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France. Conseil général des ponts et chaussées

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Résumé

Créé par arrêté interministériel du 31 janvier 2001, l'Institut des villes est un GIP constitué entre l'Etat et les associations nationales d'élus sur la question des politiques urbaines. La première phase d'expertise sur les perspectives d'évolution de cet institut conduit à proposer de conforter par des décisions rapides sa vocation européenne notamment en menant à leur terme les démarches engagées d'amélioration de la gestion du secrétariat du programme européen URBACT et en accueillant en son sein l'animation du réseau des villes URBAN. Pour ces raisons, il est proposé de proroger le GIP de deux, voire de cinq ans, pour mener ces tâches à bien.

Editeur

CGPC

Descripteur Urbamet

ville ;fonctionnement des institutions ;politique de la ville ;aménagement urbain

Descripteur écoplanete

Thème

Aménagement urbain

Texte intégral

Conseil général des Ponts et Chaussées Centre national de la fonction publique territoriale ________ n° 005657-01 _______ L'Institut des villes Rapport d'étape Mai 2008 Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire Conseil général des ponts et chaussées 5ème section Aménagement des territoires Centre national de la fonction publique territoriale RAPPORT D'ETAPE SUR L'INSTITUT DES VILLES Francis ROL-TANGUY Ingénieur général des ponts et chaussées Michel PASTOR Chef de l'inspection générale du CNFPT MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE, DE L'ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE Conseil général des ponts et chaussées Paris, le 19 mai 2008 Le Vice-Président Note à Madame le Ministre du logement et de la ville à l'attention du Directeur du cabinet OBJET : Rapport n° 005657-01 ­ mission d'expertise des perspectives pour l'Institut des villes Par courrier en date du 31 janvier 2008, vous avez demandé que le Conseil général des ponts et chaussées réalise une mission d'expertise concernant les perspectives d'évolution du GIP, dénommé Institut des villes. Vous avez souhaité que cette mission soit conduite conjointement avec le Centre national de la Fonction publique territoriale. Je vous prie de bien vouloir trouver, ci-joint, le rapport établi pour la première phase par M. Michel PASTOR, chef de l'Inspection générale du CNFPT et M. Francis ROL-TANGUY. A l'issue de cette première phase, les auteurs proposent de conforter par des décisions rapides la vocation européenne de l'Institut des villes, notamment en menant à leur terme les démarches engagées d'amélioration de la gestion du secrétariat du programme européen URBACT et en accueillant au sein de l'institut l'animation du réseau des villes URBAN. Tour Pascal B ­ 92055 La Défense cedex ­ Tél : 01 40 81 21 22 ­ Fax : 01 40 81 23 24 C'est pour ces raisons qu'ils proposent que, sans attendre la deuxième phase sur les évolutions possibles de l'institut, en lien avec les réflexions conduites dans le cadre de la Revue générale des politiques publiques, le GIP soit prorogé de 2, voire 5 ans, afin qu'il puisse mener ces tâches à bien. Je vous informe que, sauf objection de votre part, ce rapport de première phase sera rendu communicable et publié sur le site internet du ministère, dans un délai de deux mois à compter de la présente diffusion. Le Vice-Président Signé Claude MARTINAND Diffusion du rapport n° 005657-01 - la ministre du logement et de la ville - le directeur du Cabinet - le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire - le directeur du Cabinet - le directeur général de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction - le vice-président du CGPC - la présidente et les présidents de section du CGPC - la secrétaire de la 5ème section du CGPC - M. ROL-TANGUY, M. PASTOR - archives CGPC 1 ex 2 ex 1 ex 1 ex 2 ex 1 ex 7 ex 1 ex 2 ex 1 ex Sommaire RAPPORT D'ETAPE............................................................................................................................. 1 SUR L'INSTITUT DES VILLES.............................................................................................................. 1 SOMMAIRE........................................................................................................................................... 2 1.AVANT-PROPOS............................................................................................................................... 3 2.ETAT DES LIEUX............................................................................................................................... 2.1 LA STRUCTURE............................................................................................................................... 2.2 LA VOCATION DE L'INSTITUT DES VILLES................................................................................................ 2.3 LES MISSIONS DÉVOLUES À L'INSTITUT DES VILLES................................................................................... 2.4 LES MOYENS DU GIP...................................................................................................................... 2.4.1 Moyens humains ............................................................................................................... 2.4.2 Moyens budgétaires ......................................................................................................... 2.4.3 Localisation........................................................................................................................ 4 4 4 5 5 5 5 6 3.LA GESTION D'URBACT................................................................................................................... 7 3.1 EN TERMES DE PERSONNELS.............................................................................................................. 7 3.2 EN TERMES FINANCIERS.................................................................................................................... 8 4.LES SUITES DE LA GESTION D'URBAN.......................................................................................... 8 5.LES VOCATIONS EUROPÉENNES DE L'INSTITUT DES VILLES................................................... 8 6.CONCLUSION.................................................................................................................................... 9 ANNEXES........................................................................................................................................... 10 PERSONNES RENCONTRÉES.......................................................................................................... 18 Rapport d'étape sur l'Institut des villes 2/19 mai 2008 1.AVANT-PROPOS Par lettre de mission en date du 31 janvier 2008, Madame le Ministre du logement et de la ville a saisi le Conseil général des ponts et chaussées d'une mission de courte durée, d'expertise et de préfiguration des évolutions possibles de l'Institut des villes. Elle a, par ailleurs, souhaité la participation du Centre national de la fonction publique territoriale à cette mission. Le Président du CNFPT a désigné le Chef de son inspection générale pour y contribuer. Dans un premier temps, un état des lieux a été réalisé. Il s'est fondé, d'une part, sur une analyse de l'ensemble des pièces mises à sa disposition par l'Institut des villes, d'autre part, sur une série d'entretiens auprès de personnalités dont on voudra bien trouver la liste en annexe. Il est immédiatement apparu la nécessité de traiter, de manière urgente, les questions relatives à la gestion du programme URBACT et, plus généralement, des questions européennes dont l'institut a aujourd'hui la charge. En effet, des décisions en terme juridiques, financiers et de ressources humaines doivent être rapidement prises afin de garantir la pérennité des engagements pris par la France comme autorité de gestion de ce programme européen. Ce constat a amené la mission à rendre, dans un premier temps, ses propositions concernant les mesures à prendre pour garantir le fonctionnement du programme URBACT et de renvoyer à une deuxième phase la formulation de l'ensemble de ses propositions concernant les perspectives d'évolution de l'Institut des villes. Rapport d'étape sur l'Institut des villes 3/19 mai 2008 2.ETAT DES LIEUX L'Institut des villes : un GIP constitué entre l'Etat et les associations nationales d'élus sur la question des politiques urbaines. 2.1 LA STRUCTURE Le GIP a été créé par arrêté interministériel du 31 janvier 2001 pour cinq ans (2001-2005). Il a été reconduit pour trois ans (2006-2008) par arrêté interministériel du 26 décembre 2005, soit jusqu'au 26 décembre 2008. Le GIP a été constitué entre les six ministères respectivement en charge de la politique de la ville, de l'équipement, des collectivités locales, de l'aménagement du territoire, de la culture et du logement (qui s'est substitué au ministère de la recherche), les six grandes associations nationales d'élus locaux urbains : association des maires de France (AMF), association des maires des grandes villes de France (AMGVF), association des maires « ville et banlieue » de France (AMVBF), fédération nationale des maires des villes moyennes (FNVM), assemblée des communautés urbaines (ACUF), assemblée des communautés de France (ADCF), ainsi que la Caisse des dépôts et consignations. Le contrôleur d'État est le TPG, receveur général des finances d'Ile-deFrance. Le commissaire du Gouvernement est le délégué interministériel à la ville. Le président du GIP est M. Bruno BOURG-BROC, maire de Châlons-enChampagne, président de la fédération nationale des villes moyennes. 2.2 LA VOCATION DE L'INSTITUT DES VILLES La création du GIP a répondu à la prise de conscience de la nécessité d'éclairer les décisions des multiples responsables des politiques urbaines dans un contexte marqué par l'importance fortement croissante des enjeux urbains. Le GIP a été conçu comme un organisme facilitateur au service de tous les acteurs de la ville, embrassant la globalité des politiques urbaines, permettant une réflexion collective et produisant des analyses partagées. Son objet statutaire est de capitaliser, valoriser et diffuser les savoirs et savoir-faire sur les politiques urbaines en mettant en communication l'ensemble des responsables publics, nationaux et locaux, du développement urbain. Il a vocation à organiser des échanges, des rencontres et des débats entre les différents acteurs du développement urbain, de faire connaître les travaux de recherche, de propager les expériences étrangères et de contribuer aux réflexions menées, en matière de politiques urbaines, dans les enceintes européennes et internationales. Il lui appartient de travailler en réseau avec les organismes existants (y compris les pôles de compétences et les centres de ressources) sans se substituer à aucun d'eux. 4/19 mai 2008 Rapport d'étape sur l'Institut des villes 2.3 LES MISSIONS DÉVOLUES À L'INSTITUT DES VILLES Les missions de vocation ont été conduites à l'initiative et sous la responsabilité du conseil d'administration du GIP qui s'est réuni 16 fois depuis la mise en activité effective du groupement (septembre 2001). Depuis décembre 2003, le GIP a été chargé, en sus de ses activités propres, de porter le secrétariat du programme européen URBACT qui met en réseaux d'échanges 230 villes de l'Union européenne et dont notre pays a reçu de la Commission européenne, mission d'assurer la fonction d'autorité d'animation et de gestion. L'accueil de ce programme spécialisé répond à la vocation de l'Institut des villes, à sa mission générale de diffusion et de valorisation des connaissances ainsi qu'à son ambition européenne. 2.4 LES MOYENS DU GIP 2.4.1 MOYENS HUMAINS A l'origine, le GIP a disposé de 6 cadres A+ et de 1 cadre B mis à sa disposition par 4 ministères (intérieur, équipement, culture, finances) ainsi que 2 secrétaires et 2 agents d'exécution mis à disposition par la DIV. Son premier directeur était le préfet J-L Destandau (2001-2003). Aujourd'hui, le personnel propre de l'institut ne compte plus que 1 cadre A+ mis à disposition par le ministère de l'équipement, ainsi que 2 cadres A+ et une aide-comptable payés par le GIP. Outre ce personnel propre, le GIP porte, depuis qu'il appuie le secrétariat du programme URBACT, les personnels qui le constituent, dont les effectifs qui se sont progressivement accrus comptent aujourd'hui 4 chargés de mission de catégorie A, 4 assistants d'études et 3 assistants techniques. 2.4.2 MOYENS BUDGÉTAIRES Les ressources propres du GIP proviennent, pour l'essentiel, du budget de l'État. Au delà de la dotation d'installation reçue en 2001 (1 400 k attribués par le ministère de la ville et 150 K versés par la Caisse des dépôts), le GIP a reçu chaque année, en moyenne, sur la période 2002-2006, 300 K du ministère de la ville et 50 K du ministère de la culture pour un soutien à la mission « Nouveaux territoires de l'art » (NTA). Les membres du GIP contribuent aussi à son fonctionnement par des apports en nature (mise à disposition de personnels et de locaux), valorisés, en moyenne, à hauteur de 300 K par an. Les dépenses effectuées par l'Institut des villes, au titre du programme URBACT, (440 k en 2004, 570 k en 2005, 750 k en 2006, 1 300 k prévus en 2007) sont financées, via la Caisse des dépôts, autorité de paiement du programme, par des crédits provenant pour l'essentiel des fonds européens et de contributions des Etats membres (dont les contributions de la DGUHC, de la DIACT et de la DIV pour la France). Mais l'institut doit faire face, en cours d'exercice, à des problèmes délicats de trésorerie puisque les dépenses prises en charge sur fonds européens, notamment des dépenses de personnels, sont remboursées uniquement sur présentation, par l'institut, des pièces justificatives de paiements après service fait. Rapport d'étape sur l'Institut des villes 5/19 mai 2008 2.4.3 LOCALISATION Le GIP s'est installé, lors de sa création, dans des bureaux mis à sa disposition par les services du Premier ministre, au 1 rue de la Faisanderie 75016 Paris. L'État ayant mis en vente ce bâtiment, le GIP a déménagé, en juillet 2005, et a été accueilli dans des bureaux situés dans l'immeuble occupé par la DIV, 194 avenue du Président Wilson 93217 Saint-Denis-la-Plaine. (Loyers payés par la DIV). Principales activités conduites par l'Institut des villes sur la période 20012006 Les missions de vocation se sont progressivement développées, dans un contexte mouvant et sous une commande politique incertaine, autour d'une dizaine de thématiques (cf. détail en annexe) à travers des groupes de travail inter partenaires et des séminaires accueillis par des collectivités locales. Ces travaux ont abouti à la publication de six ouvrages dans une nouvelle collection « Villes et société » de la Documentation française : « Villes et économie », « Villes et réforme des finances locales », « Villes et vieillir », « Villes en évolution », « Conduite politique du projet urbain » et « Villes, santé et développement durable », ainsi que deux ouvrages publiés aux éditions Sujet/Objet « Nouveaux territoires de l'art » et « NTA, paroles d'élus ». L'institut a, par ailleurs, produit divers rapports et notamment : un rapport « Le temps des villes » (2001), une contribution sur la place des villes dans les institutions et les politiques européennes (2002), un inventaire des organismes de recherche et des centres de ressources oeuvrant sur le thème de la ville (2002), un inventaire des principales offres de formation destinées aux élus urbains et aux praticiens de haut niveau (2002), un rapport sur la planification urbaine dans le contexte de la mise en oeuvre des trois lois SRU, Voynet et Chevènement (2002), un rapport sur les pratiques de l'évaluation dans les communes de plus de 50 000 habitants (2002). L'institut a rédigé le rapport présenté par le Gouvernement à l'assemblée générale de l'ONU (New York, 2001), cinq ans après le « Sommet mondial des Nations Unies sur le devnir des villes (Habitat II ­ Instanbul, 1996), le texte du chapitre « Villes et autorités locales » du « Livre blanc des acteurs français du développement durable » (Johannesburg, septembre 2002) et la « Contribution des associations nationales de maires et présidents d'intercommunalités » aux Assises nationales de la ville (avril 2005). La gestion d'URBACT mobilise actuellement 90 % du temps de la directrice de l'institut et de son aide-comptable et représente sensiblement la même proportion du millier de mandats annuels délivrés par l'institut. Une convention de délégation de maîtrise d'ouvrage entre la DIV et l'institut prévoit que le GIP assure le paiement des salaires des membres du secrétariat du programme, les dépenses liées à la capitalisation des travaux des réseaux de villes, aux réunions des responsables de ces réseaux, aux prestations d'experts mandatés par le secrétariat, aux travaux du comité de suivi du programme ainsi qu'au fonctionnement du secrétariat (frais de déplacements, matériel hors moyens mis à disposition par la DIV). Dans la convention de création du GIP, l'article 2 prévoyait un rôle du GIP sur le champ européen et international : « ... faire connaître et discuter les expériences étrangères et de participer aux travaux menés dans ces domaines dans les enceintes européennes et internationales ». Rapport d'étape sur l'Institut des villes 6/19 mai 2008 3.LA GESTION D'URBACT La première phase du programme URBACT s'achève statutairement le 31 décembre 2008. Mais il a d'ores et déjà été décidé de poursuivre sur la période 2007-2013 (plus deux ans), avec des moyens accrus pour la mise en réseau et l'ingénierie de projet (69 M contre 25 M sur la première phase), les politiques urbaines étant par ailleurs intégrées à la politique des fonds structurels. La France reste Autorité de gestion. URBACT est aujourd'hui le coeur de la mission de l'Institut des villes. Quelque puissent être les pistes de réflexion dégagées dans la deuxième phase de la mission pour l'avenir de l'Institut des villes, il faut poursuivre la démarche engagée d'amélioration de la gestion et de clarification des rôles respectifs. Ceci est essentiel, tant vis-à-vis de la Commission européenne, que vis-à-vis de la direction de la DIV et des administrateurs du GIP. C'est le but de la convention, déjà examinée par le Conseil d'administration de l'institut, à passer avec la DIV. Certes, cette convention ne transfère pas toutes les responsabilités de gestion à l'institut (les marchés d'un montant supérieur à 135 K restent de la responsabilité de la DIV), mais elle a le mérite d'exister et de constituer un point d'équilibre accepté par les parties. Les différents points (personnels et finances) demandent des décisions immédiates, afin que les équipes en charge d'URBACT puissent se consacrer à la gestion du programme. En effet, le risque est important que les futurs contrôles des instances européennes sur la gestion d'URBACT prennent une tournure négative pour la France. 3.1 EN TERMES DE PERSONNELS Pour que cette convention prenne effet, il convient, pour l'Institut des villes, que : J.L. Drubigny soit détaché du ministère de l'intérieur au MEEDDAT et mis à disposition de l'institut comme directeur. En effet, J.L. Drubigny est à l'heure actuelle mis à dispositon de la DIV par le ministère de l'intérieur. Celui-ci refuse la mise à disposition directe à l'Institut des villes. Il apparaît donc que la seule solution possible consiste aujourd'hui dans le détachement de J.L. Drubigny au MEEDDAT, puis sa mise à disposition de l'Institut des villes. La cellule de gestion administrative et financière de programme soit renforcée à l'institut. Elle devrait regrouper les personnels administratifs de l'IDV et du secrétariat d'URBACT : - 1 attaché d'administration centrale en détachement depuis le 1er février, remboursé par URBACT - 1 secrétaire-comptable pour 50 % de son temps (catégorie C) payé par l'institut - les 3 assistantes techniques du secrétariat d'URBACT. Rapport d'étape sur l'Institut des villes 7/19 mai 2008 3.2 EN TERMES FINANCIERS Il apparaîtrait cohérent que, si la France continue de payer le salaire du directeur du secrétariat d'URBACT (J.L. Drubigny), la masse salariale de la cellule de gestion administrative soit, progressivement, totalement prise en charge par URBACT. De par la nouvelle convention entre la DIV et l'institut, les dépenses réglées par l'institut vont continuer à croître pour s'établir entre 2 000 et 4 000 K annuels, soit environ de 200 K à 400 K mensuels. L'institut doit donc disposer d'une trésorerie d'environ 500 K (plus d'un mois), au minimum. L'avis de la mission est qu'il serait nécessaire de renforcer d'environ 300 K la trésorerie de l'institut afin de ne pas recourir de manière trop systématique à la ligne de trésorerie de la CDC. Le montant de cette dernière doit être ajusté en fonction des fonds propres de l'institut (négociations en cours menées par J.L. Drubigny). C'est aussi l'intérêt de la DIV, donc de l'Etat. En effet, les intérêts générés par le recours à une ligne de trésorerie ne sont pas éligibles au remboursement par le FEDER. Ils resteront donc à la charge du Gouvernement français : il faut donc tout entreprendre pour les maîtriser. 4.LES SUITES DE LA GESTION D'URBAN En accord avec la DIV, la DIACT a dû se résoudre à dissoudre l'association qui avait été créée pour animer le réseau des villes ayant participé aux deux programmes URBAN successifs. Mais la DIACT souhaite poursuivre l'animation de ce réseau et considère que des fonds européens combinés avec du FNADT sont disponibles pour cette mission. Elle considère qu'il y a urgence à cette mise en place et pense que l'institut peut être un bon support. Cela supposerait une convention tripartite DIV/DIACT/Institut et entraînerait le recrutement d'une à deux personnes. Cette action est à prendre en charge avant le mois de septembre 2008, afin de permettre le(s) recrutement(s) dès l'automne. 5.LES VOCATIONS EUROPÉENNES DE L'INSTITUT DES VILLES Ainsi serait confortée une vocation européenne de l'institut, apte déjà à dégager des synergies entre équipes d'URBACT et animateurs du réseau français des villes d'URBAN, au travers des actions nouvelles lancées par la génération des programmes européens 2006-2013. Du fait de la composition du GIP, pourrait être envisagée la mise en réseau de l'institut avec la « Maison européenne des pouvoirs locaux », installée à Bruxelles, émanation notamment de l'AMF, l'AMGVF et de la FMVM, comme avec l'association française des communes et conseils régionaux d'Europe, installée à Orléans (AFCCRE). Cela ne pourrait que concourir à améliorer le lobbying français sur les questions urbaines auprès des instances européennes. Rapport d'étape sur l'Institut des villes 8/19 mai 2008 Il faut ajouter la mission confiée à l'institut par le Ministre du logement et de la ville pour la préparation du Forum de Montpellier, dans le cadre de la présidence française, qui confirme bien cette « vocation européenne ». 6.CONCLUSION Ainsi doté d'un directeur, à nouveau stabilisé dans sa gestion, doté d'une vocation européenne, il y a lieu de proroger de 2 (2010) à 5 ans (2013) l'existence du GIP, sans préjuger des réflexions d'évolution possibles ou souhaitables. Ainsi se terminerait une période de plus de cinq ans où E. Hardy a exercé, dans des conditions difficiles, la fonction de direction par intérim permettant à l'institut de faire face à ces missions essentielles. En effet, celles-ci nécessiteront en tout état de cause des délais de mise en oeuvre conséquents et les équipes d'URBACT, comme les autres salariés de l'institut, ne peuvent être en permanente situation de précarité. Rapport d'étape sur l'Institut des villes 9/19 mai 2008 Annexes Rapport d'étape sur l'Institut des villes 10/19 mai 2008 Rapport d'étape sur l'Institut des villes 11/19 mai 2008 Rapport d'étape sur l'Institut des villes 12/19 mai 2008 Rapport d'étape sur l'Institut des villes 13/19 mai 2008 Rapport d'étape sur l'Institut des villes 14/19 mai 2008 Rapport d'étape sur l'Institut des villes 15/19 mai 2008 Rapport d'étape sur l'Institut des villes 16/19 mai 2008 Rapport d'étape sur l'Institut des villes 17/19 mai 2008 Personnes rencontrées Bruno BOURG-BROC Président de l'Institut des villes Maire de Châlons-en-Champagne Président de la fédération des maires des villes moyennes Evelyne HARDY Georges CAVALLIER Alain LECOMTE Marie-Françoise LECAILLON Emeric BURIN DES ROZIERS Directrice par intérim de l'Institut des villes Conseiller du Président de l'Institut des villes Directeur du cabinet de la Ministre du logement et de la ville Directeur du cabinet de la Ministre du logement et de la ville Conseiller technique au cabinet du Ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire Délégué interministériel à la ville Secrétaire général de la délégation interministérielle à la ville Directeur à la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC) Président de la 5ème section du Conseil général des ponts et chaussées, membre du conseil d'administration de l'Institut des villes Chef de bureau à la direction générale des collectivités locales (DGCL), membre du conseil d'administration de l'Institut des villes Chargé de mission à la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) Sous-directrice à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) Chef de service à l'association des maires de France (AMF) Yves-Laurent SAPOVAL Robert DEVILLE Etienne CREPON Gilbert SANTEL Virginie DARPHEUILLE Didier MICHAL Michèle VIGNES Sylvain BELLION Rapport d'étape sur l'Institut des villes 18/19 mai 2008 Christian LALU Directeur général de l'association des maires des grandes villes de France (AMGVF) Délégué général à l'assemblée des communautés de France (ADCF) Délégué général de l'association des communautés urbaines de France (ADCUF) Déléguée générale de l'association des maires ville et banlieue de France (AMVBF) Directeur du programme URBACT Nicolas PORTIER Olivier LANDEL Renée FELTIN Jean-Loup DRUBIGNY Rapport d'étape sur l'Institut des villes 19/19 mai 2008