Auteur moral

France. Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux ;France. Conseil général de l'environnement et du développement durable

Auteur secondaire

Résumé

Avant d'aborder le contenu du projet de loi Grenelle 2, le rapport procède à une analyse du contexte dans lequel celui-ci s'inscrit. Cette analyse s'ordonne en trois points: un rappel d'ordre technique sur les bandes enherbées, leur histoire déjà longue, et une clarification entre les différentes réalités que recouvre le terme de cours d'eau. Puis, l'analyse des articles 45 et 52 du projet de loi Grenelle 2 le conduit à mettre l'accent sur un certain nombre d'observations d'ordre technique et juridique concernant majoritairement les textes d'application et à formuler une série de recommandations. Au delà, il insiste sur le fait que la mise en oeuvre de l'article 52 doit être l'occasion de promouvoir une amélioration environnementale tant en ce qui concerne les bandes enherbées que, par effet induit, le dispositif de zone non traitée (ZNT), et de créer des opportunités dans ce sens.

Editeur

CGEDD ;CGAAER

Descripteur Urbamet

végétal ;fleuve ;rivière ;droit de l'environnement ;plan d'eau ;lutte contre la pollution de l'eau ;pollution du sol ;hydraulique ;eau agricole

Descripteur écoplanete

Thème

Environnement - Paysage ;Cadre juridique

Texte intégral

MINISTERE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER en charge des Technologies vertes et des Négociations sur le climat MINISTERE DE L'ALIMENTATION DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE CONSEIL GENERAL DE L'ENVIRONNEMENT ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE CONSEIL GENERAL DE L'ALIMENTATION , DE L'AGRICULTURE ET DES ESPACES RURAUX CGEDD n° 006597-01 CGAAER n°1912 La généralisation des bandes enherbées le long des cours d'eau (article 52 du projet de loi Grenelle 2) : réflexion sur l'impact et la mise en oeuvre de cette disposition Mai 2010 MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE, DE L'ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER EN CHARGE DES TECHNOLOGIES VERTES ET DES NÉGOCIATIONS SUR LE CLIMAT MINISTÈRE DE L'ALIMENTATION, DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE Conseil Général de l'Environnement et du Développement Durable N° CGEDD 006597-01 Conseil Général de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Espaces Ruraux N° CGAAER 1912 La généralisation des bandes enherbées le long des cours d'eau (article 52 du projet de loi Grenelle 2) : réflexion sur l'impact et la mise en oeuvre de cette disposition Établi par Jean-Jacques LAFITTE Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Gérard CRAVERO Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts - Mai 2010 - 1/40 SOMMAIRE Résumé Introduction 2 5 8 8 11 I - Les fonctions, le dimensionnement et la localisation des bandes enherbées - Les travaux du CORPEN et du CEMAGREF - Le cas particulier des zones drainées II - Le recours aux bandes enherbées avant la mise en place du dispositif Grenelle 13 - Avant 2005. Des mesures agri-environnementales (MAE) - 2005. La conditionnalité au titre de la politique agricole commune (PAC) - 2009. Le 4ème programme d'action en zone vulnérable - À partir de 2010. L'application des dispositions résultant du bilan de santé de la PAC 13 13 15 16 III - D'autres mesures de préservation de la qualité des eaux dans les cours d'eau 18 - Les zones non traitées (ZNT) - Les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et le règlement sanitaire départemental (RSD) 18 19 20 20 21 21 IV - Quels cours d'eau ? - Les cours d'eau relevant de la police de l'eau - Les cours d'eau dits «BCAE» (ou réseau BCAE) BCAE» - Les cours d'eau ou plutôt les «points d'eau» ZNT «points d'eau» V - Le Grenelle et les bandes enherbées - Les propositions du Grenelle - La loi «Grenelle 1» «Grenelle 1» - Le projet de loi Grenelle 2 : les bandes enherbées (article 52) et la trame verte (article 45) 23 23 23 24 VI - Analyse du dispositif futur et recommandations - Une lecture détaillée du texte : des questions juridiques - Les bandes tampons et les règles d'urbanisme - La procédure envisageable de désignation des cours d'eau Grenelle, leur cohérence avec les cours d'eau BCAE et les «points d'eau» ZNT «points d'eau» - Les modalités de gestion des bandes enherbées - L'indemnisation des riverains soumis à l'obligation : · le foncier concerné (agricole, forestier, autre) · le préjudice potentiel · les modalités d'indemnisation - Le contrôle du respect de l'obligation 27 27 29 30 33 34 36 38 39 40 VII - Conclusion VIII - Liste récapitulative des recommandations Annexes 2/40 RÉSUMÉ Le présent rapport porte sur la généralisation des bandes enherbées le long des cours d'eau, disposition issue des travaux du Grenelle de l'environnement et inscrite à l'article 52 du projet de loi Grenelle 2. Avant d'aborder le contenu du projet de loi Grenelle 2, la mission a procédé à une analyse du contexte dans lequel celui-ci s'inscrit. Cette analyse s'ordonne en trois points. Un rappel d'ordre technique sur les bandes enherbées qui s'appuie directement sur les travaux et réflexions conduits par le CEMAGREF et par le CORPEN, selon les quels les bandes enherbées jouent un rôle d'autant plus important pour la rétention des éléments fertilisants et des pesticides qu'elles sont : - non seulement localisées le long des cours d'eau mais aussi à des endroits stratégiques en amont (travers de pente, talweg...), - entretenues (absence d'écoulement préférentiels, éviter le tassement...). En outre, pour les zones drainées, il est indispensable que les bandes enherbées soient doublées d'un système adapté de récupération des eaux de drainages permettant une «épuration» avant libération dans le cours d'eau. L'évocation de l'histoire déjà longue des bandes enherbées, depuis les premières mesures agri-environnementales en 1992 jusqu'aux bandes tampons récemment introduites dans les bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) au plan communautaire, se traduisant par une extension progressive de leur implantation le long des cours d'eau, extension à laquelle a également participé le 4ème programme d'action en zone vulnérable qui vient d'être mis en place. L'évocation également d'autres outils contribuant à la préservation de la qualité de l'eau dans les cours d'eau : la réglementation des ICPE et du RSD en matière d'épandage des effluents d'élevage, les dispositions de l'arrêté du 26 septembre 2006 relatif à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques instituant les zones non traitées (ZNT). Un essai de clarification entre les différentes réalités que peut recouvrir le terme de cours d'eau : cours d'eau police de l'eau, cours d'eau BCAE, cours d'eau ZNT : - en soulignant qu'il n'existe pas actuellement d'inventaire de référence, à défaut d'être exhaustif, en la matière, département par département, inventaire qui apparaît comme indispensable, notamment à l'occasion de la mise en application de l'article 52 de la future loi Grenelle 2, - en évoquant les difficultés auxquelles pourraient conduire l'assimilation du réseau des «points d'eau» ZNT aux cours d'eau BCAE, et en mettant en avant des solutions alternatives pragmatiques retenues dans certaines régions. 3/40 S'agissant du projet de loi Grenelle 2 proprement dit (article 52 et secondairement article 45), l'analyse des textes conduit aux principales observations suivantes. Un problème de vocabulaire avec l'utilisation de l'expression générique «tous les cours d'eau» ou «les cours d'eau» qui peut laisser entendre que les bandes enherbées seront à terme obligatoires à terme pour absolument tous les cours d'eau, ce qui est n'est pas l'option retenue dans le projet de loi Grenelle 2. Un effet quantitatif très limité pour les agriculteurs par rapport à ce qui est envisagé comme mesure d'application du bilan de santé de la PAC : compte tenu des extensions successives de l'obligation de mettre des bandes enherbées le long des cours d'eau, les dispositions prévues dans l'actuel projet de loi Grenelle 2 n'intéresseront qu'un petit nombre de nouveaux assujettis, dont seule une petite fraction serait à même de prétendre à un dédommagement financier. Il en est de même pour les non agriculteurs. Ces conclusions résultent d'un raisonnement déductif car il s'avère très difficile de faire une approche directe chiffrée en la matière. En pratique, le faible montant des sommes susceptibles d'être mis en jeu au titre du dédommagement d'une part, la nécessité de simplification d'autre part, incitent à privilégier un indemnisation en capital plutôt qu'une rente. Des liens entre les bandes enherbées (article 52) et la trame verte, elle même intégrée dans les schémas régionaux de cohérence territoriale (article 45), méritant qu'une attention particulière soit portée aux aspects pratiques dans la mise en place et la gestion de l'un et l'autre de ces deux dispositifs, lesquels, tout en étant liés (les bandes enherbées font partie intégrante de la trame verte), ont des finalités différentes et des procédures propres (désignation, éventuellement rythme et modalités de mise en place). Quelques points d'ordre purement juridiques qui méritent d'être soulignés : - - - la seule référence aux plans d'eau de plus de 10 ha laisse penser que, implicitement, les plans d'eau d'une surface inférieure sont dispensés de l'obligation de bande enherbée, alors que dans la pratique ce n'était pas le cas jusqu'alors pour des plans d'eau traversés par des cours d'eau soumis à l'obligation ; l'utilisation de l'expression «parcelle» riveraine pour définir l'obligation de bande enherbée peut laisser penser à la parcelle cadastrée, alors qu'il s'agit en réalité de l'espace bordant le cours d'eau indépendamment de toute notion cadastrale ; le croisement du droit de l'environnement complété par l'article 52 et du droit de l'urbanisme duquel résulte une règle d'antériorité à l'instauration de l'obligation quant aux terrains imperméabilisés pouvant échapper à l'obligation de bande enherbée; et duquel résulte aussi un besoin de précision sur le sens de certains termes utilisés (qu'entend-on exactement par « espace »...) ; 4/40 - en ce qui concerne les obligations devant s'appliquer en matière de gestion des bandes enherbées, la nécessité d'apporter des précisions dans le décret d'application, et par ailleurs la recommandation d'aller plus loin avec une sorte de cahier des charges relatif à la conduite de ces bandes enherbées, dont le contenu pourrait être établi par le CORPEN, ou une structure équivalente. Mais surtout, à l'occasion de la mise en application de l'article 52, des opportunités sont à saisir pour améliorer l'efficacité des bandes enherbées, et parallèlement du dispositif ZNT. Pour la mission cela passe par : - - - la nécessité d'avoir une connaissance précise de l'état des lieux au moyen d'un inventaire le plus exhaustif possible des différents réseaux de cours d'eau dans les départements (rappel) ; la nécessité de s'appuyer sur les niveaux de décisions organisés le plus près possible du terrain. Ainsi, la mise en place d'une procédure définie de désignation des cours d'eau Grenelle pourrait pour certains départements être l'occasion d'une amélioration consensuelle de l'actuel réseau BCAE, à l'image des départements qui ont déjà, sur la base de la concertation, définis un réseau police de l'eau faisant référence. Pour cela les trois niveaux département, région et bassin apparaissent comme étant incontournables ; la nécessité d'adopter une même approche en matière de zone non traitée (ZNT), en regardant dans quelle mesure il serait possible de s'inspirer de ce qui s'est fait pour prendre en compte les fossés dans certaines régions, Bretagne et Poitou-Charentes par exemple. 5/40 INTRODUCTION Par lettre interministérielle du 16 janvier 2009 (annexe 1), la directrice de l'eau et de la biodiversité (DEB) du Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT) et le directeur général des politiques agricoles, agro-alimentaire et des territoires (DGPAAT) du Ministère de l'agriculture et de la pêche (MAP) confiaient conjointement au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et au Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux (CGAAER) trois missions coordonnées sur des thèmes concernant les politiques de l'eau impliquant les agriculteurs et faisant l'objet de dispositions de ce qui deviendra le projet de loi portant engagement national pour l'environnement (ci après appelé «projet de loi Grenelle 2»). Il était prévu un suivi régulier conjoint des trois missions et une définition des résultats intermédiaires à produire en fonction du calendrier des textes d'application du projet de loi Grenelle 2. Le présent rapport porte sur la généralisation des bandes enherbées le long des cours d'eau, disposition issue des travaux du Grenelle de l'environnement (voir chapitre V ci-après). L'annexe de la lettre de mission, à propos de ce qui était alors l'article 57 de l'avant projet de loi, évoquait «des possibilités d'aides spécifiques [en fait il s'agira d'indemnisations] lorsque la mise en place du couvert environnemental n'est pas liée à l'application de la conditionnalité [dans le cadre de la politique agricole commune (PAC)] et induit des pertes de revenus et des surcoûts». Il était demandé à la mission : · une «évaluation de l'impact économique de la généralisation des bandes enherbées à l'échelle de l'exploitation et à différentes échelles macroéconomiques (nationale, régionale) en tenant compte des avancées [alors] prévues pour la mise en oeuvre du bilan de santé de la PAC», une analyse des conditions de mise en oeuvre des aides prévues : outils mobilisables, coûts et possibilités de financement. · Monsieur Gérard CRAVERO au titre du CGAAER et Monsieur Jean-Jacques LAFITTE au titre du CGEDD, tous deux désormais ingénieurs généraux des ponts, des eaux et des forêts, ont été désignés pour effectuer cette mission. À l'issue d'une réunion de cadrage des trois missions tenue le 20 mai 2009, des précisions ont été apportées (note en annexe 2) par les commanditaires demandant, compte tenu de l'évolution du projet de loi Grenelle 2, de cibler la mission sur : 1) la définition de la liste des cours d'eau, sections de cours et plans d'eau de plus de 10 ha concernés par l'obligation «Grenelle 2» : quelle échelle de coordination pour la définition de la liste afin d'assurer la cohérence avec les SDAGE (échelle « bassin »), la trame bleue («échelle régionale»), les cours d'eau BCAE (échelle départementale avec coordination au niveau de la région, et des départements limitrophes) ? 6/40 2) les conditions d'extension et les impacts économiques de l'obligation de bande enherbée non fertilisée et non traitée aux surfaces non couvertes par la conditionnalité ou par les 4èmes programmes d'actions Nitrates : impact (notamment économique) sur les cultures légumières et sur l'arboriculture (hors zones vulnérables) ; impact des interdictions de traitement et de fertilisation sur les parcelles forestières bordant les cours d'eau ; impact sur les zones non agricoles (telles que les golfs). 3) par ailleurs, le cas particulier des zones drainées sera approfondi : évaluation de l'efficacité des bandes enherbées ou boisées dans les zones drainées, aménagement alternatifs (zones humides artificielles) et conditions pour leur développement (diffusion des connaissances, conseil, formation, financement des investissements éventuels, besoin de recherche complémentaire pour développer de nouvelles solutions...). Les conclusions de la mission sur ces questions étaient attendues pour décembre 2009, un bilan des résultats intermédiaires devant être réalisé en octobre 2009. Sur la base de cette feuille de route, la mission : a recueilli auprès des experts (notamment du CEMAGREF et du CORPEN) des éléments techniques sur les bandes enherbées, zones tampons et autres dispositifs de nature à réduire l'apport de pollution diffuse d'origine agricole dans les cours d'eau (chapitre I). Cette analyse fournit notamment des éléments pour répondre à la question 3. - a recueilli auprès des services concernés des informations sur la genèse des dispositions réglementaires encourageant puis imposant la mise en place de tels dispositifs (chapitres II et III ). Cette analyse fournit des éléments sur l'état initial pour répondre à la question 2. - a procédé à des investigations, notamment auprès des services déconcentrés (DREAL, DDT) sur les différentes catégories de «cours d'eau» ou «points d'eau» propres à différentes réglementations et sur leur application en région et département (chapitre IV). Cette analyse fournit des éléments pour répondre à la question 1. - a procédé à une analyse approfondie du processus ayant conduit, à partir du Grenelle de l'Environnement, au texte adopté par le Sénat en première lecture le 8 octobre 2009 (chapitre V), en examinant en particulier les liens entre les «bandes enherbées» ou plus précisément les bandes le long de rivières ou de plans d'eau désignés par l'autorité administrative où «l'exploitant ou, à défaut, le propriétaire de la parcelle riveraine est tenu de mettre en place et de maintenir une couverture environnementale permanente sur le sol d'une largeur d'au moins cinq mètres à partir de la berge» avec la trame verte dont elles font partie. - a explicité sa compréhension du texte et ses interrogations sur ses dispositions avant d'imaginer ses conditions de mise en oeuvre et de répondre ainsi aux questions 1 et 2 qui lui étaient posées (chapitre VI). - 7/40 La liste des personnes rencontrées est donnée en annexe 3. Des rendez vous d'étape ont permis d'échanger avec les commanditaires ainsi qu'avec les deux autres missions. Le rapport a été rédigé en mars 2010 alors que la commission du développement durable de l'assemblée nationale examinait les amendements déposés sur le texte adopté par le Sénat et qu'un passage devant l'assemblée était prévu en avril 2010. 8/40 I - LES FONCTIONS, LE DIMENSIONNEMENT ET LA LOCALISATION DES BANDES ENHERBÉES Les travaux du CEMAGREF et du CORPEN Le Comité d'orientation pour des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement (CORPEN), créé en 1984, est «une instance d'analyse, d'expertise et une force de proposition. Dans le domaine des pratiques agricoles, il élabore et diffuse des recommandations contribuant à la réduction des pollutions et permettant une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux1». Il s'appuie notamment sur les travaux de recherche et d'expérimentation du Centre d'étude du machinisme agricole du génie rural, des eaux et forêts (CEMAGREF alias «l'Institut de recherche en sciences et technologies pour l'environnement») sur les mécanismes de transfert de polluants de la parcelle au milieu aquatique, mais aussi sur d'autres organismes de recherche (Institut national de la recherche agronomique ­ INRA) ou de développement (ARVALIS2 ­ Institut du végétal). «Les missions essentiellement de nature scientifique et technique positionnent le CORPEN sur le terrain de la production de références et de préconisations, et non sur celui des normes réglementaires. Après validation par le groupe "agriculture-environnement" et par le bureau qui réunissent experts et représentants des parties prenantes, les préconisations en matière de pratiques agricoles respectueuses de l'environnement font l'objet de publications sous forme de brochures ou de plaquettes» consultables en ligne. La mission recommande la lecture de la brochure «les fonctions environnementales des zones tampons - les bases scientifiques et techniques des fonctions de protection des eaux (2007)» et pour une première approche la plaquette de présentation de 20 pages (janvier 2008) «les zones tampons : un moyen de préserver les milieux aquatiques» (larges extraits en annexe 4). Les experts rencontrés ont affirmé que ces documents demeuraient d'actualité. Les zones tampons, qu'elles soient enherbées ou boisées, peuvent comprendre outre les bandes enherbées proprement dites, des prairies permanentes, des talus, des haies, des ripisylves, des bois, ce qui paraît correspondre à une « couverture environnementale permanente sur le sol ». Elles peuvent être localisées le long d'un cours d'eau mais aussi le long de talwegs (chenaux enherbés), de routes ou à mi pente dans des parcelles cultivées. Les zones humides à plan d'eau permanent ne sont pas traitées dans la brochure du CORPEN consacrée aux zones tampons (voir 1.2 ci-après ). 1 2 Voir : http://www.ecologie.gouv.fr/-CORPEN-.html Du latin « arvalis » : des champs, agreste. 9/40 La mission en retire les conclusions suivantes : Les zones tampons, et en particulier les bandes enherbées, ne sont pas une panacée permettant de se dédouaner d'une attitude réfléchie sur la parcelle pour y adopter des pratiques agricoles optimisant l'emploi des pesticides et des fertilisants vis-à-vis de l'environnement. Les zones tampons, réparties judicieusement sur le territoire, peuvent assurer plusieurs fonctions, mais les bandes de couvert environnemental permanent de 5m le long des cours d'eau (ci-après «les bandes de l'article 52») ne sauraient garantir de manière optimale toutes ces fonctions. Ces bandes sont un compromis social acté et généralisé par la loi Grenelle 1 : mesure de masse, simple à comprendre et à identifier, faisant désormais l'objet d'un large consensus. Elles assurent un certain niveau de protection variable selon les différents objectifs assignés aux zones tampons. Le CORPEN identifie plusieurs fonctions remplies par les zones tampons : - atténuation hydrique : ralentissement du ruissellement, réduction du volume écoulé (infiltration), étalement des pics de débit. La contribution des bandes de l'article 52 est limitée car l'interception doit intervenir le plus près possible de la formation des ruissellements. Un écoulement concentré fait perdre son efficacité à la zone tampon en bord de rivière qui est court-circuitée. Il est donc souhaitable de répartir des zones tampons dans les versants « à la source » des écoulements et pas uniquement le long des cours d'eau (d'où des localisations complémentaires à celles des bandes de l'article 52) et leur entretien doit être conduit pour «casser» ces écoulements préférentiels - rétention des matières en suspension (MES), particules arrachées au sol et transportées par le ruissellement. La logique est la même que pour l'atténuation hydrique. - limitation du transfert du phosphore : on peut s'attendre à une efficacité similaire des bandes de l'article 52 pour le phosphore particulaire qui se retrouve dans les matières en suspension. - limitation du transfert hydrique de produits phytosanitaires. Ces produits sont entraînés essentiellement sous forme dissoute. Les plus gros transferts ont lieu lors des premières crues efficaces. Certains produits peuvent se fixer et être dégradés dans les milieux traversés avant d'atteindre les cours d'eau. Ces éléments motivent les expérimentations de zones humides artificielles conduites par le CEMAGREF (voir 2.1). On peut s'attendre à une efficacité variable et, en moyenne, modérée des bandes de l'article 52 sur le transfert hydrique de produits phytosanitaires. - limitation du transfert de l'azote : le transfert du nitrate, avec celui du phosphore, participe à l'eutrophisation des eaux de surface. «Le transfert d'azote depuis les parcelles agricoles est essentiellement subsuperficiel et souterrain. La dynamique de l'azote est donc très différente de celle des MES et du phosphore (le transfert hydrique des produits phytosanitaires constituant un cas intermédiaire). 10/40 La végétation stocke une grande quantité d'azote dont une partie peut sortir du système (fourrage, production de bois). Dans un bassin versant, les zones les plus propices à la dénitrification (émission d'azote gazeux) sont celles où des conditions d'anaérobiose apparaissent, à la fois pendant une durée significative et à faible profondeur. En pratique, les zones concernées se situent le plus souvent en bordure des cours d'eau. Il semble qu'une largeur d'une dizaine de mètres permette d'obtenir une efficacité significative (supérieure à 80 %) si les conditions de la dénitrification sont bien respectées». Bien que les bandes de l'article 52 soient d'une largeur moitié moindre, leur efficacité vis-à-vis des nitrates est importante, d'où leur généralisation dans les programmes nitrates. - protection contre la dérive de pulvérisation des produits de traitement (le long des écoulements d'eau permanents ou non : cours d'eau, fossé, talwegs ­ soit les «points d'eau» au sens de la réglementation sur l'emploi des produits phytosanitaires). L'efficacité de cette protection passe par la mise en place de zones non traitées le long de tout le chevelu hydrographique, y compris les fossés, pour éviter des épandages directs dans les eaux de surface. La protection contre la dérive est probablement la fonction assurée avec la plus grande efficacité par les zones tampons de l'article 52, car elles éloignent les pulvérisateurs du cours d'eau. De plus, dans le cas d'une haie ou d'une ripisylve, elles font écran vis-àvis de la dérive aérienne des produits. «Une largeur de 5 m permet de réduire la proportion de produit potentiellement interceptée par un cours d'eau d'environ 92 % à 98 %, selon le matériel de traitement utilisé, adapté à la hauteur de la culture ». - préservation de la qualité biologique des cours d'eau. Cette fonction est spécifique aux couverts environnementaux permanents installés le long des cours d'eau, avec un rôle tout particulier des ripisylves : ambiance climatique du cours d'eau (ombrage, apport de débris organiques), création et diversification des habitats naturels du cours d'eau nécessaires à son fonctionnement trophique et de ce fait du bon état écologique de la masse d'eau, objectif de la DCE. En résumé, les bandes de l'article 52 sont : · très efficaces contre la dérive des produits phytosanitaires, efficacité à conforter par un traitement spécifiques sur les fossés et les cours d'eau autres que ceux de l'article 52, efficaces pour la qualité biologique des cours d'eau, essentiellement s'il s'agit de ripisylves, efficaces pour la dénitrification (et pour l'exportation de nitrates par fauche), · moins efficace pour limiter le transfert des produits phytosanitaires, peu efficaces pour l'atténuation hydrique, la rétention des matières en suspension et la limitation des transferts du phosphore. Ces objectifs passent d'abord par une implantation judicieuse de zones tampon sur l'ensemble du bassin versant. Les experts se montrent prudents, faute à ce jour de suivi de longue durée, sur le maintien sur le long terme de l'efficacité des bandes tampons (risque de saturation ou de relargage d'éléments tels que le phosphore ) et sur les mesures de gestion permettant de soutenir cette efficacité dans le temps. 11/40 Il soulignent la nécessité d'un entretien pour conserver l'efficacité de la bande enherbée ; fauche avec exportation pour les nitrates, suppression des écoulements préférentiels, prévention du tassement du sol (réduction des circulations d'engins), ce qui devrait conduire à proscrire chemins, et tournières des bandes de l'article 52. Le cas particulier des zones drainées Lorsqu'une parcelle est drainée, l'efficacité d'une bande enherbée en bordure du cours d'eau ou du fossé collecteur des drains est évidemment réduite aux effets locaux (dérive de pulvérisation des pesticides et qualité biologique du cours d'eau), la bande enherbée étant court-circuitée pour ses autres effets potentiels. Au contraire, les drains concentrent et accélèrent le transfert des polluants dissous vers le réseau hydrographique. La question de la réduction de ces transferts est posée à la recherche et à l'expérimentation. L'objectif est de reconstituer et d'optimiser dans une surface réduite les processus d'une part de dénitrification, et d'autre part de dégradation des produits phytosanitaires. Si la dénitrification peut s'opérer en continu sur les eaux de drainage, l'efficacité en matière de phytosanitaires passe a priori par l'interception du flux polluant principal (première pluie après un traitement). Ceci conduit à des dispositifs en dérivation nécessitant une intervention pour ouvrir et fermer les vannes et dériver l'eau dans un bassin de faible profondeur où elle circule lentement au contact du sol et de la végétation (adsorption et dégradation par les bactéries). La «saturation» de ces dispositifs et les mesures d'entretien pour y remédier ne sont pas connues et nécessiteront une expérimentation dans la durée. La mission a pris connaissance du rapport intermédiaire établi en novembre 2009 par le CEMAGREF (département Ressources en Eau, Usages et Risques, unité de recherche "Hydrosystèmes et Bioprocédés", coordination : Julien Tournebize) sur le thème «les zones humides construites et l'épuration des eaux drainées agricoles - suivi d'un site témoin » dans le cadre de la convention 2008-2010 qui lie le MAAP (DGPAAT) au CEMAGREF. 12/40 Le dispositif expérimental est constitué par une mare recevant les eaux de drainage se déversant ensuite dans un bassin traité selon les principes précédents. Selon le résumé du rapport, «le projet du Cemagref porte sur les zones humides construites (ZHC) ou restaurées pouvant être utilisées comme ouvrages compensateurs (ou atténuateurs de l'impact) de l'activité agricole en milieu rural sur les bassins versants amonts pour diminuer voire éliminer les transferts de contaminants par les eaux de surface jusqu'au milieu récepteur. Les expérimentations porteront dans un premier temps sur les eaux issues du drainage agricole qui présente l'avantage de concentrer les eaux en un point donné (maîtrise hydraulique pour le traitement dans les ZHC) mais qui tend à court-circuiter le cheminement naturel de l'eau à travers des zones réputées 'épuratrices' du paysage, comme les zones ripariennes». «Plusieurs axes de travail ont été dégagés : - Quel est le devenir des polluants d'origine agricole (pesticides, nutriments) dans ces zones humides ? - Quelle est la part de l'eau captée par le drainage, qui peut être dirigée vers ces ZHC, et celle qui s'infiltre sous le drainage ? - Quelle stratégie d'optimisation adopter (gestion hydraulique par l'agriculteur, aménagement des bassins, apport de substrat) pour optimiser le fonctionnement d'une telle zone, en termes d'épuration des eaux ?» Dans la conclusion : «un des enseignements majeurs est la mise en évidence du potentiel d'abattement des nitrates (...), une diminution moyenne des teneurs en nitrate entre l'entrée et la sortie de la zone humide est perceptible. Une moyenne de 57 mg/l est mesurée au niveau du collecteur, dans la mare les valeurs moyennes passent à 40 mg/l puis à 27 mg/l dans le bassin. La ZHC permet le traitement du rejet agricole de drainage avec un résultat à priori conforme à l'objectif de "bon état écologique". Ces résultats encourageants sont également liés à une pratique agricole raisonnée sur les parcelles. Les expérimentations (...) montrent les capacités de dénitrification des sédiments du bassin, cependant il semble indispensable de suivre les émissions de méthane à la fin de l'été. En ce qui concerne les pesticides, un appel d'offre a été lancé pour suivre les concentrations dans la zone humide, dans les eaux et les sédiments sur deux années ». En résumé, le problème de la préservation de la qualité des eaux dans les cours d'eau en secteur drainé est clairement identifié. L'outil «bande enherbée» doit être complété par un dispositif de récupération et d'épuration (ZHC) des eaux de drainage. Le CEMAGREF travaille dans ce sens sur zones expérimentales dans la perspective d'élaborer un schéma opérationnel, tout en sachant qu'un tel schéma ne saurait être une recette universelle, car en la matière la configuration du milieu à «traiter» a une importance prépondérante. Il faut préciser en outre que les ZHC ne peuvent à elles seules éliminer la totalité de la charge polluante, et qu'elles doivent être comprises comme une élément d'une stratégie d'ensemble. 13/40 II ­ LE RECOURS AUX BANDES ENHERBÉES AVANT LA MISE EN PLACE DU DISPOSITIF GRENELLE Le but de ce paragraphe est de rappeler les différentes grandes étapes de nature incitative ou réglementaire relatives à l'utilisation des bandes enherbées le long des cours d'eau, comme outils de préservation de la qualité des eaux. Avant 2005, l'introduction des mesures agri-environnementales (MAE) - elles sont instituées par le règlement 2078/92 du 30 juin 1992, et commencent aussitôt à être mises en oeuvre par le biais d'opérations territorialisées ponctuelles (opérations locales agri-environnementales, ou OLAE), comme par exemple celle concernant le bassin d'Auradé (Gers) ; - ensuite, de façon plus systématique, via le volet environnemental des contrats territoriaux d'exploitation (CTE) puis des contrats d'agriculture durable (CAD) dans le cadre du PDRN. Les catalogues régionaux des mesures agro-environnementales (MAE), appelés aussi « synthèse agro-environnementale régionale », dérivés du catalogue national, comportent à cet effet plusieurs mesures de reconversion de terres cultivées en herbage, qui ont notamment pu être utilisées pour des actions relatives à la mise en place de bandes enherbées. - il faut signaler que ces MAE «bandes enherbées» ont été réintroduites dans l'actuel PDRH pour la continuité d'opérations territorialisées. On remarquera cependant que la possibilité de recourir, le long des cours d'eau, à cette mesure volontaire contre dédommagement financier se réduit au fur et à mesure que l'obligation réglementaire de la mettre en oeuvre s'étend : conditionnalité, programme d'action en zone vulnérable (cf. infra). En général, les MAE portent sur la mise en place de bandes tampons sur l'ensemble d'un bassin versant sensible, s'inspirant des recommandations du CORPEN (voir I). Le long des cours d'eau, elles peuvent porter sur une généralisation au delà des obligations précitées ou sur des largeurs supérieures. 2005, la conditionnalité au titre de la politique agricole commune (PAC) Le règlement 1782/2003 imposait aux agriculteurs percevant des « aides PAC » de respecter : - d'une part, des principales dispositions réglementaires d'application des directives communautaires dans différents domaines (environnement, santé des animaux...), il s'agit de la conditionnalité proprement dite ; - d'autre part, des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE), dont le règlement en son article 5 et son annexe IV donne un cadre assez large, laissant aux États membres le soin de préciser les mesures en fonction des conditions locales. On notera que parmi les thèmes figurant dans cette annexe IV ne figure pas la qualité de l'eau, ni ne figurent les bandes enherbées au titre des normes. L'érosion des sols y figure. 14/40 Dans ce cadre, et en référence au thème «érosion des sols», la France a choisi la mise en place de bandes enherbées dans le cadre plus large de l'obligation d'installer une surface de couvert environnemental (SCE), qu'elle a instaurée dès 2005 (articles D. 615-46 du code rural 3, arrêtés du 1er janvier 2005, puis du 31 juillet 2006), pour toutes les exploitations percevant des aides PAC, sauf les petits producteurs. Ce dispositif a été appliqué depuis 2005 jusqu'à nos jours (conditionnalité 2009) sans grandes modifications d'une année sur l'autre selon les règles suivantes : Les exploitations recevant des aides soumises à la conditionnalité4 consacrent 3% de leur surface en grande culture5 à la mise en place d'un couvert environnemental (SCE). Les «petits producteurs» (moins de l'équivalent de 92 tonnes de céréales) sont dispensés de l'obligation SCE. La SCE est en priorité placée le long des cours d'eau sous forme de bandes enherbées d'une surface minimale de 0.05 ha et d'une largeur d'au moins 5 mètres; cette largeur pouvant atteindre 10 mètres, voire 20 mètres si particularité locale. Les parcelles de plus de 5 mètres de large, en culture pérenne ou pluriannuelle, en friches ou boisées, bordant un cours d'eau, ne sont pas concernées par l'obligation de bande enherbée. La largeur des chemins, des lignes d'arbres, des surfaces en friches et des bandes boisées et buissonnantes de moins de 5 mètres situés le long des cours d'eau se déduit de la largeur de la bande enherbée à mettre en place. La superficie des lignes d'arbres, des bandes en friches et des bandes boisées et buissonnantes de moins de 5 mètres de large est considérée comme SCE. Le cas échéant, une fois satisfaite l'obligation des bandes enherbées le long des cours d'eau, la SCE excédentaire est localisée de façon pertinente sur le reste de l'exploitation. Les espèces constituant le couvert végétal doivent être choisies dans une liste positive publiée par arrêté ministériel. L'utilisation de la SCE pour l'entreposage de matériel agricole ou d'irrigation et pour le stockage des produits et des sous produits de récolte est interdit. L'utilisation de fertilisants minéraux ou organiques ainsi que de pesticides chimiques sur la SCE est interdite. Article résultant du décret du 23 décembre 2004 et de décrets ultérieurs (19 avril 2005, 25 novembre 2005, 31 juillet 2006, 29 novembre 2007, 13 novembre 2008 et enfin du 30 avril 2009 qui a procédé à sa réécriture en application du règlement (CE) n° 73 / 2009 du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 1782 / 2003 et ses textes d'application. 4 Les aides soumises à la conditionnalité couvrent les aides du premier pilier, les aides à la restructuration et à la reconversion des vignobles versées en 2008 et certaines aides de développement rural [indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN), mesures agro-environnementales (MAE) pour les engagements souscrits à partir de 2007, aide au boisement des terres agricoles, paiements sylvo-environnementaux]. 5 De façon plus précise : 3/97ème de surfaces implantées en COP + lin + chanvre + betteraves sucrières + chicorée à inuline + pommes de terre féculières + légumineuses à grain + fourrages déshydratés + semences fourragères + semences pouvant bénéficier d'une aide couplée + tabac + tomates destinées à la transformation + cultures industrielles annuelles sous contrat. 3 15/40 Les cours d'eau à border que l'on désignera sous le terme «cours d'eau BCAE» sont : - les cours d'eau figurant en trait bleu plein sur les cartes IGN au 1/25 000ème les plus récentes du département, sauf les canaux de drainage ou d'irrigation qui sont exclus par arrêté préfectoral dans les zones d'aménagement hydraulique, polders et zones d'irrigation ; - et les cours d'eau complémentaires listés par un arrêté préfectoral ou, depuis 2007, en l'absence de liste complémentaire, les cours d'eau en trait bleu pointillé et portant un nom sur les cartes IGN au 1/25000ème les plus récentes du département. On remarquera notamment que ce dispositif ne permet pas d'assurer systématiquement la protection de tous les cours d'eau car, outre que les petits producteurs en soient dispensés : - tous les cours d'eau ne sont pas forcément retenus comme étant des «cours d'eau BCAE» ; - à l'échelle de l'exploitation, les bandes enherbées ne s'appliquent que dans la limite des 3% des surfaces SCOP, ce qui peut conduire à laisser des portions de cours d'eau BCAE non protégées... ; - enfin, il existe une dérogation pour les cultures permanentes ou pluriannuelles. On notera enfin que les plans d'eau ne sont pas explicitement mentionnés par les textes sur la conditionnalité qui n'emploient que les termes «cours d'eau». Cependant, pour tous les praticiens interrogés par la mission, il est évident que les bandes enherbées ne doivent pas s'interrompre là où le cours d'eau BCAE traverse un plan d'eau. 2009, le 4ème programme nitrate en zone vulnérable L'élaboration du 4ème programme d'action a été lancée par la circulaire MAP/MEEDDAT du 26 mars 2008. La procédure prévoyait que, dans chaque département, ce 4ème programme soit bouclé au plus tard le 30 juin 2009 (arrêtés préfectoraux). Conformément à la directive nitrate 91/676/CEE, outre les mesures obligatoires, les programmes d'action peuvent contenir des mesures supplémentaires à l'initiative des États membres, notamment en ce qui concerne la gestion des terres au titre du code des bonnes pratiques agricoles défini dans l'annexe II de la directive. Cette possibilité a été reprise au titre de la transposition dans l'article R 211- 81 du code de l'environnement. C'est au regard de ces dispositions que, en France, le 4ème programme doit comporter 2 mesures nouvelles, comme l'indique la circulaire : «Le programme d'action au titre de la directive nitrates constitue un outil réglementaire majeur pour atteindre les objectifs de la directive cadre sur l'eau en matière de nitrates d'origine agricole. En conséquence, en application du point 7 du paragraphe IV de l'article R. 211-81, vous compléterez les mesures actuelles du programme d'action par les deux mesures suivantes applicables à la totalité des zones vulnérables : une mesure d'implantation d'une bande enherbée ou boisée permanente le long de tous les cours d'eau. Afin de compléter le dispositif mis en place dans le cadre des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) au titre de la 16/40 conditionnalité des aides de la Politique agricole commune, l'implantation d'une bande enherbée ou boisée d'une largeur minimale de 5 m, est obligatoire le long de tous les cours d'eau définis au titre des BCAE. Cette mesure contribuera à assurer la continuité de la protection des cours d'eau. une mesure de couverture des sols pendant la période de risque de lessivage. Compte tenu de l'efficacité environnementale reconnue de la couverture des ...». Le 4ème programme est donc conçu comme portant l'extension de la conditionnalité aux exploitations situées en zones vulnérables qui : - soit en étaient dispensées (petits producteurs et/ou producteurs ne percevant pas d'aide soumise à la conditionnalité) ; - soit n'étaient pas en mesure de border la totalité de leur linéaire de cours d'eau du fait du manque de surface SCE, générée par la règle des 3%. À partir de 2010, l'application des dispositions résultant du bilan de santé de la PAC Le règlement 73/2009 du 19 janvier 20096, qui abroge et remplace le règlement 1782/2003, apporte une modification importante en matière de BCAE avec, dans son annexe III, l'identification d'un thème spécifique à l'eau : «protection et gestion de l'eau», thème assorti de normes obligatoires, dont les bandes tampons le long des cours d'eau ; étant précisé que ces bandes tampons doivent respecter, y compris à l'extérieur des zones vulnérables, les exigences définies dans les programmes d'action relatifs aux zones vulnérables. Cette disposition peut entrer en vigueur dès le 01/01/2010. La date limite d'application effective est fixée au 01/01/2012. En France, l'année 2009 aura été mise à profit pour conduire une réflexion quant aux modalités d'application de ce «nouveau» dispositif à partir de 2010. Pour l'année 2009 elle même l'article D. 615-46 modifié par le décret du 30 avril 2009 et l'arrêté du même jour du ministre chargé de l'agriculture, tout en visant désormais le règlement 73-2009, maintiennent tout naturellement le dispositif antérieur, à quelques détails près. Pour 2010, selon la note PAC/2009/05 «Conditionnalité» Campagne 2010 ­ BCAE «bandes tampons et ZNT» du 16 juin 2009 de la DGPAAT (annexe 4), les dispositions suivantes seraient applicables (la mission utilise le conditionnel pour parler de ce dispositif, dans l'attente des textes correspondants, annoncés à paraître dans les prochaines semaines à la fin mars 2010) : Suppression du dispositif actuel de SCE (et des bandes enherbées correspondantes) et mise en place progressive du nouveau dispositif des «bandes tampons». Implantation le long de tous les cours d'eau BCAE (la définition de 2009 serait maintenue) d'une bande tampon, enherbée ou boisée, de 5 mètres de large. Suppression de la dérogation «petits producteurs». Pour les cultures pérennes en place, obligation d'enherber complètement le bord de la parcelle sur 5 mètres de large, sans arrachage. Interdiction de traitement phytopharmaceutique et de fertilisation organique ou minérale sur les 5 mètres de bande enherbée, boisée ou en culture pérenne enherbée. 6 L'article 6 définit les BCAE et renvoie à l'annexe III, l'article 149 précise les dates d'entrée en vigueur des BCAE. 17/40 Maintien dans la conditionnalité du renforcement des exigences existant au niveau départemental (plus grande largeur des bandes tampon...). Les bandes tampons le long des cours d'eau seraient par ailleurs comptabilisées au titre du thème : «niveau minimal d'entretien : assurer un niveau minimal d'entretien et éviter la détérioration des habitats » et de la norme obligatoire : «maintenir les particularités topographiques, y compris le cas échéant, les haies, étangs, fossés, alignements d'arbre, en groupe ou isolés, et bordures de champs», à appliquer dès 2010, mais non encore repris dans le code rural. En résumé, on constate que dans un but de protection et/ou d'amélioration de la qualité des eaux (et de lutte contre l'érosion des sols), le système des bandes enherbées, maintenant appelé «bandes tampons» car élargi aux bandes boisées, serait ainsi progressivement complété et étendu puisqu'il s'appliquerait désormais : - à l'ensemble des exploitations agricoles percevant des aides PAC, sans exception ; - et à l'ensemble des parcelles sur ces exploitations (y compris les cultures pérennes et pluriannuelles). 18/40 III - D'AUTRES OUTILS DE PRÉSERVATION DE LA QUALITÉ DES EAUX DANS LES COURS D'EAU Les zones non traitées (ZNT) L'arrêté interministériel (santé, environnement, agriculture) du 12 septembre 2006 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques donne d'abord une série de définitions (art 1er)7 : «Zone non traitée» : zone caractérisée par sa largeur en bordure d'un point d'eau, correspondant pour les cours d'eau, en dehors des périodes de crues, à la limite de leur lit mineur, définie pour un usage d'un produit utilisé dans les conditions prévues par sa décision d'autorisation de mise sur le marché et ne pouvant recevoir aucune application directe, par pulvérisation ou poudrage, de ce produit. On considère que l'application d'un produit sur une surface est directe dès lors que le matériel d'application le projette directement sur cette surface ou que le produit y retombe du seul fait de son poids. «Points d'eau» : cours d'eau, plans d'eau, fossés et points d'eau permanents ou intermittents figurant en points, traits continus ou discontinus sur les cartes au 1/25 000 de l'Institut géographique national. La liste de points d'eau à prendre en compte pour l'application du présent arrêté peut être définie par arrêté préfectoral pour tenir compte de caractéristiques locales particulières. Cet arrêté doit être motivé8. «Dispositifs végétalisés permanents» : il s'agit de zones complètement recouvertes de façon permanente de plantes herbacées (dispositifs herbacés), ou comportant, sur au moins une partie de leur largeur, une haie arbustive qui doit être continue par rapport au point d'eau (dispositifs arbustifs). Le texte annonce ensuite les règles d'utilisation (art 11 à 14) : - selon les indications portées sur les étiquettes des emballages des produits phytopharmaceutiques, l'utilisateur est tenu de respecter une ZNT de 5, 20 ou 50 mètres à partir des points d'eau ; - en l'absence d'indication sur l'emballage, la ZNT est de 5 mètres ; - si l'utilisateur met en place le long des points d'eau soit un dispositif arbustif pour les cultures hautes (arboriculture, viticulture, houblon et cultures ornementales hautes, la hauteur de la haie devant être au moins équivalente à celle de la culture) soit un dispositif herbacé ou arbustif pour les autres cultures, alors les ZNT de 20 et 50 mètres sont ramenées à 5 mètres (annexe 3 de l'arrêté) à condition que simultanément l'opérateur mette en oeuvre de moyens permettant de diminuer le risque pour les 7 Arrêté pris en application des articles L. 251-8, L. 253-1 à L. 253-17 et R. 253-1 à R. 253-84 du code rural (protection des végétaux, mise sur le marché des produits phytosanitaires) notamment de l'article L. 253-3 qui permet dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement à l'autorité administrative de prendre des mesures d'interdiction, restriction ou prescription sur l'utilisation de ces produits. 8 Les arrêtés de quatre départements de Poitou-Charentes et de Bretagne couvrent un champ plus large en termes de points d'eau que l'arrêté interministériel, puisqu'ils intègrent dans l'interdiction de traiter, certes sans l'obligation d'une bande de 5 m, «les fossés (même à sec), cours d'eau, collecteurs d'eau pluviales, points d'eau, puits et forages ne figurant pas sur la carte IGN», ceci en plus des plans d'eau et cours d'eau IGN auxquels est appliquée la règle de la bande enherbée de 5 m. La «définition» des points d'eau par les préfets peut elle aller jusqu'à la modulation de la largeur de la zone ? 19/40 milieux aquatiques9 et qu'il enregistre toutes les applications de produits qui ont été effectuées sur la parcelle. Les ICPE et le RSD type Pour les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), que ce soient les installations soumises à autorisation ou celles soumises à déclaration, ce sont les mêmes règles (arrêtés du 7/02/05) qui prévalent en matière d'épandage des effluents d'élevage et des produits issus de leur traitement. Entre autres dispositions, on notera celle concernant les cours d'eau : l'épandage est interdit «à moins de 35 mètres des berges des cours d'eau; cette limite est réduite à 10 mètres si une bande de 10 mètres enherbée ou boisée permanente et ne recevant aucun intrant est implantée de façon permanente en bordure des cours d'eau». S'agissant du règlement sanitaire départemental type (RSD), c'est la même règle des 35 mètres qui s'applique par rapport aux sources, rivages, berges des cours d'eau, pour l'épandage de substances organiques susceptibles de constituer un danger direct pour la santé publique (lisiers, purins fumiers, boues de stations d'épuration, résidus verts...), distance portée à 200m pour les effluents d'élevage lorsque la pente du terrain est supérieure à 7% , mais ici sans possibilité de réduire cette distance à 10 mètres en contre partie de l'implantation de bandes enherbées ou boisées. 9 Ces moyens doivent figurer sur une liste publiée au bulletin officiel du ministère chargé de l'agriculture. Chaque moyen retenu doit permettre de diviser par au moins trois le risque pour les milieux aquatiques par rapport aux conditions normales d'application des produits. 20/40 IV - QUELS COURS D'EAU ? À ce stade du rapport, il est important de faire le point sur la notion de cours d'eau. En fonction des procédures ou des objectifs poursuivis il arrive que l'on désigne sur un territoire donné (le département par exemple) des réalités différentes sous le même vocable de «cours d'eau» ou de «points d'eau». Les cours d'eau relevant de la police de l'eau Ce sont ceux sur lesquels s'applique l'ensemble de la réglementation du code de l'environnement dérivant de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques. Une jurisprudence existe pour aider à les identifier, mais elle n'est pas toujours facilement utilisable ; et en dernier ressort, c'est le juge qui statue sur la nature ou non de cours d'eau d'un écoulement qu'il soit ou non permanent. La circulaire du ministre chargé de l'environnement du 2 mars 2005 sur la définition de la notion de cours d'eau (retranscrite en annexe 5) rappelle que «la qualification de cours d'eau donnée par la jurisprudence repose essentiellement sur les deux critères suivants : - la présence et la permanence d'un lit, naturel à l'origine, distinguant ainsi un cours d'eau d'un canal ou d'un fossé creusé par la main de l'homme mais incluant dans la définition un cours d'eau naturel à l'origine mais rendu artificiel par la suite, sous réserve d'en apporter la preuve, ce qui n'est pas forcément aisé ; - la permanence d'un débit suffisant une majeure partie de l'année apprécié au cas par cas par le juge en fonction des données climatiques et hydrologiques locales et à partir de présomptions au nombre desquelles par exemple l'indication du «cours d'eau» sur une carte IGN ou la mention de sa dénomination sur le cadastre». La circulaire demandait aux préfets : - de préciser à l'échelon local l'application de ces critères, en fonction notamment des jurisprudences particulières, de façon à en harmoniser la mise en oeuvre par les services ; - de mettre en oeuvre avec les différents acteurs - et en particulier avec la profession agricole - toute la concertation qui s' avèrerait nécessaire. «Cela permettra également d'en faciliter l'application en portant à la connaissance des élus et des usagers une position claire des services de l'État». Sur ces bases, dans certains départements, afin d'éviter de perpétuelles questions à ce sujet, les cours d'eau «police de l'eau» ont été identifiés et cartographiés à priori, ceci selon une méthode participative (mise en consultation d'une liste, discussion, décision par arrêté du préfet, corrections éventuelles d'erreurs manifestes). Cette démarche pragmatique, qui certes n'apporte pas une garantie juridique absolue, permet à l'administration d'afficher une position cohérente et constante vis à vis des administrés et des juges. 21/40 Les cours d'eau dits «BCAE» ( ou réseau BCAE) Comme cela a été indiqué précédemment (chapitre II), les cours d'eau pour lesquels doivent être respectées les dispositions relatives à la conditionnalité répondent à une autre définition réglementaire édictée par le seul ministre chargé de l'agriculture (référence à la carte IGN, ou à un arrêté préfectoral). Il n'existe pas de consolidation nationale des situations département par département à ce sujet. Par ailleurs, une appréciation rapide de la situation, via par exemple les informations disponibles sur les sites Internet des DDAF ou des préfectures n'est pas envisageable, car les documents disponibles se présentent sous forme cartographique secteur par secteur, ou sous forme de liste par commune, ce qui ne permet pas d'évaluer l'importance relative de ce réseau BCAE par rapport à l'ensemble des cours d'eau figurés sur les cartes IGN ou sur le GEOPORTAIL de cet établissement. En matière de cours d'eau BCAE, on peut simplement dire qu'il existe 3 types de situation : - les départements qui s'en sont tenus à la définition la plus simple ne nécessitant pas d'arrêté préfectoral : les cours d'eau figurés sur la carte IGN en trait plein plus les cours d'eau en pointillé dénommés ; - les départements qui se sont affranchis de la règle précédente : o soit pour définir un réseau plus adapté à la configuration locale ; o soit par souci de cohérence, pour assimiler les cours d'eau BCAE aux cours d'eau «police de l'eau» lorsqu'un tel réseau avait été cartographié. Les cours d'eau ou plutôt les «points d'eau» «ZNT» Pour l'application des dispositions relatives aux ZNT exposées dans le précédent paragraphe, rappelons que l'arrêté du 12 septembre 2006 stipule dans son article 1er que : - les «points d'eau» à prendre en compte sont : «cours d'eau, plans d'eau, fossés et points d'eau permanents ou intermittents figurant en points, traits continus ou discontinus sur les cartes au 1/25000 de l'institut géographique national». - «La liste des points d'eau à prendre en compte pour l'application du présent arrêté peut être définie par arrêté préfectoral pour tenir compte de caractéristiques locales particulières. Cet arrêté doit être motivé». Cette définition conduit à la prise en considération d'un réseau de points d'eau différent du réseau BCAE, ainsi que du réseau «police de l'eau» lorsque celui-ci existe, puisqu'à l'évidence la plupart des fossés et points d'eau (ici au sens strict du terme) figurés sur les cartes ne sont pas des cours d'eau au sens du code de l'environnement. Cette situation est certes peu propice à une parfaite lisibilité des politiques environnementales sur le terrain, mais les motivations respectives des différentes réglementation expliquent ces différences notamment pour les ZNT où l'épandage sur un fossé peut conduire à des pollutions de l'eau dans le cours d'eau à l'aval (voir chapitre I). La mission a eu connaissance du projet de modifier les textes pour qu'il y ait identité entre cours d'eau BCAE et points d'eau ZNT avec en pratique un alignement des points d'eau ZNT sur les «cours d'eau BCAE» (cf. dernier paragraphe de la note précitée du 16 juin 2009 de la 22/40 DGPAAT). Cette orientation est explicitement mentionnée dans la note de service DGALN (MEEDM) / DGAL (MAP) du 31 juillet 2009 qui donne instruction de limiter les contrôles au seuls cours d'eau du réseau BCAE (voir annexe 6). Cette simplification dont la motivation est compréhensible, ne va pas sans poser des problèmes techniques : bien souvent le réseau ZNT intègre (ou devrait intégrer) le petit chevelu hydrologique situé en tête de bassin (ce que ne fait pas forcément le réseau BCAE), et cela est considéré comme primordial pour la qualité des eaux, notamment en ce qui concerne les résidus herbicides. À tel point que tel département pour lequel tous les réseaux (BCAE, ZNT) ont été assimilés au réseau « police de l'eau (situation la plus cohérente et satisfaisante), la nécessité a été ressentie de prévoir l'interdiction des traitements au droit des fossés par un arrêté préfectoral ad-hoc, communément appelé «arrêté fossé», dont le projet reposerait sur la base ­ fragile10 - de l'article 4 de l'arrêté du 12 septembre 2006 : «en cas de risque exceptionnel et justifié, l'utilisation des produits peut être restreinte ou interdite par arrêté préfectoral immédiatement applicable. Cet arrêté motivé doit préciser les produits, les zones et les périodes concernés ainsi que les restrictions d'utilisation prescrites. Il doit être soumis, dans la quinzaine, à l'approbation du ministre chargé de l'agriculture». Une démarche procédant des mêmes préoccupations a été entreprise au niveau régional, en Bretagne et en Poitou-Charentes notamment. En Poitou-Charentes par exemple, sous l'impulsion du groupe régional d'action contre les pollutions par les produits phytosanitaires (GRAP) les quatre départements ont pris un même arrêté préfectoral « fossé ». Cet arrêté vise notamment le code de la santé publique (en particulier les articles 1311-23 à 1311-4) et l'arrêté du 12 septembre 2006 précédemment cité. Il réunit des dispositions de niveau ZNT (interdiction de traitement sur une largeur minimale de 5 mètres le long des cours d'eau et plan d'eau figurant sur la carte IGN 1/25000) et de niveau «arrêté fossé» dans les autres cas (interdiction de traiter au droit des fossés, autres cours d'eau...). On notera également que, outre la référence aux textes réglementaires nationaux, cet arrêté (cf annexe 7) s'appuie sur les résultats du suivi de la qualité des eaux par le GRAP, lequel regroupe toutes les parties prenantes ; et bien sûr, il s'applique indistinctement à tous les utilisateurs de produits phytosanitaires (notamment herbicides), agriculteurs ou non agriculteurs. En définitive, sur cette question de la définition pratique des différents réseaux de cours d'eau en fonction d'une part des procédures et d'autre part des départements, il serait très utile que soit entrepris un inventaire des pratiques dans les différents départements. Les résultats d'un tel travail seraient très utiles pour la mise en application de la loi Grenelle 2 (cf. infra). Recommandation 1 basProcéder dès 2010, département par département, avec une coordination régionale et de basdésin, à l'inventaire des différents réseaux de cours d'eau, avec pour chacun les modalités de désignation. Pour ce faire, inviter les préfets de département à établir avec l'appui des DREAL une couche SIG (définie dans la GEOBASE) des cours d'eau actuellement retenus au titre la police de l'eau, des BCAE et des ZNT. Cette base est fragile, car l'esprit de l'article 4 est une mesure d'urgence et non une mesure pérenne. Le préfet pourrait en théorie élargir en application de l'article 1er la définition des «points d'eau» dans son département, mais les interdictions qui en découleraient seraient disproportionnées car imposant des ZNT le long de tous les fossés concernés. 10 23/40 LE GRENELLE ET LES BANDES ENHERBÉES Le principe d'une généralisation des bandes enherbées est apparu dès la phase initiale des réflexions du Grenelle sous la forme de propositions similaires dans deux groupes de travail. Il a été ensuite repris dans les textes des avants projets de loi Grenelle 1 et 2. On notera simplement que si, à l'origine et dans la loi Grenelle 1, les bandes enherbées sont explicitement justifiées pour des motifs liés à la fois à la qualité de l'eau et à la biodiversité, l'article 52 du projet de loi Grenelle 2 (cf. infra) est ainsi rédigé que le choix des cours d'eau qui seront soumis à cette obligation fait uniquement référence à «l'objectif de bon état écologique et chimique des eaux» qui n'inclut que la biodiversité aquatique. Néanmoins, l'article 45 du même texte fait des bandes tampons un élément obligatoire de la trame verte qui, elle, soutient la biodiversité terrestre.11 Les propositions du Grenelle Dans le rapport relatant les travaux du groupe n° 2 relatif au thème «préserver la biodiversité et les ressources naturelles», la proposition de «limiter les transferts de polluants en implantant ou en maintenant des bandes végétalisées permanentes et pérennes le long de tous les cours d'eau sur une largeur de 5 mètres» figure au nombre de celles visant à «atteindre un objectif ambitieux pour le bon état écologique des masses d'eau en 2015». On notera d'ailleurs que, en écho avec ce qui a été signalé dans le chapitre 1 du présent document, l'annexe 2 du rapport précise que les bandes enherbées sont également à promouvoir et à financer pour lutter contre l'érosion. La loi Grenelle 1 Ces dispositions ont été reprises dans la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dans le titre II «biodiversité, écosystèmes et milieux naturels», chapitre II «une agriculture et une sylviculture diversifiées et de qualité, productives et durables» avec la formulation suivante (extrait de l' article 31 : «L'État agira par une combinaison d'actions : (...) l'implantation progressive, pour améliorer la qualité de l'eau et préserver la biodiversité, de bandes enherbées et zones végétalisées tampons d'au moins cinq mètres le long des cours d'eau et plans d'eau. Ces bandes enherbées contribuent aux continuités écologiques de la trame verte et bleue». La mission tient à attirer l'attention sur cette formulation générique qui peut laisser penser que l'État s'est ainsi fixé pour objectif dans la loi d'implanter progressivement des bandes tampons le long de tous les cours d'eau et plans d'eau (sinon le législateur aurait écrit «le long Ce distinguo fait que les modalités de gestion des bandes tampons fixée par l'autorité administrative ont pour finalité première le bon état écologique et chimique des eaux et non par exemple une continuité favorable à la biodiversité terrestre au titre de la trame verte (de telle dispositions relevant, pour la trame verte de mesures contractuelles). Toutefois, le législateur habilite l'autorité administrative à fixer des modalités de gestion de la surface en couvert environnemental, avec notamment pour objectif la prévention de la prolifération des adventices, ce qui est certes tout à fait justifié vis-à-vis des terres agricoles voisines ­ mais n'a pas de lien direct avec l'état écologique des eaux. D'autres objectifs paraissent donc pouvoir fonder la décision de l'autorité administrative. 11 24/40 de cours d'eau et de plans d'eau») alors qu'il ne s'agit d'évidence que d'une partie de ces cours d'eau dans le projet de loi Grenelle 2. La même remarque vaut d'ailleurs pour le rapport du groupe de travail évoquée dans le paragraphe précédent où l'on parle d'une application à «tous les cours d'eau», que selon l'engagement du Grenelle n° 113 faisant suite à ce rapport il est question de «bandes enherbées et zones tampons le long des masses d'eau inscrites dans des documents d'urbanisme». Cette ambiguïté dans la formulation de l'objectif gouvernemental se retrouve dans les réponses respectives des ministres chargés de l'écologie 12 et de l'agriculture13 aux observations de la Cour des Comptes sur les «instruments de la gestion durable de l'eau»,où il est question de la généralisation des bandes enherbées le long des cours d'eau. Le projet de loi Grenelle 2 : les bandes enherbées (article 52) et la trame verte (article 45) Les bandes enherbées L'article 52 de ce projet de loi prévoit, contre indemnisation par l'État d'un éventuel préjudice matériel direct et certain, l'obligation de mise en place de bandes enherbées d'au moins 5 mètres de largeur le long de certains cours d'eau, sections de cours d'eau et plans d'eau. Cette obligation s'applique à l'exploitant, ou à défaut, au propriétaire de la parcelle riveraine. Il ne s'agit donc pas d'une généralisation systématique de la pratique des bandes enherbées car l'autorité administrative procède au choix des cours d'eau : - eu égard à l'objectif de bon état écologique et chimique des eaux ; - après consultation du public. En revanche, dès lors que le cours d'eau, ou section... est retenu, l'obligation s'applique quelle que soit la nature des terres riveraines, agricoles ou non, exploitées ou non (à l'exception des espaces déjà imperméabilisés ou bâtis). En pratique, le nouveau schéma en matière de bandes enherbées pourrait donc se présenter comme suit : - une seule catégorie de cours d'eau et plans d'eau comportant l'obligation de bandes enherbées : les cours d'eau Grenelle ; - plusieurs outils pour la mise en oeuvre de cette obligation ; o la mesure réglementaire elle même, éventuellement accompagnée d'indemnisation ; o la conditionnalité pour les agriculteurs qui y sont soumis ; o les programmes d'action en zone vulnérable. 12 Le bilan de santé de la PAC de 2009 a permis d'introduire des mesures supplémentaires favorables à la lutte contre les pollutions diffuses : généralisation des bandes végétalisées le long des cours d'eau sur laquelle la France était précurseur au niveau européen (élevée au niveau législatif dans le cadre de la loi grenelle II). La politique agricole commune intègre de nombreuses composantes environnementales dont les mesures du second pilier et la conditionnalité des aides, qui ont été renforcées à l'occasion du bilan de santé. Les lois d'application du Grenelle de l'environnement comprenant des mesures ambitieuses, comme celles relatives à la généralisation des bandes enherbées le long des cours d'eau, (...). 13 25/40 En pratique, par rapport à la situation prévue en 2010, c'est à dire intégrant les changements devant résulter du bilan de santé de la PAC (bandes tampons applicables y compris aux petits producteurs, aux cultures pérennes...), intégrant aussi les changements apportés par le 4 ème programme applicable aux zones vulnérables (généralisation des bandes enherbées à tous les agriculteurs), les nouveaux assujettis seraient : - Les agriculteurs non situés en zone vulnérable et non bénéficiaires d'aides soumises au respect de la conditionnalité. Ce sont des arboriculteurs purs, des viticulteurs purs (n'ayant pas perçu d'aide à l'arrachage), des maraîchers purs.... - Les propriétaires de terrains non agricoles et n'appartenant pas à une des catégories définies dans le projet de loi (espaces imperméabilisés, ...). Il convient de plus d'observer que ces personnes sont actuellement soumises au respect des ZNT ce qui encadre leur valorisation du sol en bordure des «points d'eau». La tentative a été faite d'esquisser une méthode d'estimation du linéaire de cours d'eau correspondant à ces nouveaux assujettis, laquelle a été soumise aux services compétents de la DGPAAT. Il s'agissait d'établir une approche au niveau de la commune en calculant pour chacune : - d'une part, le linéaire moyen de cours d'eau : opar ha de surface agricole utile (SAU) (ratio 1), opar ha de surface non agricole potentiellement soumise à l'obligation de bandes enherbées, soit en première approche la surface totale moins la surface agricole totale, (ratio 2). - d'autre part : oles surfaces en cultures spéciales ( arboriculture, maraîchage, viticulture...), oles surfaces en terres non agricoles, non forestières, non en état de landes...; l'idée étant d'affecter le ratio 1 aux surfaces en cultures spéciales pour en déduire une estimation du linéaire de cours d'eau correspondant, et d'opérer de la même façon pour les terres non agricoles par application du ratio 2. Il s'est avéré que si une telle entreprise était en théorie possible, d'une part elle nécessiterait que soit mobilisés beaucoup de moyens spécialisés (SIG, personnel), d'autre part elle conduirait à des résultats dont la marge d'erreur serait importante compte tenu de la méthode elle même (ratio moyen à l'échelle de la commune), et compte tenu surtout : - de l'écart non mesurable entre le réseau de cours d'eau disponible en SIG et le réseau des cours d'eau BCAE retenu ; - de la difficulté d'approcher avec suffisamment de précision les surfaces des différentes cultures spécialisées, et les surfaces non agricoles en état d'être soumises à l'obligation de l'article 52. Pour l'heure, un travail de la DGPAAT a permis de calculer par commune le linéaire des cours d'eau et canaux de la couche BD CARTHAGE et d'en déduire une surface potentielle des bandes enherbées. La représentation de cette surface par commune pour l'Alsace est donnée en annexe 8. 26/40 Pour mieux appréhender les surfaces «nouvellement assujetties» par croisement de couches SIG serait envisageable : - d'une part, les couches représentant les cours d'eau dont BC Carthage ou les couches «bleues» des référentiels de l'IGN BD Carto ou BD Topo, - d'autre part, des couches d'occupation des sols telles que Corine Land Cover (grandes classes d'occupation des sols ou la carte des îlots PAC, - enfin, la couche des zones vulnérables et, si elle existe, la couche des cours d'eau BCAE de chaque département. Cette méthode pourrait être testée sur quelques départements présentant une surface significative de maraîchage, vignes ou vergers hors zones vulnérables, après y avoir construit, si elle n'existe pas encore, la couche des cours d'eau BCAE. La trame verte et bleue Il s'agit ici de préciser l'articulation entre les bandes tampons «Grenelle 2» et la trame verte telle qu'elle est définie à l'article 45 du projet de loi Grenelle 2. Cet article indique que : - les bandes tampons telles que définies à l'article 52 du même projet de loi font partie de la trame verte, mais il exclut ces bandes tampons des éléments à identifier au cas par cas en vue de l'élaboration du schéma régional de cohérence écologique, pour faire automatiquement des bandes tampons un élément de la trame verte, - le schéma régional de cohérence écologique est approuvé par le préfet de région après enquête publique et délibération du conseil régional, alors que de son côté l'article 52 précise que la liste des cours d'eau Grenelle est arrêtée par l'autorité administrative après consultation du public, - le schéma régional de cohérence écologique doit comporter une cartographie de la trame verte (et de la trame bleue), intégrant les bandes tampon Grenelle 2, alors que celles ci ne font pas partie des éléments à identifier au cas par cas pour l'élaboration du dit schéma, - le schéma régional de cohérence territoriale est révisé selon une périodicité fixée par décret, - les documents d'urbanisme doivent «prendre en compte» la trame verte et bleue ainsi cartographiée. Il en résulte que les bandes tampons Grenelle ont une double caractéristique : - Elles existent en tant que telles et ont de ce fait un caractère autonome, notamment en ce qui concerne leur désignation, elles existent en tant qu'élément d'un ensemble lui même soumis à ses règles propres, qui sont pour certaines différentes (désignation, rythme de révision...). Cette situation conduit la mission à souligner l'attention qui devra être portée à cet aspect des choses quand il s'agira d'aborder la phase de mise en oeuvre. Recommandation 2 Prendre en considération la double caractéristique des bandes enherbées Grenelle, à la fois bandes enherbées en tant que telles et partie intégrantes de la trame verte, quand il s'agira d'aborder la phase d'application (désignation, révision éventuelle). 27/40 VI - ANALYSE DU DISPOSITIF FUTUR ET RECOMMANDATIONS Une lecture détaillée du texte : des questions juridiques Le texte servant de base à cette analyse est celui adopté par le Sénat en première lecture : Article 52 I. ­ Après l'article L. 211-13 du code de l'environnement, il est inséré un article L. 211-14 ainsi rédigé : « Art. L. 211-14. ­ I. ­ Le long de certains cours d'eau, sections de cours d'eau et plans d'eau de plus de dix hectares, l'exploitant ou, à défaut, le propriétaire de la parcelle riveraine est tenu de mettre en place et de maintenir une couverture environnementale permanente sur le sol d'une largeur d'au moins cinq mètres à partir de la berge, hors les espaces déjà imperméabilisés ou occupés par des bâtiments, cours, terrains clos de murs, sans préjudice des règles d'urbanisme applicables auxdits espaces. « II. ­ La liste des cours d'eau, sections de cours d'eau et plans d'eau le long desquels s'applique cette obligation est arrêtée par l'autorité administrative en cohérence avec la désignation des cours d'eau au titre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune, eu égard à l'objectif de bon état écologique et chimique des eaux, après que, pour chaque département concerné, le public aura été mis à même de formuler des observations. L'autorité administrative peut fixer des modalités de gestion de la surface en couvert environnemental, notamment afin d'y éviter la prolifération des adventices. L'utilisation de fertilisants et de produits phytopharmaceutiques y est toutefois interdite, sauf justification de leur innocuité pour l'environnement ou dans les cas prévus par les règles locales d'entretien minimal, ainsi que l'entreposage de produits ou déchets. « III. ­ Les mesures prises en application du présent article ouvrent droit à indemnités pour les occupants ou les propriétaires de terrains des zones concernées lorsqu'elles causent un préjudice matériel, dont la perte de revenus, direct et certain. Ces indemnités sont à la charge de l'État. Elles sont fixées, à défaut d'accord amiable, selon la procédure applicable devant le juge de l'expropriation ». II. ­ Au premier alinéa de l'article L. 216-1, au I de l'article L. 216-3 et au premier alinéa de l'article L. 216-5 du même code, après la référence : « L. 211-12 », est insérée la référence : « , L. 211-14 ». L'article 52 fait partie chapitre III «dispositions relatives à la protection des espèces et des habitats» du titre IV «Biodiversité» du projet de loi portant engagement national pour l'environnement (dite loi Grenelle 2). Le futur article L. 211-14 du code de l'environnement (I) s'insérera dans le livre II «milieux physiques», de ce code, titre Ier : «eau et milieux aquatiques», chapitre Ier : «régime général et gestion de la ressource». 28/40 Les articles qui seront modifiées (II) sont l'article L. 216-1 qui définit les mesures administratives pouvant être prises ­ indépendamment des poursuites pénales - en cas de méconnaissance des dispositions de la loi sur l'eau, l'article L. 216-3 qui énumère les agents habilités à constater des infractions, et l'article L. 216-5 qui traite de la transmission des procès verbaux. Le non respect des dispositions de l'article L. 211-14 sera une infraction faisant l'objet de constatations, mais la loi ne définissant pas de sanction pénale, elle renvoie implicitement à l'autorité administrative pour la fixation par décret du niveau de contravention. Plusieurs questions d'ordre juridique se posent à la lecture de ce texte : - Un décret d'application sera-t-il nécessaire pour que l'obligation soit opposable au riverain d'un cours d'eau ? Un tel décret paraît nécessaire notamment pour désigner l'autorité qui arrêtera la liste des cours d'eau concerné et pour définir la procédure de consultation du public. - Quelle obligation lorsqu'un cours d'eau traverse un plan d'eau ? L'implantation de bandes tampons est obligatoire «le long de certains cours d'eau, sections de cours d'eau, et plans d'eau de plus de dix hectares, ... dont la liste est arrêtée par l'autorité administrative ...». Cette rédaction paraît exclure les plans d'eau de 10 ha ou moins. La mission n'a trouvé dans les documents préparatoires auxquels elle a pu accéder aucun élément justificatif du principe d'un seuil s'imposant à l'autorité administrative (rien de tel pour les cours d'eau) et du choix du seuil particulier de 10 ha. Elle observe que dans certains bassins, ce seuil a été retenu pour individualiser des masses d'eau «plan d'eau» lors de l'élaboration des SDAGE (Rhône-Méditerranée notamment). La question se pose alors de l'interruption de l'obligation le long d'un cours d'eau, là où il traverse un tel plan d'eau. Les textes sur les BCAE ne traitent que des cours d'eau sans jamais mentionner les plans d'eau. Pour tous les praticiens interrogés part la mission, il est évident que les bandes enherbées ne doivent pas s'interrompre là où le cours d'eau traverse un plan d'eau, et ce principe est d'application courantes s'agissant du réseau BCAE. Rien ne permet de penser que le Gouvernement ait eu l'intention de revenir sur cette pratique. Néanmoins, la réponse juridique ne va pas de soi et il n'est pas certain qu'un décret précisant que l'obligation n'est pas interrompue lors de la traversée des plans d'eau recueille un avis favorable du conseil d'État. La mission recommande de préciser dans les textes d'application que lorsque un tel cours d'eau ou une telle section de cours d'eau traverse un plan d'eau, l'obligation porte également sur les berges de ce plan d'eau. Recommandation 3 Préciser dans les textes d'application que lorsque un cours d'eau ou une section de cours d'eau traverse un plan d'eau, l'obligation porte également sur les berges de ce plan d'eau. La mission rappelle que la définition du cours d'eau, au sens du code de l'environnement, relève de la jurisprudence. (cf. la circulaire du 2 mars 2005 sur la définition de la notion de cours d'eau, voir chapitre IV). 29/40 - Quelles « parcelles » sont-elles soumises à l'obligation ? L'implantation de bandes tampon est obligatoire pour «l'exploitant ou, à défaut, le propriétaire de la parcelle riveraine ...». L'emploi du terme «parcelle» renvoie d'ordinaire aux notions de parcelle de culture ou de parcelle cadastrale. Les terrains non cadastrés car relevant du domaine public de l'État ou des collectivités sont ils exclus de l'obligation ? Ce n'est manifestement la volonté ni du Gouvernement, ni du Sénat. Pour éviter d'éventuelles difficultés, la mission recommande de préciser dans les textes d'application que le mot parcelle est utilisé dans son acception la plus générale, et que par parcelle riveraine il faut entendre terrain riverain. Recommandation 4 Préciser dans les textes d'application que par parcelle riveraine il faut entendre terrain riverain. Les bandes tampons et règles d'urbanisme L'article 52 dispose que doit être mis en place et maintenue «une couverture environnementale permanente sur le sol d'au moins cinq mètres à partir de la berge, hors les espaces déjà imperméabilisés ou occupés par des bâtiments, cours, terrains clos de murs, sans préjudice des règles d'urbanisme applicables aux dits espaces». - Que signifie «sans préjudice de» ? : selon le site Legifrance 14, la locution «sans préjudice» signifie que la règle qui va être énoncée est sans incidence sur l'application d'une autre règle qu'on entend précisément ne pas écarter et qui pourra s'appliquer également ; elle est synonyme de «indépendamment de». Donc, la mission comprend que les règles d'urbanisme s'appliquent sur la bande tampon, mais que, quelles que soient ces règles (telles qu'un droit à construire sur la parcelle), le riverain est tenu de mettre en place et de maintenir la bande tampon, sauf cas d'imperméabilisation préalable à l'institution de l'obligation. À noter que les PLU doivent «prendre en compte» la trame verte (cf. article 45 du même projet de loi) dont font partie automatiquement les bandes tampons de l'article 52, ce qui devrait réduire l'ampleur de ce que l'administré appréhenderait comme des contradictions entre un droit à construire et une obligation de maintien de bande végétalisée. - Qu'apporte le mot «déjà» ? Ce mot met l'accent sur une nécessaire antériorité de l'imperméabilité ou de l'occupation par des bâtiments. Un projet d'imperméabilisation ou de construction ultérieure de l' «espace» concerné, fût elle autorisée par un document d'urbanisme ne saurait aller à l'encontre de l'obligation de bande tampon. La date d'entrée en vigueur de l'obligation sera logiquement la date de publication de l'arrêté dressant la liste des cours d'eau concernés. L'imperméabilisation sera à établir à cette date. On peut se demander si une déclaration d'utilité publique pourrait faire échec à cette obligation de maintien de bande tampon, aucune disposition n'est en effet prévue dans ce sens par la loi sinon à modifier par arrêté de la liste des cours d'eau pour en sortir la section concernée par le projet, décision dont la motivation pourrait s'avérer délicate. 14 http://www.legifrance.gouv.fr/html/Guide_legistique_2/332.htm 30/40 - Quel sens donner au mot «espace» ? Le législateur ne retient pas ici le mot «parcelle» employé précédemment dans le même alinéa. Deux lectures sont possibles : *On pourrait penser qu'il s'agit d'un ensemble de parcelles formant une entité (zone d'un PLU par exemple) et en déduire que l'obligation s'interromprait lorsque la rivière pénètre dans une agglomération. *L'énumération «bâtiments, cours, terrains clos de murs» renvoie plutôt à l'occupation physique du sol dans la bande des 5 mètres : si le sol est occupé par l'emprise d'un bâtiment, appartient à une cour entre bâtiment ou est clos de mur, l'obligation cesse. La mission recommande de retenir cette seconde lecture et, au besoin de l'expliciter dans les textes d'application. Recommandation 5 Expliciter dans les textes d'application que «les espaces déjà imperméabilisés, ou occupés par «les des bâtiments, cours, terrains clos de murs» correspondent aux surfaces de leurs propres murs» mètres. emprises dans la bande des 5 mètres. Enfin, la précision «sur le sol» pour qualifier la couverture permanente, autorise le maintien d'arbres, d'arbustes (haies), de pieds de vigne ou d'arbres fruitiers sur la bande végétalisée (qui est déjà en ZNT). La procédure envisageable de désignation des cours d'eau Grenelle, leur cohérence avec les cours d'eau BCAE et les «points» d'eau ZNT L'article 52 dispose que «la liste des cours d'eau, section de cours d'eau et plan d'eau le long desquels s'applique cette obligation est arrêtée par l'autorité administrative en cohérence avec la désignation des cours d'eau au titre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune, eu égard à l'objectif de bon état écologique et chimique des eaux après que dans chaque département concerné le public ait été mis à même de formuler des observations ». Ici se posent plusieurs questions. Quelle autorité administrative sera responsable du dispositif (désignation du réseau hydrographique concerné, règles de gestion) ? Plusieurs options sont envisageables : - Le préfet de bassin qui a déjà la responsabilité d'approuver le SDAGE et le programme de mesures ainsi que d'arrêter certains zonages en application de la loi sur l'eau comme les zones de répartition des eaux. - Le préfet de région qui approuve le schéma régional de cohérence écologique de la trame verte et bleue. - Le préfet de département responsable à la fois de la police de l'eau et de la mise en oeuvre des BCAE. De plus c'est au niveau du département que la loi organise la consultation du public. 31/40 En pratique, le choix devra être faite entre le préfet de bassin et le préfet de département. Dans tous les cas une coordination étroite entre les deux niveaux sera indispensable. Le mécanisme adopté pour les 4ème programmes de la directive nitrate où le préfet de département décide après définition d'un cadre général par le préfet de bassin pourrait servir de référence. Recommandation 6 Dans la procédure de désignation des cours d'eau Grenelle, s'inspirer de l'exemple des 4ème programmes d'action en zone vulnérables : décision par le préfet de département après définition d'un cadre général par le préfet de bassin. Quelle procédure ? Il est apparu à la mission que les modalités de désignation des cours d'eau BCAE étaient variées d'un département à l'autre, avec un formalisme plus ou moins développé (rappelons qu'il n'existe pas de recensement ni sur le contenu de ces arrêtés, ni sur les modalités de désignation). Les textes réglementaires en vigueur sur les BCAE ne prévoient aucune disposition particulière en terme de dossier de référence consultable en préfecture ou en mairie. Lorsque le préfet prend un arrêté il ne semble tenu à aucune consultation préalable et à aucun formalisme particulier dans l'identification des cours d'eau. Le projet de loi prévoit un cadre plus précis pour les cours d'eau Grenelle, en ce sens que le public devra être consulté. Cela conduit à penser que le décret d'application de la future loi devra comporter, outre la désignation de l'autorité administrative qui fixera la liste des cours d'eau et la définition des modalités de consultation du public, des dispositions sur les modalités de désignation de ces cours d'eau (avis sollicités, cohérence avec le SDAGE et, lorsqu'ils existent, les SAGE, cohérence interdépartementale et ou interrégionale). S'agissant de la consultation elle même, le projet de texte stipule : «après que, pour chaque département concerné, le public aura été mis à même de formuler des observations». On en déduit qu'une enquête publique n'est pas requise, mais seulement une consultation dont les formalités seront à définir dans le décret. La mission recommande de s'inspirer de la méthode retenue pour les SDAGE, en privilégiant Internet pour communiquer les informations, recueillir les observations, en faire la synthèse et indiquer les suites éventuelles données à ces observations, sans écarter la mise à disposition des documents papier en préfecture et sous préfecture. Recommandation 7 Pour les modalités de consultation du public, s'inspirer de la méthode retenue pour les SDAGE, en privilégiant Internet pour communiquer les informations, recueillir les observations, en faire la synthèse et indiquer les suites éventuelles données à ces observations. La mission recommande également, pour donner un support fiable à cette démarche, que les préfets de départements soient invités à établir en 2010 avec l'appui des DREAL une couche SIG (définie dans la GEOBASE) des cours d'eau actuellement retenus au titre des BCAE et que les DREAL soient chargés d'en expertiser le contenu (cf recommandation 1). La cohérence avec les cours d'eau BCAE Quelle est la portée des mots «en cohérence avec»? La cohérence implique a minima que l'on doit tenir compte d'un classement lorsqu'on établit l'autre. Le législateur n'impose pas l'identité entre les deux classements, sans toutefois l'interdire. Toutefois les documents 32/40 préparatoires font état d'une volonté de coïncidence géographique des deux réseaux, l'un général (future loi Grenelle 2), l'autre ne concernant que les agriculteurs bénéficiant de soutiens directs dans le cadre de la PAC (BCAE). Dès lors que les critères de choix des cours d'eau Grenelle et la finalité des cours d'eau BCAE sont très proches (bon état écologique et chimique des eaux dans un cas, protection et gestion de l'eau dans l'autre), cette cohérence devrait en toute logique aller jusqu'à l'identité. Cela sera très probablement le cas, sans incidence sur l'actuel réseau BCAE, dans les départements ayant au préalable défini de façon précise les cours d'eau relevant de la police de l'eau, et ont par la suite assimilé les cours d'eau BCEA à ce réseau. Pour ces mêmes départements d'ailleurs il semble que la définition des cours d'eau police de l'eau ait été faite selon des méthodes participatives (élaboration, mise en discussion sinon au niveau du public, du moins des parties prenantes, avis d'une instance autorisée, décision du Préfet). Mais il est probablement des départements où il n'a pas été possible concevoir ou d'appliquer un tel schéma (configuration hydrographique, contexte agricole ...). On peut se demander s'il ne serait pas souhaitable, dans le décret d'application de la future loi Grenelle 2, d'instaurer une procédure s'inspirant étroitement de celle mise en oeuvre par ces départements qui se sont dotés d'un réseau police de l'eau, afin de donner l'occasion aux autres départements d'ajuster, dans le sens d'une amélioration environnementale, leur actuel réseau BCAE à la faveur de sa «transformation» en réseau Grenelle. Recommandation 8 Lors de la désignation des cours d'eau Grenelle, s'inspirer de la procédure mise en oeuvre par les départements qui ont identifié officiellement un réseau police de l'eau, afin de faciliter pour les autres départements l'ajustement de l'actuel réseau BCAE dans le sens d'une amélioration environnementale à la faveur de sa transformation en réseau Grenelle. Pour conforter cette mise en cohérence des réseaux, il paraît à la mission souhaitable d'écrire dans le code rural (partie réglementaire) que le respect de la BCAE consiste pour un agriculteur à respecter la loi (code de l'environnement) sans pouvoir bénéficier de l'indemnisation puisque lors de l'instauration de l'obligation de bande enherbée Grenelle 2, il ne devrait subir aucun préjudice car devant déjà maintenir une bande tampon au titre de la PAC. Il conviendrait de vérifier la compatibilité de cette proposition avec le droit communautaire. Recommandation 9 Écrire dans le code rural (partie réglementaire) que le respect de la BCAE consiste pour un titre. agriculteur à respecter la loi Grenelle 2 sans pouvoir bénéficier d'une indemnisation à ce titre. La prise en considération des cours d'eau ZNT Pour des raisons de simplification et de lisibilité tout à fait compréhensibles, il est envisagé d'assimiler les cours ZNT aux cours d'eau BCEA aujourd'hui, et aux cours d'eau Grenelle demain. Mais, dans certains départements, cela conduirait à écarter des petits cours d'eau et des fossés formant le chevelu en tête de bassin. Pour répondre de façon satisfaisante à cette double exigence (simplification et lisibilité des règles d'une part, efficacité environnementale d'une mesure d'autre part), la mission recommande de réfléchir à un dispositif ZNT en deux composantes : une composante «lourde» correspondant au réseau Grenelle 2 (et BCAE) ; et une composante «adaptée» 33/40 intéressant les autres cours d'eau, ainsi que des fossés. Des initiatives dans ce sens ont déjà été prises sur le terrain (cf supra chapitre 4), et il serait utile de s'en inspirer pour les généraliser, en faisant observer que le succès de telles démarches repose pour un bonne part sur la concertation locale (département, région) et l'adhésion de tous les partenaires. Recommandation 10 Pour répondre de façon satisfaisante à la double exigence de simplification et lisibilité des règles d'une part, d'efficacité environnementale d'autre part, réfléchir à un dispositif ZNT en «lourde lourde» deux composantes : une composante «lourde» correspondant au réseau Grenelle 2 (ex BCAE) ; «adaptée adaptée» fossés. et une composante «adaptée» intéressant les autres cours d'eau, ainsi que des fossés. Les modalités de gestion des bandes enherbées «L'autorité administrative peut fixer des modalités de gestion de la surface en couvert environnemental, notamment afin d'y éviter la prolifération des adventices. L'utilisation de fertilisants et de produits phytopharmaceutiques y est interdite, sauf justification de leur innocuité pour l'environnement ou dans les cas prévus par les règles locales d'entretien minimal, ainsi que l'entreposage de produits ou déchets». Le «ou» (et non pas «et») permet d'invoquer des «règles locales d'entretien minima» prévoyant ou permettant l'emploi de produits dont l'innocuité pour l'environnement ne serait pas établie. Ces «règles locales d'entretien minimal» ne sont pas définies par la loi. Le décret d'application devra les définir pour qu'un exploitant ou propriétaire puisse les invoquer pour apporter des fertilisants ou des produits phytosanitaires susceptibles d'avoir un impact négatif sur l'environnement. Il est probable que le rédacteur du texte ait eu comme référence les «règles d'entretien des surfaces» définies pour chaque catégorie de terres en application de l'article D.615-50 du code rural ainsi que de l'article 7 et de l'annexe II de l'arrêté du 30 avril 2009 15 règles qu'un agriculteur aidé est tenu de respecter (conditionnalité des mesures de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune), notamment pour prévenir la montée en graine des adventices. Si c'est bien le cas, un renvoi pourrait être fait par le décret à cet article. 15 Des dispositions de cette annexe sont à noter : - surface en gel : o e) La fertilisation des surfaces en jachère est interdite sauf en cas d'implantation d'un couvert (dans la limite de 50 unités d'azote par hectare). Dans ce cas, l'emploi des fertilisants doit suivre les prescriptions fixées par arrêté préfectoral. o g) L'utilisation de produits phytosanitaires doit être limitée et respecter les prescriptions fixées par arrêté préfectoral : pour éviter la montée en graines des espèces indésirables fixées par arrêté préfectoral ; pour lutter contre les organismes, fixés par arrêté préfectoral, qui présentent un risque de destruction totale du couvert végétal. - surfaces en gel environnemental : l'utilisation de produits fertilisants est interdite sur toutes les surfaces en gel environnemental. L'utilisation de produits phytosanitaires est interdite sur les surfaces en gel environnemental situées le long des cours d'eau. 34/40 Recommandation 11 «règles minimal» Préciser le lien éventuel entre les «règles locales d'entretien minimal» de la future loi Grenelle 2 et les règles d'entretien des surfaces de l'article D 615-50 du code rural. L'autorité administrative qui au titre de la police de l'eau pourra fixer ces règles (ministre pour des règles nationales, préfet pour des règles locales) n'est pas limitée par la loi quant aux objectifs poursuivies. Le législateur ne cite que la prolifération des adventices. Ces règles doivent à l'évidence garantir la fonctionnalité des bandes tampons. La mission n'a pas approfondi cette question. Le CORPEN (ou les structures appelées à l'avenir à poursuivre ses missions) pourrait utilement être sollicité pour formuler des propositions techniques alliant l'efficacité et une mise en oeuvre susceptible d'être généralisée. On peut notamment penser à des dispositions évitant le tassement de la bande enherbées : ne pas utiliser la bande enherbée comme chemin d'exploitation ou comme tournière, ou bien à l'obligation d'installer des haies en bordure de vergers (si le projet de faire coïncider les ZNT avec les bandes tampons Grenelle 2 est mis en oeuvre). Les règles pourront également porter sur l'encadrement du pâturage. Recommandation 12 «les environnemental», Pour définir «les modalités de gestion de la surface en couvert environnemental», solliciter le CORPEN (ou les structures appelées à l'avenir à poursuivre ses missions) pour formuler des généralisée. propositions techniques alliant l'efficacité et une mise en oeuvre susceptible d'être généralisée. L'indemnisation des riverains soumis à obligation : le foncier concerné (agricole, forestier, autre...), le préjudice potentiel, les modalités d'indemnisation Le droit L'obligation ainsi instaurée constitue de l'avis des experts consultés, une servitude qui grève les parcelles riveraines. Ceci conduit la mission à recommander son inscription au rang des servitudes annexées aux plans locaux d'urbanisme (PLU), si la trame verte dont elle fait partie ne l'était pas. Cette obligation, reprise dans les certificats d'urbanisme, serait mieux connue des propriétaires concernés. Recommandation 13 PLU. Inscrire l'obligation de bande tampon Grenelle 2 au rang des servitudes annexées aux PLU. «Les mesures prises en application du présent article ouvrent droit à indemnités pour les occupants ou les propriétaires ... lorsqu'elles causent un préjudice matériel, dont la perte de revenus, direct et certain ». Au premier alinéa de l'article on parle d' «exploitant», ici d' «occupant». Faut-il attacher un sens particulier à dette différence ? À priori, l'exploitant est un occupant, mais d'autres occupants que les exploitants (agricoles) pourraient subir un préjudice du fait de l'obligation. Comment se fera l'articulation des droits à indemnisation respectifs des occupants et des propriétaires ? Le «ou» est probablement inclusif et dans ce cas l'un et l'autre peuvent être en théorie indemnisés sur la même parcelle. 35/40 Un propriétaire bailleur peut-il prétendre au bénéfice d'une indemnisation, pour le préjudice que lui causerait la bande tampon que son fermier est obligé d'installer ? Le préjudice alors invoqué (réduction du loyer lors du renouvellement du bail) ne serait probablement jugé ni direct, ni certain, car le loyer ne serait pas modifié au moment de l'instauration de l'obligation. Doit-on envisager une indemnisation en rente ou en capital ? Le capital semble à préconiser pour sa simplicité. Peut-on par décret, limiter les demandes d'indemnisation à une période donnée (2 ou 3 ans par exemple) après la désignation du cours d'eau ? Si oui, la question d'opportunité demeurerait posée (un tel dispositif peut susciter des demandes conservatoires ...). Enfin, l'étude d'impact du projet de loi, reprise dans son rapport par la commission du Sénat, affirme : «L'ouverture de droits à indemnité n'est pas justifiable dans les cas suivants : - si l'enherbement est une obligation fixée par une réglementation particulière, qui n'ouvre pas de droits. À ce titre, l'enherbement est rendu obligatoire pour les terres agricoles situées en zones vulnérables aux nitrates, au titre des 4èmes programmes d'action entrant en vigueur en 2009, - si l'enherbement est la contrepartie du bénéfice d'aides publiques. À ce titre, l'évaluation des impacts économiques repose sur le maintien de la bonne condition agricole et environnementale actuelle (surface minimale en couvert environnementale), Ces affirmations, qui sont logiques, nécessitent-elles une explicitation réglementaire, notamment pour les aides PAC ? Cela paraît souhaitable à la mission en complétant sur ce point l'article D.615-46. - si l'enherbement ne crée pas de surcoûts ou de pertes de revenus. À ce titre, les usages récréatifs (jardins, espaces verts...) n'ont pas à être indemnisés. L'entretien des dépendances vertes des infrastructures devra être adapté pour passer d'un entretien chimique à un entretien mécanique (fauche et broyage), ce changement de modalités de gestion n'entraîne pas de pertes de revenus ». La mission fait observer qu'une augmentation des dépenses pourrait constituer un préjudice direct matériel et certain, ceci indépendamment de l'absence de revenus tirés du fond. La pratique Comme cela a été rappelé précédemment, en dehors d'un recensement quasi exhaustif, ou d'une enquête spécifique, il ne semble pas possible d'approcher avec une précision suffisante le linéaire et par suite les surfaces de bande tampon qui vont venir s'ajouter à l'existant (ou plutôt, au probable pour 2010) du seul fait de l'application de la loi Grenelle 2. Cela vaut à fortiori pour celles de ces surfaces qui justifieront une indemnisation. En toute hypothèse, ces surfaces devraient être faibles. En effet, les surfaces en cause, même si elles ne relèvent ni des BCAE, ni du 4ème programme nitrates, sont soumises à l'obligation de ZNT. Si les exploitants concernés utilisent des produits phytosanitaires et ont déjà opté pour une bande tampon (arbustive ou herbacée), la seule interdiction nouvelle porterait sur l'emploi de fertilisants sur la bande. Le préjudice éventuel serait sinon nul, du moins très faible Si les exploitants utilisent des produits phytosanitaires et n'ont pas opté pour une bande tampon, il conviendrait d'évaluer les pertes nettes supplémentaires résultant de l'obligation 36/40 d'enherbement sans fertilisation de 5m par rapport à la situation actuelle où il est seulement interdit d'y traiter. Là aussi le préjudice ne paraît pas évident à établir. Restent les exploitants qui n'utilisent pas de produits phytosanitaires et qui eux, seraient fondées à réclamer une indemnisation pour la perte résultant pour les vignes et vergers de l'interdiction de fertiliser (puisque les pieds de vigne et arbres fruitiers pourraient être maintenus) et pour les maraîchers d'une interdiction de cultiver une partie de leur parcelle qu'ils cultivait précédemment, avec de plus l'obligation de l'entretenir. Le gros des indemnisations ira donc probablement aux maraîchers en agriculture biologique implantés le long de cours d'eau en dehors des zones vulnérables et ne bénéficiant pas d'aides directe PAC sur leur exploitation, du moins tant qu'une extension des DPU aux cultures maraîchères n'est pas intervenue, ou qu'une aide PAC spécifique «AB» ne leur est pas versée. S'agissant des sommes susceptibles d'être mises en jeu, les chiffres ci-dessous donnés à titre purement indicatif peuvent constituer un point de repère utile : Résultat des exploitations en 2008 (source Agreste-RICA2008, commission des comptes de l'agriculture de la Nation- Session du 14 décembre 2009) Type d'exploitation excédent brut d'exploitation en /ha ensemble 797 Maraîchage, horticulture 7 585 Vins d'appellation 4 068 Autre viticulture 1 288 fruits 2 124 Les pertes de revenus ou les charges supplémentaires de non agriculteurs devraient demeurer anecdotiques : golfs en bordure de rivière, en rappelant que les ZNT concernent tous les riverains des points d'eau et non pas les seuls agriculteurs. En forêt, l'emploi de fertilisants est très peu pratiqué en dehors du massif landais, lors de la plantation de pins maritimes. On peut craindre que pour le MEEDDM la principale charge sera plus constituée par des dépenses de personnels dans les services chargés d'instruire les demandes d'indemnisation (DREAL ? DDT ?) que par le montant des indemnisations elles mêmes, car des contentieux peuvent se développer, lorsque certains riverains se verront contraints de respecter la nouvelle loi. Le décret d'application de la future loi devra préciser les modalités pratiques de cette indemnisation (indemnisation en capital plutôt qu'en rente, procédure...) probablement en renvoyant à un dispositif existant d'indemnisation de servitudes. Le contrôle du respect du l'obligation Les agents chargés de la police de l'eau seront chargés de la constatation des infractions aux obligations de l'article 52. 37/40 L'absence de bande tampon ou l'utilisation de phytocides seront aisées à constater, la constatation in situ pouvant être précédée par l'analyse d'images satellites. L'emploi de fertilisant ou de produits phytosanitaires est plus difficile à déceler. Les services chargés du contrôle des ZNT sont déjà confrontés à ce problème. Le niveau d'infraction reste à déterminer par le décret. Une amende proportionnelle à la superficie en infraction serait souhaitable, mais un tel dispositif est susceptible de relever de la loi et non du décret. 38/40 VII - CONCLUSION Le développement progressif et puis la généralisation des bandes enherbées (devenues bandes tampons) le long des cours d'eau constituent certainement un progrès. Il faut cependant rappeler que selon les travaux et réflexions conduits par le CEMAGREF et par le CORPEN ces bandes enherbées jouent un rôle d'autant plus important pour la rétention des éléments fertilisants et des pesticides qu'elles sont : - non seulement localisées le long des cours d'eau mais aussi à des endroits stratégiques en amont (travers de pente, talweg...) ; entretenues (absence d'écoulement préférentiels, absence de tassement...). En outre, pour les zones drainées, il est indispensable que les bandes enherbées soient doublées d'un système adapté de récupération des eaux de drainages permettant une «épuration» avant libération dans le cours d'eau. L'analyse du projet de loi Grenelle 2 (articles 52 et de façon moins détaillée article 45) et du contexte dans lequel il s'inscrit en ce qui concerne la protection des cours d'eau a conduit la mission à identifier un certain nombre de questions d'ordre technique et juridique sur lesquelles elle souhaite mettre l'accent. Ces questions concernent majoritairement les textes d'application. La liste exhaustive de l'ensemble des recommandations correspondantes est donnée ci-après (chapitre VIII). Mais au delà de cette énumération, il paraît utile à la mission d'insister sur le fait que la mise en oeuvre de l'article 52 de la loi Grenelle 2 doit être l'occasion de promouvoir une amélioration environnementale tant en ce qui concerne les bandes enherbées que, par effet induit, le dispositif ZNT. Des opportunités sont à créer dans ce sens, ce qui passe par : · · la nécessité d'avoir une connaissance précise de l'état des lieux des différents réseaux de cours d'eau identifiés dans les départements ; la nécessité à la fois d'une cohérence par bassin et d'une concertation avec les parties prenantes : le processus de désignation des cours d'eau Grenelle nécessite un travail d'identification au plan départemental et d'harmonisation au niveau régional et de bassin. Pour la mission, ce processus doit être l'occasion d'une amélioration consensuelle de l'actuel réseau BCAE, à l'image des départements qui ont déjà, sur la base de la concertation, définis un réseau police de l'eau faisant référence, notamment pour les BCAE ; enfin bien que n'intéressant pas directement l'article 52, la nécessité d'adopter une même démarche en matière de zone non traitée (ZNT), en regardant dans quelle mesure il serait possible de s'inspirer de ce qui s'est fait dans certaines régions, Bretagne et Poitou-Charentes par exemple. · 39/40 VIII - LISTE RÉCAPITULATIVE DES RECOMMANDATIONS Recommandation 1 Procéder dès 2010, département par département, avec une coordination régionale et de bassin, désignaà l'inventaire des différents réseaux de cours d'eau, avec pour chacun les modalités de désignation. Pour ce faire, inviter les préfets de département à établir avec l'appui des DREAL une couche SIG (définie dans la GEOBASE) des cours d'eau actuellement retenus au titre la police de l'eau, des BCAE et des ZNT. Recommandation 2 Prendre en considération la double caractéristique des bandes enherbées Grenelle, à la fois bandes enherbées en tant que telles et partie intégrantes de la trame verte, quand il s'agira éventuelle). d'aborder la phase d'application (désignation, révision éventuelle). Recommandation 3 Préciser dans les textes d'application que lorsque un cours d'eau ou une section de cours d'eau d'eau. traverse un plan d'eau, l'obligation porte également sur les berges de ce plan d'eau. Recommandation 4 Préciser dans les textes d'application que par parcelle riveraine il faut entendre terrain riverain. Recommandation 5 Expliciter dans les textes d'application que «les espaces déjà imperméabilisés, ou occupés par des bâtiments, cours, terrains clos de murs » correspondent aux surfaces de leurs propres mètres. emprises dans la bande des 5 mètres. Recommandation 6 Dans la procédure de désignation des cours d'eau Grenelle, s'inspirer de l'exemple des 4ème programmes d'action en zone vulnérables : décision par le préfet de département après définition d'un cadre général par le préfet de bassin. Recommandation 7 Pour les modalités de consultation du public, s'inspirer de la méthode retenue pour les SDAGE, en privilégiant Internet pour communiquer les informations, recueillir les observations, en faire la synthèse et indiquer les suites éventuelles données à ces observations. Recommandation 8 Lors de la désignation des cours d'eau Grenelle, s'inspirer de la procédure mise en oeuvre par les départements qui ont identifié officiellement un réseau police de l'eau, afin de faciliter pour les autres départements l'ajustement de l'actuel réseau BCAE dans le sens d'une amélioration environnementale à la faveur de sa transformation en réseau Grenelle. Recommandation 9 Écrire dans le code rural (partie réglementaire) que le respect de la BCAE consiste pour un agriculteur à respecter la loi Grenelle 2 sans pouvoir bénéficier d'une indemnisation à ce titre. Recommandation 10 Pour répondre de façon satisfaisante à la double exigence de simplification et lisibilité des règles d'une part, d'efficacité environnementale d'autre part, réfléchir à un dispositif ZNT en deux composantes : une composante « lourde » correspondant au réseau Grenelle 2 (ex BCAE) ; et une composante « adaptée » intéressant les autres cours d'eau, ainsi que des fossés. fossés. 40/40 Recommandation 11 «règles minimal» Préciser le lien éventuel entre les «règles locales d'entretien minimal» de la future loi Grenelle 2 et les règles d'entretien des surfaces de l'article D 615-50 du code rural. Recommandation 12 environnemental», Pour définir «les modalités de gestion de la surface en couvert environnemental», solliciter le «les CORPEN (ou les structures appelées à l'avenir à poursuivre ses missions) pour formuler des généralisée. propositions techniques alliant l'efficacité et une mise en oeuvre susceptible d'être généralisée. Recommandation 13 PLU. Inscrire l'obligation de bande tampon Grenelle 2 au rang des servitudes annexées aux PLU. 41/67 ANNEXES Annexe 1 : lettre de mission Annexe 2 : note de cadrage de la mission Annexe 3 : liste des organismes et personnes rencontrées Annexe 4 : note PAC/2009/05 « conditionnalité » campagne 2010 (DGPAAT 16 juin 2009) Annexe 5 : circulaire du ministère de l'environnement du 2 mars 2005 relative à la définition des cours d'eau Annexe 6 : note de service DGALN/DGPAAT du 31 juillet 2009 Annexe 7 :arrêté préfectoral relatif à l'interdiction d'application de produits phytophamaceutiques à proximité des milieux aquatiques Annexe 8 : essais de calcul de linéaire de cours d'eau pour le département de l'Alsace (carte et extrait des résultats chiffrées) 42 46 48 49 55 58 61 65 42/67 Annexe 1 Lettre de mission 43/67 44/67 45/67 46/67 Annexe 2 Précision des commanditaires DGPAAT-DEB sur la mission conjointe 2009 CGAER-CGEDD relative à la mise en oeuvre de l'article 52 «généralisation des bandes enherbées» «généralisation du projet de loi Grenelle portant engagement pour l'environnement L'article 52 du projet de loi Grenelle portant engagement national pour l'environnement dite «Grenelle 2» prévoit « le long de certains cours d'eau, sections de cours d'eau et plans d'eau de plus de 10 hectares [que] l'exploitant ou, à défaut, le propriétaire de la parcelle riveraine est tenu de mettre en place d'une couverture environnementale permanente sur le sol d'une largeur d'au moins 5 mètres à partir de la berge ». La liste des cours d'eau, sections et plans d'eau de plus de 10 hectares concernés doit être arrêtée par l'autorité administrative. L'échelle de la définition de cette liste (préfet de département, de région, de bassin) reste à préciser dans les textes d'application. L'article indique par ailleurs que lorsque cette obligation occasionne un préjudice matériel direct et certain, elle ouvre droit à indemnités, à la charge de l'État et fixée «selon la procédure applicable devant le juge de l'expropriation», à défaut d'accord amiable. La mise en oeuvre de cette article est partiellement engagée : · les 4èmes programmes d'action nitrates qui démarreront à l'automne 2009 pour 4 ans prévoit dès l'automne 2009, l'obligation d'une bande enherbée ou boisée, non fertilisée et non traitée d'au moins 5 m de large le long des cours d'eau définis au titre des BCAE sur toutes les zones vulnérables ; cette obligation s'applique à toutes les exploitations situées en zone vulnérable, la BCAE «surface en couvert environnemental» au titre de la conditionnalité jusqu'en 2009 inclut l'exigence d'une bande végétalisée pour une surface équivalent à 3% de la SCOP de l'exploitation prioritairement localisée le long des cours d'eau. A compter de 2010, en application de la nouvelle norme «bande tampon» introduite au titre des BCAE par le bilan de santé de la PAC, la BCAE «surface en couvert environnemental» sera remplacée par l'exigence d'une bande végétalisée pérenne non fertilisée et non traitée de 5 m de large le long des cours d'eau définis au titre des BCAE sur tout le territoire national (y compris hors zones vulnérables). La définition des cours d'eau au titre des BCAE est explicitée par l'arrêté du 31 juillet 2006 relatif aux règles de couvert environnemental et d'assolement. Cette disposition sera mise en oeuvre progressivement dans les DOM d'ici 2012 conformément à l'exigence communautaire ; elle concerne tous les agriculteurs bénéficiant d'aides au titre de la PAC ; l'arrêté du 12 septembre 2006 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits visés à l'article L. 253-1 du code rural (produits phytopharmaceutiques) prévoit des dispositions relatives aux zones non traitées au voisinage des points d'eau, la zone non traitée étant au minimum de 5 m de large. Afin d'assurer la bonne cohérence de la conditionnalité et de la réglementation relative aux ZNT en ce qui concerne la définition des cours d'eau concernés, une révision de l'arrêté du 12 septembre 2006 est en cours. · · 47/67 Au regard de ces évolutions à très court terme, la mission conjointe CGAAER-CGEDD issue de la lettre de mission 2009 sera ciblée sur : · la définition de la liste des cours d'eau, sections de cours et plans d'eau de plus de 10 ha concernés par l'obligation « Grenelle 2 » : quelle échelle de coordination pour la définition de la liste afin d'assurer la cohérence avec les SDAGE (échelle « bassin »), la trame bleue « échelle régionale », les cours d'eau BCAE (échelle départementale avec coordination régionale et des départementaux limitrophes) ; · les conditions d'extension et les impacts économiques de l'obligation de bande enherbée non fertilisée et non traitée aux surfaces non couvertes par la conditionnalité ou les 4èmes programmes d'actions Nitrates : impact (notamment économique) sur les cultures légumières et arboriculture (hors zones vulnérables), impact des interdictions de traitement et de fertilisation sur les parcelles forestières bordant les cours d'eau, impact sur les zones non agricoles (telles que les golfs). Par ailleurs, le cas particulier des zones drainées sera approfondi : évaluation de l'efficacité des bandes enherbées ou boisées dans les zones drainées, aménagement alternatifs (zones humides artificielles) et conditions pour leur développement (diffusion des connaissances, conseil, formation, financement des investissements éventuels, besoin de recherche complémentaire pour développer de nouvelles solutions...). Les conclusions sont attendues pour décembre 2009. Un bilan des résultats intermédiaires sera réalisé en octobre 2009. 48/67 Annexe 3 Liste des organismes et personnes rencontrées Direction départementale des territoires (DDT) du Maine-et-Loire : Sylvain MARTY (directeur) et son équipe en charge de l'environnement Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) : Hubert FERRY-WILCZEK (directeur) et Paul FERRAND (division eau et ressources minérales) DREAL Rhône-Alpes Alexandre MEYBECK, chef du bureau de la stratégie environnementale et du changement climatique (DGPAAT, Ministère de l'agriculture et de la pêche) Norbert TOUSSAINT, SIG, bureau de la simplification des méthodes (DGPAAT, Ministère de l'agriculture et de la pêche) Julien TOURNEBIZE, Unité hydrosystèmes et bioprocédés (HBAN), CEMAGREF Antony Francis TROCHERIE, CORPEN 49/67 Annexe 4 Note PAC/2009/05 «conditionnalité» campagne 2010 (DGPAAT, 16 juin 2009) 50/67 51/67 52/67 53/67 54/67 55/67 Annexe 5 Circulaire du 2 mars 2005 relative à la définition de la notion de cours d'eau NOR : DEVO0540102C (Texte non paru au Journal officiel) Référence : articles L. 214-1 à 6 du code de l'environnement. Le ministre de l'écologie et du développement durable à Mesdames et Messieurs les préfets de régions et de départements ; Madame le directeur général du conseil supérieur de la pêche. La législation sur l'eau repose notamment sur la notion de cours d'eau, laquelle a parfois donné lieu à diverses interprétations. La présente circulaire a pour but de vous demander de rappeler ces éléments aux services en charge de l'application de ces législations, et, si nécessaire, d'harmoniser leur position. La loi du 3 janvier 1992 sur l'eau, codifiée aux articles L. 210-1 et suivants du code de l'environnement, a consacré une approche globale des incidences sur l'eau et les milieux aquatiques. Elle s'intéresse à l'ensemble des eaux, qu'elles soient superficielles, courantes ou stagnantes, souterraines ou maritimes. Cependant, certaines rubriques de la nomenclature annexées au décret no 93-743 du 29 mars 1993 concernent spécifiquement les cours d'eau. La définition d'un cours d'eau s'est construite de façon pragmatique sur la base de la jurisprudence, adaptée depuis plusieurs siècles à la diversité des situations que l'on peut rencontrer : cours d'eau au régime méditerranéen à sec l'été, source donnant naissance à un cours d'eau quelle que soit la qualification juridique des cours d'eau. A la différence du législateur européen, le législateur français ne définit que rarement les notions auxquelles il se réfère, laissant ainsi la place aux constructions prétoriennes, ce qui est le cas pour les notions de cours d'eau et de plan d'eau. Si les cours d'eau (et plans d'eau) domaniaux font l'objet d'un classement qui les répertorie, il n'en va pas de même s'agissant des cours d'eau non domaniaux, le législateur ne les ayant pas définis a priori eu égard à la diversité des situations contrastées que l'on peut rencontrer sur le territoire français (cours d'eau à régime méditerranéen ou cours d'eau à régime torrentiel, avec un écoulement intermittent). La qualification de cours d'eau donnée par la jurisprudence repose essentiellement sur les deux critères suivants : - la présence et la permanence d'un lit naturel à l'origine, distinguant ainsi un cours d'eau d'un canal ou d'un fossé creusé par la main de l'homme mais incluant dans la définition un cours d'eau naturel à l'origine mais rendu artificiel par la suite, sous réserve d'en apporter la preuve - ce qui n'est pas forcément aisé ; - la permanence d'un débit suffisant une majeure partie de l'année apprécié au cas par cas par le juge en fonction des données climatiques et hydrologiques locales (cf. note 1) et à partir de présomptions au nombre desquelles par exemple l'indication du « cours d'eau » sur une carte IGN (cf. note 2) ou la mention de sa dénomination sur le cadastre. Si l'enjeu peut paraître moindre depuis 1993 du fait du caractère extensif de la nomenclature (les retenues établies même en dehors des cours d'eau sont soumises à la police de l'eau (cf. note 3) ), il demeure toutefois essentiel de prendre en compte de façon circonstanciée ces deux critères majeurs avant de considérer que l'on ne se trouve pas en 56/67 présence d'un cours d'eau, ce qui dans ce cas signifie par exemple que le contrôle des ouvrages dans le lit mineur en vue de prévenir les inondations ne s'y applique pas. Or, l'importance de la prévention des inondations est majeure sur les torrents méditerranéens, lesquels sont souvent des cours d'eau malgré un débit estival très faible. En ce qui concerne le critère lié à l'affectation du cours d'eau à l'écoulement normal de l'eau et à son débit, il faut tenir compte du débit naturel du cours d'eau, et non du débit influencé par les aménagements. Ainsi, le fait que le débit d'un cours soit réduit du fait de l'importance de prélèvements d'eaux superficielles ou souterraines, ou à la suite d'aménagements du bassin, ne saurait avoir pour effet d'en modifier le statut juridique et de le soustraire à l'application de la police de l'eau. Ces critères retenus par la jurisprudence, et eux seuls, ont vocation à préciser le champ d'intervention des agents chargés de missions de police qui opèrent dans le cadre défini par l'administration. Ce n'est pas le cas des méthodes scientifiques mises au point pour évaluer l'incidence d'aménagements ou d'opérations particulières sur un secteur limité de bassin versant. Ces méthodes n'ont pas à interférer dans l'application de la législation, ni à constituer une référence pour la mise en oeuvre des missions de police. Je vous demande, d'une part, de préciser à l'échelon local l'application de ces critères, en fonction notamment des jurisprudences particulières adaptées au contexte local qui auraient pu intervenir, de façon à en harmoniser la mise en oeuvre par vos services tant au niveau régional en vous appuyant sur la DIREN, qu'au niveau départemental et, d'autre part, de mettre en oeuvre avec les différents acteurs - et en particulier avec la profession agricole toute la concertation qui s'avèrerait nécessaire. Cela permettra également d'en faciliter l'application en portant à la connaissance des élus et des usagers une position claire des services de l'Etat. Vous voudrez bien me rendre compte sous le présent timbre des difficultés que vous rencontrerez dans la qualification des cours d'eau. Pour le ministre et par délégation : Le directeur de l'eau, P. Berteaud NOTE (S) : (1) Aux termes de raisonnements a contrario énonçant qu'une ravine qui n'est alimentée par aucune source et ne reçoit que des eaux pluviales de façon intermittente ne peut constituer un cours d'eau non domanial (CE 22 février 1980 M. Pourfillet req. no 15516 et 15517, AJDA 1980 p. 487, RDRur. 1981 pp. 314 et 315). Voir également dans le même sens : CAA Nancy, 20 octobre 1954 (Gaz. Pal. 1954 2 p 387) : courant d'eau de 12 l/s qui n'est mentionné dans aucune cartographie ou cadastre ; CAA Bordeaux 16 mars 2000, préfet du Tarn et M. et Mme Puech (no 96BX02351 et 02426) : absence de source. 57/67 (2) La cartographie IGN constitue une base très utile pour aider à la détermination d'un cours d'eau, mais il s'agit d'une simple présomption et elle doit être complétée par une analyse de terrain. D'une part, il peut y avoir eu soit des évolutions récentes de tracé qui n'ont pas encore été enregistrées sur la carte, soit des manques, par exemple dans le cas d'une zone forestière formant écran sur les photos aériennes. D'autre part, les écoulements non pérennes figurés en pointillé sur la carte IGN peuvent être soit des cours d'eau même s'ils s'assèchent en étiage (notamment dans le sud de la France), soit de simples fossés ou ravines. Cette qualification juridique de cours d'eau n'enlève évidemment rien à la nécessité de protéger l'ensemble des eaux superficielles (contrôles des rejets, mise en oeuvre de bandes enherbées pour lutter contre les pollutions diffuses, etc.). (3) Rubrique 2.7.0. 58/67 Annexe 6 Note de service SG/DGAL du 31 juillet 2009 59/67 60/67 61/67 Annexe 7 Arrêté préfectoral département des Deux-Sèvres, relatif à l'interdiction d'application de produits phytopharmaceutiques à proximité des milieux aquatiques 62/67 63/67 64/67 65/67 Annexe 8 Essai de calcul de linéaire de cours d'eau pour les départements de l'Alsace (carte et extrait des résultats chiffrées) 66/67 67/67  (ATTENTION: OPTION rait d'évaluer les pertes nettes supplémentaires résultant de l'obligation 36/40 d'enherbement sans fertilisation de 5m par rapport à la situation actuelle où il est seulement interdit d'y traiter. Là aussi le préjudice ne paraît pas évident à établir. Restent les exploitants qui n'utilisent pas de produits phytosanitaires et qui eux, seraient fondées à réclamer une indemnisation pour la perte résultant pour les vignes et vergers de l'interdiction de fertiliser (puisque les pieds de vigne et arbres fruitiers pourraient être maintenus) et pour les maraîchers d'une interdiction de cultiver une partie de leur parcelle qu'ils cultivait précédemment, avec de plus l'obligation de l'entretenir. Le gros des indemnisations ira donc probablement aux maraîchers en agriculture biologique implantés le long de cours d'eau en dehors des zones vulnérables et ne bénéficiant pas d'aides directe PAC sur leur exploitation, du moins tant qu'une extension des DPU aux cultures maraîchères n'est pas intervenue, ou qu'une aide PAC spécifique «AB» ne leur est pas versée. S'agissant des sommes susceptibles d'être mises en jeu, les chiffres ci-dessous donnés à titre purement indicatif peuvent constituer un point de repère utile : Résultat des exploitations en 2008 (source Agreste-RICA2008, commission des comptes de l'agriculture de la Nation- Session du 14 décembre 2009) Type d'exploitation excédent brut d'exploitation en /ha ensemble 797 Maraîchage, horticulture 7 585 Vins d'appellation 4 068 Autre viticulture 1 288 fruits 2 124 Les pertes de revenus ou les charges supplémentaires de non agriculteurs devraient demeurer anecdotiques : golfs en bordure de rivière, en rappelant que les ZNT concernent tous les riverains des points d'eau et non pas les seuls agriculteurs. En forêt, l'emploi de fertilisants est très peu pratiqué en dehors du massif landais, lors de la plantation de pins maritimes. On peut craindre que pour le MEEDDM la principale charge sera plus constituée par des dépenses de personnels dans les services chargés d'instruire les demandes d'indemnisation (DREAL ? DDT ?) que par le montant des indemnisations elles mêmes, car des contentieux peuvent se développer, lorsque certains riverains se verront contraints de respecter la nouvelle loi. Le décret d'application de la future loi devra préciser les modalités pratiques de cette indemnisation (indemnisation en capital plutôt qu'en rente, procédure...) probablement en renvoyant à un dispositif existant d'indemnisation de servitudes. Le contrôle du respect du l'obligation Les agents chargés de la police de l'eau seront chargés de la constatation des infractions aux obligations de l'article 52. 37/40 L'absence de bande tampon ou l'utilisation de phytocides seront aisées à constater, la constatation in situ pouvant être précédée par l'analyse d'images satellites. L'emploi de fertilisant ou de produits phytosanitaires est plus difficile à déceler. Les services chargés du contrôle des ZNT sont déjà confrontés à ce problème. Le niveau d'infraction reste à déterminer par le décret. Une amende proportionnelle à la superficie en infraction serait souhaitable, mais un tel dispositif est susceptible de relever de la loi et non du décret. 38/40 VII - CONCLUSION Le développement progressif et puis la généralisation des bandes enherbées (devenues bandes tampons) le long des cours d'eau constituent certainement un progrès. Il faut cependant rappeler que selon les travaux et réflexions conduits par le CEMAGREF et par le CORPEN ces bandes enherbées jouent un rôle d'autant plus important pour la rétention des éléments fertilisants et des pesticides qu'elles sont : - non seulement localisées le long des cours d'eau mais aussi à des endroits stratégiques en amont (travers de pente, talweg...) ; entretenues (absence d'écoulement préférentiels, absence de tassement...). En outre, pour les zones drainées, il est indispensable que les bandes enherbées soient doublées d'un système adapté de récupération des eaux de drainages permettant une «épuration» avant libération dans le cours d'eau. L'analyse du projet de loi Grenelle 2 (articles 52 et de façon moins détaillée article 45) et du contexte dans lequel il s'inscrit en ce qui concerne la protection des cours d'eau a conduit la mission à identifier un certain nombre de questions d'ordre technique et juridique sur lesquelles elle souhaite mettre l'accent. Ces questions concernent majoritairement les textes d'application. La liste exhaustive de l'ensemble des recommandations correspondantes est donnée ci-après (chapitre VIII). Mais au delà de cette énumération, il paraît utile à la mission d'insister sur le fait que la mise en oeuvre de l'article 52 de la loi Grenelle 2 doit être l'occasion de promouvoir une amélioration environnementale tant en ce qui concerne les bandes enherbées que, par effet induit, le dispositif ZNT. Des opportunités sont à créer dans ce sens, ce qui passe par : · · la nécessité d'avoir une connaissance précise de l'état des lieux des différents réseaux de cours d'eau identifiés dans les départements ; la nécessité à la fois d'une cohérence par bassin et d'une concertation avec les parties prenantes : le processus de désignation des cours d'eau Grenelle nécessite un travail d'identification au plan départemental et d'harmonisation au niveau régional et de bassin. Pour la mission, ce processus doit être l'occasion d'une amélioration consensuelle de l'actuel réseau BCAE, à l'image des départements qui ont déjà, sur la base de la concertation, définis un réseau police de l'eau faisant référence, notamment pour les BCAE ; enfin bien que n'intéressant pas directement l'article 52, la nécessité d'adopter une même démarche en matière de zone non traitée (ZNT), en regardant dans quelle mesure il serait possible de s'inspirer de ce qui s'est fait dans certaines régions, Bretagne et Poitou-Charentes par exemple. · 39/40 VIII - LISTE RÉCAPITULATIVE DES RECOMMANDATIONS Recommandation 1 Procéder dès 2010, département par département, avec une coordination régionale et de bassin, désignaà l'inventaire des différents réseaux de cours d'eau, avec pour chacun les modalités de désignation. Pour ce faire, inviter les préfets de département à établir avec l'appui des DREAL une couche SIG (définie dans la GEOBASE) des cours d'eau actuellement retenus au titre la police de l'eau, des BCAE et des ZNT. Recommandation 2 Prendre en considération la double caractéristique des bandes enherbées Grenelle, à la fois bandes enherbées en tant que telles et partie intégrantes de la trame verte, quand il s'agira éventuelle). d'aborder la phase d'application (désignation, révision éventuelle). Recommandation 3 Préciser dans les textes d'application que lorsque un cours d'eau ou une section de cours d'eau d'eau. traverse un plan d'eau, l'obligation porte également sur les berges de ce plan d'eau. Recommandation 4 Préciser dans les textes d'application que par parcelle riveraine il faut entendre terrain riverain. Recommandation 5 Expliciter dans les textes d'application que «les espaces déjà imperméabilisés, ou occupés par des bâtiments, cours, terrains clos de murs » correspondent aux surfaces de leurs propres mètres. emprises dans la bande des 5 mètres. Recommandation 6 Dans la procédure de désignation des cours d'eau Grenelle, s'inspirer de l'exemple des 4ème programmes d'action en zone vulnérables : décision par le préfet de département après définition d'un cadre général par le préfet de bassin. Recommandation 7 Pour les modalités de consultation du public, s'inspirer de la méthode retenue pour les SDAGE, en privilégiant Internet pour communiquer les informations, recueillir les observations, en faire la synthèse et indiquer les suites éventuelles données à ces observations. Recommandation 8 Lors de la désignation des cours d'eau Grenelle, s'inspirer de la procédure mise en oeuvre par les départements qui ont identifié officiellement un réseau police de l'eau, afin de faciliter pour les autres départements l'ajustement de l'actuel réseau BCAE dans le sens d'une amélioration environnementale à la faveur de sa transformation en réseau Grenelle. Recommandation 9 Écrire dans le code rural (partie réglementaire) que le respect de la BCAE consiste pour un agriculteur à respecter la loi Grenelle 2 sans pouvoir bénéficier d'une indemnisation à ce titre. Recommandation 10 Pour répondre de façon satisfaisante à la double exigence de simplification et lisibilité des règles d'une part, d'efficacité environnementale d'autre part, réfléchir à un dispositif ZNT en deux composantes : une composante « lourde » correspondant au réseau Grenelle 2 (ex BCAE) ; et une composante « adaptée » intéressant les autres cours d'eau, ainsi que des fossés. fossés. 40/40 Recommandation 11 «règles minimal» Préciser le lien éventuel entre les «règles locales d'entretien minimal» de la future loi Grenelle 2 et les règles d'entretien des surfaces de l'article D 615-50 du code rural. Recommandation 12 environnemental», Pour définir «les modalités de gestion de la surface en couvert environnemental», solliciter le «les CORPEN (ou les structures appelées à l'avenir à poursuivre ses missions) pour formuler des généralisée. propositions techniques alliant l'efficacité et une mise en oeuvre susceptible d'être généralisée. Recommandation 13 PLU. Inscrire l'obligation de bande tampon Grenelle 2 au rang des servitudes annexées aux PLU. 41/67 ANNEXES Annexe 1 : lettre de mission Annexe 2 : note de cadrage de la mission Annexe 3 : liste des organismes et personnes rencontrées Annexe 4 : note PAC/2009/05 « conditionnalité » campagne 2010 (DGPAAT 16 juin 2009) Annexe 5 : circulaire du ministère de l'environnement du 2 mars 2005 relative à la définition des cours d'eau Annexe 6 : note de service DGALN/DGPAAT du 31 juillet 2009 Annexe 7 :arrêté préfectoral relatif à l'interdiction d'application de produits phytophamaceutiques à proximité des milieux aquatiques Annexe 8 : essais de calcul de linéaire de cours d'eau pour le département de l'Alsace (carte et extrait des résultats chiffrées) 42 46 48 49 55 58 61 65 42/67 Annexe 1 Lettre de mission 43/67 44/67 45/67 46/67 Annexe 2 Précision des commanditaires DGPAAT-DEB sur la mission conjointe 2009 CGAER-CGEDD relative à la mise en oeuvre de l'article 52 «généralisation des bandes enherbées» «généralisation du projet de loi Grenelle portant engagement pour l'environnement L'article 52 du projet de loi Grenelle portant engagement national pour l'environnement dite «Grenelle 2» prévoit « le long de certains cours d'eau, sections de cours d'eau et plans d'eau de plus de 10 hectares [que] l'exploitant ou, à défaut, le propriétaire de la parcelle riveraine est tenu de mettre en place d'une couverture environnementale permanente sur le sol d'une largeur d'au moins 5 mètres à partir de la berge ». La liste des cours d'eau, sections et plans d'eau de plus de 10 hectares concernés doit être arrêtée par l'autorité administrative. L'échelle de la définition de cette liste (préfet de département, de région, de bassin) reste à préciser dans les textes d'application. L'article indique par ailleurs que lorsque cette obligation occasionne un préjudice matériel direct et certain, elle ouvre droit à indemnités, à la charge de l'État et fixée «selon la procédure applicable devant le juge de l'expropriation», à défaut d'accord amiable. La mise en oeuvre de cette article est partiellement engagée : · les 4èmes programmes d'action nitrates qui démarreront à l'automne 2009 pour 4 ans prévoit dès l'automne 2009, l'obligation d'une bande enherbée ou boisée, non fertilisée et non traitée d'au moins 5 m de large le long des cours d'eau définis au titre des BCAE sur toutes les zones vulnérables ; cette obligation s'applique à toutes les exploitations situées en zone vulnérable, la BCAE «surface en couvert environnemental» au titre de la conditionnalité jusqu'en 2009 inclut l'exigence d'une bande végétalisée pour une surface équivalent à 3% de la SCOP de l'exploitation prioritairement localisée le long des cours d'eau. A compter de 2010, en application de la nouvelle norme «bande tampon» introduite au titre des BCAE par le bilan de santé de la PAC, la BCAE «surface en couvert environnemental» sera remplacée par l'exigence d'une bande végétalisée pérenne non fertilisée et non traitée de 5 m de large le long des cours d'eau définis au titre des BCAE sur tout le territoire national (y compris hors zones vulnérables). La définition des cours d'eau au titre des BCAE est explicitée par l'arrêté du 31 juillet 2006 relatif aux règles de couvert environnemental et d'assolement. Cette disposition sera mise en oeuvre progressivement dans les DOM d'ici 2012 conformément à l'exigence communautaire ; elle concerne tous les agriculteurs bénéficiant d'aides au titre de la PAC ; l'arrêté du 12 septembre 2006 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits visés à l'article L. 253-1 du code rural (produits phytopharmaceutiques) prévoit des dispositions relatives aux zones non traitées au voisinage des points d'eau, la zone non traitée étant au minimum de 5 m de large. Afin d'assurer la bonne cohérence de la conditionnalité et de la réglementation relative aux ZNT en ce qui concerne la définition des cours d'eau concernés, une révision de l'arrêté du 12 septembre 2006 est en cours. · · 47/67 Au regard de ces évolutions à très court terme, la mission conjointe CGAAER-CGEDD issue de la lettre de mission 2009 sera ciblée sur : · la définition de la liste des cours d'eau, sections de cours et plans d'eau de plus de 10 ha concernés par l'obligation « Grenelle 2 » : quelle échelle de coordination pour la définition de la liste afin d'assurer la cohérence avec les SDAGE (échelle « bassin »), la trame bleue « échelle régionale », les cours d'eau BCAE (échelle départementale avec coordination régionale et des départementaux limitrophes) ; · les conditions d'extension et les impacts économiques de l'obligation de bande enherbée non fertilisée et non traitée aux surfaces non couvertes par la conditionnalité ou les 4èmes programmes d'actions Nitrates : impact (notamment économique) sur les cultures légumières et arboriculture (hors zones vulnérables), impact des interdictions de traitement et de fertilisation sur les parcelles forestières bordant les cours d'eau, impact sur les zones non agricoles (telles que les golfs). Par ailleurs, le cas particulier des zones drainées sera approfondi : évaluation de l'efficacité des bandes enherbées ou boisées dans les zones drainées, aménagement alternatifs (zones humides artificielles) et conditions pour leur développement (diffusion des connaissances, conseil, formation, financement des investissements éventuels, besoin de recherche complémentaire pour développer de nouvelles solutions...). Les conclusions sont attendues pour décembre 2009. Un bilan des résultats intermédiaires sera réalisé en octobre 2009. 48/67 Annexe 3 Liste des organismes et personnes rencontrées Direction départementale des territoires (DDT) du Maine-et-Loire : Sylvain MARTY (directeur) et son équipe en charge de l'environnement Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) : Hubert FERRY-WILCZEK (directeur) et Paul FERRAND (division eau et ressources minérales) DREAL Rhône-Alpes Alexandre MEYBECK, chef du bureau de la stratégie environnementale et du changement climatique (DGPAAT, Ministère de l'agriculture et de la pêche) Norbert TOUSSAINT, SIG, bureau de la simplification des méthodes (DGPAAT, Ministère de l'agriculture et de la pêche) Julien TOURNEBIZE, Unité hydrosystèmes et bioprocédés (HBAN), CEMAGREF Antony Francis TROCHERIE, CORPEN 49/67 Annexe 4 Note PAC/2009/05 «conditionnalité» campagne 2010 (DGPAAT, 16 juin 2009) 50/67 51/67 52/67 53/67 54/67 55/67 Annexe 5 Circulaire du 2 mars 2005 relative à la définition de la notion de cours d'eau NOR : DEVO0540102C (Texte non paru au Journal officiel) Référence : articles L. 214-1 à 6 du code de l'environnement. Le ministre de l'écologie et du développement durable à Mesdames et Messieurs les préfets de régions et de départements ; Madame le directeur général du conseil supérieur de la pêche. La législation sur l'eau repose notamment sur la notion de cours d'eau, laquelle a parfois donné lieu à diverses interprétations. La présente circulaire a pour but de vous demander de rappeler ces éléments aux services en charge de l'application de ces législations, et, si nécessaire, d'harmoniser leur position. La loi du 3 janvier 1992 sur l'eau, codifiée aux articles L. 210-1 et suivants du code de l'environnement, a consacré une approche globale des incidences sur l'eau et les milieux aquatiques. Elle s'intéresse à l'ensemble des eaux, qu'elles soient superficielles, courantes ou stagnantes, souterraines ou maritimes. Cependant, certaines rubriques de la nomenclature annexées au décret no 93-743 du 29 mars 1993 concernent spécifiquement les cours d'eau. La définition d'un cours d'eau s'est construite de façon pragmatique sur la base de la jurisprudence, adaptée depuis plusieurs siècles à la diversité des situations que l'on peut rencontrer : cours d'eau au régime méditerranéen à sec l'été, source donnant naissance à un cours d'eau quelle que soit la qualification juridique des cours d'eau. A la différence du législateur européen, le législateur français ne définit que rarement les notions auxquelles il se réfère, laissant ainsi la place aux constructions prétoriennes, ce qui est le cas pour les notions de cours d'eau et de plan d'eau. Si les cours d'eau (et plans d'eau) domaniaux font l'objet d'un classement qui les répertorie, il n'en va pas de même s'agissant des cours d'eau non domaniaux, le législateur ne les ayant pas définis a priori eu égard à la diversité des situations contrastées que l'on peut rencontrer sur le territoire français (cours d'eau à régime méditerranéen ou cours d'eau à régime torrentiel, avec un écoulement intermittent). La qualification de cours d'eau donnée par la jurisprudence repose essentiellement sur les deux critères suivants : - la présence et la permanence d'un lit naturel à l'origine, distinguant ainsi un cours d'eau d'un canal ou d'un fossé creusé par la main de l'homme mais incluant dans la définition un cours d'eau naturel à l'origine mais rendu artificiel par la suite, sous réserve d'en apporter la preuve - ce qui n'est pas forcément aisé ; - la permanence d'un débit suffisant une majeure partie de l'année apprécié au cas par cas par le juge en fonction des données climatiques et hydrologiques locales (cf. note 1) et à partir de présomptions au nombre desquelles par exemple l'indication du « cours d'eau » sur une carte IGN (cf. note 2) ou la mention de sa dénomination sur le cadastre. Si l'enjeu peut paraître moindre depuis 1993 du fait du caractère extensif de la nomenclature (les retenues établies même en dehors des cours d'eau sont soumises à la police de l'eau (cf. note 3) ), il demeure toutefois essentiel de prendre en compte de façon circonstanciée ces deux critères majeurs avant de considérer que l'on ne se trouve pas en 56/67 présence d'un cours d'eau, ce qui dans ce cas signifie par exemple que le contrôle des ouvrages dans le lit mineur en vue de prévenir les inondations ne s'y applique pas. Or, l'importance de la prévention des inondations est majeure sur les torrents méditerranéens, lesquels sont souvent des cours d'eau malgré un débit estival très faible. En ce qui concerne le critère lié à l'affectation du cours d'eau à l'écoulement normal de l'eau et à son débit, il faut tenir compte du débit naturel du cours d'eau, et non du débit influencé par les aménagements. Ainsi, le fait que le débit d'un cours soit réduit du fait de l'importance de prélèvements d'eaux superficielles ou souterraines, ou à la suite d'aménagements du bassin, ne saurait avoir pour effet d'en modifier le statut juridique et de le soustraire à l'application de la police de l'eau. Ces critères retenus par la jurisprudence, et eux seuls, ont vocation à préciser le champ d'intervention des agents chargés de missions de police qui opèrent dans le cadre défini par l'administration. Ce n'est pas le cas des méthodes scientifiques mises au point pour évaluer l'incidence d'aménagements ou d'opérations particulières sur un secteur limité de bassin versant. Ces méthodes n'ont pas à interférer dans l'application de la législation, ni à constituer une référence pour la mise en oeuvre des missions de police. Je vous demande, d'une part, de préciser à l'échelon local l'application de ces critères, en fonction notamment des jurisprudences particulières adaptées au contexte local qui auraient pu intervenir, de façon à en harmoniser la mise en oeuvre par vos services tant au niveau régional en vous appuyant sur la DIREN, qu'au niveau départemental et, d'autre part, de mettre en oeuvre avec les différents acteurs - et en particulier avec la profession agricole toute la concertation qui s'avèrerait nécessaire. Cela permettra également d'en faciliter l'application en portant à la connaissance des élus et des usagers une position claire des services de l'Etat. Vous voudrez bien me rendre compte sous le présent timbre des difficultés que vous rencontrerez dans la qualification des cours d'eau. Pour le ministre et par délégation : Le directeur de l'eau, P. Berteaud NOTE (S) : (1) Aux termes de raisonnements a contrario énonçant qu'une ravine qui n'est alimentée par aucune source et ne reçoit que des eaux pluviales de façon intermittente ne peut constituer un cours d'eau non domanial (CE 22 février 1980 M. Pourfillet req. no 15516 et 15517, AJDA 1980 p. 487, RDRur. 1981 pp. 314 et 315). Voir également dans le même sens : CAA Nancy, 20 octobre 1954 (Gaz. Pal. 1954 2 p 387) : courant d'eau de 12 l/s qui n'est mentionné dans aucune cartographie ou cadastre ; CAA Bordeaux 16 mars 2000, préfet du Tarn et M. et Mme Puech (no 96BX02351 et 02426) : absence de source. 57/67 (2) La cartographie IGN constitue une base très utile pour aider à la détermination d'un cours d'eau, mais il s'agit d'une simple présomption et elle doit être complétée par une analyse de terrain. D'une part, il peut y avoir eu soit des évolutions récentes de tracé qui n'ont pas encore été enregistrées sur la carte, soit des manques, par exemple dans le cas d'une zone forestière formant écran sur les photos aériennes. D'autre part, les écoulements non pérennes figurés en pointillé sur la carte IGN peuvent être soit des cours d'eau même s'ils s'assèchent en étiage (notamment dans le sud de la France), soit de simples fossés ou ravines. Cette qualification juridique de cours d'eau n'enlève évidemment rien à la nécessité de protéger l'ensemble des eaux superficielles (contrôles des rejets, mise en oeuvre de bandes enherbées pour lutter contre les pollutions diffuses, etc.). (3) Rubrique 2.7.0. 58/67 Annexe 6 Note de service SG/DGAL du 31 juillet 2009 59/67 60/67 61/67 Annexe 7 Arrêté préfectoral département des Deux-Sèvres, relatif à l'interdiction d'application de produits phytopharmaceutiques à proximité des milieux aquatiques 62/67 63/67 64/67 65/67 Annexe 8 Essai de calcul de linéaire de cours d'eau pour les départements de l'Alsace (carte et extrait des résultats chiffrées) 66/67 67/67  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION iter. Là aussi le préjudice ne paraît pas évident à établir. Restent les exploitants qui n'utilisent pas de produits phytosanitaires et qui eux, seraient fondées à réclamer une indemnisation pour la perte résultant pour les vignes et vergers de l'interdiction de fertiliser (puisque les pieds de vigne et arbres fruitiers pourraient être maintenus) et pour les maraîchers d'une interdiction de cultiver une partie de leur parcelle qu'ils cultivait précédemment, avec de plus l'obligation de l'entretenir. Le gros des indemnisations ira donc probablement aux maraîchers en agriculture biologique implantés le long de cours d'eau en dehors des zones vulnérables et ne bénéficiant pas d'aides directe PAC sur leur exploitation, du moins tant qu'une extension des DPU aux cultures maraîchères n'est pas intervenue, ou qu'une aide PAC spécifique «AB» ne leur est pas versée. S'agissant des sommes susceptibles d'être mises en jeu, les chiffres ci-dessous donnés à titre purement indicatif peuvent constituer un point de repère utile : Résultat des exploitations en 2008 (source Agreste-RICA2008, commission des comptes de l'agriculture de la Nation- Session du 14 décembre 2009) Type d'exploitation excédent brut d'exploitation en /ha ensemble 797 Maraîchage, horticulture 7 585 Vins d'appellation 4 068 Autre viticulture 1 288 fruits 2 124 Les pertes de revenus ou les charges supplémentaires de non agriculteurs devraient demeurer anecdotiques : golfs en bordure de rivière, en rappelant que les ZNT concernent tous les riverains des points d'eau et non pas les seuls agriculteurs. En forêt, l'emploi de fertilisants est très peu pratiqué en dehors du massif landais, lors de la plantation de pins maritimes. On peut craindre que pour le MEEDDM la principale charge sera plus constituée par des dépenses de personnels dans les services chargés d'instruire les demandes d'indemnisation (DREAL ? DDT ?) que par le montant des indemnisations elles mêmes, car des contentieux peuvent se développer, lorsque certains riverains se verront contraints de respecter la nouvelle loi. Le décret d'application de la future loi devra préciser les modalités pratiques de cette indemnisation (indemnisation en capital plutôt qu'en rente, procédure...) probablement en renvoyant à un dispositif existant d'indemnisation de servitudes. Le contrôle du respect du l'obligation Les agents chargés de la police de l'eau seront chargés de la constatation des infractions aux obligations de l'article 52. 37/40 L'absence de bande tampon ou l'utilisation de phytocides seront aisées à constater, la constatation in situ pouvant être précédée par l'analyse d'images satellites. L'emploi de fertilisant ou de produits phytosanitaires est plus difficile à déceler. Les services chargés du contrôle des ZNT sont déjà confrontés à ce problème. Le niveau d'infraction reste à déterminer par le décret. Une amende proportionnelle à la superficie en infraction serait souhaitable, mais un tel dispositif est susceptible de relever de la loi et non du décret. 38/40 VII - CONCLUSION Le développement progressif et puis la généralisation des bandes enherbées (devenues bandes tampons) le long des cours d'eau constituent certainement un progrès. Il faut cependant rappeler que selon les travaux et réflexions conduits par le CEMAGREF et par le CORPEN ces bandes enherbées jouent un rôle d'autant plus important pour la rétention des éléments fertilisants et des pesticides qu'elles sont : - non seulement localisées le long des cours d'eau mais aussi à des endroits stratégiques en amont (travers de pente, talweg...) ; entretenues (absence d'écoulement préférentiels, absence de tassement...). En outre, pour les zones drainées, il est indispensable que les bandes enherbées soient doublées d'un système adapté de récupération des eaux de drainages permettant une «épuration» avant libération dans le cours d'eau. L'analyse du projet de loi Grenelle 2 (articles 52 et de façon moins détaillée article 45) et du contexte dans lequel il s'inscrit en ce qui concerne la protection des cours d'eau a conduit la mission à identifier un certain nombre de questions d'ordre technique et juridique sur lesquelles elle souhaite mettre l'accent. Ces questions concernent majoritairement les textes d'application. La liste exhaustive de l'ensemble des recommandations correspondantes est donnée ci-après (chapitre VIII). Mais au delà de cette énumération, il paraît utile à la mission d'insister sur le fait que la mise en oeuvre de l'article 52 de la loi Grenelle 2 doit être l'occasion de promouvoir une amélioration environnementale tant en ce qui concerne les bandes enherbées que, par effet induit, le dispositif ZNT. Des opportunités sont à créer dans ce sens, ce qui passe par : · · la nécessité d'avoir une connaissance précise de l'état des lieux des différents réseaux de cours d'eau identifiés dans les départements ; la nécessité à la fois d'une cohérence par bassin et d'une concertation avec les parties prenantes : le processus de désignation des cours d'eau Grenelle nécessite un travail d'identification au plan départemental et d'harmonisation au niveau régional et de bassin. Pour la mission, ce processus doit être l'occasion d'une amélioration consensuelle de l'actuel réseau BCAE, à l'image des départements qui ont déjà, sur la base de la concertation, définis un réseau police de l'eau faisant référence, notamment pour les BCAE ; enfin bien que n'intéressant pas directement l'article 52, la nécessité d'adopter une même démarche en matière de zone non traitée (ZNT), en regardant dans quelle mesure il serait possible de s'inspirer de ce qui s'est fait dans certaines régions, Bretagne et Poitou-Charentes par exemple. · 39/40 VIII - LISTE RÉCAPITULATIVE DES RECOMMANDATIONS Recommandation 1 Procéder dès 2010, département par département, avec une coordination régionale et de bassin, désignaà l'inventaire des différents réseaux de cours d'eau, avec pour chacun les modalités de désignation. Pour ce faire, inviter les préfets de département à établir avec l'appui des DREAL une couche SIG (définie dans la GEOBASE) des cours d'eau actuellement retenus au titre la police de l'eau, des BCAE et des ZNT. Recommandation 2 Prendre en considération la double caractéristique des bandes enherbées Grenelle, à la fois bandes enherbées en tant que telles et partie intégrantes de la trame verte, quand il s'agira éventuelle). d'aborder la phase d'application (désignation, révision éventuelle). Recommandation 3 Préciser dans les textes d'application que lorsque un cours d'eau ou une section de cours d'eau d'eau. traverse un plan d'eau, l'obligation porte également sur les berges de ce plan d'eau. Recommandation 4 Préciser dans les textes d'application que par parcelle riveraine il faut entendre terrain riverain. Recommandation 5 Expliciter dans les textes d'application que «les espaces déjà imperméabilisés, ou occupés par des bâtiments, cours, terrains clos de murs » correspondent aux surfaces de leurs propres mètres. emprises dans la bande des 5 mètres. Recommandation 6 Dans la procédure de désignation des cours d'eau Grenelle, s'inspirer de l'exemple des 4ème programmes d'action en zone vulnérables : décision par le préfet de département après définition d'un cadre général par le préfet de bassin. Recommandation 7 Pour les modalités de consultation du public, s'inspirer de la méthode retenue pour les SDAGE, en privilégiant Internet pour communiquer les informations, recueillir les observations, en faire la synthèse et indiquer les suites éventuelles données à ces observations. Recommandation 8 Lors de la désignation des cours d'eau Grenelle, s'inspirer de la procédure mise en oeuvre par les départements qui ont identifié officiellement un réseau police de l'eau, afin de faciliter pour les autres départements l'ajustement de l'actuel réseau BCAE dans le sens d'une amélioration environnementale à la faveur de sa transformation en réseau Grenelle. Recommandation 9 Écrire dans le code rural (partie réglementaire) que le respect de la BCAE consiste pour un agriculteur à respecter la loi Grenelle 2 sans pouvoir bénéficier d'une indemnisation à ce titre. Recommandation 10 Pour répondre de façon satisfaisante à la double exigence de simplification et lisibilité des règles d'une part, d'efficacité environnementale d'autre part, réfléchir à un dispositif ZNT en deux composantes : une composante « lourde » correspondant au réseau Grenelle 2 (ex BCAE) ; et une composante « adaptée » intéressant les autres cours d'eau, ainsi que des fossés. fossés. 40/40 Recommandation 11 «règles minimal» Préciser le lien éventuel entre les «règles locales d'entretien minimal» de la future loi Grenelle 2 et les règles d'entretien des surfaces de l'article D 615-50 du code rural. Recommandation 12 environnemental», Pour définir «les modalités de gestion de la surface en couvert environnemental», solliciter le «les CORPEN (ou les structures appelées à l'avenir à poursuivre ses missions) pour formuler des généralisée. propositions techniques alliant l'efficacité et une mise en oeuvre susceptible d'être généralisée. Recommandation 13 PLU. Inscrire l'obligation de bande tampon Grenelle 2 au rang des servitudes annexées aux PLU. 41/67 ANNEXES Annexe 1 : lettre de mission Annexe 2 : note de cadrage de la mission Annexe 3 : liste des organismes et personnes rencontrées Annexe 4 : note PAC/2009/05 « conditionnalité » campagne 2010 (DGPAAT 16 juin 2009) Annexe 5 : circulaire du ministère de l'environnement du 2 mars 2005 relative à la définition des cours d'eau Annexe 6 : note de service DGALN/DGPAAT du 31 juillet 2009 Annexe 7 :arrêté préfectoral relatif à l'interdiction d'application de produits phytophamaceutiques à proximité des milieux aquatiques Annexe 8 : essais de calcul de linéaire de cours d'eau pour le département de l'Alsace (carte et extrait des résultats chiffrées) 42 46 48 49 55 58 61 65 42/67 Annexe 1 Lettre de mission 43/67 44/67 45/67 46/67 Annexe 2 Précision des commanditaires DGPAAT-DEB sur la mission conjointe 2009 CGAER-CGEDD relative à la mise en oeuvre de l'article 52 «généralisation des bandes enherbées» «généralisation du projet de loi Grenelle portant engagement pour l'environnement L'article 52 du projet de loi Grenelle portant engagement national pour l'environnement dite «Grenelle 2» prévoit « le long de certains cours d'eau, sections de cours d'eau et plans d'eau de plus de 10 hectares [que] l'exploitant ou, à défaut, le propriétaire de la parcelle riveraine est tenu de mettre en place d'une couverture environnementale permanente sur le sol d'une largeur d'au moins 5 mètres à partir de la berge ». La liste des cours d'eau, sections et plans d'eau de plus de 10 hectares concernés doit être arrêtée par l'autorité administrative. L'échelle de la définition de cette liste (préfet de département, de région, de bassin) reste à préciser dans les textes d'application. L'article indique par ailleurs que lorsque cette obligation occasionne un préjudice matériel direct et certain, elle ouvre droit à indemnités, à la charge de l'État et fixée «selon la procédure applicable devant le juge de l'expropriation», à défaut d'accord amiable. La mise en oeuvre de cette article est partiellement engagée : · les 4èmes programmes d'action nitrates qui démarreront à l'automne 2009 pour 4 ans prévoit dès l'automne 2009, l'obligation d'une bande enherbée ou boisée, non fertilisée et non traitée d'au moins 5 m de large le long des cours d'eau définis au titre des BCAE sur toutes les zones vulnérables ; cette obligation s'applique à toutes les exploitations situées en zone vulnérable, la BCAE «surface en couvert environnemental» au titre de la conditionnalité jusqu'en 2009 inclut l'exigence d'une bande végétalisée pour une surface équivalent à 3% de la SCOP de l'exploitation prioritairement localisée le long des cours d'eau. A compter de 2010, en application de la nouvelle norme «bande tampon» introduite au titre des BCAE par le bilan de santé de la PAC, la BCAE «surface en couvert environnemental» sera remplacée par l'exigence d'une bande végétalisée pérenne non fertilisée et non traitée de 5 m de large le long des cours d'eau définis au titre des BCAE sur tout le territoire national (y compris hors zones vulnérables). La définition des cours d'eau au titre des BCAE est explicitée par l'arrêté du 31 juillet 2006 relatif aux règles de couvert environnemental et d'assolement. Cette disposition sera mise en oeuvre progressivement dans les DOM d'ici 2012 conformément à l'exigence communautaire ; elle concerne tous les agriculteurs bénéficiant d'aides au titre de la PAC ; l'arrêté du 12 septembre 2006 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits visés à l'article L. 253-1 du code rural (produits phytopharmaceutiques) prévoit des dispositions relatives aux zones non traitées au voisinage des points d'eau, la zone non traitée étant au minimum de 5 m de large. Afin d'assurer la bonne cohérence de la conditionnalité et de la réglementation relative aux ZNT en ce qui concerne la définition des cours d'eau concernés, une révision de l'arrêté du 12 septembre 2006 est en cours. · · 47/67 Au regard de ces évolutions à très court terme, la mission conjointe CGAAER-CGEDD issue de la lettre de mission 2009 sera ciblée sur : · la définition de la liste des cours d'eau, sections de cours et plans d'eau de plus de 10 ha concernés par l'obligation « Grenelle 2 » : quelle échelle de coordination pour la définition de la liste afin d'assurer la cohérence avec les SDAGE (échelle « bassin »), la trame bleue « échelle régionale », les cours d'eau BCAE (échelle départementale avec coordination régionale et des départementaux limitrophes) ; · les conditions d'extension et les impacts économiques de l'obligation de bande enherbée non fertilisée et non traitée aux surfaces non couvertes par la conditionnalité ou les 4èmes programmes d'actions Nitrates : impact (notamment économique) sur les cultures légumières et arboriculture (hors zones vulnérables), impact des interdictions de traitement et de fertilisation sur les parcelles forestières bordant les cours d'eau, impact sur les zones non agricoles (telles que les golfs). Par ailleurs, le cas particulier des zones drainées sera approfondi : évaluation de l'efficacité des bandes enherbées ou boisées dans les zones drainées, aménagement alternatifs (zones humides artificielles) et conditions pour leur développement (diffusion des connaissances, conseil, formation, financement des investissements éventuels, besoin de recherche complémentaire pour développer de nouvelles solutions...). Les conclusions sont attendues pour décembre 2009. Un bilan des résultats intermédiaires sera réalisé en octobre 2009. 48/67 Annexe 3 Liste des organismes et personnes rencontrées Direction départementale des territoires (DDT) du Maine-et-Loire : Sylvain MARTY (directeur) et son équipe en charge de l'environnement Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) : Hubert FERRY-WILCZEK (directeur) et Paul FERRAND (division eau et ressources minérales) DREAL Rhône-Alpes Alexandre MEYBECK, chef du bureau de la stratégie environnementale et du changement climatique (DGPAAT, Ministère de l'agriculture et de la pêche) Norbert TOUSSAINT, SIG, bureau de la simplification des méthodes (DGPAAT, Ministère de l'agriculture et de la pêche) Julien TOURNEBIZE, Unité hydrosystèmes et bioprocédés (HBAN), CEMAGREF Antony Francis TROCHERIE, CORPEN 49/67 Annexe 4 Note PAC/2009/05 «conditionnalité» campagne 2010 (DGPAAT, 16 juin 2009) 50/67 51/67 52/67 53/67 54/67 55/67 Annexe 5 Circulaire du 2 mars 2005 relative à la définition de la notion de cours d'eau NOR : DEVO0540102C (Texte non paru au Journal officiel) Référence : articles L. 214-1 à 6 du code de l'environnement. Le ministre de l'écologie et du développement durable à Mesdames et Messieurs les préfets de régions et de départements ; Madame le directeur général du conseil supérieur de la pêche. La législation sur l'eau repose notamment sur la notion de cours d'eau, laquelle a parfois donné lieu à diverses interprétations. La présente circulaire a pour but de vous demander de rappeler ces éléments aux services en charge de l'application de ces législations, et, si nécessaire, d'harmoniser leur position. La loi du 3 janvier 1992 sur l'eau, codifiée aux articles L. 210-1 et suivants du code de l'environnement, a consacré une approche globale des incidences sur l'eau et les milieux aquatiques. Elle s'intéresse à l'ensemble des eaux, qu'elles soient superficielles, courantes ou stagnantes, souterraines ou maritimes. Cependant, certaines rubriques de la nomenclature annexées au décret no 93-743 du 29 mars 1993 concernent spécifiquement les cours d'eau. La définition d'un cours d'eau s'est construite de façon pragmatique sur la base de la jurisprudence, adaptée depuis plusieurs siècles à la diversité des situations que l'on peut rencontrer : cours d'eau au régime méditerranéen à sec l'été, source donnant naissance à un cours d'eau quelle que soit la qualification juridique des cours d'eau. A la différence du législateur européen, le législateur français ne définit que rarement les notions auxquelles il se réfère, laissant ainsi la place aux constructions prétoriennes, ce qui est le cas pour les notions de cours d'eau et de plan d'eau. Si les cours d'eau (et plans d'eau) domaniaux font l'objet d'un classement qui les répertorie, il n'en va pas de même s'agissant des cours d'eau non domaniaux, le législateur ne les ayant pas définis a priori eu égard à la diversité des situations contrastées que l'on peut rencontrer sur le territoire français (cours d'eau à régime méditerranéen ou cours d'eau à régime torrentiel, avec un écoulement intermittent). La qualification de cours d'eau donnée par la jurisprudence repose essentiellement sur les deux critères suivants : - la présence et la permanence d'un lit naturel à l'origine, distinguant ainsi un cours d'eau d'un canal ou d'un fossé creusé par la main de l'homme mais incluant dans la définition un cours d'eau naturel à l'origine mais rendu artificiel par la suite, sous réserve d'en apporter la preuve - ce qui n'est pas forcément aisé ; - la permanence d'un débit suffisant une majeure partie de l'année apprécié au cas par cas par le juge en fonction des données climatiques et hydrologiques locales (cf. note 1) et à partir de présomptions au nombre desquelles par exemple l'indication du « cours d'eau » sur une carte IGN (cf. note 2) ou la mention de sa dénomination sur le cadastre. Si l'enjeu peut paraître moindre depuis 1993 du fait du caractère extensif de la nomenclature (les retenues établies même en dehors des cours d'eau sont soumises à la police de l'eau (cf. note 3) ), il demeure toutefois essentiel de prendre en compte de façon circonstanciée ces deux critères majeurs avant de considérer que l'on ne se trouve pas en 56/67 présence d'un cours d'eau, ce qui dans ce cas signifie par exemple que le contrôle des ouvrages dans le lit mineur en vue de prévenir les inondations ne s'y applique pas. Or, l'importance de la prévention des inondations est majeure sur les torrents méditerranéens, lesquels sont souvent des cours d'eau malgré un débit estival très faible. En ce qui concerne le critère lié à l'affectation du cours d'eau à l'écoulement normal de l'eau et à son débit, il faut tenir compte du débit naturel du cours d'eau, et non du débit influencé par les aménagements. Ainsi, le fait que le débit d'un cours soit réduit du fait de l'importance de prélèvements d'eaux superficielles ou souterraines, ou à la suite d'aménagements du bassin, ne saurait avoir pour effet d'en modifier le statut juridique et de le soustraire à l'application de la police de l'eau. Ces critères retenus par la jurisprudence, et eux seuls, ont vocation à préciser le champ d'intervention des agents chargés de missions de police qui opèrent dans le cadre défini par l'administration. Ce n'est pas le cas des méthodes scientifiques mises au point pour évaluer l'incidence d'aménagements ou d'opérations particulières sur un secteur limité de bassin versant. Ces méthodes n'ont pas à interférer dans l'application de la législation, ni à constituer une référence pour la mise en oeuvre des missions de police. Je vous demande, d'une part, de préciser à l'échelon local l'application de ces critères, en fonction notamment des jurisprudences particulières adaptées au contexte local qui auraient pu intervenir, de façon à en harmoniser la mise en oeuvre par vos services tant au niveau régional en vous appuyant sur la DIREN, qu'au niveau départemental et, d'autre part, de mettre en oeuvre avec les différents acteurs - et en particulier avec la profession agricole toute la concertation qui s'avèrerait nécessaire. Cela permettra également d'en faciliter l'application en portant à la connaissance des élus et des usagers une position claire des services de l'Etat. Vous voudrez bien me rendre compte sous le présent timbre des difficultés que vous rencontrerez dans la qualification des cours d'eau. Pour le ministre et par délégation : Le directeur de l'eau, P. Berteaud NOTE (S) : (1) Aux termes de raisonnements a contrario énonçant qu'une ravine qui n'est alimentée par aucune source et ne reçoit que des eaux pluviales de façon intermittente ne peut constituer un cours d'eau non domanial (CE 22 février 1980 M. Pourfillet req. no 15516 et 15517, AJDA 1980 p. 487, RDRur. 1981 pp. 314 et 315). Voir également dans le même sens : CAA Nancy, 20 octobre 1954 (Gaz. Pal. 1954 2 p 387) : courant d'eau de 12 l/s qui n'est mentionné dans aucune cartographie ou cadastre ; CAA Bordeaux 16 mars 2000, préfet du Tarn et M. et Mme Puech (no 96BX02351 et 02426) : absence de source. 57/67 (2) La cartographie IGN constitue une base très utile pour aider à la détermination d'un cours d'eau, mais il s'agit d'une simple présomption et elle doit être complétée par une analyse de terrain. D'une part, il peut y avoir eu soit des évolutions récentes de tracé qui n'ont pas encore été enregistrées sur la carte, soit des manques, par exemple dans le cas d'une zone forestière formant écran sur les photos aériennes. D'autre part, les écoulements non pérennes figurés en pointillé sur la carte IGN peuvent être soit des cours d'eau même s'ils s'assèchent en étiage (notamment dans le sud de la France), soit de simples fossés ou ravines. Cette qualification juridique de cours d'eau n'enlève évidemment rien à la nécessité de protéger l'ensemble des eaux superficielles (contrôles des rejets, mise en oeuvre de bandes enherbées pour lutter contre les pollutions diffuses, etc.). (3) Rubrique 2.7.0. 58/67 Annexe 6 Note de service SG/DGAL du 31 juillet 2009 59/67 60/67 61/67 Annexe 7 Arrêté préfectoral département des Deux-Sèvres, relatif à l'interdiction d'application de produits phytopharmaceutiques à proximité des milieux aquatiques 62/67 63/67 64/67 65/67 Annexe 8 Essai de calcul de linéaire de cours d'eau pour les départements de l'Alsace (carte et extrait des résultats chiffrées) 66/67 67/67  INVALIDE)