Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable ;France. Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies

Auteur secondaire

Résumé

<p align="JUSTIFY" style="margin-bottom: 0cm; font-weight: normal"><font face="Arial, sans-serif"><font size="2">Afin d'objectiver la réalité et le ressenti par les entreprises de la charge des contrôles et de rechercher les moyens de réduire cette charge, la mission a rencontré un échantillon d'entreprises industrielles. Les constats ainsi rassemblés peuvent donner des pistes d'approfondissement mais ne peuvent conduire à une extrapolation chiffrée à l'ensemble des entreprises françaises. Les entreprises se déclarent moins gênées par les contrôles que par la complexité croissante et l'instabilité des réglementations. Elles comprennent la nécessité et l'utilité des contrôles, mais souhaitent qu'ils soient moins générateurs d'aléas et qu'ils soient réalisés dans un climat de plus grande confiance. Les contrôles réalisés par des organismes privés agréés apparaissent comme le premier poste de «charge» des entreprises parmi les contrôles réglementaires, en augmentation régulière. S'agissant des contrôles réalisés par les administrations, la première préoccupation des entreprises est leur mode de déroulement, et la manière dont ils peuvent prendre du temps aux dirigeants de PMI. Le contrôle du crédit d'impôt «recherche» (CIR) représente pour les petites entreprises industrielles un enjeu majeur. Le temps consommé par les enquêtes et déclarations obligatoires a été mentionné par de nombreuses entreprises comme une charge pénalisante. <font color="#323232">La mission n</font><font color="#616161">'</font><font color="#323232">ayant pu converger sur </font><font color="#474747">la </font><font color="#323232">rédaction d'un rapport unique, deux rapports ont été rédigés </font><font color="#474747">: </font><font color="#1c1c1c">le présent rapport est celui des </font><font color="#323232">membres de </font><font color="#1c1c1c">la </font><font color="#323232">mission appartenant au CGEiet et au CGEDD.</font> </font></font>

Editeur

CGEDD ;CGEIET

Descripteur Urbamet

entreprise ;industrie

Descripteur écoplanete

contrôle administratif ;secteur industriel ;réglementation

Thème

Economie ;Cadre juridique

Texte intégral

SYNTHÈSE La mission qui nous était confiée a conduit à rencontrer des administrations, des entreprises et des fédérations d'entreprises. La présente synthèse porte sur les échanges avec les entreprises. Elle tient compte des indications recueillies auprès des administrations, mais ne les reprend pas explicitement, la synthèse des entretiens avec les administrations est en cours par d'autres membres de la mission CIMAP. La mission portait sur un échantillon d'entreprises industrielles. La méthode de mesure ne pouvait reposer que sur les déclarations d'entreprises volontaires. Les constats que nous avons ainsi recueillis sont issus : · de rencontres avec seize entreprises (quatorze lors de trois déplacements dans des Régions, deux grandes entreprises à Paris), · d'échanges avec cinq fédérations industrielles, ainsi qu'avec le Medef, la CGPME et la COPREC (association qui fédère les « organismes de contrôles agréés »1) ; · d'un questionnaire adressé à des entreprises, et que vingt-neuf d'entre elles ont complété (des réponses partielles, et des réponses d'entreprises qui ne sont pas exposées à la concurrence internationale ont également été reçues, elles ne sont pas prises en compte ici) . Les constats ainsi rassemblés, de manière déclarative et sur un échantillon qui permettait de tester une méthode mais qui ne constituait pas, de loin, une représentation statistique de la diversité des industries françaises, peuvent donner des pistes d'approfondissement, ils ne peuvent par contre que difficilement conduire à des ratios globaux, et ne peuvent qu'encore plus difficilement conduire à une extrapolation chiffrée à l'ensemble des entreprises françaises. Ces constats : · Permettent néanmoins de confirmer, si besoin était, que la fréquence et par ce biais la « charge » des contrôles répond à une logique de taille et de risque mettent en avant une hiérarchie des préoccupations constatées lors des rencontres et/ou dans les réponses aux questionnaires : · Les contrôles réalisés par les organismes agréés apparaissent, tant par les données agrégées transmises par la COPREC que par les indications reçues lors des entretiens avec les fédérations et par les questionnaires, comme le premier poste de « charge » (en équivalent financier) au sein de l'ensemble des contrôles réglementaires ; · S'agissant de la charge des contrôles réalisés par les administrations, la première préoccupation des entreprises rencontrées et de leurs fédérations est le mode de déroulement des contrôles, et la manière dont ils peuvent prendre du temps aux dirigeants de PMI, loin devant le montant absolu d'heures et d'argent qu'ils consomment ; · Le CIR par sa nature, son importance pour les entreprises concernées, et son poids dans le budget de l'Etat, est un enjeu majeur et particulier ; · Les entreprises que nous avons rencontrées et celles qui ont répondu au questionnaire ne demandent que dans des cas particuliers « moins » de contrôles. Elles souhaitent qu'ils soient plus efficaces et moins générateurs d'aléas. Cela peut reposer sur des 1 organismes de prévention, d'inspection et contrôle tierce partie indépendante 3 · · contrôles plus fréquents et plus brefs, plus « préventifs » que « curatifs ». Leurs attentes sont par ailleurs très différentes selon la nature des contrôles ; On peut rappeler à cet égard que les entreprises sont conscientes des « externalités positives » que les contrôles génèrent, et dont elles bénéficient ; elles demandent à cet égard que les contrôles imposent les mêmes contraintes à leurs concurrents, notamment ceux qu'à eux ; Le temps consommé par les enquêtes et déclarations obligatoires (INSEE, Environnement, etc ...) est spontanément mentionné par les entreprises rencontrées. Enfin, plus que les contrôles, c'est avant tout l'instabilité juridique qui met les entreprises en situation de « stress » permanent de crainte de commettre des fautes dans l'application de règlementations complexes, instables et encore trop souvent imprécises pour être interprétées de la même manière pas tous les contrôleurs, avec au final la crainte de disproportions entre les erreurs commises et les sanctions appliquées. 4 SOMMAIRE 1.Méthodologie......................................................................................................... 8 2.Des entreprises plus préoccupées du déroulement des contrôles que de la « charge » qu'ils représentent............................................................9 2.1.La fréquences et la « charge » des contrôles répondent désormais à une logique de taille et d'enjeu ................................................................................ 9 2.2.Les contrôles réalisés par les organismes agréés apparaissent, comme le premier poste de « charge » au sein des contrôles réglementaires 9 2.3.S'agissant des contrôles réalisés par les administrations, la première préoccupation des entreprises rencontrées est leur mode de déroulement, et la manière dont ils peuvent prendre du temps aux dirigeants de PMI. ............................................................................................ 13 2.4.Le contrôle du CIR est, notamment pour les petites entreprises industrielles, un enjeu majeur et particulier............................................17 2.5.Les entreprises ne demandent que ponctuellement « moins » de contrôles : elles souhaitent surtout qu'ils soient plus efficaces et moins générateurs d'aléas. ............................................................................ 18 2.6.On peut rappeler à cet égard que les entreprises sont conscientes des « externalités positives » que les contrôles génèrent, et dont elles bénéficient ........................................................................................................... 21 2.7.Le temps consommé par les multiples enquêtes et déclarations obligatoires (INSEE, Environnement, etc ...) est spontanément mentionné par plusieurs entreprises comme une charge pénalisante et qu'elles estiment inutile. ............................................................................ 22 3. Remarque finale : les contrôles et la réglementation sont indissociables l'un de l'autre, simplifier la réglementation conduira à simplifier également les contrôles et à améliorer leur efficacité............................................................................................................ 24 4.Liste des recommandations...........................................................................26 5.Annexe 1 ­ Lettre de mission......................................................................... 30 6.Annexe 2 ­ ELEMENTS RECEUILLIS AUPRES DU Better Regulation Delivery Office Britannique........................................................................33 7.Annexe 3 ­ questionnnaire adressé aux entreprises (volets quantitatifs)..................................................................................................... 42 8.Annexe 4 ­ liste des obligations déclaratives transmise par une ETI .............................................................................................................................. 45 5 9.Annexe 5 ­ « charge » de différents contrôles : temps passé par les dirigeants, les cadres et les autres salariés des entreprises moyennes et petites ayant répondu au questionnaire......................55 6 7 1. Méthodologie Comme indiqué dans la synthèse, les constats résumés dans le présent documents tiennent compte des entretiens réalisés par la mission avec les administrations centrales et avec les administrations pratiquant localement le contrôle, et résument plus explicitement les constats issus : · de rencontres avec seize entreprises (quatorze lors de trois déplacements dans des Régions, deux grandes entreprises à Paris), · d'échanges avec cinq fédérations industrielles, ainsi qu'avec le Medef, la CGPME et la COPREC (association qui fédère les organismes de contrôles agréés) ; · d'un questionnaire adressé à des entreprises, et auquel vingt-neuf d'entre elles ont répondu. Les seize entreprises rencontrées font partie de celles qui ont répondu au questionnaire. Les réponses obtenues dans le questionnaire sur le nombre d'heures mobilisées par les contrôles sont reprises en annexe. En complément des indications sur la « charges en heures », vingt-deux entreprises ont formulé via le questionnaire et/ou dans le cadre des entretiens des remarques ou recommandations écrites, certaines particulièrement détaillées. En parallèle de ces entretiens français, et compte tenu du rôle des précédents néerlandais et britanniques dans le lancement de la mission, une audioconférence a été organisée avec l'administration britannique chargée de la simplification de la réglementation. Cette audioconférence visait à mieux connaitre la méthode suivie ces dernières années par l'administration britannique dans ses efforts de simplification, et les résultats obtenus. Un compte rendu de cette audioconférence est en annexe. Une synthèse des indications ainsi recueillies sur le cas britannique et du parangonnage réalisé avec d'autres pays par la Direction Générale du Trésor sera réalisée par ailleurs. Les résultats de l'audioconférence avec l'administration britannique ont contribué à la définition du questionnaire adressé à des entreprises. 8 2. Des entreprises plus préoccupées du déroulement des contrôles que de la « charge » qu'ils représentent 2.1. La fréquences et la « charge » des contrôles répondent désormais à une logique de taille et d'enjeu Toutes les entreprises de plus de cinquante personnes qui nous ont répondu, soit vingt et une sur vingt-neuf entreprises industrielles ayant complété le questionnaire, ont connu plusieurs contrôles au cours des quatre dernières années, et ont, en particulier, le plus souvent connu des contrôles fiscaux2. Parmi les entreprises de plus petite taille : · Les entretiens réalisés en Régions après réception du questionnaire ont mis en évidence que celles qui ont demandé un CIR de montant significatif (plusieurs centaines de milliers d'euros) ont eu un contrôle fiscal, ce qui parait cohérent avec le risque spécifique du dispositif (voir ci-dessous). Dans l'intérêt de l'entreprise comme de l'administration, et compte tenu de la complexité du dispositif, il est préférable que les erreurs, lorsqu'il y en a, soient détectées dès la première année, plutôt que de laisser s'accumuler plusieurs années consécutives et aboutir ensuite à un redressement que l'entreprise ­ ayant déjà investi l'argent dans ses projets ­ ne pourra que difficilement rembourser; · d'autres petites entreprises n'ont pas connu de contrôle, notamment fiscal, dans les années récentes. Ce résultat confirme les indications données par les services de contrôle : la politique de contrôle est aujourd'hui axée, pour la plupart des réglementations ­ et en particulier pour toutes celles qui portent sur des enjeux financiers ou sur des risques techniques - sur une analyse des enjeux. 2.2. Les contrôles réalisés par les organismes agréés 3 apparaissent, comme le premier poste de « charge » au sein des contrôles réglementaires En termes de coût financier pour les entreprises, le paiement des prestations des organismes agréés pour effectuer les contrôles imposés par les règlements, représente, de loin, le premier poste de « coût de contrôle » pour les entreprises. Dix-neuf des vingt-neuf entreprises qui ont Les exceptions portent sur des entreprises de secteurs en difficulté (volailles), ou sur des filiales de grands groupes français, dont les résultats financiers sont plus souvent analysés au niveau de la maison mère qu'à celui des filiales. 3 Notamment dans les appareils électriques ou à pression, les matériels de levage, l'environnement. 2 9 répondu au 4 juillet 2014 doivent faire appel à des organismes agréés pour réaliser des contrôles. Le montant total annuel de cette dépense, pour ces dix-neuf entreprises, est de 2,07M. Dix de ces vingt-neuf entreprises signalent devoir accompagner les organismes agréés dans leurs contrôles et y consacrent au total 1820h/an (5640h sur trois ans). A titre de comparaison, les vingt-deux entreprises (parmi les vingt-neuf ayant répondu au questionnaire) qui ont eu un contrôle fiscal au cours des trois dernières années y ont consacré au global 7 304h, et les onze entreprises qui ont eu une inspection ICPE y ont consacré au global 3839h 349h (les contrôles fiscaux et ICPE sont, parmi les contrôles exercés par les administrations, ce qui mobilisent de loin le plus de temps dans les entreprises). Ceci représente, au global, pour l'échantillon, sept mille heures pour les contrôles fiscaux et trois mille huit cent pour les contrôles ICPE. Sauf à considèrer que le coût des heures correspondantes est nettement supérieur à 100 par heure, le coût correspondant global pour l'échantillon est beaucoup plus faible que les 2,07M mentionnés ci-dessus. Même si l'échantillon réduit ne permet pas d'en tirer des conclusions statistiques, l'on peut considérer que les contrôles effectués par des organismes agréés tiers représentent une charge financière supérieure à la charge financière liée aux contrôles effectués directement par les agents de l'administration. Ces ordres de grandeur sont d'ailleurs cohérents avec ceux donnés par la COPREC (voir ci-après). Dans le panel qui a répondu c'est donc cette catégorie de contrôles qui mobilise le plus d'heures et d'argent. Au-delà de la situation des entreprises qui ont répondu au questionnaire, une association d'industriels de la chimie estime que, sur un site chimique qu'elle qualifie « de taille moyenne », les prestations « réglementaires » représentent un coût de 100k par an4. Encore plus globalement, les données transmises par la COPREC 5 portent sur un volume de prestations liées à la réglementation de 1,450 milliard d'euros par an en 2013 . Au sein de ces prestations, un peu plus du tiers (563 M en 2013) correspond à des prestations de contrôle 4 Elle cite notamment les postes suivants : · · · · · · · · · · · · · · · · · 5 « Electriques, 7000 avec équipotentialité et caméra thermique Chariots et machines : 5500 Détection incendie : 18000 Portes sectionnelles et ponts niveleurs : 4000 Extincteurs, 2500 ARI et bouteilles : 3000 RIA : 1000 Foudre : 1000 Rétentions incendie et catastrophe : 1000 / an en moyenne Sorbonne dans laboratoires... 6000 Vidéo surveillance et intrusion : 8000 Mesure de bruit : 1000 en moyenne / an Exposimètres : 4000 Déshuileur / débourbeur : 2000 Siphons coupe-feu : 1000 / an en moyenne Epallement cuves alcool : 3000 en moyenne / an Tracteur et remorques (contrôle technique) : 2000 » Confédération des Organismes indépendants tierce partie de Prévention, de Contrôle et d'Inspection 10 que la réglementation impose de faire réaliser par des organismes agréés. Le reste (environ 887 M en 2013) correspond aux choix des entreprises de confier des contrôles aux mêmes organismes agréés pour répondre aux demandes de leurs assureurs ou à leur besoins propres : par exemple, sécurité juridique plus grande que leur donne le recours à une tierce partie, plutôt que de faire réaliser ces contrôles par leurs équipes propres, ou par des organismes tiers ne bénéficiant pas d'un agrément. La COPREC souligne que les prestations de ses adhérents auprès des entreprises ne se limitent pas aux contrôles que la réglementation impose : l'activité globale de ses adhérents est de 1,950 milliards d'euros annuels. Les contrôles confiés par les entreprises à ses adhérents hors de toute contrainte réglementaire représentent donc 500 M par an. Certaines entreprises industrielles regrettent également de ne pouvoir recourir, dans certains cas et certains départements, qu'à des organismes agréés en situation de quasi-monopole dans leur secteur, ce qui ne permet pas de faire jouer la concurrence sur les prix des prestations. Enfin, à la différence des contrôles administratifs, dont l'ampleur est limitée par la disponibilité des effectifs d'agents que l'Etat peut consacrer à des contrôles, le développement des contrôles extérieurs réalisés par des organismes agréés ne connaît pas de limite directe pour les ministères prescripteurs, puisque ces contrôles ne mobilisent ni les effectifs ni les ressources financières des ministères qui les prescrivent. 11 Activité en France des organismes de contrôle tierce partie (« agréés »), données COPREC INDUSTRIE 850.000.000 BTP 450.000.000 SERVICES 650.000.000 LES SECTEURS 765.000.000 (90%) 100.000.000 (22%) 585.000.000 (90%) 229.000.000 (30%)(1) 100.000.000 (100%) 234.000.000 (40%) Montant total des contrôles réalisés par les adhérents COPREC : obligatoire par la réglementation, à la demande des clients ou enfin à la demande des assureurs. Montant/pourcentage des contrôles obligatoires réglementairement. Montant/pourcentage des contrôles devant être obligatoirement réalisés par une tierce partie dans le cadre des contrôles réglementaires. Le reste peut être réalisé par l'exploitant, le propriétaire, le maitre d'ouvrage sans obligation de passer par une tierce partie. Inspection Equipements, Sécurité incendie, Environnement Mission Contrôle technique construction Inspection Equipements, Sécurité incendie, Environnement (1) Selon les estimations de la COPREC : · les contrôles relatifs à la réglementation « environnementale » nécessitent dans 80% des cas l'intervention d'une tierce partie. · Les contrôles relatifs à la réglementation « d'inspection Equipements & incendie » nécessitent dans 10% des cas l'intervention d'une tierce partie. · L'association des deux débouche sur une moyenne pondérée de 30%. Le volume des contrôles réglementaires obligatoires évolue sous l'effet de deux types de modifications : · Des modifications réglementaires majeures : l'arrêté du 15 mars 2000 relatif à l'exploitation des équipements sous pression a ainsi fortement modifié, par rapport aux textes antérieurs (un décret du 18 janvier 1943 portant règlement sur les appareils à pression de gaz et un arrêté du 23 juillet 1943 réglementant les appareils de production, d'emmagasinage ou de mise en oeuvre des gaz comprimés, liquéfiés ou dissous) le nombre d'équipements soumis à un contrôle réglementaire ; · Des modifications incrémentales : elles portent notamment sur les installations électriques dans les bâtiments et, plus globalement, sur les appareillages électriques. 12 Un des grands industriels rencontrés estimait ainsi que le nombre total d'équipements soumis à une surveillance réglementaire a été ­ dans son cas - multiplié par dix en vingt ans6. Il est normal que les exigences de sécurité s'accroissent avec l'amélioration de la technique. On peut néanmoins noter que la qualité et la sûreté des équipements s'accroit en parallèle, et que l'évolution de la fréquence et de l'ampleur des contrôles réglementaires confiés aux organismes agréés pourrait résulter d'un meilleur équilibre entre d'une part l'impératif croissant de sécurité, d'autre part l'amélioration générale de la qualité, de la fiabilité et de la connaissance des matériels. RECOMMANDATION 1 Lorsque la réglementation définit une fréquence pour des contrôles d'équipements, examiner la possibilité que cette fréquence varie en fonction de l'intensité d'utilisation de ces équipements. RECOMMANDATION 2 Prévoir systématiquement dans les règlements concernés, et appliquer, la possibilité d'espacer les contrôles en fonction des résultats précédents s'ils se sont réÎlés satisfaisants. 2.3. S'agissant des contrôles réalisés par les administrations, la première préoccupation des entreprises rencontrées est leur mode de déroulement, et la manière dont ils peuvent prendre du temps aux dirigeants de PMI. Il paraît d'abord utile de souligner que le déroulement des contrôles n'est pas spontanément le premier sujet de préoccupation des entreprises que la mission a rencontrées. On peut souligner : · D'une part que ces entreprises ont spontanément évoqué d'autres sujets, tels que la complexité et l'instabilité de la réglementation7, ou les redressements issus des contrôles, et ont consacré à ces sujets beaucoup plus de temps qu'aux commentaires Une estimation moyenne plus couramment admise ­ tout en restant purement estimative - est une augmentation voisine de 50% ce qui, sans atteindre la multiplication par dix signalée dans ce cas particulier est déjà considérable. 7 Un industriel rencontré par la mission a souligné que son entreprise était soumise à près de 1000 textes réglementaires différents, dont près de 10 % avaient été modifiés en 2013. 6 13 · sur les contrôles eux-mêmes ; c'est suffisamment symptomatique des préoccupations relatives des entreprises dans le couple réglementation / contrôles, pour mériter d'être souligné. D'autre part que le cabinet Arsène Taxand, mandaté il y a quelques mois par le Medef pour une enquête sur les contentieux issus des contrôles fiscaux, a pu obtenir 780 réponses d'entreprises au questionnaire qu'il a diffusé à ce sujet. L'intérêt qu'a suscité le questionnaire sur la « charge » des contrôles, si on le mesure par le nombre de réponses, a été plus de dix fois inférieur. Les préoccupations des entreprises rencontrées à l'égard des contrôles portent prioritairement sur trois aspects et concernent principalement les contrôles fiscaux et dans une moindre mesure vers les contrôles sociaux : · Le temps de « dirigeant » mobilisé par les contrôles est une difficulté significative. Sur les vingt-trois entreprises ayant indiqué avoir eu un contrôle fiscal, une seule indique que son dirigeant ne s'en est pas personnellement occupé (une autre ne donne pas la ventilation des temps consommés entre « dirigeants », « cadres » et « employés »). Le total des heures de dirigeant mobilisées dépasse deux mille, avec une très forte variation entre les entreprises (de « zéro » pour celle dont le dirigeant n'a pas suivi le contrôle fiscal à cent pour une petite entreprise, deux-cent pour une moyenne et six cent pour un établissement plus grand) ; · La complexité de la réglementation expose les entreprises au sentiment qu'elles seront « nécessairement en faute quelque part » et subiront donc quoi qu'elles aient fait un redressement. Les administrations ont reconnu cette « fatalité de la faute » compte tenu du nombre de prescriptions à respecter et de la difficulté d'interprétation de certaines d'entre elles. Ce constat, et la conviction qu'une réponse mal formulée peut avoir des conséquences majeures contribue à entretenir l'inquiétude des entreprises face aux contrôles, et réduit la capacité des dirigeants d'entreprise moyenne à déléguer intégralement le dialogue avec les contrôleurs; · L'incertitude sur le temps que prendra le contrôle, le caractère parfois intermittent de la présence des contrôleurs (avec la nécessité, pour contrôleurs et contrôlés de se « remettre dans le bain » à chaque fois) et l'ignorance de ce qu'ils cherchent sont la troisième difficulté soulignée. 14 RECOMMANDATION 3 Lorsque les contrôles ont un volet « documentaire » important, et/ou vont se dérouler sur une longue période (plus d'une journée), prévoir que le contrôle commence par une réunion de méthode au cours de laquelle l'administration définit : *Quels sont les documents qui lui sont réellement nécessaires pour commencer son contrôle (éviter quand c'est possible de demander d'emblée tout ce que la réglementation permet de demander) ; *Quelle est la durée prévisible du contrôle et quelles sont les principaux points de rendez-vous prévisibles. Les graphiques repris en annexe 5 (qui sont tous à la même échelle) permettent par ailleurs de comparer le temps pris dans les entreprises de taille moyenne ou petite qui ont complété le « questionnaire » par les quatre principales (par le temps qu'elles représentent) catégories de contrôles réalisées par l'administration : les contrôles fiscaux, sociaux, ceux au titre des ICPE et de l'inspection du travail. La lecture de ces graphiques conduit aux constats suivants : · Dans l'échantillon des entreprises qui ont répondu, le temps consommé par un contrôle fiscal n'est pas notablement différent dans une petite entreprise (moins de cinquante salariés) que dans une entreprise moyenne. Il est probable que ce soit dû à un biais de l'échantillon : parmi celles qui ont répondu, lorsqu'une petite entreprise a eu un contrôle fiscal, c'est le plus souvent sur le CIR, qui présente une complexité particulière et dont le contrôle prend en conséquence plus de temps ; · Pour tous les autres contrôles, le temps pris dans une petite entreprise est assez systématiquement plus faible que dans une grande entreprise ; · Pour les entreprises moyennes, les temps pris par les contrôles fiscaux, Urssaf et ­ pour celles que cela concerne ­ ICPE, ne sont pas d'un ordre de grandeur différent. Le temps pris par les contrôles de l'inspection du travail est notablement plus faible, ce qui peut se relier à la nature différente de ces derniers contrôles, · Les principaux contrôles mobilisent le plus fréquemment du temps des dirigeants d'entreprise cet aspect des contrôles, plus que le temps d'ensemble qu'ils mobilisent, est critique pour les entreprises. 15 RECOMMANDATION 4 Indiquer systématiquement aux entreprises, et notamment aux PME, qu'elles ont la possibilité de décaler les contrôles sur place 8 pour tenir compte de la disponibilité des équipes, et notamment des dirigeants de l'entreprise. Ceci ne porte bien sûr pas sur des contrôles tels que ceux liés à la recherche de travail illégal, ni pour tous les fraudes qui ne peuvent être détectées que par des visites inopinées. 8 16 RECOMMANDATION 5 Améliorer la rapidité des informations relatives au contrôle à destination du chef d'entreprise (suivi, notification, information automatisée sur l'état du dossier pour lui éviter de multiples appels, conclusion du contrôle et, le cas échéant, recommandations sur la compréhension et l'application des règlements contrôlés) 2.4. Le contrôle du CIR est, notamment pour les petites entreprises industrielles, un enjeu majeur et particulier Parmi les difficultés qui ont été signalées à la mission au sujet de contrôles, une de celles qui a été manifestée dans les entretiens avec le plus d'importance (par sa complexité et ses enjeux), portaient sur le contrôle du CIR. Les entretiens que nous avons conduits établissent sur ce point un constat analogue à celui du rapport du cabinet Arsène Taxand, mentionné plus haut, qui mettait également en relief la place particulière du CIR dans les contentieux issus des contrôles fiscaux. Il faut rappeler à cet égard que le CIR représente un enjeu budgétaire considérable et croissant, qui dépasse maintenant 5 Mds euros par an 9. Les difficultés mentionnées portaient notamment sur les points suivants : · Complexité des critères d'éligibilité (la DGFIP a maintenant édité une « notice d'accompagnement du crédit d'impôt recherche », en onze pages, qui met efficacement et clairement en exergue des « erreurs ou omissions à ne pas commettre »10, le Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche publie également un guide11, plus exhaustif ­ 52 pages ­ mais peut-être moins didactique). Les difficultés qui nous ont été signalées étaient antérieures à l'édition du guide de la DGFIP ; · Longueur des procédures d'instruction et de contrôle, le versement du CIR étant par ailleurs suspendu pendant ces instructions. Les deux petites entreprises qui nous ont décrit des difficultés de ce type ont mentionné un contrôle fiscal s'étalant sur neuf mois pour Îrifier la validité de leur demande de CIR, le goulot d'étranglement de cette instruction étant l'appel à un expert. Les services fiscaux régionaux rencontrés nous ont également confirmé que l'explosion en nombre et en volume des demandes de CIR a conduit à une saturation des experts. Une direction interrégionale des contrôles fiscaux avec laquelle nous avons échangé sur ce point a indiqué que pour 2014 des orientations drastiques ont été retenues pour prioriser les dossiers et désengorger le réseau d'experts. L'avis sur le budget de la MIRES (Mission Interministérielle Recherche et Enseignement Supérieur) 2014 adopté le 22 mars 2013 par le CSRT estime que le montant mobilisé par le CIR en 2014 sera compris entre 5,5 et 6,2 Mds . 10 http://www.impots.gouv.fr/portal/deploiement/p1/fichedescriptive_6914/fichedescriptive_6914.pdf 9 11 http://cache.media.enseignementsup-recherche.gouv.fr/file/CIR/58/6/CIR-03-12_vweb_212586.pdf 17 Le CIR présente une difficulté intrinsèque : sa nature le rend très similaire à une subvention à la recherche ; il n'est donc pas surprenant que le formalisme de l'instruction ressemble, par certains côtés, à l'instruction d'une demande de subvention à la recherche. Ce formalisme est en revanche en décalage avec la nature d'un crédit d'impôt et avec la volonté politique régulièrement réaffirmée de voir un nombre éleÎ d'entreprises industrielles, particulièrement petites et moyennes en bénéficier. Parmi les entreprises rencontrées et bénéficiant d'un CIR, les seules qui n'ont pas exprimé de difficulté à son sujet sont : · Les très grandes entreprises, qui disposent de services habitués à rédiger des dossiers de demande de subvention de recherche ; · Une PMI dont l'essentiel de la recherche se fait déjà sur contrat avec la DGA et/ou l'UE, PMI qui peut donc se contenter de transmettre aux services fiscaux des dossiers déjà existants. Il n'est pas évident que ces deux types d'entreprise correspondent à la cible visée par le développement du CIR. On sait par ailleurs que d'autres pays de l'OCDE se sont progressivement dotés de dispositifs comparables au CIR. Une des entreprises à qui il a été demandé des comparaisons a indiqué que le dispositif britannique serait dans son domaine industriel d'activités, à certains égards, plus favorable que le dispositif français 12. La suggestion a été émise de focaliser le bénéfice du CIR sur des secteurs industriels précis, correspondant à un potentiel national que l'Etat souhaiterait renforcer (logiciel ? chimie fine ? équipements médicaux ?) et à amplifier son caractère incitatif dans ces secteurs. Si une telle orientation était retenue, elle pourrait utilement s'accompagner de la diffusion de guides détaillant dans ces secteurs les recommandations de la notice d'accompagnement de la DGFIP. 2.5. Les entreprises ne demandent que ponctuellement 13 « moins » de contrôles : elles souhaitent surtout qu'ils soient plus efficaces et moins générateurs d'aléas. Les entreprises que rencontrées ne demandent que rarement moins de contrôles. Elles souhaitent qu'ils soient plus efficaces et moins générateurs d'aléas. Cela peut reposer sur des contrôles plus fréquents et plus brefs, plus « préventifs » que « curatifs ».Autrement dit, une forte demande s'exprime pour passer d'une forme de contrôle « répressif » à une forme de contrôle plus « participatif ». Dans ce cas, le contrôleur verrait son rôle de pédagogie élargi et exercerait sa mission plus dans un climat de confiance réciproque basé sur la volonté mutuelle de bien appliquer la réglementation, que dans une optique de sanction des erreurs et des fautes (le processus de sanction restant néanmoins bien évidemment engagé chaque fois que nécessaire). Certaines administrations ont réalisé des évolutions très importantes dans Cette affirmation est cohérente avec les indications données par le conseiller pour le Science et la Technologie de l'Ambassade de France au Royaume-Uni dans un article paru en février 2014 : « En 2012, le niveau de dégrèvement fiscal possible a été fortement releÎ pour les PME, ce qui fait de ce dispositif un des plus favorables dans le monde. » 13 Essentiellement sur les interventions périodiques confiées aux organismes agréés, ou dans les cas de figure où elles ont vu se succéder dans une brève période plusieurs contrôles administratifs, ou pour les entreprises qui ont fait l'effort de s'engager dans un processus de transparence et attendent en retour des contrôles au fil de l'eau plus simples et/ou moins fréquents. 12 18 cette direction , mais nous ne sommes pas encore dans la situation de confiance et de partenariat entre contrôlés et contrôleurs sur laquelle communiquent les pays d'Europe de Nord (UK, NL). Sur le principe, les entreprises rencontrées ont manifesté de l'intérêt pour les démarches permettant, à la suite d'un audit, de simplifier les contrôles ultérieurs (cet intérêt ne se concrétise pas toujours par une adhésion aux démarches de ce type déjà proposées par les administrations : les entreprises rencontrées ont souvent manifesté des doutes sur les gains qu'elles retireraient si elles y adhéraient, voire des doutes sur les contreparties dont elles avaient bénéficié après y avoir adhéré). De telles démarches existent (parfois depuis longtemps) ou sont en cours de déploiement dans plusieurs domaines : · Dans le domaine des équipements sous pression, une telle démarche est appliquée depuis la circulaire du 26 juillet 1948 à l'origine des « Services d'Inspection Reconnus (SIR)», (les modalités de « reconnaissance » d'un service d'inspection et la nature des audits à réaliser ensuite périodiquement ont récemment été modifiés par la circulaire DM-T/P n° 32 510 du 21 mai 2003). Dans le domaine douanier, la même démarche conduit au statut d' « Opérateur Economique Agréé » OEA (les avantages offerts aux OEA sont définis par les « nouvelles dispositions d'application du code des douanes communautaires » (règlement 1875/2006 du 18 décembre 2006). Dans le domaine fiscal, enfin, cette démarche se traduit dans la « relation de confiance », engagée en 2014 par l'administration fiscale avec un premier ensemble de 14 entreprises volontaires, et pour lequel un nouvel appel au volontariat vient d'être émis. · · Le point commun à ces différentes démarches d'amélioration de la relation contrôleur/contrôlé est de reposer sur le volontariat des entreprises et sur la relation de confiance. Toutefois, les administrations ont indiqué que le nombre de volontaires était resté jusqu'à présent limité, et certaines entreprises rencontrées ont fait état de leurs réticences, disant ne pas être convaincues qu'un effort de transparence de leur part serait « payé de retour ». Au nom de la concurrence non faussée, les entreprises demandent également que les contrôles imposent à leurs concurrents, notamment ceux qui importent des biens de l'étranger, de respecter les mêmes contraintes que celles qui s'imposent à eux. Or force est de constater que les productions réalisées en France se prêtent plus facilement à des contrôles, y compris sur leur process, que les importations de produits concurrents surtout lorsqu'elles sont réalisées par des entreprises plus « volatiles » et moins connues. RECOMMANDATION 6 Effectuer le bilan des relations de transparence engagées récemment entre les administrations fiscales et douanières et les entreprises (OEA, « relation de confiance »), en vue de susciter plus de volontariats. Lors des entretiens, les entreprises se sont souvent plaintes que l'administration demande plusieurs fois les mêmes données ­ les entreprises ne comprenant pas toujours que l'information ne circule pas instantanément entre les différentes administrations. 19 La démarche « dites-le nous une fois », dont l'accélération a été récemment décidée dans le cadre des travaux de « simplification », doit à terme répondre à cette préoccupation. Plusieurs, parmi les entreprises rencontrées ont indiqué apprécier les échanges de données informatisés (EDI), tout en regrettant les imperfections dans leur déploiement récent pour l'IS (une PME a ainsi indiqué avoir dû payer dix mille pour mettre à jour son système de gestion, et affirmé que les « 22 champs obligatoires » demandés par l'administration fiscale pour l'EDI ne préexistaient dans aucun logiciel du commerce). La qualité inégale des logiciels utilisés par différentes administrations pour échanger avec les entreprises a également été regrettée. RECOMMANDATION 7 Dans le cadre des travaux en cours comportant des déploiement de logiciels, donner, au sein des administrations une priorité à la modernisation de ceux qui permettent des échanges avec les entreprises, et à ceux qui permettent aux administrations de partager entre elles les informations transmises par les entreprises. Les demandes ponctuelles de réduction de la fréquence des contrôles portent sur des contrôles dont la fréquence est, précisément, définie a priori. Une grande entreprise rencontrée, qui réalise du « perfectionnement actif »14, a ainsi demandé que pour ce régime et pour d'autres régimes douaniers, soit ouverte la possibilité d'accroître les durées d'agrément (ou d'alléger les procédures de ré-agrément). RECOMMANDATION 8 Pour les contrôles liés au renouvellement d'autorisations de durée limitée (notamment le Perfectionnement Actif et les autres régimes douaniers), étudier la possibilité d'accroître les durées d'agrément (ou d'alléger les procédures de renouvellement d'agrément), en particulier pour les entreprises qui ont montré au cours des années antérieures qu'elles respectaient bien les exigences liées à ces autorisations. Plus globalement, et en dehors des contrôles fiscaux et sociaux, la nature des attentes des entreprises varie selon la nature des contrôles : · Dans le domaine de la concurrence, de la consommation, et de la répression des fraudes, plusieurs des entreprises et fédérations rencontrées demandent plus de contrôles de leurs concurrents, et en particulier des importateurs, afin de s'assurer de l'égalité de la concurrence ; Régime douanier qui permet de réaliser en franchise de droit des opérations de transformation sur des biens importés lorsqu'ils sont destinés à la réexportation 14 20 · · Pour les « Biens Double Usage »15, une grande entreprise de la chimie demande une capacité de traitement plus rapide ; La question de la « personnalisation » de la relation contrôleur/controlé lorsque le même contrôleur est affecté depuis longtemps au contrôle d'une entreprise a par ailleurs été évoquée à plusieurs reprises. La seule « médiation » dont les entreprises rencontrées aient manifesté l'efficacité est celle des services du Préfet (cabinet, Secrétariat général aux affaires régionales, sous-préfectures, poles « E » des Direccte) qui ne figurent pas dans la même ligne fonctionnelle de l'administration que les contrôleurs. Il apparait à cet égard que la connaissance qu'ont les PMI de l'administration est très inégale : ceux qui ne savent pas à qui s'adresser sont ainsi désavantagés. RECOMMANDATION 9 Lorsqu'un contrôleur est chargé de la même entreprise depuis cinq ans, examiner, notamment en fonction des contraintes géographiques, la possibilité de procéder à une rotation. RECOMMANDATION 10 Mieux faire connaître le rôle de facilitation des services des Préfets et des « poles E » des Direccte, et veiller à ce qu'elles allouent les effectifs permettant de remplir cette mission. 2.6. On peut rappeler à cet égard que les entreprises sont conscientes des « externalités positives » que les contrôles génèrent, et dont elles bénéficient Il est important de souligner que les entreprises rencontrées ressentent toutes l'utilité de contrôles. C'est bien évidemment le cas lorsqu'il s'agit d'assurer la loyauté de la concurrence, et il est fréquent d'entendre des entreprises souhaiter plus de contrôles sur les produits et prestations importés qui leur font concurrence. C'est aussi le cas pour l'ensemble des autres types de contrôle, les entreprises étant en particulier conscientes que les contrôles réalisés par l'administration constituent l'ultime échelon de rappel, en complément des contrôles qu'elles réalisent elles-mêmes en leur sein. Ces contrôles leur assurent ainsi souvent une sécurité, visà-vis de leurs actionnaires, de leurs salariés, ou des autres « parties prenantes » de l'activité de l'entreprise. Biens civils susceptibles d'une utilisation militaire. L'exportation de ces biens est soumise à une réglementation et à des contrôles particuliers. 15 21 2.7. Le temps consommé par les multiples enquêtes et déclarations obligatoires (INSEE, Environnement, etc ...) est spontanément mentionné par plusieurs entreprises comme une charge pénalisante et qu'elles estiment inutile. Le temps consommé par les enquêtes obligatoires a été spontanément mentionné par plusieurs entreprises, tant dans les réponses aux questionnaires que lors des entretiens. De manière plus tranchée, une des entreprises à qui le questionnaire a été adressé, a fait savoir qu'elle n'y répondrait pas en arguant que les contrôles ne la dérangeaient pas mais que par contre les enquêtes administratives, et particulièrement les enquêtes obligatoires, lui prenaient beaucoup de temps. Une entreprise de cinq cent salariés a ainsi réalisé un pointage selon lequel le temps passé à répondre aux enquêtes de la Banque de France et de l'INSEE représente pour elle 230 h/an, les enquêtes mensuelles de l'INSEE représentant plus de la moitié de ce total. On note à cet égard que l'action de simplification engagée il y a quelques années par le gouvernement britannique portait en priorité sur le recensement et la réduction des « obligations d'information/demandes de données » (Information Obligation / Data Request), les contrôles n'étant concernés que parce qu'ils ont été considérés comme une des ces « obligations d'information ». Une des entreprises rencontrées s'est aÎrée suffisamment motiÎe sur le sujet pour réaliser une liste de 195 obligations déclaratives auxquelles elle doit répondre en 2014 (cette liste est reprise en annexe). Dans sa réponse au questionnaire, une autre, plus petite, a souligné le temps passé à répondre aux déclarations (en mentionnant notamment celle relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques) et regretté devoir passer un temps significatif à remplir des déclarations correspondant ­ pour son cas ­ à des enjeux de quelques euros par mois. RECOMMANDATION 11 Etudier de manière plus précise l'ampleur et les raisons de la demande statistique adressée aux entreprises. Examiner, par exemple, la possibilité que certaines enquêtes mensuelles adressées systématiquement à certaines entreprises soient remplacées par des enquêtes adressées par rotation, tous les trois mois, à ces mêmes entreprises. Un des chefs de petites entreprises rencontrés a, enfin, indiqué avoir pendant plusieurs années saisi personnellement les données demandées par le GEREP 16,17 et avoir constaté seulement 16 https://www.declarationpollution.ecologie.gouv.fr/gerep Cette entreprise n'est pas la seule à considérer que les sites de déclaration en ligne SYDEREP et GEREP sont « compliqués à utiliser, pas adaptés à la réalisation d'un travail rationnel et victimes de nombreux dysfonctionnements ». 17 22 l'an dernier qu'il pouvait se dispenser de saisir ces données, les émissions de son entreprise étant en dessous des seuils. Le chef d'entreprise a conclu qu'il était régulièrement relancé lorsqu'il tardait à saisir les données, et que le système qui le relançait aurait utilement pu lui signaler d'emblée qu'il pouvait s'en dispenser. Un examen de l'aide en ligne (« FAQ ») du site correspondant permet de mieux comprendre la perplexité du chef d'entreprise.18 RECOMMANDATION 12 Pour les déclarations liées aux rejets ou aux émissions, examiner la possibilité de demander aux organismes qui collectent ces déclarations d'indiquer systématiquement aux entreprises lorsqu'elles sont en dessous du seuil de déclaration. RECOMMANDATION 13 Lorsque la déclaration ne sert qu'à calculer une redevance (DEEE, emballages, piles et accumulateurs, ...), étudier la possibilité de prévoir systématiquement une exemption de redevance et de déclaration lorsque la redevance correspondant aux rejets ou aux émissions est en dessous d'un certain niveau (10 ?). 18 https://www.declarationpollution.ecologie.gouv.fr/gerep/download/FAQ.pdf 23 3. Remarque finale : les contrôles et la réglementation sont indissociables l'un de l'autre, simplifier la réglementation conduira à simplifier également les contrôles et à améliorer leur efficacité. Les entreprises et les fédérations professionnelles rencontrées partagent la finalité de la réglementation, et sont d'autant plus convaincues de l'utilité des contrôles que ces contrôles contribuent à rendre équitable la concurrence. Quels que soient les commentaires qui ont pu être faits sur la variabilité des attitudes parmi les contrôleurs, la conviction la plus générale est que ceux-ci font leur travail, le plus souvent au mieux, dans le cadre d'une réglementation complexe et en évolution permanente. Les remarques reçues sur la complexité de la réglementation et sur l'utilité de la simplifier sur différents points pratiques ont été bien plus nombreuses que celles qui ont été émises sur les contrôles eux-mêmes. Simplifier la réglementation contribuera également à simplifier les contentieux issus des contrôles, qui sont, bien plus que la « charge » des contrôles eux-mêmes, une préoccupation des entreprises. Les échanges réalisés avec l'administration britannique dans le cadre de la mission (voir annexe spécifique) ont également confirmé que les contrôles, s'ils étaient dans le champ de leurs actions de simplification, n'en étaient pas l'élément essentiel. C'est lors du contrôle que la réglementation se Îrifie. Les difficultés constatées alors peuvent trouver leur origine en amont. · Associer contrôle et conseil Contrôles Circulaires d'interprétation Evolution du texte · Associer les assujettis (cf : Administrative Burden Advisory Board britannique ?) · Stabiliser · simplifier · Généraliser les « relations de confiance », « OEA », ... · Mieux/plus utiliser l'EDI Complexité du texte Intention originelle du législateur « esprit de la loi » Prévoir une rétroaction des contrôles vers la réglementation et/ou associer les contrôleurs et les assujettis à l'élaboration des textes 24 En fait, avant de se préoccuper des contrôles, la priorité des entreprises industrielles (et soumises à la concurrence internationale) est de : · Simplifier, clarifier et stabiliser la réglementation pour avoir une visibilité suffisante pour développer leur activité ; · Ne pas surtransposer les réglementations européennes pour ne pas créer des distorsions de concurrence (ICPE, Reach, etc.) · Contrôler aussi bien les entreprises qui produisent en France que les importateurs de produits concurrents. 25 4. Liste des recommandations. RECOMMANDATION 1 Lorsque la réglementation définit une fréquence pour des contrôles d'équipements, examiner la possibilité que cette fréquence varie en fonction de l'intensité d'utilisation de ces équipements. RECOMMANDATION 2 Prévoir systématiquement dans les règlements concernés, et appliquer, la possibilité d'espacer les contrôles en fonction des résultats précédents s'ils se sont réÎlés satisfaisants. RECOMMANDATION 3 Lorsque les contrôles ont un volet « documentaire » important, et/ou vont se dérouler sur une longue période (plus d'une journée), prévoir que le contrôle commence par une réunion de méthode au cours de laquelle l'administration définit : *Quels sont les documents qui lui sont réellement nécessaires pour commencer son contrôle (éviter quand c'est possible de demander d'emblée tout ce que la réglementation permet de demander) ; *Quelle est la durée prévisible du contrôle et quelles sont les principaux points de rendez-vous prévisibles. RECOMMANDATION 4 Indiquer systématiquement aux entreprises, et notamment aux PME, qu'elles ont la possibilité de décaler les contrôles sur place 19 pour tenir compte de la disponibilité des équipes, et notamment des dirigeants de l'entreprise. Ceci ne porte bien sûr pas sur des contrôles tels que ceux liés à la recherche de travail illégal, ni pour tous les fraudes qui ne peuvent être détectées que par des visites inopinées. 19 26 RECOMMANDATION 5 Améliorer la rapidité des informations relatives au contrôle à destination du chef d'entreprise (suivi, notification, information automatisée sur l'état du dossier pour lui éviter de multiples appels, conclusion du contrôle et, le cas échéant, recommandations sur la compréhension et l'application des règlements contrôlés) RECOMMANDATION 6 Effectuer le bilan des relations de transparence engagées récemment entre les administrations fiscales et douanières et les entreprises (OEA, « relation de confiance »), en vue de susciter plus de volontariats. RECOMMANDATION 7 Dans le cadre des travaux en cours comportant des déploiement de logiciels, donner, au sein des administrations une priorité à la modernisation de ceux qui permettent des échanges avec les entreprises, et à ceux qui permettent aux administrations de partager entre elles les informations transmises par les entreprises. RECOMMANDATION 8 Pour les contrôles liés au renouvellement d'autorisations de durée limitée (notamment le Perfectionnement Actif et les autres régimes douaniers), étudier la possibilité d'accroître les durées d'agrément (ou d'alléger les procédures de renouvellement d'agrément), en particulier pour les entreprises qui ont montré au cours des années antérieures qu'elles respectaient bien les exigences liées à ces autorisations. RECOMMANDATION 9 Lorsqu'un contrôleur est chargé de la même entreprise depuis cinq ans, examiner, notamment en fonction des contraintes géographiques, la possibilité de procéder à une rotation. RECOMMANDATION 10 Mieux faire connaître le rôle de facilitation des services des Préfets et des « poles E » des Direccte, et veiller à ce qu'elles allouent les effectifs permettant de remplir cette mission. RECOMMANDATION 11 Etudier de manière plus précise l'ampleur et les raisons de la demande statistique adressée aux entreprises. Examiner, par exemple, la possibilité que certaines enquêtes mensuelles adressées systématiquement à certaines entreprises soient remplacées par des enquêtes adressées par rotation, tous les trois mois, à ces mêmes entreprises. RECOMMANDATION 12 Pour les déclarations liées aux rejets ou aux émissions, examiner la possibilité de demander aux organismes qui collectent ces déclarations d'indiquer systématiquement aux entreprises lorsqu'elles sont en dessous du seuil de déclaration.. RECOMMANDATION 13 Lorsque la déclaration ne sert qu'à calculer une redevance (DEEE, emballages, piles et accumulateurs, ...), étudier la possibilité de prévoir systématiquement une exemption de redevance et de déclaration lorsque la redevance correspondant aux rejets ou aux émissions est en dessous d'un certain niveau (10 ?). 28 ANNEXES 29 5. Annexe 1 ­ Lettre de mission 30 31 6. Annexe 2 ­ ELEMENTS RECEUILLIS AUPRES DU Better Regulation Delivery Office Britannique LES ACTIONS DE L'ADMINISTRATION BRITANNIQUE POUR RÉDUIRE LE COÛT DES CHARGES ADMINISTRATIVES SUR LES ENTREPRISES : RÉSULTATS ET ENSEIGNEMENTS SUR LA MÉTHODE 1. Lancement, activités couvertes et objectifs Le programme « Administrative Burden Reduction Programme » a été lancé en 2005 et s'est déroulé sur les cinq années suivantes. Le rapport final publié en 201120 décrit son champ et ses objectifs dans les termes suivants : « le programme de réduction des charges administratives (administrative burden) coordonné par la Direction pour une Meilleure Réglementation (Better Regulation Executive) a été lancé en 2005 avec pour objectif de réduire les coûts engagés pour prouver le respect des réglementations (reducing the costs of demonstrating compliance with regulations) tels que ceux liés aux formulaires administratifs ou au déroulement des contrôles obligatoires (for example filling informs or undergoing compulsory inspections). Ce programme couvrait donc en particulier le coût des contrôles, mais ne se limitait pas à eux, et s'étendait sur un champ beaucoup plus vaste, notamment celui des demandes d'informations liées aux réglementations elles-mêmes. L'objectif du programme était de réduire de 25% la charge administrative des entreprises (par rapport à un montant initial évalué à 13,4 milliards £ pour l'ensemble de l'économie britannique) et de réduire de 30% le temps passé par les fonctionnaires de terrain à répondre à des demandes d'information de l'administration centrale. Ce programme s'est appuyé sur une méthodologie d'évaluation du coût initial des « charges administratives sur les entreprises » mobilisant des moyens extrêmement importants, inspirée de méthodes antérieurement utilisées aux Pays Bas et au Danemark. Une méthode visant à objectiver les résultats intermédiaires et finaux a été mise en place. Pour ce faire deux chantiers similaires dans leurs méthodes, ont été menés en parallèle : l'un pour les services fiscaux et l'autre pour l'ensemble des autres administrations. Les résultats ainsi obtenus (tels qu'ils ont été `validés' par les enceintes indépendantes) ont été très significatifs, et ont conduit à une évolution du programme, qui s'étend maintenant vers la réduction du coût de mise en oeuvre de la réglementation.. L'ensemble permet d'éclairer la méthodologie que nous pouvons suivre en France, dans le cadre de l'objectif assigné à la mission, plus focalisé, de réduire le coût des contrôles tout en maintenant ou améliorant leur efficacité (celle-ci étant, dans l'idéal, mesurée par le respect de la réglementation plus que par l'ampleur et la fréquence des sanctions). 20 HM Government « Simplification plans 2005-2010 Final Report » 2. Une méthodologie d'évaluation du « fardeau initial » ayant mobilisé des moyens très importants L'évaluation destinée à mesurer le coût initial du « fardeau administratif » s'est déroulée sur un an, de mai 2005 à mai 2006. Cette évaluation s'est appuyée sur le « Standard Cost Model » SCM, déjà appliqué auparavant aux Pays Bas. En soi, et en le résumant sommairement, le SCM consiste essentiellement à · distinguer les coûts internes et les coûts externes, · mesurer les premiers en heures, décomposées en trois catégories (qu'on peut assimiler, dans une classification française, à « cadres supérieurs / cadres / non-cadres »), ces heures se voyant ensuite affecter un coût standard ; mesurer les seconds (rémunération d'un expert, par exemple) dans la monnaie locale (la £ pour le Royaume Uni). · Sur cette base de principe simple, le Royaume Uni a développé une estimation déclinée de manière ambitieuse et minutieuse dans trois dimensions : · 2 266 réglementations ont été identifiées, susceptibles d'être chacune l'objet de questions précises ; · · Chacune de ces réglementations a été décomposée en plusieurs « obligations d'informer/demande de données » (Information Obligation / Data Request : IO/DR) ; Les coûts standards affectés aux heures internes n'ont pas été pris de manière uniforme pour toutes les entreprises (ce qui aurait représenté trois coûts horaires standard : un pour les non-cadres, un pour les cadres, un pour les cadres supérieurs), mais déclinés dans neuf catégories (dont le taux horaire varie de 1 à 6,3). Un parlementaire néerlandais (Mme Brigitte van der Burg) a participé au pilotage de l'opération, contribuant à assurer une homogénéité de méthode avec ce qui avait été pratiqué auparavant aux Pays Bas. La méthode retenue (2 266 réglementations, plusieurs IO/DR à chaque fois) ne permettait pas d'envisager d'adresser un questionnaire aux entreprises. Une enquête à visée exhaustive a donc été confiée à un cabinet externe (PwC), qui : · A réalisé 408 entretiens « en face à face » avec des responsables d'entreprises ; · · Les a complétés par un nombre plus éleÎ d'entretiens téléphoniques (basés sur un guide d'entretien rigoureux) ; S'est appuyé sur des panels d'experts (parfois limités à un expert) sur les sujets concernant un nombre trop limité d'entreprises. Globalement, 17% des IO/DR ont été évalués en liaison avec des entreprises, mais ces 17% correspondaient à 80% de l'évaluation globale des coûts administratifs, selon une règle de Pareto classique. C'est cette évaluation qui a conduit à l'estimation initiale de 13,4 milliards £, par rapport à laquelle l'objectif de réduction de 25% a été fixé. La méthode suivie permettait d'allouer les « charges administratives » en fonction des ministères qui avaient émis les réglementations correspondantes, et de leur allouer un objectif de réduction. L'objectif général a été fixé à 25%, certains ministères se voyant initialement allouer des objectifs nettement plus éleÎs (supérieurs à 30%, voire à 70% - dans ce cas ils ont ultérieurement été ramenés à 35%) ou ­ plus rarement ­ plus faibles (19%). Sur les vingt entités administratives concernées, les quatre les plus importantes représentaient à elles seules 78% du coût initial (10,2 milliards £ sur 13,2). 3. Des comités d'experts indépendants pour animer l'action et évaluer les résultats. La lourdeur de l'enquête initiale a conduit à ne pas la renouveler. L'évaluation des économies a donc dû se faire par des estimations, qu'il a été demandé à des experts indépendants de valider. Deux comités différents ont ainsi été créés, l'un pour les formalités fiscales, l'autre pour les autres ministères. a. Le « Administrative Burden Advisory Board » (ABAB) : un aiguillon pour la simplification des formalités fiscales et un contrôleur pour leur évaluation i. Rôle et publications Dans le contexte de la démarche de réduction des coûts administratifs, le ABAB a été constitué en 2006 auprès du ministère britannique des Finances (Her Majesty's Revenue & Customs) pour apporter : · Un éclairage entrepreneurial au ministère et l'aider à mettre en place des mesures de simplification ; · Une évaluation indépendante des résultats obtenus par le ministère en matière de simplification administrative. Le ABAB dispose de ses propres pages sur le site du gouvernement britannique (https://www.gov.uk/government/groups/administrative-burden-advisory-board) et rend public, notamment par cet intermédiaire, les comptes rendus de ses réunions trimestrielles, de ses rapports annuels, et des lettres qu'il peut adresser aux ministres ou recevoir d'eux. ii. composition Le ABAB est composé de douze personnes, toutes (lors de leur nomination) externes à l'administration. Il est présidé par Teresa Graham. Celle-ci, après avoir été en 1988 « jeune expert-comptable de l'année » puis avoir dirigé les équipes « Business Services » du cabinet Baker Tilly, est maintenant administratrice indépendante dans plusieurs sociétés. Parmi ses membres, on trouve notamment : 35 · Deux membres du conseil du ICAEW (Institute of Chartered Accountants in England and Wales, qui correspond dans une certaine mesure à l'ordre des experts comptables) : PS Aplin et MG Bacchus ; Un conseiller fiscal, Rebecca Benneyworth, dont la biographie indique qu'elle est également « ICAEW tax faculty chairman) ; Chris Graham Bell, le fondateur et président non-exécutif du groupe Millivres Prowler (« the leading gay business in Europe »), 70 salariés ; Allison Harper, directeur financier de l'éditeur Crimson Publishing ; Andrew Hubbard, partner au cabinet Baker Tilly. Il a notamment eu le "Tax writer of the year award" en 2006 attribué par le groupe Lexis-Nexis ; Alastair Kerr, directeur général de la fédération des industries de panneaux en bois ; Le promoteur Roger Southam, dont la biographie indique qu'il intervient régulièrement dans les journaux et émissions de télévision ; John Whiting : après une carrière comme conseiller fiscal au sein du cabinet PwC ­ c'était son activité quand il a été nommé au sein du ABAB ­ il a rejoint l'administration comme « Tax Director, Office of Tax Simplification ». · · · · · · · 36 b. Pour les autres administrations, à la demande du National Audit Office, NAO, un « External Validation Panel » a été constitué en 2008 et a examiné en 2008, 2009 et 2010 les principales mesures d'économie. Ce panel comportait : "Eve Salomon (Panel Chair), independent, former member of the Better Regulation Commission; Steve Hughes, British Chambers of Commerce; Sara Higham, Federation of Small Businesses; Alexander Ehmann, Institute of Directors; Sarah Veale, Trades Union Congress; Stephen Radley, Engineering Employers Federation (EEF)". Le profil de la présidente du panel, Eve Salomon est repris ci-dessous : 37 L'administration britannique résume dans les deux graphiques ci-dessous le résultat des travaux du panel : Le panel a travaillé en deux sessions : l'une en 2008/2009, l'autre en 2010. En 2008/2009, il a `validé' 2, 472 milliards £ d'économies et 1, 303 en 2010. A fin 2010, sur 4, 465 milliards revendiqués par l'administration, il en a ainsi `validé' 3, 775 (84,55%) et rejeté ou renvoyé à un examen plus approfondi 0,690. 38 4. Des résultats impressionnants en chiffres bruts et, encore plus, en valeur nette Le « simplification plans 2005-2010 final report » donne les indications suivantes sur les estimations initiales, les objectifs et les réalisations (extrait reprenant les quatre principaux postes) : Department or agency Business Innovation and Skills Communities and Local Government Health and Safety Executive Department for Health Tous ministères et agences confondus Baseline (£M) 4 541,0 2 486,5 2 022,5 1 201,9 13 160,4 Target by Target by Program May 2010 May 2010 Validation (£M) (%) (£M) 1 135,3 621,6 505,6 300,5 3 291,6 25% 25% 25% 25% 25% Net Program Delivery May 2010 (£M) 1 362,4 1 182,7 778,1 572,0 150,9 3 776,2 592,6 559,3 309,5 3 503,2 Ce tableau, qui met en avant d'un côté les économies « validées », de l'autre côté les économies « nettes » conduit à souligner que l'administration britannique tient compte des nouvelles mesures qui viennent « alourdir » en même temps qu'elle tient compte des « allégements ». Le succès porte aussi sur l'allègement des tâches des fonctionnaires de terrain : l'objectif de réduction de 30% des demandes d'information qui leur sont adressées par l'administration centrale aurait été lui aussi atteint, cette réduction étant évaluée en 2010 à 34 %. Ce succès a conduit à un élargissement : le programme de réduction des coûts s'étend maintenant au coût de mise en oeuvre de la réglementation (par exemple la nécessité d'acheter de nouveaux équipements pour être en conformité avec la réglementation). Un objectif de réduction de ce coût de 1,34 milliards £ par an a ainsi été fixé. 39 5. Quels éclairages en tirer pour les actions en cours ? La méthode suivie en 2006 au Royaume Uni pour évaluer le coût administratif a l'avantage d'être exhaustive, et d'identifier à coup sûr les mesures les plus couteuses, voire, au sein de ces mesures, leurs aspects les plus couteux. Cette exhaustivité a néanmoins elle-même un coût. Des échanges avec l'administration britannique (Better Regulation Delivery Office, BRDO), ont par ailleurs mis en évidence que ce ne sont pas systématiquement les sujets leur consommant le plus de temps qui gênent le plus les entreprises (même s'il y a de manière évidente une forte corrélation entre les deux critères). Les raisons suivantes peuvent conduire à des différences entre le temps consommé et la gêne occasionnée : · Certaines obligations de suivi (en matière d'hygiène pour les industries agroalimentaires, par exemple) seraient de toute manière nécessaires aux entreprises pour assurer la qualité de leur production qu'elles résultent d'une obligation réglementaire ou non ; · Les obligations d'information qui ont une ancienneté suffisante sont intégrées dans les process des entreprises, et le plus souvent dans les logiciels sur lesquels elles s'appuient, et ne préoccupent plus leur direction ; A contrario, les entreprises n'ont pas d'expérience récurrente pour les dossiers qu'elles ne font qu'épisodiquement ­ ceux relatifs à une demande d'extension de site, par exemple. Les entreprises sont très sensibles à la complexité de ces dossiers, même si au global, ils ne représentent une charge en temps que ponctuelle, parce qu'elles n'y sont pas accoutumées. Cette sensibilité est d'autant plus forte que l'enjeu associé à ces dossiers est éleÎ ; Accoitre une heure de nouvelle obligation et supprimer une heure d'une obligation existante n'a pas la même portée, les entreprises étant beaucoup plus sensibles à ce qui est nouveau qu'à ce à quoi elles sont rodées. · · Sources : · Entretien avec le BRDO ; · · · 1 HM Government : delivering simplification plans ; Administrative Burdens Measurement Exercise, Technical Summary June 2006; HM Government : Simplification Plans 2005-2010 Final Report "Making life as simple as possible" 40 7. Annexe 3 ­ questionnnaire adressé aux entreprises (volets quantitatifs) Evaluation de la charge interne à l'entreprise (en heures) due aux contrôles Nom de l'entreprise : Equivalents temps plein (ETP) dont : cadres dirigeants cadres non cadres NB: ces données permettront le calcul de ratios comparables entre entreprises Date de début et de fin du dernier contrôle de chaque administration (dans la limite de 4 ans) date de début CONTRÔLES EXERCES PAR ADMINISTRATION FISCAUX (DGFIP) DOUANIERS (DGDDI) SOCIAUX (URSSAF) CONCURRENCE (DGCCRF) INSPECTION DU TRAVAIL INSPECTION DES INSTALLATIONS CLASSEES AUTRES CONTRÔLES TECHNIQUES date de fin CHARGE INTERNE DÛE AU DERNIER CONTRÔLE ADMINISTRATIF (quantité d'heures approximative) Cadres supérieurs CONTRÔLES EXERCES PAR LES ADMINISTRATIONS Cadres /dirigeants DIRECTEMENT* FISCAUX (DGFIP) DOUANIERS (DGDDI) SOCIAUX (URSSAF) CONCURRENCE (DGCCRF) INSPECTION DU TRAVAIL INSPECTION DES INSTALLATIONS CLASSEES AUTRES CONTRÔLES TECHNIQUES ENSEMBLE 0 * Rappel : il s'agit d'évaluer la charge de travail occasionnée pour les effectifs de l'entreprise (calculée en nombre d'heures approximatif) à l'occasion du dernier contrôle d'une nature donnée (resp. fiscal, douanier, etc ...) Non cadres 0 0 CHARGE INTERNE DÛE AUX CONTRÔLES RéGULIERS OBLIGATOIRES EXERCéS PAR DES ORGANISMES ACCRéDITéS (moyenne annuelle) Cadres supérieurs Cadres Non cadres /dirigeants exemple : APAVE exemple : VERITAS ENSEMBLE 0 0 0 43 Coût des prestataires Charges dues à une demande spécifique déclenchée par un contrôle d'une Montant évaluatif en Keuros administration Complément de prestation des commissaires aux comptes Complément de prestation des experts comptables Fiscalistes Autres droits (travail, social..) Sociétés techniques Autres .... TOTAL 0 Vous pouvez fournir un montant global ou détailler par organisme si vous le pouvez Charges externes dues aux contrôles réguliers obligatoires exercés par des organismes accrédités* ex: APAVE ex: Veritas Montant évaluatif annuel en Keuros TOTAL *Merci de comptabiliser uniquement la charge des contrôles pour lesquels la règlementation impose le recours à un organisme agréé Vous pouvez fournir un montant global ou détailler par organisme si vous le pouvez TOTAL GENERAL 0 0 44 8. Annexe 4 ­ liste des obligations déclaratives transmise par une ETI 45 46 47 48 49 50 51 52 53 9. Annexe 5 ­ « charge » de différents contrôles : temps passé par les dirigeants, les cadres et les autres salariés des entreprises moyennes et petites ayant répondu au questionnaire Contrôles fiscaux dans des entreprises moyennes 250h 250h Contrôles URSSAF dans des entreprises moyennes 200h 200h 150h 150h 100h 100h 50h 50h h 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 heures de dirigeants heures de cadres heures non cadres Total des heures mobilisées par le contrôle h 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 heures de dirigeants heures de cadres heures non cadres Total des heures mobilisées par le contrôle Contrôles fiscaux dans de petites entreprises 250h 250h Contrôles URSSAF dans de petites entreprises 200h 200h 150h 150h 100h 100h 50h 50h h 1 2 3 Heures de dirigeants 4 Heures de cadres 5 Heures non cadres 6 Heures Totales 7 8 h 1 2 3 Heures de dirigeants 4 Heures de cadres 5 Heures non cadres 6 Heures Totales 7 8 Contrôles ICPE dans des entreprises moyennes 250h 200h 150h 100h 50h h 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 heures de dirigeants heures de cadres heures non cadres Total des heures mobilisées par le contrôle Contrôles ICPE dans de petites entreprises 250h 250h Contrôles inspection du travail dans de petites entreprises 200h 200h 150h 150h 100h 100h 50h 50h h 1 2 3 Heures de dirigeants 4 Heures de cadres 5 Heures non cadres 6 Heures Totales 7 8 h 1 2 3 Heures de dirigeants 4 Heures de cadres 5 Heures non cadres 6 Heures Totales 7 8 57