Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable ;France. Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">Le rapport mène une investigation approfondie sur la mise en perspective des documents de gestion en veillant à la cohérence par bassin, et sur les conséquences du transfert du domaine public fluvial de l'Etat, notamment pour les pêcheurs professionnels qui y détenaient des lots. Concernant le premier thème, et après avoir examiné les documents de planification et de gestion, le positionnement des partenaires et la réglementation relative à l'évaluation environnementale, les propositions énoncées consistent notamment à supprimer les schémas départementaux de mise en valeur piscicoles, à conforter les plans départementaux de gestion piscicole et à harmoniser la pratique de la pêche au niveau des bassins au sein de commissions élargies. Sur le transfert du DPF et les baux de pêche, les recommandations portent principalement sur les instructions à donner aux préfets pour assister les responsables de la pêche dans leurs démarches vis à vis des collectivités et de l'Etat.</div>

Editeur

CGEDD ;CGAAER

Descripteur Urbamet

pêche (secteur d'activité) ;plan ;gestion ;domaine public ;eau douce ;bail

Descripteur écoplanete

domaine public fluvial ;pisciculture ;réglementation

Thème

Environnement - Paysage ;Ressources - Nuisances ;Cadre juridique

Texte intégral

MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE, DE L'ALIMENTATION, DE LA PÊCHE,DE LA RURALITÉ ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE MINISTÈRE DE L'ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux Conseil général de l'environnement et du développement durable CGAAER/ 2110 CGEDD/007164-01 RAPPORT Relatif à la réforme de la réglementation de la pêche en eau douce établi par Jean-Louis Besème Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Christian d'Ornellas Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts avril 2011 1 SOMMAIRE RÉSUMÉ.................................................................................................................................... 3 RAPPEL DE LA COMMANDE................................................................................................ 4 PRESENTATION DE LA DEMARCHE SUIVIE .................................................................... 4 1ère partie : Les documents de planification et de gestion 1 ­ LES DOCUMENTS DE PLANIFICATION ET DE GESTION......................................... 6 11 ­ Au niveau départemental........................................................................................ 6 111 ­ Les SDVP ............................................................................................................. 6 112 ­ Les plans de gestion piscicole .............................................................................. 8 113 ­ Les plans de protection du milieu aquatique et de gestion des ressources piscicoles ........................................................................................................................ 9 114 - La commission technique départementale de pêche ........................................... 10 12 ­ Au niveau des bassins .......................................................................................... 10 121 ­ Les SDAGE et SAGE ........................................................................................ 10 122 ­ Les Plagepomi et Cogepomi .............................................................................. 11 123 ­ La commission de bassin pour la pêche professionnelle en eau douce.............. 12 2 ­POSITIONNEMENT DES DIFFERENTS PARTENAIRES............................................. 13 21 ­ La FNPF ............................................................................................................... 13 22 - Les pêcheurs professionnels ................................................................................. 15 23 - L'ONEMA ............................................................................................................ 15 24 - LES DREAL ......................................................................................................... 15 3 ­L'EVALUATION ENVIRONNEMENTALE.................................................................... 16 4 - PROPOSITIONS DE LA MISSION .................................................................................. 17 41 ­ Les Instances de concertation............................................................................... 17 42 Les documents de planification............................................................................... 18 43 - S'agissant de l'évaluation environnementale........................................................ 20 2ème partie : Le transfert du DPF et les baux de pêche 1 - Importance du domaine public fluvial pour les pêcheurs professionnels ........................... 21 2 -Le transfert du DPF et la pêche............................................................................................ 21 3 - La situation sur trois bassins ............................................................................................... 22 31 - Vilaine................................................................................................................... 22 32 - Maine .................................................................................................................... 23 33 - Dordogne............................................................................................................... 23 4 - Recommandations............................................................................................................... 23 41 ­ Veiller au respect des baux en cours dans le cas du domaine transféré ............... 24 42 ­ Inciter au dialogue entre les catégories de pêcheurs ............................................ 24 43 ­ Innover ................................................................................................................. 24 CONCLUSION GENERALE .................................................................................................. 26 2 MOTS CLE Pêche, plans de gestion, PDPG, SDVP, SDAGE, SAGE, Cogepomi, Plagepomi, bassin, domaine public fluvial, baux de pêche RÉSUMÉ Le CGEDD et le CGAAER ont été saisis en février 2010 par la Directrice de l'Eau et de la Biodiversité afin de faire des propositions visant à simplifier la réglementation relative à la pêche en eau douce, et à préparer le renouvellement des baux de pêche de l'Etat dans le contexte du transfert d'une partie du domaine public fluvial de l'Etat à des collectivités. Un recadrage de cette mission a été effectué en octobre 2010, conduisant notamment à positionner d'avantage la mission en appui aux services du Ministère sur les thématiques suivantes : - mise en perspective des documents de gestion en veillant à la cohérence par bassin - conséquences du transfert du domaine public fluvial de l'Etat, notamment pour les pêcheurs professionnels qui détenaient des lots. Concernant le niveau bassin et les Cogepomi, la mission propose de distinguer ce qui a trait à la gestion des milieux (dont les migrateurs font partie), et ce qui concerne la pratique et la réglementation de la pêche. La gestion des migrateurs devrait relever de la compétences des Comina (et donc des Comités de bassin), alors que les questions relatives à la pratique de la pêche seraient harmonisées au sein de commissions de bassin pour la pêche, à créer, succédant aux actuelles commissions de bassin pour la pêche professionnelle. Au niveau départemental, une mesure de simplification consisterait à supprimer les schémas départementaux de vocation piscicoles (SDVP) devenus obsolètes et à conforter les plans de protection du milieu aquatique et de gestion des ressources piscicoles (PDPG) en leur donnant une base réglementaire (au niveau du code de l'environnement), en attendant une disposition législative comme le demande la FNPF. Ils devront par ailleurs être en cohérence avec les orientations de bassin définies par les SDAGE et les SAGE. Le transfert de DPF de l'Etat aux collectivités a le plus souvent été effectué sans que soit réglé simultanément la question du droit de pêche. Il convient en conséquence que les Préfets reçoivent des instructions pour assister les responsables de la pêche, notamment professionnelle, dans leurs démarches tant vis-à-vis des collectivités que des services de l'Etat. 3 RAPPEL DE LA COMMANDE Les vice-présidents du CGEDD et du CGAAER ont été saisis par la Directrice de l'eau et de la biodiversité le 26 janvier 2010 d'une mission sur la réforme de la réglementation de la pêche en eau douce. Le premier volet de la commande, qui s'inscrit dans le cadre de la procédure de renouvellement des baux de pêche du domaine public de l'Etat, vise à moderniser et simplifier le dispositif réglementaire en vigueur dans le prolongement de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques de janvier 2006, et à harmoniser les pratiques de la pêche sur une même section de cours d'eau, indépendamment des limites administratives. Le second volet de la commande est lié au renouvellement des baux de pêche de l'Etat, notamment lorsque celui ci a été transféré à des collectivités territoriales de statut divers, risquant notamment de mettre en péril l'activité des pêcheurs professionnels. La lettre de mission correspondante est jointe en annexe. PRESENTATION DE LA DEMARCHE SUIVIE Les missionnaires ont pris contact dès le 4 février 2010 avec le bureau de la chasse et de la pêche qui a rappelé les revendications des différentes catégories de pêcheurs : - les pêcheurs amateurs demandant que les fédérations départementales et non plus les AAPPMA soient attributaires des lots de pêche du domaine publique fluvial de l'Etat, et que les plans de gestion départementaux deviennent opposables à l'ensemble des pêcheurs. - les pêcheurs professionnels demandant une simplification de la réglementation de l'exercice de la pêche et la stricte prise en compte par les préfets de départements de l'avis émis dans les commissions de bassin de la pêche professionnelle, la question du renouvellement des baux de pêche est apparue comme la plus urgente à traiter. La première réunion avec les pêcheurs professionnels a pu se tenir dès le 18 mars 2010. Les pêcheurs amateurs avaient quant à eux contesté le principe même de la mission, ce qui a retardé les premières prises de contact. Mais plusieurs réunions de travail ont pu être organisées par la suite. Entre temps, les missionnaires s'étaient entretenus avec les pêcheurs amateurs aux engins et aux filets sur le domaine public. Des réunions de travail ont été également organisées avec : - le bureau des voies navigables et des infrastructures portuaires et fluviales, - le bureau de la planification et de l'économie de l'eau à la DEB, - l'ONEMA. La mission s'est enfin déplacée pour écouter les responsables de l'Institution d'Aménagement de la Vilaine, de l'association interdépartementale des pêcheurs professionnels du bassin de la Garonne, de la DREAL de bassin Loire-Bretagne et de la DREAL des Pays de la Loire. Une note d'étape adressée le 17 septembre 2010 à la direction de l'eau et de la biodiversité (DEB) a été examinée lors d'une réunion de travail le 1er octobre 2010. La DEB a demandé 4 que la mission intervienne d'avantage en appui aux services du Ministère sur les thèmes suivants : - mise en perspective des documents de gestion en veillant à la cohérence par bassin ; - conséquences du transfert du DPF de l'Etat, notamment pour les professionnels détenant des lots. S'agissant de l'articulation entre les différents documents de planification et de gestion objets du présent rapport, il a été demandé plus particulièrement d'examiner la possibilité de fusionner les PDPG et les SDVP, notamment dans le contexte de la suppression, à l'article L.414-1 du code de l'environnement, de la disposition qui excluait la pêche des activités perturbatrices soumises à étude d'incidence. Le présent rapport traite successivement des deux volets de la mission, à savoir la simplification de la réglementation de la pêche au travers des documents de gestion d'une part et les conséquences du transfert du domaine public fluvial de l'Etat d'autre part. 5 1° PARTIE : LES DOCUMENTS DE PLANIFICATION ET DE GESTION °°° 1 ­ LES DOCUMENTS DE PLANIFICATION ET DE GESTION L'organisation des services de l'Etat par département, sous l'autorité des préfets, structure le monde de la pêche associative et, à un moindre titre, de la pêche professionnelle. Ce n'est que progressivement que l'approche par bassins versants a pu s'imposer grâce notamment à la loi de 1964 (créant les comités et agences de bassin), à la loi de 1992 instituant les SDAGE, puis à la transposition de la DCE dans la loi sur l'eau de 2006. Les réglementations sur l'eau et sur la pêche ont longtemps cheminé en parallèle, et il a fallu attendre la loi sur l'eau de 2006 pour les réunir enfin, sans toutefois en tirer encore toutes les conséquences. A noter que la loi pêche de 1984 avait également introduit le concept de gestion par bassin pour ce qui a trait aux grands migrateurs. La principale difficulté, non encore résolue, consiste à concilier dans le domaine de la pêche l'approche administrative (essentiellement départementale), avec l'approche par bassin (ou sous bassin) qui est celle de la gestion de la ressource en eau, des milieux et des espèces piscicoles. Seront abordés dans la suite du rapport les documents de planification et de gestion existants à ces 2 niveaux, ainsi que les commissions administratives existantes. 11 ­ Au niveau départemental Coexistent actuellement au niveau départemental 2 documents de référence : - L'un élaboré par l'Etat (le schéma départemental de vocation piscicole ou SDVP), - L'autre élaboré par les Fédérations de pêche (le plan départemental de protection du milieu aquatique et de gestion des ressources piscicoles ou PDPG). 111 ­ Les SDVP Les bases réglementaires L'instruction du 27 mai 1982 du ministre chargé de la pêche en eau douce a demandé aux préfets d'établir un schéma départemental de vocation piscicole. La loi pêche du 29 juin 1984 a inséré l'association des fédérations départementales des associations agréées pour la le pêche et la protection des milieux aquatiques (AAPPMA) et des associations agréées de pêcheurs professionnels dans l'élaboration de ce document, qui devra se conformer aux orientations de bassin définies par le ministre chargé de la pêche en eau douce (article L.433-2 du code de l'environnement). 6 Deux circulaires complètent le dispositif réglementaire : - la circulaire du 2 juillet 1984 qui décrit la procédure d'élaboration du SDVP -description de la situation actuelle -potentialité naturelles des milieux -choix d'objectifs et d'actions -actualisation et suivi et précise les moyens mis à disposition des services, dont des stages de formation. - la circulaire du 10 décembre 1986 qui fixe les consultations à mener obligatoirement dans le cadre de l'instruction, et précise dans son annexe que le SDVP devra comporter d'une part une analyse de la situation existante des milieux aquatiques et d'autre part des propositions de gestion, de protection et de mise en valeur des milieux aquatiques. Les mesures susceptibles d'être mises en oeuvre peuvent concerner : - les zones à protéger par arrêté de biotope ou par classement en réserves naturelles, - les cours d'eau ou partie de cours d'eau à classer au titre de l'article 411 du code rural sur lesquels les ouvrages doivent comporter des dispositifs de franchissement d'obstacles pour les poissons migrateurs, - les cours d'eau ou parties de cours d'eau où aucun ouvrage hydroélectrique nouveau ne peut être autorisé (loi du 19 juillet 1980), - les cours d'eau ou parties de cours d'eau où certains travaux ne pourront pas être autorisés (création de plan d'eau communiquant avec les cours d'eau salmonicoles, extraction de granulats susceptibles de détruire les frayères et de modifier le régime hydraulique du cours d'eau, drainage de zones humides), - les cours d'eau à classer au titre de la directive européenne piscicole, - les cours d'eau et plans d'eau où des mesures de gestion piscicole doivent être prises. Etat des lieux La DEB a réalisé en 2008 une enquête auprès des services départementaux sur la mise en oeuvre des SDVP. Des 72 réponses reçues, il ressort que : - 57 services avaient élaboré un SDVP dans un cadre départemental (ou interdépartemental pour la proche couronne parisienne), plusieurs indiquant par contre que la procédure n'avait jamais été engagée ou n'avait pu aboutir ; - 20 services les considèrent comme périmés et n'y font plus référence, assez souvent du fait de l'élaboration plus récente de PDPG ; - 21 déclarent toujours les utiliser, quelques uns envisageant même une mise à jour. Mais il s'agit souvent plus d'une source documentaire sur l'état des milieux et des peuplements piscicoles, que d'un document auquel les autorisations administratives font explicitement référence. Ainsi, l'Aube fut le premier département à approuver un SDVP en 1986, complétant ainsi les cartes d'objectifs de qualité, et servant de document de base pour le premier SDAGE . A l'initiative de la fédération départementale de pêche, il a été actualisé avec les données de 1998 en prenant en compte les orientations du SDAGE, et diffusé sous la forme d'un CDRom interactif en 2000. 7 Analyse Les SDVP constituaient des documents de synthèse pertinents lorsqu'ils furent institués, alors que les procédures nationales et européennes de gestion de la ressource en eau étaient balbutiantes. Le périmètre retenu est celui du département, justifié sur le plan administratif, moins pour la gestion des milieux. Il est toutefois fait référence aux orientations ministérielles de bassin, et il est précisé que l'analyse doit s'intégrer dans l'étude globale et cohérente de l'ensemble du bassin hydrographique. Les consultations obligatoires du service régional d'aménagement des eaux, du conseil supérieur de la pêche (CSP), de l'agence financière de bassin sont de nature à assurer cette cohérence au niveau des bassins. Le concept « d'orientations ministérielles en matière de gestion piscicole » est depuis tombé en désuétude, mais on peut considérer que les SDAGE, en fixant des orientations et des objectifs précis de gestion, en tiennent lieu. Institués par une instruction ministérielle, les SDVP ont une valeur juridique faible. Le législateur s'est limité à prévoir l'implication des pêcheurs amateurs et professionnels dans leur élaboration. Les textes d'application restent du niveau de la circulaire. Le SDVP n'est pas dans ces conditions opposable aux tiers. En revanche, il doit être pris en compte dans l'instruction des demandes d'autorisation (travaux en rivière, prélèvements, rejets). Il constitue par ailleurs une base pour l'élaboration des plans de gestion piscicole. 112 ­ Les plans de gestion piscicole L'article L. 233-3 du code rural, devenu l'article L.433-3 du code de l'environnement, stipule que l'exercice d'un droit de pêche emporte obligation de gestion des ressources piscicoles (établissement d'un plan de gestion). À défaut, les mesures nécessaires peuvent être prises d'office par l'administration aux frais de la personne physique ou morale qui exerce le droit de pêche. Le contenu de ces plans de gestion doit permettre : -d'identifier le détenteur du droit de pêche, -de connaître les actions de gestion d'intérêt général pour la protection et la mise en valeur des ressources piscicoles et celles relatives au développement du loisir pêche, -de connaître les actions que le gestionnaire veut mettre en oeuvre, Cette obligation s'applique notamment aux AAPPMA pour les lots de pêche dont elles sont bénéficiaires. Cette réglementation s'impose à l'ensemble des titulaires du droit de pêche, qu'il s'agisse de particuliers, d'associations diverses, ou d'AAPPMA. Si l'on peut penser que ces dernières, encadrées par les fédérations départementales, respectent bien cette obligation, force est de constater qu'il n'en est généralement plus de même pour les autres titulaires du droit de pêche, les services chargés de la police de la pêche (DDAF puis DDEA et DDT) n'ayant plus généralement les moyens d'en assurer le suivi et le contrôle. 8 113 ­ Les plans de protection du milieu aquatique et de gestion des ressources piscicoles Les bases réglementaires Les PDPG sont destinés à encadrer les actions des AAPPMA, réglementairement tenues d'avoir des plans de gestion en tant que détentrices de droits de pêche. Élaborés par les fédérations départementales, ils sont sans valeur réglementaire, même s'ils ont été codifiés dans le cadre de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 31 janvier 2006 (LEMA). Le PDPG est uniquement évoqué à l'article R.434-30 du code de l'environnement, tel que modifié par l'article 2 du décret n°2008-690 du 10 juillet 2008 : « En vue de coordonner les actions des associations agréées, leur sont applicables les décisions de la fédération départementale relatives à la protection des milieux aquatiques et à la mise en valeur piscicole. Ces décisions peuvent toutefois être déférées au préfet, qui statue après avis de la Fédération nationale de la pêche et de protection du milieu aquatique. Lorsque la fédération départementale a élaboré un plan de protection du milieu aquatique et de gestion des ressources piscicoles, les plans de gestion établis par les associations agréées en application de l'article L. 433-3 doivent être compatibles avec celui-ci. » Le guide d'élaboration Le CSP a édité en 1994 un guide technique intitulé « gestion piscicole et plans de gestion », dont un chapitre traite de l'élaboration des PDPG, proposant 5 phases techniques : - délimitation des contextes, - diagnostic de l'état du milieu, - identification des modules d'action cohérentes, - calcul des seuils d'efficacité technique, - évaluation des coûts et avantages, et une phase politique : la stratégie de la fédération de pêche Le guide s'appuie sur les SDVP, notamment pour délimiter les contextes. Dans le cas des bassins interdépartementaux, il recommande que les fédérations voisines se rapprochent. Etat des lieux En accord avec le bureau de la pêche de la DEB, il a été décidé de réaliser une consultation des services départementaux, sur la base d'un questionnaire allégé et facilement exploitable. Les questions posées aux services ont été les suivantes : - existe-t'il un PDPG (éventuellement en révision) ? - les services de l'Etat ont-ils été associés à son élaboration ? - le PDPG est-il utilisé par les services de l'Etat ? Les réponses de 59 départements (hors outre-mer et proche couronne) ont été exploitées : 54 départements déclarent disposer d'un PDPG achevé, 10 ayant déjà engagé une procédure de révision, 5 ont déclaré avoir engagé l'élaboration d'un PDPG, mais sans que la procédure soit achevée. Un nombre réduit de départements (8) ont mis leur PDPG sur Internet, facilitant ainsi la consultation par les AAPPMA, les services et le public en général (sur les sites des fédérations, parfois des DDT ou des agences de l'eau). 9 Dans une majorité de départements (34), les services (DDT) déclarent avoir été associés à l'élaboration des PDPG, mais tel n'a pas été le cas dans un nombre significatif de départements. La question de l'utilisation des PDPG par les services a donné lieu à des réponses diverses : - dans 15 départements, les services déclarent ne pas utiliser les PDPG (toutefois pas de corrélation nette entre « ne pas avoir été associé » et « ne pas utiliser les PDPG ») ; - dans 38 départements, les services utilisent les PDPG à des degrés divers ; - dans la majorité des cas (28 départements), les PDPG constituent une simple source d'information (réponse à des bureaux d'études, vérification des pratiques des AAPPMA), parfois transmise avec réticence à l'administration ; - dans 10 départements, les services vont plus loin et se réfèrent aux PDPG lors de l'instruction administrative (procédures lois sur l'eau). Les commentaires des services départementaux font ressortir globalement leur intérêt pour les PDPG, qui constituent des documents de référence en gestion des espèces et des milieux, sous réserve qu'ils intègrent les préconisations du SDAGE et du programme de mesures. Les services s'interrogent toutefois sur la coordination avec les autres schémas (SDVP, Plagepomi). Les services souhaitent enfin être associés à l'élaboration ou à la révision des PDPG et soulignent l'intérêt d'une large diffusion, notamment par Internet. Analyse Il devrait logiquement exister un lien étroit entre les plans de gestion piscicole et la mise en oeuvre de la DCE. Si les PDPG établis à partir de 1995 ont suivi une démarche « DCE compatible », ils s'en distinguent toutefois par : - un champ plus restreint, car uniquement centré sur le poisson comme indicateur de la qualité des milieux ; - un inventaire des actions devant être mise en oeuvre par les seules AAPPMA (même si récemment la tendance a été d'élargir à des actions relevant de la responsabilité d'autres maîtres d'ouvrage). 114 - La commission technique départementale de pêche Dans le cadre de la procédure de location du droit de pêche de l'Etat, la commission technique départementale de la pêche, dont la composition est fixée par arrêté interministériel, est consultée par le préfet sur les modalités du lotissement et les clauses particulières à chaque lot. Elle est également consultée sur les modifications susceptibles d'être apportées chaque année au nombre de licences pouvant être délivrées sur chaque lot, ainsi qu'au nombre et à la nature des engins et filets dont l'emploi est autorisé par ces licences (article R435-15 du code de l'environnement). 12 ­ Au niveau des bassins 121 ­ Les SDAGE et SAGE 10 Les articles L.212-1 et suivants du code de l'environnement stipulent que dans chaque bassin sont élaborés : · un schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) comportant un plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques, · un programme pluriannuel de mesures contribuant à la réalisation des objectifs et des dispositions du SDAGE, · un programme de surveillance de l'état des eaux, Le SDAGE a une portée réglementaire. Les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent en effet être compatibles avec le SDAGE. Les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), encadrés par le SDAGE, ont la même portée réglementaire. Les SDAGE, comme les SAGE, comportent quelques dispositions concernant le poisson, essentiellement les migrateurs, mais elles restent encore très générales. Il serait nécessaire de les étoffer, notamment au niveau des SAGE dont l'échelle est plus pertinente. Les dispositions du SDAGE de Loire-Bretagne sont données à titre d'illustration : « 9C-1 Les actions de repeuplement relatives aux poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée sont réalisées conformément aux plans de gestion des poissons migrateurs et après avis du comité de gestion des poissons migrateurs (Cogepomi), 9C-2 Les repeuplements seront orientés vers les contextes piscicoles perturbés ou dégradés. Toute introduction d'espèces n'ayant jamais été présentes dans le milieu considéré est interdite quelle que soit la nature de la masse d'eau, 9C-3 Les masses d'eau en très bon état ne doivent pas être soumises à des repeuplements, - 9C-4 Les repeuplements dans les masses d'eau en bon état 2015 ne sont réalisés que s'ils ne conduisent pas à une détérioration de l'état ou à la remise en cause de l'objectif fixé pour cette masse d'eau, - 9C-5 Les travaux réalisés dans les cours d'eau prennent en considération un objectif d'optimisation des capacités de renouvellement naturel des populations autochtones. Cet objectif consiste, notamment, à rétablir ou à maintenir la libre circulation des poissons entre les parties aval des cours d'eau et leurs têtes de bassin versant et à préserver et restaurer les frayères et les zones de croissance et d'alimentation de la faune piscicole. » 122 ­ Les Plagepomi et Cogepomi Bases réglementaires En vertu de l'article R 436-45 du code de l'environnement, le plan de gestion des poissons migrateurs (Plagepomi) détermine, pour une période de cinq ans (correspondant à la durée des baux de pêche), par bassin, par cours d'eau ou par groupe de cours d'eau : - les mesures utiles à la reproduction, au développement, à la conservation et à la circulation de ces poissons, sous réserve des dispositions prévues par l'article L. 432-6, - les modalités d'estimation des stocks et d'estimation de la quantité qui peut être pêchée chaque année, - les plans d'alevinage et les programmes de soutien des effectifs, - les conditions dans lesquelles sont fixées les périodes d'ouverture de la pêche, - les modalités de la limitation éventuelle des pêches, qui peuvent être adaptées en fonction des caractéristiques propres à la pêche professionnelle et à la pêche de loisir, 11 - les conditions dans lesquelles sont délivrés et tenus les carnets de pêche, sous réserve des dispositions de l'article R. 436-64. Il contribue à l'exécution du plan national de gestion de l'anguille pris en application du règlement n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 créant des mesures de reconstitution du stock d'anguilles européennes. Le Plagepomi est arrêté par le préfet compétent (de bassin ou de région suivant les cas) sur proposition du comité de gestion pour les poissons migrateurs (Cogepomi). Les Cogepomi ont été crées par le décret du 16 février 1994. L'arrêté du 15 juin 1994 en fixe la composition (art. R.436-44 à R.436-65 du code de l'environnement). Les commissions ne sont réglementairement compétentes que pour les questions relatives à la pratique de la pêche. Mais, dans les faits, elles sont devenues des instances de concertation sur l'ensemble des sujets touchant les migrateurs. Au départ, elles étaient composées des seuls pêcheurs ; les préfets ont par arrêté ajouté des élus, des universitaires, EDF, les parcs régionaux, mais pas les associations. Chaque bassin est doté d'un Cogepomi présidé par le préfet coordonnateur, mais LoireBretagne en comporte deux (un pour Loire-Vendée-Sèvre niortaise présidé par le préfet des Pays de la Loire, et un pour les côtiers bretons présidé par le préfet de Bretagne, la DREAL de bassin étant simplement invitée), ainsi qu'Adour Garonne (Adour et Garonne-DordogneCôtiers-Charente présidés l'un et l'autre par le préfet Aquitaine). Le cas du Cogepomi de Loire-Vendée-Sèvre niortaise a été particulièrement analysé. Le secrétariat est partagé entre la DREAL de Bassin et la DREAL des Pays de la Loire, le préfet des Pays de la Loire le présidant. Parmi les questions traitées, il convient de distinguer : -la gestion des civelles, suivie surtout par la DREAL des Pays de la Loire car concernant principalement l'aval du bassin, -la gestion des potamoques (saumon, alose, lamproie), qui concerne l'ensemble du bassin, et qui revient à la DREAL du Centre. Comme indiqué précédemment, la composition du Cogepomi a été complétée par un grand nombre de partenaires, le rapprochant de la composition des instances de bassin. Le Cogepomi se réunit deux fois l'an, mais il est à noter que les élus sont peu assidus. Pour le plan anguilles, le Cogepomi a préparé en 2010 les arrêtés de capture repris par des arrêtés préfectoraux conformes ). En 2011 les quotas ont été fixés au niveau ministériel. Pour les autres sujets (dates, engins), le préfet de région des Pays de la Loire approuve le Plagepomi, les arrêtés préfectoraux pris en application ne pouvant qu'être plus restrictifs. 123 ­ La commission de bassin pour la pêche professionnelle en eau douce Cette commission, instituée par l'article R.435-15 du code de l'environnement, est compétente pour la pêche (toutes espèces confondues) par les professionnels sur le DPF de l'Etat (demandes de location, constitution des lots, dates d'ouverture, mise en réserve de lots). Elle est dominée par les pêcheurs professionnels (un seul représentant des pêcheurs amateurs). 12 Le secrétariat en est assuré par la DREAL de bassin ; elle se réunit une à deux fois par an. Elle existe dans tous les bassins. 2 ­POSITIONNEMENT DES DIFFERENTS PARTENAIRES La mission a recueilli les avis et propositions des différents acteurs du monde de la pêche.. 21 ­ La FNPF 211 sur les SDVP La FNPF rappelle que les SDVP ont à l'origine été utilisés pour les classements en 1ère et 2nde catégorie (maintenant de la compétence des Comina). Si les SDVP sont supprimés, la FNPF juge qu'il faudra intégrer leur contenu dans les PDPG. Elle insiste sur le fait que tous les détenteurs d'un droit de pêche sont tenus d'élaborer un plan de gestion piscicole. 212 sur les PDPG La FNPF considère que l'élaboration des PDPG est un objectif important pour le monde de la pêche. Les orientations de gestion qu'elle souhaite y mettre ont été débattues lors de journées nationales d'échanges techniques organisées à Lille en octobre 2010. Pour la FNPF, les organismes chargés de la gestion de la pêche en eau douce mettent en oeuvre une gestion patrimoniale du cheptel piscicole qui s'exprime au travers des PDPG établis conformément à l'article R434-30 et selon les principes essentiels suivants : - les souches génétiques autochtones et les réservoirs biologiques doivent être préservés ; - les masses d'eau en très bon état ne doivent pas être soumises à des campagnes d'alevinage, sauf cas particuliers limités aux situations où la demande halieutique serait soumise à une étude d'incidence assurant la non-dégradation de leur très bon état ; - les masses d'eau susceptibles d'être qualifiées en bon état en 2015 pourront être soumises à des campagnes d'alevinage sous condition que l'état de la masse d'eau ne soit pas dégradé et que l'objectif d'atteinte du bon état ne soit pas altéré ; - les alevinages à des fins halieutiques seront orientés en priorité vers les contextes piscicoles perturbés, - la gestion des populations doit être effectuée en lien avec les peuplements caractéristiques des différents types de masse d'eau. La FNPF estime par ailleurs que : - les PDPG souffrent d'un manque de référence réglementaire, bien qu'ils soient largement évoqués dans les SDAGE et SAGE (« Ils sont orphelins de validation, il n'existe pas de procédure pour leur élaboration ; il faudrait leur donner une meilleure solidité législative et réglementaire », ce qui procurerait une meilleure efficacité à cet outil et obligerait les fédérations à les réaliser) ; - les PDPG doivent être des documents opérationnels, tournés vers l'action, tant pour les pêcheurs (ils doivent continuer à être directifs pour les AAPPMA, dont les plans de gestion doivent être leur être compatibles), que pour l'ensemble des parties prenantes, dont les collectivités. Ils doivent identifier toutes les actions à mener en vue d'améliorer la qualité et la gestion des milieux, en optimisant l'euro investi. 13 Elaborés à un niveau départemental, ils peuvent être, grâce au concours des techniciens des fédérations, plus fins et plus précis sur le terrain que les SDAGE et SAGE. Sont naturellement recensées les actions qui peuvent être portées par les pêcheurs (restauration de cours d'eau, réhabilitation de frayères, continuité écologique), notamment en tant que maîtres d'ouvrage. - par ailleurs, ils comportent moult données sur l'état des cours d'eau et peuvent servir à l'élaboration de l'état de référence des SDAGE et SAGE. Ils devront être calés avec le calendrier de la DCE (actualisation de l'état des lieux en 2013), ce qui nécessite un à deux ans de travail) ; - il est regretté que les SDAGE et SAGE n'évoquent généralement pas les PDPG. Lorsqu'ils le font, ce n'est qu'à propos du repeuplement, et ce même si les fédérations sont bien associées à leur élaboration. En particulier, la dernière circulaire sur les SAGE les ignore ; - les PDPG ont vocation à se substituer aux SDVP, mais le fait que ces derniers aient une existence législative pourra conduire à différer leur abrogation (en attendant une ordonnance de simplification par exemple). En conclusion, la FNPF propose de compléter comme suit l'article L.433-3 du code de l'environnement (ou à défaut l'article L.434-4) : « Un plan de protection du milieu aquatique et de gestion des ressources piscicoles est élaboré par la fédération départementale ou interdépartementale de pêche et de protection du milieu aquatique, fixant des orientations départementales de protection des milieux aquatiques et de mise en valeur piscicole. Ce plan est approuvé par le préfet. » En attente de la consécration législative, la FNPF propose de recourir à la voie réglementaire, en complétant, avec la même rédaction, la section III chapitre 3 du titre 3. Enfin, pour affirmer la reconnaissance du PDPG par les SDAGE et SAGE, la FNPF propose de modifier les articles L.212-1et L.212-3. 213 sur les Plagepomi On s'accorde sur le fait que le cadre départemental des PDPG ne permet pas de traiter de façon satisfaisante le cas des migrateurs qui doivent être gérées au niveau des bassins dans le cadre des SDAGE, les Plagepomi devant être quant à eux recentrés sur les pratiques de pêche (amateur et professionnelle). A contrario, les volets habitats des migrateurs peuvent être traités dans le cadre départemental avec les PDPG. Il y a donc nécessité d'assurer une meilleure cohérence entre SDAGE et Plagepomi et de faire coïncider les calendriers d'élaboration et d'actualisation. L'évolution devrait se faire dans le sens d'une intégration des Cogepomi dans les comités de bassin, en les regroupant avec les actuelles commissions du milieu naturel aquatique (Comina). Une difficulté, non insurmontable, réside dans le fait que Cogepomi et Plagepomi relèvent de la compétence de deux ministères, Écologie et Agriculture). La FNPF rappelle enfin qu'elle a décidé de s'investir dans la gestion des grands migrateurs en structurant notamment les associations migrateurs. 14 22 - Les pêcheurs professionnels Les pêcheurs professionnels en eau douce, de moins en moins nombreux, doivent faire face à des difficultés multiples et importantes, telles que les contaminations par les PCB conduisant à des interdictions de consommation, le transfert d'une partie du DPF de l'Etat à des collectivités ou à leurs groupements, avec le risque de perdre les lots de pêche qu'ils détenaient, la disparition de certaines espèces et le plan anguilles. Ils considèrent par ailleurs être en butte avec les fédérations de pêcheurs amateurs et ne pas trouver suffisamment de soutien auprès de l'administration. Intervenant plus particulièrement sur les espèces migratrices, ils souhaitent privilégier le niveau du bassin dont les orientations devraient s'imposer aux préfets de département, qui réglementent les dates et les modes de pêche autorisés. Attachés aux Cogepomi dont ils ont élargi la composition, ils reconnaissent que la gestion des espèces, dont les migrateurs, et des milieux devrait relever des comités de bassin et de leurs Comina. Ils craignent néanmoins ne pas y être suffisamment représentés, à côté des pêcheurs amateurs plus nombreux et disposant de plus de moyens, et demandent des garanties. 23 - L'ONEMA L'ONEMA s'interroge sur la coexistence de plans de gestion du milieu, les SAGE, et du loisir pêche, les PDPG. Il rappelle que seule la loi donnerait aux PDPG un caractère d'opposabilité quel que soit le titulaire du droit de pêche et doute que l'on puisse aboutir par cette voie. 24 - LES DREAL La DREAL des Pays de la Loire est attachée au fonctionnement actuel du Cogepomi de Loire Vendée-Sèvre niortaise dans la mesure, où l'élargissement auquel elle a procédé permet d'allier gestion de la pêche et gestion des milieux. Elle considère que le préfet de Nantes, président du Cogepomi, mais aussi préfet de région et du département, est le mieux placé pour gérer le difficile problème des civelles dans l'estuaire de la Loire. À noter toutefois que les pêcheurs maritimes, lorsqu'ils pêchent les migrateurs en aval de la limite transversale de la mer, ne sont pas de la compétence du Cogepomi, alors que ce sont les principaux pêcheurs de civelles (ils dépendent administrativement de la DPMA du MAAPRAT) 15 3 ­L'EVALUATION ENVIRONNEMENTALE La DEB a demandé que la mission procède à un examen particulier de la réglementation relative à l'évaluation environnementale. Les sites Natura 2000 sont traités dans les articles L.414-1 à L.414-7 du code de l'environnement. L'article L.414-1 stipule : « Les sites Natura 2000 font l'objet de mesures destinées à conserver ou à rétablir dans un état favorable à leur maintien à long terme les habitats naturels et les populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié leur délimitation. Les sites Natura 2000 font également l'objet de mesures de prévention appropriées pour éviter la détérioration de ces mêmes habitats naturels et les perturbations de nature à affecter de façon significative ces mêmes espèces. Elles tiennent compte des exigences économiques, sociales, culturelles et de défense, ainsi que des particularités régionales et locales. Elles sont adaptées aux menaces spécifiques qui pèsent sur ces habitats naturels et sur ces espèces. Elles ne conduisent pas à interdire les activités humaines dès lors qu'elles n'ont pas d'effets significatifs sur le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable de ces habitats naturels et de ces espèces. » Suite à la condamnation de la France par la Cour de Justice européenne (arrêt du 4 mars 2010) pour manquement à la directive 92/43/CEE sur les zones Natura 2000, le législateur a supprimé (par l'article 125 de la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010) la disposition introduite par amendement parlementaire qui visait à qualifier la chasse et la pêche d'activités non perturbantes dans les zones protégées Natura 2000, et à les exclure des dispositions de l'article L.414-4. L'article L.414-4 prévoit que « lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000 " ... - des documents de planification.... - des programmes ou projets d'activités... - des manifestations et interventions dans le milieu naturel ou le paysage ». Cet article doit faire l'objet d'un décret d'application en préparation. La France, contrairement à d'autres pays européens qui procèdent au cas par cas, a retenu le principe de listes positives qui seront toutes transmises à la Commission : - liste nationale établie par décret en Conseil d'Etat (voir article R.414-19) ; - liste locale complémentaire arrêtée par l'autorité administrative compétente (en cours de constitution, devrait aboutir début 2011) ; - une 3ème liste , constituée à partir de la liste nationale, sera établie au niveau local (en cours d'examen au Conseil d'Etat) En sus, à la demande de la Commission, une clause de sauvegarde permet au préfet de se saisir au cas par cas et de sa propre autorité (disposition introduite dans la loi Grenelle 2). 16 La chasse et la pêche ne sont pas citées dans ces listes (possibilité toutefois de le faire dans une liste locale), et il a été jugé préférable de se référer à des documents cadres réalisés par les porteurs de projets, et qui doivent comporter les études d'incidence. Pour la chasse, il s'agit des schémas cynégétiques, établis par les chasseurs mais approuvés par les préfets et ayant valeur réglementaire. La difficulté pour la pêche résulte de l'absence de document cadre ayant une valeur réglementaire (les SDVP sont anciens et souvent abandonnés, et les PDPG ne sont pas actuellement soumis au visa préfectoral). L'élaboration de PDPG par les pêcheurs et leur approbation par les préfets permettraient de faire le parallélisme entre la chasse et la pêche, ce qui rejoindrait d'ailleurs une demande de la FNPF. Il faut toutefois considérer que, contrairement à la chasse, la pêche est déjà encadrée par des documents de planification au niveau des bassins approuvés par l'Etat, même si ce cadrage reste encore léger. Une signature des PDPG par les préfets n'en renforcerait pas la portée juridique, mais exprimerait un accord de l'Etat sur leur contenu Il est à noter que la DEB a donné par circulaire des directives aux préfets s'agissant de la chasse, mais la question de la pêche, jugée moins sensible, n'a pas été abordée, si ce n'est au travers d'un mail adressé aux DREAL et DDT, leur proposant de se référer aux SDAGE et SAGE dont la portée juridique est indéniable. 4 - PROPOSITIONS DE LA MISSION Après avoir entendu les représentants des principales parties prenantes, la mission formule un certain nombre de propositions qui, si elles étaient retenues dans leur principe, nécessiteraient d'être affinées et traduites dans des projets de textes de portée essentiellement réglementaire. 41 ­ Les Instances de concertation La mission constate tout d'abord un enchevêtrement de commissions, parfois redondantes dans leur objet et leur composition, dont se sont emparées certaines catégorie de pêcheurs pour faire prévaloir des intérêts catégoriels. Les évolutions de certains Cogepomi, dans leurs place dans les instances de bassin. Les propositions de la mission sont donc les suivantes. Au niveau bassin - La gestion des espèces migratrices et de leurs milieux devrait être confiée aux Comina, ce qui devrait conduire à intégrer les Cogepomi dans les Comina, et indirectement dans les comités de bassin. La gouvernance serait ainsi celle des bassins, associant les différentes catégories de pêcheurs, mais aussi les élus et les usagers, ainsi que les associations. La compétence des préfets coordonnateurs de bassin serait affirmée, et par voie de conséquence celle des DREAL de bassin et des agences de bassin qui assurent le secrétariat des Comina. Cette compétence des préfets de bassin n'exclut pas que certaines délégations puissent être données à des préfets de région lorsqu'ils sont géographiquement mieux placés pour traiter certaine thèmes (exemple des préfets de Nantes ou de Bordeaux pour la civelle dans les estuaires de la Loire et de la Gironde). 17 - Parallèlement il est proposé de remplacer la commission de bassin pour la pêche professionnelle en eau douce par une commission technique de bassin pour la pêche, qui traiterait de toutes les questions de pratique de la pêche . Placée sous l'autorité du préfet coordonnateur, elle aurait une compétence élargie à toutes les catégories de cours d'eau (DPF de l'Etat, DPF transféré, autres cours d'eau, migrateurs et autres espèces, pêcheurs professionnels et pêcheurs amateurs). Elle fixerait des orientations (dates d'ouvertures, engins autorisés) qui s'imposeraient aux préfets de département, lesquels ne pourraient aller que dans un sens plus restrictif pour tenir compte de particularités locales. Recommandation L'intégration des Cogepomi au sein des instances de bassin (Comina) permettra d'assurer une unicité de gestion des milieux aquatiques et des espèces migratrices au niveau des bassins. La commission technique de bassin pour la pêche sera la seule instance de bassin au sein de laquelle seront examinées les questions relatives aux modalités de pêche de loisir et professionnelle. La composition de cette commission sera fixée en conséquence. Au niveau départemental Sous l'autorité des préfets de départements, il conviendrait de maintenir les commissions techniques départementales, dont les domaines de compétences seraient identiques à celles de la commission technique de bassin, et qui serait consultée par le préfet sur les arrêtés réglementant la pratique de la pêche, ainsi que sur la location du DPF resté à l'Etat ou transféré à des collectivités. Elles seraient également l'instance de concertation pour l'élaboration des PDPG par les fédérations de pêche. Recommandation La commission technique départementale sera compétence pour traiter des questions relatives aux pratiques de pêche et préparer les arrêtés préfectoraux dans le cadre défini par le préfet de bassin. 42 Les documents de planification Au niveau des bassins Recommandations Les plans de gestion de l'ensemble des espèces piscicoles dont les migrateurs, indissociables de la gestion des milieux, élaborés par les Comina ou les commissions qui leur sont rattachées, seront intégrés dans les SDAGE. Les dispositions relatives aux pratiques de pêche, tant amateur que professionnelle, préparées par les commissions techniques de bassin, feront l'objet de décisions des préfets de bassin qui s'imposeront aux préfets de départements. Les SDVP Plus de 15 ans après leur lancement, les SDVP sont devenus obsolètes et ne sont plus, sauf exception, utilisés par les services. Les données sur l'état des milieux figurent maintenant dans les SDAGE et SAGE. 18 Une mesure de simplification consistera à proposer au parlement, lors de l'examen d'un texte sur la politique de l'eau, de supprimer l'article L.433-2 du code de l'environnement ayant créé les SDVP (elle pourra également aboutir par voie d'ordonnance). Recommandation L'article de loi instituant les SDVP sera à l'occasion abrogé. Les PDPG Les PDPG deviendraient les documents opérationnels de référence pour la gestion et l'aménagement des milieux au niveau des départements (entretiens de cours d'eau, aménagement de frayères, alevinage). Quel contenu donner aux futurs PDPG? Ces plans devraient à minima comporter : - une synthèse de l'état des lieux - un rappel de la réglementation au titre de la politique de l'eau au titre de la politique de la pêche - un programme d'actions en matière de communication, formation entretien des cours d'eau alevinage Une difficulté réside dans le découpage départemental de ces schémas, qui est celui de l'organisation du monde de la pêche amateur, mais non pas celui de la gestion de la ressource en eau et des milieux aquatiques. Il faudra donc que des orientions de bassin ou de sous-bassin encadrent ces schémas. Les documents auxquels il conviendra de se référer sont essentiellement les SDAGE, les SAGE lorsqu'ils existent, ou les démarches s'en approchant (contrats de rivière, plans de gestion des étiages), ainsi que les Plagepomi pour les migrateurs. Quelles cibles pour les PDPG ? Les PDPG doivent ils s'imposer aux seules AAPPMA ou à l'ensemble des détenteurs de droits de pêche ? Si tous les cours d'eau et les milieux aquatiques attenants (zones humide) doivent être pris en compte et faire l'objet de programmes d'actions quels que soient les titulaires du droit de pêche, rendre ces schéma juridiquement opposables aux détenteurs du droit de pêche autres que les AAPPMA ne serait pas sans poser des problèmes juridiques complexes. Le droit de pêche étant attaché au droit de propriété, une loi serait en effet nécessaire. Il existe déjà de nombreuses dispositions de portée réglementaires. En créer de nouvelles n'irait pas dans le sens de la simplification et de la lisibilité. Les fédérations départementales de pêche ne seraient d'ailleurs plus légitimes pour conduire ces plans comme elles le souhaitent (ils relèveraient de l'initiative de la puissance publique comme les SDVP). Il est donc proposé de conserver le statut juridique actuel des PDPG et de limiter leur opposabilité aux seules AAPPMA du département considéré. Conforter toutefois leur existence en les mentionnant dans un décret comme le souhaite la FNPF, serait une solution que retient la mission. 19 Quel mode d'élaboration ? Les fédérations départementales de pêche doivent continuer à être chargées de l'élaboration, de la diffusion et de la mise en oeuvre de ces plans, soit directement, soit par les AAPPMA. Elles disposent pour cela des ingénieurs et techniciens qu'elles ont recrutés (deux en moyenne par département) grâce aux moyens financiers dégagés par la CPMA (cotisation protection du milieu aquatique) instituée par la LEMA en lieu et place du timbre piscicole. Une instance de concertation, réunissant les parties prenantes (collectivités, riverains, associations, pêcheurs professionnels, représentants de l'administration et du secteur économique) sera consultée aux principales phases d'élaboration des PDPG. Le comité technique départemental doit être cette instance de concertation, pour autant que sa composition soit adaptée (les professionnels se plaignant du « noyautage » par les amateurs). Le préfet pourrait enfin parapher le plan (c'est déjà parfois le cas), sans pour autant lui donner un caractère d'opposabilité générale. Recommandation Les PDPG seront confortés en les rattachant à un texte réglementaire du niveau du décret, sans pour autant les rendre opposables aux tiers en dehors des AAPPMA. Ils devront être encadrés par les SDAGE et SAGE pour assurer une cohérence de bassin. La concertation sera assurée au sein des comités techniques départementaux dont la composition sera actualisée pour associer l'ensemble des parties prenantes. Ils pourront être visés par les préfets. 43 - S'agissant de l'évaluation environnementale Les zones Natura 2000 comportent un nombre significatif de cours d'eau et annexes (zones rivulaires, zones humides) à l'intérieur desquels la pêche est souvent pratiquée (ces zones pouvant aussi être souffrir d'actions situées plus en amont comme les repeuplements). Les documents d'objectifs et les chartes de sites peuvent permettre de régler certains problèmes qui résulteraient de la pratique de la pêche, sachant que les pêcheurs figurent dans les comités de pilotage des sites Natura 2000. En sus des SDAGE et SAGE, les PDPG, même sans valeur réglementaire, sont des outils intéressants pour sensibiliser les pêcheurs aux objectifs de Natura 2000, ce qui montre, s'il en était besoin, l'intérêt d'associer à l'élaboration des PDPG les services de l'Etat chargés des procédures Natura 2000. 20 2° PARTIE : LE TRANSFERT DU DPF ET LES BAUX DE PECHE °°° 1 - Importance du domaine public fluvial pour les pêcheurs professionnels Pour vivre de leur activité, quand bien même beaucoup l'exercent à temps partiel, les pêcheurs professionnels en eau douce doivent disposer d'un espace de pêche assez vaste. Ils ne le trouvent guère que dans les cours d'eau, lacs et canaux du domaine public de l'État1, et ont donc l'État comme propriétaire et bailleur unique, concurremment avec les pêcheurs amateurs aux lignes et les pêcheurs amateurs aux engins et aux filets sur le domaine public. Le code de l'environnement (articles L.435-1 à L.435-3 et R.435-2 à R.435-33) régit avec minutie l'exercice par l'État de son droit de pêche : le DPF du département est divisé en « lots faisant « l'objet d'exploitations distinctes » (art. R.435-2) par les pêcheurs amateurs aux lignes, les pêcheurs amateurs aux engins et filets sur le domaine public et les professionnels2 ; les locations sont « consenties par voie de renouvellement général pour une durée de cinq ans [...] soit par acte administratif passé par le préfet soit par adjudication » (art. R.435-9)3 ; chaque lot est régi par un cahier des charges que le préfet adapte, généralement en restreignant l'emploi des engins et filets (art. R.435-16). Le locataire en place bénéficie d'une possibilité de renouvelle-ment de son contrat (art. R.435-21). Les professionnels sont tenus d'adhérer à une association interdépartementale agréée, de présenter un « dossier » sur leur capacité « à participer à la gestion piscicole », ainsi qu'un « programme » d'exploitation du lot (art. R.435-18) ; enfin ils doivent « satisfaire aux obligations de gestion piscicole » et « contribuer à la répression du braconnage » (art. R.43519). Les lots de l'État sont généralement longs de plusieurs kilomètres. Il n'est pas rare qu'un même professionnel en loue plusieurs, parfois en plusieurs départements. L'esprit du texte est l'équilibre et l'équité. L'État se doit de protéger les « minoritaires », en l'occurrence les utilisateurs d'engins et filets. Les préfets ont souvent à trancher de conflits, notamment sur les modes de pêche. En tout cas, les professionnels mesurent que le régime du DPF de l'État, dans les textes et dans la pratique, leur a permis de conserver leur place, sinon d'assurer leur prospérité. 2 -Le transfert du DPF et la pêche L'État a affirmé depuis le début des années 20004 sa volonté, guidée par la nécessité, de concentrer ses efforts sur les voies d'eau relevant de ses fonctions propres, c'est-à-dire la Il y a des exceptions, par exemple le lac de Grandlieu, qui est du domaine privé de l'État. Les professionnels peuvent également se voir délivrer des licences (art. R.435-8) là où l'importance du domaine de pêche n'est pas liée aux rives : lacs alpins, estuaires (ils y restent assez nombreux). 3 Les baux de 2005 ont été prorogés d'un an (arrêté interministériel du 27 août 2009) en raison des incertitudes liées à la présence de PCB dans certains cours d'eau et au plan européen pour les anguilles ; cette situation perdurant, le décret du 31 décembre 2010 prescrit une nouvelle prorogation, jusqu'au 31 décembre 2011. 4 Et même bien avant : la loi de 1984 avait autorisé le transfert de compétences de voies navigables aux régions et départements, tout en conservant la propriété à l'État, donc les droits de chasse et de pêche. 2 1 21 navigation fluviale et l'approvisionnement en eau de refroidissement des centrales nucléaires (Loire et Garonne)5. Après diverses expériences, il a été décidé de proposer la pleine propriété du DPF ne répondant pas à ces impératifs aux collectivités territoriales, aux régions en priorité. Le dispositif est fixé par les articles 56 de la loi du 30 juillet 2003 (risques) et 32 de la loi du 13 août 2004 (responsabilités locales), et repris par les articles L.3113-1 à L.31134 du code général de la propriété des personnes publiques6 : - les transferts se font « à la demande de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale [...] à titre gratuit » ; - ils sont refusés « si la cohérence hydraulique ne peut être assurée » ; - la collectivité bénéficiaire « succède dans l'ensemble des droits et obligations à l'égard des tiers à la personne publique gestionnaire [...] avant la date du transfert ». La loi est muette sur l'usage que les nouveaux propriétaires peuvent faire du droit de pêche dont ils héritent. Les articles précités du code de l'environnement ne s'appliquent pas (l'article L.435-1 et les articles réglementaires qui en découlent ne traitent que du droit de pêche de l'État) : pour les collectivités, point d'obligation de délimiter des lots, ni de les répartir entre catégories de pêcheurs. Elles ne soient tenues que par les contrats en cours (CG3P, art. L.3113-1)7. À leur échéance, elles trouveront la liberté contractuelle d'un propriétaire privé, pouvant louer tant aux amateurs qu'aux professionnels, pour peu que le préfet de département ait autorisé l'emploi d'engins et filets dans les eaux de la 2ème catégorie du domaine privé (art. R.436-25 du code de l'environnement). La circulaire de la direction générale de la mer et des transports du 24 avril 2006 sur la mise en oeuvre du transfert avance, parmi les « avantages » pour les collectivités et leurs groupements de devenir propriétaires, outre les redevances pour utilisation de l'eau, celui de « pouvoir fixer également eux-mêmes les conditions financières de l'exercice du droit de pêche et de chasse sur leur domaine, ainsi que plus généralement de l'ensemble des utilisations par des tiers de leur domaine » (annexe I). Le message est clair : les collectivités sont libres. 3 - La situation sur trois bassins 31 - Vilaine La mission a rencontré les dirigeants de l'Institution d'aménagement de la Vilaine (ÉPTB) à La Roche-Bernard (Morbihan) le 23 avril 2010. En application de la loi de 1989, la gestion (hors pêche et chasse) de la Vilaine domaniale avait été transférée aux régions de Bretagne et des Pays de la Loire, lesquelles l'avaient concédée aux départements et à l'Institution de la Vilaine. La pleine propriété fut ensuite cédée « en force » en 2008. La situation actuelle n'est pas simple. Au cours du Premier Empire, l'État s'était réservé tout ce qui relevait d'usages essentiels, la navigation bien sûr, mais tout autant le flottage, qui livrait à bas coût le bois de feu aux villes. C'était un domaine très étendu. La propriété du reste, ­ petites rivières, parties les plus en amont des cours d'eau de quelque importance, ­ était laissée aux particuliers, qui en jouissaient (droits de pêcher, de prélever de l'eau et des matériaux dans une mesure limitée) moyennant des obligations particulières d'entretien fixées par le code civil, puis le code rural, aujourd'hui reprises par le code de l'environnement. Ce système dure toujours, car il forme l'ensemble cohérent et équilibré recherché par le législateur au lendemain des bouleversements révolutionnaires. Les temps ont changé, mais la cohérence et l'équilibre s'imposent, si l'on veut mettre en place des systèmes stables et durables, au-delà des problèmes de l'heure ou de la pression des uns ou des autres. 6 Ce code, dit « CG3P », instauré en 2006, reprend notamment les dispositions du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure. 7 Il faut cependant relever que les services juridiques du ministère du développement durable ont soutenu un temps une position différente. 5 22 Il y a trois propriétaires : la région de Bretagne, le département de Loire-Atlantique, l'État pour des portions de DPF « oubliées » ; la gestion se partage entre le service des transports à la région, celui des infrastructures au département, les DREAL et les DDTM pour le territoire resté aux mains de l'État ; en outre, des domaines portuaires appartiennent à des communes. Pour l'Institution, cette dispersion ne facilite pas la mise en oeuvre du SAGE. Les questions de pêche n'ont pas été traitées dans ces différentes opérations. Les professionnels ont ouvert des comptes bloqués auprès du Trésor public sur lesquels ils versent les locations qui ne leur seraient plus réclamées, afin de garantir leurs droits. Ils ne sauraient rien des intentions des collectivités à l'échéance des baux en cours. 32 - Maine Tout le DPF du bassin de la Maine (Maine et Vieille Maine, Mayenne, Sarthe, Oudon) a été cédé au département de Maine-et-Loire le 1er janvier 2008. France Domaine a écrit le 9 janvier 2009 aux professionnels de verser les « redevances » directement au département. Le département a établi un « plan de l'eau » (juin 2010, 30 pages) ambitieux : « assurer la cohérence des actions sur le domaine public fluvial [...] renforcer la coordination interdépartementale existante [...] restaurer, gérer et valoriser les cours d'eau transférés ». Le document ignore totalement la pêche de loisir comme la pêche professionnelle. 33 - Dordogne Le transfert est en négociation pour tout le fleuve de Dordogne (jusqu'au bec d'Ambès). Épidor, ÉPTB ancien et dynamique unissant six départements riverains, est intéressé8. Les départements l'ont mandaté pour négocier avec l'État : la propriété pourrait passer soit directement à Épidor, ce que l'État préfèrerait par souci de cohérence hydraulique, soit à chacun des départements avec mandat de gestion à Épidor. Les discussions seraient difficiles : Épidor prétend que l'État est dispersé (DDT, VNF, services fiscaux) ; que la consistance du domaine est imprécise ; que l'on connaîtrait imparfaitement les moyens humains et techniques en cause ; enfin que l'impulsion du ministère aurait « faibli ». Quoiqu'il en soit, au cas où le transfert aboutirait, Épidor maintiendrait les lots et les licences des professionnels. Les élus défendent les professionnels pour « leur rôle bénéfique pour la culture et le tourisme ». La sincérité de ces intentions est confirmée par le président de l'association interdépartementale des pêcheurs professionnels du bassin de la Garonne qui a « confiance dans les transferts » et pour qui « le conseil général de la Dordogne soutient les professionnels ». La mission relève avec intérêt ce point de vue, qui n'est guère partagé dans les autres bassins. 4 - Recommandations Sur le sort du DPF, sur sa gestion par les collectivités qui l'ont repris ou qui accepteraient de le recevoir, l'État a peu de marge de manoeuvre. D'une part, les expériences conduites, les transferts aboutis l'ont été dans des conditions sur lesquelles il serait vain de vouloir revenir ; d'autre part, l'État, face à des collectivités confrontées à leur tour à des difficultés budgétaires aiguës, hésite à charger le transfert d'obligations spéciales. Néanmoins, à partir des situations observées, on peut avancer trois recommandations afin que les pêcheurs professionnels conservent un champ d'exercice convenable pour leurs activités. Cf. le document Transfert du domaine public fluvial ­ analyse pour le bassin de la Dordogne, Épidor, version de nov. 2006 (64 pages), avec en annexe : Me Philippe MARC, La décentralisation territoriale du domaine public fluvial ­ propositions de clés de lecture pour un transfert aux ÉPTB, Association française des établissements publics territoriaux de bassin, 30 oct. 2006 (36 pages). 8 23 41 ­ Veiller au respect des baux en cours dans le cas du domaine transféré Même si l'État n'a plus de responsabilités directes après le transfert, ainsi se doit de s'assurer que ses anciens locataires (professionnels et amateurs) ont trouvé un interlocuteur responsable et identifié dans les collectivités bénéficiaires des transferts qu'il a provoqués. La question peut se traiter lors des relations courantes entre les préfets de région ou de département et les collectivités concernées, que les DDT doivent appuyer de l'expérience acquise en la matière par les anciennes directions départementales de l'équipement et de l'agriculture ; le concours des services fiscaux sera tout autant utile. 42 ­ Inciter au dialogue entre les catégories de pêcheurs Même si la restauration des milieux aquatiques n'est pas une bataille achevée, même si le bon état écologique en 2015 n'est pas encore assuré, le poisson abonde, la diversité des espèces présentes croît. Il y a de la place pour tous, pour peu que chaque catégorie de pêcheurs entre véritablement dans la gestion. Les difficultés des professionnels tiennent à la fragilité propre aux espèces migratrices, l'anguille en premier lieu, ou à la pollution par les PCB. Anciennes, liées aux traditions locales, tardant à s'estomper, les querelles entre amateurs et professionnels correspondent rarement à des réalités objectives. Les pêcheurs ont mieux à faire que de se disputer sur des limites de territoires : le bon état écologique des eaux est leur véritable intérêt commun. Tendu vers l'atteinte des objectifs de la DCE, l'État a l'occasion de le leur rappeler. Il peut aller au-delà de discours moraux, puisque les préfets doivent exercer une certaine tutelle sur les associations agréées auxquels les amateurs comme les professionnels sont tenus d'adhérer9. Ces dispositions anciennes restent une réalité juridique. Bien que les préfets et les DDT en usent modérément de nos jours, il y a là un moyen de ménager à chacun sa place. Les élus locaux, qui auraient peu à gagner en se mêlant de polémiques dépassées, seront sans doute heureux que l'État use de son autorité pour éviter que les uns ne tentent d'exclure les autres. L'ONEMA n'est certes plus la « maison des pêcheurs » que put être jadis le Conseil supérieur de la pêche. Mais ses objectifs beaucoup plus généraux lui commandent de rester proche sur le terrain de tous les pêcheurs, en ce qu'ils se veulent les premiers « veilleurs » sur les milieux naturels aquatiques. Les délégations interrégionales de l'établissement public doivent elles aussi être attentives à apaiser les tensions et à prévenir tout risque de confiscation du domaine transféré. 43 ­ Innover Le mode de location du droit de pêche de l'État, très réglementé, on l'a vu, laisse peu de place à des adaptations que les évolutions locales pourraient rendre souhaitables. Au lieu de s'opposer, les amateurs et les professionnels pourraient localement s'associer dans la location des lots. Ce n'est pas possible dans le cas du DPF de l'État (sauf modification réglementaire qu'il ne serait d'ailleurs pas superflu d'envisager). En revanche, les collectivités propriétaires pourraient dès maintenant innover en envisageant de louer à des groupements de professionnels et d'amateurs qu'uniraient une vue commune de l'exploitation des lots, de la pression de pêche sur les différentes espèces, de la complémentarité des modes de pêche, bref une même vision de la gestion. La gestion piscicole a du mal à passer des textes dans la réalité : la liberté laissée aux collectivités territoriales est une chance de renouveler en profondeur l'activité de pêche sur le domaine public en fonction des objectifs pour le milieu naturel, avec des retombées économiques locales qui pourraient être appréciables. Cf. art. R.436-25 et sq. du code de l'environnement. L'agrément porte sur les statuts et sur les présidents et les trésoriers après qu'ils ont été élus. Les fédérations départementales sont également soumises à l'agrément. 9 24 En conclusion, la mission formule les trois recommandations suivantes : - les préfets veilleront à ce que les anciens locataires du droit de pêche dans le DPF de l'Etat aient bien trouvé un interlocuteur dans les collectivités bénéficiaires du transfert, et que les problèmes auxquels ils sont confrontés soient biens résolus ; - les préfets devront assurer un rôle de médiateur entre les différentes catégories de pêcheurs pour que chacun puisse trouve la place qui lui revient ; - il conviendra que les collectivités bénéficiaires des transferts incitent les pêcheurs professionnels et les pêcheurs amateurs à constituer des groupements pour l'exploitation des lots qui leur seront alloués. 25 CONCLUSION GENERALE °°° La mission confiée au CGAAER se décompose en deux parties bien disti,nctes. 1° la simplification de la réglementation de la pêche est un objectif ambitieux qui ne pourra être atteint que par étapes et dans la durée. Une première mesure consisterait à supprimer les schémas départementaux de mise en valeur piscicoles (SDVP) qui sont très largement tombés en désuétude, et à conforter les plans départementaux de gestion piscicole (PDPG) à la fois dans leur contenu, dans leur mode d'élaboration, et en renforçant leur légitimité ce qui serait possible en les instituant par décret. Les PDPG resteraient de la responsabilité des Fédérations départementales de pêche, mais seraient élaborés en association avec l'ensemble des partenaires dont les services de l'Etat, et en demandant aux Préfets de o les approuver. Ces PDPG continueraient à s'imposer aux seules AAPPMA qui ont l'obligation, comme tout titulaire d'un droit de pêche, d'élaborer un plan de gestion. Pour assurer une cohérence de bassin, ces PDPG devraient reprendre les orientations contenues dans les SDAGE et SAGE en matière de gestion piscicole, ce qui devrait conduire à les étoffer par rapport à la situation actuelle. S'agissant des poissons migrateurs, il est proposé que les COGEPOMI soient intégrés dans les comités de bassin et fusionnés avec les COMINA. Les PLAGEPOMI pourraient en conséquence être élaborés au sein de ces COMINA, tout en restant distincts des SDAGE dans la mesure ou ils ont un caractère plus opérationnel. Les questions concernant la pratique de la pêche seraient harmonisées au niveau des bassins au sein de commissions élargies à créer, succédant aux actuelles commissions de bassin pour la pêche professionnelle. 2° Le transfert de DPF de l'Etat aux collectivités a le plus souvent été effectué sans que soit réglé simultanément la question du droit de pêche, ce qui justifie l'inquiétude et l'incompréhension des pêcheurs, notamment professionnels. Cette situation ne saurait perdurer, et il convient que les Préfets reçoivent des instructions en ce sens, et assistent les responsables de la pêche dans leurs démarches tant vis à vis des collectivités que des services de l'Etat. Des recommandations sont formulées en ce sens. 26 LETTRE DE MISSION 27 28 LISTE DES PERSONNES RENCONTREES Catégorie Administrations centrales Celdran Mireille DEB Dupont Jean Dominique DEB Garnier Claire Cécile DEB Papouin Matthieu DEB Rambaud Lucile DEB Robert Jacques DEB DEB Vial Jean Claude Trombert Fabienne DIT Delaunay Alexis Steinbach Pierre Valadou Bénédicte Services déconcentrés Ferrand Paul Matrat Roland Bussy Emeric Gauguery Sophie Collectivités Allanic Arrondeau Audic Briand Pustelnik Guy Pêcheurs Colombet Nadège Doron Jean Paul Guillouet Jérôme Lesager François Miteva Elena Oumoussa Hamid Priolet Jean Claude Baillet Alain Boisneau Philippe Delmares Frédéric Macé Didier Bérard René Bouchet Olivier FNPF FNPF FNPF FNPF FNPF FNPF FNPF CONAPED CONAPED pêcheurs prof Garonne CONAPPED pêcheurs amateurs engins pêcheurs amateurs engins IAV IAV IAV IAV Epidor DREAL PdL DREAL PdL DREAL Centre DREAL Centre ONEMA ONEMA ONEMA Nom Organisme 29