Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable ;France. Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">Les propositions de simplification du rapport résultent des réflexions d'un groupe de travail associant les administrations concernées et les organisations professionnelles agricoles et s'appuient sur deux départements pilote, le Maine-et-Loire et la Manche. Elles portent sur la mobilisation des outils de gestion de la PAC pour simplifier les déclarations des éleveurs et les contrôles, l'adoption de modalités communes de mise en oeuvre des contrôles environnementaux et des contrôles PAC, l'articulation des contrôles périodiques ICPE avec la certification environnementale et les bonnes pratiques d'élevage, la sécurisation des parcours d'investissement et une application homogène de la réglementation.</div>

Editeur

CGEDD ;CGAAER

Descripteur Urbamet

documentation ;élevage ;fonctionnement des institutions

Descripteur écoplanete

réglementation

Thème

Ressources - Nuisances ;Environnement - Paysage

Texte intégral

Ministère de l'Écologie, du Développement durable des Transports et du Logement Conseil Général de l'Environnement et du Développement durable Ministère de l'Agriculture, l'Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l'Aménagement du territoire Conseil Général de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Espaces ruraux CGEDD N° 008093-02 CGAAER N° 11164 RAPPORT Simplification des dossiers et des contrôles environnementaux en élevage établi par Philippe QUÉVREMONT Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Muriel GUILLET Inspectrice générale de la santé publique vétérinaire Janvier 2012 Sommaire Résumé...............................................................................................................................4 Introduction........................................................................................................................5 Partie I. Méthode employée...............................................................................................6 1. Calendrier........................................................................................................................6 2. Champ de travail.............................................................................................................6 3. Méthodologie..................................................................................................................7 3.1. D'où vient la complexité ?.....................................................................................7 3.2. Complexité et sécurisation des parcours..............................................................8 3.3. Organisation du groupe de travail.........................................................................8 Partie II. Propositions.........................................................................................................9 1. Mobiliser les outils de gestion de la PAC pour simplifier les déclarations des éleveurs et les contrôles....................................................................................................9 2. Adopter des modalités communes (ou proches) de mise en oeuvre des contrôles environnementaux et des contrôles PAC.......................................................................11 3. Articuler les contrôles périodiques ICPE avec la certification environnementale et les bonnes pratiques d'élevage......................................................................................15 3.1. Certification environnementale............................................................................16 3.2. Charte des bonnes pratiques d'élevage .............................................................16 4. Mieux sécuriser les parcours d'investissement sans affaiblir les exigences environnementales...........................................................................................................18 5. Veiller à une application homogène de la réglementation........................................21 6. Autres propositions.....................................................................................................22 6.1. Asseoir dans la durée les nouvelles politiques publiques en faveur de la biodiversité.................................................................................................................22 6.2. Éviter de développer des concepts différents entre des réglementations proches ...................................................................................................................................22 6.3. Pouvoir déposer un dossier sous forme numérique............................................23 7. Propositions examinées en groupe de travail, mais non retenues.........................24 7.1. Adopter pour les ICPE d'élevage les seuils européens (dits IED).......................24 7.2. Inscrire dans le droit positif la circulaire sur les modifications substantielles......24 7.3. Réduire à 15 jours le délai de saisine du président du tribunal administratif en vue d'une enquête publique.......................................................................................24 Page 2/56 Annexes............................................................................................................................26 Annexe 1 : Lettre de mission...........................................................................................27 Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées................................................................29 Annexe 3 : Liste des participants à la réunion de concertation du 12 janvier 2012...31 Annexe 4 : La complexité peut résulter du désir de bien faire, mais aussi des affrontements sociaux, de la multiplicité des opérateurs publics ou d'une transposition laborieuse du droit communautaire........................................................32 Annexe 5 : Tableau des contrôles et visites pouvant être réalisés en élevage..........35 Annexe 6 : Récapitulatif des demandes et suggestions de simplification recueillies ...........................................................................................................................................40 par la mission par courrier ou lors d'entretiens...........................................................40 Annexe 7 : Tableau des propositions ............................................................................47 Annexe 8 : Liste des sigles utilisés................................................................................55 Page 3/56 Résumé Le lecteur souhaitant consulter rapidement la liste des propositions est invité à se référer à l'annexe 7. Page 4/56 Introduction Par une lettre en date du 29 novembre 2011 (voir copie en annexe 1), les directeurs de cabinet des ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture ont demandé aux vice-présidents du CGEDD et du CGAAER de constituer une mission en vue de la simplification des dossiers demandés aux éleveurs, ainsi que des contrôles opérés dans les élevages. Le rapport de la mission était attendu pour le 15 janvier 2012. Cette mission a été confiée à Monsieur Philippe QUÉVREMONT, ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts, pour le CGEDD, et à Madame Muriel GUILLET, inspectrice générale de la santé publique vétérinaire, pour le CGAAER. La mission devait notamment: · · · réunir un groupe de travail associant les organisations professionnelles agricoles et les administrations concernées pour formuler des propositions de simplification, la DGPR en assurant le secrétariat; s'appuyer sur un département pilote pour lequel le préfet, le directeur de la DDT(M) et celui de la DD(CS)PP étaient volontaires; prendre en compte les travaux en cours organisés par la DGPR concernant le contrôle périodique. Le présent rapport présente d'abord les méthodes retenues par la mission, ainsi que son champ d'intervention. Il expose ensuite les propositions issues du groupe de travail réuni le 12 janvier, accompagnées des commentaires de la mission. Page 5/56 Partie I. Méthode employée 1. Calendrier La mission a conçu l'organisation de ses travaux en vue de respecter la date de remise des propositions mentionnée dans la lettre de mission, soit le 15 janvier 2012. Le dispositif mis en place a été le suivant : · · · · · · Un appel à contributions a été lancé auprès des organisations professionnelles agricoles. Trois contributions1 ont été reçues dans les délais demandés (10 janvier 2012). Une journée de travail sur place a été organisée avec la DDT et la DDPP du Maineet- Loire, d'une part (16 décembre 2011); avec la DDTM et la DDPP de la Manche, d'autre part (20 décembre 2011), retenus comme départements pilotes. La mission a participé à une rencontre organisée par la DGPR, consacrée aux interactions possibles entre le contrôle périodique des élevages et la charte des bonnes pratiques d'élevage (CBPE). La mission a animé le 12 janvier une réunion du groupe de travail demandé par la lettre de mission (voir en annexe 3 la liste de présence à cette réunion). La mission a rencontré les organisations professionnelles qui l'ont souhaité, ainsi que les responsables des directions d'administration centrale ou d'établissement public concernés (voir en annexe 2 la liste des personnes rencontrées). À l'issue de ces rencontres et à la lecture des contributions reçues, la mission a récapitulé plusieurs dizaines de demandes ou suggestions, résumées dans le tableau fourni en annexe 6 du présent rapport. 2. Champ de travail Le MAAPRAT a mis en place depuis plusieurs années une mission « Simplifions! », placée auprès du secrétaire général du Ministère et associant les directions d'administration centrale, les services déconcentrés et les différents établissements publics. Ceux-ci sont régulièrement sollicités en vue de proposer des simplifications administratives orientées vers les exploitants agricoles et vers l'administration. Dans un délai restreint, il aurait donc été peu judicieux que la mission oriente son travail en priorité vers les procédures relevant exclusivement du ministère de l'agriculture et des établissements publics placés sous sa tutelle. 1 Les contributions reçues provenaient de Coop de France, de l'APCA et de la FDSEA du Maine-et-Loire. Page 6/56 La mission a ainsi proposé de partir d'une analyse des procédures administratives et des contrôles opérés dans les élevages au titre du ministère chargé de l'environnement ou entrant par nature dans le champ environnemental (conditionnalité PAC, par exemple), et de chercher à identifier les pistes de simplification possibles, soit de manière intrinsèque, soit en synergie avec les procédures pilotées par le ministère chargé de l'agriculture (ou ses établissements publics). La lettre de mission précise toutefois que les propositions de la mission devaient être conçues sans modification du champ des activités réglementées et en visant à garantir les mêmes exigences de protection de l'environnement. Les propositions des organisations professionnelles qui ont dépassé ce cadre sont ainsi orientées vers d'autres démarches: · · Les demandes de modification de la nomenclature des installations classées pour les élevages étaient expressément exclues du champ de travail de la mission (voir la lettre de mission en annexe 1). Les organisations professionnelles ont cependant tenu à rappeler cette demande au cours de chaque rencontre ou réunion avec la mission, dans les document remis, ainsi qu'au cours de la réunion du groupe de travail (voir plus loin partie II-7). La mission a pris note des propositions de simplification relevant exclusivement du ministère chargé de l'agriculture. Ces propositions figurant en grisé dans l'annexe 6 de ce rapports sont destinées au secrétariat général de ce ministère, au titre de la mission « Simplifions ! ». 3. Méthodologie 3.1. D'où vient la complexité ? En termes de méthode, la mission s'est d'abord interrogée sur les raisons qui conduisent à une certaine complexité administrative. Elle présente en annexe 4 des premiers éléments de réflexion, permettant de distinguer quatre sources de complexité régulièrement à l'oeuvre : · · · · une volonté de bien faire conduisant, par exemple, à vouloir traiter tous les cas possibles dans une procédure à caractère général ; une exploitation insuffisante des synergies possibles entre différentes procédures administratives ; une transposition de directives communautaires, souvent incomplète, et effectuée sans vouloir renoncer aux dispositifs nationaux antérieurs ; une volonté de compromis entre de multiples intérêts divergents, qu'il n'a été possible de conjuguer que grâce à un accord complexe. La mission a été prudente dans les propositions concernant ce dernier type de complexité. L'expérience montre en effet qu'en ce cas, il est difficile de simplifier sans remettre en cause l'accord qui a introduit une telle complexité; qu'une telle remise en cause aboutit souvent à une complexité sensiblement équivalente, mais différente de la précédente; que cette nouvelle complexité peut même parfois être perçue comme encore plus lourde parce que nouvelle. Page 7/56 3.2. Complexité et sécurisation des parcours Plusieurs des interlocuteurs de la mission ont formulé des demandes qui concernent une complexité ressentie, mais qui s'expriment sous forme d'une demande de sécurisation des parcours, en particulier d'investissement. L'exemple le plus souvent cité dans ce cadre, est celui d'études d'impact initialement de qualité médiocre, progressivement complétées mais ne pouvant passer le cap d'un contentieux faute d'une rigueur générale ou par suite d'erreurs de procédure. La mission a considéré que ce thème pouvait être abordé dans une logique de simplification, à condition de ne pas en tordre les objectifs. Il ne peut en effet s'agir, aux yeux de la mission, de permettre un allégement de fond des exigences environnementales s'imposant à un investissement donné, en fonction des caractéristiques du milieu. À l'inverse, la réalisation d'études défaillantes bien que coûteuses protège mal l'environnement. La difficulté est donc ici d'identifier comment il serait possible de raisonnablement réduire les incertitudes portant sur des agents économiques, sans dégrader les protections apportées à l'environnement par la réglementation en vigueur. 3.3. Organisation du groupe de travail La mission a cherché à ce que les propositions débattues en groupe de travail le 12 janvier recueillent le plus large soutien possible. Il convient de distinguer : · · · Les propositions initiales soumises au groupe de travail par la mission, en tant qu'animateur de la réunion. Pour des raisons de délai, ces propositions initiales ont été remises en séance sous forme de tableaux, les arguments justifiant chaque proposition étant présentés oralement. Les propositions majoritairement soutenues par les membres du groupe de travail, le cas échéant assorties de réserves2 formulées par les membres professionnels ou appartenant à l'administration. Ces propositions ainsi que les arguments qui les justifient sont exposées dans la partie II du rapport et résumées en annexe 7. Éventuellement l'avis de la mission elle-même, si celui-ci diffère sensiblement de l'avis exprimé par le groupe de travail. Il doit être rappelé que cet avis, formulé sous la seule responsabilité de la mission, n'engage pas les ministres qui en sont destinataires. Pour permettre une meilleure organisation de la réunion du 12 janvier, les propositions ont été regroupées en sept thèmes. 2 Le présent rapport se limite à citer ces réserves ou à les exposer de manière sommaire. Page 8/56 Partie II. Propositions L'annexe 7 du présent rapport reproduit l'ensemble des propositions ici présentées, en reprenant la même présentation que le document soumis au groupe de travail. 1. Mobiliser les outils de gestion de la PAC pour simplifier les déclarations des éleveurs et les contrôles Argumentaire Le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) a été mis en place pour gérer et contrôler les aides directes de la PAC, dans un encadrement communautaire strict. Ce système ne semble pas exclure d'autres usages publics, à condition bien sûr qu'ils soient compatibles avec son objectif principal. Ce système comprend un certain nombre de bases de données informatisées et interconnectées qui sont utilisées pour recevoir et traiter des demandes d'aides déposées par les agriculteurs. On trouve ainsi : · · · un système d'identification des agriculteurs, un système d'identification couvrant toutes les surfaces agricoles, un système d'identification et d'enregistrement des animaux. Il est exploité en France par l'agence de services et de paiements (ASP). La qualité de ses données, alimentée par les déclarations annuelles des agriculteurs et encadrée par de nombreux contrôles vigilants, doit être considérée comme très bonne. Il convenait donc d'examiner les opportunités d'utilisation de ces fichiers pour aider les éleveurs à préparer leurs déclarations environnementales (dossiers pré-imprimés, télédéclarations, etc) comme pour réaliser ou orienter les contrôles. Dans les travaux préparatoires de la mission, deux pistes d'actions se sont ainsi dessinées, d'ampleur inégale : 1. généraliser l'emploi d'un identifiant des exploitations agricoles commun à l'ensemble des procédures publiques faciliterait l'emploi de déclarations préremplies et une meilleure coordination des contrôles. Cette généralisation peu coûteuse serait obtenue en rendant obligatoire le numéro SIRET pour tout nouveau dossier (en particulier PAC). Une telle décision de la part des pouvoirs publics est nécessaire selon la mission3. Son caractère technique a toutefois dissuadé la mission de la soumettre à débat au cours du groupe de travail du 12 janvier 2012. 2. Étendre aux procédures environnementales l'emploi du parcellaire graphique utilisé pour gérer les aides PAC. Cette proposition a été débattue en groupe de travail. 3 La mission ne fait que reprendre une préconisation déjà émise par le Comité de simplification du MAAPRAT de 2003. Page 9/56 · · · Cette mesure peut être initiée4 rapidement en ce qui concerne les déclarations reçues au titre de la réglementation des installations classées, dont le plan d'épandage pourrait être précisé sous forme d'une annexe papier reprenant le parcellaire PAC, comme le fait déjà le Maine et Loire. En complément la diffusion d'un imprimé-type, utilisé dans le Nord-Pas de Calais pour ces déclarations, qui guide le pétitionnaire dans sa démarche, serait également opportune. Les agriculteurs sont en effet familiers de telles pratiques, fréquemment employées (hors réglementation ICPE). La généralisation du parcellaire graphique à tous les élevages et à toutes les procédures serait beaucoup plus lourde. Il convient donc d'abord d'en évaluer plus précisément la faisabilité (y compris juridique), l'intérêt, les coûts, les délais et les étapes techniques nécessaires. L'engagement d'une telle étude suppose pour le ministère de l'écologie de s'assurer préalablement du soutien du ministère de l'agriculture, tutelle de l'agence de services et de paiement. Si cette généralisation est décidée, il conviendra d'en utiliser les ressources le plus largement possible. Le groupe de travail a ainsi demandé de développer deux procédures de télédéclaration5: l'une serait destinée à faciliter la mise à jour des plans d 'épandage ; l'autre, réservée aux zones à contraintes spécifiques6, serait destinée à recueillir les déclarations annuelles des flux d'azote, avec la possibilité de l'associer à la tenue du cahier de fertilisation. Cette procédure accroîtrait l'efficacité des contrôles en exploitation, en permettant de les orienter tout en en réduisant le nombre.7 Propositions Actions proposées Autoriser et encourager les déclarations ICPE en référence au parcellaire graphique PAC (mode papier) Généraliser un imprimé de déclaration (type Nord-Pas-de-Calais) Évaluer la faisabilité et Évaluer avantages, l'intérêt d'un usage élargi du délais, étapes parcellaire PAC et de la techniques,coûts et télédéclaration faisabilité juridique Résultats attendus Avantages Facilité pour l'éleveur Préalables ou inconvénients Vérifier les incidences sur LOGEPAN et autres logiciels Observations Circulaire d'interprétation DGPR Soutien Délai de MAPRAAT et ASP réalisation à prévoir Nécessité d'un identifiant commun 4 Postérieurement à la réunion du groupe de travail, il est apparu que cette pratique est déjà autorisée par la DGPR. Elle reste néanmoins mal connue et peu utilisée. 5 La majorité des déclarations PAC formulées par les agriculteurs est maintenant reçue par l'ASP sous forme d'une télédéclaration (objectif 2012: 66% des dossiers reçus par télédéclaration). 6 Dans l'immédiat les bassins à algues vertes. Mais la télédéclaration des flux annuels d'azote pourrait être étendue aux zones devant remplacer les actuelles ZES (zones d'excédent structurels), dans l'hypothèse où les travaux actuellement engagés en ce sens aboutiraient. 7 Certaines zones sont contrôlées en Bretagne avec un taux de contrôle élevé (50%) et une efficacité faible. Page 10/56 Actions proposées Généraliser l'emploi du parcellaire graphique PAC dans les procédures ICPE élevage (y compris par télédéclaration) Résultats attendus Avantages Facilité pour l'éleveur (homogénéité) Production des documents pour enquête publique Préalables ou inconvénients Convention MEDDTL-ASP et prise en charge des coûts par MEDDTL Disposition réglementaire (voire législative ?) Utilisation d'une matrice commune A associer aux télédéclarations précédentes? Observations Télédéclaration annuels d'azote des flux Réalisation directement à partir du cahier d'épandage (synthèse) Facilité pour l'éleveur et pour l'administration Orientation des contrôles et réduction des taux de contrôle (50% actuellement) Réservé aux zones à contraintes spécifiques (actuellement bassins à algues vertes, puis éventuellement dans les futures zones remplaçant les ZES ?) Étudier la faisabilité d'une extension à tous les dossiers Télédéclaration des mises à jour de plans d'épandage Faciliter ces mises à jour en priorité en dehors des enquêtes publiques 2. Adopter des modalités communes (ou proches) de mise en oeuvre des contrôles environnementaux et des contrôles PAC Argumentaire Le système intégré de gestion et de contrôle aujourd'hui prévu par des règlements 8 européens de 2009 intègre plus de 15 ans d'expérience communautaire. Il traduit un équilibre délicat entre la rigueur de gestion exigée par les institutions communautaires, et la volonté des ministres de l'Union d'employer des procédures adaptées aux spécificités des très petites entreprises (TPE) que sont souvent les exploitations agricoles. Ses procédures déclaratives et de contrôle, sans être toujours plus simples que les procédures appliquées en France dans le domaine environnemental, sont maintenant familières aux exploitants. De ce fait, elles leur apparaissent plus simples. Elles répondent aussi à des revendications très souvent formulées par les agriculteurs, comme celle d'être prévenus 48 heures avant un contrôle, sauf exception, ou celle de disposer immédiatement à l'issue d'un contrôle des constats factuels effectués. Il est donc opportun d'envisager une évolution des pratiques françaises, notamment pour les ICPE d'élevage, vers ces pratiques communautaires. Quelques exemples pour illustrer ce propos : · l'existence d'un lien entre la prescription et le contrôle favorise la lisibilité et la pédagogie, pouvant aboutir à une grille de points de contrôle. Le contrôle est plus prévisible, ce qui diminue le stress de l'éleveur contrôlé. Si ces points de contrôle sont bien choisis, l'efficacité des contrôle planifiés n'est pas réduite. 8 Règlements 73/2009 et 1122/2009 pour l'essentiel Page 11/56 · · · · · Les contrôles planifiés peuvent être annoncés 48 heures à l'avance, ce qui permet de s'assurer de la disponibilité de l'exploitant. Les contrôles inopinés demeurent la règle dans les cas de plainte ou de contrôle du cheptel, par exemple. L'analyse de risque préalable aux contrôles permet de les orienter vers les exploitations « à risque », d'où une meilleure efficacité de l'action publique. Elle permet aussi de réduire la fréquence de contrôle dans les exploitations où la probabilité d'anomalie est faible. Les informations en provenance d'un système de conseil agricole peuvent être employées dans cette analyse de risque, ce qui atténue les critiques relevant une superposition de démarches non coordonnées. L'élargissement aux ICPE des procédures de coordination des contrôles déjà employées, entre les DDT(M) et les DD(CS)PP, pour la conditionnalité des aides PAC, réduit la multiplicité des contrôles, la même année, dans les élevages « à risque faible », sans réduire significativement l'efficacité des contrôles. Une telle coordination ne modifie pas la responsabilité de chaque service. La remise d'un document en fin de contrôle facilite les échanges entre l'inspecteur et l'éleveur. À noter que ce rapprochement des modalités de mise en oeuvre des contrôles ne saurait toutefois être total. Les inspecteurs des installations classées, assermentés, exercent une action de police spéciale et c'est leur rapport qui fait foi. Une telle approche peut cependant rencontrer deux difficultés. D'une part, des méthodes de travail partiellement différentes seraient introduites entre les ICPE d'élevage9 et les autres ICPE. Le fait que les équipes intervenant en élevage (324 agents des DD(CS)PP) soient distinctes des équipes intervenant pour les autres ICPE (1154 agents des DREAL pour l'essentiel) atténue la portée de cet inconvénient10. D'autre part, la culture des DD(CS)PP est reconnue comme différente de celle des DDT(M). La portée de ce constat doit toutefois être relativisée. Il convient en effet de rappeler que dans le cadre de sa démarche qualité, la direction générale de l'alimentation (DGAl), qui pilote d'autres équipes des DD(CS)PP, développe pour les contrôles du paquet hygiène des concepts similaires à ceux de la PAC, sans que des difficultés particulières soient signalées. Par exemple, les liens entre prescriptions, points de contrôle et conséquences sont progressivement précisés dans de volumineux documents (vademecum) initialement destinés aux contrôleurs mais largement diffusés. Ce point illustre une question plus générale : est-il possible de simplifier les règles environnementales pour les ICPE d'élevage sans introduire des différences avec les autres ICPE ? L'alternative demandée par les organisations professionnelles agricoles, qui serait de réduire l'exposition des élevages à ce régime (en modifiant les seuils), est exclue par la lettre de mission. Il convient en outre de noter que des préfets ont pris l'initiative d'élaborer, en relation avec la profession agricole, des « chartes de contrôle » prévoyant des dispositions similaires à celles ici proposées. La profession agricole considère que de telles démarches réduisent l'appréhension face aux contrôles, dont il n'est pas question de récuser le principe, mais dont il est aussi souhaitable qu'ils se déroulent dans une atmosphère sereine. 9 Environ 16 500 ICPE d'élevage relèvent du régime de l'autorisation, soit 36% du nombre total d'ICPE autorisés (source DGPR 2010). S'y ajoutent environ 59 000 élevages relevant du régime de la déclaration (source DGPR 2009). 10 Source rapport annuel ICPE 2010. Page 12/56 En complément de l'adoption de modalités communes aux contrôles environnementaux et aux contrôles PAC, il convient de veiller à éviter tout déplacement d'un contrôleur uniquement pour effectuer un examen documentaire de l'exploitation, cette pratique étant particulièrement mal comprise de la part de l'exploitant. Il faut pour cela : ­ ­ ­ ne pas contrôler sur place la documentation déjà disponible pour l'administration ; ne pas refaire les contrôles factuels déjà effectués récemment ; veiller à conserver une proportion significative de contrôles factuels. Ces orientations générales correspondent également aux principes mis en oeuvre pour les contrôles PAC par l'ASP, ils facilitent l'acceptation des contrôles. Ces orientations ont été partagées sans réserve par le groupe de travail. Un point complémentaire a été débattu, sans qu'un avis unanime ait pu être émis. La mission avait en effet suggéré, en application du premier principe proposé, que les contrôleurs ICPE puissent avoir accès à la base de donnée professionnelle « BD porc » au même titre que la BDNI largement utilisée pour les bovins. Les membres professionnels du groupe de travail ont indiqué que cet accès était soumis à une demande de contrepartie (non précisée en réunion), sans pour autant nier l'intérêt de cette suggestion. La mission souhaite enfin ajouter un commentaire, sous sa seule responsabilité11. Il est anormal, à ses yeux, que les contrôles opérés dans les élevages situés en zone vulnérable, qui sont astreints à des obligations de stockage des effluents animaux pendant les périodes où l'épandage est interdit, n'incluent pas la vérification du volumes de stockage. Paradoxalement, ce point est d'ailleurs plus abordé dans des démarches d'origine professionnelle (charte des bonnes pratiques d'élevage notamment) que dans l'actuel contrôle périodique des ICPE (voir plus loin), dont le cahier des charges relève de l'État. En application des principes ici exposés, il conviendrait, selon la mission, que ces contrôles soient effectués sur base documentaire dans l'exploitation (examen des plans du maître d'oeuvre...), ou, à défaut, sur la base d'une mesure factuelle simplifiée. La restructuration des exploitations d'élevage continue d'être active depuis que le programme de maîtrise des effluents d'origine agricole (PMPOA) est clos. Elle pourrait même s'accélérer avec les évolutions à venir de la réglementation laitière européenne. 11 Ce point a été cité en réunion mais non débattu. Page 13/56 Propositions Actions proposées Annoncer les contrôles 48h à l'avance le plus souvent possible (sauf cas particuliers) Résultats attendus Éleveurs disponibles et documents à disposition Avantages Meilleur déroulement du contrôle Facilite les équivalences (cf plus loin) Préalables ou inconvénients Les contrôles inopinés restent nécessaires pour les cas particuliers (plaintes, contrôle de cheptel, etc.) Observations Il existe une charte de contrôles dans certains départements Plans de contrôle sur analyse de risque (au sens SIGC) Efficacité des contrôles Moins solliciter les élevages à risque faible La responsabilité du plan de contrôle n'est pas modifiée par la coordination Acceptabilité du contrôle Le rapport d'inspection continue à faire foi (police spéciale) Souhait professionnel d'une hiérarchisation des non conformités Réduire la Élargissement de la coordination départementale multiplicité des contrôles, la des plans de contrôle même année, dans les élevages à risque faible Définir et diffuser des grilles de contrôle (lien prescription-point de contrôle-document de contrôle) Document à remplir et à commenter sur place Règles mieux connues et en général mieux respectées Remettre un document en fin de contrôle Échanges entre contrôleur et contrôlé Équilibrer contrôles documentaires et contrôles factuels Le déplacement d'un contrôleur pour un contrôle purement 1 - ne pas contrôler sur place documentaire est la documentation mal compris déjà disponible dans l'administration 2 - ne pas refaire les contrôles factuels récents équivalents 3 principes préconisés : 3 - proportion significative de contrôles factuels 1 - Prévoir en amont les échanges d'information nécessaires 2 - Définir les contrôles équivalents Rendre possible l'accès des inspecteurs ICPE et du CP aux bases de données porc? Voir plus loin la remarque sur le contrôle des capacités de stockage Page 14/56 3. Articuler les contrôles périodiques ICPE avec la certification environnementale et les bonnes pratiques d'élevage La mission a cherché à établir la liste des contrôles auxquels sont soumis les élevages (au titre de cette activité), de manière à étudier de possibles rapprochements. À la lecture de ce document (voir annexe 5), il n'a pas été possible d'élaborer de telles propositions, compte tenu de la spécificité de la plupart des contrôles. Un tel regroupement aurait aussi eu l'inconvénient d'allonger la durée du contrôle, alors que les demandes professionnelles visent à l'inverse à garantir un temps de contrôle limité. La mission a donc proposé d'améliorer la coordination dans la préparation des plans de contrôle (voir plus haut). Il est en revanche apparu pertinent de chercher à identifier les synergies possibles entre le contrôle périodique des ICPE et d'autres démarches, comme y invitait la lettre de mission. Dans certaines installations classées soumises à déclaration, un contrôle périodique est réalisé tous les 5 ans, à leurs frais, afin de les informer12 sur leur conformité vis à vis des prescriptions réglementaires. Le contrôle est réalisé par un organisme tiers indépendant accrédité par le COFRAC13 et agréé par le MEDDTL. L'administration n'est informée du résultat du contrôle qu'en cas de non-conformité majeure si aucun échéancier de mise en conformité n'est établi, ou bien en cas de deuxième contrôle ayant abouti au même constat. Le dispositif conçu en 200614 est encore en phase de montée en charge jusqu'en 201415. Le principe de soumettre aussi à contrôle périodique certains élevages16 remonte à 2006 pour les bovins viande, les veaux de boucherie et les volailles. Il est plus récent pour les vaches laitières (201117). Ces décisions ont été prises en même temps que le relèvement du seuil d'assujettissement au régime d'autorisation. Pour l'essentiel le contrôle périodique s'applique donc actuellement à des élevages qui ont obtenu antérieurement une autorisation préfectorale. 13 organismes ont été agréés pour les rubriques d'élevage, aucun n'étant spécialisé en agriculture. Le coût d'un contrôle, à charge de l'éleveur, est de 350 à 700 euros hors taxe. Les contrôles en élevage commencent seulement à être réalisés18. Si les exploitations laitières disposent d'un délai pour y recourir (jusqu'en juillet 2016), il n'en est pas de même pour les élevages de veaux, de bovins viande et de volaille: les exploitations mises en service avant fin 1991 auraient dû être contrôlées avant juillet 2011. Le contrôle périodique ayant d'abord une vocation pédagogique, il est apparu pertinent d'examiner les rapprochements possibles avec des régimes à adhésion volontaire : certification environnementale et charte des bonnes pratiques d'élevage en particulier. 12 13 14 15 16 17 18 Article L512-11 CE. Comité français d'accréditation. Décret du 13 avril 2006. Décret du 6 juillet 2009. Le nombre d'élevages soumis à contrôle périodique reste à préciser, quelques milliers ? Décret du 15 juillet 2011. 3 contrôles périodiques ont été réalisés en élevage en 2009 sur 3 504 élevages soumis au contrôle périodique. Les statistiques 2010 et 2011 seront disponibles en avril 2012. Page 15/56 3.1. Certification environnementale La recherche de synergies avec le dispositif de certification environnementale niveaux 2 et 3 (exploitations à haute valeur environnementale) est a priori pertinente, ces niveaux étant en effet conçus comme atteignant ou dépassant le niveau réglementaire. Il est cependant exclu de constater une parfaite superposition des deux démarches, qui obéissent à des objectifs différents. La mission a donc proposé de raisonner sur la base d'équivalences possibles, ce terme étant compris comme en matière d'enseignement. Considérer que deux diplômes sont équivalents ne revient pas à dire que les programmes sont identiques, mais à considérer que les individus qui les détiennent peuvent suivre le même cursus. L'équivalence avec le contrôle périodique des élevages pourrait être prononcé sous trois conditions : 1. Les élevages doivent être individuellement certifiés19 ; 2. les cahiers des charges doivent être globalement (ou partiellement) de même niveau ; 3. le délai entre les deux types de contrôle ne doit pas dépasser 5 ans. L'équivalence devrait logiquement être réciproque; elle serait en tout état de cause prononcée conjointement par les deux autorités qui en ont la responsabilité20. Ou bien cette disposition pourrait être considérée comme une modalité particulière d'application du code de l'environnement, qui accepte d'étendre à 10 ans le délai séparant 2 contrôles périodiques pour les installations dont le système de management environnemental a été certifié conformément à la norme ISO 14001. Le rythme de la montée en charge de ces deux démarches semble cependant encore incertain. Mais ces principes peuvent également être appliqués pour toute certification d'élevage qui en respecterait les conditions. 3.2. Charte des bonnes pratiques d'élevage La charte des bonnes pratiques d'élevage mise en place par la confédération nationale de l'élevage (CNE) est conçue comme une démarche de développement, visant à faire progresser le plus grand nombre possible d'éleveurs (plus de 100 000 participants pour les bovins). Basée sur l'audit, la charte mobilise quelque 3000 conseillers appartenant à 600 organisations différentes. Un contrôle de deuxième niveau et un organisme tierce partie participent à la crédibilité de la procédure. Les visites bisannuelles sont le plus souvent gratuites pour l'éleveur. Dans le cas contraire, leur coût reste modeste (80 euros). Autrefois orientée prioritairement vers le respect de conditions directement liées à la production (règles sanitaires, etc.), cette charte s'est maintenant enrichie de conditions environnementales. Celles-ci étant récentes, elles sont encore le plus souvent en deçà de la réglementation, en ce qui concerne le seuil de refus de validation. Actuellement la charte et le contrôle périodique ont assez peu de points de contrôle communs à l'exception notable de la consommation d'eau. 19 Que la démarche soit elle-même individuelle ou collective. 20 Ainsi, par exemple la DGPR et la DGPRAAT pourraient prononcer l'équivalence du contrôle périodique des ICPE et certaines certifications environnementales. Page 16/56 Les similitudes entre cette démarche et le contrôle périodique ne sont pas négligeables, il s'agit d'abord d'informer les éleveurs et de les faire progresser. Les différences, en termes de nombre de points examinés, de population concernée et de niveau d'exigence en terme de méthode sont cependant significatifs21. La recherche d'équivalences, comme opéré avec la certification environnementale, ne peut donc pas aboutir (tout au moins dans l'immédiat). La mission a abordé en groupe de travail deux pistes de rapprochement possibles : · · · allonger légèrement (7 au lieu de 5?) le délai séparant deux contrôles périodiques en cas d'adhésion à la charte ; utiliser pour le contrôle périodique les documents remis à l'éleveur à l'issue de l'audit charte (et réciproquement) ; le groupe de travail n'a pas conclu sur ce point. Il a toutefois confirmé qu'il convenait de rechercher en priorité à élargir la reconnaissance que donne pour l'éleveur la participation à la charte. Propositions Articuler les contrôles périodiques ICPE avec d'autres certifications (dont la certification environnementale) Actions proposées Principe: travailler sur la base d' équivalences : 1 - si certification individuelle des élevages 2 - si cahier des charges de même niveau sur les points de contrôle 3 - si délai entre les 2 types de contrôles moins de 5 ans 4 - réciprocité à examiner L'équivalence est prononcée en commun Résultats attendus Avantages Préalables ou inconvénients Vérifier équivalence des cahiers des charges sur les points de contrôle concernés Observations Concerne un nombre réduit d'éleveurs dans l'immédiat Contrôles plus Aboutir à un courts contrôle périodique tous les 10 ans (cf réglementation) en particulier si certification environnementale niveaux 2 et 3 21 Sur un point-clé toutefois, celui de la vérification de l'existence de capacités de stockage suffisantes pour les effluents d'élevage, la charte des bonnes pratiques est plus précise que le contrôle périodique : même si le technicien est invité à faire preuve de compréhension, il doit relever l'absence de capacité de stockage, ce que le contrôle périodique ne fait pas (voir plus haut). Page 17/56 Articuler les contrôles périodiques ICPE et les bonnes pratiques d'élevage Actions proposées Pistes à explorer : - Passer le délai du contrôle périodique à 7 ans si CBPE ? - Le contrôle périodique utilise la documentation laissée chez l'éleveur par CBPE ? Réciprocité à examiner Résultats attendus Avantages À évaluer (combien d'éleveurs ?) Préalables ou inconvénients À voir en fonction de l'évolution des cahiers des charges CP et CBPE Observations Observation de la mission: la vérification des capacités de stockage est un point clé : - documentaire - à défaut ou si doute, factuelle simplifiée est un point clé Valoriser une démarche collective de progrès Piste d'allègement 4. Mieux sécuriser les parcours d'investissement affaiblir les exigences environnementales Argumentaire sans Plus que les délais d'instruction d'une demande d'autorisation ICPE, les éleveurs (de porcs surtout) craignent le non aboutissement d'une démarche d'investissement qu'ils trouvent de ce fait compliquée, ou encore le risque de recours une fois cette autorisation obtenue. Le point faible évoqué devant le tribunal administratif est souvent une qualité insuffisante des études d'impact. La demande professionnelle est donc de mieux sécuriser ces études, sans « donner des armes au conflit ». Cette sécurisation ne peut pas passer par un texte normatif, le principe même d'une étude d'impact est en effet d'être adaptée aux milieux et au projet. C'est d'ailleurs bien souvent parce que cette adaptation est jugée insuffisante que des arrêtés d'autorisation sont annulés par les tribunaux. La demande professionnelle de limiter le champ des études d'impact à des points définis à l'avance, comme celle de réduire le champ géographique des enquêtes publiques, a donc peu de chances de se révéler une piste féconde. Cette sécurisation ne peut pas non plus passer, contrairement à certains souhaits, uniquement par une meilleure compréhension des attentes des éleveurs de la part des services de l'État en région ou département. La question principale tient en effet plus à la relation avec des tiers qu'avec l'administration. Le groupe de travail a soutenu la proposition de la mission d'examiner un échantillon d'études d'impact (réputées défaillantes ou non), afin d'identifier leurs points faibles, et de vérifier l'application du principe de proportionnalité d'une étude au projet et au milieux, inscrit dans les textes et reconnu par la jurisprudence. Une pédagogie collective orientée vers les bureaux d'étude, assez souvent issus de la sphère professionnelle, est en outre Page 18/56 nécessaire. Cette proposition suppose un travail assez long (soit environ six mois de délai) qui n'a pas pu être engagé pendant la mission actuelle, mais qui pourrait être ultérieurement demandé au CGEDD et au CGAAER. Ce travail pourrait contribuer à la réalisation d'un guide de réalisation des études d'impact, selon la majorité du groupe de travail, plutôt qu'à un guide d'examen de ces études, solution retenue jusqu'ici. Une telle nouvelle mission n'a de sens que si les organisations professionnelles se dotent en même temps d'un centre de ressources permanent, maintenant une veille sur ces points et destiné à diffuser les enseignements qui pourraient en être tirés. L'APCA a indiqué être prête à contribuer à cette tâche, Coop de France a indiqué maintenir d'ores et déjà une veille juridique. Le groupe de travail a par ailleurs ouvert un débat sur l'opportunité d'inciter les maîtres d'ouvrage à demander préalablement au préfet de rendre un avis, avec le concours de la DREAL (autorité environnementale) et de l'ARS (agence régionale de santé), sur le champ qu'ils proposent pour l'étude d'impact, comme le prévoit le code de l'environnement22. La proposition du groupe de travail est de ré-examiner ce point à l('issue de l'étude de la jurisprudence mentionnée plus haut. La mission avait enfin imaginé qu'une étape supplémentaire pourrait être franchie en vue d'une meilleure anticipation des risques environnementaux (et donc aussi des difficultés potentielles pour les maîtres d'ouvrage) par la publication d'une cartographie environnementale. Un récent rapport du CGEDD23 vient de formuler une recommandation similaire. Dans la mesure où le ministère de l'écologie retiendrait cette proposition (ou souhaiterait l'expérimenter), le choix d'un département d'élevage pourrait être suggéré, les conditions de consultation préalable à la validation de cette cartographie restant à préciser. Cette proposition n'a pas été soumise par la mission au groupe de travail, dans la mesure où elle ne semblait pas répondre directement aux préoccupations professionnelles, la valeur normative d'une telle cartographie étant douteuse. La mission propose toutefois que ce point soit examiné à l'occasion de l'étude de la jurisprudence envisagée par le groupe. Les organisations professionnelles ont également demandé à appliquer à chaque dossier le droit en vigueur lors de son dépôt, la pratique inverse conduisant à des modifications des dossiers en cours d'instruction, préjudiciables à leur avancement. Selon la circulaire DGPR du 12 novembre 2010, ce point de droit est déjà la règle en l'absence de précision inverse de la loi ou de la réglementation24. Ce point mal connu des services instructeurs doit donc leur être rappelé. La profession agricole demande enfin à pouvoir modifier un dossier à l'issu de l'enquête publique, afin de pouvoir, en toute sécurité juridique, prendre en compte les remarques formulées. Une pratique nouvelle sera ouverte25 à partir de juin 2012, à l'initiative du pétitionnaire, à condition de suspendre l'enquête publique correspondante. 22 Articles L.122-1-2 CE et R.122-4 CE. 23 Audit des procédures d'élaboration, d'instruction et d'autorisation des projets au regard de la prise en compte de l'environnement dans les décisions publiques, rapport CGEDD n°7410-01. 24 A noter que les décrets du 29 décembre 2011 sur les études d'impact et les enquêtes publiques prévoient ainsi une application différée jusqu'au 1er juin 2012. 25 Articles L.123-14 et R.123-23 du code de l'environnement. Page 19/56 Propositions Actions proposées Retour d'expérience sur la jurisprudence des études d'impact Résultats attendus Contribution à un guide de rédaction (faire apparaître les points-clé) Formation bureaux d'étude Encourager le dialogue local Avantages Examen à prévoir de la question de la proportionnalité et d'adaptation aux territoires Préalables ou inconvénients Prévoir 6 mois de délai Observations Investissement amont CGEDDCGAAER envisageable (si Définir dès le départ la structure nouvelle mission) professionnelle appelée à être centre de ressources Faire vérifier le champ de Éviter les Mesure déjà en l'étude d'impact par l'autorité malentendus tardifs application à environnementale l'initiative du pétitionnaire Délai de réponse à préciser Appliquer le droit en vigueur Déjà en application à la date de dépôt du dossier sauf disposition contraire des textes Risque d'élargissement du champ « par précaution » inquiète les professionnels Voir circulaire DGPR du 12 novembre 2010, à rappeler Possible à l'initiative du pétitionnaire (articles L123-14 et R 123-23 CE) en cours de l'enquête publique Différer ce rappel après le retour d'expérience (cf ciaprès) Le décret du 29 décembre 2011 sur les études d'impact sera applicable en juin 2012 Le décret du 29 décembre 2011 sur les enquêtes publiques sera applicable en juin 2012 Pouvoir modifier un dossier en cours de procédure Réduire les risques juridiques Page 20/56 5. Veiller à une application homogène de la réglementation Argumentaire Lors des échanges préparatoires à la réunion du groupe de travail, les interlocuteurs de la mission ont fait état d'une mise en oeuvre des dispositions réglementaires très hétérogène sur le territoire. Ces pratiques divergentes sont constatées pour des pans relativement nouveaux de la réglementation (regroupement des élevages, prise en compte des modifications substantielles, etc.), mais aussi sur des sujets plus traditionnels (motivation des refus, arrêtés multisites, etc.). Les organisations professionnelles s'estiment relativement démunies face à de tels écarts, dans la mesure où ils apparaissent lors de l'examen des dossiers particuliers, et qu'en ce cas la priorité est presque toujours de faire avancer ces dossiers sans trop soulever de points de principe. Le groupe de travail a soutenu la proposition d'organiser un retour d'expérience sur ces points, en commençant par identifier, dans quelques départements à choisir, les pratiques concernées. Cette démarche, qui aurait recours aux inspections générales s'il convient de se déplacer dans les services instructeurs, nécessite aussi un délai de l'ordre de six mois. Les organisations professionnelles ont demandé à être associées au cadrage préalable (choix des thèmes, départements visités ou enquêtés) de cette mission. Proposition Actions proposées Retour d'expérience à organiser (DGPR et/ou mission) Résultats attendus Réponse aux questions posées : arrêté multisites, motivation des refus, modifications substantielles, restructuration, etc Avantages Préalables ou inconvénients Prévoir 6 mois de délai Observations Audit amont CGEDD-CGAAER envisageable (si nouvelle mission) au cours duquel les professionnels souhaitent être entendus Page 21/56 6. Autres propositions Le groupe de travail a enfin formulé trois autres propositions, d'ampleur inégale, ici regroupées. 6.1. Asseoir dans la durée les nouvelles politiques publiques en faveur de la biodiversité Les pouvoirs publics ont lancé, sur un laps de temps assez court, de nouvelles politiques publiques afin d'arrêter l'érosion de la biodiversité. Plusieurs chantiers se développent ainsi en parallèle : · · · mise en place de l'évaluation des incidences26 (Natura 2000), stratégie de création d'aires protégées, schéma régional de cohérence écologique (trame verte et bleue). La juxtaposition de ces démarches semble saturer les capacité de participation des organisations agricoles, qui y revendiquent une place particulière liée à leur rôle d'occupation du territoire. Pour limiter le développement d'incompréhensions, les actions suivantes ont été suggérées : · · éviter de recourir à des définitions formelles de zonage sans être en mesure de préciser le nature des dispositions qui s'y appliqueraient ; considérer comme prioritaire la mise en place effective des politiques publiques déjà lancées, en évitant de les compléter dans l'immédiat. 6.2. Éviter de développer des concepts différents entre des réglementations proches Il arrive que des réglementations proches mais décidées de manière autonome développent des concepts différents bien qu'intervenant dans des domaines identiques. Il en est ainsi, par exemple, dans les zones vulnérables où les règles d'enregistrement des pratiques de fertilisation et les obligations de stockage des effluents d'élevage portent des noms différents, voire sont fondées sur des règles différentes, selon qu'elles relèvent de l'application de la directive nitrates ou des installations classées. Une telle situation n'est satisfaisante ni pour les éleveurs, ni pour la bonne application de la réglementation. La mission (et le groupe de travail) proposent qu'en ce cas une direction-pilote soit désignée au sein du ministère de l'écologie. Dans l'hypothèse où une telle décision serait prise en référence aux nitrates, la mission recommande toutefois d'attendre qu'une décision de fixer de manière forfaitaire (en nombre de mois) les obligations de stockage des effluents d'élevage soit arrêtée pour l'application de la directive nitrates. Le choix opéré au titre des installations classées exprimé en mois de stockage est en effet à la fois plus simple et plus actualisé que la référence au PMPOA. 26 En ce qui concerne la mise en oeuvre d'un régime propre d'autorisation, lorsqu'un régime existant (loi sur l'eau, etc.) ne peut en être le support. Page 22/56 6.3. Pouvoir déposer un dossier sous forme numérique Il arrive que les dossiers déposés au titre de la réglementation des installations classées doivent être complétés à l'issue de l'examen de leur recevabilité. Dans certains cas, cela conduit à un nouveau tirage papier de l'ensemble des exemplaires du dossier, alors qu'un seul des exemplaires a été utilisé pour en vérifier le caractère complet. Il est donc proposé de déposer initialement un dossier sous forme numérique accompagné d'un seul dossier papier, le nombre réglementaire de dossier papier étant fourni en complément lorsque le dossier est déclaré complet. Cette décision pourrait être un premier pas vers un dépôt de dossier sous forme numérique. Point de détail à noter: le décompte des délais d'instruction devra ensuite se caler sur la remise des dossiers papier complémentaires. Propositions Actions proposées Résultats attendus Avantages Préalables ou inconvénients Circulaire DGPR Observations Dépôt de dossier sous forme Passer au papier Limitation des numérique lorsque que le tirages inutiles dossier est complet Éviter de développer des concepts différents entre réglementations proches Définir une direction pilote au sein du MEDDTL Lisibilité et cohérence Définir de manière forfaitaire les capacités réglementaires de stockage (DEB) Exemple : renvoyer aux règles DEB pour les nitrates (mais que faire hors zone vulnérable ?) Assoir dans la durée les Éviter de recourir à politiques récentes en faveur des zonages sans en de la biodiversité préciser les conséquences Limiter le développement d'incompréhension s Prioriser la mise en Appropriation des place des politiques politiques publiques déjà lancées Page 23/56 7. Propositions examinées en groupe de travail, mais non retenues Il convient enfin de rendre compte de propositions débattues, de manière plus ou moins détaillée, en groupe de travail, et qui n'ont pas pu être retenues. 7.1. Adopter pour les ICPE d'élevage les seuils européens (dits IED) Les membres professionnels ont tenu à rappeler cette demande, à plusieurs reprises, au cours du groupe de travail du 12 janvier 2012. Elle est la seule décision, à leurs yeux, susceptible de rétablir une proportionnalité correcte entre les exigences environnementales, la taille des entreprises concernées, les espèces et les contraintes d'une concurrence élargie à l'Europe. Dans une telle hypothèse, ils se déclarent prêts à travailler à l'élaboration d'un cadre environnemental adapté aux élevages (qui serait alors défini en termes normatifs), répondant ainsi aux problèmes actuellement rencontrés (voir ci-dessus II 4). La mission a rappelé que ce point de débat était exclu par sa lettre de mission du champ du groupe de travail. 7.2. Inscrire dans le droit positif la circulaire sur les modifications substantielles Les organisations professionnelles avaient demandé, lors des contacts préalables avec la mission, à ce que la circulaire de la DGPR du 11 mai 2010 soit inscrite dans le droit positif, afin de garantir sa bonne application quel que soit le département. Cette circulaire, dont la DGPR rappelle qu'elle fut unanimement accueillie de manière favorable, précise en ce qui concerne les ICPE d'élevage l'interprétation de la notion de modifications substantielles. Il ne semble pas possible de mettre en oeuvre une telle demande. Cette circulaire est en effet typiquement une circulaire d'interprétation, impossible à reprendre telle quelle sous forme normative, sauf à prendre le risque de faire apparaître d'autres problèmes issus d'une absence locale de capacité d'appréciation. Selon la DGPAAT, une capacité d'appréciation au cas par cas ne peut en outre être retirée au préfet, en ce qui concerne les études d'impact, en application du droit communautaire. Le groupe de travail propose toutefois que l'examen de l'application de cette circulaire soit inclus dans le retour d'expérience proposé en 6 ci-dessus. 7.3. Réduire à 15 jours le délai de saisine du président du tribunal administratif en vue d'une enquête publique La loi de modernisation de l'agriculture (LMA) a encadré les délais des procédures ICPE s'appliquant aux élevages. Un délai de 2 mois est donné au préfet pour saisir le tribunal administratif avant une enquête publique. La demande professionnelle serait de réduire ce délai à 15 jours. Page 24/56 Outre la difficulté de mise en oeuvre d'une telle mesure de nature législative 27, ce délai est nécessaire à la production de l'avis de l'autorité environnementale, qui doit pouvoir éclairer l'avis à formuler par le public au cours de l'enquête. Actions proposées Adopter pour les ICPE en France les seuils IED Inscrire dans le droit positif la circulaire du 11 mai 2010 sur les modifications substantielles Réduire à 15 jours le délai de saisine du tribunal administratif par le préfet Résultats attendus Préalables ou inconvénients Observations Exclu par la lettre de mission - Homogénéiser l'application de la circulaire - Préciser la notion d'élevage de taille important Cette circulaire est par nature une circulaire d'interprétation Elle est donc difficile à transposer en droit positif. Le délai de 2 mois est nécessaire à la production de l'avis de l'autorité environnementale avant l'enquête publique Il n'est pas possible de supprimer toute appréciation préfectorale Mesure législative (LMA) Signatures des auteurs Philippe QUÉVREMONT Muriel GUILLET 27 Sauf à demander au Conseil d'État de requalifier au préalable ces exigences de délai en tant que mesure réglementaire. Page 25/56 Annexes Page 26/56 Annexe 1 : Lettre de mission Page 27/56 Page 28/56 Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées Dates 06/12/11 La Défense Personnes rencontrées / organismes / fonctions ou évènements MICHEL Laurent MIR Catherine SCHOEN Robert SOUBELET Hélène MEDDTL-DGPR Directeur général Adjointe au chef de service de la prévention des nuisances et de la qualité de l'environnement Chef du bureau des biotechnologies et de l'agriculture Adjointe au chef de bureau des biotechnologies et de l'agriculture 08/12/11 12/12/11 Paris 12/12/11 La Défense Présentation de la mission aux organisations agricoles en marge d'une réunion organisée par la DGPR RAVAUX Xavier CGAAER Représentant CGAAER au comité national « Simplifions » Institut de l'élevage Chef du service ingénierie de projets DOCKES AnneCharlotte NEUMEISTER Delphine Confédération nationale de l'élevage (CNE) Chargée de mission CBPE CHAPELLE Éric LE GRAND Claire 13/12/11 14/12/11 Paris FNB animateur FNPL animatrice Envoi d'une lettre d'appel à propositions et d'invitation (en vue de la réunion du 12/01/12) aux membres du groupe de travail FEREY Pascal CAYEUX Louis FNSEA Vice-président FNSEA, Président de la commission environnementale, Président FDSEA 50 Sous-directeur développement durable DDT 49 Directeur Chef de l'unité protection et police de l'eau, service de l'environnement, de la forêt et de l'aménagement de l'espace rural Chef du service d'économie agricole DDPP 49 Directeur Chef du service environnement, sous-produits, alimentation animale et pharmacie Inspecteur des ICPE 16/12/11 Angers MARTY Sylvain MARCHAND Philippe BOUCHON Gaëlle CHAPPRON JeanMichel CHARLERY Paul MINGAULT Laurent Page 29/56 Dates 20/12/11 Saint-Lô Personnes rencontrées / organismes / fonctions ou évènements DDT 50 HENNEQUIN Frédéric Directeur adjoint LEBOISSELIER Philippe Chef du service économie agricole et des territoires Chef du service environnement HUGUET Daniel MASSON Jean-Michel ZIEGLER Alain DDPP 50 Directeur adjoint Chef du service environnement MAAPRAT-DGPAAT Sous-directrice adjointe de la biomasse et de l'environnement Chargée de mission « fertilisation-élevageenvironnement » au bureau des sols et de l'eau MEDDTL-DGALN Sous-directrice de la protection et de la gestion des ressources en eau et minérales Bureau des ressources naturelles et agriculture 21/12/11 Paris VIBERT Marie-Agnès MAQUERE Valérie 21/12/11 La Défense GRISEZ Claire JANNOT Philippe 29/12/11 04/01/12 Angers Diffusion de la note d'étape FDSEA 49 Président FDSEA 49 Président de la section avicole Président de la section laitière, administrateur FNPL Président de la section porcine, administrateur FNP Animatrice eau et environnement APCA Vice-président de la commission environnement, eau, biodiversité, ICPE, agro-investissements Responsable des dossiers « impacts environnementaux » Responsable élevages ASP Directeur général délégué Directrice adjointe de l'espace rural, de l'agriculture et de la pêche, coordonnatrice des contrôles Directeur des contrôles Responsable du secteur « contrôles animaux » MAAPRAT-DGAl, service de la prévention des risques sanitaires de la production primaire Sous-directeur de la santé et de la protection animales Adjoint au sous-directeur de la santé et de la protection animales COOP de France Vice-président de COOPERL Juriste UGPVB Animatrice filière porcine LEZE Jean-Marc RAMON Jean-François CHOLET Alain BOURSIER Gérard CALMEJANE Marie MENARD Joseph AGASSE Sophie MARLIN Christine 05/01/12 Paris 06/01/12 Paris BEZEAUD Bernard POINSOT Bénédicte BERRE Michel VERRECHIA Sylvain 09/01/12 Paris GUERIAUX Didier MARTINS FERREIRA Charles 12/01/12 La Défense DRILLET Patrice PERRET Marie MITAUT Marjolaine 12/01/12 La Défense Réunion du groupe de travail (cf liste en annexe 3) Page 30/56 Annexe 3 : Liste des participants à la réunion de concertation du 12 janvier 2012 Page 31/56 Annexe 4 : La complexité peut résulter du désir de bien faire, mais aussi des affrontements sociaux, de la multiplicité des opérateurs publics ou d'une transposition laborieuse du droit communautaire L'expérience montre que la simplification administrative ne va pas de soi. La mission a donc cherché à s'interroger, d'où viennent ces difficultés traditionnelles à aboutir, malgré souvent beaucoup de bonne volonté ? La mission est convaincue qu'il sera difficile de répondre à une telle question tant que des progrès n'auront pas été accomplis dans l'identification des causes de cette complexité. Elle voudrait y contribuer par ce court essai, sans autre prétention que de stimuler la réflexion collective. Cet essai méthodologique, non prioritaire (il relève de la sociologie des organisations), n'a pas été soumis à débat en groupe de travail. Il est donc produit sous la seule responsabilité de la mission. Les différentes sources de la complexité des procédures administratives 1. La complexité directement introduite par l'administration Il est des cas où la complexité d'une procédure administrative résulte de la volonté d'un service, concepteur d'un dispositif réglementaire ou d'aides publiques, d'aboutir à un système quasiment parfait. Cet objectif peut aussi être celui des représentants des bénéficiaires de ce dispositif. L'objectif est alors de couvrir le plus grand nombre de cas possible, en faisant un minimum de concessions sur le fond, en fonction des orientations de la politique publique correspondante. Nous parlerons alors de complexité directement introduite par l'administration. Lorsque cette complexité est estimée excessive, les remèdes classiques consistent à simplifier l'approche initiale, en acceptant des concessions ciblées sur le fond. Ou bien à n'intégrer dans le schéma national que les cas les plus fréquents, et à déléguer aux services de terrain l'appréciation des cas les plus complexes, rares. Le traitement de cette complexité administrative nécessite une mise à plat des procédures, une analyse des objectifs propres à chaque élément de complexité, et l'élaboration d'une nouvelle procédure a priori plus simple. 2. La complexité issue des affrontements sociaux La complexité peut aussi apparaître dans des univers où les affrontements, entre différents objectifs et entre différents corps sociaux, sont multiples et récurrents. La complexité est alors le résultat de négociations où les compromis, complexes, sont élaborés pour refléter au mieux un équilibre délicat entre des intérêts difficilement conciliables. Comme l'équilibre social qui fonde ces compromis est sujet à des tensions mouvantes, reflétant l'évolution des valeurs de la société et des rapports de force, ces compromis sont en outre souvent instables. Nous parlerons alors d'une complexité issue des affrontements sociaux. Page 32/56 Le traitement de cette complexité, en vue de la réduire, est particulièrement délicat, puisque, dans une démocratie évoluée, il est pratiquement impossible (et probablement aussi non souhaitable, voir par exemple le concept de gouvernance à cinq) de mettre fin à ces affrontements. Tout au plus peut on, à l'inverse, observer que cette complexité est encore plus élevée s'il n'existe pas, dans les groupes de négociation, des forces réclamant de manière insistante une plus grande simplicité. Encore faut-il d'ailleurs qu'une telle demande soit relayée par un acteur dominant dans cette négociation, voire par plusieurs acteurs partageant un tel objectif. La simplification ne peut alors résulter que d'une reprise des négociations elles-mêmes, après s'être assuré que le rapport de forces en faveur de la simplicité sera suffisant pour aboutir à un résultat effectif. La complexité ayant été le moyen employé pour élaborer un accord, il sera en général impossible de simplifier sans adapter l'accord lui-même. Ce processus peut se révéler presque aussi long que la négociation initiale. Il peut aussi conduire à un échec, le nouvel équilibre des forces ayant abouti à un accord différent du précédent, mais tout aussi complexe (voire plus). 3. La complexité liée à la multiplicité des opérateurs publics La complexité peut enfin résulter du fait qu'un même agent économique (ou social) de taille réduite soit sollicité par de multiples opérateurs, chacun étant chargé d'une politique publique légitime mise en oeuvre avec compétence et rigueur. Dans ce cas, certaines des informations à fournir par l'agent économique sont demandées par plusieurs de ces opérateurs. Lorsque la donnée demandée est simple et bien connue de l'agent (c'est le cas de la SAU pour les agriculteurs, par exemple), l'impact en est limité. Si en revanche l'information demandée est plus complexe ou plus mouvante (la composition détaillée d'un cheptel, par exemple), ou bien répond à des définitions différentes selon les opérateurs, le décalage entre les possibilités de l'agent économique et les exigences de son environnement peut devenir très élevé. Nous parlerons alors de complexité liée à la multiplicité d'opérateurs publics. Ce type de complexité est bien représenté en agriculture, l'existence d'une procédure européenne de soutien quasi-systématique des agriculteurs (les « aides PAC ») ayant eu jusqu'ici des répercutions limitées sur les autres filières. Le traitement de ce type de complexité est encore différent de celui des deux précédents. Il convient en général, en ce cas, de développer les échanges d'informations entre les opérateurs publics concernés, voire de les rapprocher ou de les fusionner. Cette dernière solution, lorsqu'elle est possible, présente l'avantage de rendre un opérateur unique responsable de la simplification des procédures. Ce développement des échanges ou ce rapprochement doit être mis en oeuvre de manière appropriée (mesures législatives, le cas échéant consultation de la CNIL, etc.). Page 33/56 4. La complexité issue d'une transposition laborieuse des directives européennes La France est l'un des États fondateurs de l'Union européenne, ses traditions administratives ont eu initialement une grande influence sur les conceptions communautaires. Certains dispositifs réglementaires français ont ainsi servi de canevas à la préparation de projets de directive. Cet état de fait a parfois conduit à des erreurs d'appréciation dans la transposition des directives une fois adoptées, dans la mesure où les contraintes européennes peuvent être alors sous-évaluées. La jurisprudence traditionnelle du Conseil d'État jusqu'au milieu des années 1990, qui reconnaissait alors difficilement la suprématie des directives européennes a renforcé cette tendance. Les directives européennes sont ainsi parfois transposées en plusieurs temps successifs, au rythme des mises en cause par la Commission ou la Cour européenne de justice. Or, les réglementations retouchées sont rarement simples. Si des affrontement de groupes de pression s'exercent aussi dans ce champ réglementaire (voir ci-dessus) la complexité est d'autant plus forte. La transposition de directives dont le champ conceptuel était à l'origine de droit anglosaxon, plus fréquente aujourd'hui, ne réduit pas cette source de complexité. La France a en effet tendance à rechercher une transposition dans une logique normative correspondant à ses traditions de droit, différente de la tradition anglo-saxonne. Le traitement de ce type de complexité est difficile, puisqu'il conviendrait en principe de reprendre la transposition du texte communautaire. Page 34/56 Annexe 5 : Tableau des contrôles et visites pouvant être réalisés en élevage PROCÉDURES ICPE - déclaration (Bv, Vx, Pc, Vol) - déclaration avec contrôle périodique (Bv, Vx, Pc, Vol) FRÉQUENCE contrôles/visites sur plainte ou contrôle autre finalité Contrôle officiel variable CP tous les 5 ans Tous les 7 ans mini tous les 3 ans tous les 10 ans DIRECTIVE NITRATES 1% des exploitations en zone vulnérable (contrôle à double fin pour les ICPE) TAUX ANNUEL 5% RÉALISATION NATURE des contrôles et des visites DD(CS)PP DD(CS)PP Inspection des prescriptions cf AM en cours de validité Inspection des prescriptions contrôle périodique Inspection des prescriptions Inspection des prescriptions (meilleures techniques disponibles) Bilan de fonctionnement - Capacités de stockage des effluents - Période d'interdiction des épandages - limitation des apports azotés - équilibre de la fertilisation - couverture hivernale des sols - bandes enherbées le long des cours d'eau codes de bonnes pratiques agricoles (facultatives) 20 % OC agréé - enregistrement (VL) - Autorisation (Bv, Vx, Pc, Vol) dont IED-IPPC (Pc,Vol) 14 à 30% DD(CS)PP 33 % 10 % 1% DD(CS)PP auto-contrôle DDT(M) Hors ZV, pas de contrôle ZONES NON TRAITÉES (ZNT) Variable localement (cf MISE) ONEMA :DDT(M) Sur les bords de cours d'eau Page 35/56 PROCÉDURES PAC - surface FRÉQUENCE contrôles/visites Télé-détection sur % variable selon lieu géographique - 5% des demandeurs PMTVA - 5% des demandeurs veaux (bio, sous la mère) - 5% demandeurs lait de montagne 10% des demandeurs TAUX ANNUEL RÉALISATION NATURE des contrôles et des visites ASP - bovins ASP/DD(CS)PP Contrôle éligibilité des aides - ovins-caprins CONDITIONNALITE DES AIDES28 : 10 % ASP/DD(CS)PP Une exploitation détentrice d'animaux peut être contrôlée à plusieurs titres - Plan prévisionnel de fumure et cahier d'enregistrement des pratiques d'épandage - plafond de 170kg d'azote org / hectare / an - implantation d'une couverture hivernale des sols - respect des périodes d'interdiction d'épandage - respect des distances d'épandage par rapport aux points d'eau - capacité de stockage des effluents et étanchéité - bandes enherbées le long des cours d'eau - environnement Contrôle obligatoire de 1% des exploitations en ZV 1% DDT(M)/ DD(CS)PP /SRAL 28 Le taux de contrôle applicable à un département peut être modifié selon le taux de non-conformités de l'année précédente. Page 36/56 PROCÉDURES FRÉQUENCE contrôles/visites TAUX ANNUEL 1% RÉALISATION DD(CS)PP NATURE des contrôles et des visites santé productions animales 1% des détenteurs (Bovins/porcs/ovins/caprins/volai demandeurs d'aides lles) 1er pilier + paquet hygiène 1% des détenteurs + notification des maladies demandeurs d'aide + utilisation de substances OCM vin interdites 1% des détenteurs + lutte contre les EST demandeurs d'aides + identification des porcins 2e pilier + identification des ovins et caprins Contrôle obligatoire de 3% des détenteurs + identification des bovins 3% ASP/DD(CS)PP Exigence communautaire (en 2011) - protection animale : + protection des animaux dans les élevages (tous élevages sauf veaux et porcs) + normes minimales relatives à la protection des veaux + normes minimales relatives à la protection des porcs 1 % des détenteurs d'animaux bénéficiant d'aide 1% DD(CS)PP Contrôle des normes applicables MESURES AGROENVIRONNEMENTALES (MAE) Contrôle obligatoire de 1% minimum des exploitations bénéficiaires 1% ASP Cf conditionnalité-domaine environnement en ZV plus bilan global de fertilisation azotée et, quelque soit la zone, des contrôles complémentaires sur: - plan prévisionnel de fumure et cahier d'enregistrement des pratiques d'épandage - absence de pollution des eaux de surface (N,P) Page 37/56 PROCÉDURES FRÉQUENCE contrôles/visites TAUX ANNUEL RÉALISATION NATURE des contrôles et des visites - respect des distances d'épandage par rapport aux points d'eau pour les ICPE ASP/SRAL Contrôles des engagements souscrits à partir d'un cahier des charges : réduction de fertilisation,, analyses des effluents, pratiques culturales,etc. CONTRÔLE DES PULVÉRISATEURS Obligatoire: tous les 5 ans 20 % Organisme Matériel apte à un usage correct et d'inspection agréé correctement entretenu (aux frais du bénéficiaire) DD(CS)PP/SRAL Contrôle des normes applicables et de la traçabilité des mesures ·Le registre d'élevage ­Nature et origine des aliments pour animaux ­Produits vétérinaires et autres traitements ­Apparition de maladies susceptibles d'affecter la sûreté des produits ­Résultat de toute analyse revêtant une importance pour la santé humaine ­Tout rapport pertinent sur des contrôles effectués ·Le registre d'exploitation ­Toute utilisation de produits phytosanitaires et de biocides ­Toute apparition d'organismes nuisibles ­Résultat de toute analyse revêtant une importance pour la santé humaine CONTROLES OFFICIELS DU PAQUET HYGIÈNE (hors conditionnalité) identification protection animale alimentation pharmacie production laitière bonnes pratiques d'hygiène dépistage de salmonelles (en élevage de volailles) Variable Programmations selon les nationale et locale départe d'inspection (analyse de risques) incluant la ments et les années conditionnalité Page 38/56 PROCÉDURES VISITE SANITAIRE bovins actuellement porcs et volailles à venir FRÉQUENCE contrôles/visites obligatoire tous les 2 ans TAUX ANNUEL 50 % RÉALISATION Vétérinaire sanitaire (visite prise en charge par l'État) NATURE des contrôles et des visites Accompagnement et conseil : protection sanitaire de l'élevage locauxéquipement gestion sanitaire des animaux gestion pharmacie vétérinaire hygiène de la traite tenue des documents sanitaires d'élevage Condition nécessaire à l'application du décret prescription et délivrance des médicaments vétérinaires. Peut faire référence à la visite sanitaire BILAN SANITAIRE D'ÉLEVAGE Volontaire : annuel (toutes espèces) Vétérinaire (aux frais de l'éleveur) CHARTE DES BONNES PRATIQUES D'ÉLEVAGE (CBPE) sanitaire et environnemental (Ruminants) CERTIFICATION ENVIRONNEMENTALE démarche individuelle Volontaire: tous les 2 ans 50 % OPA (prise en charge souvent par l'OPA ) Volontaire: contrôle tous les 3 ans échantillon annuel 33 % Organisme tiers agréé (aux frais de l'éleveur) Org tiers + OPA Équivalences avec la certification environnementale en cours (cf CNCE des 24/01/12 et 15/02/12) Obligatoire avec analyse de risques et aléatoire < 1 % EDEChambre d'agriculture Validité des données transmises par l'éleveur démarche collective AUTRES DEMARCHES VOLONTAIRES (label,FARRE...) PROCEDURE QUALITE DE L'IDENTIFICATION BOVINE Page 39/56 Annexe 6 : Récapitulatif des demandes et suggestions de simplification recueillies par la mission par courrier ou lors d'entretiens Thèmes Actions Utilisation de dossiers numériques (dépôt) Résultats attendus Avantages Inconvénients Observations Procédures Autorisation , ICPE demande instruction Impression limitée du Économique et gain de dossier une fois reconnu temps complet Harmoniser les pratiques Motivation objective de des services dossier incomplet, départementaux limitation des arrêtés multi-sites, etc Renforcer la portée de la Harmonisation des circulaire du 11/05/10 sur appréciations des les changements services de l'État notables et les modifications substantielles Instruire le dossier selon le droit au moment du dépôt Encadrer plus les délais d'instruction et introduire des avis tacites Éviter de demander des modifications de composition du dossier en cours d'instruction Réduire encore les délais Équité de traitement des éleveurs Demande d'une procédure graduée selon l'importance des modifications Sécurité juridique pour le pétitionnaire Sécuriser la procédure Réduire la consultation et Les limiter au public directement concerné la possibilité d'engager un recours I Délimitation délicate Page 40/56 Thèmes Actions Préciser le contenu indispensable des dossiers (dont l'étude d'impact) Résultats attendus Avantages Inconvénients Traitement différent vis à vis des autres ICPE Observations Inquiétude sur les révisions réglementaires récentes Éviter les formulations floues Le proportionner au type - Mieux adapté aux d'installation et aux élevages risques - instruction moins longue Limiter les interprétations - efficacité divergentes Limiter les causes d' insécurité juridique Permettre la modification Pouvoir tenir compte des Ne pas risquer un du projet en cours de observations du public contentieux procédure clarifier Mettre fins aux arrêtés multi-sites Clarification par rapport à Allègement des dossiers de modification la notion de site Souplesse d'évolution géographique sur chaque site - Mise en oeuvre plus large du décret - Harmonisation de la mise en oeuvre et des décisions Limiter à des zones à enjeu Allégement des démarches pour la modernisation et le regroupement d'ateliers Gestion des plans d'épandage communs Différence de pratique entre départements Lever la confusion actuelle entre décret sur la modernisation (17/01/11) et circulaire sur les modifications substantielles (11/05/10) Enregistrement Préciser les zones sensibles sur lesquelles une autorisation sera nécessaire. Lisibilité des critères Aider à l'élaboration du Disposer d'un canevas document national du dossier à déposer (plus précis que le guide) lisibilité Le guide est en fait un tableau de vérification pour le contrôleur Page 41/56 Thèmes Déclaration Actions Résultats attendus Avantages sécurité des éleveurs Inconvénients Observations Définir au niveau national Clarification et un formulaire simplifié harmonisation des déclarations Risque de Formulaire existant demander plus en Nord-Pas-depour répondre à Calais tous les cas de figure Prescriptions ICPE À proportionner selon le niveau de classement Moins d'exigences en déclaration qu'en autorisation Équité avec les autres ICPE Cohérence des demandes (ex cahier d'épandage et cahier d'enregistrement) Cas des redondances avec la directive Nitrates Ne pas renforcer les Éviter la surenchère prescriptions des arrêtes sur des problèmes nationaux sur la base de couverts par ailleurs problèmes locaux Revoir de façon pragmatique les prescriptions incendie Plans d'épandage Utiliser la déclaration annuelle des flux d'azote pour mettre à jour le plan d'épandage Éviter des Adapter mieux les moyens de lutte investissements demandés aux situations importants - Alléger la procédure de mise à jour des plans d'épandage - remplacer à terme le cahier de fertilisation - Information plus réactive - généralisée, il serait possible de dresser localement une carte des terres épandables Cf le guide des changements notables Nombreux Hypothèse dossiers bovins envisagée un concernés ? moment Adapter la mise à jour des plans d'épandage à une évolution fréquente Souplesse pour l'éleveur Ne pas ré-engager une procédure lourde pour ce seul motif Équité de traitement Gestion indépendante de Traitement équivalent celle des bâtiments quelque soit l'espèce Page 42/56 Thèmes Cas des volailles RSD Actions Réviser la nomenclature des volailles Actualiser et mettre en cohérence les règles communes Résultats attendus Sécuriser la situation de certains élevages de volailles Avantages Inconvénients Observations Disproportion Problème des entre la dinde et animaux-équivalents la caille récusés par l'UE Ex : distances d'épandage, stockage de fumier pailleux Contrôles Environnement : rendre les contrôles plus objectifs et plus accessibles Utiliser les informations déjà disponibles, soit dans les bases de données, soit à la suite d'une autre visite - Préparation préalable des contrôles - Ne pas contrôler ce qui a déjà été vérifié par un autre contrôleur - Réduire les différentes déclarations relatives aux mêmes informations - temps passé sur place plus court - éviter la redondance des contrôles Ex: déclaration annuelle des flux d'azote Nécessité d'un identifiant commun Lier les points de contrôle Disposer de grille de aux prescriptions contrôles Lisibilité Compréhension Les référentiels de contrôle existants sont volumineux et inexploitables par l'éleveur Stabiliser les règles nationales et départementales Reconnaître l'adhésion à des démarches volontaires à caractère environnemental Prise en compte dans les critères d'analyse de risque et alléger les contrôles Appropriation, lisibilité Réduire le nombre de contrôles chez les éleveurs adhérant à ces démarches Page 43/56 Thèmes Actions Harmoniser les documents à contrôler et les points de contrôle ayant la même finalité Limiter le nombre de pièces à mettre à disposition / contrôleurs Prévenir 48H à l'avance Résultats attendus - Un même document pour un même contrôle ayant le même objet - Permettre d'utiliser les contrôles à d'autres fins Éviter le recours à un bureau conseil pour se faire aider Présence assurée et disponibilité de l'agriculteur Avantages Limiter les documents spécifiques Lisibilité Inconvénients Évolution règlementaire (?) Observations Appropriation par l'éleveur Jusqu'à 60 pièces recensées tous contrôles confondus Laisser un document sur Responsabilisation place en fin de visite acceptabilité Contrôle périodique Reconnaitre une inspection ICPE comme contrôle périodique Ne pas multiplier les Ne refaire un contrôle périodique que les 5 ans contrôles après une inspection Si l'inspection est Alléger le contrôle partielle, alléger d'autant le contrôle périodique Reconnaître les contrôles conformes de la conditionnalité-volet environnement (y compris MAE) Reconnaître FARRE/les démarches certification environnementale Ne pas renouveler cette Alléger le contrôle partie de contrôle (épandage-tenue du dossier ICPE) dans les 5 ans Ne pas recontrôler la Alléger le contrôle partie de contrôle validée Idem en visite d'inspection À généraliser pour d'autres contrôles Page 44/56 Thèmes Actions Reconnaissance du CBPE sur une part des points de contrôle Reconnaissance du contrôle des cahiers des charges filières (label, autre) Résultats attendus Avantages Inconvénients Observations À généraliser pour d'autres contrôles À généraliser pour d'autres contrôles Ne pas recontrôler la Alléger le contrôle partie de contrôle validée Ne pas recontrôler la Alléger le contrôle partie de contrôle validée Hors champ de la mission29 Seuils ICPE élevage Harmonisation des seuils Alléger les démarches Économique ICPE français / IED administratives des petits Limiter les distorsions européens et moyens élevages entre pays UE Cohérence entre les espèces Contrôle des structures Alléger la procédure Clarifier les critères déterminant si un dossier est soumis au contrôle Réduire les délais des structures Repréciser le domaine de Ne pas demander des compétence CDOA éléments relevant de l'instruction ICPE Permis de construire Mieux articuler ICPE et permis de construire - ne pas instruire 2 fois l'étude d'impact - synchroniser la validité des documents - Ne pas avoir à fournir plusieurs fois les mêmes justificatifs - cohérence des avis - ne pas avoir à ré-instruire une autorisation déjà accordée Lisibilité 29 Les demandes relevant du ministère en charge de l'agriculture apparaissent en fond grisé. Page 45/56 Thèmes Pharmacie vétérinaire Protection animale Actions Résultats attendus Avantages Contrôle réaliste et mieux compris Lisibilité et acceptabilité Inconvénients Le règlement ne le permet pas( ?) Observations Adapter les contrôles à la Distinguer la gestion à spécificité des l'animal ou à la bande productions Diffuser des règles plus claires - Vade-mecum utilisés moins volumineux et adaptés - grille des points de contrôle (avec priorités) Délai nécessaire pour rassembler les animaux et poser les boucles Objectivité et harmonisation des attitudes et des appréciations Identification bovine Prévenir 8 jours avant pour les élevages allaitants en période estivale Coordonner les contrôleurs Sécurisation de l'éleveur Peu conforme Formation des contrôleurs Page 46/56 Annexe 7 : Tableau des propositions Propositions de simplification des dossiers et des contrôles en élevage (domaine environnement) DOCUMENT ISSU DE LA CONCERTATION AVEC LE GROUPE DE TRAVAIL DU 12 JANVIER 2012 Page 47/56 Mobiliser les outils de gestion de la PAC pour simplifier les déclarations des éleveurs et les contrôles Actions proposées Autoriser et encourager les déclarations ICPE en référence au parcellaire graphique PAC (mode papier) Généraliser un imprimé de déclaration (type Nord-Pas de Calais) Évaluer la faisabilité et l'intérêt d'un Évaluer avantages, délais, usage élargi du parcellaire PAC et de la étapes techniques, coûts et télédéclaration faisabilité juridique Généraliser l'emploi du parcellaire graphique PAC dans les procédures ICPE élevage (y compris par télédéclaration) Télédéclaration des flux annuels d'azote Réalisation directement à partir du cahier d'épandage (synthèse) Facilité pour l'éleveur (homogénéité) Production des documents pour enquête publique Facilité pour l'éleveur et pour l'administration Orientation des contrôles et réduction des taux de contrôle (50% actuellement) Télédéclaration des mises à jour de plans d'épandage Faciliter ces mises à jour en priorité en dehors des enquêtes publiques Résultats attendus Avantages Facilité pour l'éleveur Préalables ou inconvénients Observations Vérifier les incidences sur Circulaire LOGEPAN et autres d'interprétation DGPR logiciels Soutien MAPRAAT et ASP Délai de réalisation à prévoir Nécessité d'un identifiant commun Convention MEDDTLASP et prise en charge des coûts par MEDDTL Disposition réglementaire (voire législative?) Utilisation d'une matrice commune A associer aux télédéclarations précédentes? Réservé aux zones à contraintes spécifiques (actuellement bassins à algues vertes, puis éventuellement dans les futures zones remplaçant les ZES?) Étudier la faisabilité d'une extension à tous les dossiers Page 48/56 Adopter des modalités communes (ou proches) de mise en oeuvre des contrôles environnement et des contrôles PAC (règlement SIGC) Actions proposées Annoncer les contrôles 48h à l'avance le plus souvent possible (sauf cas particuliers) Résultats attendus Éleveurs disponibles et documents à disposition Avantages Meilleur déroulement du contrôle Facilite les équivalences (cf plus loin) Plans de contrôle sur analyse de risque (au sens SIGC) Élargissement de la coordination départementale des plans de contrôle Efficacité des contrôles Moins solliciter les élevages à risque faible La responsabilité du plan de contrôle n'est pas modifiée par la coordination Acceptabilité du contrôle Le rapport d'inspection continue à faire foi (police spéciale) Souhait professionnel d'une hiérarchisation des non conformités Préalables ou inconvénients Les contrôles inopinés restent nécessaires pour les cas particuliers (plaintes, contrôle de cheptel, etc.) Observations Il existe une charte de contrôles dans certains départements Réduire la multiplicité des contrôles, la même année, dans les élevages à risque faible Règles mieux connues et en général mieux respectées Définir et diffuser des grilles de contrôle (lien prescription-point de contrôle-document de contrôle) Document à remplir et à commenter sur Remettre un document en Échanges entre contrôleur fin de contrôle et contrôlé place Équilibrer contrôles documentaires et contrôles factuels 3 principes préconisés : 1 - ne pas contrôler sur place la documentation déjà disponible dans l'administration Le déplacement d'un contrôleur pour un contrôle purement documentaire est mal compris 1 - Prévoir en amont les échanges d'information nécessaires Rendre possible l'accès des inspecteurs ICPE et du CP aux bases de données porc ? Page 49/56 Actions proposées Résultats attendus 2 - ne pas refaire les contrôles factuels récents équivalents 3 - proportion significative de contrôles factuels Avantages Préalables ou inconvénients 2 - définir les contrôles équivalents Observations Voir plus loin la remarque sur le contrôle des capacités de stockage Page 50/56 Articuler les contrôles périodiques ICPE avec d'autres certifications (dont la certification environnementale) Actions proposées Principe: travailler sur la base d' équivalences: 1 - si certification individuelle des élevages 2 - si cahier des charges de même niveau sur les points de contrôle 3 - si délai entre les 2 types de contrôles moins de 5 ans 4 - réciprocité à examiner L'équivalence est prononcée en commun Résultats attendus Avantages Préalables ou inconvénients Observations Aboutir à un contrôle Contrôles plus courts périodique tous les 10 ans (cf réglementation) en particulier si certification environnementale niveaux 2 et 3 Vérifier équivalence des Concerne un nombre cahiers des charges sur les réduit d'éleveurs dans l'immédiat points de contrôle concernés Articuler les contrôles périodiques ICPE et les bonnes pratiques d'élevage Actions proposées Résultats attendus Avantages A évaluer (combien d'éleveurs ?) Préalables ou inconvénients Observations Pistes à explorer: - Passer le délai du contrôle périodique à 7 ans si CBPE ? Valoriser une démarche - Le contrôle périodique utilise la collective de progrès documentation laissée chez l'éleveur par CBPE ? Piste d'allègement Réciprocité à examiner A voir en fonction de Observation de la mission l'évolution des cahiers des : la vérification des charges CP et CBPE capacités de stockage est un point clé: - documentaire - à défaut ou si doute, factuelle simplifiée est un point clé Page 51/56 Mieux sécuriser les parcours d'investissement sans affaiblir les exigences environnementales Actions proposées Retour d'expérience sur la jurisprudence des études d'impact Résultats attendus Avantages Préalables ou inconvénients Prévoir 6 mois de délai Observations Contribution à un guide de Examen à prévoir de la rédaction (faire apparaître question de la les points-clé) proportionnalité et d'adaptation aux Formation bureaux d'étude territoires Encourager le dialogue local Investissement amont CGEDD-CGAAER Définir dès le départ la envisageable (si nouvelle structure professionnelle mission) appelée à être centre de ressources Faire vérifier le champ de l'étude d'impact par l'autorité environnementale Éviter les malentendus tardifs Mesure déjà en application à l'initiative du pétitionnaire Délai de réponse à préciser Risque d'élargissement Différer ce rappel après le du champ « par retour d'expérience (cf ciprécaution » inquiète les après) professionnels Voir circulaire DGPR du Le décret du 29 décembre 12 novembre 2010, à 2011 sur les études d'impact sera applicable rappeler en juin 2012 Possible à l'initiative du pétitionnaire (articles L123-14 et R 123-23 CE) en cours de l'enquête publique Le décret du 29 décembre 2011 sur les enquêtes publiques sera applicable en juin 2012 Appliquer le droit en vigueur à la date de dépôt du dossier Déjà en application sauf disposition contraire des textes Réduire les risques juridiques Pouvoir modifier un dossier en cours de procédure Page 52/56 Veiller à une application homogène des règles (en particulier restructuration, modifications substantielles) Actions proposées Retour d'expérience à organiser (DGPR et/ou mission) Résultats attendus Réponse aux questions posées : arrêté multi-sites, motivation des refus, modifications substantielles, restructuration, etc. Avantages Préalables ou inconvénients Prévoir 6 mois de délai Observations Audit amont CGEDDCGAAER envisageable (si nouvelle mission) au cours duquel les professionnels souhaitent être entendus Autres propositions Actions proposées Résultats attendus Avantages Limitation des tirages inutiles Préalables ou inconvénients Circulaire DGPR Définir de manière forfaitaire les capacités réglementaires de stockage (DEB) Exemple: renvoyer aux règles DEB pour les nitrates (mais que faire hors zone vulnérable ?) Observations Dépôt de dossier sous forme numérique Passer au papier lorsque que le dossier est complet Éviter de développer des concepts différents entre réglementations proches Assoir dans la durée les politiques récentes en faveur de la biodiversité Définir une direction pilote Lisibilité et cohérence au sein du MEDDTL Éviter de recourir à des zonages sans en préciser les conséquences Limiter le développement d'incompréhensions Appropriation des Prioriser la mise en place politiques publiques des politiques déjà lancées Page 53/56 Autres demandes Actions proposées Adopter pour les ICPE en France les seuils IED Inscrire dans le droit positif la circulaire du 11 mai 2010 sur les modifications substantielles Résultats attendus Avantages Préalables ou inconvénients Observations Exclu par la lettre de mission - Homogénéiser l'application de la circulaire - Préciser la notion d'élevage de taille important Cette circulaire est par Il n'est pas possible de nature une circulaire supprimer toute d'interprétation. Elle est appréciation préfectorale donc difficile à transposer en droit positif. Mesure législative (LMA) Le délai de 2 mois est nécessaire à la production de l'avis de l'autorité environnementale avant l'enquête publique Réduire à 15 jours le délai de saisine du tribunal administratif par le préfet Page 54/56 Annexe 8 : Liste des sigles utilisés APCA ARS ASP CBPE CDOA CE CNE CNCE COFRAC CP DDCSPP BDNI DDPP DDT DDTM DGAl DGALN DGPAAT DGPR DREAL EDE FAM FNP FNPL FNSEA FDSEA HVE ICPE IED IPPC ITAVI MAAPRAT Assemblée permanente des chambres d'agriculture Agence régionale de santé Agence de services et de paiement Charte des bonnes pratiques d'élevage Commission départementale d'orientation de l'agriculture Code de l'environnement Confédération nationale de l'élevage Commission nationale de certification environnementale Comité français d'accréditation Contrôle périodique Direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations Banque de données nationale de l'identification Direction départementale de la protection des populations Direction départementale des territoires Direction départementale des territoires et de la mer Direction générale de l'alimentation- MAAPRAT Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature- MEDDTL Direction générale des politiques agricole, agroalimentaires et des territoiresMAAPRAT Direction générale de la prévention des risques- MEDDTL Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Établissement de l'élevage FranceAgriMer Fédération nationale porcine Fédération nationale des producteurs de lait Fédération nationale des exploitations agricoles Fédération départementale des exploitations agricoles Haute valeur environnementale Installation classée pour la protection de l'environnement Industrial Emission Directive Integrate Pollution Prevention and Control Institut technique de l'aviculture Ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire Page 55/56 MEDDTL MISEN OPA PAC PMPOA SRAL TPE UGPVB ZV Ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement Mission inter-services de l'eau et de la nature Organisation professionnelle agricole Politique agricole commune Programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole Service régional de l'alimentation en direction régionale de l'alimentation de l'agriculture et de la forêt Très petite entreprise Union des producteurs de viande de Bretagne Zones vulnérables Page 56/56