Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable

Auteur secondaire

Résumé

En 1999, la France a été condamnée par la Cour de justice des communautés européennes pour manquement à ses obligations de protection du Marais poitevin au titre de la directive 79/409/CEE dite « oiseaux ». En réponse, un plan gouvernemental a été adopté en juin 2002 dont la gouvernance s'appuie sur la reconquête du label de « Parc naturel régional » (PNR). Le rapport porte sur la reconquête de ce label. Après un rappel de l'historique, il analyse les positions des acteurs et les raisons des différents blocages puis aborde les questions à débattre : la position du PNR par rapport aux autres acteurs, le champ des attributions du PNR, le périmètre et les statuts. Enfin, il examine les options possibles, en cas ou non de classement, et leurs implications avant d'émettre un avis et des suggestions pour la poursuite de l'action.

Editeur

CGEDD

Descripteur Urbamet

parc naturel ;parc naturel régional ;site protégé ;paysage ;label ;marais ;protection de la nature ;flore ;faune

Descripteur écoplanete

Thème

Environnement - Paysage ;Cadre juridique

Texte intégral

N° CGEDD 005928-01 Mars 2009 Pour un classement du Parc Naturel Régional du MARAIS POITEVIN CONSEIL GÉNÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE N° d'enregistrement CGEDD 005928-01 Pour un classement du Parc Naturel Régional du MARAIS POITEVIN par Pierre ROUSSEL Président de la Commission Permanente des Ressources Naturelles Mars 2009 SOMMAIRE 1 Origine de la mission ........................................................................ 4 1.1 Le plan gouvernemental ................................................................................ 4 1.2 La procédure suivie en 2006 et 2007 ............................................................ 4 1.3 Les positions exprimées en 2006 et 2007 .................................................... 4 1.3.1 Les oppositions formulées lors de l'enquête publique ......................................4 1.3.2 Les positions des conseils généraux .................................................................5 1.3.3 Les votes des communes et des EPCI...............................................................5 1.3.4 Les votes des deux régions ...............................................................................5 1.3.5 Les positions des chambres d'agriculture ........................................................6 1.3.6 La position du PIMP........................................................................................6 1.4 Le rapport de 2007........................................................................................... 6 1.5 La suspension de la procédure ..................................................................... 8 1.6 Les 2 lettres des présidents ........................................................................... 8 1.6.1 La lettre des présidents de région.....................................................................8 1.6.2 La lettre du président du conseil général de Vendée........................................9 2 3 4 La lettre de mission ............................................................................ 9 Le déroulement de la mission ......................................................... 9 Le constat ............................................................................................ 10 4.1 4.2 Les positions des acteurs............................................................................. 10 Une situation bloquée, un problème politique ....................................... 11 5 6 Faut-il réécrire une charte?............................................................. 11 Les questions à débattre.................................................................. 11 6.1 La position du PNR par rapport aux autres acteurs ............................ 12 6.2 Le champ des attributions du PNR........................................................... 12 6.3 Le périmètre.................................................................................................... 13 6.4 Les statuts du PNR....................................................................................... 13 6.4.1 Les objections et les réserves formulées ..........................................................14 6.4.2 Les communes partiellement concernées........................................................14 6.4.3 La gestion de l'eau..........................................................................................14 7 Les options possibles....................................................................... 14 7.1 Le classement n'est finalement pas décidé .............................................. 15 7.1.1 Les régions acceptent de remettre en chantier une nouvelle charte ...............15 7.1.2 Laisser la situation telle quelle.......................................................................15 7.1.3 Reprendre la main au niveau de l'État..........................................................15 7.1.4 Recourir à la loi..............................................................................................16 7.2 Le décret de classement est pris ................................................................. 16 2/70 8 Autres questions évoquées au cours de la mission ................. 16 8.1 L'accord explicite des EPCI est-il juridiquement requis pour qu'une commune qui a délibéré favorablement puisse effectivement adhérer au Parc? ........................................................................................................................... 16 8.2 Pourquoi maintenir la nécessité d'un classement par décret? ......... 16 9 Propositions et conclusion ............................................................. 17 ANNEXE 1 Lettre de mission du 19 septembre 2008.................... 18 ANNEXE 2 Extraits du code de l'environnement.......................... 20 Partie Législative...................................................................................... 20 Partie Réglementaire............................................................................... 21 ANNEXE 3 Rapport de la commission d'enquête ......................... 25 ANNEXE 4 Avis de la commission d'enquête................................ 37 ANNEXE 5 Délibérations des conseils généraux .......................... 47 ANNEXE 6 Délibérations des conseils régionaux......................... 53 ANNEXE 7 Lettre de mission IGE du 19 février 2007................... 56 ANNEXE 8 Lettre du Ministre d'État au préfet coordonnateur. 58 ANNEXE 9 Lettre des présidents de Région du 23 juillet 2008 . 60 ANNEXE 10 Lettre du président du conseil général de Vendée du 27 août 2008.......................................................................................... 62 ANNEXE 11 Carte du périmètre d'un futur PNR .......................... 64 ANNEXE 12 Lettre aux maires de Vendée....................................... 65 ANNEXE 13 Liste des personnalités rencontrées.......................... 68 ANNEXE 14 Liste des sigles utilisés................................................. 70 3/70 1 1.1 Origine de la mission Le plan gouvernemental Le plan gouvernemental pour le Marais Poitevin du 11 mars 2002 prévoit qu'"une organisation globale autour du parc, dont la relabellisation comme parc naturel régional concrétisera cette fonction enrichie et réaffirmée, sera recherchée. Elle pourra regrouper dans une même instance de coordination la totalité des activités, dont les aspects "territoires", "hydraulique" et "nature". Dans cette organisation, la charte du parc s'imposera bien entendu comme cadre de toutes les actions". La lecture de ce document appelle au moins deux observations: L'État s'est engagé à rechercher une organisation globale autour du parc, ce qui constitue bien un engagement de moyen, mais pas un engagement de résultat. Le champ des attributions est décrit comme vaste, le parc pouvant regrouper la coordination de toutes les activités. C'est dans ce cadre que le projet de charte de juillet 2006 a été préparé, et que la procédure a été conduite jusqu'à son stade actuel. 1.2 La procédure suivie en 2006 et 2007 Elle s'est déroulée conformément au code l'environnement (cf. ANNEXE 2). L'enquête publique s'est déroulée du 5 avril au 9 mai 2006. Les établissements publics de coopération intercommunale (au nombre de 18) et les communes ont été consultés entre août et novembre 2006. Les trois conseils généraux concernés ont délibéré entre septembre et novembre 2006. Les deux régions l'ont fait, par délibérations en commission permanente, le 26 mars 2007 pour les Pays de la Loire et le 2 avril 2007 pour Poitou-Charentes1. Cet état d'avancement a deux conséquences importantes: Dès lors que ce projet a été soumis à enquête publique, toute modification, autre que mineure, impose une reprise de toute la procédure depuis son début. Il s'agit là d'une contrainte juridique forte. Les EPCI et les communes ont été consultés et le délai de réponse est échu. Seule une nouvelle délibération pourrait rendre adhérente une commune qui s'est prononcée contre2. A défaut, le projet de périmètre n'est donc pas modifiable. 1.3 Les positions exprimées en 2006 et 2007 1.3.1 Les oppositions formulées lors de l'enquête publique 1484 observations ont été formulées lors de l'enquête publique, dont 1010 avis favorables, 20 avis favorables avec réserves, 46 commentaires sans avis ou hors sujet et 408 avis défavorables 3. 1 2 Cf. ANNEXE 6. Sous réserve que l'EPCI auquel elle appartient éventuellement ait aussi approuvé la charte, cf. infra 8.1. 3 Source: rapport de la commission d'enquête du 14 juin 2006, cf. ANNEXE 3. 4/70 Schématiquement, les objections portent principalement sur l'agriculture et l'hydraulique, qui sont perçues comme trop subordonnées à la protection de l'environnement. Les opposants réclament donc un assouplissement de la charte sur ces points. D'autres observations portent sur les pouvoirs relatifs du futur PNR et des communes. La commission d'enquête a repoussé ces objections, et considéré notamment que la charte n'accorde pas au Parc de pouvoirs plus importants que ceux que la loi peut donner à un syndicat mixte. C'est ainsi qu'elle a donné un avis favorable au projet de charte. Elle a toutefois formulé des recommandations importantes, notamment en matière de gouvernance4. 1.3.2 Les positions des conseils généraux Les délibérations des conseils généraux figurent en ANNEXE 5. Si le conseil général de Vendée s'est prononcé contre le projet de charte, les deux autres (Charente-Maritime et Deux-Sèvres) ont donné un avis favorable assorti de réserves portant principalement d'une part sur la gouvernance du futur PNR (et reprenant en cela certaines recommandations de la commission d'enquête) et d'autre part à la prise en compte de certaines opérations importantes (autoroute A 831 par exemple). Même si l'accord des conseils généraux n'est pas juridiquement requis pour classer un PNR, il n'en reste pas moins que celui-ci et évidemment très souhaitable. Il convient donc à ce stade de rappeler qu'un avis favorable avec réserves est réputé défavorable tant que ces dernières ne sont pas levées. 1.3.3 Les votes des communes et des EPCI Sur 95 communes consultées, 39 se sont prononcées défavorablement (4 en CharenteMaritime, une dans les Deux-Sèvres et 34 en Vendée). De plus, une commune (Saint-Vincentsur-Graon) n'ayant pas délibéré, doit être considérée comme ayant refusé son accord au projet de charte (article R333-7 du code de l'environnement, cf. ANNEXE 2). Les communes opposées au projet lui reprochent d'être trop "environnementaliste", et de donner au futur parc naturel régional des compétences trop étendues, assorties de pouvoirs excessifs par rapport à leurs pouvoirs propres. Par ailleurs, 18 EPCI ont été consultés. Seule la communauté de communes de Vendée-Sèvre-Autise a délibéré contre le projet, ce qui entraîne, compte tenu de ses compétences, l'impossibilité pour toutes ses communes membres d'adhérer au Parc, même si elles se sont prononcées favorablement. Parallèlement, d'autres EPCI n'ont pas délibéré, ce qui a les mêmes conséquences pour les communes qui en sont adhérentes. La carte jointe en ANNEXE 11 présente la situation qui en résulte pour toutes les communes consultées, et représente donc le périmètre d'un futur PNR classé sur cette base (qui est la seule possible à ce jour). 1.3.4 Les votes des deux régions Les deux régions se sont prononcées favorablement et ont donc transmis le dossier au préfet coordonnateur le 11 juillet 20075. Le ministère a été saisi le 29 octobre 2007. 4 5 Les conclusions de la commission d'enquête figurent en ANNEXE 4 et en ANNEXE 3. Cf. ANNEXE 6. 5/70 1.3.5 Les positions des chambres d'agriculture Les chambres d'agriculture rappellent en premier lieu qu'elles sont les premiers interlocuteurs avec le monde agricole 6, et qu'elles sont à ce titre incontournables. Leurs principales préoccupations portent sur le fond du projet, plus que sur les modalités de la gouvernance. Leurs observations portent ainsi essentiellement sur l'hydraulique et sur les places relatives de l'agriculture et de l'environnement. Certains avancent aussi une vision "territorialisée" du marais, en identifiant les secteurs à vocation agricole, les secteurs à vocation touristique et ceux à vocation "environnementale" au sens d'une protection stricte. Cette vision ne fait toutefois pas l'unanimité. 1.3.6 La position du PIMP Le syndicat mixte actuel, qui a été le maître d'oeuvre du projet de charte, est naturellement plus allant, et est favorable à une délivrance du label, sur la base du projet actuel complété en tant que de besoin par un programme d'action (feuille de route) du PNR. Très schématiquement, il estime que les questions de gouvernance peuvent se traiter par des conventions entre le futur PNR et ses partenaires (collectivités locales, chambres consulaires notamment), l'ambition du parc n'étant pas d'être une structure supplémentaire imposant ses idées, mais d'être un lieu fédérateur des compétences. Concernant le périmètre, il pense pouvoir "prouver le mouvement en marchant": le périmètre actuel recouvre déjà selon lui plus de 80% de la zone humide, le PIMP est déjà opérateur pour Natura 2000, y compris en dehors de son propre périmètre; le PNR rendra des services qui amèneront progressivement les communes défavorables à réviser leur position. 1.4 Le rapport de 2007 C'est dans ce contexte que la Ministre de l'écologie et du développement durable a diligenté une mission d'inspection générale (cf. ANNEXE 7). Cette mission, exécutée dans un contexte politique très particulier (période préélectorale), a abouti aux conclusions suivantes7: Si l'État délivre le label, il peut être considéré comme pratiquement certain, et m'a été confirmé lors de plusieurs entretiens, que le décret de classement sera attaqué. Trois cas sont alors envisageables : Le décret est validé en totalité: dans ce cas, le Parc naturel régional du Marais Poitevin existe officiellement et il lui incombera d'exercer les compétences pour lesquelles il aura été créé. Le décret est partiellement annulé: dans ce cas, il conviendra de s'assurer que le PNR ainsi créé, et amputé de certaines des attributions prévues, reste viable. Ceci ne pourra être fait qu'à la lecture de l'arrêt. Le décret est complètement annulé: dans ce cas, tout est à recommencer dans des conditions très difficiles. Il faudra en effet alors que les deux régions réaffirment8 leur volonté de reprendre complètement le processus, et que puissent être surmontés les antagonismes et les oppositions qui ont conduit au contentieux et à l'annulation du décret. Ceci demandera du temps. 6 7 Cette position est d'ailleurs conforme à leur statut institutionnel. Rapport IGE 07/012, Pierre ROUSSEL. 8 Si elles le souhaitent. 6/70 Si l'État ne délivre pas le label, il devra alors s'assurer, avant de prendre sa décision, que les deux régions accepteront de reprendre le chantier. Si tel n'était pas le cas, le projet pourrait être considéré comme définitivement abandonné, ce qui se risquerait de se traduire par la fin du syndicat mixte actuel, faute d'une volonté de travail en commun9 suffisante pour surmonter les difficultés. A défaut de classement du projet de PNR tel qu'il est, et pour mettre en commun la volonté d'aboutir de tous les acteurs, il pourrait être proposé de constituer un groupe de travail chargé d'améliorer le projet, avant approbation de celui-ci. Il ne s'agit pas ici de rejeter en bloc et a priori la totalité du projet de charte actuel, mais d'aborder à froid et au fond tous les points faisant débat, notamment : l'étendue du projet : doit-il se limiter au champ du plan gouvernemental ou peut-il aller plus loin, ce qui est le cas du projet actuel, la gestion de l'eau, l'équilibre entre l'agriculture et la protection de l'environnement, les relations entre les acteurs, et donc les compétences et l'organisation du futur PNR, le programme d'action du PNR, la répartition des financements entre les acteurs. Il est clair qu'une telle remise en chantier, si elle aboutit à un projet finalisé10, imposera une reprise complète de la procédure, au moins à partir de l'enquête publique qui devra être refaite, mais sans doute même depuis le début (consultation de la FPNR et du CNPN sur le nouveau projet, avant mise à l'enquête). Si la démarche aboutit à un PNR classé, accepté et reconnu par le plus grand nombre, elle aura été un succès et le travail en commun à l'échelle de l'ensemble du Marais aura trouvé un "souffle" indiscutable. Ce succès n'est toutefois pas garanti. Des voies de convergences existent certes sur la base du projet actuel, mais cela ne signifie pas que toutes les difficultés pourront être surmontées. En revanche, il est clair que si cette démarche doit se solder par un échec, force sera de constater que la volonté d'oeuvrer en commun à l'échelle de tout le Marais était sans doute illusoire. Il faudra alors en tirer les conséquences quant à l'avenir de l'actuel PIMP, mais aussi quant à la mise en application complète du plan d'action gouvernemental, y compris pour ce qui est du contentieux européen. En conclusion, compte tenu de la nature de l'exercice et des contraintes du calendrier, ce rapport est nécessairement limité. Il ne peut que présenter le point de mes réflexions au moment de sa rédaction, en fonction des contacts que j'ai eus et des informations que j'ai pu réunir. Par ailleurs, il ne cherche pas à porter de jugement sur l'action et le travail de tel ou tel. Je ne saurais en aucun cas être le mieux placé pour le faire, et ceci ne contribuerait en rien à résoudre le problème. Aussi ce rapport se limite-t-il à des propositions provisoires, qui devront être remises en discussion avec les acteurs. Sous ces réserves, j'inclinerais à proposer les conclusions ci-dessous : 9 10 A l'échelle de l'ensemble du Marais. Dont on ne peut pas exclure qu'il s'agisse d'une rédaction nouvelle de la charte. 7/70  Il ne me paraît pas souhaitable de procéder au classement du parc sur la base du projet actuel. En effet, outre les questions de périmètre, qui font apparaître un territoire vidé d'une part importante de sa cohérence: nombreuses coupures, notamment hydrauliques, communes isolées, périmètre plus restreint que celui du PIMP... 11, et sans vouloir porter de jugement de fond sur la qualité technique du projet de charte et sur le bien-fondé de ses dispositions, le risque de voir le décret de classement attaqué devant le juge administratif, puis de le voir en tout ou partie annulé, est trop important pour être couru, compte tenu des faiblesses juridiques du dossier. En effet, il faudrait alors soit renoncer pour une durée indéterminée12, soit repartir sur la base d'un désaccord suffisamment fort pour avoir conduit à cette annulation. La tâche serait alors très ardue. En revanche, il me semble important de ne pas décevoir la volonté d'aboutir qui a été confirmée par mes interlocuteurs. C'est pourquoi, en annonçant son intention de ne pas classer, l'État devrait s'assurer auprès des deux régions qu'elles accepteront de reprendre le travail de préparation, et pourrait proposer son appui dans ce nouveau chantier. On peut s'interroger sur la date de prise de cette décision: l'État doit-il, et peut-il, l'arrêter dès qu'il sera saisi du dossier13, ou doit-il achever les consultations14 sur la base du projet actuel? Au delà de ce qui a été dit plus haut, poursuivre une procédure en sachant d'avance qu'elle n'aboutira pas peut passer pour une complication inutile15. Je serais toutefois favorable à consulter au moins la FPNR et le CNPN. Ceci permettrait de rouvrir le chantier en s'étant entouré du plus grand nombre d'avis au préalable. Rappelons toutefois que, dans ce cas, les différents partenaires, aux premier rang desquels figurent l'État et les Régions, doivent accepter les risques et les contraintes qui en découlent en termes de calendrier. Quelles que soient les modalités de ce travail, ce délai total de l'ordre de 2 ans semble incompressible. 1.5 La suspension de la procédure L'État ayant été officiellement saisi, la balle est maintenant dans son camp. Le 19 février 2008, le Ministre d'État a notifié au préfet coordonnateur16 sa décision de suspendre la procédure de classement en cours, sans avoir recueilli l'avis du CNPN et de la FPNR. 1.6 Les 2 lettres des présidents 1.6.1 La lettre des présidents de région Après avoir rencontré le Ministre d'État le 21 mai dernier, les deux présidents de région lui ont écrit le 23 juillet 17 pour proposer "en accord avec le Président DE VILLIERS" d'engager une médiation qui pourrait m'être confiée, dans le cadre suivant : "Eu égard aux efforts importants consentis par les deux Régions et le syndicat mixte depuis plus de trois ans pour aboutir à un projet de développement durable équilibré pour ce territoire, les quelques ajustements éventuels à préciser ne devraient en aucun cas entraîner une nouvelle enquête publique. 11 12 Cf. carte en ANNEXE 11. Et ne pas satisfaire à la totalité des engagements pris dans le plan d'action gouvernemental de 2002. 13 Sachant qu'il ne peut rien faire avant. 14 Phase interministérielle, FPNR, CNPN. 15 Sauf si c'est juridiquement inévitable. 16 Cf. ANNEXE 8. 17 Cf. ANNEXE 9. 8/70 Une telle médiation n'aurait de sens que si, à l'issue de cette consultation des collectivités, le Gouvernement a la volonté de faire accélérer la procédure et de prendre un décret d'approbation avant l'été 2009." 1.6.2 La lettre du président du conseil général de Vendée Également adressée au Ministre d'État, elle est en date du 27 août 200818, et fait suite à une rencontre de parlementaires vendéens avec la Secrétaire d'État. Elle propose qu'"une mission puisse être confiée à M. Pierre ROUSSEL...[qui] devra ainsi permettre aux Régions de rédiger une nouvelle charte, qui pourra, plus aisément que l'ancien projet, faire l'objet d'un avis favorable de toutes les collectivités concernées, et permettre à l'État d'accorder le Label attendu dans des conditions juridiques parfaites." 2 La lettre de mission Ces deux lettres ont amené le Ministre d'État et la Secrétaire d'État à confier au CGEDD et au CGAAER 19, par lettre du 19 septembre 200820, une mission d'évaluation du plan gouvernemental à mi-parcours, qui "portera une attention particulière...à la reconquête du label de Parc Naturel Régional". La mission se trouve donc en fait constituée de deux composantes : Une consacrée au processus de classement du parc, dont j'ai la charge 21. Une consacrée à l'évaluation à mi-parcours du plan gouvernemental, dont s'occupent mes collègues Éric Binet (pour le CGEDD), Alain Escafre et Françoise Fournié (pour le CGAAER)22. 3 Le déroulement de la mission Réussir à monter une réunion rassemblant les principaux acteurs (les deux régions, les trois conseils généraux et le PIMP, rédacteur du projet de charte) aurait marqué le lancement de cette mission sous d'heureux auspices. Une tentative a été faite par le PIMP, mais n'a pas abouti. Quelle que soit la raison de cet échec, il traduit nettement l'écart des positions des différents partenaires, et m'a amené à les rencontrer de manière bilatérale. C'est ainsi que j'ai successivement rencontré (l'ordre ayant été déterminé par les contraintes d'agendas des uns et des autres): les préfets concernés et leurs services, le président du conseil général de Vendée, ainsi que trois vice-présidents, le président de la région des Pays de la Loire, accompagné du président du PIMP, viceprésident du conseil régional, les présidents des trois chambres d'agriculture concernés, 18 19 Cf. ANNEXE 10. La saisine du CGAAER se justifie notamment par l'importance du volet agricole dans le plan gouvernemental et dans le projet de charte. 20 Cf. ANNEXE 1. 21 Ceci explique que ce rapport ne traite que de la relabellisation du parc, et n'aborde notamment pas les questions de gestion de l'eau, telles que le drainage et les retenues de substitution. 22 Étant en fait "la plume" du plan gouvernemental de 2002, il ne m'a pas semblé souhaitable d'évaluer mon propre travail, ce qui n'empêche évidemment pas des contacts étroits entre mes collègues et moi. 9/70  le président du conseil général des Deux-Sèvres, accompagné du principal conseiller général concerné, le directeur général des services du conseil général de Charente-Maritime, le vice-président du conseil régional de Poitou-Charentes en charge du dossier, le président de la coordination pour le Marais Poitevin. C'est à l'issue de ce "tour de piste" que ce rapport est rédigé. 4 4.1 Le constat Les positions des acteurs Les différentes lettres reçues par le Ministre d'État précisent d'emblée les positions actuelles des deux régions et du conseil général de Vendée, et confirment ce qu'elles étaient il y a deux ans: Les deux régions souhaitent que le projet de charte soit validé tel quel ("sans le changer" selon les termes du président du PIMP) en le complétant de documents annexes: conventions avec les acteurs directs (notamment les chambres d'agriculture), notes interprétatives, etc. La région des Pays de la Loire, et le président du PIMP, rappellent que l'enquête publique s'est conclue par un avis favorable sans réserve, et que la charte n'est pas un bréviaire. Ils proposent qu'elle soit validée, puis qu'on lui adjoigne les statuts du syndicat mixte, des "circulaires" d'application et des conventions avec les acteurs directs. Ils se disent prêts à poursuivre dans le cadre d'un parc interrégional à l'initiative des deux régions, sans label de l'État. La Région Poitou-Charentes considère que l'État n'a pas joué son rôle d'animateur et de coordinateur, alors qu'il aurait pu faire évoluer le positionnement des parties vis à vis de la charte. Elle estime qu'il existe une ligne médiane acceptable par tous: partir du plan gouvernemental, réunir les cinq présidents de régions et de départements autour de la même table, mettre fin aux positions extrémistes et chercher à avancer, avec le contentieux européen comme aiguillon23. Le conseil général de Vendée estime que le projet doit être revu et donner lieu à la rédaction d'une nouvelle charte. Le Président du conseil général a au demeurant clairement explicité sa position aux maires concernés par une lettre du 4 mars 2008 (cf. ANNEXE 12). Les positions des autres acteurs que j'ai pu rencontrer peuvent se résumer comme suit: Le président du conseil général des Deux-Sèvres considère que le problème est purement politique et doit donc être traité à ce niveau. Il rappelle que nous travaillons sous la contrainte forte d'une reprise possible du contentieux européen, qui provoquerait une catharsis susceptible de forcer les différents acteurs à évoluer. Le conseil général de Charente-Maritime est le plus modéré, et ne se situe pas sur une logique d'affrontement. Il considère que le budget 2009 du PIMP n'est pas très "offensif" et que celui-ci "évite les sujets qui fâchent", tout en conduisant bien des opérations 23 Quitte à prendre l'initiative de le relancer. 10/70 relatives aux prairies (comme celle des communaux). Il est évidemment très sensible au projet de l'A 83124. Les chambres d'agriculture considèrent qu'il faut refondre la charte (elles ne voient pas comment on pourrait l'éviter). Dès lors, la prochaine charte doit bien cadrer les attributions du Parc: ce qu'il peut faire et ce qu'il ne doit pas faire, sachant que ces attributions sont négociables. Elles sont prêtes à travailler de manière constructive sur des sujets concrets. Elles rappellent aussi les questions de financement, et estiment notamment le coût de la reconversion d'un hectare en pairie à 11 500 (en incluant le foncier, le bétail et les bâtiments). La coordination rappelle que l'État a été impliqué dans le processus de rédaction de la charte, et qu'il doit donc maintenant reprendre le processus de validation jusqu'au bout. Le pourrissement de la situation est la pire des situations, pendant laquelle les éleveurs se découragent et risquent de disparaître (analyse globalement partagée par les chambres d'agriculture qui constatent une diminution du cheptel bovin). Pour la coordination, l'enjeu n'est pas rédactionnel. Il s'agit de définir une structure légitime à l'échelle du marais. 4.2 Une situation bloquée, un problème politique A l'issue de ces entretiens, il m'apparaît que les positions sont bloquées. Tous affirment souhaiter parvenir à une solution, mais sont en désaccord frontal sur sa nature et son ampleur. La vision qu'ils ont du Parc n'est pas la même, et chacun campe sur ses positions en réfutant péremptoirement celles des autres, allant jusqu'à envisager de créer une structure autonome sur son territoire, indépendamment de la logique "PNR", voire, pour certains, de relancer le contentieux européen. En fait, le problème apparaît beaucoup plus politique que technique, et les constats faits en 2007 demeurent pratiquement tous d'actualité. 5 Faut-il réécrire une charte? Ainsi que cela a déjà été observé en 2007, dès lors que le projet a été soumis à enquête publique, toute modification, autre que mineure, impose une reprise de toute la procédure depuis son début. La réécriture est donc la voie juridiquement la plus sûre. Ceci dit, l'essentiel n'est pas à mon avis de savoir si on réécrit une charte ou pas, ce qui relève de la procédure25, mais plutôt de savoir si on est d'accord sur ce que l'on veut y mettre. Il est évident qu'ouvrir ce chantier conduira à remettre sur la table les sujets de fond qui sous-tendent en fait les difficultés actuelles, mais, si l'objectif est vraiment de parvenir à un consensus entre tous, il me semble illusoire de vouloir faire l'économie de ce débat. Sinon, les non-dits continueront à polluer la situation et à rendre très difficile, et instable, toute coopération durable entre les acteurs. 6 Les questions à débattre Au delà de son statut de syndicat mixte, un PNR est l'expression d'une ambition partagée pour l'avenir d'un territoire, et l'instrument "fédérateur", ou "facilitateur" (mais pas unique) des différentes composantes de cette ambition: protection certes, mais aussi développement économique et social, notamment. Cette approche induit des questions à trancher sur la gouvernance du territoire, le champ des attributions du PNR, son périmètre 24 25 Dont le contentieux communautaire vient d'être classé. Et, si elle coûte certes du temps, ce délai est bien inférieur à celui d'un recours en Conseil d'État. 11/70 (donc la délimitation du territoire concerné), ses statuts, et certains points plus "techniques", mais essentiels pour ce territoire. 6.1 La position du PNR par rapport aux autres acteurs Ainsi que ceci a déjà été dit, un PNR est un groupement de collectivités locales. A ce titre, il se situe à égalité de pouvoirs avec les autres collectivités, et ne dispose d'aucune prérogative sur elles, sauf si ces dernières en décident autrement. Il en va de même vis à vis des autres acteurs: chambres consulaires, associations, syndicats de marais, commissions locales de l'eau, etc.. Parallèlement, l'État ne dispose évidemment d'aucune tutelle sur le PNR. En revanche, le PNR est un acteur privilégié à l'échelle de tout le territoire couvert par son périmètre, en ce qu'il est le seul à travailler à cette échelle. Il peut être un acteur technique, institutionnel et financier. Ainsi, même s'il n'a pas à se substituer aux autres acteurs dans leurs compétences, il y a une logique à ce qu'il soit associé à toutes les actions menées sur ce territoire et entrant dans son champ d'attributions, ou au moins à ce qu'il en soit informé. Ce point est abordé dans le projet de charte actuel à la page 93: "Il [le Parc] agit essentiellement en coordonnateur, en médiateur, en assistant à la maîtrise d'ouvrage, en catalyseur des acteurs compétents pour mettre en oeuvre le projet de territoire, mais il peut également, au regard des mesures de la charte, assurer la maîtrise d'ouvrage de certaines opérations, à titre expérimental par mandat ou pour son propre compte". Ces dispositions gagneraient à mon sens à être précisées, et placées en exergue, dès le début de la charte 26, en précisant que toutes les dispositions où on peut lire "le Parc fera..., ou assurera le pilotage de..., ou tel ou tel autre acteur fera..., etc." doivent être lues à l'aune de cette définition du positionnement du Parc, et n'emportent donc pas de suprématie, ou de tutelle déguisée, du Parc sur les autres acteurs. Ceci contribuerait à lever un certain nombre de critiques, sachant que la commission d'enquête a estimé que le projet de charte ne conférait pas au Parc de pouvoirs exorbitants en la matière. 6.2 Le champ des attributions du PNR Deux options sont a priori possibles: Considérer que, puisque le Parc est l'instrument privilégié à l'échelle de son périmètre, il a vocation à participer (ou à être associé) à toutes les politiques et à toutes les actions menées sur ce territoire, quels qu'en soient les objets, les modalités et les maîtres d'ouvrages. Cette option débouche évidemment sur un champ d'attributions très vaste. Considérer que le Parc est l'instrument de la mise en oeuvre de certaines politiques et de certaines actions à conduire sur son périmètre, définies par son champ d'attributions et explicitées dans sa charte, et qu'il n' a donc pas à connaître des autres. Les deux options ont des avantages et des inconvénients: La première option garantit mieux la cohérence de l'ambition et de la vision globales à l'échelle du périmètre, puisque le Parc est impliqué, d'une manière ou d'une autre, dans tout ce qui s'y fait de significatif. En revanche, on peut évidemment trouver dans ce choix le risque de créer un Parc "attrape tout", peut-être tenté de se saisir de sujets a priori bien éloignés des préoccupations qui avaient conduit à sa création. Le risque de lourdeur, de 26 Voire même rappelées dans les statuts du Parc. 12/70 dispersion de ses activités, et donc de moindre efficacité opérationnelle doit aussi être évalué. La deuxième option, symétrique de la première, en a évidemment les inconvénients pour avantages ("opérationnalité", clarté d'attributions strictement définies) et les avantages pour inconvénients (perte de vision globale à l'échelle de la totalité du périmètre, et donc risque de perte de cohérence). Le projet actuel me semble se situer dans la première option. Sachant qu'il s'agit clairement d'un choix majeur pour le futur Parc, il devra être fait clairement, en toute connaissance de cause, et assumé par tous. Dans mon rôle "d'intermédiaire", il ne m'appartient pas de l'orienter. Je ferai toutefois deux remarques: Le plan d'action gouvernemental propose pour le parc un champ assez ambitieux: "une organisation globale autour du parc...pourra regrouper dans une même instance de coordination la totalité des activités, dont les aspects "territoires", "hydraulique" et "nature". Dans cette organisation, la charte du parc s'imposera bien entendu comme cadre de toutes les actions". Si le choix d'un champ de compétences plus restreint doit être fait, il pourra déboucher sur l'abandon de certains pans entiers de la charte, et il s'agira là de modifications importantes du projet. 6.3 Le périmètre Sa cohérence est un point essentiel. Le projet de charte le rappelle au demeurant (page 14): "Consultés par la Ministre de l'Environnement, Corinne Lepage, en mars 1996, le Conseil National de Protection de la Nature et la Fédération des Parcs donnent, en mars 1996, un avis défavorable au classement en PNR, considérant que le territoire a perdu sa cohérence." Quelle qu'ait été la suite de la procédure (retrait de la demande de classement), cette considération éclaire bien l'importance du sujet. La même préoccupation demeure actuellement puisqu'un futur Parc assis sur la procédure lancée aurait eu, au vu des délibérations des communes et des EPCI, un périmètre plus petit que celui de l'actuel PIMP, et souffrant de nombreuses coupures, notamment hydrauliques. Ici aussi, un choix s'imposera: faut-il retenir l'actuel périmètre du PIMP, ce qui semble un minimum, ou le périmètre ayant fait l'objet d'une consultation sur le projet de charte? Il paraîtrait logique de retenir cette deuxième option puisque, dès lors qu'un accord sera intervenu sur un projet, les communes et les EPCI devront de toutes façons être reconsultées, un vote positif étant obligatoire pour que l'adhésion au futur PNR puisse être effective. 6.4 Les statuts du PNR Le fait qu'ils n'aient pas été joints au dossier constitue sans doute une faiblesse, d'autant que le projet de charte les mentionne (page 93): "L'organisme de gestion du Parc naturel régional est un syndicat mixte, dont les statuts sont proposés en annexe." Au delà de cette constatation, la question se pose de définir, ou non, de nouveaux statuts pour le futur syndicat mixte. On peut penser qu'une évolution sera nécessaire s'il y a un agrandissement du périmètre, ne serait-ce que pour assurer une représentation aux nouvelles communes adhérentes. Cette question pose par ailleurs celles du champ des attributions du Parc, ainsi que de l'équilibre entre les différentes collectivités adhérentes. Il s'agit là de choix politiques qui doivent être faits en toute connaissance de cause, puis assumés par tous. 13/70 6.4.1 Les objections et les réserves formulées Les Conseils généraux qui ont donné un avis favorable au projet de charte ont assorti celui-ci de réserves. Sachant qu'un avis favorable avec réserves doit s'interpréter comme un avis défavorable tant que ces réserves n'ont pas été levées, ces dernières sont pour l'instant pratiquement bloquantes, même si, en l'espèce, ce n'est pas le cas d'un strict point de vue juridique27. 6.4.2 Les communes partiellement concernées Ce point, qui a motivé l'avis défavorable d'au moins une commune, peut sembler plus simple. A ma connaissance, la loi n'impose en effet pas l'inscription dans le périmètre d'un PNR de la totalité du territoire des communes adhérentes. Ainsi, il est juridiquement possible que des communes concernées très partiellement par le Marais adhèrent au Parc, sans que tout leur territoire s'y retrouve. 6.4.3 La gestion de l'eau Ce sujet, à l'évidence très important, ne relève pas que du Parc. Il n'est ainsi pas certain qu'il entre dans l'objet de la charte de définir des points de vue techniques sur le sujet (sans préjudice de ce qui est dit dans le plan d'action gouvernemental sur ce point). La charte doit définir si, et comment, le Parc doit s'impliquer dans cette gestion, et notamment dans le processus d'élaboration des SAGE, mais ceux-ci sont préparés par les CLE, dont la composition est définie, et le SDAGE28 (avec lequel les SAGE doivent être compatibles) l'est par le Comité de Bassin, où le Parc n'est pas représenté en tant que tel29. 7 Les options possibles Les textes ne prévoient pas que l'on puisse stopper définitivement la procédure au stade actuel (cf. art. R333-9 du code de l'environnement): "Le projet de charte est transmis pour avis, par le ministre chargé de l'environnement, aux ministres chargés des collectivités locales, des finances et du budget, de l'aménagement du territoire, de l'agriculture, de l'urbanisme, de l'industrie, du tourisme ainsi qu'aux autres ministres éventuellement intéressés. Faute de réponse dans un délai de deux mois, les avis sont réputés favorables. Les décisions de classement, de renouvellement de classement ou de déclassement prévues aux articles R. 333-10 et R. 333-11 sont précédées des avis du Conseil national de la protection de la nature et de la Fédération des parcs naturels régionaux de France. Faute de réponse dans un délai de deux mois, les avis sont réputés favorables." La poursuite de la procédure peut, à ce titre, être exigée par les acteurs concernés, ce qui ne signifie évidemment pas qu'elle doive nécessairement se conclure par un décret de classement. Il paraît donc inévitable de procéder aux consultations prévues, ainsi que cela était envisagé dans le rapport de 2007. 27 28 Puisque l'accord formel des départements n'est pas juridiquement requis. Lequel doit être approuvé avant la fin de cette année. 29 Je rappellerai juste à ce sujet que la directive-cadre sur l'eau (2000-60) fixe un objectif de bon état des eaux de surface comme des eaux souterraines, bon état qui doit s'apprécier comme portant certes sur l'état qualitatif (état écologique pour les eaux de surface et état chimique des eaux souterraines), mais aussi sur l'état quantitatif (débit pour les cours d'eau et niveau pour les nappes). Ces dispositions, qui s'imposent juridiquement, seront nécessairement prises en compte dans le projet de SDAGE en cours d'élaboration. 14/70 Deux cas peuvent alors schématiquement se présenter: Si toutes les instances déclarent le projet acceptable en l'état, cela signifiera qu'elles le jugent correct tant pour ce qui est du contenu de la charte que pour ce qui est du périmètre. Dès lors, on ne voit pas clairement de raison technique pour que l'État ne le valide pas. Si l'une au moins se prononce contre le projet dans sa forme actuelle, l'État sera techniquement fondé à refuser son label. Une fois ces avis recueillis, une réunion, au niveau du Ministre et de tous les Présidents de régions et de conseils généraux eux-mêmes, pourrait être envisagée. Elle n'est évidemment pas obligatoire, mais s'inscrirait dans le traitement politique du sujet et permettrait, en cas d'accord sur le fond, de définir une véritable "feuille de route"30 clairement acceptée par tous. En cas d'absence de consensus politique31, la procédure devra être juridiquement poursuivie jusqu'à son terme, et deux cas peuvent alors se présenter: 7.1 Le classement n'est finalement pas décidé Dès lors que le projet actuel n'est pas validé, les régions n'ont effectivement que trois choix: Remettre en chantier une nouvelle charte. Laisser la situation telle quelle. Créer chacune leur propre syndicat mixte, et on s'oriente alors vers une rupture pratiquement définitive de la gestion du Marais, et une reprise en main par l'État me semble inévitable. 7.1.1 Les régions acceptent de remettre en chantier une nouvelle charte Le projet actuel ayant été définitivement rejeté, il ne peut s'agir que d'une nouvelle charte, même si l'actuelle peut évidemment fournir une base pour celle à élaborer. En revanche, cela suppose que les collectivités reconnaissent que le projet actuel n'était pas viable et acceptent vraiment de se mettre autour de la même table pour travailler ensemble sur un projet, ce qui est loin d'être acquis. 7.1.2 Laisser la situation telle quelle C'est reconnaître qu'il existe une grande difficulté, voire une quasi impossibilité, de faire travailler concrètement ensemble tous les acteurs à l'échelle de la totalité du territoire du Marais. C'est aussi renoncer à rechercher une solution. Le risque est alors grand de voir la gestion de ce territoire se dégrader progressivement, chacun reprenant son autonomie, sans même parler d'une éventuelle, et même probable, reprise du contentieux européen. 7.1.3 Reprendre la main au niveau de l'État L'État dispose de plusieurs moyens pour se substituer à un accord des collectivités locales et traiter le problème à son niveau: arrêtés de protection de biotopes, directive territoriale d'aménagement, projet d'intérêt général. 30 Portant sur tous les points mentionnés en 6 et sur la rédaction ou non d'une nouvelle charte, comme évoqué en 5. 31 Ou en l'absence de la réunion politique évoquée à l'alinéa précédent. 15/70 Le recours à cette voie traduirait la volonté ferme de l'État de voir traité un problème qu'il considère comme d'intérêt national, et pourrait être de nature à apaiser les instances européennes, mais se heurterait évidemment à des oppositions et des difficultés considérables: Les collectivités régionales et départementales prendront certainement très mal le fait d'être dessaisies d'une question qui était depuis longtemps traitée de manière décentralisée. De ce fait, on peut penser qu'elles refuseront de continuer à financer les actions correspondantes, que l'État devra donc prendre en charge seul. Ceci dit, ce coût est à placer en regard de celui d'un contentieux européen perdu (de l'ordre de 150 000 par jour, avec un arriéré de 10 ans, ce qui représente environ 550 M). 7.1.4 Recourir à la loi Le cas de la Camargue a été traité de cette façon (loi n° 2007-1773 du 17 décembre 2007), mais le contexte n'était pas le même32, et il n'est pas sûr que cette voie puisse être empruntée ici. En tout état de cause, une analyse fine s'impose au préalable si l'on envisage d'y recourir. 7.2 Le décret de classement est pris Il sera attaqué devant le Conseil d'État par le conseil général de Vendée (son président l'a clairement indiqué), à mon avis avec de bonnes chances de succès. Le Conseil d'État "dira donc la vérité", mais cette procédure, qui peut sembler la plus simple: suppose tout d'abord que les consultations, notamment du CNPN et de la FPNR, se traduisent par des avis positifs, pour fonder techniquement le classement en PNR, prendra du temps, pendant lequel la situation continuera à se dégrader33. 8 8.1 Autres questions évoquées au cours de la mission L'accord explicite des EPCI est-il juridiquement requis pour qu'une commune qui a délibéré favorablement puisse effectivement adhérer au Parc? C'est certainement le cas pour les EPCI ayant dans leurs compétences l'environnement, et/ou le développement et l'aménagement du territoire. Ceci conduit notamment à considérer comme bloquantes les positions des communautés de communes Vendée-Sèvre-Autise qui s'est prononcée contre le projet, et du Pays Moutierrois, qui ne s'est pas prononcée (non délibération valant position défavorable). 8.2 Pourquoi maintenir la nécessité d'un classement par décret? La question a été formulée ainsi: les textes le prévoient, mais pourquoi ne pourrait-on pas décentraliser, par la loi, cette décision au niveau des régions, dans un cadre qui serait clairement défini? Cette question dépasse de loin le cadre de ce rapport qui traite d'un cas précis. Aussi me bornerai-je à l'évoquer ici, en rappelant quant même: Que le label et la marque PNR appartiennent à l'État. Qu'une telle modification législative concernerait tous les PNR existants ou en projet. 32 33 Le cas de la Camargue était lié au statut exceptionnel de fondation du parc, et non de syndicat mixte. On est rarement enclin à coopérer avec quelqu'un qui vous attaque en justice. 16/70 9 Propositions et conclusion Le processus décrit au 7 permet de ne pas rompre le dialogue. L'État joue le jeu de la concertation jusqu'au bout. Si cette réunion à 6 (les deux régions, les trois départements et le PIMP) ne permet pas de mettre en évidence une volonté réelle d'aboutir et d'arrêter un choix clair, admis par tous, d'une part sur les orientations de fond à retenir (cf. supra 6), d'autre part entre réécriture ou "habillage", il sera nécessaire d'achever la procédure. En l'état actuel des informations disponibles, et donc sous réserve des avis du CNPN, de la FPNR et des autres ministères concernés, le classement du Parc sur la base du projet actuel ne me semble pas souhaitable, pour les raisons évoquées dans mon rapport d'avril 2007 (cf. supra 1.4). Dès lors, à défaut un accord34 des régions pour reprendre conjointement le chantier de leur propre chef, la reprise en main par l'État me semblera inévitable, en dépit des difficultés politiques, techniques et financières qu'une telle opération soulève: arrêtés de protection de biotope pour ce qui est de la protection des espèces et des milieux35, éventuellement DTA, voire recours à la loi. Ne pas classer et ne rien faire reviendrait à renoncer à agir à l'échelle de l'ensemble du Marais, et même à baisser définitivement les bras. Pierre ROUSSEL 34 35 A mon avis peu probable. Mesure qui pourrait être de nature à éviter une relance du contentieux européen. 17/70 ANNEXE 1 Carte du périmètre d'un futur PNR 64/70