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France. Conseil général des ponts et chaussées

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Résumé

La collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon traverse une passe difficile depuis la diminution des zones de pêche en 1992 et l'économie générale de l'île s'en ressent fortement. Maintenue à niveau grâce à l'aide de l'Etat français, il y a lieu néanmoins d'essayer d'en améliorer tous les rouages. A ce titre l'activité portuaire doit être remise en ordre et les préconisations présentées, tant sur le plan du statut et de l'organisation des ports, que de la manutention sont un des éléments de l'amélioration recherchée.

Editeur

CGPC

Descripteur Urbamet

port maritime ;port ;taxe ;chaîne de transport ;gestion ;pêche (secteur d'activité) ;collectivités territoriales

Descripteur écoplanete

Thème

Aménagement du territoire ;Equipements ;Infrastructures - Ouvrages d'art

Texte intégral

conseil général des Ponts et Chaussées les rapports n° 005572-01 février 2008 Gestion des ports et de la manutention à Saint-Pierre et Miquelon MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE L'AMÉNAGEMENT DURABLES CONSEIL GENERAL DES PONTS ET CHAUSSEES Rapport n° 005572-01 Gestion des ports et de la manutention à Saint-Pierre et Miquelon établi par Yves GAUTHIER, ingénieur général des ponts et chaussées DESTINATAIRES Le Ministre d'Etat, Ministre de l'Ecologie, du Développement et de l'Aménagement durables Le Directeur des transports maritimes, routiers et fluviaux MINISTERE DE L'ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT ET DE L'AMENAGEMENT DURABLES Conseil général des Ponts et Chaussées Le Vice-Président La Défense, le 5 février 2008 Note à l'attention de Monsieur le Ministre d'Etat, Ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables Monsieur le Directeur des transports maritimes, routiers et fluviaux Rapport n° 005572-01 : la gestion des ports et de la manutention à Saint-Pierre et Miquelon Par note du 26 octobre 2007, vous avez demandé au Conseil général des ponts et chaussées de diligenter une mission sur la gestion des ports et de la manutention à Saint-Pierre et Miquelon. Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport établi par M. Yves GAUTHIER, ingénieur général des ponts et chaussées. Après une brève présentation de l'économie de l'archipel, il est procédé à une analyse du fonctionnement des ports de Saint-Pierre et de Miquelon de manière à faire ressortir les spécificités locales par rapport aux règles usuelles en métropole. Deux domaines sont concernés : le domaine et l'absence de concessions, et la manutention sans "manutentionnaires" au sens strict. Des propositions globales sont faites, à charge pour la Direction de l'Equipement de les mettre en oeuvre. La publication de ce rapport par voie électronique sur le site internet du ministère interviendra, sauf objection de votre part, dans un délai de deux mois à compter de la présente diffusion. SIGNE Claude MARTINAND Tour Pascal B 92055 La Défense Cedex Tél. : 01 40 81 21 22 ­ Fax : 01 40 81 23 24 - Cgpc-sg@equipement.gouv.fr Projet de liste de diffusion du rapport n° 005572-01 - le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables - le directeur du Cabinet - le secrétaire d'Etat chargé des transports - le directeur du Cabinet - le secrétaire général - le directeur général de la mer et des transports - le directeur des transports maritimes, routiers et fluviaux - le directeur de l'équipement de Saint-Pierre et Miquelon - le Préfet de Saint-Pierre et Miquelon - le vice-président du CGPC - la présidente et les présidents de section du CGPC - la secrétaire de la 4 ème section du CGPC - M. Yves GAUTHIER - archives CGPC 1 ex 2 ex 1 ex 2 ex 2 ex 2 ex 4 ex 1 ex 1 ex 7 ex 1 ex 1 ex 1 ex Ports de Saint-Pierre et Miquelon ___ Analyse et propositions sur la gestion des ports et sur l'organisation de la manutention ___ Par note en date du 26 octobre 2007, le Directeur des transports maritimes, routiers et fluviaux a sollicité le Conseil Général des Ponts et Chaussées pour effectuer une mission auprès de la Direction de l'Equipement de Saint-Pierre-et-Miquelon en vue d'analyser les conditions dans lesquelles les ports sont gérés ainsi que le fonctionnement actuel de la manutention afin de faire des propositions organisationnelles. Vous m'avez confié cette mission par note en date du 2 novembre 2007 en me demandant de vous fournir un rapport circonstancié. Cette mission s'est déroulée sur l'archipel du 19 au 24 novembre 2007 et je vous prie de trouver ci-après les éléments principaux recueillis sur place et les propositions que je suis à même de faire. I- PRÉSENTATION GÉNÉRALE 1- Situation géographique L'archipel français de Saint-Pierre et Miquelon se trouve au Sud de l'île canadienne de TerreNeuve, à plus de 1800 km à l'Est de Montréal et à 4600 km à l'Ouest de Paris. D'une superficie de 242 km2, il est composé de 3 îles : Saint-Pierre 26 km2 et 5600 habitants Langlade 91 km2 Miquelon 110 km2 et 700 habitants Ces 2 dernières sont reliées par un isthme de sable. Après une histoire quelque peu tourmentée, ces îles sont devenues définitivement françaises en 1816. Après avoir été un territoire d'outre-mer placé sous l'autorité d'un gouverneur jusqu'en 1976, Saint-Pierre-et-Miquelon a été érigé en Collectivité territoriale de la République française par la loi du 11 janvier 1985 avec deux communes Saint-Pierre et Miquelon-Langlade. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 qui crée la catégorie générique des collectivités d'outre-mer (COM), y englobe Saint-Pierre-et-Miquelon. Celle-ci dispose ainsi de compétences propres en matière fiscale, douanière, d'urbanisme et de logement. Son statut actuel est fixé, dans le Code général des collectivités territoriales, par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007. 2- Activité économique Pendant 180 ans, la pêche à la morue a été l'activité essentielle de l'archipel, et Saint-Pierre-etMiquelon représentait un intérêt économique important en raison des droits de pêche attachés à la zone économique exclusive de 200 milles marins. L'interprétation divergente de la France et du Canada sur l'application de cette règle internationale donna lieu dans les années 1990 à "la guerre de la morue". A la suite de l'arbitrage sans appel de 1992, la zone maritime attribuée depuis à l'archipel se limite à la zone économique exclusive de 12 milles marins à l'Est, 24 milles à l'Ouest et un corridor de 200 milles de long par 10 milles de large, orienté Nord-Sud. 1 L'activité de la pêche a donc fortement chuté (150 t/an) et le secteur du bâtiment, dopé par la commande publique, a remplacé la pêche pour les personnels peu qualifiés. Le ravitaillement en vivres est presque intégralement importé, celui en carburants l'est en totalité. Les importations proviennent surtout du Canada et un peu de la France. II- PRÉSENTATION DES PORTS 1- Statut Les ports de Saint-Pierre et de Miquelon sont des ports d'Etat, puisque l'article L.101-1 du Code des ports maritimes mentionne les catégories dans lesquelles sont classés les ports maritimes de commerce et de pêche et dans le cas présent "dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierreet-Miquelon, les ports maritimes relevant de l'Etat". L'article 30 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a néanmoins entraîné le transfert aux collectivités territoriales de tous les ports à l'exception de ceux qui ont été listés nommément. Le décret n° 2006-330 du 20 mars 2006 a ainsi fixé la liste des ports des départements d'outremer exclus du transfert prévu par la loi. Y figurent les ports de Fort de France (Martinique), de Dégrad-des-Cannes (Guyane) et Port-Réunion (île de la Réunion) et comme les ports de SaintPierre et Miquelon ne sont pas mentionnés c'est qu'ils restent des ports d'Etat. 2- Fonctionnement actuel a) Sur le plan domanial Les terrains d'assise des ouvrages et installations portuaires dépendent exclusivement de l'Etat qui délivre en tant que de besoin des arrêtés d'occupation temporaire. La collectivité territoriale bénéficie ainsi de 2 AOT : - 1 du 10 février 1999 (10 ans de durée) pour permettre le stationnement de bateaux de pêche et de plaisance, - 1 du 8 décembre 1998 (10 ans de durée) pour permettre l'installation du Bureau de la Main d'Oeuvre et de la cale de halage. La Collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon peut donc être considérée tacitement comme concessionnaire des installations de plaisance puisqu'elle les gère et perçoit à ce titre des redevances de la part des utilisateurs. Il est certain qu'il serait plus normal de délivrer des titres de concession mais dans le cas présent, la Collectivité est à la fois le percepteur et le payeur ce qui est quelque peu rassurant. b) Sur le plan de l'exploitation portuaire Dans les ports d'Etat, la concession, généralement à une chambre de commerce et d'industrie, est la règle habituelle de manière à donner une dynamique commerciale tout en utilisant des règles de gestion plus souples que celles que l'Etat peut mettre en place. Ce n'est pas le cas à SPM puis qu'aucune concession n'a été délivrée, mais qu'il n'existe pas non plus d'outillage spécifique pour la manutention des marchandises. Le système mis en place est donc, là-aussi, original sans que l'application réglementaire des 2 textes puisse servir de base à celui-ci. Les éléments principaux relatifs à l'organisation sont les suivants : - les navires escalant au port payent des droits de port perçus par le service des douanes au bénéfice des collectivités locales, - la manutention induit un recours à des entreprises consignataires qui embauchent la main d'oeuvre dockers, - la gestion est toutefois assurée par le "centre de gestion" de la Chambre d'agriculture, de commerce, d'industrie et de métiers (CACIM) de Saint-Pierre-et-Miquelon qui facture les prestations aux consignataires, - le système des indemnités de garantie versées aux ouvriers-dockers est assuré par la Collectivité territoriale depuis une vingtaine d'années, étant entendu que le système prévu dans le livre V du Code des ports maritimes n'est plus applicable, les ratios envisagés pour maintenir la fiabilité du système étant très largement dépassés, - la Direction de l'Equipement gère le bureau de la main d'oeuvre (BMO) avec sérieux mais force est de constater que l'effectif professionnel est surabondant désormais par rapport aux besoins réels. La totalité des personnes rencontrées admet que ce système n'est pas réellement conforme aux règles usuelles mais qu'à l'inverse, il fonctionne pour l'instant. La Collectivité territoriale estime toutefois qu'il est nécessaire de "mettre de l'ordre" dans l'effectif dockers, la CACIM estime nécessaire que les consignataires, qui tardent souvent à régler les factures, soient plus rigoureux, et les consignataires admettent qu'ils ne jouent pas pleinement leur rôle, ce qui justifie peut-être que le terme "manutentionnaires" ne soit pas utilisé ! III- ANALYSE DÉTAILLÉE DU MODE DE FONCTIONNEMENT ACTUEL a) Régime des droits de port Historiquement, les droits afférents à l'activité des ports de l'archipel de Saint-Pierre et Miquelon et, à titre principal, du port de Saint-Pierre ont les caractéristiques suivantes : - ils sont créés et leurs règles et taux sont fixés par l'assemblée territoriale (Conseil Général devenu Conseil territorial) par le moyen de délibérations, - ils sont perçus au bénéfice des collectivités locales (Collectivité territoriale, communes et chambre d'agriculture, de commerce, d'industrie et des métiers - CACIM), - ils sont liquidés et recouvrés comme en matière de douane ce qui en fait des taxes d'effet équivalent à des droits perçus à l'importation (schématiquement droits de douane), - ils n'ont pas vocation à favoriser l'équipement ou le fonctionnement des ports mais constituent des recettes à part entière pour les communes et sans affectation particulière. Les trois taxes principales (aiguade, navigation et quais) ont été refondues en 2004 afin de prendre en compte la notion d'unité de jauge intégrant les deux systèmes internationaux de détermination en tonneaux et en UMS des volumes des navires. 3 Aiguade (perçue au profit de chaque commune) commune de Saint-Pierre commune de Miquelon 100 % 100 % 10 % 10 % 90 % 80 % 17 % 3% 100 % Droits de quai (perçue au profit de chaque commune) commune de Saint-Pierre commune de Miquelon CACIM Droits de navigation Collectivité territoriale commune de Saint-Pierre commune de Miquelon Droit spécial aux pontons, magasins flottants et commune de Saint-Pierre navires inactifs (perçue au profit de chaque commune) commune de Miquelon 100 % Les règles communes aux droits d'escale (droits de navigation, de quai et d'aiguade) sont les suivantes : - l'assiette est constituée par la jauge nette des navires, - les navires français ou étrangers sont tous redevables selon qu'ils accostent aux quais ou appontements, qu'ils entrent ou relâchent, dans les ports, ou font escale dans les eaux territoriales, - des exceptions prévues sont identiques pour les trois taxes, les droits de quais ne s'appliquant pas, par ailleurs, aux navires de pêche immatriculés à Saint-Pierre-et-Miquelon d'un tonnage inférieur à 500 unités de jauge nette. Montant des taxes portuaires (en euros) Année 2005 2006 2007 (résultats cumulés octobre) Navigation 8427 7313 7582 Aiguade 1891 1220 1190 Quais 63 664 71 736 51 655 Total 73 982 80 275 60 427 4 Le droit spécial aux pontons, magasins flottants et navires inactifs est tombé en quasi désuétude. Il devrait être remis en recouvrement en raison de l'immobilisation d'installations portuaires par des engins non autorisés. Mais le produit qui peut en être attendu est de faible importance au regard du traitement du dossier. b) La manutention Comme indiqué précédemment, la manutention est effectuée par les consignataires qui ont recours à la main d'oeuvre dockers pour effectuer les prestations. 5 Il ne reste actuellement que 2 consignataires actifs : - Alliance S.A., titulaire de la délégation de service public pour la desserte maritime de l'archipel, - Interpêche. Le 3ème consignataire, TMS, a arrêté ses activités du fait d'un bateau non conforme au code ISPS. Quelques transporteurs font appel de façon très occasionnelle aux dockers de même qu'une entreprise de TP pour le déchargement de sable et un transformateur de produits de la pêche. L'organisation de la main d'oeuvre dockers s'est calquée sur le système mis en place par la loi de 1947, même si cette loi ne s'appliquait pas à SPM. Une liste d'ouvriers-dockers professionnels est donc tenue à jour par le BMO qui tient également à jour les vacations non travaillées en vue du versement des indemnités de garantie. La liste dockers comprenait 25 dockers au moment de la mission en notant que certains cas du ressort du régime maladie devraient être examinés, que 2 dockers avaient plus de 60 ans et 8 dockers (sans les 2) avaient plus de 55 ans. Il apparaît, en effet, que l'activité de la manutention ne nécessite plus autant d'ouvriers dockers qu'autrefois et qu'il y a lieu de trouver des solutions pour ramener l'effectif à une quinzaine d'actifs. La Collectivité territoriale verse, sous la base d'une liste établie par la Direction de l'Equipement, les indemnités de garantie aux ouvriers dockers sur la base d'un arrêté préfectoral. Le Président m'a indiqué que la décision avait été prise pour des raisons sociales et que ces versements étaient imputés sur le budget général de la Collectivité. Le centre de gestion de la CACIM, a pris en charge les ouvriers dockers depuis 2 ans, à la demande des ouvriers-dockers qui souhaitaient que ce soit un organisme public qui le fasse. J'ai rencontré la Présidente de la CACIM qui maintient sa bonne volonté sur le sujet avec deux problèmes : l'opposition de sa tutelle qui considère que ce n'est pas son rôle et le fait qu'elle assure des frais de trésorerie compte tenu d'un retard de paiement par les entreprises consignataires. Ces consignataires apparaissent donc comme les larges bénéficiaires du système car, par comparaison avec les éléments figurant dans le Code des Ports Maritimes, ils ne jouent pas leur rôle en matière d'approvisionnement de l'indemnité de garantie (contribution imposée à tous les employeurs en pourcentage des rémunérations totales brutes payées aux dockers, le taux de la cotisation étant fixé par arrêté interministériel en vue d'assurer l'équilibre financier des comptes). Ils n'interviennent que modestement sur les aspects sociaux liés par exemple à la maladie et aux vêtements de travail. IV- LES PROPOSITIONS GLOBALES 1) Sur le plan du statut et de la gestion domaniale Le Ministre a annoncé qu'une mission sur les ports d'outre-mer relevant de l'Etat allait être diligentée, ce qui conduire à une analyse précise de la situation statutaire. En ce qui concerne les concessions, il ne paraît pas nécessaire d'instruire une concession d'outillage sur les ports mais à l'inverse et pour la bonne règle, il est nécessaire d'instruire l'octroi de concession à la collectivité territoriale pour les installations de plaisance et la cale de halage compte tenu de l'aspect recettes qui ne peut être mentionné dans une A.O.T. 6 La Direction de l'Equipement doit donc s'attacher à lancer la procédure correspondante. 2) Sur le plan de la manutention Le système mis en place nécessite indéniablement des ajustements mais le contexte, à la fois social et économique, milite en faveur de mesures progressives où il est indispensable que les partenaires soient clairement d'accord sur l'objectif recherché. Les propositions que je suis à même de faire sont les suivantes : - dans l'immédiat, laisser le Conseil territorial verser les indemnités de garanties avec l'objectif de diminuer le nombre d'ouvriers-dockers et de mettre en place, via les consignataires, un système permettant de constituer une réserve pour assurer les augmentations salariales et payer les indemnités de départ en retraite, - faire intervenir la médecine de prévention pour ne prendre en compte que les ouvriersdockers en état de travailler, - élaborer un plan social (dispositif FNE par exemple) avec le concours de l'Etat, du Conseil territorial et des employeurs de main-d'oeuvre de manière à ramener l'effectif professionnel à un chiffre proche de 15. Certains pourraient éventuellement intégrer le corps des agents d'exploitation de la Direction de l'Equipement, - créer une "SARL à but unique" qui, avec l'aide du "centre de gestion" gérerait l'activité dockers et se chargerait de payer les indemnités de garantie en vue de bénéficier des exonérations fiscales prévues par la LOPOM (Loi de Programme pour l'Outre-Mer du 21/07/2003). Cela permettrait ainsi de constituer la réserve mentionnée précédemment. - sur le plan de l'exploitation portuaire, faire rejouer aux contremaîtres des consignataires le rôle qui leur est dévolu, de manière à mieux organiser les manutentions. La Direction de l'Equipement, de par les compétences qui lui sont dévolues et de par l'efficacité dont elle fait preuve, serait en charge, sous l'autorité du Préfet, de la mise en oeuvre de ces mesures. CONCLUSION La Collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon est dans une passe difficile depuis la diminution des zones de pêche en 1992, et l'économie générale de l'île s'en ressent fortement. L'aide de l'Etat français permet de maintenir l'économie à un niveau acceptable mais il y a néanmoins lieu d'essayer d'améliorer tous les rouages économiques. A ce titre, l'activité portuaire doit être remise en ordre et les préconisations présentées sont un des éléments de l'amélioration recherchée. Yves GAUTHIER Ingénieur Général des Ponts et Chaussées 7 ANNEXES ____ 1- Lettre du Directeur des transports maritimes et fluviaux 2- Lettre de mission 3- Carte générale de Saint- Pierre et Miquelon 4- Carte des zones de pêche après 1992 5- L'AOT du 10 février 1999 6- L'AOT du 8 décembre 1998 7- Liste des dockers au 31 décembre 2007