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France. Conseil général de l'environnement et du développement durable

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Résumé

Jadis cantonnées à des espaces remarquables de surface restreinte, protégés par voie réglementaire et pris en charge par des opérateurs spécialisés, les politiques de préservation de la biodiversité couvrent maintenant de vastes territoires, relevant de multiples centres de décisions et impliquant de nombreuses parties prenantes. Or, l'organisation institutionnelle mise en place par l'État n'a pas suivi cette évolution et ne permet plus d'agir avec efficacité. Pour adapter l'organisation aux nouveaux objectifs, les propositions du rapport comportent deux actions principales, à mener conjointement parce que complémentaires, et dont la mise en ?uvre nécessitera des modifications législatives. La premiÚre consiste à redéfinir le dispositif de préparation concertée des décisions relatives à la biodiversité, la deuxiÚme à constituer, à partir des organismes existants, un établissement unique tête de réseau des opérateurs du secteur.

Editeur

CGEDD

Descripteur Urbamet

politique publique ;politique de l'environnement ;agence territoriale ;réseau d'information ;service public ;collectivités territoriales ;association

Descripteur écoplanete

biodiversité ;protection de l'environnement

ThÚme

Environnement - Paysage ;Aménagement du territoire ;Cadre juridique

Texte intégral

CONSEIL GÉNÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE Rapport n° 007182-01 Mission sur l'évolution de l'organisation des opérateurs publics en matiÚre de protection de la nature Rapport de mission établi par Michel BADRÉ, Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Jean-Philippe DURANTHON, Inspecteur général de l'administration du développement durable Avec la participation de M. Pierre LACHAIZE, Mmes Sana de COURCELLES et Marie-Laure BENNASAR de Cap Gemini Juillet 2010 Résumé Par lettre de mission en date du 19 février 2010, le Ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, le Ministre chargé du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État, et la Secrétaire d'État chargée de l'écologie ont confié à l'Inspection générale des Finances et au Conseil général de l'environnement et du développement durable une mission d'analyse et de propositions sur les voies d'évolution en matiÚre d'organisation des structures chargées des politiques de préservation de la biodiversité. Cette mission se situe dans le cadre défini par le Conseil de modernisation des politiques publiques du 30 juin 2010, selon lequel "l'opportunité de créer un établissement public des espaces naturels protégés sera examinée afin de favoriser l'atteinte des objectifs politiques de protection de la biodiversité sur lesquels la France s'est engagée, de donner un cadre cohérent aux politiques de protection conduites par les différents acteurs sur tout le territoire et d'améliorer les synergies entre ces acteurs." Les propositions de la mission résultent d'un constat : jadis cantonnées à des espaces remarquables de surface restreinte, protégés par voie rÚglementaire et pris en charge par des opérateurs spécialisés, les politiques de préservation de la biodiversité couvrent maintenant de vastes territoires, relevant de multiples centres de décision et impliquant de nombreuses parties prenantes intéressées à leur utilisation. L'organisation institutionnelle mise en place par l'Etat n'a pas suivi cette évolution. La politique de préservation de la biodiversité est éclatée entre de trÚs nombreux organismes qui demeurent en effet spécialisés et consacrés aux seuls espaces remarquables. Aucun n'a pour mission de prendre en compte la globalité, spatiale et problématique, de la politique menée en faveur de la biodiversité. Aucun dispositif n'a été mis en place pour coordonner les actions de ces organismes avec celles des autres acteurs : collectivités territoriales, associations, responsables économiques. L'organisation actuelle ne permet pas d'agir avec efficacité et, notamment en raison de son éclatement, est de nature à mettre en cause la capacité de la France à respecter ses engagements, y compris la mise en oeuvre complÚte et efficace du réseau Natura 2000 et la constitution de la trame verte et bleue maintenant engagée. Les propositions de la mission comportent deux actions principales, à mener conjointement parce que complémentaires. Il convient tout d'abord de redéfinir, au niveau national comme au niveau régional, le dispositif de préparation concertée des décisions relatives à la biodiversité : un comité national et un comité par région, réunissant selon un modÚle inspiré du "Grenelle à cinq" l'Etat, les collectivités territoriales et les parties prenantes, devrait se substituer aux multiples instances consultatives actuelles, et se voir confier le soin de préparer par leurs avis (voire leurs avis conformes) les décisions impliquant des responsabilités conjointes de l'Etat et des collectivités territoriales en matiÚre de préservation de la biodiversité. La trame verte et bleue comme le réseau Natura 2000 font en effet largement appel à des dispositifs de décision partagée. Il est également nécessaire de constituer un établissement unique tête de réseau des opérateurs du secteur. Cet opérateur exercerait, sous la tutelle de la direction concernée du ministÚre chargé de l'écologie, une fonction de pilotage de l'ensemble des opérateurs de l'Etat impliqués dans la mise en oeuvre des politiques de biodiversité en définissant, dans le cadre de documents contractuels, les 3 actions à mener par chacun d'eux. Il assurerait par ailleurs des fonctions opérationnelles en matiÚre de gestion de la connaissance, de mutualisation de l'expertise et de certaines fonctions support, et d'organisation de l'évaluation. Cette agence serait constituée à partir des organismes existant aujourd'hui dans ce secteur d'activité. Si ces orientations sont validées aprÚs les concertations et les arbitrages requis, des modifications législatives seront nécessaires pour leur mise en oeuvre. Un travail de préfiguration devrait être engagé pour définir plus précisément les modalités de démarrage de la nouvelle organisation. Le ministÚre chargé de l'agriculture, qui n'a pas été associé aux réflexions menés jusqu'ici, devrait l'être dans la suite des travaux en raison de ses responsabilités particuliÚres en matiÚre de mise en oeuvre de mesures agri-environnementales, de politique forestiÚre, et de co-tutelle de certains organismes du réseau des opérateurs concernés. La création de cette nouvelle agence devra se faire sans moyens nouveaux, tant en personnel que financiers et suppose donc une analyse ambitieuse des transferts et des redéploiements possibles dans le champ élargi des politiques du MinistÚre. 4 Sommaire INTRODUCTION..........................................................................................................................7 1 La politique de la biodiversité et l'organisation de sa mise en oeuvre : quatre défis à relever.............................................................................................................................................8 1.1 Donner un contenu à la nouvelle politique de préservation de la biodiversité..................9 1.1.1 Les objectifs relatifs aux espaces protégés: ....................................................................9 1.1.2 les objectifs sur tout le territoire ......................................................................................10 1.2 Savoir coordonner des acteurs trÚs nombreux..............................................................11 1.3 Respecter leurs engagements internationaux et communautaires................................12 1.4 Trouver les moyens de leur politique.............................................................................14 2 L'organisation actuelle ne permet pas de relever ces défis..............................................19 2.1 Le dispositif actuel ne permet pas d'assurer la cohérence des interventions publiques. ..............................................................................................................................................21 2.1.1 La réalisation des objectifs fixés par les Grenelle, en particulier de la trame verte et bleue, demande une coordination forte des différents intervenants qui n'est pas assurée aujourd'hui..................................................................................................................................21 2.1.2 Les interventions publiques n'intÚgrent pas suffisamment l'objectif de protection de la biodiversité.................................................................................................................................22 2.1.3 La France est mal armée pour défendre ses intérêts dans les instances internationales23 2.2 L'organisation actuelle ne met pas la France en mesure de respecter les obligations de résultat fixées par les directives européennes.......................................................................23 2.3 Les financements sont importants mais trop inégalement répartis. ..............................24 2.4 L'action répressive est insuffisante ...............................................................................26 2.5 La mutualisation des fonctions support entre les organismes reste limitée...................26 3 Il convient d'adapter l'organisation aux nouveaux objectifs............................................28 3.1 Choix du dispositif à mettre en place pour la nouvelle agence......................................28 3.1.1 le regroupement de tout ou partie des organismes compétents pour la protection des espaces remarquables : AAMP, CELRL, PNF, parcs nationaux et ATEN...................................29 3.1.2 la création d'une « agence de services » travaillant au profit des organismes existant aujourd'hui..................................................................................................................................29 3.1.3 la création d'une agence fusionnant l'ensemble des organismes d'Etat travaillant au profit de la politique de la biodiversité..................................................................................................30 3.1.4 la création d'une agence chargée du pilotage de l'ensemble du réseau oeuvrant pour la biodiversité.................................................................................................................................30 3.2 Instances partenariales.................................................................................................32 3.3 Fonctions, organisation et fonctionnement de la nouvelle agence................................33 3.3.1 Fonctions de l'agence......................................................................................................33 3.3.2 Organisation de l'agence.................................................................................................34 3.3.3 Fonctionnement de l'agence............................................................................................35 CONCLUSION...........................................................................................................................37 ANNEXES.................................................................................................................................39 Annexe 1 Lettre de mission..................................................................................................40 Annexe 2: Liste des personnes entendues par la mission....................................................43 Annexe 3 : Signification des acronymes...............................................................................47 Annexe 4 : Tableau des types d'espaces naturels protégés.................................................49 Annexe 5 : Tableau des acteurs nationaux de la protection de la nature..............................50 Annexe 6 : Comparaison entre problématiques "climat" et "biodiversité"..............................56 Annexe 7 : Détail de l'action 7 du programme 113: "gestion des milieux et biodiversité"......57 5 Annexe 8 : Rapport de la Commission européenne sur l'état de conservation des habitats et des espÚces..........................................................................................................................58 Annexe 9 : Extrait de la loi "grenelle 1" ................................................................................59 Annexe 10 : Les polices des espaces naturels.....................................................................62 Annexe 11 : Agents habilités à constater les infractions au droit de l'environnement............64 Annexe 12: Fonction "gestion de la connaissance"..............................................................64 Annexe 13 : développement de l'expertise technique...........................................................79 Annexe 14 : La fonction "évaluation"....................................................................................83 Annexe 15 : La mutualisation des fonctions support.............................................................85 Annexe 16 : Cadre commun d'emploi pour les personnels et organisation de la fonction RH...........................................................................................................................................88 Annexe 17 : Note du 23 juin 2010 de la direction des affaires juridiques...............................94 6 INTRODUCTION Le Ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, le Ministre chargé du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État et la Secrétaire d'État chargée de l'écologie ont confié le 19 février 2010 à l'Inspection générale des finances (IGF) et au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) une mission d'analyse et de propositions (cf. annexe 1) sur les voies d'évolution en matiÚre d'organisation des structures chargées des politiques de préservation de la biodiversité. La lettre de mission demandait que soient notamment examinées plusieurs options tendant à rapprocher certaines de ces structures : Agence des aires marines protégées (AAMP), Conservatoire du Littoral (CELRL), Parcs Nationaux de France (PNF), groupement d'intérêt public « Atelier technique des espaces naturels » (ATEN) et parc nationaux. Avant de proposer des modifications à l'organisation institutionnelle des opérateurs de l'Etat dans le secteur de la biodiversité, il est apparu nécessaire à la mission, aprÚs ses entretiens, de préciser sa compréhension des objectifs qui pourraient être assignés à une nouvelle organisation. Elle a été ainsi amenée à constater que les objectifs des politiques de protection de la nature ont évolué assez sensiblement depuis quelques années. C'est au vu de cette évolution que la mission a analysé les insuffisances de l'organisation actuelle à répondre aux nouveaux objectifs de ces politiques. Cette analyse a conduit la mission à s'écarter du schéma initialement envisagé par la lettre de mission pour proposer une organisation en réseau des opérateurs de l'Etat administrée en étroite concertation avec les collectivités territoriales et les organisations non gouvernementales avec l'ambition de créer un outil commun aux différentes organisations qui agissent pour protéger et restaurer la biodiversité. La nécessité de mettre en cohérence les politiques d'acteurs multiples a ainsi conduit la mission à étendre ses propositions au dispositif concerté de préparation de leurs décisions, au-delà du seul schéma d'organisation institutionnelle des acteurs de l'Etat. Les propositions du présent rapport tiennent le plus grand compte des observations et des suggestions que la mission a pu recueillir au cours de ses multiples auditions. L'organisation qui en résulte n'est probablement pas optimale si on la compare aux organisations intégrées retenues par d'autres pays. Elle tient compte du fait que les opérateurs concernés ont, pour certains, été créés de longue date et ont acquis une réelle notoriété auprÚs de nos concitoyens, et que l'action de protection de la nature relÚve d'une multiplicité d'initiatives qu'il convient certes de mieux organiser mais pas de décourager. L'établissement public qui résultera de cette nouvelle organisation devra cependant avoir une crédibilité et des moyens d'action suffisants pour pouvoir exercer une action de pilotage et de coordination effective sur les différents opérateurs qui garantisse que l'action de l'Etat en matiÚre de protection et de restauration de la biodiversité est cohérente et fait le meilleur usage des ressources rares dont elle dispose. 7 1 La politique de la biodiversité et l'organisation de sa mise en oeuvre : quatre défis à relever En France comme ailleurs, la politique de protection de la nature est née de l'idée de protéger les sites les plus remarquables, pour les soustraire aux impacts de l'activité humaine. Initiée aux EtatsUnis avec la création de la réserve du Yosemite en 1864, cette politique de sanctuarisation d'espaces remarquables se développe en France avec les premiÚres réserves naturelles au début du 20Úme siÚcle. Elle se fait au début sans cadre juridique ni outil institutionnel spécifique : le code forestier ou la loi de 1930 sur les sites sont utilisés, faute de mieux, sous contrÃŽle du pouvoir de police des administrations compétentes. Un modÚle institutionnel de la politique de protection se met ainsi en place, reposant sur trois piliers : un espace identifié, une rÚglementation spécifique, un opérateur chargé de la mettre en oeuvre. La premiÚre loi de 1960 sur les parcs nationaux1 va donner un cadre législatif à ce modÚle, repris par la rÚglementation des réserves naturelles pour des objectifs plus localisés. La création par l'Etat du Conservatoire du Littoral en 1975 s'inspire des mêmes principes pour la protection par la maîtrise fonciÚre. Elle marque toutefois une innovation importante en ce qu'elle associe les collectivités à la définition des objectifs, par les "Conseils de Rivage", et à la gestion des terrains, par la délégation de gestion qui leur est souvent consentie. Cette politique de sauvegarde d'espaces protégés menée par l'Etat, trÚs active dans les années 1960 à 1990, se poursuit sur un rythme plus modeste depuis 2, surtout en raison de la limitation des secteurs où elle est socialement acceptable par les acteurs locaux. Les collectivités régionales avec les "conservatoires régionaux d'espaces naturels", et départementales avec les "espaces naturels sensibles" (financés par une taxe départementale spécifique, la TDENS), ont engagé depuis les années 1980 des politiques de protection d'espaces remarquables sur le même modÚle que l'Etat : les surfaces concernées restent elles aussi assez modestes. La partie du territoire métropolitain ainsi protégée en représente environ 2 %, a priori les plus remarquables. Mais cette politique a structuré l'organisation institutionnelle de la majorité des opérateurs de l'Etat intervenant dans le secteur de la biodiversité (hors eau), comme on le verra plus loin. Deux tendances nouvelles plus récentes ont ensuite affecté cette orientation prioritaire. · La premiÚre correspond à l'évolution de l'écologie, en tant que discipline scientifique. Longtemps axée sur la recherche d'équilibres idéaux, dits "climaciques" entre les espÚces, elle s'est orientée, notamment avec la réflexion sur les changements globaux dont le changement climatique, vers la recherche d'un "bon état écologique" apprécié globalement. La hiérarchisation des espaces selon leur caractÚre plus ou moins proche de l'idéal n'apparaît plus comme la recherche de refuges contre le reste du monde, mais comme le support de la résilience globale de systÚmes éminemment complexes, considérés dans leur ensemble. Le glissement sémantique de la "protection de la nature" vers la "biodiversité", terme apparu dans la communauté scientifique mondiale en 1985, traduit cette évolution. · La seconde est l'émergence de l'écologie en tant que courant d'idée influent dans le débat politique mondial, au tournant des années 19703, puis la formalisation du concept intégrateur de 1 2 3 Les 7 premiers parcs nationaux : Vanoise, Pyrénées, Port-Cros, Cévennes, Ecrins, Mercantour et Guadeloupe seront créés entre 1963 et 1989, les parcs de Guyane et la Réunion étant créés en 2007 aprÚs la nouvelle loi de 2006. Hormis l'outre-mer et le domaine maritime, où la loi de 2006 sur les parcs a donné un élan nouveau à ces actions. Le rapport au club de Rome "Halte à la croissance ?" de Dennis Meadows et la conférence de Stockholm marquent 8 développement durable, avant et pendant la conférence de Rio en 1992. Cette évolution conduit à intégrer les objectifs écologiques dans toutes les autres politiques, par des démarches collectives de concertation4, plutÃŽt qu'à les sanctuariser en leur réservant des domaines d'affectation exclusifs. Quelques signaux précurseurs de ces deux tendances sont apparus dÚs les années 1970, avec la création des parcs naturels régionaux reposant sur des projets de territoire concertés, et certaines actions de développement dans des zones périphériques de parcs nationaux. Mais ce sont surtout les deux directives fondatrices de la politique communautaire de biodiversité, la directive 79/409/CEE dite "directive oiseaux" et la directive 92/43/CEE dite "directive habitats", évoquées plus loin, qui marqueront cette orientation nouvelle : les conflits suscités par la mise en oeuvre de la directive habitats montreront d'ailleurs que la conciliation des objectifs écologiques, économiques et sociaux sur de vastes territoires ne relÚve pas de l'évidence. On notera ici l'évolution autonome suivie par la politique publique de l'eau en France, depuis la loi sur l'eau de 1964: les acteurs de l'eau réunis dans un comité de bassin propre à chacun des six grands bassins hydrographiques décident de redevances payées par les utilisateurs et affectent ces recettes à des programmes d'investissements mis en oeuvre par des agences, établissements publics spécialisés. Cette politique était axée au départ sur la gestion quantitative de la ressource en eau et sur les pollutions. La directive 2000/60/CE dite "directive cadre sur l'eau" a consacré, à cÃŽté de ces objectifs confirmés, celui du "bon état écologique" des masses d'eau maintenant reconnu. La mission a observé que l'organisation actuelle5 reflÚte logiquement les décisions institutionnelles prises pour mettre en oeuvre les politiques passées. Elle doit maintenant s'adapter aux objectifs actuels, en relevant pour cela quatre défis. 1.1 Donner un contenu à la nouvelle politique de préservation de la biodiversité La rétrospective qui précÚde montre que l'enjeu de la préservation, jadis limité au choix des espaces remarquables à protéger par intervention publique, s'élargit de plus en plus à une question nouvelle : quelles sont les pratiques à encourager ou à proscrire en dehors de ces espaces, pour préserver la biodiversité ? 1.1.1 Les objectifs relatifs aux espaces protégés: La protection par voie réglementaire d'espaces remarquables déja définis ou à définir reste un enjeu fort, même s'il n'est plus le seul. L'objectif de création de trois nouveaux parcs nationaux métropolitains, et d'aires marines protégées dans la limite de 10 % de la surface des eaux relevant de la souveraineté française, a été fixé par la loi du 3 août 2009 dite "Grenelle 1" (article 23). Il s'agit, dans les espaces protégés existants comme dans ces nouveaux espaces à identifier, de trouver des compromis acceptables entre des objectifs de protection à caractÚre scientifique, les activités socioéconomiques et les moyens d'intervention de la puissance publique. Dans un pays comme la France où les surfaces sont de plus en plus anthropisées, l'extension des sites à protection forte rencontre en effet de plus en plus de difficultés6. Le compromis nécessaire entre l'acceptabilité locale et le maintien d'un niveau de protection reconnu au niveau international7 nécessitera donc 4 5 6 7 en 1972 l'émergence publique de ce mouvement. Auxquelles la convention d'Aarhus a donné ensuite une légitimité forte. Elle a été reprise en France par la loi constitutionnelle de 2005, qui introduit un principe de "participation du public à l'élaboration des décisions qui le concernent". Une description des acteurs et opérateurs multiples mis en place à cet effet est présentée au chapitre 2 et en annexe 5. C'est l'une des raisons pour lesquelles les comparaisons internationales portant sur les surfaces d'aires protégées n'ont guÚre de sens. Notamment par le classement UICN par catégories de protection. 9 dans chaque cas une approche attentive. L'optimisation des interventions et des pratiques de gestion appliquées dans ces espaces protégés, au regard de leur coût et de leur efficacité en matiÚre de préservation de la biodiversité, justifiera de plus en plus une expertise scientifique et un suivi attentif. 1.1.2 les objectifs sur tout le territoire Au fil des directives européennes, des engagements pris au terme de la convention internationale sur la biodiversité (cf. ci-aprÚs) et des "Grenelle" de l'environnement et de la mer, s'est affirmé l'objectif "d'enrayer la perte de biodiversité". Les travaux menés par la communauté scientifique depuis une vingtaine d'années ont permis de définir à cet effet trois axes principaux : · identifier des espÚces et des habitats sensibles, par leur rÃŽle dans le fonctionnement des écosystÚmes. Ces listes d'espÚces et d'habitats ont été établies pour l'Europe par grandes zones dites "biogéographiques"8, et annexées à la directive habitats ; · définir des sites permettant de contribuer, par des mesures locales appropriées, à la préservation du bon état de ces habitats et de ces espÚces sur tout le territoire. Le réseau "Natura 2000" institué par la directive habitats répond à cette définition9; · constituer autour de ces sites un "réseau écologique" permettant la circulation des espÚces animales et végétales, grâce à des "corridors" assurant la "connectivité" entre sites. Une quinzaine d'Etats européens, aprÚs les Pays-Bas qui ont été précurseurs dÚs les années 1980, se sont engagés dans cette voie. La France vient de le faire avec la "trame verte et bleue" définie par les lois dites "Grenelle 1" et "Grenelle 2". La terminologie imagée, assez anthropocentrée, qui est utilisée (corridors, trame, réseau, etc.) ne doit pas faire oublier que c'est le bon fonctionnement des écosystÚmes, notion clé de l'écologie scientifique, qui est ici en jeu : cycles de l'eau, du carbone et des éléments minéraux, constitution et dégradation des sols, chaînes trophiques, capacités de reproduction des espÚces, sous le contrÃŽle complexe de conditions d'environnement global qui ne sont pas stables, comme chacun le sait maintenant10. On rappelera ici que les deux éléments centraux constitués par le réseau Natura 2000 et la trame verte et bleue se développent sur des territoires entiÚrement marqués par les activités humaines. Les objectifs écologiques ne peuvent donc pas se définir sans considération de ces activités, qui serviront le plus souvent soit de support, soit d'obstacle, à leur atteinte. Le premier défi, donner un contenu aux politiques de préservation de la biodiversité, nécessitera de concilier la validité scientifique, l'efficience et la compatibilité avec les activités socioéconomiques, dans le cadre de compromis11 acceptables par les acteurs locaux. 8 9 10 11 Le territoire métropolitain est partagé entre 4 zones biogéographiques : continentale, atlantique, alpine et méditerranéenne. Le réseau Natura 2000 est défini par l'article 3 de la directive "habitats". Il s'agit d'un réseau cohérent de sites abritant des habitats naturels ou des habitats d'espÚces listés dans les annexes comme étant d'intérêt communautaire. Le choix des sites est arrêté par la Commission sur proposition des Etats membres et aprÚs échanges entre eux. Les Etats membres sont responsables des mesures à prendre dans les sites pour en assurer la préservation : les "documents d'objectif" ("Docob") mis en place en France résultent de la transposition de cette disposition. Les projets, programmes et actions diverses susceptibles d'avoir une incidence sur un site du réseau sont soumis à une procédure d'évaluation spéciale. Une comparaison entre les problématiques de la biodiversité et du climat, cette derniÚre étant maintenant plus familiÚre à beaucoup, est donnée en annexe 6. A défaut, la gestion des conflits est complexe, comme l'Etat a pu le tester dans les conflits de délimitation de certains parcs nationaux (on pense au conflit de Val ChaviÚre en Vanoise ou à la délimitation complexe du parc du Mercantour), et surtout dans le blocage du dossier Natura 2000 ayant conduit au moratoire de 1996 (voir le § 1.2). 10 1.2 Savoir coordonner des acteurs trÚs nombreux Dans les espaces protégés, on l'a vu, les pouvoirs publics ont fait le choix de désigner un opérateur chargé d'appliquer la rÚglementation propre au site et de le "gérer"12. Raisonnable sur les 2 % du territoire les moins anthropisés, cette pratique de gestion par un opérateur spécialisé n'aurait plus de sens sur les surfaces beaucoup plus importantes du réseau Natura 200013 ou de la trame verte et bleue, marquées par l'urbanisme, les infrastructures de transport, l'agriculture, l'industrie... La puissance publique est donc ici dans la position de faire faire et non de faire, aprÚs négociations avec un trÚs grand nombre d'acteurs pour intégrer les objectifs de protection de la biodiversité dans les autres politiques publiques et dans l'activité économique. Les difficultés de mise en place du réseau Natura 2000 ont servi d'éclairage à la mission pour comprendre les points sensibles de la démarche, et tenter d'y remédier à l'avenir : - le zonage des sites a été contesté quant à son fondement scientifique par les propriétaires des terrains concernés, dÚs le début de la procédure (1993-1994), faute de bases de connaissance reconnues et d'évaluation crédible ; - les incertitudes sur les pratiques de gouvernance des sites ont été à l'origine du blocage complet qui a conduit le gouvernement au moratoire de 199614: qui allait décider des pratiques de gestion, et selon quelles modalités ? - l'absence de lieu de concertation collective a conduit les acteurs économiques concernés à s'organiser en groupe de pression contre le projet, le "groupe des neuf" ; - faute de gouvernance concertée efficace et d'expertise partagée et performante la désignation des sites terrestres n'a été achevée qu'en 2006, quatorze ans aprÚs la directive (au lieu des six prévus) ; en 2010, seulement un tiers des sites sont pourvus de documents d'objectifs, alors qu'il était prévu que tous le soient à cette date ; - dans ces conditions, l'appréciation du "bon état de conservation des habitats et espÚces" sur tout le territoire, dont il est rappelé que c'est le but de la directive, est complexe : il s'agit d'établir une évaluation partagée et acceptée par tous les acteurs, et de savoir en tirer par le dispositif de gouvernance mis en place les décisions nécessaires. C'est le respect des engagements internationaux et communautaires de la France qui est en jeu. 12 13 14 Ce terme ambigu peut désigner une véritable fonction de régisseur pour le compte du propriétaire (cas des gestionnaires choisis par le CELRL pour ses terrains) ou une fonction d'application de la rÚglementation et d'animation locale (cas des parcs nationaux et des réserves). Environ 13 % du territoire pour les sites terrestres métropolitains. Devant les oppositions trÚs vives émanant en particulier des agriculteurs et des chasseurs, le gouvernement a annoncé en 1996 qu'il suspendait temporairement l'application de la directive habitats. Une interprétation de la directive, négociée avec la Commission, a défini la stratégie française de mise en oeuvre (choix de la contractualisation et non de la rÚglementation, pilotage partagé de l'élaboration des Docob, etc.), et permis de reprendre la procédure. 11 Le deuxiÚme défi, savoir coordonner les trÚs nombreux acteurs locaux de cette politique, nécessite un dispositif concerté de préparation des décisions, reconnu et accepté par tous. Il devra pour cela s'appuyer sur une expertise de haut niveau technique, reposant sur un dispositif de gestion de la connaissance performant, et sur des capacités d'évaluation dont la compétence et l'impartialité soient reconnues15. 1.3 Respecter leurs engagements internationaux et communautaires Parfois considérée à tort comme la simple addition d'actions qui ne peuvent être définies que localement, les politiques nationales de biodiversité s'inscrivent en réalité dans des engagements internationaux et communautaires multiples. Les engagements internationaux de la France en matiÚre de biodiversité résultent principalement de la Convention pour la diversité biologique (CDB) signée en 1992 aprÚs la conférence de Rio. La CDB vise "à la conservation de la diversité biologique, l'utilisation durable de ses éléments et le partage juste et équitable des avantages découlant de l'exploitation des ressources génétiques..." Elle prescrit que chaque Etat signataire,"en fonction des conditions et moyens qui lui sont propres : - élabore des stratégies, plans ou programmes nationaux tendant à assurer la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique ... - intÚgre... la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique dans ses plans, programmes et politiques sectoriels ou intersectoriels pertinents... - identifie les éléments constitutifs de la diversité biologique importants pour sa conservation et son utilisation durable... - surveille par des prélÚvements d'échantillons et d'autres techniques, les éléments constitutifs de la diversité biologique identifiés et prête une attention particuliÚre à ceux qui doivent d'urgence faire l'objet de mesures de conservation ainsi qu'à ceux qui offrent le plus de possibilités en matiÚre d'utilisation durable... - identifie les processus et catégories d'activités qui ont ou risquent d'avoir une influence défavorable sur la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique ... - conserve et structure à l'aide d'un systÚme les données résultant des activités d'identification et de surveillance entreprises conformément aux points ci-dessus..." C'est en application de la CDB que la France a établi en 2004 une "stratégie nationale de la biodiversité" (SNB), actuellement en cours de révision, et que les dispositions relatives à l'identification et à la gestion des connaissances s'imposent à elle. La CDB a été le point de départ d'engagements internationaux ou communautaires relatifs à la lutte contre la perte de biodiversité : - en 2002 au sommet mondial de Johannesbourg, les chefs d'Etat ont pris l'engagement de "réduire le taux de perte de diversité biologique de façon significative à l'an 2010" ; - en 2001, le Conseil européen de Göteborg avait été un peu plus ferme en adoptant pour l'Europe l'objectif "d'arrêter la perte de diversité biologique dans l'Union en 2010". L'absence de métrique reconnue permettant de mesurer la "perte de biodiversité" rend de tels objectifs assez théoriques. Un consensus s'est cependant curieusement dégagé en 2010 pour affirmer qu'ils n'avaient pas été atteints et pour reprendre des discussions non conclues à ce jour sur la forme à donner à un nouvel engagement pour freiner la perte de biodiversité. On en retiendra seulement l'obligation faite à tous les Etats de prendre des mesures améliorant une situation ressentie comme mauvaise, même si les éléments objectifs pour la décrire font défaut. 15 12 D'autres engagements plus anciens signés par la France portent sur les politiques de biodiversité : - la "convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe", adoptée à Berne le 19 septembre 1979, dite "convention de Berne", qui porte principalement sur les listes d'espÚces de flore et de faune (dont, par exemple, le loup et l'ours) justifiant une protection particuliÚre ; - la convention de Ramsar sur les zones humides, traité intergouvernemental adopté le 2 février 1971 à Ramsar en Iran, qui conduit à désigner des sites remarquables et à valoriser les actions de gestion durable qui y sont mises en oeuvre. Mais les engagements les plus structurants pour les politiques françaises de biodiversité sont issus de directives communautaires : - la directive 79/409/CEE, dite "directive oiseaux", selon laquelle les Etats membres doivent maintenir leurs populations à un niveau qui réponde "notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles... compte tenu des exigences économiques et récréatives". Ils doivent en outre prendre "toutes les mesures nécessaires pour préserver, maintenir ou rétablir une diversité et une superficie suffisantes d'habitats "; - la directive 92/43/CEE dite "directive habitats", qui "vise à contribuer au maintien de la biodiversité dans les États membres en définissant un cadre commun pour la conservation des habitats, des plantes et des animaux d'intérêt communautaire". Elle définit des listes d'habitats et d'espÚces nécessitant des mesures de protection particuliÚre, et prévoit la constitution d'un réseau dit "Natura 2000" pour contribuer à atteindre ces objectifs, y compris ceux de la directive oiseaux. Elle prescrit que chaque Etat rende compte tous les six ans des dispositions prises en application de la directive, et des résultats atteints en matiÚre de "bon état de conservation des habitats et espÚces" visées ; - la directive 2000/60/CE dite "directive-cadre sur l'eau" ou DCE vise divers objectifs liés à la maîtrise des pollutions, à la gestion durable de la ressource, à l'amélioration de la gestion quantitative de la ressource (maîtrise des inondations et sécheresses), ainsi qu'au bon état des écosystÚmes aquatiques. A ce titre elle prescrit que le "bon état écologique" des masses d'eau doit être assuré d'ici à 2015 ; - la directive 2008/56/CE dite "directive cadre stratégie pour le milieu marin" établit un cadre d'action communautaire qui vise lui aussi le bon état écologique du milieu marin, en organisant la lutte contre les nombreuses menaces qui pÚsent sur lui ; - les deux directives sur l'évaluation environnementale, n° 85/337/CEE dite "directive projets" et n° 2001/42/CE dite "directive plans et programmes", prescrivent que les projets, plans ou programmes faisant l'objet de décisions publiques soient soumis à évaluation environnementale, notamment pour ce qui concerne la biodiversité : les mesures prises pour "éviter, atténuer ou à défaut compenser" les impacts négatifs doivent être décrites et validées par la puissance publique avant autorisation de l'opération. Le processus d'évaluation et sa validation publique font par ailleurs l'objet d'une publicité obligatoire, pour faciliter la participation du public à la préparation de la décision, conformément à la convention d'Aarhus (et depuis 2005, à la Constitution française). L'idée maîtresse, nouvelle, de ces engagements par rapport aux politiques historiques de protection est qu'ils portent sur tout le territoire, et impliquent tous les acteurs. Le troisiÚme défi, respecter les engagements de la France, se traduit pour l'essentiel par une obligation de résultat : assurer partout le bon état écologique des habitats et espÚces identifiés comme d'intérêt communautaire, en mobilisant tous les acteurs et en rendant compte périodiquement des mesures prises et des résultats atteints. 13 Le premier rapport périodique sur la mise en oeuvre de la directive habitats a été établi, pour tous les Etats membres, en 2007. On verra au chapitre 2 que l'état des habitats et espÚces décrit dans cette premiÚre évaluation est souvent médiocre. Il ne pouvait pas donner lieu à critique sur l'inadaptation des mesures prises, faute de référence antérieure. Il n'en sera plus de même en 2013 et ultérieurement : les enjeux politiques de ces rapports futurs seront donc trÚs supérieurs. On retrouve ici la nécessité déjà évoquée de dispositifs efficaces de gestion de la connaissance, de pilotage d'expertise et de l'évaluation, reprise plus loin dans les propositions de la mission. 1.4 Trouver les moyens de leur politique Le dispositif institutionnel public doit être en cohérence avec les objectifs des politiques publiques et avec les moyens financiers et humains qui leur sont consacrés. L'état des lieux actuel de ces moyens qu'a pu dresser la mission, pour l'ensemble des politiques de l'eau, des milieux marins et de la biodiversité terrestre, est le suivant : Les moyens financiers actuels consacrés par l'Etat sur son budget aux politiques de biodiversité relÚvent, d'une part de l'action 7 "gestion des milieux et biodiversité" du programme 113 du MEEDDM, d'autre part de l'action 14 du programme 154 "économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires", du ministÚre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche (MAAP). S'y ajoutent les ressources fiscales affectées perçues par l'Etat et ses opérateurs (redevances sur l'eau, redevances cynégétiques, taxe affectée au Conservatoire du littoral), conformément au tableau suivant rassemblant les financements relevant de l'Etat : 14 Tableau n°1: financements de l'Etat aux politiques de l'eau et de la biodiversité Budget en M16 Budget programme 113 action 7 (dont biodiversité hors espaces protégés) Gestion de l'eau Milieux marins 28,4 28,1 Biodiversité 169,2 ( # 57,6)17 TOTAL 225,7 dont interventions (dont biodiversité hors espaces protégés) 5,7 0 69,3 ( # 36,8) 75 dont subventions aux opérateurs (dont biodiversité hors espaces protégés) 1,4 20,7 92,8 ( #14,5)18 114,9 Autres recettes des opérateurs Dt AAMP Dt CELRL Subv Subv Fiscalité Dt Parcs et PNF Subv Fiscalité Dt ONEMA et agences de l'eau Dt ONCFS Subv Fiscalité Subv Fiscalité Subventions Natura 2000 ­ action 14 du PAP n° 154 (dont biodiversité hors espaces protégés) 2019 41 1 2,4 37,6 96 2156 11,5 0,1 115 1904 7,5 76,9 60,6 (60,6) Total Etat (budget et ressources fiscales affectées) (dont biodiversité hors espaces protégés) 2047,4 74,1 325,8 ( # 118,2) 2447,3 % 83,7 3 13,3 100% Il y a lieu, pour évaluer les financements publics aux politiques concernées, d'ajouter à ces dotations relevant de l'Etat les montants consacrés à la biodiversité sur leur budget par les 16 17 18 Sources: PLF 2010 pour l'Etat. Les estimations de ventilation de la mission, notées aprÚs #, sont faites au prorata de la ventilation en sous-action dans le rapport d'exécution 2009. Estimation de la mission, au prorata de la ventilation des sous-actions en exécution 2009. Estimation de la mission : 100 % de la subvention MNHN, 50 % ONCFS, ONF, ATEN. 15 collectivités territoriales. Ces montants comprennent : - la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles (TDENS), perçue par les départements sur les constructions nouvelles et réaffectée aux espaces naturels, soit 276 M (estimation DEB19) ; - les montants consacrés par les régions à la biodiversité (participation aux budget des parcs naturels régionaux, financement des conservatoires régionaux d'espaces naturels, subventions diverses) ; - les financements apportés par d'autres collectivités. Ces montants font l'objet chaque année d'une estimation par la commission des comptes de l'économie de l'environnement (cf paragraphe 2.3 ci-aprÚs). Les moyens en personnel ont été évalués de la même façon par la mission, par estimation des effectifs de personnels affectés par l'Etat et ses opérateurs à ces actions. Tableau n°2: moyens en personnels de l'Etat et de ses opérateurs affectés aux politiques de l'eau et de la biodiversité Gestion de l'eau 983 Milieux marins et littoral 334 90 130 891 32 1714 2745 2745 3728 51 220 554 7,6 2637 3025 41,4 (300) (300) (15) (285)21 ETP 200920 Etat (programme 113 action 7) AAMP CELRL Parcs et PNF GIP ATEN et RNF ONCFS ONEMA et agences de l'eau Total opérateurs Total général % Biodiversité (dont espaces non protégés terrestres) TOTAL (dont espaces non protégés terrestres) 388 (370) 1705 (370) 5602 7307 100 (300) (300) Ces deux tableaux font apparaître la part modeste des financements et des effectifs consacrés à la biodiversité terrestre, et en particulier aux actions hors espaces protégés, dont on a vu plus haut qu'ils correspondaient à des enjeux de plus en plus forts dans les politiques actuelles : ils ne représentent que moins de 5 % des crédits retracés dans l'action n° 7 du programme 113 . Pour la biodiversité terrestre seule (hors eau et milieu marin), la part des moyens budgétaires consacrés aux actions hors espaces protégés représente certes déjà plus du tiers du total, mais les moyens humains n'en représentent que 10 %, ce qui traduit le décalage entre l'organisation et l'évolution des priorités 19 20 21 Direction de l'eau et de la biodiversité du MEEDDM. Source: DEB pour l'Etat, tableau annexe 7 pour les opérateurs. Les ETP relevant du programme MAAP 154 ne sont pas comptabilisés (évaluation : quelques dizaines, affectables à la biodiversité terrestre hors espaces protégés : versement des subventions de la PAC). L'ONF n'est pas pris en compte. Estimation pour l'ONCFS: 1/3 des effectifs serait consacré aux actions MEEDDM (prorata des financements), dont la moitié aux espaces non protégés (Natura 2000, plan de protection des espÚces, etc.) 16 politiques. Sans porter à ce stade de jugement de valeur sur l'efficience des politiques menées, la mission constate que dans un contexte où les dépenses publiques doivent être réduites, il n'est guÚre envisageable que le financement des nouvelles priorités évoquées aux § 1.1 à 1.3 ci-dessus soit effectué par la création de ressources nouvelles. La nouvelle organisation chargée de mettre en oeuvre les politiques de biodiversité devra donc relever les défis suivants : · ajuster, en qualité et en quantité, les effectifs aux besoins prioritaires identifiés. Toute création nette de postes apparait exclue : les seules marges de manoeuvre sont donc à rechercher, soit dans les redéploiements internes au secteur sous responsabilité de la DEB, soit dans le champ plus large du MEEDDM, notamment à partir des centres d'études techniques de l'équipement (CETE). En quantité, trois domaines apparaissent principalement concernés, au vu des enjeux : - les nouveaux espaces protégés, dont la création devrait être subordonnée à l'existence des moyens correspondants, - la mise en place d'un dispositif de gestion de la connaissance, de pilotage de l'expertise et de l'évaluation, - l'animation des actions du réseau Natura 2000 et de la trame verte et bleue, en liaison étroite avec tous les autres partenaires de ces politiques. En qualité, le niveau de qualification des effectifs correspondants est de même nature que dans les parcs existants pour le premier domaine. Les deux autres correspondent pour l'essentiel à des personnels spécialisés de haut niveau (catégories A ou A+ de la fonction publique), nécessitant des méthodes de gestion de ressources humaines adaptées. · Financer les actions du réseau Natura 2000 et de la trame verte et bleue. Dans les deux cas, il n'existe pas d'évaluation fiable à ce jour des besoins d'intervention nécessaires22. Les enjeux sont toutefois différents : - pour Natura 2000, l'obligation de résultat évoquée plus haut nécessite des financements sécurisés. L'enjeu le plus significatif, du point de vue des finances publiques, concerne la réorientation des pratiques agricoles actuelles (y compris l'élevage); les autres enjeux, liés à l'urbanisation, à la maîtrise des pollutions ou aux autres pressions négatives sur le réseau Natura 2000, devraient être négociables sans financement, ou finançables par le mécanisme de compensation23 en application du principe pollueur-payeur. Le financement conjoint par l'Union européenne et l'Etat des actions environnementales menées par les agriculteurs au titre du 2Úme pilier de la PAC apparait donc comme un enjeu majeur ; - la trame verte et bleue est définie par la loi 24 comme une opération mise en place conjointement par les régions et l'Etat, dans un cadre concerté, aucune des deux parties ne pouvant imposer, de fait, ses volontés à l'autre. Le financement d'éventuelles interventions publiques, lorsqu'elles seront nécessaires, relÚve donc des parties à cette négociation. Le financement de certaines actions par le mécanisme de compensation, qui s'impose aux maîtres d'ouvrage de projets sources d'impacts négatifs sur la biodiversité, est également envisageable. 22 23 24 Une évaluation des besoins en personnels nécessaires à la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 avait été faite à la demande du gouvernement dans le cadre d'un audit de modernisation de l'Etat : cf. Rapport IGE-CGAAER de janvier 2007. La directive 85/337/CEE, citée plus haut, prévoit qu'un maître d'ouvrage doit "éviter, atténuer ou à défaut compenser" les impacts négatifs de son projet, la proposition de compensation devant être validée par l'autorité administrative. cf. articles L.371-1 à 6 nouveaux du code de l'environnement, introduits par l'article 121 de la loi dite "Grenelle 2". 17 Le quatriÚme défi consiste à trouver des moyens à hauteur des objectifs politiques, dans le cadre budgétaire trÚs contraint que connaîtra la France pour les années à venir. Hormis le cas des nouveaux espaces protégés qui seront créés, les besoins porteront principalement sur les effectifs à affecter aux actions nouvelles de gestion de la connaissance, de pilotage de l'expertise et de l'évaluation, ainsi qu'à l'animation des actions du réseau Natura 2000 et de la trame verte et bleue. En matiÚre de financement des interventions publiques, c'est principalement le financement du réseau Natura 2000 en zone agricole qui est en cause. 18 2 L'organisation actuelle ne permet pas de relever ces défis Au moins 45 organismes sous tutelle ou agréés et financés par l'Etat interviennent en France dans le domaine de la biodiversité dont 21 établissements publics administratifs (voir le tableau n°3). A ces organismes il faut ajouter 45 parcs naturels régionaux, 164 réserves naturelles nationales, 160 réserves naturelles régionales, 21 conservatoires régionaux des espaces naturels, 8 conservatoires départementaux ainsi que les organisations qui gÚrent les espaces sensibles des départements financés par la TDENS25 . Ce dispositif, unique dans les pays industrialisés26, est le résultat des initiatives prises au fil du temps par l'Etat et les collectivités territoriales pour protéger l'intégrité d'espaces ou d'espÚces considérés comme remarquables. L'action de ces opérateurs est généralement appréciée, notamment lorsque, comme c'est le cas du Conservatoire du Littoral, cette action de préservation des espaces naturels est faite de façon consensuelle avec les populations et leurs représentants. Ce dispositif correspondait bien à une perception de la biodiversité limitée à quelques espÚces emblématiques de faune ou de flore et aux espaces qui les abritent. Telle qu'elle a fonctionné jusqu'à présent, cette organisation a permis des succÚs indéniables. Chacun reconnaît, par exemple, que les zones dotées d'un dispositif réglementaire de protection puissant, les parcs nationaux par exemple, font l'objet d'une politique adaptée à l'objectif de préservation d'un espace nettement délimité. Mais cette organisation semble avoir atteint aujourd'hui ses limites et ne plus être à même de mettre en oeuvre la politique de protection de la biodiversité définie par les pouvoirs publics. Comme on l'a vu précédemment, depuis la signature de la Convention internationale sur la diversité biologique, ratifiée par la France en 1994, et la définition d'une stratégie nationale pour la biodiversité en 2004, l'objectif assigné aux politiques publiques n'est plus seulement la protection des espaces, la préservation des espÚces et la protection des ressources27 mais d'abord et avant tout de « stopper la perte de biodiversité sauvage et domestique, restaurer et maintenir ses capacités d'évolution »28. Même encadrée par des contrats d'objectifs signés avec l'Etat, la multiplicité des initiatives et des organismes ne permet plus d'atteindre les objectifs que s'est assignés la France. Ce dispositif ne permet pas d'assurer la cohérence des interventions publiques. Il ne met pas la France en mesure de respecter les obligations de résultat fixées par les directives européennes. Il maintient un déséquilibre dans les financements. Il n'assure ni l'efficacité de l'action répressive ni le développement des compétences et de l'expertise nécessaires pour accompagner les opérateurs. 25 26 A ces organismes correspondent des espaces trÚs nombreux : 9 parcs nationaux, 2 parcs naturels marins, 45 parcs naturels régionaux, 164 réserves naturelles nationales, 160 réserves naturelles régionales, 575 sites du Conservatoire du Littoral, environ 670 arrêtés de conservation de biotope, 2600 sites inscrits et 4800 sites classés et 1700 zones Natura 2000 auxquels il faut ajouter les réserves biologiques intégrales, les réserves de chasse, les espaces naturels sensibles des départements, les réserves de biosphÚre, les zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF), sachant qu'un même territoire relÚve souvent de plusieurs des statuts mentionnées ci-dessus. L'étude du comité français de l'UICN « Gouvernance et biodiversité » constate que les Etats disposent soit d'agences conseils comme l'agence fédérale pour la protection de la nature en Allemagne qui conseille l'Etat fédéral et les LÀnders, soit d'agences opérationnelles comme Parcs Canada au Canada, Natural England en Angleterre, le Scottish Natural Heritage en Ecosse, le Department of Conservation en Nouvelle Zélande ou le Staatsbosbeheer au Pays Bas. Ces agences opérationnelles gÚrent l'ensemble des espaces naturels. Dans les 10 pays examinés l'Etat ne dispose que d'une ou deux agences au niveau national. 27 28 Enoncé de la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature. Article 23 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. 19 Tableau n°3 : Principaux organismes intervenant dans le domaine de la biodiversité Catégorie juridique 21 établissements publics administratifs dont 3 créés en 2006 et 1 en 2010 Dénomination · 9 parcs nationaux · 6 agences de l'eau · Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL). · Office National de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) · Inventaire forestier national · Parcs nationaux de France (PNF) · Agence pour les aires marines protégées (AAMP) · Office National de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA). · Gestion de l'eau et de la biodiversité dans le Marais Poitevin · Conservatoires botaniques nationaux 9 personnes morales à statuts divers 3 établissements publics industriels et commerciaux · Domaine national de Chambord · Institut Français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) · Office national des forêts (ONF) · Institut de formation de l'environnement 1 service à compétence nationale 2 réseaux d'experts sans personnalité juridique · Comité national de l'initiative française pour les récifs coralliens. · Observatoire national de la faune sauvage et de ses habitats · · · · · · · Muséum national d'histoire naturelle INRA CEMAGREF CNRS Atelier technique des espaces naturels ECOFOR Fondation recherche pour la biodiversité 4 établissements publics scientifiques, culturels et professionnels 2 groupements d'intérêt public 1 fondation 2 associations · Réserve naturelle de France · Fédération des conservatoires d'espaces naturels Source : Véronique Gervasoni« Gouvernance et biodiversité », étude comparative du comité français de l'UICN, Paris 2008 et Direction de l'eau et de la biodiversité du MEEDDM, actualisée par les auteurs du rapport. 20 2.1 Le dispositif actuel ne permet pas d'assurer la cohérence des interventions publiques. 2.1.1 La réalisation des objectifs fixés par les Grenelle, en particulier de la trame verte et bleue, demande une coordination forte des différents intervenants qui n'est pas assurée aujourd'hui. En vertu de ses engagements internationaux et européens, la France est astreinte désormais à une obligation de résultat en termes de bon état de conservation des habitats et espÚces ou de bon état écologique des masses d'eau29. Cette obligation fait l'objet d'une évaluation périodique. Or, bien que la France se soit dotée d'une stratégie nationale de biodiversité (SNB) depuis 2004 et bénéficie de l'intervention de multiples acteurs, l'engagement pris de stopper la perte de biodiversité en 2010 ne sera pas atteint. Le pilotage technique non coordonné des différents plans d'action conduit à un émiettement des crédits entre les différents ministÚres. L'articulation de la SNB avec les autres politiques publiques, notamment avec la stratégie nationale pour le développement durable (SNDD) ou la politique de l'eau et la gestion de la mer et du littoral, n'apparaît pas par ailleurs clairement. Sur le terrain, le foisonnement d'initiatives et d'acteurs fait apparaître un manque de cohérence, un même territoire pouvant par exemple relever d'interventions concurrentes en termes de recensement des espÚces ou de police de l'environnement (ONEMA, ONCFS, parcs, réserves naturelles). De même, l'ONF intervient conjointement avec les Parcs des Cévennes et de la Réunion sur des espaces essentiellement forestiers, le premier avec un objectif affirmé et validé par ses tutelles de gestion multifonctionnelle de la forêt et les seconds avec un objectif prioritaire de protection des espaces naturels. Il pourrait en être de même si le projet de parc forestier Bourgogne-Champagne était mené à bien. L'un des premiers enjeux de la nouvelle instance de pilotage à mettre en place sera donc de mieux structurer l'intervention des acteurs et de renforcer les transversalités nécessaires afin de faire émerger une véritable politique intégrée et coordonnée en matiÚre de protection de la nature et de la biodiversité. Cette ambition est d'autant plus forte qu'à l'issue du Grenelle de l'environnement la constitution d'une trame verte et bleue entre au rang des premiÚres priorités et impose une gestion concertée entre les acteurs30. Ces perspectives conduisent à repositionner l'administration centrale sur la définition d'une stratégie claire et lisible et à rechercher une coordination efficace avec les services déconcentrés et les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) récemment créées. Ces services de l'Etat en région sont des acteurs majeurs car ils sont chargés de la mise en oeuvre au plan local des politiques en matiÚre de protection de la biodiversité. Si l'affirmation de l'autorité hiérarchique des préfets de région sur les préfets de département pour le pilotage des politiques publiques et la création des DREAL doivent permettre de renforcer la définition d'une politique régionale, ces derniÚres doivent pouvoir s'appuyer sur un réseau d'acteurs obéissant à des logiques convergentes, sous peine de voir se reproduire les difficultés antérieures. 29 30 Directive 79/409/CEE du 2 avril 1979 dite directive « oiseaux », directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 dite directive « habitats, faune et flore », directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 dite directive cadre sur l'eau et directive 2008/56/CE dite directive cadre stratégie pour les milieux marins, présentées au chapitre 1 ci-dessus. La constitution d'une trame verte et bleue d'ici 2012 a pour vocation de créer une continuité écologique entre les différents espaces naturels. La TVB est composée des grands espaces naturels et de corridors écologiques les reliant entre eux. 21 Cette exigence est d'autant plus forte que le Grenelle de l'environnement a conforté le rÃŽle des services déconcentrés en instituant les schémas régionaux de cohérence écologique dont l'objet est de décliner au plan local les orientations nationales pour la préservation et la remise en état des continuités écologiques (cf. article L.371-3 du code de l'environnement). Ces schémas sont élaborés sous l'égide des préfets de région et des présidents des conseils régionaux à l'issue d'une large concertation des acteurs locaux au sein d'un comité régional composé de représentants des collectivités territoriales et du monde associatif. Le projet de schéma régional est transmis aux communes concernées et soumis pour avis aux départements et intercommunalités situées dans le périmÚtre du schéma. Le schéma régional est construit sur la base des connaissances scientifiques disponibles, de l'inventaire national du patrimoine naturel et des avis des experts du conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN). Il comprend une présentation et une analyse des enjeux régionaux en termes de continuité écologique, une identification des espaces naturels, des corridors écologiques et des éléments composant la trame bleue. Or, la multiplicité des acteurs potentiellement concernés par la constitution de cette trame verte et bleue milite également pour la création d'une organisation transversale chargée d'appuyer l'action des services déconcentrés en région. 2.1.2 Les interventions publiques n'intÚgrent pas suffisamment l'objectif de protection de la biodiversité. Pour stopper la perte de biodiversité, toutes les politiques publiques devraient intégrer cet objectif et en particulier au premier chef les opérateurs publics qui gÚrent des ressources ou des espaces naturels. L'intégration de l'environnement dans les politiques sectorielles devrait se caractériser par la réorientation des financements de ces politiques dans un sens plus favorable à l'environnement notamment dans les domaines de l'agriculture, de la pêche et des transports. Selon les rapporteurs chargés du bilan de la stratégie nationale de la biodiversité31, cette inflexion reste encore insuffisante, alors même que, souligne ce rapport, il y a un intérêt à « promouvoir...le respect des services éco-systémiques rendus par la biodiversité ordinaire dans l'utilisation du sol et les procédés de production de l'agriculture et de la forêt qui représentent 70 % du territoire métropolitain ». De même, les instruments de la politique de l'eau sont insuffisamment mobilisés au service de la protection de la biodiversité. La directive cadre sur l'eau du 23 octobre 200 fixe des obligations transversales imposant aux Etats membres d'atteindre « un bon état des eaux »32. Le rapport public 2010 de la Cour des Comptes sur les instruments de la gestion durable de l'eau souligne la trop lente amélioration de la qualité des eaux dans notre pays qui trouve en partie son origine, selon la Cour, « dans une insuffisante volonté de l'Etat, aux niveaux communautaires et national, de remettre en cause des pratiques agricoles durablement marquées par l'encouragement au productivisme et le choix d'une agriculture intensive ». Faute de disposer d'un instrument transversal qui permette de s'assurer que les bons objectifs sont assignés aux opérateurs, que la conditionnalité des soutiens publics est respectée et que l'évaluation des résultats est effectuée, la France ne dispose pas avec l'organisation actuelle des moyens pour mettre en oeuvre son objectif de stopper la perte de biodiversité. 31 32 Note de synthÚse du 5 mai 2010, « La stratégie nationale pour la biodiversité : bilan et perspectives ». Pour les eaux de surface ce bon été est écologique (c'est-à-dire que la biodiversité aquatique doit être préservée) et chimique (des normes ont été fixées pour 41 substances). Pour les eaux souterraines, ce bon état est chimique et quantitatif (le volume d'eau présent dans les nappes phréatiques doit être suffisant pour assurer leur renouvellement). Extrait du rapport de la Cour des Comptes. 22 2.1.3 La France est mal armée pour défendre ses intérêts dans les instances internationales L'organisation actuelle ne facilite pas la représentation des responsables de la biodiversité, en particulier dans les instances de concertation internationale, alors même que celles-ci ont un rÃŽle de plus en plus significatif. Aucun organisme, en effet, ne peut se charger de représenter l'ensemble des parties prenantes publiques ou même seulement étatiques, de présenter l'ensemble de la politique française dans ce domaine, de discuter avec les partenaires étrangers ou les institutions européennes. Là encore, c'est l'administration centrale qui exerce la représentation alors que nos partenaires ont des agences opérationnelles mieux à même de participer au débat et aux décisions parce qu'elles exercent les responsabilités et peuvent prendre les engagements. 2.2 L'organisation actuelle ne met pas la France en mesure de respecter les obligations de résultat fixées par les directives européennes. Les directives communautaires (oiseaux, habitats, eau, stratégie marine) imposent aux Etats membres des obligations de résultat. Alors qu'elle estime disposer depuis 1964 d'une organisation exemplaire pour mettre en oeuvre sa politique de l'eau, la France n'est pas parvenue à assurer le respect des directives sur les eaux potables et sur les eaux résiduaires. Selon la Cour des Comptes, l'usage des instruments financiers par les agences de l'eau est peu satisfaisant, l'action répressive est insuffisante et mal suivie et la coordination entre les acteurs peu satisfaisante. « Le systÚme original mis en place dans les années 1960, s'il a permis d'obtenir des avancées dans le traitement des pollutions industrielles et de l'épuration des eaux usées, doit maintenant traiter d'enjeux plus difficiles ». (c'est à dire assurer le bon état écologique et chimique des eaux. Comme l'indique le Ministre d'Etat, Ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer dans sa réponse à la Cour : « une rupture s'impose par rapport aux ambitions et aux pratiques du passé ». Le même constat pourrait être fait en ce qui concerne la biodiversité terrestre. Outre le fait, comme on l'a rappelé ci-dessus, que les politiques publiques mettent encore en oeuvre des interventions contraires aux objectifs de préservation de la biodiversité, les difficultés que la France a connues pour appliquer le dispositif NATURA 2000 et pour rendre compte du bon état de conservation des habitats et des espÚces témoignent des insuffisances du dispositif actuel. Le rapport de synthÚse de la Commission Européenne sur l'état de conservation des habitats et des espÚces du 13 juillet 2009 montre que seul « un nombre réduit d'habitats et d'espÚces d'intérêt communautaire sont dans un état de conservation favorable » et ce en particulier dans la région biogéographique « Atlantique » qui représente deux tiers du territoire français33. Ce constat, qui n'est pas propre à la France, illustre les pressions négatives qui s'exercent sur la biodiversité, en raison notamment de l'insuffisante prise en compte des objectifs de protection de la biodiversité par les politiques sectorielles dans le domaine de l'agriculture et des transports, et l'insuffisance des actions spécifiques menées pour protéger ou restaurer cette biodiversité. 33 Aucune des évaluations des habitats de la région atlantique n'était favorable, tandis que 20 à 30 % des évaluations des habitats étaient favorables dans les régions méditerranéenne et alpine. 23 Extrait du rapport de synthÚse sur l'état de conservation des types d'habitats et des espÚces conformément à l'article 17 de la directive «Habitats» Les résultats, qui concernent la période 2001-2006, montrent que seul un nombre réduit d'habitats et d'espÚces d'intérêt communautaire sont dans un état de conservation favorable. Il ressort des rapports présentés par les États membres que les types d'habitats «formations herbeuses», «zones humides» et «cÃŽtiers» subissent la plus forte pression. Les habitats de formations herbeuses sont principalement associés à des modÚles d'agriculture traditionnels en voie de disparition dans l'ensemble de l'Union européenne. Les habitats de zones humides continuent d'être convertis pour être utilisés à d'autres fins et pâtissent également du changement climatique. Les habitats cÃŽtiers sont soumis à une pression croissante du fait du tourisme et des aménagements urbains. Des signes d'amélioration ont été observés dans certaines parties de l'UE pour quelques espÚces protégées par la directive, telles que le loup, le lynx d'Eurasie, le castor et la loutre, mais pour ces espÚces comme pour la plupart des autres espÚces, de nombreux efforts restent nécessaires pour établir des populations saines et durables. Ce rapport souligne notamment la part importante des données qualifiées d'inconnues dans les évaluations de la région Atlantique. Dans le cas particulier de la France, ce constat corrobore celui qu'a pu faire la mission. Tous ses interlocuteurs constatent qu'en dépit de la multitude des relevés, observations et descriptions effectuées par les institutions scientifiques, les bureaux d'étude, les associations, les professionnels des espaces naturels et les bénévoles, la France ne dispose pas d'un systÚme d'observation qui lui permettra de rendre compte à la prochaine échéance fixée par la directive « Habitats » en 2013 de l'état de conservation des habitats et des espÚces et surtout de l'effet des politiques mises en oeuvre34. Aucun systÚme ne pourra jamais rendre compte de la totalité du monde vivant, ne serait-ce qu'en raison de sa continuelle évolution, mais la France devrait au moins, comme l'ont fait d'autres pays, être :en mesure de : - définir ce qu'il faut mesurer pour évaluer les résultats de son action et rendre compte de son action, - organiser la collecte des données selon des protocoles communs à l'ensemble des acteurs, - bâtir les systÚmes d'information pour gérer les bases de données, - publier des résultats pour permettre l'évaluation. La responsabilité scientifique de la conduite des inventaires est confiée au Muséum national d'histoire naturelle et la construction du systÚme d'information sur la nature et les paysages à la Direction de l'eau et de la biodiversité du MEEDDM mais le rapport du laboratoire TETIS35 montre que les efforts consacrés au développement du SINP sont insuffisants et qu'aucune organisation n'est réellement en charge de l'obligation de résultat qui est de construire ce systÚme d'information, chaque institution n'ayant qu'une obligation de moyens. 2.3 Les financements sont importants mais trop inégalement répartis. Les dépenses de protection de la biodiversité et de gestion de la ressource en eau financés sur le budget de l'Etat ou par des ressources fiscales s'élÚvent à 2.447 M (cf paragraphe 1.4 ci-dessus). 34 35 L'article 17.1 de la directive habitats prescrit de décrire les mesures prises et « l'évaluation des incidences de ces mesures sur l'état de conservation des habitats » Unité mixte de recherche Agro Paris Tech, CEMAGREF, CIRAD. Rapport sur l'état d'avancement du SINP dans les régions et les établissements publics à couverture nationale demandé par la DEB, 21 mai 2010. 24 Ces dépenses ne représentent en réalité qu'une faible partie du total des dépenses consacrées à la biodiversité par les pouvoirs publics. Le dernier rapport (juillet 2009)36 de la commission des comptes de l'économie de l'environnement indique que les dépenses de protection de la biodiversité et des paysages se sont élevées en 2007 à 1.543 M et celles consacrées à la gestion de la ressource en eau à 8.783 M, soit un total de 10.326 M. Les dépenses de protection de la biodiversité et des paysages ont été financées de la façon suivante (en M) : Etat 223 Collectivités territoriales 805 Entreprises 395 Ménages 77 Europe 44 Sur ces 1.543 M, 614 ont été consacrés à la gestion des espaces et des espÚces 37, 483 à la réduction des impacts des activités économiques, et 437 à d'autres actions de protection engagées par les collectivités territoriales38. Ces données permettent de faire les constats suivants : · L'effort budgétaire des collectivités territoriales (52 % du total) est trÚs nettement supérieur à celui de l'Etat (14,4 % du total). Une organisation nouvelle de la protection de la biodiversité devra nécessairement tenir compte de cet aspect. · Les dépenses consacrées à la gestion de la ressource en eau sont beaucoup plus importantes que celles consacrées à la protection de la biodiversité et des paysages (8,8 Milliards d'euros contre 1,5 milliard d'euros). Sur ce 1,5 Md, 241 M sont consacrés à l'entretien et à la restauration des milieux aquatiques par les communes et les agences de l'eau. Malgré cela, il est probable que les dépenses de protection de la biodiversité sont sensiblement plus importantes car au sein des 8,8 Mds d'euros consacrés à la gestion quantitative de la ressource en eau figurent des dépenses de restauration de la qualité des eaux qui relÚvent tout autant d'une problématique de protection de la biodiversité. Mais les découpages des nomenclatures du budget de l'Etat et des Comptes de l'économie de l'environnement ne permettent pas de faire cette distinction L'Etat fait un effort plus important pour les espaces protégés que pour la protection de la biodiversité dite ordinaire. Les comptes de l'économie de l'environnement ne permettent pas de faire cette distinction pour les autres financeurs. Il est donc difficile d'apprécier si les financements nécessaires à cette priorité nouvelle, dont la trame verte et bleue est une expression, seront suffisants. L'Etat, pour sa part, a pris l'engagement 39 que «sa part dans le financement (destinée à financer la trame verte et bleue, à mettre en place des aires protégés, à acquérir des zones humides, à sauvegarder les espÚces menacées, à inventorier la biodiversité et à analyser son érosion) pourra être portée progressivement de 190 à 300 millions d'euros par an d'ici à 2013 » . Mais il n'a pas défini les modalités selon lesquelles il pourra parvenir à cet objectif. Or, compte tenu des contraintes qui pÚsent sur les finances publiques et des sommes déjà consacrées aux dépenses de préservation de la biodiversité, seul un financement par redéploiement est envisageable. Une 36 37 · 38 39 Le rapport 2010 sur les comptes de 2008 n'est pas disponible à la date de rédaction de ce rapport. Dont 241 au titre des dépenses affectées par les communes et les agences de l'eau à l'entretien et à la restauration des milieux aquatiques, 107 au titre de la protection réglementaire des espÚces, 6é au titre des Parcs Nationaux, 46 au titre des PNR et de Natura 2000, 79 au titre des associations de protection de la nature et 32 au titre des réserves naturelles. 234 par les départements et 174 par les communes. Article 26 de la loi du 3 août 2009. 25 nouvelle organisation des actions de protection de la biodiversité devra également tenir compte de cette contrainte. 2.4 L'action répressive est insuffisante Les difficultés de mise en oeuvre des polices de l'environnement, et parmi celles-ci des polices de la nature, sont évoquées de façon récurrente. Un rapport des inspections de février 200540 soulignait la diversité des polices applicables (5 pour les espaces naturels et 3 pour la protection de la faune et de la flore, cf annexe n° 10) et la multiplicité des agents habilités à constater les infractions. La majorité des agents des opérateurs de la nature exercent des tâches de police répressive même s'ils consacrent rarement la totalité ou la majorité de leur temps de travail à cette fonction : les agents des parcs nationaux, les agents des réserves naturelles, les agents affectés à la surveillance des terrains du conservatoire du littoral, les gardes nationaux de la chasse, et de la faune sauvage de l'ONCFS, les gardes de l'ONEMA, les agents assermentés de l'ONF. Une premiÚre réforme, décidée en 2008 par le conseil de modernisation des politiques publiques, est mise en oeuvre actuellement : la mutualisation des effectifs de la police de l'eau (ONEMA) et de la nature (ONCFS) sous l'autorité des préfets de département. Les motifs qui ont présidé à ce rapprochement (synergies entre les activités de police des opérateurs, synergies entre les activités de police administrative exercées par les services de l'Etat et les activités de police répressive, développement de la polyvalence des corps de contrÃŽle), valent également pour les activités de police des parcs, des réserves naturelles, du Conservatoire du Littoral. S'agissant de fonctions de police, ces agents devraient, en toute logique, être affectés dans les services de l'Etat sous l'autorité des préfets qui assurent déjà les fonctions de programmation et de coordination des activités. Un tel regroupement au sein des services de l'Etat se heurterait cependant à plusieurs difficultés : les agents des opérateurs qui assurent les fonctions de police exercent par ailleurs d'autres fonctions, notamment de collecte de données, qui seront appelés à s'amplifier ; le financement des charges afférentes à ces activités est assuré par les redevances versées à ces opérateurs et les gains qui pourraient être obtenus d'une rationalisation des activités entre les opérateurs pourraient être utilisés au développement des nouvelles activités de préservation de la biodiversité programmées par la loi du 3 août 2009. Par ailleurs, il serait également souhaitable que la coordination couvre également les activités de police exercées par les nombreux agents commissionnés à cet effet dans les espaces protégés relevant de l'autorité des collectivités territoriales ou des associations de protection de la nature. 2.5 La mutualisation des fonctions support entre les organismes reste limitée Deux initiatives ont été prises ces derniÚres années pour encourager la mutualisation. Elles se sont traduites par la création de deux opérateurs supplémentaires : Parcs nationaux de France (PNF)en 2006 et l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA)en 2007. Par ailleurs, le groupement d'intérêt public dénommé « Atelier technique des espaces naturels » (ATEN) tente depuis 2008 d'élargir son champ d'intervention ainsi que le nombre de ses 40 Rapport IGA-IGSS-CGPC-IGE et COPERCI de février 2005 sur « Renforcement et structuration des polices de l'environnement ». 26 partenaires41 . Une convention à cet effet a été signée le 18 novembre 2009. Elle devrait faire l'objet d'une approbation prochainement par le MEEDDM. Des initiatives intéressantes ont donc été prises mais leur portée est restée limitée en raison des modes d'organisation qui ont été retenus. En effet, pour agir ces trois organismes dépendent à un degré variable du consentement de leurs membres. DÚs lors, toute initiative risque de paraître conduire à un dessaisissement partiel des compétences d'un de leurs membres et de ce fait rencontre immédiatement de fortes oppositions. Celles-ci ne peuvent être surmontées par les présidences ou les directions générales de ces organismes puisqu'elles-mêmesi ne disposent d'autre crédibilité que celle qui leur est accordée par un conseil composé des membres auxquels ils demandent ce qui leur apparaît comme une diminutio capitis. Et même lorsque l'initiative de mutualisation est soutenue par une décision politique au plus haut niveau, comme c'est le cas en matiÚre de mutualisation des activités de police, la mise en oeuvre est difficile car elle repose sur le bon vouloir des organisations en cause. Les initiatives qui auraient permis de développer une expertise et des compétences à mettre au service des opérateurs ne sont donc pas prises. C'est ainsi, par exemple, que si l'ATEN a pris l'initiative de travailler sur un répertoire des métiers, les opérateurs du champ de la biodiversité ne disposent pas d'un cadre commun d'emplois pour leurs personnels permettant d'assurer la mobilité des agents et le développement de leurs compétences et de leur carriÚre. Or les nouvelles orientations définies par les Grenelle demandent une montée en puissance significative des compétences et de l'expertise. Les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques et le schéma régional de cohérence écologique prévoient une présentation et une analyse des enjeux relatifs à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques, une identification des espaces naturels, des corridors écologiques ainsi que des cours d'eau, parties de cours d'eau, canaux ou zones humides, une cartographie et les mesures contractuelles à prendre. Les services de l'Etat et des collectivités territoriales auront besoin trÚs rapidement, compte tenu des échéances, de mobiliser les compétences. Certaines existent mais de façon dispersée, il faudrait les mutualiser. D'autres peuvent, compte tenu des niveaux de qualification des personnels en place, se développer rapidement si ces personnels ont la perspective d'évoluer dans leur emploi et de recevoir une formation complémentaire. Là aussi il y a une obligation de résultat mais aucune institution n'en a la charge. 41 12 membres devraient le rejoindre cette année : l'agence des aires marines protégées, PNF, LPO, le réseau des grands sites, Rivages de France, l'ONCFS, l'ONF, les régions RhÃŽne-Alpes, Languedoc-Roussillon et Ile de France, les départements de la DrÃŽme et de l'IsÚre, Eden 62. Ces 12 membres viendront s'ajouter aux membres actuels : le MEEDDM, RNF, le Conservatoire du Littoral, la Fédération des Parcs Naturels Régionaux, la Fédération des Conservatoires d'espaces naturels, la Fondation Tour du Valat. 27 3 Il convient d'adapter l'organisation aux nouveaux objectifs La politique de préservation de la biodiversité a donc fondamentalement évolué en passant d'un intérêt porté aux seuls espaces jugés remarquables à une action globale concernant l'ensemble du territoire. Les instruments juridiques permettant d'agir sur la biodiversité ont été adaptés en conséquence ou sont en cours de mise en place (zones Natura 2000 et Trame verte et bleue, notamment). De même, un début de réorientation des financements de l'Etat peut être constaté puisque, si l'on tient compte de la PAC, l'espace "ordinaire" bénéficie désormais d'un montant d'aides de l'ordre du tiers de celui qui est dépensé en faveur des espaces remarquables. Toutefois cette évolution financiÚre demeure inachevée puisque, alors même que les sommes consacrées à la biodiversité sont globalement significatives, elles sont trÚs inégalement réparties entre les secteurs et dépendent de recettes de nature trÚs disparate. Ainsi, alors que les agences de l'eau et le Conservatoire du littoral, parce qu'ils bénéficient de ressources importantes, autonomes et facilement adaptables aux besoins, ont pu développer des politiques ambitieuses, de nombreux organismes dépendent de moyens budgétaires sur lesquels ils n'ont pas de prise et qui évolueront vraisemblablement à la baisse. Quant aux actions menées hors espaces remarquables, leur amplification ­ ou leur pérennité ­ dépend de la révision de la PAC dont nul ne connaît encore les résultats. En tout hypothÚse il serait illusoire d'espérer une augmentation des ressources totales affectées à la biodiversité. Les institutions chargées de mettre en oeuvre la politique de l'Etat, quant à elles, n'ont pas connu les mêmes adaptations que les dispositifs juridiques et, en partie, les financements. Tous les organismes d'Etat qui exercent leur activité aux cÃŽtés de la DEB demeurent en effet spécialisés et consacrés aux seuls espaces remarquables ; aucun n'a pour mission de prendre en compte la globalité, spatiale et problématique, de la politique menée en faveur de la biodiversité. On a vu, dans le paragraphe précédent, les inconvénients de cette situation et les pertes d'efficacité en résultant. La mission considÚre qu'il n'est plus possible, compte tenu des nouvelles orientations de la politique de préservation de la biodiversité, d'agir en continuant à juxtaposer de nouveaux organismes à cÃŽté de ceux qui fonctionnent déjà. Elle croit indispensable d'organiser désormais la mise en oeuvre de cette politique autour de deux types de structures ayant une vocation globale et travaillant en étroite concertation : · une agence nouvelle qui aurait vocation à prendre en charge cette politique dans sa globalité, telle qu'elle est définie par la DEB, et qui piloterait les différents organismes spécialisés de l'Etat ; · des instances de concertation regroupant l'ensemble des acteurs, étatiques ou non, oeuvrant au service de la biodiversité, donnant un avis sur les orientations de chacun et favorisant ainsi la cohérence d'ensemble et la convergence des politiques. 3.1 Choix du dispositif à mettre en place pour la nouvelle agence. La réflexion à mener doit tenir compte de ce que les organismes qui agissent en faveur de la biodiversité sont extrêmement divers, les deux principaux critÚres de différenciation, au-delà de leur statut juridique, étant leur caractÚre étatique ou non et le fait qu'ils se consacrent entiÚrement à la biodiversité ou qu'ils aient des activités plus diversifiées. Une agence nouvelle ne peut avoir la même attitude vis à vis des quatre catégories d'organismes résultant du croisement de ces deux 28 critÚres : - les organismes dépendant de l'Etat agissant uniquement en faveur de la biodiversité (parcs nationaux, agence pour les aires marines protégées, Conservatoire du Littoral, ...), - les organismes dépendant de l'Etat dont l'action sur la biodiversité n'est qu'une des activités (ONF, ONCFS, ONEMA, agences de l'eau...), - les organismes non étatiques agissant uniquement en faveur de la biodiversité (conservatoires régionaux d'espaces naturels, gestionnaires de réserves naturelles,...), - les organismes non étatiques dont l'action sur la biodiversité n'est qu'une des activités (exploitations agricoles...). Le dispositif à mettre en place doit s'intéresser à ces quatre catégories d'organismes, mais en adoptant vis à vis de chacune un type de relations adapté à ses spécificités. De nombreux schémas sont envisageables a priori, mais la mission en a examiné plus particuliÚrement quatre. 3.1.1 le regroupement de tout ou partie des organismes compétents pour la protection des espaces remarquables : AAMP, CELRL, PNF, parcs nationaux et ATEN. Ce schéma, évoqué dans la lettre des ministres, présente l'avantage de regrouper les efforts et les moyens, et de simplifier l'organisation chargée de la protection de la nature. A ce titre il répond à certains des objectifs retenus par la mission. Toutefois, il présente l'inconvénient de fondre dans une même structure des organismes trÚs différents les uns des autres et chargés de missions trÚs diverses : sa logique n'est pas évidente à expliquer. Surtout, il ne remédie pas à la principale insuffisance du dispositif de protection actuel, l'absence d'organisme chargé de piloter la politique de la biodiversité en dehors des espaces remarquables. Si ce schéma est retenu, les pouvoirs publics seront donc vraisemblablement confrontés aux mêmes difficultés qu'aujourd'hui pour mettre en oeuvre et piloter la politique qu'ils entendent mener dans les espaces Natura 2000 et dans la trame verte et bleue. Aussi la mission propose-t-elle de ne pas retenir ce premier schéma. 3.1.2 la création d'une « agence de services » travaillant au profit des organismes existant aujourd'hui. Les organismes actuels confieraient à cette agence des tâches de support, dans les domaines juridique, financier et comptable, de gestion des ressources humaines, d'appui technique, de formation des personnels, etc. Du fait de cette mutualisation lui permettant de disposer de services plus étoffés, l'agence effectuerait ces tâches de maniÚre plus efficace qu'aujourd'hui et à moindre coût. Ce schéma consiste en fait à retenir la logique adoptée lors de la création de l'ATEN, de PNF et de l'ONEMA et à en développer l'application. Il ne transfÚre de responsabilités qu'en matiÚre de support administratif et, par conséquent, ne modifie pas la répartition actuelle des pouvoirs entre les établissements. Aussi serait-il accueilli sans difficulté par les responsables des organismes actuels, d'autant qu'il les déchargerait de tâches qui ne les passionnent généralement pas. Mais le nouveau dispositif ne changerait pas grand chose à l'organisation actuelle, si bien que la plupart des lacunes de cette organisation, relevées précédemment dans le rapport, subsisteraient aprÚs la réforme. Aussi la mission considÚre-t-elle que ce schéma est insuffisant pour pouvoir être retenu. 29 3.1.3 la création d'une agence fusionnant l'ensemble des organismes d'Etat travaillant au profit de la politique de la biodiversité. Ce schéma est logiquement le plus satisfaisant. Il permet en effet de regrouper l'ensemble des efforts et des moyens consacrés à la préservation de la biodiversité et corrige la plupart des insuffisances relevées précédemment : approche globale de la biodiversité, cohérence entre l'ensemble des politiques, gains résultant de la mutualisation des moyens, etc... Il porte en lui un dynamisme certain qui est susceptible de faciliter les évolutions ultérieures, en matiÚre financiÚre notamment. Il permettrait à la France de disposer d'un organisme doté de possibilités importantes pour mettre en oeuvre la politique nationale, à l'instar de ce qui existe dans d'autres domaines d'intervention de l'Etat, et comme d'autres pays ont cru bon de faire. Il rendrait plus aisés les redéploiements de moyens qui sont nécessaires au sein du dispositif d'aide à la biodiversité. C'est donc ce schéma que la mission aimerait recommander. Toutefois, dÚs lors qu'on ne part pas de rien, mais qu'au contraire existent aujourd'hui déjà de nombreuses politiques intéressant la biodiversité et de nombreux organismes chargé de les mettre en oeuvre, ce schéma pose la question de la transition du dispositif actuel vers le schéma unitaire futur et celle de l'adaptation des politiques et instruments existant aujourd'hui et qu'il faudrait adapter à la nouvelle organisation. La réforme conduirait ainsi à adapter les politiques menées actuellement, dans le domaine de l'eau ou de la forêt par exemple, aux objectifs en matiÚre de biodiversité : cette évolution sera de toute maniÚre indispensable pour prendre en compte les nouveaux engagements pris par la France. Le regroupement institutionnel de tous ces opérateurs serait un pas supplémentaire pour que l'Etat puisse s'assurer de la cohérence de ses politiques en ce domaine. Il se heurtera cependant à de nombreuses difficultés dues notamment à l'interdépendance des politiques de biodiversité et d'autres politiques thématiques (risques, développement économique, etc.). En outre, toutes ces modifications demanderaient de nombreux délais, pour expliquer aux professions attachées aux divers organismes actuels l'intérêt de la réforme et pour permettre au Parlement d'en débattre et de se prononcer sur les textes nécessaires : la réforme ne pourrait donc pas intervenir avant de nombreux mois, alors même que les défis à relever impliquent des actions rapides. En conséquence la mission, tout en étant sensible à la logique de ce schéma et en souhaitant qu'il constitue une référence à garder à l'esprit, est conduite, au nom d'un nécessaire pragmatisme, à ne pas le retenir aujourd'hui. 3.1.4 la création d'une agence chargée du pilotage de l'ensemble du réseau oeuvrant pour la biodiversité. Cette agence serait chargée de piloter l'ensemble des actions menées en faveur de la biodiversité par les différents organismes qui en ont la charge. Elle exercerait ses fonctions sous la tutelle de la DEB et sous le contrÃŽle d'instances associant les acteurs non étatiques de la biodiversité, ce qui permettrait de coordonner l'ensemble des actions tout en respectant les responsabilités de chacun. Ce schéma permettrait tout à la fois de préserver les spécificités et les métiers propres à chaque organisme, lorsque ces spécificités existent et doivent être préservées, et de permettre que les différents responsables puissent agir de maniÚre coordonnée. Un fonctionnement en réseau semble réaliste, conforme aux formes modernes de gestion, et susceptible de permettre la participation des responsables non étatiques (collectivités territoriales, associations et groupements professionnels concernés). La nouvelle agence serait créée par regroupement de PNF et d'ATEN. Vis à vis des organismes 30 existant elle agirait selon deux modalités différentes : · dans tous les cas où cela est possible l'agence définirait strictement pour chaque organisme le programme à réaliser et les moyens à mettre en oeuvre. Dans ce cas les organismes seraient placés expressément dans une situation de dépendance vis à vis de l'agence. Celle-ci signerait avec chaque organisme un contrat d'objectif portant sur l'ensemble de son activité, définissant ses objectifs, les moyens qui y sont affectés et comportant des indicateurs de suivi des performances. A ce titre c'est l'agence qui définirait notamment les ETP de chaque organisme et les dotations budgétaires dont il bénéficie ; · lorsqu'une telle approche n'est pas possible l'agence n'aurait pas à l'égard de l'organisme une compétence globale mais passerait des conventions ponctuelles pour chaque action intéressant la biodiversité, conventions limitées dans le temps à la durée de cette action ; dans ces documents, les missions assignées à l'organisme et les indicateurs de suivi de son activité porteraient sur la seule activité relative à la biodiversité concernée par la (ou les) convention(s). La répartition des différentes catégories d'organismes évoquées au début du paragraphe 3-1 entre ces deux modes d'intervention est claire pour certaines : les organismes non étatiques ne peuvent appartenir qu'au « second cercle », alors que les organismes d'Etat consacrant la totalité de leur activité à la biodiversité doivent relever du premier. Le choix n'est malaisé que pour les organismes d'Etat ayant des activités diversifiées, essentiellement l'ONEMA, l'ONF et l'ONCFS, trois organismes qui, en raison de leur importance et du rÃŽle qu'ils jouent pour l'élaboration et la mise en oeuvre de certaines politiques, .méritent une attention particuliÚre. Plusieurs considérations conduisent à souhaiter que l'agence nouvelle dispose de pouvoirs d'intervention forts vis à vis de ces organismes ; en particulier : · cela permettrait à l'agence d'agir plus efficacement vis à vis des politiques que ces organismes mettent en oeuvre : la politique de l'eau, dont l'importance des enjeux et des ressources mobilisées est évidente, les actions menées dans les forêts, qui couvrent une superficie importante du territoire, celles qui concernent la faune sauvage, particuliÚrement menacée par les activités économiques modernes ; · les trois organismes seraient davantage incités à prendre en compte les impératifs de la biodiversité dans l'ensemble de leur activité, alors qu'aujourd'hui ils peuvent être incités à donner plus d'importance à d'autres considérations ; · le nombre élevé des personnels de ces organismes et de leurs implantations territoriales permettraient à l'agence de disposer aisément et rapidement, grâce aux contrats d'objectifs passés avec eux, de moyens d'intervention importants et de qualité, susceptibles d'évoluer en fonction des besoins. A l'inverse le fait que ces organismes aient une activité significative en dehors des problématiques intéressant la biodiversité crée des difficultés et obligerait à tenir compte dans leur gouvernance des autorités administratives chargées d'en assurer la tutelle, et des origines des financements donts ils disposent. En outre, l'inclusion de l'ONF et de l'ONCFS nécessiterait des discussions préalables avec le MAAP notamment, qui ne pouvaient pas être menées dans le cadre de la présente mission. AprÚs avoir longuement évalué les avantages et les inconvénients respectifs des deux solutions, la mission, animée par le souci pragmatique précédemment évoqué, juge souhaitable de ne pas intégrer ces trois organismes dans le « premier cercle », dans la phase de constitution de l'agence. Mais une intégration de l'ONF, de l'ONCFS, de l'ONEMA et des agences de l'eau devrait être prévue à terme en laissant le temps nécessaire aux négociations préalables à leur intégration. 31 3.2 Instances partenariales. Comme on l'a vu, l'un des objectifs de la réforme doit être de contribuer à une meilleure concertation entre l'ensemble des parties prenantes à la politique de la biodiversité. Indépendamment des avantages de principe d'un tel mode de gouvernance, il s'agit là d'une nécessité entraînée par l'évolution de la politique de préservation de la biodiversité qui couvre désormais, selon des modalités différentes, l'ensemble du territoire : une politique ne se souciant que de l'Etat se condamnerait à n'être que trÚs partielle et donc que trÚs peu efficace. D'ailleurs, plusieurs dispositions législatives organisent un dispositif de décision partagée entre l'Etat et les collectivités, pour la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 comme pour la future trame verte et bleue. C'est le cas pour les comités de pilotage chargés des documents d'objectif (« docob ») Natura 2000, pour la fonction d'opérateur de ces docob (art L.414-2 et R.414-8.1 à 8.6 du code de l'environnement), et pour l'élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique, bases de la trame verte et bleue (loi Grenelle2). La concertation dont il est question ici, plus qu'un simple mécanisme d'aide à la décision de l'Etat, est donc un cadre d'élaboration de décisions partagées entre l'Etat et les collectivités. C'est pourquoi il convient d'organiser des instances de concertation qui, conformément aux "lois Grenelle", seraient créées au niveau national et au niveau régional. Ces instances seraient constituées autour des quatre idées suivantes : · l'instance de concertation serait unique dans son champ territorial de compétence. Cette unicité est nécessaire au regard de la globalité de l'action à mener vis à vis de la biodiversité. En conséquence les différentes instances spécialisées actuelles seraient intégrées dans la nouvelle entité ; · elle associerait l'ensemble des parties prenantes actives dans le domaine de la biodiversité : l'Etat et ses établissements publics bien sûr, les collectivités territoriales, les acteurs économiques concernés, les associations et les différents gestionnaires de sites n'entrant pas dans les catégories précédentes. L'administration (DEB au niveau national, DREAL au niveau régional) et la nouvelle agence (voir ci aprÚs) participeraient à ces instances mais n'y disposeraient pas de la majorité des membres. La présidence serait assumée, non par l'Etat, mais par une personnalité tierce que chaque instance choisirait librement ; · elle ne priverait pas les différents acteurs de leurs pouvoirs respectifs mais donnerait son avis sur des décisions clés des différents processus mis en oeuvre ; · elle n'assumerait pas les tâches d'expertise scientifiques. Celles-ci seraient confiées à une autre instance, un conseil scientifique, qui existerait à cÃŽté de l'instance de concertation tant au niveau national qu'aux niveaux régionaux. On peut imaginer que ces conseils scientifiques disposent de plusieurs formations, chacune adaptée à un domaine scientifique particulier de la biodiversité. L'idée de cette organisation est de concilier la nécessaire recherche d'une approche globale de la biodiversité et la pluralité des acteurs agissant aujourd'hui au bénéfice de la biodiversité. Il faut que chaque acteur connaisse les politiques menées par les autres partenaires, que les différents responsables aient la possibilité de comparer leurs objectifs, leurs méthodes et leurs expériences et de discuter ensemble des avantages et des inconvénients de chaque solution. Le résultat de cette confrontation doit être une plus grande cohérence des actions voulues par les uns et les autres et un rapprochement progressif des politiques menées, dans le respect des compétences de chacun. Pour ce faire chaque entité conserverait ses propres responsabilités, en particulier l'Etat et les collectivités territoriales. Mais les programmes d'intervention et les actions de chacun seraient soumis à l'avis préalable de l'instance, ainsi que la répartition des financements disponibles. Dans 32 les domaines de codécision fixés par la loi et cités plus haut, un avis conforme du comité serait requis. L'agence dont la création est préconisée aurait un rÃŽle important à jouer pour développer cette démarche partenariale. D'une part elle exercerait les fonctions de secrétariat de l'instance de concertation, dont elle préparerait les dossiers et les séances ; d'autre part elle serait au coeur du processus engagé puisque ses programmes d'intervention, qui fédéreraient l'ensemble des actions de l'Etat et de ses établissements dans le domaine de la biodiversité, seraient soumis à l'avis du comité : elle permettrait donc à l'Etat d'engager le processus partenarial grâce à une plus grande transparence de ses interventions. 3.3 Fonctions, organisation et fonctionnement de la nouvelle agence. Comme on l'a vu la nouvelle agence serait constituée en fusionnant les équipes de PNF et d'ATEN 42. Elle aurait vocation à accueillir toutes les nouvelles missions décidées par les pouvoirs publics dans le domaine de la biodiversité. Le dispositif proposé ci-dessous est conforme aux orientations juridiques communiquées par la direction des affaires juridiques des ministÚres de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat (voir en annexe 17 la note du 23 juin 2010 de cette direction). 3.3.1 Fonctions de l'agence Elles sont de deux natures. La fonction de pilotage opérationnel des politiques de préservation de la biodiversité conduites sous la responsabilité de l'Etat est, dans le schéma proposé par la mission, la fonction centrale de l'agence. On a vu plus haut que, pour la mission, cette fonction implique la gestion financiÚre des moyens consacrés à ces politiques et le pilotage par contrat d'objectif ou par convention particuliÚre des actions mises en oeuvre par les opérateurs spécialisés. Ce mode d'intervention devra figurer dans le texte constitutif de l'agence (voir en annexe 17 la note de la direction des affaires juridiques). Les fonctions spécialisées et mutualisées, déjà évoquées plus haut, sont citées ici et détaillées dans les annexes n° 10 à 16: · la gestion de la connaissance est une priorité exprimée par la plupart des interlocuteurs rencontrés par la mission. La définition, le suivi et le réajustement des priorités d'intervention, à toutes les échelles géographiques et chronologiques, en dépendent en effet. A partir des priorités exprimés par la DEB en fonction notamment des engagements internationaux de la France, l'agence désignée comme responsable du pilotage opérationnel du systÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP) devrait assurer les contacts nécessaires avec la communauté scientifique et en particulier avec le MNHN, la définition des données à collecter et leur structuration, l'organisation de la collecte par les producteurs de données locaux, la gestion des systÚmes d'information et la mise en forme et la publication des résultats. Elle serait responsable de la mise en cohérence de ce dispositif avec le travail engagé dans le domaine maritime par l'AAMP et dans le domaine de l'eau par l'ONEMA, ces organismes étant prestataires pour son compte dans l'élaboration d'un systÚme d'information global sur la biodiversité ; 42 On pourrait imaginer que l'association RNF la rejoigne si elle le souhaite. 33 · l'organisation de procédures d'évaluation doit conduire à des diagnostics partagés par tous les acteurs des politiques de biodiversité. On a vu que l'un des enjeux majeurs des évolutions à conduire est d'assurer la cohérence des décisions d'acteurs trÚs nombreux, sans lien de subordination entre eux (Etat, collectivités territoriales, ONG, acteurs économiques locaux). Le fait de disposer d'évaluations d'une qualité scientifique reconnue, et exemptes de toute suspicion de conflit d'intérêt, apparaît essentiel pour y parvenir. Il s'agit d'une pratique largement développée dans des secteurs habitués aux questions controversées, à la limite des domaines scientifique et économique ou politique. L'agence devrait se voir confier le rÃŽle d'organiser, en faisant appel aux équipes les plus qualifiées de la communauté scientifique, les dispositifs d'expertise adaptés aux questions posées. Celles-ci pourront être récurrentes ou ponctuelles : analyse périodique de l'état de conservation des habitats et espÚces et de l'effet des mesures prises, état des lieux avant élaboration des SRCE, évaluation des méthodes de compensations pour pertes de biodiversité, etc. · la mutualisation de l'expertise est rendue nécessaire par le grand nombre d'opérateurs appartenant à des structures trÚs diverses et intervenant sur des domaines voisins. Le GIP ATEN a acquis en la matiÚre une expérience trÚs appréciable, notamment en matiÚre de formation, qui constitue souvent le meilleur vecteur de mutualisation de l'expertise. Il s'agit maintenant d'étendre cette démarche à tous les opérateurs du réseau ; · la mutualisation des fonctions support a connu elle aussi un début de mise en oeuvre avec PNF, pour un petit nombre d'opérateurs (parcs nationaux) et quelques fonctions. Les besoins apparaissent beaucoup plus larges, dans des domaines variés. La mutualisation d'outils et de méthodes informatiques, notamment dans le domaine des systÚmes d'information géographique qui sont nécessaires à tous les gestionnaires de territoires, l'appui juridique ou le regroupement de certains achats devraient ainsi être développés. Mais la mission a estimé particuliÚrement souhaitable (sans en mésestimer les difficultés) la mutualisation de certaines actions de gestion de ressources humaines, qu'il s'agisse des fonctionnaires techniques B et C répartis entre l'ONCFS, l'ONEMA, les parcs nationaux et l'AAMP, ou des contractuels. La dispersion complÚte de la GRH, et en particulier des conditions d'emploi, entre tous les organismes conduit en effet à une quasi impossibilité de valoriser l'expérience des agents par un déroulement de carriÚre intéressant pour les salariés comme pour les employeurs : il s'agit là aux yeux de la mission d'un handicap important de ce secteur d'emploi, que l'agence pourrait contribuer à réduire par la mise en place et le suivi d'un cadre d'emploi adapté. 3.3.2 Organisation de l'agence L'agence aurait le statut d'établissement public administratif. Son conseil d'administration serait contrÃŽlé par l'Etat puisque les collectivités territoriales et les milieux associatifs interviendraient dans le cadre de l'instance partenariale (cf paragraphe précédent). L'Etat disposerait par conséquent de la majorité des voix et nommerait le président de l'agence. Des élus, des personnalités qualifiées, des représentants des professions concernées et des associations oeuvrant dans le domaine de la biodiversité siégeraient également au conseil d'administration, ainsi que des représentants des personnels. L'agence serait organisée autour d'un échelon central et d'échelons régionaux. Son échelon national comporterait plusieurs « pÃŽles » chargés chacun d'une des fonctions confiées à l'agence : - un pÃŽle gestion de la connaissance terrestre et maritime, chargé d'harmoniser les travaux de chaque organisme compétent en ce domaine et de piloter leurs actions, 34 - un pÃŽle pilotage technique, -un pÃŽle évaluation, -un pÃŽle financement, -un pÃŽle fonctions support (RH, fonctions juridiques, systÚmes informatiques, etc...), -un pÃŽle contrÃŽle de gestion. Compte tenu du fait que l'agence aurait un rÃŽle d'animateur de réseau et réaliserait peu de choses par elle-même en dehors du pilotage des organismes, de la responsabilité opérationnelle du domaine de la gestion de la connaissance et du support, la mission fait le choix d'une structure dont l'effectif est relativement limité, mais d'excellente qualité et de niveau technique et administratif élevé. Le niveau national devrait être organisé autour d'une cinquantaine de personnes, dont une trentaine pour piloter le recueil des connaissances, qui doit être renforcé, et l'échelon territorial devrait être constitué par 5 à 10 personnes dans chaque région. Compte tenu de leur ampleur limitée, les ETP nécessaires seraient dégagés au niveau national par redéploiement en provenance des organismes existant aujourd'hui et au niveau régional par affectation des personnels des DREAL qui effectuent aujourd'hui les tâches qui seront transférées à l'agence. Celle-ci aurait la possibilité de redéployer ensuite les ETP entre elle-même et les organismes. Des redéploiements devraient aussi être envisagés ultérieurement à partir des échelons territoriaux de police de l'ONEMA et de l'ONCFS, et à partir des CETE. 3.3.3 Fonctionnement de l'agence Les relations de l'agence avec ses différents partenaires seraient plus précisément les suivantes : · avec l'administration d'Etat La nouvelle agence n'aurait bien évidemment pas pour objet de se substituer à la DEB mais permettrait au contraire à cette derniÚre de mieux se consacrer à ses missions principales ; la DEB serait en particulier seule chargée de définir la stratégie nationale en matiÚre de biodiversité et de définir la position française dans les instances de négociation internationales ou européennes. La nouvelle agence aurait pour mission générale de contribuer à mettre en ouvre les orientations ainsi définies par la DEB. Aussi celle-ci en définirait-elle le programme et en contrÃŽlerait-elle l'action. Ces liens seraient formalisés dans un contrat d'objectif signé par le directeur de la DEB et par le directeur de l'agence, contrat qui préciserait les missions assignées à l'agence, ses objectifs et ses moyens. Des indicateurs seraient définis, dont la mesure permettrait d'apprécier réguliÚrement l'efficacité de l'agence. Au niveau régional l'agence aurait vocation à travailler en étroite concertation avec les DREAL. Les effectifs des DREAL qui travaillent actuellement au service de la biodiversité seraient transférés aux échelons territoriaux de l'agence. Conformément au décret du 16 février 2010 le préfet assumerait les fonctions de délégué territorial de l'agence mais il serait logique qu'il confie cette responsabilité au DREAL, qui l'exercerait bien sûr sous son autorité. · avec les autres organismes d'Etat oeuvrant dans le domaine de la biodiversité Comme on l'a vu, l'agence interviendrait en élaborant avec les organismes du « premier cercle » un contrat d'objectif et en passant avec les autres des conventions spécifiques à un projet ou une actions et prenant fin avec ce projet ou cette action. · avec les collectivités territoriales, les associations et les particuliers gestionnaires d'espaces naturels concernés par la politique de biodiversité Sous le contrÃŽle des instances partenariales décrites au paragraphe précédent l'agence serait chargée d'animer l'ensemble du réseau des gestionnaires d'espaces, qu'ils soient étatiques ou non, et ses 35 échelons territoriaux auraient un rÃŽle particulier à jouer dans ce cadre, sous le contrÃŽle des instances partenariales évoquées au paragraphe suivant. Les échelons territoriaux de l'agence seraient chargés de suivre la politique menée par les collectivités territoriales et de se concerter avec elles afin que des orientations cohérentes soient retenues. De même, ils seraient chargés des liens avec les associations gestionnaires d'espaces protégés et avec tous ceux qui exercent une activité économique dans un espace concerné par la politique de biodiversité, en particulier les espaces Natura 2000 et la trame verte et bleue. Ils seraient chargés de l'instruction des dossiers d'aide, de celle des conventions formalisant les engagements réciproques de l'Etat et des utilisateurs, en particulier des documents d'objectif (« docob ») des sites Natura 2000, et du suivi de l'application de ces documents. L'agence passerait directement avec ces différents acteurs, au niveau national ou local selon le cas, les conventions ou contrats portant sur la mise en oeuvre d'actions de l'Etat: gestion de réserves naturelles, conventions conclues avec les opérateurs Natura 2000, etc. 36 CONCLUSION A l'issue de ses travaux, la mission considÚre qu'une évolution notable du dispositif actuel chargé de mettre en oeuvre la politique en faveur de la biodiversité est nécessaire et que le schéma qu'elle propose, organisé autour de la création d'une agence à vocation globale et d'instance de concertation entre tous les intervenants, est de nature à améliorer de maniÚre significative l'efficacité de la politique décidée par les pouvoirs publics. Même s'il doit être affiné dans ses modalités, ce schéma lui semble pouvoir être décidé rapidement. Le fait que 2010 soit l'« année de la biodiversité » crée une attente et facilite la mobilisation des énergies en faveur de la réforme. Par ailleurs le mandat qui a été confié à la mission est bien connu de tous les organismes du secteur, ce qui suscite des craintes de certains personnels, inquiets pour leur avenir : il est en conséquence souhaitable de lever leurs incertitudes en leur expliquant les principes de la réforme et en leur montrant que celle-ci renforcera la politique en faveur de la biodiversité à laquelle ils sont attachés. Pour autant, il convient de réfléchir aux conditions de l'annonce de la décision, une fois que celle-ci sera prise. Sans doute serait-il bon, avant de saisir les organismes du projet de texte mettant en oeuvre la réforme, d'en expliquer soigneusement les motifs et les modalités. Par ailleurs, la mission souhaite appeler l'attention des ministres sur le fait que, si la réforme proposée dans le présent rapport se justifie par elle-même et constitue un tout cohérent, deux questions importantes pour l'efficacité de la politique de la biodiversité mériteraient des investigations complémentaires : celles-ci n'ont pu être effectuées dans le cadre de la présente mission parce qu'elles dépassaient le mandat qui avait été confié à ses membres. En premier lieu, la politique menée en faveur de la biodiversité concerne au moins autant les terrains agricoles que les terrains non agricoles. Une étroite concertation avec le ministÚre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche est donc indispensable, pour que les politiques agricoles intÚgrent les préoccupations liées à la biodiversité, pour mobiliser les organismes qui, tels l'ONF, ont dÚs à présent une action importante en faveur de la biodiversité et ne sont pas sous la tutelle du seul MEEDDM, et pour tirer parti des ressources de la politique agricole commune. La mission n'a pas rencontré, dans le cadre de son travail, de responsables du monde agricole mais des contacts avec eux pourraient avantageusement être pris une fois la réforme engagée. En second lieu, les institutions que la mission propose de mettre en place ne pourront se révéler efficaces que si elles disposent de moyens financiers suffisants au regard des missions qui leur sont confiées. Or les ambitions nouvelles affichées par les pouvoirs publics impliquent un accroissement des financements qui, dans le contexte actuel des comptes publics, ne pourra pas provenir d'une majoration des dotations budgétaires. Une réflexion sur ce sujet paraît donc s'imposer. 37 38 ANNEXES Annexe 1 : Lettre de mission Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées Annexe 3 : Signification des acronymes Annexe 4 : Tableau des types d'espaces naturels protégés Annexe 5 : Tableau des acteurs nationaux de protection de la nature Annexe 6 : Comparaison entre les problématiques "climat" et biodiversité" Annexe 7 : Détail de l'action 7 du programme 113 : gestion des milieux et biodiversité Annexe 8 : Rapport de la Commission européenne sur l'état de conservation des habitats et des espÚces Annexe 9 : Extrait de la loi "Grenelle 1" Annexe 10 : Les polices des espaces naturels Annexe 11: Agents habilités à constater les infractions au droit de l'environnement Annexe 12 : La fonction "gestion de la connaissance" Annexe 13 : Développement de l'expertise technique Annexe 14 : La fonction "évaluation" Annexe 15 : Mutualisation des fonctions support Annexe 16 : Cadre commun d'emploi pour les personnels et organisation de la fonction RH Annexe 17 : Note du 23 juin 2010 de la direction des affaires juridiques 39 Annexe 1 Lettre de mission 40 41 42 Annexe 2: Liste des personnes entendues par la mission Cabinets ministériels Jean-François Carenco, Directeur de Cabinet du Ministre de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de la Mer Judith Jiguet, Directrice de Cabinet de la Secrétaire d'Etat à l'écologie Représentants de l'Etat Christian Barthod, sous-directeur à la direction de l'eau et de la biodiversité Paul Delduc, sous-directeur à la direction de l'eau et de la biodiversité Corinne Etaix, chef du service du pilotage de l'évolution des services au MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer HélÚne Eyssartier, directrice des ressources humaines au MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer Odile Gauthier, Directrice de l'eau et de la biodiversité, au MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer Didier Lallement, Secrétaire général du MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer Philippe Ledenvic, Directeur de la DREAL RhÃŽne-Alpes Luc Mauchamp, responsable de la gestion de la connaissance, direction de l'eau et de la biodiversité Laurent Machureau, Sous-directeur à la Direction du Budget Jean-Marc Michel, directeur général de l'Aménagement, du Logement et de la Nature au MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer Pascal Perrault, Responsable du Bureau développement durable à la Direction du Budget Anne-François de Saint Salvy, Vice-Amiral d'escadre, Préfet maritime de l'Atlantique Mauricette Steinfelder, Directrice de la DREAL Languedoc-Roussillon Catherine Veyrat-Durebex, Chargé de mission à la Direction du Budget AgnÚs Vince, sous-directrice à la direction de l'eau et de la biodiversité 43 Représentants des établissements publics et opérateurs publics Yvan Bono, Président de l'Association Nationale des Élus du Littoral - Maire de Perros-Guirec, Personnalité qualifiée au CA du conservatoire Alain Brandeis, Directeur du Parc National du Mercantour Thierry Canteri, Directeur du Parc Naturel marin d'Iroise Béatrice Carpy, Directrice du pÃŽle ressource du GIP Atelier des espaces naturels (ATEN) Denis Clément, Directeur adjoint du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres Yves Colcombet, Directeur du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres Pierre-Olivier Drege, directeur général de l'ONF Monique Fabbro, Directrice adjointe du GIP Atelier des espaces naturels (ATEN) Dominique Gamon, Conseiller technique auprÚs du Directeur de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage Bernard Gérard, Directeur adjoint du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres Denis Girou, Directeur du Parc National de Guadeloupe Jocelyne Koe, Directrice des ressources humaines à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage Jean-Marie Lafond, Directeur du GIP des Calanques René Lallement, Directeur de l'information sur l'eau de l'ONEMA Patrick Lavarde, directeur de l'ONEMA Olivier Laroussinie, Directeur de l'Agences des aires marines protégées Christiane Lennoz-Gratin, Secrétaire générale de l'ONEMA Jacques Merlin, Directeur du Parc national des Cévennes Frédéric Mortier, Directeur du Parc national de Guyane Jean-Pierre Nicol, Directeur du Parc national de Port-Cros Gilles Perron, Directeur du Parc national des Pyrénées Jean-Pierre Poly, directeur général de l'ONCFS Jean-Marie Petit, Directeur de Parcs nationaux de France Olivier Robinet, Directeur du Parc national de la Réunion Michel Sommier, Directeur du Parc national des Ecrins Philippe Traub, Directeur du Parc national de la Vanoise 44 Yves Verilhac, Directeur du GIP Atelier des espaces naturels (ATEN) Parlementaires et élus locaux Nicolas Alfonsi, Sénateur de la Corse du Sud, Représentant du conseil de rivage de Corse au CA du conservatoire JérÃŽme Bignon, Député de la Somme, Président des conseils d'administration du Conservatoire et de l'AAMP Marie Christine Blandin, sénatrice du Nord Hermann Charlotte, maire de SaÃŒl, président du CA du Parc amazonien de Guyane Léon Gendre, Maire de La Flotte-en-Ré, Vice-Président du Conseil Général de Charente Maritime Jean-Pierre Giran, Député du Var Yann Hélary, Vice-Président du conseil régional des Pays de la Loire Représentant du Conseil de rivage de Bretagne-Pays de la Loire au conseil d'administration du conservatoire Jean-François Le Grand, sénateur, président du Conseil général de la Manche Ferdy Loisy, conseiller général, président du parc national de Guadeloupe, vice­président du conseil d'administration de parcs nationaux de France Pierre Maille, président du conseil général du FinistÚre, Président du Parc marin d'Iroise Michel Moly, Maire de Collioure, Représentant du Conseil de rivage de Méditerranée au conseil d'administration du conservatoire Christian Pichoud, conseiller général maire de Bourg d'Oisans, président du CA du parc des Ecrins, viceprésident du CA de PNF HélÚne Tanguy, maire du Guilvinec, membre du conseil d'administration du Conservatoire Représentants syndicaux M. Francis Combrouze, CGT Etienne Farand, SNE-FSU Grégoire Gautier, CGT Yves Gilly, CGT Patrice Hirbec, EFA, CGC Gilles Van Peteghem, EFA, CGC Représentants des Associations Christophe Aubel, Directeur de la Ligue ROC, Responsable de la biodiversité à France Nature Environnement Allain Bougrain-Dubourg, président de la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) 45 François Letourneux, Président du Comité français de l'UICN Michel Metais, directeur de la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) Serge Urbano, Vice-Président de France Nature Environnement & Pilote du réseau des milieux naturels Scientifiques Personnalités scientifiques Patrick Berthou, IFREMER, Responsable du programme « Approche de l'écosystÚme de l'halieutique ­ AESYPECHE » Eric Feunteun, professeur au Muséum national d'Histoire naturelle et Président du Conseil Scientifique de l'Agence des aires marines protégées Jacques Trouvilliez, chargé de mission à la direction générale du Muséum national d'Histoire naturelle (devenu ensuite conseiller technique au cabinet du Ministre de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de la Mer) 46 Annexe 3 : Signification des acronymes agence des aires marines protégées association nationale pour la formation professionnelle des adultes agence française de sécurité sanitaire de l'alimentation agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail ATE agents techniques de l'environnement ATEN atelier technique des espaces naturels BND base de données naturaliste BRGM bureau de recherches géologiques et miniÚres CAS centre d'analyse stratégique CBN conservatoires botaniques nationaux CDB convention pour la diversité biologique CELRL conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres CEMAGREF centre d'étude du machinisme agricole, du génie rural des eaux et forêts CETE centre d'études techniques de l'équipement CGAAER conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux CGPC conseil général des ponts et chaussées CIRAD centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement CNRS centre national de recherche scientifique COPERCI comité permanent de coordination des inspections ; il regroupait l'inspection générale de l'agriculture, le conseil général du génie rural des eaux et forêts et le conseil général vétérinaire CSPNB conseil scientifique du patrimoine naturel de la biodiversité CSRPN conseil scientifique régional du patrimoine naturel CTP comité technique paritaire CVRH centre de valorisation des ressources humaines DCE directive cadre sur l'eau DEB direction de l'eau et de la biodiversité DIREN direction régionale de l'environnement DOCOB document d'objectif (dans un site Natura 2000) DREAL direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement DRH direction des ressources humaines ETP équivalent temps plein FCBN fédération des conservatoires botaniques nationaux FRB fondation pour la recherche sur la biodiversité GPEC gestion prévisionnelle des emplois et des compétences GRH gestion des ressources humaines IFN inventaire forestier national IFORE institut de formation de l'environnement IFREMER institut françqis de recherche pour l'exploitation de la mer IGA inspection générale de l'administration IGE inspection générale de l'environnement IGSS inspection générale de la sécurité sociale INERIS institut national de l'environnement industriel et des risques INPN inventaire national du patrimoine naturel INRA institut national de la recherche agronomique IRD institut de recherche pour le développement 47 AAMP AFPA AFSSA ANSES LNE LPO MAAP MEEDDM MESR MNHN ONCFS ONEMA ONF ONG ONML ONZH PAC PLF PNF PNR RNDE RNF SANDRE SCHAPI SIE SNB SINP SNDE TDENS TE TVB UE UICN ZNIEFF laboratoire national d'essais ligue pour la protection des oiseaux ministÚre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche ministÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat ministÚre de l'enseignement supérieur et de la recherche museum national d'histoire naturelle office national de la chasse et de la faune sauvage office national de l'eau et des milieux aquatiques office national des forêts organisation non gouvernementale observatoire national de la mer et du littoral observatoire national des zones humides politique agricole commune projet de loi de finances parcs nationaux de France parc naturel régional réseau national des données sur l'eau réserves naturelles de France service d'administration nationale des données et référentiels sur l'eau service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévention des inondations systÚme d'information sur l'eau stratégie nationale de la biodiversité systÚme d'information de la nature et des paysages schéma national des données sur l'eau taxe départementale des espaces naturels sensibles techniciens de l'environnement trame verte et bleue union européenne union internationale pour la conservation de la nature zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique 48 Annexe 4 : Tableau des types d'espaces naturels protégés Annexe 5 : Tableau des acteurs nationaux de la protection de la nature Nom Statut SiÚge Fédérations d'organismes intervenant dans les espaces naturels Parcs nationaux de France (PNF) EPA Montpellier Réserves naturelles de France (RNF) Association Fédération des Parcs naturels régionaux (PNR) Fédération d'associations Paris Fédérations des conservatoires des espaces naturels (FCEN) Fédération d'associations Orléans Organismes inter-réseaux - RÃŽle d'expertise, de gestion et de suivi du milieu 17 nd ETP - Prêter son concours technique et administratif et harmonisation des statuts de personnels - - - - - - - Contribuer au rassemblement des données Représenter, le cas échéant, les établissements publics des parcs nationaux Mettre en oeuvre une politique commune de communication nationale et internationale Coordonner et animer le réseau des gestionnaires de réserves naturelles, Favoriser des échanges de connaissances scientifiques et d'expériences de gestion Défend les réserves naturelles, les fait connaître et les valorise Développer des relations avec l'ensemble de ses partenaires > 25 ETP nd 16 ETP nd 35,25 ETP 4 M Principales missions ETP / Budget ( M)43 - Représenter les intérêts collectifs des PNR auprÚs des instances nationales et internationales - ruraux Participer à la définition et à la mise en oeuvre de la politique en faveur des espaces - Diffuser et faire connaître l'éthique des Parcs naturels régionaux et leurs actions, en France et à l'international - Recherche de la maîtrise fonciÚre ou la maîtrise d'usage pour sauvegarder le patrimoine naturel - - Mise en place d'une gestion durable de sites naturels Valorisation des sites naturels 43 Données « prévision 2010 » ou derniÚre année disponible ; ETP rémunérés par les opérateurs GIP Atelier Technique des Espaces Naturels (ATEN) GIP Montpellier - Rassembler, structurer et diffuser avec les réseaux de professionnels les connaissances et les méthodes - Développer des outils de planification, de gestion concertée et d'évaluation à l'usage des gestionnaires d'espaces naturels - Animer les réseaux techniques et faciliter les échanges entre réseaux 16 ETP propres 3,7 M Opérateurs de l'Etat gestionnaires d'espaces naturels, par voie rÚglementaire ou maîtrise fonciÚre Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres EPA Rochefort Parcs nationaux 9 EP - Procéder à des opérations fonciÚres pour protéger des espaces littoraux ou des rivages lacustres - Organiser la gestion des terrains acquis en partenariat avec les collectivités et des associations 130 ETP 55 M - La conservation de la faune, de la flore, du sol, du sous-sol, de l'atmosphÚre, des eaux et, en général, d'un milieu naturel présent un intérêt spécial et qu'il et qu'il importe de préserver ce milieu contre tout effet de dégradation naturelle et de le soustraire à toute intervention artificielle susceptible d'en altérer l'aspect, la composition et l'évolution44 856 ETP 70-75 M Agences des aires marines protégées EPA Brest - Animer le réseau des aires marines protégées françaises pour constituer un réseau cohérent - - cÃŽtiÚre Gérer directement les aires marines protégées et appuyer les autres gestionnaires Mettre en oeuvre des engagements de la France en matiÚre de biodiversité marine et 90 ETP 18,5 M Etablissements de l'Etat opérateurs de gestion et/ou de police Office National des forêts (ONF) EPIC Paris - - Gestion et équipement des forêts et terrains à boiser ou à restaurer appartenant à l'Etat Gestion des forêts des collectivités, pour leur compte 10 226 ETP nd - Peut être chargé d'opérations annexes (biomasse forestiÚre, protection, aménagement et du développement durable des ressources naturelles, prévention des risques, gestion d'espaces naturels, aménagement rural) Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) EPA Paris - - - La police de la chasse et de l'environnement Les études et la recherche sur la faune sauvage et ses habitats Valoriser les connaissances acquises par l'établissement Gestion des 1 714 ETP 91,9 M (2006) - réserves de chasse à vocation nationale 44 Article 1 de la loi du 22 juillet 1960 Office National de l'Eau et des Milieux Aquatiques (ONEMA) EPA Vincennes Agences de l'eau EPA 6 siÚges régionaux - - - Développer les savoirs sur l'eau et les milieux aquatiques Assurer l'information sur les ressources en eau, les milieux aquatiques et leurs usages La police de l'eau et de la pêche 907 ETP nd - Appui technique à la conception, à la mise en oeuvre et au suivi d'actions de gestion de l'eau dans les territoires - Lutte contre la pollution, par affectation du produite des redevances à des travaux d'amélioration de la qualité des eaux - Développement et gestion des ressources en eaux 1 838 ETP nd Organismes de recherche Fondation pour la recherche en biodiversité Fondation Paris - Rassembler et analyser des informations sur la recherche pour la biodiversité ainsi que sur ses outils et ses applications, - Améliorer la coordination des acteurs nationaux de recherche entre eux d'une part, et avec leurs homologues européens et internationaux d'autre part - Favoriser la diffusion et accompagner l'utilisation des résultats de la recherche et l'expertise scientifique - Etablir un partenariat entre les organismes publics et les entreprises, les associations 32 000 ETP 3,4 M Centre national de la recherche scientifique (CNRS) EP Paris 3 instituts impliqués dans le domaine de la recherche sur la biodiversité - Institut écologie et environnement (INEE) - Développement des recherches poursuivies dans le domaine de l'environnement incluant la biodiversité et les relations hommes-milieux - - - Institut des sciences biologique (INSB) Développement des recherches en biologie Institut national des sciences de l'Univers (INSU) - Elaborer, développer et coordonner les recherches d'ampleur nationale et internationale en astronomie, sciences de la Terre, de l'océan, de l'atmosphÚre et de l'espace, menées au sein des établissements publics relevant du ministÚre de l'éducation nationale et au sein du CNRS45 Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) EP Paris - Recherche fondamentale et appliquée nd - Conservation et l'enrichissement des collections issues du patrimoine naturel et culturel - Enseignement, l'expertise, la valorisation, la diffusion des connaissances et l'action éducative et culturelle à l'intention de tous les publics46 45 46 Décret 85-218 du 13 février 1985. Décret 2001-916 du 7 octobre 2001. Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) EPIC Issy-lesMoulineaux Institut national de recherche agronomique (INRA) EP Paris CEMAGREF EP Antony - Conduire et de promouvoir des recherches fondamentales et appliquées et des actions de développement technologique et industriel destinées à connaître, évaluer et mettre en valeur les ressources des océans et à rationaliser leur exploitation 1 572 ETPT 237 M (2008) - Améliorer la connaissance et les méthodes de protection et de mise en valeur de l'environnement marin et favoriser le développement socioéconomique du monde maritime47 - Recherche agronomique orientée vers la production de connaissances nouvelles et de techniques utilisées par les acteurs agricoles - - Diffusion de données Mise au service de son expertise pour les décisions des acteurs publiques et privés nd - Recherche orientée vers la production de connaissances nouvelles et de techniques utilisées par les acteurs agricoles - Recherche centrée sur les thÚmes des ressources en eau et ses usages, la compréhension des milieux aquatiques, la gestion des territoires, les écotechnologies et agrosystÚmes 1400 ETP 110 M 47 Décret 84-428 du 5 juin 1984. Annexe 6 : Comparaison entre problématiques "climat" et "biodiversité" Les enjeux du changement climatique et ceux de la perte de biodiversité, et les processus de décision pour y faire face, sont souvent rapprochés. La création d'un "GIEC de la biodiversité" fait ainsi l'objet de démarches internationales soutenues par la France. La mission s'est interrogée sur les similitudes et les différences entre ces deux questions, dans le processus de définition des politiques publiques correspondantes. Dans les deux cas, la démarche scientifique de base est la même, et c'est elle qui structure les systÚmes d'informationn à construire: il s'agit de partir d'un état des lieux identifiant bien les enjeux. Il faut ensuite décrire les pressions qui tendent à modifier cet état des lieux, et les réponses qu'elles suscitent: il faut pour cela analyser dans les variations globales observées de l'état des lieux, qui intÚgrent toutes les réponses, ce qui est imputable à chaque type de pression. Cela passe par l'élaboration de modÚles, calés sur des observations suffisantes, et valides pour des échelles chronologiques et géographiques à préciser soigneusement48. Sur la base d'un diagnostic validé concernant les enjeux prioritaires dans l'état des lieux, et la relation entre état, pressions et réponses, il faut ensuite construire des décisions publiques acceptées par le corps social. Celles-ci peuvent porter sur l'atténuation49 des pressions à l'origine des réponses les plus négatives, ou sur l'adaptation de la société à des réponses qu'on ne saurait pas empêcher: le choix entre politiques d'atténuation ou d'adaptation fait l'objet de débats complexes, illustrés notamment par le rapport Stern de 2008 pour le climat. Qu'en est-il de ces processus de préparation des décisions politiques, pour le climat et la biodiversité? Pour le climat, les paramÚtres physiques de définition de l'état du systÚme sont connus, et d'autant plus simples que l'approche est globale: une distribution géographique des températures et des précipitations, avec un maillage adapté50, donne une représentation acceptable du climat, à l'échelle géographique (celle des continents) et chronologique (celle de la décennie ou du siÚcle) des débats sur le changement climatique global. Les travaux de modélisation sur le lien, à ces échelles de temps et d'espace, entre pressions et réponses du systÚme climatique menés depuis une trentaine d'années sont trÚs nombreux, et leurs résultats facilement accessibles, y compris pour identifier les sujets annoncés comme non élucidés à ce jour (notamment celui des évÚnements extrêmes et de leur fréquence). Les rapports du GIEC sont centrés sur ce sujet, identifiant et analysant le lien entre concentration atmosphérique en gaz à effet de serre, facteur de pression principal identifié, et distribution géographique des températures et des précipitations, réponses du systÚme climatique. 48 49 50 un modÚle climatique à l'échelle des continents et au pas de temps de la décennie (cas des modÚles présentés par le GIEC) sera construit sur la base d'une analyse du fonctionnement thermodynamique de la planÚte, biosphÚre comprise, alors qu'un modÚle météorologique local à quelques jours se fondera sur l'analyse des courants atmosphériques, en mécanique des fluides : il n'y a pas de continuité conceptuelle entre les deux démarches. Les approches relatives à la perte mondiale de biodiversité, et à la préservation locale d'un habitat, posent les mêmes questions. on utilise souvent ici l'anglicisme "mitigation", à propos du climat les modÚles du GIEC ont actuellement des mailles de l'ordre de la centaine de kilomÚtres en projection horizontale, mais intÚgrent aussi la distribution altitudinale des températures: on est trÚs loin du chiffre unique d'une température moyenne mondiale auquel ceux qui n'ont pas lu les rapports du GIEC les réduisent parfois La validation et l'acceptation du diagnostic posé, par le corps social et non par la seule communauté scientifique, semble encore faire débat: on ne parle pas ici des polémiques récentes sur les résultats scientifiques présentés, mais des réactions de perplexité de la société face à ce débat complexe, et de l'absence de réelle prise en compte politique qui s'en est suivie, quoi qu'on en ait dit. L'absence de séparation claire dans la démarche du GIEC entre la production de connaissance scientifique et la validation par des tiers pour préparer les décisions politiques à prendre est souvent présentée comme étant l'une des causes (non la seule, évidemment) de cette difficulté: c'est pourquoi la mission préconise dans ses propositions en matiÚre de biodiversité la mise en place d'un dispositif d'évaluation indépendant de la production de connaissance, permettant l'élaboration de diagnostics réellement partagés. La préparation de décisions politiques en matiÚre de climat pose ensuite un problÚme spécifique, lié au caractÚre global du systÚme climatique: même sur la base d'un diagnostic partagé, qui était presque acquis à Kyoto comme à Copenhague, l'élaboration par prÚs de deux cents pays de décisions susceptibles d'agir réellement sur les pressions identifiées est évidemment d'une difficulté extrême. Cet exercice suppose en effet de prendre en compte dans la négociation politique les demandes des "gagnants" et des "perdants" du changement climatique, et des mesures d'atténuation ou d'adaptation envisageables, le tout en avenir éminemment incertain... Pour la biodiversité, les paramÚtres de définition de l'état du systÚme sont moins bien cernés que pour le climat: on parle en effet de trois niveaux d'analyse (gÚnes, espÚces, écosystÚmes) dont chacun est mal connu et parfois mal défini. L'approche la plus intuitive, et la plus ancienne, consiste à décrire la biodiversité dans un champ d'observation donné par le nombre d'espÚces et l'abondance de chacune des populations: on néglige ainsi les deux autres volets génétiques et écosystémiques, et le systÚme de relations entre individus. On rappelera par ailleurs, en se limitant à cette approche par espÚces qu'avec 1,5 million d'espÚces connues, on estime n'avoir décrit que moins de 10% de leur nombre, qu'on ignore. On ajoutera ensuite que ce nombre total mythique d'espÚces est lui-même trÚs suspect: la notion même d'espÚce est une partition à l'intérieur du monde vivant à partir de critÚres descriptifs assez contestables, et trÚs différents selon les groupes: il suffirait de changer les critÚres pour changer considérablement le nombre d'espÚces d'insectes, de poissons ou d'oiseaux. L'approche par comptage des populations de chaque espÚce est donc pour le moins fruste... Elle n'est cependant pas sans valeur: face à la complexité de toute approche analytique exhaustive de la biodiversité, les écologues ont choisi des groupes d'espÚces dont on peut estimer, d'aprÚs leur position dans les cycles de fonctionnement des écosystÚmes, que leurs variations quantitatives sont représentatives de l'état global des dits écosystÚmes: le "suivi temporel des oiseaux communs" (STOC) conduit depuis une vingtaine d'années par le Muséum national d'histoire naturelle, ou le suivi des mammifÚres marins mis en place par l'AAMP avec l'IFREMER relÚvent de ces démarches, sans doute les meilleures qu'on puisse mener actuellement: mais on n'est pas au stade des distributions de températures et de précipitation, représentation globale du systÚme climatique... La complexité d'une approche descriptive analytique de l'état des lieux a conduit, y compris dans les directives communautaires citées par ailleurs, à utiliser l'approche synthétique du "bon état écologique" des habitats et espÚces. Ce bon état est défini en croisant les approches quantitatives citées (nombre d'espÚces et effectifs de ces populations) et des approches qualitatives (taux de reproduction, équilibre entre espÚces d'une chaîne trophique, etc.). La vision d'ensemble fondée sur ces méthodes nécessite, plus qu'ailleurs, une validation entre pairs qui soit trÚs rigoureuse, à une échelle territoriale large. L'analyse des pressions sur la biodiversité et de ses réponses à ces pressions pose les mêmes questions globales, faute de pouvoir quantifier par des critÚres chiffrés simples les variations du "systÚme biodiversité". L'analyse des origines de ces variations, par nature de pression, est donc complexe: on est loin, là aussi, de pouvoir identifier un facteur simple, tel que la concentration atmosphérique des gaz à effet de serre pour le climat, qui permette de cibler les efforts d'atténuation. A une échelle trÚs locale, une telle approche n'est cependant pas impossible, à partir d'espÚces jugées là aussi représentatives de l'état des écosystÚmes: les plans de protection du grand tétras, espÚce symbolique des écosystÚmes forestiers de moyenne montagne, dans les Vosges ou le Jura, reposent sur cette démarche, à partir de facteurs de pression tels que le dérangement hivernal et le fractionnement des massifs forestiers. Devant de telles incertitudes, la démarche originale de production et de gestion de la connaissance scientifique et opérationnelle mise en place par la communauté forestiÚre depuis l'épisode des "pluies acides" au début des années 1980 mérite attention. Quelques sites-ateliers ou zones ateliers instrumentés permettent les approches de recherche fondamentale (notamment sur les cycles du carbone, des éléments minéraux, de l'eau, la pédogénÚse, etc.). Un réseau plus large (une centaine de sites pour la métropole) sert de support à un suivi scientifique de paramÚtres caractéristiques des réponses écosystémiques à des pressions identifiées. Enfin, un réseau opérationnel statistique permet le suivi par des séries annuelles de paramÚtres descriptifs trÚs globaux, et d'indicateurs d'état sanitaire des forêts. Coordonnée par un GIP associant tous les acteurs concernés, le GIP ECOFOR, cette démarche est de nature à construire des réponses structurées aux questions posées: l'extension de la démarche à d'autres types de milieux mériterait d'être examinée. La nécessité d'un diagnostic partagé, y compris dans ses manques, est aussi nécessaire pour la biodiversité qu'en matiÚre de climat: les conflits sur la délimitation des sites, comme sur la nature des mesures de gestion, lors de la mise en place du réseau Natura 2000 en ont montré la nécessité absolue. Plus complexe dans son approche descriptive et analytique que le climat, la biodiversité se prête en revanche sans doute mieux à une concertation entre parties prenantes pour la définition des décisions à prendre, en raison de leur caractÚre souvent concret et local: là aussi, les difficultés puis la reprise du processus Natura 2000 sont riches d'enseignements. La mission s'est appuyée sur les réflexions qui précÚdent pour établir ses propositions en matiÚre de structuration du systÚme de gestion de la connaissance, de l'expertise, de l'évaluation, et des modalités de gouvernance partagée entre les parties prenantes, décrites au chapitre 3. Annexe 7 : Détail de l'action 7 du programme 113: "gestion des milieux et biodiversité" Dépenses de fonctionnement Fonctionnement courant Subventions pour charges de service public Dépenses d'investissement Dépenses pour immobilisations Transfert aux incorporelles de ménages l'Etat G st nin g ed lare u ee e u e io té ré e sso rc n a 324 121 45 521 23 196 Dépenses d'intervention Transferts aux entreprises Transferts aux collectivités territoriales Transfert aux autres collectivités T ta o l Dépenses pour immobilisations corporelles de l'Etat A iv éd sse ice d lap liced l'e ct it e rv s e o e au B néatd se xe m u a u iq e SI su o t e au t ilie x q at u s, r l'e au A ap at nauc an mn c at u d t io h ge e t lim iq e En reie e re au io d sco rsd aud t t n t st rat n e u 'e u d m ep b f v n nn v le o ain u lic lu ial o a igab G u e an ed sled m ed l'e o v rn c an o ain e au Su ttl o s- oa Pro u t ne b ca io d n é ssu l'e d c io t an risat n o n e r au m e oev d last t giem e ise n u re e ra é arin C n e t u lit o x o t n ie x t rau Su ttl o s- oa Sé rit d p v n e e td sm iÚ s cu é 'ap ro isio n mn e at re p m re e c o réaio m iÚ re iÚ s t o p t n in re C at ne ge io R N ré io t st n N C at ne ge io PN ré io t st n In a io àlage io d rab d p rim in cit t n st n u le u at o e n u l at re R se uN u 2000 é a at ra In e t e e p rt v n aire t x e ise Pré rv t nd se Ú sv géale e an ale se a io e sp ce é t s t im s Su ttl o s- oa Ttl oa 6 317 847 5 822 257 3 254 4 029 854 1 565 632 1 7 88 4 73 4 6 687 489 90 566 5 459 757 2 170 466 13 566 242 3 254 5 076 213 1 648 156 2 9 13 4 68 5 848 645 11 27 6 7 6 6 77 81 M u m rin ilie x a s 687 943 9 56 06 197 714 82 524 57 99 5 3 9 21 04 6 7 6 2 364 169 12 848 23 70 7 7 1 589 064 80 000 8 00 00 2 915 847 29 58 7 1 4 676 357 6 63 7 7 5 5 90 4 8 6 6 79 3 8 4 B d e io iv rsitée re u e m é le n né e é u s t sso rc s in ra s o n rg tiq e 7 313 380 12 848 73 62 8 2 2 51 163 342 815 61 899 268 530 4 528 668 2 913 987 1 359 298 95 63 0 2 6 2 6 22 1 94 2 460 132 38 101 14 950 102 889 19 495 454 979 5 524 012 260 313 4 772 278 4 673 822 870 514 266 286 1 3 72 5 66 2 2 0 30 7 52 6 1 031 433 11 972 557 609 700 6 921 612 12 169 838 8 424 837 5 885 778 4 0 57 5 71 5 4 8 25 8 96 7 1 082 596 18 773 990 970 013 12 178 310 22 761 200 12 504 565 8 166 075 7 4 67 9 63 4 1 07 43 1 1 4 3 197 815 200 940 1 088 168 295 227 649 682 26 89 6 8 9 28 95 2 5 6 5 31 3 1 8 22 50 3 7 1 1 28 9 0 8 8 95 9 5 4 5 031 2 23 1 2 4 2 23 1 2 4 Annexe 8 : Rapport de la Commission européenne sur l'état de conservation des habitats et des espÚces Rapport de la Commission du 13 juillet 2009 sur l'état de conservation des types d'habitats et des espÚces conformément à l'article 17 de la directive «Habitats» COM(2009)358 final ­ non publié au Journal officiel. Ce rapport permet d'évaluer la mise en oeuvre de la directive «Habitats» sur la période 2001-2006 dans 25 États membres. Ce rapport fournit une vue d'ensemble de la situation de la biodiversité dans l'UE. Il constitue aussi un point de référence pour évaluer l'évolution future des espÚces et des habitats les plus vulnérables. Les résultats montrent qu'un état de conservation favorable n'a pas pu être atteint pour de nombreux habitats et espÚces visés par la directive «Habitats». Certains types d'habitats (notamment les formations herbeuses, les zones humides et les zones cÃŽtiÚres) ont un état général médiocre. La destruction des habitats de formations herbeuses est principalement associée à des modÚles d'agriculture intensifs. Les habitats de zones humides sont asséchés et pâtissent également du changement climatique. Les habitats cÃŽtiers sont menacés par le tourisme et les aménagements urbains. Des signes d'amélioration ont été observés pour certaines espÚces (par exemple le loup, le lynx d'Eurasie, le castor et la loutre). Toutefois des efforts supplémentaires sont nécessaires pour établir des populations saines et durables. Les mesures de conservation établies par la directive ainsi que le financement et les autres instruments prévus dans le cadre des politiques sectorielles peuvent donner de bons résultats. Les progrÚs doivent se poursuivre. Le réseau Natura 2000 doit continuer de se développer; des mesures de restauration pour certains sites devront être prévues. Le réseau et les sites devront ensuite être gérés efficacement et bénéficier de ressources adéquates. Enfin, beaucoup d'États membres ne consacrent pas suffisamment de ressources au suivi de l'état des espÚces et des habitats sur leur territoire. En l'absence de données fiables, il sera impossible d'évaluer l'impact des mesures de conservation. Annexe 9 : Extrait de la loi "grenelle 1" EXTRAIT DE LA LOI N° 2009-967 DU 3 AOUT 2009 DE PROGRAMMATION RELATIVE A LA MISE EN OEUVRE DU GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT TITRE II : BIODIVERSITE, ECOSYSTEMES ET MILIEUX NATURELS CHAPITRE IER : STOPPER LA PERTE DE BIODIVERSITE SAUVAGE ET DOMESTIQUE, RESTAURER ET MAINTENIR SES CAPACITES D'EVOLUTION Article 23 Pour stopper la perte de biodiversité sauvage et domestique, restaurer et maintenir ses capacités d'évolution, l'Etat se fixe comme objectifs : la constitution, d'ici à 2012, d'une trame verte et bleue, outil d'aménagement du territoire qui permettra de créer des continuités territoriales ; la mise en oeuvre de mesures de protection, de valorisation, de réparation des milieux et espÚces naturels et de compensation des dommages causés à ceux-ci, tenant compte des spécificités des territoires ruraux, insulaires et de montagne et s'articulant de maniÚre cohérente avec les dispositifs existants de protection ; sans préjudice des dispositifs de compensation et d'évaluation en vigueur, lorsqu'il n'existe pas d'autre solution que la réalisation d'un projet ou d'un programme susceptible de nuire à la biodiversité, des mesures de compensation proportionnées aux atteintes portées aux continuités écologiques dans le cadre de la trame verte et bleue seront rendues obligatoires selon des modalités définies par le code de l'environnement en concertation avec les élus locaux et les acteurs de terrain ; le renforcement du rÃŽle de la stratégie nationale de la biodiversité et l'élaboration, y compris outre-mer, de stratégies régionales et locales cohérentes dans le respect des compétences des collectivités territoriales et en concertation avec l'ensemble des acteurs concernés ; la mise en oeuvre d'une stratégie nationale de création d'aires protégées terrestres identifiant les lacunes du réseau actuel afin de placer sous protection forte, d'ici dix ans, 2 % au moins du territoire terrestre métropolitain : cet objectif implique notamment la création de trois nouveaux parcs nationaux et l'acquisition à des fins de lutte contre l'artificialisation des sols et de valorisation, notamment agricole, de 20 000 hectares de zones humides par les collectivités publiques, identifiées en concertation avec les acteurs de terrain, sur la base de données scientifiques ; la création d'aires marines protégées afin de couvrir, en incluant notamment le réseau Natura 2000 en mer et la création de parcs naturels marins, 10 % des eaux placées sous la souveraineté de l'Etat dans les limites de la mer territoriale, d'ici à 2012 en métropole, et d'ici à 2015 dans les départements d'outre-mer ; les collectivités d'outre-mer et les collectivités en Nouvelle-Calédonie volontaires seront aidées pour la mise en place et la gestion de ces aires ; la mise en place d'ici à 2013 de plans de conservation ou de restauration compatibles avec le maintien et le développement des activités humaines afin de protéger les espÚces végétales et animales en danger critique d'extinction en France métropolitaine et outre-mer, dont 131 ont été recensées en 2007 ; la mise en oeuvre de plans de lutte contre les espÚces exotiques envahissantes, terrestres et marines, afin de prévenir leur installation et leur extension et réduire leurs impacts négatifs ;  la réalisation des documents d'objectifs dans les sites Natura 2000 d'ici à 2013 ; le renforcement du soutien de la France à la création d'un groupe d'expertise scientifique internationale pour la biodiversité sur le modÚle du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat. Article 24 L'Etat se fixe comme objectif la création, d'ici à 2012, d'une trame verte constituée, sur la base de données scientifiques, des espaces protégés en application du droit de l'environnement et des territoires assurant leur connexion et le fonctionnement global de la biodiversité, et d'une trame bleue, son équivalent pour les eaux de surfaces continentales et leurs écosystÚmes associés. Leur élaboration associera l'Etat, les collectivités territoriales et les parties concernées sur une base contractuelle. L'élaboration de la trame bleue s'effectuera en cohérence avec les travaux menés par les commissions locales de l'eau. Leur pilotage s'effectuera dans chaque région en association étroite avec les collectivités territoriales et en concertation avec les acteurs de terrain dans un cadre cohérent garanti par l'Etat. Les modalités de leur prise en compte par les documents d'urbanisme, les schémas d'aménagement et de gestion des eaux, les schémas d'infrastructures, la fiscalité locale et les concours financiers de l'Etat seront précisées à l'issue d'un audit qui aboutira avant fin 2009. A cet effet, l'action des conservatoires d'espaces naturels sera confortée par une reconnaissance spécifique. Article 25 L'efficacité des actions menées en faveur de la biodiversité implique une amélioration de sa connaissance et une mise en cohérence des dispositifs existants. Pour cela, l'Etat se fixe comme objectifs : la mise à jour d'ici à 2012 de l'inventaire des zones naturelles d'intérêt écologique, floristique et faunistique, marines et terrestres, et la révision, dans les mêmes délais, des listes d'espÚces menacées ; La création d'un réseau de conservatoires botaniques nationaux pour la flore et les habitats ; L'étude, en concertation avec le comité visé à l'article 1er de la présente loi, des dispositifs permettant d'évaluer et de valoriser les services rendus par la biodiversité à la collectivité et aux acteurs socioéconomiques ; L'augmentation et la diversification des moyens de la Fondation scientifique pour la biodiversité ; Le soutien à la formation et à la recherche en sciences de la nature, notamment dans le domaine de la taxinomie ; La mise en place d'un observatoire national de la biodiversité mettant à la disposition du public une information actualisée ; Le suivi et l'évaluation des mesures prises en application du présent chapitre. Article 26 L'Etat contribuera au financement d'actions destinées à élaborer la trame verte et bleue, à mettre en place et gérer des aires protégées, à acquérir des zones humides, à sauvegarder les espÚces menacées, à inventorier la biodiversité et à analyser son érosion. Afin de mettre ces actions en oeuvre, la part de financement de l'Etat pourra être portée progressivement de 190 à 300 millions d'euros par an d'ici à 2013. L'Etat engagera de plus une négociation pour développer des solutions nouvelles de financement pour la biodiversité. Il fera appel aux financements de la Communauté européenne. Il mettra à l'étude des propositions d'outils économiques à disposition des collectivités territoriales et des initiatives pour développer la contribution des entreprises. Six mois aprÚs la publication de la présente loi, l'Etat, sur la base d'un audit, fera état des mesures fiscales défavorables à la biodiversité et proposera de nouveaux outils permettant un basculement progressif vers une fiscalité mieux adaptée aux nouveaux enjeux environnementaux. Annexe 10 : Les polices des espaces naturels Source : Rapport IGA-IGSS-CGPC-IGE-IGA et COPERCI de février 2005 sur « Renforcement et structuration des polices de l'environnement ». Annexe 11 : Agents habilités à constater les infractions au droit de l'environnement Source : Rapport IGA-IGSS-CGPC-IGE-IGA et COPERCI de février 2005 sur « Renforcement et structuration des polices de l'environnement ». Annexe 12: Fonction "gestion de la connaissance" La gestion de la connaissance est une des fonctions essentielles qui justifient la création d'une nouvelle organisation. Cette annexe a pour objectif de décrire le champ de la gestion de la connaissance, les enjeux associés, les limites des actions existantes, le rÃŽle attendu de la nouvelle organisation et une premiÚre approche de son dimensionnement. 1. La gestion de la connaissance couvre un champ immense où agit une multitude d'acteurs. En matiÚre de biodiversité la gestion de la connaissance vise à répondre principalement à trois natures de questions : Quelle est l'évolution quantitative des espÚces, et notamment des plus menacées ? Quelle est l'évolution de la qualité des milieux ? Quelles interactions régulent les écosystÚmes ? Le champ de ces interrogations est considérable : il prend en compte à la fois la faune et la flore ; il concerne le milieu terrestre comme le milieu marin, les zones protégées comme celles qui ne le sont pas et pour lesquels les enjeux sont aujourd'hui majeurs (enjeu particulier de la biodiversité « ordinaire »), le niveau micro d'une espÚce ou sous espÚce comme l'approche plus globale d'un écosystÚme. Cette connaissance s'inscrit dans la durée (les observations instantanées n'ayant qu'une faible valeur) et suppose de pouvoir mettre en place des séries longues sur plusieurs années voire dizaines années. Enfin l'ensemble de ces données doit pouvoir être attaché à différentes échelles de territoire afin de pouvoir caractériser un lieu d'action délimité tout en étant capable de prendre en compte des phénomÚnes de déplacement et de reconstitution du vivant (faune ou flore). Les acteurs impliqués dans la gestion de la connaissance sont extrêmement nombreux et de natures trÚs diverses : · les acteurs publics : - l'Etat, qui doit rendre compte du maintien de la qualité des milieux (directive habitats), construire des politiques efficaces et faire progresser la connaissance scientifique. Nous avons vu qu'il s'appuie sur un nombre important d'opérateurs publics ; - les collectivités locales, qui agissent déjà pour préserver la biodiversité et qui, dans le cadre de la loi Grenelle 2, acquiÚrent des responsabilités nouvelles, en particulier dans la mise en oeuvre des trames vertes et bleues ; · les scientifiques, qui cherchent continuellement à mieux inventorier la biodiversité et à mieux comprendre la capacité des espÚces et des écosystÚmes à s'adapter aux contraintes externes ; · les gestionnaires et usagers de la nature : - les gestionnaires d'espaces protégés qui doivent organiser et rendre compte de leur action ; - les usagers de la nature au sens large (professionnels de l'agriculture, de la pêche, fédérations de chasseurs, etc.), qui agissent au regard de leurs objectifs propres et pour préparer leur dialogue avec les pouvoirs publics, notamment au regard des prélÚvements et usages possibles des ressources vivantes ; les associations et les citoyens qui jouent aussi un rÃŽle majeur et peuvent être à la fois producteurs et demandeurs d'informations pour participer à l'élaboration des décisions publiques ou pour arbitrer leurs propres actes. Cette multiplicité d'acteurs est à la fois un atout car elle permet une forme de vigilance collective et une force d'observation importante, mais aussi un facteur de complexité par sa diversité et la difficulté de pilotage qu'elle engendre. Elle constitue aussi un état de fait, nul ne peut imaginer aujourd'hui, et en premier lieu l'Etat, construire un dispositif de gestion de la connaissance sans mener un travail de coopération avec l'ensemble des parties prenantes citées ci-dessus. 2. La gestion de la connaissance répond à un triple enjeu de crédibilité, d'efficacité et de rayonnement. · Des engagements mondiaux, et européens51ont été pris pour la préservation de la biodiversité aprÚs que la communauté scientifique et les pouvoirs publics se furent inquiétés d'une dégradation rapide et parfois irréversible du patrimoine naturel. La France, dans le cadre de ses obligations européennes et de la stratégie nationale pour la biodiversité, s'est engagée à stopper la perte de biodiversité d'ici fin 2010. Dans ce contexte la gestion de la connaissance constitue l'élément indispensable permettant de rendre compte des engagements pris. La gestion de la connaissance est en effet indispensable pour quantifier des observations et des évolutions, pour définir des objectifs et pour mesurer leur atteinte, pour traduire une ambition et une politique en axes stratégiques et en plans d'actions, pour faire progresser la connaissance scientifique et technologique. La gestion de la connaissance répond ainsi à trois enjeux majeurs : · un enjeu de crédibilité internationale : en étant en mesure de répondre à ses obligations de rapportage la France pourra faire la preuve de sa solidité scientifique et administrative vis-àvis de la communauté des experts, des Etats membres de l'UE, ainsi que des ONG et des citoyens ; · un enjeu d'efficacité opérationnelle et de respect des directives européennes : une gestion de la connaissance de qualité permet la conception de plans d'action plus pertinents. La reconnaissance d'un outil partagé entre tous les acteurs rendra aussi plus rapide l'élaboration collective de diagnostics et permettra de centrer plus rapidement les discussions sur les plans d'actions à mettre en oeuvre. A défaut de performance la France risque de nouveaux contentieux au regard de la directive habitats, suivis de condamnations et de pénalités ; · un enjeu de rayonnement de la recherche scientifique et de l'économie française : le développement des connaissances en matiÚre de biodiversité offrira aux scientifiques d'accélérer ou d'amplifier les actions de recherche nécessaires au développement de filiÚres économiques d'avenir (aménagement durable des territoires, procédés de dépollution des sols, etc.). 3. La France ne dispose pas d'une gestion de la connaissance suffisante pour faire face à ses engagements, même si des initiatives positives sont à noter. 3.1 Aujourd'hui tous les acteurs publics s'accordent à dire que la gestion de la connaissance constitue le point de dysfonctionnement majeur de la politique en faveur de la nature. Face aux fortes attentes exprimées la connaissance est encore trÚs partielle et insuffisamment homogÚne. Comme le souligne le centre d'analyse stratégique 52, la gestion de la connaissance doit 51 52 Voir le paragraphe 1.3 du rapport. Approche économique de la biodiversité et des services liés aux écosystÚmes - Contribution à la décision publique, CAS, juin 2009. s'analyser en priorité comme un outil de politique publique, privilégiant la détermination d'un « nombre nécessairement limité d'entités facilement observables, d'un ensemble beaucoup plus vaste, et encore en grande partie inconnu ». Elle doit aussi dépasser « l'inventaire des entités pour prendre en compte l'importance des interactions entre elles, que ce soit à court terme comme fondement des services des écosystÚmes ou à long terme comme moteur de l'adaptation du vivant ». Plus concrÚtement, les inventaires d'espÚces et d'espaces, l'établissement d'indicateurs nationaux, en cohérence avec les indicateurs européens et internationaux, ne sont à ce stade pas complets : · l'inventaire des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique 53 (ZNIEFF) n'est achevé ni en milieu terrestre, ni en milieu marin ; · dans les espaces protégés, la gestion de la connaissance demeure encore largement cloisonnée et excessivement focalisée sur le suivi des espÚces dites remarquables ou menacées. Les dispositifs plus larges visant à déterminer l'état de la biodiversité et des écosystÚmes sont encore peu développés ; · les méthodologies et plans de collecte ne sont pas homogénéisés et partagés. Chaque acteur se sent légitime, en lien avec ses partenaires scientifiques, pour définir ses propres plans de capitalisation, sa méthodologie de collecte, ses formats des données, ce qui ne permet pas une mutualisation des efforts, voire une validation scientifique des données (par exemple le suivi des populations d'oiseaux peut se faire en comptant des individus, ou des couples, ou des nids, ou des passages...). De ce fait, les données et les indicateurs peuvent s'avérer fragmentaires, éclatés ou difficiles à interpréter ; · les systÚmes d'information en appui de la gestion de la connaissance sont disparates : il existe aujourd'hui une vingtaine d'outils de saisie et de base de données naturalistes 54 : certaines sont spécialisées, d'autres non. Les modes de saisie, de validation et de consultation divergent. A titre d'exemple, face à la diversité des outils utilisés, l'agence Natureparif (agence régionale pour la nature et la biodiversité en Ile-de-France) a produit une comparaison d'outils de saisie de données naturalistes pour répondre à ses propres besoins55. Ainsi malgré la multitude de relevés, d'observations et de descriptions effectués par une pluralité d'acteurs, la France ne bénéficie pas d'une vision consolidée de l'état de la biodiversité sur son sol et ne sait pas de façon crédible quantifier son évolution. Les restitutions, telles qu'elles apparaissent aujourd'hui, résultent de la consolidation d'informations « selon la disponibilité des données56 ». 3.2 L'action du ministÚre pour animer et fédérer les efforts en matiÚre de gestion de la connaissance reste insuffisante. Depuis 2006, le ministÚre a engagé une démarche visant à rassembler les dispositifs d'observations concernant la nature et les paysages français à travers la mise en place d'un systÚme d'information de la nature et des paysages (SINP) comportant trois volets : terre, mer et paysages. Sur le volet mer l'AAMP et l'IFREMER mÚnent un projet reconnu par le ministÚre pour sa qualité et son avancement, les DREAL et les collectivités locales souhaitant cependant être mieux informées des travaux menés57. Le volet terre ne dispose pas en revanche d'une tête de réseau explicitement désignée et a peu progressé. 53 54 55 56 57 Programme initié par la loi du 12 juillet 1983 dite Loi Bouchardeau et lancé en 1982 par le Muséum national d'histoire naturelle. Il s'agit de la définition d'inventaires naturalistes permettant le recensement d'espaces naturels terrestres remarquables dans les vingt-deux régions métropolitaines ainsi que les départements d'outre-mer. Les inventaires naturalistes constitués représentent la principale source de l'Inventaire national du patrimoine naturel (INPN). Principaux outils recensés : BDN développé par l'ONF, Ogreva développé par l'ex-DIREN de Corse, SERENA développé par les Réserves naturel de France, CARDOBS développé par le Museum d'histoire naturelle. Comparaison d'outils de saisie de données naturalistes ­ recommandations, Natureparif, juin 2009. « Données de synthÚse sur la biodiversité », rapport produit en mai 2010 par le Commissariat général du développement durable (service de l'observation et des statistiques) du MEEDDM. Résultats de l'enquête menée par le CEMAGREF auprÚs des parties prenantes. De l'avis des différentes parties prenantes et conformément au diagnostic du CEMAGREF commandé par le ministÚre58, la mise en place de ce systÚme n'a pas donné tous les résultats escomptés : « les difficultés exprimées pour la mise en place du SINP sont relativement unanimes : portage et lisibilité trop faibles, manque de moyens humains et difficultés techniques liées à l'utilisation de l'outil d'inventaire ». Plus globalement, la démarche mise en place ne permet pas de répondre aux ambitions attendues en matiÚre de gestion de la connaissance : l'outil est conçu comme un lieu de consolidation de l'ensemble des travaux menés sur le terrain plutÃŽt que comme un outil de priorisation permettant la construction de politiques publiques au regard des objectifs de maintien de la biodiversité. Ainsi, aucune doctrine nationale contraignante n'existe en ce domaine ; la méthodologie d'intégration affichée vise à recenser les initiatives et à les collecter, sans influer nettement sur les objectifs, les méthodes et les outils de chaque opérateur du systÚme. Non seulement les producteurs de données sont peu coordonnés, mais leur contribution n'est pas pilotée dans une logique de projet impliquant des objectifs de résultat associés à des échéances. De plus, ils ne sont pas impliqués dans la construction et la diffusion d'une vision consolidée de la connaissance en matiÚre de biodiversité. La création et le déploiement progressif d'un Observatoire national de la Biodiversité, prévu par la loi « Grenelle 1 »59 mais encore non actif à ce jour, pourraient permettre de replacer le SINP dans une approche plus stratégique, en associant les collectivités et les autres parties prenantes à sa gouvernance. Cet observatoire est en effet chargé d'organiser la concertation nationale, la traduction opérationnelle de la stratégie nationale pour la biodiversité et la formulation d'attentes en matiÚre de collecte et de gestion de la connaissance. Cependant la faiblesse des moyens consacrés par le ministÚre à cette initiative (2 ETP au mieux au sein de la DEB), l'approche de la DEB qui privilégie un recensement des attentes de l'ensemble des acteurs à la définition de priorités nationales et enfin la réticence prévisible des collectivités territoriales et des associations à entrer dans une démarche pilotée par une direction d'administration centrale du ministÚre, ne permettent pas d'imaginer une accélération et un repositionnement rapide du projet. 3.3. Plusieurs initiatives, de nature thématique ou géographique, sont à prendre en compte comme exemple ou point d'appui pour une gestion de la connaissance plus satisfaisante. La gestion de la connaissance française, si elle doit incontestablement être renforcée, peut s'appuyer sur certains acquis. Tout d'abord un travail important a été initié permettant de définir des priorités. En effet l'union internationale pour la conservation de la nature (UICN), relayée en France par le Muséum national d'histoire naturelle, a établi dans différentes familles d'espÚces des « listes rouges » permettant d'identifier les espÚces les plus menacées. Ces listes constituent un référentiel international reconnu scientifiquement et sont donc connues et suivies prioritairement par les opérateurs. Cependant ce travail n'est pas exhaustif et doit être étendu à l'ensemble des familles d'espÚces. En matiÚre de structuration de l'information le SI Eau60 représente un dispositif abouti d'intégration des informations collectées par les agences de l'eau ainsi que par l'ensemble des parties prenantes du 58 59 60 Rapport d'étude : « analyse de l'état d'avancement du SINP dans les régions et les établissements publics à couverture nationale, réalisé à la demande de la Direction de l'Eau et de la Biodiversité du MEEDDM, CEMAGREF_ UMR TETIS, 21 mai 2010. L'engagement n° 79 du Grenelle de l'environnement, traduit dans la Loi dite « Grenelle I » en son article 25, prévoit la création d'un Observatoire de la biodiversité, s'appuyant sur le SystÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP). Ce projet d'observatoire de la biodiversité recoupe nombre de thématiques traitées par le Grenelle, ainsi que certaines initiatives existantes de mise en place de dispositifs d'observation. Une présentation de l'ONB figure dans la 5Úme partie de la présente annexe. Voir une description du SI eau dans la 5Úme partie de la présente annexe. domaine de l'eau. En effet, ces données sont disponibles sur une même base, à partir d'un même référentiel de données dans le cadre de protocoles de collecte et de méthodologies de traitement et d'interprétation des résultats normés. Le plan d'actions visant à assurer la complétude de la base de connaissance est piloté efficacement par l'ONEMA, désigné comme chef de file du SI eau. Au sein de l'ONEMA les interlocuteurs de la mission estiment qu'il demeure encore des marges de progrÚs en matiÚre d'information sur les « pressions » et les « réponses ». Dans le domaine maritime l'Agence des aires marines protégées (AAMP) et l'IFREMER mÚnent un projet prévu de 2009 à 2012 pour définir et mettre en oeuvre un mode pérenne de collecte et d'actualisation des données de référence en matiÚre de biodiversité marine, et contribuent à mettre en place un « tableau de bord des mers françaises », véritable outil de gestion publique61. A mi-parcours, l'AAMP affiche des résultats en lien avec le calendrier initialement fixé. Six ETP contribuent à la mise en oeuvre du projet dont les données sont directement reportées dans le volet « mer » du SINP. Les interlocuteurs de la mission font cependant remarquer un manque de connaissance transverse sur les données « mer ­ terre » et « mer ­ littoral ». Enfin le secteur forestier a développé depuis une dizaine d'années, sous le pilotage du GIP ECOFOR, un dispositif original d'observatoire associant la recherche (dans quelques sites-ateliers instrumentés), le suivi scientifique à long terme (avec le réseau d'une centaine de placettes faisant l'objet de mesures réguliÚres, dit réseau RENECOFOR) et le suivi opérationnel par voie statistique effectué par l'inventaire forestier national (IFN). Ce dispositif constitue un exemple, semble-t-ilunique, d'observation large (c'est-à-dire déployée de façon homogÚne sur une surface importante du territoire) et répétitive (reconduite sur plusieurs années) permettant de construire des points de vue étayés sur l'évolution de la « santé » des forêts. Enfin les observatoires régionaux de biodiversité se mettent en place : fin 2009 au moins neuf observatoires régionaux existaient déjà. De même des observatoires départementaux sont créés ou projetés. Si ces initiatives méritent d'être soulignées pour témoigner de l`implication de certaines collectivités territoriales en matiÚre de biodiversité, la mission souligne que ces dispositifs peuvent constituer une dispersion de moyens aussi longtemps qu'une démarche nationale, partagée par l'ensemble des parties prenantes, n'aura pas été définie. 4. La nouvelle organisation assurera le pilotage et l'animation de la gestion de la connaissance en France. La mission préconise que la nouvelle organisation se voie confier la fonction de tête de réseau pour l'ensemble de la gestion de la connaissance en matiÚre de biodiversité, assurant la coordination directe pour le volet « terre », déléguant à l'AAMP la coordination du volet « mer » et à l'ONEMA celle du volet « eau » (c'est-à-dire la partie du SI eau concernant la biodiversité). La nouvelle organisation incluerait aussi les DREAL dans leur mission d'animation régionale de la gestion de la connaissance62. L'agence agirait sous la tutelle du MEEDDM (DEB), chargé de définir les priorités politiques, en fonction notamment des engagements nationaux, communautaires et internationaux. 4.1. La nouvelle organisation devra agir dans le cadre d'une répartition des rÃŽles claire entre le monde de la recherche et l'ensemble des opérateurs. La clarification des rÃŽles entre organismes de recherche et organismes gestionnaires d'espaces 61 62 Ce projet vise à (i) définir les données à collecter, (ii) identifier les indicateurs pertinents de suivi de l'état des écosystÚmes marins (état des ressources halieutiques, des espÚces et habitats, etc.) et (iii) à produire une synthÚse visuelle simple (état : trÚs bon ; bon ; moyen ; mauvais ; trÚs mauvais ou indéterminé) des constats. Notamment dans le cadre de l'animation du Conseil Scientifique Régional du Patrimoine Naturel (CSRPN), organe de validation scientifique des travaux sur le patrimoine naturel (inventaire naturaliste, évaluation patrimoniale, planification de la protection et de la conservation, ...). naturels constitue traditionnellement un point particulier de vigilance. L'activité de la nouvelle agence se situe en dehors du champ strict de la recherche : l'agence ne mÚnera pas, ni ne financera, des travaux de recherche, elle ne donnera aucune orientation aux organismes de recherche. En revanche, en matiÚre de gestion de la connaissance elle devra agir en forte interaction avec celui-ci. La répartition des rÃŽles se fera dans le cadre d'un dialogue permanent à partir des principes suivants : · Le monde de la recherche : - identifie les espÚces en voie de disparition, à travers notamment la publication de listes rouges ; - définit les domaines dans lesquels il estime que la recherche est aveugle (espÚces orphelines) ; - définit en conséquence des besoins d'observation quantitative : les espÚces ou les milieux à surveiller en priorité ; - définit les modes d'observation à appliquer : nature des données à recueillir, couverture et implantations géographiques, mode de relevé et de collecte, protocoles de suivi à long terme sur le modÚle du réseau RENECOFOR ou de l'indicateur STOC (suivi temporel des oiseaux communs). ; - définit et exploite, pour son propre compte, des lieux d'observation (sites-ateliers, zones-ateliers...) qui contribuent à ses travaux de recherche (dispositifs expérimentaux). Ces observatoires sont par nature sur le terrain, en nombre réduit et permettent l'observation de données nombreuses et précises. · La nouvelle agence : - centralise l'ensemble des attentes de la communauté scientifique (celles-ci pourraient éventuellement être déjà centralisées ou priorisées par le Muséum national d'histoire naturelle ou la Fondation pour la recherche sur la biodiversité puis transmises à la nouvelle organisation) ; - prend en compte les besoins de connaissance émanant d'autres acteurs : le ministÚre, les collectivités locales, les associations...; - définit en fonction de l'ensemble de ces attentes et d'une évaluation des ressources disponibles pour effectuer les collectes de données, un plan pluriannuel de gestion de la connaissance ; ce plan doit être approuvé par les instances de la nouvelle organisation et par le ministÚre ; - organise la mise en place de ce plan de collecte grâce à, soit des conventions avec des opérateurs (établissements publics, associations, collectivités locales...) soit la mise en oeuvre d'appels d'offres. (Ces appels d'offres décrivent des objectifs de collecte de données, des modes opératoires, des formats et modalités de restitution des données, une fréquence de collecte...) ; - restitue réguliÚrement aux acteurs de la recherche les données recueillies en rendant compte des processus opératoires mis en oeuvre. Une partie des missions identifiées ci-dessus est aujourd'hui assurée au sein du Muséum d'histoire naturelle par le service du patrimoine naturel (SPN). La mise en place de la nouvelle organisation devra donner lieu à une précision fine des rÃŽles, voire à un transfert de ressources. 4.2. La nouvelle organisation devra exercer cinq activités principales en matiÚre de gestion de la connaissance. Pour assurer son rÃŽle de tête de réseau pour l'ensemble de la gestion de la connaissance, sous le pilotage stratégique de la DEB, et en articulation avec le monde de la recherche, la nouvelle agence devra prendre en charge les cinq rÃŽles suivants : - secrétariat exécutif de l'ONB (voir une présentation de l'ONB dans la 5Úme partie de la présente annexe) ; - définition du plan national pluriannuel de gestion de la connaissance et organisation de sa mise en oeuvre ; - préparation des rapportages nationaux, européens et mondiaux ; - maîtrise d'ouvrage stratégique du SINP et diffusion de ses données auprÚs des acteurs locaux ; - valorisation et diffusion de la connaissance (ex : livraison annuelle d'un état de la biodiversité en France, tableaux de bord, diffusion auprÚs du grand public ...). 4.3 La mise en oeuvre de la fonction gestion de la connaissance au sein de la nouvelle organisation devra s'appuyer sur un pÃŽle de ressources de haut niveau en partie issues des organismes existant aujourd'hui. L'organisation et le dimensionnement fins du dispositif seront à définir en phase de préfiguration. La mission souligne qu'il s'agit d'activités stratégiques et de pilotage, qui devront s'appuyer sur des profils de haut niveau en nombre limité mais suffisant pour assurer une coordination effective dans un environnement éclaté. L'ordre de grandeur du volume de ressources nécessaires est d'une trentaine de personnes63. Les opérateurs de l'Etat (AAMP, CELRL, ONCFS, PNF, ONF, CETE...) ainsi que l'ONEMA devront contribuer à la constitution de ce pÃŽle de ressources en transférant une partie des personnels chargés de la définition et de l'organisation des programmes de collecte. Le groupe n°2 du Grenelle (Préserver la biodiversité et les ressources naturelles) estime à 30 M par an les coûts de mise en place d'un dispositif assurant l'efficacité de la gestion de la connaissance (relance des inventaires, développement du SINP, inventaires et suivis outre-mer, etc.) en matiÚre de biodiversité. La mission n'a, compte tenu des délais impartis, pas procédé à une estimation de ce type. 5. Informations complémentaires 5.1. Principaux acteurs de la gestion de la connaissance Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) Le Conservatoire développe une ingénierie de gestion visant à approfondir la connaissance des sites dont il est propriétaire, y compris en matiÚre de biodiversité. Ses actions concernant la gestion publique ont été entreprises en partenariat avec le Muséum national d'histoire naturelle, les conservatoires botaniques et la LPO (Ligue de protection des oiseaux). Le CELRL s'est vu inscrire dans son contrat d'objectifs 2009 ­ 2011 un objectif de mise en place d'un « dispositif simple d'évaluation de l'état des sites » à horizon 2011, ainsi qu'un objectif d'actualisation réguliÚre de l'état des lieux, en liaison avec le SINP. La réalisation d'un ouvrage de référence sur le sujet est également prévue. L'Agence des aires marines protégées (AAMP) L'AAMP a lancé, en collaboration avec l'IFREMER, un projet de création d'un tableau de bord des aires marines protégées afin de disposer d'un cadre national d'évaluation du réseau des aires marines protégées en termes de couverture et d'efficacité des actions menées. Cette démarche vise à collecter et à développer des indicateurs de résultats obtenus aux échelles locales et régionales pour les confronter aux enjeux définis en matiÚre de préservation des écosystÚmes marins. Ce tableau de bord est conçu à partir d'une visualisation simple (pour chaque indicateur : « trÚs bon », « bon », « moyen », « mauvais », « trÚs mauvais » ou « indéterminé ») de façon à être porté à la connaissance du grand public et des décideurs et à fonder des recommandations scientifiques adressées aux gestionnaires d'espaces en matiÚre de dispositif de collecte de données et d'indicateurs employés. Ce projet lancé en 2009 devrait être déployé d'ici à 2012 sur un mode interactif (Web) pour assurer le meilleur accÚs possible aux données et aux informations pertinentes. Une maquette de 20 indicateurs a d'ores et déjà été proposée. L'AAMP est aujourd'hui en charge du volet « mer » du SINP, également en collaboration avec l'IFREMER 63 Par comparaison avec le dispositif mis en place par l'ONEMA sur le SI Eau, constitué d'une vingtaine de personnes affectées à son pilotage, et considérant que le pilotage transverse « terre » - « mer » auquel s'ajoute une maitrise d'ouvrage directe sur le volet « terre » nécessite plus de moyens. L'Office national des forêts (ONF) Le secteur forestier a développé depuis 1992, sous pilotage du GIP ECOFOR, un dispositif original d'observatoire visant à détecter, et contribuer à expliquer, le changement sur le long terme des écosystÚmes forestiers. Cette action associe la recherche (dans quelques sites-ateliers instrumentés), le suivi scientifique à long terme (avec le réseau d'une centaine de placettes faisant l'objet de mesures réguliÚres, dit réseau RENECOFOR) et le suivi opérationnel par voie statistique effectué par l'inventaire forestier national (IFN). Cette initiative s'inscrit dans un dispositif mis en place au niveau de l'Union Européenne. L'ONF est le gestionnaire du réseau RENECOFOR. Par ailleurs, depuis 2004, 7 réseaux de compétences naturalistes sur la flore, la faune et les arbres ont été créés. Ces réseaux ont pour principales missions de réaliser des inventaires et de concevoir des méthodes d'échantillonnage et d'analyses statistiques. Ils jouent un rÃŽle dans la veille scientifique, l'appui à la recherche dans les programmes nationaux de restauration d'espÚces menacées, l'élaboration de documents d'objectifs Natura 2000, etc. Enfin, l'ONF a développé une base de données naturaliste (BND), libre et basée sur la technologie internet, accessible au plus grand nombre, qui contribue à l'alimentation du SINP. L'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) L'ONCFS comprend une direction des études et de la recherche (DER) qui prépare et conduit la politique de connaissance, d'études, d'expérimentation et de recherche appliquée à la gestion des espaces et des habitats. Cette direction est répartie en 5 unités thématiques d'études et de recherche appliquée (CNERA), chargées de mettre en oeuvre un programme pluriannuel de recherche, examiné par la commission technique du conseil d'administration, validé par le conseil scientifique et arrêté par le directeur général. L'ONCFS a ainsi mis en place sur le terrain des réseaux de suivi patrimonial organisés avec des bénévoles et des professionnels (principalement fédérations de chasseurs et ONCFS). Ces réseaux collectent des données sur l'évolution des populations animales et leurs habitats. Enfin, une unité pour le traitement de l'information a été mise en place, comprenant un systÚme d'information géographique et des bases de données associées. Les travaux de recherche ont vocation à être publiés dans des revues scientifiques. Les parcs nationaux et Parcs nationaux de France (PNF) Chaque parc national mÚne une activité de connaissance et de suivi du patrimoine qu'il gÚre. Jusqu'à la création de PNF, la structuration des données collectées n'a pas été réalisée de maniÚre homogÚne, c'est-à-dire qu'aucune action de coordination n'a été menée, ni pour la définition des plans de collecte et de gestion de la connaissance, ni pour la production de données consolidées dans un tableau de bord récurrent . Ainsi, PNF s'est-il vu confier, dans son contrat d'objectifs (COB 20092011, un objectif de construction et de production annuelle d'un tableau de bord sur le patrimoine et les usages des parcs devant contribuer à alimenter le SINP. Pour permettre les consolidations inter-parcs, il s'agit de produire le socle commun des données prioritaires, renseigner et diffuser progressivement les données et enfin d'harmoniser les protocoles scientifiques et les compatibilités entre outils de recueil des données et les modes de représentation géographiques. PNF produit des chartes de collecte des connaissances et des données relatives au patrimoine naturel, culturel et paysager ainsi que les données socio-économiques concernant l'usage de ces territoires pour chaque parc. L'échéancier suivant a été fixé : - 2009 : production d'une 1Úre version du tableau de bord comprenant les données sur les espÚces vertébrées et les usages agricoles, - 2010 : production d'une deuxiÚme version du tableau de bord comprenant les données sur toutes les espÚces, les milieux naturels et les usages agricoles et forestiers, - 2011 : production d'une troisiÚme version du tableau de bord comprenant les données sur les toutes les espÚces, les milieux naturels avec les données géographiques associées, et les usages agricoles, forestiers et touristiques. Le Muséum national d'histoire naturelle Le Muséum national d'histoire naturelle a, par la loi64 , la « responsabilité scientifique de conduire les inventaires » du patrimoine naturel : 1 " I. L'inventaire du patrimoine naturel est institué pour l'ensemble du territoire national terrestre, fluvial et marin. On entend par inventaire du patrimoine naturel l'inventaire des richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, minéralogiques et paléontologiques. 2 " L'Etat en assure la conception, l'animation et l'évaluation. Les régions peuvent être associées à la conduite de cet inventaire dans le cadre de leurs compétences. En outre, les collectivités territoriales peuvent contribuer à la connaissance du patrimoine naturel par la réalisation d'inventaires locaux. 3 " Le préfet de région, les préfets de départements et les autres collectivités territoriales concernées sont informés de ces élaborations. 4 " Ces inventaires sont conduits sous la responsabilité scientifique du Muséum national d'histoire naturelle. 5 " Lors de l'élaboration d'un plan, programme ou projet, le préfet communique à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale compétent toutes informations contenues dans ces inventaires utiles à cette élaboration. Le Muséum national d'Histoire naturelle a dans ce but mis en place un « inventaire national du patrimoine naturel » visant à présenter les données collectées par lui et celles du réseau des organismes partenaires de l'inventaire national du patrimoine naturel (scientifiques, administrations, collectivités territoriales, naturalistes et associations de protection de la nature) en vue d'établir une synthÚse sur le patrimoine naturel en France (espÚces végétales, espÚces animales, milieux naturels et patrimoine géologique). Le Muséum est par ailleurs chargé par le ministÚre de coordonner l'expertise scientifique pour déterminer les espÚces de faune et de flore à protéger (notamment pour la participation française à la classification mondiale des listes rouges). Il intervient également en expertise technique et en coordination dans le cadre de l'Inventaire des Zones Naturelles d'Intérêt Ecologique Faunistique et Floristique (ZNIEFF), ainsi que dans la mise en place des sites Natura 2000. Pour ce faire, le Muséum a créé en 2006 le Service du Patrimoine Naturel (SPN), en charge notamment de la coordination nationale des actions en la matiÚre (notamment dans le cadre des inventaires du patrimoine naturel nationaux ou régionaux) et des relations avec la communauté scientifique. La Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB) Lancée officiellement par les ministres en charge de l'écologie (MEEDDM) et de la recherche (MESR) en mars 2008, la Fondation pour la Recherche sur la Biodiversité (FRB) a pour mission de « favoriser le développement, le soutien et l'animation des activités de recherche sur la biodiversité et leur valorisation, dans les domaines biologique, socio-économique et juridique, et des activités associées de formation, de sensibilisation et de diffusion des résultats ». Conformément aux orientations de la Stratégie Nationale pour la Biodiversité adoptée par la France en 2005, la FRB exerce ses missions aux niveaux national, communautaire et international. Elle unit, autour d'un objectif commun les organismes publics de recherche membres fondateurs (CNRS, INRA, IRD, IFREMER, CEMAGREF, BRGM, CIRAD et MNHN), les associations de défense de l'environnement, les gestionnaires d'espace et de ressources, les entreprises et les collectivités territoriales. 64 Art. L.411-5 du code de l'environnement, issu de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002. En 2010, année internationale de la biodiversité, la FRB a comme priorité premiÚre d'aider la communauté "biodiversité" au sens large, notamment les acteurs de la recherche en lien avec les porteurs d'enjeux, à mieux articuler ses activités avec les attentes sociales, à mieux se structurer et se coordonner vis-à-vis des enjeux réclamant des actions d'envergure et à mieux communiquer en direction du public et des décideurs. Le Conseil Scientifique du Patrimoine Naturel de la Biodiversité (CSPNB) Le Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité, créé par un arrêté du 24 mars 2004, est l'un des organismes de conseil placés auprÚs du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. Le CSPNB est chargé d'une fonction de veille, de conseil, d'alerte et de réflexion prospective sur l'ensemble des questions scientifiques concernant le patrimoine naturel terrestre et aquatique (eaux douces ou marines), qu'il s'agisse de paysages, d'écosystÚmes, d'espÚces ou de génomes. Le CSPNB, sur la demande du ministre, émet des avis scientifiques destinés à éclairer les choix politiques. Il peut également s'auto-saisir, par décision consensuelle de ses membres. Il peut, en tant que de besoin, se réunir en formation spécialisée et faire appel à des experts extérieurs. Les membres du conseil sont nommés par le ministre pour 3 ans renouvelables. Ils sont choisis pour moitié au moins parmi les présidents de conseils scientifiques d'institutions compétentes en matiÚre d'eau, de patrimoine naturel et de biodiversité, afin de mobiliser aussi les compétences des organismes. Depuis sa mise en place en janvier 2005, le comité a rendu des recommandations sur les thÚmes suivants : - dossier de concertation « Renforcement de la population d'ours bruns dans les Pyrénées » ; - pathologie dite « grippe aviaire » due à la souche H5N1 ; - « Connaissances d'amateurs » et « Savoirs locaux » ; - menace de fermeture de la station de biologie marine d'Endoume ; - le thon rouge : une espÚce menacée ; - les agro-carburants : nécessité d'une évaluation environnementale globale ; - éléments pour un appel à propositions de recherche sur l'évaluation prospective des écosystÚmes : « Millennium Ecosystem Assessment » ; - avis sur les propositions du groupe 2 du Grenelle Environnement « Préserver la biodiversité et les ressources naturelles ». Le président du CSPNB, Yvon LE MAHO, a été chargé par la secrétaire d'Etat chargée de l'écologie de lui remettre un rapport sur l'expertise en matiÚre de biodiversité. Les Conservatoires botaniques nationaux Les conservatoires botaniques nationaux (CBN) sont des établissements à caractÚre scientifique agréés (tous les cinq ans) par le ministÚre en charge de l'environnement pour accomplir sur leurs territoires d'agrément respectifs des missions visant à la connaissance de l'ensemble de la flore sauvage et des habitats naturels, ainsi qu'à leur conservation. Selon l'article D. 416-1 du code de l'environnement, peuvent être agréés en tant que CBN les établissements qui exercent sur un territoire déterminé les missions suivantes : - la connaissance de l'état et de l'évolution, appréciés selon des méthodes scientifiques, de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels. Cette mission comporte la mise à la disposition de l'État, de ses établissements publics, des collectivités territoriales et de leurs groupements des informations nécessaires à la mise en oeuvre des politiques nationales et régionales de protection de la nature ; - l'identification et la conservation des éléments rares et menacés de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels ; - la fourniture à l'État, à ses établissements publics, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, dans leurs domaines respectifs de compétences, d'un concours technique et scientifique pouvant prendre la forme de missions d'expertise en matiÚre de flore sauvage et d'habitats naturels et semi-naturels ; - l'information et l'éducation du public à la connaissance et à la préservation de la diversité végétale. Les données collectées sont gérées, analysées et traitées au sein du systÚme d'informations botaniques et phytosociologiques nommé Digitale. Conservatoires botaniques agréés par le ministÚre · · · · · · · · · · · · Conservatoire botanique national alpin Conservatoire botanique national de Bailleul Conservatoire botanique national du Bassin parisien (service du Muséum national d'histoire naturelle), Conservatoire botanique national de Brest Conservatoire botanique national de Mascarin Conservatoire botanique national du Massif Central Conservatoire botanique national méditerranéen de Porquerolles, Conservatoire botanique national des Pyrénées et de Midi-Pyrénées Conservatoire botanique national de Franche-Comté, Arc jurassien et bassins de la SaÃŽne et du Doubs Conservatoire botanique national de Corse (service de l'Office de l'environnement de la Corse) Conservatoire botanique national sud-atlantique Les Conservatoire et jardins botaniques de Nancy ont été agréés comme Conservatoire botanique national de Nancy de 1990 à fin 2001, mais ne font plus partie aujourd'hui du réseau des CBN. Depuis 1999, la Fédération des conservatoires botaniques nationaux (FCBN) assure notamment la « coordination et l'harmonisation des méthodes de travail et des actions des conservatoires botaniques nationaux », « l'animation des programmes nationaux de connaissance et de conservation de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels qui lui sont confiés par le ministÚre en charge de l'Environnement » et « la représentation collective des conservatoires botaniques nationaux auprÚs du ministÚre en charge de l'Environnement et des divers organismes et comités oeuvrant dans le domaine de la protection de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels ». 5.2. Le systÚme d'information sur l'eau (SIE) Le SIE s'est construit sur de nombreuses années. Le SIE a été introduit dans le code de l'environnement (article L 213-2) par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006, mais il a été construit en 2003 à la suite du Réseau national des données sur l'eau (RNDE) issu de la loi sur l'eau de 1992. Ce dispositif a pour objet de collecter, stocker, valoriser et diffuser les données sur l'eau, les milieux aquatiques et leurs usages. Le SIE permet de satisfaire les engagements nationaux en matiÚre d'information environnementale publique (convention d'Aarhus) et les rapportages aux autorités nationales et communautaires. Enfin, le SIE a vocation à apporter la connaissance utile à l'évaluation des politiques publiques dans les domaines de l'eau, des milieux aquatiques et des services publics d'eau et d'assainissement. Il est à noter que les informations contenues dans le SIE embrassent un périmÚtre bien plus large que celui de la connaissance en matiÚre de biodiversité. Le SIE repose sur le Schéma national des données sur l'eau (SNDE), qui traduit réglementairement65 la définition des besoins en données fiables, comparables et conformes aux exigences réglementaires. Le SIE s'appuie sur une gouvernance solide. La gouvernance du SIE est organisée au niveau national sous l'autorité de la direction de l'eau et de la biodiversité ; elle s'appuie sur l'ONEMA qui en assure la coordination technique nationale. Une 65 Article R213-2 du code de l'environnement ; décret n°2009-1543 du 11 décembre 2009 et arrêté interministériel associé. commission, établie au sein du Comité national de l'eau, permet la représentation des usagers du SIE. Techniquement, le SIE s'appuie sur un référentiel de données, visant à l'interopérabilité sémantique et technique des différentes composantes du SIE entre elles et avec les systÚmes extérieurs, en particulier le systÚme d'information européen WISE. Ce référentiel permet une compréhension commune des concepts, la création et la localisation de nouveaux objets, leur identification par le biais de systÚmes d'identifiants partagés et la transmission de jeux de données dits de référence. La gestion de ce référentiel obéit aux rÚgles suivantes : - l'État prescrit les éléments du référentiel des données (spécifications des jeux de données et des services du SystÚme d'Information sur l'Eau, rÚgles relatives à l'établissement de ces spécifications et à leur emploi, jeux de données de référence) qui doivent être employés pour l'application de la réglementation et les conditions de leur emploi ; - l'ONEMA définit et met à disposition le référentiel de données. Il détermine sa composition, organise la participation des contributeurs du SIE à son élaboration, établit les rÚgles d'administration et d'emploi des jeux de données de référence, s'assure de sa mise en oeuvre et de sa diffusion et veille à son respect ; - un Service d'administration nationale des données et référentiels sur l'eau (Sandre), organisé en réseau entre les organismes contributeurs du SIE, définit son programme de travail et suit sa mise en oeuvre. Des administrateurs de données du Sandre sont désignés au sein des organismes suivants, qui ont des responsabilités d'administration des données, de nature thématique ou territoriale : - l'Agence française de sécurité sanitaire de l'alimentation (AFSSA) jusqu'à présent, et désormais l'ANSES (agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail), pour la codification des paramÚtres microbiologiques considérés pour le contrÃŽle sanitaire des eaux de surface, des eaux souterraines et des eaux distribuées ; - les agences et les offices de l'eau, pour les masses d'eau de surface continentales, les sites de surveillance des eaux de surface, les stations d'épuration ; - l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), pour les paramÚtres radiologiques ; - le BRGM, pour la spécification et l'élaboration du référentiel hydrogéologique français et des masses d'eau souterraine et pour la codification des sites de surveillance des eaux souterraines, y compris l'association des points de captage d'alimentation en eau potable aux points de surveillance ; - le CEMAGREF, pour la codification des taxons considérés pour l'évaluation des éléments de qualité biologique des eaux de surface continentales ; - la direction générale de la santé, pour le codage des ouvrages pour l'alimentation en eau potable ; - l'IFREMER, pour la codification des taxons considérés pour l'évaluation des éléments de qualité biologique des eaux cÃŽtiÚres et de transition et les masses d'eau cÃŽtiÚres et de transition ; - l'INERIS et le BRGM, pour la codification des paramÚtres considérés pour l'évaluation des éléments de qualité physico-chimiques des eaux de surface et des eaux souterraines ; - le Laboratoire national d'essais (LNE), pour la codification des méthodes employées pour l'analyse des paramÚtres physico-chimiques des eaux de surface et des eaux souterraines ; - l'ONEMA, pour les nomenclatures de données nécessaires au rapportage, les délimitations des bassins et des sous-unités et la codification des obstacles à l'écoulement ; - le service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévention des inondations (SCHAPI), pour la spécification et l'élaboration du référentiel sur l'hydrométrie, pour la codification des sites de surveillance quantitative des eaux de surface continentales ; - les DREAL de bassin, pour la codification des procédures relatives aux installations, ouvrages, travaux et aménagements (IOTA), des services d'eau et d'assainissement et des agglomérations d'assainissement. Enfin, les partenaires du SIE définissent et mettent en oeuvre des outils communs d'aide à la valorisation et à la diffusion des données : charte graphique et ergonomique des portails web, glossaire, charte sémiologique pour les cartes, interfaces web cartographiques, ... SynthÚse des caractéristiques essentielles du SIE. Le SIE peut constituer une référence pour redéfinir la trajectoire du SINP. Différents points peuvent en effet être repris : - un pilotage central, organisé au sein de l'ONEMA par une équipe de 30 personnes, définissant un plan d'actions associé à des porteurs et des échéances suivies réguliÚrement ; - une définition des besoins inscrite dans un document de cadrage stratégique. Le SNDE permet l'organisation, la rationalisation et la mutualisation des données entre les différents producteurs de données. Il comporte des mécanismes de gouvernance et des dispositifs de production, de bancarisation, de traitement, de valorisation et de diffusion des données et se fonde sur des méthodologies communes, un référentiel des données partagé et un systÚme de gestion de la qualité ; - un systÚme de gouvernance et de collaboration qui permet à chaque contributeur de participer à l'ensemble de la chaîne de valeur, de la détermination des plans de collecte à la diffusion des résultats. 5.3. L'Observatoire national de la biodiversité La création de l'observatoire national de la biodiversité (ONB), prévue par l'article 25 de la loi « Grenelle 1 », résulte de plusieurs préconisations visant à la constitution d'une organisation en charge de la cohérence stratégique et de la diffusion de la connaissance en matiÚre de biodiversité : - le rapport de l'Inspection générale de l'environnement (IGE) sur les observatoires de l'environnement de 2001, - la tratégie nationale pour la biodiversité de 2004 (axe 4), - les débats du Grenelle de l'environnement. Il est prévu que l'ONB s'appuie sur le systÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP) et sur d'autres systÚmes apportant des données sur les activités humaines ou les paramÚtres abiotiques. L'ONB devrait ainsi prendre en charge l'observatoire national des zones humides (ONZH) imaginé dans le cadre de la stratégie nationale pour les zones humides, et assurer via le SINP la production de descripteurs pour l'observatoire national de la mer et du littoral (ONML), avec lequel seront produits par ailleurs les indicateurs communs aux deux structures. L'ONB n'a à ce jour aucune existence, et est encore à l'état de projet. La Direction de l'Eau et de la Biodiversité du MEEDDM est en charge de la mise en place de l'observatoire, en lien avec les travaux du SINP. Elle définit les objectifs de l'ONB comme suit66 : « 1- analyser les attentes et interrogations de la société et plus particuliÚrement des décideurs publics et privés, nationaux et internationaux relatives aux enjeux de la biodiversité, sa connaissance et son évolution, en lien avec les choix de société et la mise en oeuvre des politiques ; 2- expliciter, reformuler et rendre cohérentes ces demandes sous la forme de questions posées à la connaissance ; 66 Porte-folio de présentation du projet d'Observatoire National de la Biodiversité, Bureau de la connaissance et de la stratégie nationale pour la biodiversité ­ Direction de l'eau et de la Biodiversité ­ MEEDDM, 20 avril 2010. 3- recenser tous les systÚmes d'informations nationaux, infra- ou supranationaux - dont le SINP ainsi que les structures aptes à assurer leur traitement statistique - susceptibles de contribuer à éclairer les politiques et les choix de société en lien avec la biodiversité ; 4- développer, en mobilisant des compétences réparties dans différents organismes ou en interne, au niveau national ou infranational, les outils méthodologiques permettant d'exploiter des données acquises dans des conditions différentes, de les restituer à différentes échelles de territoire et sur différentes périodes (difficulté importante qu'il ne faut pas sous-estimer) ; 5- élaborer et renseigner sur cette base un corpus robuste et cohérent d'indicateurs - qui ne peut se limiter à la juxtaposition d'informations venant de différents producteurs - directement interprétables pour orienter ou suivre des politiques et choix de société. Ces indicateurs complexes combineront et mettront en perspective (croisement état-pression-évolution sociétale ou climatique par exemple) les données et descripteurs fournis par les différents systÚmes d'informations et leurs traitements statistiques ; 6- définir et développer une stratégie globale de diffusion de l'information interne à l'administration et à destination des décideurs, acteurs de la société civile et grand public, ainsi que les différents produits et supports de diffusion nécessaires (tableaux de bord, fiches-type, publications, site internet...), en partenariat et synergie étroite avec les diffuseurs existants ; il aura vocation pour cela à coordonner, renforcer et valoriser la contribution, sous forme d'informations déjà synthétisées ou de données qu'il devra exploiter, des différents organismes producteurs (établissements publics, autres ministÚres, associations...) ; 7- rétro-agir sur les systÚmes d'information afin d'améliorer la représentativité, la complétude et la qualité des données, identifier à partir des besoins, les données d'observation nécessaires qui ne sont pas encore - ou de maniÚre inadéquate - collectées, ou encore non valorisées par les dispositifs existants, contribuer à l'élaboration des protocoles et méthodes nécessaires, ainsi qu'à l'évolution des dispositifs déjà existants les plus à même de collecter ces nouvelles observations. » La DEB préconise de porter elle-même l'animation technique de l'ONB, en assurant les moyens suivants : « un puis deux ETP [...] pour lancer concrÚtement cet ONB » : - organiser les réunions de concertation nécessaires pour concevoir et préparer le programme de travail de l'ONB, - animer et suivre la mise en oeuvre de celui-ci, - définir et développer la stratégie et les différents produits et supports de diffusion de l'information - piloter la mise en place des outils de gouvernance indispensables au fonctionnement de l'ONB). 5.4. Le systÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP) Le systÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP) recense et rassemble les dispositifs d'observations concernant la nature et les paysages français. Il a pour objectif de structurer les connaissances sur la biodiversité et la diversité des paysages et de faciliter leur mobilisation pour : - élaborer et évaluer les politiques publiques, - évaluer l'impact des plans, programmes et projets, - mettre à la disposition des citoyens une information suffisante pour permettre le débat, - permettre de faire les rapportages correspondants aux engagements européens et internationaux. Les étapes de mise en oeuvre du SINP sont les suivantes : - identifier les différents producteurs de données et les dispositifs de collecte associés, - diagnostiquer les dispositifs à travers leurs métadonnées et protocoles, ainsi que les données lorsqu'elles sont publiques, - mettre à disposition ces métadonnées, structurées et formatées, via le portail internet www.naturefrance.fr, - valoriser les données à travers l'élaboration d'indicateurs de biodiversité, dont les objectifs sont la gestion du patrimoine naturel ainsi que la réponse aux engagements nationaux, européens et internationaux de la France. Le SINP, installé officiellement par une réunion du Comité National du SINP en 2006, est : - piloté au niveau national par la DEB (le service statistique du MEEDDM lui est associé sur le plan statistique ainsi qu'en tant que maître d'ouvrage des systÚmes d'information pour élaborer et animer la stratégie du ministÚre) dans un rÃŽle d'administrateur principal du SI ; - piloté thématiquement et scientifiquement par une série d'opérateurs ; - mis en oeuvre régionalement par une série d'administrateurs secondaires constitués par les opérateurs publics, les associations, les collectivités territoriales. Les inventaires sont conduits sous la responsabilité scientifique du Muséum national d'histoire naturelle (MNHN). veille, conseil, alerte et r éflexion prospective sur les questions scientifiques concernant le patrim oine naturel MEED EED DM ­ Direction de ll 'eau DM M ­ Direction de 'eau et de la biodiversit é­ et de la biodiversit é­ Direction de projet ONB // Direction de projet ON B SINP (appui SINP (appui SOeS et SOeS et CEMAGREF) GREF) CEMA Pilote national - Adm inistrateur principal Laboratoire Laboratoire Dynamiques iques Dynam Sociales et Sociales et R ecomposition position Recom des Espaces des Espaces C onseil Scientifique du Patrim oine N aturel et de la Biodiversit é Mus éum us M éum national national d'histoire d'histoire naturelle naturelle Coordination scientifique nationale C it é national du SIN : om P · · · · · C ollectivit és locales, A cteurs scientifiques, O G et usagers, N Établissem ents publics, adm inistrations SINP Dom aine Volet « m » er « nature » Volet « terre » Dom aine « paysages » » Volet « paysages G roupe de coordination nationale AAM //IFREMER MP ER AA P IFREM DREAL//Op L DREA Op érateurs de ll 'État //Collectivit érateurs de 'État Collectivit és territoriales // és territoriales Universit és //Laboratoires //ON G G ... Universit és Laboratoires ON ... ées naturalistes Adm inistrateurs secondaires locaux _ porteurs de bases de donn SynthÚse de l'étude menée par le CEMAGREF. Le laboratoire TETIS du CEMAGREF a mené, à la demande de la DEB, « une analyse de l'état d'avancement du SINP dans les régions et les établissements publics à couverture nationale ». Tout d'abord, l'étude fait état d'un manque de clarté dans les objectifs, contenus et modalités du SINP définis par le comité de pilotage national et la coordination scientifique. Les spécifications nationales en matiÚre de collecte, gestion, traitement, validation et diffusion des données à mettre en oeuvre ne sont pas assez précises. De même, un cadre général d'échange des données naturalistes (propriété des données, modalités d'échange, traçabilité et interprétation des données, etc.) reste à formaliser. Par ailleurs, les situations entre les divers volets du SINP sont disparates : - volet mer : l'AAMP et l'IFREMER mÚnent un projet reconnu pour sa qualité et son avancement. Pour autant, les DREAL et collectivités locales souhaitent être mieux informées des travaux menés ; - volet terre : en raison de l'absence d'une tête de réseau « historique », nombreux sont les obstacles organisationnels voire relationnels pour aboutir à un bon avancement du projet ; - volet paysages : la difficulté principale de ce volet réside dans le manque de références scientifiques claires permettant d'appréhender la gestion de la connaissance des paysages. Un site dédié au projet a été créé dÚs 2005 (www.naturefrance.fr). Ce site est largement obsolÚte, et ne contient pas d'information globale sur le sens du projet, l'organisation et le calendrier des travaux. Les actions décidées à la suite de l'étude CEMAGREF A la suite de cette étude, la DEB a entrepris de : - travailler à la restructuration de la gouvernance, à l'élaboration d'une stratégie général SINP ­ ONB (depuis mi-2009) et à la rédaction d'un document de cadrage du SINP, qui devrait être publié à l'automne 2010 pour préciser l'articulation entre l'ONB et les autres observatoires de la biodiversité, en particulier régionaux, - relancer des groupes de travail portant sur la validation scientifique des données, sur les protocoles d'inventaires, sur les référentiels taxonomiques, sur le standard des données et des métadonnées de la biodiversité, sur le statut de propriété des données naturalistes, - lancer un comité éditorial de l'ONB associant les fournisseurs de données, - confier à l'IFREMER un travail de recensement des besoins en termes de services rendus par le futur outil informatique du SINP aux acteurs amont (producteurs de données) et aval (utilisateurs), dans un premier temps sur le volet « mer » puis sur l'ensemble du périmÚtre. Il est prévu que l'architecture soit arrêtée d'ici fin 2010 et que le développement soit engagé immédiatement, - capitaliser l'ensemble des initiatives et expériences au sein d'un projet collaboratif de création d'un outil de gestion des données naturalistes de référence, sur la base de l'initiative conduite par Natureparif, - lancer des travaux d'amélioration de l'ergonomie, de la fiabilité et de l'interopérabilité du SINP, - relancer le réseau des administrateurs secondaires du SINP avec une réunion prévue d'ici l'été 2010, - préparer la mise en ligne d'ici fin 2010 d'un « site Projet ONB » sur Internet, repartant des bases du site « naturefrance » actuel. Annexe 13 : développement de l'expertise technique 1. L'expertise en biodiversité est un sujet de plus en plus critique. 1.1 L'expertise en biodiversité concerne à la fois des compétences « d'ensemblier » et des compétences spécifiques à des espÚces ou milieux. Les expertises attendues aujourd'hui dans le domaine de la biodiversité en France portent principalement sur deux volets. Un premier volet concerne l'application de méthodes et d'outils visant à mener des projets et actions de gestion d'espaces protégés et de préservation de la biodiversité, tout particuliÚrement pour la mise en oeuvre de Natura 2000 et de la trame verte et bleue67. Cette compétence consiste à savoir mobiliser des expertises pointues et à savoir dialoguer avec une pluralité d'acteurs pour assurer notamment : - la réalisation d'études pour déterminer les aires à protéger (parcs marins, corridors naturels, etc.), la stratégie de gestion des espaces (documents d'objectifs Natura 2000, schémas régionaux de cohérence écologique, etc.), et les plan d'actions à mettre en oeuvre pour les préserver ; - l'animation de phases de négociation et de concertation en vue d'aligner les différentes parties prenantes au projet (collectivités locales, professionnels usagers d'espaces, gestionnaires d'espaces protégés, associations, etc.) ; - l'évaluation des politiques publiques et les propositions d'évolution (par exemplele niveau de prélÚvement d'espÚces) ; - la définition de mécanismes économiques de compensation dans une logique de limitation des pertes relatives à la biodiversité. Les experts sont de profil ingénieur (cadre A), en nombre aujourd'hui limité. Un second volet repose sur la connaissance précise d'espÚces ou de milieux. En effet, ces expertises sont nécessaires à la prise de décision publique ou à la définition de politiques publiques (par exemple pour définir les quotas de pêche, l'ouverture des dates de chasse ou pour déterminer des zones protégées). Les interlocuteurs de la mission ont fait état d'un manque d'experts en milieux coralliens ou encore sur la forêt guyanaise, pourtant deux espaces de biodiversité remarquables à l'échelle mondiale. La Secrétaire d'Etat à l'écologie a demandé récemment à MM. Le Maho et Boucher de préciser les besoins en expertises scientifiques dans le domaine de la biodiversité. . 1.2 Le besoin en expertise est croissant et va fortement mobiliser la sphÚre publique. Compte tenu des différents engagements de l'Etat relatifs à la biodiversité, il existe aujourd'hui des besoins croissants en expertise principalement dus à : - la poursuite et l'accélération de la construction des documents d'objectifs (DOCOB) des espaces Natura 2000. Un tiers seulement des documents prévus dans le dispositif initial sont produits aujourd'hui. Le déploiement de ce réseau en France est trÚs en retard par rapport au calendrier fixé par les autorités communautaires ; - la mise en oeuvre de la trame verte et bleue et la définition des schémas régionaux de cohérence écologique. Ces documents, élaborés conjointement par la région et l'Etat en concertation avec l'ensemble des acteurs locaux, devant être conçus d'ici 2012 ; - la recommandation du Grenelle 2 relative à la construction d'une culture d'évaluation identifiée comme un enjeu prioritaire dans le cadre de « nouvelles façons d'administrer ». Cette pression sur les compétences va accentuer une situation jugée par de nombreux interlocuteurs 67 Sans préjuger des modalités de gestion de la trame verte et bleue - à définir par la puissance publique - il est clair qu'il sera nécessaire de disposer de ce type d'expertise pour la mettre en place. comme déjà critique. En effet, au regard des différents enjeux, certaines expertises relatives à la description de la biodiversité (notamment en taxonomie), au fonctionnement écologique des écosystÚmes ou aux relations entre les activités socioéconomiques et les perturbations de ce fonctionnement, sont insuffisantes. Cependant, ces expertises relativement pointues ont vocation à demeurer limitées en nombre ; il s'agit donc d'optimiser leur mobilisation. 1.3 La gestion de l'expertise est insuffisamment organisée. Face aux besoins d'expertise les opérateurs agissent majoritairement de façon autonome. Seuls quelques regroupements d'expertise s'organisent notamment par type de milieux : pÃŽle forestier, pÃŽle zone humide, ... L'ATEN joue un rÃŽle transversal en assurant la montée en compétence de ses membres dans certains domaines par le biais d'une offre de formation68 et la diffusion d'outils et de méthodes adaptés (organisation de journées thématiques69, publications de produits éditoriaux70, etc.). L'ATEN propose par ailleurs un répertoire des métiers et un dictionnaire des compétences permettant d'identifier les expertises. Cependant, aucun travail de cartographie n'a été engagé à ce jour, ce qui demeure un impératif pour disposer d'une vue précise tant des ressources existantes que des carences à combler. Enfin, l'ATEN71 participe en collaboration avec l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) à la production d'un rapport visant à identifier les métiers de la biodiversité et à établir des préconisations pour structurer une filiÚre biodiversité, publique et privée. Les premiers éléments issus de ces travaux font d'ailleurs état du besoin de créer un réseau d'expertises mobilisables plus structuré. La situation actuelle s'avÚre donc insatisfaisante. L'expertise demeure mal identifiée et peu accessible par les différents acteurs, voire insuffisante dans certains domaines. L'ATEN, compte tenu de son statut, ne dispose pas de l'autorité suffisante pour piloter et rendre effectif un véritable plan de développement de l'expertise . 2. La structuration de l'expertise est un enjeu fort pour le MEEDDM comme pour l'ensemble de la filiÚre biodiversité. 2.1 La structuration de l'expertise répond tout d'abord à des enjeux de couverture thématique et d'organisation. Au-delà des engagements français et des échéances présentées précédemment, la mission identifie trois enjeux globaux auxquels une meilleure gestion de l'expertise doit répondre : - la couverture des champs critiques d'expertise en biodiversité sur l'ensemble du territoire métropolitain et tout particuliÚrement en outre-mer où la France à des responsabilités de connaissance et de sauvegarde de dimension mondiale ; - l'organisation et l'optimisation du recours à l'expertise de tiers, pouvant aller jusqu'à la mise en place de partenariats, principalement avec des pÃŽles de compétences, des centres de recherche, des facultés, etc ; - l'accÚs à une expertise de référence par l'ensemble des acteurs de la biodiversité : collectivités territoriales, associations ou entreprises privées, qui doivent pouvoir accéder aux compétences d'opérateurs publics. 68 69 70 L'ATEN propose 135 formations dans son catalogue 2010, dont certaines réalisées en partenariat avec l' l'IFORE Forum des informaticiens, géomaticiens et webmestres en juin 2010 par exemple. Les grandes thématiques des publications proposées dans le catalogue 2009 de l'ATEN concernent les outils d'accueil et d'interprétation, l'aménagement des sites, la gestion des milieux et des espÚces, les outils de gestion et de planification, le droit et la police de la nature, les métiers et les formations, etc. Le dictionnaire regroupe plus de 300 compétences et activités, réparties autour de 25 fiches métiers. 71 2.2 Le développement de l'expertise publique doit contribuer à dynamiser l'ensemble de la filiÚre « biodiversité ». Renforcer l'expertise publique en matiÚre de biodiversité ne va pas de soi : le choix pourrait être fait de considérer qu'il appartient au secteur privé de se développer dans ce domaine et de travailler pour le compte de l'Etat, des collectivités territoriales et des associations. Cependant, de l'avis des interlocuteurs rencontrés, le secteur privé est encore émergeant alors que le secteur public dispose déjà de compétences de qualité. Plus qu'un frein à la croissance du secteur privé le développement du secteur public peut avoir dans un premier temps un effet d'entrainement sur celui-ci. Par ailleurs c'est bien l'Etat qui est en premiÚre ligne des attentes exprimées notamment au niveau européen et des orientations fixées par les lois « Grenelle ». L'enjeu pour l'Etat est donc de développer en son sein les expertises qui lui sont nécessaires pour faire face à ses engagements tout en adaptant une attitude de coopération avec le secteur privé de façon à permettre au plus tÃŽt un transfert de compétences vers celui-ci. L'objectif final serait de disposer d'entreprises reconnues au niveau international dans la maîtrise des enjeux liés à la sauvegarde de la biodiversité. 3. La nouvelle organisation devra s'organiser pour définir et mettre en oeuvre un plan de développement de l'expertise. Au regard des enjeux évoqués précédemment, la mission préconise que la nouvelle organisation prenne en charge le développement d'une expertise technique mobilisable par l'ensemble des parties prenantes (ministÚres, opérateurs, associations, collectivités, etc.). Cette structure pourra s'appuyer sur les ressources déjà existantes au sein de l'ATEN et par redéploiement interne aux autres opérateurs et au ministÚre. 3.1 La nouvelle organisation devra tout d'abord dresser une cartographie des ressources et des besoins tout en pilotant des premiÚres actions de court terme. Une des premiÚres initiatives à mener consiste à cartographier et à rapprocher les compétences existantes et les compétences requises. Une fois les écarts identifiés, la nouvelle organisation devra mettre en oeuvre un plan de développement de ses expertises techniques, en vue de leur mise à disposition auprÚs de l'ensemble du réseau dans le cadre d'une approche transversale et interdisciplinaire. L'organisation devra prioriser les besoins, notamment au profit des objectifs fixés par le ministÚre. La mission identifie aussi deux actions de moyen terme, à la fois accessibles et alignées aux prérequis nécessaires à la mise en oeuvre de la trame verte et bleue : - l'enrichissement des formations professionnelles permettant une montée en compétences des acteurs, - la mise à disposition d'outils et de méthodes, relatifs par exemple à la conception des schémas régionaux de cohérence écologique. Sur ces deux thÚmes la nouvelle agence pourrait piloter un travail inter-opérateurs visant à construire tant les outils que les actions de formation. Le statut et le positionnement général de la nouvelle agence devrait lui donner une capacité d'action supérieure aux travaux, déjà appréciables, menés dans ce domaine par l'ATEN. 3.2 La nouvelle organisation devra ensuite construire un véritable plan de déploiement de l'expertise. De façon indicative, et conformément aux pratiques généralement mis en oeuvre, développement de l'expertise pourrait se structurer autour des actions suivantes : un plan de - la polarisation des expertises critiques, c'est-à-dire le regroupement physique de compétences existantes mais diffuses au sein de différents opérateurs de façon à leur donner une taille critique suffisante, à créer un lieu d'innovation, de structuration de partenariat avec l'extérieur, de construction d'une offre de service vis-à-vis de l'ensemble des parties prenantes. Ces équipes mutualisées pourraient être placées selon les cas, soit au sein de l'agence, soit auprÚs d'un opérateur identifié comme pÃŽle ressources pour l'ensemble du réseau ; - la création de réseaux thématiques d'experts, pilotés par des référents. Dans ce cadre les ressources restent attachées à leur opérateur et à leur lieu d'implantation. En revanche les référents ont la responsabilité, en collaboration avec la nouvelle agence, de constituer un réseau de partage et d'approfondissement des compétences, d'assurer son animation (par exemple par l'organisation de journées thématiques techniques), de définir des travaux à conduire en commun (études, publications, sensibilisation, etc.), de façon à assurer la montée en compétence et l'émulation de l'ensemble des acteurs ; - la mobilisation de ressources scientifiques, par la mise en place de partenariats (pÃŽles de compétences, universités, etc.),et la mise en cohérence des conseils scientifiques. Cette piste est à examiner en lien avec la mission Le Maho ­ Boucher ; - le développement d'une fonction relative à la préservation de la propriété industrielle et à l'essaimage des compétences et savoir-faire de la nouvelle organisation. 3.3 La nouvelle organisation devra organiser la mise à disposition de l'expertise du réseau sans exclure une dimension commerciale. Une fois l'expertise technique structurée au sein du réseau des opérateurs publics, il s'agira d'étudier les modalités de mise à disposition des expertises auprÚs de tiers, collectivités territoriales et associations notamment. A cet égard la mission identifie l'opportunité de facturer certaines prestations d'expertise. Un examen particulier du partage entre une expertise publique, gratuite, destinée aux acteurs publics mutualisés par l'organisation nouvelle, et une expertise marchande (y compris la commercialisation des données de base utilisées) devra être réalisé à l'occasion de la préfiguration. Annexe 14 : La fonction "évaluation" 1. L'état actuel :des évaluations partielles, non partagées, souvent limitées aux moyens Dans l'état actuel de dispersion des acteurs politiques (Etat, collectivités, ONG, acteurs individuels) et des opérateurs publics intervenant dans les politiques de protection de la nature, chacun est maître des outils d'évaluation qu'il utilise, ou non, pour définir ou infléchir ses propres actions. L'état embryonnaire, décrit ci-dessus, du dispositif global de gestion de la connaissance ne facilite pas l'exercice de l'évaluation, même pour les acteurs spécialisés. Le grand public ne dispose quant à lui d'aucun moyen d'appréciation globale de la situation, ce qui lui serait pourtant indispensable pour exercer le droit qui lui est reconnu par la Constitution72 de "participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement", dans le domaine de la biodiversité. Le débat sur l'objectif d'arrêter la perte de biodiversité en 2010 a offert une illustration de cette situation de confusion collective: un objectif non mesurable, puis l'affirmation largement reprise de la non atteinte de cet objectif ne pouvaient que rendre perplexe. Une évaluation complÚte et solide, sur le modÚle des expertises scientifiques collectives qui sont de pratique assez courante, aurait été le seul moyen de suppléer à l'absence d'indicateur synthétique et global fiable sur un champ aussi complexe. Dans le cadre de l'évaluation des politiques publiques, l'Etat a mis en place des démarches d'évaluation de ses propres politiques en matiÚre de protection de la nature et de biodiversité: audits des programmes LOLF, évaluation de la stratégie nationale de biodiversité 73. Force est de reconnaître que ces évaluations portent essentiellement sur les moyens mis en oeuvre (surface d'aires protégées, documents d'objectif Natura 2000 produits, etc.), les résultats atteints en matiÚre de biodiversité préservée étant évidemment plus difficiles à apprécier, et à relier aux moyens mis en oeuvre. La seule démarche globale d'évaluation de l'état de la biodiversité, réalisée en 2007, porte sur le rapportage communautaire sur l'état de conservation des habitats et espÚces mentionnés aux annexes I et II de la directive 92/43/CEE (directive habitats), sur tout le territoire. Il s'agit de la premiÚre édition d'une évaluation destinée à être refaite tous les six ans conformément à l'article 17 de la directive. Les éditions suivantes devront intégrer l'appréciation des effets des mesures prises pour assurer le niveau de protection recherché: il s'agira donc bien de relier les objectifs et les moyens des politiques mises en oeuvre. 2. Les besoins et les enjeux: Au-delà de la protection d'espÚces (l'ours, le panda, les abeilles) ou d'espaces (les Calanques, Fontainebleau) emblématiques, le grand public reste le plus souvent trÚs éloigné de la perception des enjeux de biodiversité. La présentation de ces enjeux est en effet souvent trÚs complexe, et les risques perçus nettement plus faibles que dans d'autres domaines tels que le nucléaire ou les nanotechnologies: seule la problématique des OGM fait ici exception. Dans le même temps, chacun s'accorde à reconnaître que la biodiversité ne sera réellement préservée que lorsque les enjeux de protection seront trÚs largement partagés par toute la population. 72 73 Article 7 de la loi constitutionnelle 2005-205 du 1er mars 2005 Mission CGEDD CGAAER, en cours à la date de remise du présent rapport. La définition de politiques publiques de préservation de la biodiversité, par l'Etat comme par les collectivités territoriales dans leur domaine de compétence, nécessite un diagnostic fiable sur l'état des lieux et les enjeux de préservation, à chaque échelle de territoire. S'ajoute à cette nécessité, pour l'Etat, l'obligation de rapportage périodique sur le bon état écologique, en application des directives communautaires. Le partage des compétences politiques institué par la loi pour la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 comme pour la trame verte et bleue implique la recherche de cohérence entre l'Etat et les collectivités dans leurs politiques respectives de préservation de la biodiversité. L'existence d'évaluations partagées et appropriées par chaque acteur apparaît comme nécessaire, sinon suffisante, à cette cohérence. Plus précisément, les deux politiques les plus sensibles actuellement parce qu'elles affectent une part importante du territoire concernent les pratiques de gestion dans les sites Natura 2000, et la mise en place de la trame verte et bleue. Dans les deux cas, la confrontation entre les enjeux de préservation de la biodiversité et les enjeux socioéconomiques liés aux activités locales nécessite une expertise pluridisciplinaire à large spectre: écologie, économie agricole ou forestiÚre, urbanisme, transport, etc. La réflexion engagée sur les compensations pour atteintes à la biodiversité, dans le cadre des obligations résultant des directives sur l'évaluation environnementale, renforce cette nécessité d'une évaluation acceptée par tous sur ce type d'actions. 3. Les propositions La définition des besoins et des enjeux fait apparaître le besoin d'une capacité d'évaluation qui réponde aux caractéristiques suivantes : - son champ de compétence doit être multidisciplinaire: écologie scientifique bien sûr, mais aussi économie, urbanisme, transport, etc. - Il doit aussi être multi-échelle: le besoin porte sur des politiques évaluées au niveau national comme sur l'aide à la décision locale, qu'il s'agisse d'un site Natura 2000, de la négociation autour d'un projet d'infrastructure ou avec des acteurs socioprofessionnels d'un secteur particulier; - l'évaluation doit être ressentie comme dégagée de tout conflit d'intérêt, et appropriable par tous les acteurs. Cela implique: une qualité scientifique reconnue (au besoin sous contrÃŽle de revue par les pairs) une transparence des déclarations d'intérêt des participants à l'évaluation le caractÚre public, et donc soumis à la contradiction, des évaluations fournies. La diversité des questions soumises à évaluation interdit de mettre en place un dispositif permanent spécialisé assurant lui-même les évaluations. En revanche, la fonction d'organisation de l'évaluation devrait être assurée par l'agence. A ce titre, une équipe restreinte en nombre mais de haut niveau devrait être chargée des missions suivantes: - - tenir à jour un répertoire de l'expertise disponible, dans les différents domaines concernés ; structurer, à partir des conseils scientifiques existant aux niveaux national et régionaux, les dispositifs d'évaluation appropriés à chaque situation: cahier des charges, constitutrion des équipes, dispositifs de validation et de publication des résultats des évaluations. Annexe 15 : La mutualisation des fonctions support74 1. Le mouvement de mutualisation des fonctions support, déjà engagé partiellement, doit se structurer sur l'ensemble du champ « biodiversité ». La mutualisation des fonctions supports est déjà engagée par sous-domaines des opérateurs « biodiversité » · L'ONEMA et Agences de l'eau : mutualisation des achats (regroupement d'achats communs tels que les matériels informatiques, la reprographie, les acquisitions de licences, etc.), du SystÚme d'information (la mise en place d'un SI mutualisé est prévue pour 2012, elle nécessite la définition d'une architecture commune des SI des sept établissements et la conception des schémas directeurs pour chacun d'entre eux), et enfin rationalisation des processus de gestion comptable. · PNF et Parcs nationaux : mutualisation des achats, de l'agence comptable, du SI de gestion, du réseau informatique et de la communication. A ce stade, PNF et les parcs ont regroupé leurs achats dans plusieurs domaines (uniformes, voitures, achats dans le cadre des journées des parcs nationaux, etc.). Concernant l'agence comptable, celle-ci sera partagée au 1er janvier 2011 par l'ensemble des parcs et s'inscrit également dans un projet d'harmonisation des procédures comptables qui sera suivie en 2011 par la mise en place d'un progiciel de gestion commun. Enfin, au 30 juin 2010, le réseau informatique Interparcs (premiÚre étape vers la mise en place d'un schéma directeur des SI commun) dont PNF assure le pilotage, sera déployé sur 59 sites parmi les 75 existants aujourd'hui. · ATEN : mise à disposition d'outils informatiques auprÚs de ses membres (gestion électronique de documents, accueil de sites webs sur ses serveurs, hébergement des messageries informatiques, etc.), réalisation d'une fonction de veille juridique dans le domaine du droit de la nature, etc. Par ailleurs, il convient de citer d'autres initiatives ponctuelles : actions conjointes de communication entre l'AAMP et le CELRL75, partage de conseils juridiques entre le CELRL et PNF en matiÚre d'acquisition de terrain, constitution d'un cahier des charges commun pour l'achat de bateaux entre l'AAMP et le Parc national de Port-Cros par exemple, etc. Tous ces exemples montrent un mouvement des organismes vers une mutualisation progressive de l'ensemble de leurs fonctions supports qu'il convient d'encourager et d'étendre à l'ensemble des opérateurs du domaine nature. Toutefois ces initiatives sont trÚs partielles et insuffisantes. Le tableau suivant montre l'éclatement des ressources dédiées aux fonctions support. 2. Dans ce contexte la mutualisation des fonctions support répond plus à un enjeu de professionnalisation que de recherche d'économie La mutualisation des fonctions supports permettrait principalement de professionnaliser les activités concernées, d'accroître la qualité du service rendu, et dans une moindre mesure d'en maîtriser les coûts. Cette mutualisation permettra des gains financiers modestes si elle porte sur des petits organismes (ATEN, AAMP, CELRL et PNF). En revanche, les gains pourront être plus substantiels si elle porte sur des opérateurs tels que l'ensemble des parcs nationaux, l'ONEMA, l'ONCFS, voire l'ONF. En effet, compte-tenu des effectifs limités (de l'ordre d'environ 80 personnes) dont disposent les opérateurs de petite taille à l'heure actuelle, et de l'éclatement géographique de ces ressources, les 74 75 La fonction RH a été abordée dans l'annexe « cadre commun d'emploi et fonction RH ». Elle doit aussi faire l'objet d'une mutualisation renforcée. Exemples : partenariats entre le CELRL et l'AAMP dans le cadre de la publication de la revue Terres sauvages (hors série Mers et Rivages du mois de juin 2009 par exemple). gains financiers consécutifs à une mutualisation seront limités et concerneront principalement les économies d'échelle relatives aux regroupements d'achats de fournitures et matériels standards (licences informatiques, location ou achats de véhicules, etc.). En revanche, les bénéfices attendus d'une telle réorganisation résident dans la professionnalisation qui pourrait en découler. En effet, cette initiative permettrait de sécuriser certaines fonctions, comme le suivi budgétaire et comptable ou la paye ou la gestion administrative des structures de petite taille. En effet, une mutualisation permettrait non seulement de fiabiliser les procédures et outils utilisés sur un périmÚtre plus large (mise en place de procédures et de nomenclatures comptables, etc.) mais aussi d'assurer une continuité de ces activités en cas d'absence des personnes responsables. En termes de communication, la promotion au niveau national d'une vision unifiée et coordonnée pour l'ensemble des opérateurs répond à un enjeu fort de lisibilité du concept de biodiversité souligné dans La stratégie nationale pour la biodiversité76. Cette communication institutionnelle, regroupée au niveau d'une structure unique, pourrait favoriser le développement d'une culture commune de la biodiversité et palier la faible lisibilité pour le grand public du concept de biodiversité, mise en exergue par ce rapport. Dans la même perspective, une gestion mutualisée du mécénat venant compléter les actions locales des opérateurs permettrait globalement de professionnaliser cette fonction et d'en dynamiser les ressources, en s'inscrivant notamment dans les initiatives de soutien du ministÚre au mécénat d'entreprise pour le développement durable77. Plus globalement, la constitution d'une nouvelle organisation, disposant de ressources, méthodes et outils dédiés à la gestion des fonctions support permettrait d'installer cette structure comme un acteur suffisamment solide et fiable, susceptible de consolider ses relations avec le ministÚre et les divers partenaires. 3. La nouvelle organisation permettrait d'héberger les fonctions support mutualisées. Au regard des enjeux évoqués précédemment, la mission propose un schéma d'organisation, s'inscrivant dans une logique de répartition des activités entre la nouvelle organisation et les opérateurs (cf. tableau 2), qu'il s'agira d'affiner en phase de préfiguration. La nouvelle organisation pourra principalement assurer les fonctions suivantes : - centralisation des achats, du suivi budgétaire et comptable (création d'une agence comptable unique) intégrant les spécificités des métiers de chaque opérateur, de la veille juridique généraliste et d'actions de communication institutionnelle et de mécénat ; - homogénéisation des méthodes et outils (comptables notamment) ; - fourniture d'outils (dont informatique) et de méthodes telle que le réalise l'ATEN aujourd'hui. Les opérateurs quant à eux conserveront la gestion de proximité de ces fonctions et la réalisation d'actions thématiques locales (actions de communication spécifiques à l'activité des opérateurs, etc.). Les personnels de l'ATEN et de PNF aujourd'hui en charge de ces fonctions constitueront les équipes de la nouvelle organisation responsables de ces fonctions. De même, il est envisageable qu'une partie du personnel des opérateurs, dédiés aujourd'hui à ces sujets, soit transférée dans le cadre de la prise en charge de ces activités au niveau de la nouvelle organisation. Le dimensionnement de ces équipes devra faire l'objet d'une analyse plus poussée lors de la phase de préfiguration. 76 77 La stratégie nationale pour la biodiversité : bilan et perspectives, datant du 5 mai 2010 Signature, le 25 mai 2010, d'une charte visant à amplifier l'implication des Chambres de Commerce et d'Industrie dans la promotion du mécénat environnemental auprÚs des entreprises par la Secrétaire d'Etat Chantal Jouanno et le Président de l'Assemblée des Chambres Françaises de Commerce et d'Industrie,. A cette occasion, une plate-forme internet d'échanges entre les acteurs du mécénat environnemental, un guide pratique juridique et fiscal sur le mécénat d'entreprise pour l'environnement et le développement durable ont été présentés. Proposition cible : répartition des activités relatives aux fonctions supports Annexe 16 : Cadre commun d'emploi pour les personnels et organisation de la fonction RH 1. La gestion des ressources humaines est encore trop éclatée et les agents contractuels ne disposent pas d'un cadre commun d'emploi. 1.1 Les opérateurs de la biodiversité s'appuient sur des fonctionnaires d'Etat et sur une proportion importante de contractuels. Les opérateurs du périmÚtre MEEDDM les plus directement concernés par la biodiversité (ATEN, PNF et Parcs nationaux, CELRL, AAMP, ONEMA et ONCFS) emploient aujourd'hui environ 3 600 agents78, fonctionnaires et contractuels. Effectifs des opérateurs du périmÚtre de l'étude ATEN 29 (1 ) % PNF e t Par cs nationaux 841 (23% ) ONCFS 1619 (46% ) CEL RL 116 (3% ) AAM P 89 (2% ) ONEM A 907 (25% ) Source : rapports annuels Les opérateurs ci-dessus ont recours de maniÚre significative aux personnels contractuels :25 % des effectifs globaux des établissements du périmÚtre, la proportion atteignant 52 % dans le cas du GIP ATEN, 55 % dans celui de l'AAMP et 63 % dans celui du CELRL ; l'ONEMA, l'ONCFS, PNF et les Parcs nationaux disposent aussi d'une proportion plus faible mais non négligeable de ces personnels. Pour tous ces organismes il s'agit, soit de répondre à des besoins ponctuels (recours à des saisonniers pour gérer les flux touristiques par exemple), soit de palier des manques de compétences spécifiques. . Répartition entre fonctionnaires et contractuels 78 Données fournies par les opérateurs. AT N E CLL ER AA MP P Fe P s n N t arc ation x au OE N MA O CS NF Tt l oa N total b d n 'age ts N b 2 9 16 1 8 9 81 4 97 0 11 69 30 61 N d b e fon n s tion aire N b 1 4 4 3 4 0 66 1 60 5 13 38 20 71 % 4% 8 3% 7 4% 5 7% 3 7% 2 8% 3 7% 5 N d c trac e b e on tu ls N b 1 5 7 3 4 9 25 2 27 5 21 9 90 1 % 5% 2 6% 3 5% 5 2% 7 2% 8 1% 8 2% 5 1.2 Les fonctionnaires relÚvent de deux corps principaux dédiés à l'environnement. Les fonctionnaires des opérateurs cités ci-dessus relÚvent majoritairement de la fonction publique d'Etat. Certains agents relÚvent aussi de la fonction publique territoriale ou, de maniÚre plus marginale, de la fonction publique hospitaliÚre, sur des fonctions administratives de l'ATEN ou de l'ONEMA par exemple. Les agents des corps des Techniciens de l'environnement (TE, 633 agents) et des Agents techniques de l'environnement (ATE, 1564 agents), dont ces établissements sont les employeurs quasi exclusifs (plus de 99 %), font l'objet d'une gestion centralisée par l'administration centrale du MEEDDM (bureau composé de 2,5 agents). ONC S F Cr sAE op T Cr sT op E Tt lAe t t u ir s oa g ns it la e d l'éa lis e e t e t b s mn 85 9 35 7 17 20 O MA NE 47 6 14 5 61 2 Parc s nationaux 19 9 13 0 32 0 DE R AL B ourgogne 0 1 1 Détac em h ents sortants 3 0 3 T général otal 16 54 63 3 29 17 Cette unité de corps constitue un atout mais présente néammoins deux axes d'amélioration : - les conditions d'emploi et de gestion des fonctionnaires divergent selon l'employeur public (au niveau des primes notamment) créant de fait des freins à la mobilité ; - e niveau de délégation de gestion est aujourd'hui peu responsabilisant pour les opérateurs (parfois inférieur à la délégation du ministÚre auprÚs des services déconcentrés), notamment en matiÚre de procédures disciplinaires. 1.3 Les contractuels ne disposent pas d'un cadre commun d'emploi. A ce jour, seuls l'ONEMA et l'ONCFS disposent d'un cadre79 régissant la gestion de leurs contractuels. Dans une perspective d'amélioration de ce dispositif et de recherche d'une plus grande transversalité, ces deux opérateurs ont décidé d'abandonner leur cadre d'emploi respectif pour adopter celui en vigueur pour les contractuels des agences de l'eau80. Cette initiative, présentée au ministÚre fin 2009, devrait aboutir d'ici fin 2010. Le CELRL et l'AAMP ont pour leur part demandé au ministÚre que cette initiative s'applique également à leurs agents non titulaires. Il découle de cette situation une grande diversité des modes de gestion des contractuels (57 contrats différents pour les seuls personnels contractuels des parcs nationaux) et une absence d'outils de gestion des ressources humaines, que ce soit en termes de construction de parcours professionnels, de gestion de la mobilité, et plus largement d'attractivité des postes proposés. L'absence d'un cadre commun d'emploi limite aussi fortement la mobilité des contractuels entre les organismes : les expériences professionnelles passées ne sont ni prises en compte, ni valorisées, dans le cas d'un changement d'établissement. Les conditions salariales proposées lors de recrutement d'embauche sont parfois identiques, voire inférieures à celles de leur organisme d'origine compte tenu des pressions budgétaires exercées par les contrÃŽleurs financiers des opérateurs. Les agents contractuels ont ainsi d'importantes difficultés à se projeter dans un parcours professionnel multi opérateurs alors même que leurs compétences et leurs expériences pourraient être utilisées efficacement au sein de l'Etat. 79 80 Pour l'ONEMA : Décret n°2000-792 du 24 août 2000 portant statut des personnels techniques et administratifs de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, version consolidée du 27 mars 2007. Décret no 2007-832 du 11 mai 2007 fixant les dispositions particuliÚres applicables aux agents non titulaires des agences de l'eau. Par ailleurs, la gestion des contractuels s'avÚre inégale entre les opérateurs et globalement insatisfaisante (par exemple l'obligation rÚglementaire81 d'informer annuellement le comité technique paritaire (CTP) de la situation des contractuels n'est pas respectée à l'heure actuelle par l'ensemble des opérateurs). 1.4 Malgré un premier niveau de mutualisation la gestion des ressources humaine reste encore trop cloisonnée entre les opérateurs. Plusieurs mutualisations des fonctions ressources humaines entre les opérateurs sont déjà en place : - l'ONEMA met actuellement en oeuvre un projet commun de gestion des ressources humaines (GRH) avec les agences de l'eau dans le cadre de la mesure n°154 de la révision générale des politiques publiques (RGPP)82. Les processus RH ont été harmonisés depuis fin 2009 et d'ici fin 2010, il est prévu que les agences de l'eau et l'ONEMA partagent un logiciel commun GRH et paye ; - le GIP ATEN offre à l'ensemble de ses membres des modules de formation, propose un référentiel de métiers et un dictionnaire des compétences, centralise les offres d'emploi et de stage de ses membres. Il est également à noter que cette structure mÚne à l'heure actuelle une étude concernant le projet de mutualisation de l'accueil des jeunes en service civil au sein de ses membres83 ; - PNF réalise pour le compte des Pprcs nationaux la fonction de paye et la gestion administrative RH84. A ce stade, des conventions de service sont passées avec 6 des 9 établissements. PNF organise également des formations inter-parcs sur des thématiques spécifiques, en relation avec l'ATEN, l'Institut de formation de l'environnement (IFORE) et le Centre de valorisation des ressources humaines (CVRH), exerce la veille juridique dans l'ensemble des domaines liés à la gestion des RH, suit les vacances de postes et la publication des appels à candidature pour l'ensemble des établissements, etc. L'objectif85 fixé pour 2010 repose par ailleurs sur la mise en place d'un référentiel dans le cadre d'un observatoire des RH et sur la réalisation du bilan social consolidé des parcs à horizon 2011. Cependant, ces initiatives restent insuffisantes et le cloisonnement de la gestion des RH des opérateurs représente un frein réel à la mobilité des agents et à l'organisation du déroulement des carriÚres entre l'ensemble des opérateurs d'Etat. En effet, chaque établissement définit aujourd'hui sa politique RH, ses rÚgles de recrutement et son programme de formation en fonction de ses propres besoins. Les opérateurs ne sont donc pas en mesure de proposer à leurs agents des postes et des emplois en dehors de leur propre structure, alors même que le ministÚre n'assure pas aujourd'hui cette fonction. En outre les agents ne disposent pas d'une structure de conseil et d'orientation pour leurs parcours professionnels entre l'ensemble des opérateurs. 81 82 Article 7 de la loi n°84-16-6 du 11.01.84 portant sur les dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat. 83 84 85 Dans le domaine des ressources humaines, cette mesure vise essentiellement à unifier les instruments et le processus de gestion : formation, création d'une bourse d'emploi, mise en place d'une cellule commune pour la gestion des cadres supérieurs. Dans le cadre de ce projet, la mise en oeuvre du service civique dans les espaces naturels membres de l'ATEN se traduirait notamment par la mise en cohérence de l'offre des membres et de la demande des jeunes, la mise en place d'outil informatique dédié et un module d'information. L'article L. 331-29 du Code de l'environnement prévoit que PNF devra « prêter son concours technique et administratif aux établissements publics des parcs nationaux, notamment par la création de services communs afin de faciliter leur fonctionnement ». Un des trois services communs prévus dans le contrat d'objectifs 2009-2001de PNF repose sur les ressources humaines et la paye. Concernant la paye, un guide de paye a permis d'harmoniser les procédures alors que plus globalement, une base de données commune a été mise en place, permettant aux établissements d'avoir une vision partagée et globale de l'ensemble des effectifs, des carriÚres et des métiers en vigueur. Contrat d'objectifs Etat / Etablissement public Parcs Nationaux de France, 2009-2011. 2. Cette situation n'est pas satisfaisante au regard des besoins de l'Etat, des agents concernés et de la dynamisation attendue de la filiÚre « biodiversité ». 2.1 Le MEEDDM doit intégrer la gestion des ressources humaines comme un des leviers d'atteinte de ses objectifs en matiÚre de préservation de la biodiversité. Compte-tenu des enjeux liés à la sauvegarde de la biodiversité il est probable que la population des agents travaillant sur ce sujet augmente et qu'elle contribue de plus en plus à relever des défis majeurs du ministÚre. Compte-tenu des contraintes budgétaires relatives à l'ensemble de l'Etat la mise en oeuvre de ces moyens va impliquer le pilotage d'un double mouvement : - redéploiement de ressources du champ des espaces protégés vers le champ de la biodiversité ordinaire ; - redéploiement de ressources de certains domaines en diminution (ingénierie concurrentielle par exemple) vers les domaines liés à la préservation de la biodiversité. De façon plus opérationnelle le MEEDDM doit renforcer sa capacité de gestion des ressources sur le champ « biodiversité » de façon à : - favoriser la mobilité des agents de l'Etat, entre ses opérateurs mais aussi avec les collectivités territoriales, le secteur associatif et le secteur privé pour développer les expertises et favoriser le mélange des approches et des cultures ; - proposer à ces agents un parcours professionnel valorisant permettant de développer leurs compétences et expertises ; - mieux anticiper les besoins dans une logique de Gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) ; - repérer, attirer et valoriser les talents notamment issus de l'université. Les agents ont, eux aussi, des attentes fortes quant à une meilleure structuration de la gestion des ressources humaines : - bénéficier d'un suivi plus personnalisé de leur carriÚre permettant une plus grande valorisation de leur travail et une progression plus fluide grâce notamment à la formation ; - pouvoir diversifier leur parcours professionnel dans une logique qui permet notamment de privilégier le changement d'employeurs à une mobilité géographique ; - gagner en visibilité et en construction de carriÚre dans le champ des métiers de la protection de l'environnement. Enfin, du point de vue de la DRH du ministÚre le renforcement d'une structure mutualisée de gestion des RH entre les opérateurs permettrait de mieux assurer l'égalité de traitement des agents, quels ques soient leurs employeurs, et de disposer d'un interlocuteur clairement identifié pour s'assurer de la mise en oeuvre des stratégies ministérielles en matiÚre de gestion des ressources humaines. 2.2 Le renforcement de la gestion RH du ministÚre doit constituer un point d'appui pour l'ensemble de la filiÚre « Biodiversité et services écologiques». Le périmÚtre de l'étude porte sur un nombre restreint d'opérateurs gérés par le MEEDDM. Il convient cependant de noter que les emplois liés de façon générale à la protection de la nature couvrent d'autres champs de la sphÚre publique ou privée : - de nombreux emplois sont ainsi consacrés aux espaces protégés et notamment au sein des structures suivantes : RNF et les réserves naturelles (environ 700 personnes), les parcs naturels régionaux (environ 1 300 agents) et les conservatoires régionaux des espaces naturels (environ 560 salariés) ; - l'ONF (10 220 agents), sous tutelle commune du ministÚre de l'Agriculture, de l'Alimentation et de la Pêche (MAAP) et du MEEDDM, a une partie de son activité directement liée à la préservation de la biodiversité ; - en prenant en compte le secteur privé le rapport du Comité de filiÚre « Biodiversité et services écologiques86 » estime que 20 000 personnes sont aujourd'hui dédiées à la « connaissance, la gestion, la protection, la valorisation et la restauration de la biodiversité » en France. Le comité de filiÚre « Biodiversité et services écologiques » recommande ainsi dans son rapport, remis en janvier 2010 par Sylvie Bénard, directrice environnement de LVMH et Yves Verilhac, directeur de l'ATEN à Valérie Létard, Secrétaire d'Etat auprÚs du Ministre d'Etat, de structurer une « véritable filiÚre des métiers du vivant ». Cette filiÚre, incluant l'ensemble des acteurs disposant de ressources dédiées à la biodiversité (collectivités locales, associations, ONG, entreprises privées), serait susceptible de palier les faiblesses existantes en termes d'expertises dans le domaine de la biodiversité, à savoir le cloisonnement des communautés d'experts, le manque de coordination des initiatives des opérateurs pour répondre aux besoins de compétences, le manque de mobilité et de passerelles RH entre les structures, etc. Dans ce contexte, une meilleure organisation de la gestion des ressources humaines « biodiversité » au sein du MEEDDM peut avoir un effet positif sur l'ensemble de la filiÚre en contribuant à la structuration des emplois et au développement des compétences. Ceci est d'autant plus important que l'activité privée est dans ce domaine en cours de développement et que l'impulsion publique peut avoir sur ce secteur le même effet d'entrainement, toute proportion gardée, que ce qui a été observé en matiÚre de travaux publics. La participation active de l'ATEN aux travaux du comité filiÚre et la mission que celui-ci a reçue conjointement avec l'AFPA, pour construire un référentiel des emplois de la biodiversité, témoignent bien du rÃŽle majeur qui est attendu de l'Etat dans la construction mais aussi dans la participation à l'animation de cette filiÚre. 3. La nouvelle organisation doit être l'occasion de renforcer la mutualisation de la gestion des ressources humaines et l'amélioration des cadres d'emploi. 3.1 La définition d'un cadre commun d'emploi pour les contractuels constitue un préalable à une véritable amélioration de la gestion des ressources humaines. La mission préconise la création d'un cadre commun d'emploi couvrant l'ensemble des organismes publics employeurs de ressources dédiées à la gestion de la biodiversité. La nouvelle organisation pourrait être au centre de la définition de ce nouveau cadre d'emploi avec l'appui de la DRH du ministÚre. Cette réflexion pourra s'appuyer sur les travaux menés actuellement par l'ONEMA et l'ONCFS. Ce cadre commun d'emploi devra couvrir a minima les contractuels des opérateurs suivants : ATEN, AAMP, CELRL, PNF et parcs nationaux, ONEMA et agences de l'eau, ONCFS, et réserves naturelles. Il devra s'appuyer sur un référentiel des métiers le plus largement partagé avec les collectivités territoriales, le secteur associatif et le secteur privé, de façon à faciliter les mobilités professionnelles. La création de ce nouveau cadre d'emploi nécessitera une phase de négociation avec les représentants du personnel. Une attention particuliÚre devra être portée aux modalités de réalignement des rémunérations des populations de contractuels des différents opérateurs dans le cadre de ces travaux d'harmonisation dans une logique de respect des masses salariales en vigueur. En particulier un 86 Rapport du comité de filiÚre, Biodiversité et services écologiques, janvier 2010, rédigé dans le cadre du Comité national de pilotage du plan de mobilisation des territoires et des filiÚres sur le développement des métiers de la croissance verte (Grenelle de l'environnement). alignement strict sur les grilles indiciaires des ressources des agences de l'eau aurait inévitablement un effet inflationniste comme le montrent les premiers travaux réalisés sur ce sujet par l'ATEN. De façon moins urgente une certaine harmonisation de la gestion des fonctionnaires pourra être recherchée entre le MEEDDM et le MAAP d'une part et entre la fonction publique d'Etat et la fonction publique territoriale d'autre part. 3.2 La nouvelle organisation devra intégrer une fonction RH puissante. La mission considÚre qu'une nouvelle organisation de la fonction RH devrait fonctionner selon les principes suivants. Le ministÚre assurerait principalement le rÃŽle de cadre référent, en fixant notamment les grandes orientations stratégiques (plafond d'emploi, cadres statutaires et grilles indiciaires), en gérant les cadres dirigeants et en entretenant le dialogue de gestion avec la nouvelle agence. Cette derniÚre assurerait quant à elle un rÃŽle de pilotage et de coordination des politiques RH des opérateurs, de centralisation de certaines activités (formation, veille RH, plateforme d'offres d'emploi des opérateurs), d'animation du réseau des fonctions RH. Elle serait également responsable de l'ouverture des postes à pourvoir et de la détermination de la part variable des rémunération des agents, tout en proposant aux établissements une activité de conseil en termes de gestion du parcours de carriÚre des agents. Ces fonctions seraient assurées par une cellule RH au sein de l'organisation nouvelle, composée des effectifs RH actuels de l'ATEN et de PNF, et éventuellement d'une part des effectifs des opérateurs dédiés aujourd'hui à des activités RH qui se retrouveront gérées au niveau de la nouvelle agence. Quant aux opérateurs, ces derniers seront globalement responsables de la déclinaison des politiques RH fixées nationalement et de la gestion de proximité de leurs personnels (gestion administrative, recrutement des contractuels, etc.). De maniÚre à assurer l'efficacité de ce dispositif, la mission considÚre qu'il est nécessaire que le ministÚre accélÚre le projet de délégation de pouvoir en cours pour l'ONEMA et l'ONCFS et l'élargisse à l'ensemble des opérateurs étudiés. Par ailleurs, en vue de partager les mêmes bases de données et de fournir à l'organisation nouvelle une vue globale des effectifs, des métiers et des carriÚres de son réseau RH, il s'avÚrera nécessaire que l'ensemble des structures partage un SystÚme d'information des ressources humaines (SIRH) unique qui soit celui du ministÚre. Annexe 17 : Note de la direction des affaires juridiques  (ATTENTION: OPTION ©tablissements dans le domaine de la biodiversité, seraient soumis à l'avis du comité : elle permettrait donc à l'Etat d'engager le processus partenarial grâce à une plus grande transparence de ses interventions. 3.3 Fonctions, organisation et fonctionnement de la nouvelle agence. Comme on l'a vu la nouvelle agence serait constituée en fusionnant les équipes de PNF et d'ATEN 42. Elle aurait vocation à accueillir toutes les nouvelles missions décidées par les pouvoirs publics dans le domaine de la biodiversité. Le dispositif proposé ci-dessous est conforme aux orientations juridiques communiquées par la direction des affaires juridiques des ministÚres de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat (voir en annexe 17 la note du 23 juin 2010 de cette direction). 3.3.1 Fonctions de l'agence Elles sont de deux natures. La fonction de pilotage opérationnel des politiques de préservation de la biodiversité conduites sous la responsabilité de l'Etat est, dans le schéma proposé par la mission, la fonction centrale de l'agence. On a vu plus haut que, pour la mission, cette fonction implique la gestion financiÚre des moyens consacrés à ces politiques et le pilotage par contrat d'objectif ou par convention particuliÚre des actions mises en oeuvre par les opérateurs spécialisés. Ce mode d'intervention devra figurer dans le texte constitutif de l'agence (voir en annexe 17 la note de la direction des affaires juridiques). Les fonctions spécialisées et mutualisées, déjà évoquées plus haut, sont citées ici et détaillées dans les annexes n° 10 à 16: · la gestion de la connaissance est une priorité exprimée par la plupart des interlocuteurs rencontrés par la mission. La définition, le suivi et le réajustement des priorités d'intervention, à toutes les échelles géographiques et chronologiques, en dépendent en effet. A partir des priorités exprimés par la DEB en fonction notamment des engagements internationaux de la France, l'agence désignée comme responsable du pilotage opérationnel du systÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP) devrait assurer les contacts nécessaires avec la communauté scientifique et en particulier avec le MNHN, la définition des données à collecter et leur structuration, l'organisation de la collecte par les producteurs de données locaux, la gestion des systÚmes d'information et la mise en forme et la publication des résultats. Elle serait responsable de la mise en cohérence de ce dispositif avec le travail engagé dans le domaine maritime par l'AAMP et dans le domaine de l'eau par l'ONEMA, ces organismes étant prestataires pour son compte dans l'élaboration d'un systÚme d'information global sur la biodiversité ; 42 On pourrait imaginer que l'association RNF la rejoigne si elle le souhaite. 33 · l'organisation de procédures d'évaluation doit conduire à des diagnostics partagés par tous les acteurs des politiques de biodiversité. On a vu que l'un des enjeux majeurs des évolutions à conduire est d'assurer la cohérence des décisions d'acteurs trÚs nombreux, sans lien de subordination entre eux (Etat, collectivités territoriales, ONG, acteurs économiques locaux). Le fait de disposer d'évaluations d'une qualité scientifique reconnue, et exemptes de toute suspicion de conflit d'intérêt, apparaît essentiel pour y parvenir. Il s'agit d'une pratique largement développée dans des secteurs habitués aux questions controversées, à la limite des domaines scientifique et économique ou politique. L'agence devrait se voir confier le rÃŽle d'organiser, en faisant appel aux équipes les plus qualifiées de la communauté scientifique, les dispositifs d'expertise adaptés aux questions posées. Celles-ci pourront être récurrentes ou ponctuelles : analyse périodique de l'état de conservation des habitats et espÚces et de l'effet des mesures prises, état des lieux avant élaboration des SRCE, évaluation des méthodes de compensations pour pertes de biodiversité, etc. · la mutualisation de l'expertise est rendue nécessaire par le grand nombre d'opérateurs appartenant à des structures trÚs diverses et intervenant sur des domaines voisins. Le GIP ATEN a acquis en la matiÚre une expérience trÚs appréciable, notamment en matiÚre de formation, qui constitue souvent le meilleur vecteur de mutualisation de l'expertise. Il s'agit maintenant d'étendre cette démarche à tous les opérateurs du réseau ; · la mutualisation des fonctions support a connu elle aussi un début de mise en oeuvre avec PNF, pour un petit nombre d'opérateurs (parcs nationaux) et quelques fonctions. Les besoins apparaissent beaucoup plus larges, dans des domaines variés. La mutualisation d'outils et de méthodes informatiques, notamment dans le domaine des systÚmes d'information géographique qui sont nécessaires à tous les gestionnaires de territoires, l'appui juridique ou le regroupement de certains achats devraient ainsi être développés. Mais la mission a estimé particuliÚrement souhaitable (sans en mésestimer les difficultés) la mutualisation de certaines actions de gestion de ressources humaines, qu'il s'agisse des fonctionnaires techniques B et C répartis entre l'ONCFS, l'ONEMA, les parcs nationaux et l'AAMP, ou des contractuels. La dispersion complÚte de la GRH, et en particulier des conditions d'emploi, entre tous les organismes conduit en effet à une quasi impossibilité de valoriser l'expérience des agents par un déroulement de carriÚre intéressant pour les salariés comme pour les employeurs : il s'agit là aux yeux de la mission d'un handicap important de ce secteur d'emploi, que l'agence pourrait contribuer à réduire par la mise en place et le suivi d'un cadre d'emploi adapté. 3.3.2 Organisation de l'agence L'agence aurait le statut d'établissement public administratif. Son conseil d'administration serait contrÃŽlé par l'Etat puisque les collectivités territoriales et les milieux associatifs interviendraient dans le cadre de l'instance partenariale (cf paragraphe précédent). L'Etat disposerait par conséquent de la majorité des voix et nommerait le président de l'agence. Des élus, des personnalités qualifiées, des représentants des professions concernées et des associations oeuvrant dans le domaine de la biodiversité siégeraient également au conseil d'administration, ainsi que des représentants des personnels. L'agence serait organisée autour d'un échelon central et d'échelons régionaux. Son échelon national comporterait plusieurs « pÃŽles » chargés chacun d'une des fonctions confiées à l'agence : - un pÃŽle gestion de la connaissance terrestre et maritime, chargé d'harmoniser les travaux de chaque organisme compétent en ce domaine et de piloter leurs actions, 34 - un pÃŽle pilotage technique, -un pÃŽle évaluation, -un pÃŽle financement, -un pÃŽle fonctions support (RH, fonctions juridiques, systÚmes informatiques, etc...), -un pÃŽle contrÃŽle de gestion. Compte tenu du fait que l'agence aurait un rÃŽle d'animateur de réseau et réaliserait peu de choses par elle-même en dehors du pilotage des organismes, de la responsabilité opérationnelle du domaine de la gestion de la connaissance et du support, la mission fait le choix d'une structure dont l'effectif est relativement limité, mais d'excellente qualité et de niveau technique et administratif élevé. Le niveau national devrait être organisé autour d'une cinquantaine de personnes, dont une trentaine pour piloter le recueil des connaissances, qui doit être renforcé, et l'échelon territorial devrait être constitué par 5 à 10 personnes dans chaque région. Compte tenu de leur ampleur limitée, les ETP nécessaires seraient dégagés au niveau national par redéploiement en provenance des organismes existant aujourd'hui et au niveau régional par affectation des personnels des DREAL qui effectuent aujourd'hui les tâches qui seront transférées à l'agence. Celle-ci aurait la possibilité de redéployer ensuite les ETP entre elle-même et les organismes. Des redéploiements devraient aussi être envisagés ultérieurement à partir des échelons territoriaux de police de l'ONEMA et de l'ONCFS, et à partir des CETE. 3.3.3 Fonctionnement de l'agence Les relations de l'agence avec ses différents partenaires seraient plus précisément les suivantes : · avec l'administration d'Etat La nouvelle agence n'aurait bien évidemment pas pour objet de se substituer à la DEB mais permettrait au contraire à cette derniÚre de mieux se consacrer à ses missions principales ; la DEB serait en particulier seule chargée de définir la stratégie nationale en matiÚre de biodiversité et de définir la position française dans les instances de négociation internationales ou européennes. La nouvelle agence aurait pour mission générale de contribuer à mettre en ouvre les orientations ainsi définies par la DEB. Aussi celle-ci en définirait-elle le programme et en contrÃŽlerait-elle l'action. Ces liens seraient formalisés dans un contrat d'objectif signé par le directeur de la DEB et par le directeur de l'agence, contrat qui préciserait les missions assignées à l'agence, ses objectifs et ses moyens. Des indicateurs seraient définis, dont la mesure permettrait d'apprécier réguliÚrement l'efficacité de l'agence. Au niveau régional l'agence aurait vocation à travailler en étroite concertation avec les DREAL. Les effectifs des DREAL qui travaillent actuellement au service de la biodiversité seraient transférés aux échelons territoriaux de l'agence. Conformément au décret du 16 février 2010 le préfet assumerait les fonctions de délégué territorial de l'agence mais il serait logique qu'il confie cette responsabilité au DREAL, qui l'exercerait bien sûr sous son autorité. · avec les autres organismes d'Etat oeuvrant dans le domaine de la biodiversité Comme on l'a vu, l'agence interviendrait en élaborant avec les organismes du « premier cercle » un contrat d'objectif et en passant avec les autres des conventions spécifiques à un projet ou une actions et prenant fin avec ce projet ou cette action. · avec les collectivités territoriales, les associations et les particuliers gestionnaires d'espaces naturels concernés par la politique de biodiversité Sous le contrÃŽle des instances partenariales décrites au paragraphe précédent l'agence serait chargée d'animer l'ensemble du réseau des gestionnaires d'espaces, qu'ils soient étatiques ou non, et ses 35 échelons territoriaux auraient un rÃŽle particulier à jouer dans ce cadre, sous le contrÃŽle des instances partenariales évoquées au paragraphe suivant. Les échelons territoriaux de l'agence seraient chargés de suivre la politique menée par les collectivités territoriales et de se concerter avec elles afin que des orientations cohérentes soient retenues. De même, ils seraient chargés des liens avec les associations gestionnaires d'espaces protégés et avec tous ceux qui exercent une activité économique dans un espace concerné par la politique de biodiversité, en particulier les espaces Natura 2000 et la trame verte et bleue. Ils seraient chargés de l'instruction des dossiers d'aide, de celle des conventions formalisant les engagements réciproques de l'Etat et des utilisateurs, en particulier des documents d'objectif (« docob ») des sites Natura 2000, et du suivi de l'application de ces documents. L'agence passerait directement avec ces différents acteurs, au niveau national ou local selon le cas, les conventions ou contrats portant sur la mise en oeuvre d'actions de l'Etat: gestion de réserves naturelles, conventions conclues avec les opérateurs Natura 2000, etc. 36 CONCLUSION A l'issue de ses travaux, la mission considÚre qu'une évolution notable du dispositif actuel chargé de mettre en oeuvre la politique en faveur de la biodiversité est nécessaire et que le schéma qu'elle propose, organisé autour de la création d'une agence à vocation globale et d'instance de concertation entre tous les intervenants, est de nature à améliorer de maniÚre significative l'efficacité de la politique décidée par les pouvoirs publics. Même s'il doit être affiné dans ses modalités, ce schéma lui semble pouvoir être décidé rapidement. Le fait que 2010 soit l'« année de la biodiversité » crée une attente et facilite la mobilisation des énergies en faveur de la réforme. Par ailleurs le mandat qui a été confié à la mission est bien connu de tous les organismes du secteur, ce qui suscite des craintes de certains personnels, inquiets pour leur avenir : il est en conséquence souhaitable de lever leurs incertitudes en leur expliquant les principes de la réforme et en leur montrant que celle-ci renforcera la politique en faveur de la biodiversité à laquelle ils sont attachés. Pour autant, il convient de réfléchir aux conditions de l'annonce de la décision, une fois que celle-ci sera prise. Sans doute serait-il bon, avant de saisir les organismes du projet de texte mettant en oeuvre la réforme, d'en expliquer soigneusement les motifs et les modalités. Par ailleurs, la mission souhaite appeler l'attention des ministres sur le fait que, si la réforme proposée dans le présent rapport se justifie par elle-même et constitue un tout cohérent, deux questions importantes pour l'efficacité de la politique de la biodiversité mériteraient des investigations complémentaires : celles-ci n'ont pu être effectuées dans le cadre de la présente mission parce qu'elles dépassaient le mandat qui avait été confié à ses membres. En premier lieu, la politique menée en faveur de la biodiversité concerne au moins autant les terrains agricoles que les terrains non agricoles. Une étroite concertation avec le ministÚre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche est donc indispensable, pour que les politiques agricoles intÚgrent les préoccupations liées à la biodiversité, pour mobiliser les organismes qui, tels l'ONF, ont dÚs à présent une action importante en faveur de la biodiversité et ne sont pas sous la tutelle du seul MEEDDM, et pour tirer parti des ressources de la politique agricole commune. La mission n'a pas rencontré, dans le cadre de son travail, de responsables du monde agricole mais des contacts avec eux pourraient avantageusement être pris une fois la réforme engagée. En second lieu, les institutions que la mission propose de mettre en place ne pourront se révéler efficaces que si elles disposent de moyens financiers suffisants au regard des missions qui leur sont confiées. Or les ambitions nouvelles affichées par les pouvoirs publics impliquent un accroissement des financements qui, dans le contexte actuel des comptes publics, ne pourra pas provenir d'une majoration des dotations budgétaires. Une réflexion sur ce sujet paraît donc s'imposer. 37 38 ANNEXES Annexe 1 : Lettre de mission Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées Annexe 3 : Signification des acronymes Annexe 4 : Tableau des types d'espaces naturels protégés Annexe 5 : Tableau des acteurs nationaux de protection de la nature Annexe 6 : Comparaison entre les problématiques "climat" et biodiversité" Annexe 7 : Détail de l'action 7 du programme 113 : gestion des milieux et biodiversité Annexe 8 : Rapport de la Commission européenne sur l'état de conservation des habitats et des espÚces Annexe 9 : Extrait de la loi "Grenelle 1" Annexe 10 : Les polices des espaces naturels Annexe 11: Agents habilités à constater les infractions au droit de l'environnement Annexe 12 : La fonction "gestion de la connaissance" Annexe 13 : Développement de l'expertise technique Annexe 14 : La fonction "évaluation" Annexe 15 : Mutualisation des fonctions support Annexe 16 : Cadre commun d'emploi pour les personnels et organisation de la fonction RH Annexe 17 : Note du 23 juin 2010 de la direction des affaires juridiques 39 Annexe 1 Lettre de mission 40 41 42 Annexe 2: Liste des personnes entendues par la mission Cabinets ministériels Jean-François Carenco, Directeur de Cabinet du Ministre de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de la Mer Judith Jiguet, Directrice de Cabinet de la Secrétaire d'Etat à l'écologie Représentants de l'Etat Christian Barthod, sous-directeur à la direction de l'eau et de la biodiversité Paul Delduc, sous-directeur à la direction de l'eau et de la biodiversité Corinne Etaix, chef du service du pilotage de l'évolution des services au MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer HélÚne Eyssartier, directrice des ressources humaines au MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer Odile Gauthier, Directrice de l'eau et de la biodiversité, au MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer Didier Lallement, Secrétaire général du MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer Philippe Ledenvic, Directeur de la DREAL RhÃŽne-Alpes Luc Mauchamp, responsable de la gestion de la connaissance, direction de l'eau et de la biodiversité Laurent Machureau, Sous-directeur à la Direction du Budget Jean-Marc Michel, directeur général de l'Aménagement, du Logement et de la Nature au MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer Pascal Perrault, Responsable du Bureau développement durable à la Direction du Budget Anne-François de Saint Salvy, Vice-Amiral d'escadre, Préfet maritime de l'Atlantique Mauricette Steinfelder, Directrice de la DREAL Languedoc-Roussillon Catherine Veyrat-Durebex, Chargé de mission à la Direction du Budget AgnÚs Vince, sous-directrice à la direction de l'eau et de la biodiversité 43 Représentants des établissements publics et opérateurs publics Yvan Bono, Président de l'Association Nationale des Élus du Littoral - Maire de Perros-Guirec, Personnalité qualifiée au CA du conservatoire Alain Brandeis, Directeur du Parc National du Mercantour Thierry Canteri, Directeur du Parc Naturel marin d'Iroise Béatrice Carpy, Directrice du pÃŽle ressource du GIP Atelier des espaces naturels (ATEN) Denis Clément, Directeur adjoint du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres Yves Colcombet, Directeur du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres Pierre-Olivier Drege, directeur général de l'ONF Monique Fabbro, Directrice adjointe du GIP Atelier des espaces naturels (ATEN) Dominique Gamon, Conseiller technique auprÚs du Directeur de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage Bernard Gérard, Directeur adjoint du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres Denis Girou, Directeur du Parc National de Guadeloupe Jocelyne Koe, Directrice des ressources humaines à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage Jean-Marie Lafond, Directeur du GIP des Calanques René Lallement, Directeur de l'information sur l'eau de l'ONEMA Patrick Lavarde, directeur de l'ONEMA Olivier Laroussinie, Directeur de l'Agences des aires marines protégées Christiane Lennoz-Gratin, Secrétaire générale de l'ONEMA Jacques Merlin, Directeur du Parc national des Cévennes Frédéric Mortier, Directeur du Parc national de Guyane Jean-Pierre Nicol, Directeur du Parc national de Port-Cros Gilles Perron, Directeur du Parc national des Pyrénées Jean-Pierre Poly, directeur général de l'ONCFS Jean-Marie Petit, Directeur de Parcs nationaux de France Olivier Robinet, Directeur du Parc national de la Réunion Michel Sommier, Directeur du Parc national des Ecrins Philippe Traub, Directeur du Parc national de la Vanoise 44 Yves Verilhac, Directeur du GIP Atelier des espaces naturels (ATEN) Parlementaires et élus locaux Nicolas Alfonsi, Sénateur de la Corse du Sud, Représentant du conseil de rivage de Corse au CA du conservatoire JérÃŽme Bignon, Député de la Somme, Président des conseils d'administration du Conservatoire et de l'AAMP Marie Christine Blandin, sénatrice du Nord Hermann Charlotte, maire de SaÃŒl, président du CA du Parc amazonien de Guyane Léon Gendre, Maire de La Flotte-en-Ré, Vice-Président du Conseil Général de Charente Maritime Jean-Pierre Giran, Député du Var Yann Hélary, Vice-Président du conseil régional des Pays de la Loire Représentant du Conseil de rivage de Bretagne-Pays de la Loire au conseil d'administration du conservatoire Jean-François Le Grand, sénateur, président du Conseil général de la Manche Ferdy Loisy, conseiller général, président du parc national de Guadeloupe, vice­président du conseil d'administration de parcs nationaux de France Pierre Maille, président du conseil général du FinistÚre, Président du Parc marin d'Iroise Michel Moly, Maire de Collioure, Représentant du Conseil de rivage de Méditerranée au conseil d'administration du conservatoire Christian Pichoud, conseiller général maire de Bourg d'Oisans, président du CA du parc des Ecrins, viceprésident du CA de PNF HélÚne Tanguy, maire du Guilvinec, membre du conseil d'administration du Conservatoire Représentants syndicaux M. Francis Combrouze, CGT Etienne Farand, SNE-FSU Grégoire Gautier, CGT Yves Gilly, CGT Patrice Hirbec, EFA, CGC Gilles Van Peteghem, EFA, CGC Représentants des Associations Christophe Aubel, Directeur de la Ligue ROC, Responsable de la biodiversité à France Nature Environnement Allain Bougrain-Dubourg, président de la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) 45 François Letourneux, Président du Comité français de l'UICN Michel Metais, directeur de la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) Serge Urbano, Vice-Président de France Nature Environnement & Pilote du réseau des milieux naturels Scientifiques Personnalités scientifiques Patrick Berthou, IFREMER, Responsable du programme « Approche de l'écosystÚme de l'halieutique ­ AESYPECHE » Eric Feunteun, professeur au Muséum national d'Histoire naturelle et Président du Conseil Scientifique de l'Agence des aires marines protégées Jacques Trouvilliez, chargé de mission à la direction générale du Muséum national d'Histoire naturelle (devenu ensuite conseiller technique au cabinet du Ministre de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de la Mer) 46 Annexe 3 : Signification des acronymes agence des aires marines protégées association nationale pour la formation professionnelle des adultes agence française de sécurité sanitaire de l'alimentation agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail ATE agents techniques de l'environnement ATEN atelier technique des espaces naturels BND base de données naturaliste BRGM bureau de recherches géologiques et miniÚres CAS centre d'analyse stratégique CBN conservatoires botaniques nationaux CDB convention pour la diversité biologique CELRL conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres CEMAGREF centre d'étude du machinisme agricole, du génie rural des eaux et forêts CETE centre d'études techniques de l'équipement CGAAER conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux CGPC conseil général des ponts et chaussées CIRAD centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement CNRS centre national de recherche scientifique COPERCI comité permanent de coordination des inspections ; il regroupait l'inspection générale de l'agriculture, le conseil général du génie rural des eaux et forêts et le conseil général vétérinaire CSPNB conseil scientifique du patrimoine naturel de la biodiversité CSRPN conseil scientifique régional du patrimoine naturel CTP comité technique paritaire CVRH centre de valorisation des ressources humaines DCE directive cadre sur l'eau DEB direction de l'eau et de la biodiversité DIREN direction régionale de l'environnement DOCOB document d'objectif (dans un site Natura 2000) DREAL direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement DRH direction des ressources humaines ETP équivalent temps plein FCBN fédération des conservatoires botaniques nationaux FRB fondation pour la recherche sur la biodiversité GPEC gestion prévisionnelle des emplois et des compétences GRH gestion des ressources humaines IFN inventaire forestier national IFORE institut de formation de l'environnement IFREMER institut françqis de recherche pour l'exploitation de la mer IGA inspection générale de l'administration IGE inspection générale de l'environnement IGSS inspection générale de la sécurité sociale INERIS institut national de l'environnement industriel et des risques INPN inventaire national du patrimoine naturel INRA institut national de la recherche agronomique IRD institut de recherche pour le développement 47 AAMP AFPA AFSSA ANSES LNE LPO MAAP MEEDDM MESR MNHN ONCFS ONEMA ONF ONG ONML ONZH PAC PLF PNF PNR RNDE RNF SANDRE SCHAPI SIE SNB SINP SNDE TDENS TE TVB UE UICN ZNIEFF laboratoire national d'essais ligue pour la protection des oiseaux ministÚre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche ministÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat ministÚre de l'enseignement supérieur et de la recherche museum national d'histoire naturelle office national de la chasse et de la faune sauvage office national de l'eau et des milieux aquatiques office national des forêts organisation non gouvernementale observatoire national de la mer et du littoral observatoire national des zones humides politique agricole commune projet de loi de finances parcs nationaux de France parc naturel régional réseau national des données sur l'eau réserves naturelles de France service d'administration nationale des données et référentiels sur l'eau service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévention des inondations systÚme d'information sur l'eau stratégie nationale de la biodiversité systÚme d'information de la nature et des paysages schéma national des données sur l'eau taxe départementale des espaces naturels sensibles techniciens de l'environnement trame verte et bleue union européenne union internationale pour la conservation de la nature zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique 48 Annexe 4 : Tableau des types d'espaces naturels protégés Annexe 5 : Tableau des acteurs nationaux de la protection de la nature Nom Statut SiÚge Fédérations d'organismes intervenant dans les espaces naturels Parcs nationaux de France (PNF) EPA Montpellier Réserves naturelles de France (RNF) Association Fédération des Parcs naturels régionaux (PNR) Fédération d'associations Paris Fédérations des conservatoires des espaces naturels (FCEN) Fédération d'associations Orléans Organismes inter-réseaux - RÃŽle d'expertise, de gestion et de suivi du milieu 17 nd ETP - Prêter son concours technique et administratif et harmonisation des statuts de personnels - - - - - - - Contribuer au rassemblement des données Représenter, le cas échéant, les établissements publics des parcs nationaux Mettre en oeuvre une politique commune de communication nationale et internationale Coordonner et animer le réseau des gestionnaires de réserves naturelles, Favoriser des échanges de connaissances scientifiques et d'expériences de gestion Défend les réserves naturelles, les fait connaître et les valorise Développer des relations avec l'ensemble de ses partenaires > 25 ETP nd 16 ETP nd 35,25 ETP 4 M Principales missions ETP / Budget ( M)43 - Représenter les intérêts collectifs des PNR auprÚs des instances nationales et internationales - ruraux Participer à la définition et à la mise en oeuvre de la politique en faveur des espaces - Diffuser et faire connaître l'éthique des Parcs naturels régionaux et leurs actions, en France et à l'international - Recherche de la maîtrise fonciÚre ou la maîtrise d'usage pour sauvegarder le patrimoine naturel - - Mise en place d'une gestion durable de sites naturels Valorisation des sites naturels 43 Données « prévision 2010 » ou derniÚre année disponible ; ETP rémunérés par les opérateurs GIP Atelier Technique des Espaces Naturels (ATEN) GIP Montpellier - Rassembler, structurer et diffuser avec les réseaux de professionnels les connaissances et les méthodes - Développer des outils de planification, de gestion concertée et d'évaluation à l'usage des gestionnaires d'espaces naturels - Animer les réseaux techniques et faciliter les échanges entre réseaux 16 ETP propres 3,7 M Opérateurs de l'Etat gestionnaires d'espaces naturels, par voie rÚglementaire ou maîtrise fonciÚre Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres EPA Rochefort Parcs nationaux 9 EP - Procéder à des opérations fonciÚres pour protéger des espaces littoraux ou des rivages lacustres - Organiser la gestion des terrains acquis en partenariat avec les collectivités et des associations 130 ETP 55 M - La conservation de la faune, de la flore, du sol, du sous-sol, de l'atmosphÚre, des eaux et, en général, d'un milieu naturel présent un intérêt spécial et qu'il et qu'il importe de préserver ce milieu contre tout effet de dégradation naturelle et de le soustraire à toute intervention artificielle susceptible d'en altérer l'aspect, la composition et l'évolution44 856 ETP 70-75 M Agences des aires marines protégées EPA Brest - Animer le réseau des aires marines protégées françaises pour constituer un réseau cohérent - - cÃŽtiÚre Gérer directement les aires marines protégées et appuyer les autres gestionnaires Mettre en oeuvre des engagements de la France en matiÚre de biodiversité marine et 90 ETP 18,5 M Etablissements de l'Etat opérateurs de gestion et/ou de police Office National des forêts (ONF) EPIC Paris - - Gestion et équipement des forêts et terrains à boiser ou à restaurer appartenant à l'Etat Gestion des forêts des collectivités, pour leur compte 10 226 ETP nd - Peut être chargé d'opérations annexes (biomasse forestiÚre, protection, aménagement et du développement durable des ressources naturelles, prévention des risques, gestion d'espaces naturels, aménagement rural) Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) EPA Paris - - - La police de la chasse et de l'environnement Les études et la recherche sur la faune sauvage et ses habitats Valoriser les connaissances acquises par l'établissement Gestion des 1 714 ETP 91,9 M (2006) - réserves de chasse à vocation nationale 44 Article 1 de la loi du 22 juillet 1960 Office National de l'Eau et des Milieux Aquatiques (ONEMA) EPA Vincennes Agences de l'eau EPA 6 siÚges régionaux - - - Développer les savoirs sur l'eau et les milieux aquatiques Assurer l'information sur les ressources en eau, les milieux aquatiques et leurs usages La police de l'eau et de la pêche 907 ETP nd - Appui technique à la conception, à la mise en oeuvre et au suivi d'actions de gestion de l'eau dans les territoires - Lutte contre la pollution, par affectation du produite des redevances à des travaux d'amélioration de la qualité des eaux - Développement et gestion des ressources en eaux 1 838 ETP nd Organismes de recherche Fondation pour la recherche en biodiversité Fondation Paris - Rassembler et analyser des informations sur la recherche pour la biodiversité ainsi que sur ses outils et ses applications, - Améliorer la coordination des acteurs nationaux de recherche entre eux d'une part, et avec leurs homologues européens et internationaux d'autre part - Favoriser la diffusion et accompagner l'utilisation des résultats de la recherche et l'expertise scientifique - Etablir un partenariat entre les organismes publics et les entreprises, les associations 32 000 ETP 3,4 M Centre national de la recherche scientifique (CNRS) EP Paris 3 instituts impliqués dans le domaine de la recherche sur la biodiversité - Institut écologie et environnement (INEE) - Développement des recherches poursuivies dans le domaine de l'environnement incluant la biodiversité et les relations hommes-milieux - - - Institut des sciences biologique (INSB) Développement des recherches en biologie Institut national des sciences de l'Univers (INSU) - Elaborer, développer et coordonner les recherches d'ampleur nationale et internationale en astronomie, sciences de la Terre, de l'océan, de l'atmosphÚre et de l'espace, menées au sein des établissements publics relevant du ministÚre de l'éducation nationale et au sein du CNRS45 Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) EP Paris - Recherche fondamentale et appliquée nd - Conservation et l'enrichissement des collections issues du patrimoine naturel et culturel - Enseignement, l'expertise, la valorisation, la diffusion des connaissances et l'action éducative et culturelle à l'intention de tous les publics46 45 46 Décret 85-218 du 13 février 1985. Décret 2001-916 du 7 octobre 2001. Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) EPIC Issy-lesMoulineaux Institut national de recherche agronomique (INRA) EP Paris CEMAGREF EP Antony - Conduire et de promouvoir des recherches fondamentales et appliquées et des actions de développement technologique et industriel destinées à connaître, évaluer et mettre en valeur les ressources des océans et à rationaliser leur exploitation 1 572 ETPT 237 M (2008) - Améliorer la connaissance et les méthodes de protection et de mise en valeur de l'environnement marin et favoriser le développement socioéconomique du monde maritime47 - Recherche agronomique orientée vers la production de connaissances nouvelles et de techniques utilisées par les acteurs agricoles - - Diffusion de données Mise au service de son expertise pour les décisions des acteurs publiques et privés nd - Recherche orientée vers la production de connaissances nouvelles et de techniques utilisées par les acteurs agricoles - Recherche centrée sur les thÚmes des ressources en eau et ses usages, la compréhension des milieux aquatiques, la gestion des territoires, les écotechnologies et agrosystÚmes 1400 ETP 110 M 47 Décret 84-428 du 5 juin 1984. Annexe 6 : Comparaison entre problématiques "climat" et "biodiversité" Les enjeux du changement climatique et ceux de la perte de biodiversité, et les processus de décision pour y faire face, sont souvent rapprochés. La création d'un "GIEC de la biodiversité" fait ainsi l'objet de démarches internationales soutenues par la France. La mission s'est interrogée sur les similitudes et les différences entre ces deux questions, dans le processus de définition des politiques publiques correspondantes. Dans les deux cas, la démarche scientifique de base est la même, et c'est elle qui structure les systÚmes d'informationn à construire: il s'agit de partir d'un état des lieux identifiant bien les enjeux. Il faut ensuite décrire les pressions qui tendent à modifier cet état des lieux, et les réponses qu'elles suscitent: il faut pour cela analyser dans les variations globales observées de l'état des lieux, qui intÚgrent toutes les réponses, ce qui est imputable à chaque type de pression. Cela passe par l'élaboration de modÚles, calés sur des observations suffisantes, et valides pour des échelles chronologiques et géographiques à préciser soigneusement48. Sur la base d'un diagnostic validé concernant les enjeux prioritaires dans l'état des lieux, et la relation entre état, pressions et réponses, il faut ensuite construire des décisions publiques acceptées par le corps social. Celles-ci peuvent porter sur l'atténuation49 des pressions à l'origine des réponses les plus négatives, ou sur l'adaptation de la société à des réponses qu'on ne saurait pas empêcher: le choix entre politiques d'atténuation ou d'adaptation fait l'objet de débats complexes, illustrés notamment par le rapport Stern de 2008 pour le climat. Qu'en est-il de ces processus de préparation des décisions politiques, pour le climat et la biodiversité? Pour le climat, les paramÚtres physiques de définition de l'état du systÚme sont connus, et d'autant plus simples que l'approche est globale: une distribution géographique des températures et des précipitations, avec un maillage adapté50, donne une représentation acceptable du climat, à l'échelle géographique (celle des continents) et chronologique (celle de la décennie ou du siÚcle) des débats sur le changement climatique global. Les travaux de modélisation sur le lien, à ces échelles de temps et d'espace, entre pressions et réponses du systÚme climatique menés depuis une trentaine d'années sont trÚs nombreux, et leurs résultats facilement accessibles, y compris pour identifier les sujets annoncés comme non élucidés à ce jour (notamment celui des évÚnements extrêmes et de leur fréquence). Les rapports du GIEC sont centrés sur ce sujet, identifiant et analysant le lien entre concentration atmosphérique en gaz à effet de serre, facteur de pression principal identifié, et distribution géographique des températures et des précipitations, réponses du systÚme climatique. 48 49 50 un modÚle climatique à l'échelle des continents et au pas de temps de la décennie (cas des modÚles présentés par le GIEC) sera construit sur la base d'une analyse du fonctionnement thermodynamique de la planÚte, biosphÚre comprise, alors qu'un modÚle météorologique local à quelques jours se fondera sur l'analyse des courants atmosphériques, en mécanique des fluides : il n'y a pas de continuité conceptuelle entre les deux démarches. Les approches relatives à la perte mondiale de biodiversité, et à la préservation locale d'un habitat, posent les mêmes questions. on utilise souvent ici l'anglicisme "mitigation", à propos du climat les modÚles du GIEC ont actuellement des mailles de l'ordre de la centaine de kilomÚtres en projection horizontale, mais intÚgrent aussi la distribution altitudinale des températures: on est trÚs loin du chiffre unique d'une température moyenne mondiale auquel ceux qui n'ont pas lu les rapports du GIEC les réduisent parfois La validation et l'acceptation du diagnostic posé, par le corps social et non par la seule communauté scientifique, semble encore faire débat: on ne parle pas ici des polémiques récentes sur les résultats scientifiques présentés, mais des réactions de perplexité de la société face à ce débat complexe, et de l'absence de réelle prise en compte politique qui s'en est suivie, quoi qu'on en ait dit. L'absence de séparation claire dans la démarche du GIEC entre la production de connaissance scientifique et la validation par des tiers pour préparer les décisions politiques à prendre est souvent présentée comme étant l'une des causes (non la seule, évidemment) de cette difficulté: c'est pourquoi la mission préconise dans ses propositions en matiÚre de biodiversité la mise en place d'un dispositif d'évaluation indépendant de la production de connaissance, permettant l'élaboration de diagnostics réellement partagés. La préparation de décisions politiques en matiÚre de climat pose ensuite un problÚme spécifique, lié au caractÚre global du systÚme climatique: même sur la base d'un diagnostic partagé, qui était presque acquis à Kyoto comme à Copenhague, l'élaboration par prÚs de deux cents pays de décisions susceptibles d'agir réellement sur les pressions identifiées est évidemment d'une difficulté extrême. Cet exercice suppose en effet de prendre en compte dans la négociation politique les demandes des "gagnants" et des "perdants" du changement climatique, et des mesures d'atténuation ou d'adaptation envisageables, le tout en avenir éminemment incertain... Pour la biodiversité, les paramÚtres de définition de l'état du systÚme sont moins bien cernés que pour le climat: on parle en effet de trois niveaux d'analyse (gÚnes, espÚces, écosystÚmes) dont chacun est mal connu et parfois mal défini. L'approche la plus intuitive, et la plus ancienne, consiste à décrire la biodiversité dans un champ d'observation donné par le nombre d'espÚces et l'abondance de chacune des populations: on néglige ainsi les deux autres volets génétiques et écosystémiques, et le systÚme de relations entre individus. On rappelera par ailleurs, en se limitant à cette approche par espÚces qu'avec 1,5 million d'espÚces connues, on estime n'avoir décrit que moins de 10% de leur nombre, qu'on ignore. On ajoutera ensuite que ce nombre total mythique d'espÚces est lui-même trÚs suspect: la notion même d'espÚce est une partition à l'intérieur du monde vivant à partir de critÚres descriptifs assez contestables, et trÚs différents selon les groupes: il suffirait de changer les critÚres pour changer considérablement le nombre d'espÚces d'insectes, de poissons ou d'oiseaux. L'approche par comptage des populations de chaque espÚce est donc pour le moins fruste... Elle n'est cependant pas sans valeur: face à la complexité de toute approche analytique exhaustive de la biodiversité, les écologues ont choisi des groupes d'espÚces dont on peut estimer, d'aprÚs leur position dans les cycles de fonctionnement des écosystÚmes, que leurs variations quantitatives sont représentatives de l'état global des dits écosystÚmes: le "suivi temporel des oiseaux communs" (STOC) conduit depuis une vingtaine d'années par le Muséum national d'histoire naturelle, ou le suivi des mammifÚres marins mis en place par l'AAMP avec l'IFREMER relÚvent de ces démarches, sans doute les meilleures qu'on puisse mener actuellement: mais on n'est pas au stade des distributions de températures et de précipitation, représentation globale du systÚme climatique... La complexité d'une approche descriptive analytique de l'état des lieux a conduit, y compris dans les directives communautaires citées par ailleurs, à utiliser l'approche synthétique du "bon état écologique" des habitats et espÚces. Ce bon état est défini en croisant les approches quantitatives citées (nombre d'espÚces et effectifs de ces populations) et des approches qualitatives (taux de reproduction, équilibre entre espÚces d'une chaîne trophique, etc.). La vision d'ensemble fondée sur ces méthodes nécessite, plus qu'ailleurs, une validation entre pairs qui soit trÚs rigoureuse, à une échelle territoriale large. L'analyse des pressions sur la biodiversité et de ses réponses à ces pressions pose les mêmes questions globales, faute de pouvoir quantifier par des critÚres chiffrés simples les variations du "systÚme biodiversité". L'analyse des origines de ces variations, par nature de pression, est donc complexe: on est loin, là aussi, de pouvoir identifier un facteur simple, tel que la concentration atmosphérique des gaz à effet de serre pour le climat, qui permette de cibler les efforts d'atténuation. A une échelle trÚs locale, une telle approche n'est cependant pas impossible, à partir d'espÚces jugées là aussi représentatives de l'état des écosystÚmes: les plans de protection du grand tétras, espÚce symbolique des écosystÚmes forestiers de moyenne montagne, dans les Vosges ou le Jura, reposent sur cette démarche, à partir de facteurs de pression tels que le dérangement hivernal et le fractionnement des massifs forestiers. Devant de telles incertitudes, la démarche originale de production et de gestion de la connaissance scientifique et opérationnelle mise en place par la communauté forestiÚre depuis l'épisode des "pluies acides" au début des années 1980 mérite attention. Quelques sites-ateliers ou zones ateliers instrumentés permettent les approches de recherche fondamentale (notamment sur les cycles du carbone, des éléments minéraux, de l'eau, la pédogénÚse, etc.). Un réseau plus large (une centaine de sites pour la métropole) sert de support à un suivi scientifique de paramÚtres caractéristiques des réponses écosystémiques à des pressions identifiées. Enfin, un réseau opérationnel statistique permet le suivi par des séries annuelles de paramÚtres descriptifs trÚs globaux, et d'indicateurs d'état sanitaire des forêts. Coordonnée par un GIP associant tous les acteurs concernés, le GIP ECOFOR, cette démarche est de nature à construire des réponses structurées aux questions posées: l'extension de la démarche à d'autres types de milieux mériterait d'être examinée. La nécessité d'un diagnostic partagé, y compris dans ses manques, est aussi nécessaire pour la biodiversité qu'en matiÚre de climat: les conflits sur la délimitation des sites, comme sur la nature des mesures de gestion, lors de la mise en place du réseau Natura 2000 en ont montré la nécessité absolue. Plus complexe dans son approche descriptive et analytique que le climat, la biodiversité se prête en revanche sans doute mieux à une concertation entre parties prenantes pour la définition des décisions à prendre, en raison de leur caractÚre souvent concret et local: là aussi, les difficultés puis la reprise du processus Natura 2000 sont riches d'enseignements. La mission s'est appuyée sur les réflexions qui précÚdent pour établir ses propositions en matiÚre de structuration du systÚme de gestion de la connaissance, de l'expertise, de l'évaluation, et des modalités de gouvernance partagée entre les parties prenantes, décrites au chapitre 3. Annexe 7 : Détail de l'action 7 du programme 113: "gestion des milieux et biodiversité" Dépenses de fonctionnement Fonctionnement courant Subventions pour charges de service public Dépenses d'investissement Dépenses pour immobilisations Transfert aux incorporelles de ménages l'Etat G st nin g ed lare u ee e u e io té ré e sso rc n a 324 121 45 521 23 196 Dépenses d'intervention Transferts aux entreprises Transferts aux collectivités territoriales Transfert aux autres collectivités T ta o l Dépenses pour immobilisations corporelles de l'Etat A iv éd sse ice d lap liced l'e ct it e rv s e o e au B néatd se xe m u a u iq e SI su o t e au t ilie x q at u s, r l'e au A ap at nauc an mn c at u d t io h ge e t lim iq e En reie e re au io d sco rsd aud t t n t st rat n e u 'e u d m ep b f v n nn v le o ain u lic lu ial o a igab G u e an ed sled m ed l'e o v rn c an o ain e au Su ttl o s- oa Pro u t ne b ca io d n é ssu l'e d c io t an risat n o n e r au m e oev d last t giem e ise n u re e ra é arin C n e t u lit o x o t n ie x t rau Su ttl o s- oa Sé rit d p v n e e td sm iÚ s cu é 'ap ro isio n mn e at re p m re e c o réaio m iÚ re iÚ s t o p t n in re C at ne ge io R N ré io t st n N C at ne ge io PN ré io t st n In a io àlage io d rab d p rim in cit t n st n u le u at o e n u l at re R se uN u 2000 é a at ra In e t e e p rt v n aire t x e ise Pré rv t nd se Ú sv géale e an ale se a io e sp ce é t s t im s Su ttl o s- oa Ttl oa 6 317 847 5 822 257 3 254 4 029 854 1 565 632 1 7 88 4 73 4 6 687 489 90 566 5 459 757 2 170 466 13 566 242 3 254 5 076 213 1 648 156 2 9 13 4 68 5 848 645 11 27 6 7 6 6 77 81 M u m rin ilie x a s 687 943 9 56 06 197 714 82 524 57 99 5 3 9 21 04 6 7 6 2 364 169 12 848 23 70 7 7 1 589 064 80 000 8 00 00 2 915 847 29 58 7 1 4 676 357 6 63 7 7 5 5 90 4 8 6 6 79 3 8 4 B d e io iv rsitée re u e m é le n né e é u s t sso rc s in ra s o n rg tiq e 7 313 380 12 848 73 62 8 2 2 51 163 342 815 61 899 268 530 4 528 668 2 913 987 1 359 298 95 63 0 2 6 2 6 22 1 94 2 460 132 38 101 14 950 102 889 19 495 454 979 5 524 012 260 313 4 772 278 4 673 822 870 514 266 286 1 3 72 5 66 2 2 0 30 7 52 6 1 031 433 11 972 557 609 700 6 921 612 12 169 838 8 424 837 5 885 778 4 0 57 5 71 5 4 8 25 8 96 7 1 082 596 18 773 990 970 013 12 178 310 22 761 200 12 504 565 8 166 075 7 4 67 9 63 4 1 07 43 1 1 4 3 197 815 200 940 1 088 168 295 227 649 682 26 89 6 8 9 28 95 2 5 6 5 31 3 1 8 22 50 3 7 1 1 28 9 0 8 8 95 9 5 4 5 031 2 23 1 2 4 2 23 1 2 4 Annexe 8 : Rapport de la Commission européenne sur l'état de conservation des habitats et des espÚces Rapport de la Commission du 13 juillet 2009 sur l'état de conservation des types d'habitats et des espÚces conformément à l'article 17 de la directive «Habitats» COM(2009)358 final ­ non publié au Journal officiel. Ce rapport permet d'évaluer la mise en oeuvre de la directive «Habitats» sur la période 2001-2006 dans 25 États membres. Ce rapport fournit une vue d'ensemble de la situation de la biodiversité dans l'UE. Il constitue aussi un point de référence pour évaluer l'évolution future des espÚces et des habitats les plus vulnérables. Les résultats montrent qu'un état de conservation favorable n'a pas pu être atteint pour de nombreux habitats et espÚces visés par la directive «Habitats». Certains types d'habitats (notamment les formations herbeuses, les zones humides et les zones cÃŽtiÚres) ont un état général médiocre. La destruction des habitats de formations herbeuses est principalement associée à des modÚles d'agriculture intensifs. Les habitats de zones humides sont asséchés et pâtissent également du changement climatique. Les habitats cÃŽtiers sont menacés par le tourisme et les aménagements urbains. Des signes d'amélioration ont été observés pour certaines espÚces (par exemple le loup, le lynx d'Eurasie, le castor et la loutre). Toutefois des efforts supplémentaires sont nécessaires pour établir des populations saines et durables. Les mesures de conservation établies par la directive ainsi que le financement et les autres instruments prévus dans le cadre des politiques sectorielles peuvent donner de bons résultats. Les progrÚs doivent se poursuivre. Le réseau Natura 2000 doit continuer de se développer; des mesures de restauration pour certains sites devront être prévues. Le réseau et les sites devront ensuite être gérés efficacement et bénéficier de ressources adéquates. Enfin, beaucoup d'États membres ne consacrent pas suffisamment de ressources au suivi de l'état des espÚces et des habitats sur leur territoire. En l'absence de données fiables, il sera impossible d'évaluer l'impact des mesures de conservation. Annexe 9 : Extrait de la loi "grenelle 1" EXTRAIT DE LA LOI N° 2009-967 DU 3 AOUT 2009 DE PROGRAMMATION RELATIVE A LA MISE EN OEUVRE DU GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT TITRE II : BIODIVERSITE, ECOSYSTEMES ET MILIEUX NATURELS CHAPITRE IER : STOPPER LA PERTE DE BIODIVERSITE SAUVAGE ET DOMESTIQUE, RESTAURER ET MAINTENIR SES CAPACITES D'EVOLUTION Article 23 Pour stopper la perte de biodiversité sauvage et domestique, restaurer et maintenir ses capacités d'évolution, l'Etat se fixe comme objectifs : la constitution, d'ici à 2012, d'une trame verte et bleue, outil d'aménagement du territoire qui permettra de créer des continuités territoriales ; la mise en oeuvre de mesures de protection, de valorisation, de réparation des milieux et espÚces naturels et de compensation des dommages causés à ceux-ci, tenant compte des spécificités des territoires ruraux, insulaires et de montagne et s'articulant de maniÚre cohérente avec les dispositifs existants de protection ; sans préjudice des dispositifs de compensation et d'évaluation en vigueur, lorsqu'il n'existe pas d'autre solution que la réalisation d'un projet ou d'un programme susceptible de nuire à la biodiversité, des mesures de compensation proportionnées aux atteintes portées aux continuités écologiques dans le cadre de la trame verte et bleue seront rendues obligatoires selon des modalités définies par le code de l'environnement en concertation avec les élus locaux et les acteurs de terrain ; le renforcement du rÃŽle de la stratégie nationale de la biodiversité et l'élaboration, y compris outre-mer, de stratégies régionales et locales cohérentes dans le respect des compétences des collectivités territoriales et en concertation avec l'ensemble des acteurs concernés ; la mise en oeuvre d'une stratégie nationale de création d'aires protégées terrestres identifiant les lacunes du réseau actuel afin de placer sous protection forte, d'ici dix ans, 2 % au moins du territoire terrestre métropolitain : cet objectif implique notamment la création de trois nouveaux parcs nationaux et l'acquisition à des fins de lutte contre l'artificialisation des sols et de valorisation, notamment agricole, de 20 000 hectares de zones humides par les collectivités publiques, identifiées en concertation avec les acteurs de terrain, sur la base de données scientifiques ; la création d'aires marines protégées afin de couvrir, en incluant notamment le réseau Natura 2000 en mer et la création de parcs naturels marins, 10 % des eaux placées sous la souveraineté de l'Etat dans les limites de la mer territoriale, d'ici à 2012 en métropole, et d'ici à 2015 dans les départements d'outre-mer ; les collectivités d'outre-mer et les collectivités en Nouvelle-Calédonie volontaires seront aidées pour la mise en place et la gestion de ces aires ; la mise en place d'ici à 2013 de plans de conservation ou de restauration compatibles avec le maintien et le développement des activités humaines afin de protéger les espÚces végétales et animales en danger critique d'extinction en France métropolitaine et outre-mer, dont 131 ont été recensées en 2007 ; la mise en oeuvre de plans de lutte contre les espÚces exotiques envahissantes, terrestres et marines, afin de prévenir leur installation et leur extension et réduire leurs impacts négatifs ;  la réalisation des documents d'objectifs dans les sites Natura 2000 d'ici à 2013 ; le renforcement du soutien de la France à la création d'un groupe d'expertise scientifique internationale pour la biodiversité sur le modÚle du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat. Article 24 L'Etat se fixe comme objectif la création, d'ici à 2012, d'une trame verte constituée, sur la base de données scientifiques, des espaces protégés en application du droit de l'environnement et des territoires assurant leur connexion et le fonctionnement global de la biodiversité, et d'une trame bleue, son équivalent pour les eaux de surfaces continentales et leurs écosystÚmes associés. Leur élaboration associera l'Etat, les collectivités territoriales et les parties concernées sur une base contractuelle. L'élaboration de la trame bleue s'effectuera en cohérence avec les travaux menés par les commissions locales de l'eau. Leur pilotage s'effectuera dans chaque région en association étroite avec les collectivités territoriales et en concertation avec les acteurs de terrain dans un cadre cohérent garanti par l'Etat. Les modalités de leur prise en compte par les documents d'urbanisme, les schémas d'aménagement et de gestion des eaux, les schémas d'infrastructures, la fiscalité locale et les concours financiers de l'Etat seront précisées à l'issue d'un audit qui aboutira avant fin 2009. A cet effet, l'action des conservatoires d'espaces naturels sera confortée par une reconnaissance spécifique. Article 25 L'efficacité des actions menées en faveur de la biodiversité implique une amélioration de sa connaissance et une mise en cohérence des dispositifs existants. Pour cela, l'Etat se fixe comme objectifs : la mise à jour d'ici à 2012 de l'inventaire des zones naturelles d'intérêt écologique, floristique et faunistique, marines et terrestres, et la révision, dans les mêmes délais, des listes d'espÚces menacées ; La création d'un réseau de conservatoires botaniques nationaux pour la flore et les habitats ; L'étude, en concertation avec le comité visé à l'article 1er de la présente loi, des dispositifs permettant d'évaluer et de valoriser les services rendus par la biodiversité à la collectivité et aux acteurs socioéconomiques ; L'augmentation et la diversification des moyens de la Fondation scientifique pour la biodiversité ; Le soutien à la formation et à la recherche en sciences de la nature, notamment dans le domaine de la taxinomie ; La mise en place d'un observatoire national de la biodiversité mettant à la disposition du public une information actualisée ; Le suivi et l'évaluation des mesures prises en application du présent chapitre. Article 26 L'Etat contribuera au financement d'actions destinées à élaborer la trame verte et bleue, à mettre en place et gérer des aires protégées, à acquérir des zones humides, à sauvegarder les espÚces menacées, à inventorier la biodiversité et à analyser son érosion. Afin de mettre ces actions en oeuvre, la part de financement de l'Etat pourra être portée progressivement de 190 à 300 millions d'euros par an d'ici à 2013. L'Etat engagera de plus une négociation pour développer des solutions nouvelles de financement pour la biodiversité. Il fera appel aux financements de la Communauté européenne. Il mettra à l'étude des propositions d'outils économiques à disposition des collectivités territoriales et des initiatives pour développer la contribution des entreprises. Six mois aprÚs la publication de la présente loi, l'Etat, sur la base d'un audit, fera état des mesures fiscales défavorables à la biodiversité et proposera de nouveaux outils permettant un basculement progressif vers une fiscalité mieux adaptée aux nouveaux enjeux environnementaux. Annexe 10 : Les polices des espaces naturels Source : Rapport IGA-IGSS-CGPC-IGE-IGA et COPERCI de février 2005 sur « Renforcement et structuration des polices de l'environnement ». Annexe 11 : Agents habilités à constater les infractions au droit de l'environnement Source : Rapport IGA-IGSS-CGPC-IGE-IGA et COPERCI de février 2005 sur « Renforcement et structuration des polices de l'environnement ». Annexe 12: Fonction "gestion de la connaissance" La gestion de la connaissance est une des fonctions essentielles qui justifient la création d'une nouvelle organisation. Cette annexe a pour objectif de décrire le champ de la gestion de la connaissance, les enjeux associés, les limites des actions existantes, le rÃŽle attendu de la nouvelle organisation et une premiÚre approche de son dimensionnement. 1. La gestion de la connaissance couvre un champ immense où agit une multitude d'acteurs. En matiÚre de biodiversité la gestion de la connaissance vise à répondre principalement à trois natures de questions : Quelle est l'évolution quantitative des espÚces, et notamment des plus menacées ? Quelle est l'évolution de la qualité des milieux ? Quelles interactions régulent les écosystÚmes ? Le champ de ces interrogations est considérable : il prend en compte à la fois la faune et la flore ; il concerne le milieu terrestre comme le milieu marin, les zones protégées comme celles qui ne le sont pas et pour lesquels les enjeux sont aujourd'hui majeurs (enjeu particulier de la biodiversité « ordinaire »), le niveau micro d'une espÚce ou sous espÚce comme l'approche plus globale d'un écosystÚme. Cette connaissance s'inscrit dans la durée (les observations instantanées n'ayant qu'une faible valeur) et suppose de pouvoir mettre en place des séries longues sur plusieurs années voire dizaines années. Enfin l'ensemble de ces données doit pouvoir être attaché à différentes échelles de territoire afin de pouvoir caractériser un lieu d'action délimité tout en étant capable de prendre en compte des phénomÚnes de déplacement et de reconstitution du vivant (faune ou flore). Les acteurs impliqués dans la gestion de la connaissance sont extrêmement nombreux et de natures trÚs diverses : · les acteurs publics : - l'Etat, qui doit rendre compte du maintien de la qualité des milieux (directive habitats), construire des politiques efficaces et faire progresser la connaissance scientifique. Nous avons vu qu'il s'appuie sur un nombre important d'opérateurs publics ; - les collectivités locales, qui agissent déjà pour préserver la biodiversité et qui, dans le cadre de la loi Grenelle 2, acquiÚrent des responsabilités nouvelles, en particulier dans la mise en oeuvre des trames vertes et bleues ; · les scientifiques, qui cherchent continuellement à mieux inventorier la biodiversité et à mieux comprendre la capacité des espÚces et des écosystÚmes à s'adapter aux contraintes externes ; · les gestionnaires et usagers de la nature : - les gestionnaires d'espaces protégés qui doivent organiser et rendre compte de leur action ; - les usagers de la nature au sens large (professionnels de l'agriculture, de la pêche, fédérations de chasseurs, etc.), qui agissent au regard de leurs objectifs propres et pour préparer leur dialogue avec les pouvoirs publics, notamment au regard des prélÚvements et usages possibles des ressources vivantes ; les associations et les citoyens qui jouent aussi un rÃŽle majeur et peuvent être à la fois producteurs et demandeurs d'informations pour participer à l'élaboration des décisions publiques ou pour arbitrer leurs propres actes. Cette multiplicité d'acteurs est à la fois un atout car elle permet une forme de vigilance collective et une force d'observation importante, mais aussi un facteur de complexité par sa diversité et la difficulté de pilotage qu'elle engendre. Elle constitue aussi un état de fait, nul ne peut imaginer aujourd'hui, et en premier lieu l'Etat, construire un dispositif de gestion de la connaissance sans mener un travail de coopération avec l'ensemble des parties prenantes citées ci-dessus. 2. La gestion de la connaissance répond à un triple enjeu de crédibilité, d'efficacité et de rayonnement. · Des engagements mondiaux, et européens51ont été pris pour la préservation de la biodiversité aprÚs que la communauté scientifique et les pouvoirs publics se furent inquiétés d'une dégradation rapide et parfois irréversible du patrimoine naturel. La France, dans le cadre de ses obligations européennes et de la stratégie nationale pour la biodiversité, s'est engagée à stopper la perte de biodiversité d'ici fin 2010. Dans ce contexte la gestion de la connaissance constitue l'élément indispensable permettant de rendre compte des engagements pris. La gestion de la connaissance est en effet indispensable pour quantifier des observations et des évolutions, pour définir des objectifs et pour mesurer leur atteinte, pour traduire une ambition et une politique en axes stratégiques et en plans d'actions, pour faire progresser la connaissance scientifique et technologique. La gestion de la connaissance répond ainsi à trois enjeux majeurs : · un enjeu de crédibilité internationale : en étant en mesure de répondre à ses obligations de rapportage la France pourra faire la preuve de sa solidité scientifique et administrative vis-àvis de la communauté des experts, des Etats membres de l'UE, ainsi que des ONG et des citoyens ; · un enjeu d'efficacité opérationnelle et de respect des directives européennes : une gestion de la connaissance de qualité permet la conception de plans d'action plus pertinents. La reconnaissance d'un outil partagé entre tous les acteurs rendra aussi plus rapide l'élaboration collective de diagnostics et permettra de centrer plus rapidement les discussions sur les plans d'actions à mettre en oeuvre. A défaut de performance la France risque de nouveaux contentieux au regard de la directive habitats, suivis de condamnations et de pénalités ; · un enjeu de rayonnement de la recherche scientifique et de l'économie française : le développement des connaissances en matiÚre de biodiversité offrira aux scientifiques d'accélérer ou d'amplifier les actions de recherche nécessaires au développement de filiÚres économiques d'avenir (aménagement durable des territoires, procédés de dépollution des sols, etc.). 3. La France ne dispose pas d'une gestion de la connaissance suffisante pour faire face à ses engagements, même si des initiatives positives sont à noter. 3.1 Aujourd'hui tous les acteurs publics s'accordent à dire que la gestion de la connaissance constitue le point de dysfonctionnement majeur de la politique en faveur de la nature. Face aux fortes attentes exprimées la connaissance est encore trÚs partielle et insuffisamment homogÚne. Comme le souligne le centre d'analyse stratégique 52, la gestion de la connaissance doit 51 52 Voir le paragraphe 1.3 du rapport. Approche économique de la biodiversité et des services liés aux écosystÚmes - Contribution à la décision publique, CAS, juin 2009. s'analyser en priorité comme un outil de politique publique, privilégiant la détermination d'un « nombre nécessairement limité d'entités facilement observables, d'un ensemble beaucoup plus vaste, et encore en grande partie inconnu ». Elle doit aussi dépasser « l'inventaire des entités pour prendre en compte l'importance des interactions entre elles, que ce soit à court terme comme fondement des services des écosystÚmes ou à long terme comme moteur de l'adaptation du vivant ». Plus concrÚtement, les inventaires d'espÚces et d'espaces, l'établissement d'indicateurs nationaux, en cohérence avec les indicateurs européens et internationaux, ne sont à ce stade pas complets : · l'inventaire des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique 53 (ZNIEFF) n'est achevé ni en milieu terrestre, ni en milieu marin ; · dans les espaces protégés, la gestion de la connaissance demeure encore largement cloisonnée et excessivement focalisée sur le suivi des espÚces dites remarquables ou menacées. Les dispositifs plus larges visant à déterminer l'état de la biodiversité et des écosystÚmes sont encore peu développés ; · les méthodologies et plans de collecte ne sont pas homogénéisés et partagés. Chaque acteur se sent légitime, en lien avec ses partenaires scientifiques, pour définir ses propres plans de capitalisation, sa méthodologie de collecte, ses formats des données, ce qui ne permet pas une mutualisation des efforts, voire une validation scientifique des données (par exemple le suivi des populations d'oiseaux peut se faire en comptant des individus, ou des couples, ou des nids, ou des passages...). De ce fait, les données et les indicateurs peuvent s'avérer fragmentaires, éclatés ou difficiles à interpréter ; · les systÚmes d'information en appui de la gestion de la connaissance sont disparates : il existe aujourd'hui une vingtaine d'outils de saisie et de base de données naturalistes 54 : certaines sont spécialisées, d'autres non. Les modes de saisie, de validation et de consultation divergent. A titre d'exemple, face à la diversité des outils utilisés, l'agence Natureparif (agence régionale pour la nature et la biodiversité en Ile-de-France) a produit une comparaison d'outils de saisie de données naturalistes pour répondre à ses propres besoins55. Ainsi malgré la multitude de relevés, d'observations et de descriptions effectués par une pluralité d'acteurs, la France ne bénéficie pas d'une vision consolidée de l'état de la biodiversité sur son sol et ne sait pas de façon crédible quantifier son évolution. Les restitutions, telles qu'elles apparaissent aujourd'hui, résultent de la consolidation d'informations « selon la disponibilité des données56 ». 3.2 L'action du ministÚre pour animer et fédérer les efforts en matiÚre de gestion de la connaissance reste insuffisante. Depuis 2006, le ministÚre a engagé une démarche visant à rassembler les dispositifs d'observations concernant la nature et les paysages français à travers la mise en place d'un systÚme d'information de la nature et des paysages (SINP) comportant trois volets : terre, mer et paysages. Sur le volet mer l'AAMP et l'IFREMER mÚnent un projet reconnu par le ministÚre pour sa qualité et son avancement, les DREAL et les collectivités locales souhaitant cependant être mieux informées des travaux menés57. Le volet terre ne dispose pas en revanche d'une tête de réseau explicitement désignée et a peu progressé. 53 54 55 56 57 Programme initié par la loi du 12 juillet 1983 dite Loi Bouchardeau et lancé en 1982 par le Muséum national d'histoire naturelle. Il s'agit de la définition d'inventaires naturalistes permettant le recensement d'espaces naturels terrestres remarquables dans les vingt-deux régions métropolitaines ainsi que les départements d'outre-mer. Les inventaires naturalistes constitués représentent la principale source de l'Inventaire national du patrimoine naturel (INPN). Principaux outils recensés : BDN développé par l'ONF, Ogreva développé par l'ex-DIREN de Corse, SERENA développé par les Réserves naturel de France, CARDOBS développé par le Museum d'histoire naturelle. Comparaison d'outils de saisie de données naturalistes ­ recommandations, Natureparif, juin 2009. « Données de synthÚse sur la biodiversité », rapport produit en mai 2010 par le Commissariat général du développement durable (service de l'observation et des statistiques) du MEEDDM. Résultats de l'enquête menée par le CEMAGREF auprÚs des parties prenantes. De l'avis des différentes parties prenantes et conformément au diagnostic du CEMAGREF commandé par le ministÚre58, la mise en place de ce systÚme n'a pas donné tous les résultats escomptés : « les difficultés exprimées pour la mise en place du SINP sont relativement unanimes : portage et lisibilité trop faibles, manque de moyens humains et difficultés techniques liées à l'utilisation de l'outil d'inventaire ». Plus globalement, la démarche mise en place ne permet pas de répondre aux ambitions attendues en matiÚre de gestion de la connaissance : l'outil est conçu comme un lieu de consolidation de l'ensemble des travaux menés sur le terrain plutÃŽt que comme un outil de priorisation permettant la construction de politiques publiques au regard des objectifs de maintien de la biodiversité. Ainsi, aucune doctrine nationale contraignante n'existe en ce domaine ; la méthodologie d'intégration affichée vise à recenser les initiatives et à les collecter, sans influer nettement sur les objectifs, les méthodes et les outils de chaque opérateur du systÚme. Non seulement les producteurs de données sont peu coordonnés, mais leur contribution n'est pas pilotée dans une logique de projet impliquant des objectifs de résultat associés à des échéances. De plus, ils ne sont pas impliqués dans la construction et la diffusion d'une vision consolidée de la connaissance en matiÚre de biodiversité. La création et le déploiement progressif d'un Observatoire national de la Biodiversité, prévu par la loi « Grenelle 1 »59 mais encore non actif à ce jour, pourraient permettre de replacer le SINP dans une approche plus stratégique, en associant les collectivités et les autres parties prenantes à sa gouvernance. Cet observatoire est en effet chargé d'organiser la concertation nationale, la traduction opérationnelle de la stratégie nationale pour la biodiversité et la formulation d'attentes en matiÚre de collecte et de gestion de la connaissance. Cependant la faiblesse des moyens consacrés par le ministÚre à cette initiative (2 ETP au mieux au sein de la DEB), l'approche de la DEB qui privilégie un recensement des attentes de l'ensemble des acteurs à la définition de priorités nationales et enfin la réticence prévisible des collectivités territoriales et des associations à entrer dans une démarche pilotée par une direction d'administration centrale du ministÚre, ne permettent pas d'imaginer une accélération et un repositionnement rapide du projet. 3.3. Plusieurs initiatives, de nature thématique ou géographique, sont à prendre en compte comme exemple ou point d'appui pour une gestion de la connaissance plus satisfaisante. La gestion de la connaissance française, si elle doit incontestablement être renforcée, peut s'appuyer sur certains acquis. Tout d'abord un travail important a été initié permettant de définir des priorités. En effet l'union internationale pour la conservation de la nature (UICN), relayée en France par le Muséum national d'histoire naturelle, a établi dans différentes familles d'espÚces des « listes rouges » permettant d'identifier les espÚces les plus menacées. Ces listes constituent un référentiel international reconnu scientifiquement et sont donc connues et suivies prioritairement par les opérateurs. Cependant ce travail n'est pas exhaustif et doit être étendu à l'ensemble des familles d'espÚces. En matiÚre de structuration de l'information le SI Eau60 représente un dispositif abouti d'intégration des informations collectées par les agences de l'eau ainsi que par l'ensemble des parties prenantes du 58 59 60 Rapport d'étude : « analyse de l'état d'avancement du SINP dans les régions et les établissements publics à couverture nationale, réalisé à la demande de la Direction de l'Eau et de la Biodiversité du MEEDDM, CEMAGREF_ UMR TETIS, 21 mai 2010. L'engagement n° 79 du Grenelle de l'environnement, traduit dans la Loi dite « Grenelle I » en son article 25, prévoit la création d'un Observatoire de la biodiversité, s'appuyant sur le SystÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP). Ce projet d'observatoire de la biodiversité recoupe nombre de thématiques traitées par le Grenelle, ainsi que certaines initiatives existantes de mise en place de dispositifs d'observation. Une présentation de l'ONB figure dans la 5Úme partie de la présente annexe. Voir une description du SI eau dans la 5Úme partie de la présente annexe. domaine de l'eau. En effet, ces données sont disponibles sur une même base, à partir d'un même référentiel de données dans le cadre de protocoles de collecte et de méthodologies de traitement et d'interprétation des résultats normés. Le plan d'actions visant à assurer la complétude de la base de connaissance est piloté efficacement par l'ONEMA, désigné comme chef de file du SI eau. Au sein de l'ONEMA les interlocuteurs de la mission estiment qu'il demeure encore des marges de progrÚs en matiÚre d'information sur les « pressions » et les « réponses ». Dans le domaine maritime l'Agence des aires marines protégées (AAMP) et l'IFREMER mÚnent un projet prévu de 2009 à 2012 pour définir et mettre en oeuvre un mode pérenne de collecte et d'actualisation des données de référence en matiÚre de biodiversité marine, et contribuent à mettre en place un « tableau de bord des mers françaises », véritable outil de gestion publique61. A mi-parcours, l'AAMP affiche des résultats en lien avec le calendrier initialement fixé. Six ETP contribuent à la mise en oeuvre du projet dont les données sont directement reportées dans le volet « mer » du SINP. Les interlocuteurs de la mission font cependant remarquer un manque de connaissance transverse sur les données « mer ­ terre » et « mer ­ littoral ». Enfin le secteur forestier a développé depuis une dizaine d'années, sous le pilotage du GIP ECOFOR, un dispositif original d'observatoire associant la recherche (dans quelques sites-ateliers instrumentés), le suivi scientifique à long terme (avec le réseau d'une centaine de placettes faisant l'objet de mesures réguliÚres, dit réseau RENECOFOR) et le suivi opérationnel par voie statistique effectué par l'inventaire forestier national (IFN). Ce dispositif constitue un exemple, semble-t-ilunique, d'observation large (c'est-à-dire déployée de façon homogÚne sur une surface importante du territoire) et répétitive (reconduite sur plusieurs années) permettant de construire des points de vue étayés sur l'évolution de la « santé » des forêts. Enfin les observatoires régionaux de biodiversité se mettent en place : fin 2009 au moins neuf observatoires régionaux existaient déjà. De même des observatoires départementaux sont créés ou projetés. Si ces initiatives méritent d'être soulignées pour témoigner de l`implication de certaines collectivités territoriales en matiÚre de biodiversité, la mission souligne que ces dispositifs peuvent constituer une dispersion de moyens aussi longtemps qu'une démarche nationale, partagée par l'ensemble des parties prenantes, n'aura pas été définie. 4. La nouvelle organisation assurera le pilotage et l'animation de la gestion de la connaissance en France. La mission préconise que la nouvelle organisation se voie confier la fonction de tête de réseau pour l'ensemble de la gestion de la connaissance en matiÚre de biodiversité, assurant la coordination directe pour le volet « terre », déléguant à l'AAMP la coordination du volet « mer » et à l'ONEMA celle du volet « eau » (c'est-à-dire la partie du SI eau concernant la biodiversité). La nouvelle organisation incluerait aussi les DREAL dans leur mission d'animation régionale de la gestion de la connaissance62. L'agence agirait sous la tutelle du MEEDDM (DEB), chargé de définir les priorités politiques, en fonction notamment des engagements nationaux, communautaires et internationaux. 4.1. La nouvelle organisation devra agir dans le cadre d'une répartition des rÃŽles claire entre le monde de la recherche et l'ensemble des opérateurs. La clarification des rÃŽles entre organismes de recherche et organismes gestionnaires d'espaces 61 62 Ce projet vise à (i) définir les données à collecter, (ii) identifier les indicateurs pertinents de suivi de l'état des écosystÚmes marins (état des ressources halieutiques, des espÚces et habitats, etc.) et (iii) à produire une synthÚse visuelle simple (état : trÚs bon ; bon ; moyen ; mauvais ; trÚs mauvais ou indéterminé) des constats. Notamment dans le cadre de l'animation du Conseil Scientifique Régional du Patrimoine Naturel (CSRPN), organe de validation scientifique des travaux sur le patrimoine naturel (inventaire naturaliste, évaluation patrimoniale, planification de la protection et de la conservation, ...). naturels constitue traditionnellement un point particulier de vigilance. L'activité de la nouvelle agence se situe en dehors du champ strict de la recherche : l'agence ne mÚnera pas, ni ne financera, des travaux de recherche, elle ne donnera aucune orientation aux organismes de recherche. En revanche, en matiÚre de gestion de la connaissance elle devra agir en forte interaction avec celui-ci. La répartition des rÃŽles se fera dans le cadre d'un dialogue permanent à partir des principes suivants : · Le monde de la recherche : - identifie les espÚces en voie de disparition, à travers notamment la publication de listes rouges ; - définit les domaines dans lesquels il estime que la recherche est aveugle (espÚces orphelines) ; - définit en conséquence des besoins d'observation quantitative : les espÚces ou les milieux à surveiller en priorité ; - définit les modes d'observation à appliquer : nature des données à recueillir, couverture et implantations géographiques, mode de relevé et de collecte, protocoles de suivi à long terme sur le modÚle du réseau RENECOFOR ou de l'indicateur STOC (suivi temporel des oiseaux communs). ; - définit et exploite, pour son propre compte, des lieux d'observation (sites-ateliers, zones-ateliers...) qui contribuent à ses travaux de recherche (dispositifs expérimentaux). Ces observatoires sont par nature sur le terrain, en nombre réduit et permettent l'observation de données nombreuses et précises. · La nouvelle agence : - centralise l'ensemble des attentes de la communauté scientifique (celles-ci pourraient éventuellement être déjà centralisées ou priorisées par le Muséum national d'histoire naturelle ou la Fondation pour la recherche sur la biodiversité puis transmises à la nouvelle organisation) ; - prend en compte les besoins de connaissance émanant d'autres acteurs : le ministÚre, les collectivités locales, les associations...; - définit en fonction de l'ensemble de ces attentes et d'une évaluation des ressources disponibles pour effectuer les collectes de données, un plan pluriannuel de gestion de la connaissance ; ce plan doit être approuvé par les instances de la nouvelle organisation et par le ministÚre ; - organise la mise en place de ce plan de collecte grâce à, soit des conventions avec des opérateurs (établissements publics, associations, collectivités locales...) soit la mise en oeuvre d'appels d'offres. (Ces appels d'offres décrivent des objectifs de collecte de données, des modes opératoires, des formats et modalités de restitution des données, une fréquence de collecte...) ; - restitue réguliÚrement aux acteurs de la recherche les données recueillies en rendant compte des processus opératoires mis en oeuvre. Une partie des missions identifiées ci-dessus est aujourd'hui assurée au sein du Muséum d'histoire naturelle par le service du patrimoine naturel (SPN). La mise en place de la nouvelle organisation devra donner lieu à une précision fine des rÃŽles, voire à un transfert de ressources. 4.2. La nouvelle organisation devra exercer cinq activités principales en matiÚre de gestion de la connaissance. Pour assurer son rÃŽle de tête de réseau pour l'ensemble de la gestion de la connaissance, sous le pilotage stratégique de la DEB, et en articulation avec le monde de la recherche, la nouvelle agence devra prendre en charge les cinq rÃŽles suivants : - secrétariat exécutif de l'ONB (voir une présentation de l'ONB dans la 5Úme partie de la présente annexe) ; - définition du plan national pluriannuel de gestion de la connaissance et organisation de sa mise en oeuvre ; - préparation des rapportages nationaux, européens et mondiaux ; - maîtrise d'ouvrage stratégique du SINP et diffusion de ses données auprÚs des acteurs locaux ; - valorisation et diffusion de la connaissance (ex : livraison annuelle d'un état de la biodiversité en France, tableaux de bord, diffusion auprÚs du grand public ...). 4.3 La mise en oeuvre de la fonction gestion de la connaissance au sein de la nouvelle organisation devra s'appuyer sur un pÃŽle de ressources de haut niveau en partie issues des organismes existant aujourd'hui. L'organisation et le dimensionnement fins du dispositif seront à définir en phase de préfiguration. La mission souligne qu'il s'agit d'activités stratégiques et de pilotage, qui devront s'appuyer sur des profils de haut niveau en nombre limité mais suffisant pour assurer une coordination effective dans un environnement éclaté. L'ordre de grandeur du volume de ressources nécessaires est d'une trentaine de personnes63. Les opérateurs de l'Etat (AAMP, CELRL, ONCFS, PNF, ONF, CETE...) ainsi que l'ONEMA devront contribuer à la constitution de ce pÃŽle de ressources en transférant une partie des personnels chargés de la définition et de l'organisation des programmes de collecte. Le groupe n°2 du Grenelle (Préserver la biodiversité et les ressources naturelles) estime à 30 M par an les coûts de mise en place d'un dispositif assurant l'efficacité de la gestion de la connaissance (relance des inventaires, développement du SINP, inventaires et suivis outre-mer, etc.) en matiÚre de biodiversité. La mission n'a, compte tenu des délais impartis, pas procédé à une estimation de ce type. 5. Informations complémentaires 5.1. Principaux acteurs de la gestion de la connaissance Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) Le Conservatoire développe une ingénierie de gestion visant à approfondir la connaissance des sites dont il est propriétaire, y compris en matiÚre de biodiversité. Ses actions concernant la gestion publique ont été entreprises en partenariat avec le Muséum national d'histoire naturelle, les conservatoires botaniques et la LPO (Ligue de protection des oiseaux). Le CELRL s'est vu inscrire dans son contrat d'objectifs 2009 ­ 2011 un objectif de mise en place d'un « dispositif simple d'évaluation de l'état des sites » à horizon 2011, ainsi qu'un objectif d'actualisation réguliÚre de l'état des lieux, en liaison avec le SINP. La réalisation d'un ouvrage de référence sur le sujet est également prévue. L'Agence des aires marines protégées (AAMP) L'AAMP a lancé, en collaboration avec l'IFREMER, un projet de création d'un tableau de bord des aires marines protégées afin de disposer d'un cadre national d'évaluation du réseau des aires marines protégées en termes de couverture et d'efficacité des actions menées. Cette démarche vise à collecter et à développer des indicateurs de résultats obtenus aux échelles locales et régionales pour les confronter aux enjeux définis en matiÚre de préservation des écosystÚmes marins. Ce tableau de bord est conçu à partir d'une visualisation simple (pour chaque indicateur : « trÚs bon », « bon », « moyen », « mauvais », « trÚs mauvais » ou « indéterminé ») de façon à être porté à la connaissance du grand public et des décideurs et à fonder des recommandations scientifiques adressées aux gestionnaires d'espaces en matiÚre de dispositif de collecte de données et d'indicateurs employés. Ce projet lancé en 2009 devrait être déployé d'ici à 2012 sur un mode interactif (Web) pour assurer le meilleur accÚs possible aux données et aux informations pertinentes. Une maquette de 20 indicateurs a d'ores et déjà été proposée. L'AAMP est aujourd'hui en charge du volet « mer » du SINP, également en collaboration avec l'IFREMER 63 Par comparaison avec le dispositif mis en place par l'ONEMA sur le SI Eau, constitué d'une vingtaine de personnes affectées à son pilotage, et considérant que le pilotage transverse « terre » - « mer » auquel s'ajoute une maitrise d'ouvrage directe sur le volet « terre » nécessite plus de moyens. L'Office national des forêts (ONF) Le secteur forestier a développé depuis 1992, sous pilotage du GIP ECOFOR, un dispositif original d'observatoire visant à détecter, et contribuer à expliquer, le changement sur le long terme des écosystÚmes forestiers. Cette action associe la recherche (dans quelques sites-ateliers instrumentés), le suivi scientifique à long terme (avec le réseau d'une centaine de placettes faisant l'objet de mesures réguliÚres, dit réseau RENECOFOR) et le suivi opérationnel par voie statistique effectué par l'inventaire forestier national (IFN). Cette initiative s'inscrit dans un dispositif mis en place au niveau de l'Union Européenne. L'ONF est le gestionnaire du réseau RENECOFOR. Par ailleurs, depuis 2004, 7 réseaux de compétences naturalistes sur la flore, la faune et les arbres ont été créés. Ces réseaux ont pour principales missions de réaliser des inventaires et de concevoir des méthodes d'échantillonnage et d'analyses statistiques. Ils jouent un rÃŽle dans la veille scientifique, l'appui à la recherche dans les programmes nationaux de restauration d'espÚces menacées, l'élaboration de documents d'objectifs Natura 2000, etc. Enfin, l'ONF a développé une base de données naturaliste (BND), libre et basée sur la technologie internet, accessible au plus grand nombre, qui contribue à l'alimentation du SINP. L'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) L'ONCFS comprend une direction des études et de la recherche (DER) qui prépare et conduit la politique de connaissance, d'études, d'expérimentation et de recherche appliquée à la gestion des espaces et des habitats. Cette direction est répartie en 5 unités thématiques d'études et de recherche appliquée (CNERA), chargées de mettre en oeuvre un programme pluriannuel de recherche, examiné par la commission technique du conseil d'administration, validé par le conseil scientifique et arrêté par le directeur général. L'ONCFS a ainsi mis en place sur le terrain des réseaux de suivi patrimonial organisés avec des bénévoles et des professionnels (principalement fédérations de chasseurs et ONCFS). Ces réseaux collectent des données sur l'évolution des populations animales et leurs habitats. Enfin, une unité pour le traitement de l'information a été mise en place, comprenant un systÚme d'information géographique et des bases de données associées. Les travaux de recherche ont vocation à être publiés dans des revues scientifiques. Les parcs nationaux et Parcs nationaux de France (PNF) Chaque parc national mÚne une activité de connaissance et de suivi du patrimoine qu'il gÚre. Jusqu'à la création de PNF, la structuration des données collectées n'a pas été réalisée de maniÚre homogÚne, c'est-à-dire qu'aucune action de coordination n'a été menée, ni pour la définition des plans de collecte et de gestion de la connaissance, ni pour la production de données consolidées dans un tableau de bord récurrent . Ainsi, PNF s'est-il vu confier, dans son contrat d'objectifs (COB 20092011, un objectif de construction et de production annuelle d'un tableau de bord sur le patrimoine et les usages des parcs devant contribuer à alimenter le SINP. Pour permettre les consolidations inter-parcs, il s'agit de produire le socle commun des données prioritaires, renseigner et diffuser progressivement les données et enfin d'harmoniser les protocoles scientifiques et les compatibilités entre outils de recueil des données et les modes de représentation géographiques. PNF produit des chartes de collecte des connaissances et des données relatives au patrimoine naturel, culturel et paysager ainsi que les données socio-économiques concernant l'usage de ces territoires pour chaque parc. L'échéancier suivant a été fixé : - 2009 : production d'une 1Úre version du tableau de bord comprenant les données sur les espÚces vertébrées et les usages agricoles, - 2010 : production d'une deuxiÚme version du tableau de bord comprenant les données sur toutes les espÚces, les milieux naturels et les usages agricoles et forestiers, - 2011 : production d'une troisiÚme version du tableau de bord comprenant les données sur les toutes les espÚces, les milieux naturels avec les données géographiques associées, et les usages agricoles, forestiers et touristiques. Le Muséum national d'histoire naturelle Le Muséum national d'histoire naturelle a, par la loi64 , la « responsabilité scientifique de conduire les inventaires » du patrimoine naturel : 1 " I. L'inventaire du patrimoine naturel est institué pour l'ensemble du territoire national terrestre, fluvial et marin. On entend par inventaire du patrimoine naturel l'inventaire des richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, minéralogiques et paléontologiques. 2 " L'Etat en assure la conception, l'animation et l'évaluation. Les régions peuvent être associées à la conduite de cet inventaire dans le cadre de leurs compétences. En outre, les collectivités territoriales peuvent contribuer à la connaissance du patrimoine naturel par la réalisation d'inventaires locaux. 3 " Le préfet de région, les préfets de départements et les autres collectivités territoriales concernées sont informés de ces élaborations. 4 " Ces inventaires sont conduits sous la responsabilité scientifique du Muséum national d'histoire naturelle. 5 " Lors de l'élaboration d'un plan, programme ou projet, le préfet communique à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale compétent toutes informations contenues dans ces inventaires utiles à cette élaboration. Le Muséum national d'Histoire naturelle a dans ce but mis en place un « inventaire national du patrimoine naturel » visant à présenter les données collectées par lui et celles du réseau des organismes partenaires de l'inventaire national du patrimoine naturel (scientifiques, administrations, collectivités territoriales, naturalistes et associations de protection de la nature) en vue d'établir une synthÚse sur le patrimoine naturel en France (espÚces végétales, espÚces animales, milieux naturels et patrimoine géologique). Le Muséum est par ailleurs chargé par le ministÚre de coordonner l'expertise scientifique pour déterminer les espÚces de faune et de flore à protéger (notamment pour la participation française à la classification mondiale des listes rouges). Il intervient également en expertise technique et en coordination dans le cadre de l'Inventaire des Zones Naturelles d'Intérêt Ecologique Faunistique et Floristique (ZNIEFF), ainsi que dans la mise en place des sites Natura 2000. Pour ce faire, le Muséum a créé en 2006 le Service du Patrimoine Naturel (SPN), en charge notamment de la coordination nationale des actions en la matiÚre (notamment dans le cadre des inventaires du patrimoine naturel nationaux ou régionaux) et des relations avec la communauté scientifique. La Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB) Lancée officiellement par les ministres en charge de l'écologie (MEEDDM) et de la recherche (MESR) en mars 2008, la Fondation pour la Recherche sur la Biodiversité (FRB) a pour mission de « favoriser le développement, le soutien et l'animation des activités de recherche sur la biodiversité et leur valorisation, dans les domaines biologique, socio-économique et juridique, et des activités associées de formation, de sensibilisation et de diffusion des résultats ». Conformément aux orientations de la Stratégie Nationale pour la Biodiversité adoptée par la France en 2005, la FRB exerce ses missions aux niveaux national, communautaire et international. Elle unit, autour d'un objectif commun les organismes publics de recherche membres fondateurs (CNRS, INRA, IRD, IFREMER, CEMAGREF, BRGM, CIRAD et MNHN), les associations de défense de l'environnement, les gestionnaires d'espace et de ressources, les entreprises et les collectivités territoriales. 64 Art. L.411-5 du code de l'environnement, issu de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002. En 2010, année internationale de la biodiversité, la FRB a comme priorité premiÚre d'aider la communauté "biodiversité" au sens large, notamment les acteurs de la recherche en lien avec les porteurs d'enjeux, à mieux articuler ses activités avec les attentes sociales, à mieux se structurer et se coordonner vis-à-vis des enjeux réclamant des actions d'envergure et à mieux communiquer en direction du public et des décideurs. Le Conseil Scientifique du Patrimoine Naturel de la Biodiversité (CSPNB) Le Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité, créé par un arrêté du 24 mars 2004, est l'un des organismes de conseil placés auprÚs du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. Le CSPNB est chargé d'une fonction de veille, de conseil, d'alerte et de réflexion prospective sur l'ensemble des questions scientifiques concernant le patrimoine naturel terrestre et aquatique (eaux douces ou marines), qu'il s'agisse de paysages, d'écosystÚmes, d'espÚces ou de génomes. Le CSPNB, sur la demande du ministre, émet des avis scientifiques destinés à éclairer les choix politiques. Il peut également s'auto-saisir, par décision consensuelle de ses membres. Il peut, en tant que de besoin, se réunir en formation spécialisée et faire appel à des experts extérieurs. Les membres du conseil sont nommés par le ministre pour 3 ans renouvelables. Ils sont choisis pour moitié au moins parmi les présidents de conseils scientifiques d'institutions compétentes en matiÚre d'eau, de patrimoine naturel et de biodiversité, afin de mobiliser aussi les compétences des organismes. Depuis sa mise en place en janvier 2005, le comité a rendu des recommandations sur les thÚmes suivants : - dossier de concertation « Renforcement de la population d'ours bruns dans les Pyrénées » ; - pathologie dite « grippe aviaire » due à la souche H5N1 ; - « Connaissances d'amateurs » et « Savoirs locaux » ; - menace de fermeture de la station de biologie marine d'Endoume ; - le thon rouge : une espÚce menacée ; - les agro-carburants : nécessité d'une évaluation environnementale globale ; - éléments pour un appel à propositions de recherche sur l'évaluation prospective des écosystÚmes : « Millennium Ecosystem Assessment » ; - avis sur les propositions du groupe 2 du Grenelle Environnement « Préserver la biodiversité et les ressources naturelles ». Le président du CSPNB, Yvon LE MAHO, a été chargé par la secrétaire d'Etat chargée de l'écologie de lui remettre un rapport sur l'expertise en matiÚre de biodiversité. Les Conservatoires botaniques nationaux Les conservatoires botaniques nationaux (CBN) sont des établissements à caractÚre scientifique agréés (tous les cinq ans) par le ministÚre en charge de l'environnement pour accomplir sur leurs territoires d'agrément respectifs des missions visant à la connaissance de l'ensemble de la flore sauvage et des habitats naturels, ainsi qu'à leur conservation. Selon l'article D. 416-1 du code de l'environnement, peuvent être agréés en tant que CBN les établissements qui exercent sur un territoire déterminé les missions suivantes : - la connaissance de l'état et de l'évolution, appréciés selon des méthodes scientifiques, de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels. Cette mission comporte la mise à la disposition de l'État, de ses établissements publics, des collectivités territoriales et de leurs groupements des informations nécessaires à la mise en oeuvre des politiques nationales et régionales de protection de la nature ; - l'identification et la conservation des éléments rares et menacés de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels ; - la fourniture à l'État, à ses établissements publics, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, dans leurs domaines respectifs de compétences, d'un concours technique et scientifique pouvant prendre la forme de missions d'expertise en matiÚre de flore sauvage et d'habitats naturels et semi-naturels ; - l'information et l'éducation du public à la connaissance et à la préservation de la diversité végétale. Les données collectées sont gérées, analysées et traitées au sein du systÚme d'informations botaniques et phytosociologiques nommé Digitale. Conservatoires botaniques agréés par le ministÚre · · · · · · · · · · · · Conservatoire botanique national alpin Conservatoire botanique national de Bailleul Conservatoire botanique national du Bassin parisien (service du Muséum national d'histoire naturelle), Conservatoire botanique national de Brest Conservatoire botanique national de Mascarin Conservatoire botanique national du Massif Central Conservatoire botanique national méditerranéen de Porquerolles, Conservatoire botanique national des Pyrénées et de Midi-Pyrénées Conservatoire botanique national de Franche-Comté, Arc jurassien et bassins de la SaÃŽne et du Doubs Conservatoire botanique national de Corse (service de l'Office de l'environnement de la Corse) Conservatoire botanique national sud-atlantique Les Conservatoire et jardins botaniques de Nancy ont été agréés comme Conservatoire botanique national de Nancy de 1990 à fin 2001, mais ne font plus partie aujourd'hui du réseau des CBN. Depuis 1999, la Fédération des conservatoires botaniques nationaux (FCBN) assure notamment la « coordination et l'harmonisation des méthodes de travail et des actions des conservatoires botaniques nationaux », « l'animation des programmes nationaux de connaissance et de conservation de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels qui lui sont confiés par le ministÚre en charge de l'Environnement » et « la représentation collective des conservatoires botaniques nationaux auprÚs du ministÚre en charge de l'Environnement et des divers organismes et comités oeuvrant dans le domaine de la protection de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels ». 5.2. Le systÚme d'information sur l'eau (SIE) Le SIE s'est construit sur de nombreuses années. Le SIE a été introduit dans le code de l'environnement (article L 213-2) par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006, mais il a été construit en 2003 à la suite du Réseau national des données sur l'eau (RNDE) issu de la loi sur l'eau de 1992. Ce dispositif a pour objet de collecter, stocker, valoriser et diffuser les données sur l'eau, les milieux aquatiques et leurs usages. Le SIE permet de satisfaire les engagements nationaux en matiÚre d'information environnementale publique (convention d'Aarhus) et les rapportages aux autorités nationales et communautaires. Enfin, le SIE a vocation à apporter la connaissance utile à l'évaluation des politiques publiques dans les domaines de l'eau, des milieux aquatiques et des services publics d'eau et d'assainissement. Il est à noter que les informations contenues dans le SIE embrassent un périmÚtre bien plus large que celui de la connaissance en matiÚre de biodiversité. Le SIE repose sur le Schéma national des données sur l'eau (SNDE), qui traduit réglementairement65 la définition des besoins en données fiables, comparables et conformes aux exigences réglementaires. Le SIE s'appuie sur une gouvernance solide. La gouvernance du SIE est organisée au niveau national sous l'autorité de la direction de l'eau et de la biodiversité ; elle s'appuie sur l'ONEMA qui en assure la coordination technique nationale. Une 65 Article R213-2 du code de l'environnement ; décret n°2009-1543 du 11 décembre 2009 et arrêté interministériel associé. commission, établie au sein du Comité national de l'eau, permet la représentation des usagers du SIE. Techniquement, le SIE s'appuie sur un référentiel de données, visant à l'interopérabilité sémantique et technique des différentes composantes du SIE entre elles et avec les systÚmes extérieurs, en particulier le systÚme d'information européen WISE. Ce référentiel permet une compréhension commune des concepts, la création et la localisation de nouveaux objets, leur identification par le biais de systÚmes d'identifiants partagés et la transmission de jeux de données dits de référence. La gestion de ce référentiel obéit aux rÚgles suivantes : - l'État prescrit les éléments du référentiel des données (spécifications des jeux de données et des services du SystÚme d'Information sur l'Eau, rÚgles relatives à l'établissement de ces spécifications et à leur emploi, jeux de données de référence) qui doivent être employés pour l'application de la réglementation et les conditions de leur emploi ; - l'ONEMA définit et met à disposition le référentiel de données. Il détermine sa composition, organise la participation des contributeurs du SIE à son élaboration, établit les rÚgles d'administration et d'emploi des jeux de données de référence, s'assure de sa mise en oeuvre et de sa diffusion et veille à son respect ; - un Service d'administration nationale des données et référentiels sur l'eau (Sandre), organisé en réseau entre les organismes contributeurs du SIE, définit son programme de travail et suit sa mise en oeuvre. Des administrateurs de données du Sandre sont désignés au sein des organismes suivants, qui ont des responsabilités d'administration des données, de nature thématique ou territoriale : - l'Agence française de sécurité sanitaire de l'alimentation (AFSSA) jusqu'à présent, et désormais l'ANSES (agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail), pour la codification des paramÚtres microbiologiques considérés pour le contrÃŽle sanitaire des eaux de surface, des eaux souterraines et des eaux distribuées ; - les agences et les offices de l'eau, pour les masses d'eau de surface continentales, les sites de surveillance des eaux de surface, les stations d'épuration ; - l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), pour les paramÚtres radiologiques ; - le BRGM, pour la spécification et l'élaboration du référentiel hydrogéologique français et des masses d'eau souterraine et pour la codification des sites de surveillance des eaux souterraines, y compris l'association des points de captage d'alimentation en eau potable aux points de surveillance ; - le CEMAGREF, pour la codification des taxons considérés pour l'évaluation des éléments de qualité biologique des eaux de surface continentales ; - la direction générale de la santé, pour le codage des ouvrages pour l'alimentation en eau potable ; - l'IFREMER, pour la codification des taxons considérés pour l'évaluation des éléments de qualité biologique des eaux cÃŽtiÚres et de transition et les masses d'eau cÃŽtiÚres et de transition ; - l'INERIS et le BRGM, pour la codification des paramÚtres considérés pour l'évaluation des éléments de qualité physico-chimiques des eaux de surface et des eaux souterraines ; - le Laboratoire national d'essais (LNE), pour la codification des méthodes employées pour l'analyse des paramÚtres physico-chimiques des eaux de surface et des eaux souterraines ; - l'ONEMA, pour les nomenclatures de données nécessaires au rapportage, les délimitations des bassins et des sous-unités et la codification des obstacles à l'écoulement ; - le service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévention des inondations (SCHAPI), pour la spécification et l'élaboration du référentiel sur l'hydrométrie, pour la codification des sites de surveillance quantitative des eaux de surface continentales ; - les DREAL de bassin, pour la codification des procédures relatives aux installations, ouvrages, travaux et aménagements (IOTA), des services d'eau et d'assainissement et des agglomérations d'assainissement. Enfin, les partenaires du SIE définissent et mettent en oeuvre des outils communs d'aide à la valorisation et à la diffusion des données : charte graphique et ergonomique des portails web, glossaire, charte sémiologique pour les cartes, interfaces web cartographiques, ... SynthÚse des caractéristiques essentielles du SIE. Le SIE peut constituer une référence pour redéfinir la trajectoire du SINP. Différents points peuvent en effet être repris : - un pilotage central, organisé au sein de l'ONEMA par une équipe de 30 personnes, définissant un plan d'actions associé à des porteurs et des échéances suivies réguliÚrement ; - une définition des besoins inscrite dans un document de cadrage stratégique. Le SNDE permet l'organisation, la rationalisation et la mutualisation des données entre les différents producteurs de données. Il comporte des mécanismes de gouvernance et des dispositifs de production, de bancarisation, de traitement, de valorisation et de diffusion des données et se fonde sur des méthodologies communes, un référentiel des données partagé et un systÚme de gestion de la qualité ; - un systÚme de gouvernance et de collaboration qui permet à chaque contributeur de participer à l'ensemble de la chaîne de valeur, de la détermination des plans de collecte à la diffusion des résultats. 5.3. L'Observatoire national de la biodiversité La création de l'observatoire national de la biodiversité (ONB), prévue par l'article 25 de la loi « Grenelle 1 », résulte de plusieurs préconisations visant à la constitution d'une organisation en charge de la cohérence stratégique et de la diffusion de la connaissance en matiÚre de biodiversité : - le rapport de l'Inspection générale de l'environnement (IGE) sur les observatoires de l'environnement de 2001, - la tratégie nationale pour la biodiversité de 2004 (axe 4), - les débats du Grenelle de l'environnement. Il est prévu que l'ONB s'appuie sur le systÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP) et sur d'autres systÚmes apportant des données sur les activités humaines ou les paramÚtres abiotiques. L'ONB devrait ainsi prendre en charge l'observatoire national des zones humides (ONZH) imaginé dans le cadre de la stratégie nationale pour les zones humides, et assurer via le SINP la production de descripteurs pour l'observatoire national de la mer et du littoral (ONML), avec lequel seront produits par ailleurs les indicateurs communs aux deux structures. L'ONB n'a à ce jour aucune existence, et est encore à l'état de projet. La Direction de l'Eau et de la Biodiversité du MEEDDM est en charge de la mise en place de l'observatoire, en lien avec les travaux du SINP. Elle définit les objectifs de l'ONB comme suit66 : « 1- analyser les attentes et interrogations de la société et plus particuliÚrement des décideurs publics et privés, nationaux et internationaux relatives aux enjeux de la biodiversité, sa connaissance et son évolution, en lien avec les choix de société et la mise en oeuvre des politiques ; 2- expliciter, reformuler et rendre cohérentes ces demandes sous la forme de questions posées à la connaissance ; 66 Porte-folio de présentation du projet d'Observatoire National de la Biodiversité, Bureau de la connaissance et de la stratégie nationale pour la biodiversité ­ Direction de l'eau et de la Biodiversité ­ MEEDDM, 20 avril 2010. 3- recenser tous les systÚmes d'informations nationaux, infra- ou supranationaux - dont le SINP ainsi que les structures aptes à assurer leur traitement statistique - susceptibles de contribuer à éclairer les politiques et les choix de société en lien avec la biodiversité ; 4- développer, en mobilisant des compétences réparties dans différents organismes ou en interne, au niveau national ou infranational, les outils méthodologiques permettant d'exploiter des données acquises dans des conditions différentes, de les restituer à différentes échelles de territoire et sur différentes périodes (difficulté importante qu'il ne faut pas sous-estimer) ; 5- élaborer et renseigner sur cette base un corpus robuste et cohérent d'indicateurs - qui ne peut se limiter à la juxtaposition d'informations venant de différents producteurs - directement interprétables pour orienter ou suivre des politiques et choix de société. Ces indicateurs complexes combineront et mettront en perspective (croisement état-pression-évolution sociétale ou climatique par exemple) les données et descripteurs fournis par les différents systÚmes d'informations et leurs traitements statistiques ; 6- définir et développer une stratégie globale de diffusion de l'information interne à l'administration et à destination des décideurs, acteurs de la société civile et grand public, ainsi que les différents produits et supports de diffusion nécessaires (tableaux de bord, fiches-type, publications, site internet...), en partenariat et synergie étroite avec les diffuseurs existants ; il aura vocation pour cela à coordonner, renforcer et valoriser la contribution, sous forme d'informations déjà synthétisées ou de données qu'il devra exploiter, des différents organismes producteurs (établissements publics, autres ministÚres, associations...) ; 7- rétro-agir sur les systÚmes d'information afin d'améliorer la représentativité, la complétude et la qualité des données, identifier à partir des besoins, les données d'observation nécessaires qui ne sont pas encore - ou de maniÚre inadéquate - collectées, ou encore non valorisées par les dispositifs existants, contribuer à l'élaboration des protocoles et méthodes nécessaires, ainsi qu'à l'évolution des dispositifs déjà existants les plus à même de collecter ces nouvelles observations. » La DEB préconise de porter elle-même l'animation technique de l'ONB, en assurant les moyens suivants : « un puis deux ETP [...] pour lancer concrÚtement cet ONB » : - organiser les réunions de concertation nécessaires pour concevoir et préparer le programme de travail de l'ONB, - animer et suivre la mise en oeuvre de celui-ci, - définir et développer la stratégie et les différents produits et supports de diffusion de l'information - piloter la mise en place des outils de gouvernance indispensables au fonctionnement de l'ONB). 5.4. Le systÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP) Le systÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP) recense et rassemble les dispositifs d'observations concernant la nature et les paysages français. Il a pour objectif de structurer les connaissances sur la biodiversité et la diversité des paysages et de faciliter leur mobilisation pour : - élaborer et évaluer les politiques publiques, - évaluer l'impact des plans, programmes et projets, - mettre à la disposition des citoyens une information suffisante pour permettre le débat, - permettre de faire les rapportages correspondants aux engagements européens et internationaux. Les étapes de mise en oeuvre du SINP sont les suivantes : - identifier les différents producteurs de données et les dispositifs de collecte associés, - diagnostiquer les dispositifs à travers leurs métadonnées et protocoles, ainsi que les données lorsqu'elles sont publiques, - mettre à disposition ces métadonnées, structurées et formatées, via le portail internet www.naturefrance.fr, - valoriser les données à travers l'élaboration d'indicateurs de biodiversité, dont les objectifs sont la gestion du patrimoine naturel ainsi que la réponse aux engagements nationaux, européens et internationaux de la France. Le SINP, installé officiellement par une réunion du Comité National du SINP en 2006, est : - piloté au niveau national par la DEB (le service statistique du MEEDDM lui est associé sur le plan statistique ainsi qu'en tant que maître d'ouvrage des systÚmes d'information pour élaborer et animer la stratégie du ministÚre) dans un rÃŽle d'administrateur principal du SI ; - piloté thématiquement et scientifiquement par une série d'opérateurs ; - mis en oeuvre régionalement par une série d'administrateurs secondaires constitués par les opérateurs publics, les associations, les collectivités territoriales. Les inventaires sont conduits sous la responsabilité scientifique du Muséum national d'histoire naturelle (MNHN). veille, conseil, alerte et r éflexion prospective sur les questions scientifiques concernant le patrim oine naturel MEED EED DM ­ Direction de ll 'eau DM M ­ Direction de 'eau et de la biodiversit é­ et de la biodiversit é­ Direction de projet ONB // Direction de projet ON B SINP (appui SINP (appui SOeS et SOeS et CEMAGREF) GREF) CEMA Pilote national - Adm inistrateur principal Laboratoire Laboratoire Dynamiques iques Dynam Sociales et Sociales et R ecomposition position Recom des Espaces des Espaces C onseil Scientifique du Patrim oine N aturel et de la Biodiversit é Mus éum us M éum national national d'histoire d'histoire naturelle naturelle Coordination scientifique nationale C it é national du SIN : om P · · · · · C ollectivit és locales, A cteurs scientifiques, O G et usagers, N Établissem ents publics, adm inistrations SINP Dom aine Volet « m » er « nature » Volet « terre » Dom aine « paysages » » Volet « paysages G roupe de coordination nationale AAM //IFREMER MP ER AA P IFREM DREAL//Op L DREA Op érateurs de ll 'État //Collectivit érateurs de 'État Collectivit és territoriales // és territoriales Universit és //Laboratoires //ON G G ... Universit és Laboratoires ON ... ées naturalistes Adm inistrateurs secondaires locaux _ porteurs de bases de donn SynthÚse de l'étude menée par le CEMAGREF. Le laboratoire TETIS du CEMAGREF a mené, à la demande de la DEB, « une analyse de l'état d'avancement du SINP dans les régions et les établissements publics à couverture nationale ». Tout d'abord, l'étude fait état d'un manque de clarté dans les objectifs, contenus et modalités du SINP définis par le comité de pilotage national et la coordination scientifique. Les spécifications nationales en matiÚre de collecte, gestion, traitement, validation et diffusion des données à mettre en oeuvre ne sont pas assez précises. De même, un cadre général d'échange des données naturalistes (propriété des données, modalités d'échange, traçabilité et interprétation des données, etc.) reste à formaliser. Par ailleurs, les situations entre les divers volets du SINP sont disparates : - volet mer : l'AAMP et l'IFREMER mÚnent un projet reconnu pour sa qualité et son avancement. Pour autant, les DREAL et collectivités locales souhaitent être mieux informées des travaux menés ; - volet terre : en raison de l'absence d'une tête de réseau « historique », nombreux sont les obstacles organisationnels voire relationnels pour aboutir à un bon avancement du projet ; - volet paysages : la difficulté principale de ce volet réside dans le manque de références scientifiques claires permettant d'appréhender la gestion de la connaissance des paysages. Un site dédié au projet a été créé dÚs 2005 (www.naturefrance.fr). Ce site est largement obsolÚte, et ne contient pas d'information globale sur le sens du projet, l'organisation et le calendrier des travaux. Les actions décidées à la suite de l'étude CEMAGREF A la suite de cette étude, la DEB a entrepris de : - travailler à la restructuration de la gouvernance, à l'élaboration d'une stratégie général SINP ­ ONB (depuis mi-2009) et à la rédaction d'un document de cadrage du SINP, qui devrait être publié à l'automne 2010 pour préciser l'articulation entre l'ONB et les autres observatoires de la biodiversité, en particulier régionaux, - relancer des groupes de travail portant sur la validation scientifique des données, sur les protocoles d'inventaires, sur les référentiels taxonomiques, sur le standard des données et des métadonnées de la biodiversité, sur le statut de propriété des données naturalistes, - lancer un comité éditorial de l'ONB associant les fournisseurs de données, - confier à l'IFREMER un travail de recensement des besoins en termes de services rendus par le futur outil informatique du SINP aux acteurs amont (producteurs de données) et aval (utilisateurs), dans un premier temps sur le volet « mer » puis sur l'ensemble du périmÚtre. Il est prévu que l'architecture soit arrêtée d'ici fin 2010 et que le développement soit engagé immédiatement, - capitaliser l'ensemble des initiatives et expériences au sein d'un projet collaboratif de création d'un outil de gestion des données naturalistes de référence, sur la base de l'initiative conduite par Natureparif, - lancer des travaux d'amélioration de l'ergonomie, de la fiabilité et de l'interopérabilité du SINP, - relancer le réseau des administrateurs secondaires du SINP avec une réunion prévue d'ici l'été 2010, - préparer la mise en ligne d'ici fin 2010 d'un « site Projet ONB » sur Internet, repartant des bases du site « naturefrance » actuel. Annexe 13 : développement de l'expertise technique 1. L'expertise en biodiversité est un sujet de plus en plus critique. 1.1 L'expertise en biodiversité concerne à la fois des compétences « d'ensemblier » et des compétences spécifiques à des espÚces ou milieux. Les expertises attendues aujourd'hui dans le domaine de la biodiversité en France portent principalement sur deux volets. Un premier volet concerne l'application de méthodes et d'outils visant à mener des projets et actions de gestion d'espaces protégés et de préservation de la biodiversité, tout particuliÚrement pour la mise en oeuvre de Natura 2000 et de la trame verte et bleue67. Cette compétence consiste à savoir mobiliser des expertises pointues et à savoir dialoguer avec une pluralité d'acteurs pour assurer notamment : - la réalisation d'études pour déterminer les aires à protéger (parcs marins, corridors naturels, etc.), la stratégie de gestion des espaces (documents d'objectifs Natura 2000, schémas régionaux de cohérence écologique, etc.), et les plan d'actions à mettre en oeuvre pour les préserver ; - l'animation de phases de négociation et de concertation en vue d'aligner les différentes parties prenantes au projet (collectivités locales, professionnels usagers d'espaces, gestionnaires d'espaces protégés, associations, etc.) ; - l'évaluation des politiques publiques et les propositions d'évolution (par exemplele niveau de prélÚvement d'espÚces) ; - la définition de mécanismes économiques de compensation dans une logique de limitation des pertes relatives à la biodiversité. Les experts sont de profil ingénieur (cadre A), en nombre aujourd'hui limité. Un second volet repose sur la connaissance précise d'espÚces ou de milieux. En effet, ces expertises sont nécessaires à la prise de décision publique ou à la définition de politiques publiques (par exemple pour définir les quotas de pêche, l'ouverture des dates de chasse ou pour déterminer des zones protégées). Les interlocuteurs de la mission ont fait état d'un manque d'experts en milieux coralliens ou encore sur la forêt guyanaise, pourtant deux espaces de biodiversité remarquables à l'échelle mondiale. La Secrétaire d'Etat à l'écologie a demandé récemment à MM. Le Maho et Boucher de préciser les besoins en expertises scientifiques dans le domaine de la biodiversité. . 1.2 Le besoin en expertise est croissant et va fortement mobiliser la sphÚre publique. Compte tenu des différents engagements de l'Etat relatifs à la biodiversité, il existe aujourd'hui des besoins croissants en expertise principalement dus à : - la poursuite et l'accélération de la construction des documents d'objectifs (DOCOB) des espaces Natura 2000. Un tiers seulement des documents prévus dans le dispositif initial sont produits aujourd'hui. Le déploiement de ce réseau en France est trÚs en retard par rapport au calendrier fixé par les autorités communautaires ; - la mise en oeuvre de la trame verte et bleue et la définition des schémas régionaux de cohérence écologique. Ces documents, élaborés conjointement par la région et l'Etat en concertation avec l'ensemble des acteurs locaux, devant être conçus d'ici 2012 ; - la recommandation du Grenelle 2 relative à la construction d'une culture d'évaluation identifiée comme un enjeu prioritaire dans le cadre de « nouvelles façons d'administrer ». Cette pression sur les compétences va accentuer une situation jugée par de nombreux interlocuteurs 67 Sans préjuger des modalités de gestion de la trame verte et bleue - à définir par la puissance publique - il est clair qu'il sera nécessaire de disposer de ce type d'expertise pour la mettre en place. comme déjà critique. En effet, au regard des différents enjeux, certaines expertises relatives à la description de la biodiversité (notamment en taxonomie), au fonctionnement écologique des écosystÚmes ou aux relations entre les activités socioéconomiques et les perturbations de ce fonctionnement, sont insuffisantes. Cependant, ces expertises relativement pointues ont vocation à demeurer limitées en nombre ; il s'agit donc d'optimiser leur mobilisation. 1.3 La gestion de l'expertise est insuffisamment organisée. Face aux besoins d'expertise les opérateurs agissent majoritairement de façon autonome. Seuls quelques regroupements d'expertise s'organisent notamment par type de milieux : pÃŽle forestier, pÃŽle zone humide, ... L'ATEN joue un rÃŽle transversal en assurant la montée en compétence de ses membres dans certains domaines par le biais d'une offre de formation68 et la diffusion d'outils et de méthodes adaptés (organisation de journées thématiques69, publications de produits éditoriaux70, etc.). L'ATEN propose par ailleurs un répertoire des métiers et un dictionnaire des compétences permettant d'identifier les expertises. Cependant, aucun travail de cartographie n'a été engagé à ce jour, ce qui demeure un impératif pour disposer d'une vue précise tant des ressources existantes que des carences à combler. Enfin, l'ATEN71 participe en collaboration avec l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) à la production d'un rapport visant à identifier les métiers de la biodiversité et à établir des préconisations pour structurer une filiÚre biodiversité, publique et privée. Les premiers éléments issus de ces travaux font d'ailleurs état du besoin de créer un réseau d'expertises mobilisables plus structuré. La situation actuelle s'avÚre donc insatisfaisante. L'expertise demeure mal identifiée et peu accessible par les différents acteurs, voire insuffisante dans certains domaines. L'ATEN, compte tenu de son statut, ne dispose pas de l'autorité suffisante pour piloter et rendre effectif un véritable plan de développement de l'expertise . 2. La structuration de l'expertise est un enjeu fort pour le MEEDDM comme pour l'ensemble de la filiÚre biodiversité. 2.1 La structuration de l'expertise répond tout d'abord à des enjeux de couverture thématique et d'organisation. Au-delà des engagements français et des échéances présentées précédemment, la mission identifie trois enjeux globaux auxquels une meilleure gestion de l'expertise doit répondre : - la couverture des champs critiques d'expertise en biodiversité sur l'ensemble du territoire métropolitain et tout particuliÚrement en outre-mer où la France à des responsabilités de connaissance et de sauvegarde de dimension mondiale ; - l'organisation et l'optimisation du recours à l'expertise de tiers, pouvant aller jusqu'à la mise en place de partenariats, principalement avec des pÃŽles de compétences, des centres de recherche, des facultés, etc ; - l'accÚs à une expertise de référence par l'ensemble des acteurs de la biodiversité : collectivités territoriales, associations ou entreprises privées, qui doivent pouvoir accéder aux compétences d'opérateurs publics. 68 69 70 L'ATEN propose 135 formations dans son catalogue 2010, dont certaines réalisées en partenariat avec l' l'IFORE Forum des informaticiens, géomaticiens et webmestres en juin 2010 par exemple. Les grandes thématiques des publications proposées dans le catalogue 2009 de l'ATEN concernent les outils d'accueil et d'interprétation, l'aménagement des sites, la gestion des milieux et des espÚces, les outils de gestion et de planification, le droit et la police de la nature, les métiers et les formations, etc. Le dictionnaire regroupe plus de 300 compétences et activités, réparties autour de 25 fiches métiers. 71 2.2 Le développement de l'expertise publique doit contribuer à dynamiser l'ensemble de la filiÚre « biodiversité ». Renforcer l'expertise publique en matiÚre de biodiversité ne va pas de soi : le choix pourrait être fait de considérer qu'il appartient au secteur privé de se développer dans ce domaine et de travailler pour le compte de l'Etat, des collectivités territoriales et des associations. Cependant, de l'avis des interlocuteurs rencontrés, le secteur privé est encore émergeant alors que le secteur public dispose déjà de compétences de qualité. Plus qu'un frein à la croissance du secteur privé le développement du secteur public peut avoir dans un premier temps un effet d'entrainement sur celui-ci. Par ailleurs c'est bien l'Etat qui est en premiÚre ligne des attentes exprimées notamment au niveau européen et des orientations fixées par les lois « Grenelle ». L'enjeu pour l'Etat est donc de développer en son sein les expertises qui lui sont nécessaires pour faire face à ses engagements tout en adaptant une attitude de coopération avec le secteur privé de façon à permettre au plus tÃŽt un transfert de compétences vers celui-ci. L'objectif final serait de disposer d'entreprises reconnues au niveau international dans la maîtrise des enjeux liés à la sauvegarde de la biodiversité. 3. La nouvelle organisation devra s'organiser pour définir et mettre en oeuvre un plan de développement de l'expertise. Au regard des enjeux évoqués précédemment, la mission préconise que la nouvelle organisation prenne en charge le développement d'une expertise technique mobilisable par l'ensemble des parties prenantes (ministÚres, opérateurs, associations, collectivités, etc.). Cette structure pourra s'appuyer sur les ressources déjà existantes au sein de l'ATEN et par redéploiement interne aux autres opérateurs et au ministÚre. 3.1 La nouvelle organisation devra tout d'abord dresser une cartographie des ressources et des besoins tout en pilotant des premiÚres actions de court terme. Une des premiÚres initiatives à mener consiste à cartographier et à rapprocher les compétences existantes et les compétences requises. Une fois les écarts identifiés, la nouvelle organisation devra mettre en oeuvre un plan de développement de ses expertises techniques, en vue de leur mise à disposition auprÚs de l'ensemble du réseau dans le cadre d'une approche transversale et interdisciplinaire. L'organisation devra prioriser les besoins, notamment au profit des objectifs fixés par le ministÚre. La mission identifie aussi deux actions de moyen terme, à la fois accessibles et alignées aux prérequis nécessaires à la mise en oeuvre de la trame verte et bleue : - l'enrichissement des formations professionnelles permettant une montée en compétences des acteurs, - la mise à disposition d'outils et de méthodes, relatifs par exemple à la conception des schémas régionaux de cohérence écologique. Sur ces deux thÚmes la nouvelle agence pourrait piloter un travail inter-opérateurs visant à construire tant les outils que les actions de formation. Le statut et le positionnement général de la nouvelle agence devrait lui donner une capacité d'action supérieure aux travaux, déjà appréciables, menés dans ce domaine par l'ATEN. 3.2 La nouvelle organisation devra ensuite construire un véritable plan de déploiement de l'expertise. De façon indicative, et conformément aux pratiques généralement mis en oeuvre, développement de l'expertise pourrait se structurer autour des actions suivantes : un plan de - la polarisation des expertises critiques, c'est-à-dire le regroupement physique de compétences existantes mais diffuses au sein de différents opérateurs de façon à leur donner une taille critique suffisante, à créer un lieu d'innovation, de structuration de partenariat avec l'extérieur, de construction d'une offre de service vis-à-vis de l'ensemble des parties prenantes. Ces équipes mutualisées pourraient être placées selon les cas, soit au sein de l'agence, soit auprÚs d'un opérateur identifié comme pÃŽle ressources pour l'ensemble du réseau ; - la création de réseaux thématiques d'experts, pilotés par des référents. Dans ce cadre les ressources restent attachées à leur opérateur et à leur lieu d'implantation. En revanche les référents ont la responsabilité, en collaboration avec la nouvelle agence, de constituer un réseau de partage et d'approfondissement des compétences, d'assurer son animation (par exemple par l'organisation de journées thématiques techniques), de définir des travaux à conduire en commun (études, publications, sensibilisation, etc.), de façon à assurer la montée en compétence et l'émulation de l'ensemble des acteurs ; - la mobilisation de ressources scientifiques, par la mise en place de partenariats (pÃŽles de compétences, universités, etc.),et la mise en cohérence des conseils scientifiques. Cette piste est à examiner en lien avec la mission Le Maho ­ Boucher ; - le développement d'une fonction relative à la préservation de la propriété industrielle et à l'essaimage des compétences et savoir-faire de la nouvelle organisation. 3.3 La nouvelle organisation devra organiser la mise à disposition de l'expertise du réseau sans exclure une dimension commerciale. Une fois l'expertise technique structurée au sein du réseau des opérateurs publics, il s'agira d'étudier les modalités de mise à disposition des expertises auprÚs de tiers, collectivités territoriales et associations notamment. A cet égard la mission identifie l'opportunité de facturer certaines prestations d'expertise. Un examen particulier du partage entre une expertise publique, gratuite, destinée aux acteurs publics mutualisés par l'organisation nouvelle, et une expertise marchande (y compris la commercialisation des données de base utilisées) devra être réalisé à l'occasion de la préfiguration. Annexe 14 : La fonction "évaluation" 1. L'état actuel :des évaluations partielles, non partagées, souvent limitées aux moyens Dans l'état actuel de dispersion des acteurs politiques (Etat, collectivités, ONG, acteurs individuels) et des opérateurs publics intervenant dans les politiques de protection de la nature, chacun est maître des outils d'évaluation qu'il utilise, ou non, pour définir ou infléchir ses propres actions. L'état embryonnaire, décrit ci-dessus, du dispositif global de gestion de la connaissance ne facilite pas l'exercice de l'évaluation, même pour les acteurs spécialisés. Le grand public ne dispose quant à lui d'aucun moyen d'appréciation globale de la situation, ce qui lui serait pourtant indispensable pour exercer le droit qui lui est reconnu par la Constitution72 de "participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement", dans le domaine de la biodiversité. Le débat sur l'objectif d'arrêter la perte de biodiversité en 2010 a offert une illustration de cette situation de confusion collective: un objectif non mesurable, puis l'affirmation largement reprise de la non atteinte de cet objectif ne pouvaient que rendre perplexe. Une évaluation complÚte et solide, sur le modÚle des expertises scientifiques collectives qui sont de pratique assez courante, aurait été le seul moyen de suppléer à l'absence d'indicateur synthétique et global fiable sur un champ aussi complexe. Dans le cadre de l'évaluation des politiques publiques, l'Etat a mis en place des démarches d'évaluation de ses propres politiques en matiÚre de protection de la nature et de biodiversité: audits des programmes LOLF, évaluation de la stratégie nationale de biodiversité 73. Force est de reconnaître que ces évaluations portent essentiellement sur les moyens mis en oeuvre (surface d'aires protégées, documents d'objectif Natura 2000 produits, etc.), les résultats atteints en matiÚre de biodiversité préservée étant évidemment plus difficiles à apprécier, et à relier aux moyens mis en oeuvre. La seule démarche globale d'évaluation de l'état de la biodiversité, réalisée en 2007, porte sur le rapportage communautaire sur l'état de conservation des habitats et espÚces mentionnés aux annexes I et II de la directive 92/43/CEE (directive habitats), sur tout le territoire. Il s'agit de la premiÚre édition d'une évaluation destinée à être refaite tous les six ans conformément à l'article 17 de la directive. Les éditions suivantes devront intégrer l'appréciation des effets des mesures prises pour assurer le niveau de protection recherché: il s'agira donc bien de relier les objectifs et les moyens des politiques mises en oeuvre. 2. Les besoins et les enjeux: Au-delà de la protection d'espÚces (l'ours, le panda, les abeilles) ou d'espaces (les Calanques, Fontainebleau) emblématiques, le grand public reste le plus souvent trÚs éloigné de la perception des enjeux de biodiversité. La présentation de ces enjeux est en effet souvent trÚs complexe, et les risques perçus nettement plus faibles que dans d'autres domaines tels que le nucléaire ou les nanotechnologies: seule la problématique des OGM fait ici exception. Dans le même temps, chacun s'accorde à reconnaître que la biodiversité ne sera réellement préservée que lorsque les enjeux de protection seront trÚs largement partagés par toute la population. 72 73 Article 7 de la loi constitutionnelle 2005-205 du 1er mars 2005 Mission CGEDD CGAAER, en cours à la date de remise du présent rapport. La définition de politiques publiques de préservation de la biodiversité, par l'Etat comme par les collectivités territoriales dans leur domaine de compétence, nécessite un diagnostic fiable sur l'état des lieux et les enjeux de préservation, à chaque échelle de territoire. S'ajoute à cette nécessité, pour l'Etat, l'obligation de rapportage périodique sur le bon état écologique, en application des directives communautaires. Le partage des compétences politiques institué par la loi pour la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 comme pour la trame verte et bleue implique la recherche de cohérence entre l'Etat et les collectivités dans leurs politiques respectives de préservation de la biodiversité. L'existence d'évaluations partagées et appropriées par chaque acteur apparaît comme nécessaire, sinon suffisante, à cette cohérence. Plus précisément, les deux politiques les plus sensibles actuellement parce qu'elles affectent une part importante du territoire concernent les pratiques de gestion dans les sites Natura 2000, et la mise en place de la trame verte et bleue. Dans les deux cas, la confrontation entre les enjeux de préservation de la biodiversité et les enjeux socioéconomiques liés aux activités locales nécessite une expertise pluridisciplinaire à large spectre: écologie, économie agricole ou forestiÚre, urbanisme, transport, etc. La réflexion engagée sur les compensations pour atteintes à la biodiversité, dans le cadre des obligations résultant des directives sur l'évaluation environnementale, renforce cette nécessité d'une évaluation acceptée par tous sur ce type d'actions. 3. Les propositions La définition des besoins et des enjeux fait apparaître le besoin d'une capacité d'évaluation qui réponde aux caractéristiques suivantes : - son champ de compétence doit être multidisciplinaire: écologie scientifique bien sûr, mais aussi économie, urbanisme, transport, etc. - Il doit aussi être multi-échelle: le besoin porte sur des politiques évaluées au niveau national comme sur l'aide à la décision locale, qu'il s'agisse d'un site Natura 2000, de la négociation autour d'un projet d'infrastructure ou avec des acteurs socioprofessionnels d'un secteur particulier; - l'évaluation doit être ressentie comme dégagée de tout conflit d'intérêt, et appropriable par tous les acteurs. Cela implique: une qualité scientifique reconnue (au besoin sous contrÃŽle de revue par les pairs) une transparence des déclarations d'intérêt des participants à l'évaluation le caractÚre public, et donc soumis à la contradiction, des évaluations fournies. La diversité des questions soumises à évaluation interdit de mettre en place un dispositif permanent spécialisé assurant lui-même les évaluations. En revanche, la fonction d'organisation de l'évaluation devrait être assurée par l'agence. A ce titre, une équipe restreinte en nombre mais de haut niveau devrait être chargée des missions suivantes: - - tenir à jour un répertoire de l'expertise disponible, dans les différents domaines concernés ; structurer, à partir des conseils scientifiques existant aux niveaux national et régionaux, les dispositifs d'évaluation appropriés à chaque situation: cahier des charges, constitutrion des équipes, dispositifs de validation et de publication des résultats des évaluations. Annexe 15 : La mutualisation des fonctions support74 1. Le mouvement de mutualisation des fonctions support, déjà engagé partiellement, doit se structurer sur l'ensemble du champ « biodiversité ». La mutualisation des fonctions supports est déjà engagée par sous-domaines des opérateurs « biodiversité » · L'ONEMA et Agences de l'eau : mutualisation des achats (regroupement d'achats communs tels que les matériels informatiques, la reprographie, les acquisitions de licences, etc.), du SystÚme d'information (la mise en place d'un SI mutualisé est prévue pour 2012, elle nécessite la définition d'une architecture commune des SI des sept établissements et la conception des schémas directeurs pour chacun d'entre eux), et enfin rationalisation des processus de gestion comptable. · PNF et Parcs nationaux : mutualisation des achats, de l'agence comptable, du SI de gestion, du réseau informatique et de la communication. A ce stade, PNF et les parcs ont regroupé leurs achats dans plusieurs domaines (uniformes, voitures, achats dans le cadre des journées des parcs nationaux, etc.). Concernant l'agence comptable, celle-ci sera partagée au 1er janvier 2011 par l'ensemble des parcs et s'inscrit également dans un projet d'harmonisation des procédures comptables qui sera suivie en 2011 par la mise en place d'un progiciel de gestion commun. Enfin, au 30 juin 2010, le réseau informatique Interparcs (premiÚre étape vers la mise en place d'un schéma directeur des SI commun) dont PNF assure le pilotage, sera déployé sur 59 sites parmi les 75 existants aujourd'hui. · ATEN : mise à disposition d'outils informatiques auprÚs de ses membres (gestion électronique de documents, accueil de sites webs sur ses serveurs, hébergement des messageries informatiques, etc.), réalisation d'une fonction de veille juridique dans le domaine du droit de la nature, etc. Par ailleurs, il convient de citer d'autres initiatives ponctuelles : actions conjointes de communication entre l'AAMP et le CELRL75, partage de conseils juridiques entre le CELRL et PNF en matiÚre d'acquisition de terrain, constitution d'un cahier des charges commun pour l'achat de bateaux entre l'AAMP et le Parc national de Port-Cros par exemple, etc. Tous ces exemples montrent un mouvement des organismes vers une mutualisation progressive de l'ensemble de leurs fonctions supports qu'il convient d'encourager et d'étendre à l'ensemble des opérateurs du domaine nature. Toutefois ces initiatives sont trÚs partielles et insuffisantes. Le tableau suivant montre l'éclatement des ressources dédiées aux fonctions support. 2. Dans ce contexte la mutualisation des fonctions support répond plus à un enjeu de professionnalisation que de recherche d'économie La mutualisation des fonctions supports permettrait principalement de professionnaliser les activités concernées, d'accroître la qualité du service rendu, et dans une moindre mesure d'en maîtriser les coûts. Cette mutualisation permettra des gains financiers modestes si elle porte sur des petits organismes (ATEN, AAMP, CELRL et PNF). En revanche, les gains pourront être plus substantiels si elle porte sur des opérateurs tels que l'ensemble des parcs nationaux, l'ONEMA, l'ONCFS, voire l'ONF. En effet, compte-tenu des effectifs limités (de l'ordre d'environ 80 personnes) dont disposent les opérateurs de petite taille à l'heure actuelle, et de l'éclatement géographique de ces ressources, les 74 75 La fonction RH a été abordée dans l'annexe « cadre commun d'emploi et fonction RH ». Elle doit aussi faire l'objet d'une mutualisation renforcée. Exemples : partenariats entre le CELRL et l'AAMP dans le cadre de la publication de la revue Terres sauvages (hors série Mers et Rivages du mois de juin 2009 par exemple). gains financiers consécutifs à une mutualisation seront limités et concerneront principalement les économies d'échelle relatives aux regroupements d'achats de fournitures et matériels standards (licences informatiques, location ou achats de véhicules, etc.). En revanche, les bénéfices attendus d'une telle réorganisation résident dans la professionnalisation qui pourrait en découler. En effet, cette initiative permettrait de sécuriser certaines fonctions, comme le suivi budgétaire et comptable ou la paye ou la gestion administrative des structures de petite taille. En effet, une mutualisation permettrait non seulement de fiabiliser les procédures et outils utilisés sur un périmÚtre plus large (mise en place de procédures et de nomenclatures comptables, etc.) mais aussi d'assurer une continuité de ces activités en cas d'absence des personnes responsables. En termes de communication, la promotion au niveau national d'une vision unifiée et coordonnée pour l'ensemble des opérateurs répond à un enjeu fort de lisibilité du concept de biodiversité souligné dans La stratégie nationale pour la biodiversité76. Cette communication institutionnelle, regroupée au niveau d'une structure unique, pourrait favoriser le développement d'une culture commune de la biodiversité et palier la faible lisibilité pour le grand public du concept de biodiversité, mise en exergue par ce rapport. Dans la même perspective, une gestion mutualisée du mécénat venant compléter les actions locales des opérateurs permettrait globalement de professionnaliser cette fonction et d'en dynamiser les ressources, en s'inscrivant notamment dans les initiatives de soutien du ministÚre au mécénat d'entreprise pour le développement durable77. Plus globalement, la constitution d'une nouvelle organisation, disposant de ressources, méthodes et outils dédiés à la gestion des fonctions support permettrait d'installer cette structure comme un acteur suffisamment solide et fiable, susceptible de consolider ses relations avec le ministÚre et les divers partenaires. 3. La nouvelle organisation permettrait d'héberger les fonctions support mutualisées. Au regard des enjeux évoqués précédemment, la mission propose un schéma d'organisation, s'inscrivant dans une logique de répartition des activités entre la nouvelle organisation et les opérateurs (cf. tableau 2), qu'il s'agira d'affiner en phase de préfiguration. La nouvelle organisation pourra principalement assurer les fonctions suivantes : - centralisation des achats, du suivi budgétaire et comptable (création d'une agence comptable unique) intégrant les spécificités des métiers de chaque opérateur, de la veille juridique généraliste et d'actions de communication institutionnelle et de mécénat ; - homogénéisation des méthodes et outils (comptables notamment) ; - fourniture d'outils (dont informatique) et de méthodes telle que le réalise l'ATEN aujourd'hui. Les opérateurs quant à eux conserveront la gestion de proximité de ces fonctions et la réalisation d'actions thématiques locales (actions de communication spécifiques à l'activité des opérateurs, etc.). Les personnels de l'ATEN et de PNF aujourd'hui en charge de ces fonctions constitueront les équipes de la nouvelle organisation responsables de ces fonctions. De même, il est envisageable qu'une partie du personnel des opérateurs, dédiés aujourd'hui à ces sujets, soit transférée dans le cadre de la prise en charge de ces activités au niveau de la nouvelle organisation. Le dimensionnement de ces équipes devra faire l'objet d'une analyse plus poussée lors de la phase de préfiguration. 76 77 La stratégie nationale pour la biodiversité : bilan et perspectives, datant du 5 mai 2010 Signature, le 25 mai 2010, d'une charte visant à amplifier l'implication des Chambres de Commerce et d'Industrie dans la promotion du mécénat environnemental auprÚs des entreprises par la Secrétaire d'Etat Chantal Jouanno et le Président de l'Assemblée des Chambres Françaises de Commerce et d'Industrie,. A cette occasion, une plate-forme internet d'échanges entre les acteurs du mécénat environnemental, un guide pratique juridique et fiscal sur le mécénat d'entreprise pour l'environnement et le développement durable ont été présentés. Proposition cible : répartition des activités relatives aux fonctions supports Annexe 16 : Cadre commun d'emploi pour les personnels et organisation de la fonction RH 1. La gestion des ressources humaines est encore trop éclatée et les agents contractuels ne disposent pas d'un cadre commun d'emploi. 1.1 Les opérateurs de la biodiversité s'appuient sur des fonctionnaires d'Etat et sur une proportion importante de contractuels. Les opérateurs du périmÚtre MEEDDM les plus directement concernés par la biodiversité (ATEN, PNF et Parcs nationaux, CELRL, AAMP, ONEMA et ONCFS) emploient aujourd'hui environ 3 600 agents78, fonctionnaires et contractuels. Effectifs des opérateurs du périmÚtre de l'étude ATEN 29 (1 ) % PNF e t Par cs nationaux 841 (23% ) ONCFS 1619 (46% ) CEL RL 116 (3% ) AAM P 89 (2% ) ONEM A 907 (25% ) Source : rapports annuels Les opérateurs ci-dessus ont recours de maniÚre significative aux personnels contractuels :25 % des effectifs globaux des établissements du périmÚtre, la proportion atteignant 52 % dans le cas du GIP ATEN, 55 % dans celui de l'AAMP et 63 % dans celui du CELRL ; l'ONEMA, l'ONCFS, PNF et les Parcs nationaux disposent aussi d'une proportion plus faible mais non négligeable de ces personnels. Pour tous ces organismes il s'agit, soit de répondre à des besoins ponctuels (recours à des saisonniers pour gérer les flux touristiques par exemple), soit de palier des manques de compétences spécifiques. . Répartition entre fonctionnaires et contractuels 78 Données fournies par les opérateurs. AT N E CLL ER AA MP P Fe P s n N t arc ation x au OE N MA O CS NF Tt l oa N total b d n 'age ts N b 2 9 16 1 8 9 81 4 97 0 11 69 30 61 N d b e fon n s tion aire N b 1 4 4 3 4 0 66 1 60 5 13 38 20 71 % 4% 8 3% 7 4% 5 7% 3 7% 2 8% 3 7% 5 N d c trac e b e on tu ls N b 1 5 7 3 4 9 25 2 27 5 21 9 90 1 % 5% 2 6% 3 5% 5 2% 7 2% 8 1% 8 2% 5 1.2 Les fonctionnaires relÚvent de deux corps principaux dédiés à l'environnement. Les fonctionnaires des opérateurs cités ci-dessus relÚvent majoritairement de la fonction publique d'Etat. Certains agents relÚvent aussi de la fonction publique territoriale ou, de maniÚre plus marginale, de la fonction publique hospitaliÚre, sur des fonctions administratives de l'ATEN ou de l'ONEMA par exemple. Les agents des corps des Techniciens de l'environnement (TE, 633 agents) et des Agents techniques de l'environnement (ATE, 1564 agents), dont ces établissements sont les employeurs quasi exclusifs (plus de 99 %), font l'objet d'une gestion centralisée par l'administration centrale du MEEDDM (bureau composé de 2,5 agents). ONC S F Cr sAE op T Cr sT op E Tt lAe t t u ir s oa g ns it la e d l'éa lis e e t e t b s mn 85 9 35 7 17 20 O MA NE 47 6 14 5 61 2 Parc s nationaux 19 9 13 0 32 0 DE R AL B ourgogne 0 1 1 Détac em h ents sortants 3 0 3 T général otal 16 54 63 3 29 17 Cette unité de corps constitue un atout mais présente néammoins deux axes d'amélioration : - les conditions d'emploi et de gestion des fonctionnaires divergent selon l'employeur public (au niveau des primes notamment) créant de fait des freins à la mobilité ; - e niveau de délégation de gestion est aujourd'hui peu responsabilisant pour les opérateurs (parfois inférieur à la délégation du ministÚre auprÚs des services déconcentrés), notamment en matiÚre de procédures disciplinaires. 1.3 Les contractuels ne disposent pas d'un cadre commun d'emploi. A ce jour, seuls l'ONEMA et l'ONCFS disposent d'un cadre79 régissant la gestion de leurs contractuels. Dans une perspective d'amélioration de ce dispositif et de recherche d'une plus grande transversalité, ces deux opérateurs ont décidé d'abandonner leur cadre d'emploi respectif pour adopter celui en vigueur pour les contractuels des agences de l'eau80. Cette initiative, présentée au ministÚre fin 2009, devrait aboutir d'ici fin 2010. Le CELRL et l'AAMP ont pour leur part demandé au ministÚre que cette initiative s'applique également à leurs agents non titulaires. Il découle de cette situation une grande diversité des modes de gestion des contractuels (57 contrats différents pour les seuls personnels contractuels des parcs nationaux) et une absence d'outils de gestion des ressources humaines, que ce soit en termes de construction de parcours professionnels, de gestion de la mobilité, et plus largement d'attractivité des postes proposés. L'absence d'un cadre commun d'emploi limite aussi fortement la mobilité des contractuels entre les organismes : les expériences professionnelles passées ne sont ni prises en compte, ni valorisées, dans le cas d'un changement d'établissement. Les conditions salariales proposées lors de recrutement d'embauche sont parfois identiques, voire inférieures à celles de leur organisme d'origine compte tenu des pressions budgétaires exercées par les contrÃŽleurs financiers des opérateurs. Les agents contractuels ont ainsi d'importantes difficultés à se projeter dans un parcours professionnel multi opérateurs alors même que leurs compétences et leurs expériences pourraient être utilisées efficacement au sein de l'Etat. 79 80 Pour l'ONEMA : Décret n°2000-792 du 24 août 2000 portant statut des personnels techniques et administratifs de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, version consolidée du 27 mars 2007. Décret no 2007-832 du 11 mai 2007 fixant les dispositions particuliÚres applicables aux agents non titulaires des agences de l'eau. Par ailleurs, la gestion des contractuels s'avÚre inégale entre les opérateurs et globalement insatisfaisante (par exemple l'obligation rÚglementaire81 d'informer annuellement le comité technique paritaire (CTP) de la situation des contractuels n'est pas respectée à l'heure actuelle par l'ensemble des opérateurs). 1.4 Malgré un premier niveau de mutualisation la gestion des ressources humaine reste encore trop cloisonnée entre les opérateurs. Plusieurs mutualisations des fonctions ressources humaines entre les opérateurs sont déjà en place : - l'ONEMA met actuellement en oeuvre un projet commun de gestion des ressources humaines (GRH) avec les agences de l'eau dans le cadre de la mesure n°154 de la révision générale des politiques publiques (RGPP)82. Les processus RH ont été harmonisés depuis fin 2009 et d'ici fin 2010, il est prévu que les agences de l'eau et l'ONEMA partagent un logiciel commun GRH et paye ; - le GIP ATEN offre à l'ensemble de ses membres des modules de formation, propose un référentiel de métiers et un dictionnaire des compétences, centralise les offres d'emploi et de stage de ses membres. Il est également à noter que cette structure mÚne à l'heure actuelle une étude concernant le projet de mutualisation de l'accueil des jeunes en service civil au sein de ses membres83 ; - PNF réalise pour le compte des Pprcs nationaux la fonction de paye et la gestion administrative RH84. A ce stade, des conventions de service sont passées avec 6 des 9 établissements. PNF organise également des formations inter-parcs sur des thématiques spécifiques, en relation avec l'ATEN, l'Institut de formation de l'environnement (IFORE) et le Centre de valorisation des ressources humaines (CVRH), exerce la veille juridique dans l'ensemble des domaines liés à la gestion des RH, suit les vacances de postes et la publication des appels à candidature pour l'ensemble des établissements, etc. L'objectif85 fixé pour 2010 repose par ailleurs sur la mise en place d'un référentiel dans le cadre d'un observatoire des RH et sur la réalisation du bilan social consolidé des parcs à horizon 2011. Cependant, ces initiatives restent insuffisantes et le cloisonnement de la gestion des RH des opérateurs représente un frein réel à la mobilité des agents et à l'organisation du déroulement des carriÚres entre l'ensemble des opérateurs d'Etat. En effet, chaque établissement définit aujourd'hui sa politique RH, ses rÚgles de recrutement et son programme de formation en fonction de ses propres besoins. Les opérateurs ne sont donc pas en mesure de proposer à leurs agents des postes et des emplois en dehors de leur propre structure, alors même que le ministÚre n'assure pas aujourd'hui cette fonction. En outre les agents ne disposent pas d'une structure de conseil et d'orientation pour leurs parcours professionnels entre l'ensemble des opérateurs. 81 82 Article 7 de la loi n°84-16-6 du 11.01.84 portant sur les dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat. 83 84 85 Dans le domaine des ressources humaines, cette mesure vise essentiellement à unifier les instruments et le processus de gestion : formation, création d'une bourse d'emploi, mise en place d'une cellule commune pour la gestion des cadres supérieurs. Dans le cadre de ce projet, la mise en oeuvre du service civique dans les espaces naturels membres de l'ATEN se traduirait notamment par la mise en cohérence de l'offre des membres et de la demande des jeunes, la mise en place d'outil informatique dédié et un module d'information. L'article L. 331-29 du Code de l'environnement prévoit que PNF devra « prêter son concours technique et administratif aux établissements publics des parcs nationaux, notamment par la création de services communs afin de faciliter leur fonctionnement ». Un des trois services communs prévus dans le contrat d'objectifs 2009-2001de PNF repose sur les ressources humaines et la paye. Concernant la paye, un guide de paye a permis d'harmoniser les procédures alors que plus globalement, une base de données commune a été mise en place, permettant aux établissements d'avoir une vision partagée et globale de l'ensemble des effectifs, des carriÚres et des métiers en vigueur. Contrat d'objectifs Etat / Etablissement public Parcs Nationaux de France, 2009-2011. 2. Cette situation n'est pas satisfaisante au regard des besoins de l'Etat, des agents concernés et de la dynamisation attendue de la filiÚre « biodiversité ». 2.1 Le MEEDDM doit intégrer la gestion des ressources humaines comme un des leviers d'atteinte de ses objectifs en matiÚre de préservation de la biodiversité. Compte-tenu des enjeux liés à la sauvegarde de la biodiversité il est probable que la population des agents travaillant sur ce sujet augmente et qu'elle contribue de plus en plus à relever des défis majeurs du ministÚre. Compte-tenu des contraintes budgétaires relatives à l'ensemble de l'Etat la mise en oeuvre de ces moyens va impliquer le pilotage d'un double mouvement : - redéploiement de ressources du champ des espaces protégés vers le champ de la biodiversité ordinaire ; - redéploiement de ressources de certains domaines en diminution (ingénierie concurrentielle par exemple) vers les domaines liés à la préservation de la biodiversité. De façon plus opérationnelle le MEEDDM doit renforcer sa capacité de gestion des ressources sur le champ « biodiversité » de façon à : - favoriser la mobilité des agents de l'Etat, entre ses opérateurs mais aussi avec les collectivités territoriales, le secteur associatif et le secteur privé pour développer les expertises et favoriser le mélange des approches et des cultures ; - proposer à ces agents un parcours professionnel valorisant permettant de développer leurs compétences et expertises ; - mieux anticiper les besoins dans une logique de Gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) ; - repérer, attirer et valoriser les talents notamment issus de l'université. Les agents ont, eux aussi, des attentes fortes quant à une meilleure structuration de la gestion des ressources humaines : - bénéficier d'un suivi plus personnalisé de leur carriÚre permettant une plus grande valorisation de leur travail et une progression plus fluide grâce notamment à la formation ; - pouvoir diversifier leur parcours professionnel dans une logique qui permet notamment de privilégier le changement d'employeurs à une mobilité géographique ; - gagner en visibilité et en construction de carriÚre dans le champ des métiers de la protection de l'environnement. Enfin, du point de vue de la DRH du ministÚre le renforcement d'une structure mutualisée de gestion des RH entre les opérateurs permettrait de mieux assurer l'égalité de traitement des agents, quels ques soient leurs employeurs, et de disposer d'un interlocuteur clairement identifié pour s'assurer de la mise en oeuvre des stratégies ministérielles en matiÚre de gestion des ressources humaines. 2.2 Le renforcement de la gestion RH du ministÚre doit constituer un point d'appui pour l'ensemble de la filiÚre « Biodiversité et services écologiques». Le périmÚtre de l'étude porte sur un nombre restreint d'opérateurs gérés par le MEEDDM. Il convient cependant de noter que les emplois liés de façon générale à la protection de la nature couvrent d'autres champs de la sphÚre publique ou privée : - de nombreux emplois sont ainsi consacrés aux espaces protégés et notamment au sein des structures suivantes : RNF et les réserves naturelles (environ 700 personnes), les parcs naturels régionaux (environ 1 300 agents) et les conservatoires régionaux des espaces naturels (environ 560 salariés) ; - l'ONF (10 220 agents), sous tutelle commune du ministÚre de l'Agriculture, de l'Alimentation et de la Pêche (MAAP) et du MEEDDM, a une partie de son activité directement liée à la préservation de la biodiversité ; - en prenant en compte le secteur privé le rapport du Comité de filiÚre « Biodiversité et services écologiques86 » estime que 20 000 personnes sont aujourd'hui dédiées à la « connaissance, la gestion, la protection, la valorisation et la restauration de la biodiversité » en France. Le comité de filiÚre « Biodiversité et services écologiques » recommande ainsi dans son rapport, remis en janvier 2010 par Sylvie Bénard, directrice environnement de LVMH et Yves Verilhac, directeur de l'ATEN à Valérie Létard, Secrétaire d'Etat auprÚs du Ministre d'Etat, de structurer une « véritable filiÚre des métiers du vivant ». Cette filiÚre, incluant l'ensemble des acteurs disposant de ressources dédiées à la biodiversité (collectivités locales, associations, ONG, entreprises privées), serait susceptible de palier les faiblesses existantes en termes d'expertises dans le domaine de la biodiversité, à savoir le cloisonnement des communautés d'experts, le manque de coordination des initiatives des opérateurs pour répondre aux besoins de compétences, le manque de mobilité et de passerelles RH entre les structures, etc. Dans ce contexte, une meilleure organisation de la gestion des ressources humaines « biodiversité » au sein du MEEDDM peut avoir un effet positif sur l'ensemble de la filiÚre en contribuant à la structuration des emplois et au développement des compétences. Ceci est d'autant plus important que l'activité privée est dans ce domaine en cours de développement et que l'impulsion publique peut avoir sur ce secteur le même effet d'entrainement, toute proportion gardée, que ce qui a été observé en matiÚre de travaux publics. La participation active de l'ATEN aux travaux du comité filiÚre et la mission que celui-ci a reçue conjointement avec l'AFPA, pour construire un référentiel des emplois de la biodiversité, témoignent bien du rÃŽle majeur qui est attendu de l'Etat dans la construction mais aussi dans la participation à l'animation de cette filiÚre. 3. La nouvelle organisation doit être l'occasion de renforcer la mutualisation de la gestion des ressources humaines et l'amélioration des cadres d'emploi. 3.1 La définition d'un cadre commun d'emploi pour les contractuels constitue un préalable à une véritable amélioration de la gestion des ressources humaines. La mission préconise la création d'un cadre commun d'emploi couvrant l'ensemble des organismes publics employeurs de ressources dédiées à la gestion de la biodiversité. La nouvelle organisation pourrait être au centre de la définition de ce nouveau cadre d'emploi avec l'appui de la DRH du ministÚre. Cette réflexion pourra s'appuyer sur les travaux menés actuellement par l'ONEMA et l'ONCFS. Ce cadre commun d'emploi devra couvrir a minima les contractuels des opérateurs suivants : ATEN, AAMP, CELRL, PNF et parcs nationaux, ONEMA et agences de l'eau, ONCFS, et réserves naturelles. Il devra s'appuyer sur un référentiel des métiers le plus largement partagé avec les collectivités territoriales, le secteur associatif et le secteur privé, de façon à faciliter les mobilités professionnelles. La création de ce nouveau cadre d'emploi nécessitera une phase de négociation avec les représentants du personnel. Une attention particuliÚre devra être portée aux modalités de réalignement des rémunérations des populations de contractuels des différents opérateurs dans le cadre de ces travaux d'harmonisation dans une logique de respect des masses salariales en vigueur. En particulier un 86 Rapport du comité de filiÚre, Biodiversité et services écologiques, janvier 2010, rédigé dans le cadre du Comité national de pilotage du plan de mobilisation des territoires et des filiÚres sur le développement des métiers de la croissance verte (Grenelle de l'environnement). alignement strict sur les grilles indiciaires des ressources des agences de l'eau aurait inévitablement un effet inflationniste comme le montrent les premiers travaux réalisés sur ce sujet par l'ATEN. De façon moins urgente une certaine harmonisation de la gestion des fonctionnaires pourra être recherchée entre le MEEDDM et le MAAP d'une part et entre la fonction publique d'Etat et la fonction publique territoriale d'autre part. 3.2 La nouvelle organisation devra intégrer une fonction RH puissante. La mission considÚre qu'une nouvelle organisation de la fonction RH devrait fonctionner selon les principes suivants. Le ministÚre assurerait principalement le rÃŽle de cadre référent, en fixant notamment les grandes orientations stratégiques (plafond d'emploi, cadres statutaires et grilles indiciaires), en gérant les cadres dirigeants et en entretenant le dialogue de gestion avec la nouvelle agence. Cette derniÚre assurerait quant à elle un rÃŽle de pilotage et de coordination des politiques RH des opérateurs, de centralisation de certaines activités (formation, veille RH, plateforme d'offres d'emploi des opérateurs), d'animation du réseau des fonctions RH. Elle serait également responsable de l'ouverture des postes à pourvoir et de la détermination de la part variable des rémunération des agents, tout en proposant aux établissements une activité de conseil en termes de gestion du parcours de carriÚre des agents. Ces fonctions seraient assurées par une cellule RH au sein de l'organisation nouvelle, composée des effectifs RH actuels de l'ATEN et de PNF, et éventuellement d'une part des effectifs des opérateurs dédiés aujourd'hui à des activités RH qui se retrouveront gérées au niveau de la nouvelle agence. Quant aux opérateurs, ces derniers seront globalement responsables de la déclinaison des politiques RH fixées nationalement et de la gestion de proximité de leurs personnels (gestion administrative, recrutement des contractuels, etc.). De maniÚre à assurer l'efficacité de ce dispositif, la mission considÚre qu'il est nécessaire que le ministÚre accélÚre le projet de délégation de pouvoir en cours pour l'ONEMA et l'ONCFS et l'élargisse à l'ensemble des opérateurs étudiés. Par ailleurs, en vue de partager les mêmes bases de données et de fournir à l'organisation nouvelle une vue globale des effectifs, des métiers et des carriÚres de son réseau RH, il s'avÚrera nécessaire que l'ensemble des structures partage un SystÚme d'information des ressources humaines (SIRH) unique qui soit celui du ministÚre. Annexe 17 : Note de la direction des affaires juridiques  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION ses interventions. 3.3 Fonctions, organisation et fonctionnement de la nouvelle agence. Comme on l'a vu la nouvelle agence serait constituée en fusionnant les équipes de PNF et d'ATEN 42. Elle aurait vocation à accueillir toutes les nouvelles missions décidées par les pouvoirs publics dans le domaine de la biodiversité. Le dispositif proposé ci-dessous est conforme aux orientations juridiques communiquées par la direction des affaires juridiques des ministÚres de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat (voir en annexe 17 la note du 23 juin 2010 de cette direction). 3.3.1 Fonctions de l'agence Elles sont de deux natures. La fonction de pilotage opérationnel des politiques de préservation de la biodiversité conduites sous la responsabilité de l'Etat est, dans le schéma proposé par la mission, la fonction centrale de l'agence. On a vu plus haut que, pour la mission, cette fonction implique la gestion financiÚre des moyens consacrés à ces politiques et le pilotage par contrat d'objectif ou par convention particuliÚre des actions mises en oeuvre par les opérateurs spécialisés. Ce mode d'intervention devra figurer dans le texte constitutif de l'agence (voir en annexe 17 la note de la direction des affaires juridiques). Les fonctions spécialisées et mutualisées, déjà évoquées plus haut, sont citées ici et détaillées dans les annexes n° 10 à 16: · la gestion de la connaissance est une priorité exprimée par la plupart des interlocuteurs rencontrés par la mission. La définition, le suivi et le réajustement des priorités d'intervention, à toutes les échelles géographiques et chronologiques, en dépendent en effet. A partir des priorités exprimés par la DEB en fonction notamment des engagements internationaux de la France, l'agence désignée comme responsable du pilotage opérationnel du systÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP) devrait assurer les contacts nécessaires avec la communauté scientifique et en particulier avec le MNHN, la définition des données à collecter et leur structuration, l'organisation de la collecte par les producteurs de données locaux, la gestion des systÚmes d'information et la mise en forme et la publication des résultats. Elle serait responsable de la mise en cohérence de ce dispositif avec le travail engagé dans le domaine maritime par l'AAMP et dans le domaine de l'eau par l'ONEMA, ces organismes étant prestataires pour son compte dans l'élaboration d'un systÚme d'information global sur la biodiversité ; 42 On pourrait imaginer que l'association RNF la rejoigne si elle le souhaite. 33 · l'organisation de procédures d'évaluation doit conduire à des diagnostics partagés par tous les acteurs des politiques de biodiversité. On a vu que l'un des enjeux majeurs des évolutions à conduire est d'assurer la cohérence des décisions d'acteurs trÚs nombreux, sans lien de subordination entre eux (Etat, collectivités territoriales, ONG, acteurs économiques locaux). Le fait de disposer d'évaluations d'une qualité scientifique reconnue, et exemptes de toute suspicion de conflit d'intérêt, apparaît essentiel pour y parvenir. Il s'agit d'une pratique largement développée dans des secteurs habitués aux questions controversées, à la limite des domaines scientifique et économique ou politique. L'agence devrait se voir confier le rÃŽle d'organiser, en faisant appel aux équipes les plus qualifiées de la communauté scientifique, les dispositifs d'expertise adaptés aux questions posées. Celles-ci pourront être récurrentes ou ponctuelles : analyse périodique de l'état de conservation des habitats et espÚces et de l'effet des mesures prises, état des lieux avant élaboration des SRCE, évaluation des méthodes de compensations pour pertes de biodiversité, etc. · la mutualisation de l'expertise est rendue nécessaire par le grand nombre d'opérateurs appartenant à des structures trÚs diverses et intervenant sur des domaines voisins. Le GIP ATEN a acquis en la matiÚre une expérience trÚs appréciable, notamment en matiÚre de formation, qui constitue souvent le meilleur vecteur de mutualisation de l'expertise. Il s'agit maintenant d'étendre cette démarche à tous les opérateurs du réseau ; · la mutualisation des fonctions support a connu elle aussi un début de mise en oeuvre avec PNF, pour un petit nombre d'opérateurs (parcs nationaux) et quelques fonctions. Les besoins apparaissent beaucoup plus larges, dans des domaines variés. La mutualisation d'outils et de méthodes informatiques, notamment dans le domaine des systÚmes d'information géographique qui sont nécessaires à tous les gestionnaires de territoires, l'appui juridique ou le regroupement de certains achats devraient ainsi être développés. Mais la mission a estimé particuliÚrement souhaitable (sans en mésestimer les difficultés) la mutualisation de certaines actions de gestion de ressources humaines, qu'il s'agisse des fonctionnaires techniques B et C répartis entre l'ONCFS, l'ONEMA, les parcs nationaux et l'AAMP, ou des contractuels. La dispersion complÚte de la GRH, et en particulier des conditions d'emploi, entre tous les organismes conduit en effet à une quasi impossibilité de valoriser l'expérience des agents par un déroulement de carriÚre intéressant pour les salariés comme pour les employeurs : il s'agit là aux yeux de la mission d'un handicap important de ce secteur d'emploi, que l'agence pourrait contribuer à réduire par la mise en place et le suivi d'un cadre d'emploi adapté. 3.3.2 Organisation de l'agence L'agence aurait le statut d'établissement public administratif. Son conseil d'administration serait contrÃŽlé par l'Etat puisque les collectivités territoriales et les milieux associatifs interviendraient dans le cadre de l'instance partenariale (cf paragraphe précédent). L'Etat disposerait par conséquent de la majorité des voix et nommerait le président de l'agence. Des élus, des personnalités qualifiées, des représentants des professions concernées et des associations oeuvrant dans le domaine de la biodiversité siégeraient également au conseil d'administration, ainsi que des représentants des personnels. L'agence serait organisée autour d'un échelon central et d'échelons régionaux. Son échelon national comporterait plusieurs « pÃŽles » chargés chacun d'une des fonctions confiées à l'agence : - un pÃŽle gestion de la connaissance terrestre et maritime, chargé d'harmoniser les travaux de chaque organisme compétent en ce domaine et de piloter leurs actions, 34 - un pÃŽle pilotage technique, -un pÃŽle évaluation, -un pÃŽle financement, -un pÃŽle fonctions support (RH, fonctions juridiques, systÚmes informatiques, etc...), -un pÃŽle contrÃŽle de gestion. Compte tenu du fait que l'agence aurait un rÃŽle d'animateur de réseau et réaliserait peu de choses par elle-même en dehors du pilotage des organismes, de la responsabilité opérationnelle du domaine de la gestion de la connaissance et du support, la mission fait le choix d'une structure dont l'effectif est relativement limité, mais d'excellente qualité et de niveau technique et administratif élevé. Le niveau national devrait être organisé autour d'une cinquantaine de personnes, dont une trentaine pour piloter le recueil des connaissances, qui doit être renforcé, et l'échelon territorial devrait être constitué par 5 à 10 personnes dans chaque région. Compte tenu de leur ampleur limitée, les ETP nécessaires seraient dégagés au niveau national par redéploiement en provenance des organismes existant aujourd'hui et au niveau régional par affectation des personnels des DREAL qui effectuent aujourd'hui les tâches qui seront transférées à l'agence. Celle-ci aurait la possibilité de redéployer ensuite les ETP entre elle-même et les organismes. Des redéploiements devraient aussi être envisagés ultérieurement à partir des échelons territoriaux de police de l'ONEMA et de l'ONCFS, et à partir des CETE. 3.3.3 Fonctionnement de l'agence Les relations de l'agence avec ses différents partenaires seraient plus précisément les suivantes : · avec l'administration d'Etat La nouvelle agence n'aurait bien évidemment pas pour objet de se substituer à la DEB mais permettrait au contraire à cette derniÚre de mieux se consacrer à ses missions principales ; la DEB serait en particulier seule chargée de définir la stratégie nationale en matiÚre de biodiversité et de définir la position française dans les instances de négociation internationales ou européennes. La nouvelle agence aurait pour mission générale de contribuer à mettre en ouvre les orientations ainsi définies par la DEB. Aussi celle-ci en définirait-elle le programme et en contrÃŽlerait-elle l'action. Ces liens seraient formalisés dans un contrat d'objectif signé par le directeur de la DEB et par le directeur de l'agence, contrat qui préciserait les missions assignées à l'agence, ses objectifs et ses moyens. Des indicateurs seraient définis, dont la mesure permettrait d'apprécier réguliÚrement l'efficacité de l'agence. Au niveau régional l'agence aurait vocation à travailler en étroite concertation avec les DREAL. Les effectifs des DREAL qui travaillent actuellement au service de la biodiversité seraient transférés aux échelons territoriaux de l'agence. Conformément au décret du 16 février 2010 le préfet assumerait les fonctions de délégué territorial de l'agence mais il serait logique qu'il confie cette responsabilité au DREAL, qui l'exercerait bien sûr sous son autorité. · avec les autres organismes d'Etat oeuvrant dans le domaine de la biodiversité Comme on l'a vu, l'agence interviendrait en élaborant avec les organismes du « premier cercle » un contrat d'objectif et en passant avec les autres des conventions spécifiques à un projet ou une actions et prenant fin avec ce projet ou cette action. · avec les collectivités territoriales, les associations et les particuliers gestionnaires d'espaces naturels concernés par la politique de biodiversité Sous le contrÃŽle des instances partenariales décrites au paragraphe précédent l'agence serait chargée d'animer l'ensemble du réseau des gestionnaires d'espaces, qu'ils soient étatiques ou non, et ses 35 échelons territoriaux auraient un rÃŽle particulier à jouer dans ce cadre, sous le contrÃŽle des instances partenariales évoquées au paragraphe suivant. Les échelons territoriaux de l'agence seraient chargés de suivre la politique menée par les collectivités territoriales et de se concerter avec elles afin que des orientations cohérentes soient retenues. De même, ils seraient chargés des liens avec les associations gestionnaires d'espaces protégés et avec tous ceux qui exercent une activité économique dans un espace concerné par la politique de biodiversité, en particulier les espaces Natura 2000 et la trame verte et bleue. Ils seraient chargés de l'instruction des dossiers d'aide, de celle des conventions formalisant les engagements réciproques de l'Etat et des utilisateurs, en particulier des documents d'objectif (« docob ») des sites Natura 2000, et du suivi de l'application de ces documents. L'agence passerait directement avec ces différents acteurs, au niveau national ou local selon le cas, les conventions ou contrats portant sur la mise en oeuvre d'actions de l'Etat: gestion de réserves naturelles, conventions conclues avec les opérateurs Natura 2000, etc. 36 CONCLUSION A l'issue de ses travaux, la mission considÚre qu'une évolution notable du dispositif actuel chargé de mettre en oeuvre la politique en faveur de la biodiversité est nécessaire et que le schéma qu'elle propose, organisé autour de la création d'une agence à vocation globale et d'instance de concertation entre tous les intervenants, est de nature à améliorer de maniÚre significative l'efficacité de la politique décidée par les pouvoirs publics. Même s'il doit être affiné dans ses modalités, ce schéma lui semble pouvoir être décidé rapidement. Le fait que 2010 soit l'« année de la biodiversité » crée une attente et facilite la mobilisation des énergies en faveur de la réforme. Par ailleurs le mandat qui a été confié à la mission est bien connu de tous les organismes du secteur, ce qui suscite des craintes de certains personnels, inquiets pour leur avenir : il est en conséquence souhaitable de lever leurs incertitudes en leur expliquant les principes de la réforme et en leur montrant que celle-ci renforcera la politique en faveur de la biodiversité à laquelle ils sont attachés. Pour autant, il convient de réfléchir aux conditions de l'annonce de la décision, une fois que celle-ci sera prise. Sans doute serait-il bon, avant de saisir les organismes du projet de texte mettant en oeuvre la réforme, d'en expliquer soigneusement les motifs et les modalités. Par ailleurs, la mission souhaite appeler l'attention des ministres sur le fait que, si la réforme proposée dans le présent rapport se justifie par elle-même et constitue un tout cohérent, deux questions importantes pour l'efficacité de la politique de la biodiversité mériteraient des investigations complémentaires : celles-ci n'ont pu être effectuées dans le cadre de la présente mission parce qu'elles dépassaient le mandat qui avait été confié à ses membres. En premier lieu, la politique menée en faveur de la biodiversité concerne au moins autant les terrains agricoles que les terrains non agricoles. Une étroite concertation avec le ministÚre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche est donc indispensable, pour que les politiques agricoles intÚgrent les préoccupations liées à la biodiversité, pour mobiliser les organismes qui, tels l'ONF, ont dÚs à présent une action importante en faveur de la biodiversité et ne sont pas sous la tutelle du seul MEEDDM, et pour tirer parti des ressources de la politique agricole commune. La mission n'a pas rencontré, dans le cadre de son travail, de responsables du monde agricole mais des contacts avec eux pourraient avantageusement être pris une fois la réforme engagée. En second lieu, les institutions que la mission propose de mettre en place ne pourront se révéler efficaces que si elles disposent de moyens financiers suffisants au regard des missions qui leur sont confiées. Or les ambitions nouvelles affichées par les pouvoirs publics impliquent un accroissement des financements qui, dans le contexte actuel des comptes publics, ne pourra pas provenir d'une majoration des dotations budgétaires. Une réflexion sur ce sujet paraît donc s'imposer. 37 38 ANNEXES Annexe 1 : Lettre de mission Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées Annexe 3 : Signification des acronymes Annexe 4 : Tableau des types d'espaces naturels protégés Annexe 5 : Tableau des acteurs nationaux de protection de la nature Annexe 6 : Comparaison entre les problématiques "climat" et biodiversité" Annexe 7 : Détail de l'action 7 du programme 113 : gestion des milieux et biodiversité Annexe 8 : Rapport de la Commission européenne sur l'état de conservation des habitats et des espÚces Annexe 9 : Extrait de la loi "Grenelle 1" Annexe 10 : Les polices des espaces naturels Annexe 11: Agents habilités à constater les infractions au droit de l'environnement Annexe 12 : La fonction "gestion de la connaissance" Annexe 13 : Développement de l'expertise technique Annexe 14 : La fonction "évaluation" Annexe 15 : Mutualisation des fonctions support Annexe 16 : Cadre commun d'emploi pour les personnels et organisation de la fonction RH Annexe 17 : Note du 23 juin 2010 de la direction des affaires juridiques 39 Annexe 1 Lettre de mission 40 41 42 Annexe 2: Liste des personnes entendues par la mission Cabinets ministériels Jean-François Carenco, Directeur de Cabinet du Ministre de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de la Mer Judith Jiguet, Directrice de Cabinet de la Secrétaire d'Etat à l'écologie Représentants de l'Etat Christian Barthod, sous-directeur à la direction de l'eau et de la biodiversité Paul Delduc, sous-directeur à la direction de l'eau et de la biodiversité Corinne Etaix, chef du service du pilotage de l'évolution des services au MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer HélÚne Eyssartier, directrice des ressources humaines au MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer Odile Gauthier, Directrice de l'eau et de la biodiversité, au MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer Didier Lallement, Secrétaire général du MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer Philippe Ledenvic, Directeur de la DREAL RhÃŽne-Alpes Luc Mauchamp, responsable de la gestion de la connaissance, direction de l'eau et de la biodiversité Laurent Machureau, Sous-directeur à la Direction du Budget Jean-Marc Michel, directeur général de l'Aménagement, du Logement et de la Nature au MinistÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer Pascal Perrault, Responsable du Bureau développement durable à la Direction du Budget Anne-François de Saint Salvy, Vice-Amiral d'escadre, Préfet maritime de l'Atlantique Mauricette Steinfelder, Directrice de la DREAL Languedoc-Roussillon Catherine Veyrat-Durebex, Chargé de mission à la Direction du Budget AgnÚs Vince, sous-directrice à la direction de l'eau et de la biodiversité 43 Représentants des établissements publics et opérateurs publics Yvan Bono, Président de l'Association Nationale des Élus du Littoral - Maire de Perros-Guirec, Personnalité qualifiée au CA du conservatoire Alain Brandeis, Directeur du Parc National du Mercantour Thierry Canteri, Directeur du Parc Naturel marin d'Iroise Béatrice Carpy, Directrice du pÃŽle ressource du GIP Atelier des espaces naturels (ATEN) Denis Clément, Directeur adjoint du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres Yves Colcombet, Directeur du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres Pierre-Olivier Drege, directeur général de l'ONF Monique Fabbro, Directrice adjointe du GIP Atelier des espaces naturels (ATEN) Dominique Gamon, Conseiller technique auprÚs du Directeur de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage Bernard Gérard, Directeur adjoint du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres Denis Girou, Directeur du Parc National de Guadeloupe Jocelyne Koe, Directrice des ressources humaines à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage Jean-Marie Lafond, Directeur du GIP des Calanques René Lallement, Directeur de l'information sur l'eau de l'ONEMA Patrick Lavarde, directeur de l'ONEMA Olivier Laroussinie, Directeur de l'Agences des aires marines protégées Christiane Lennoz-Gratin, Secrétaire générale de l'ONEMA Jacques Merlin, Directeur du Parc national des Cévennes Frédéric Mortier, Directeur du Parc national de Guyane Jean-Pierre Nicol, Directeur du Parc national de Port-Cros Gilles Perron, Directeur du Parc national des Pyrénées Jean-Pierre Poly, directeur général de l'ONCFS Jean-Marie Petit, Directeur de Parcs nationaux de France Olivier Robinet, Directeur du Parc national de la Réunion Michel Sommier, Directeur du Parc national des Ecrins Philippe Traub, Directeur du Parc national de la Vanoise 44 Yves Verilhac, Directeur du GIP Atelier des espaces naturels (ATEN) Parlementaires et élus locaux Nicolas Alfonsi, Sénateur de la Corse du Sud, Représentant du conseil de rivage de Corse au CA du conservatoire JérÃŽme Bignon, Député de la Somme, Président des conseils d'administration du Conservatoire et de l'AAMP Marie Christine Blandin, sénatrice du Nord Hermann Charlotte, maire de SaÃŒl, président du CA du Parc amazonien de Guyane Léon Gendre, Maire de La Flotte-en-Ré, Vice-Président du Conseil Général de Charente Maritime Jean-Pierre Giran, Député du Var Yann Hélary, Vice-Président du conseil régional des Pays de la Loire Représentant du Conseil de rivage de Bretagne-Pays de la Loire au conseil d'administration du conservatoire Jean-François Le Grand, sénateur, président du Conseil général de la Manche Ferdy Loisy, conseiller général, président du parc national de Guadeloupe, vice­président du conseil d'administration de parcs nationaux de France Pierre Maille, président du conseil général du FinistÚre, Président du Parc marin d'Iroise Michel Moly, Maire de Collioure, Représentant du Conseil de rivage de Méditerranée au conseil d'administration du conservatoire Christian Pichoud, conseiller général maire de Bourg d'Oisans, président du CA du parc des Ecrins, viceprésident du CA de PNF HélÚne Tanguy, maire du Guilvinec, membre du conseil d'administration du Conservatoire Représentants syndicaux M. Francis Combrouze, CGT Etienne Farand, SNE-FSU Grégoire Gautier, CGT Yves Gilly, CGT Patrice Hirbec, EFA, CGC Gilles Van Peteghem, EFA, CGC Représentants des Associations Christophe Aubel, Directeur de la Ligue ROC, Responsable de la biodiversité à France Nature Environnement Allain Bougrain-Dubourg, président de la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) 45 François Letourneux, Président du Comité français de l'UICN Michel Metais, directeur de la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) Serge Urbano, Vice-Président de France Nature Environnement & Pilote du réseau des milieux naturels Scientifiques Personnalités scientifiques Patrick Berthou, IFREMER, Responsable du programme « Approche de l'écosystÚme de l'halieutique ­ AESYPECHE » Eric Feunteun, professeur au Muséum national d'Histoire naturelle et Président du Conseil Scientifique de l'Agence des aires marines protégées Jacques Trouvilliez, chargé de mission à la direction générale du Muséum national d'Histoire naturelle (devenu ensuite conseiller technique au cabinet du Ministre de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de la Mer) 46 Annexe 3 : Signification des acronymes agence des aires marines protégées association nationale pour la formation professionnelle des adultes agence française de sécurité sanitaire de l'alimentation agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail ATE agents techniques de l'environnement ATEN atelier technique des espaces naturels BND base de données naturaliste BRGM bureau de recherches géologiques et miniÚres CAS centre d'analyse stratégique CBN conservatoires botaniques nationaux CDB convention pour la diversité biologique CELRL conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres CEMAGREF centre d'étude du machinisme agricole, du génie rural des eaux et forêts CETE centre d'études techniques de l'équipement CGAAER conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux CGPC conseil général des ponts et chaussées CIRAD centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement CNRS centre national de recherche scientifique COPERCI comité permanent de coordination des inspections ; il regroupait l'inspection générale de l'agriculture, le conseil général du génie rural des eaux et forêts et le conseil général vétérinaire CSPNB conseil scientifique du patrimoine naturel de la biodiversité CSRPN conseil scientifique régional du patrimoine naturel CTP comité technique paritaire CVRH centre de valorisation des ressources humaines DCE directive cadre sur l'eau DEB direction de l'eau et de la biodiversité DIREN direction régionale de l'environnement DOCOB document d'objectif (dans un site Natura 2000) DREAL direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement DRH direction des ressources humaines ETP équivalent temps plein FCBN fédération des conservatoires botaniques nationaux FRB fondation pour la recherche sur la biodiversité GPEC gestion prévisionnelle des emplois et des compétences GRH gestion des ressources humaines IFN inventaire forestier national IFORE institut de formation de l'environnement IFREMER institut françqis de recherche pour l'exploitation de la mer IGA inspection générale de l'administration IGE inspection générale de l'environnement IGSS inspection générale de la sécurité sociale INERIS institut national de l'environnement industriel et des risques INPN inventaire national du patrimoine naturel INRA institut national de la recherche agronomique IRD institut de recherche pour le développement 47 AAMP AFPA AFSSA ANSES LNE LPO MAAP MEEDDM MESR MNHN ONCFS ONEMA ONF ONG ONML ONZH PAC PLF PNF PNR RNDE RNF SANDRE SCHAPI SIE SNB SINP SNDE TDENS TE TVB UE UICN ZNIEFF laboratoire national d'essais ligue pour la protection des oiseaux ministÚre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche ministÚre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat ministÚre de l'enseignement supérieur et de la recherche museum national d'histoire naturelle office national de la chasse et de la faune sauvage office national de l'eau et des milieux aquatiques office national des forêts organisation non gouvernementale observatoire national de la mer et du littoral observatoire national des zones humides politique agricole commune projet de loi de finances parcs nationaux de France parc naturel régional réseau national des données sur l'eau réserves naturelles de France service d'administration nationale des données et référentiels sur l'eau service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévention des inondations systÚme d'information sur l'eau stratégie nationale de la biodiversité systÚme d'information de la nature et des paysages schéma national des données sur l'eau taxe départementale des espaces naturels sensibles techniciens de l'environnement trame verte et bleue union européenne union internationale pour la conservation de la nature zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique 48 Annexe 4 : Tableau des types d'espaces naturels protégés Annexe 5 : Tableau des acteurs nationaux de la protection de la nature Nom Statut SiÚge Fédérations d'organismes intervenant dans les espaces naturels Parcs nationaux de France (PNF) EPA Montpellier Réserves naturelles de France (RNF) Association Fédération des Parcs naturels régionaux (PNR) Fédération d'associations Paris Fédérations des conservatoires des espaces naturels (FCEN) Fédération d'associations Orléans Organismes inter-réseaux - RÃŽle d'expertise, de gestion et de suivi du milieu 17 nd ETP - Prêter son concours technique et administratif et harmonisation des statuts de personnels - - - - - - - Contribuer au rassemblement des données Représenter, le cas échéant, les établissements publics des parcs nationaux Mettre en oeuvre une politique commune de communication nationale et internationale Coordonner et animer le réseau des gestionnaires de réserves naturelles, Favoriser des échanges de connaissances scientifiques et d'expériences de gestion Défend les réserves naturelles, les fait connaître et les valorise Développer des relations avec l'ensemble de ses partenaires > 25 ETP nd 16 ETP nd 35,25 ETP 4 M Principales missions ETP / Budget ( M)43 - Représenter les intérêts collectifs des PNR auprÚs des instances nationales et internationales - ruraux Participer à la définition et à la mise en oeuvre de la politique en faveur des espaces - Diffuser et faire connaître l'éthique des Parcs naturels régionaux et leurs actions, en France et à l'international - Recherche de la maîtrise fonciÚre ou la maîtrise d'usage pour sauvegarder le patrimoine naturel - - Mise en place d'une gestion durable de sites naturels Valorisation des sites naturels 43 Données « prévision 2010 » ou derniÚre année disponible ; ETP rémunérés par les opérateurs GIP Atelier Technique des Espaces Naturels (ATEN) GIP Montpellier - Rassembler, structurer et diffuser avec les réseaux de professionnels les connaissances et les méthodes - Développer des outils de planification, de gestion concertée et d'évaluation à l'usage des gestionnaires d'espaces naturels - Animer les réseaux techniques et faciliter les échanges entre réseaux 16 ETP propres 3,7 M Opérateurs de l'Etat gestionnaires d'espaces naturels, par voie rÚglementaire ou maîtrise fonciÚre Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres EPA Rochefort Parcs nationaux 9 EP - Procéder à des opérations fonciÚres pour protéger des espaces littoraux ou des rivages lacustres - Organiser la gestion des terrains acquis en partenariat avec les collectivités et des associations 130 ETP 55 M - La conservation de la faune, de la flore, du sol, du sous-sol, de l'atmosphÚre, des eaux et, en général, d'un milieu naturel présent un intérêt spécial et qu'il et qu'il importe de préserver ce milieu contre tout effet de dégradation naturelle et de le soustraire à toute intervention artificielle susceptible d'en altérer l'aspect, la composition et l'évolution44 856 ETP 70-75 M Agences des aires marines protégées EPA Brest - Animer le réseau des aires marines protégées françaises pour constituer un réseau cohérent - - cÃŽtiÚre Gérer directement les aires marines protégées et appuyer les autres gestionnaires Mettre en oeuvre des engagements de la France en matiÚre de biodiversité marine et 90 ETP 18,5 M Etablissements de l'Etat opérateurs de gestion et/ou de police Office National des forêts (ONF) EPIC Paris - - Gestion et équipement des forêts et terrains à boiser ou à restaurer appartenant à l'Etat Gestion des forêts des collectivités, pour leur compte 10 226 ETP nd - Peut être chargé d'opérations annexes (biomasse forestiÚre, protection, aménagement et du développement durable des ressources naturelles, prévention des risques, gestion d'espaces naturels, aménagement rural) Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) EPA Paris - - - La police de la chasse et de l'environnement Les études et la recherche sur la faune sauvage et ses habitats Valoriser les connaissances acquises par l'établissement Gestion des 1 714 ETP 91,9 M (2006) - réserves de chasse à vocation nationale 44 Article 1 de la loi du 22 juillet 1960 Office National de l'Eau et des Milieux Aquatiques (ONEMA) EPA Vincennes Agences de l'eau EPA 6 siÚges régionaux - - - Développer les savoirs sur l'eau et les milieux aquatiques Assurer l'information sur les ressources en eau, les milieux aquatiques et leurs usages La police de l'eau et de la pêche 907 ETP nd - Appui technique à la conception, à la mise en oeuvre et au suivi d'actions de gestion de l'eau dans les territoires - Lutte contre la pollution, par affectation du produite des redevances à des travaux d'amélioration de la qualité des eaux - Développement et gestion des ressources en eaux 1 838 ETP nd Organismes de recherche Fondation pour la recherche en biodiversité Fondation Paris - Rassembler et analyser des informations sur la recherche pour la biodiversité ainsi que sur ses outils et ses applications, - Améliorer la coordination des acteurs nationaux de recherche entre eux d'une part, et avec leurs homologues européens et internationaux d'autre part - Favoriser la diffusion et accompagner l'utilisation des résultats de la recherche et l'expertise scientifique - Etablir un partenariat entre les organismes publics et les entreprises, les associations 32 000 ETP 3,4 M Centre national de la recherche scientifique (CNRS) EP Paris 3 instituts impliqués dans le domaine de la recherche sur la biodiversité - Institut écologie et environnement (INEE) - Développement des recherches poursuivies dans le domaine de l'environnement incluant la biodiversité et les relations hommes-milieux - - - Institut des sciences biologique (INSB) Développement des recherches en biologie Institut national des sciences de l'Univers (INSU) - Elaborer, développer et coordonner les recherches d'ampleur nationale et internationale en astronomie, sciences de la Terre, de l'océan, de l'atmosphÚre et de l'espace, menées au sein des établissements publics relevant du ministÚre de l'éducation nationale et au sein du CNRS45 Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) EP Paris - Recherche fondamentale et appliquée nd - Conservation et l'enrichissement des collections issues du patrimoine naturel et culturel - Enseignement, l'expertise, la valorisation, la diffusion des connaissances et l'action éducative et culturelle à l'intention de tous les publics46 45 46 Décret 85-218 du 13 février 1985. Décret 2001-916 du 7 octobre 2001. Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) EPIC Issy-lesMoulineaux Institut national de recherche agronomique (INRA) EP Paris CEMAGREF EP Antony - Conduire et de promouvoir des recherches fondamentales et appliquées et des actions de développement technologique et industriel destinées à connaître, évaluer et mettre en valeur les ressources des océans et à rationaliser leur exploitation 1 572 ETPT 237 M (2008) - Améliorer la connaissance et les méthodes de protection et de mise en valeur de l'environnement marin et favoriser le développement socioéconomique du monde maritime47 - Recherche agronomique orientée vers la production de connaissances nouvelles et de techniques utilisées par les acteurs agricoles - - Diffusion de données Mise au service de son expertise pour les décisions des acteurs publiques et privés nd - Recherche orientée vers la production de connaissances nouvelles et de techniques utilisées par les acteurs agricoles - Recherche centrée sur les thÚmes des ressources en eau et ses usages, la compréhension des milieux aquatiques, la gestion des territoires, les écotechnologies et agrosystÚmes 1400 ETP 110 M 47 Décret 84-428 du 5 juin 1984. Annexe 6 : Comparaison entre problématiques "climat" et "biodiversité" Les enjeux du changement climatique et ceux de la perte de biodiversité, et les processus de décision pour y faire face, sont souvent rapprochés. La création d'un "GIEC de la biodiversité" fait ainsi l'objet de démarches internationales soutenues par la France. La mission s'est interrogée sur les similitudes et les différences entre ces deux questions, dans le processus de définition des politiques publiques correspondantes. Dans les deux cas, la démarche scientifique de base est la même, et c'est elle qui structure les systÚmes d'informationn à construire: il s'agit de partir d'un état des lieux identifiant bien les enjeux. Il faut ensuite décrire les pressions qui tendent à modifier cet état des lieux, et les réponses qu'elles suscitent: il faut pour cela analyser dans les variations globales observées de l'état des lieux, qui intÚgrent toutes les réponses, ce qui est imputable à chaque type de pression. Cela passe par l'élaboration de modÚles, calés sur des observations suffisantes, et valides pour des échelles chronologiques et géographiques à préciser soigneusement48. Sur la base d'un diagnostic validé concernant les enjeux prioritaires dans l'état des lieux, et la relation entre état, pressions et réponses, il faut ensuite construire des décisions publiques acceptées par le corps social. Celles-ci peuvent porter sur l'atténuation49 des pressions à l'origine des réponses les plus négatives, ou sur l'adaptation de la société à des réponses qu'on ne saurait pas empêcher: le choix entre politiques d'atténuation ou d'adaptation fait l'objet de débats complexes, illustrés notamment par le rapport Stern de 2008 pour le climat. Qu'en est-il de ces processus de préparation des décisions politiques, pour le climat et la biodiversité? Pour le climat, les paramÚtres physiques de définition de l'état du systÚme sont connus, et d'autant plus simples que l'approche est globale: une distribution géographique des températures et des précipitations, avec un maillage adapté50, donne une représentation acceptable du climat, à l'échelle géographique (celle des continents) et chronologique (celle de la décennie ou du siÚcle) des débats sur le changement climatique global. Les travaux de modélisation sur le lien, à ces échelles de temps et d'espace, entre pressions et réponses du systÚme climatique menés depuis une trentaine d'années sont trÚs nombreux, et leurs résultats facilement accessibles, y compris pour identifier les sujets annoncés comme non élucidés à ce jour (notamment celui des évÚnements extrêmes et de leur fréquence). Les rapports du GIEC sont centrés sur ce sujet, identifiant et analysant le lien entre concentration atmosphérique en gaz à effet de serre, facteur de pression principal identifié, et distribution géographique des températures et des précipitations, réponses du systÚme climatique. 48 49 50 un modÚle climatique à l'échelle des continents et au pas de temps de la décennie (cas des modÚles présentés par le GIEC) sera construit sur la base d'une analyse du fonctionnement thermodynamique de la planÚte, biosphÚre comprise, alors qu'un modÚle météorologique local à quelques jours se fondera sur l'analyse des courants atmosphériques, en mécanique des fluides : il n'y a pas de continuité conceptuelle entre les deux démarches. Les approches relatives à la perte mondiale de biodiversité, et à la préservation locale d'un habitat, posent les mêmes questions. on utilise souvent ici l'anglicisme "mitigation", à propos du climat les modÚles du GIEC ont actuellement des mailles de l'ordre de la centaine de kilomÚtres en projection horizontale, mais intÚgrent aussi la distribution altitudinale des températures: on est trÚs loin du chiffre unique d'une température moyenne mondiale auquel ceux qui n'ont pas lu les rapports du GIEC les réduisent parfois La validation et l'acceptation du diagnostic posé, par le corps social et non par la seule communauté scientifique, semble encore faire débat: on ne parle pas ici des polémiques récentes sur les résultats scientifiques présentés, mais des réactions de perplexité de la société face à ce débat complexe, et de l'absence de réelle prise en compte politique qui s'en est suivie, quoi qu'on en ait dit. L'absence de séparation claire dans la démarche du GIEC entre la production de connaissance scientifique et la validation par des tiers pour préparer les décisions politiques à prendre est souvent présentée comme étant l'une des causes (non la seule, évidemment) de cette difficulté: c'est pourquoi la mission préconise dans ses propositions en matiÚre de biodiversité la mise en place d'un dispositif d'évaluation indépendant de la production de connaissance, permettant l'élaboration de diagnostics réellement partagés. La préparation de décisions politiques en matiÚre de climat pose ensuite un problÚme spécifique, lié au caractÚre global du systÚme climatique: même sur la base d'un diagnostic partagé, qui était presque acquis à Kyoto comme à Copenhague, l'élaboration par prÚs de deux cents pays de décisions susceptibles d'agir réellement sur les pressions identifiées est évidemment d'une difficulté extrême. Cet exercice suppose en effet de prendre en compte dans la négociation politique les demandes des "gagnants" et des "perdants" du changement climatique, et des mesures d'atténuation ou d'adaptation envisageables, le tout en avenir éminemment incertain... Pour la biodiversité, les paramÚtres de définition de l'état du systÚme sont moins bien cernés que pour le climat: on parle en effet de trois niveaux d'analyse (gÚnes, espÚces, écosystÚmes) dont chacun est mal connu et parfois mal défini. L'approche la plus intuitive, et la plus ancienne, consiste à décrire la biodiversité dans un champ d'observation donné par le nombre d'espÚces et l'abondance de chacune des populations: on néglige ainsi les deux autres volets génétiques et écosystémiques, et le systÚme de relations entre individus. On rappelera par ailleurs, en se limitant à cette approche par espÚces qu'avec 1,5 million d'espÚces connues, on estime n'avoir décrit que moins de 10% de leur nombre, qu'on ignore. On ajoutera ensuite que ce nombre total mythique d'espÚces est lui-même trÚs suspect: la notion même d'espÚce est une partition à l'intérieur du monde vivant à partir de critÚres descriptifs assez contestables, et trÚs différents selon les groupes: il suffirait de changer les critÚres pour changer considérablement le nombre d'espÚces d'insectes, de poissons ou d'oiseaux. L'approche par comptage des populations de chaque espÚce est donc pour le moins fruste... Elle n'est cependant pas sans valeur: face à la complexité de toute approche analytique exhaustive de la biodiversité, les écologues ont choisi des groupes d'espÚces dont on peut estimer, d'aprÚs leur position dans les cycles de fonctionnement des écosystÚmes, que leurs variations quantitatives sont représentatives de l'état global des dits écosystÚmes: le "suivi temporel des oiseaux communs" (STOC) conduit depuis une vingtaine d'années par le Muséum national d'histoire naturelle, ou le suivi des mammifÚres marins mis en place par l'AAMP avec l'IFREMER relÚvent de ces démarches, sans doute les meilleures qu'on puisse mener actuellement: mais on n'est pas au stade des distributions de températures et de précipitation, représentation globale du systÚme climatique... La complexité d'une approche descriptive analytique de l'état des lieux a conduit, y compris dans les directives communautaires citées par ailleurs, à utiliser l'approche synthétique du "bon état écologique" des habitats et espÚces. Ce bon état est défini en croisant les approches quantitatives citées (nombre d'espÚces et effectifs de ces populations) et des approches qualitatives (taux de reproduction, équilibre entre espÚces d'une chaîne trophique, etc.). La vision d'ensemble fondée sur ces méthodes nécessite, plus qu'ailleurs, une validation entre pairs qui soit trÚs rigoureuse, à une échelle territoriale large. L'analyse des pressions sur la biodiversité et de ses réponses à ces pressions pose les mêmes questions globales, faute de pouvoir quantifier par des critÚres chiffrés simples les variations du "systÚme biodiversité". L'analyse des origines de ces variations, par nature de pression, est donc complexe: on est loin, là aussi, de pouvoir identifier un facteur simple, tel que la concentration atmosphérique des gaz à effet de serre pour le climat, qui permette de cibler les efforts d'atténuation. A une échelle trÚs locale, une telle approche n'est cependant pas impossible, à partir d'espÚces jugées là aussi représentatives de l'état des écosystÚmes: les plans de protection du grand tétras, espÚce symbolique des écosystÚmes forestiers de moyenne montagne, dans les Vosges ou le Jura, reposent sur cette démarche, à partir de facteurs de pression tels que le dérangement hivernal et le fractionnement des massifs forestiers. Devant de telles incertitudes, la démarche originale de production et de gestion de la connaissance scientifique et opérationnelle mise en place par la communauté forestiÚre depuis l'épisode des "pluies acides" au début des années 1980 mérite attention. Quelques sites-ateliers ou zones ateliers instrumentés permettent les approches de recherche fondamentale (notamment sur les cycles du carbone, des éléments minéraux, de l'eau, la pédogénÚse, etc.). Un réseau plus large (une centaine de sites pour la métropole) sert de support à un suivi scientifique de paramÚtres caractéristiques des réponses écosystémiques à des pressions identifiées. Enfin, un réseau opérationnel statistique permet le suivi par des séries annuelles de paramÚtres descriptifs trÚs globaux, et d'indicateurs d'état sanitaire des forêts. Coordonnée par un GIP associant tous les acteurs concernés, le GIP ECOFOR, cette démarche est de nature à construire des réponses structurées aux questions posées: l'extension de la démarche à d'autres types de milieux mériterait d'être examinée. La nécessité d'un diagnostic partagé, y compris dans ses manques, est aussi nécessaire pour la biodiversité qu'en matiÚre de climat: les conflits sur la délimitation des sites, comme sur la nature des mesures de gestion, lors de la mise en place du réseau Natura 2000 en ont montré la nécessité absolue. Plus complexe dans son approche descriptive et analytique que le climat, la biodiversité se prête en revanche sans doute mieux à une concertation entre parties prenantes pour la définition des décisions à prendre, en raison de leur caractÚre souvent concret et local: là aussi, les difficultés puis la reprise du processus Natura 2000 sont riches d'enseignements. La mission s'est appuyée sur les réflexions qui précÚdent pour établir ses propositions en matiÚre de structuration du systÚme de gestion de la connaissance, de l'expertise, de l'évaluation, et des modalités de gouvernance partagée entre les parties prenantes, décrites au chapitre 3. Annexe 7 : Détail de l'action 7 du programme 113: "gestion des milieux et biodiversité" Dépenses de fonctionnement Fonctionnement courant Subventions pour charges de service public Dépenses d'investissement Dépenses pour immobilisations Transfert aux incorporelles de ménages l'Etat G st nin g ed lare u ee e u e io té ré e sso rc n a 324 121 45 521 23 196 Dépenses d'intervention Transferts aux entreprises Transferts aux collectivités territoriales Transfert aux autres collectivités T ta o l Dépenses pour immobilisations corporelles de l'Etat A iv éd sse ice d lap liced l'e ct it e rv s e o e au B néatd se xe m u a u iq e SI su o t e au t ilie x q at u s, r l'e au A ap at nauc an mn c at u d t io h ge e t lim iq e En reie e re au io d sco rsd aud t t n t st rat n e u 'e u d m ep b f v n nn v le o ain u lic lu ial o a igab G u e an ed sled m ed l'e o v rn c an o ain e au Su ttl o s- oa Pro u t ne b ca io d n é ssu l'e d c io t an risat n o n e r au m e oev d last t giem e ise n u re e ra é arin C n e t u lit o x o t n ie x t rau Su ttl o s- oa Sé rit d p v n e e td sm iÚ s cu é 'ap ro isio n mn e at re p m re e c o réaio m iÚ re iÚ s t o p t n in re C at ne ge io R N ré io t st n N C at ne ge io PN ré io t st n In a io àlage io d rab d p rim in cit t n st n u le u at o e n u l at re R se uN u 2000 é a at ra In e t e e p rt v n aire t x e ise Pré rv t nd se Ú sv géale e an ale se a io e sp ce é t s t im s Su ttl o s- oa Ttl oa 6 317 847 5 822 257 3 254 4 029 854 1 565 632 1 7 88 4 73 4 6 687 489 90 566 5 459 757 2 170 466 13 566 242 3 254 5 076 213 1 648 156 2 9 13 4 68 5 848 645 11 27 6 7 6 6 77 81 M u m rin ilie x a s 687 943 9 56 06 197 714 82 524 57 99 5 3 9 21 04 6 7 6 2 364 169 12 848 23 70 7 7 1 589 064 80 000 8 00 00 2 915 847 29 58 7 1 4 676 357 6 63 7 7 5 5 90 4 8 6 6 79 3 8 4 B d e io iv rsitée re u e m é le n né e é u s t sso rc s in ra s o n rg tiq e 7 313 380 12 848 73 62 8 2 2 51 163 342 815 61 899 268 530 4 528 668 2 913 987 1 359 298 95 63 0 2 6 2 6 22 1 94 2 460 132 38 101 14 950 102 889 19 495 454 979 5 524 012 260 313 4 772 278 4 673 822 870 514 266 286 1 3 72 5 66 2 2 0 30 7 52 6 1 031 433 11 972 557 609 700 6 921 612 12 169 838 8 424 837 5 885 778 4 0 57 5 71 5 4 8 25 8 96 7 1 082 596 18 773 990 970 013 12 178 310 22 761 200 12 504 565 8 166 075 7 4 67 9 63 4 1 07 43 1 1 4 3 197 815 200 940 1 088 168 295 227 649 682 26 89 6 8 9 28 95 2 5 6 5 31 3 1 8 22 50 3 7 1 1 28 9 0 8 8 95 9 5 4 5 031 2 23 1 2 4 2 23 1 2 4 Annexe 8 : Rapport de la Commission européenne sur l'état de conservation des habitats et des espÚces Rapport de la Commission du 13 juillet 2009 sur l'état de conservation des types d'habitats et des espÚces conformément à l'article 17 de la directive «Habitats» COM(2009)358 final ­ non publié au Journal officiel. Ce rapport permet d'évaluer la mise en oeuvre de la directive «Habitats» sur la période 2001-2006 dans 25 États membres. Ce rapport fournit une vue d'ensemble de la situation de la biodiversité dans l'UE. Il constitue aussi un point de référence pour évaluer l'évolution future des espÚces et des habitats les plus vulnérables. Les résultats montrent qu'un état de conservation favorable n'a pas pu être atteint pour de nombreux habitats et espÚces visés par la directive «Habitats». Certains types d'habitats (notamment les formations herbeuses, les zones humides et les zones cÃŽtiÚres) ont un état général médiocre. La destruction des habitats de formations herbeuses est principalement associée à des modÚles d'agriculture intensifs. Les habitats de zones humides sont asséchés et pâtissent également du changement climatique. Les habitats cÃŽtiers sont menacés par le tourisme et les aménagements urbains. Des signes d'amélioration ont été observés pour certaines espÚces (par exemple le loup, le lynx d'Eurasie, le castor et la loutre). Toutefois des efforts supplémentaires sont nécessaires pour établir des populations saines et durables. Les mesures de conservation établies par la directive ainsi que le financement et les autres instruments prévus dans le cadre des politiques sectorielles peuvent donner de bons résultats. Les progrÚs doivent se poursuivre. Le réseau Natura 2000 doit continuer de se développer; des mesures de restauration pour certains sites devront être prévues. Le réseau et les sites devront ensuite être gérés efficacement et bénéficier de ressources adéquates. Enfin, beaucoup d'États membres ne consacrent pas suffisamment de ressources au suivi de l'état des espÚces et des habitats sur leur territoire. En l'absence de données fiables, il sera impossible d'évaluer l'impact des mesures de conservation. Annexe 9 : Extrait de la loi "grenelle 1" EXTRAIT DE LA LOI N° 2009-967 DU 3 AOUT 2009 DE PROGRAMMATION RELATIVE A LA MISE EN OEUVRE DU GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT TITRE II : BIODIVERSITE, ECOSYSTEMES ET MILIEUX NATURELS CHAPITRE IER : STOPPER LA PERTE DE BIODIVERSITE SAUVAGE ET DOMESTIQUE, RESTAURER ET MAINTENIR SES CAPACITES D'EVOLUTION Article 23 Pour stopper la perte de biodiversité sauvage et domestique, restaurer et maintenir ses capacités d'évolution, l'Etat se fixe comme objectifs : la constitution, d'ici à 2012, d'une trame verte et bleue, outil d'aménagement du territoire qui permettra de créer des continuités territoriales ; la mise en oeuvre de mesures de protection, de valorisation, de réparation des milieux et espÚces naturels et de compensation des dommages causés à ceux-ci, tenant compte des spécificités des territoires ruraux, insulaires et de montagne et s'articulant de maniÚre cohérente avec les dispositifs existants de protection ; sans préjudice des dispositifs de compensation et d'évaluation en vigueur, lorsqu'il n'existe pas d'autre solution que la réalisation d'un projet ou d'un programme susceptible de nuire à la biodiversité, des mesures de compensation proportionnées aux atteintes portées aux continuités écologiques dans le cadre de la trame verte et bleue seront rendues obligatoires selon des modalités définies par le code de l'environnement en concertation avec les élus locaux et les acteurs de terrain ; le renforcement du rÃŽle de la stratégie nationale de la biodiversité et l'élaboration, y compris outre-mer, de stratégies régionales et locales cohérentes dans le respect des compétences des collectivités territoriales et en concertation avec l'ensemble des acteurs concernés ; la mise en oeuvre d'une stratégie nationale de création d'aires protégées terrestres identifiant les lacunes du réseau actuel afin de placer sous protection forte, d'ici dix ans, 2 % au moins du territoire terrestre métropolitain : cet objectif implique notamment la création de trois nouveaux parcs nationaux et l'acquisition à des fins de lutte contre l'artificialisation des sols et de valorisation, notamment agricole, de 20 000 hectares de zones humides par les collectivités publiques, identifiées en concertation avec les acteurs de terrain, sur la base de données scientifiques ; la création d'aires marines protégées afin de couvrir, en incluant notamment le réseau Natura 2000 en mer et la création de parcs naturels marins, 10 % des eaux placées sous la souveraineté de l'Etat dans les limites de la mer territoriale, d'ici à 2012 en métropole, et d'ici à 2015 dans les départements d'outre-mer ; les collectivités d'outre-mer et les collectivités en Nouvelle-Calédonie volontaires seront aidées pour la mise en place et la gestion de ces aires ; la mise en place d'ici à 2013 de plans de conservation ou de restauration compatibles avec le maintien et le développement des activités humaines afin de protéger les espÚces végétales et animales en danger critique d'extinction en France métropolitaine et outre-mer, dont 131 ont été recensées en 2007 ; la mise en oeuvre de plans de lutte contre les espÚces exotiques envahissantes, terrestres et marines, afin de prévenir leur installation et leur extension et réduire leurs impacts négatifs ;  la réalisation des documents d'objectifs dans les sites Natura 2000 d'ici à 2013 ; le renforcement du soutien de la France à la création d'un groupe d'expertise scientifique internationale pour la biodiversité sur le modÚle du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat. Article 24 L'Etat se fixe comme objectif la création, d'ici à 2012, d'une trame verte constituée, sur la base de données scientifiques, des espaces protégés en application du droit de l'environnement et des territoires assurant leur connexion et le fonctionnement global de la biodiversité, et d'une trame bleue, son équivalent pour les eaux de surfaces continentales et leurs écosystÚmes associés. Leur élaboration associera l'Etat, les collectivités territoriales et les parties concernées sur une base contractuelle. L'élaboration de la trame bleue s'effectuera en cohérence avec les travaux menés par les commissions locales de l'eau. Leur pilotage s'effectuera dans chaque région en association étroite avec les collectivités territoriales et en concertation avec les acteurs de terrain dans un cadre cohérent garanti par l'Etat. Les modalités de leur prise en compte par les documents d'urbanisme, les schémas d'aménagement et de gestion des eaux, les schémas d'infrastructures, la fiscalité locale et les concours financiers de l'Etat seront précisées à l'issue d'un audit qui aboutira avant fin 2009. A cet effet, l'action des conservatoires d'espaces naturels sera confortée par une reconnaissance spécifique. Article 25 L'efficacité des actions menées en faveur de la biodiversité implique une amélioration de sa connaissance et une mise en cohérence des dispositifs existants. Pour cela, l'Etat se fixe comme objectifs : la mise à jour d'ici à 2012 de l'inventaire des zones naturelles d'intérêt écologique, floristique et faunistique, marines et terrestres, et la révision, dans les mêmes délais, des listes d'espÚces menacées ; La création d'un réseau de conservatoires botaniques nationaux pour la flore et les habitats ; L'étude, en concertation avec le comité visé à l'article 1er de la présente loi, des dispositifs permettant d'évaluer et de valoriser les services rendus par la biodiversité à la collectivité et aux acteurs socioéconomiques ; L'augmentation et la diversification des moyens de la Fondation scientifique pour la biodiversité ; Le soutien à la formation et à la recherche en sciences de la nature, notamment dans le domaine de la taxinomie ; La mise en place d'un observatoire national de la biodiversité mettant à la disposition du public une information actualisée ; Le suivi et l'évaluation des mesures prises en application du présent chapitre. Article 26 L'Etat contribuera au financement d'actions destinées à élaborer la trame verte et bleue, à mettre en place et gérer des aires protégées, à acquérir des zones humides, à sauvegarder les espÚces menacées, à inventorier la biodiversité et à analyser son érosion. Afin de mettre ces actions en oeuvre, la part de financement de l'Etat pourra être portée progressivement de 190 à 300 millions d'euros par an d'ici à 2013. L'Etat engagera de plus une négociation pour développer des solutions nouvelles de financement pour la biodiversité. Il fera appel aux financements de la Communauté européenne. Il mettra à l'étude des propositions d'outils économiques à disposition des collectivités territoriales et des initiatives pour développer la contribution des entreprises. Six mois aprÚs la publication de la présente loi, l'Etat, sur la base d'un audit, fera état des mesures fiscales défavorables à la biodiversité et proposera de nouveaux outils permettant un basculement progressif vers une fiscalité mieux adaptée aux nouveaux enjeux environnementaux. Annexe 10 : Les polices des espaces naturels Source : Rapport IGA-IGSS-CGPC-IGE-IGA et COPERCI de février 2005 sur « Renforcement et structuration des polices de l'environnement ». Annexe 11 : Agents habilités à constater les infractions au droit de l'environnement Source : Rapport IGA-IGSS-CGPC-IGE-IGA et COPERCI de février 2005 sur « Renforcement et structuration des polices de l'environnement ». Annexe 12: Fonction "gestion de la connaissance" La gestion de la connaissance est une des fonctions essentielles qui justifient la création d'une nouvelle organisation. Cette annexe a pour objectif de décrire le champ de la gestion de la connaissance, les enjeux associés, les limites des actions existantes, le rÃŽle attendu de la nouvelle organisation et une premiÚre approche de son dimensionnement. 1. La gestion de la connaissance couvre un champ immense où agit une multitude d'acteurs. En matiÚre de biodiversité la gestion de la connaissance vise à répondre principalement à trois natures de questions : Quelle est l'évolution quantitative des espÚces, et notamment des plus menacées ? Quelle est l'évolution de la qualité des milieux ? Quelles interactions régulent les écosystÚmes ? Le champ de ces interrogations est considérable : il prend en compte à la fois la faune et la flore ; il concerne le milieu terrestre comme le milieu marin, les zones protégées comme celles qui ne le sont pas et pour lesquels les enjeux sont aujourd'hui majeurs (enjeu particulier de la biodiversité « ordinaire »), le niveau micro d'une espÚce ou sous espÚce comme l'approche plus globale d'un écosystÚme. Cette connaissance s'inscrit dans la durée (les observations instantanées n'ayant qu'une faible valeur) et suppose de pouvoir mettre en place des séries longues sur plusieurs années voire dizaines années. Enfin l'ensemble de ces données doit pouvoir être attaché à différentes échelles de territoire afin de pouvoir caractériser un lieu d'action délimité tout en étant capable de prendre en compte des phénomÚnes de déplacement et de reconstitution du vivant (faune ou flore). Les acteurs impliqués dans la gestion de la connaissance sont extrêmement nombreux et de natures trÚs diverses : · les acteurs publics : - l'Etat, qui doit rendre compte du maintien de la qualité des milieux (directive habitats), construire des politiques efficaces et faire progresser la connaissance scientifique. Nous avons vu qu'il s'appuie sur un nombre important d'opérateurs publics ; - les collectivités locales, qui agissent déjà pour préserver la biodiversité et qui, dans le cadre de la loi Grenelle 2, acquiÚrent des responsabilités nouvelles, en particulier dans la mise en oeuvre des trames vertes et bleues ; · les scientifiques, qui cherchent continuellement à mieux inventorier la biodiversité et à mieux comprendre la capacité des espÚces et des écosystÚmes à s'adapter aux contraintes externes ; · les gestionnaires et usagers de la nature : - les gestionnaires d'espaces protégés qui doivent organiser et rendre compte de leur action ; - les usagers de la nature au sens large (professionnels de l'agriculture, de la pêche, fédérations de chasseurs, etc.), qui agissent au regard de leurs objectifs propres et pour préparer leur dialogue avec les pouvoirs publics, notamment au regard des prélÚvements et usages possibles des ressources vivantes ; les associations et les citoyens qui jouent aussi un rÃŽle majeur et peuvent être à la fois producteurs et demandeurs d'informations pour participer à l'élaboration des décisions publiques ou pour arbitrer leurs propres actes. Cette multiplicité d'acteurs est à la fois un atout car elle permet une forme de vigilance collective et une force d'observation importante, mais aussi un facteur de complexité par sa diversité et la difficulté de pilotage qu'elle engendre. Elle constitue aussi un état de fait, nul ne peut imaginer aujourd'hui, et en premier lieu l'Etat, construire un dispositif de gestion de la connaissance sans mener un travail de coopération avec l'ensemble des parties prenantes citées ci-dessus. 2. La gestion de la connaissance répond à un triple enjeu de crédibilité, d'efficacité et de rayonnement. · Des engagements mondiaux, et européens51ont été pris pour la préservation de la biodiversité aprÚs que la communauté scientifique et les pouvoirs publics se furent inquiétés d'une dégradation rapide et parfois irréversible du patrimoine naturel. La France, dans le cadre de ses obligations européennes et de la stratégie nationale pour la biodiversité, s'est engagée à stopper la perte de biodiversité d'ici fin 2010. Dans ce contexte la gestion de la connaissance constitue l'élément indispensable permettant de rendre compte des engagements pris. La gestion de la connaissance est en effet indispensable pour quantifier des observations et des évolutions, pour définir des objectifs et pour mesurer leur atteinte, pour traduire une ambition et une politique en axes stratégiques et en plans d'actions, pour faire progresser la connaissance scientifique et technologique. La gestion de la connaissance répond ainsi à trois enjeux majeurs : · un enjeu de crédibilité internationale : en étant en mesure de répondre à ses obligations de rapportage la France pourra faire la preuve de sa solidité scientifique et administrative vis-àvis de la communauté des experts, des Etats membres de l'UE, ainsi que des ONG et des citoyens ; · un enjeu d'efficacité opérationnelle et de respect des directives européennes : une gestion de la connaissance de qualité permet la conception de plans d'action plus pertinents. La reconnaissance d'un outil partagé entre tous les acteurs rendra aussi plus rapide l'élaboration collective de diagnostics et permettra de centrer plus rapidement les discussions sur les plans d'actions à mettre en oeuvre. A défaut de performance la France risque de nouveaux contentieux au regard de la directive habitats, suivis de condamnations et de pénalités ; · un enjeu de rayonnement de la recherche scientifique et de l'économie française : le développement des connaissances en matiÚre de biodiversité offrira aux scientifiques d'accélérer ou d'amplifier les actions de recherche nécessaires au développement de filiÚres économiques d'avenir (aménagement durable des territoires, procédés de dépollution des sols, etc.). 3. La France ne dispose pas d'une gestion de la connaissance suffisante pour faire face à ses engagements, même si des initiatives positives sont à noter. 3.1 Aujourd'hui tous les acteurs publics s'accordent à dire que la gestion de la connaissance constitue le point de dysfonctionnement majeur de la politique en faveur de la nature. Face aux fortes attentes exprimées la connaissance est encore trÚs partielle et insuffisamment homogÚne. Comme le souligne le centre d'analyse stratégique 52, la gestion de la connaissance doit 51 52 Voir le paragraphe 1.3 du rapport. Approche économique de la biodiversité et des services liés aux écosystÚmes - Contribution à la décision publique, CAS, juin 2009. s'analyser en priorité comme un outil de politique publique, privilégiant la détermination d'un « nombre nécessairement limité d'entités facilement observables, d'un ensemble beaucoup plus vaste, et encore en grande partie inconnu ». Elle doit aussi dépasser « l'inventaire des entités pour prendre en compte l'importance des interactions entre elles, que ce soit à court terme comme fondement des services des écosystÚmes ou à long terme comme moteur de l'adaptation du vivant ». Plus concrÚtement, les inventaires d'espÚces et d'espaces, l'établissement d'indicateurs nationaux, en cohérence avec les indicateurs européens et internationaux, ne sont à ce stade pas complets : · l'inventaire des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique 53 (ZNIEFF) n'est achevé ni en milieu terrestre, ni en milieu marin ; · dans les espaces protégés, la gestion de la connaissance demeure encore largement cloisonnée et excessivement focalisée sur le suivi des espÚces dites remarquables ou menacées. Les dispositifs plus larges visant à déterminer l'état de la biodiversité et des écosystÚmes sont encore peu développés ; · les méthodologies et plans de collecte ne sont pas homogénéisés et partagés. Chaque acteur se sent légitime, en lien avec ses partenaires scientifiques, pour définir ses propres plans de capitalisation, sa méthodologie de collecte, ses formats des données, ce qui ne permet pas une mutualisation des efforts, voire une validation scientifique des données (par exemple le suivi des populations d'oiseaux peut se faire en comptant des individus, ou des couples, ou des nids, ou des passages...). De ce fait, les données et les indicateurs peuvent s'avérer fragmentaires, éclatés ou difficiles à interpréter ; · les systÚmes d'information en appui de la gestion de la connaissance sont disparates : il existe aujourd'hui une vingtaine d'outils de saisie et de base de données naturalistes 54 : certaines sont spécialisées, d'autres non. Les modes de saisie, de validation et de consultation divergent. A titre d'exemple, face à la diversité des outils utilisés, l'agence Natureparif (agence régionale pour la nature et la biodiversité en Ile-de-France) a produit une comparaison d'outils de saisie de données naturalistes pour répondre à ses propres besoins55. Ainsi malgré la multitude de relevés, d'observations et de descriptions effectués par une pluralité d'acteurs, la France ne bénéficie pas d'une vision consolidée de l'état de la biodiversité sur son sol et ne sait pas de façon crédible quantifier son évolution. Les restitutions, telles qu'elles apparaissent aujourd'hui, résultent de la consolidation d'informations « selon la disponibilité des données56 ». 3.2 L'action du ministÚre pour animer et fédérer les efforts en matiÚre de gestion de la connaissance reste insuffisante. Depuis 2006, le ministÚre a engagé une démarche visant à rassembler les dispositifs d'observations concernant la nature et les paysages français à travers la mise en place d'un systÚme d'information de la nature et des paysages (SINP) comportant trois volets : terre, mer et paysages. Sur le volet mer l'AAMP et l'IFREMER mÚnent un projet reconnu par le ministÚre pour sa qualité et son avancement, les DREAL et les collectivités locales souhaitant cependant être mieux informées des travaux menés57. Le volet terre ne dispose pas en revanche d'une tête de réseau explicitement désignée et a peu progressé. 53 54 55 56 57 Programme initié par la loi du 12 juillet 1983 dite Loi Bouchardeau et lancé en 1982 par le Muséum national d'histoire naturelle. Il s'agit de la définition d'inventaires naturalistes permettant le recensement d'espaces naturels terrestres remarquables dans les vingt-deux régions métropolitaines ainsi que les départements d'outre-mer. Les inventaires naturalistes constitués représentent la principale source de l'Inventaire national du patrimoine naturel (INPN). Principaux outils recensés : BDN développé par l'ONF, Ogreva développé par l'ex-DIREN de Corse, SERENA développé par les Réserves naturel de France, CARDOBS développé par le Museum d'histoire naturelle. Comparaison d'outils de saisie de données naturalistes ­ recommandations, Natureparif, juin 2009. « Données de synthÚse sur la biodiversité », rapport produit en mai 2010 par le Commissariat général du développement durable (service de l'observation et des statistiques) du MEEDDM. Résultats de l'enquête menée par le CEMAGREF auprÚs des parties prenantes. De l'avis des différentes parties prenantes et conformément au diagnostic du CEMAGREF commandé par le ministÚre58, la mise en place de ce systÚme n'a pas donné tous les résultats escomptés : « les difficultés exprimées pour la mise en place du SINP sont relativement unanimes : portage et lisibilité trop faibles, manque de moyens humains et difficultés techniques liées à l'utilisation de l'outil d'inventaire ». Plus globalement, la démarche mise en place ne permet pas de répondre aux ambitions attendues en matiÚre de gestion de la connaissance : l'outil est conçu comme un lieu de consolidation de l'ensemble des travaux menés sur le terrain plutÃŽt que comme un outil de priorisation permettant la construction de politiques publiques au regard des objectifs de maintien de la biodiversité. Ainsi, aucune doctrine nationale contraignante n'existe en ce domaine ; la méthodologie d'intégration affichée vise à recenser les initiatives et à les collecter, sans influer nettement sur les objectifs, les méthodes et les outils de chaque opérateur du systÚme. Non seulement les producteurs de données sont peu coordonnés, mais leur contribution n'est pas pilotée dans une logique de projet impliquant des objectifs de résultat associés à des échéances. De plus, ils ne sont pas impliqués dans la construction et la diffusion d'une vision consolidée de la connaissance en matiÚre de biodiversité. La création et le déploiement progressif d'un Observatoire national de la Biodiversité, prévu par la loi « Grenelle 1 »59 mais encore non actif à ce jour, pourraient permettre de replacer le SINP dans une approche plus stratégique, en associant les collectivités et les autres parties prenantes à sa gouvernance. Cet observatoire est en effet chargé d'organiser la concertation nationale, la traduction opérationnelle de la stratégie nationale pour la biodiversité et la formulation d'attentes en matiÚre de collecte et de gestion de la connaissance. Cependant la faiblesse des moyens consacrés par le ministÚre à cette initiative (2 ETP au mieux au sein de la DEB), l'approche de la DEB qui privilégie un recensement des attentes de l'ensemble des acteurs à la définition de priorités nationales et enfin la réticence prévisible des collectivités territoriales et des associations à entrer dans une démarche pilotée par une direction d'administration centrale du ministÚre, ne permettent pas d'imaginer une accélération et un repositionnement rapide du projet. 3.3. Plusieurs initiatives, de nature thématique ou géographique, sont à prendre en compte comme exemple ou point d'appui pour une gestion de la connaissance plus satisfaisante. La gestion de la connaissance française, si elle doit incontestablement être renforcée, peut s'appuyer sur certains acquis. Tout d'abord un travail important a été initié permettant de définir des priorités. En effet l'union internationale pour la conservation de la nature (UICN), relayée en France par le Muséum national d'histoire naturelle, a établi dans différentes familles d'espÚces des « listes rouges » permettant d'identifier les espÚces les plus menacées. Ces listes constituent un référentiel international reconnu scientifiquement et sont donc connues et suivies prioritairement par les opérateurs. Cependant ce travail n'est pas exhaustif et doit être étendu à l'ensemble des familles d'espÚces. En matiÚre de structuration de l'information le SI Eau60 représente un dispositif abouti d'intégration des informations collectées par les agences de l'eau ainsi que par l'ensemble des parties prenantes du 58 59 60 Rapport d'étude : « analyse de l'état d'avancement du SINP dans les régions et les établissements publics à couverture nationale, réalisé à la demande de la Direction de l'Eau et de la Biodiversité du MEEDDM, CEMAGREF_ UMR TETIS, 21 mai 2010. L'engagement n° 79 du Grenelle de l'environnement, traduit dans la Loi dite « Grenelle I » en son article 25, prévoit la création d'un Observatoire de la biodiversité, s'appuyant sur le SystÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP). Ce projet d'observatoire de la biodiversité recoupe nombre de thématiques traitées par le Grenelle, ainsi que certaines initiatives existantes de mise en place de dispositifs d'observation. Une présentation de l'ONB figure dans la 5Úme partie de la présente annexe. Voir une description du SI eau dans la 5Úme partie de la présente annexe. domaine de l'eau. En effet, ces données sont disponibles sur une même base, à partir d'un même référentiel de données dans le cadre de protocoles de collecte et de méthodologies de traitement et d'interprétation des résultats normés. Le plan d'actions visant à assurer la complétude de la base de connaissance est piloté efficacement par l'ONEMA, désigné comme chef de file du SI eau. Au sein de l'ONEMA les interlocuteurs de la mission estiment qu'il demeure encore des marges de progrÚs en matiÚre d'information sur les « pressions » et les « réponses ». Dans le domaine maritime l'Agence des aires marines protégées (AAMP) et l'IFREMER mÚnent un projet prévu de 2009 à 2012 pour définir et mettre en oeuvre un mode pérenne de collecte et d'actualisation des données de référence en matiÚre de biodiversité marine, et contribuent à mettre en place un « tableau de bord des mers françaises », véritable outil de gestion publique61. A mi-parcours, l'AAMP affiche des résultats en lien avec le calendrier initialement fixé. Six ETP contribuent à la mise en oeuvre du projet dont les données sont directement reportées dans le volet « mer » du SINP. Les interlocuteurs de la mission font cependant remarquer un manque de connaissance transverse sur les données « mer ­ terre » et « mer ­ littoral ». Enfin le secteur forestier a développé depuis une dizaine d'années, sous le pilotage du GIP ECOFOR, un dispositif original d'observatoire associant la recherche (dans quelques sites-ateliers instrumentés), le suivi scientifique à long terme (avec le réseau d'une centaine de placettes faisant l'objet de mesures réguliÚres, dit réseau RENECOFOR) et le suivi opérationnel par voie statistique effectué par l'inventaire forestier national (IFN). Ce dispositif constitue un exemple, semble-t-ilunique, d'observation large (c'est-à-dire déployée de façon homogÚne sur une surface importante du territoire) et répétitive (reconduite sur plusieurs années) permettant de construire des points de vue étayés sur l'évolution de la « santé » des forêts. Enfin les observatoires régionaux de biodiversité se mettent en place : fin 2009 au moins neuf observatoires régionaux existaient déjà. De même des observatoires départementaux sont créés ou projetés. Si ces initiatives méritent d'être soulignées pour témoigner de l`implication de certaines collectivités territoriales en matiÚre de biodiversité, la mission souligne que ces dispositifs peuvent constituer une dispersion de moyens aussi longtemps qu'une démarche nationale, partagée par l'ensemble des parties prenantes, n'aura pas été définie. 4. La nouvelle organisation assurera le pilotage et l'animation de la gestion de la connaissance en France. La mission préconise que la nouvelle organisation se voie confier la fonction de tête de réseau pour l'ensemble de la gestion de la connaissance en matiÚre de biodiversité, assurant la coordination directe pour le volet « terre », déléguant à l'AAMP la coordination du volet « mer » et à l'ONEMA celle du volet « eau » (c'est-à-dire la partie du SI eau concernant la biodiversité). La nouvelle organisation incluerait aussi les DREAL dans leur mission d'animation régionale de la gestion de la connaissance62. L'agence agirait sous la tutelle du MEEDDM (DEB), chargé de définir les priorités politiques, en fonction notamment des engagements nationaux, communautaires et internationaux. 4.1. La nouvelle organisation devra agir dans le cadre d'une répartition des rÃŽles claire entre le monde de la recherche et l'ensemble des opérateurs. La clarification des rÃŽles entre organismes de recherche et organismes gestionnaires d'espaces 61 62 Ce projet vise à (i) définir les données à collecter, (ii) identifier les indicateurs pertinents de suivi de l'état des écosystÚmes marins (état des ressources halieutiques, des espÚces et habitats, etc.) et (iii) à produire une synthÚse visuelle simple (état : trÚs bon ; bon ; moyen ; mauvais ; trÚs mauvais ou indéterminé) des constats. Notamment dans le cadre de l'animation du Conseil Scientifique Régional du Patrimoine Naturel (CSRPN), organe de validation scientifique des travaux sur le patrimoine naturel (inventaire naturaliste, évaluation patrimoniale, planification de la protection et de la conservation, ...). naturels constitue traditionnellement un point particulier de vigilance. L'activité de la nouvelle agence se situe en dehors du champ strict de la recherche : l'agence ne mÚnera pas, ni ne financera, des travaux de recherche, elle ne donnera aucune orientation aux organismes de recherche. En revanche, en matiÚre de gestion de la connaissance elle devra agir en forte interaction avec celui-ci. La répartition des rÃŽles se fera dans le cadre d'un dialogue permanent à partir des principes suivants : · Le monde de la recherche : - identifie les espÚces en voie de disparition, à travers notamment la publication de listes rouges ; - définit les domaines dans lesquels il estime que la recherche est aveugle (espÚces orphelines) ; - définit en conséquence des besoins d'observation quantitative : les espÚces ou les milieux à surveiller en priorité ; - définit les modes d'observation à appliquer : nature des données à recueillir, couverture et implantations géographiques, mode de relevé et de collecte, protocoles de suivi à long terme sur le modÚle du réseau RENECOFOR ou de l'indicateur STOC (suivi temporel des oiseaux communs). ; - définit et exploite, pour son propre compte, des lieux d'observation (sites-ateliers, zones-ateliers...) qui contribuent à ses travaux de recherche (dispositifs expérimentaux). Ces observatoires sont par nature sur le terrain, en nombre réduit et permettent l'observation de données nombreuses et précises. · La nouvelle agence : - centralise l'ensemble des attentes de la communauté scientifique (celles-ci pourraient éventuellement être déjà centralisées ou priorisées par le Muséum national d'histoire naturelle ou la Fondation pour la recherche sur la biodiversité puis transmises à la nouvelle organisation) ; - prend en compte les besoins de connaissance émanant d'autres acteurs : le ministÚre, les collectivités locales, les associations...; - définit en fonction de l'ensemble de ces attentes et d'une évaluation des ressources disponibles pour effectuer les collectes de données, un plan pluriannuel de gestion de la connaissance ; ce plan doit être approuvé par les instances de la nouvelle organisation et par le ministÚre ; - organise la mise en place de ce plan de collecte grâce à, soit des conventions avec des opérateurs (établissements publics, associations, collectivités locales...) soit la mise en oeuvre d'appels d'offres. (Ces appels d'offres décrivent des objectifs de collecte de données, des modes opératoires, des formats et modalités de restitution des données, une fréquence de collecte...) ; - restitue réguliÚrement aux acteurs de la recherche les données recueillies en rendant compte des processus opératoires mis en oeuvre. Une partie des missions identifiées ci-dessus est aujourd'hui assurée au sein du Muséum d'histoire naturelle par le service du patrimoine naturel (SPN). La mise en place de la nouvelle organisation devra donner lieu à une précision fine des rÃŽles, voire à un transfert de ressources. 4.2. La nouvelle organisation devra exercer cinq activités principales en matiÚre de gestion de la connaissance. Pour assurer son rÃŽle de tête de réseau pour l'ensemble de la gestion de la connaissance, sous le pilotage stratégique de la DEB, et en articulation avec le monde de la recherche, la nouvelle agence devra prendre en charge les cinq rÃŽles suivants : - secrétariat exécutif de l'ONB (voir une présentation de l'ONB dans la 5Úme partie de la présente annexe) ; - définition du plan national pluriannuel de gestion de la connaissance et organisation de sa mise en oeuvre ; - préparation des rapportages nationaux, européens et mondiaux ; - maîtrise d'ouvrage stratégique du SINP et diffusion de ses données auprÚs des acteurs locaux ; - valorisation et diffusion de la connaissance (ex : livraison annuelle d'un état de la biodiversité en France, tableaux de bord, diffusion auprÚs du grand public ...). 4.3 La mise en oeuvre de la fonction gestion de la connaissance au sein de la nouvelle organisation devra s'appuyer sur un pÃŽle de ressources de haut niveau en partie issues des organismes existant aujourd'hui. L'organisation et le dimensionnement fins du dispositif seront à définir en phase de préfiguration. La mission souligne qu'il s'agit d'activités stratégiques et de pilotage, qui devront s'appuyer sur des profils de haut niveau en nombre limité mais suffisant pour assurer une coordination effective dans un environnement éclaté. L'ordre de grandeur du volume de ressources nécessaires est d'une trentaine de personnes63. Les opérateurs de l'Etat (AAMP, CELRL, ONCFS, PNF, ONF, CETE...) ainsi que l'ONEMA devront contribuer à la constitution de ce pÃŽle de ressources en transférant une partie des personnels chargés de la définition et de l'organisation des programmes de collecte. Le groupe n°2 du Grenelle (Préserver la biodiversité et les ressources naturelles) estime à 30 M par an les coûts de mise en place d'un dispositif assurant l'efficacité de la gestion de la connaissance (relance des inventaires, développement du SINP, inventaires et suivis outre-mer, etc.) en matiÚre de biodiversité. La mission n'a, compte tenu des délais impartis, pas procédé à une estimation de ce type. 5. Informations complémentaires 5.1. Principaux acteurs de la gestion de la connaissance Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) Le Conservatoire développe une ingénierie de gestion visant à approfondir la connaissance des sites dont il est propriétaire, y compris en matiÚre de biodiversité. Ses actions concernant la gestion publique ont été entreprises en partenariat avec le Muséum national d'histoire naturelle, les conservatoires botaniques et la LPO (Ligue de protection des oiseaux). Le CELRL s'est vu inscrire dans son contrat d'objectifs 2009 ­ 2011 un objectif de mise en place d'un « dispositif simple d'évaluation de l'état des sites » à horizon 2011, ainsi qu'un objectif d'actualisation réguliÚre de l'état des lieux, en liaison avec le SINP. La réalisation d'un ouvrage de référence sur le sujet est également prévue. L'Agence des aires marines protégées (AAMP) L'AAMP a lancé, en collaboration avec l'IFREMER, un projet de création d'un tableau de bord des aires marines protégées afin de disposer d'un cadre national d'évaluation du réseau des aires marines protégées en termes de couverture et d'efficacité des actions menées. Cette démarche vise à collecter et à développer des indicateurs de résultats obtenus aux échelles locales et régionales pour les confronter aux enjeux définis en matiÚre de préservation des écosystÚmes marins. Ce tableau de bord est conçu à partir d'une visualisation simple (pour chaque indicateur : « trÚs bon », « bon », « moyen », « mauvais », « trÚs mauvais » ou « indéterminé ») de façon à être porté à la connaissance du grand public et des décideurs et à fonder des recommandations scientifiques adressées aux gestionnaires d'espaces en matiÚre de dispositif de collecte de données et d'indicateurs employés. Ce projet lancé en 2009 devrait être déployé d'ici à 2012 sur un mode interactif (Web) pour assurer le meilleur accÚs possible aux données et aux informations pertinentes. Une maquette de 20 indicateurs a d'ores et déjà été proposée. L'AAMP est aujourd'hui en charge du volet « mer » du SINP, également en collaboration avec l'IFREMER 63 Par comparaison avec le dispositif mis en place par l'ONEMA sur le SI Eau, constitué d'une vingtaine de personnes affectées à son pilotage, et considérant que le pilotage transverse « terre » - « mer » auquel s'ajoute une maitrise d'ouvrage directe sur le volet « terre » nécessite plus de moyens. L'Office national des forêts (ONF) Le secteur forestier a développé depuis 1992, sous pilotage du GIP ECOFOR, un dispositif original d'observatoire visant à détecter, et contribuer à expliquer, le changement sur le long terme des écosystÚmes forestiers. Cette action associe la recherche (dans quelques sites-ateliers instrumentés), le suivi scientifique à long terme (avec le réseau d'une centaine de placettes faisant l'objet de mesures réguliÚres, dit réseau RENECOFOR) et le suivi opérationnel par voie statistique effectué par l'inventaire forestier national (IFN). Cette initiative s'inscrit dans un dispositif mis en place au niveau de l'Union Européenne. L'ONF est le gestionnaire du réseau RENECOFOR. Par ailleurs, depuis 2004, 7 réseaux de compétences naturalistes sur la flore, la faune et les arbres ont été créés. Ces réseaux ont pour principales missions de réaliser des inventaires et de concevoir des méthodes d'échantillonnage et d'analyses statistiques. Ils jouent un rÃŽle dans la veille scientifique, l'appui à la recherche dans les programmes nationaux de restauration d'espÚces menacées, l'élaboration de documents d'objectifs Natura 2000, etc. Enfin, l'ONF a développé une base de données naturaliste (BND), libre et basée sur la technologie internet, accessible au plus grand nombre, qui contribue à l'alimentation du SINP. L'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) L'ONCFS comprend une direction des études et de la recherche (DER) qui prépare et conduit la politique de connaissance, d'études, d'expérimentation et de recherche appliquée à la gestion des espaces et des habitats. Cette direction est répartie en 5 unités thématiques d'études et de recherche appliquée (CNERA), chargées de mettre en oeuvre un programme pluriannuel de recherche, examiné par la commission technique du conseil d'administration, validé par le conseil scientifique et arrêté par le directeur général. L'ONCFS a ainsi mis en place sur le terrain des réseaux de suivi patrimonial organisés avec des bénévoles et des professionnels (principalement fédérations de chasseurs et ONCFS). Ces réseaux collectent des données sur l'évolution des populations animales et leurs habitats. Enfin, une unité pour le traitement de l'information a été mise en place, comprenant un systÚme d'information géographique et des bases de données associées. Les travaux de recherche ont vocation à être publiés dans des revues scientifiques. Les parcs nationaux et Parcs nationaux de France (PNF) Chaque parc national mÚne une activité de connaissance et de suivi du patrimoine qu'il gÚre. Jusqu'à la création de PNF, la structuration des données collectées n'a pas été réalisée de maniÚre homogÚne, c'est-à-dire qu'aucune action de coordination n'a été menée, ni pour la définition des plans de collecte et de gestion de la connaissance, ni pour la production de données consolidées dans un tableau de bord récurrent . Ainsi, PNF s'est-il vu confier, dans son contrat d'objectifs (COB 20092011, un objectif de construction et de production annuelle d'un tableau de bord sur le patrimoine et les usages des parcs devant contribuer à alimenter le SINP. Pour permettre les consolidations inter-parcs, il s'agit de produire le socle commun des données prioritaires, renseigner et diffuser progressivement les données et enfin d'harmoniser les protocoles scientifiques et les compatibilités entre outils de recueil des données et les modes de représentation géographiques. PNF produit des chartes de collecte des connaissances et des données relatives au patrimoine naturel, culturel et paysager ainsi que les données socio-économiques concernant l'usage de ces territoires pour chaque parc. L'échéancier suivant a été fixé : - 2009 : production d'une 1Úre version du tableau de bord comprenant les données sur les espÚces vertébrées et les usages agricoles, - 2010 : production d'une deuxiÚme version du tableau de bord comprenant les données sur toutes les espÚces, les milieux naturels et les usages agricoles et forestiers, - 2011 : production d'une troisiÚme version du tableau de bord comprenant les données sur les toutes les espÚces, les milieux naturels avec les données géographiques associées, et les usages agricoles, forestiers et touristiques. Le Muséum national d'histoire naturelle Le Muséum national d'histoire naturelle a, par la loi64 , la « responsabilité scientifique de conduire les inventaires » du patrimoine naturel : 1 " I. L'inventaire du patrimoine naturel est institué pour l'ensemble du territoire national terrestre, fluvial et marin. On entend par inventaire du patrimoine naturel l'inventaire des richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, minéralogiques et paléontologiques. 2 " L'Etat en assure la conception, l'animation et l'évaluation. Les régions peuvent être associées à la conduite de cet inventaire dans le cadre de leurs compétences. En outre, les collectivités territoriales peuvent contribuer à la connaissance du patrimoine naturel par la réalisation d'inventaires locaux. 3 " Le préfet de région, les préfets de départements et les autres collectivités territoriales concernées sont informés de ces élaborations. 4 " Ces inventaires sont conduits sous la responsabilité scientifique du Muséum national d'histoire naturelle. 5 " Lors de l'élaboration d'un plan, programme ou projet, le préfet communique à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale compétent toutes informations contenues dans ces inventaires utiles à cette élaboration. Le Muséum national d'Histoire naturelle a dans ce but mis en place un « inventaire national du patrimoine naturel » visant à présenter les données collectées par lui et celles du réseau des organismes partenaires de l'inventaire national du patrimoine naturel (scientifiques, administrations, collectivités territoriales, naturalistes et associations de protection de la nature) en vue d'établir une synthÚse sur le patrimoine naturel en France (espÚces végétales, espÚces animales, milieux naturels et patrimoine géologique). Le Muséum est par ailleurs chargé par le ministÚre de coordonner l'expertise scientifique pour déterminer les espÚces de faune et de flore à protéger (notamment pour la participation française à la classification mondiale des listes rouges). Il intervient également en expertise technique et en coordination dans le cadre de l'Inventaire des Zones Naturelles d'Intérêt Ecologique Faunistique et Floristique (ZNIEFF), ainsi que dans la mise en place des sites Natura 2000. Pour ce faire, le Muséum a créé en 2006 le Service du Patrimoine Naturel (SPN), en charge notamment de la coordination nationale des actions en la matiÚre (notamment dans le cadre des inventaires du patrimoine naturel nationaux ou régionaux) et des relations avec la communauté scientifique. La Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB) Lancée officiellement par les ministres en charge de l'écologie (MEEDDM) et de la recherche (MESR) en mars 2008, la Fondation pour la Recherche sur la Biodiversité (FRB) a pour mission de « favoriser le développement, le soutien et l'animation des activités de recherche sur la biodiversité et leur valorisation, dans les domaines biologique, socio-économique et juridique, et des activités associées de formation, de sensibilisation et de diffusion des résultats ». Conformément aux orientations de la Stratégie Nationale pour la Biodiversité adoptée par la France en 2005, la FRB exerce ses missions aux niveaux national, communautaire et international. Elle unit, autour d'un objectif commun les organismes publics de recherche membres fondateurs (CNRS, INRA, IRD, IFREMER, CEMAGREF, BRGM, CIRAD et MNHN), les associations de défense de l'environnement, les gestionnaires d'espace et de ressources, les entreprises et les collectivités territoriales. 64 Art. L.411-5 du code de l'environnement, issu de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002. En 2010, année internationale de la biodiversité, la FRB a comme priorité premiÚre d'aider la communauté "biodiversité" au sens large, notamment les acteurs de la recherche en lien avec les porteurs d'enjeux, à mieux articuler ses activités avec les attentes sociales, à mieux se structurer et se coordonner vis-à-vis des enjeux réclamant des actions d'envergure et à mieux communiquer en direction du public et des décideurs. Le Conseil Scientifique du Patrimoine Naturel de la Biodiversité (CSPNB) Le Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité, créé par un arrêté du 24 mars 2004, est l'un des organismes de conseil placés auprÚs du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. Le CSPNB est chargé d'une fonction de veille, de conseil, d'alerte et de réflexion prospective sur l'ensemble des questions scientifiques concernant le patrimoine naturel terrestre et aquatique (eaux douces ou marines), qu'il s'agisse de paysages, d'écosystÚmes, d'espÚces ou de génomes. Le CSPNB, sur la demande du ministre, émet des avis scientifiques destinés à éclairer les choix politiques. Il peut également s'auto-saisir, par décision consensuelle de ses membres. Il peut, en tant que de besoin, se réunir en formation spécialisée et faire appel à des experts extérieurs. Les membres du conseil sont nommés par le ministre pour 3 ans renouvelables. Ils sont choisis pour moitié au moins parmi les présidents de conseils scientifiques d'institutions compétentes en matiÚre d'eau, de patrimoine naturel et de biodiversité, afin de mobiliser aussi les compétences des organismes. Depuis sa mise en place en janvier 2005, le comité a rendu des recommandations sur les thÚmes suivants : - dossier de concertation « Renforcement de la population d'ours bruns dans les Pyrénées » ; - pathologie dite « grippe aviaire » due à la souche H5N1 ; - « Connaissances d'amateurs » et « Savoirs locaux » ; - menace de fermeture de la station de biologie marine d'Endoume ; - le thon rouge : une espÚce menacée ; - les agro-carburants : nécessité d'une évaluation environnementale globale ; - éléments pour un appel à propositions de recherche sur l'évaluation prospective des écosystÚmes : « Millennium Ecosystem Assessment » ; - avis sur les propositions du groupe 2 du Grenelle Environnement « Préserver la biodiversité et les ressources naturelles ». Le président du CSPNB, Yvon LE MAHO, a été chargé par la secrétaire d'Etat chargée de l'écologie de lui remettre un rapport sur l'expertise en matiÚre de biodiversité. Les Conservatoires botaniques nationaux Les conservatoires botaniques nationaux (CBN) sont des établissements à caractÚre scientifique agréés (tous les cinq ans) par le ministÚre en charge de l'environnement pour accomplir sur leurs territoires d'agrément respectifs des missions visant à la connaissance de l'ensemble de la flore sauvage et des habitats naturels, ainsi qu'à leur conservation. Selon l'article D. 416-1 du code de l'environnement, peuvent être agréés en tant que CBN les établissements qui exercent sur un territoire déterminé les missions suivantes : - la connaissance de l'état et de l'évolution, appréciés selon des méthodes scientifiques, de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels. Cette mission comporte la mise à la disposition de l'État, de ses établissements publics, des collectivités territoriales et de leurs groupements des informations nécessaires à la mise en oeuvre des politiques nationales et régionales de protection de la nature ; - l'identification et la conservation des éléments rares et menacés de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels ; - la fourniture à l'État, à ses établissements publics, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, dans leurs domaines respectifs de compétences, d'un concours technique et scientifique pouvant prendre la forme de missions d'expertise en matiÚre de flore sauvage et d'habitats naturels et semi-naturels ; - l'information et l'éducation du public à la connaissance et à la préservation de la diversité végétale. Les données collectées sont gérées, analysées et traitées au sein du systÚme d'informations botaniques et phytosociologiques nommé Digitale. Conservatoires botaniques agréés par le ministÚre · · · · · · · · · · · · Conservatoire botanique national alpin Conservatoire botanique national de Bailleul Conservatoire botanique national du Bassin parisien (service du Muséum national d'histoire naturelle), Conservatoire botanique national de Brest Conservatoire botanique national de Mascarin Conservatoire botanique national du Massif Central Conservatoire botanique national méditerranéen de Porquerolles, Conservatoire botanique national des Pyrénées et de Midi-Pyrénées Conservatoire botanique national de Franche-Comté, Arc jurassien et bassins de la SaÃŽne et du Doubs Conservatoire botanique national de Corse (service de l'Office de l'environnement de la Corse) Conservatoire botanique national sud-atlantique Les Conservatoire et jardins botaniques de Nancy ont été agréés comme Conservatoire botanique national de Nancy de 1990 à fin 2001, mais ne font plus partie aujourd'hui du réseau des CBN. Depuis 1999, la Fédération des conservatoires botaniques nationaux (FCBN) assure notamment la « coordination et l'harmonisation des méthodes de travail et des actions des conservatoires botaniques nationaux », « l'animation des programmes nationaux de connaissance et de conservation de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels qui lui sont confiés par le ministÚre en charge de l'Environnement » et « la représentation collective des conservatoires botaniques nationaux auprÚs du ministÚre en charge de l'Environnement et des divers organismes et comités oeuvrant dans le domaine de la protection de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels ». 5.2. Le systÚme d'information sur l'eau (SIE) Le SIE s'est construit sur de nombreuses années. Le SIE a été introduit dans le code de l'environnement (article L 213-2) par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006, mais il a été construit en 2003 à la suite du Réseau national des données sur l'eau (RNDE) issu de la loi sur l'eau de 1992. Ce dispositif a pour objet de collecter, stocker, valoriser et diffuser les données sur l'eau, les milieux aquatiques et leurs usages. Le SIE permet de satisfaire les engagements nationaux en matiÚre d'information environnementale publique (convention d'Aarhus) et les rapportages aux autorités nationales et communautaires. Enfin, le SIE a vocation à apporter la connaissance utile à l'évaluation des politiques publiques dans les domaines de l'eau, des milieux aquatiques et des services publics d'eau et d'assainissement. Il est à noter que les informations contenues dans le SIE embrassent un périmÚtre bien plus large que celui de la connaissance en matiÚre de biodiversité. Le SIE repose sur le Schéma national des données sur l'eau (SNDE), qui traduit réglementairement65 la définition des besoins en données fiables, comparables et conformes aux exigences réglementaires. Le SIE s'appuie sur une gouvernance solide. La gouvernance du SIE est organisée au niveau national sous l'autorité de la direction de l'eau et de la biodiversité ; elle s'appuie sur l'ONEMA qui en assure la coordination technique nationale. Une 65 Article R213-2 du code de l'environnement ; décret n°2009-1543 du 11 décembre 2009 et arrêté interministériel associé. commission, établie au sein du Comité national de l'eau, permet la représentation des usagers du SIE. Techniquement, le SIE s'appuie sur un référentiel de données, visant à l'interopérabilité sémantique et technique des différentes composantes du SIE entre elles et avec les systÚmes extérieurs, en particulier le systÚme d'information européen WISE. Ce référentiel permet une compréhension commune des concepts, la création et la localisation de nouveaux objets, leur identification par le biais de systÚmes d'identifiants partagés et la transmission de jeux de données dits de référence. La gestion de ce référentiel obéit aux rÚgles suivantes : - l'État prescrit les éléments du référentiel des données (spécifications des jeux de données et des services du SystÚme d'Information sur l'Eau, rÚgles relatives à l'établissement de ces spécifications et à leur emploi, jeux de données de référence) qui doivent être employés pour l'application de la réglementation et les conditions de leur emploi ; - l'ONEMA définit et met à disposition le référentiel de données. Il détermine sa composition, organise la participation des contributeurs du SIE à son élaboration, établit les rÚgles d'administration et d'emploi des jeux de données de référence, s'assure de sa mise en oeuvre et de sa diffusion et veille à son respect ; - un Service d'administration nationale des données et référentiels sur l'eau (Sandre), organisé en réseau entre les organismes contributeurs du SIE, définit son programme de travail et suit sa mise en oeuvre. Des administrateurs de données du Sandre sont désignés au sein des organismes suivants, qui ont des responsabilités d'administration des données, de nature thématique ou territoriale : - l'Agence française de sécurité sanitaire de l'alimentation (AFSSA) jusqu'à présent, et désormais l'ANSES (agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail), pour la codification des paramÚtres microbiologiques considérés pour le contrÃŽle sanitaire des eaux de surface, des eaux souterraines et des eaux distribuées ; - les agences et les offices de l'eau, pour les masses d'eau de surface continentales, les sites de surveillance des eaux de surface, les stations d'épuration ; - l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), pour les paramÚtres radiologiques ; - le BRGM, pour la spécification et l'élaboration du référentiel hydrogéologique français et des masses d'eau souterraine et pour la codification des sites de surveillance des eaux souterraines, y compris l'association des points de captage d'alimentation en eau potable aux points de surveillance ; - le CEMAGREF, pour la codification des taxons considérés pour l'évaluation des éléments de qualité biologique des eaux de surface continentales ; - la direction générale de la santé, pour le codage des ouvrages pour l'alimentation en eau potable ; - l'IFREMER, pour la codification des taxons considérés pour l'évaluation des éléments de qualité biologique des eaux cÃŽtiÚres et de transition et les masses d'eau cÃŽtiÚres et de transition ; - l'INERIS et le BRGM, pour la codification des paramÚtres considérés pour l'évaluation des éléments de qualité physico-chimiques des eaux de surface et des eaux souterraines ; - le Laboratoire national d'essais (LNE), pour la codification des méthodes employées pour l'analyse des paramÚtres physico-chimiques des eaux de surface et des eaux souterraines ; - l'ONEMA, pour les nomenclatures de données nécessaires au rapportage, les délimitations des bassins et des sous-unités et la codification des obstacles à l'écoulement ; - le service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévention des inondations (SCHAPI), pour la spécification et l'élaboration du référentiel sur l'hydrométrie, pour la codification des sites de surveillance quantitative des eaux de surface continentales ; - les DREAL de bassin, pour la codification des procédures relatives aux installations, ouvrages, travaux et aménagements (IOTA), des services d'eau et d'assainissement et des agglomérations d'assainissement. Enfin, les partenaires du SIE définissent et mettent en oeuvre des outils communs d'aide à la valorisation et à la diffusion des données : charte graphique et ergonomique des portails web, glossaire, charte sémiologique pour les cartes, interfaces web cartographiques, ... SynthÚse des caractéristiques essentielles du SIE. Le SIE peut constituer une référence pour redéfinir la trajectoire du SINP. Différents points peuvent en effet être repris : - un pilotage central, organisé au sein de l'ONEMA par une équipe de 30 personnes, définissant un plan d'actions associé à des porteurs et des échéances suivies réguliÚrement ; - une définition des besoins inscrite dans un document de cadrage stratégique. Le SNDE permet l'organisation, la rationalisation et la mutualisation des données entre les différents producteurs de données. Il comporte des mécanismes de gouvernance et des dispositifs de production, de bancarisation, de traitement, de valorisation et de diffusion des données et se fonde sur des méthodologies communes, un référentiel des données partagé et un systÚme de gestion de la qualité ; - un systÚme de gouvernance et de collaboration qui permet à chaque contributeur de participer à l'ensemble de la chaîne de valeur, de la détermination des plans de collecte à la diffusion des résultats. 5.3. L'Observatoire national de la biodiversité La création de l'observatoire national de la biodiversité (ONB), prévue par l'article 25 de la loi « Grenelle 1 », résulte de plusieurs préconisations visant à la constitution d'une organisation en charge de la cohérence stratégique et de la diffusion de la connaissance en matiÚre de biodiversité : - le rapport de l'Inspection générale de l'environnement (IGE) sur les observatoires de l'environnement de 2001, - la tratégie nationale pour la biodiversité de 2004 (axe 4), - les débats du Grenelle de l'environnement. Il est prévu que l'ONB s'appuie sur le systÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP) et sur d'autres systÚmes apportant des données sur les activités humaines ou les paramÚtres abiotiques. L'ONB devrait ainsi prendre en charge l'observatoire national des zones humides (ONZH) imaginé dans le cadre de la stratégie nationale pour les zones humides, et assurer via le SINP la production de descripteurs pour l'observatoire national de la mer et du littoral (ONML), avec lequel seront produits par ailleurs les indicateurs communs aux deux structures. L'ONB n'a à ce jour aucune existence, et est encore à l'état de projet. La Direction de l'Eau et de la Biodiversité du MEEDDM est en charge de la mise en place de l'observatoire, en lien avec les travaux du SINP. Elle définit les objectifs de l'ONB comme suit66 : « 1- analyser les attentes et interrogations de la société et plus particuliÚrement des décideurs publics et privés, nationaux et internationaux relatives aux enjeux de la biodiversité, sa connaissance et son évolution, en lien avec les choix de société et la mise en oeuvre des politiques ; 2- expliciter, reformuler et rendre cohérentes ces demandes sous la forme de questions posées à la connaissance ; 66 Porte-folio de présentation du projet d'Observatoire National de la Biodiversité, Bureau de la connaissance et de la stratégie nationale pour la biodiversité ­ Direction de l'eau et de la Biodiversité ­ MEEDDM, 20 avril 2010. 3- recenser tous les systÚmes d'informations nationaux, infra- ou supranationaux - dont le SINP ainsi que les structures aptes à assurer leur traitement statistique - susceptibles de contribuer à éclairer les politiques et les choix de société en lien avec la biodiversité ; 4- développer, en mobilisant des compétences réparties dans différents organismes ou en interne, au niveau national ou infranational, les outils méthodologiques permettant d'exploiter des données acquises dans des conditions différentes, de les restituer à différentes échelles de territoire et sur différentes périodes (difficulté importante qu'il ne faut pas sous-estimer) ; 5- élaborer et renseigner sur cette base un corpus robuste et cohérent d'indicateurs - qui ne peut se limiter à la juxtaposition d'informations venant de différents producteurs - directement interprétables pour orienter ou suivre des politiques et choix de société. Ces indicateurs complexes combineront et mettront en perspective (croisement état-pression-évolution sociétale ou climatique par exemple) les données et descripteurs fournis par les différents systÚmes d'informations et leurs traitements statistiques ; 6- définir et développer une stratégie globale de diffusion de l'information interne à l'administration et à destination des décideurs, acteurs de la société civile et grand public, ainsi que les différents produits et supports de diffusion nécessaires (tableaux de bord, fiches-type, publications, site internet...), en partenariat et synergie étroite avec les diffuseurs existants ; il aura vocation pour cela à coordonner, renforcer et valoriser la contribution, sous forme d'informations déjà synthétisées ou de données qu'il devra exploiter, des différents organismes producteurs (établissements publics, autres ministÚres, associations...) ; 7- rétro-agir sur les systÚmes d'information afin d'améliorer la représentativité, la complétude et la qualité des données, identifier à partir des besoins, les données d'observation nécessaires qui ne sont pas encore - ou de maniÚre inadéquate - collectées, ou encore non valorisées par les dispositifs existants, contribuer à l'élaboration des protocoles et méthodes nécessaires, ainsi qu'à l'évolution des dispositifs déjà existants les plus à même de collecter ces nouvelles observations. » La DEB préconise de porter elle-même l'animation technique de l'ONB, en assurant les moyens suivants : « un puis deux ETP [...] pour lancer concrÚtement cet ONB » : - organiser les réunions de concertation nécessaires pour concevoir et préparer le programme de travail de l'ONB, - animer et suivre la mise en oeuvre de celui-ci, - définir et développer la stratégie et les différents produits et supports de diffusion de l'information - piloter la mise en place des outils de gouvernance indispensables au fonctionnement de l'ONB). 5.4. Le systÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP) Le systÚme d'information sur la nature et les paysages (SINP) recense et rassemble les dispositifs d'observations concernant la nature et les paysages français. Il a pour objectif de structurer les connaissances sur la biodiversité et la diversité des paysages et de faciliter leur mobilisation pour : - élaborer et évaluer les politiques publiques, - évaluer l'impact des plans, programmes et projets, - mettre à la disposition des citoyens une information suffisante pour permettre le débat, - permettre de faire les rapportages correspondants aux engagements européens et internationaux. Les étapes de mise en oeuvre du SINP sont les suivantes : - identifier les différents producteurs de données et les dispositifs de collecte associés, - diagnostiquer les dispositifs à travers leurs métadonnées et protocoles, ainsi que les données lorsqu'elles sont publiques, - mettre à disposition ces métadonnées, structurées et formatées, via le portail internet www.naturefrance.fr, - valoriser les données à travers l'élaboration d'indicateurs de biodiversité, dont les objectifs sont la gestion du patrimoine naturel ainsi que la réponse aux engagements nationaux, européens et internationaux de la France. Le SINP, installé officiellement par une réunion du Comité National du SINP en 2006, est : - piloté au niveau national par la DEB (le service statistique du MEEDDM lui est associé sur le plan statistique ainsi qu'en tant que maître d'ouvrage des systÚmes d'information pour élaborer et animer la stratégie du ministÚre) dans un rÃŽle d'administrateur principal du SI ; - piloté thématiquement et scientifiquement par une série d'opérateurs ; - mis en oeuvre régionalement par une série d'administrateurs secondaires constitués par les opérateurs publics, les associations, les collectivités territoriales. Les inventaires sont conduits sous la responsabilité scientifique du Muséum national d'histoire naturelle (MNHN). veille, conseil, alerte et r éflexion prospective sur les questions scientifiques concernant le patrim oine naturel MEED EED DM ­ Direction de ll 'eau DM M ­ Direction de 'eau et de la biodiversit é­ et de la biodiversit é­ Direction de projet ONB // Direction de projet ON B SINP (appui SINP (appui SOeS et SOeS et CEMAGREF) GREF) CEMA Pilote national - Adm inistrateur principal Laboratoire Laboratoire Dynamiques iques Dynam Sociales et Sociales et R ecomposition position Recom des Espaces des Espaces C onseil Scientifique du Patrim oine N aturel et de la Biodiversit é Mus éum us M éum national national d'histoire d'histoire naturelle naturelle Coordination scientifique nationale C it é national du SIN : om P · · · · · C ollectivit és locales, A cteurs scientifiques, O G et usagers, N Établissem ents publics, adm inistrations SINP Dom aine Volet « m » er « nature » Volet « terre » Dom aine « paysages » » Volet « paysages G roupe de coordination nationale AAM //IFREMER MP ER AA P IFREM DREAL//Op L DREA Op érateurs de ll 'État //Collectivit érateurs de 'État Collectivit és territoriales // és territoriales Universit és //Laboratoires //ON G G ... Universit és Laboratoires ON ... ées naturalistes Adm inistrateurs secondaires locaux _ porteurs de bases de donn SynthÚse de l'étude menée par le CEMAGREF. Le laboratoire TETIS du CEMAGREF a mené, à la demande de la DEB, « une analyse de l'état d'avancement du SINP dans les régions et les établissements publics à couverture nationale ». Tout d'abord, l'étude fait état d'un manque de clarté dans les objectifs, contenus et modalités du SINP définis par le comité de pilotage national et la coordination scientifique. Les spécifications nationales en matiÚre de collecte, gestion, traitement, validation et diffusion des données à mettre en oeuvre ne sont pas assez précises. De même, un cadre général d'échange des données naturalistes (propriété des données, modalités d'échange, traçabilité et interprétation des données, etc.) reste à formaliser. Par ailleurs, les situations entre les divers volets du SINP sont disparates : - volet mer : l'AAMP et l'IFREMER mÚnent un projet reconnu pour sa qualité et son avancement. Pour autant, les DREAL et collectivités locales souhaitent être mieux informées des travaux menés ; - volet terre : en raison de l'absence d'une tête de réseau « historique », nombreux sont les obstacles organisationnels voire relationnels pour aboutir à un bon avancement du projet ; - volet paysages : la difficulté principale de ce volet réside dans le manque de références scientifiques claires permettant d'appréhender la gestion de la connaissance des paysages. Un site dédié au projet a été créé dÚs 2005 (www.naturefrance.fr). Ce site est largement obsolÚte, et ne contient pas d'information globale sur le sens du projet, l'organisation et le calendrier des travaux. Les actions décidées à la suite de l'étude CEMAGREF A la suite de cette étude, la DEB a entrepris de : - travailler à la restructuration de la gouvernance, à l'élaboration d'une stratégie général SINP ­ ONB (depuis mi-2009) et à la rédaction d'un document de cadrage du SINP, qui devrait être publié à l'automne 2010 pour préciser l'articulation entre l'ONB et les autres observatoires de la biodiversité, en particulier régionaux, - relancer des groupes de travail portant sur la validation scientifique des données, sur les protocoles d'inventaires, sur les référentiels taxonomiques, sur le standard des données et des métadonnées de la biodiversité, sur le statut de propriété des données naturalistes, - lancer un comité éditorial de l'ONB associant les fournisseurs de données, - confier à l'IFREMER un travail de recensement des besoins en termes de services rendus par le futur outil informatique du SINP aux acteurs amont (producteurs de données) et aval (utilisateurs), dans un premier temps sur le volet « mer » puis sur l'ensemble du périmÚtre. Il est prévu que l'architecture soit arrêtée d'ici fin 2010 et que le développement soit engagé immédiatement, - capitaliser l'ensemble des initiatives et expériences au sein d'un projet collaboratif de création d'un outil de gestion des données naturalistes de référence, sur la base de l'initiative conduite par Natureparif, - lancer des travaux d'amélioration de l'ergonomie, de la fiabilité et de l'interopérabilité du SINP, - relancer le réseau des administrateurs secondaires du SINP avec une réunion prévue d'ici l'été 2010, - préparer la mise en ligne d'ici fin 2010 d'un « site Projet ONB » sur Internet, repartant des bases du site « naturefrance » actuel. Annexe 13 : développement de l'expertise technique 1. L'expertise en biodiversité est un sujet de plus en plus critique. 1.1 L'expertise en biodiversité concerne à la fois des compétences « d'ensemblier » et des compétences spécifiques à des espÚces ou milieux. Les expertises attendues aujourd'hui dans le domaine de la biodiversité en France portent principalement sur deux volets. Un premier volet concerne l'application de méthodes et d'outils visant à mener des projets et actions de gestion d'espaces protégés et de préservation de la biodiversité, tout particuliÚrement pour la mise en oeuvre de Natura 2000 et de la trame verte et bleue67. Cette compétence consiste à savoir mobiliser des expertises pointues et à savoir dialoguer avec une pluralité d'acteurs pour assurer notamment : - la réalisation d'études pour déterminer les aires à protéger (parcs marins, corridors naturels, etc.), la stratégie de gestion des espaces (documents d'objectifs Natura 2000, schémas régionaux de cohérence écologique, etc.), et les plan d'actions à mettre en oeuvre pour les préserver ; - l'animation de phases de négociation et de concertation en vue d'aligner les différentes parties prenantes au projet (collectivités locales, professionnels usagers d'espaces, gestionnaires d'espaces protégés, associations, etc.) ; - l'évaluation des politiques publiques et les propositions d'évolution (par exemplele niveau de prélÚvement d'espÚces) ; - la définition de mécanismes économiques de compensation dans une logique de limitation des pertes relatives à la biodiversité. Les experts sont de profil ingénieur (cadre A), en nombre aujourd'hui limité. Un second volet repose sur la connaissance précise d'espÚces ou de milieux. En effet, ces expertises sont nécessaires à la prise de décision publique ou à la définition de politiques publiques (par exemple pour définir les quotas de pêche, l'ouverture des dates de chasse ou pour déterminer des zones protégées). Les interlocuteurs de la mission ont fait état d'un manque d'experts en milieux coralliens ou encore sur la forêt guyanaise, pourtant deux espaces de biodiversité remarquables à l'échelle mondiale. La Secrétaire d'Etat à l'écologie a demandé récemment à MM. Le Maho et Boucher de préciser les besoins en expertises scientifiques dans le domaine de la biodiversité. . 1.2 Le besoin en expertise est croissant et va fortement mobiliser la sphÚre publique. Compte tenu des différents engagements de l'Etat relatifs à la biodiversité, il existe aujourd'hui des besoins croissants en expertise principalement dus à : - la poursuite et l'accélération de la construction des documents d'objectifs (DOCOB) des espaces Natura 2000. Un tiers seulement des documents prévus dans le dispositif initial sont produits aujourd'hui. Le déploiement de ce réseau en France est trÚs en retard par rapport au calendrier fixé par les autorités communautaires ; - la mise en oeuvre de la trame verte et bleue et la définition des schémas régionaux de cohérence écologique. Ces documents, élaborés conjointement par la région et l'Etat en concertation avec l'ensemble des acteurs locaux, devant être conçus d'ici 2012 ; - la recommandation du Grenelle 2 relative à la construction d'une culture d'évaluation identifiée comme un enjeu prioritaire dans le cadre de « nouvelles façons d'administrer ». Cette pression sur les compétences va accentuer une situation jugée par de nombreux interlocuteurs 67 Sans préjuger des modalités de gestion de la trame verte et bleue - à définir par la puissance publique - il est clair qu'il sera nécessaire de disposer de ce type d'expertise pour la mettre en place. comme déjà critique. En effet, au regard des différents enjeux, certaines expertises relatives à la description de la biodiversité (notamment en taxonomie), au fonctionnement écologique des écosystÚmes ou aux relations entre les activités socioéconomiques et les perturbations de ce fonctionnement, sont insuffisantes. Cependant, ces expertises relativement pointues ont vocation à demeurer limitées en nombre ; il s'agit donc d'optimiser leur mobilisation. 1.3 La gestion de l'expertise est insuffisamment organisée. Face aux besoins d'expertise les opérateurs agissent majoritairement de façon autonome. Seuls quelques regroupements d'expertise s'organisent notamment par type de milieux : pÃŽle forestier, pÃŽle zone humide, ... L'ATEN joue un rÃŽle transversal en assurant la montée en compétence de ses membres dans certains domaines par le biais d'une offre de formation68 et la diffusion d'outils et de méthodes adaptés (organisation de journées thématiques69, publications de produits éditoriaux70, etc.). L'ATEN propose par ailleurs un répertoire des métiers et un dictionnaire des compétences permettant d'identifier les expertises. Cependant, aucun travail de cartographie n'a été engagé à ce jour, ce qui demeure un impératif pour disposer d'une vue précise tant des ressources existantes que des carences à combler. Enfin, l'ATEN71 participe en collaboration avec l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) à la production d'un rapport visant à identifier les métiers de la biodiversité et à établir des préconisations pour structurer une filiÚre biodiversité, publique et privée. Les premiers éléments issus de ces travaux font d'ailleurs état du besoin de créer un réseau d'expertises mobilisables plus structuré. La situation actuelle s'avÚre donc insatisfaisante. L'expertise demeure mal identifiée et peu accessible par les différents acteurs, voire insuffisante dans certains domaines. L'ATEN, compte tenu de son statut, ne dispose pas de l'autorité suffisante pour piloter et rendre effectif un véritable plan de développement de l'expertise . 2. La structuration de l'expertise est un enjeu fort pour le MEEDDM comme pour l'ensemble de la filiÚre biodiversité. 2.1 La structuration de l'expertise répond tout d'abord à des enjeux de couverture thématique et d'organisation. Au-delà des engagements français et des échéances présentées précédemment, la mission identifie trois enjeux globaux auxquels une meilleure gestion de l'expertise doit répondre : - la couverture des champs critiques d'expertise en biodiversité sur l'ensemble du territoire métropolitain et tout particuliÚrement en outre-mer où la France à des responsabilités de connaissance et de sauvegarde de dimension mondiale ; - l'organisation et l'optimisation du recours à l'expertise de tiers, pouvant aller jusqu'à la mise en place de partenariats, principalement avec des pÃŽles de compétences, des centres de recherche, des facultés, etc ; - l'accÚs à une expertise de référence par l'ensemble des acteurs de la biodiversité : collectivités territoriales, associations ou entreprises privées, qui doivent pouvoir accéder aux compétences d'opérateurs publics. 68 69 70 L'ATEN propose 135 formations dans son catalogue 2010, dont certaines réalisées en partenariat avec l' l'IFORE Forum des informaticiens, géomaticiens et webmestres en juin 2010 par exemple. Les grandes thématiques des publications proposées dans le catalogue 2009 de l'ATEN concernent les outils d'accueil et d'interprétation, l'aménagement des sites, la gestion des milieux et des espÚces, les outils de gestion et de planification, le droit et la police de la nature, les métiers et les formations, etc. Le dictionnaire regroupe plus de 300 compétences et activités, réparties autour de 25 fiches métiers. 71 2.2 Le développement de l'expertise publique doit contribuer à dynamiser l'ensemble de la filiÚre « biodiversité ». Renforcer l'expertise publique en matiÚre de biodiversité ne va pas de soi : le choix pourrait être fait de considérer qu'il appartient au secteur privé de se développer dans ce domaine et de travailler pour le compte de l'Etat, des collectivités territoriales et des associations. Cependant, de l'avis des interlocuteurs rencontrés, le secteur privé est encore émergeant alors que le secteur public dispose déjà de compétences de qualité. Plus qu'un frein à la croissance du secteur privé le développement du secteur public peut avoir dans un premier temps un effet d'entrainement sur celui-ci. Par ailleurs c'est bien l'Etat qui est en premiÚre ligne des attentes exprimées notamment au niveau européen et des orientations fixées par les lois « Grenelle ». L'enjeu pour l'Etat est donc de développer en son sein les expertises qui lui sont nécessaires pour faire face à ses engagements tout en adaptant une attitude de coopération avec le secteur privé de façon à permettre au plus tÃŽt un transfert de compétences vers celui-ci. L'objectif final serait de disposer d'entreprises reconnues au niveau international dans la maîtrise des enjeux liés à la sauvegarde de la biodiversité. 3. La nouvelle organisation devra s'organiser pour définir et mettre en oeuvre un plan de développement de l'expertise. Au regard des enjeux évoqués précédemment, la mission préconise que la nouvelle organisation prenne en charge le développement d'une expertise technique mobilisable par l'ensemble des parties prenantes (ministÚres, opérateurs, associations, collectivités, etc.). Cette structure pourra s'appuyer sur les ressources déjà existantes au sein de l'ATEN et par redéploiement interne aux autres opérateurs et au ministÚre. 3.1 La nouvelle organisation devra tout d'abord dresser une cartographie des ressources et des besoins tout en pilotant des premiÚres actions de court terme. Une des premiÚres initiatives à mener consiste à cartographier et à rapprocher les compétences existantes et les compétences requises. Une fois les écarts identifiés, la nouvelle organisation devra mettre en oeuvre un plan de développement de ses expertises techniques, en vue de leur mise à disposition auprÚs de l'ensemble du réseau dans le cadre d'une approche transversale et interdisciplinaire. L'organisation devra prioriser les besoins, notamment au profit des objectifs fixés par le ministÚre. La mission identifie aussi deux actions de moyen terme, à la fois accessibles et alignées aux prérequis nécessaires à la mise en oeuvre de la trame verte et bleue : - l'enrichissement des formations professionnelles permettant une montée en compétences des acteurs, - la mise à disposition d'outils et de méthodes, relatifs par exemple à la conception des schémas régionaux de cohérence écologique. Sur ces deux thÚmes la nouvelle agence pourrait piloter un travail inter-opérateurs visant à construire tant les outils que les actions de formation. Le statut et le positionnement général de la nouvelle agence devrait lui donner une capacité d'action supérieure aux travaux, déjà appréciables, menés dans ce domaine par l'ATEN. 3.2 La nouvelle organisation devra ensuite construire un véritable plan de déploiement de l'expertise. De façon indicative, et conformément aux pratiques généralement mis en oeuvre, développement de l'expertise pourrait se structurer autour des actions suivantes : un plan de - la polarisation des expertises critiques, c'est-à-dire le regroupement physique de compétences existantes mais diffuses au sein de différents opérateurs de façon à leur donner une taille critique suffisante, à créer un lieu d'innovation, de structuration de partenariat avec l'extérieur, de construction d'une offre de service vis-à-vis de l'ensemble des parties prenantes. Ces équipes mutualisées pourraient être placées selon les cas, soit au sein de l'agence, soit auprÚs d'un opérateur identifié comme pÃŽle ressources pour l'ensemble du réseau ; - la création de réseaux thématiques d'experts, pilotés par des référents. Dans ce cadre les ressources restent attachées à leur opérateur et à leur lieu d'implantation. En revanche les référents ont la responsabilité, en collaboration avec la nouvelle agence, de constituer un réseau de partage et d'approfondissement des compétences, d'assurer son animation (par exemple par l'organisation de journées thématiques techniques), de définir des travaux à conduire en commun (études, publications, sensibilisation, etc.), de façon à assurer la montée en compétence et l'émulation de l'ensemble des acteurs ; - la mobilisation de ressources scientifiques, par la mise en place de partenariats (pÃŽles de compétences, universités, etc.),et la mise en cohérence des conseils scientifiques. Cette piste est à examiner en lien avec la mission Le Maho ­ Boucher ; - le développement d'une fonction relative à la préservation de la propriété industrielle et à l'essaimage des compétences et savoir-faire de la nouvelle organisation. 3.3 La nouvelle organisation devra organiser la mise à disposition de l'expertise du réseau sans exclure une dimension commerciale. Une fois l'expertise technique structurée au sein du réseau des opérateurs publics, il s'agira d'étudier les modalités de mise à disposition des expertises auprÚs de tiers, collectivités territoriales et associations notamment. A cet égard la mission identifie l'opportunité de facturer certaines prestations d'expertise. Un examen particulier du partage entre une expertise publique, gratuite, destinée aux acteurs publics mutualisés par l'organisation nouvelle, et une expertise marchande (y compris la commercialisation des données de base utilisées) devra être réalisé à l'occasion de la préfiguration. Annexe 14 : La fonction "évaluation" 1. L'état actuel :des évaluations partielles, non partagées, souvent limitées aux moyens Dans l'état actuel de dispersion des acteurs politiques (Etat, collectivités, ONG, acteurs individuels) et des opérateurs publics intervenant dans les politiques de protection de la nature, chacun est maître des outils d'évaluation qu'il utilise, ou non, pour définir ou infléchir ses propres actions. L'état embryonnaire, décrit ci-dessus, du dispositif global de gestion de la connaissance ne facilite pas l'exercice de l'évaluation, même pour les acteurs spécialisés. Le grand public ne dispose quant à lui d'aucun moyen d'appréciation globale de la situation, ce qui lui serait pourtant indispensable pour exercer le droit qui lui est reconnu par la Constitution72 de "participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement", dans le domaine de la biodiversité. Le débat sur l'objectif d'arrêter la perte de biodiversité en 2010 a offert une illustration de cette situation de confusion collective: un objectif non mesurable, puis l'affirmation largement reprise de la non atteinte de cet objectif ne pouvaient que rendre perplexe. Une évaluation complÚte et solide, sur le modÚle des expertises scientifiques collectives qui sont de pratique assez courante, aurait été le seul moyen de suppléer à l'absence d'indicateur synthétique et global fiable sur un champ aussi complexe. Dans le cadre de l'évaluation des politiques publiques, l'Etat a mis en place des démarches d'évaluation de ses propres politiques en matiÚre de protection de la nature et de biodiversité: audits des programmes LOLF, évaluation de la stratégie nationale de biodiversité 73. Force est de reconnaître que ces évaluations portent essentiellement sur les moyens mis en oeuvre (surface d'aires protégées, documents d'objectif Natura 2000 produits, etc.), les résultats atteints en matiÚre de biodiversité préservée étant évidemment plus difficiles à apprécier, et à relier aux moyens mis en oeuvre. La seule démarche globale d'évaluation de l'état de la biodiversité, réalisée en 2007, porte sur le rapportage communautaire sur l'état de conservation des habitats et espÚces mentionnés aux annexes I et II de la directive 92/43/CEE (directive habitats), sur tout le territoire. Il s'agit de la premiÚre édition d'une évaluation destinée à être refaite tous les six ans conformément à l'article 17 de la directive. Les éditions suivantes devront intégrer l'appréciation des effets des mesures prises pour assurer le niveau de protection recherché: il s'agira donc bien de relier les objectifs et les moyens des politiques mises en oeuvre. 2. Les besoins et les enjeux: Au-delà de la protection d'espÚces (l'ours, le panda, les abeilles) ou d'espaces (les Calanques, Fontainebleau) emblématiques, le grand public reste le plus souvent trÚs éloigné de la perception des enjeux de biodiversité. La présentation de ces enjeux est en effet souvent trÚs complexe, et les risques perçus nettement plus faibles que dans d'autres domaines tels que le nucléaire ou les nanotechnologies: seule la problématique des OGM fait ici exception. Dans le même temps, chacun s'accorde à reconnaître que la biodiversité ne sera réellement préservée que lorsque les enjeux de protection seront trÚs largement partagés par toute la population. 72 73 Article 7 de la loi constitutionnelle 2005-205 du 1er mars 2005 Mission CGEDD CGAAER, en cours à la date de remise du présent rapport. La définition de politiques publiques de préservation de la biodiversité, par l'Etat comme par les collectivités territoriales dans leur domaine de compétence, nécessite un diagnostic fiable sur l'état des lieux et les enjeux de préservation, à chaque échelle de territoire. S'ajoute à cette nécessité, pour l'Etat, l'obligation de rapportage périodique sur le bon état écologique, en application des directives communautaires. Le partage des compétences politiques institué par la loi pour la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 comme pour la trame verte et bleue implique la recherche de cohérence entre l'Etat et les collectivités dans leurs politiques respectives de préservation de la biodiversité. L'existence d'évaluations partagées et appropriées par chaque acteur apparaît comme nécessaire, sinon suffisante, à cette cohérence. Plus précisément, les deux politiques les plus sensibles actuellement parce qu'elles affectent une part importante du territoire concernent les pratiques de gestion dans les sites Natura 2000, et la mise en place de la trame verte et bleue. Dans les deux cas, la confrontation entre les enjeux de préservation de la biodiversité et les enjeux socioéconomiques liés aux activités locales nécessite une expertise pluridisciplinaire à large spectre: écologie, économie agricole ou forestiÚre, urbanisme, transport, etc. La réflexion engagée sur les compensations pour atteintes à la biodiversité, dans le cadre des obligations résultant des directives sur l'évaluation environnementale, renforce cette nécessité d'une évaluation acceptée par tous sur ce type d'actions. 3. Les propositions La définition des besoins et des enjeux fait apparaître le besoin d'une capacité d'évaluation qui réponde aux caractéristiques suivantes : - son champ de compétence doit être multidisciplinaire: écologie scientifique bien sûr, mais aussi économie, urbanisme, transport, etc. - Il doit aussi être multi-échelle: le besoin porte sur des politiques évaluées au niveau national comme sur l'aide à la décision locale, qu'il s'agisse d'un site Natura 2000, de la négociation autour d'un projet d'infrastructure ou avec des acteurs socioprofessionnels d'un secteur particulier; - l'évaluation doit être ressentie comme dégagée de tout conflit d'intérêt, et appropriable par tous les acteurs. Cela implique: une qualité scientifique reconnue (au besoin sous contrÃŽle de revue par les pairs) une transparence des déclarations d'intérêt des participants à l'évaluation le caractÚre public, et donc soumis à la contradiction, des évaluations fournies. La diversité des questions soumises à évaluation interdit de mettre en place un dispositif permanent spécialisé assurant lui-même les évaluations. En revanche, la fonction d'organisation de l'évaluation devrait être assurée par l'agence. A ce titre, une équipe restreinte en nombre mais de haut niveau devrait être chargée des missions suivantes: - - tenir à jour un répertoire de l'expertise disponible, dans les différents domaines concernés ; structurer, à partir des conseils scientifiques existant aux niveaux national et régionaux, les dispositifs d'évaluation appropriés à chaque situation: cahier des charges, constitutrion des équipes, dispositifs de validation et de publication des résultats des évaluations. Annexe 15 : La mutualisation des fonctions support74 1. Le mouvement de mutualisation des fonctions support, déjà engagé partiellement, doit se structurer sur l'ensemble du champ « biodiversité ». La mutualisation des fonctions supports est déjà engagée par sous-domaines des opérateurs « biodiversité » · L'ONEMA et Agences de l'eau : mutualisation des achats (regroupement d'achats communs tels que les matériels informatiques, la reprographie, les acquisitions de licences, etc.), du SystÚme d'information (la mise en place d'un SI mutualisé est prévue pour 2012, elle nécessite la définition d'une architecture commune des SI des sept établissements et la conception des schémas directeurs pour chacun d'entre eux), et enfin rationalisation des processus de gestion comptable. · PNF et Parcs nationaux : mutualisation des achats, de l'agence comptable, du SI de gestion, du réseau informatique et de la communication. A ce stade, PNF et les parcs ont regroupé leurs achats dans plusieurs domaines (uniformes, voitures, achats dans le cadre des journées des parcs nationaux, etc.). Concernant l'agence comptable, celle-ci sera partagée au 1er janvier 2011 par l'ensemble des parcs et s'inscrit également dans un projet d'harmonisation des procédures comptables qui sera suivie en 2011 par la mise en place d'un progiciel de gestion commun. Enfin, au 30 juin 2010, le réseau informatique Interparcs (premiÚre étape vers la mise en place d'un schéma directeur des SI commun) dont PNF assure le pilotage, sera déployé sur 59 sites parmi les 75 existants aujourd'hui. · ATEN : mise à disposition d'outils informatiques auprÚs de ses membres (gestion électronique de documents, accueil de sites webs sur ses serveurs, hébergement des messageries informatiques, etc.), réalisation d'une fonction de veille juridique dans le domaine du droit de la nature, etc. Par ailleurs, il convient de citer d'autres initiatives ponctuelles : actions conjointes de communication entre l'AAMP et le CELRL75, partage de conseils juridiques entre le CELRL et PNF en matiÚre d'acquisition de terrain, constitution d'un cahier des charges commun pour l'achat de bateaux entre l'AAMP et le Parc national de Port-Cros par exemple, etc. Tous ces exemples montrent un mouvement des organismes vers une mutualisation progressive de l'ensemble de leurs fonctions supports qu'il convient d'encourager et d'étendre à l'ensemble des opérateurs du domaine nature. Toutefois ces initiatives sont trÚs partielles et insuffisantes. Le tableau suivant montre l'éclatement des ressources dédiées aux fonctions support. 2. Dans ce contexte la mutualisation des fonctions support répond plus à un enjeu de professionnalisation que de recherche d'économie La mutualisation des fonctions supports permettrait principalement de professionnaliser les activités concernées, d'accroître la qualité du service rendu, et dans une moindre mesure d'en maîtriser les coûts. Cette mutualisation permettra des gains financiers modestes si elle porte sur des petits organismes (ATEN, AAMP, CELRL et PNF). En revanche, les gains pourront être plus substantiels si elle porte sur des opérateurs tels que l'ensemble des parcs nationaux, l'ONEMA, l'ONCFS, voire l'ONF. En effet, compte-tenu des effectifs limités (de l'ordre d'environ 80 personnes) dont disposent les opérateurs de petite taille à l'heure actuelle, et de l'éclatement géographique de ces ressources, les 74 75 La fonction RH a été abordée dans l'annexe « cadre commun d'emploi et fonction RH ». Elle doit aussi faire l'objet d'une mutualisation renforcée. Exemples : partenariats entre le CELRL et l'AAMP dans le cadre de la publication de la revue Terres sauvages (hors série Mers et Rivages du mois de juin 2009 par exemple). gains financiers consécutifs à une mutualisation seront limités et concerneront principalement les économies d'échelle relatives aux regroupements d'achats de fournitures et matériels standards (licences informatiques, location ou achats de véhicules, etc.). En revanche, les bénéfices attendus d'une telle réorganisation résident dans la professionnalisation qui pourrait en découler. En effet, cette initiative permettrait de sécuriser certaines fonctions, comme le suivi budgétaire et comptable ou la paye ou la gestion administrative des structures de petite taille. En effet, une mutualisation permettrait non seulement de fiabiliser les procédures et outils utilisés sur un périmÚtre plus large (mise en place de procédures et de nomenclatures comptables, etc.) mais aussi d'assurer une continuité de ces activités en cas d'absence des personnes responsables. En termes de communication, la promotion au niveau national d'une vision unifiée et coordonnée pour l'ensemble des opérateurs répond à un enjeu fort de lisibilité du concept de biodiversité souligné dans La stratégie nationale pour la biodiversité76. Cette communication institutionnelle, regroupée au niveau d'une structure unique, pourrait favoriser le développement d'une culture commune de la biodiversité et palier la faible lisibilité pour le grand public du concept de biodiversité, mise en exergue par ce rapport. Dans la même perspective, une gestion mutualisée du mécénat venant compléter les actions locales des opérateurs permettrait globalement de professionnaliser cette fonction et d'en dynamiser les ressources, en s'inscrivant notamment dans les initiatives de soutien du ministÚre au mécénat d'entreprise pour le développement durable77. Plus globalement, la constitution d'une nouvelle organisation, disposant de ressources, méthodes et outils dédiés à la gestion des fonctions support permettrait d'installer cette structure comme un acteur suffisamment solide et fiable, susceptible de consolider ses relations avec le ministÚre et les divers partenaires. 3. La nouvelle organisation permettrait d'héberger les fonctions support mutualisées. Au regard des enjeux évoqués précédemment, la mission propose un schéma d'organisation, s'inscrivant dans une logique de répartition des activités entre la nouvelle organisation et les opérateurs (cf. tableau 2), qu'il s'agira d'affiner en phase de préfiguration. La nouvelle organisation pourra principalement assurer les fonctions suivantes : - centralisation des achats, du suivi budgétaire et comptable (création d'une agence comptable unique) intégrant les spécificités des métiers de chaque opérateur, de la veille juridique généraliste et d'actions de communication institutionnelle et de mécénat ; - homogénéisation des méthodes et outils (comptables notamment) ; - fourniture d'outils (dont informatique) et de méthodes telle que le réalise l'ATEN aujourd'hui. Les opérateurs quant à eux conserveront la gestion de proximité de ces fonctions et la réalisation d'actions thématiques locales (actions de communication spécifiques à l'activité des opérateurs, etc.). Les personnels de l'ATEN et de PNF aujourd'hui en charge de ces fonctions constitueront les équipes de la nouvelle organisation responsables de ces fonctions. De même, il est envisageable qu'une partie du personnel des opérateurs, dédiés aujourd'hui à ces sujets, soit transférée dans le cadre de la prise en charge de ces activités au niveau de la nouvelle organisation. Le dimensionnement de ces équipes devra faire l'objet d'une analyse plus poussée lors de la phase de préfiguration. 76 77 La stratégie nationale pour la biodiversité : bilan et perspectives, datant du 5 mai 2010 Signature, le 25 mai 2010, d'une charte visant à amplifier l'implication des Chambres de Commerce et d'Industrie dans la promotion du mécénat environnemental auprÚs des entreprises par la Secrétaire d'Etat Chantal Jouanno et le Président de l'Assemblée des Chambres Françaises de Commerce et d'Industrie,. A cette occasion, une plate-forme internet d'échanges entre les acteurs du mécénat environnemental, un guide pratique juridique et fiscal sur le mécénat d'entreprise pour l'environnement et le développement durable ont été présentés. Proposition cible : répartition des activités relatives aux fonctions supports Annexe 16 : Cadre commun d'emploi pour les personnels et organisation de la fonction RH 1. La gestion des ressources humaines est encore trop éclatée et les agents contractuels ne disposent pas d'un cadre commun d'emploi. 1.1 Les opérateurs de la biodiversité s'appuient sur des fonctionnaires d'Etat et sur une proportion importante de contractuels. Les opérateurs du périmÚtre MEEDDM les plus directement concernés par la biodiversité (ATEN, PNF et Parcs nationaux, CELRL, AAMP, ONEMA et ONCFS) emploient aujourd'hui environ 3 600 agents78, fonctionnaires et contractuels. Effectifs des opérateurs du périmÚtre de l'étude ATEN 29 (1 ) % PNF e t Par cs nationaux 841 (23% ) ONCFS 1619 (46% ) CEL RL 116 (3% ) AAM P 89 (2% ) ONEM A 907 (25% ) Source : rapports annuels Les opérateurs ci-dessus ont recours de maniÚre significative aux personnels contractuels :25 % des effectifs globaux des établissements du périmÚtre, la proportion atteignant 52 % dans le cas du GIP ATEN, 55 % dans celui de l'AAMP et 63 % dans celui du CELRL ; l'ONEMA, l'ONCFS, PNF et les Parcs nationaux disposent aussi d'une proportion plus faible mais non négligeable de ces personnels. Pour tous ces organismes il s'agit, soit de répondre à des besoins ponctuels (recours à des saisonniers pour gérer les flux touristiques par exemple), soit de palier des manques de compétences spécifiques. . Répartition entre fonctionnaires et contractuels 78 Données fournies par les opérateurs. AT N E CLL ER AA MP P Fe P s n N t arc ation x au OE N MA O CS NF Tt l oa N total b d n 'age ts N b 2 9 16 1 8 9 81 4 97 0 11 69 30 61 N d b e fon n s tion aire N b 1 4 4 3 4 0 66 1 60 5 13 38 20 71 % 4% 8 3% 7 4% 5 7% 3 7% 2 8% 3 7% 5 N d c trac e b e on tu ls N b 1 5 7 3 4 9 25 2 27 5 21 9 90 1 % 5% 2 6% 3 5% 5 2% 7 2% 8 1% 8 2% 5 1.2 Les fonctionnaires relÚvent de deux corps principaux dédiés à l'environnement. Les fonctionnaires des opérateurs cités ci-dessus relÚvent majoritairement de la fonction publique d'Etat. Certains agents relÚvent aussi de la fonction publique territoriale ou, de maniÚre plus marginale, de la fonction publique hospitaliÚre, sur des fonctions administratives de l'ATEN ou de l'ONEMA par exemple. Les agents des corps des Techniciens de l'environnement (TE, 633 agents) et des Agents techniques de l'environnement (ATE, 1564 agents), dont ces établissements sont les employeurs quasi exclusifs (plus de 99 %), font l'objet d'une gestion centralisée par l'administration centrale du MEEDDM (bureau composé de 2,5 agents). ONC S F Cr sAE op T Cr sT op E Tt lAe t t u ir s oa g ns it la e d l'éa lis e e t e t b s mn 85 9 35 7 17 20 O MA NE 47 6 14 5 61 2 Parc s nationaux 19 9 13 0 32 0 DE R AL B ourgogne 0 1 1 Détac em h ents sortants 3 0 3 T général otal 16 54 63 3 29 17 Cette unité de corps constitue un atout mais présente néammoins deux axes d'amélioration : - les conditions d'emploi et de gestion des fonctionnaires divergent selon l'employeur public (au niveau des primes notamment) créant de fait des freins à la mobilité ; - e niveau de délégation de gestion est aujourd'hui peu responsabilisant pour les opérateurs (parfois inférieur à la délégation du ministÚre auprÚs des services déconcentrés), notamment en matiÚre de procédures disciplinaires. 1.3 Les contractuels ne disposent pas d'un cadre commun d'emploi. A ce jour, seuls l'ONEMA et l'ONCFS disposent d'un cadre79 régissant la gestion de leurs contractuels. Dans une perspective d'amélioration de ce dispositif et de recherche d'une plus grande transversalité, ces deux opérateurs ont décidé d'abandonner leur cadre d'emploi respectif pour adopter celui en vigueur pour les contractuels des agences de l'eau80. Cette initiative, présentée au ministÚre fin 2009, devrait aboutir d'ici fin 2010. Le CELRL et l'AAMP ont pour leur part demandé au ministÚre que cette initiative s'applique également à leurs agents non titulaires. Il découle de cette situation une grande diversité des modes de gestion des contractuels (57 contrats différents pour les seuls personnels contractuels des parcs nationaux) et une absence d'outils de gestion des ressources humaines, que ce soit en termes de construction de parcours professionnels, de gestion de la mobilité, et plus largement d'attractivité des postes proposés. L'absence d'un cadre commun d'emploi limite aussi fortement la mobilité des contractuels entre les organismes : les expériences professionnelles passées ne sont ni prises en compte, ni valorisées, dans le cas d'un changement d'établissement. Les conditions salariales proposées lors de recrutement d'embauche sont parfois identiques, voire inférieures à celles de leur organisme d'origine compte tenu des pressions budgétaires exercées par les contrÃŽleurs financiers des opérateurs. Les agents contractuels ont ainsi d'importantes difficultés à se projeter dans un parcours professionnel multi opérateurs alors même que leurs compétences et leurs expériences pourraient être utilisées efficacement au sein de l'Etat. 79 80 Pour l'ONEMA : Décret n°2000-792 du 24 août 2000 portant statut des personnels techniques et administratifs de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, version consolidée du 27 mars 2007. Décret no 2007-832 du 11 mai 2007 fixant les dispositions particuliÚres applicables aux agents non titulaires des agences de l'eau. Par ailleurs, la gestion des contractuels s'avÚre inégale entre les opérateurs et globalement insatisfaisante (par exemple l'obligation rÚglementaire81 d'informer annuellement le comité technique paritaire (CTP) de la situation des contractuels n'est pas respectée à l'heure actuelle par l'ensemble des opérateurs). 1.4 Malgré un premier niveau de mutualisation la gestion des ressources humaine reste encore trop cloisonnée entre les opérateurs. Plusieurs mutualisations des fonctions ressources humaines entre les opérateurs sont déjà en place : - l'ONEMA met actuellement en oeuvre un projet commun de gestion des ressources humaines (GRH) avec les agences de l'eau dans le cadre de la mesure n°154 de la révision générale des politiques publiques (RGPP)82. Les processus RH ont été harmonisés depuis fin 2009 et d'ici fin 2010, il est prévu que les agences de l'eau et l'ONEMA partagent un logiciel commun GRH et paye ; - le GIP ATEN offre à l'ensemble de ses membres des modules de formation, propose un référentiel de métiers et un dictionnaire des compétences, centralise les offres d'emploi et de stage de ses membres. Il est également à noter que cette structure mÚne à l'heure actuelle une étude concernant le projet de mutualisation de l'accueil des jeunes en service civil au sein de ses membres83 ; - PNF réalise pour le compte des Pprcs nationaux la fonction de paye et la gestion administrative RH84. A ce stade, des conventions de service sont passées avec 6 des 9 établissements. PNF organise également des formations inter-parcs sur des thématiques spécifiques, en relation avec l'ATEN, l'Institut de formation de l'environnement (IFORE) et le Centre de valorisation des ressources humaines (CVRH), exerce la veille juridique dans l'ensemble des domaines liés à la gestion des RH, suit les vacances de postes et la publication des appels à candidature pour l'ensemble des établissements, etc. L'objectif85 fixé pour 2010 repose par ailleurs sur la mise en place d'un référentiel dans le cadre d'un observatoire des RH et sur la réalisation du bilan social consolidé des parcs à horizon 2011. Cependant, ces initiatives restent insuffisantes et le cloisonnement de la gestion des RH des opérateurs représente un frein réel à la mobilité des agents et à l'organisation du déroulement des carriÚres entre l'ensemble des opérateurs d'Etat. En effet, chaque établissement définit aujourd'hui sa politique RH, ses rÚgles de recrutement et son programme de formation en fonction de ses propres besoins. Les opérateurs ne sont donc pas en mesure de proposer à leurs agents des postes et des emplois en dehors de leur propre structure, alors même que le ministÚre n'assure pas aujourd'hui cette fonction. En outre les agents ne disposent pas d'une structure de conseil et d'orientation pour leurs parcours professionnels entre l'ensemble des opérateurs. 81 82 Article 7 de la loi n°84-16-6 du 11.01.84 portant sur les dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat. 83 84 85 Dans le domaine des ressources humaines, cette mesure vise essentiellement à unifier les instruments et le processus de gestion : formation, création d'une bourse d'emploi, mise en place d'une cellule commune pour la gestion des cadres supérieurs. Dans le cadre de ce projet, la mise en oeuvre du service civique dans les espaces naturels membres de l'ATEN se traduirait notamment par la mise en cohérence de l'offre des membres et de la demande des jeunes, la mise en place d'outil informatique dédié et un module d'information. L'article L. 331-29 du Code de l'environnement prévoit que PNF devra « prêter son concours technique et administratif aux établissements publics des parcs nationaux, notamment par la création de services communs afin de faciliter leur fonctionnement ». Un des trois services communs prévus dans le contrat d'objectifs 2009-2001de PNF repose sur les ressources humaines et la paye. Concernant la paye, un guide de paye a permis d'harmoniser les procédures alors que plus globalement, une base de données commune a été mise en place, permettant aux établissements d'avoir une vision partagée et globale de l'ensemble des effectifs, des carriÚres et des métiers en vigueur. Contrat d'objectifs Etat / Etablissement public Parcs Nationaux de France, 2009-2011. 2. Cette situation n'est pas satisfaisante au regard des besoins de l'Etat, des agents concernés et de la dynamisation attendue de la filiÚre « biodiversité ». 2.1 Le MEEDDM doit intégrer la gestion des ressources humaines comme un des leviers d'atteinte de ses objectifs en matiÚre de préservation de la biodiversité. Compte-tenu des enjeux liés à la sauvegarde de la biodiversité il est probable que la population des agents travaillant sur ce sujet augmente et qu'elle contribue de plus en plus à relever des défis majeurs du ministÚre. Compte-tenu des contraintes budgétaires relatives à l'ensemble de l'Etat la mise en oeuvre de ces moyens va impliquer le pilotage d'un double mouvement : - redéploiement de ressources du champ des espaces protégés vers le champ de la biodiversité ordinaire ; - redéploiement de ressources de certains domaines en diminution (ingénierie concurrentielle par exemple) vers les domaines liés à la préservation de la biodiversité. De façon plus opérationnelle le MEEDDM doit renforcer sa capacité de gestion des ressources sur le champ « biodiversité » de façon à : - favoriser la mobilité des agents de l'Etat, entre ses opérateurs mais aussi avec les collectivités territoriales, le secteur associatif et le secteur privé pour développer les expertises et favoriser le mélange des approches et des cultures ; - proposer à ces agents un parcours professionnel valorisant permettant de développer leurs compétences et expertises ; - mieux anticiper les besoins dans une logique de Gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) ; - repérer, attirer et valoriser les talents notamment issus de l'université. Les agents ont, eux aussi, des attentes fortes quant à une meilleure structuration de la gestion des ressources humaines : - bénéficier d'un suivi plus personnalisé de leur carriÚre permettant une plus grande valorisation de leur travail et une progression plus fluide grâce notamment à la formation ; - pouvoir diversifier leur parcours professionnel dans une logique qui permet notamment de privilégier le changement d'employeurs à une mobilité géographique ; - gagner en visibilité et en construction de carriÚre dans le champ des métiers de la protection de l'environnement. Enfin, du point de vue de la DRH du ministÚre le renforcement d'une structure mutualisée de gestion des RH entre les opérateurs permettrait de mieux assurer l'égalité de traitement des agents, quels ques soient leurs employeurs, et de disposer d'un interlocuteur clairement identifié pour s'assurer de la mise en oeuvre des stratégies ministérielles en matiÚre de gestion des ressources humaines. 2.2 Le renforcement de la gestion RH du ministÚre doit constituer un point d'appui pour l'ensemble de la filiÚre « Biodiversité et services écologiques». Le périmÚtre de l'étude porte sur un nombre restreint d'opérateurs gérés par le MEEDDM. Il convient cependant de noter que les emplois liés de façon générale à la protection de la nature couvrent d'autres champs de la sphÚre publique ou privée : - de nombreux emplois sont ainsi consacrés aux espaces protégés et notamment au sein des structures suivantes : RNF et les réserves naturelles (environ 700 personnes), les parcs naturels régionaux (environ 1 300 agents) et les conservatoires régionaux des espaces naturels (environ 560 salariés) ; - l'ONF (10 220 agents), sous tutelle commune du ministÚre de l'Agriculture, de l'Alimentation et de la Pêche (MAAP) et du MEEDDM, a une partie de son activité directement liée à la préservation de la biodiversité ; - en prenant en compte le secteur privé le rapport du Comité de filiÚre « Biodiversité et services écologiques86 » estime que 20 000 personnes sont aujourd'hui dédiées à la « connaissance, la gestion, la protection, la valorisation et la restauration de la biodiversité » en France. Le comité de filiÚre « Biodiversité et services écologiques » recommande ainsi dans son rapport, remis en janvier 2010 par Sylvie Bénard, directrice environnement de LVMH et Yves Verilhac, directeur de l'ATEN à Valérie Létard, Secrétaire d'Etat auprÚs du Ministre d'Etat, de structurer une « véritable filiÚre des métiers du vivant ». Cette filiÚre, incluant l'ensemble des acteurs disposant de ressources dédiées à la biodiversité (collectivités locales, associations, ONG, entreprises privées), serait susceptible de palier les faiblesses existantes en termes d'expertises dans le domaine de la biodiversité, à savoir le cloisonnement des communautés d'experts, le manque de coordination des initiatives des opérateurs pour répondre aux besoins de compétences, le manque de mobilité et de passerelles RH entre les structures, etc. Dans ce contexte, une meilleure organisation de la gestion des ressources humaines « biodiversité » au sein du MEEDDM peut avoir un effet positif sur l'ensemble de la filiÚre en contribuant à la structuration des emplois et au développement des compétences. Ceci est d'autant plus important que l'activité privée est dans ce domaine en cours de développement et que l'impulsion publique peut avoir sur ce secteur le même effet d'entrainement, toute proportion gardée, que ce qui a été observé en matiÚre de travaux publics. La participation active de l'ATEN aux travaux du comité filiÚre et la mission que celui-ci a reçue conjointement avec l'AFPA, pour construire un référentiel des emplois de la biodiversité, témoignent bien du rÃŽle majeur qui est attendu de l'Etat dans la construction mais aussi dans la participation à l'animation de cette filiÚre. 3. La nouvelle organisation doit être l'occasion de renforcer la mutualisation de la gestion des ressources humaines et l'amélioration des cadres d'emploi. 3.1 La définition d'un cadre commun d'emploi pour les contractuels constitue un préalable à une véritable amélioration de la gestion des ressources humaines. La mission préconise la création d'un cadre commun d'emploi couvrant l'ensemble des organismes publics employeurs de ressources dédiées à la gestion de la biodiversité. La nouvelle organisation pourrait être au centre de la définition de ce nouveau cadre d'emploi avec l'appui de la DRH du ministÚre. Cette réflexion pourra s'appuyer sur les travaux menés actuellement par l'ONEMA et l'ONCFS. Ce cadre commun d'emploi devra couvrir a minima les contractuels des opérateurs suivants : ATEN, AAMP, CELRL, PNF et parcs nationaux, ONEMA et agences de l'eau, ONCFS, et réserves naturelles. Il devra s'appuyer sur un référentiel des métiers le plus largement partagé avec les collectivités territoriales, le secteur associatif et le secteur privé, de façon à faciliter les mobilités professionnelles. La création de ce nouveau cadre d'emploi nécessitera une phase de négociation avec les représentants du personnel. Une attention particuliÚre devra être portée aux modalités de réalignement des rémunérations des populations de contractuels des différents opérateurs dans le cadre de ces travaux d'harmonisation dans une logique de respect des masses salariales en vigueur. En particulier un 86 Rapport du comité de filiÚre, Biodiversité et services écologiques, janvier 2010, rédigé dans le cadre du Comité national de pilotage du plan de mobilisation des territoires et des filiÚres sur le développement des métiers de la croissance verte (Grenelle de l'environnement). alignement strict sur les grilles indiciaires des ressources des agences de l'eau aurait inévitablement un effet inflationniste comme le montrent les premiers travaux réalisés sur ce sujet par l'ATEN. De façon moins urgente une certaine harmonisation de la gestion des fonctionnaires pourra être recherchée entre le MEEDDM et le MAAP d'une part et entre la fonction publique d'Etat et la fonction publique territoriale d'autre part. 3.2 La nouvelle organisation devra intégrer une fonction RH puissante. La mission considÚre qu'une nouvelle organisation de la fonction RH devrait fonctionner selon les principes suivants. Le ministÚre assurerait principalement le rÃŽle de cadre référent, en fixant notamment les grandes orientations stratégiques (plafond d'emploi, cadres statutaires et grilles indiciaires), en gérant les cadres dirigeants et en entretenant le dialogue de gestion avec la nouvelle agence. Cette derniÚre assurerait quant à elle un rÃŽle de pilotage et de coordination des politiques RH des opérateurs, de centralisation de certaines activités (formation, veille RH, plateforme d'offres d'emploi des opérateurs), d'animation du réseau des fonctions RH. Elle serait également responsable de l'ouverture des postes à pourvoir et de la détermination de la part variable des rémunération des agents, tout en proposant aux établissements une activité de conseil en termes de gestion du parcours de carriÚre des agents. Ces fonctions seraient assurées par une cellule RH au sein de l'organisation nouvelle, composée des effectifs RH actuels de l'ATEN et de PNF, et éventuellement d'une part des effectifs des opérateurs dédiés aujourd'hui à des activités RH qui se retrouveront gérées au niveau de la nouvelle agence. Quant aux opérateurs, ces derniers seront globalement responsables de la déclinaison des politiques RH fixées nationalement et de la gestion de proximité de leurs personnels (gestion administrative, recrutement des contractuels, etc.). De maniÚre à assurer l'efficacité de ce dispositif, la mission considÚre qu'il est nécessaire que le ministÚre accélÚre le projet de délégation de pouvoir en cours pour l'ONEMA et l'ONCFS et l'élargisse à l'ensemble des opérateurs étudiés. Par ailleurs, en vue de partager les mêmes bases de données et de fournir à l'organisation nouvelle une vue globale des effectifs, des métiers et des carriÚres de son réseau RH, il s'avÚrera nécessaire que l'ensemble des structures partage un SystÚme d'information des ressources humaines (SIRH) unique qui soit celui du ministÚre. Annexe 17 : Note de la direction des affaires juridiques  INVALIDE)