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France. Conseil général des ponts et chaussées

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Résumé

Le rapport fait suite à l'incident majeur survenu en septembre 2006 sur l'écluse sud de Tancarville, lequel a entraîné la suspension du trafic fluvial pendant plusieurs jours. Au terme de la mission menée pour déterminer les causes du dysfonctionnement, il apparaît que celui-ci ne peut être imputé à un problème entre le Port autonome du Havre (PAH) et le service annexe qui lui est rattaché, que les mesures préconisées en complément par le PAH sont rationnelles et adaptées et que le principe d'indemnisation des armateurs est cohérent avec les règles de VNF. Il ressort néanmoins de cette analyse que le système d'un service annexe constitué intégralement du personnel de l'établissement n'est plus adapté et que son intégration dans le PHA devrait être examinée.

Editeur

CGPC

Descripteur Urbamet

port autonome ;voie navigable ;construction

Descripteur écoplanete

Thème

Infrastructures - Ouvrages d'art

Texte intégral

conseil général des Ponts et Chaussées les rapports N° 005130-01 juillet 2007 Port autonome du Havre Dysfonctionnement sur l'écluse de Tancarville ministère de l'Ecologie, du Développement et de l'Aménagement durables CONSEIL GÉNÉRAL DES PONTS ET CHAUSSÉES Rapport n° 005130-01 Port autonome du Havre Dysfonctionnement sur l'écluse de Tancarville établi par Yves GAUTHIER, ingénieur général des ponts et chaussées Destinataires Le Ministre d'Etat, Ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables Le Directeur général de la mer et des transports Diffusion du rapport n° 005130-01 - le directeur du Cabinet du ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables - le directeur du Cabinet du secrétaire d'Etat chargé des transports - le secrétaire général - le directeur général de la mer et des transports - le directeur des transports maritimes, routiers et fluviaux - le vice-président du CGPC - la présidente et les présidents de section du CGPC - la secrétaire de la 4ème section du CGPC - M. GAUTHIER - archives CGPC 1 ex 2 ex 2 ex 2 ex 2 ex 1 ex 7 ex 1 ex 1 ex 1 ex Port autonome du Havre ___ Dysfonctionnement sur l'écluse de Tancarville ___ Par note du 3 février 2007, le Ministre des Transports, de l'Equipement du Tourisme et de la Mer (Direction générale de la mer et des transports) a souhaité qu'un membre du Conseil Général des Ponts et Chaussées soit désigné pour examiner le dysfonctionnement des écluses de Tancarville. Vous m'avez confié cette mission par lettre du 9 mars 2007 (affaire n° 005130-01) en vue d'examiner les éléments relatifs à cet incident et de vous fournir un rapport circonstancié. Les délais prévus dans la lettre du Ministre ont dû être décalés compte tenu de l'arrivée tardive de la lettre de mission, des enquêtes nécessaires sur place et de la disponibilité tant des intervenants du Port Autonome du Havre que de moi-même. I- Objet de la mission La lettre du Ministre décrit les événements avec une incertitude sur la cause du blocage de la porte amont de l'écluse sud et, compte-tenu de la gravité de ce dysfonctionnement, demande de définir l'organisation à retenir pour assurer un fonctionnement continu des écluses de Tancarville. De ce fait, il m'est demandé d'examiner de façon exhaustive les relations fonctionnelles et/ou hiérarchiques entre le Port autonome du Havre et le service annexe des voies navigables qui lui est rattaché afin d'optimiser l'organisation entre ces 2 entités. Il est demandé également une expertise des responsabilités de chacun dans la gestion des chantiers des écluses et d'étudier les solutions permettant un fonctionnement pérenne du dispositif des écluses. II- Méthodologie Avant d'examiner l'évolution organisationnelle liée à cet incident, il est nécessaire d'en déterminer la cause technique puis d'examiner les dispositions à prendre pour éviter que cela ne puisse se reproduire. Il y a lieu ensuite d'analyser sereinement si les dispositions organisationnelles au moment de l'incident ont pu avoir un effet négatif en vue d'en tirer les adaptations nécessaires. Enfin, il faut examiner si le système actuel consistant à confier au Port autonome du Havre l'entretien et l'exploitation d'un tronçon de voie navigable à la charge de l'Etat, et comprenant 3 ponts mobiles et 2 écluses importantes, doit être conservé ou pas. III- Analyse technique de l'incident En préalable, il est nécessaire d'indiquer que ces 2 écluses dont les caractéristiques sont données en annexe sont bien entretenues puisqu'elles auront fait l'objet d'une remise en état quasi complète fin 2008, l'ensemble des travaux ayant été engagés en 1996, conformément au tableau figurant également en annexe. 1 On notera de plus que les travaux relatifs à la commande centralisée des 2 écluses en un même lieu, sont prévus en 2009, répondant ainsi aux évolutions de modernisation programmées par exemple en grand nombre à Voies Navigables de France. a) chronologie de l'incident L'écluse sud dispose de 2 portes qui se déplacent sur rails perpendiculairement à l'axe de l'écluse et qui, en position ouverte, viennent se positionner dans une enclave prévue à cet effet. Elles ne sont ballastées à aucun moment et leur rentrée et sortie s'effectuent par traction par l'intermédiaire d'un dispositif de câbles. La fiche jointe en annexe fait ressortir toutes les dispositions qui ont été prises pour tenter la remise en fonction de l'écluse sud et qui se sont révélées vaines ; le rétablissement du trafic n'a été possible qu'en prenant les dispositions transitoires pour faire passer, à titre exceptionnel, les convois par l'estuaire et par la remise en service de l'écluse nord. La chronologie des interventions du JETSED (engin de dragage par mise en suspension de vases) a essentiellement pour but de faire ressortir son caractère inopérant par rapport au problème posé, le service pensant, à l'origine, que le blocage était dû à une consolidation de vases dans la zone de manoeuvre de la porte. Il est ressorti depuis que la cause principale est la présence d'un rondin de bois et surtout d'une traverse de chemin de fer détectés par une équipe de plongeurs professionnels et remontés à la surface le 4 octobre 2006. Le PAH a déposé plainte auprès du Procureur de la République, considérant qu'il peut s'agir d'un acte de malveillance, les difficultés à manoeuvrer la porte après le retrait des 2 corps étrangers provenant selon toute vraisemblance de la consolidation de la vase du fait de la durée de ce blocage. Le rapport de la Sté TEXA, joint en annexe au présent document, fait ressortir que la cause initiale du blocage est l'encastrement sous le chasse-pierre situé à l'avant de la porte d'une traverse de chemin de fer puis après enlèvement de celle-ci, au dépôt de sédiments sablo-vaseux extrêmement denses dans l'enclave de la porte sur une hauteur de 3 à 4 m, ainsi que dans les espaces latéraux (entre face de portes et parois latérales de l'enclave). En effet, la solution de mise à sec de l'enclave de la porte-amont a démarré le vendredi 8 décembre 2006 par la mise en place de la structure métallique de 27 t, spécialement construite pour servir de support au batardeau qui n'avait pu être mis en place manuellement du fait de l'impossibilité de reculer la porte amont dans sa position normale. Le nettoyage de l'enclave par attaque à la lance de la vase et pompage concomitant de l'eau chargée a permis de déloquer la porte alors qu'aucun autre corps étranger n'a été retrouvé en dehors de cette traverse de chemin de fer et à un moindre degré du rondin de bois. La remise en exploitation du trafic fluvial dans cette nouvelle écluse a eu lieu le 13 avril 2007 en fin de journée et j'ai pu constater lors de ma visite sur place le 2 mai 2007 le fonctionnement tout à fait normal de cette écluse. Il est à noter toutefois que cet incident aura finalement immobilisé cette écluse pendant 8 mois. 2 b) incidences sur le trafic fluvial Du fait de cette interruption, 23 unités fluviales dont 1 paquebot fluvial se trouvées bloquées de part et d'autre des écluses. Compte tenu de la simultanéité d'immobilisation des 2 écluses et des difficultés à trouver les causes de celle-ci sur l'écluse sud, le PAH a pris la sage décision de remettre en service de manière accélérée l'écluse nord ce qui a permis de réduire l'interruption du trafic fluvial sur le canal de Tancarville à 5 jours. Il est à noter que de manière à dégager les convois fluviaux bloqués de part et d'autre de l'écluse de Tancarville, la Direction Régionale des Affaires Maritimes a accepté de mettre en place un dispositif exceptionnel permettant aux convois d'emprunter l'estuaire de la Seine avec un dispositif de sécurité adapté (adaptation des bateaux, pilotage des convois, suivi par un remorqueur, conditions météorologiques optimales). c) dédommagement des armements du fait des bateaux bloqués Il y a lieu de rappeler que la gestion du Service de Navigation du canal de Tancarville, ponts et écluses compris, a été confiée par l'Etat au PAH par arrêté ministériel du 22 mars 1967 suivant les modalités de l'article R.111-13 du Code des ports maritimes. Seuls le Port Autonome de Marseille et le Port Autonome de Dunkerque se trouvent dans une situation similaire puisque le reste du réseau, à l'origine sous la responsabilité de l'Etat, a été confié à l'établissement public "Voies Navigables de France". Peu de temps après le blocage, les réclamations des armateurs et transporteurs sont arrivées au PAH. En effet, sur le réseau VNF, lorsque des arrêts non programmés surviennent, il est prévu des mesures de règlement à l'amiable avec des principes précis d'appréciation du préjudice subi par les professionnels du transport fluvial. Ces mesures répertoriées dans une instruction spéciale du 19 septembre 2005, ont été approuvées par le Conseil d'administration de VNF. Le PAH agissant comme service de l'Etat, les indemnisations sont, dans le cas présent, réglées par l'Etat au titre du service annexe, le PAH assurant un relais financier sur son budget propre après autorisation préalable de la DTMRF. L'évaluation des dépenses relatives aux indemnisations des clients fluviaux s'effectue sur la base des instructions VNF et avec son concours, le montant du préjudice se situant dans le cas présent entre 50 et 250 K pour 29 dossiers constitués. IV- Évaluation des conséquences et des dispositions à prendre Le PAH a procédé en interne à une analyse destinée à éviter le retour de ce genre de situation compte tenu de l'obligation dans laquelle se trouve l'exploitant d'immobiliser de temps à autre une écluse pour entretien, réparation ou travaux. Cela a, en tout état de cause, confirmé la nécessité de faire une utilisation alternée des 2 écluses de manière à diminuer les risques de sédimentation consolidée sur les organes de manoeuvre des écluses. Cela nécessite donc une mesure d'ordre dans la mesure ou les usagers de la voie d'eau ont une légère préférence pour la nouvelle écluse dont les sassements sont un peu plus courts que sur l'ancienne. 3 Le Commandant du Port a d'ores et déjà précisé aux armements fluviaux les dispositions d'exploitation retenues pour permettre le bon fonctionnement de ces outils en parallèle. Ainsi, a chaque marée, le premier sas se fera par l'ancienne écluse et les suivants par la nouvelle (décision du 5 avril 2007). Le PAH a, par ailleurs, décidé que la périodicité des opérations de surveillance des envasements parasites (flancs d'enclave, butée de portes, rails de roulement) doit être raccourcie. De plus, lors de certaines campagnes de dragage, il est prévue de mettre préventivement en place la partie inférieure du batardeau. Il a décidé, également que, sauf urgence, il ne faut pas effectuer de campagne de dragage dans une écluse lorsque l'autre est en travaux. Enfin, l'étude hydrosédimentaire visant à définir la faisabilité d'un ouvrage en Seine afin de limiter l'effet d'envasement du canal et du fleuve, est poursuivie car une observation visuelle permet de se rendre compte de l'importance de l'envasement à proximité de la porte amont de la nouvelle écluse et de la nécessité d'y remédier. Sur le plan de l'organisation interne, cela a confirmé la nécessité que désormais la totalité des services (équipements, dragage, entretien.) qui intervenaient sur les écluses étaient placés sous l'autorité du Directeur de l'exploitation, en tant que maître d'ouvrage des différentes opérations. En effet, si la planification des opérations d'entretien ne nécessite pas de remise en question sur le fond, le règlement de cette avarie a été l'occasion de faire ressortir le rôle primordial d'une bonne coordination des maîtrises d'oeuvre, entre elles d'une part, et sous la direction du maître d'ouvrage exploitant d'autre. Désormais, en complément de l'organisation MOA/MOE existante, l'action d'assistance à maîtrise d'ouvrage a été renforcée dans ces deux directions. Deux actions sont par ailleurs initiées sur la base du retour d'expérience : - les procédures de prévision et d'ordonnancement de gros travaux ont été revisitées et seront présentées et commentées aux différents acteurs, très prochainement ; elles visent, en particulier, à obtenir de manière durable une meilleure anticipation du déroulement, en vérifiant que tous les acteurs ont bien l'information indispensable à une bonne coordination, - une démarche nouvelle de visite "exploitation et technique"est mise en place pour contrôler dans le détail le système complet de chaque ouvrage mobile dans sa configuration d'exploitation tous les trois à quatre ans. Elle est conduite par le MOA en présence des MOE. Enfin, il y a lieu de signaler que lors des travaux de remise en état de l'écluse, il a été retrouvé une hélice provenant d'une unité fluviale, qui en aucun cas n'a pu être la cause du blocage de la porte mais dont la perte n'avait pas été signalée aux autorités portuaires. Il y aura donc lieu d'attirer l'attention des professionnels sur les conséquences négatives potentielles d'une absence d'informations de cette nature. 4 V- Evolution éventuelle de l'organisation a) évolution du transport fluvial de marchandises De manière à essayer d'évaluer l'importance de ce canal et de ses ouvrages par le PAH, il paraît intéressant d'analyser la progression de ce mode de transport. a.1) aux écluses de Tancarville Sur une période de 10 ans (1997-2006), le tonnage du trafic fluvial de marchandises et singulièrement celui des conteneurs constaté aux écluses de Tancarville (à la montée et à la descente) a évolué conformément aux tableaux ci-après : Evolution du trafic fluvial total à Tancarville année 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Tonnage total 1 654 977 2 383 355 2 439 408 2 883 504 2 619 226 3 029 490 3 516 816 3 074 687 3 558 761 3 675 679 indice 100 144 147 174 158 183 212 186 215 222 Evolution du trafic fluvial conteneurs à Tancarville année 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Trafic en EVP 15 773 14 331 19 3998 32 555 37 889 37 191 67 636 73 630 97 291 112 128 indice 100 91 123 206 240 236 429 467 617 711 En 10 ans, le trafic fluvial toutes marchandises confondues a plus que doublé alors que dans la même période celui des conteneurs a été multiplié par un facteur 7. C'est le trafic de conteneurs qui tire la croissance de l'ensemble du trafic jusqu'à en représenter le tiers en tonnage en 2006 (1,17 Mt sur 3,7 Mt). Il est remarquable de noter que cette croissance du trafic s'est faite sans que le nombre d'unités fluviales qui l'a transporté n'augmente dans les mêmes proportions (cf. tableau ci-après) démontrant ainsi les efforts de la profession en terme de capacité et de coefficient de remplissage des unités fluviales pour tirer avantage de la massification permise par ce mode de transport. Evolution du nombre d'unités fluviales à Tancarville 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2 130 2 529 2 640 3 250 2 572 2 623 100 119 124 153 121 123 5 Evolution du nombre d'unités fluviales à Tancarville 2003 2004 2 737 2 565 128 120 2005 2006 a.2 au port autonome du Havre 2 758 2 964 129 139 Le trafic de conteneurs par voie fluviale réalisé en 2006 pour l'ensemble du port du Havre (historique et Port 2000) a été de 112 KEVP. Il correspond donc à l'hypothèse basse des prévisions de trafic. Cependant, une croissance de +37,4 % a été enregistrée sur le trafic cumulé des 5 premiers mois de l'année 2007. La courbe du trafic est donc comprise dans l'aire définie entre les courbes des hypothèses basse et haute. En milliers d'EVP Hypothèse haute Hypothèse basse 112 136 155 214 300 2006 123 2008 177 2010 214 2015 321 2020 420 On constate, en résumé, un développement important du pré et post-acheminement de trafic par voie fluviale qui devient du reste supérieur à l'acheminement ferroviaire au Havre. Ce canal représente donc un enjeu très significatif pour le PAH. b) situation financière du service annexe Les dépenses d'entretien et d'exploitation payées par le PAH font l'objet de remboursements par l'Etat au titre de l'article 4 de la loi du 19 juin 1965 (chapitre 44-34 ­ services annexes de Tancarville). Le PAH constate que l'Etat ne verse pas totalement les montants requis et il ressort d'après le tableau figurant en annexe une insuffisance cumulée sur 10 ans de 10,33 M ce qui représente aux environs de 37 % des dépenses. c) analyse de la situation Contrairement à ce qui a pu apparaître dans les premiers jours de cet incident, ce dernier semble avoir été traité avec rigueur et méthode, la seule difficulté de taille étant provoquée par l'ignorance de la cause du blocage de la porte, ce qui a tout de même conduit le PAH à d'importants travaux pour arriver au résultat décrit précédemment. La nature de la découverte, le dépôt des plaintes du fait d'une incompréhension physique du phénomène sont autant d'arguments qui militent pour considérer que le PAH a eu affaire à un cas exceptionnel que nul ne pouvait deviner. 6 Cela a été l'occasion de vérifier la bonne réactivité des services et leur bonne organisation même si l'émoi suscité par le blocage du canal était légitime puisqu'il y avait 2 écluses bloquées de manière simultanée. L'Etat assurera avec le concours technique du PAH le dédommagement des professionnels comme sur une voie d'eau traditionnelle, et il y a simplement lieu de se poser la question de l'intérêt de maintenir un service annexe au PAH ou de chercher d'autres solutions. Il y a lieu de rappeler que les voies navigables représentent sur le territoire un linéaire de 8 500 km dont 1000 ont été décentralisés aux Collectivités territoriales en 1983, et devraient donc l'être définitivement au 1er janvier 2008, 6900 kilomètres ayant été transférés à l'Etablissement Public "Voies Navigables de France", lors de la création de celui-ci ; l'Etat a conservé donc sa gestion directe 700 kilomètres soit un peu plus de 8 % dont une vingtaine de kilomètres concernent les services annexes des ports autonomes. Si les services annexes des ports autonomes n'ont pas été transférés à VNF lors de la création de celui-ci en 1991, c'est probablement que la création de VNF était principalement justifiée par la nécessité de redonner vigueur et dynamisme à la voie d'eau et qu'il y avait beaucoup plus de problèmes prioritaires en dehors des ports qu'à l'intérieur de ceux-ci. Cette situation doit-elle évoluer ? Faut-il réintégrer le canal dans un service traditionnel d'Etat ou faut-il transférer l'ensemble au PAH ? Le retour dans le giron de l'Etat paraît à exclure compte tenu des difficultés financières qui sont rencontrées même dans la gestion d'un service annexe et cela ne correspond pas aux orientations actuelles liées à la création de VNF. Reste à examiner la possibilité de l'intégration du service annexe dans le PAH, la problématique actuelle n'étant que financière dans la mesure où le personnel affecté à cette mission est intégralement du personnel de l'établissement portuaire et que la proximité physique du canal et de ses ouvrages milite en faveur d'une intégration. Le développement du trafic fluvial décrit précédemment a fait prendre conscience au PAH de l'importance de ce mode d'acheminement, particulièrement dans le domaine des conteneurs, et il est donc favorable à cette intégration sous réserve d'un juste dédommagement de la part de l'Etat. Les dépenses annuelles d'entretien et d'exploitation représentent sur une période de 10 ans un montant annuel de 2,6 M et les dépenses d'investissement, pris en charge actuellement par l'Etat et la Région, représentent un montant annuel de 0,68 M, soit un total de 3,28 M sur la même période. La règle généralement utilisée par le Ministère de l'Economie et des Finances étant une évaluation de l'indemnisation "au denier vingt" le montant de celle-ci serait de 65,6 M, qui pourrait être considéré comme la base d'une discussion entre l'Etat et le PAH. CONCLUSION Le dysfonctionnement qui s'est produit doit indéniablement être évité mais ne saurait être imputé à un problème quelconque entre le PAH et le service annexe qui lui est rattaché. Les mesures préconisées en complément paraissent rationnelles et adaptées, et le principe retenu visant à 7 l'indemnisation des armateurs paraît cohérent avec les règles propres à VNF. Il ressort néanmoins de cette analyse que dans le cas présent, le système d'un service annexe constitué intégralement du personnel de l'établissement ne paraît plus adapté à l'évolution économique et commerciale des ports et que la solution proposée à la fin du rapport mériterait d'être creusée. 8 Pièces annexes ____ 1. Lettre du Ministre 2. Lettre de mission 3. Plan de la circonscription portuaire 4. Prise en considération de la construction de la nouvelle écluse 5. Photographie des écluses 6. Caractéristiques ancienne écluse 7. Caractéristiques nouvelle écluse 8. Vue en plan de la porte amont 9. Investissements réalisés 10. Programmation de la remise en état des 2 écluses 11. Essais de remise en fonctionnement de l'écluse sud 12. Photos du JETSED et du chasse-pierre 13. Dépôt de plainte auprès du Procureur de la République 14. Rapport TEXIA 15. Photos de la porte bloquée et de la structure spéciale 16. Photos des bateaux fluviaux dans l'estuaire 17. Instruction VNF sur règlements des litiges 18. Instruction du Commandant de port 19. Photos traverse et.... hélice 20. Tableau du chapitre 44-34 - Services annexes de Tancarville