Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable ;France. Inspection générale de l'administration

Auteur secondaire

Résumé

La prévision des tsunamis en France métropolitaine est, depuis son démarrage le 1er juillet 2012, assurée par le centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) au commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). Cette activité est financée à parts égales par les ministères chargés de l'environnement et de l'intérieur dans le cadre d'une convention avec le CEA. Compte-tenu des restrictions budgétaires, les deux ministères ont confié une mission commune à l'Inspection générale de l'administration (IGA) et au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) afin d'examiner différentes hypothèses pour améliorer le fonctionnement du CENALT et toute alternative permettant d'en réduire les coûts. Le rapport montre que, si le fonctionnement opérationnel est de très bonne qualité, il est effectivement très coûteux et le système dans son ensemble présente des failles importantes. Après examen de sept scénarios, la mission recommande de mettre en place un mode de financement pérenne du CENALT, responsabilisant le CEA en incluant l'alerte tsunami dans son contrat d'objectifs et de performance en cours de discussion, son financement étant assuré par la subvention pour charge de service public. Par ailleurs, il est nécessaire de garantir que l'information et l'alerte des populations concernées seront développées, condition indispensable à toute poursuite de l'alerte tsunami.

Editeur

CGEDD ;IGA

Descripteur Urbamet

exercice des compétences ;service administratif ;financement

Descripteur écoplanete

organisme national ;alerte

Thème

Administration publique ;Ressources - Nuisances

Texte intégral

MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR ----INSPECTION GÉNÉRALE DE L'ADMINISTRATION N° 14-083/14-027/01 MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'ÉNERGIE ----CONSEIL GÉNÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE N° 009519-01 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Septembre 2014 INSPECTION GÉNÉRALE DE L'ADMINISTRATION N° 14-083/14-027/01 CONSEIL GÉNÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE N° 009519-01 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) établi par Philippe Lamy, Inspecteur général de l'administration Dominique Marbouty, Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Michel Pinet, Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Sommaire Résumé......................................................................................................................3 Liste des recommandations....................................................................................5 1. Le contexte de la mission....................................................................................6 2. Le tsunami, un phénomène méconnu................................................................7 2.1. Une méconnaissance due à une faible occurrence en Europe et en Méditerranée. . .7 2.2. Un nombre de victimes limité avant 2004................................................................11 3. Le réveil international, les choix initiaux..........................................................13 3.1. Une certaine lenteur dans la mise en oeuvre...........................................................13 3.2. Un outil opérationnel : le CENALT...........................................................................15 3.3. Le suivi des installations nucléaires.........................................................................17 4. Les failles du dispositif......................................................................................18 4.1. Une couverture de l'espace méditerranéen imparfaite.............................................18 4.2. Une alerte uniquement pour les tsunamis d'origine sismique..................................18 4.3. L'absence de volonté commune..............................................................................18 4.4. Un système d'alerte et d'information des populations déficient................................19 4.5. Le CEA, acteur au fonctionnement complexe..........................................................20 5. Les alternatives envisagées..............................................................................21 5.1. Le statu quo............................................................................................................. 22 5.2. L'arrêt pur et simple.................................................................................................23 5.3. Le statu quo réduit...................................................................................................24 5.4. Fonctionnement saisonnier......................................................................................25 5.5. Fonctionnement de jour...........................................................................................26 5.6. Transfert de l'alerte tsunami à Météo-France..........................................................27 5.7. Intégration de l'alerte tsunami dans les missions du CEA........................................30 6. Recommandations..............................................................................................32 6.1. Le pilotage financier du CENALT.............................................................................32 6.2. La nécessité de travailler sur l'alerte descendante..................................................33 6.3. Le financement du CENALT par la subvention pour charge de service public du CEA................................................................................................................................. 34 6.4. La gestion financière................................................................................................34 6.5. L'appui des ministères.............................................................................................35 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 1/66 7. Recommandations alternatives.........................................................................37 7.1. Fonctionnement de jour financé par la SCSP..........................................................37 7.2. Transfert de l'alerte tsunami à Météo-France..........................................................37 7.3. Fonctionnement de jour...........................................................................................37 Annexes...................................................................................................................40 1. Lettre de mission................................................................................................41 2. Convention DGPR-DGSCGC-CEA-SHOM-CNRS de septembre 2009...........43 3. Lettre DGPR-DGSCGC au CEA-SHOM-CNRS du 19 mars 2013.....................63 4. Liste des personnes rencontrées ou contactées............................................65 5. Liste des acronymes..........................................................................................67 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 2/66 Résumé La prévision des tsunamis en France métropolitaine est, depuis son démarrage le 1er juillet 2012, assurée par le centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) au commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). Cette activité est financée à parts égales par les ministères chargés de l'environnement et de l'intérieur dans le cadre d'une convention avec le CEA. En 2013, les deux ministères ont indiqué que les restrictions budgétaires ne leur permettaient plus de continuer à financer le CENALT au même niveau. Ils ont chargé le conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et l'inspection générale de l'administration (IGA) d'en analyser le fonctionnement, de proposer des améliorations du service rendu et d'examiner toute alternative permettant le maintien de cette alerte à coût réduit. La mission a constaté que le tsunami reste, en France, un phénomène méconnu, car très rare et dont les conséquences sont toujours restées faibles. L'analyse du fonctionnement du CENALT a montré que, si le fonctionnement opérationnel du CENALT est de très bonne qualité, il est effectivement très coûteux et le système dans son ensemble présente des failles importantes : · le manque de données marégraphiques en temps réel provenant des côtes nord-africaines qui constituent pourtant la zone de plus grand danger potentiel ; · la limitation de l'alerte aux seuls tsunamis provoqués par des séismes, faisant ainsi l'impasse sur les tsunamis d'origine volcanique ou provoqués par des glissements de terrain (ce qui est l'état de l'art actuellement) ; · le très faible développement, à ce jour, de l'information et de l'alerte des populations potentiellement concernées. La mission a examiné sept scénarios possibles pour le fonctionnement et le financement du CENALT, incluant son arrêt pur et simple, des modes de fonctionnements réduits (saisonnier ou de jour), son financement par la subvention pour charge de service public (SCSP) du CEA et son transfert du CEA à MétéoFrance. Les avantages et inconÎnients de chaque solution ont été analysés et leur coût évalué. Sur cette base, la mission recommande de : · mettre en place un mode de financement pérenne du CENALT, à la différence du mode de financement actuel par convention qui repose le problème à intervalles réduits ; · choisir un mode de financement qui responsabilise l'établissement chargé de l'alerte et l'incite à rechercher des solutions nouvelles et des économies ; · garantir que l'information et l'alerte des populations concernées seront développées, condition absolument nécessaire à toute poursuite de l'alerte tsunami. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 3/66 Parmi les alternatives possibles, celle qui satisfait le mieux ces recommandations est l'inclusion de l'alerte tsunami dans le contrat d'objectifs et de performance du CEA en cours de discussion, et son financement par la SCSP. A défaut de cette solution, d'autres alternatives sont envisageables, mais chacune comporte des inconÎnients ou des difficultés de mise en oeuvre. Ces solutions sont soit de réduire le fonctionnement de l'alerte à la période 6h-22h soit le transfert de l'alerte à Météo-France. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 4/66 Liste des recommandations 1 - La mission recommande aux ministères et au CEA de faire évoluer la gestion financière du CENALT vers une alternative pérenne. 2 - La mise en place de cette solution pérenne devra être accompagnée d'un engagement des ministères à mettre en place et développer la chaîne d'alerte descendante. Le CENALT devra être associé à ces développements. En l'absence de mise en oeuvre de cette recommandation, il serait préférable d'arrêter l'alerte tsunami. 3 - La solution la plus à même d'atteindre les objectifs de pérennité, de responsabilisation des acteurs et de développements futurs de l'alerte tsunami est l'inscription de cette alerte dans le contrat d'objectifs et de performance État / CEA 2015-2018, se traduisant par le financement du CENALT au travers de la subvention pour charge de service public du CEA. 4 - Une fois inscrite dans son contrat d'objectif, le CEA devra rechercher toutes les possibilités d'optimiser la gestion financière du CENALT, aussi bien par des économies ou des synergies internes que grâce à des contributions externes. 5 - Les ministères devront apporter leur appui au CEA sur les aspects internationaux et le financement des équipements nécessaires à l'alerte montante. 6 - À défaut de mise en oeuvre de la recommandation n° 3 (inscription au contrat d'objectifs et de performance du CEA et financement par SCSP), les solutions proposées sont : (i) fonctionnement de jour seulement (6h-22h) avec financement par la SCSP du CEA, (ii) transfert de l'alerte tsunami à Météo-France, (iii) fonctionnement de jour seulement (6h-22h) avec financement par convention. Pages 32 33 34 35 36 37 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 5/66 1. Le contexte de la mission Le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et le ministre de l'intérieur ont confié au CGEDD et à l'IGA, le 21 février 2014, une mission d'appui et d'expertise sur le fonctionnement du Centre d'alerte aux tsunamis (CENALT). Les missionnaires ont été désignés le 13 mars et les deux réunions de lancement avec les directions d'administration centrale concernées, à savoir la direction générale de prévention des risques (DGPR), pour le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE), et la direction générale de la sécurité civile et de la gestion de crise (DGSCGC), pour le ministère de l'intérieur (MI), ont eu lieu respectivement le 25 et le 31 mars 2014. Le CENALT est le centre français de surveillance des tsunamis pour les façades méditerranéenne et atlantique de la métropole. Il a été mis en place suite au tsunami de 2004 en Indonésie et à un engagement de la France pris auprès de la Commission Océanographique Intergouvernementale (COI) de l'UNESCO. Il est opéré par la Direction des Applications Militaires (DAM) du Commissariat à l'Énergie Atomique et aux énergies alternatives (CEA) depuis le 1er juillet 2012. Sa mise en place, son démarrage et la première année d'exploitation (jusqu'au 1er janvier 2013) ont été financés par des subventions provenant du MEDDE et du Ministère de l'Intérieur 1 pour 14 M dont 12,66 M pour le CEA les autres partenaires étant le Service Hydrographique de la Marine (SHOM) et l'Institut des Sciences de la Terre au sein de l'Université Joseph Fourier à Grenoble. Un avenant est en cours de signature entre les ministères et le CEA pour le financement de l'exploitation en mode restreint jusqu'en juin 2014. La poursuite de la subvention en prenant les mêmes bases que la convention initiale représenterait un coût annuel de 3,1 M pour le fonctionnement du CENALT. Compte tenu du contexte budgétaire actuel, les deux ministères ont chargé le CGEDD et l'IGA de réaliser une mission d'appui et de conseil sur les scénarios envisageables pour le CENALT. La lettre de commande des ministres fixait ainsi 4 objectifs : · analyser le fonctionnement opérationnels, coût) ; du CENALT (qualité du service, aspects · suggérer des améliorations du service rendu par le CENALT et examiner les synergies (autres organismes, autres centres d'alerte) ; · analyser les scénarios de fonctionnement post 2013 présentés par les Ministères et le CEA ; · examiner les alternatives permettant le maintien d'une transmission d'alerte. Les missionnaires ont restitué leurs conclusions aux directions d'administration centrale lors d'une réunion tenue au MEDDE le 11 juin 2014 afin de permettre à ces directions d'inclure la recommandation n° 3 dans les négociations du contrat d'objectifs 2015-2018 entre l'État et le CEA. Le présent rapport reprend les conclusions de cette présentation et des discussions tenues lors de cette réunion. 1 Les ministères ont fonctionné sur une base paritaire chacun ayant apporté 50 % du financement. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 6/66 2. Le tsunami, un phénomène méconnu Étudiant la base de données du Centre de recherche belge sur les désastres, Gérard Hugonie écrivait en 2004 : 2 « un habitant d'un pays méditerranéen a statistiquement plus de chances d'être touché par une agression, une catastrophe ferroviaire ou routière que par une inondation, un glissement de terrain, une tempête, un feu de forêt ou un accident industriel ». Le tsunami n'était même pas alors mentionné. Ce phénomène est méconnu en raison de sa faible occurrence et du nombre limité de victimes avant 2004. Cette méconnaissance a des conséquences quant à la mémoire collective des populations, condition indispensable pour la mise en place de systèmes d'alertes opérationnels. 2.1. Une méconnaissance due à une faible occurrence en Europe et en Méditerranée Jusqu'au 26 décembre 2004, date du grand tsunami en Asie du Sud-Est et dans l'Océan indien, le phénomène tsunami était assez méconnu en Europe et le risque peu pris en compte en raison de sa faible occurrence. C'était également le cas dans la zone de l'Océan indien où les pays riverains avaient refusé une aide japonaise pour mettre en place un système d'alerte dans le courant de l'année 2004. Type de catastrophes survenues dans le monde de 1990 à 2007 (nombre d'éÎnements) Crédit : EM-DAT : The OFDA/CRED International Disaster Database www.em-dat.net Université Catholique de Louvain - Brussels - Belgium, 06/2007 2 HUGONIE Gérard. Risques et catastrophes dans les pays riverains de la Méditerranée. L'Information géographique Vol. 68 n° 1, 2004. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 7/66 En France, le phénomène « tsunami » n'était pas au rang des priorités étatiques en raison de sa rareté et de sa faible intensité. Une étude produite pour le REFMAR et le SHOM parle d'une « poignée de tsunamis dont seulement quelques-uns ont touché de manière certaine le sud de la France »3. Depuis 1564, date où il est fait mention d'un séisme suivi d'un tsunami sur la côte niçoise, le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) a recensé vingt tsunamis ayant touché les côtes françaises en Méditerranée. Seuls trois sur vingt ont une origine sismique aÎrée. Au XXe siècle, la France a connu quatre tsunamis de moindre importance : · 24 août 2004 : un petit raz-de-marée est provoqué par un glissement de terrain près de la Pointe rouge à Marseille. · 21 mai 2003 : un tsunami frappe les côtes françaises dans la nuit, 1h46 après le séisme en Algérie, couchant quelques bateaux à Théoule-sur-Mer. Ce tsunami a été provoqué par un tremblement de terre qui a frappé la région de Boumerdès, provoquant le décès de 2 300 personnes et laissant sans abri 200 000 personnes. Ce séisme a déclenché un tsunami avec des hauteurs de vague d'un à trois mètres endommageant des bateaux dans les îles Baléares et atteignant les côtes françaises4. · 16 octobre 1979 : un raz-de-marée provoqué par un éboulement de terrain fait onze victimes, principalement les ouvriers sur le chantier de l'aéroport de Nice, dans la région de Nice Antibes. · 15 juin 1909 : quatre jours après qu'un séisme a frappé la région de Lambesc faisant 46 victimes, un tsunami arrive sur les côtes provençales et varoise sans faire de victime. Aucun lien ne peut être fait encore aujourd'hui entre le séisme et le tsunami. Cet éÎnement est réÎlateur de l'absence de mémoire concernant le phénomène des tsunamis en France. La confusion est telle qu'aujourd'hui encore, pour justifier un dispositif d'alerte, on parle de deux cents morts, chiffre gonflé, pour le « tsunami de Lambesc », village pourtant situé largement dans les terres au-dessus d'Aix-en-Provence. La côte atlantique française peut aussi, mais dans une moindre mesure, être affectée par l'aléa tsunami de même que, et encore moins, les côtes de Manche et de Mer du Nord. Les deux tableaux pages suivantes listent les tsunamis obserÎs en Méditerranée occidentale et en Atlantique sur la période 1564-2011. Ils sont extraits de la base de données du BRGM (http://www.tsunamis.fr/donnees_dates.asp). Il est à noter que la région et l'intensité mentionnées concernent le tsunami (et non la région française affectée) et que des informations complémentaires sont disponibles sur le site BRGM : carte du tsunami, liste des observations. L'échelle des intensités est fournie après les deux tableaux. 3 4 L'aléa tsunami en France métropolitaine (J. Roger, S. Allgeyer, C. Daubord, H. Hébert) EOS, vol.84, n° 50 16 décembre 2003. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 8/66 Date 24 août 2004 21 mai 2003 19 octobre 1979 15 juin 1909 24 juillet 1897 30 juin 1897 6 juin 1894 11 août 1892 15 janvier 1891 20 août 1890 23 février 1887 3 septembre 1860 22 août 1856 21 août 1856 27 février 1843 17 juillet 1841 14/07/41 26 mai 1831 8 juillet 1929 9 octobre 1828 8 janvier 1819 5 juillet 1817 4 août 1812 27 juin 1812 4 juillet 1809 29 juin 1725 4 juin 1725 16 juin 1717 20 juillet 1564 Appellation Baie de Marseille (Plage de Pointe Rouge) Séisme de Boumerdès Nice, Baie des Anges Côte provençale et côte varoise (Marseille, Toulon) Baie de Marseille (Plage du Prado) Côte varoise et côte catalane (Six-Fours, Barcelone) Côte de catalogne (Barcelone) Baie de Toulon, La Seyne Côte algérienne (Gouraya) Le Grau-du-Roi Riviera italienne Baie de Marseille (Le Port) Kabylie (Jijel) Kabylie (Jijel) Baie de Marseille (Le Port) Baie de Sète (Le Port) Baie de Marseille (Le Port) Riviera italienne (San RemoBussana) Baie de Marseille (Le Port) Gênes Riviera italienne (San Remo, Porto Maurizio) Baie de Marseille (Le Port) Côte et port de Marseille Côte et port de Marseille La Spezia - Livorno Côte de Provence (MarseilleCassis) Annaba Flux et reflux de la rivière Hérault (Agde) Glissement sous-marin (baie de Nice) Région Provence Algérie Côte d'Azur Provence Provence Méditerranée occidentale Catalogne Côte varoise Algérie Languedoc Ligurie Provence Algérie Algérie Provence Languedoc Provence Ligurie Provence Ligurie Ligurie Provence Provence Provence Italie Provence Algérie Languedoc Côte d'Azur Intensité 2 3 3 2 2 3 3 inconnue 3 3 3 inconnue 4 4 3 3 2 2 3 3 Inconnue Inconnue 2 4 3 3 3 3 2 Cause du tsunami Glissement de terrain Séisme Glissement de terrain Inconnue Inconnue Inconnue Inconnue Inconnue Séisme Inconnue Séisme Inconnue Séisme Séisme Inconnue Inconnue Inconnue Séisme ? Glissement de terrain ? Séisme Inconnue Inconnue Inconnue Inconnue Inconnue Glissement sous-marin ? Inconnue Séisme Les tsunamis en méditerranée occidentale depuis 1564 (source BRGM) Les tsunamis obserÎs sur la côte française sont indiqués en fond jaune Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 9/66 Date Appellation Région Intensité Cause du tsunami Séisme Inconnue Inconnue 7 septembre 1972 Oléron 22 avril 1882 9 juin 1875 Port de La Rochelle Charente-Maritime 2 Charente-Maritime 3 Baie de La Rochelle (Le Charente-Maritime 3 Port) Lisbonne Atlantique Nord 6 1er novembre 1755 Séisme Les tsunamis obserÎs sur la côte atlantique française depuis1564 (source BRGM) Degré 1 2 Intensité Très légère Légère Description Onde si faible qu'elle n'est perceptible que sur les marégrammes. Onde obserÎe par les populations du littoral et les habitués de la mer. Généralement remarquée sur des rivages très plats. Généralement remarquée. Inondation des côtes en pente douce. Embarcations légères échouées. Constructions légères près des côtes faiblement endommagées. Dans les estuaires, inversion des cours d'eau jusqu'à une certaine distance en amont. Inondation du rivage sous une certaine hauteur d'eau. Affouillement des espaces aménagés. Constructions légères endommagées près des côtes. Constructions et structures en dur abîmées sur la côte. Gros voiliers et petits navires échoués à terre ou emportés au large. Côtes jonchées de débris flottants. Inondation générale du rivage sous une certaine hauteur d'eau. Murs de soutènement des quais, constructions et structures en dur proches de la côte endommagés. Destruction partielle ou complète des constructions et structures édifiées par l'homme jusqu'à une certaine distance du rivage. Inondation des côtes sous une grande hauteur d'eau. Gros navires gravement endommagés. Arbres déracinés ou cassés. Nombreuses victimes. 3 Assez forte 4 Forte 5 Très forte 6 Désastreuse Échelle d'intensité des tsunamis (Sieberg-Ambraseys) Le grand tsunami de Lisbonne Le dernier grand tsunami ayant frappé l'Europe occidentale dont la France fut celui de Lisbonne au 18e siècle. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 10/66 En 1755, la ville de Lisbonne subit un séisme estimé d'une magnitude entre 8,5 et 9 sur l'échelle de Richter, dû, d'après les derniers travaux scientifiques 5 à un mécanisme de subduction océanique, processus par lequel une plaque tectonique océanique s'incurve et plonge sous une autre plaque avant de s'enfoncer dans le manteau. Peu de temps après, la secousse est suivie d'un tsunami et d'incendies qui détruisirent dans sa quasi-totalité la cité. Les ports de la côte andalouse furent aussi détruits, ainsi que de nombreuses villes côtières du Maroc. Le nombre de victimes totales est difficile à estimer. Certaines études sur la base des archives de Lisbonne parlent de 30 à 40 000 victimes pour la capitale du Portugal6, pour un total de 50 à 80 000 morts. Quelle est la probabilité du retour d'un tsunami de cette taille aujourd'hui ? D'après les études, le temps de récurrence entre deux grands séismes d'une magnitude supérieure à 7,6 est de 1500 à 2000 ans. Une récente analyse globale du risque lié aux tsunamis a estimé que la période de retour d'une vague de 10 mètres, soit d'une ampleur similaire voire inférieure à celle du 26 décembre 2004, devrait être de l'ordre de 1000 ans dans l'Océan Indien, au même titre que pour l'Océan Nord Atlantique7. Enfin, même s'il n'a pas touché les côtes françaises, il faut mentionner le tremblement de terre de Messine du 28 décembre 1908, qui frappa la région de Calabre et une partie de la Sicile, provoquant un important tsunami. Plusieurs dizaines de milliers de victimes sont releÎes8. 2.2. Un nombre de victimes limité avant 2004 A l'exception de ces grands tsunamis, il faut noter que les tsunamis font peu de victimes comparativement à d'autres risques naturels majeurs. C'est un facteur supplémentaire de méconnaissance et de sous estimation du risque. Ainsi, selon Pierre Ozer et Florence de Longueville, de 1903 à 2003 huit tsunamis ont entraîné la mort de plus de 1 000 personnes et aucun n'a jamais provoqué plus de 5 000 victimes (cf. tableau ci-dessous) avant le grand tsunami déclenché par le séisme de Sumatra. 5 6 CNRS Les Bleus de la terre,°8 4e trimestre 2005 Atlas des risques sismiques. Rohrbasser Jean-Marc, « Le tremblement de terre de Lisbonne : un mal pour un bien ? », Annales de démographie historique 2/ 2010 (n° 120), p. 199-216) Pierre Ozer et Florence De Longueville, « Tsunami en Asie du Sud-Est : retour sur la gestion d'un cataclysme naturel apocalyptique », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Environnement, Nature, Paysage, document 321, mis en ligne le 14 octobre 2005. Source : dossier de presse sur l'aléa sismique pour 6 régions françaises. BRGM/RP-56448-FR. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 11/66 7 8 Date 17 août 1976 2 mars 1933 21 mai 1960 12 décembre 1992 17 juillet 1998 20 décembre 1946 5 novembre 1952 7 décembre 1944 Philippines Japon Pays Nombre de victimes 4 000 3 060 3 000 2 500 2 400 2 000 Chili, Hawaï Japon Indonésie Papouasie, Nouvelle Guinée Japon Russie, Îles Kamchatka Japon de Paramushir, 1 300 1 000 Liste des tsunamis de la période 1903 ­ 2003 ayant causé plus de 1000 décès (source Ozer et Longueville) A titre de comparaison, des tremblements de terre ont fait en Inde en 1905, 19 000 morts, 20 000 à Santiago du Chili (1906), ou 200 000 Chine (1920). Le cyclone Bhola (1970) a dévasté la région du Gange tuant entre 300 000 et 500 000 personnes. A la différence d'autres risques naturels majeurs en Méditerranée comme les incendies ou désormais les inondations qui ont fait 26 morts dans le Var en 2010, le tsunami n'est pas entré dans la mémoire et la culture des populations méditerranéennes. Or, la mémoire des catastrophes reste l'instrument majeur de la prévention des risques naturels. Il faut du temps pour que les populations puissent intégrer les gestes réflexes leur permettant d'échapper aux tsunamis. Au Japon mais également à Hawaï et sur certaines parties des côtes ouest des États-Unis, les gens connaissent les conduites à tenir en cas de tsunamis. Des milliers de vie auraient ainsi pu être sauÎes en 2004, si voyant la mer reculer de plus de 200 mètres, les personnes présentes sur les plages les avaient quittées pour se réfugier sur des hauteurs. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 12/66 3. Le réveil international, les choix initiaux L'ampleur de la catastrophe engendrée par le grand tsunami déclenché par le séisme de Sumatra, causant entre 230 000 à 250 000 victimes et le déplacement d'un million et demi de personnes, a déclenché une Îritable prise de conscience internationale, y compris en France où les autorités n'avaient pourtant pas réagi après le séisme de Boumerdès en 2003. La tenue à Kobé (Japon), sous l'égide des Nations Unies, de la 3 e conférence mondiale sur la prévention des catastrophes naturelles en janvier 2005 amorce le processus de mise en place de « mécanismes régionaux de prévention des catastrophes nécessaires pour tous les risques naturels à prendre en considération, notamment de centres régionaux spécialisés de collaboration, de réseaux d'échange d'informations, de systèmes d'alerte rapide, de bases de données et de systèmes de gestion des connaissances, d'équipements scientifiques et techniques modernes et de stratégies de prévention des risques de catastrophe et de réduction des effets des catastrophes naturelles ». Un premier centre d'alerte dans l'Océan Indien est décidé et la Commission océanographique internationale de l'Unesco est mandatée pour coordonner la mise en place de système d'alerte dans l'Océan Indien, les Caraïbes et la Méditerranée / Atlantique Nord-Est. Assez rapidement, les autorités françaises vont demander au C.E.A. de mettre sur pied un projet de centre d'alerte aux tsunamis. Mais celui-ci ne deviendra opérationnel qu'en juillet 2012. 3.1. Une certaine lenteur dans la mise en oeuvre Dans un premier temps, la France décide de créer une délégation interministérielle post tsunamis afin de coordonner et gérer les fonds récoltés pour venir en aide aux populations, et de contribuer au système d'alerte dans l'Océan indien. L'émotion retombée, il faut attendre le rapport du sénateur Courteau sur l`évaluation et la prévention du risque du tsunami sur les côtes françaises en métropole et outre-mer, publié en 2007, pour relancer le processus. Dans ce texte, le sénateur de l'Aude y dénonce notamment « un attentisme inacceptable compte tenu de la gravité des enjeux ». Il est conforté dans sa démarche par la publication du Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale (2008) qui affirme que « dans le cadre des travaux présidés par l'Unesco, la France soutenue par l'Union européenne créera un Centre régional d'alerte aux tsunamis qui intégrera la détection du phénomène, l'analyse et la transmission de l'information » (page 231 Livre Blanc 2008). Le séisme engendrant un tsunami qui frappe la côte est du Japon en 2011 a joué un rôle accélérant le processus de création du CENALT. Entre le séisme de Sumatra et la déclaration d'opérationnalité du CENALT, huit années s'écoulent. La chronologie qui suit retrace les grandes étapes de la mise en place de ce centre d'alerte. · 21 mai 2003 : séisme en Algérie, tsunami atteignant les côtes françaises. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 13/66 · 26 décembre 2004 : tsunami de Sumatra. · 18 au 25 janvier 2005 : conférence mondiale de Kobé. · 5 avril 2006 : lettre du Ministre de l'Intérieur à l'administrateur du CEA proposant de créer, à partir du centre sismique euro-méditerranéen, le « point de contact opérationnel national du système d'alerte aux tsunamis en Atlantique Nord- est et en Méditerranée (SATANEM) ». Le CEA donne une réponse positive dans un courrier du 15 mai 2006. · 22 au 24 mai 2006 : réunion de la session du groupe inter-gouvernemental de coordination UNESCO à Nice. · Octobre 2007 : saisine du Secrétariat Général à la Mer par le cabinet du Premier Ministre pour animer un groupe d'études sur la création d'un centre d'alerte aux tsunamis. · Novembre 2007 : la France propose d'accueillir un des centres régionaux de veille tsunamis pour la Méditerranée occidentale et l'Atlantique nord-est, lors de la réunion du groupe inter-gouvernemental de coordination à Lisbonne (UNESCO). · 7 décembre 2007 : remise du rapport du sénateur COURTEAU. · 4 février 2008 : proposition du CEA de créer un centre régional. · 18 avril 2008 : saisine du Secrétariat général de la Mer par le cabinet du Premier ministre pour coordonner une étude de la problématique tsunami en Méditerranée et dans les Caraïbes. · 1er juillet 2008 : remise d'un rapport d'étape tsunamis du SG de la Mer proposant de créer un pôle regroupant les opérateurs opérationnels (CEA, SHOM, Météo-France) afin de participer à un consortium d'opérateurs pour la création d'un centre régional d'alerte aux tsunamis pour l'Atlantique N/E et la Méditerranée (CRATANEM). · Novembre 2008 : la Commission inter-gouvernementale de coordination (UNESCO) rend ses propositions à Athènes. La France fait la proposition du CEA comme centre focal national d'alerte tsunami à vocation régionale. · Mars 2009 : mission confiée au CEA de constituer un centre d'alerte, à vocation régionale. · 23 septembre 2009 : signature d'une convention cadre relative à la création d'un centre national d'alerte aux tsunamis pour l'Atlantique nord-est et la Méditerranée, à vocation régionale pour la Méditerranée occidentale. · 4 février 2010 : le ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer et le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales demandent au Secrétaire général de la mer d'installer le comité de pilotage. · 2 juin 2010 : lancement du comité de pilotage « tsunamis ». Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 14/66 · Mars 2011 : tsunami au Japon. · 1er juillet 2012 : le CENALT est déclaré opérationnel. 3.2. Un outil opérationnel : le CENALT Le CEA a été choisi pour créer ce centre d'alerte aux tsunamis, car il bénéficiait d'expériences et d'outils acquis depuis plus de 50 ans. Depuis le début des années cinquante, le CEA s'est doté de moyens afin de pouvoir détecter d'éventuels essais nucléaires et dispose de stations de mesures sur le territoire métropolitain et en Polynésie française. Cette mission s'est vue confortée après la signature en 1996 du Traité d'Interdiction Complet des Essais (TICE). Il appartient alors au département analyse surveillance environnement du CEA de veiller au respect de ce traité grâce à son réseau de capteurs sismiques, infrasonores, hydroacoustiques ou radionucléides. Le CEA bénéficie d'un outil particulier qui est le Laboratoire de Détection et de Géophysique (LDG), créé par le professeur Yves Rocard. Le LDG, aujourd'hui intégré à la direction des applications militaires (DAM) du CEA, étudie la propagation des ondes souterraines sismiques provoquées par les essais souterrains. Du temps des essais nucléaires, le LDG participe également à l'élaboration des mesures déterminant l'énergie développée par une explosion nucléaire, puis des caractéristiques permettant de distinguer un mouvement sismique naturel d'une explosion nucléaire souterraine. Depuis 1964, il a également en charge la surveillance du Pacifique pour y détecter d'éventuels séismes accompagnés ou non de tsunamis. En 1981, les pouvoirs publics ont confié au CEA la mission de surveiller des séismes dans le monde, grâce à l'existence de son réseau de 40 capteurs sismiques, des stations sismiques du Réseau de Polynésie française, et surtout d'être à même de lancer une alerte. Le Centre de sismologie euro-méditerranéen est situé à Bruyères-le-Châtel dans les locaux du CEA/DAM. Une équipe d'ingénieurs spécialisés en sismologie est d'astreinte 24h/24, 365 jours/an. La convention signée en septembre 2009 entre la DGPR, la direction de la sécurité civile (DSC), le CEA, le service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM) et le centre national de la recherche scientifique (CNRS) (voir annexe 2) concrétise la décision du 10 mars 2009 de confier au CEA la création et l'exploitation d'un centre national, à vocation régionale, d'alerte aux tsunamis. La convention précise les délais imposés pour la transmission et la confirmation des alertes. Cette convention d'un montant de 14 M9 couvre les cinq exercices budgétaires 2009 à 2013. Le CEA était aussi le point focal du GIC/SATANEM, organisation qui doit assumer la coordination régionale. La convention assure le financement de cinq marégraphes et des équipements de transmission des données à mettre en oeuvre par le SHOM et des équipements de transmission des données pour 4 stations sismiques du réseau de l'institut national des sciences de l'univers (INSU) du CNRS. Les établissements restent propriétaires des équipements financés par la convention. La convention indique également que les 9 La convention couvrait exactement 14,05 M reparti entre la DGPR (6,97 M) et la DGSCGC (7,08 M) Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 15/66 directions d'administration centrale recherchent des financements pour permettre l'exploitation du centre d'alerte au-delà de 2013. Le Centre d'alerte est déclaré opérationnel depuis le 1 er juillet 2012 et depuis 2014 pour l'Atlantique Nord-Est. L'information « niveau jaune » (séisme sans risque de tsunami-très faible vague), donnée par le CENALT à l'occasion du séisme de magnitude 5,7 intervenu aux Açores le 30 avril 2013, a permis de confirmer le caractère opérationnel du dispositif. L'équipe formée au risque tsunamis est composée de : · six opérateurs ­ analystes pour gérer les alertes assurant un service 24h/24 ayant suivi une formation scientifique pendant 6 mois, dont 640 heures en sismologie, tectonique des plaques, tsunami, marégraphie ; · un responsable tsunami, fonction assurée par 2 personnes ; · un expert sismologue (poste financé par le CEA) ; · un expert en marégraphie et tsunamis. Le CENALT s'appuie sur un réseau de marégraphes, de sismographes et de tsunamimètres, mais aussi sur des liaisons haut débit avec le Portugal, l'Espagne, l'Italie, l'Allemagne et la Tunisie rendant possibles les échanges de données. Le dispositif ainsi mis en place doit permettre : · d'alerter dans les quinze minutes qui suivent un séisme potentiellement tsunamigènes les autorités de sécurité civile ; il doit également alerter les centres nationaux et régionaux étrangers. · de confirmer ou d'infirmer dans les vingt minutes suivantes le déclenchement d'un tsunami. La création du CENALT a permis la rénovation du parc de stations marégraphiques dont un seul marégraphe opérait en temps réel en 2007 selon le rapport COURTEAU. Décidé en 1992, le Réseau d'Observation du Niveau de la Mer (RONIM) dispose actuellement d'un parc de 44 marégraphes dont 8 en outremer désormais opérationnel en temps réel permettant également de surveiller les phénomènes de submersion provoqués par les marées de tempêtes. Les données des marégraphes sont retransmises en temps réel au CEA. Le réseau de marégraphes est sous l'autorité du SHOM, seul organisme à gérer une base de données marégraphiques. 3.3. Le suivi des installations nucléaires L'incident du 27 décembre 1999 survenu à la centrale nucléaire du Blayais, située dans l'estuaire de la Gironde, avait réÎlé des défaillances quant aux mesures de sûreté en matière d'inondation et de submersion. L'inondation partielle de la centrale avait conduit l'Autorité de Sûreté Nucléaire (ASN) à demander à EDF de réévaluer le risque de tsunami. Une digue de 8,50 mètres de hauteur a été construite. L'ASN a revu la méthodologie à suivre en cas d'un incident de ce type et a élaboré un guide en vue Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 16/66 d'assurer la « protection des installations nucléaires de base contre les inondations externes » (guide n° 13). L'aléa « tsunami » est considéré comme en dessous de la côte majorée de sécurité (CMS) qui correspond au niveau d'eau atteint par la conjonction de la marée maximale calculée (de coefficient 120) et de la surcote marine millénale. Après Fukushima, l'ASN considère que le risque de tsunami est bien pris en compte par EDF. Quant au risque nucléaire lié à la présence des sous-marins et du porte-avions à propulsion nucléaire dans la rade de Toulon, les autorités militaires concernées déclarent avoir pris l'ensemble des mesures nécessaires pour couvrir un éventuel risque en cas de submersion marine. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 17/66 4. Les failles du dispositif Si le dispositif est opérationnel pour l'alerte montante, il comporte cependant quelques failles et surtout se réÏle déficient quant à l'alerte descendante. 4.1. Une couverture de l'espace méditerranéen imparfaite La plupart des experts, notamment au BRGM, s'accordent pour retenir l'hypothèse d'un tsunami atteignant les côtes méditerranéennes françaises déclenché par un séisme au nord de l'Algérie, comme une des plus probables. Or la couverture en Méditerranée est imparfaite. Il n'existe pas de réseau sismique en temps réel en Algérie. L'Algérie dispose de trois marégraphes analogiques qui sont sous l'autorité du Service hydrographique des Forces navales algériennes. De fait, l'Algérie ne communique pas ses données. Un tsunami déclenché en Algérie ne pourrait être donc détecté qu'à hauteur des Baléares par les autorités espagnoles et de la Corse pour la France, soit 50 minutes après son déclenchement. On estime qu'il faudrait entre une heure et une heure trente à partir du séisme déclencheur pour qu'un tsunami arrive sur la côte varoise 10. Ce sont donc de précieuses minutes qui seraient ainsi perdues. Il faudra donc s'appuyer uniquement sur des données sismiques distantes qui sont imprécises sur la côte nord-africaine, ce qui limite les capacités à identifier un séisme comme tsunamigène. 4.2. Une alerte uniquement pour les tsunamis d'origine sismique Le CENALT a été conçu, s'appuyant sur l'expérience passée du centre de sismologie européen méditerranéen, pour lancer des alertes sur des tsunamis déclenchés par des séismes. Mais ainsi que l'a établi le BRGM, peu de tsunamis ont été déclenchés par des séismes en Méditerranée. Il se réÏle impuissant pour ceux provoqués par des éruptions volcaniques, même si le volcan le plus actif de Méditerranée, le Stromboli, fait l'objet d'une surveillance scientifique permanente. Le dernier tsunami meurtrier en France a été provoqué par un glissement de terrain en 1979 (Aéroport de Nice). Il n'existe malheureusement pas aujourd'hui de système fiable pour alerter sur ce type de tsunami. Là, aussi, le CENALT se réÏle impuissant et le projet RATCOM, visant à détecter les tsunamis dans un « champ proche », à moins de 100 Km des côtes n'a pas à ce jour encore été développé. Même déclenché par un séisme, le délai d'alerte ne permet pas de prendre en compte les tsunamis provenant de la mer de Ligure (entre 15 à 20 minutes sur les côtes françaises). 4.3. L'absence de volonté commune Malgré l'idée de faire un centre à vocation régionale, il n'y a jamais eu la volonté des États de la région de se coordonner pour monter un tel centre. Aujourd'hui trois centres ont été déclarés opérationnels et fournissent le service de veille à tout État demandeur : 10 Étude du BRGM ­ Projet ALDES, septembre 2012, page 61 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 18/66 · l'observatoire KANDILI de l'Institut de recherche sismique d'Istanbul (Turquie) ; · l'Observatoire national d'Athènes (Grèce) ; · le CENALT (France). Le Portugal et l'Italie sont également en voie pour la mise sur pied d'un centre opérationnel. La création de ces centres permet certes une redondance dans le réseau mais bloque désormais tout financement européen. Ces financements n'ont d'ailleurs jamais été vraiment sollicités avant la constitution du CENALT. 4.4. Un système d'alerte et d'information des populations déficient La création d'un centre d'alerte aux tsunamis n'a de sens que si parallèlement se développe un système d'alerte aux populations, complément indispensable à tout système de détection d'un aléa. Préalablement à la mise en place de ce système d'alerte, une étude a été décidée afin, d'une part, d'identifier les zones d'habitation concernées et, d'une part, de préciser les périmètres d'impact, notamment les distances de pénétration des vagues à l'intérieur du territoire. Le projet ALDES (ALerte DEScendante) a été décidé afin d'identifier et d'évaluer le risque sur les côtes de métropole. Décidé en 2010 ­ une convention cadre est conclue entre les deux ministères et le CEA, le BRGM, le SHOM et l'IGN, mais le projet ALDES prend du retard dans sa mise en place. Le BRGM a rendu son rapport final étudiant les scénarios au niveau de trois sites : · Antibes ­ Villeneuve-Loubet · Barcarès ­ Leucate ­ Toreilles ­ Sainte-Marie · Bandol ­ Sanary ­ Six-Fours-les-Plages. Il en ressort que le principal enjeu en cas de tsunami porte essentiellement sur les plages se caractérisant par une très forte occupation touristique durant l'été. Cette occupation des plages varie tout au long de l'année, mais des études ont montré que les plages sont fréquentées tout au long de l'année, avec des pics au printemps lorsque la température augmente11. Cependant à ce jour, il n'y a pas de schéma d'alerte et de plan écrit pour l'ensemble de la zone. Une fois l'alerte donnée au Centre opérationnel de gestion interministériel des crises (COGIC), des messages pré-formatés partent vers les différentes autorités (Etats-majors de zones, préfectures, partenaires, centres opérationnels). Même si on peut noter que le risque de tsunami est intégré dans le cadre des plans communaux de sauvegarde (PCS) dans le Var, à ce jour rien n'a été organisé au niveau des communes (200 sur la façade méditerranéenne) pour alerter les populations. 11 Samuel ROBERT, Guérino SILLERE, Sophie LIZIARD. Évaluer et représenter le nombre d'usagers sur une plage urbaine (Les Ponchettes, Nice) CNRS Universités Aix 6 Marseille, Nice Sophia Antipolis. M@ppemonde 91 (208 -) Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 19/66 L'alerte repose encore sur un parc de sirènes, obsolète, vieillissant et insuffisant. Lié au souvenir de la seconde guerre mondiale, il était conçu pour donner l'alerte en cas d'attaques aériennes. Il existe de nombreuses « zones blanches », secteurs en dehors des périmètres d'alerte, notamment sur la côte. Le parc des sirènes d'alerte se compose de : · 3 700 sirènes pour l'État (datant de la 2e guerre mondiale) en lien avec l'armée de l'air ; · 5 000 sirènes pour les communes ; · 1 100 sirènes pour les industriels ­ plus récentes et qui fonctionnent le mieux. Il n'existe aujourd'hui aucun panneau sur la côte avertissant des lieux susceptibles d'être envahis par la mer en cas de submersion, des comportements à adopter, ni indiquant les lieux où les populations pourraient trouver refuge. Le ministère de l'Intérieur compte développer le Système Alerte et d'Information des Populations (SAIP), lancé en 2009, permettant de déclencher une alerte grâce à un logiciel de déclenchement et un dispositif unique et centralisé. Mais ce projet rencontre du retard à la fois pour des problèmes techniques, de logiciel (Cassidian) et budgétaires. 4.5. Le CEA, acteur au fonctionnement complexe Confier au CEA la gestion du CENALT pouvait à priori s'aÎrer comme la solution adéquate. L'image du CEA a été fortement marquée par le rôle joué par cet établissement public pour conforter le statut diplomatique et international de la France grâce à la détention de l'arme nucléaire. Désormais Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives, le CEA s'est un peu plus ouvert vers l'extérieur et sa communication s'est adaptée. Être désormais le lieu d'où sont lancées les alertes en cas de séismes et de tsunamis renforce son image, comme après le tsunami qui a frappé la centrale de FUKUSHIMA. Le CENALT, progressivement, s'impose sur la scène internationale comme le centre d'expertise français sur les tsunamis en Europe. Il est significatif que la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement se soit déplacée en mars 2011 sur les lieux même du futur centre d'alerte à Bruyères-le-Châtel afin d'y organiser une conférence de presse sur les conséquences du séisme au Japon. La mission a pu constater sur place que le CEA avait su intégrer le CENALT dans sa politique de communication. Mais le CEA est une organisation « complexe », au fonctionnement parfois rigide, soumise à la tutelle de plusieurs ministères et de fait divisée en deux entités très différente (l'une civile et l'autre militaire) 12. Le choix fait par les ministères de la gestion par convention fait que le CEA se contente d'assurer uniquement la chaîne montante sans se préoccuper de l'ensemble de la chaîne d'alerte. Le CENALT ne se sent pas non plus responsable pour trouver d'autres modes de financements, y compris européens. De même, il n'y a pas la volonté de rechercher des synergies éventuelles pour partager le poste de surveillance tsunamis H/24. 12 Cette complexité est d'ailleurs releÎe dans le rapport d'évaluation de l'AERES de décembre 2009 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 20/66 5. Les alternatives envisagées Comme demandé par les commanditaires, la mission a analysé les scénarios de fonctionnement proposés par les deux ministères et recherché d'autres hypothèses alternatives pour l'alerte aux tsunamis. Ceci a conduit la mission à examiner sept scénarios différents et à analyser pour chacun d'entre eux leurs forces et faiblesses, ainsi que leurs coûts puisque le contexte budgétaire actuel est à l'origine de la commande. La liste des scénarios dont les ministères avaient demandé l'analyse au CEA 13 était la suivante : · fonctionnement saisonnier [juin ­ septembre] , · fonctionnement de jour (8h ­ 20h) ; · fonctionnement saisonnier de jour ; · fonctionnement sur astreinte ; · fonctionnement automatique. Les fonctionnements saisonnier et de jour ont été intégrés dans la liste des scénarios examinés et les conclusions seront présentées par la suite. Le fonctionnement sur astreinte avait été exclu lors de la mise en place du CENALT car le système d'astreinte en place à la DAM nécessite un délai d'une heure, incompatible avec l'alerte tsunami. Ce point n'a pas évolué et ce mode reste exclu à ce jour. Il ressort des discussions avec le CEA que celui-ci ne souhaite pas examiner plus avant des solutions éventuellement compliquées à mettre en oeuvre (développement d'une astreinte différente, synergie avec des fonctions assurées au sein de la partie plus « secrète » de la DAM ou de la partie « civile » du CEA). La solution du financement externe par les ministères n'incite pas le CEA à être inventif dans ce domaine. Il ressort de la discussion avec les experts du CEA et du BRGM que l'état de l'art de la prévision des tsunamis ne permet pas encore de baser l'alerte sur un système automatique. C'est clairement un des domaines de recherche actuels et on peut espérer voir émerger des solutions acceptables à échéance de quelques années (5 à 10). Sur ce point, on peut aussi noter que la solution du financement par les ministères n'incite pas le CEA à être très actif dans ce domaine. 13 Lettre DGPR-DGSCGC en date du 19 mars 2013, fournie en annexe 3. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 21/66 Finalement, les sept scénarios suivants ont été évalués par la mission : · le statu quo (tel que mis en oeuvre dans la convention initiale) ; · l'arrêt pur et simple du CENALT ; · le statu quo réduit (tel que mis en oeuvre par l'amendement à la convention) ; · un fonctionnement saisonnier ; · un fonctionnement de jour ; · le transfert de l'alerte tsunami à Météo-France ; · l'intégration du CENALT dans les missions du CEA. 5.1. Le statu quo Ce scénario ne figurait pas dans la commande mais il est apparu nécessaire de l'analyser afin de disposer d'une vision d'ensemble des solutions possibles. Cette solution peut être caractérisée de la façon suivante : · le CENALT est mis en oeuvre par le CEA, · sur financement externe fourni par les deux ministères concernés (DGPR pour le MEDDE et DGSCGC pour le MI), · selon un cadre défini par ces commanditaires, · pour une durée déterminée. La première convention a été signée en juillet 2009 et couvrait la période 2009-2013. Elle correspondait à la mise en place du CENALT qui est devenu opérationnel en juillet 2012. Elle est fournie en annexe 2. Éléments en faveur de cette solution Le premier élément est la continuité. Il s'agit d'un centre d'alerte qui n'est opérationnel que depuis 2 ans, dont la décision de mise en place a été longue à prendre. Dans ces conditions, il peut paraître étonnant que cette organisation soit remise en cause deux ans seulement après son démarrage opérationnel. Le deuxième élément est de donner un signal clair de la volonté de l'État d'assurer la pérennité de ce Centre. Cet élément est toutefois très affaibli par le fait que le renouvellement de la convention n'a pas pu être réalisé avant la fin de l'année 2013. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 22/66 Éléments contre La mission estime cette solution trop coûteuse. La raison principale en est que la fonction alerte tsunami est assuré par un poste permanent (soit six ou sept agents) dont c'est la seule tâche alors qu'il s'agit d'un phénomène rare. Des alternatives sont possibles qui permettraient d'assurer la même qualité de service à un moindre coût. Il faut pour cela trouver des fonctions avec lesquelles partager le coût de ce poste permanent. Cela pose évidemment des problèmes difficiles de compatibilité technique (qualification des agents, outils de travail), géographique (fonctions à assurer au même endroit) et de priorité (l'alerte tsunami est rare mais doit bénéficier d'une priorité totale lorsqu'elle se produit). La solution conventionnelle actuelle, qui combine d'une part la définition du système d'alerte (objectif, organisation, moyens) et le financement par les ministères commanditaires, avec d'autre part l'expertise et la mise en oeuvre par le CEA, ne favorise pas la motivation du CEA pour améliorer le système. Il n'a aucun intérêt à rechercher des économies, des synergies, ou des financements externes et n'a aucune responsabilité sur les choix faits et sur le résultat à l'issue de la chaîne descendante. Ce type de solution n'est efficace que dans un domaine concurrentiel où le choix de l'entité chargé de la mise en oeuvre est remis en question à intervalle régulier et à la condition que le commanditaire ait les ressources et l'expertise pour faire évoluer la définition des besoins et le choix des solutions. De plus, cette solution prévoyait une recherche de financement externe (article 8 de la convention), en particulier européens, par les ministères. Manifestement, très peu a été fait dans ce domaine, ce qui n'est pas étonnant car ce n'est pas vraiment le rôle d'une administration centrale. Coût de cette solution Cette solution est évaluée par le CEA à 3,1 M/an soit 1,55 M/an pour chacun des deux ministères sur la base du partage établi par la convention. Cette évaluation est faite par le CEA sur la base des coûts complets qui est la norme à la DAM : la DAM n'a en effet pas de budget propre et ses coûts de structure sont intégralement financés par les programmes en cours. Il est cohérent avec le chiffre communiqué dans la lettre de commande (environ 3 M par an soit 1,5 M par ministère). 5.2. L'arrêt pur et simple Comme pour la solution précédente du statu quo, cette alternative d'arrêt pur et simple du CENALT ne figurait pas dans la commande qui demandait « les hypothèses alternatives permettant le maintien d'une activité répondant aux nécessités opérationnelles de l'alerte ». Pour la même raison (vision d'ensemble) il est apparu nécessaire de l'analyser. Éléments en faveur de cette solution Nous avons vu, lors de l'analyse des failles du dispositif à la section 4, que l'alerte descendante actuelle est très déficiente, que de plus seuls les tsunamis d'origine sismique sont pris en compte, et qu'enfin dans cette catégorie la zone de formation la plus probable des tsunamis pouvant menacer les côtes françaises méditerranéennes (c.a.d. le long de la côte nord africaine) est mal surveillée. Présenté plus brutalement, Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 23/66 le système d'alerte en place traite mal le principal aléa et ne débouche pas sur une mise en oeuvre d'actions de prévention efficaces si une alerte est lancée. Si aucun engagement sérieux n'est pris pour pallier à ces déficiences, il faudrait alors sérieusement se poser la question de l'arrêt pur et simple. Éléments contre Il paraît très difficile de justifier qu'une décision ayant nécessité cinq années de préparation et trois années de mise en oeuvre puisse être annulée après deux années de service. La qualité et la continuité de l'action de l'État en seraient gravement affectées. L'argument précédent est sérieusement renforcé par le fait que l'investissement d'environ 15 M dans l'équipement du CENALT ainsi que dans la formation spécifique des sept agents recrutés auraient été fait en pure perte. Coût de cette solution Elle permet de faire le maximum d'économies en supprimant purement et simplement le poste de dépenses. 5.3. Le statu quo réduit Au début de l'année 2013, les deux ministères ont indiqué au CEA qu'il ne leur serait pas possible de continuer à financer le CENALT dans les conditions de la convention et ont demandé à revoir le cahier des charges. Le CEA a alors proposé une solution d'attente sur les bases suivantes : · arrêt de tout investissement dans le développement de l'alerte tsunami (méthodes de prévision, alerte descendante, réseaux d'observation, équipement du CENALT) ; · utilisation du solde des financements prévus par la convention pour assurer le fonctionnement du CENALT dans l'attente d'une décision sur la solution retenue ; · de son côté le CEA prenait à son compte une partie des dépenses (3 personnes x années ingénieurs/scientifiques). Cette solution d'attente est mise en oeuvre dans le cadre d'un avenant qui étend la convention jusqu'au 21 septembre 2014. La mission considère que cette solution d'attente, dans laquelle le CEA a proposé de réduire ses coûts, peut servir de base à l'élaboration d'une convention revue à la baisse avec les éléments suivants : · effort supplémentaire du CEA en facturant ses prestations au coût marginal au lieu du coût complet (ce qui paraît raisonnable s'agissant d'un établissement bénéficiant d'une subvention pour charge de service public ­ SCSP) ; · réintroduction du financement par les ministères des investissements permettant de continuer à développer l'alerte tsunami. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 24/66 Éléments en faveur de cette solution Cette solution permet de prolonger la solution actuelle en maintenant le niveau de prestations fournies tout en réduisant les coûts. Éléments contre Cette solution n'assure pas la pérennité de l'alerte tsunami. On peut en effet craindre légitimement que, les contraintes budgétaires continuant de s'exercer pleinement dans les années à venir, le même problème se repose à la fin de chaque convention. L'élément le plus problématique est toutefois lié à la solution conventionnelle ellemême qui ne responsabilise pas le CEA ni ne l'incite à trouver des économies, des synergies et des financements externes. Coût de cette solution Sur la base des estimations au coût complet du CEA, cette solution est évaluée à 1,9 M/an (à partager entre les deux ministères). L'utilisation du coût marginal pourrait permettre d'en ramener le coût à 1,6 M/an. Il convient de noter qu'il devrait rester environ 1 M non dépensés sur la convention à la fin de l'année 2014, qui pourront donc alléger la dépense à prévoir en 2015 (mais cela pourrait créer des difficultés pour 2016). 5.4. Fonctionnement saisonnier Ce scénario était demandé par les ministères dans leur lettre au CEA du 19 mars 2013, avec deux versions : l'une en fonctionnement permanent H24 et l'autre en fonctionnement de jour. La mission n'a réellement examiné que la version H24, car celle-ci lui est déjà apparu inacceptable. La période proposée est du 1er juin au 30 septembre, soit 4 mois par an. Éléments en faveur de cette solution L'idée est évidemment de couvrir les périodes de forte fréquentation des plages et des ports, puisque les études d'impact réalisées ont montré que ce sont principalement les zones qui peuvent être affectées par un tsunami. La réduction de 12 à 4 mois de la période de fonctionnement de l'alerte tsunami doit permettre de réduire le coût de manière significative. Éléments contre En premier lieu, les études de fréquentation des plages montrent que cette fréquentation reste importante à certains moments tout au long de l'année, en particulier à l'heure du repas de midi les jours de beau temps. L'objectif même de l'alerte tsunami est d'être prêt en cas d'éÎnement majeur. Avec un tel mode de fonctionnement, l'aléa lui-même aurait deux chances sur trois de se produire en dehors Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 25/66 de la période de fonctionnement de l'alerte, sans que l'on puisse garantir que cela est justifié par des enjeux négligeables.14 Il est tout à fait clair qu'un tel mode de fonctionnement ne permettrait pas au CENALT d'être accrédité par la Commission océanographique internationale (COI) de l'Unesco comme Centre national d'alerte aux tsunamis pour l'Atlantique Nord-Est et la Méditerranée (CRATANEM). Cela pourrait se traduire par la résiliation des accords internationaux qui donnent l'accès aux données marégraphiques, remettant alors en question ce mode de fonctionnement saisonnier. Comme on le verra plus loin, une recommandation essentielle de la mission est de travailler sérieusement au développement de l'alerte descendante. Cela passe en particulier par l'information préalable des populations menacées et l'évacuation en cas d'alerte. Il sera alors très difficile de justifier un tel mode de fonctionnement. Un mode saisonnier impose une embauche saisonnière et donc de recruter de nouveaux analystes chaque année. Dans son évaluation, le CEA a d'ailleurs prévu de recruter les analystes à partir de début mai afin de permettre un mois de formation avant le début de la saison d'alerte. Cela paraît difficilement compatible avec l'expertise attendue des agents en charge de l'alerte. Le CEA a indiqué de façon très nette qu'il n'était pas prêt à mettre en oeuvre une telle solution considérant que les risques associés sont trop importants (atteinte à l'image et à la crédibilité scientifique du CEA, responsabilité en cas d'éÎnement en dehors de la période). Coût de cette solution Cette solution est évaluée par le CEA à 1 M/an sur la base du coût complet. On peut noter que le scénario saisonnier de jour (également demandé par les ministères) ne permettrait pas de réduire ce coût de façon significative (0,9 M/an). 5.5. Fonctionnement de jour L'étude de ce scénario a été demandée par les ministères début 2013. La demande précisait le créneau quotidien 8h-20h. Le CEA a réalisé l'évaluation demandée en modifiant le créneau pour la période 6h-22h. Ce changement était justifié par le CEA par des problèmes d'organisation : fonctionnement en deux vacations de 8h (au lieu de trois pour le service H24). La mission a considéré que ce nouveau créneau permettait par ailleurs d'une part de mieux préparer le travail de chaque journée (Îrification des systèmes, examen de la situation) et d'autre part de réduire le créneau non couvert à la période où les plages sont pratiquement désertes. L'analyse a donc porté sur ce créneau 6h-22h soit 16 heures par jour. 14 On peut certes noter qu'un tel fonctionnement saisonnier pour un système d'alerte existe dans le cas de la prévision du risque avalanche. Mais il y a deux différences majeures : · l'aléa lui-même est saisonnier · l'un des enjeux principaux, à savoir les stations de sport d'hiver, est lui aussi saisonnier puisque la plupart d'entre elles ne sont ouvertes que de décembre à avril. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 26/66 Éléments en faveur de cette solution Cette solution permet d'assurer l'alerte pour les périodes pendant lesquelles les zones à risque peuvent être fréquentées. Il n'est d'ailleurs pas évident que, même avec une alerte active, quoi que ce soit doive être fait, en termes d'alerte des populations et d'évacuation, pendant le créneau de fermeture de l'alerte soit 22h-6h. A la différence de la solution saisonnière, cette solution permet le recrutement d'une équipe stable d'analyste. Cette solution paraît raisonnable dans l'attente de la mise au point d'une alerte automatique qui, avant d'être mise en oeuvre, devra être soigneusement testée par rapport au travail d'analystes confirmés. Le caractère permanent sur l'année de ce mode de fonctionnement paraît compatible avec le développement de l'alerte descendante. Le message pourrait alors être qu'il s'agit d'une phase de montée en puissance de l'alerte tsunami qui deviendra H24 dès que l'alerte montante pourra être automatisée. Enfin cette solution permet de substantielles économies de fonctionnement même si la durée de fonctionnement n'est réduite que d'un tiers, car la réduction est concentrée sur le période de nuit qui est la plus coûteuse (et la plus nocive pour la santé des agents concernés). Éléments contre L'accréditation du CENALT par la COI reste très aléatoire. On peut envisager que les arguments développés ci-dessus en faveur de cette solution puissent permettre de l'obtenir mais il n'y a aucune garantie sur ce point. Cela deviendra même une cause perdue d'avance si un autre centre se déclare sur une base H24. Le CEA a également indiqué qu'il n'était pas prêt à mettre en oeuvre cette solution. La mission considère toutefois que les arguments invoqués par le CEA (image, crédibilité scientifique, responsabilité) sont moins solides dans ce cas du fait des arguments en faveur développés ci-dessus. Le résultat d'une discussion avec le CEA dépendrait sans doute beaucoup du succès ou de l'échec de l'accréditation par la COI. Coût de cette solution Cette solution est évaluée par le CEA à 1,3 M/an, toujours sur la base du coût complet. 5.6. Transfert de l'alerte tsunami à Météo-France L'idée d'envisager le transfert de l'alerte tsunami à Météo-France repose sur plusieurs éléments. Comme indiqué au §5.1, la solution actuelle est trop coûteuse parce qu'elle nécessite un poste permanent uniquement dédié à l'alerte tsunami alors que la charge de travail ne justifie qu'un temps partiel. Une solution consisterait donc à partager la charge avec une autre fonction compatible (type d'expertise, gestion des priorités). Le CEA n'a pas réussi à (ou pas souhaité) trouver ce type de synergie en interne. Il convient donc de chercher à l'extérieur si une telle possibilité existe. Les entités qui réalisent un travail Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 27/66 permanent lié aux questions d'alerte et de risques naturels ne sont pas nombreuses. Deux viennent naturellement à l'esprit : la Sécurité civile et Météo-France. Le Centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC), contacté, a clairement rejeté cette idée en indiquant que le type de travail demandé pour l'alerte tsunami ne correspondait pas aux compétences de ses agents. Par contre, Météo-France a accepté d'envisager la possibilité d'intégrer la fonction alerte tsunami dans son dispositif opérationnel H24. De la discussion que la mission a eue sur ce sujet avec Météo-France, il ressort les points suivants ; · l'expertise nécessaire pour cette alerte (mécanismes de déclenchement et propagation d'un tsunami, analyse de signaux sismiques et marégraphiques) ne fait pas partie du bagage des agents de Météo-France ; ceux-ci ont néanmoins suivi une formation de base scientifique et technique, ce qui permet d'envisager de former certains agents à cette activité ; · en revanche, l'absence totale de cette expertise à ce jour au sein de MétéoFrance fait de l'accord et du soutien sans réticence du CEA à un tel transfert une condition nécessaire et un préalable à tout examen en profondeur de la question. En effet un accompagnement poussé serait nécessaire avant un transfert des activités d'alerte. En outre, une bonne articulation restera nécessaire à l'issue du transfert, compte tenu que Météo-France ne disposera pas en propre de compétences de pointe en sismologie ; · l'intégration envisagée suppose de pouvoir trouver un poste de travail permanent au sein de Météo-France qui puisse à tout instant, même si c'est rarement, laisser la priorité à l'alerte tsunami. Cela exclut les fonctions contribuant à la veille météorologique qui constitue le coeur de la mission de Météo-France ; · ce poste n'existe pas aujourd'hui. Il conviendrait donc d'envisager une réorganisation des postes permanents du service central de prévision, en identifiant les tâches compatibles avec la priorité à donner à l'alerte tsunami. Météo-France est prêt à examiner si une telle réorganisation est possible mais ne le fera qu'à la demande de sa tutelle ; · pour Météo-France, la prise en charge de cette nouvelle mission devrait se faire dans le cadre de sa mission de service public et serait donc intégrée dans sa subvention pour charge de service public (SCSP). En conséquence, un tel transfert devrait être accompagné d'une modification du décret définissant sa mission ; · Météo-France n'envisage pas de reprendre les personnels du CEA affectés à cette tâche, compte tenu des réductions d'effectifs qui lui sont imposées ; · l'examen, la préparation et la mise oeuvre éventuelle d'un tel transfert serait une opération lourde qui prendrait du temps. Un démarrage serait difficilement envisageable avant la fin de l'année 2015. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 28/66 Éléments en faveur de cette solution Son principal intérêt est son coût sensiblement inférieur à la situation actuelle pour deux raisons : · l'alerte ne nécessiterait plus qu'un demi-poste permanent du fait du partage avec une autre fonction ; · elle serait intégrée dans la SCSP de Météo-France. Météo-France est déjà habitué à travailler avec les partenaires impliqués dans l'alerte tsunami : CEA, COGIC, SHOM, CNRS/INSU. Météo-France est déjà impliqué dans le dispositif de transmission de l'alerte tsunami pour l'Océan indien, mais pas dans son élaboration. On peut d'ailleurs considérer que la prise en charge de l'alerte pour l'Atlantique nord-est et la Méditerranée permettrait à Météo-France d'améliorer sa contribution pour La Réunion et d'envisager l'extension aux Caraïbes (où il dispose d'un service régional). Météo-France est très impliqué dans le processus d'alerte submersion marine avec laquelle la mission considère qu'une meilleure synergie est à développer, ne serait-ce que parce que les populations menacées sont largement les mêmes. La prise en charge de l'alerte tsunami par un service météorologique est la pratique dans plusieurs pays, en particulier au Japon. Il en va de même pour la surveillance sismique : c'est le cas en Autriche et Pays-Bas par exemple. Ce point confirme en particulier que la formation et les compétences nécessaires pour l'alerte tsunami sont compatibles avec celles des météorologistes. L'intégration dans la SCSP de Météo-France garantirait la pérennité de la solution. Éléments contre Le principal obstacle a déjà été évoqué : cette solution reste à construire, la possibilité de la mettre en oeuvre exige un examen détaillé par Météo-France et nécessitera une réorganisation de son service permanent. Elle n'est donc pas envisageable à court terme et ne dispense pas de trouver une solution d'attente pour 2015. L'expertise nécessaire devra être créée au sein de Météo-France. Cette solution ne résoudra pas le problème du devenir des personnels recrutés par le CEA pour l'alerte tsunami. Coût de cette solution L'évaluation du coût de cette solution n'a que peu de sens puisqu'elle se traduirait par l'intégration dans la SCSP de Météo-France. Toutefois à titre de comparaison, une tâche nécessitant un demi poste permanent pourrait être facturée par Météo-France environ 500k/an au coût marginal15. De plus Météo-France demanderait certainement la prise en compte du financement des équipements nécessaires. 15 Ce chiffre est une estimation grossière, il s'appuie sur 3 techniciens à 100 k et 200 k pour la maintenance du système et ses coûts opérationnels. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 29/66 5.7. Intégration de l'alerte tsunami dans les missions du CEA Dès le début, la mission s'est demandée pourquoi l'alerte tsunami confiée au CEA n'avait pas été tout simplement intégrée dans sa subvention pour charge de service public (SCSP). La question paraît d'autant plus justifiée que le CEA est un établissement public dont le MEDDE assure l'une des co-tutelles (avec le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche et le ministère de la défense). Cette solution a donc été tout naturellement incorporée dans la liste des scénarios examinés. La mission a donc rencontré la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) qui exerce cette tutelle pour le compte du MEDDE (alors même que c'est le CGDD qui est responsable du programme 190 lequel finance la contribution du MEDDE à la SCSP du CEA). Il apparaît que la discussion du nouveau contrat d'objectif et de performance État - CEA, et donc la détermination de la SCSP, commence en ce moment. Si cette solution devait être retenue, le moment est parfaitement choisi pour intégrer l'alerte tsunami dans la SCSP du CEA. Le représentant de la DGEC a indiqué ne pas voir d'objection à intégrer ce point dans la négociation du contrat du CEA. Il a précisé toutefois que, si cette voie était choisie, il était urgent que la DGPR prenne l'attache de la DGEC, car plus l'intégration de cette nouvelle tâche interviendrait tard dans la négociation, plus cela sera difficile. Éléments en faveur de cette solution Son premier avantage serait de pérenniser un centre qui fonctionne bien, qui a montré son efficacité dans la détection des séismes tsunamigènes et qui dispose d'une expertise reconnue internationalement. L'avantage spécifique de l'intégration dans la SCSP du CEA est de donner clairement au CEA la responsabilité de l'alerte tsunami en France. C'est alors la responsabilité (et l'intérêt) du CEA de perfectionner les méthodes, d'obtenir l'amélioration du réseau d'observation, de trouver la meilleure organisation en termes de rapport qualité/coût, d'assurer la représentation française dans les instances internationales traitant de l'alerte tsunami, de rechercher des financements complémentaires (en particulier européens). Le CEA serait en particulier directement intéressé par le développement de l'alerte automatique. De plus, l'intégration dans la SCSP est une solution pérenne, à la différence de la solution conventionnelle actuelle. Le CEA lui-même peut trouver un intérêt à être officiellement en charge d'une mission d'intérêt général sur laquelle il pourrait plus facilement communiquer : le soin mis par le CEA pour disposer d'une capacité de démonstration au sein même du CENALT (amphi visiteurs) l'indique assez clairement. Éléments contre La principale difficulté tient au fait que le CENALT est intégré dans la partie militaire du CEA, la Direction des applications militaires (DAM). Celle-ci fonctionne uniquement par programme et non par SCSP. Toutefois, même si les entités civiles et militaires du CEA sont largement indépendantes, il y a déjà de nombreuses facturations croisées entre ces deux entités. En particulier de nombreuses activités civiles sont effectuées par la DAM et facturées par elle au budget civil. On peut d'ailleurs noter que le CENALT, s'il est installé à Bruyères-le-Châtel sur le site de la DAM, a été installé à l'extérieur de l'enceinte protégée. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 30/66 Coût de cette solution Comme indiqué pour la solution « Météo-France », l'évaluation du coût dans cette configuration est délicate. Les évaluations des différentes solutions proposées constitueraient sans aucun doute des éléments d'appréciation. Le coût réel sera certainement suivi avec soin dans le cadre de la comptabilité analytique du CEA si cette solution est retenue. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 31/66 6. Recommandations 6.1. Le pilotage financier du CENALT La mission estime que le pilotage financier actuel, qui repose sur un financement total de tous les coûts de fonctionnement du CENALT hors immobilier par une convention entre les deux ministères et le CEA, n'est pas tenable sur la durée. Il présente les sérieux inconÎnients suivants : · la responsabilité de la gestion financière n'est pas claire. D'abord le CENALT n'a aucune incitation à réduire ses coûts et a plutôt objectivement intérêt à consommer la totalité des crédits budgétaires mis à sa disposition par les deux ministères. Ensuite, le pilotage financier de cette convention est assuré par des bureaux de la DGPR et de la DGSCGC aux activités multiples et pour lesquels le CENALT peut apparaître comme plus accessoire. Les mouvements internes aux administrations ont ainsi conduit à ce que les deux fonctionnaires qui pilotaient le dossier CENALT ont changé de fonction depuis 2009. L'expertise qu'ils avaient accumulée ne semble pas avoir été passée en totalité aux successeurs. · concernant l'appréciation du risque, la mission a noté qu'il n'y avait pas eu d'analyse du coût effectif au regard des risques réels. Les tsunamis en métropole restent en effet un phénomène rare et les tsunamis d'origine sismique du vingtième siècle n'ont pas fait de victimes sur le bassin méditerranéen. En sus, il faut rappeler que les tsunamis ayant pour origine un séisme en mer de Ligurie ou un glissement de terrain ne sont pas repérables à temps par le CENALT pour permettre une alerte en 15 minutes. · en termes de bonne gestion, le système actuel est peu incitatif pour le CEA. Il n'incite ni à rechercher des synergies internes qui diminueraient l'enveloppe attribuée au CENALT par les ministères ni à rechercher des cofinancements dans la mesure où toute nouvelle source de financement diminuerait d'autant la subvention accordée au CEA et donc qu'il n'en retirerait aucun bénéfice. · en termes de rayonnement international, la situation d'incertitude actuelle a conduit les ministères à geler la demande d'agrément auprès de la COI faisant ainsi naître des doutes dans l'esprit des partenaires internationaux sur la pérennité du CENALT. · concernant les acteurs de l'alerte descendante, la mission a constaté un certain attentisme et une forte réticence à investir dans l'amélioration de la chaîne de transmission et les procédures tant que les incertitudes sur la pérennité du CENALT n'auront pas été pleinement dissipées. En réalité, la situation actuelle pourrait conduire, si elle se prolonge, à une disparition rapide du CENALT. En effet, même si une enveloppe est dégagée pour poursuivre le financement sur un ou deux ans, la même situation se reproduira à l'issue de l'épuisement de cette nouvelle dotation. 1. La mission recommande aux ministères et au CEA de faire évoluer la gestion financière du CENALT vers une alternative pérenne. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 32/66 On notera que, parmi les alternatives présentées au chapitre 5 précédent, seules le transfert à Météo-France et l'inclusion dans les missions du CEA respectent cette recommandation. 6.2. La nécessité de travailler sur l'alerte descendante La mission a constaté que des premiers travaux avaient été effectués sur l'alerte descendante (cf 4.2.). Ces efforts devront se poursuivre pour garantir une réaction efficace en cas d'alerte tsunami afin de protéger les populations. Il ne s'agit pas de vouloir doter d'un seul coup l'ensemble de la côte méditerranéenne de systèmes d'alerte et de plans d'évacuation fiables, mais au contraire d'avoir une stratégie d'essaimage à partir des communes ou des agglomérations volontaires déjà actives sur le terrain. La mission estime que cela requiert la poursuite des simulations effectuées par le BRGM pour identifier les zones à risque sur le littoral français du bassin méditerranéen et sur ces zones à risque de prolonger ces travaux par la simulation des amplitudes de vague en cas de tsunami. Concernant l'alerte descendante, la mission recommande de mettre au point une stratégie crédible et plus active. En particulier, la mission a identifié deux domaines où des pistes d'améliorations peuvent être proposées : · l'envoi de l'alerte en s'appuyant sur les nouveaux objets connectés tels les téléphones et autres objets « intelligents » connectés au réseau. L'alerte arrive alors directement aux populations concernées présentes sur les plages au moment de l'alerte et qui sont dotées de tels objets. On peut imaginer à terme des applications qui localisent les personnes et leur indiquent où se réfugier. · les synergies à développer avec les systèmes d'alerte inondations ou submersions marines qui concernent pour partie les mêmes populations. La mission a aussi constaté que les interlocuteurs rencontrés au CENALT paraissaient assez peu concernés par l'alerte descendante et avaient une conception relativement étroite de leur mission : transmettre l'alerte montante au COGIC. Cette position, qui traduit en quelque sorte l'anticipation d'une très faible fréquence de tsunamis importants en métropole, gagnerait à être assouplie. La mission recommande donc de mieux informer le CENALT sur les progrès des travaux sur l'alerte descendante. En particulier, lors des visites du CENALT par des groupes scolaires ou des personnalités extérieures, le CENALT devrait être en mesure d'expliquer et de présenter le cheminement de l'alerte une fois transmise au COGIC afin de montrer l'efficacité du dispositif. Le CENALT a d'ailleurs indiqué son souhait d'être associé aux développements de l'alerte descendante. 2. La mise en place de cette solution pérenne devra être accompagnée d'un engagement des ministères à mettre en place et développer la chaîne d'alerte descendante. Le CENALT devra être associé à ces développements. En l'absence de mise en oeuvre de cette recommandation, il serait préférable d'arrêter l'alerte tsunami. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 33/66 6.3. Le financement du CENALT par la subvention pour charge de service public du CEA Au vu des différentes options évoquées en partie 3, la mission recommande que le financement du CENALT à partir de janvier 2005 se fasse sur le programme 190 géré par le CGDD et délégué à la DGEC dans le cadre de la subvention pour charge de service public. Pour ce faire, il est nécessaire de pouvoir mentionner la détection et la transmission d'alerte tsunami dans le contrat d'objectifs entre le CEA et l'État qui est en cours de négociation pour la période 2015-2018. Cette inscription devrait alors permettre le financement du CENALT sur le programme susmentionné. La mission attire l'attention sur la nécessité d'agir rapidement auprès de la DGEC qui est en charge pour le MEDDE de la négociation de ce contrat d'objectifs afin de pouvoir discuter de l'inclusion de la détection et de l'alerte tsunami dès le début des négociations. Ces dernières étaient en train de commencer à la date de rédaction du rapport (juin 2014). Pour assurer la transition financière jusqu'au début 2015, avec l'avenant en cours de finalisation par les deux ministères et qui prévoit de financer le CENALT jusqu'en septembre 2014, la mission recommande un nouvel avenant sur le modèle du premier avenant, mais en passant au coût marginal pour les financements de personnel, ce qui permet de réduire significativement les coûts. Cette approche a pour avantage de responsabiliser pleinement le CEA sur le plan opérationnel et sur le plan financier. De même, les ministères passeraient d'une approche de moyens où le CEA agissait en régie à une approche par objectifs où le CEA a la détection et l'alerte tsunami dans ses objectifs. La mission estime que cette dernière approche est de loin la plus adaptée et est à même de garantir la pérennité de la fonction d'alerte. 3. La solution la plus à même d'atteindre les objectifs de pérennité, de responsabilisation des acteurs et de développements futurs de l'alerte tsunami est l'inscription de cette alerte dans le contrat d'objectifs et de performance État / CEA 2015-2018, se traduisant par le financement du CENALT au travers de la subvention pour charge de service public du CEA. 6.4. La gestion financière La mission estime que, en l'absence d'une analyse coûts risques effectuée avant la mise en place du CENALT, la gestion de l'alerte tsunami doit, sans nuire à son efficacité, être exemplaire sur le plan de la gestion financière. En effet, les ministères doivent pouvoir justifier les montants investis dans l'alerte tsunami face à des populations du bassin méditerranéen français qui ont à faire face très régulièrement à des éÎnements climatiques violents, aux effets souvent dévastateurs et avec des victimes. La mission estime qu'à cet égard la formule d'adossement à la subvention pour charge de service public est une solution qui garantit la fois une fiabilité au niveau de l'alerte et une responsabilisation financière de son opérateur le CEA. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 34/66 Le Commissariat sera incité à réfléchir sur une mutualisation des coûts avec d'autres missions civiles du CEA qui peuvent nécessiter une présence postée sur 24 heures. Une synergie avec l'alerte au tsunami dans le bassin Pacifique, qui est assurée par le CEA avec des agents en astreinte postés dans la zone, pourrait aussi être envisagée, le centre de Bruyères-le-Châtel reprenant alors à son compte l'alerte sur le bassin pacifique. Le CEA, qui aura pris la responsabilité de la fonction d'alerte, pourra aussi rechercher beaucoup plus activement des financements européens, car il pourra recouvrir pour son seul profit l'ensemble des financements externes. On peut notamment penser à l'investissement en nouveaux tsunamimètres afin d'améliorer la détection en amont des tsunamis en Méditerranée qui devraient intéresser plusieurs pays et susciter l'intérêt de la Commission européenne. Une fois inscrite dans son contrat d'objectif, le CEA devra rechercher toutes les possibilités d'optimiser la gestion financière du CENALT, aussi bien au travers d'économies internes que grâce à des contributions externes. 4. Une fois inscrite dans son contrat d'objectif, le CEA devra rechercher toutes les possibilités d'optimiser la gestion financière du CENALT, aussi bien par des économies ou des synergies internes que grâce à des contributions externes. 6.5. L'appui des ministères Le transfert au CEA de la gestion financière n'implique pas que les administrations se désengagent totalement de l'alerte « montante » tsunami. La mission recommande qu'elles continuent à appuyer le CEA sur les points suivants : · la coopération avec l'Algérie sur l'échange de données sismiques et marégraphiques. Comme cela a été évoqué au paragraphe 4.1 , il existe un trou important dans la couverture sismique et marégraphique en Algérie qui rend plus difficile la mesure de l'importance des séismes sur la marge nord africaine et qui retarde donc la détection d'un éventuel tsunami dont l'origine serait un séisme sur cette marge. Les interlocuteurs ont indiqué à la mission que les blocages algériens à la transmission de données étaient plus d'ordre politique que technique. Il convient donc d'intensifier les contacts avec l'Algérie pour qu'elle accepte de partager ses données. · la procédure d'agrément au niveau de la COI. La Commission Océanographique Intergouvernementale a mis au point une procédure d'agrément de manière à faire reconnaître internationalement le caractère opérationnel des centres d'alerte aux tsunamis. La demande d'agrément du CENALT n'a pas encore été transmise en raison des incertitudes entourant son financement. Si les ministères suivent la recommandation de la mission de doter d'une source de financement pérenne le CENALT, il n'y a plus de raison de retenir cette demande et il convient donc de la faire parvenir au secrétariat de la COI. La mission estime que vu le caractère opérationnel du CENALT, cette demande d'agrément devrait aboutir et donc contribuer au rayonnement international du CENALT et à la bonne image de la France dans ce domaine. · une participation au financement du renouvellement des équipements. À moyen terme (3 à 5 ans) le renouvellement partiel ou la modernisation des équipements informatiques, de télécommunications, sismiques et marégraphiques devra Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 35/66 s'envisager. La mission recommande que les ministères puissent examiner favorablement une demande de participation financière. 5. Les ministères devront apporter leur appui au CEA sur les aspects internationaux et le financement des équipements nécessaires à l'alerte montante. Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 36/66 7. Recommandations alternatives En cas d'échec de la mise en oeuvre de la recommandation d'intégration d'une alerte H24 dans le contrat d'objectifs et de performances du CEA, la mission recommande d'envisager les alternatives suivantes par ordre de priorité : 7.1. Fonctionnement de jour financé par la SCSP Il s'agit techniquement de la solution analysée au § 5.5, mais en la finançant par la subvention pour charge de service public du CEA. Cette solution permet de réduire les coûts en supprimant le poste de nuit qui est le plus coûteux, tout en maintenant un service d'alerte tout au long de l'année. Elle permet de préparer l'automatisation de l'alerte, mais pose le problème de l'agrément du CENALT par la COI. 7.2. Transfert de l'alerte tsunami à Météo-France C'est la solution analysée au § 5.6. Elle présente des avantages mais n'est pas garantie et ne peut être opérationnelle que fin 2015 au plus tôt. 7.3. Fonctionnement de jour C'est la solution analysée au § 5.5. La mission attire l'attention sur le caractère non pérenne de cette solution. 6. À défaut de mise en oeuvre de la recommandation n° 3 (inscription au contrat d'objectifs et de performance du CEA et financement par SCSP), les solutions proposées sont : (i) fonctionnement de jour seulement (6h-22h) avec financement par la SCSP du CEA, (ii) transfert de l'alerte tsunami à Météo-France, (iii) fonctionnement de jour seulement (6h-22h) avec financement par convention. Dominique MARBOUTY Michel PINET Philippe LAMY Ingénieur général Ingénieur général des ponts, des eaux et des des ponts, des eaux et des forêts forêts Inspecteur général de l'administration Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 37/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 38/66 Annexes Rapport n° Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 40/66 1. Lettre de mission Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 41/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 42/66 2. Convention DGPR-DGSCGC-CEA-SHOM-CNRS de septembre 2009 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 43/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 44/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 45/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 46/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 47/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 48/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 49/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 50/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 51/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 52/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 53/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 54/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 55/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 56/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 57/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 58/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 59/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 60/66 3. Lettre DGPR-DGSCGC au CEA-SHOM-CNRS du 19 mars 2013 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 61/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 62/66 4. Liste des personnes rencontrées ou contactées DGPR Patricia Blanc - directrice générale de la prévention des risques Marc Jacquet - chef du service des risques naturels et hydrauliques Bérengère Basin - chef du bureau des risques météorologiques Jean-Michel Helmer - adjoint au chef du bureau des risques météorologiques Frédérique Martini - ancienne chef du bureau des risques météorologiques (ONEMA) DGSCGC Marc Demulsant - adjoint au sous-directeur de la gestion et la planification des risques Marc Porteous - chef du bureau d'analyse et de gestion des risques Émilie Crochet - bureau d'analyse et de gestion des risques Gregory Hoher - sapeur-pompier, COGIC Pascal Matthieu - ancien chef du bureau des risques DGEC Olivier David - chef du bureau politique publique et tutelles CGDD Laurent Tapadinhas - directeur de la recherche et de l'innovation CENALT Pascal Roudil - chef du CENALT Bénédicte Guilpart - chef du Département Analyse, Surveillance, Environnement François Schindelé - chef du Laboratoire Surveillance Géophysique Opérationnelle Laurence Lucas Jocelyn Guilbert Jean-Marc Guérin BRGM Carlos Oliveros - risque côtier Mélanie Fontaine - appui politique publiques risques naturels Thierry Winter - directeur adjoint appui politiques publiques Rodrigo Pedreros - océanographe, spécialiste tsunamis Anne Lemon - sismologue Monique Terrien - sismologue INSU Helle Pedersen - directrice du RESIF Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 63/66 SHOM Guillaume Voineson - ingénieur hydrographe, responsable du réseau RONIM Bénédicte Ezvan - suivi des conventions Météo-France Olivier Gupta - directeur général adjoint François Lalaurette - directeur de la production Jean-Marie Carrière - directeur de la prévision Cyril Honoré - directeur adjoint de la prévision Patrick Chassagneux - responsable du département des missions institutionnelles Sûreté nucléaire militaire Bruno Sainjon - directeur des opérations, DGA ASN Thomas Houdré - directeur des centrales nucléaires UNESCO Thorkild Aarup - chef unité tsunami à la COI Commission européenne Mauro Facchini - chef unité « services Copernicus » à la DG/ENTR Acteurs locaux Laurent Cayrel - préfet du Var HerÎ Champion - service risques naturels majeurs, région PACA Carole Pomares - service risques naturels majeurs, région Languedoc-Roussillon Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 64/66 5. Liste des acronymes ASN BRGM CEA CENALT CGDD CGEDD CNRS COGIC COI CRATANEM DAM DGEC DGPR DGSCGC GIC IGA IGN INSU LDG MEDDE MI PCS REFMAR RESIF RONIM SAIP SATANEM SCSP SHOM UNESCO Autorité de sûreté nucléaire Bureau de recherches géologiques et minières Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives Centre national d'alerte aux tsunamis Commissariat général au développement durable Conseil général de l'environnement et du développement durable Centre national de la recherche scientifique Centre opérationnel de gestion interministérielle des crises Commission océanographique intergouvernementale Centre national d'alerte aux tsunamis pour l'Atlantique nord-est et la Méditerranée Direction des applications militaires (du CEA) Direction générale de l'énergie et du climat (MEDDE) Direction générale de la prévention de risques (MEDDE) Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (MI) Groupe intergouvernemental Inspection générale de l'administration Institut national de l'information géographique et forestière Institut national des sciences de l'univers (CNRS) Laboratoire de détection et de géophysique (CEA) Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Ministère de l'intérieur Plan communal de secours Réseaux de référence des observations marégraphiques Réseau sismologique français Réseau d'Observation du Niveau de la Mer Système d'alerte et d'information des populations Système d'alerte aux tsunamis en Atlantique nord est et Méditerranée Subvention pour charge de service public Service hydrographique et océanographique de la marine Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 65/66 Mission sur le fonctionnement du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) Page 66/66