Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable

Auteur secondaire

Résumé

Reconnue d'utilité publique par décret du 6 octobre 1983, la Fondation pour la protection des habitats de la faune sauvage (FPHFS) s'est dotée, en 2005, de nouveaux statuts et d'un règlement intérieur. Le présent rapport d'audit sur le fonctionnement de la Fondation répond aux interrogations que suscitent ses modalités de gouvernance et les options de large diversification de ses actions alors que la lisibilité de leurs perspectives de financement s'affaiblit. Il fait apparaître que l'essentiel des dysfonctionnements constatés ont pour origine, d'une part une méconnaissance par les représentants de l'Etat des limites de leur rôle au sein de la Fondation, d'autre part le manque de pratique du président pour gérer une assemblée aux préoccupations diverses. Outre la recommandation faite au président et aux représentants de l'Etat au conseil d'administration de dépasser leur différent, il formule onze propositions d'améliorations concernant les documents statutaires, les pratiques et la gestion de la Fondation.

Editeur

CGEDD

Descripteur Urbamet

faune ;cadre institutionnel ;rentabilité ;état ;législation ;protection de la nature

Descripteur écoplanete

Thème

Environnement - Paysage ;Cadre juridique

Texte intégral

N° 006578-01 février 2010 Fonctionnement de la Fondation pour la protection des habitats de la faune sauvage (FPHFS) MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE, DE L'ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat CONSEIL GÉNÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE Rapport CGEDD n° 006578-01 Fonctionnement de la Fondation pour la Protection des Habitats de la Faune Sauvage. Rapport établi par Pierre Balland et Daniel Fédou membres du Conseil Général de l'Environnement et du Développement Durable 27 novembre 2009 MINISTERE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER, en charge des Technologies vertes et des Négociations sur le climat Conseil général de l'environnement et du développement durable Le Vice-Président La Défense, le 12 février 2010 Note pour Monsieur le ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de la Mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat A l'attention de Madame Odile Gauthier directrice de l'eau et de la biodiversité Rapport CGEDD n° :006578-01 Fonctionnement de la Fondation pour la Protection des Habitats de la Faune Sauvage Vous avez demandé à la fin de l'année dernière que le Conseil Général de l'Environnement et du Développement Durable accompagne vos services dans sa mission d'administrateur de droit de la Fondation pour la Protection des Habitats de la Faune Sauvage et réalise un audit de cette fondation au cours du premier semestre 2009. Nous avons jugé utile d'attendre pour mettre fin à cette mission que le nouveau sous-directeur de la protection et de la valorisation des espèces et de leurs milieux, M. Paul Delduc, ait pu prendre connaissance de ce dossier qui avait été initié par son prédécesseur. J'espère que nous aurons pu les aider comme vous l'avez souhaité pour redresser une situation qui commençait en effet à se dégrader. Par ailleurs, vous voudrez bien trouver ci-joint le rapport qui a été réalisé par MM. Pierre Balland et Daniel Fédou, membres du Conseil Général de l'Environnement et du Développement Durable Il met en évidence me semble-t-il que le ministère a tout intérêt à s'appuyer à l'avenir sur le conseil d'administration de cette fondation, qui dispose de pouvoirs très étendus et porte de ce fait la responsabilité de son bon fonctionnement. La publication de ce rapport par voie électronique sur le site internet du ministère interviendra, sauf instruction contraire motivée de votre part, dans un délai de deux mois à compter de la présente diffusion. SIGNE Claude MARTINAND www.cgedd-sg@developpement-durable.gouv.fr uv.fr f fr Tour Pascal B ­ 92055 La Défense cedex ­ Tél : 33 (0)1 40 81 21 22 ­ Fax : 33 (0)1 40 81 23 24 Diffusion du rapport n° 006578-01 - le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat - le directeur du Cabinet - la secrétaire d'Etat chargée de l'écologie - la directrice du Cabinet - le secrétaire général - le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature - le directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages - la directrice de l'eau et de la biodiversité - le vice-président du CGEDD - la présidente et les présidents de section du CGEDD - la secrétaire de la 2ème section du CGEDD - le président de la commission permanente des ressources naturelles (CPRN) - le président de l'autorité environnementale (AE) - le coordonnateur de la MIGT n° 4 ­ Sud-Ouest - M. Pierre BALLAND et M. Daniel FEDOU - archives CGEDD 1 ex 2 ex 1 ex 2 ex 1 ex 1 ex 1 ex 1 ex 1 ex 7 ex 1 ex 1 ex 1 ex 1 ex 2 ex 1 ex 2 Plan du rapport I ­ Introduction .........................................................................................................................3 II ­ Les origines de la mission...................................................................................................4 II-1 La création de la Fondation.....................................................................................................4 II-2 Le bilan d'activité.....................................................................................................................4 II-3 Les dissensions..........................................................................................................................5 III ­ L'analyse faite par la mission...........................................................................................7 Il en résulte que l'Etat n'est pas fondé à imposer sa volonté dans la gestion de la Fondation. Ce ne serait conforme ni à la lettre ni à l'esprit des statuts. Il peut seulement faire inscrire des observations dans les comptes-rendus des réunions du conseil d'administration. L'autre moyen à sa disposition ­ le retrait de la reconnaissance d'utilité publique ­ est une arme qui n'a jamais été utilisée jusqu'ici à l'égard d'une fondation, car elle est équivalente à une dissolution.........................................................................................................................................7 III-2 Les conséquences opérationnelles...........................................................................................8 III-3 Les appuis scientifiques...........................................................................................................8 IV ­ Propositions pour améliorer le fonctionnement de la Fondation..................................11 IV-1 Sur les documents statutaires...............................................................................................11 IV-1-1 La délégation par le conseil d'administration....................................................................................11 IV-1-2 Le conseil scientifique.......................................................................................................................11 IV-1-3 L'ONCFS...........................................................................................................................................12 IV-1-4 Les acquisitions foncières et leurs modalités.....................................................................................12 IV-2 Sur les pratiques actuelles.....................................................................................................13 IV-2-2 Le rapport annuel d'activité...............................................................................................................13 IV-2-3 La gestion des délibérations ..............................................................................................................14 V ­ L'examen succinct de la comptabilité de la Fondation.........................................................15 V-1 Les achats de terrains :...........................................................................................................................15 VI ­ Propositions pour améliorer la gestion de la Fondation......................................................17 VI-2 Sur la présentation des paramètres nécessaires à la gestion..................................................................17 VII ­ Conclusions de la mission..............................................................................................19 Annexes....................................................................................................................................20 Annexe 1 : lettre de mission...........................................................................................................21 Annexe 2 : lettre du MEEDDAT au président de la FPHFS.......................................................23 Annexe 3 : nom et qualité des personnes rencontrées..................................................................24 Annexe 4 : les activités 2008 de la FPHFS....................................................................................25 I ­ Introduction Par lettre du 16 décembre 2008 jointe en annexe 1, la directrice de l'eau et de la biodiversité du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT)1, sollicitait du vice-président du Conseil Général de l'Environnement et du Développement Durable (CGEDD) "... une mission d'inspection et d'appui technique... pour accompagner ses services ... dans la conduite d'un audit de fonctionnement sur la situation actuelle et sur les évolutions possibles" de la Fondation pour la Protection des Habitats de la Faune Sauvage (FPHFS), dont le MEEDDAT est administrateur de droit, en même temps que le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales (MIOMCT) et que la Fédération Nationale des Chasseurs (FNC). Par une note du 28 janvier 2009, le vice-président du CGEDD informait le MEEDDAT qu'il avait désigné MM Pierre Balland, ingénieur général du génie rural, des eaux et des forêts, et Daniel Fédou, ingénieur en chef des ponts et chaussées, tous deux membres du CGEDD, pour effectuer cette mission. De son côté, le MEEDDAT informait le président de la Fondation de la désignation de cette mission et de sa justification par un courrier du 11 février 2009 joint en annexe 2. Entre février et mai 2009, la mission a rencontré une série d'interlocuteurs dont les noms et qualités sont donnés en annexe 3. Tout au long de cette période, elle a maintenu un lien permanent avec le MEEDDAT : M Patrice Blanchet, sous-directeur de la protection et de la valorisation des espèces et de leurs milieux au sein de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) et sa collaboratrice, Mme Mireille Stromboni, bureau de la chasse et de la pêche en eau douce dans la sous-direction, spécialement chargée de ce dossier. Cette dernière a assuré la liaison avec la mission, en lui transmettant toutes les informations requises. Plusieurs notes d'étape leur ont été remises à l'occasion de ces rencontres. 1 Devenu depuis le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat. II ­ Les origines de la mission II-1 La création de la Fondation La Fondation pour la Protection des Habitats de la Faune Sauvage, désignée dans le corps du rapport par son sigle, FPHFS, ou bien par l'expression "la Fondation", a été reconnue d'utilité publique par décret du 6 octobre 1983 sous l'appellation "Fondation nationale pour la protection des habitats français de la faune sauvage". Un arrêté du ministère de l'intérieur en date du 16 décembre 2005 a modifié cette appellation en en supprimant les deux qualificatifs ci-dessus en italique. Créée en 1979 à l'initiative de l'Union Nationale des Fédérations Départementales des Chasseurs, devenue par la loi la Fédération Nationale des Chasseurs (FNC), son objet principal, rappelé dans l'article 1 des statuts, est "d'assurer, notamment en liaison avec les fédérations de chasseurs, par tous les moyens dont elle dispose, la conservation et la protection des habitats de la faune sauvage par les chasseurs.......... Pour réaliser cet objectif, la Fondation acquiert ou loue des biens immobiliers". Les moyens évoqués sont essentiellement l'acquisition foncière et la délégation de gestion des territoires acquis. Une politique d'information et d'éducation à l'attention des chasseurs et du grand public destinée "à leur permettre d'apprendre les nécessités d'une protection rationnelle des milieux" accompagne cet objectif principal. Elle a contribué à la reconnaissance d'utilité publique dont bénéficie la Fondation. Comme toute fondation, la FPHFS peut recevoir des dons et legs en rapport avec ses objectifs. Le paragraphe qui suit dresse un bilan succinct des activités de la Fondation, selon les différents volets de son objet social. II-2 Le bilan d'activité II-2-1 Les acquisitions Au bout de près de 30 années de fonctionnement de la Fondation, le bilan est difficile à dresser faute d'état actualisé aisément consultable. Le président a signalé à la mission son souci de remédier rapidement à cet état de fait, ce qui, en effet, apparaît nécessaire. Ce bilan mériterait de figurer sur son site internet2. Sur la base des informations fournies au MEEDDAT, la Fondation aurait acquis fin 2006 un total de 4.400 ha, ventilés sur quelque 150 sites répartis dans une cinquantaine de départements, pour un prix d'achat total actualisé de l'ordre de 11.230.000 . Ramenée à l'année, et même si ce chiffre n'a que la signification d'une moyenne simplement destinée à fixer les idées, l'activité conduite par la Fondation s'est traduite par des acquisitions foncières de l'ordre de 160 ha/an. 2 « www.fondationfaune sauvage.com » Ces acquisitions se sont poursuivies par la suite, de sorte que l'ensemble constitue un patrimoine foncier déjà appréciable qui, sans être considérable, permet de ranger la Fondation parmi les opérateurs fonciers d'un poids certain. On observera par ailleurs que ces acquisitions ont été effectuées sans la moindre participation de l'Etat. La mission a constaté que les territoires concernés par ces acquisitions sont d'une très grande hétérogénéité en superficie et elle n'a pas pu juger de leur intérêt écologique, parce qu'ils ne font pas l'objet d'un suivi technique ou scientifique adapté à leurs spécificités. II-2-2 La politique d'information et d'éducation à l'environnement Sans doute convient-il de constater que sa mise en pratique n'a pas été à la mesure de l'attente, le grand public en particulier étant peu au fait de l'existence même de la Fondation, et a fortiori de la nature de son activité en matière foncière, malgré l'affirmation de celle-ci "qu'environ un quart des territoires sont ouverts au public et que de véritables structures d'accueil sont créées"3. Une charte d'éducation à l'environnement a été mise à l'étude "fruit d'une année de travail mené en collaboration avec les fédérations départementales .... Cette charte a uniquement pour but de mettre en place, sur certains sites de la Fondation, des clubs nature destinés aux enfants âgés de 7 à 12 ans ...."4. Mais ce projet récent n'a connu à ce jour aucune traduction opérationnelle sur le terrain et le conseil d'administration n'en a pas encore vraiment débattu. II-3 Les dissensions La mission a noté l'apparition des premiers tiraillements entre le représentant de l'administrateur de droit qu'est le MEEDDAT et le président de la Fondation à l'été 2004. Le 5 juillet de cette année-là en effet, le ministère de l'écologie et du développement durable, par la voix du directeur de la nature et des paysages, écrivait au président nouvellement élu de la Fondation pour lui reprocher l'absence de concertation préalable sur un projet de modification des statuts de la Fondation, inscrit par lui à l'ordre du jour d'un conseil d'administration devant se tenir 2 jours après. L'élection de l'actuel président a eu lieu au conseil d'administration du 10 mars 2005. Sont apparues ensuite des divergences de vue profondes sur le fonctionnement même de la Fondation, notamment sur5 : - la décision de recruter un directeur administratif ; - le lancement d'une politique de communication et son contenu ; - la croissance corrélative des dépenses de fonctionnement ; - le souhait de licencier la secrétaire à mi-temps ; - le désir de déménager en Maine-et-Loire les activités administratives de la Fondation ; - la répartition des dépenses entre le fonctionnement et les acquisitions foncières. Le ministère a exprimé son désaccord en s'élevant contre l'absence de consultation préalable du conseil d'administration sur les orientations prises et sur les modalités de leur réalisation. Les dissensions en sont arrivées à un point tel que, par un courrier en date du 8 décembre 2008, le MEEDDAT a brandi pour la première fois la menace de reconsidération de la 3 4 Brochure non datée de la FPHFS intitulée "Ensemble, protégeons notre faune sauvage". Courrier du président de la Fondation au MEEDDAT en date du 17 décembre 2008. 5 Cf. en particulier le courrier du MEEDDAT du 23 octobre 2008. qualification d'utilité publique dont bénéficie la Fondation, ce qui équivaut, si elle lui était ôtée, à sa dissolution pure et simple (article 14 des statuts). En conclusion de sa lettre, et pour ne pas être contraint d'en arriver à de telles extrémités, le MEEDDAT exhorte le président de la Fondation d'adopter "une attitude conservatoire dans la gestion de la Fondation, en particulier en (vous) abstenant de décision sur l'organisation de la Fondation et son personnel dans l'attente de décisions d'un conseil d'administration tenu selon les règles". Parallèlement, le MEEDDAT formulait sa demande pour la présente mission auprès du CGEDD. III ­ L'analyse faite par la mission III-1 Les statuts Par un arrêté du ministère chargé de l'intérieur en date du 16 décembre 2005 "approuvant des modifications apportées au titre et aux statuts d'une fondation reconnue d'utilité publique", après avis requis du Conseil d'État, la FPHFS a été dotée de statuts revus, annexés à l'arrêté sus-évoqué. Les modalités d'application ont été précisées par un règlement intérieur, luimême approuvé par le ministère de l'intérieur, comme stipulé à l'article 17 des statuts. Ces statuts sont sensiblement différents du "modèle de statuts des fondations reconnues d'utilité publique" élaboré par le ministère chargé de l'Intérieur, et approuvé par le Conseil d'État dans son avis du 2 avril 2003. La Fondation a été voulue par les chasseurs, elle en est une émanation. Ils sont les seuls à constituer le collège des membres fondateurs (au nombre de 7 sur un total de 12). Ils détiennent ainsi la majorité absolue au sein d'un conseil d'administration doté des pouvoirs les plus larges. En outre, ils sont quasiment seuls à assurer le financement de la Fondation, qui repose pour l'essentiel sur : · les dations annuelles des fédérations départementales sur une base volontaire ­ rien ne les y oblige et elles ne participent pas toutes ­ destiné à couvrir les frais de fonctionnement de la Fondation ; · leur participation obligatoire aux acquisitions foncières pour lesquelles elles sollicitent la Fondation ; · les frais liés aux territoires ainsi acquis, notamment fiscaux, lorsqu'elles en ont été chargées de leur gestion ­ ce qui est systématiquement le cas. Il en résulte que l'Etat n'est pas fondé à imposer sa volonté dans la gestion de la Fondation. Ce ne serait conforme ni à la lettre ni à l'esprit des statuts. Il peut seulement faire inscrire des observations dans les comptes-rendus des réunions du conseil d'administration. L'autre moyen à sa disposition ­ le retrait de la reconnaissance d'utilité publique ­ est une arme qui n'a jamais été utilisée jusqu'ici à l'égard d'une fondation, car elle est équivalente à une dissolution. Dans ces conditions, un bon nombre des dissensions apparues n'avaient pas lieu d'être. L'Etat en revanche a les moyens de faire respecter les statuts et le règlement intérieur. Il est probable que si le MEEDAT s'était contenté de ce rôle, il aurait obtenu plus facilement que le président de la Fondation soumette ses décisions importantes au conseil d'administration. Il faut noter que le MIOMCT a suivi le MEEDDAT tout au long de son différend avec la Fondation ; mais il s'est contenté de l'appuyer sur les questions liées au bon fonctionnement du conseil d'administration. À noter également la position de l'Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage (ONCFS), qui s'est aligné sur celle du MEEDDAT. Mais cet établissement public ne dispose d'aucune légitimité dans cette affaire : un de ses cadres assiste (parfois) aux conseils d'administration en tant que personnalité invitée, qualité qui n'existe pas dans les statuts. La position des membres fondateurs et de la FNC apparaît en revanche plus ambiguë : sans approuver les manquements observés en matière de recrutement et de licenciement, ils n'ont pas utilisé leur pouvoir pour obtenir pour obtenir satisfaction. III-2 Les conséquences opérationnelles. Le soutien des fédérations à la FPHFS n'est en rien acquis, ce qui est à l'origine d'une grande vulnérabilité de cette structure. Les fédérations départementales qui participent au financement de la Fondation y trouveront-elles toujours leur intérêt, si elles ne sont pas convaincues de l`utilité de cette dernière ? Il faut noter à cet égard qu'elles pourraient se passer de sa fonction d'opérateur foncier. Il en résulte l'obligation pour la Fondation, et en particulier pour son président, d'assurer une liaison quasi permanente et individuelle avec les présidents des fédérations départementales, afin d'entretenir leur motivation pour l'action conduite. Il y a là une tâche importante pour le président, source de dépenses pour la Fondation. Il est utile de rappeler ici que le président est un agriculteur en activité qui exerce bénévolement ses fonctions à la Fondation, seuls ses frais de déplacement étant pris en charge par elle. Il en résulte par ailleurs une forte restriction du degré de liberté de la Fondation dans sa tâche principale d'acquisition de territoires. Les propositions émanent quasi exclusivement des fédérations, et la Fondation, avec une secrétaire à mi-temps comme seul personnel permanent, dispose de peu de moyens d'appréciation et de jugement en propre. En outre, ces fédérations sont représentées au conseil d'administration et il est difficile à la Fondation d'opposer un refus à l'une d'elles sans courir le risque de son désengagement dans le financement des dépenses courantes. III-3 Les appuis scientifiques La protection de l'habitat de la faune sauvage soulève des problèmes scientifiques complexes. Les statuts-type pour une fondation à caractère scientifique stipulent qu'un conseil scientifique d'au moins 4 membres doit être désigné et mobilisé par le conseil d'administration sur toute question de nature scientifique soulevée par l'action même de la fondation concernée. La FPHFS a certes mis en place une telle structure (en 2005), composée de personnalités éminentes6. Elle l'a fait en application de l'article 7 de ses statuts, qui stipule que "le conseil d'administration peut créer un ou plusieurs comités chargés de l'assister dans toutes les actions menées par la Fondation. Leurs attributions, leur organisation et leurs règles de fonctionnement sont fixées par le règlement intérieur". Le règlement intérieur reprend cette clause en spécifiant (article 4.3) que, "le conseil d'administration peut mettre en place un ou plusieurs comités chargés de l'assister....." mais en précisant que "ces comités n'existent que le temps nécessaire à la réalisation de leur objet...". Cette dernière disposition ne s'applique pas spécifiquement au comité scientifique. Et la mission ne méconnaît pas son intérêt pour dénouer des blocages éventuels. Il reste que la Fondation a besoin d'un conseil scientifique permanent, non pas dans sa composition, mais dans son existence. 6 Mais démobilisées, faute de feuille de route et de demande précise d'implication scientifique. La mission a constaté qu'aucune demande d'appui n'avait jamais été formulée auprès du comité scientifique, alors qu'il existe un grand nombre de sujets de réflexion potentiels. Aucun d'entre eux n'a été mis à l'ordre du jour du conseil d'administration en vue d'une possible mobilisation du comité scientifique. Certes, le coordonnateur du conseil scientifique est convié à assister aux réunions du conseil d'administration, mais en tant qu'invité. Il n'est donc pas membre du conseil, ce qui limite considérablement ses capacités d'intervention. Il pourrait pourtant l'être au titre du collège des personnalités qualifiées, qui doit être constitué "des personnes choisies en raison de leur compétence dans le domaine d'activité de la Fondation" (article 3 des statuts). La mission n'ignore pas l'aide que les personnes qualifiées actuellement en place apportent au président. Mais leurs compétences sont proches des siennes. Il apparaît à la mission qu'ils pourraient lui apporter la même aide en assistant aux réunions du conseil d'administration ­ à l'intérieur duquel ne se pose pas véritablement de problème de majorité - en qualité d'invités. III-4 Les financements extérieurs. Malgré la volonté affichée par le président de la Fondation d'obtenir des financements extérieurs, et malgré différentes initiatives prises par lui en la matière pour disposer des moyens de communication nécessaires, la mission craint que cela ne reste sans effet. Il est probable en effet que les donateurs potentiels ont été freinés par son mode de fonctionnement actuel. En effet, outre les points de dysfonctionnement relevés par le MEEDDAT et ci-dessus évoqués (paragraphe II-3), la mission en a noté un certain nombre d'autres, qui seront évoqués plus loin. Ajoutés les uns aux autres, ils créent un obstacle réel à la crédibilité de l'action de la Fondation. Combien au demeurant de donateurs potentiels sont informés de l'existence même de la Fondation ? Bénéficiant de l'appui constant du collège des membres fondateurs et de celui des personnalités qualifiées, elles-mêmes issues jusqu'ici du monde de la chasse, la Fondation ne s'est pas ouverte sur l'extérieur comme elle l'aurait pu. Cela n'a pas été propice à l'évolution naturelle de sa mission originelle vers la conservation de la biodiversité, plutôt que la protection des habitats, concept beaucoup plus large, plus complexe mais aussi plus approprié à une gestion durable et équilibrée des espaces et des espèces qui constituent l'édifice biologique du territoire considéré globalement. L'obtention d'appuis financiers éventuels de la part de donateurs potentiels passe forcément par une gouvernance de la Fondation respectueuse des textes qui en régissent le fonctionnement, et par un "ancrage" scientifique qui apporte la caution nécessaire à son action, et dont le point focal est l'officialisation d'un conseil scientifique doté d'une vraie mission. III-5 Conclusion. Grâce au dévouement et au travail de ses membres, presque tous bénévoles, au premier rang desquels ses présidents successifs, et en dépit des difficultés rencontrées, la Fondation est parvenue à constituer un patrimoine d'une valeur certaine. Tout en poursuivant sur la voie tracée des acquisitions foncières, il convient d'essayer de mieux valoriser ce patrimoine. Par ailleurs, il faudrait pouvoir ranger au plus vite dans les affaires classées le différend qui a opposé le président actuel de la Fondation et les représentants de l'Etat au conseil d'administration C'est dans l'intérêt de tous. Et, comme on le verra dans les propositions qui suivent, cela devrait être possible sans grande difficulté. IV ­ Propositions pour améliorer le fonctionnement de la Fondation Il apparaît à la mission que l'essentiel des dysfonctionnements constatés dans le fonctionnement de la Fondation, et qui ont motivé son intervention, ont une double origine : une méconnaissance par les représentants de l'Etat des limites de leur rôle au sein de la Fondation, un manque de pratique du président du conseil d'administration, qui a été réélu pour trois ans en début d'année 2009, pour gérer une assemblée aux préoccupations diverses. On peut cependant profiter de la circonstance pour améliorer un certain nombre de points, sur les textes régissant la Fondation d'une part, sur les pratiques actuelles d'autre part. IV-1 Sur les documents statutaires. IV-1-1 La délégation par le conseil d'administration L'article 7 des statuts stipule que le conseil d'administration « peut accorder au bureau, en deçà d'un montant qu'il détermine, une délégation permanente pour les cessions et acquisitions de biens mobiliers et immobiliers, ainsi que pour l'acceptation des donations et des legs, à charge pour ce dernier de lui en rendre compte à chaque réunion du conseil ». A la connaissance de la mission, aucun montant au-delà duquel le bureau aurait obligation d'en référer au conseil d'administration n'a jamais été fixé. Mais cette disposition ne paraît pas essentielle au fonctionnement de la Fondation, dans la mesure où celle-ci ne "brasse" pas un volume d'acquisitions tel qu'il nécessite de recourir à cette délégation en la matière. En outre, il est essentiel pour le conseil d'administration d'avoir une connaissance exhaustive des acquisitions foncières réalisées par la Fondation, qui en sont la substance même. En revanche, il paraît souhaitable que le règlement intérieur ne laisse pas sans précision cet article des statuts. Cette situation amène la mission à formuler comme suit sa première proposition : Proposition n°1 : Préciser dans le règlement intérieur que toutes les acquisitions foncières sont soumises au conseil d'administration et y faire apparaître le montant maximal des donations et legs pouvant être acceptés par le bureau par délégation de ce dernier. IV-1-2 Le conseil scientifique La mission insiste sur la nécessité, tant pour améliorer l'efficacité du FPHFS que sa notoriété, de se doter d'un conseil scientifique permanent et de haut niveau pour répondre à toute demande du conseil d'administration en matière de connaissance des milieux et des espèces et, plus largement, de conservation de la biodiversité. Son avis devra être requis sur les terrains acquis par la Fondation et sur la politique d'acquisition foncière à conduire. Il devra assurer une liaison permanente avec le monde de la recherche, incluant l'ensemble des structures de même nature dont se sont dotées d'autres opérateurs fonciers également impliqués dans la gestion équilibrée des milieux et des espèces. Proposition n°2 : Faire apparaître dans le règlement intérieur la mise en place d'un conseil scientifique, sans limitation de durée et doté d`un président. Proposition n°2bis : Établir un mandat précis à son attention, détaillant le rôle et les tâches attendues de lui, notamment en matière d'orientation du programme d'action de la Fondation, de suivi scientifique des territoires acquis, et de liaisons à entretenir avec des conseils scientifiques homologues. Proposition n°2ter : Désigner le président du comité scientifique pour siéger au conseil d'administration au titre du collège des personnalités qualifiées. IV-1-3 L'ONCFS La mission a souligné le bénéfice à attendre, pour la Fondation, d'une étroite coopération entre le conseil scientifique, reconsidéré dans les conditions qui viennent d'être décrites, et l'ONCFS dans le domaine de la connaissance de la biodiversité et des moyens de sa conservation. Rappelons en effet que cet établissement public, en coordination étroite avec la FNC et les fédérations départementales des chasseurs, a de longue date intégré dans ses missions l'évolution signalée plus haut en matière de conservation de la biodiversité, au travers notamment de son service Études et recherches, qui encadre un ensemble de réseaux nationaux d'observation de la faune sauvage chassable, dont il livre régulièrement des synthèses opérationnelles7. La mission propose que le deuxième administrateur du collège des personnalités qualifiées soit tenu par un membre à compétence scientifique de cet organisme. Cela permettra à la Fondation de tenir régulièrement à jour ses compétences scientifiques et de consolider ainsi sa reconnaissance par l'extérieur, notamment par des partenaires éventuels intéressés par son action en faveur de l'environnement. Cela devrait poser d'autant moins de problème que la présence au conseil d'administration de personnes aidant le président dans ses fonctions est une pratique courante qui ne devrait soulever en l'espèce aucune difficulté. Proposition 3 : Désigner un représentant de l'ONCFS à compétence scientifique au conseil d'administration de la Fondation, au titre du collège des personnalités qualifiées. IV-1-4 Les acquisitions foncières et leurs modalités Les acquisitions foncières constituent le coeur des activités de la Fondation. Le processus de décision doit être aussi pertinent que possible. Celui qui est en vigueur peut certainement être amélioré. Comme il a déjà été dit plus haut (en IV-1-1), le conseil d'administration doit décider de toute transaction foncière sollicitant l'aide de la Fondation, quelle qu'en soit la taille. Mais cette saisine n'a de sens que si elle est accompagnée des informations nécessaires, au premier rang desquelles l'intérêt de l'acquisition au regard de la biodiversité, et que si le conseil d'administration dispose des délais suffisants pour l'examiner avant de prendre sa décision. Il est ainsi indispensable de proscrire la remise des dossiers en séance, inscrite dans le règlement intérieur Dans ces conditions, il apparaît nécessaire à la mission de réécrire le dernier paragraphe de l'article 4.1 du règlement intérieur, qui laisse croire qu'une remise en séance de dossiers ne comportant que des informations géographiques et financières pourrait suffire. Il faut aller au-delà. La mission a en effet été frappée par la grande hétérogénéité des demandes, ainsi qu'elle a pu en juger au travers de la réunion du conseil d'administration du 7 Dont en particulier l'ouvrage "Tout le gibier de France", référencé en note de bas de page n° 11. 16 mars 2009, où 5 dossiers d'acquisition ont été soumis concernant des territoires d'une superficie étagée entre 0,30 et 130 ha. Un référentiel apparaît nécessaire pour apprécier la recevabilité des demandes. Tel est le rôle qui devrait être dévolu au programme d'action évoqué dans l'article 7-1° des statuts. Il devrait être arrêté pour un laps de temps déterminé, par exemple la durée du mandat des administrateurs. Sa confection devrait être placée sous la coordination du conseil scientifique, lequel doit dans cet exercice prendre en considération les orientations préalables que lui aura formulées le conseil d'administration. Proposition n°4 : Proscrire la remise en séance des demandes d'acquisition foncière sollicitées du conseil d'administration, et spécifier un délai minimum d'examen préalable avant débat et décision en séance. Proposition n°4bis : Établir à intervalles réguliers le programme d'action de la Fondation, s'appuyant sur le projet coordonné par le conseil scientifique, et exprimant les priorités à donner à l'acquisition foncière sur l'exercice concerné, ainsi que les règles auxquelles chaque demande individuelle devra se conformer. IV-2 Sur les pratiques actuelles. IV-2-1 La gestion des territoires acquis Elle fait l'objet de l'article 9 du règlement intérieur. Le contenu de cet article est très important. La gestion des actifs, et parmi eux des territoires acquis, est en effet un élément essentiel de la connaissance de ce patrimoine et de son évolution, complément du coeur d'activité constitué par l'acquisition. Cet article ouvre le principe de la délégation par la Fondation "de tous ses pouvoirs de gestion sur les biens acquis", soit à la fédération départementale des chasseurs, soit à un autre organisme d'utilité publique, un protocole approuvé par les deux parties devant officialiser la délégation. C'est évidemment essentiel, la Fondation ne disposant d'aucune capacité de gestion en propre. La pratique actuelle est une délégation tacite à la fédération départementale bénéficiaire de l'aide de la Fondation, sans formalisation concrète, ni demande de compte-rendu. La Fondation perd de ce fait la connaissance de ce qui se passe sur ces territoires, les fédérations départementales n'étant pas à même de collecter les informations qui seraient nécessaires à un suivi scientifique. Il paraît nécessaire que le conseil d'administration aide les fédérations à identifier les scientifiques qui pourraient sur place les assister pour effectuer un tel suivi. Proposition n°5 : Engager au niveau national un dialogue avec les organismes compétents en matière d'habitat de la faune sauvage, pour offrir aux différentes fédérations départementales des possibilités d'assurer par leur intermédiaire un suivi scientifique des territoires acquis. Proposition n°5bis : Obtenir des fédérations qu'elles adressent alors un compte-rendu périodique de ces suivis au conseil d'administration, annuel pour les propriétés d'une superficie supérieure à 25 ha, à une fréquence à définir pour les autres. Proposition n°5ter : Mobiliser le conseil scientifique de la Fondation sur les suites à donner à ces suivis scientifiques. IV-2-2 Le rapport annuel d'activité Les dispositions de l'article 11 du règlement intérieur prévoient la production annuelle d'un rapport d'activité. Ce dernier devrait contenir, outre les comptes annuels, la liste des acquisitions effectuées au cours de l'exercice ainsi qu'un récapitulatif du patrimoine foncier total de la Fondation. Ce dernier gagnerait à être mis sous forme informatisée et à être accessible à tous les membres du conseil d'administration, voire au grand public. Proposition n°6 : Présenter dans le rapport annuel d'activité les acquisitions foncières de l'exercice. Proposition n°7 : Établir un état informatisé du patrimoine acquis, accessible à tous les membres du conseil d'administration, voire au grand public, et en assurer la mise à jour. IV-2-3 La gestion des délibérations Les comptes-rendus des réunions du conseil d'administration ne distinguent pas précisément les débats qui ont eu lieu des décisions qui ont été prises. Il n'existe aucun état individualisé des délibérations du conseil d'administration, ce qui oblige à un fastidieux travail d'analyse des comptes-rendus des réunions si l'on souhaite les connaître. Et l'on n'est pas toujours certain du contenu de la délibération qui a été effectivement été prise. Proposition n°8 : Établir un registre individualisé de toutes les délibérations prises par le conseil d'administration, chacune d'elles devant être visée par le président ou le vice-président. V ­ L'examen succinct de la comptabilité de la Fondation. Peu après son premier entretien avec la mission, le président de la FNC a fait réaliser un audit des comptes de la Fondation par le commissaire aux comptes de sa fédération. C'était une décision qui s'imposait, compte tenu du fait que les chasseurs détiennent la majorité absolue au conseil d'administration de la Fondation, et que ce conseil y détient tous les pouvoirs. La mission s'est félicitée de cette décision, et s'est dispensée de ce fait de procéder à un audit approfondi des comptes de la Fondation. Elle s'est contentée d'en faire une analyse succincte avec le trésorier et l'expert comptable, après avoir interrogé le commissaire aux comptes. Elle a alors fait les constatations qui suivent. V-1 Les achats de terrains : - ils constituent l'activité principale de la Fondation. Mais ils n'apparaissent pas clairement dans les comptes : on doit se reporter à une annexe de l'actif, qui n'a d'ailleurs pas été fournie tous les ans, et identifier les terrains qui ne figuraient pas dans l'annexe de l'année précédente. Il faudrait au moins fournir systématiquement cette annexe et regrouper en tête les terrains acquis. Par ailleurs, le conseil d'administration devrait être informé de la superficie du terrain, des frais d'acquisition et des participations extérieures pour chaque opération ; - un nouvel expert-comptable est arrivé fin 2004. Il a introduit un changement majeur dans les comptes de 2006 : les terrains sont désormais comptabilisés avec les frais d'acquisition, avec effet rétroactif. Un profit exceptionnel de 624.361,12 , qui n'apporte aucune trésorerie, est apparu ainsi sur l'exercice ; - plusieurs terrains détenus par une SCI, dont "Birieux" pour 183.000 , ont été passés en 2006 dans les "titres immobilisés", rubrique dans laquelle ils auraient dû figurer dès leur acquisition ; - les règles d'immobilisation des terrains sont très flexibles. L'immobilisation devrait être faite seulement lorsque la Fondation a reçu un document notarial. Mais à l'évidence la tentation est grande d'anticiper la réception de ce document pour présenter le bilan d'activités. Cela conduit à des aberrations. C'est ainsi qu'un terrain ("île d'Arz") a été immobilisé en 2003 alors qu'il n'a jamais été acheté et que la participation de la Fondation de 8718 lui avait été retournée cette même année ­ la rectification comptable a été effectuée en 2006. C'est ainsi qu'un important terrain en Ille-et-Vilaine a été immobilisé pendant deux ans sans que l'on ait vérifié qu'il n'avait pas été acquis par la fédération départementale concernée, qui avait assuré son financement à 100 % ; - parce qu'ils sont noyés dans les "autres dettes" et les "autres créances", les fonds reçus des fédérations et ceux avancés aux notaires sont très difficilement identifiables alors qu'ils constituent un indicateur de gestion important. V-2 Les reventes de terrains : - elles sont exceptionnelles, car la Fondation a vocation à conserver ceux qu'elle a acquis, mais elles se produisent parfois. Par exemple lorsqu'une fédération renonce à faire usage d'un bâtiment acquis, on découvre que l'intérêt du terrain qui l'entoure à l'égard de la faune sauvage est faible. Il est important que le conseil d'administration soit informé de ces opérations de revente ; - en principe, le montant de la vente est passé en produits exceptionnels et la valeur d'achat, frais inclus, en charges exceptionnelles. On trouve une telle opération dans les comptes 2007. Une autre en revanche ("Minguet") a été passée sur deux exercices : 117.528 de profits en 2005 et 115.860 de charges en 2006, ce qui est tout à fait anormal. V-3 Les subventions reçues : - la distinction entre subventions d'investissement et de fonctionnement ne pose pas de problème à la lecture des comptes, comme on aurait pu le craindre ; - les subventions d'exploitation sont comptabilisées à l'encaissement. Il n'y a pas de comptabilité des engagements éventuels. Le principe paraît sain et la mission n'a pas relevé d'anomalies dans son application. Il serait bon cependant que le conseil d'administration soit clairement informé de l'identité des fédérations donatrices, ainsi que du montant des dations ayant d'autres origines ; - les subventions d'investissement sont normalement comptabilisées en dettes lorsqu'elles sont versées à la Fondation, puis en subventions lorsque le terrain est immobilisé. Cette règle n'appelle pas d'observation particulière. Mais la mission doute qu'elle soit respectée lorsqu'on regarde le ratio subventions d'investissement/acquisitions. En outre, lorsque la subvention est versée après cette immobilisation, ce qui a été le cas en 2007 dans le Jura pour 212.630 provenant de l'Agence de l'eau, l'analyse des comptes est alors sensiblement faussée. VI ­ Propositions pour améliorer la gestion de la Fondation. Les trois propositions qui suivent s'adressent bien entendu au président de la Fondation, étant cependant précisé que la quasi-totalité des éléments nécessaires sont entre les mains de l'expert-comptable et que leur intégration dans les comptes et les budgets ne devrait pas se traduire par une charge de travail importante. VI-1 Sur la tenue des comptes. Les méthodes retenues pour établir les comptes annuels présentés au conseil d'administration ont sensiblement évolué au cours des dernières années, ce qui rend d'autant plus difficile l'analyse financière qu'il y a peu d'opérations importantes chaque année. On ne dispose ainsi que deux exercices ayant reçu un traitement comptable homogène : 2007 et 2008. En outre, les changements de méthode ont conduit à comptabiliser sur des exercices successifs des éléments d'une même opération, ce qui est difficilement acceptable. Enfin si les dernières règles de passation des écritures n'appellent pas d'observation particulière, elles ne sont pas appliquées de manière stricte, ce qui n'est pas acceptable. Proposition n°9 : Ne plus modifier sans obligation impérieuse les méthodes de comptabilisation et les appliquer strictement. VI-2 Sur la présentation des paramètres nécessaires à la gestion Les documents comptables présentés en fin d'exercice au conseil d'administration ne font pas apparaître d'une manière aussi claire qu'on pourrait le souhaiter les activités de la Fondation, en particulier en matière foncière, son activité principale. Ils devraient pouvoir lui permettre de suivre, année après année, un certain nombre de paramètres intéressants : - d'abord, comme indiqué plus haut, sur les terrains acquis : prix au m², frais d'acquisition, participations au financement ; - ensuite, sur les différents postes de charges d'exploitation, à rapporter aux subventions d'exploitation ­ ratios plus significatifs sans doute que s'ils étaient rapportés aux acquisitions foncières, car le premier travail de la Fondation est de trouver des fonds ; - enfin, sur l'actif net des terrains acquis rapporté aux charges d'exploitation, pour mesurer la durée d'indépendance de la Fondation à l'égard des subventions d'exploitation. Proposition n°10 : Compléter les informations strictement comptables remises chaque année au conseil d'administration par la présentation des principaux paramètres de gestion nécessaires pour suivre convenablement l'activité de la Fondation. VI-3 Sur les comptes prévisionnels La mission a constaté que la Fondation n'établissait pas de bilan prévisionnel inclus dans son budget. Cette absence ne permet pas d'avoir une vision prospective des dépenses d'investissement qu'elle pourra réaliser. En effet, sa participation au financement des acquisitions foncières lui impose de dégager régulièrement un cash-flow, donc un bénéfice d'exploitation, suffisants, si la Fondation ne veut pas être obligée de puiser dans ses actifs de réserve pour poursuivre ses acquisitions. Or les montants nécessaires n'apparaissent pas dans les comptes d'exploitation prévisionnels. Proposition n°11 : Inclure systématiquement dans les budgets un bilan prévisionnel, qui seul permet d'apprécier les capacités d'acquisition de nouveaux terrains par la Fondation. VII ­ Conclusions de la mission La décision prise par un groupe de personnes de créer une fondation au lieu d'une structure plus courante (association, société...) pour poursuivre les objectifs qu'ils se sont fixés en commun entraîne un certain nombre de conséquences. Une fondation bénéficie a priori d'une image de désintéressement voire d'altruisme, qui lui permet de se démarquer d'une simple démarche corporatiste. Elle bénéficie en outre d'un certain nombre d'avantages, fiscaux notamment. Il en résulte en contrepartie une inévitable présence de l'Etat, car il est seul habilité à décerner (ou à retirer le cas échéant) la qualité d'utilité publique inhérente à la structure : il n'y a pas de fondation qui ne soit d'utilité publique. C'est pourquoi les statuts d'une fondation doivent obligatoirement recevoir l'aval du Conseil d'Etat. Et ils doivent ménager dans les instances dirigeantes (le conseil d'administration) une place suffisante à l'Etat, pour qu'il puisse vérifier que les objectifs et les moyens d'action qui ont valu à la fondation la reconnaissance d'utilité publique sont convenablement respectés. Les représentants de ce partenaire obligé qu'est l'Etat doivent assumer cette responsabilité. Et personne ne peut leur reprocher de le faire avec sérieux. D'autant que dans le cas particulier de la FPHFS, la présence de l'Etat n'introduit aucune ambiguïté sur la répartition des pouvoirs. La situation y est parfaitement claire, puisque les statuts donnent aux fédérations de chasseurs la majorité absolue au conseil d'administration, donc les pleins pouvoirs ­ et, signalons-le au passage, l'entière responsabilité. Dans ces conditions, si chacun connaît bien son propre domaine de compétences et respecte celui des autres, il n'y aucune raison que naissent des conflits. De fait, la mission n'a pas identifié de raison objective qui ait pu conduire la Fondation à refuser de prendre en compte les observations fondées de l'Etat et à amener ce dernier à la menacer de dissolution. C'est pourquoi, tout en souhaitant qu'un minimum d'attention soit porté à ses propositions, la mission invite d'abord l'ensemble des membres du conseil d'administration de la Fondation à accomplir un effort de compréhension mutuelle. Il sera alors possible à la FPHFS de recueillir les fruits du travail très positif accompli depuis des années. Pierre Balland Daniel Fédou Annexes Annexe 1 : lettre de mission Annexe 2 : courrier du MEEDDAT au président de la FPHFS Annexe 3 : nom et qualité des personnes rencontrées Annexe 4 : les activités 2008 de la FPHFS Annexe 1 : lettre de mission Annexe 2 : lettre du MEEDDAT au président de la FPHFS Annexe 3 : nom et qualité des personnes rencontrées MEEDDAT M Patrice Blanchet, sous-directeur de la protection et de la valorisation des espèces et de leurs milieux Mme Mireille Stromboni, bureau de la chasse et de la pêche en eau douce MIOMCT Mme Marie Lottier, chef du bureau des groupements et associations* Mme Marie-Françoise Le Moing, bureau des groupements et associations Mme Muriel Lardy, directrice des affaires juridiques et de l'administration locale à la préfecture des Hauts-de-Seine* FNC M Charles-Henri de Ponchalon, président M Claude Bussy, directeur M Jean-Marc Pachet, directeur administratif et financier M Frédéric Rouillé, commissaire aux comptes FPHFS M Édouard-Alain Bidault, président M Louis Marquot, trésorier M Yves le Floc'h Soye, coordonnateur du conseil scientifique ONCFS M Jean-François Mahé, chargé des relations avec le monde cynégétique et les usagers de la nature au sein du secrétariat général Personnes intervenant pour le compte de la FPHFS M Roland Pichon, expert-comptable M Jean-Jacques Decouze, commissaire aux comptes* * personnes interrogées au téléphone Annexe 4 : les activités 2008 de la FPHFS Lexique des sigles utlisés CGEDD FNC FPHFS Conseil Général de l'Environnement et du Développement Durable Fédération Nationale des Chasseurs Fondation pour la Protection des Habitats de la Faune Sauvage MEEDDEM Ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement Durable et de la Mer en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat MIOMCT ONCFS SCI Ministère de l'Intérieur, de l'Outre-Mer et des Collectivités Territoriales Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage Société Civile Immobilière