme Fonction ADMINISTRATIONS FRANÇAISES CIAMBELLI Marco Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage (ONCFS) Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage (ONCFS) Ministère de la culture et de la communication, Sous-direction des collections Adjoint à la cheffe de bureau, bureau des espèces menacées Cheffe de bureau, bureau des espèces menacées Brigade CITES 07/07 GUILLAUME Sylvie 07/07 DURAND Stéphane 08/07 GEANT Hubert Directeur de la police 08/07 CHASTANIER Claire Secrétaire générale de l'observatoire du marché de l'art, adjointe au sousdirecteur Cheffe du bureau Prohibitions, protection du consommateur (E2) Adjointe à la cheffe du bureau E2 08/07 DUBOIS Christine Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects Ministère de la Justice Direction des affaires criminelles et des grâces 09/07 MOREL Bénédicte 09/07 PILLON Jean-Michel Bureau D3 Lutte contre la fraude 09/07 ALBERT Marie-Valérie Bureau de la lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme et le blanchiment, Adjointe au chef du bureau 09/07 LAWRYSZ Marie-Céline Ministère de la Justice Direction des affaires criminelles et des grâces Bureau de la lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme et le blanchiment, chargée des questions CITES 09/07 JECHOUX Vincent Cabinet MEDDE Conseiller Biodiversité, Paysages et agroécologie Conseiller diplomatique 10/07 CROUZAT Stéphane Cabinet MEDDE 10/07 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 80/139 Nom LE COZ Prénom Christian Organisme Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, direction de l'eau et de la biodiversité Direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (DRIEE) d'Îlede-France DRIEE d'Île-de-France Fonction sous-directeur de la protection et de la valorisation des espèces et de leur milieu Cheffe du pôle Police de la nature, chasse et CITES Date de rencontre 10/07 DE NERVO Laëtitia 10/07 CHAMBREUIL Claire Pôle Police de la nature, chasse et CITES, Chargée de mission police de la nature Pôle Police de la nature, chasse et CITES, coordonnateur de la cellule CITES Lieutenant-colonel, Chef de la division d'appui 10/07 SANDOU Dilipp DRIEE d'Île-de-France 10/07 LACOUR Jérôme Office Central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la Santé Publique (OCLAESP) Office Central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la Santé Publique (OCLAESP) Ministère de la Justice 13/07 LHENRY Marie-Claire conseillère technique 13/07 COLARD Karine TGI de paris 20/07 Entretien téléphonique GHYS Chrystèle Ministère de la Justice Direction des services judiciaires 20/07 Entretien téléphonique Entretiens téléphoniques (à partir du 23/07) et échanges par courriel 21/07 courriels 27/08 BALZAMO Jean-Paul Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects sous-directeur des affaires juridiques et contentieuses, des contrôles et de la lutte contre la fraude. Directeur-adjoint THILLIER Jean-Michel Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects Présidence de la République LUX Stéphanie conseillère de l'envoyé spécial pour la protection de la planète. Directeur du développement durable, de la conservation de la nature et de l'expertise. Vétérinaire, Service du patrimoine naturel, expert CITES GRAFFIN Vincent Muséum national d'histoire naturelle 02/09 RIGOULET Jacques Muséum national d'histoire naturelle 02/09 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 81/139 Nom GINDT Prénom Jonathan Organisme Secrétariat Général des Affaires Européennes Fonction chef du secteur politique de développement. adjoint au chef du secteur des relations extérieures de l'Union Européenne. Chargé de mission Convention sur la diversité biologique Date de rencontre 04/09 GRANET Frédéric Secrétariat Général des Affaires Européennes 04/09 LENGRAND François Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Direction des affaires européennes et internationales 07/09 STICKER Xavier Ministère des Affaires étrangères Ministère des Affaires étrangères Ambassadeur délégué à l'environnement. Biodiversité sous-direction de l'environnement et du climat. directeur des affaires juridiques 07/09 SWYNGHEDAUW Emmanuelle 07/09 BOUCHER Julien Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Ministère de la Culture et de la Communication 30/09 THWISSEN Benjamin Directeur des affaires juridiques 30/09 PALLOTFROSSARD Isabelle Directrice du centre de recherche et de restauration des musées de France. Cheffe de projet Biodiversité Chargée de projets biodiversité Échanges par courriel COLIN DE VERDIÈRE CORBIERBARTHAUX Karen Agence française de développement. Fonds Français pour l'Environnement Mondial 28/09 Constance 28/09 INSTITUTIONS PUBLIQUES ET CIVILES ET ÉTRANGÈRES ZIEGLER Stefan WWF Allemagne Responsable du programme de détermination de l'origine géographique de l'ivoire. Responsable du laboratoire Entretiens téléphoniques DOCTEUR SCHUPFNER Robert Université de Ratisbonne, Laboratoire central de radionucléides. Autorité de gestion américaine de la CITES Entretiens téléphoniques HOOVER Craig Chef de la branche Espèces sauvages et conservation Responsable de l'organe de gestion CITES 21/07 Échanges par courriel 29/07 Échanges par courriel WHITMEE Dominic Department for Environment, Food ans Rural Affairs, (Royaume-Uni) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 82/139 Nom HORNIG Prénom Karin Organisme Agence fédérale allemande pour la préservation de la nature. Fonction Chargée de mission Date de rencontre Échanges par courriel 24/09 INSTITUTIONS PUBLIQUES INTERNATIONALES DE ROTALIER Gaël Union européenne, DG environnement. Chargé de l'unité Global Sustainability, Trade and multilateral Agreements sous-directeur de la sécurité environnementale. chargé de mission CITES au sein de la sous-direction sécurité environnementale. Sous-direction sécurité environnementale. secrétaire général directeur-adjoint environnement. 20/07 Entretien téléphonique 21/07 Entretien téléphonique 09/09 après un entretien téléphonique le 21/07 09/09 HIGGINGS David Interpol FOURNEL Henri Interpol BOTEZATU Ioana Interpol SCANLON GODSON John Jon CITES IATA (Association Internationale des Transporteurs Aériens) 29/09 29/09 ASSOCIATIONS ET ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES SISSLERBIENVENU Céline Fonds international pour la protection des animaux (IFAW) Association Robin des Bois Association Robin des Bois Association NOE Wildlife Angel Directrice France et Afrique francophone. 07/09 BONNEMAINS Jacky Président 08/09 NITHART Charlotte Secrétaire général 08/09 GRETH LOPEZ Arnaud Sergio Président Président 16/09 18/09 Entretien téléphonique 30/09 RINGUET VERILHAC Stéphane Yves WWF France Ligue de protection des oiseaux. directeur général échanges par courriel Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 83/139 4. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme ADN AFD AGRASC ASEAN ASEAN-WEN ASEANAPOL BMI-CITES CEN CITES Acide désoxyribonucléique Agence française de développement Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués L'Association des nations de l'Asie du Sud-Est Association de lutte contre la criminalité environnementale du sud-est asiatique Association des autorités de police des pays de l'Asean Brigade mobile d'intervention (ONCFS) Réseau douanier de lutte contre la fraude Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction ou Convention de Washington Commission de la sauvegarde des espèces, une des six commissions internes de l'UICN. Direction départementale de la protection des populations Direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement Direction de l'eau et de la biodiversité (MEDDE) Department for Environment, Food and Rural Affair (Royaume-Uni) Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (MEDDE) Direction interministérielle du numérique et des systèmes d'information et de communication Direction nationale d'interventions domaniales Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (outre-mer) Direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (Île-deFrance) Endangered Species Act Elephant Trade Information System Système d'échange d'information sur le commerce des espèces sauvages dans l'Union européenne Fonds français pour l'environnement mondial International Consortium on Combating Wildlife Crime International Air Transport Association International Fund for Animal Welfare Juridiction inter-régionale spécialisée Signification CSE DDPP DEAL DEB DEFRA DGALN DINSIC DNID DNRED DREAL DRIEE ESA ETIS EU-TWIX FFEM ICCWC IATA IFAW JIRS Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 84/139 Acronyme LATF MEDDE MIKE NICECG OCLASEP OMD ONCFS ONEMA ONUDC PEM Lusaka Agreement Task Force Signification Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Monitoring the Illegal Killing of Elephants China National Interagency CITES Enforcement Coordination Group Office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique Organisation mondiale des douanes Office national de la chasse et de la faune sauvage Office national de l'eau et des milieux aquatiques Office des Nations Unies contre la drogue et le crime Sous-direction de la protection et de la valorisation des espèces et de leurs milieux (MEDDE) Programme des Nations unies pour le développement Proportion of illegally killed elephants Secrétariat général à la modernisation de l'action publique Service national de douane judiciaire Terres australes et antarctiques françaises Tribunal de grande instance Union européenne Union internationale pour la conservation de la nature United Nations Environment Programm PNUD PIKE SG MAP SNDJ TAAF TGI UE UICN UNEP Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 85/139 5. Fiche d'instruction des dossiers ivoire par la DRIEE d'Ile-deFrance Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 86/139 6. Recommandations du Symposium « Au-delà de la lutte contre la fraude: Communautés, gouvernance, incitations et utilisation durable dans la lutte contre la criminalité liée aux espèces sauvages, 26 ­ 28 février 2015, Muldersdrift, Afrique du Sud Le symposium a examiné les moyens de faire participer les communautés locales vivant à proximité de la faune sauvage à travers le monde, pour protéger les principales espèces ciblées par le commerce illégal, tout en permettant aux communautés de veiller à leur propre avenir. Un ensemble de recommandations sur la participation des communautés locales à la lutte contre le commerce illégal d'espèces sauvages (CIES) à la source a été publié par un groupe de plus de 70 chercheurs, des représentants de communautés locales, des responsables gouvernementaux, des agences onusiennes et des ONG des cinq continents. Les recommandations seront présentées aux conventions des Nations Unies sur le commerce international des espèces menacées (CIEM) et sur la diversité biologique (CDB) et un peu plus tard ce mois au plus haut niveau à la conférence IWT à Kasane, Botswana. L'ensemble des recommandations du groupe : Gouvernements, organisations internationales, ONG, agences de développement, donateurs et politiques, lorsqu'ils élaborent et mettent en oeuvre des approches pour répondre au CIES, devraient : Reconnaître le rôle central des communautés locales qui vivent à proximité de la faune dans le traitement et la lutte contre le CIES ; Veiller impérativement à prendre en compte les droits, les besoins et les priorités des communautés locales dans la conception des initiatives antiCIES ; Identifier la frontière entre le CIES et l'utilisation légitime, durable et le commerce de ressources sauvages ; Soutenir le transfert des droits d'accès à la faune, à sa gestion et à son intendance à la plus petite échelle locale possible ; Reconnaitre que les formes de développement durable qui impliquent le retrait de certains animaux d'une population ont abouti à des succès significatifs dans la conservation de certaines espèces qui sont actuellement l'objet de CIES ; Encourager le développement de partenariats entre les communautés locales, les ONG de conservation de la nature et les organes de police dans la lutte contre le CIES ; Reconnaître le rôle du secteur priÎ, et le partenariat du secteur priÎcommunautés locales, afin de promouvoir les bénéfices apportés par la protection de la faune sauvage dans l'engagement des communautés locales dans la conservation ; Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 87/139 Rapport n°010273-01  Reconnaître le rôle central de la protection de la faune sauvage et les revenus générés par celle-ci afin de lutter contre les incitations notamment économiques à s'engager dans le CIES ; Reconnaître et soutenir la valeur de la reconnaissance et de la récompense comme un important générateur d'avantages pour contrer les incitations au braconnage ; S'assurer que les efforts de mise en oeuvre des approches locales prennent bien en compte les impacts négatifs potentiels sur les communautés locales et sont accompagnés par des mécanismes de correction ; Appliquer des sanctions qui peuvent saper les incitations positives pour les collectivités à travailler avec les gouvernements dans la lutte contre le CIES. Les gouvernements et les organisations internationales devraient : Reconnaître, soutenir et fournir un environnement propice à la possibilité pour les collectivités de bénéficier directement de la mise en place de la conservation et de l'utilisation durable de la faune sauvage comme un moyen de lutter contre le CIES. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 88/139 7. Document relatif à la technique de datation de l'ivoire et de détermination de son origine géographique par la mesure de taux d'isotopes, mise au point par le Dr Robert Schupfner, Université de Ratisbonne et Stefan Ziegler, Université de Mayence, Allemagne (Conférence du 7 mars 2013) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 89/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 90/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 91/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 92/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 93/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 94/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 95/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 96/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 97/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 98/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 99/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 100/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 101/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 102/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 103/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 104/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 105/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 106/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 107/139 8. Présentation de la méthode de datation par la mesure des isotopes (Agence fédérale allemande pour la conservation de la nature) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 108/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 109/139 9. Résumé du rapport IFAW «La nature du crime » (2008, puis actualisé) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 110/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 111/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 112/139 10. Interview de Franck Courchamp, Directeur de recherche à l'Institut National d'Ecologie et d'Environnement du CNRS (12/02/2014) " Lorsqu'une espèce devient rare, elle est plus exploitée " Alors que s'ouvre à Londres, ce 12 février le sommet sur la criminalité contre les espèces sauvages, Franck Courchamp, directeur de recherche à l'Institut national d'écologie et environnement, revient sur les conclusions d'une de ses études : qualifier une espèce comme rare accélère sa disparition. 12 février 2014 | Dorothée Laperche Franck Courchamp, Directeur de recherche à l'Institut National d'Ecologie et Environnement du CNRS Actu-environnement : Pourriez-vous nous expliquer pourquoi le fait de qualifier une espèce comme rare précipite sa disparition ? Franck Courchamp : Cela vient d'une préférence irrationnelle des hommes pour ce qui est rare. Nous connaissons cela dans l'art, les collections et malheureusement, cela se traduit également au niveau des ressources naturelles ou des espèces vivantes : lorsqu'une espèce devient rare, elle acquiert plus de valeur, est plus exploitée et devient donc encore plus rare. Ce cercle vicieux, que nous appelons un vortex d'extinction, peut mener une espèce à l'extinction... Différents marchés économiques fonctionnent comme cela : par exemple, la chasse aux trophées, les collections par hobby, les nouveaux animaux de compagnie, etc. Certains sont stimulés par la description scientifique de nouvelles espèces ou le changement de statut d'une espèce qui devient rare : il y a alors un pic d'intérêt et d'exploitation soit de manière légale, juste avant que la loi passe en vigueur pour interdire l'exploitation, soit après, dans le marché illégal. AE : La lenteur de l'appareil législatif contribue-t-elle au phénomène? FC : Si lorsqu'une espèce est déclarée comme rare, elle devient immédiatement interdite à la vente, la seule possibilité de surexploiter cette espèce devient les marchés illégaux. Si un laps de temps de deux ans s'écoule entre le fait que cette espèce soit déclarée comme rare et l'interdiction, il y aura un engouement extrême lié à la rareté mais également à la fermeture du marché imminente : l'espèce va être surexploiter de manière intensive. Plus on raccourcit ce délai, plus ce pic de surexploitation sera réduit. AE : Pouvez-vous donner des exemples d'espèces qui subissent ce vortex d'extinction ? FC : Par exemple, pour certaines tortues, certains gestionnaires de marché de nouveaux animaux de compagnie surveillent la littérature scientifique. Lorsque des Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 113/139 espèces sont soit classées plus rares ou nouvellement décrites : nous les retrouvons ensuite dans les animaleries assez rapidement. Il y a un compromis à trouver entre annoncer que l'espèce est rare et donc potentiellement déclencher un engouement et ne rien dire... Toutefois, ce n'est pas la manière de faire des scientifiques de cacher des informations. Cela pose également un problème de conservation : les espèces ne peuvent être conserÎes que si elles sont classées dans certaines catégories ou grâce au déblocage de fonds pour les protéger. AE : Comment arriver à ce compromis ? FC : Certains jardins botaniques et amateurs d'oiseaux ont choisi de mentionner une espèce rare mais de ne pas reporter sa localisation exacte. Ainsi, des botanistes, lorsqu'ils identifient des espèces rares lors de leurs releÎs, ne publient pas ces informations dans le rapport internet mais dans des rapports internes. AE : Pensez-vous que la destruction des stocks illégaux d'ivoire puisse contribuer à la lutte contre le braconnage des éléphants ? FC : Le problème, lorsque nous menons ce type d'action, c'est que cela peut avoir une incidence sur les stocks qui restent : ils prennent encore plus de valeur et cela stimule encore plus de braconnage. Cependant, ce sont des gestes forts, importants, qui montrent qu'il ne faut pas compter sur les gouvernements qui s'engagent aussi clairement pour écouler cette marchandise. Cela peut produire des effets positifs, si c'est suivi par de nombreux pays pour faire passer un message clair. AE : Quelles seraient selon vous les actions essentielles à mettre en place pour lutter contre la criminalité contre les espèces sauvages ? FC : La première chose serait de lutter contre la corruption dans certains pays, aux plus hauts niveaux gouvernementaux, dans les parcs nationaux, etc. La corruption permet à la plupart des activités illégales d'exister. Le commerce des espèces sauvages est devenu le second marché illégal mondial, c'est un marché très juteux. Et à la différence des armes, de la drogue ou du marché humain, les pénalités sont extrêmement faibles : seulement quelques pourcentages de ce que le braconnier gagne, quand il se fait attraper... Les amendes sont ridicules et les peines de prison absolument pas dissuasives, c'est quelque chose qu'il faudrait renforcer pour qu'il y ait moins de bénéfice et un coût supplémentaire à ces marchés illégaux. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 114/139 11. Article de Sabri Zain, responsable des campagnes de sensibilisation de l'ONG Traffic (mai 2012) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 115/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 116/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 117/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 118/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 119/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 120/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 121/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 122/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 123/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 124/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 125/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 126/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 127/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 128/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 129/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 130/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 131/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 132/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 133/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 134/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 135/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 136/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 137/139 12. Communiqué de presse de la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects relatif à l'exposition « histoires d'ivoire » organisée par le Musée national des douanes du 29 septembre 2015 au 27 mars 2016 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 138/139 http://www.developpement-durable.gouv.fr/  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION e ses 6 ONG partenaires : Ance, Galf, Nature Tropicale, Juristrale, Palf, Laga)39. Le gouvernement français a également conclu avec le ministre gabonais de l'économie une convention pour la lutte contre le braconnage des éléphants et le trafic d'ivoire, cofinancée par l'agence française de développement dans le cadre d'un accord de conversion de dette d'un montant total de 18 millions d'euros, à l'occasion du New York Forum Africa de Libreville (28-30 août 2015). De façon analogue, la France participe au programme national d'appui aux aires protégées au Mozambique (signature en juillet 2015), en complémentarité avec le projet MOZBIO de la Banque Mondiale, et a versé dans ce cadre 2 millions d'euros auxquels s'ajoutent 4 millions par ré-allocation de fonds non utilisés d'une convention 39 Source : entretien de la mission avec l'AFD et le FFEM ; cf. liste des personnes rencontrées. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 31/139 Rapport n°010273-01 précédente, la gestion durable et transparente des ressources naturelles et de l'environnement étant une des cinq priorités du plan gouvernemental (2015-2019) adopté en début d'année. Après plusieurs saisies et arrestations liées au trafic d'ivoire et de cornes de rhinocéros, le 12 mai 2015, une opération conjointe de la police et du ministère de l'agriculture a abouti à une saisie record d'ivoire et de corne de rhinocéros à proximité de Maputo. Ce sont au total 340 défenses d'éléphant (1 160 kilos) et 65 cornes de rhinocéros (124 kilos) représentant une valeur de plus de 17 millions d'euros qui ont été découvertes. Le 8 juillet 2015, les autorités mozambicaines ont organisé pour la première fois une incinération de cornes de rhinocéros, de défenses d'éléphants, carapaces de tortues et autres biens saisis auprès de trafiquants ces cinq dernières années. Agir au plan européen en la matière est par ailleurs nécessaire, l'UE ayant une politique générale d'aide au développement importante, essentielle pour lutter contre le braconnage et préserver la biodiversité. Elle s'engage dans de nombreux projets de développement local, la coopération au développement devenant progressivement un volet important de la contribution à la conservation des espèces sauvages en Afrique. Un appui à la lutte contre l'exploitation illégale et le trafic des ressources naturelles est ainsi prévu dans le Programme indicatif régional (PIR) d'Afrique centrale (2014-2020) du 11e fonds européen de développement dans le domaine prioritaire du développement durable des ressources naturelles et de la biodiversité qui correspond à 25% du PIR, soit 88 millions d'euros. · Ces mesures sont perçues comme peu pertinentes par les associations rencontrées qui en préconisent d'autres, moins coûteuses mais plus politiques Il est à noter que les associations environnementales perçoivent ces évolutions comme tout à fait insatisfaisantes. En effet, leur expérience les conduit à considérer que la préservation de la biodiversité et d'espèces endémiques suppose une action de long terme s'appuyant sur des aires protégées de taille suffisante, dans le cadre d'une coopération active avec les collectivités alentour pour améliorer la conscience et la gestion communautaire des espaces contigus aux aires protégées. Or, les programmes mentionnés ci-dessus s'inscrivent dans une logique d'amorçage ou d'actions « coup de poing » et sont tributaires d'une démarche descendante concertée avec les gouvernements alors même que le contexte local se caractérise par une gouvernance contestée. En outre, ils apportent des financements très conséquents (identifiés comme supérieurs aux capacités réelles d'absorption par le tissu local) sur des durées brèves (de trois ou quatre ans). Une gestion contractualisée avec des associations compétentes ou des gestionnaires d'aires protégées éprouÎs engrangerait sans doute des résultats plus convaincants en répartissant les mêmes sommes sur des durées de plusieurs décennies et des territoires précis. Ce point fait consensus parmi les associatifs actifs et expérimentés rencontrés. En outre, l'action par le biais de programmes de coopération nationaux ou européens ne se traduit pas par une politique réelle d'influence qui conditionnerait toute coopération avec les États-sources à la présentation par les pays bénéficiaires d'une politique intégrée de gestion des ressources naturelles sur leur sol, définie par un corpus de textes et des moyens associés. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 32/139 Si certaines des associations rencontrées s'étonnent également de la faiblesse des condamnations prononcées pour trafic d'espèces sauvages dans les pays avec lesquels la France et l'Europe entretiennent des liens de coopération étroits, d'autres l'expliquent par le défaut de maîtrise des techniques de recueil d'indices, de préservation des scènes de crime, etc. qui caractérise les gardes affectés à la lutte contre le braconnage dans les aires protégées, les suspects arrivant dès lors devant les tribunaux avec un dossier étique. Des initiatives associatives pour remédier à ces difficultés sont à saluer dans ce cadre pour les gestionnaires de réserves priÎes40, mais il paraît pertinent d'organiser une coopération régulière entre la brigade CITES-Capture de l'ONCFS et les gestionnaires d'espaces protégés pour l'amélioration de ces techniques en sus de l'action conduite par la sous-direction de la sécurité environnementale d'Interpol. · Renforcer la sous-direction de la sécurité environnementale d'Interpol Un gendarme de l'OCLAESP a été mis à disposition de la sous-direction à compter du 1er juillet 2015. Il est notamment chargé de la coordination du projet WISDOM qui a pour objectif la lutte contre le braconnage d'éléphants et le trafic d'ivoire en Afrique, un projet soutenu financièrement en grande partie par la fondation WILDCAT. L'objectif principal de ce projet est de mettre en place, dans la zone sub-saharienne, un programme suffisamment robuste pour démanteler les groupes criminels organisés actifs dans (ou à partir de) cette région du monde en matière de braconnage et de trafic d'ivoire. Le plan comprend quatre axes principaux : · fournir un appui opérationnel et analytique aux forces répressives des pays concernés et soutenir le développement de leurs propres capacités à agir de manière indépendante dans le domaine, · fournir une assistance à l'application des lois pénales en vigueur dans le domaine de la criminalité liée au trafic d'espèces sauvages, · renforcer la coopération entre les autorités répressives nationales et Interpol dans les pays membres en vue d'apporter une réponse efficace aux menaces posées par la criminalité transnationale organisée impliquée dans le trafic d'ivoire d'éléphant et de cornes de rhinocéros, · sensibiliser les États-membres aux conséquences négatives de la criminalité affectant les espèces sauvages sur la biodiversité et les encourager à développer une politique fondée sur une approche policière de recueil et traitement des indices robuste et adaptée à ce type de criminalité. La sous-direction de la sécurité environnementale d'Interpol est cependant très fragile financièrement puisqu'elle n'est financée que sur projets, qu'ils s'appuient sur des fonds publics ou sur des fonds priÎs, notamment WILDCAT et IFAW. Son renforcement passe par l'attribution d'un réel budget de fonctionnement auquel la France pourrait utilement contribuer. 40 cf. par exemple l'action exemplaire de Wildlife Angel en Namibie. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 33/139 Rapport n°010273-01 1.3.3.3. D'autres pistes d'actions qui figuraient dans le document ne semblent pas avoir été retenues ultérieurement · Proposer à la Commission européenne de modifier la nomenclature douanière en cohérence avec les annexes de la CITES Même si les réponses apportées par le secrétariat général des affaires européennes, rencontré tardivement et brièvement par la mission, ont été partielles, il ne semble pas que la perspective d'ouvrir à des États tiers la convention d'assistance mutuelle et de coopération entre les États membres en matière douanière (convention Naples II) 41 ait été envisagée. La révision de la nomenclature douanière42 n'a pas non plus semble-t-il fait l'objet d'un examen approfondi. Il est indéniable qu'il s'agit là d'une démarche très complexe puisque la qualification douanière principale est relative à l'objet et non à sa composition ; un stylo en écaille de tortue y apparaît donc comme un stylo. La désignation tarifaire des marchandises s'effectue en effet aux niveaux international et européen, appliqué au plan mondial par 195 pays 43 et portant sur 95 % du commerce mondial. Elle a une finalité commerciale puisque le tarif intégré des communautés européennes (TARIC) permet le dédouanement automatique des marchandises par les pays de l'UE par une classification méthodique et unique. Une mise en cohérence nécessiterait la création de nouveaux codes du système harmonisé à six chiffres ­ SH (sachant que le TARIC compte 15 500 rubriques de classement), ce qui entraînerait une complexification. De plus, les règles générales d'interprétation du SH ou de classement tarifaire sont complexes et ne seraient pas réglées par la création de nouveaux codes SH, la nomenclature combinée au plan européen comprenant déjà 8 chiffres (les deux derniers correspondent au codage des réglementations douanières et commerciales). La DGDDI n'a donc pas fait de proposition visant à assurer la mise en cohérence de la nomenclature douanière avec les annexes de la CITES. · Financer la lutte contre les trafics en mobilisant les avoirs criminels saisis et le produit des infractions CITES Les amendes douanières alimentant le budget de l'État, il paraît difficile d'affecter cette recette au financement de la lutte contre le trafic d'espèces menacées. Et il est par ailleurs proscrit explicitement par la CITES de commercialiser le produit des saisies de spécimens inscrits à l'annexe I/A de la CITES44. 41 42 43 44 Source : échanges de la mission avec la Commission européenne. Source : échanges de la mission avec la Commission européenne, ainsi qu'avec la DGDDI. Il relève de l'organisation mondiale des douanes. cf. note 26. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 34/139 Rapport n°010273-01 2. La pratique d'autres États en matière de gestion CITES et de commerce d'ivoire Pour l'Allemagne, ces éléments, ne résultent pas d'échanges directs avec l'autorité de gestion CITES, qui n'a pas répondu à la mission malgré plusieurs relances ; en revanche, la mission a eu accès aux travaux très prometteurs financés par l'autorité de gestion auprès des universités de Mayence et Ratisbonne 45 et a bénéficié de précisions fort obligeamment données par les auteurs. Les éléments présentés ici confrontent donc des données résultant d'entretiens avec l'unité CITES de la Commission européenne, de la compilation de divers documents comparatifs, notamment élaborés par l'ONG TRAFFIC46, un réseau d'observation des espèces sauvages, considéré comme l'organisation non gouvernementale de référence en matière de commerce portant sur la faune et les Îgétaux sauvages ainsi que d'échanges directs avec les autorités de gestion. Sur l'organisation des différents États-membres, le dernier rapport disponible est paru en Août 2014 sous la plume de Victoria Mundy pour la Commission européenne47. Plusieurs pays ont choisi une approche unilatérale théorique d'interdiction de la réexportation d'ivoire à partir de leur sol : l'Allemagne, la Suède, le Royaume-Uni, la France, les Pays-Bas et sans doute la République tchèque mais il semble que les dérogations, dans la pratique quotidienne des services instructeurs, soient analogues à ce qui est obserÎ en France. L'unité CITES de la Commission européenne organise une dizaine de réunions par an avec les correspondants des différents États-membres. Les membres les plus actifs du réseau sont le Royaume-Uni et l'Allemagne, ceux dans lesquels les autorités de gestion disposent des moyens humains les plus importants. 2.1. Royaume-Uni L'organisation britannique distingue la gestion des permis, effectuée par l'autorité administrative (DEFRA) et les autorités scientifiques, distinctes du ministère, une pour la flore, l'autre pour la faune. S'agissant de l'ivoire, le Royaume-Uni affirme avoir choisi une politique d'interdiction générale de commercialisation interne et de réexportation de l'ivoire brut acquis postérieurement au 26 février 1976 qui est ancienne (la date n'en est pas connue de l'interlocuteur de la mission qui occupe des fonctions en relation avec ces questions depuis une vingtaine d'années ; elle lui semble antérieure à sa prise de fonction). Il a été envisagé d'interdire également la commercialisation de l'ivoire brut acquis antérieurement à cette date quand il n'avait pas été vendu à la date du 25 février 2014 mais cette disposition n'a semble-t-il pas été appliquée. Avec la conférence de Londres, le Royaume-Uni a tenté de fédérer autour de ces questions. Il a choisi de sensibiliser l'opinion publique par la destruction spectaculaire de stocks d'ivoire illégal saisi. L'autorité de gestion affirme cependant ne pas disposer d'éléments lui permettant de savoir si de telles destructions sont favorables au trafic ou 45 46 47 Cf. annexes 7 et 8. TRAFFIC résulte d'une alliance entre le WWF et l'UICN. Mundy, V (2014) The Re-export of pre-Convention/antique ivory from the European Union. Rapport préparé pour la Commission européenne. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 35/139 Rapport n°010273-01 à la conservation. Le commerce interne licite de l'ivoire y reste significatif s'agissant de spécimens d'ivoire travaillé anciens. Les autorités britanniques s'opposent à toute interdiction portant sur ces objets au motif qu'une telle interdiction aurait des conséquences économiques lourdes48. La conférence de Londres À la Conférence de Londres de février 2014, les États se sont engagés à adopter et à modifier la législation, selon les besoins, afin de veiller à ce que le commerce illégal d'espèces sauvages soit traité comme un crime grave, selon la définition de la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée. Ils ont reconnu l'importance de veiller à ce que les criminels concernés, qui contrôlent le commerce, soient poursuivis et condamnés afin de créer un effet dissuasif efficace. Dans les communications à Kagane (le 25 mars 2015) pour mesurer les progrès accomplis (rapports de suivi), plusieurs pays ont indiqué de quelle manière ils revoient et renforcent la législation sur la protection des espèces sauvages, notamment en infligeant des peines plus séÏres, telles que l'emprisonnement et des amendes plus éleÎes pour les criminels condamnés. Des conférences, des formations et d'autres activités se sont tenues pour sensibiliser les populations sur les liens entre le commerce illégal d'espèces sauvages et le blanchiment d'argent. Au-delà de la législation, l'objectif poursuivi de ces actions est de faire évoluer les perceptions pour que les individus impliqués dans le crime organisé qui s'appuie sur le trafic d'espèces sauvages ne fassent pas dans les faits l'objet de sanctions peu dissuasives au regard des produits escomptés. 2.2. Allemagne L'organisation allemande est assez ramassée : elle distingue une direction politique, située au ministère chargé de l'environnement et une structure très puissante, l'agence fédérale de protection de la nature, chargée d'une part de l'instruction des permis, d'autre part de la réglementation et qui constitue également l'organe scientifique. L'autorité allemande de la CITES a commandité la réalisation de deux programmes d'études ambitieux et conjoints portant sur la détermination de l'origine géographique et de l'âge des spécimens d'ivoire49. Les travaux ont été effectués respectivement sous la direction du WWF Allemagne associé à l'université de Mayence et le laboratoire de radionucléides de l'université de Ratisbonne50. Le principe choisi est de procéder à la mesure sur une courbe d'étalonnage de la présence d'isotopes, soit stables ­ Carbone 13, Azote 15, Soufre 34, Oxygène18 et Hydrogène 2, quand il s'agit de déterminer l'origine géographique des spécimens, soit instables, pour la détermination de l'âge des spécimens, la seule mesure par le Carbone 14 n'étant pas univoque entre les années 1950 et 1990 du fait des 48 Cf. Mundy, V (2014) ­ TRAFFIC The re-export of pre-Convention/ antique ivory from the European Union. Rapport établi pour la Commission européenne. Determination of Age and Geographical Origin of African Elephant Ivory: Research project supported by the German Federal Agency for Nature Conservation and funded by the Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety; project duration 2011 ­ 2014. Altersbestimmung von Elfenbein und anderen tierischen Teilen z.B. Nashorn, Felle und Schildpatt, FZK: 3510 86 0100, Robert Schupfner, Université de Ratisbonne, Bundesamt für Naturschutz (agence fédérale de protection de la nature) et annexes 7 et 8. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 36/139 49 50 Rapport n°010273-01 perturbations occasionnées par les essais nucléaires51 ; on y ajoute donc d'autres radionucléides : le Strontium 90 et les Thorium 228 et 23252. La combinaison de ces éléments permet de déterminer très précisément à la fois l'origine géographique et la date de la mort de l'animal. Les masses d'échantillon nécessaires aux prélèvements étant très faibles, de l'ordre de 10 grammes. L'objectif de l'étude est d'alimenter une banque de données publiques permettant à tout laboratoire habilité à effectuer des mesures de radionucléides d'entrer ses valeurs pour chaque spécimen et d'en lire l'origine et la datation dès lors qu'il aura étalonné au préalable ses propres mesures à partir d'une série de spécimens fournis par l'agence fédérale de protection de la nature. Il est évident que ces recherches permettent désormais d'envisager de prescrire une Îrification systématique par le demandeur d'un permis de commercialisation des études qui permettront d'attester de la cohérence du dossier fourni avec les spécimens présentés. Le coût est certes éleÎ (550 HT pour la datation, environ 350 pour la détermination de la provenance géographique) mais il est de l'ordre d'un kilo d'ivoire brut alors même qu'une défense pèse au moins 3 kg. Ces déterminations permettraient de Îrifier réellement que des papiers attestant d'un prélèvement ancien et clairement pré-Convention ne permettent pas de blanchir un braconnage récent. 2.3. États-Unis En février 2014, les États-Unis ont publié un plan d'action et une stratégie nationale contre le trafic d'espèces sauvages élaborée par une task force sous la houlette du Président de la République depuis juillet 2013. La stratégie nationale décline une approche totalement transversale au service de trois priorités : renforcer les moyens de lutte contre le trafic, tenter de réduire la demande d'espèces sauvages issues du commerce illicite et développer la coopération et l'engagement international. Les États-Unis appliquent en matière de préservation des éléphants à la fois la CITES, une loi spécifique aux espèces considérées comme menacées (ESA) et la convention africaine de Conservation de l'éléphant. Sur ce fondement, ils ont interdit l'importation d'ivoire d'éléphant de première importation sur le sol américain postérieure au 18 janvier 1990, avec des exceptions limitées pour des usages non commerciaux et des usages artistiques (partie d'un instrument de musique, expositions itinérantes, déménagement, héritage...). L'importation de trophées de chasse à usage personnel reste autorisée de même que celle des objets d'art. Les réglementations mises en place ont été adaptées à une interdiction de l'importation d'ivoire d'éléphant, sauf production d'un certificat CITES valide délivré par un autre État Partie. Les autorités américaines font l'hypothèse que l'existence de marchés légaux est susceptible de fournir une couverture pour des trafics illicites et envisagent en conséquence de renforcer les règles de l'ESA pour restreindre le commerce d'ivoire 51 Plus précisément, le même taux peut correspondre à deux dates sur la période : une antérieure à la Convention et une postérieure... Présentation de ces travaux en annexe. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 37/139 52 Rapport n°010273-01 d'éléphant d'Afrique entre états fédérés des États-Unis, voire de limiter le nombre de trophées de chasse à deux défenses par chasseur et par an. Le gouvernement américain à plusieurs occasions a détruit son stock d'ivoire illicite dans une optique de sensibilisation de l'opinion publique. 2.4. Quelques éléments sur la perception de l'action française par l'UE La grande expertise du Muséum national d'histoire naturelle en France n'est pas contestée, mais son investissement dans les questions relatives à la CITES est perçu de l'extérieur comme réduit. Ce n'est pas le sentiment qu'a eu la mission lors des entretiens avec les deux directions du Muséum concernées qui ont mis à disposition de nombreux documents très utiles et tentent d'appréhender les différentes options possibles dans une optique de préservation des espèces sans préjugés doctrinaires. La participation française aux réunions du réseau CITES de l'Union européenne est ressentie comme éclatée ; les représentants du contrôle, toujours présents, ne s'y expriment pas spontanément et refusent même parfois de répondre aux questions. En matière de contrôle et de lutte contre le trafic, la coopération n'est pas non plus toujours optimale au sein des autres États membres de l'Union et la Commission recommande la mise en place de protocoles entre les acteurs. Cependant, même dans ce contexte général insatisfaisant, l'organisation française apparaît comme fragmentée53, ce qui nuit à son efficacité54. Sachant que la lutte contre le braconnage des civelles, considérée comme relevant au sein de l'UE d'une logique de protection qui l'apparente à une espèce endémique, est une réelle priorité au sein de l'Union et que cette espèce fait l'objet d'un commerce illégal important, le prix d'un kg de civelles étant analogue à celui d'un kg d'ivoire d'éléphant, il a été demandé aux États-membres une action exemplaire en la matière (dans le cadre de l'Enforcement group notamment). Il se trouve que la France est très directement concernée par la lutte contre le trafic en la matière parce que ses espaces côtiers sont très accueillants pour l'espèce (les autres États-membres concernés sont l'Espagne, le Royaume-Uni et le Portugal). Elle est donc très attendue sur ce dossier. Or, les services des douanes françaises ont admis qu'environ quatre tonnes de civelles sont parties de Roissy en 2013-2014 sous la dénomination d'anguilles sans contrôle des douanes malgré l'existence depuis 2010 d'une interdiction stricte d'exportation. Si cette situation devait perdurer, il n'est pas exclu que se prépare une action en manquement ; en vue de sensibiliser les services à l'enjeu financier que représenterait une telle sanction, il paraîtrait utile d'évoquer le précédent des poissons sous taille qui avait valu aux services de contrôle peu motiÎs une retenue importante sur leur budget de fonctionnement. 53 54 Cf. Introduction du 1.3. Entretiens avec la coordination CITES au sein de la Commission. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 38/139 Rapport n°010273-01 3. Le paysage international de la lutte contre le trafic d'ivoire d'éléphant 3.1. Malgré une coopération internationale très organisée qui s'est renforcée récemment... L'enjeu est bien identifié : « Le commerce illégal des espèces sauvages est une Îritable industrie criminelle grave qui brasse plus de 6 milliards de livres 55 chaque année. Non seulement il menace l'existence future d'espèces entières mais il dévaste des communautés vulnérables, alimente la corruption et compromet les efforts de lutte contre la pauvreté. Il existe des risques que des insurgés ou des groupes terroristes bénéficient de ce commerce qui remet en question l'état de droit à l'international et affecte les économies de nos partenaires commerciaux africains »56. Face à cet enjeu, différents organismes coopèrent étroitement voire se fédèrent. 3.1.1. L'ICCWC En témoigne l'exemple de l'ICCWC, le Consortium international de lutte contre la criminalité liée aux espèces sauvages. C'est un partenariat entre cinq organisations intergouvernementales : la CITES, Interpol57, l'office des Nations-unies contre la drogue et le crime (ONUDC)58, le Groupe de la Banque mondiale et l'Organisation mondiale des douanes. Elles oeuvrent ensemble pour fournir un appui coordonné aux agences nationales de lutte contre la fraude qui agissent pour défendre les ressources naturelles. Le consortium bénéficie de financements par l'Union européenne, les PaysBas, la Suède, le Royaume-Uni, les États-Unis et la Banque mondiale. Il vise à renforcer la coopération et la coordination en matière de criminalité liée aux espèces sauvages et aux forêts, à faciliter l'analyse des mesures prises au plan national en réponse à cette criminalité, à renforcer les capacités de prévention, sensibiliser à la lutte et améliorer l'utilisation des connaissances et de l'innovation pour contribuer à la mise en oeuvre de stratégies modernes de lutte contre cette criminalité. Dans ce cadre, il conçoit et dispense des formations, élabore des lignes directrices, des guides pratiques, etc. 55 11,3 milliards d'euros. Il est rappelé que le secrétaire général de la CITES se réfère à d'autres données, qui font état d'un montant de 20 milliards de $ au plan mondial. Introduction à la conférence de Londres en février 2014. La plus importante organisation de police internationale ; elle facilite la coopération policière transfrontalière et fournit appui et assistance à toutes les organisations, autorités et services dont la mission est de prévenir ou de combattre la criminalité internationale. L'organisation mondiale principale en matière de lutte contre les drogues illicites et le crime organisé international. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 39/139 56 57 58 Rapport n°010273-01 3.1.2. La sous-direction Sécurité environnementale d'Interpol 59 Pour la sous-direction de la Sécurité environnementale d'Interpol, créée il y a sept ans avec un budget modeste (75 000 $), on retrouve les mêmes financeurs institutionnels auxquels il convient cependant d'ajouter le Canada, le Brésil, et depuis 2011 sur projets, l'US Aid Agency, l'International Fund for animal Welfare (IFAW), l'agence norÎgienne Nor Aid et, pour le programme WISDOM60, la Fondation WILDCAT. Financée sur projets, l'activité de la sous-direction porte cinq projets principaux : PREDATOR (grands félins d'Asie), LEAF (forêts), EDEN (déchets), SCALE (pêche) et WISDOM. Elle anime en outre trois groupes de travail : pêches, pollution et espèces sauvages. La reconnaissance de son travail est intervenue cette année par l'inscription, pour la première fois dans ce contexte, d'une table ronde consacrée au crime organisé contre l'environnement à la réunion mondiale d'Interpol du 2 au 5 novembre à Kigali. 3.1.3. Des opérations spectaculaires : COBRA III Dans ce contexte, sont organisées des opérations coordonnées inédites à cette échelle comme COBRA III, qui constitue à ce jour la plus grande opération internationale contre le trafic d'espèces sauvages. L'opération a été coordonnée par Europol, qui héberge le secrétariat permanent du réseau informel EnviCrimeNet. Elle s'est déroulée en deux phases : mi-mars et fin mai 2015. 62 équipes et agences y ont participé, émanant de pays d'Europe, d'Afrique, d'Asie et d'Amérique. Elle a associé la police, la douane et les organismes spécialisés de lutte contre les atteintes à l'environnement de 25 États-membres de l'UE, l'association de lutte contre la criminalité environnementale du sud-est asiatique ASEAN-WEN et l'organisation régionale africaine Task Force de l'accord de Lusaka (LATF), la Chine, l'Afrique du Sud, les États-Unis et a bénéficié du soutien de nombreuses organisations internationales et intergouvernementales telles qu'Interpol, ASEANAPOL, NICECG... Elle s'est traduite par 660 saisies, correspondant à 542 affaires dans 55 pays sources. Elle a donné lieu à une des saisies les plus importantes d'ivoire par les douanes thaïlandaises (plus de 4 tonnes, en provenance de République Démocratique du Congo à destination du Laos, puis une semaine plus tard de 3,1 tonnes de défenses d'éléphant du Kenya, cachées dans des sacs de thé à destination du Laos). Au total, des quantités énormes ont été saisies : 119 cornes de rhinocéros, 12 tonnes d'ivoire d'éléphant. Mais la part appréhendée dans l'UE est marginale pour l'ivoire et le rhinocéros : 5 068 kg de bois, 1 230 tortues, 10 hippocampes, 140 kg de coraux, 5 cornes de rhinocéros et 92,3 kg d'ivoire d'éléphant, soit 0.8 % de la saisie d'ivoire totale, confirmant sur ces produits le caractère périphérique du marché européen. 59 60 Cf. 1.3.3 état d'avancement de la mise en oeuvre du plan inter-services de 2013. Cf. p. 32. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 40/139 Rapport n°010273-01 3.1.4. Des outils tributaires de la bonne volonté des services qui les alimentent L'organisation mondiale des douanes tient une base de données des saisies sur un réseau d'Internet -- le Réseau douanier de lutte contre la fraude (CEN) -- classée selon treize rubriques ; les saisies relatives aux espèces sauvages sont une de ces treize rubriques depuis 2002. La base de données contient d'une part la documentation relative à la CITES et d'autre part des informations non nominatives sur les saisies : date, localisation, espèces, quantité, point d'origine, destination, mode de transport, modalités de dissimulation etc. La contribution des services douaniers du monde entier intervient sur une base de volontariat. Les bureaux régionaux de liaison chargés du renseignement analysent les données et publient périodiquement des rapports d'évaluation. Toutes les administrations douanières membres de l'OMD peuvent consulter les données dans un but d'évaluation. Le Système d'échange d'information sur le commerce des espèces sauvages dans l'Union européenne (EU-TWIX) est un autre outil, opérationnel depuis octobre 2005. L'outil a été conçu dans le but de faciliter l'échange d'information et la coopération internationale entre les agents chargés de l'application des lois au sein de l'Union européenne. La base de données EU-TWIX centralise ainsi les données relatives aux saisies dans le commerce des espèces sauvages constatées par les organismes chargés de l'application des lois au sein de l'Union européenne (police, douanes, services d'inspection de l'environnement, organes de gestion de la CITES) ; cette base de données est disponible dans six langues de l'Union européenne. L'OMD l'alimente avec les données relatives aux saisies. Les agents des services de contrôle autorisés à consulter EU-TWIX bénéficient d'un code d'accès personnel. Son alimentation est cependant facultative. La base de données contient également des informations sur les instituts de criminalistique, les centres de secours et les experts en espèces sauvages, ainsi que sur les prix des spécimens qui sont échangés. La liste d'adresses électroniques de l'EU-TWIX permet le partage rapide et efficace de l'information entre les agents qui ont été désignés; elle permet aussi de partager des expériences et des compétences sur les questions relatives au commerce illicite d'espèces sauvages. En utilisant les informations et les renseignements provenant de plusieurs sources, le secrétariat de la CITES publie des alertes qui contiennent des renseignements sur les tendances actuelles des infractions liées aux espèces sauvages ou de l'information sur les nouveaux modes opératoires relatifs au commerce illicite. Elles sont disponibles sur le forum du site CITES auquel seuls les services de répression ont accès. L'organisation non gouvernementale IFAW a élaboré un outil informatique qu'elle se propose de mettre à disposition des services de répression en vue de les seconder dans la lutte contre le commerce en ligne illégal d'espèces sauvages menacées. En partenariat avec des informaticiens experts et des enseignants en architecture, l'outil se propose d'aider à identifier les annonces douteuses proposant la vente de spécimens couverts par les annexes de la CITES. La collecte des données s'appuie sur l'utilisation d'un moteur de recherche dédié, ciblé sur certaines plate-formes, et dont la base de données s'enrichit graduellement des informations à identifier sur le Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 41/139 net en vue de contribuer à la localisation des acheteurs ou des vendeurs dans le cadre d'une veille régulière et systématique, susceptible d'être élargie dans une optique d'analyse de `Big data'. Le premier prototype fonctionnel61 est en cours d'évaluation et de test par la Brigade mobile d'intervention CITES-capture. Des services de la douane ont également été approchés. 3.1.5. Le concours désormais attendu des compagnies aériennes Sensibilisées au risque politique et économique représenté par le trafic d'espèces sauvages, et à ses implications potentielles en matière de sécurité internationale, les compagnies aériennes, ont pris des engagements affirmés hautement en présence du secrétaire général de la CITES le 29 septembre 2015 lors de l'éÎnement international organisé par l'association des compagnies d'aviation commerciale régulières (IATA) à Genève. Il y a été rappelé que les cornes de rhinocéros, les spécimens d'ivoire travaillé et les écailles de pangolin sont principalement transportés par avion. Il a été demandé aux équipages une vigilance accrue à ces trafics et il a été suggéré aux membres d'équipage d'alerter systématiquement quand il leur semble être en présence d'une exportation illicite, les incluant dans une activité de renseignement. Force est de constater cependant que malgré cet engagement des uns et des autres, les outils mis à disposition et l'organisation coordonnée de la lutte contre les trafics, les populations d'éléphants d'Afrique continuent de diminuer et que le braconnage ne diminue pas ; le secrétaire général de la CITES estime que 150 000 éléphants en ont été victimes depuis 2000. 3.2. Les populations d'éléphant aujourd'hui ne sont pas supérieures à ce qu'elles étaient avant leur inscription sur l'annexe interdisant leur commerce Il est généralement admis, malgré les difficultés de recensement, que les populations d'éléphants d'Afrique se situent dans une fourchette comprise entre 515 000 et 675 000 individus (l'espèce est donc moins menacée que les rhinocéros : 20 000 spécimens). Elles ont d'abord augmenté avant qu'une importante vague de braconnage ne ramène les effectifs à leur niveau de 198962 (environ 600 000 individus). Depuis 2012, à l'échelle du continent, les naissances n'arrivent plus à compenser la mortalité liée au braconnage, ce qui met en danger l'espèce. Le taux de braconnage varie cependant fortement selon les régions. Le fléau a déjà presque décimé de petites populations d'éléphants dans certaines zones mais sa géographie évolue. Il est désormais considérable en Tanzanie alors qu'il s'agissait auparavant d'un lieu de bonne gestion. La situation reste en tout état de cause très préoccupante en Afrique centrale et de l'Ouest. 61 62 Financement IFAW : 9 000 ; la souscription annuelle prévue pour son utilisation est de 100 USD. Source Cobb (1989) et http://www.elephantdatabase.org Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 42/139 Rapport n°010273-01 La mortalité naturelle des éléphants d'Afrique produit plus de 92 tonnes d'ivoire annuellement : l'ivoire est donc une ressource naturelle renouvelable et il conviendrait aussi de s'interroger sur le devenir de cette ressource. Les menaces pesant sur les populations d'éléphants d'Asie et d'Afrique sont différentes. 3.2.1. Menaces portant sur les populations d'éléphants d'Asie On trouve des éléphants d'Asie dans 13 États d'Asie du Sud et du Sud-Est 63. Toutes les populations d'éléphants d'Asie sont inscrites à l'Annexe I de la CITES et l'état global de l'espèce, évalué dans la Liste rouge de l'UICN, reste En danger avec une situation critique des éléphants de Sumatra. Pour les éléphants d'Asie, les menaces principales et croissantes portent sur la destruction de leur habitat du fait d'une occupation humaine en expansion ; ces menaces entraînent, à leur tour, des conflits de plus en plus fréquents entre les hommes et les éléphants, qui font chaque année des centaines de victimes, lorsque les éléphants font des razzias dans les cultures ou qu'ils piétinent, blessent ou tuent des hommes. Des centaines de personnes et d'éléphants sont tuées chaque année à l'occasion de tels conflits. S'y ajoute une nouvelle menace : le commerce international illégal d'éléphants sauvages vivants pour les cirques en Chine et pour le tourisme en Thaïlande. 3.2.2. Menaces portant sur les populations d'éléphants d'Afrique Pour les éléphants d'Afrique64, le Groupe de spécialistes des éléphants d'Afrique de la CSE/UICN65 a publié quatre rapports exhaustifs sur l'état des éléphants en 1995, 1998, 2002 et 2007 ainsi qu'une mise à jour provisoire en 2013. L'éléphant d'Afrique est actuellement classé comme « Vulnérable » sur la Liste rouge de l'UICN. On estime qu'avant l'époque coloniale, les éléphants d'Afrique étaient largement répandus au sud du Sahara. Aujourd'hui, ils seraient présents dans 35 à 38 États de l'aire de répartition. Leur présence au Sénégal, en Somalie et au Soudan reste incertaine. Leur répartition varie considérablement entre les quatre régions subsahariennes, avec de petites populations fragmentées en Afrique de l'Ouest, une vaste aire de répartition restante en Afrique australe, et une image mixte qui se dégage pour l'Afrique de l'Est et l'Afrique centrale. Le braconnage et le commerce illégal de l'ivoire sont actuellement les menaces immédiates les plus graves pour les éléphants d'Afrique, mais la diminution de l'aire de répartition et de l'habitat reste une menace importante, à long terme, pour la survie de l'espèce. 63 Source Document préparé pour la 65ème session du comité permanent de la CITES, 7-11 juillet 2014 et http://elephantdatabase.org http://elephantdatabase.org. Commission de la sauvegarde des espèces (CSE), une des six commissions internes de l'UICN, forte de 7 000 experts dans le forte de 7 000 experts dans le monde chargés de mettre à jour la liste des espèces menacées, l'inventaire étant tributaire des connaissances disponibles. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 43/139 64 65 Rapport n°010273-01 La qualité et la fiabilité de l'information sur les populations d'éléphants varient considérablement à travers toute l'aire de répartition des éléphants d'Afrique. Ces dernières années, la qualité et la fiabilité des données pour l'Afrique centrale se sont améliorées tandis que la fiabilité générale des données pour l'Afrique australe et certaines parties de l'Afrique de l'Est baissait au contraire. L'Afrique australe continue de compter près de 55% des éléphants aÎrés sur le continent. L'Afrique de l'Est en possède 28% et l'Afrique centrale 16%. Il ne reste en Afrique de l'Ouest que moins de 2% des éléphants aÎrés du continent. En Afrique centrale, la majorité des éléphants aÎrés de la sous-région se trouvent au Congo, au Gabon et en République démocratique du Congo. Une modélisation récente fait l'hypothèse que dans toute l'Afrique centrale, il pourrait y avoir eu un déclin du nombre d'éléphants atteignant 60% dans les dix dernières années. On trouve la majorité des éléphants aÎrés d'Afrique de l'Est au Kenya et en République-Unie de Tanzanie. C'est le Botswana, en Afrique australe, qui possède, de loin, la plus grande population de la sous-région et du continent mais l'Afrique du Sud, le Mozambique, la Namibie, la Zambie et le Zimbabwe ont encore d'importantes populations d'éléphants. Alors que les effectifs semblent augmenter en Afrique du Sud et en Namibie, certaines populations de la Zambie et du Zimbabwe seraient en revanche en déclin. La plus grande population d'éléphants d'Afrique de l'Ouest se trouve dans le complexe transfrontière WAPOK du Bénin, du Burkina Faso, du Niger et du Togo. Ces éléments sont évidemment partiels : la situation des populations d'éléphants de savane (notamment présents en Afrique australe et au Botswana) et de forêt n'est pas identique. Même si les éléphants de forêt sont encore plus difficiles à recenser, il n'est même plus certain que la diversité génétique des populations qui restent soit suffisante pour écarter une menace intrinsèque pour la survie de l'espèce. Les associations rencontrées relèvent un écart croissant entre les discours politiques tenus par les dirigeants de pays-sources et leur traduction dans des mesures effectives de conservation. 3.3. Des études permettent de préciser les causes et les flux de trafic Les rapports du Secrétariat CITES aux sessions 2013 et 2015 du Comité permanent, fondés sur l'étude statistique de milliers de données de terrain, permettent de cerner avec une certaine précision les circuits de braconnage de l'éléphant. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 44/139 L'analyse des 12 073 déclarations de carcasses d'éléphant trouÎes entre 2002 et la fin de 2013 dans 53 sites MIKE 66 de 29 États africains de l'aire de répartition identifie précisément des déterminants du braconnage. Au plan international : · On a constaté d'abord un accroissement de la demande en ivoire, notamment lié, d'une part à la mise en exergue par les autorités chinoises d'un patrimoine culturel national lié à l'ivoire avec des expositions très ambitieuses et, d'autre part, à l'augmentation du niveau de vie en Chine qui conduit les classes moyennes à souhaiter disposer d'objets qu'ils associent à une affirmation de leur statut social, le trafic étant favorisé par un nombre croissant de ressortissants chinois vivant ou travaillant en Afrique. Même si cette demande ne croît plus depuis 2009 67, l'accroissement initial est à prendre en compte. · La disponibilité de l'offre dans les pays africains n'a pas été réduite : il existe des marchés locaux illégaux opérant en toute impunité, le niveau des contrôles étant faible. Les acquéreurs sont réputés être chinois, mais des hommes d'affaires, touristes, diplomates et casques bleus de toutes nationalités se portent aussi acquéreurs d'objets en ivoire ou de défenses d'éléphants. · Pour les quantités importantes, on constate une implication du crime organisé, qui dispose d'une logistique permettant d'organiser les transferts ainsi que d'adapter la tactique et les routes afin d'éviter les contrôles. Au plan national, le rapport relève également plusieurs facteurs : · une gouvernance faible qui se traduit par un manque de contrôles et de sanctions, · la prévalence de conflits militaires (milices et militaires échangent de l'ivoire contre de l'argent, des armes et des munitions), 66 Le programme de la CITES pour le suivi de l'abattage illégal des éléphants, communément appelé programme MIKE (Monitoring the Illegal Killing of Elephants), a été établi par la Conférence des Parties (CoP) à sa 10e session (Harare, 1997), conformément aux dispositions de la Résolution Conf. 10.10 (Rev. CoP16 ) sur le commerce des spécimens d'éléphants. Le programme MIKE est géré par le Secrétariat de la CITES sous la supervision du Comité permanent de la CITES. Depuis ses débuts en 2001, la mise en oeuvre du programme MIKE en Afrique a été possible grâce à l'appui financier de l'Union européenne. Le programme MIKE vise à informer et à améliorer les prises de décisions sur les éléphants, en mesurant les tendances des niveaux d'abattage illégal des éléphants, en identifiant les facteurs associés à ces tendances, et en renforçant les capacités en matière de gestion des éléphants dans les États de l'aire de répartition. Le programme MIKE fonctionne sur un large échantillon de sites répartis dans toute l'aire de répartition des éléphants, dans 30 pays d'Afrique et 13 pays d'Asie. Quelques 60 sites sont désignés en tant que sites MIKE en Afrique ­ et accueillent ensemble environ 30 à 40 % de la population d'éléphants du continent. 27 sites sont désignés en Asie. 67 Cf. The complex policy issue of elephant ivory stockpile management ; Michael 't Sas-Rolfes, Brendan Moyle and Daniel Stiles, Pachyderm No. 55 January­June 2014 : « Legal demand since 2009 appears relatively flat. First, only 13.78 tonnes of the 18 tonnes allocated by 2013 had been used by legal carvers (Yu 2013; Moyle 2014). This is supported by analysis of nearly 1,300 tusks that have gone through the legal factory system since the first allocation in 2009 (Figure 4). This suggests that retail consumer demand in general has been largely flat over this period. It also corroborates that the throughput of ivory is less than the government allocations in the legal ivory market sector. ». Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 45/139 Rapport n°010273-01 · et bien sûr des facteurs socio-économiques prégnants : corrélation directe avec la pauvreté (abattages de subsistance, recrutement de villageois par les trafiquants, corruption des services de contrôle). La pauvreté et la gouvernance expliquent ainsi les tendances spatiales des taux de braconnage, tandis que la demande explique les tendances chronologiques. Les obstacles à une protection efficace des éléphants et à une réduction du commerce illicite de l'ivoire se situent dès lors à différents niveaux selon les pays : dans certains cas, la corruption des agents de contrôle pose problème ; dans d'autres, les ressources allouées aux services de gestion de la faune sont insuffisantes pour mener des actions efficaces sur le terrain, en partie du fait du détournement des fonds par les circuits officiels. La question du braconnage de l'éléphant et du commerce illicite de l'ivoire est désormais traitée au plus haut niveau des États, mais l'atelier sur la lutte contre la fraude qui s'est tenu à Bruxelles en avril 2014 a conclu qu'il était urgent que cette implication politique se traduise dans les faits par des décisions en faveur des agents de terrain qui ont au quotidien la gestion de cette problématique. Cette appréciation justifie la proposition de la mission de conditionner les actions de coopération à la mise en place effective dans les États-sources de mesures concrètes de préservation. Les principaux pays source du braconnage d'éléphants d'Afrique ont par ailleurs été confirmés dans le cadre d'une étude, publiée le 18 juin 2015 dans la revue Science, réalisée par Interpol et des scientifiques de l'Université d'État de Washington 68. Elle a comparé l'ADN extrait de défenses d'éléphants illégales faisant partie de 28 lots importants (plus de 500 kg) saisis en Afrique et en Asie entre 1996 et 2014 aux profils ADN de populations d'éléphants déterminés sur la base de 1 350 échantillons d'excréments de pachydermes (1 001 échantillons correspondant à des éléphants de savane, 349 à des éléphants de forêts). Selon cette étude, la quasi-totalité des 22 saisies unitaires de plus de 500 kg d'ivoire illégal réalisées après 2006 concerne des défenses d'éléphants résultant d'actes de braconnage perpétrés dans le sud-est de la Tanzanie et le nord du Mozambique pour l'éléphant de savane, et dans la zone dite "Tridom" 69 dans le bassin du Congo pour l'éléphant de forêt. Les principaux marchés se trouvent en Chine, au Vietnam et au Laos. On constate que ces données sont en cohérence avec les données mises à jour au 31 décembre 2014 du programme de surveillance des abattages illégaux d'éléphants MIKE (Monitoring the Illegal Killing of Elephants) de la CITES, portant sur un échantillon important de sites situés dans trente pays africains correspondant à 30 % à 40 % des populations d'éléphants du continent, en concordance avec les données du système d'information ETIS et des données qualitatives du groupe Éléphant de l'UICN ainsi que celles qui figurent dans la section du rapport destiné à la 65e session du comité permanent de la CITES (7-11 juillet 2014) intitulé Conservation des éléphants, braconnage et commerce de l'ivoire, dont les citations figurent ci-dessous. 68 Dans le cadre d'un projet PNUD, porté par la COMIFAC, initié en août 2008 pour une durée de 7 ans et doté d'un budget de 10 millions de $ US. La zone Tridom couvre 147 000 km² (environ 7,5% du Bassin du Congo) ; elle comporte en son sein 9 aires protégées (36 000 km² soit un quart de la superficie totale) situées sur 3 pays : le Cameroun, la République du Congo et le Gabon. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 46/139 69 Rapport n°010273-01 Elles confirment que l'Union européenne ne figure pas sur les principales routes de l'ivoire, ni comme marché, ni comme zone de transit. Il convient cependant de ne pas perdre de vue qu'il existe un commerce légal de l'ivoire : « Le commerce légal de Loxodonta africana déclaré directement par les États de l'aire de répartition d'Afrique pour la période 2011-2012 comprend principalement des trophées de chasse de source sauvage (...) et des niveaux notables de commerce direct d'ivoire sculpté (6 449 kg d'ivoire sculpté et 1 580 sculptures), principalement à des fins personnelles. Au total, les États de l'aire de répartition d'Afrique ont déclaré l'exportation directe de 977 défenses et 16 660 kg de défenses de source sauvage. (...) Toutefois le Zimbabwe a enregistré des exportations vers 20 pays qui n'ont pas déclaré d'importations de défenses ou de trophées du Zimbabwe en 2011-2012. » Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 47/139 4. La complexité du contexte ne permet pas des réponses simples 4.1. Les dispositifs envisagés par la France En vue de lutter contre le braconnage d'éléphants d'Afrique, la France s'est engagée dans une politique volontariste destinée à restreindre le marché de l'ivoire en espérant agir sur la demande. Il a ainsi été envisagé d'interdire totalement le commerce d'ivoire brut en France, même pour les spécimens pré-convention après avoir suspendu toute réexportation. Il a été demandé à la mission d'examiner une restriction encore plus importante. Certains pays ont d'ailleurs affiché de telles politiques sans qu'il soit possible à ce jour de mesurer l'impact de ces interdictions sur le braconnage des éléphants. Une restriction du commerce de l'ivoire brut au-delà de ce que prévoit la convention porte en fait sur la commercialisation des défenses héritées de l'époque coloniale puisque les trophées de chasse introduits depuis 1990 sont en tout état de cause exclus de commercialisation. Si le goût actuel n'est guère porté sur l'exposition de défenses d'éléphant, considérer que ces objets n'ont aucune valeur alors même qu'ils font l'objet d'un trafic ne va pas de soi. C'est une difficulté en théorie économique, l'effet d'une restriction du marché étant différent en fonction de l'élasticité de la demande du produit. Il conviendrait donc de mettre en place une observation assez fine avant d'arrêter des décisions supplémentaires de restriction. En effet, la persistance d'une demande d'ivoire sur des marchés possédant une tradition culturelle aÎrée laisse à penser que ces marchés, en Chine ou en Thaïlande, ne sont pas sensibles à la stigmatisation de la consommation 70. En conséquence, priver de valeur un bien reçu en héritage, alors même qu'il a une valeur sur un marché parallèle, ne paraît pas de nature à réduire le marché parallèle et pourrait au contraire le favoriser. La question de la destruction des stocks ne peut pas non plus être tranchée de façon univoque. D'un côté, accumuler de l'ivoire confisqué alors même qu'il ne peut être commercialisé constitue une tentation pour les trafiquants d'aller s'approvisionner dans les lieux de stockage, notamment dans les États dans lesquels la faiblesse de la gouvernance et la pauvreté se conjuguent pour accroître cette tentation71. De l'autre côté, les effets sur le marché de destructions mises en scène sont ambivalents 72 et les effets mêmes des destructions sont questionnés. Si l'objectif de l'accumulation n'est pas à terme de remettre l'ivoire sur le marché, une fois qu'on aura lutté efficacement contre le braconnage, il est peut-être préférable de détruire les saisies au fil de l'eau. Mais l'analyse économique est là-aussi défavorable à ce procédé : si le trafic d'ivoire est au moins en partie le résultat d'une spéculation sur la rareté au sens de Franck 70 71 Cf. OECD Illegal Trade in Environmentally Sensitive Goods, october 2012, À ce propos, un des interlocuteurs et interlocutrices associatifs de la mission a témoigné d'une opération qu'il a conduite au Gabon de recensement des stocks d'ivoire saisi. Le lancement même de l'opération a influé sur les résultats, les tentatives violentes de vols dans les lieux de stockage s'étant étrangement multipliées au cours des opérations de recensement. Id et Moyle B, Stiles D 2014 Destroying ivory make illegal trade more lucrative. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 48/139 72 Rapport n°010273-01 Courchamp73 (« lorsqu'une espèce devient rare, elle acquiert plus de valeur, est plus exploitée et devient donc encore plus rare »), la destruction peut avoir une incidence sur les stocks qui restent : ils prennent encore plus de valeur et cela stimule encore le braconnage. La question de la destruction des stocks d'ivoire fait en tout état de cause débat au sein de l'Union européenne et au-delà. Il serait plus efficace de rechercher au moins un consensus sur les mesures à prendre entre États membres de l'UE plutôt que d'envisager des mesures unilatérales. Il serait sans doute également préférable de coopérer avec les autorités chinoises pour les aider à lutter, si elles le désirent effectivement, contre la grande porosité de leur marché parallèle avec le marché licite. 4.2. Ne sont pas simples à mettre en oeuvre sans risque juridique ou financier Comme il ressort de l'analyse de la direction des affaires juridiques du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, au-delà des quelques éléments proposés rapidement à l'appui de la lettre de mission, des mesures de restriction très importantes, voire d'interdiction, supposeraient de pouvoir démontrer que de telles mesures seraient nécessaires et proportionnées pour servir l'objectif de préservation des éléphants. Les analyses économiques allant clairement dans un autre sens, elles ne pourraient être justifiées. D'une part, l'éléphant n'étant pas une espèce endémique en France, les interdictions portant sur son commerce ne peuvent pas aisément être considérées comme absolument nécessaires à la préservation de l'espèce. Il faut donc que les mesures plus restrictives que le règlement 338/97 soient strictement justifiées comme étant proportionnées à l'objectif poursuivi alors que ces restrictions portent atteinte à la libre circulation des marchandises. Par ailleurs, de telles restrictions sont largement illusoires : les certificats intracommunautaires, qui permettent la commercialisation et qui ont déjà été délivrés, ne portent pas de date de validité. Ils ne pourraient donc pas simplement être considérés comme invalides, sauf à porter une atteinte disproportionnée au droit de disposition des biens qui conduirait à indemniser les propriétaires considérés comme priÎs, non de la jouissance, mais de la possibilité de disposer de leur bien. Une telle disposition supposerait de démontrer que cette atteinte est proportionnée et nécessaire, le juge soumettant ces justifications à un contrôle strict au regard de l'atteinte portée également à la liberté du commerce et de l'industrie. La question se poserait en outre de savoir si la même indemnité serait due pour des certificats intracommunautaires établis dans un autre État-membre, alors même que cet État-membre ne proscrirait pas la commercialisation de spécimens introduits dans l'UE avant l'inscription en annexe A de l'espèce. Il est difficile d'apprécier le montant du risque financier qu'encourrait une telle disposition si elle était liée à une indemnisation puisqu'il n'existe pas de recensement 73 Directeur de recherche à l'Institut national d'écologie et environnement du CNRS, médaille d'argent du CNRS en 2011, cf.par exemple : " Lorsqu'une espèce devient rare, elle est plus exploitée ", Actu environnement, 2014 et l'ouvrage de référence :Allee Effects in Ecology and Conservation, OUP Oxford, coll. « Oxford biology », 2009 ou Angulo E., Deves A.-L., Saint Jalmes M., Courchamp F. In press. Fatal attraction: Rare species in the spotlight. Proc. Roy. Soc. London, B. cf. annexe 10. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 49/139 Rapport n°010273-01 des quantités existantes d'ivoire brut sur le territoire et qu'il n'est pas exclu que ces quantités croissent très vite avec un effet d'aubaine. Compte tenu des règles de libre circulation des marchandises dans l'UE, il faudrait en outre pouvoir démontrer la nécessité stricte d'une mesure de restriction supplémentaire, voire d'interdiction, et donc démontrer qu'une telle interdiction de commercialisation en France serait nécessaire à la lutte contre le braconnage en Afrique et qu'elle aurait un effet significatif sur ce braconnage. S'agissant de la commercialisation de défenses d'éléphants anciennes puisqu'elles ont été en tout état de cause introduites dans l'UE avant 1990, il paraît difficile d'apporter la preuve d'un lien direct avec le massacre potentiel d'éléphants en 2015 et la géographie des trafics ne contribuerait pas à accréditer cette hypothèse. Il paraîtrait en revanche beaucoup plus dissuasif et efficace contre un effet d'aubaine de mettre en place une exigence de démonstration de l'origine géographique et de la datation précise des spécimens en s'appuyant sur les travaux désormais exploitables des laboratoires des universités de Mayence et de Rastisbonne. La mission n'a pu, dans le temps imparti, Îrifier le nombre des laboratoires publics disposant de la certification nécessaire à la mesure des isotopes pertinents pour ces appréciations, mais la mesure pourrait faire l'objet d'une mise en oeuvre dans des délais assez courts en s'appuyant sur les laboratoires existants. Les dossiers présentés par les demandeurs pourront ainsi être analysés au regard de la cohérence des spécimens avec les documents justificatifs présentés. 4.3. En outre des mesures d'interdiction de commercialisation sont susceptibles d'emporter des effets non désirés Un certain nombre d'activités sont liées à la production artistique ou à la restauration utilisent de l'ivoire brut, le plus souvent en petites quantités ­ instruments de musique anciens tels des pianos, meubles avec incrustations, etc. Une restriction importante du commerce de l'ivoire brut devrait prévoir des dérogations de droit pour ces activités économiques qui connaissent déjà des difficultés, sous peine que l'activité ne se déporte vers des homologues dans d'autres pays (en Belgique par exemple). En outre, il conviendrait de résoudre d'autres questions : si l'ivoire ancien hérité n'est plus susceptible de commercialisation, cela prive-t-il de valeur également les instruments anciens contenant de l'ivoire ? Et qu'en est-il de la valeur des oeuvres d'art introduites dans l'UE postérieurement à 1947 ? Par ailleurs, il convient également de prendre en compte des facteurs économiques dans la décision. Le coût de stockage n'est pas le même pour une marchandise périssable ou fragile que celui d'un bien peu altérable. Le coût de stockage de l'ivoire n'est égal qu'au coût du capital immobilisé ; dans un contexte d'augmentation des prix supérieure au taux d'intérêt, le stockage représente un gain potentiel et justifie de ce fait une spéculation74, d'autant qu'elle est justifiée en outre par la rareté. Si l'analyse de la demande sur le marché chinois comme étale est pertinente, alors la constitution de stocks ne s'explique pas par une demande accrue mais s'inscrit dans une logique spéculative. En ce cas, la destruction des stocks saisis pourrait s'apparenter à une mesure ayant pour effet, sinon pour objet, de soutenir les prix75. 74 75 Fisher C 2004 The complex interactions of markets for endangered species products. Pachyderm n°55, Janvier-Juin 2014, The complex policy issue of elephant ivory stockpile management. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 50/139 Rapport n°010273-01 En d'autres termes, le débat oppose d'un côté les économistes qui transposent au domaine de l'ivoire les réflexions de G. Becker76 sur l'économie du crime ; ils soulignent que quand la demande est inélastique (ce qui est le cas ­ au moins à court terme ­ pour la drogue ou la prostitution, et l'a été par le passé pour l'alcool), les prohibitions et restrictions de l'offre font essentiellement grossir les rentes. La réponse à apporter par les pouvoirs publics pour juguler le trafic, qui ne peut être identique pour toutes les substances, suppose une réflexion préalable sur l'éthique et l'économie. D'autres économistes considèrent qu'on peut décourager la demande par la disqualification morale de la consommation ou aboutissent à des mesures différentes en appliquant cette théorie à des situations concrètes, mais il semble que l'inscription d'une espèce à l'annexe I A de la CITES contredise cette approche. 4.4. Et ne paraissent pas nécessairement servir l'objectif de conservation La principale annexe de la CITES, celle de droit commun en quelque sorte, est l'annexe II, celle qui comprend la plus grande partie des espèces (96%). Mettre le commerce des espèces vulnérables sous surveillance permet leur gestion durable et donc leur préservation et on considère généralement que cette stratégie de conservation a été efficace77. En fait la CITES s'inscrit dans une logique de préservation des espèces par les populations locales qui vivent à leur contact ; si ces populations reconnaissent une valeur à ces espèces à l'état sauvage et vivantes, elles ne les pillent pas et en deviennent les gardiennes. C'est donc avec les pays d'origine qu'il convient de trouver des modalités de gestion. Le succès de cette politique est moins évident pour ce qui est de l'annexe I, notamment pour des grands mammifères terrestres charismatiques tels que les éléphants, les rhinocéros, les tigres ou les ours78. Ces quatre espèces ont d'ailleurs quelques traits communs : d'une part, elles sont sources de produits dont la valeur est très éleÎe sur les marchés d'Asie du Sud-Est, d'autre part, il s'agit d'espèces iconiques pour les collectes de fonds des associations environnementales et enfin, leur conservation à l'état sauvage dans de bonnes conditions entraîne des coûts d'opportunité éleÎs et suppose la préservation pour leur habitat d'espaces naturels de grandes dimensions. Il semblerait donc que l'inscription en annexe I n'ait guère enrayé le braconnage : 100 tonnes d'ivoire illégal ont été saisies entre 1991 et 1997, alors que toutes les populations d'éléphants relevaient de l'annexe I, soit près de 15 tonnes par an, ce qui laisse à penser que le braconnage était au moins du double (évaluations PIKE), opérant une ponction de 30 % supérieure à la mortalité naturelle. L'annexe I n'a en outre aucun effet sur les principales causes de disparition de la biodiversité, qui sont d'une part la dégradation ou raréfaction de l'habitat des espèces et d'autre part la faiblesse de la gouvernance (corruption, existence de marchés intérieurs non contrôlés) et la pauvreté. L'inscription à l'annexe I est en quelque sorte un constat d'échec. 76 Becker,Gary S., Kevin M. Murphy and Michael Grossmann, The Market for Illegal Goods : The Case of Drugs, Journal of Political Economy, 2006, 114, 1-38. Rivakan, Philippe, Virginia Delmas, Elena Angulo, Leigh S. Bull, Richard J. Hall, Franck Courchamp, Alison M. Rosser and Nigel Leader-Williams, Can bans stimulate wildlife trade ? Nature, 2007, 447. `t Sas-Rolfes, Michael, Assessing CITES : Four Case Studies. In Endangered Species, Threatened Convention, Earthscan, 2000. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 51/139 77 78 Rapport n°010273-01 On observe de même que les tigres et les grands singes continuent de disparaître, alors que toutes les populations de ces espèces sont inscrites à l'annexe I depuis l'entrée en vigueur de la CITES (1975) même si ces interdictions strictes peuvent avoir des effets de court terme positifs.79 Par ailleurs la concentration du braconnage d'ivoire d'éléphant sur certains pays d'Afrique interroge tandis que la gestion des populations dans les pays d'Afrique australe semble au contraire satisfaisante. L'exemple très positif du Botswana est instructif à cet égard. En outre, l'effectivité de la CITES, et de toute politique conduite en la matière par la France, suppose la coopération des pays d'Afrique où se trouvent les habitats des éléphants. Le programme Campfire au Zimbabwe pourrait servir de modèle de la pleine association des populations locales à la préservation de l'espèce même si les associations environnementales portent un regard contrasté sur ses réalisations, qui sont enviées. Il reste également la question de la gestion de l'ivoire « renouvelable », qui résulte de la mortalité naturelle des éléphants. De ce point de vue, une analyse économique un peu inattendue 80 se trouve sous la plume de Michael't Sas-Rolfes et de Timothy Fitzgerald, 2 juillet 2013 : Un commerce légal des cornes serait-il en mesure de sauver les rhinocéros ?81 L'analyse, très fouillée et dérangeante, associe plusieurs types de mesures pour résoudre la difficulté qu'elle identifie d'emblée, à savoir le coût important et croissant de la conservation dans un contexte de trafic éleÎ. Pour y faire face, elle postule la substituabilité totale des cornes de rhinocéros entre toutes les espèces, qu'elles soient très menacées ou un peu moins, et propose la mise en place de fermes d'élevage en parallèle de réserves naturelles. Compte tenu de la capacité d'un rhinocéros bien géré à produire huit fois dans sa vie le volume d'une corne, la gestion dans des fermes permettrait de dégager une rentabilité suffisante pour financer la mise en place et l'entretien de parcs naturels très protégés permettant le tourisme photographique avec des populations de rhinocéros à l'état sauvage, parmi lesquelles on tenterait de préserver également une diversité d'espèces et autant que possible une diversité génétique permettant leur survie à long terme. La somme des cornes préleÎes sur les spécimens morts naturellement dans les réserves et des prélèvements effectués dans les fermes garantirait une alimentation régulière du marché à des prix bas, ce qui découragerait évidemment le braconnage. Compte tenu de l'échec patent des tentatives actuelles de lutte contre le braconnage des rhinocéros, il vaudrait sans doute mieux tenter cette approche. À moyen terme l'action efficace porte cependant davantage sur la demande. À cet égard, apparaissent comme tout à fait prometteuses les démarches de pédagogie conduites au Vietnam, notamment sous l'égide du WWF, pour démontrer scientifiquement la fausseté des allégations relatives aux capacités thérapeutiques de 79 Bulte, Erwin H, Open access harvesting of wildlife : the poaching pit and conseration of endangered species, Agricultural Economics, 2003, 28 et Bulte, Erwin H., G Cornelis van Kooten and Timothy Swanson, Economic incentives and wildlife conservation, in CITES Workshop on Economic Incentives and Trade Policiy, Genève, Suisse, 2003. Le postulat initial est celui d'une demande inélastique au prix. Montana State University, Property & Environment Research Center ­ PERC Research Paper n°13-6, Social Science Research Network (SSRN). Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 52/139 80 81 Rapport n°010273-01 la corne de rhinocéros, le principal facteur expliquant l'essor de ce commerce étant l'explosion de la demande au Vietnam. Les idées relatives aux prétendues vertus thérapeutiques étant très répandues dans tous les milieux, on a pu observer l'implication de personnels diplomatiques vietnamiens en poste en Afrique du Sud dans le trafic de corne. Des campagnes visant à faire un sort aux rumeurs sur les effets thérapeutiques supposés des cornes à destination du Vietnam s'accompagnent d'une action de communication en Chine, où la demande, stable, vise les objets sculptés, tels les coupelles utilisées pour les offrandes, qui sont considérées comme des signes extérieurs de richesse. En conséquence, aucune mesure unique et universelle ne semble en mesure de servir l'objectif de conservation des éléphants et il convient de conjuguer des dispositions très diverses. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 53/139 5. Les mesures préconisées Malgré le caractère nécessairement partiel des études rassemblées pour la rédaction de ce rapport et des entretiens, pourtant nombreux, conduits dans le cadre de la mission, quelques propositions susceptibles d'être mises en oeuvre assez rapidement paraissent utiles. Au plan national, elles visent à fédérer les acteurs dans une dynamique d'engagement et de compte rendu, à les former pour sécuriser les décisions, à mieux Îrifier la cohérence des objets avec les réglementations de la CITES et enfin à se donner les moyens de lutter contre les trafics en remontant les filières. Il a été choisi de compléter ces préconisations par une dimension internationale qui capitalise sur la sensibilisation internationale à ces questions, matérialisée par l'organisation à Kigali en novembre 2015, pour la première fois dans le cadre d'une réunion annuelle internationale d'Interpol, d'une table ronde consacrée à la sécurité environnementale. Cette réunion a mis en évidence l'importance d'une action internationale intégrée et résolue contre le trafic d'espèces protégées qui constitue une menace grave contre la sécurité et la stabilité des pays sources. 5.1. Au plan national 5.1.1. Fédérer les acteurs dans une dynamique d'engagement 1. Annonce par le Premier ministre, dans le cadre d'un comité interministériel consacré à la lutte contre la criminalité environnementale organisée et le trafic d'espèces sauvages, de la transformation du plan inter-services de 2013, avec intégration du plan d'action interne aux douanes de 2011, en une stratégie d'action dotée d'un pilotage identifié et légitime et d'objectifs chiffrés par service ministériel, avec tableau de bord, indicateurs et périodicité du rapportage fixée d'emblée. (MEDDE chargé de la mise en oeuvre avec le cabinet du PM) 2. Invitation à chaque réunion périodique de suivi de cette stratégie interministérielle d'un acteur de la lutte contre le braconnage des espèces sauvages à présenter son action. Lors de la première réunion, audition de la sous-direction de la sécurité environnementale d'Interpol pour un retour sur l'éÎnement de Kigali. (MEDDE) 3. Communication périodique, par exemple annuelle, sur l'état d'avancement de la stratégie d'action en conférence des ambassadeurs pour favoriser la remontée par les attachés de sécurité intérieure des informations sur les trafics ou les actions de braconnage. (MAE) 4. Communication périodique sur l'état d'avancement de la stratégie d'action lors des symposiums de l'association des compagnies aériennes commerciales (IATA) pour entretenir la mobilisation des équipages dans la lutte contre le trafic d'espèces sauvages par voie aérienne. (MEDDE-DGAC et IATA) 5. Mise en place d'un outil de suivi collectif permettant d'identifier le devenir des saisies et des confiscations. (Chancellerie, douanes et SG MAP -DINSIC) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 54/139 5.1.2. Former les acteurs pour sécuriser les décisions Les réglementations applicables en matière de CITES sont complexes et on ne peut attendre d'un agent qui applique plusieurs textes complexes qu'il les maîtrise tous sans erreur. Comme il existe à l'ONCFS des agents spécifiquement formés, il serait possible d'identifier des points névralgiques d'entrée ou de sortie du commerce CITES et d'y détacher un agent de la BMI CITES-CAPTURE. 6. Détacher sur les lieux identifiés comme névralgiques pour le contrôle des trafics d'entrée ou de sortie du commerce CITES un agent de la BMI CITES-CAPTURE. (ONCFS et Douanes) En outre, certaines ambiguïtés de mise en oeuvre de ces réglementations sont apparues à l'occasion des entretiens avec la mission, par exemple sur la définition d'un objet personnel ; il serait possible d'organiser pour les partenaires des ministères qui en éprouvent le besoin des rencontres périodiques avec l'unité de gestion CITES pour les dissiper, quitte à reprendre ensuite les documents pédagogiques. Cela supposerait le renforcement préalable de la cellule CITES du ministère de l'écologie. 7. Après renforcement de la cellule CITES du ministère de l'écologie, organisation de formations spécifiquement adaptées aux interrogations des ministères partenaires dans l'application des règles de la CITES. (MEDDE) 5.1.3. Mieux Îrifier la cohérence des objets à commercialiser avec les réglementations de la CITES Il n'est pas possible d'apprécier à l'oeil l'âge d'un spécimen d'ivoire et parfois d'un objet en ivoire. Il n'a pas été mis en place pour l'instant de modalités aisées de saisine de laboratoires agréés pour la mise en oeuvre de la détermination de la date de décès de l'animal et de son origine géographique appliquant les travaux conduits par les laboratoires de mesure des radionucléides allemands financés par l'autorité de gestion allemande de la CITES. Comme en outre la dénomination d'expert n'est pas protégée, il est proposé pour l'instant de s'appuyer sur l'organisation des acteurs de la profession d'experts qui a mis en place des procédures d'auto-contrôle. Une fédération réunit ainsi l'ensemble des compagnies d'experts réputées82. 8. En attendant la mise en place de procédures de détermination fiables de datation et d'origine géographique des ivoires par le recours à des laboratoires de radionucléides compétents, exigence d'au moins deux expertises différentes par objet dont une sera demandée par le service instructeur pour le compte du demandeur. (MEDDE ­ DREAL / DRIEE /DEAL et MCC) Il est aujourd'hui demandé aux particuliers qui désirent obtenir un certificat pour des ivoires bruts ou travaillés dont ils viennent d'hériter, ou qu'ils viennent de découvrir dans un grenier, de présenter une liste exhaustive des objets en ivoire qu'ils détiennent 82 Confédération européenne des experts d'art (CEDEA), fondée en 1988 et réunissant 611 experts à travers la fédération de plusieurs compagnies : la chambre nationale des experts spécialisés en objets d'art et de collection (CNES), la compagnie d'expertise en antiquités et objets d'art (CEA), la compagnie nationale des experts (CNE), le syndicat français des experts professionnels spécialisés en en oeuvres d'art et objets de collection, la fédération nationale d'experts professionnels spécialisés en art et en Belgique la chambre belge des experts en oeuvres d'art (CBEOA). Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 55/139 Rapport n°010273-01 en vue d'établir les CIC correspondants. Si cependant la même personne revient quelque temps plus tard avec des objets oubliés la première fois, cet oubli n'emporte pas de sanction, ce qui constitue une possibilité de légalisation d'objets extérieurs à l'héritage. 9. Précision sur chacun des permis et certificats établis, au vu d'une liste réputée exhaustive d'une collection d'ivoires, établie en vue de leur commercialisation qu'aucun nouveau certificat ne sera établi avant un nouveau fait générateur opposable à l'administration (héritage par exemple). (MEDDE ­ DREAL / DRIEE /DEAL) 10.Exigence d'un marquage individuel des défenses d'éléphant, même anciennes, avant toute commercialisation. (MEDDE ­ DREAL / DRIEE /DEAL) 11.Dès mise en place de la procédure de Îrification par un laboratoire agréé pour la recherche de radionucléides de la datation et de l'origine géographique des spécimens dont la commercialisation est demandée, exigence à l'appui de chaque dossier d'une Îrification par paire de défenses et le cas échéant pour chacun des objets travaillés. (MEDDE ­ DREAL/DRIEE/DEAL) 5.1.4. Se donner les moyens de lutter contre les trafics en remontant les filières 12.Modification de la qualification du trafic d'espèces protégées (706-73 du code pénal) pour la mettre en cohérence avec les résolutions internationales qui en font un crime et permettre l'utilisation de procédures d'enquêtes adaptées à l'ingéniosité des trafics. (Chancellerie) 13.Organiser la judiciarisation systématique des infractions relatives aux spécimens classés à l'annexe A au-delà d'une quantité à définir au sein du groupe de pilotage de la stratégie interministérielle. (Chancellerie, Douanes, ONCFS) Aujourd'hui les services de contrôle procèdent par sondages aléatoires. L'utilisation du statut « consulteur » des bases de données I-CITES dans une logique d'analyse des flux et de leurs évolutions leur permettrait d'orienter les axes de contrôle. Un accès à la base nominative des demandeurs n'est pas nécessaire dans cette optique. Cela suppose de former au préalable les équipes concernées à l'utilisation de ce statut mal connu qui répond à la plupart des questions posées à la mission par les autorités de contrôle. 14.Formation des services de contrôle à l'utilisation du statut de « consulteur » sur la base de données I-CITES en vue d'une analyse des flux leur permettant d'établir des axes de contrôle. (MEDDE, Douanes, ONCFS, OCLAESP) 15.Mise en place d'un accès, pour les agents de la BMI-CITES, en consultation aux éléments du dossier déposé par le requérant d'un permis en vue de l'identification de documents falsifiés ou utilisés à plusieurs reprises. (MEDDE, ONCFS) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 56/139 16.En contrepartie, partage systématique des informations des autorités de contrôle avec l'autorité de gestion en vue du repérage des contrevenants. (Douanes, ONCFS, OCLAESP, MEDDE) 5.2. Au plan international S'agissant d'enjeux internationaux, il convient que les démarches entreprises par la France s'appuient également sur des coopérations internationales. 5.2.1. Au sein de l'Union européenne et en lien avec la Chine En matière internationale, un État est rapidement perçu comme donneur de leçons. Il conviendrait en matière de respect de la CITES à veiller en priorité à préserver les espèces endémiques dans l'UE. Il est rappelé qu'un rappel à l'ordre de la France par la Commission, au-delà de la blessure morale, pourrait représenter un enjeu financier en cas de contentieux communautaire, comme pour les poissons sous taille dans le passé ; or le cas pourrait se présenter pour les civelles compte tenu de la directive anguille et de l'accent mis sur cette question par le Enforcement Group. 17.Veiller à une application stricte par les autorités de contrôle françaises des règles CITES en matière d'espèces considérées comme endémiques en UE, notamment les civelles compte tenu de la directive anguille. (Douanes, ONCFS, OCLAESP) Les analyses sur les flux de trafic laissent peu de doute sur l'importance du marché asiatique. La Chine, tout particulièrement, est confrontée à un trafic actif d'espèces sauvages. Même si le goût évolue, la classe moyenne montante ne souhaitant plus nécessairement affirmer sa réussite par la possession d'objets historiquement symboliques comme des ivoires travaillés, la porosité traditionnelle entre commerce licite et commerce illicite constitue un défi important pour les autorités chinoises et elles s'affirment désireuses de le relever. Dans ce contexte, la Commission européenne préconise une démarche concertée avec les autorités chinoises pour leur apporter le concours qu'elles souhaitent dans leur lutte contre le trafic. La France pourrait utilement s'associer à cette démarche. Elle pourrait également appuyer les initiatives associatives en cours pour priver les objets en ivoire ou en rhinocéros de leur valeur symbolique pour les classes moyennes des marchés asiatiques. 18.S'associer à la démarche de la Commission européenne en direction de la Chine en vue de mettre en place des coopérations renforcées pour lutter contre le trafic d'espèces sauvages en lien avec les marchés asiatiques. (MAEI, RP, MEDDE) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 57/139 19.Travailler à des campagnes de communication individualisées visant à diminuer la valeur emblématique de la possession d'objets en ivoire ou en rhinocéros et à démontrer l'absence d'effet thérapeutique de la corne de rhinocéros auprès des élites locales du sud-est asiatique. (Associations, MEDDE, Muséum, MAEI, RP en lien avec la Commission) 5.2.2. En rendant plus efficaces nos démarches de coopération dans les pays-sources Une action efficace contre le braconnage commence sur les lieux du braconnage avec les populations locales ; dans cette optique la France pourrait s'engager dans la restauration de coopérations avec les pays concernés et volontaires en Afrique. Une action de ce type peut se combiner avec une magistrature d'influence de la France, en faisant de l'adoption effective de plans de gestion par les pays concernés une condition à toute action de coopération avec les pays sources. 20.En vue d'agir contre le braconnage avec les populations locales, s'engager dans la restauration de coopérations ciblées sur les aspects de préservation des espèces sauvages endémiques avec les pays concernés volontaires en Afrique. (MAEI, AFD, FFEM) 21.Faire de l'adoption effective de plans de gestion par les pays concernés un préalable aux actions de coopération avec les pays-sources. (MAEI, AFD, FFEM) 22.Transformer les programmes de l'AFD en programmes de gestion assis sur une contractualisation de long terme (au moins dix ans, voire vingt ans) avec des gestionnaires d'aires protégées avec une logique d'indicateurs de résultats. (Associations de gestion d'aires protégées, AFD, FFEM) 23.Proportionner les financements aux réelles capacités d'action sur le terrain (de l'ordre de 5 par éléphant recensé dans l'aire protégée) en les concentrant sur un nombre déterminé d'espaces et permettant aux populations locales d'être actrices de la préservation des espèces emblématiques sur leur territoire. (AFD, FFEM) 5.2.3. En soutien à la lutte concrète contre le braconnage La sous-direction de sécurité environnementale d'Interpol ne dispose aujourd'hui pour ainsi dire que de financements sur projets. Au-delà de l'affectation d'un officier de gendarmerie, la France pourrait choisir de lui apporter un financement structurel et inviter d'autres États-membres de l'UE actifs dans la lutte contre le trafic d'espèces sauvages à faire de même. Un tel soutien marquerait l'engagement de la France en faveur d'une structure pérenne de lutte contre le trafic d'espèces sauvages et les atteintes à l'environnement. 24.Apporter un financement structurel pérenne à la sous-direction de la Sécurité environnementale d'Interpol. (MEDDE, MAEI) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 58/139 Dans les États-sources où la culture de la police scientifique est très récente, il est possible de créer les conditions d'une coopération policière par le biais du réseau de communication et des capacités d'analyse d'Interpol. L'objectif est de former et donner les moyens aux pays concernés qui le désirent de transformer leur volonté de lutte en résultats tangibles et durables sur le terrain. De telles formations pourraient être proposée aux acteurs locaux par le réseau des ASI avec l'accord des ambassadeurs dans les postes locaux. Il pourrait s'agir par exemple de sessions de formation au recueil et à la préservation des indices, à l'analyse criminelle, à la mise en place de livraisons contrôlées ou encore à la fourniture de matériel. 25.Proposer, par le biais du réseau des ASI, avec l'accord des ambassadeurs, aux acteurs locaux de la lutte contre le braconnage d'organiser avec eux des sessions de formation au recueil et à la préservation des indices, à l'analyse criminelle, à la mise en place de livraisons contrôlées, etc. (MAEI, Postes diplomatiques, ASI, Interpol,OCLAESP, ONCFS, le cas échéant en s'appuyant sur des associations compétentes dans ces domaines) Dans un second temps on pourrait même imaginer dans les États-sources qui le souhaitent une institutionnalisation des structures de coopération pluridisciplinaires à l'image d'une National Environmental Security Task Force dont l'exemple français est l'OCLAESP) pour recueillir et exploiter l'information utile aux enquêteurs. 26.Apporter un soutien à la constitution de structures locales de coopération pluridisciplinaires pour recueillir et exploiter l'information. (MAEI, AFD, OCLAESP) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 59/139 Conclusion Dès lors que des analyses scientifiques de dosage des isotopes permettent d'estimer précisément la datation et l'origine géographique des ivoires à commercialiser, le commerce licite ne permet pas de recycler des ivoires braconnés. Il n'est en conséquence pas utile, en vue de lutter contre le braconnage des éléphants d'Afrique pour leur ivoire, de prévoir des mesures supplémentaires de restriction de leur commerce en France, dès lors qu'il sera exigé des détenteurs, en amont de toute demande d'établissement d'un certificat en vue de sa vente, qu'ils fassent la preuve de l'origine précise des ivoires détenus. La destruction des stocks d'ivoires confisqués pouvant favoriser une spéculation sur la rareté et encourager de ce fait un braconnage accru, elle n'a pas été préconisée par la mission. En revanche, il est apparu comme tout à fait nécessaire pour lutter contre le braconnage de conduire une coopération étroite avec les populations cohabitant avec l'éléphant pour qu'elles tirent une source de revenu régulier et pérenne de sa préservation, et contribuent également à la lutte contre le braconnage qui est un fléau et une source de déstabilisation politique de ces pays. Les actions de coopération devraient intégrer cette dimension et faire de l'adoption de plans de sauvegarde par les autorités des pays-sources une condition au financement français ou européen d'actions de coopération. Sylvie BANOUN Laurent RAVERAT Administratrice civile hors classe Inspecteur général de l'administration du développement durable Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 60/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 61/139 Annexes Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 62/139 1. Lettre de mission Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 63/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 64/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 65/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 66/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 67/139 2. Note de la direction des affaires juridiques du MEDDE Communiquée à la mission le 27 octobre 2015 SG/DAJ/AJEU2 09/09/2015 L'interdiction de l'usage commercial de l'ivoire brut 1. L'éléphant constituant l'une des espèces menacées d'extinction identifiées à l'annexe A du règlement (CE) n°338/97 du Conseil du 9 décembre 1996 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce, son utilisation à des fins commerciales fait l'objet d'une interdiction de principe, à laquelle il peut être dérogé dans certains cas. 1.1. En vertu de l'article 8 § 1 du règlement (CE) n°338/97 modifié, l'utilisation commerciale de l'ivoire d'éléphant est en principe prohibée. L'annexe A de ce règlement de mise en oeuvre de la convention de Washington sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvage menacées d'extinction du 3 mars 1973 (CITES) liste les espèces inscrites à l'annexe I de cette convention pour lesquelles les Etats membres n'ont pas émis de réserve. Cette annexe comprend « toutes les espèces menacées d'extinction qui sont ou pourraient être affectées par le commerce », lequel n'est ainsi autorisé « que dans des circonstances exceptionnelles » (article II, 1. de la convention). Ainsi, l'article 8 § 1 du règlement édicte-t-il une interdiction générale d'utilisation commerciale des spécimens d'espèces83 inscrites à l'annexe A, dont les éléphants, à l'exception de certaines populations d'éléphants d'Afrique, intégrées à l'annexe B84 : 83 Le règlement (CE) n°338/97 article 2, t) définit le « «spécimen» comme « tout animal ou toute plante, vivant ou mort appartenant aux espèces inscrites aux annexes A à D, ou toute partie ou tout produit obtenu à partir de ceux-ci, incorporé ou non dans d'autres marchandises, ainsi que toute autre marchandise dans le cas où il ressort d'un document justificatif, de l'emballage ou d'une marque ou étiquette ou de tout autre élément qu'il s'agit de parties ou de produits d'animaux ou de plantes de ces espèces, sauf si ces parties ou produits sont spécifiquement exemptés de l'application des dispositions du présent règlement ou des dispositions relatives à l'annexe à laquelle l'espèce concernée est inscrite par une indication dans ce sens contenue dans les annexes concernées ». Figurent à l'annexe B du règlement les espèces inscrites à l'annexe II de la CITES autres que celles inscrites à l'annexe A et pour lesquelles les Etats n'ont pas émis de réserve, ainsi que les espèces inscrites à l'annexe I de la CITES ayant fait l'objet d'une réserve. L'annexe II de la CITES comprend Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 68/139 84 Rapport n°010273-01 « Il est interdit d'acheter, de proposer d'acheter, d'acquérir à des fins commerciales, d'exposer à des fins commerciales, d'utiliser dans un but lucratif et de vendre, de détenir pour la vente, de mettre en vente ou de transporter pour la vente des spécimens d'espèces inscrites à l'annexe A ». Cette interdiction vise la mise en vente et toute action pouvant raisonnablement être interprétée comme telle, y compris la publicité directe ou indirecte en vue de la vente et l'invitation à faire des offres (article 2 point i) du règlement). La location, le troc ou l'échange sont assimilés à la vente (article 2 point p). L'article 8, paragraphe 2 habilite en outre les Etats à aller plus loin, par l'interdiction de la détention de spécimens. 1.2. A cette interdiction de principe, il est possible de déroger, au cas par cas et systématiquement s'agissant d'objets travaillés acquis avant 1947. En premier lieu, le paragraphe 3 de l'article 8 ouvre aux Etats membres la faculté de déroger à l'interdiction de l'usage commercial de l'ivoire d'éléphant dans certains cas limitativement énumérés85 et sous réserve d'une autorisation préalable de l'organe de gestion compétent : « Conformément aux exigences des autres actes législatifs communautaires relatifs à la conservation de la faune et de la flore sauvages, il peut être dérogé aux interdictions prévues au paragraphe 1 à condition d'obtenir de l'organe de gestion de l'État membre dans lequel les spécimens se trouvent un certificat à cet effet, délivré cas par cas ». En second lieu, le paragraphe 4 permet à la Commission de définir des dérogations générales, sur la base des conditions énoncées au paragraphe précédent : « La Commission peut définir des dérogations générales aux interdictions visées au paragraphe 1, sur la base des conditions énoncées au paragraphe 3, ainsi que des dérogations générales concernant des espèces inscrites à l'annexe A conformément aux dispositions de l'article 3, paragraphe 1, point b) ii). Toute dérogation ainsi définie doit être conforme aux exigences des autres actes législatifs communautaires relatifs à la conservation de la faune et de la flore sauvages. Ces mesures, qui visent à modifier des éléments non essentiels du présent règlement en le complétant, sont arrêtées en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l'article 18, paragraphe 3 ». toutes les espèces qui bien que n'étant pas actuellement menacées d'extinction, pourraient l'être, faute de réglementation de leur commerce. 85 Concernant l'ivoire d'éléphant, les cas de dérogation pertinents sont : « a) ont été acquis ou introduits dans la Communauté avant l'entrée en vigueur, pour les spécimens concernés, des dispositions relatives aux espèces inscrites à l'annexe I de la convention, à l'annexe C 1 du règlement (CEE) n o 3626/82 ou à l'annexe A du présent règlement ou b) sont des spécimens travaillés ayant été acquis plus de cinquante ans auparavant ». Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 69/139 Rapport n°010273-01 La Commission a exercé cette compétence par le règlement n°939/97 du 6 mai 1997 portant modalités d'application du règlement (CE) n°338/97 du Conseil relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce. L'article 32 de ce règlement prévoit ainsi que « les interdictions de l'article 8 paragraphe 1 du règlement (CE) n° 338/97 et la disposition de l'article 8 paragraphe 3 dudit règlement, selon laquelle les dérogations ne sont accordées que cas par cas par la délivrance d'un certificat, ne s'appliquent pas » dans un certain nombre de cas86, dont (d) les « spécimens travaillés, acquis plus de cinquante ans auparavant », en application de l'article 2 point w) du règlement (CE) n° 338/97. Aussi, en l'état actuel du droit, il existe deux types de dérogations : 1. Une dérogation générale concerne les « antiquités », entendues comme les objets travaillés acquis plus de cinquante ans avant l'entrée en vigueur du règlement (CE) n°338/97, soit avant le 3 mars 1947, comme le précise la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) dans l'affaire C-154/02 Jan Nilsson du 23 octobre 2003 (Rec. CJUE 2003 I12733). Ce même arrêt indique qu'il n'est pas nécessaire que celui ayant acquis le spécimen plus de cinquante ans auparavant soit le propriétaire actuel : « l'article 8, paragraphe 3, sous b), du règlement n° 338/97 doit être interprété en ce sens qu'il vise également des spécimens travaillés dont la première acquisition est antérieure au 3 mars 1947 et qui ont fait l'objet d'une nouvelle acquisition à partir de cette date, dès lors que la finalité de cette disposition est d'exclure du régime d'interdictions prévu à l'article 8, paragraphe 1, de ce même règlement de vieux objets, à savoir des spécimens travaillés qui ont été créés avant la date indiquée ». De manière plus restrictive que par simple opposition aux spécimens à l'état brut (en l'espèce, des défenses ou morceaux de défenses), les objets travaillés sont définis à l'article 2 w) du règlement comme « les spécimens dont l'état brut naturel a été largement modifié pour en faire des bijoux, des objets décoratifs, artistiques ou utilitaires, ou des instruments de musique, plus de cinquante ans avant l'entrée en vigueur du présent règlement et dont l'organe de gestion de l'État membre concerné a pu s'assurer qu'ils ont été acquis dans de telles conditions ». Il est précisé que ces catégories sont exclusives et que de tels spécimens ne sont considérés comme spécimens travaillés que s'ils peuvent être utilisés sans être sculptés, ouvragés ou transformés davantage. La CJUE a jugé dans l'affaire C-154/02 Jan Nilsson précitée que le fait de recevoir des spécimens dans le cadre d'un don ou d'un héritage, ainsi que celui de tuer un animal et d'en prendre possession constituent une « acquisition » au sens de l'article 8, paragraphe 3, sous b), qui concerne « toute prise de possession en vue d'une détention personnelle ». En pratique, la mise en oeuvre de cette dérogation ne va pas sans difficultés, faute de documentation adéquate et l'ancienneté supposée des spécimens étant parfois délicate à établir. L'exonération vaut pour autant qu'un professionnel spécialisé en la matière ait fourni comprenant une 86 Spécimens vivants d'animaux nés et éleÎs en captivité ou spécimens d'espèces Îgétales reproduits artificiellement dans certaines conditions. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 70/139 Rapport n°010273-01 expertise, comportant une description détaillée du spécimen, son nom scientifique et une attestation d'ancienneté techniquement étayée ; l'original de l'expertise doit être remis à l'acquéreur de l'objet. 2. Des dérogations au cas par cas, prenant la forme de certificats intracommunautaires (CIC), s'il est prouÎ que l'objet en ivoire ou le matériau a été importé sur le territoire de l'Union européenne avant que les mesures d'interdiction de commerce n'entrent en vigueur, c'est-à-dire avant le 18 janvier 1990, date de transfert de l'éléphant d'Afrique à l'annexe I de la CITES87. Ces certificats sont délivrés par le service instructeur géographiquement compétent, en fonction du lieu de résidence du propriétaire de l'objet concerné : direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (DRIEE), direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL), préfecture de Saint Pierre et Miquelon, Haut-Commissariat de Polynésie ou de Nouvelle Calédonie, direction de la conservation du patrimoine naturel des Terres australes et antarctiques françaises ou Administration supérieure de Wallis et Futuna. Il revient au requérant de fournir des justificatifs établissant l'ancienneté de l'importation du spécimen dans l'Union européenne. L'absence de CIC constitue un délit passible d'un an d'emprisonnement et de 15 000 d'amende. Le fait de commettre les infractions en bande organisée (au sens de l'article 132-71 du code pénal) est passible de 7 ans d'emprisonnement et 150 000 d'amende. Le projet de loi relative à la biodiversité prévoit d'augmenter très sensiblement ces peines, lesquelles passeraient de 15 000 à 150 000 d'amende, d'une peine d'un à 2 ans d'emprisonnement, et d'une amende de 150 000 à 750 000 . Parallèlement, l'instruction de Mme la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie du 27 janvier 2015 demande aux DREAL une vigilance accrue quant à la provenance de l'ivoire brut, s'agissant d'accorder ces dérogations au cas par cas, en même temps qu'elle en suspend l'exportation. Par ailleurs, sans que cela ne constitue une dérogation à l'interdiction de l'utilisation commerciale, les articles 57 et 58 du règlement (CE) n°865/2006 de la Commission du 4 mai 2006 portant modalités d'application du règlement (CE) n°338/97 du Conseil relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce autorisent l'introduction et réintroduction dans la Communauté des trophées de chasse88 à titre d'effets personnels ou domestiques. Les trophées de chasse des espèces de l'annexe A requièrent un permis CITES étranger et un permis d'importation de l'Union européenne. 87 Pour l'éléphant d'Asie : 1er juillet 1975, pour les rhinocéros : entre juillet 1975 et février 1977 selon l'espèce. Les « trophées de chasse » s'entendent comme un animal entier ou une partie ou produit d'un animal facilement reconnaissable, spécifié sur le permis ou le certificat l'accompagnant, brut, traité ou manufacturé, obtenu légalement par le chasseur dans le cadre d'une chasse, pour son usage personnel, importé, exporté ou réexporté par le chasseur ou en son nom, dans le cadre d'un transfert de son pays d'origine vers l'État de résidence habituelle du chasseur. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 71/139 88 Rapport n°010273-01 Le champ de l'interdiction de l'usage commercial de l'ivoire d'éléphant concerne ainsi les spécimens travaillés acquis postérieurement au 1er janvier 1947 et les spécimens bruts, des dérogations au cas par cas pouvant être obtenues pour les objets bruts ou travaillés introduits sur le territoire de l'Union européenne avant 1990. Une interdiction générale de l'usage commercial de l'ivoire brut porterait ainsi sur les spécimens antérieurs à 1990, ce qui concerne en particulier les stocks importants liés au passé colonial de plusieurs Etats européens (France, Belgique, Portugal, Grande-Bretagne, Pays-Bas et dans une moindre mesure, Allemagne). 2. L'adoption de mesures plus restrictives est envisageable, sous réserve de leur compatibilité avec le droit de l'Union européenne, de leur nécessité et de leur proportionnalité au regard de l'objectif poursuivi. 2.1. En vertu de l'article 193 du TFUE, les Etats membres de l'Union européenne sont habilités à adopter des « mesures de protection renforcées », dans la limite de leur compatibilité avec le droit de l'Union européenne. Les dérogations résultant des paragraphes 3 et 4 de l'article 8 du règlement (CE) n°338/97 demeurent une faculté pour les Etats, lesquels peuvent adopter des dispositions plus contraignantes. De manière générale, le titre XX du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) définissant les objectifs de la politique de l'Union en matière d'environnement et les modalités d'adoption des mesures de protection nécessaires à cet effet (articles 191 et 192), au nombre desquelles figure le règlement (CE) n°338/97, précise que celles-ci « ne font pas obstacle au maintien et à l'établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées » (article 193). Ces mesures de protection renforcées, notifiées à la Commission, doivent être « compatibles avec les traités ». Le considérant 3 du règlement (CE) n°338/97 du 9 décembre 1996 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce précise également que « les dispositions du présent règlement ne préjugent par des mesures plus strictes pouvant être prises ou maintenues par les Etats membres, dans le respect du traité, notamment en ce qui concerne la détention de spécimens d'espèces relevant du présent règlement ». Plus spécifiquement, la portée de son article 8, paragraphe 3 a été précisée par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), dans l'arrêt du 23 octobre 2001 Tridon (C-510/99), saisie à titre préjudiciel. La Cour, jugeant que « cette disposition autorise, mais elle n'impose pas, des dérogations à l'interdiction qu'elle énonce » (point 34), en déduit que « en ce qui concerne les espèces couvertes par l'annexe A du règlement n° 338/97, ce règlement doit être interprété en ce sens qu'il ne s'oppose pas à une réglementation d'un État membre interdisant de manière Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 72/139 générale sur son territoire toute utilisation commerciale »89, dans les cas où les conditions d'octroi d'une dérogation étaient pourtant remplies, en l'occurrence s'agissant de spécimens nés et éleÎs en captivité (point 41 des motifs et point 1 du dispositif). Cette faculté pour les Etats-membres d'édicter une interdiction absolue, non assortie des possibilités de dérogation prévues par l'article 8, paragraphe 3 du règlement 338/97 est cependant limitée par les dispositions de l'article 32 du règlement (CE) n° 939/97 de la Commission du 26 mai 1997 portant modalités d'application du règlement (CE) nº 338/97 du Conseil relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce. En effet, cet article écarte tant l'interdiction de principe de l'article 8 paragraphe 1 du règlement (CE) n° 338/97 que les possibilités de dérogation au cas par cas par la délivrance d'un certificat prévue à l'article 8 paragraphe 3 dudit règlement, dans les cas qu'il énumère, dont celui des « spécimens travaillés, acquis plus de cinquante ans auparavant comme le prévoit l'article 2 point w) du règlement (CE) n° 338/97 » : ainsi que le souligne l'avocate générale, Mme Stix-Hackl, dans ses conclusions sur l'affaire Tridon susmentionnée (point 73), cette exception « s'exerce de plein droit ». 2.2. Une réglementation restreignant ou interdisant l'utilisation commerciale de l'ivoire brut d'éléphant devra en tout état de cause répondre aux exigences de nécessité et de proportionnalité au regard des objectifs poursuivis, résultant tant du droit européen que de la jurisprudence constitutionnelle. Dans l'hypothèse d'une interdiction totale de commercialisation d'ivoire brut sur le territoire national, les propriétaires actuels d'éléments en ivoire non travaillés pourraient les transmettre le cas échéant, par voie de donation ou succession, mais non les proposer à la vente. En particulier, les défenses entières apportées par des anciens résidents en Afrique, verraient leur commercialisation prohibée, indépendamment du fait qu'elles aient fait l'objet d'un certificat ou non. En outre, les certificats délivrés par les organes de gestion français ou d'autres Etats de l'Union intra-communautaires pour des défenses brutes n'auraient plus de validité en France. Dans la mesure où elles toucheraient à des droits fondamentaux constitutionnellement garantis (droit de propriété, liberté d'entreprendre), ainsi qu'à la libre circulation des marchandises, liberté fondamentale concourant à la réalisation du marché intérieur et « principe fondamental du traité » sur le fonctionnement de l'Union européenne (CJCE, 10 janvier 2006, aff. C-147/04 De Groot en Slot Allium et Bejo Zaden, point 70, Rec. CJCE 2006, I, p. 245 ; cf. également CJECE 20 février 1979, aff. 120/78 Rewe, att. 14, Rec. CJCE 1979, p. 649), des mesures restreignant l'utilisation commerciale de l'ivoire brut d'éléphant devront répondre aux exigences de nécessité et de proportionnalité au regard des objectifs poursuivis. 89 Souligné par nous. Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 73/139 Rapport n°010273-01 S'agissant du droit de propriété, celui-ci figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; aux termes de son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être priÎ, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ». La jurisprudence constitutionnelle distingue : · la privation du droit de propriété (transfert de la propriété, impossibilité d'exercer ce droit), qui relève de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et qui implique la compétence législative, une cause de nécessité publique, et l'existence d'une juste et préalable indemnité (cf. décision de principe du Conseil constitutionnel, n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, Loi de nationalisation et décision n° 2010-60 QPC du 12 novembre 2010, Mitoyenneté) ; les restrictions au droit de propriété, qui relèvent de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, (cf. notamment décision du Conseil constitutionnel n° 84-172 DC du 26 juillet 1984 relative à la loi exploitations agricoles et fermage qui relève en l'espèce que : « ces limitations n'ont pas un caractère de gravité telle que l'atteinte au droit de propriété dénature le sens et la portée de celui-ci et soit, par suite, contraire à la Constitution ») ; le Conseil constitutionnel s'assure que les atteintes portées à ce droit sont justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi (2010-60 QPC, 12 novembre 2010, cons. 3, Journal officiel du 13 novembre 2010, page 20237, texte n° 92, Rec. p. 321 ; 2011-141 QPC, 24 juin 2011, cons. 3, Journal officiel du 25 juin 2011, page 10842, texte n° 72, Rec. p. 304 ; 2011-208 QPC, 13 janvier 2012, cons. 4, Journal officiel du 14 janvier 2012, page 752, texte n° 94, Rec. p. 75 ; 2013-316 QPC, 24 mai 2013, cons. 1 et 7, JORF du 29 mai 2013 page 8853, texte n° 119, Rec. p. 753). · Cette distinction se retrouve notamment dans la jurisprudence européenne développée sur le fondement de l'article premier du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales 90 (cf. infra, 3. 1.). Concernant la liberté du commerce et de l'industrie, principe général du droit (Conseil d'Etat. Ass. 22 juin 1951, Daudignac), dont la valeur constitutionnelle a été partiellement consacrée sous la forme de la liberté d'entreprendre (81-132 DC, 16 janvier 1982, cons. 16, Journal officiel du 17 janvier 1982, page 299, Rec. p. 18), le Conseil constitutionnel juge de manière constante qu'« il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration 90 L'article 1er, dédié à la protection de la propriété, prévoit : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être priÎ de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ». Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 74/139 des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » (v. notamment décisions n° 2000-439 DC du 16 janvier 2001, Loi relative à l'archéologie préventive, cons. 13 ; 2010-605 DC du 12 mai 2010, Loi relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, cons. 24 ; 2010-55 QPC du 18 octobre 2010, M. Rachid M. et autres (Prohibition des machines à sous), cons. 4 ; 2011-126 QPC du 13 mai 2011, Société Système U Centrale Nationale et autre (Action du ministre contre des pratiques restrictives de concurrence), cons. 4 ; 2012-258 QPC du 22 juin 2012, Etablissements Bargibant SA (Nouvelle-Calédonie ­ Validation ­ Monopole d'importation des viandes), cons. 6 ; 2012-280 QPC du 12 octobre 2012, Société Groupe Canal Plus et autre (Autorité de la concurrence : organisation et pouvoir de sanction), cons. 8 ; 2013-3 LP du 1er octobre 2013, Loi du pays relative à la concurrence en Nouvelle-Calédonie, cons. 4 ; 2013-346 QPC du 11 octobre 2013, Société Schuepbach Energy LLC, cons. 11 (Interdiction de la fracturation hydraulique pour l'exploration et l'exploitation des hydrocarbures - Abrogation des permis de recherche). Par conséquent, toute limitation de cette liberté doit être justifiée par une exigence constitutionnelle ou par un motif d'intérêt général. Lorsque la conciliation met en cause, non un principe constitutionnel, mais un motif d'intérêt général, le contrôle du Conseil constitutionnel tend à se renforcer. Le Conseil constitutionnel a ainsi par exemple récemment jugé, à propos d'une disposition portant atteinte à la liberté d'entreprendre pour laquelle était avancé un motif d'intérêt général de protection de l'environnement, « qu'en donnant la compétence, de façon générale, au Gouvernement pour fixer les conditions dans lesquelles "certaines constructions nouvelles doivent comporter une quantité minimale de matériaux en bois", le paragraphe V de l'article L. 224-1 du code de l'environnement a porté aux exigences découlant de l'article 4 de la Déclaration de 1789, notamment à la liberté d'entreprendre, une atteinte qui n'est pas justifiée par un motif d'intérêt général en lien direct avec l'objectif poursuivi » (Décision n° 2013-317 QPC du 24 mai 2013, Syndicat français de l'industrie cimentière et autre (Quantité minimale de matériaux en bois dans certaines constructions nouvelles), cons. 10.). S'agissant enfin de la libre circulation des marchandises, l'article 36 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne permet aux Etats membres de déroger à l'interdiction des restrictions quantitatives et des mesures d'effet équivalent au sein de l'Union Européenne91, les mesures devant être aptes à protéger les intérêts en cause et être proportionnées : « Les dispositions des articles 34 et 35 ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit, justifiées par des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des Îgétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ou de protection de la propriété industrielle et commerciale ». 91 Pour mémoire, il s'agit, selon la définition retenue dans l'arrêt de principe de la Cour du 11 juillet 1974 (CJCE, II juill. 1974, aff 8/74, Dassonville : Rec. CJCE, p. 837) de « toute réglementation commerciale des Etats membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement le commerce intracommunautaire ». Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 75/139 Rapport n°010273-01 Si la protection des animaux figure parmi ces intérêts, c'est sans précision de leur origine ou de leur localisation. S'agissant de populations animales indigènes, la Cour a cependant estimé, dans l'arrêt du 3 décembre 1998, Bluhme (affaire C-67/97, Rec. 1998 I-08033) « qu'il y a lieu de considérer que les mesures de préservation d'une population animale indigène qui présente des caractéristiques distinctes contribuent à maintenir la biodiversité en garantissant la subsistance de la population concernée. Ce faisant, elles visent à protéger la vie de ces animaux et sont susceptibles d'être justifiées en vertu de l'article 36 du traité ». En outre, la protection d'une espèce en voie de disparition ne relève pas en l'état actuel du droit de la « moralité publique ». L'admissibilité de l'objectif de préservation d'une espèce non naturellement présente sur le territoire national comme motif de dérogation à la libre circulation des marchandises paraît ainsi encore devoir être tranchée. En tout état de cause, les mesures adoptées ne peuvent aller au-delà de ce qui est strictement nécessaire ; en tant que dérogation à une liberté fondamentale, l'article 36 est d'interprétation stricte (CJCE, 10 décembre 1968, aff. 7/68, Commission contre Italie, CJCE, 5 mars 2009, aff. C-88/07, Commission contre Espagne). En ce sens, dans l'arrêt précité du 23 octobre 2001, la CJUE a jugé, à propos des espèces inscrites à l'annexe B, dont l'utilisation commerciale ne fait pas l'objet d'une interdiction de principe, qu'il convenait à tout le moins de démontrer qu'une telle prohibition était nécessaire : « une telle réglementation, adoptée dans un domaine dans lequel le droit communautaire dériÎ ne fait pas obstacle à ce qu'un État membre prenne des mesures plus strictes que celles prévues par ce droit et qui est de nature à avoir un effet restrictif sur les importations de produits, n'est compatible avec le traité que pour autant qu'elle est nécessaire pour atteindre efficacement l'objectif de protection de la santé et de la vie des animaux. Une réglementation nationale ne peut donc bénéficier de la dérogation prévue à l'article 36 du traité lorsque la santé et la vie des animaux peuvent être protégées de manière aussi efficace par des mesures moins restrictives des échanges communautaires » (point 53, voir également en ce sens, arrêt du 11 juillet 2000, Toolex, C-473/98, Rec. p. I-5681 à propos de l'interdiction de principe de l'usage du trichloréthylène à des fins professionnelles et CJUE 19 juin 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers VZW, Andibel VZW, C-219/07). Par ailleurs, les mesures doivent être valablement justifiées par les Etats membres, qui sont tenus de fournir les données et les éléments de preuve pertinents (de nature technique, scientifique, statistique) ainsi que toute autre information utile. La Cour exerce à cet égard un contrôle de proportionnalité rigoureux. Elle a ainsi jugé dans l'arrêt du 13 juillet 1994, Commission c/ République fédérale d'Allemagne (affaire C-131/93), à propos de l'interdiction des importations d'écrevisses d'eau douce vivantes en vue de la prévention du risque de propagation de la peste des écrevisses et de la protection contre les altérations de la faune, que cet objectif pouvait être atteint par des mesures ayant des effets moins restrictifs sur les échanges intracommunautaires92 et que « le gouvernement fédéral n'a pas établi 92 Point 25 « Ainsi, au lieu d'interdire purement et simplement l'importation de toutes les espèces d'écrevisses d'eau douce vivantes, la République fédérale d'Allemagne aurait pu se limiter à soumettre Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 76/139 Rapport n°010273-01 de façon convaincante que de telles mesures, impliquant des restrictions moins graves aux échanges intracommunautaires, n'étaient pas aptes à protéger effectivement les intérêts invoqués » (point 26). Ainsi, afin de pouvoir procéder à une interdiction générale de l'usage commercial de l'ivoire brut, il doit être démontré : 3. qu'une telle mesure d'interdiction est à même d'avoir un effet sur l'ampleur du braconnage dont sont actuellement victimes les éléphants ; à la volonté de tarir un marché et de mettre hors commerce un bien à haute valeur symbolique, il pourrait être opposé que l'interdiction générale et absolue de sa commercialisation et la destruction des stocks présentent le risque de soutenir les cours, renforçant ainsi l'alimentation d'un marché parallèle ; 4. que cette mesure est nécessaire et proportionnée à l'objectif poursuivi, dans la mesure où celui-ci ne pourrait être atteint par des voies alternatives plus compatibles avec le droit de propriété, la liberté d'entreprendre et la liberté de circulation des marchandises. A cet égard, pourrait notamment être envisagé le renforcement des procédures applicables lors de la délivrance des certificats intra-communautaires, pour un meilleur recensement des stocks existants et une traçabilité des flux. Un risque perdure enfin que trouve à s'appliquer le principe de subsidiarité, la Cour ayant jugé que l'article 36 du traité ne peut être invoqué qu'en l'absence de réglementation européenne prévoyant des mesures aptes à garantir la protection de l'un des intérêts énumérés que l'Etat cherche à sauvegarder. Dans l'arrêt de la Cour du 11 juillet 2000, Toolex, susmentionné, il est précisé que « si le recours à l'article 36 du traité permet de maintenir des restrictions nationales à la libre circulation des marchandises justifiées par certaines raisons qui constituent des exigences fondamentales reconnues par le droit communautaire, ce recours n'est toutefois plus possible lorsque des directives communautaires prévoient l'harmonisation des mesures nécessaires à la réalisation de l'objectif spécifique que poursuivrait le recours à l'article 36 » (point 25, voir également en ce sens, arrêt du 23 mai 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Rec. p. I-2553, point 18). Or, ce qui vaut pour des directives se Îrifie a fortiori s'agissant de règlements, directement applicables. à des contrôles sanitaires les lots d'écrevisses en provenance d'autres États membres ou se trouvant déjà en libre pratique dans la Communauté et à n'effectuer que des contrôles par sondage, dans la mesure où ces lots auraient été accompagnés d'un certificat sanitaire délivré par les autorités compétentes de l'État membre d'expédition et attestant que le produit en cause ne présentait aucun risque pour la santé, ou bien se borner à réglementer la commercialisation des écrevisses sur son territoire, notamment en soumettant à autorisation le seul repeuplement des eaux intérieures avec des espèces susceptibles d'être porteuses de l'agent de la peste et en restreignant la mise en liberté des animaux ainsi que le repeuplement dans des zones abritant des espèces indigènes ». Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 77/139 3. L'interdiction de la commercialisation de l'ivoire brut suppose la définition d'un régime législatif réglant la question de l'indemnisation des propriétaires et établissant des modalités de contrôle respectueuses des libertés individuelles. La suspension de la délivrance de certificats autorisant la commercialisation d'ivoire brut depuis et vers la France par l'instruction ministérielle du 27 janvier 2015 ne représente qu'une restriction limitée au droit de propriété et à la libre circulation. Une interdiction générale de la commercialisation interne et de la réexportation de l'ivoire brut, sur le modèle du Royaume Uni, aurait des conséquences nettement plus sensibles pour les propriétaires d'ivoire brut, en rendant toute transaction marchande impossible. Sur le plan pratique, ceci emporte la double question de l'indemnisation éventuelle de l'atteinte au droit de propriété en résultant et des modalités de contrôle pouvant être exercées afin de garantir le respect de cette interdiction. 3.1. L'indemnisation des propriétaires d'ivoire brut L'atteinte au droit de propriété découlant de l'interdiction de la commercialisation de l'ivoire brut relève non pas de la privation, mais de la réglementation de ce droit, lesquels constituent deux catégories d'atteinte distinctes. En effet, si la privation peut se définir comme une dépossession et est, en principe, translative de propriété, la réglementation n'opère aucun transfert de propriété : le propriétaire conserve sa propriété, mais l'usage qu'il peut en faire est restreint. Or, selon la formule de la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt de principe Marckx, du 13 juin 1979 (paragraphe 63), « le droit de disposer de ses biens est un élément traditionnel du droit de propriété ». La libre disposition des biens confère au propriétaire le droit d'entrer dans une relation juridique avec autrui, notamment la vente ou la location et suppose la valeur patrimoniale du bien. La privation du droit de propriété implique, tant en droit européen que national, la nécessité d'une compensation (« indemnité juste et préalable », selon la jurisprudence constitutionnelle susmentionnée, « indemnité d'un montant raisonnable » selon la Cour européenne des droits de l'homme : arrêt James c/ Royaume-Uni du 21 février 1986, série A n° 98, p. 36, paragraphe 54 : « sans le versement d'une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constituerait d'ordinaire une atteinte excessive ») ; la jurisprudence s'aÏre cependant plus souple concernant la réglementation de ce droit. Dans l'affaire Lithgow et autres c. Royaume-Uni, 8 juillet 1986, la Cour européenne des droits de l'homme indique ainsi, que l'article 1 er du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales « ne garantit pourtant pas dans tous les cas le droit à une compensation intégrale car des objectifs légitimes "d'utilité publique" (...) peuvent militer pour un remboursement inférieur à la pleine valeur marchande ». Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 78/139 Le Conseil constitutionnel a également estimé conforme à la Constitution des dispositions limitant l'usage susceptible d'être fait de certains biens (technologies de l'information) sans priver les personnes titulaires de leurs droits de propriété sur ces biens ni porter une atteinte injustifiée aux conditions d'exercice de leurs droits (décision n° 2015-468/469/472 QPC du 22 mai 2015 Société UBER France SAS et autres, considérant 15). En tout état de cause, il revient au législateur de fixer le régime applicable, tant au regard des droits et libertés concernés, constitutionnellement garantis que dans la mesure où, faute de disposition législative expresse, l'interdiction pourrait ouvrir droit à indemnisation, dans le cas où il en découlerait pour les personnes concernées un préjudice anormal et spécial, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi, au titre de la rupture de l'égalité devant les charges publiques (Conseil d'Etat, 14 janvier 1938,Société anonyme des produits laitiers « La Fleurette »)93. Le juge constitutionnel peut ainsi s'opposer à l'interprétation d'une loi allouant une réparation supérieure au préjudice subi (décision n° 2010-624 DC du 20 janv. 2011 : censure de dispositions législatives qui, à la suite de la suppression du monopole de représentation des avoués devant les cours d'appel, ont prévu la réparation d'un préjudice économique qui serait purement éventuel). 3.2. Les modalités de contrôle envisageables afin de garantir le respect de cette interdiction S'agissant des opérations envisageables afin de garantir le respect de l'interdiction de commercialisation de l'ivoire brut (fouille des Îhicules, demande de justificatifs, saisies etc.), ils devront se conformer aux critères dégagés en la matière par la jurisprudence, relatifs au respect de la vie priÎe et à l'inviolabilité du domicile, prévoyant notamment le contrôle de l'autorité judiciaire (décision n° 76-75 DC du 12 janvier 1977, Loi autorisant la visite des Îhicules en vue de la recherche et de la prévention des infractions pénales, décision n°2013-679 DC, 4 décembre 2013, cons. 38, JORF du 7 décembre 2013, p. 19958, texte n°8, Rec. p. 1060, décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995 Loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité). *** 93 Il est à noter toutefois que la responsabilité de l'État législateur n'est admise que si le texte même de la loi et ses travaux préparatoires ne permettent pas de penser que le législateur a entendu exclure toute indemnisation (CE. 22 nov. 1957, Compagnie de navigation Fraissinet, Lebon 635). Dans la ligne de cette jurisprudence, le Conseil d'État a ainsi estimé que la responsabilité sans faute de l'État n'était pas engagée du fait de l'édiction de mesures de protection d'espèces animales prises sur le fondement de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature (cf. à propos des dégâts occasionnés par les flamants roses : CE, 21 janv. 1998, n° 157353, Ministre de l'environnement c/ Plan, Lebon p.19). Il a cependant infléchi cette jurisprudence, s'agissant du moins des préjudices causés aux tiers par une mesure de protection, dans un litige où des pisciculteurs se plaignaient du dommage grave et spécial causé par des décisions protégeant les grands cormorans (CE, 30 juillet 2003, n° 215957, Association pour le développement de l'aquaculture en région Centre , au Lebon p. 367). Par ailleurs, le Conseil d'État présume que le législateur a entendu exclure toute autre forme d'indemnisation lorsqu'il a organisé lui-même un système de compensation des conséquences dommageables de la loi (CE, 7 oct. 1966, n° 57388, Asope, au Lebon 523). Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 79/139 3. Liste des personnes rencontrées Date de rencontre Nom Prénom Organisme Fonction ADMINISTRATIONS FRANÇAISES CIAMBELLI Marco Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage (ONCFS) Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage (ONCFS) Ministère de la culture et de la communication, Sous-direction des collections Adjoint à la cheffe de bureau, bureau des espèces menacées Cheffe de bureau, bureau des espèces menacées Brigade CITES 07/07 GUILLAUME Sylvie 07/07 DURAND Stéphane 08/07 GEANT Hubert Directeur de la police 08/07 CHASTANIER Claire Secrétaire générale de l'observatoire du marché de l'art, adjointe au sousdirecteur Cheffe du bureau Prohibitions, protection du consommateur (E2) Adjointe à la cheffe du bureau E2 08/07 DUBOIS Christine Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects Ministère de la Justice Direction des affaires criminelles et des grâces 09/07 MOREL Bénédicte 09/07 PILLON Jean-Michel Bureau D3 Lutte contre la fraude 09/07 ALBERT Marie-Valérie Bureau de la lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme et le blanchiment, Adjointe au chef du bureau 09/07 LAWRYSZ Marie-Céline Ministère de la Justice Direction des affaires criminelles et des grâces Bureau de la lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme et le blanchiment, chargée des questions CITES 09/07 JECHOUX Vincent Cabinet MEDDE Conseiller Biodiversité, Paysages et agroécologie Conseiller diplomatique 10/07 CROUZAT Stéphane Cabinet MEDDE 10/07 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 80/139 Nom LE COZ Prénom Christian Organisme Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, direction de l'eau et de la biodiversité Direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (DRIEE) d'Îlede-France DRIEE d'Île-de-France Fonction sous-directeur de la protection et de la valorisation des espèces et de leur milieu Cheffe du pôle Police de la nature, chasse et CITES Date de rencontre 10/07 DE NERVO Laëtitia 10/07 CHAMBREUIL Claire Pôle Police de la nature, chasse et CITES, Chargée de mission police de la nature Pôle Police de la nature, chasse et CITES, coordonnateur de la cellule CITES Lieutenant-colonel, Chef de la division d'appui 10/07 SANDOU Dilipp DRIEE d'Île-de-France 10/07 LACOUR Jérôme Office Central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la Santé Publique (OCLAESP) Office Central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la Santé Publique (OCLAESP) Ministère de la Justice 13/07 LHENRY Marie-Claire conseillère technique 13/07 COLARD Karine TGI de paris 20/07 Entretien téléphonique GHYS Chrystèle Ministère de la Justice Direction des services judiciaires 20/07 Entretien téléphonique Entretiens téléphoniques (à partir du 23/07) et échanges par courriel 21/07 courriels 27/08 BALZAMO Jean-Paul Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects sous-directeur des affaires juridiques et contentieuses, des contrôles et de la lutte contre la fraude. Directeur-adjoint THILLIER Jean-Michel Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects Présidence de la République LUX Stéphanie conseillère de l'envoyé spécial pour la protection de la planète. Directeur du développement durable, de la conservation de la nature et de l'expertise. Vétérinaire, Service du patrimoine naturel, expert CITES GRAFFIN Vincent Muséum national d'histoire naturelle 02/09 RIGOULET Jacques Muséum national d'histoire naturelle 02/09 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 81/139 Nom GINDT Prénom Jonathan Organisme Secrétariat Général des Affaires Européennes Fonction chef du secteur politique de développement. adjoint au chef du secteur des relations extérieures de l'Union Européenne. Chargé de mission Convention sur la diversité biologique Date de rencontre 04/09 GRANET Frédéric Secrétariat Général des Affaires Européennes 04/09 LENGRAND François Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Direction des affaires européennes et internationales 07/09 STICKER Xavier Ministère des Affaires étrangères Ministère des Affaires étrangères Ambassadeur délégué à l'environnement. Biodiversité sous-direction de l'environnement et du climat. directeur des affaires juridiques 07/09 SWYNGHEDAUW Emmanuelle 07/09 BOUCHER Julien Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Ministère de la Culture et de la Communication 30/09 THWISSEN Benjamin Directeur des affaires juridiques 30/09 PALLOTFROSSARD Isabelle Directrice du centre de recherche et de restauration des musées de France. Cheffe de projet Biodiversité Chargée de projets biodiversité Échanges par courriel COLIN DE VERDIÈRE CORBIERBARTHAUX Karen Agence française de développement. Fonds Français pour l'Environnement Mondial 28/09 Constance 28/09 INSTITUTIONS PUBLIQUES ET CIVILES ET ÉTRANGÈRES ZIEGLER Stefan WWF Allemagne Responsable du programme de détermination de l'origine géographique de l'ivoire. Responsable du laboratoire Entretiens téléphoniques DOCTEUR SCHUPFNER Robert Université de Ratisbonne, Laboratoire central de radionucléides. Autorité de gestion américaine de la CITES Entretiens téléphoniques HOOVER Craig Chef de la branche Espèces sauvages et conservation Responsable de l'organe de gestion CITES 21/07 Échanges par courriel 29/07 Échanges par courriel WHITMEE Dominic Department for Environment, Food ans Rural Affairs, (Royaume-Uni) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 82/139 Nom HORNIG Prénom Karin Organisme Agence fédérale allemande pour la préservation de la nature. Fonction Chargée de mission Date de rencontre Échanges par courriel 24/09 INSTITUTIONS PUBLIQUES INTERNATIONALES DE ROTALIER Gaël Union européenne, DG environnement. Chargé de l'unité Global Sustainability, Trade and multilateral Agreements sous-directeur de la sécurité environnementale. chargé de mission CITES au sein de la sous-direction sécurité environnementale. Sous-direction sécurité environnementale. secrétaire général directeur-adjoint environnement. 20/07 Entretien téléphonique 21/07 Entretien téléphonique 09/09 après un entretien téléphonique le 21/07 09/09 HIGGINGS David Interpol FOURNEL Henri Interpol BOTEZATU Ioana Interpol SCANLON GODSON John Jon CITES IATA (Association Internationale des Transporteurs Aériens) 29/09 29/09 ASSOCIATIONS ET ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES SISSLERBIENVENU Céline Fonds international pour la protection des animaux (IFAW) Association Robin des Bois Association Robin des Bois Association NOE Wildlife Angel Directrice France et Afrique francophone. 07/09 BONNEMAINS Jacky Président 08/09 NITHART Charlotte Secrétaire général 08/09 GRETH LOPEZ Arnaud Sergio Président Président 16/09 18/09 Entretien téléphonique 30/09 RINGUET VERILHAC Stéphane Yves WWF France Ligue de protection des oiseaux. directeur général échanges par courriel Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 83/139 4. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme ADN AFD AGRASC ASEAN ASEAN-WEN ASEANAPOL BMI-CITES CEN CITES Acide désoxyribonucléique Agence française de développement Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués L'Association des nations de l'Asie du Sud-Est Association de lutte contre la criminalité environnementale du sud-est asiatique Association des autorités de police des pays de l'Asean Brigade mobile d'intervention (ONCFS) Réseau douanier de lutte contre la fraude Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction ou Convention de Washington Commission de la sauvegarde des espèces, une des six commissions internes de l'UICN. Direction départementale de la protection des populations Direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement Direction de l'eau et de la biodiversité (MEDDE) Department for Environment, Food and Rural Affair (Royaume-Uni) Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (MEDDE) Direction interministérielle du numérique et des systèmes d'information et de communication Direction nationale d'interventions domaniales Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (outre-mer) Direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (Île-deFrance) Endangered Species Act Elephant Trade Information System Système d'échange d'information sur le commerce des espèces sauvages dans l'Union européenne Fonds français pour l'environnement mondial International Consortium on Combating Wildlife Crime International Air Transport Association International Fund for Animal Welfare Juridiction inter-régionale spécialisée Signification CSE DDPP DEAL DEB DEFRA DGALN DINSIC DNID DNRED DREAL DRIEE ESA ETIS EU-TWIX FFEM ICCWC IATA IFAW JIRS Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 84/139 Acronyme LATF MEDDE MIKE NICECG OCLASEP OMD ONCFS ONEMA ONUDC PEM Lusaka Agreement Task Force Signification Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Monitoring the Illegal Killing of Elephants China National Interagency CITES Enforcement Coordination Group Office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique Organisation mondiale des douanes Office national de la chasse et de la faune sauvage Office national de l'eau et des milieux aquatiques Office des Nations Unies contre la drogue et le crime Sous-direction de la protection et de la valorisation des espèces et de leurs milieux (MEDDE) Programme des Nations unies pour le développement Proportion of illegally killed elephants Secrétariat général à la modernisation de l'action publique Service national de douane judiciaire Terres australes et antarctiques françaises Tribunal de grande instance Union européenne Union internationale pour la conservation de la nature United Nations Environment Programm PNUD PIKE SG MAP SNDJ TAAF TGI UE UICN UNEP Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 85/139 5. Fiche d'instruction des dossiers ivoire par la DRIEE d'Ile-deFrance Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 86/139 6. Recommandations du Symposium « Au-delà de la lutte contre la fraude: Communautés, gouvernance, incitations et utilisation durable dans la lutte contre la criminalité liée aux espèces sauvages, 26 ­ 28 février 2015, Muldersdrift, Afrique du Sud Le symposium a examiné les moyens de faire participer les communautés locales vivant à proximité de la faune sauvage à travers le monde, pour protéger les principales espèces ciblées par le commerce illégal, tout en permettant aux communautés de veiller à leur propre avenir. Un ensemble de recommandations sur la participation des communautés locales à la lutte contre le commerce illégal d'espèces sauvages (CIES) à la source a été publié par un groupe de plus de 70 chercheurs, des représentants de communautés locales, des responsables gouvernementaux, des agences onusiennes et des ONG des cinq continents. Les recommandations seront présentées aux conventions des Nations Unies sur le commerce international des espèces menacées (CIEM) et sur la diversité biologique (CDB) et un peu plus tard ce mois au plus haut niveau à la conférence IWT à Kasane, Botswana. L'ensemble des recommandations du groupe : Gouvernements, organisations internationales, ONG, agences de développement, donateurs et politiques, lorsqu'ils élaborent et mettent en oeuvre des approches pour répondre au CIES, devraient : Reconnaître le rôle central des communautés locales qui vivent à proximité de la faune dans le traitement et la lutte contre le CIES ; Veiller impérativement à prendre en compte les droits, les besoins et les priorités des communautés locales dans la conception des initiatives antiCIES ; Identifier la frontière entre le CIES et l'utilisation légitime, durable et le commerce de ressources sauvages ; Soutenir le transfert des droits d'accès à la faune, à sa gestion et à son intendance à la plus petite échelle locale possible ; Reconnaitre que les formes de développement durable qui impliquent le retrait de certains animaux d'une population ont abouti à des succès significatifs dans la conservation de certaines espèces qui sont actuellement l'objet de CIES ; Encourager le développement de partenariats entre les communautés locales, les ONG de conservation de la nature et les organes de police dans la lutte contre le CIES ; Reconnaître le rôle du secteur priÎ, et le partenariat du secteur priÎcommunautés locales, afin de promouvoir les bénéfices apportés par la protection de la faune sauvage dans l'engagement des communautés locales dans la conservation ; Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 87/139 Rapport n°010273-01  Reconnaître le rôle central de la protection de la faune sauvage et les revenus générés par celle-ci afin de lutter contre les incitations notamment économiques à s'engager dans le CIES ; Reconnaître et soutenir la valeur de la reconnaissance et de la récompense comme un important générateur d'avantages pour contrer les incitations au braconnage ; S'assurer que les efforts de mise en oeuvre des approches locales prennent bien en compte les impacts négatifs potentiels sur les communautés locales et sont accompagnés par des mécanismes de correction ; Appliquer des sanctions qui peuvent saper les incitations positives pour les collectivités à travailler avec les gouvernements dans la lutte contre le CIES. Les gouvernements et les organisations internationales devraient : Reconnaître, soutenir et fournir un environnement propice à la possibilité pour les collectivités de bénéficier directement de la mise en place de la conservation et de l'utilisation durable de la faune sauvage comme un moyen de lutter contre le CIES. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 88/139 7. Document relatif à la technique de datation de l'ivoire et de détermination de son origine géographique par la mesure de taux d'isotopes, mise au point par le Dr Robert Schupfner, Université de Ratisbonne et Stefan Ziegler, Université de Mayence, Allemagne (Conférence du 7 mars 2013) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 89/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 90/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 91/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 92/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 93/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 94/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 95/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 96/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 97/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 98/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 99/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 100/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 101/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 102/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 103/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 104/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 105/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 106/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 107/139 8. Présentation de la méthode de datation par la mesure des isotopes (Agence fédérale allemande pour la conservation de la nature) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 108/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 109/139 9. Résumé du rapport IFAW «La nature du crime » (2008, puis actualisé) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 110/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 111/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 112/139 10. Interview de Franck Courchamp, Directeur de recherche à l'Institut National d'Ecologie et d'Environnement du CNRS (12/02/2014) " Lorsqu'une espèce devient rare, elle est plus exploitée " Alors que s'ouvre à Londres, ce 12 février le sommet sur la criminalité contre les espèces sauvages, Franck Courchamp, directeur de recherche à l'Institut national d'écologie et environnement, revient sur les conclusions d'une de ses études : qualifier une espèce comme rare accélère sa disparition. 12 février 2014 | Dorothée Laperche Franck Courchamp, Directeur de recherche à l'Institut National d'Ecologie et Environnement du CNRS Actu-environnement : Pourriez-vous nous expliquer pourquoi le fait de qualifier une espèce comme rare précipite sa disparition ? Franck Courchamp : Cela vient d'une préférence irrationnelle des hommes pour ce qui est rare. Nous connaissons cela dans l'art, les collections et malheureusement, cela se traduit également au niveau des ressources naturelles ou des espèces vivantes : lorsqu'une espèce devient rare, elle acquiert plus de valeur, est plus exploitée et devient donc encore plus rare. Ce cercle vicieux, que nous appelons un vortex d'extinction, peut mener une espèce à l'extinction... Différents marchés économiques fonctionnent comme cela : par exemple, la chasse aux trophées, les collections par hobby, les nouveaux animaux de compagnie, etc. Certains sont stimulés par la description scientifique de nouvelles espèces ou le changement de statut d'une espèce qui devient rare : il y a alors un pic d'intérêt et d'exploitation soit de manière légale, juste avant que la loi passe en vigueur pour interdire l'exploitation, soit après, dans le marché illégal. AE : La lenteur de l'appareil législatif contribue-t-elle au phénomène? FC : Si lorsqu'une espèce est déclarée comme rare, elle devient immédiatement interdite à la vente, la seule possibilité de surexploiter cette espèce devient les marchés illégaux. Si un laps de temps de deux ans s'écoule entre le fait que cette espèce soit déclarée comme rare et l'interdiction, il y aura un engouement extrême lié à la rareté mais également à la fermeture du marché imminente : l'espèce va être surexploiter de manière intensive. Plus on raccourcit ce délai, plus ce pic de surexploitation sera réduit. AE : Pouvez-vous donner des exemples d'espèces qui subissent ce vortex d'extinction ? FC : Par exemple, pour certaines tortues, certains gestionnaires de marché de nouveaux animaux de compagnie surveillent la littérature scientifique. Lorsque des Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 113/139 espèces sont soit classées plus rares ou nouvellement décrites : nous les retrouvons ensuite dans les animaleries assez rapidement. Il y a un compromis à trouver entre annoncer que l'espèce est rare et donc potentiellement déclencher un engouement et ne rien dire... Toutefois, ce n'est pas la manière de faire des scientifiques de cacher des informations. Cela pose également un problème de conservation : les espèces ne peuvent être conserÎes que si elles sont classées dans certaines catégories ou grâce au déblocage de fonds pour les protéger. AE : Comment arriver à ce compromis ? FC : Certains jardins botaniques et amateurs d'oiseaux ont choisi de mentionner une espèce rare mais de ne pas reporter sa localisation exacte. Ainsi, des botanistes, lorsqu'ils identifient des espèces rares lors de leurs releÎs, ne publient pas ces informations dans le rapport internet mais dans des rapports internes. AE : Pensez-vous que la destruction des stocks illégaux d'ivoire puisse contribuer à la lutte contre le braconnage des éléphants ? FC : Le problème, lorsque nous menons ce type d'action, c'est que cela peut avoir une incidence sur les stocks qui restent : ils prennent encore plus de valeur et cela stimule encore plus de braconnage. Cependant, ce sont des gestes forts, importants, qui montrent qu'il ne faut pas compter sur les gouvernements qui s'engagent aussi clairement pour écouler cette marchandise. Cela peut produire des effets positifs, si c'est suivi par de nombreux pays pour faire passer un message clair. AE : Quelles seraient selon vous les actions essentielles à mettre en place pour lutter contre la criminalité contre les espèces sauvages ? FC : La première chose serait de lutter contre la corruption dans certains pays, aux plus hauts niveaux gouvernementaux, dans les parcs nationaux, etc. La corruption permet à la plupart des activités illégales d'exister. Le commerce des espèces sauvages est devenu le second marché illégal mondial, c'est un marché très juteux. Et à la différence des armes, de la drogue ou du marché humain, les pénalités sont extrêmement faibles : seulement quelques pourcentages de ce que le braconnier gagne, quand il se fait attraper... Les amendes sont ridicules et les peines de prison absolument pas dissuasives, c'est quelque chose qu'il faudrait renforcer pour qu'il y ait moins de bénéfice et un coût supplémentaire à ces marchés illégaux. Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 114/139 11. Article de Sabri Zain, responsable des campagnes de sensibilisation de l'ONG Traffic (mai 2012) Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 115/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 116/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 117/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 118/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 119/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 120/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 121/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 122/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 123/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 124/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 125/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 126/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 127/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 128/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 129/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 130/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 131/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 132/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 133/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 134/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 135/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 136/139 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 137/139 12. Communiqué de presse de la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects relatif à l'exposition « histoires d'ivoire » organisée par le Musée national des douanes du 29 septembre 2015 au 27 mars 2016 Rapport n°010273-01 Modalités de restriction du commerce de l'ivoire sur le territoire national Page 138/139 http://www.developpement-durable.gouv.fr/  INVALIDE)