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France. Conseil général des ponts et chaussées

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Résumé

L'opération d'enfouissement et de couverture de la RN 13 à Neuilly-sur-Seine a été retenue par décision ministérielle du 9 octobre 2006, suite à un débat public. Les études d'avant-projet sommaire (APS) doivent être engagées afin d'achever la définition technique du projet qui sera soumis à une enquête préalable à la déclaration d'utilité publique. Après un recensement des différents problèmes découlant de la complexité et du coût de l'opération, le rapport recense ses différentes possibilités de financement. Il préconise une démarche progressive qui permettra aux élus concernés de valider en temps utile les pistes évoquées et recommande notamment la mise en place d'une structure de pilotage forte afin d'assurer la concertation et la participation de tous les partenaires.

Editeur

CGPC

Descripteur Urbamet

route nationale ;tunnel ;péage ;partenariat ;trafic ;aménagement routier ;aménagement foncier urbain ;ville

Descripteur écoplanete

Thème

Circulation ;Aménagement urbain ;Infrastructures - Ouvrages d'art

Texte intégral

conseil général des Ponts et Chaussées les rapports n° 005500-01 mars 2008 La dénivellation et la couverture de la RN 13 à Neuilly-sur-Seine MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE, DE L'ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE CONSEIL GENERAL DES PONTS ET CHAUSSEES Mission d'étude sur le financement, les structures de pilotage et les modalités de réalisation de la mise en souterrain de la RN 13 à Neuilly-sur-Seine RAPPORT PRÉSENTÉ PAR PAUL LEMPEREUR, IGE COORDONNATEUR DE LA MIGT D'ÎLE-DE-FRANCE ET JEAN-NOËL CHAPULUT, IGPC 4ÈME SECTION DU CGPC Page 2 sur 8 MINISTERE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE Conseil général des Ponts et Chaussées Le Vice-Président La Défense, le 31 mars 2008 Nos réf. : Affaire suivie par : MM. Jean-Noël CHAPULUT et Paul LEMPEREUR Tél. : 01 40 61 79 06 ­ Fax : 01 40 61 79 20 Courriel : paul.lempereur@equipement.gouv.fr Note à l'attention de Monsieur le Ministre d'État, Ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire A l'attention de Monsieur le Directeur du Cabinet Monsieur le Directeur général des routes Monsieur le Directeur général de la mer et des transports Par note du 13 septembre 2007, le directeur général des routes a demandé au Conseil général des ponts et chaussées de diligenter une mission d'étude sur le financement, les structures de pilotage et les modalités de réalisation de la mise en souterrain de la RN13 à Neuilly-sur-Seine. Vous voudrez bien trouver ci-joint le rapport établi par Messieurs Jean-Noël CHAPULUT et Paul LEMPEREUR. Les rapporteurs relèvent que l'opération d'enfouissement est complexe et coûteuse. Le montant de l'enveloppe financière avait été estimé à 750 millions d'euros au moment du débat public conclu en 2006. La complexité de l'opération conduit à retenir plutôt un montant d'1 milliard d'euros comme ordre de grandeur du coût. Les études préliminaires qui doivent être lancées prochainement devront associer étroitement les collectivités territoriales concernées notamment, la ville de Paris, celle de Neuilly et le Conseil Général des Hauts-de-Seine. Pour réaliser cette opération, un financement budgétaire par l'État et les collectivités territoriales (Région, Département, ville de Neuilly) est une solution envisageable notamment par rapport aux précédents de couverture du périphérique parisien et de l'autoroute A1, mais qui ne pourrait être que partielle, sans doute pas plus de 200 millions d'euros. Il est donc inéluctable de réunir plusieurs sources de financement. La mise à péage, sans barrière de circulation, de la voie nouvelle peut permettre d'apporter des ressources importantes, même s'il présente l'inconvénient de provoquer des reports de trafic sur d'autres itinéraires. Ce recours pourrait être éventuellement décidé en conclusion d'une procédure de partenariat public-privé qui est à privilégier compte tenu de l'importance et de la complexité de l'opération technique ; Tour Pascal B 92055 La Défense Cedex Tél. : 01 40 81 21 22 ­ www.developpement-durable.gouv.fr Enfin des ressources importantes pourraient être obtenues grâce à des réalisations immobilières, par exemple avec des programmes de logements de haut de gamme dans le cadre d'une opération située de part et d'autre du pont de Neuilly. Une telle opération d'aménagement est juridiquement complexe ; elle devrait s'accompagner de la recherche d'une réutilisation d'immeubles de bureaux existants dans le voisinage pour y implanter des logements sociaux, permettant d'assurer l'équilibre social de l'aménagement qui est une préoccupation forte et légitime du maire de Neuilly. L'ensemble de ce montage est complexe et nécessite des études lourdes aussi bien techniques et juridiques, que commerciales, et financières d'au moins un an, pour apprécier convenablement la fiabilité de l'opération. La communication sur un projet sensible et exceptionnel est un facteur stratégique. La poursuite des études requiert donc un accord et une volonté affirmée des nombreux partenaires concernés. Dans ce cadre, un préfigurateur de haut niveau devrait être nommé dès vérification de cet accord pour piloter la première phase d'études de faisabilité. La poursuite de l'opération nécessiterait la mise en place d'une équipe plus complète au sein d'une structure dont il serait prématuré d'arrêter la forme juridique. La publication de ce rapport par voie électronique sur le site internet du ministère interviendra, sauf instruction contraire de votre part, dans un délai de deux mois à compter de la présente diffusion. SIGNE Claude MARTINAND Diffusion du rapport n° 005500-01 - le Ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire - le Directeur du Cabinet - M. PAPINUTTI, conseiller technique - le Secrétaire d'Etat chargé des transports - le Directeur du Cabinet - le Secrétaire général - le Directeur général des routes 4 exemplaires dont 2 exemplaires pour M. PIECHACZYK et M. COUX sous-directeurs de la DGR) - le Directeur général de la mer et des transports - le Directeur général de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction - le vice-président du CGPC - la présidente et les présidents de section du CGPC - les secrétaires des 3ème et 4ème section du CGPC - le coordonnateurs de la MIGT n° 2 - M. CHAPULUT - M. LEMPEREUR - archives CGPC 1 ex 2 ex 1 ex 1 ex 2 ex 2 ex 4 ex 2 ex 2 ex 1 ex 7 ex 1 ex 1 ex 1 ex 1 ex 2 ex Enfouissement et couverture de la RN 13 sur la Commune de Neuilly-sur-Seine -----------------Par lettre du 13 septembre 2007, le ministre d'État a demandé au Vice-président du CGPC une expertise sur les modalités de réalisation de la couverture de la RN 13 à Neuilly-sur-Seine, opération décidée par le ministre des Transports, de l'Equipement, du Tourisme et de la Mer le 9 octobre 2006 suite à un débat public. Nous avons été désignés par le Vice-président le 20 septembre 2007. Nous avons rencontré très rapidement les interlocuteurs appartenant à l'administration et les services techniques de la mairie de Neuilly. En revanche, les élus concernés ont été informés de notre mission par lettre datée du 23 novembre 2007 et nous n'avons pu les rencontrer qu'en janvier 20081. Cette note a été rédigée à partir des études techniques existantes à ce jour même si quelques pistes nouvelles, en particulier en matière d'urbanisme, ont été esquissées. Elle a essentiellement une vocation synthétique et stratégique : après avoir recensé les différents problèmes, nous proposons une démarche progressive permettant aux élus concernés de valider en temps utile les pistes évoquées. Ceci nous semble s'imposer dans la mesure où la réalisation de cette opération suppose une volonté sans faille de l'Etat et de la ville de Neuilly. 1- UNE OPÉRATION COMPLEXE ET COÛTEUSE Si le projet d'enfouissement de la RN 13 à Neuilly est ancien, les études techniques n'en sont qu'à un stade préalable. Les principales caractéristiques du projet défini à la suite du débat public sont les suivantes : · · l'enfouissement total, jusqu'à la porte de Maillot, suppose un écrètement partiel de la voute de la ligne n°1 du métro. le branchement de la nouvelle RN 13 enfouie sur la voirie parisienne, en particulier, le périphérique mais aussi la porte Maillot, nécessite une attention particulière; de plus, la ville de Paris est impliquée dans les impacts sur la circulation, la gestion des ouvrages et l'exploitation des tunnels. Ces problèmes n'ont pas encore été étudiés. un échange avec la voirie locale de Neuilly à la hauteur approximative de la station de métro des Sablons est souhaité par la mairie ; de même, l'échange avec la RD 1 est concerné par l'aménagement. les problèmes d'écoulement du trafic pendant la réalisation des travaux qui, en 2 phases, pourraient durer 7 à 8 ans, devront être approfondis. Le choix éventuel d'une solution à péage aurait aussi des conséquences en matière de répartition du trafic. · · Nous avons retenu, comme ordre de grandeur du coût global de réalisation de l'ouvrage et de ses annexes, un montant d'un milliard d'euros. Compte tenu de sa complexité nous estimons que cette opération devrait être réalisée sous forme d'un partenariat public-privé (PPP). Cette possibilité doit donc être prise en compte dès le début des études. La DRE Ile de France vient de lancer une consultation pour des études préliminaires de trafic, de fonctionnalités et de faisabilité. Il est indispensable que les villes de Paris et de Neuilly sur Seine et le Département 92 soient associés à cette étude. Cette concertation peut justifier un allongement modéré des délais d'études. Ces études dont le coût est évalué à 4 millions d'euros 1 Nous n'avons pu voir de représentant du Conseil Régional. Page 3 sur 8 ne doivent bien entendu être lancées qu'après vérification que l'État et la ville de Neuilly souhaitent apprécier complètement la faisabilité de cette opération. 2- DES POSSIBILITÉS DE FINANCEMENT DIFFICILES ET DÉLICATES 2-1- Un financement de caractère budgétaire ne peut probablement être que très partiel Les crédits de paiement de l'État pour l'ensemble des opérations régionales de voirie se sont élevés en moyenne annuelle depuis 2000 à environ 70 millions d'euros. A cette contrainte budgétaire, s'ajoute une contrainte liée à l'aménagement de l'Île-de-France : les priorités affichées par la Région et l'État se portent sur les transports collectifs et le développement de l'est parisien. C'est pour ces raisons que l'exécutif régional s'oppose actuellement à cette opération qu'il n'a pas retenue dans le projet de SDRIF. En revanche, il faut rappeler que la couverture de l'autoroute A1 à Saint Denis pour un montant de 100 millions d'euros (le décaissement pré-existant de l'A1 qui facilitait l'opération de couverture atténuait déjà les nuisances) a été intégralement financée à parité entre l'État et la Région. Le trafic de ces deux pénétrantes est aujourd'hui de l'ordre de 200 000 véhicules/jour pour l'A1 et 160 000 pour la RN13 (y compris les contre-allées). Compte tenu des difficultés techniques de l'opération d'enfouissement de la RN13, un financement budgétaire plus important pourrait être envisagé, par exemple le double, soit 200 millions d'euros. L'État, la Région si elle revenait sur son opposition de principe, le Département des Hauts-de-Seine et la commune de Neuilly se partageraient ce financement. 2-2- Un financement au moins partiel par péage est possible Compte tenu de l'état actuel de la technique et des progrès probables d'ici la mise en service aux environs de 2020 de l'opération, le prélèvement d'un péage, sans arrêt à une barrière, peut raisonnablement être proposé. Les ressources correspondantes pourraient être de plusieurs centaines de millions d'euros voire couvrir presque intégralement le coût de l'ouvrage dans les hypothèses les plus élevées de péage (cf note jointe sur la concession de l'opération). Le niveau du péage doit être apprécié en fonction du gain de temps offert par cette réalisation et du détournement du trafic qu'il peut occasionner. Cette solution présente cependant l'inconvénient de reporter, sur la voirie de surface à Neuilly ou sur des traversées voisines de la Seine, une partie du trafic mal évaluée à ce jour. Par ailleurs, ce péage d'axe n'est pas compatible avec la solution généralement envisagée du péage de zone. On peut toutefois répondre que si une solution de concession était retenue, il faudrait prévoir dans le traité une clause de rachat dans l'hypothèse où d'autres financements pourraient y être substitués. Cette hypothèse devrait être prise en compte dans les études préalables qui vont être lancées. Il faut noter par ailleurs que la procédure de PPP peut être compatible avec une concession. Page 4 sur 8 2-3- Des opportunités nouvelles en matière immobilière a) Au moment du débat public, la contribution d'opérations immobilières au financement de l'infrastructure de voirie avait été étudiée et évaluée. La partie la plus spectaculaire était la construction de deux tours au voisinage du pont de Neuilly (« projet Vasconi »). Des opérations de moindre envergure étaient envisagées en liaison avec l'aménagement de la dalle de couverture. L'ordre de grandeur maximum évalué pour la contribution financière était de l'ordre de 200 millions d'euros, comprenant pour moitié environ le bénéfice de l'opération d'aménagement autour du pont de Neuilly et pour l'autre moitié les équipements sous la dalle à créer et les recettes fiscales générées par les plus-values apportées par l'opération aux biens situés sur l'avenue Charles de Gaulle. b) Après discussion avec des juristes et des rencontres avec des professionnels investisseurs, nous estimons que la récupération des plus-values créées par des aménagements le long de l'avenue Charles de Gaulle serait complexe, longue et moins profitable que ce qui était avancé dans l'étude. Ce n'est pas une raison pour y renoncer dans le cadre général de l'aménagement de l'axe historique. c) Par contre une opération ponctuelle mais importante au voisinage du pont de Neuilly, du type de celle esquissée dans le projet « Vasconi » paraît juridiquement possible (cf note de la DGUHC du 14 février 2008) et économiquement bénéficiaire. Pour une telle opération, le maire de Neuilly envisage un programme mixte avec une minorité de bureaux et la réalisation à la fois de logements libres et de logements sociaux. Il nous est apparu, lors de nos contacts avec des professionnels ( cf en annexe lettre du Président de Féau), qu'un important marché de logements de très grand standing se créait dans des capitales ou des lieux de villégiature renommés. Les prix pratiqués dépassent 30 000 /m2 pour des réalisations de très grande qualité. Une opération de ce type leur paraît envisageable sur le site du pont de Neuilly. Une marge importante pour l'aménageur est, à ce prix de vente des logements, possible à condition d'avoir acheté à un prix adapté le foncier nécessaire à la réalisation des tours . Trois propriétaires professionnels, la SACEM et deux investisseurs liés dans une copropriété, et une copropriété de logements sont concernés par l'opération. Des contacts ont été pris avec les propriétaires professionnels. Le niveau de prix de ces parcelles provoque un important problème de trésorerie. La dation, si elle est acceptée par les propriétaires, améliorerait cet aspect de l'opération. Dans tous les cas le risque de rescision doit être soigneusement étudié et évité. La réalisation de deux tours de grande hauteur (une servitude altimétrique impose la limite de 169m NGF) paraît compatible avec l'esprit de l'aménagement de l'axe historique, comme nous l'a confirmé l'architecte des bâtiments de France. Les parcelles actuelles étant limitées et le traitement des berges de la Seine essentiellement routier, l'extension de l'aménagement jusqu'au fleuve peut être envisagée2. Une galette de bureaux, en particulier pour accueillir la SACEM, pourrait constituer le socle d'au moins une des tours. Une opération de cette envergure, dans un site exceptionnel, ne peut être conçue que sous la forme d'un concours international pour des raisons à la fois d'architecture et de compétences financières et commerciales. Pour ce type de produits, le nombre d'opérateurs compétents au niveau international est limité. Les exemples de la réalisation de Knightbridge à Londres ou du concours de Monaco peuvent servir de référence. 2 Dans ce cas, les conditions d'échange entre la RN 13 et la RD1 pourraient être modifiées. Page 5 sur 8 Le risque de recours contentieux doit être limité en confortant les procédures d'urbanisme ; il devrait cependant être pris en compte dans les modalités du concours. Le bénéfice de l'opération d'aménagement devrait être récupéré par l'État ou la commune selon le montage juridique retenu. Le bénéficiaire affecterait le montant correspondant au financement de l'opération « RN13 ». La faisabilité technique, juridique et surtout commerciale d'une opération très sophistiquée de ce type devrait faire l'objet d'expertises approfondies dans les prochains mois. d) Dans une telle stratégie, il paraît exclu d'insérer dans les mêmes immeubles des logements sociaux, alors même que le Maire de Neuilly nous a confirmé que la progression du parc social était un enjeu important pour la ville. Il faut donc implanter des programmes sociaux à l'extérieur des deux parcelles recevant les tours. La meilleure solution est sans doute d'acheter, compte tenu de la faible surface de foncier disponible au voisinage de l'opération, des immeubles de bureaux et de les réaffecter après travaux. Une étude des potentialités devrait être entreprise sans délai, un mécanisme de dation en paiement pouvant être utilisé éventuellement en liaison avec l'opération d'aménagement réalisée autour du Pont de Neuilly. 3- LA NÉCESSITÉ D'UNE MAÎTRISE D'OUVRAGE FORTE Le point principal évoqué dans notre lettre de mission concerne l'opportunité de la mise en place d'une structure particulière de pilotage d'une telle opération exceptionnelle et particulière. A l'évidence, la poursuite de ces études comportant d'abord la réalisation de l'APS en cohérence avec les choix faits en matière de financement mais aussi avec les procédures d'urbanisme impose une équipe de maîtrise d'ouvrage très compétente, ce qui ne veut pas nécessairement dire nombreuse. En effet l'appel à des prestataires de service très qualifiés est souhaitable que ce soit en matière juridique, de commercialisation immobilière ou de communication.; comme toujours, la compétence et la personnalité du chef de projet sera déterminante. Une équipe comportant un responsable technique, un responsable immobilier et un responsable administratif et disposant pour l'année à venir, au delà des crédits d'études techniques évalués à 4 millions d'euros, d'environ 1 million d'euros de crédits d'études et d'expertises devrait convenir. Dans un premier temps, un préfigurateur devrait être désigné dès confirmation d'un accord entre la ville de Neuilly et l'État pour poursuivre l'étude de la mise en oeuvre de cette solution. Nous ne nous sommes pas arrêtés à ce stade des décisions à la forme juridique de l'opération. Nos propositions sont compatibles avec la création d'un établissement public d'aménagement responsable, d'une part de la réalisation de l'infrastructure, d'autre part de l'aménagement immobilier, en particulier le lancement d'un concours international. D'autres formules peuvent certainement être envisagées. Dans un premier temps, le comité de suivi prévu dans la décision du 9 octobre 2006 devrait être mis en place dès ce printemps pour assurer la concertation et la participation des collectivités concernées. Trois grands chantiers devront être pilotés dans ce cadre : 1. les études préliminaires techniques puis l'APS à partir du choix des variantes de réalisations; 2. élaboration d'une stratégie immobilière qui débouchera sur des consultations, en particulier le concours international cité plus haut; 3. négociation du foncier avec les propriétaires actuels et mise au point avec les instances publiques d'une plateforme s'avançant vers la Seine. Page 6 sur 8