Auteur moral

France. Inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD)

Auteur secondaire

Résumé

<div>Le CAR-SPAW est le centre d'appui régional (CAR), dédié aux zones et à la vie sauvage spécialement protégées (protocole SPAW), de la convention de Carthagène signée en 1983 pour lancer le « Programme pour l'environnement des Caraïbes » du Programme des nations unies pour l'environnement (PNUE). Par une convention avec le PNUE, la France assure l'hébergement en Guadeloupe et le financement du fonctionnement du CAR-SPAW. Il assure un appui scientifique et technique pour la coordination des différents programmes sur les aires marines protégées et la protection des espèces et des écosystèmes listés dans le protocole. Par cette convention, la France s'est engagée à financer trois postes d'encadrement, à héberger ce CAR en Guadeloupe et de contribuer au budget de fonctionnement pour un montant annuel de 140 000¤. Positionné au sein de la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) depuis 2019, il rencontre des difficultés liées à son positionnement dans une administration publique, concernant l'accès à certains fonds internationaux, le circuit des dépenses et la limitation des recrutements publics soumis à plafond d'emploi. La mission a examiné les principales contraintes actuelles et a étudié les alternatives à ce positionnement en mesurant à chaque fois le bénéfice par rapport aux difficultés susmentionnées. Le constat est le suivant : s'il a pu être critiqué dans le passé, le CAR-SPAW est actuellement une structure dynamique qui effectue ses missions avec efficacité et dont le rôle essentiel pour la mise en oeuvre du protocole est reconnu par les principaux acteurs. Si les difficultés rencontrées par le CAR sont réelles, elles n'apparaissent pas rédhibitoires et sont en passe d'être en partie résolues grâce à une bonne coordination avec la DEAL et la DGALN. L'examen du CAR et des structures d'hébergement potentielles montrent qu'il n'existe pas de structure alternative qui permette d'apporter une réponse clairement positive sur l'ensemble des difficultés actuelles rencontrées. L'OFB constitue néanmoins celle qui présente les meilleurs atouts en termes de synergies d'action et de fonctionnement. Ainsi, la mission recommande le maintien dans l'immédiat du CAR au sein de la DEAL, compte tenu de son bilan très positif et fait des recommandations d'ordre organisationnelle afin de réduire certaines difficultés observées. Elle recommande également à la direction de l'eau et de la biodiversité (DEB) d'inclure, dans le cadre de son contrat d'objectif et de performance avec l'Office français de la biodiversité (OFB), l'objectif à moyen terme (2 ans) de son intégration au sein de l'Office selon des modalités de positionnement et organisationnelles permettant au CAR de conforter ses actions.</div>

Editeur

IGEDD

Descripteur Urbamet

évaluation ;protection de la nature ;espèce protégée ;financement

Descripteur écoplanete

faune sauvage ;aire marine protégée

Thème

Environnement - Paysage ;Ressources - Nuisances

Texte intégral

https://www.igedd.developpement-durable.gouv.fr/ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Olivier Robinet- IGEDD (coordonnateur) Sabine Saint-Germain - IGEDD Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW P U B L I É Les auteurs attestent qu'aucun des éléments de leurs activités passées ou présentes n'a affecté leur impartialité dans la rédaction de ce rapport Statut de communication ? Préparatoire à une décision administrative ? Non communicable ? Communicable (données confidentielles occultées) ? Communicable PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 3/63 Sommaire Sommaire........................................................................................................................ 3 Résumé ........................................................................................................................... 6 Liste des recommandations .......................................................................................... 7 Introduction .................................................................................................................... 8 1 Le CAR-SPAW, un OVNI institutionnel dont le statut et le positionnement reste à stabiliser .................................................................................................................. 9 1.1 La convention de Carthagène, le protocole SPAW et le CAR ................................ 9 1.1.1 La seule convention contraignante en matière de protection de l?environnement de la Caraïbe : ............................................................................ 9 1.1.2 Le protocole SPAW protège spécialement des zones et des espèces fragiles des Caraïbes .......................................................................................... 10 1.1.3 Le CAR est le « bras armé » du protocole SPAW ...................................... 12 1.2 Le CAR-SPAW, une structure jeune mais à l?histoire mouvementée ................... 12 1.2.1 Après sa création en 2000, le CAR-SPAW est hébergé provisoirement à la DIREN ................................................................................................................. 12 1.2.2 L?institution laborieuse de l?association « Plan mer des Caraïbes » qui n?a vécu que de 2005 à 2009 .................................................................................... 13 1.2.3 L?hébergement au PNG, marqué par plusieurs périodes, se termine par une crise avec le CAR ......................................................................................... 14 1.2.4 Le transfert à la DEAL de la Guadeloupe à partir de 2019 ......................... 17 1.3 Forces et faiblesses du positionnement actuel à la DEAL ................................... 17 1.3.1 Circuit des recettes et des paiements : une lourdeur et une opacité excessive ............................................................................................................ 18 1.3.2 Gestion du personnel : la stabilité des effectifs n?est pas garantie ............. 19 1.3.3 L?accès aux financements internationaux est plus compliqué sans être impossible ........................................................................................................... 20 1.4 Appréciation des ministères concernés et des partenaires sur les missions du CAR-SPAW ............................................................................................................... 20 1.4.1 Pour le secrétariat de la convention ........................................................... 20 1.4.2 Pour les ministères concernés (Ministère chargé de l?environnement/DEB et DAEI, MEAE, MOM) ........................................................................................ 21 1.4.3 Pour les acteurs intervenant dans la région (Région Guadeloupe, OFB, PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 4/63 AFD?) ................................................................................................................ 21 1.4.4 En conclusion, le CAR-SPAW est un outil efficace et peu coûteux qui mérite d?être conforté au bénéfice des enjeux environnementaux et du rayonnement de la France dans la région ........................................................... 22 2 Analyse des statuts et positionnements alternatifs à l?hébergement à la DEAL . 23 2.1 Le statut associatif soulève des questions de gouvernance ................................ 23 2.2 Un groupement d?intérêt public apparait trop lourd pour une structure de la taille du CAR ...................................................................................................................... 24 2.3 La vocation d?un groupement européen de coopération territoriale ne coïncide pas avec celle du CAR-SPAW ................................................................................... 26 2.4 Au sein d?un établissement public du ministère chargé de l?environnement ......... 27 2.4.1 Le retour au PNG pose des problèmes d?acceptabilité ............................... 27 2.4.2 L?intégration à l?OFB apparait comme la meilleure option à moyen terme sous certaines conditions. ................................................................................... 27 2.5 Au sein du groupe AFD ....................................................................................... 29 2.6 En conclusion sur les différentes options d?hébergement .................................... 29 3 Recommandations pour améliorer le fonctionnement et l?impact du CAR-SPAW à la DEAL ou à l?OFB ............................................................................................... 31 3.1 Politique de recrutement et de gestion RH .......................................................... 31 3.1.1 Sanctuariser les ETP, en particulier ceux des chargés de mission ............ 31 3.1.2 Une sanctuarisation garantit par un portage interministériel des 3 ETP hors masse salariale : ................................................................................................. 32 3.1.3 Recruter des agents plus représentatifs de la région Caraïbe .................... 33 3.2 Fluidifier et sécuriser le circuit des recettes et décaissements ............................. 34 3.3 Mettre en place une stratégie d?accès aux financements internationaux ............. 36 4 Clarifier les attentes des ministères contributeurs au CAR-SPAW et en déduire un modèle de financement durable ........................................................................ 37 4.1 Le CAR a besoin d?un cadrage des attentes des ministères contributeurs .......... 37 4.1.1 Assumer les spécificités d?intervention du CAR-SPAW .............................. 37 4.1.2 Définir les attentes des ministères contributeurs présents ou futurs au CAR-SPAW en termes de retour pour la France ................................................. 38 4.2 Mobiliser et valoriser davantage l?expertise locale dans une logique de réseau « team France » ........................................................................................................ 39 4.3 Assurer un modèle soutenable sur le long terme pour le CAR-SPAW ................. 40 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 5/63 Conclusion ................................................................................................................... 41 Annexes ........................................................................................................................ 42 Annexe 1. Lettre de commande .................................................................................. 43 Annexe 2. Accord entre la France et le PNUE concernant la mise en place en Guadeloupe d?un CAR pour le protocole SPAW ................................................... 46 Annexe 3. Circuit des paiements internationaux (sources CAR-SPAW) ................. 55 Annexe 4. Liste des personnes rencontrées ............................................................. 56 Annexe 5. Glossaire des sigles et acronymes ........................................................... 62 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 6/63 Résumé Le CAR-SPAW est le centre d?appui régional (CAR), dédié aux zones et à la vie sauvage spécialement protégées (protocole SPAW), de la convention de Carthagène signée en 1983 pour lancer le « Programme pour l?environnement des Caraïbes » du Programme des nations unies pour l'environnement (PNUE). Par une convention avec le PNUE, la France assure l?hébergement en Guadeloupe et finance le fonctionnement du CAR-SPAW qui travaille sous l?égide du secrétariat de la convention pour l?appui à la mise en oeuvre du protocole SPAW. Il assure un appui scientifique et technique du secrétariat pour la coordination des différents programmes sur les aires marines protégées et la protection des espèces et des écosystèmes listés dans le protocole. Par convention avec le PNUE, la France s?est engagée à financer trois postes d?encadrement, à héberger ce CAR en Guadeloupe, les autres postes étant financés sur projets européens ou internationaux, et de contribuer au budget de fonctionnement pour un montant annuel de 140 000¤. Positionné au sein de la direction de l'environnement, de l?aménagement et du logement (DEAL) depuis 2019, après avoir été successivement au sein d?une association puis au parc national de Guadeloupe, il rencontre des difficultés liées à son positionnement dans une administration publique, concernant l?accès à certains fonds internationaux, le circuit des dépenses et la limitation des recrutements publics soumis à plafond d?emploi. Après avoir retracé les principales étapes qui ont marqué le CAR-SPAW depuis sa création en 2000, et analysé les raisons des différents changements de positionnement, la mission a examiné les principales contraintes actuelles permettant de juger de la pertinence de son positionnement à la DEAL. Elle a étudié ensuite les alternatives à ce positionnement en mesurant à chaque fois le bénéfice par rapport aux difficultés susmentionnées. Après avoir échangé avec les principaux interlocuteurs du CAR-SPAW, tant en France métropolitaine, dans les Antilles qu?au secrétariat de la convention, la mission fait le constat suivant : S?il a pu être critiqué dans le passé, le CAR-SPAW est actuellement une structure dynamique qui effectue ses missions avec efficacité et dont le rôle essentiel pour la mise en oeuvre du protocole est reconnu par les principaux acteurs. Si les difficultés rencontrées par le CAR dans son positionnement à la DEAL sont réelles, elles n?apparaissent pas rédhibitoires et sont en passe d?être en partie résolues, grâce à une bonne coordination avec la DEAL et la DGALN. L?examen de l?histoire mouvementée du CAR et des structures d?hébergement potentielles montrent qu?il n?existe pas de structure alternative qui permette d?apporter une réponse clairement positive sur l?ensemble des difficultés actuelles rencontrées. L?OFB constitue néanmoins celle qui présente les meilleurs atouts en termes de synergies d?action et de fonctionnement. Face à ce constat la mission recommande le maintien dans l?immédiat du CAR au sein de la DEAL, compte tenu de son bilan très positif et fait des recommandations d?ordre organisationnelle afin de réduire certaines difficultés observées. Elle recommande également à la direction de l'eau et de la biodiversité (DEB) d?inclure, dans le cadre de son contrat d?objectif et de performance avec l?Office français de la biodiversité (OFB), l?objectif à moyen terme (2 ans) de son intégration au sein de l?Office selon des modalités de positionnement et organisationnelles permettant au CAR de conforter ses actions. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 7/63 Liste des recommandations [Ministère chargé de l?environnement/DEB/DEAL] Maintenir dans l?immédiat le CAR-SPAW au sein de la DEAL de Guadeloupe afin de ne pas fragiliser les actions engagées avec le secrétariat de la convention et les États parties. ...................... 30 [Ministère chargé de l?environnement/DEB] Inclure dans le contrat d?objectif et de performance 2026-2031 de l?OFB l?intégration à l?échéance de deux ans du CAR-SPAW au sein de l?établissement, selon des modalités permettant de respecter les engagements contractuels de la France vis-à-vis du PNUE en termes d?implantation et de moyens de fonctionnement et adapter la convention avec le PNUE en conséquence. ..... 30 [Ministère chargé de l?environnement /SG et DGALN, MOM, MEAE] Sanctuariser, outre les trois emplois garantis par la convention avec le PNUE, les trois postes de chargés de mission thématiques partagés respectivement entre la DGALN, la DAEI et le MOM. .................................................................................................................. 33 [CAR-SPAW] Ouvrir les appels à candidature à l?international pour les recrutements des postes de chargés de mission thématiques, en privilégiant des agents plus représentatifs de la région Caraïbe. ............................................................................ 34 [Ministère chargé de l?environnement/ DAF et DEAL et DRFIP de Guadeloupe] : Poursuivre les actions permettant d?accélérer les paiements internationaux et mettre en place un dispositif offrant au CAR-SPAW une visibilité sur l?état d?avancement des paiements internationaux ............................................................................................. 35 [Ministère chargé de l?environnement, MEAE, MOM] Elaborer une lettre de cadrage à destination du CAR-SPAW permettant, dans le respect de la convention entre la France et le PNUE et du plan stratégique 2023-2028, de donner des orientations sur les actions à mener y compris au profit de la France. .............................................................. 38 [Ministères chargés de l?environnement, des outre-mer et de la recherche, CAR-SPAW] Mobiliser davantage les opérateurs du ministère chargé de l?environnement, les universités des Antilles Guyane et les organismes de recherche compétents dans le domaine du protocole SPAW afin de participer aux groupes de travail et aux projets portés par le CAR-SPAW. ................................................................................. 39 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 8/63 Introduction Le CAR-SPAW est un centre d?activités régional (CAR) de la convention de Carthagène, signée en 1983 sous l?égide de l?ONU pour lancer le « programme pour l?environnement des Caraïbes » (Programme des nations unies pour l?environnement - PNUE). Ce programme se décline en trois protocoles : l?un, sur les pollutions liées aux hydrocarbures, le second, sur les sources terrestres de pollution marine, et le troisième, sur les zones et la vie sauvage spécialement protégées dénommé par son acronyme anglais SPAW (Specially Protected Areas and Wildlife) signé en 1990 et entré en vigueur en 2000. Créé en 2000 par une convention entre la France et le PNUE, le CAR-SPAW travaille sous l?égide du secrétariat de la convention (basé à Kingston, Jamaïque) pour l?appui à la mise en oeuvre du protocole SPAW, à travers la coordination des différents programmes sur les aires marines protégées et la protection des espèces et des écosystèmes listés dans le protocole. Par convention avec le PNUE, la France s?est engagée à héberger ce CAR en Guadeloupe, à financer trois postes d?encadrement - les autres postes étant financés sur projets européens ou internationaux - et à contribuer à son budget annuel à hauteur de 140 000¤. Depuis sa création en 2000, le CAR a pris diverses formes juridiques : association, hébergement au sein du Parc national de Guadeloupe (PNG) et, depuis 2019, au sein de la direction de l?environnement, de l?aménagement et du logement (DEAL) de Guadeloupe. Si ce positionnement au sein de la DEAL présente des avantages en permettant de s?appuyer sur les moyens logistiques de cette administration, il suscite également des difficultés : l?appartenance à l?État pourrait priver le CAR de l?accès à certains financements internationaux (Fonds pour l?environnement mondial, Fonds français pour l?environnement mondial, fondations) ; le CAR est tributaire des ajustements budgétaires, incluant les plafonds et schémas d?emplois imposés par le ministère chargé de l?environnement, au même titre que les autres services de l?État qui en dépendent, au risque du non-respect des engagements pris vis-à- vis du secrétariat de la convention ; le circuit des paiements internationaux au profit de bénéficiaires situés dans des pays hors de l?espace unique de paiement en euros (ou SEPA, Single euro payment area) , est d?une grande complexité ce qui entraîne des délais importants et une charge de travail conséquente pour le CAR et la DEAL. Après avoir retracé les principales étapes qui ont marqué le CAR-SPAW depuis sa création en 2000, et analysé les raisons des différents changements de positionnement, la mission examinera les principales contraintes actuelles permettant de juger de la pertinence de son positionnement à la DEAL. Elle étudiera dans un deuxième temps les alternatives à ce positionnement en mesurant à chaque fois le bénéfice par rapport aux difficultés susmentionnées. Elle fera également, au-delà du positionnement institutionnel du CAR-SPAW, des recommandations opérationnelles permettant de minimiser ces difficultés et de garantir le maximum d?impact dans l?exécution de ses missions. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 9/63 1 Le CAR-SPAW, un OVNI institutionnel dont le statut et le positionnement reste à stabiliser La principale difficulté du CAR-SPAW 1 est qu?il a une vocation internationale mais, qu?étant hébergé par la France, il s?est trouvé placé dans des entités juridiques de droit français qui, toutes, ont soulevé des difficultés d?ordre institutionnel, comptable, juridique. C?est cette histoire mouvementée qui sera maintenant rappelée. 1.1 La convention de Carthagène, le protocole SPAW et le CAR 1.1.1 La seule convention contraignante en matière de protection de l?environnement de la Caraïbe : En 1974, PNUE a mis en place des programmes des mers régionales avec l?objectif de coordonner les activités destinées à la protection de l?environnement marin grâce à une approche régionale. Dans les années suivantes, plusieurs conventions ont été adoptées et notamment la convention pour la protection et la mise en valeur du milieu marin dans la région des Caraïbes, signée à Carthagène en Colombie le 24 mars19832 et entrée en vigueur le 11 octobre 1986. Il est le seul instrument juridiquement contraignant en matière de protection de l?environnement dans la zone « Grande Caraïbe »3 . Elle s?applique au « milieu marin du golfe du Mexique, de la Mer des Caraïbes et des zones de l?Océan Atlantique qui lui sont adjacentes » « dans un rayon de 200 miles marins à partir des côtes atlantiques » des États signataires. Elle concerne 37 territoires dont 25 États, du golfe du Mexique au plateau des Guyanes et des côtes colombiennes à la péninsule de Floride. La France est partie contractante au titre des territoires suivants : la Guadeloupe, la Martinique, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et la Guyane. La convention de Carthagène ne s?applique pas aux eaux intérieures des Parties contractantes. Elle a pour objet la protection du milieu marin de la région des Caraïbes par la conclusion d?accords bilatéraux ou multilatéraux, régionaux ou sous-régionaux entre elles. Trois protocoles ont été adoptés : le protocole relatif à la coopération en matière de lutte contre les déversements d?hydrocarbures signé en 1983 ; le protocole relatif à la pollution due à des sources et activités terrestres signée en 1999 ; le protocole relatif aux zones et à la vie sauvage spécialement protégées -en anglais Specially Protected Areas and Wildlife (SPAW)- signé en 1990 et entré en vigueur en 2000. 1 CAR-SPAW est une dénomination mélangeant un sigle français (centre d?activités régional) et un sigle anglais (Specially Protected Areas and Wildlife).. 2 25 États ont ratifié la convention : Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Barbade, Belize, Colombie, Costa Rica, Cuba, Dominique, États-Unis, République dominicaine, France, Grenade, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaïque, Mexique, Nicaragua, Panama, Pays-Bas, Royaume-Uni, Saint-Christophe-et-Niévès, Saint-Vincent-et-les- Grenadines, Sainte-Lucie, Trinité-et-Tobago et Venezuela. (Source : OFB ) 3 Selon le site de l?OFB https://www.milieumarinfrance.fr/ PUBLIÉ https://www.milieumarinfrance.fr/ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 10/63 Figure 1 État ayant ratifié la convention de Carthagène (Source OFB/milieumarinfrance) 1.1.2 Le protocole SPAW protège spécialement des zones et des espèces fragiles des Caraïbes Conformément à l?article 10 de la convention qui prévoit que les parties s?efforcent d?instaurer des zones spécialement protégées afin de sauvegarder les écosystèmes rares ou fragiles et les habitats d?espèces en régression, menacées ou en voie d?extinction, le protocole SPAW a été adopté à Kingston en Jamaïque le 18 janvier 1990. En 2024 il avait été ratifié par 19 État4. 4 Les 19 États qui ont ratifiés le protocole SPAW sont : Bahamas, Barbade, Belize, Colombie, Cuba, États-Unis, République dominicaine, France, Grenade, Guyana, Honduras, Nicaragua, Panama, Pays-Bas, Saint-Christophe- et-Niévès, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Sainte-Lucie, Trinité-et-Tobago et Venezuela. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 11/63 Figure 2 : Carte des pays ayant ratifié le protocole SPAW (Source OFB/milieumarinfrance) Il comprend, en annexes 1 et 2, des listes d?espèces côtières et marines floristiques et faunistiques spécialement protégées et en annexe 3, une liste des espèces dont l?exploitation est règlementée5. Pour l?essentiel, les Parties s?engagent à créer des zones protégées et notamment à y règlementer le déversement des produits polluants, le passage des navires, la pêche et la récolte d?espèces fragiles ainsi qu?à y imposer des études d?impact pour les activités industrielles. Un programme de coopération doit permettre d?établir la liste des zones protégées. Chaque Partie doit identifier les espèces de faune et de flore fragiles et prendre les mesures nécessaires pour les protéger. Mais ensemble les Parties adoptent des mesures concertées pour protéger les espèces figurant d?ores et déjà aux annexes 1, 2 et 3. Des dérogations sont possibles dans certaines conditions. Elles doivent réaliser des études d?impact avant d?autoriser des projets susceptibles d?impacter des zones ou des espèces spécialement protégées en application du protocole SPAW. Un comité consultatif scientifique et technique (STAC) est appelé à donner son avis notamment sur les listes des zones et des espèces protégées ou les études d?impact. Les Parties sont invitées à intensifier leurs programmes de recherches scientifiques et techniques, à coopérer entre eux et à se prêter assistance mutuelle. Au travers cette rapide présentation, il apparait que le protocole SPAW nécessite une coopération et des concertations importantes entre les Parties et avec le secrétariat. Le CAR du protocole SPAW a été institué pour faciliter ces échanges entre les Parties. 5 https://www.car-spaw-rac.org/IMG/pdf/spaw PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 12/63 1.1.3 Le CAR est le « bras armé » du protocole SPAW À côté du secrétariat de la convention de Carthagène et de ses protocoles, assuré par le PNUE6, les Parties font appel à des CAR pour coordonner et mettre en oeuvre les actions de concertation et de coopération, indispensables à ce type d?accord. L?annexe I des « Lignes directrices pour l?établissement et le fonctionnement des centres et réseaux d?activités régionaux de la convention de Carthagène » signées à Montego Bay en Jamaïque en 2006, explique que les CAR et les réseaux d?activités régionaux (RAR) ont été réclamés par 22 pays de la région Caraïbe dès 1981 et que l?adoption de lignes directrices a été inscrite dans le 1er plan d?action du Programme pour l?environnement des Caraïbes (PEC). Parmi les préconisations de ces lignes directrices sur la CAR, qui n?ont aucune force contraignante, on retiendra que: les CAR devraient être créés pour renforcer la capacité technique de l?unité de coordination du PNUE, contribuer à la mobilisation des ressources financières, promouvoir des activités en vue de mettre en oeuvre la contention de Carthagène et ses protocoles ; le CAR doit être doté des ressources humaines suffisantes, devrait recourir à son propre personnel et éviter de sous-traiter ses activités, être doté d?une capacité institutionnelle et d?une autonomie financière ; le personnel doit maitriser parfaitement l?anglais, le français et l?espagnol et avoir si possible une bonne connaissance du néerlandais ; un mémorandum d?entente est signé avec le gouvernement hôte précisant notamment les mécanismes de transfert de fond, le financement du personnel ; chaque CAR est chargé de préparer un plan stratégique couvrant une période de six ans. Il rappelle les missions, précise le contexte et donne des orientations stratégiques à chaque CAR. S?agissant du CAR-SPAW un plan stratégique 2023-2028, vient d?être validé par la conférence des Parties. 1.2 Le CAR-SPAW, une structure jeune mais à l?histoire mouvementée En 1992, la France a proposé d?accueillir le CAR pour le protocole SPAW en Guadeloupe. En décembre 1994, cette offre fut acceptée par la 7e conférence intergouvernementale et la conférence des parties (COP). Selon le rapport de l?Inspection générale de l?environnement de 20027, il était initialement prévu de confier au parc national de la Guadeloupe (PNG) la charge de préfigurer puis d?héberger le CAR mais finalement, il a été convenu de transférer à la DIREN8 cette mission. 1.2.1 Après sa création en 2000, le CAR-SPAW est hébergé provisoirement à la DIREN Après plusieurs années de discussions et de négociations sur un accord avec le PNUE, le CAR- 6 Article 15 de la convention de Carthagène 7 Rapport de l?Inspection générale de l?environnement : « Centre d?activités régional pour les espaces et les espèces spécialement protégés de la Caraïbe (CAR SPAW) », Yves Fournier, rapport remis au ministre le 23 avril 2002 (page 6) 8 Direction régionale de l?environnement devenue DREAL PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 13/63 SPAW a été officiellement créé en juin 2000. L?accord entre la France et le PNUE (cf. annexe 2), signé le 7 juin 2000, antérieur aux lignes directrices précitées, précise les missions du CAR (pour l?essentiel des actions autour de la coopération scientifique et technique, le développement de projets avec les agences des Nations Unies, les organisations intergouvernementales, les ONG ou toute autre institution, permettre l?identification et la gestion des zones et espèces protégées et souligne que les activités qui « ne sont pas liées à son rôle régional et qui lui sont attribuées par les autorités françaises » doivent être financées par la France et qu?il convient de veiller à ce que de « telles activités ne perturbent ni n?affectent le rôle régional du CAR et les activités qui s?y rapportent ». L?accord prévoit que la France finance le fonctionnement du CAR, notamment en fournissant des locaux au sein de la DIREN, avec l?appui technique du PNG et l?appui scientifique de l?université Antilles-Guyane. Il indique que le CAR doit être administré par un directeur nommé par le gouvernement français. Son annexe est encore plus précise s?agissant du personnel puisqu?elle indique qu?il sera constitué par quatre personnes, le directeur et une documentaliste sur des postes budgétaires de la DIREN mis à disposition du CAR par voie de convention, un attaché scientifique à mi-temps sur un poste budgétaire du PNG mis à disposition du CAR et une secrétaire de direction devant être recrutée par la DIREN. Il convient de souligner que l?accord avec le PNUE ne prévoit pas la forme juridique que prendra le CAR du protocole SPAW. Il indique seulement où sont ses locaux (DIREN), pour le compte de l?État qui finance les emplois et le fonctionnement du CAR. Les promoteurs du CAR-SPAW ont voulu rapidement lui conférer la personnalité morale, notamment pour éviter toute gestion de fait9 même si une organisation et un fonctionnement rigoureux auraient permis de dissiper cette crainte. Le premier directeur est nommé en janvier 2000, il bénéficie d?une documentaliste mise à disposition par la DIREN et d?un agent du PNG. Un agent supplémentaire est même affecté par l?administration centrale du ministère chargé de l?environnement au CAR-SPAW à la mi 2000. A ses débuts donc, l?annexe à l?accord France/PNUE est respecté. Ce sera moins le cas par la suite. 1.2.2 L?institution laborieuse de l?association « Plan mer des Caraïbes » qui n?a vécu que de 2005 à 2009 Lors de ses visites en métropole dans les services centraux des ministères chargés de l?environnement, des outre-mer et des affaires étrangères, il est conseillé au premier directeur du CAR-SPAW de créer rapidement une association. Cependant le cabinet de la ministre chargée de l?environnement, puis le préfet de la Guadeloupe s?opposent à ce montage et préfèrent que le CAR-SPAW prenne la forme d?un groupement d?intérêt public (GIP). Qu?il s?agisse d?une association ou d?un GIP, un conseil d?administration devait être désigné et dans les deux cas, il était envisagé d?y faire participer les collectivités territoriales directement concernées (Région et Département de Guadeloupe). Or, ces dernières considèrent que le GIP est une structure trop lourde pour la petite équipe en cause. A la fin de l?année 2001 et au début de l?année 2002, le directeur du CAR-SPAW se retrouve seul, des postes vacants à la suite de départs n?étant pas pourvus, ses relations avec la DIREN sont très tendues (grève du personnel de la DIREN), le dossier institutionnel est bloqué en partie en 9 La gestion de fait est définie à l?article L. 131-15 du code des juridictions financières. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 14/63 raison des élections municipales de mars 2001 et le CAR-SPAW ne peut réaliser que quelques actions ponctuelles. Fin 2002, le rapport de M. Yves FOURNIER, rédigé à la demande du directeur général de l?administration, des finances et des affaires internationales du ministère chargé de l?environnement qui souhaitait connaitre l?état d?avancement du CAR, recommande de créer rapidement une association, comme le réclament tant les élus locaux que le PNG et de n?envisager un GIP qu?ultérieurement. Il recommande également de clarifier la question du demi-poste du PNG et de recruter rapidement la secrétaire. L?association « Plan Mer des Caraïbes » fut finalement créée et déclarée le 22 décembre 2005. La mission n?a pas eu accès aux statuts déposés en préfecture mais, d?après les projets qu?elle a pu consulter, les membres de l?association étaient répartis en trois collèges : des représentants des ministères chargés de l?environnement, des affaires étrangères, de la mer, des outre-mer, de l?agriculture et de la pêche ; des représentants des conseils régionaux et conseils généraux de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique ; au moins trois personnalités qualifiées en matière de protection et de gestion durable de la faune et de la flore sauvages ainsi que des milieux naturels de la zone des Caraïbes. Un nouveau directeur du CAR-SPAW a été nommé et a pris la direction de l?association. Les documents recueillis par la mission ne permettent pas de décrire précisément les difficultés et les activités de l?association « Plan Mer des Caraïbes ». En tout état de cause, il est souligné lors d?une réunion interservices de septembre 2008 que le CAR-SPAW contribue à la bonne tenue de la 5e COP du protocole SPAW et à la 11eme conférence intergouvernementale de la convention de Carthagène en septembre 2008. Grâce en partie à son travail, deux textes importants y ont été adoptés (le plan mammifères marins et les lignes directrices de gestion des espèces et des zones protégées) ainsi que le plan d?action 2008-2009. Il apparait toutefois que, dès 2008, la dissolution de l?association et le transfert du CAR-SPAW au PNG sont envisagés compte tenu des risques que présentait le statut associatif au regard des règles de gestion et de la comptabilité publique. Par ailleurs, la gouvernance particulière s?est avérée peu opérationnelle. Par conséquent, le principe de l?hébergement du CAR-SPAW par le PNG est approuvé par les ministères chargés de l?environnement, des affaires étrangères et de l?outre-mer ainsi que par l?association « Plan Mer Caraïbe » le 21 avril 2008 et reçoit un avis favorable du conseil d?administration (CA) du PNG le 18 mai 2008. L?association est dissoute le 30 juillet 2009. 1.2.3 L?hébergement au PNG, marqué par plusieurs périodes, se termine par une crise avec le CAR La vie et les activités du CAR-SPAW de 2009 à 2019 semblent très dépendantes des relations entre sa direction et celle du Parc. 1.2.3.1 2009-2014 : « l?âge d?or » du CAR-SPAW au PNG Par arrêté du 20 janvier 2009, le PNG se voit attribuer la mission d?assurer les fonctions support du CAR et une convention cadre est signée le 23 juin 2009 entre le Parc national et le ministère chargé de l?environnement, pour trois ans. Cette convention prévoit notamment que deux agents de catégorie A et un agent de catégorie B, seraient mis à disposition du PNG par le ministère chargé de l?environnement ou le ministère d?origine de l?agent et que d?autres personnels pourraient PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 15/63 être recrutés et financés au titre des projets qu?ils mettent en oeuvre. La convention a été renouvelée par deux avenants de trois ans chacun mais la seconde de manière rétroactive. Une commission administrative à caractère consultatif est créée auprès du CA du Parc national. Elle vise à associer au centre d?activités régional l?ensemble des collectivités territoriales et services de l?État concernés par la mise en oeuvre du protocole SPAW, ainsi que des personnalités qualifiées. La gestion financière du CAR est assurée par un « service à comptabilité distincte », au sein de la comptabilité du PNG. Le directeur du CAR est ordonnateur des dépenses, selon les règles de comptabilité publique applicables au PNG et conformément à l'accord France ?PNUE ; il rend compte de son activité au conseil d?administration du PNG. Jusqu?en 2014, le CAR-SPAW a tiré profit de son hébergement par le PNG. Son activité s?est développée et son dynamisme lui a permis de collecter de plus en plus de fonds, essentiellement publics, mais de natures très diverses. Plusieurs personnes rencontrées s?accordent à dire que cette première période est marquée par une bonne entente entre les directions de deux structures. 1.2.3.2 Une dégradation des relations entre le CAR-SPAW et le PNG à partir de 2014 A partir des années 2014/2015, avec le changement de direction au PNG et au CAR, les relations entre les deux structures se dégradent. Il est reproché au PNG par le CAR de ne pas être assez souple dans la gestion des fonds. Mais, comme indiqué précédemment, la multiplication et la diversité de ceux-ci, parfois même leur ampleur (plus d?un million d?euros), ont de plus en plus monopolisé les services du secrétariat général de l?établissement public. La directrice du CAR-SPAW de cette époque, a évoqué plusieurs difficultés à la DEB, notamment le non-renouvellement de la convention de 2012, l?absence de délégation de signature et de personnel officiellement affecté au CAR. Aucune réponse ne lui a apparemment été apportée. La mise en place d?un logiciel pour que l?établissement se conforme aux nouvelles règles de la gestion budgétaire et comptable publique (GBPC) a accentué les difficultés et les tensions, ce qui a motivé le départ de la directrice du centre à l?été 2016. Elle sera remplacée en septembre 2016. 1.2.3.3 A partir de 2016, au lieu de les apaiser, deux rapports du CGEDD et les tentatives de réforme exacerbent les tensions Le PNG a été audité en 2016 par le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD, devenu IGEDD) conformément au programme 2016 d?audit des établissements publics sous tutelle du ministère chargé de l?environnement. Le rapport d?audit remis en janvier 2017 constatant que le CAR-SPAW engageait des fonds sans accord express du PNG et que des tensions existaient entre les dirigeants de ces deux instances, a recommandé de donner sans délai au directeur du PNG les moyens d?exercer ses responsabilités d?ordonnateurs des fonds publics, tout au long de la chaine de la GBCP. Il notait également que le directeur du PNG n?exerçait qu?une autorité fonctionnelle sur les agents du CAR-SPAW. Avant même la rédaction et la remise du rapport d?audit, une note confidentielle a été adressée, en juillet 2016, par la mission d?audit à la ministre chargée de l?environnement et à la secrétaire d?État chargée de la biodiversité les alertant sur des risques juridiques qui résulteraient des relations ambiguës entre le ministère, le PNG, le CAR-SPAW et les bailleurs de fonds. Cette note signalait notamment que le CAR-SPAW, sans personnalité juridique, engageait la responsabilité du PNG en acceptant des fonds privés dans le cadre de projets mais pourtant ne l?informait qu?en fin de processus, lorsque tous les documents étaient signés. Elle considérait que la délégation de PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 16/63 signature accordée par le directeur du PNG à la directrice du CAR-SPAW était illégale car le directeur n?en avait pas la compétence, ces agents n?étant pas sous son autorité hiérarchique. En outre, elle signalait que certaines conventions avaient été signées par le CAR-SPAW qui n?avait pas la légitimité pour le faire. Dans ces conditions, effectivement, ces engagements risquaient d?être considérés comme nuls et sans aucun effet. En conclusion, elle recommandait de poursuivre l?audit et d?étudier notamment une solution consistant à créer un service au sein du PNG dédié au CAR-SPAW. Toujours avant la remise officielle du rapport d?audit, en novembre 2016, le DGALN a demandé au directeur du PNG de prendre des mesures immédiates pour être l?unique ordonnateur des recettes et dépenses du CAR et faire valider les délégations de signature par la tutelle (DEB). Il a également souhaité que celui-ci prépare l?intégration administrative complète du CAR-SPAW au sein de son établissement et qu?il en constitue un service à part entière. Ces évolutions devaient être effectives au premier trimestre 2017. En janvier 2017, le DEB, alerté par les tensions existantes entre le CAR-SPAW et le PNG, a saisi le CGEDD afin de diligenter le plus rapidement possible une nouvelle mission afin de « prévenir toute détérioration de la situation qui serait préjudiciable non seulement aux agents impliqués mais aussi à la bonne mise en oeuvre des évolutions dans le fonctionnement des deux structures, consécutivement aux recommandations faites par l?audit ». Le rapport, remis en avril 201710 a notamment souligné que l?arrivée de la nouvelle directrice du CAR-SPAW en septembre 2016, n?était toujours pas officialisée un an plus tard, comme cela avait été le cas pour sa prédécesseuse et que ce retard la plaçait, comme le directeur du PNG, dans une « situation de non-respect des textes ». Par ailleurs, le contexte de sa prise de poste ne lui a pas été bien expliqué ce qui n?a pas facilité ses relations avec le directeur du PNG chargé de mettre en oeuvre les réformes recommandées par l?audit. Celui-ci a eu pour effet de raviver les incompréhensions et les tensions entre le PNG et le CAR-SPAW et d?accroître l?inquiétude des agents sur leur avenir. Si l?intégration complète du CAR-SPAW au sein du PNG que préconisait le rapport d?audit a paru possible aux rapporteurs, ils ont mis en garde sur la nécessité de permettre au centre de poursuivre la mise en oeuvre des engagements de la France et son rôle d?interface entre les États de la Caraïbe et le PNUE. Ils préconisaient pour cela, notamment que le directeur du CAR-SPAW devienne le directeur délégué du PNG, qu?il participe au comité de direction de celui-ci et qu?il bénéficie d?une délégation de signature. Mais ils reconnaissaient que tout dépendait de la détermination des deux dirigeants à s?entendre et à coopérer. Si quelques mesures ont été mises en oeuvre, l?état de concorde entre les deux entités n?a pas été trouvé. Loin de là. Tous les responsables de l?époque évoquent un climat social explosif, des agents en souffrance, se traduisant par une quasi cessation des activités du centre. A la demande du DGALN, une opération de repositionnement a alors été conduite par le DEAL 11 durant l?année 2018. Ce dernier a accepté de reprendre en urgence le CAR-SPAW à deux conditions : en sus des trois ETP avec masse salariale qui correspondent à l?engagement de l?État, la création de trois ETP hors plafonds, sans masse salariale, pour des postes techniques financés sur projets et le recrutement de deux volontaires du service civique ; la création de deux fonds de concours12 afin que la DEAL puisse être attributaire de fonds 10 Rébeillé-Borgella E. et Boisseau T. 2017. Evaluation des rapports entre le parc national de Guadeloupe et le CAR-SPAW. Rapport CGEDD. 11 La mission n?a pas trouvé de trace de décision, de note ou d?instruction traduisant ce « rapatriement sanitaire ». 12 En application de l?article 17 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1re aout 2001, les fonds de concours sont constitués par des fonds à caractère non fiscal versés pour concourir à des dépenses d?intérêt PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 17/63 internationaux. Par note du 1er août 2018, le directeur des affaires financières du ministère chargé de l?environnement a demandé à la direction du budget du ministère chargé des comptes publics la création de deux fonds de concours sur les programmes 217 et 113 permettant de rattacher des crédits respectivement à des dépenses de personnel relevant du titre 2 (T2) et à des dépenses relevant d?autres titres de la nomenclature budgétaire (HT2). 1.2.4 Le transfert à la DEAL de la Guadeloupe à partir de 2019 Le 1er janvier 2019, le CAR-SPAW rejoint la DEAL. Mais dès le 8 août 2018 l?arrêté d?organisation de celle-ci avait été modifié avec effet au 1er septembre suivant. Il prévoyait que « Le centre d?activités régional pour les espèces et les espaces spécialement protégés de la Caraïbe est rattaché à la DEAL qui assure l?autorité hiérarchique sur les agents qui y sont affectés et la responsabilité d?ordonnateur secondaire délégué pour les crédits gérés ». Des recrutements sont réalisés et peu à peu, le climat s?apaise au CAR-SPAW et au Parc. A partir de 2020, le CAR SPAW commence à redevenir crédible auprès du secrétariat de la convention de Carthagène. D?après la directrice du CAR SPAW en poste à la date de la mission : « Aujourd?hui, le travail du CAR-SPAW est unanimement salué par les différents partenaires, y compris les représentants de la société civile. La ligne de partage entre le secrétariat et le CAR est claire, ce dernier s?appuyant largement sur nos capacités de réalisation pour ses propres missions. Le rattachement du CAR- SPAW au sein de la DEAL de Guadeloupe a permis de mettre en place une souplesse de gestion budgétaire et une mutualisation des coûts ». Cependant, cette intégration présente également quelques inconvénients qui seront évoqués dans les chapitres suivant. A la lumière de sa courte mais néanmoins mouvementée histoire, on peut constater que les changements de statuts et de positionnements se sont faits dans des contextes de crise, ce qui nécessitent d?analyser ce qui relève de causes structurelles de causes plus conjoncturelles. 1.3 Forces et faiblesses du positionnement actuel à la DEAL Parmi les forces du positionnement à la DEAL, il faut citer la proximité de collègues travaillant sur des sujets proches (notamment avec le service nature) qui crée des synergies possibles, un appui du DEAL sur les questions financières et de ressources humaines (RH), un hébergement confortable et des facilités logistiques non facturées. En revanche, l?absence de personnalité juridique et d?autonomie financière comme le préconisent les lignes directrices sur les CAR peut apparaître comme un handicap mais qui n?est pas rédhibitoire (au moins un autre CAR parmi les 4 de la convention de Carthagène n?a également pas d?autonomie juridique). Cette absence ne semble pas être un problème pour le secrétariat et les Parties, une organisation garantissant une certaine autonomie et de la souplesse permettant de dépasser ces exigences. public et par les produits de legs et donations attribués à l?État. Dans ce dispositif, la partie versante est une per- sonne morale ou physique distincte de l?État : collectivité publique étrangère, collectivité territoriale, établissement public, organisme ou particulier. « L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante ». Pour s?assurer du respect de ce principe un compte rendu doit être établi annuellement par l?ordonnateur intéressé et adressé à la partie versante. Conformément au III de l?article 15 de la LOLF les crédits de fonds de concours sont reportés de droit sur le même programme ou à défaut sur un programme poursuivant les mêmes objectifs. En 2023, les montants des fonds de concours et d?attributions de produits rattachés à la mission « écologie, développement et mobilité durable » s?est élevé à 3,5 Md ¤, le MTE étant le 1er ministère attributaire de ces fonds. (source : Annexe au projet de loi de finances pour 2025, États récapitulatif des crédits de fonds de concours et attributions de produits) PUBLIÉ https://www.budget.gouv.fr/documentation/jaunes-budgetaires-2025-plf-2025/etat-recapitulatif-credits-fonds Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 18/63 1.3.1 Circuit des recettes et des paiements : une lourdeur et une opacité excessive Outre l?absence de réelle autonomie financière déjà évoquée, d?autres contraintes affectent actuellement le CAR dans son fonctionnement : 1.3.1.1 Sur les recettes : difficultés de suivi Le budget primitif annuel du CAR-SPAW s?élève à 140 000¤ par an financés en intégralité par le ministère chargé de l?environnement (100 000¤ provenant de la DEB et 40 000¤ de la DAEI). Il permet de financer le fonctionnement du CAR et son programme de petites subventions de projets. Ce dernier est ajusté chaque année en fonction des reliquats présents sur le fonds de concours hors T2 et des prévisions de dépenses. Mais le CAR-SPAW perçoit aussi des financements internationaux ou nationaux. Ils sont reçus par la Banque de France qui les reversent au département comptable ministériel (DCM) du ministère chargé de l?environnement avec des descriptions très succinctes. Après interrogation des différents services susceptibles d?en être bénéficiaires, ce département les attribue à l?un ou l?autre des deux fonds de concours. En 2024, le fond de concours hors T2 dédié au CAR-SPAW (n° 1-3-00549) avait reçu plus de 800 000¤. Ces financements provenaient en 2024 notamment du PNUE pour environ 460 000¤ et de la Commission européenne pour le projet CAMAC13 via l?OFB pour environ 340 000 ¤. Leurs rattachements à ce fond de concours nécessitent des justificatifs, en général des conventions passées avec le CAR-SPAW. Une des difficultés signalées par le CAR-SPAW résulte de l?absence d?outils de suivi spécifique de ces fonds de concours, si bien que le centre ne sait jamais précisément quels sont les montants sur les fonds de concours sur lesquels il peut compter. Il fait donc un suivi manuel. S?agissant des emplois financés par des projets, l?État français avance les crédits puis se rembourse après paiement en puisant dans le fonds de concours T2 lui-même alimenté par le fonds de concours hors T2 sur lequel sont versé les financements des projets que met en oeuvre le CAR. 1.3.1.2 Sur les dépenses : des circuits complexes, longs, incertains et opaques Les dépenses du CAR-SPAW correspondent à son fonctionnement, au paiement des prestations liées à l?organisation des différentes réunions, formations, animations de réseaux, recrutement d?experts, ainsi que les bénéficiaires du programme de petites subventions de projets. Au total, 50 à 70 paiements internationaux sont effectués par an dans tous les pays de la région pour un montant moyen de 330k¤. Une bonne part des paiements internationaux sont réalisés hors zone SEPA/SWIFT14, dans des pays dans lesquels l?IBAN n?est pas reconnu (notamment les États-Unis). Ces paiements de type « O » 15 ne peuvent être réalisés via Chorus. C?est également le cas lorsqu?une banque intermédiaire intervient. Ils sont alors faits manuellement. Néanmoins, le centre de services partagés interministériel (CSPI) demande toujours de passer par chorus formulaire. Il fait des contrôles notamment sur l?exécution du service, puis le dossier est transféré à la DRFIP qui elle- même vérifie l?existence d?une convention de subvention avant de transmettre la demande de 13 CAMAC : Caribbean Marine Megafauna and Anthropogenic Activities 14 SEPA : Single Euro payment area . SWIFT : Society for worldwide interbank finance 15 Selon la nomenclature du Ministère de l?action et des comptes publics PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 19/63 paiement à la Banque de France (voir annexe 3 schéma du circuit financier selon le CAR-SPAW). La division des tâches pour le circuit de la dépense qui passe successivement par le CSPI, la DRFIP, la Banque de France, éventuellement une banque intermédiaire, avant de parvenir au bénéficiaire, avec une communication non optimale entre chaque structure entraine des délais de paiement très importants (de l?ordre de deux mois en moyenne) et un investissement significatif de la part des chargés de mission et de la gestionnaire du CAR-SPAW afin de « pister » chaque dossier à chaque étape et de comprendre les raisons des blocages éventuels, les refus du CSPI n?étant pas toujours explicites. Par ailleurs, la Banque de France est très exigeante, d?autant plus que le paiement concerne un État figurant sur la liste des pays particulièrement surveillés pour le blanchissement d?argent. Elle peut refuser un paiement par exemple pour une erreur de devises, un dépassement de délais ou une erreur sur la dénomination de la banque. Le silence de la Banque de France signifie son accord. Mais comme elle n?est pas tenue par un délai particulier, les services sont dans l?incertitude. L?assistante de direction internationale du CAR prend régulièrement contact avec le CSPI comme avec la Banque de France pour connaitre l?état d?avancement des paiements ainsi qu?avec les prestataires pour savoir s?ils ont été payés. Multiplication de saisines, de pièces, erreurs fréquentes puisque la saisine est manuelle pour les paiements en « O », retard de paiement (le maximum a été d?un an), incertitude sur la réalisation des paiements etc. rendent le processus long et chronophage. Une réunion entre la DRFIP, le CSPI et le CAR SPAW en septembre 2023 a permis d?améliorer les process, des progrès ont été réalisés de l?avis du CAR-SPAW et du DEAL (les délais de paiement moyen sont passés de 67 jours en 2023 à 26 jours en 2024, et aucun paiement n?a nécessité plus de deux mois), mais les incertitudes demeurent. 1.3.2 Gestion du personnel : la stabilité des effectifs n?est pas garantie En 2024, le CAR SPAW, qui émarge aux effectifs en ETP de la DEAL, a subi un gel des recrutements au même titre que cette dernière ; cela a affecté la réalisation des actions aux dépens des engagements pris auprès de la convention. Pour le DEAL, rencontré par la mission, c?est le point le plus crucial à améliorer dans l?hébergement du CAR-SPAW par cette direction. En 2024, tous les recrutements de non fonctionnaires ont été bloqués. Ainsi, les postes des deux volontaires de service civique (VSC) ont été supprimés, l?embauche d?une chargée de mission biodiversité a été décalé et celui d?une chargée de mission écosystème a été suspendu. Dans la mesure où le CAR-SPAW recrute essentiellement par voie contractuelle, les contraintes RH du Ministère chargé de l?environnement, qui portent surtout sur cette catégorie de personnel, « font peser un poids plus que proportionnel par rapport aux autres services de la DEAL »16. Le poste de chargé de mission écosystème devant être pourvu pour faire face aux engagements pris sur la rédaction du rapport du GCRMN17 et vis-à-vis du groupe de travail sur les sargasses, la directrice du CAR-SPAW a modifié temporairement l?affectation de fonds pour pouvoir recruter une chargée de mission, d?abord en tant que vacataire, puis en tant que contractuelle. 16 Note conjointe DEAL et directrice du CAR-SPAW du 8 août 2024 17 GCRMN, est le réseau mondial de suivi des récifs coralliens. Le CAR-SPAW assure la coordination, pour la région Caraïbe, de la rédaction du rapport décennal. Il anime par ailleurs le groupe de travail Sargasse, réactivé à la demande de la France lors de la dernière COP, pour la mise à jour du plan d?action régional attendu fin 2025. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 20/63 1.3.3 L?accès aux financements internationaux est plus compliqué sans être impossible L?hébergement dans une structure assimilée à l?État français peut constituer un obstacle au versement de certains fonds provenant notamment de certaines fondations états-uniennes, dont les statuts interdisent le versement à des gouvernements. Ce n?est cependant pas le cas pour toutes les fondations. Par ailleurs, si le CAR-SPAW ne peut être bénéficiaire du Fonds pour l?environnement mondial (FEM et en anglais GEF), qui ne peuvent être que des agences onusiennes (PNUD, PNUE?) ou la Banque mondiale, il peut être chargé de l?exécution de composantes de projets portés par ces dernières (ce qui est en l?occurrence déjà le cas) et ainsi, indirectement, percevoir les subsides correspondants en provenance du FEM. L?hébergement du CAR au sein d?une structure gouvernementale n?apparait donc pas discriminant à cet égard (cf. §4). En conclusion, le maintien du CAR-SPAW au sein de la DEAL présente de nombreux avantages et pourrait être envisagé, au moins dans un premier temps, à condition que certaines difficultés soient aplanies (cf. §3). 1.4 Appréciation des ministères concernés et des partenaires sur les missions du CAR-SPAW Même si cela ne figure pas explicitement dans la lettre de commande, la mission s?est attachée à interroger les principales parties prenantes concernées (ministères chargés de l?environnement, des outre-mer et des affaires étrangères, signataires de la lettre de commande, le secrétariat du protocole SPAW, ainsi que les principaux acteurs présents en Guadeloupe (Région, OFB et AFD)) sur le rôle que jouait le CAR et si cela correspondait à leurs attentes. En effet, l?appréciation sur le rôle que joue le CAR actuellement et qui pourrait être le sien à l?avenir a également une influence sur le positionnement institutionnel de celui-ci et sur son futur programme d?activité. 1.4.1 Pour le secrétariat de la convention Située à Kingston en Jamaïque, l?Unité de coordination régionale (UCR) du programme pour l?environnement de la Caraïbe (CEP) assure au nom du PNUE, le secrétariat de la convention de Carthagène. Cette unité est de taille réduite avec très peu de moyens en propre, aussi elle considère que le rôle du CAR-SPAW est essentiel pour le fonctionnement de la convention et la mise en oeuvre du protocole. Il joue à la fois un rôle technique et scientifique de coordination et de facilitation des différents groupes thématiques en veillant à la fois à l?organisation et au contenu des réunions. Le protocole SPAW ayant établi une liste d?espèces et d?aires marines protégées labellisées, leur inscription sur cette liste et les demandes de dérogations font l?objet d?une instruction par le CAR avant examen lors des groupes de travail, des STAC et des COP18. Le CAR joue également un rôle politique d?appui de haut niveau au secrétariat pour la préparation des documents lors des réunions (STAC et COP), voire de représentation du secrétariat, à l?occasion de réunions de la CDB ou de l?UNOC. Depuis six ans, le CAR est autofinancé, sans recours aux contributions des États membres, ce qui est très apprécié de ces derniers. Au contraire, ils sont bénéficiaires de certains projets instruits par le CAR-SPAW et du programme de micro-projets ainsi que des formations organisées par le CAR qui contribuent au renforcement des capacités des petits Etats insulaires caribéens parties à la convention. 18 STAC : Comité de conseil scientifique et technique, COP : Conférence des parties de la convention PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 21/63 En résumé, le CAR joue un rôle déterminant pour la mise en oeuvre de la convention et les reproches de certains États membres à son encontre appartiennent désormais au passé. 1.4.2 Pour les ministères concernés (Ministère chargé de l?environnement/DEB et DAEI, MEAE, MOM) Le ministère chargé de l?environnement qui finance le fonctionnement et les emplois statutaires du CAR-SPAW assure de facto la tutelle principale de celui-ci à travers la DEB et la DAEI. Le ministère chargé des affaires étrangères intervient davantage pour définir les grands enjeux internationaux mais ne participe pas au quotidien dans les discussions d?une convention considérée comme « technique » et donc relevant du ministère chargé de l?environnement. La mission Europe et international au sein de la Direction de l?eau et de la biodiversité (DEB) a la charge du suivi des conventions de Carthagène et de Barcelone et, à ce titre, constitue l?interlocuteur principal du CAR-SPAW (même si avec le départ non remplacé du chargé de mission dédié les liens ne sont plus aussi fréquents). Le rôle du CAR est essentiel au bon fonctionnement de la convention, à travers son appui au secrétariat et le soutien pour la participation des États parties à travers le montage de projets. Si les relations du CAR-SPAW avec le secrétariat ont été compliquées dans le passé, ce n?est plus le cas actuellement. Par ailleurs, le CAR s?est fortement impliqué pour intégrer le programme « Sargasse » -qui est une priorité de la France et de la Guadeloupe- dans le protocole SPAW. Il est depuis identifié comme chef de file sur ce programme. La DEB souhaiterait toutefois que le CAR porte davantage une vision stratégique pour le futur de la convention de Carthagène, à l?instar de ce que fait le Plan bleu19 pour la convention de Barcelone. La direction des actions européennes et internationales (DAEI), rattachée au secrétariat général du ministère chargé de l?environnement, qui contribue également financièrement au fonctionnement du CAR, porte une appréciation très positive sur le fonctionnement actuel du CAR. Elle estime qu?il joue un rôle essentiel pour porter la vision de la France sur protection de la nature dans la grande région Caraïbe, caractérisée par de nombreux États insulaires en développement tentés de privilégier une approche court-termiste de l?exploitation des ressources marines. Au-delà de ce rôle général le CAR apporte un appui décisif au secrétariat de la convention et à la délégation française pour les COP. Le ministère de l?Europe et des affaires étrangères (MEAE) qui finance la contribution à la convention de Carthagène, considère également que le rôle du CAR est très utile au rayonnement de la France et à la valorisation de son savoir-faire à travers ses départements dans la sous-région. Par ailleurs, le CAR est identifié comme référent sur le sujet sargasse pour la préparation des éléments de langage lors d?entretiens bilatéraux avec les représentants des États de la région. C?est également la position de l?ambassadeur pour la région Caraïbe rencontré par la mission. Le ministère des outre-mer (MOM), est concerné par le CAR, principalement à travers le Plan Sargasse dont il assure la coordination, et, apprécie l?appui du CAR-SPAW pour inciter les autres Parties au protocole à collaborer sur ce sujet. 1.4.3 Pour les acteurs intervenant dans la région (Région Guadeloupe, OFB, AFD?) La région Guadeloupe entretient des relations partenariales très dynamiques avec le CAR-SPAW depuis l?arrivée de l?actuelle directrice, ce dernier étant bénéficiaire du programme Interreg sur les sargasses (SargCoop 2 auquel participe, outre le CAR-SPAW, le CNRS, le GIP Sargasse, l?Ademe 19 Le Plan bleu est un des CAR de la convention de Barcelone, hébergé par la France PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 22/63 et la République Dominicaine). Le CAR est plus spécifiquement en charge du volet n°4 « impact sur la biodiversité » du projet. Il a permis à la région d?être mieux identifiée auprès du PNUE sur le sujet sargasse. La région, à travers l?agence régionale de la biodiversité, travaille sur le regroupement, au sein d?un pôle environnemental à Petit Bourg, de l?OFB, du conservatoire botanique et d?une antenne du PNG. A ce titre, elle ne verrait que des avantages à ce que le CAR- SPAW vienne rejoindre ce pôle compte tenu des nombreuses synergies entre ces différentes structures travaillant sur la biodiversité. L?Office français de la biodiversité (OFB) considère également que le CAR-SPAW joue un rôle très important, notamment par ses petites subventions, pour la participation de nombreux micro-Etats insulaires à la convention et, partant, à la protection de nombreuses espèces et habitats prioritaires au niveau régional. L?OFB gère le sanctuaire AGOA pour les cétacés et le parc naturel marin de Martinique. Par ces deux aires protégées et le reste de son équipe, l?OFB apporte son expertise au sein des groupes de travail thématiques du protocole SPAW et au sein du STAC. Un rattachement du CAR-SPAW à l?OFB aurait ainsi beaucoup de sens compte tenu de son engagement sur la biodiversité marine. L?Agence française de développement (AFD) finance des projets auprès des Etats de la sous- région à travers sa direction régionale zone Atlantique. Etablissement public soumis à la loi bancaire, l?AFD a des difficultés à toucher certains Etats de la Caraïbe. A cet égard, elle apprécie tout particulièrement le travail du CAR-SPAW, notamment son programme de petites subventions, qui permet le renforcement de capacités des petites Etats insulaires, leur permettant d?accéder par la suite à des financements de l?AFD plus structurants. Compte tenu de cette complémentarité et du savoir-faire de l?AFD en matière de paiements internationaux, un hébergement du CAR-SPAW au sein de l?AFD pourrait faire sens mais nécessiterait au préalable de remplir certaines conditions statutaires et financières non réunies à ce jour (cf.§2). Par ailleurs, des contacts sont établis récemment avec l?université des Antilles (laboratoire de biologie des écosystèmes aquatiques), sur des projets d?impact des sargasses sur la biodiversité avec des perspectives d?extensions sur les tortues matines ou les récifs coralliens. Ces collaborations apparaissent prometteuses mais restent toutefois à conforter. 1.4.4 En conclusion, le CAR-SPAW est un outil efficace et peu coûteux qui mérite d?être conforté au bénéfice des enjeux environnementaux et du rayonnement de la France dans la région Malgré les difficultés auxquelles doit faire face le CAR-SPAW, l?ensemble des interlocuteurs rencontrés par la mission portent une appréciation très positive sur le rôle qu?il joue, aussi bien en appui à la convention et à ses instances, que dans l?appui technique et l?animation des groupes thématiques, même s?il pourrait y avoir encore davantage de synergies avec les acteurs locaux du secteur. Les ministères concernés s?accordent à considérer que le retour sur investissement pour la France en termes de rayonnement est très positif compte tenu des moyens alloués par l?État au CAR-SPAW (salaires et budget de fonctionnement). Ce constat impose à la mission de n?envisager de changement de statut/positionnement que s?il existe une plus-value réelle et tangible, et cela d?autant plus que l?agenda international est très riche et nécessite une mobilisation importante du CAR dans les prochains mois. Par ailleurs, le renoncement par la France à son engagement à héberger le CAR SPAW, non seulement, affaiblirait le fonctionnement du SPAW, mais aussi, représenterait la perte d?un outil d?influence pour la France dans la région Caraïbe et même pourrait détériorer son image au moment même où une opportunité de la renforcer se présente à elle. Cette hypothèse paraissant donc trop préjudiciable aux intérêts de la France et de l?environnement, elle ne sera pas examinée par la suite dans le rapport. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 23/63 2 Analyse des statuts et positionnements alternatifs à l?hébergement à la DEAL Parmi les positionnements alternatifs, la mission a examiné les options suivantes : association, GIP, groupement européen de coopération scientifique, au sein d?établissements publiques sous tutelle du ministère chargé de l?environnement (PNG, OFB) et au sein du groupe AFD, en analysant à chaque fois les avantages et inconvénients, comparés à la situation actuelle décrite dans le § 1. Elle considère que la création d?un établissement public propre est hors de portée pour une structure de la taille du CAR-SPAW et n?a donc pas étudié cette éventualité. 2.1 Le statut associatif soulève des questions de gouvernance En préalable, rappelons que le CAR-SPAW a pris une forme associative de 2005 à 2009, dénommée le « Plan mer des Caraïbes ». Le statut associatif présente de nombreux avantages : il permet de répondre aux recommandations des Lignes directrices de 2006 sur la capacité institutionnelle et l?autonomie financière ; il devrait faciliter le recrutement des agents (soumis au droit privé, sauf s?il s?agit de mises à disposition de fonctionnaires ou de contractuels de droit public, (voir § 3.1) et la maitrise de leur emploi ; il facilite les circuits financiers, tant en recettes qu?en dépenses, le CAR-SPAW devenant son propre maître, même s?il convient de maintenir l?exigence de contractualisation tant avec les donateurs au sens large (collectivités publiques comprises) qu?avec les prestataires ou bénéficiaires de son soutien ; il devrait rassurer les donateurs, surtout étrangers et internationaux, sur la destination de leurs fonds et sur l?indépendance du CAR-SPAW par rapport à l?État français. Ce statut présente toutefois des inconvénients. La difficulté principale qu?est susceptible de connaitre le CAR-SPAW s?il est organisé sous forme associative, comme l?a d?ailleurs rencontrée l?association « Plan bleu », est relative à sa gouvernance et à sa relation avec la COP de la convention de Carthagène. En effet, une association, créée sous le régime de la loi de 1901, doit avoir des membres (au moins deux), personnes physiques et/ou morales, françaises ou étrangères, et des organes dirigeants qui sont responsables de sa gestion (président, vice-président, secrétaire, trésorier) et doivent en rendre compte à l?assemblée générale des membres. Il conviendrait de trouver un équilibre institutionnel et géographique tant parmi les adhérents qu?au sein des organes dirigeants. Les statuts devraient aussi chercher à garantir la pérennité de cet équilibre. Tant la rédaction des statuts que la désignation des premiers membres et dirigeants nécessiteront par conséquent du temps et de la diplomatie. Par ailleurs, le CAR est par définition soumis aux orientations données par la COP. Il est donc possible qu?il y ait une discordance sur certains points entre la COP et la gouvernance de l?association. Pour limiter au maximum ce risque de divergences ou de tensions, il faudrait prendre un grand soin à la rédaction des statuts notamment pour fixer l?objet de l?association ainsi que pour déterminer qui peut devenir membre20, et membre du bureau et/ou du conseil d?administration. 20 L?article 5 des statuts de l?association Plan Bleu précise que « La liste des membres de l?Association est établie chaque année par le Bureau (?). L?adhésion de nouveaux membres est décidée par le bureau (?) » PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 24/63 En revanche, le risque de gestion de fait qui a, semble-t-il, beaucoup préoccupé à l?époque de l?association « Plan Mer des Caraïbes » devrait pouvoir être facilement réduit et contrôlé. En effet, depuis, sont intervenus des textes qui engagent les personnes publiques qui subventionnent les associations à passer des conventions avec elles, qui prévoient l?établissement de rapports par des commissaires aux comptes lorsque les subventions dépassent une certaine somme fixée par décret 21 , qui encadrent les mises à disposition pendant 18 mois de fonctionnaires à titre expérimental de 2022 à 2027 en particulier auprès d?associations d?intérêt général concourant à la défense de l?environnement naturel 22. L?association « Plan bleu » : un modèle à suivre ? L?association est le CAR du plan d?action pour la méditerranée (PAM) de la convention de Barcelone, hébergé par la France depuis 1977, le PAM en comptant au total six. Des missions différentes : elle produit des études et des scénarios pour l?avenir pour sensibiliser les acteurs et les décideurs méditerranéens. Elle suit la mise en oeuvre de la Stratégie méditerranéenne pour le développement durable. En 2023, elle avait organisé ou participé à plus de 30 évènements et publié 11 rapports ou études, sans compter ses participations à de nombreuses autres publications Des effectifs plus de sept fois plus importants : 45 personnes composaient son équipe au 31 décembre 2023 dont 11 experts. Une association reconnue d?intérêt général par le ministère chargé de l?environnement en 2017 dont les adhésions sont contrôlées. En effet, en application de ses statuts, la liste des membres est établie chaque année par le bureau (18 membres en 2023). Bureau de 6 à 8 membres élus pour une année par l?AG. Une difficulté potentielle : si le PAM définit le mandat et le programme d?action du CAR, sa gestion relève du bureau du conseil d?administration et de son président, qui peuvent avoir des visions différentes que doit gérer son directeur sur les priorités pour sa mise en oeuvre. En conclusion, si le modèle associatif offre plus de souplesse pour le recrutement des agents et les questions financières et présente, vis-à-vis des États parties et du secrétariat de la convention, a priori, plus de garanties d?indépendance, il soulève une nouvelle question, délicate à régler : celle de sa gouvernance. Comment choisir les membres et le bureau de l?association pour qu?ils soient à la fois représentatifs des territoires ultra-marins de la France et de l?ensemble de la région Caraïbe ? Comment concilier dans la durée, la volonté de cette gouvernance et celle de la COP du protocole SPAW ? Par ailleurs, il parait difficile de faire revenir le CAR-SPAW dans un statut, qui fut difficile à mettre en place et qui a été abandonné sous le coup de nombreuses critiques. 2.2 Un groupement d?intérêt public apparait trop lourd pour une structure de la taille du CAR Le groupement d?intérêt public (GIP) est une personne morale de droit public, dotée de l?autonomie administrative et financière, associant, soit des personnes publiques, soit des personnes publiques et des personnes morales de droit privé, pour une durée déterminée ou non23. Des personnes morales étrangères de droit public ou de droit privé peuvent être membres du GIP. Il est régi par 21 L?article D. 612-5 du code du commerce fixe actuellement cette somme à 153 000 euros. 22 Décret n° 2022-1682 du 27 décembre 2022 relatif à l?expérimentation de la mise à disposition de fonctionnaires dans le cadre d?un mécénat de compétences et article 238 bis 1 a) du code général des impôts. 23 Voir les articles 98 et suivants de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011, modifiée, de simplification et d?amélioration de la qualité du droit PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 25/63 une convention constitutive qui fixe notamment les droits statutaires et des contributions des membres ainsi que les conditions d?adhésion des nouveaux membres en respectant certaines règles. Ainsi, notamment, les personnes morales de droit public et les personnes morales de droit privé chargées d?une mission de service public doivent détenir ensemble plus de la moitié des voix si elles ne détiennent pas plus de la moitié du capital. La convention constitutive doit être approuvée par un arrêté du ministre du budget et du ou des ministres dont relèvent les activités du groupement lorsqu?elles excèdent l?échelon régional et par le préfet dans les autres cas après avis du DRFIP. Le personnel est constitué par des personnels mis à disposition par les membres ou des fonctionnaires placés en position de détachement ou de disponibilité. Mais le GIP peut aussi recruter ses propres agents. Les GIP assurant à titre principal la gestion d?une activité de service public administratif sont soumis à une comptabilité publique. Dès lors, un comptable public à temps plein doit être nommé, sauf exceptions, par un arrêté du ministre chargé du budget. Il peut être soumis au contrôle économique et financier de l?État, si l?État ou un organisme qu?il contrôle en est membre. Un commissaire du gouvernement peut également être désigné si l?État est membre du GIP. Deux avantages du GIP sont communs à ceux du statut associatif : Il permet de répondre aux recommandations des Lignes directrices sur les CAR de 2006 sur la capacité institutionnelle et l?autonomie financière. Il devrait rassurer les donateurs, surtout étrangers et internationaux, sur la destination de leurs fonds et sur l?indépendance du CAR-SPAW par rapport à l?État français. En outre, à la différence de l?association, les membres sont plus engagés vis-à-vis du fonctionnement du GIP. En effet, la convention constitutive fixe les contributions de chaque membre qu?elle soit financière ou sous forme de mise à disposition de personnels, d?équipements ou de locaux. Les inconvénients du GIP sont la conséquence de cette organisation : la rédaction de la convention constitutive est plus délicate. Elle doit être précédée d?une étude préalable d?opportunité et de longues discussions avec tous les membres éventuels du GIP. Il a été indiqué à la mission que 18 mois avaient été nécessaires pour créer le GIP Sargasses. Par ailleurs, le recrutement d?agents propres au GIP, dont l?activité est celle d?un service public administratif, est particulièrement encadré. Il n?est possible que si le recours au personnel des membres ne permet pas d?assurer une fonction permanente requérant des qualifications spécialisées ou pour assurer le remplacement d?un agent temporairement absent ou en cas d?accroissement temporaire ou saisonnier d?activité. Le poste vacant doit faire l?objet d?une publication d?un appel à candidature pendant au moins un an au sein des ministères dont relève l?activité du GIP et localement. A ce sujet, le directeur du GIP Sargasses a souligné les difficultés et les lenteurs qu?il avait rencontrées pour recruter des agents compétents. En outre, des règles comptables strictes s?appliquant au GIP, le circuit des financements présentera nécessairement pour le CAR une certaine lourdeur, au moins identique à celle existant actuellement. En conclusion, si le GIP est plus souple que l?établissement public, il reste une structure administrative entourée de règles rigoureuses permettant de garantir le bon usage des fonds publics mais apparaissant comme des contraintes trop lourdes pour la petite structure que représente le CAR-SPAW. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 26/63 2.3 La vocation d?un groupement européen de coopération territoriale ne coïncide pas avec celle du CAR-SPAW Les groupements européens de coopération territoriale (GECT) ont été créés en 2006 par un règlement de l?Union européenne (UE)24 pour faciliter la coopération transfrontière, transnationale et interrégionale entre les États membres, leurs collectivités régionales ou locales et/ou des entreprises publiques et ainsi renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale de l?Union et éliminer les entraves au marché intérieur. Ils permettent à ces partenaires de mettre en oeuvre des projets communs, d?échanger des compétences et d?améliorer la coordination en matière d?aménagement du territoire. Le GECT peut être constitué de membres situés sur le territoire d?au moins deux États membres et d?un ou plusieurs pays tiers voisins de l?un de ces États membres, y compris ses régions ultrapériphériques. Il peut même être composé de membres issus d?un seul État membre et d?un ou plusieurs pays tiers voisins, y compris ses régions ultrapériphériques lorsque le « GECT entre dans le champ d?application de sa coopération territoriale dans le cadre de la coopération transfrontalière ou transnationale ou de ses relations bilatérales avec les pays tiers voisins ». Mais un GECT ne peut pas être créé uniquement entre entités issues d?un seul État membre et d?un ou plusieurs pays ou territoires d?outre-mer (PTOM) liés à ce même État membre25. Les objectifs et les activités du GECT sont définis dans le cadre d?une convention contraignante. Ses statuts précisent notamment les modalités de fonctionnement de ses organes, ses procédures décisionnelles, les procédures concernant la gestion et le recrutement de son personnel, les modalités de contribution de ses membres. Un GECT acquiert la personnalité juridique le jour de l?enregistrement ou de la publication de la convention et de ses statuts dans l?État membre dans lequel il a son siège. L?intérêt d?un GECT est qu?il constitue une personne morale, entourée de nombreux contrôles à sa création et tout au long de sa vie. Il présenterait ainsi solidité juridique et stabilité. Il pourrait donner au CAR-SPAW une plus grande visibilité dans la région. Il pourrait avoir un accès privilégié aux fonds européens et notamment aux financements Interreg26. Le principal obstacle à la création d?un GECT tient à sa vocation première : un GECT n?est pas fait pour mettre en oeuvre une convention internationale mais pour renforcer la cohésion au sein de l?UE. Or, l?UE n?est pas partie à la convention de Carthagène ni au protocole SPAW et seuls deux États membres l?ont ratifié : la France et les Pays-Bas. Il y aurait donc une tension permanente entre les objectifs du GECT et ceux du CAR-SPAW. Cette tension se répercuterait nécessairement entre la gouvernance du GECT et la COP du SPAW. Par ailleurs, la mise en place du GECT implique des démarches administratives et juridiques complexes qui prendront beaucoup de temps. Ensuite, il n?est pas certain qu?il puisse recevoir des soutiens d?ONG ou de fondations étrangères. En conclusion, cette solution parait devoir être écartée. 24 Règlement (CE) n° 1082/2006 du 5 juillet 2006, modifié, relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT) 25 Article 3bis du règlement n° 1082/2006 26 Interreg est un programme européen de coopération territoriale entre les régions européennes dans différents domaines PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 27/63 2.4 Au sein d?un établissement public du ministère chargé de l?environnement 2.4.1 Le retour au PNG pose des problèmes d?acceptabilité Comme cela a été évoqué dans le § 1.2.3, le parc national de Guadeloupe, établissement public à caractère administratif (EPA), qui gère un territoire à la fois terrestre et maritime protégé, a hébergé le CAR-SPAW entre 2009 et 2019, avant son transfert à la DEAL en urgence compte tenu du caractère très conflictuel des relations entre l?équipe du parc national et ceux du CAR-SPAW. La mission du CGEDD, spécifiquement dédiée au CAR-SPAW réalisée en 2017 afin de faire des recommandations pour régulariser son positionnement n?excluait pas le maintien au sein du PNG mais préconisait notamment son intégration formelle dans l?organigramme du parc, la participation de sa directrice a son comité de direction et une délégation de signature du directeur du parc auprès de cette dernière, pour toutes les activités concernant le CAR-SPAW (cf.§1.2.3). En effet, le positionnement au sein du PNG avait été envisagé dès la création du CAR en raison des synergies évidentes entre les deux structures. Par ailleurs, d?après les personnes interrogées par la mission, l?hébergement du CAR-SPAW au sein du PNG n?a pas posé de problèmes majeurs durant les cinq premières années de cohabitation car les deux directeurs partageaient la même vision sur les synergies entre leurs deux structures. Le transfert à la DEAL, apparait in fine plus motivé pour gérer un conflit de personnes que pour des raisons structurelles d?incompatibilité entre les deux structures. En effet, parmi les avantages identifiés d?un positionnement au sein d?un parc national, outre la visibilité d?un tel label, connu mondialement, et qui est au coeur de la cible du protocole SPAW, figure l?identité juridique et l?autonomie financière, qui permet de percevoir des ressources externes sans être identifié comme une structure gouvernementale. Par ailleurs, le circuit des dépenses est simplifié par rapport à la DEAL (sans passage par le CSPI) même si en tant qu?EPA, il est soumis aux mêmes règles de comptabilité publique. Parmi les inconvénients, Il reste que, comme pour la DEAL, les parcs nationaux sont soumis à plafond d?emploi même si les recrutements de contractuels dans le cadre de projets à durée déterminée peuvent être sortis, dans certaines circonstances, du plafond d?emploi pour les établissements publics opérateurs de l?État27. En conclusion, le positionnement au sein du Parc national de Guadeloupe apparait comme une solution envisageable dans le principe pour les raisons évoquées, sous réserve que soient dissociés les effectifs du CAR de ceux du parc lors des arbitrages budgétaires (voir §3). Toutefois un retour au sein de l?établissement public se heurte à une forte opposition d?une partie du personnel et des membres du conseil d?administration du Parc qui gardent en mémoire le climat social très dégradé qui prévalait à l?époque28 qui ne rend pas cette option crédible à court terme. 2.4.2 L?intégration à l?OFB apparait comme la meilleure option à moyen terme sous certaines conditions. L?Office français de la biodiversité, est un EPA créé en 2020 de la fusion de l?Agence française pour 27 Circulaire du 11 juin 2010 de la direction du budget sur les modalités de fixation du plafond des autorisations d?emplois des opérateurs de l?États 28 La mission n?a pu rencontrer des agents du Parc qui étaient présents à l?époque, les personnes sollicitées ayant motivé leur refus par le caractère encore très sensible du sujet. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 28/63 la biodiversité avec l?Office national de la chasse et de la faune sauvage. Fort de plus de 2 800 agents, il est présent dans les trois département français Antilles-Guyane, et intervient dans les domaines du protocole SPAW à travers les missions de police de l?environnement, de connaissance et d?expertise, d?appui aux politiques publiques, et de gestion d?espaces protégés (sanctuaire AGOA et parc naturel marin de Martinique). Par ailleurs une convention de rattachement lie les 11 parcs nationaux français à l?OFB. Les avantages d?une telle option sont nombreux. Largement ouvert à l?international en particulier dans ses interventions outre-mer, l?OFB apparait comme une structure particulièrement légitime compte tenu de son champ d?activité pour héberger le CAR-SPAW. La collaboration et la complémentarité entre les deux structures est évidente comme l?illustre les exemples suivants : c?est le CAR-SPAW qui a été à l?origine de la création du sanctuaire AGOA sur les cétacés qui a ensuite été transférée à l?OFB en raison de son savoir-faire en matière de gestions d?aires protégées. Toutefois, ce sanctuaire qui a vocation à inclure l?ensemble des petites Antilles est resté à ce jour cantonné aux territoires français. Au sein de l?OFB, le CAR pourrait favoriser cette intégration comme partie intégrante du programme de travail du protocole SPAW. le programme BestLIFE 2030 de subvention pour la biodiversité dans les territoires d?outremer de l?Union Européenne a été porté initialement par le CAR avant d?être repris par l?OFB avec la poursuite d?une collaboration active du CAR-SPAW. d?autres projets sur financements européens (Life, Interreg), dont l?OFB est déjà gestionnaire bénéficient au CAR-SPAW. Là encore, le rapprochement entre les deux structures permettrait de développer davantage les synergies entre la vocation internationale du CAR et son réseau d?une part et les capacités opérationnelles, de gestion de projet et d?expertise de l?OFB, d?autre part au service des objectifs de la convention. En matière de gestion, le statut d?établissement public de l?OFB lui confère les mêmes avantages que le PNG en ce qui concerne le circuit des paiements et l?autonomie de gestion comptable comparé à la DEAL. Par ailleurs, si l?OFB est soumis à un plafond d?emploi, il a la possibilité de recruter des emplois hors plafond, pour les recrutements à durée déterminée sur projets, ce qui est le cas des trois chargés de mission thématiques du CAR. Enfin, l?OFB n?étant pas assimilé stricto-sensu à l?État français, l?accès à des financements internationaux et de fondations privées s?en trouvera facilité par rapport à un positionnement à la DEAL. Une difficulté est toutefois liée à l?organisation actuelle de l?OFB : contrairement à l?hexagone où existe des directions régionales, il n?existe qu?une seule direction inter-régionale pour tous les outre-mer, qui comprend ensuite des délégués territoriaux dans chacun des territoires sans compétence hiérarchique sur l?ensemble des agents. Un rattachement du CAR-SPAW à l?OFB ne peut impliquer un repositionnement au siège métropolitain de l?OFB, ce qui nuirait à son image de structure caribéenne et doit préserver, conformément à la convention signée avec le PNE, son implantation régionale en Guadeloupe ou a minima dans un territoire français des Antilles. Des échanges avec la direction générale de l?OFB font état de projets de réorganisation de l?office dont certains envisagent la création de directions régionales en outre-mer qui pourraient apporter une réponse à cet inconvénient. Dans le cas contraire, un rattachement au siège mais avec une implantation caribéenne doit être recherchée selon des modalités restant à définir. Par ailleurs, les circuits financiers et comptables de l?OFB sont centralisés au siège, ce qui PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 29/63 nécessitera dans l?hypothèse d?un rattachement du CAR-SPAW, une bonne coordination entre des services distants pour ne pas nuire à la fluidité dans l?exécution des dépenses (voir §3). Sous réserve d?évolutions favorables concernant ces deux points, l?intégration du CAR-SPAW apparait comme la solution la plus favorable à moyen terme. 2.5 Au sein du groupe AFD La mission a également étudié hypothèse d?un rattachement du CAR-SPAW au sein du groupe Agence française de développement (AFD). Dédiée à l?aide publique au développement durable à international mais également dans l?outre-mer français, notamment sur les enjeux liés au changement climatique, à la biodiversité et aux aires protégées, l?Agence a en effet une proximité thématique avec le champ d?intervention du CAR-SPAW. L?Agence gère pour le compte de l?Union européenne, mais aussi d?autres pays, de nombreux projets et à ce titre constituerait un atout pour bénéficier de financements internationaux. Par ailleurs, en tant que banque de développement, elle possède un savoir-faire indéniable en matière de circuits financiers, y compris auprès de pays hors des systèmes SEPA/SWIFT. Enfin, comme évoqué précédemment, les interventions du CAR- SPAW auprès des petits états insulaires de la région sont très complémentaires des interventions du l?AFD et pourraient créer des synergies dans l?hypothèse d?un rattachement. Toutefois, plusieurs obstacles à ce rattachement ont été identifiés : établissement soumis à la loi bancaire, l?AFD est astreint aux mêmes règles concernant l?honorabilité des clients, ce qui oblige à des contrôles importants ; cela nécessiterait un cadre institutionnel, et donc que le CAR-SPAW acquière une personnalité morale (association, GIP ?) pour être finalisé, ce qui rajoute une complexité supplémentaire29 ; l?hébergement et les prestations réalisées pour le compte du CAR (notamment en matière de paiements) devraient être facturés ce qui aurait un impact certain sur ses capacités d?intervention, et cela d?autant plus que l?AFD est formatée pour gérer des projets d?un montant très supérieur. Au sein du groupe AFD, Expertise France (EF), agence de mobilisation de l?expertise française, mais aussi de gestion de projets de taille plus modeste, et qui a la possibilité de recruter des fonctionnaires, apparait comme mieux adaptée à la situation du CAR. Toutefois EF est soumise aux mêmes règles prudentielles que l?AFD concernant les pays où elle peut intervenir et applique des frais de gestions à préciser en fonction du montant et de la complexité des procédures de transferts financiers. Par ailleurs, elle n?a actuellement pas de mandat pour intervenir dans l?outre- mer français. 2.6 En conclusion sur les différentes options d?hébergement Après avoir examiné les différents scénarios, il apparait qu?aucun d?eux n?est exempt de l?ensemble des contraintes évoquées dans le cadre de l?hébergement à la DEAL. Si le statut d?association, permet une plus grande souplesse a priori pour les recrutements et le circuit des dépenses, ce statut se heurte à des difficultés en termes de gouvernance : une association incluant dans son conseil d?administration toutes les collectivités territoriales de la région impliquées serait peu opérationnelle comme cela a été le cas pour le « Plan mer Caraïbes » et, à l?opposé, une association à la gouvernance restreinte avec uniquement l?État et ses 29 Cet argument est toutefois à relativiser car le FFEM, qui est hébergé par l?AFD, sous tutelle du MEAE et des ministères économiques et financiers n?a également pas de personnalité morale. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 30/63 établissements publics ferait courir le risque d?une gestion de fait. Le constat est le même pour un GIP qui a davantage vocation à intervenir pour le compte de ses membres plutôt qu?au profit d?une organisation internationale. En outre, le soutien à une organisation internationale n?entre pas dans le mandat des collectivités concernées. A moyen terme (environ deux ans), un positionnement à l?OFB apparait la meilleure alternative à l?hébergement au sein de la DEAL, sous réserve d?une organisation tenant compte des spécificités et des obligations contractuelles de la France notamment en matière de positionnement dans un département français des Antilles et de modalités de fonctionnement au service du secrétariat et des États parties à la convention de Carthagène. Des dispositions en ce sens devraient être inclues dans le contrat d?objectif et de performance en cours de préparation. La convention entre la France et le PNUE devra être adaptée pour tenir compte de ce changement. [Ministère chargé de l?environnement/DEB/DEAL] Maintenir dans l?immédiat le CAR-SPAW au sein de la DEAL de Guadeloupe afin de ne pas fragiliser les actions engagées avec le secrétariat de la convention et les États parties. [Ministère chargé de l?environnement/DEB] Inclure dans le contrat d?objectif et de performance 2026-2031 de l?OFB l?intégration à l?échéance de deux ans du CAR-SPAW au sein de l?établissement, selon des modalités permettant de respecter les engagements contractuels de la France vis-à-vis du PNUE en termes d?implantation et de moyens de fonctionnement et adapter la convention avec le PNUE en conséquence. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 31/63 3 Recommandations pour améliorer le fonctionnement et l?impact du CAR-SPAW à la DEAL ou à l?OFB Qu?il demeure à la DEAL de Guadeloupe ou qu?il intègre à terme l?OFB, le CAR-SPAW pourrait davantage se consacrer à ses missions si certains sujets étaient mieux traités. 3.1 Politique de recrutement et de gestion RH 3.1.1 Sanctuariser les ETP, en particulier ceux des chargés de mission Actuellement, le personnel du CAR-SPAW se compose : d?une part : d?une directrice, de son adjointe, responsable de programme, et d?une assistante internationale ; ces emplois représentent l?engagement qu?a pris l?État français vis-à-vis du PNUE en 2000 (cf. §1.2.1)30 ; la directrice est fonctionnaire, son adjointe bénéficie d?un contrat à durée indéterminée (CDI) et l?assistante est employée en contrat à durée déterminée (CDD) ; elles sont rémunérées par le ministère chargé de l?environnement ; d?autre part : de trois chargées de programme chargées respectivement des écosystèmes, des espèces et des espaces ; ces emplois sont occupés par deux fonctionnaires détachées sur contrat et une vacataire qui devrait obtenir un CDD. A ces emplois, s?ajoutaient jusqu?en 2024 deux volontaires du service civique (VSC) ; tous ces emplois sont rémunérés par les projets tels que les Interreg. Si la première catégorie d?emplois n?a jamais été mise en cause, la seconde est source d?inquiétude. En effet, il a été considéré que tous ces postes étaient soumis au plafond d?emplois de la DEAL et in fine aux restrictions qu?il devait subir. C?est ainsi qu?en 2024, les deux emplois de VSC ont été supprimés, le recrutement de la chargée de mission biodiversité a été décalé et celui de la chargée de mission écosystème a été suspendu. Or, en premier lieu, le CAR-SPAW est une petite équipe d?agents très qualifiés31, qui doivent être assurés de stabilité et d?une certaine longévité (au moins trois ans) pour disposer du temps nécessaire pour nouer des relations de confiance avec de nombreux experts et agents des administrations dans l?ensemble de la Caraïbe. Les mêmes exigences sont requises pour que le CAR-SPAW soit en capacité de faire face à des vacances temporaires d?agents. En outre, la mission considère que le format actuel du CAR, avec trois postes mis à disposition par la France -qui, rappelons-le, font l?objet d?un engagement formel de l?État français auprès du PNUE- complété par trois postes de chargés de mission sectoriels, constitue un minimum absolu pour assurer ses missions. Recrutés en CDD dans le cadre de projets sur financements extérieurs32, ces trois agents complémentaires n?ont pas vocation à rester à la fin de leur contrat mais leurs postes doivent être pérennisés. En second lieu, les règles actuelles en matière de plafond d?emplois ministériel sont rigoureuses. 30 A noter néanmoins que l?annexe à l?accord de 2000 prévoyait 3,5 ETP, le ? ETP étant constitué par une attaché scientifique pris en charge par le PNG. Le type d?emploi prévu n?est pas parfaitement respecté mais cela parait moins problématique. 31 Ces chargés de programme doivent en effet avoir de très solides connaissances en matière de biodiversité, parler nécessairement anglais, voire l?espagnol, connaitre les Caraïbes et être aguerris aux discussions bilatérales ou internationales, de manière autonome. 32 Les nouvelles règles établies par la Commission européenne excluent les salaires des fonctionnaires des cofinancements éligibles aux projets Interreg. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 32/63 Sont soumis à ce plafond, les titulaires, les agents recrutés par CDI comme par CDD, les agents détachés au ministère chargé de l?environnement, les agents en position normale d?activité, les volontaires du service civique de plus de 25 ans payés par le ministère.? N?en sont exclus que les mises à disposition entrantes (puisque c?est l?administration d?origine qui paye), les apprentis, les vacataires, les volontaires du service civique âgés de 16 à 25 ans qui sont indemnisés par l?Agence du service civique. Pour éviter d?émarger dans le plafond d?emplois du ministère chargé de l?environnement et in fine de la DEAL, il conviendrait de privilégier, lorsque c?est possible, ces dernières positions. Mais à l?exception de la mise à disposition, ces positions ne correspondent pas à des emplois durables. De plus la mise à disposition entrante est difficile à obtenir, en raison du « sacrifice » que cela représente pour l?administration qui emploie et rémunère l?agent tout en en étant privé pendant un certain temps. Cette solution ne peut donc être qu?accessoire. Il parait donc indispensable de sanctuariser les trois ETP de chargés de mission. Pour ce faire, la mission propose un partage interministériel de ces ETP hors masse salariale. 3.1.2 Une sanctuarisation garantit par un portage interministériel des 3 ETP hors masse salariale : 3.1.2.1 Plusieurs ministères concernés qui pourraient contribuer au fardeau Jusqu?à présent seul le ministère chargé de l?environnement et en son sein seule la DGALN contribuent en termes d?ETP au fonctionnement du CAR-SPAW. Cette exclusivité ne parait pas conforme aux bénéfices qu?en retirent d?autres services et d?autres ministères. Bien entendu cette charge nouvelle pour les services concernés devrait se traduire par une implication plus forte dans le pilotage du CAR-SPAW (cf. §4.1.2) La DAEI : Comme indiqué au §1.4.2 le CAR-SPAW concourt à faire connaître et à promouvoir la vision de la France en matière de biodiversité dans la région des Caraïbes, notamment via son programme des petits projets et la DAEI s?en félicite. Cette direction participe déjà au fonctionnement du CAR (40.000 euros annuels). Il apparaitrait logique que cette direction, et donc le SG, contribue également à un ou un demi-emploi, hors masse salariale, destinés notamment à la mise en oeuvre des petits projets. Cette contribution permettrait de renforcer l?appartenance des chargés de mission du CAR-SPAW au réseau des agents du ministère chargé de l?environnement à l?international qui sont mis à disposition des organisations internationales ou dans les services économiques des ambassades notamment dans la région. Ces relais peuvent être très utiles pour nouer des contacts de proximité et assurer un suivi des actions avec les interlocuteurs du CAR dans les pays concernés33. Le MEAE ne contribue pas directement au fonctionnement du CAR-SPAW mais plus généralement à la convention de Carthagène. Il est néanmoins très intéressé par la présence active du CAR- SPAW, seul CAR de la convention hébergé en France. Il interroge régulièrement le CAR, en particulier via l?ambassadeur régional pour la région Caraïbe, pour mieux comprendre les acteurs locaux et pour porter nos priorités (par exemple les sargasses) au sein des COP. Dans ces conditions, il serait assez cohérent que ce ministère contribue également au CAR-SPAW sous forme d?une mise à disposition de personnel et garantisse également une fraction des trois ETP. Cette dernière solution semble toutefois difficile à obtenir au regard du caractère technique du CAR et de sa localisation dans un département d?outre-mer. 33 Le réseau des agents du MTE à l?international comprend notamment des agents en poste en ambassade en Colombie et au Mexique, qui couvrent les pays de la région peuvent être des relais utiles. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 33/63 Le MOM est directement intéressé par le protocole SPAW et le CAR, qui concerne l?ensemble des territoires français de la région Caraïbe et Guyane. Le MOM est notamment en charge de la coordination du Plan national Sargasse, et à ce titre pilote le programme des interventions territoriales de l?État (PITE) qui centralise les crédits des différents ministères relatifs à ce sujet. Le CAR-SPAW a oeuvré pour que cette thématique soit intégrée dans le programme d?action du protocole SPAW et est un acteur majeur de sa mise en oeuvre. Au regard des services rendus, sur un sujet à coopération régionale obligatoire, une contribution du MOM au fonctionnement du CAR- SPAW sous forme d?ETP apparaît souhaitable . 3.1.2.2 Le partage proposé par la mission au terme de cette analyse : Le ministère chargé de l?environnement, principalement intéressé, inclurait dans son plafond d?emplois, deux ETP. Ces deux ETP seraient portés, selon une répartition à arbitrer au sein du ministère, à la fois par la DGALN et par la DAEI. Il s?agirait pour le DGALN d?indiquer dans son schéma d?emplois qu?outre les trois ETP garantis par l?État français, un ETP doit être, également sauvegardé34 à ce niveau ; cette sanctuarisation, pourrait conduire à faire porter sur d?autres services de la DGALN, et pas seulement la DEB, d?éventuelles réductions d?ETPT. Pour ce qui concerne l?emploi de la DAEI à sanctuariser, il devrait être inscrit, hors programme, dans la réserve de protection du Secrétaire général. Le MOM compte tenu de sa forte implication dans le champ du CAR-SPAW notamment au sujet des sargasses, contribuerait au CAR en incluant dans son plafond d?emplois un ETP de chargé de mission. Compte tenu de la participation financière du MEAE à la convention de Carthagène dans son ensemble et au caractère principalement « outre-mer » des emplois, la mission ne propose pas de le faire contribuer en termes d?ETP. En revanche, une participation financière versée directement au CAR-SPAW pourrait être envisagée. Cette répartition une fois actée par les ministères concernés devrait être notifiée au préfet de Guadeloupe. [Ministère chargé de l?environnement /SG et DGALN, MOM, MEAE] Sanctuariser, outre les trois emplois garantis par la convention avec le PNUE, les trois postes de chargés de mission thématiques partagés respectivement entre la DGALN, la DAEI et le MOM. 3.1.3 Recruter des agents plus représentatifs de la région Caraïbe Tout le personnel du CAR-SPAW est actuellement de nationalité française pour la plupart d?origine métropolitaine. Or, le CAR-SPAW devant travailler avec l?ensemble des pays de la Caraïbe, il serait opportun qu?une partie de ses agents, en soit originaire, ou à défaut en ait une bonne expérience. Cela permettrait en outre de montrer que si la France héberge le CAR-SPAW, elle n?a pas la main sur l?ensemble de son personnel et que le centre est tourné vers la région Caraïbe plus que vers elle. 34 cette solution pourrait se prévaloir du précédent des emplois des directions interdépartementales des routes (DIR), préservés au sein de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM). PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 34/63 Cela faciliterait également le respect de la recommandation des lignes directrices sur les CAR de la convention selon laquelle le personnel doit maitriser parfaitement l?anglais, le français et l?espagnol et avoir si possible une bonne connaissance du néerlandais. Cette ouverture des recrutements devrait avant tout concerner les trois emplois de chargé de programmes rémunérés sur projets. [CAR-SPAW] Ouvrir les appels à candidature à l?international pour les recrutements des postes de chargés de mission thématiques, en privilégiant des agents plus représentatifs de la région Caraïbe. 3.2 Fluidifier et sécuriser le circuit des recettes et décaissements Si l?État français finance les deux postes d?encadrement et le poste de l?assistante internationale ainsi que le budget annuel de fonctionnement du CAR-SPAW à hauteur de 140 000 euros, ce dernier ne pourrait pas accomplir ses missions et soutenir le programme des petits projets sans financements extérieurs complémentaires. Ces financements permettent aussi de payer les chargés de mission thématiques et les VSC (supprimés en 2024). Figure 3 : Dépenses et recettes du CAR-SPAW 2023-2024 (source : Rapport d'activité du CAR-SPAW 2023-2024) Concernant les recettes, elles étaient constituées en 2023-2024 de fonds Interreg (Sargcoop2 et CAMAC2) pour 30%, d?accords de coopération avec le secrétariat de la convention (PCA) pour 21% et de contrats de petits financements avec le siège du PNUE (SSFA) pour 4%. Ces ressources transitent par les deux fonds de concours destinés au CAR-SPAW. Certaines d?entre elles parvenant au CAR avec beaucoup de retard, l?État français avance les crédits nécessaires aux projets correspondants et se rembourse via ces mêmes fonds de concours. Comme cela a été exposé au 1.3.1, il serait souhaitable de permettre au CAR-SPAW de mieux suivre l?arrivée et l?orientation des fonds de concours par les services centraux du ministère chargé de l?environnement. Il suffirait sans doute à cet égard que les gestionnaires des deux fonds de concours (T2 et Hors T2) dédiés au CAR-SPAW partagent un outil de suivi avec les agents du PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 35/63 centre. Mais c?est surtout le circuit des dépenses « internationales », celles qui concernent les différentes interventions du CAR-SPAW, notamment dans le cadre du programme des petits projets, qui est le plus problématique. Figure 4 Dépenses par axes de travail 2023-2024 (Source : Rapport d'activité du CAR- SPAW 2023-2024) Des mesures ont été prises à la suite d?une réunion avec la DRFIP et les délais des paiements internationaux se sont nettement raccourcis. Il convient de poursuivre et de consolider ces actions en les complétant par des mesures qui permettraient au personnel du CAR-SPAW de savoir, sans avoir à le demander systématiquement au CSPI et à la DRFIP ainsi qu?à la Banque de France, à quel stade se situe la demande de paiement et les motifs des éventuels blocages. De tels dispositifs permettraient d?améliorer l?image du CAR SPAW, non seulement, à l?égard du secrétariat de la convention de Carthagène et des États parties, mais aussi, vis-à-vis de ses prestataires. [Ministère chargé de l?environnement/ DAF et DEAL et DRFIP de Guadeloupe] : Poursuivre les actions permettant d?accélérer les paiements internationaux et mettre en place un dispositif offrant au CAR-SPAW une visibilité sur l?état d?avancement des paiements internationaux PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 36/63 3.3 Mettre en place une stratégie d?accès aux financements internationaux Parmi les contraintes d?un hébergement au sein de la DEAL figure celle d?une impossibilité d?accès à diverses financements internationaux, européens ou provenant de fondations privées. Comme évoqué précédemment, les membres du GEF contactés par la mission confirment qu?il n?y a pas de règles qui empêcheraient à une institution hébergée dans une administration française de jouer le rôle d?agence d?exécution d?un projet du GEF. Toutefois : le GEF ne peut pas financer les salaires, des employés gouvernementaux (Guidelines on the Project and Program Cycle Policy). Il ne serait donc en particulier pas possible au CAR- SPAW de recruter du personnel qui aurait le statut d?employé de l?Etat français avec un financement GEF ; l?agence d?exécution (le CAR) doit remplir les conditions posées par l?agence de mise en oeuvre (le PNUE par exemple). Le contrat financier est in fine entre l?agence d?exécution et l?agence de mise en oeuvre, cette dernière ayant la responsabilité fiduciaire vis-à-vis du GEF. De même, désormais, pour les projets Européens Interreg, la Commission ne rembourse plus les salaires des fonctionnaires, ce qui peut introduire une contrainte, car ce véhicule est actuellement le principal financeur des projets menés par le CAR-SPAW. La conséquence est que les chargés de mission thématiques payés sur projets devraient être recrutés préférentiellement comme contractuels, voire pour des profils particuliers, en détachement, afin de ne pas les faire apparaître comme des employés de l?État. Pour ce qui concerne l?accès à des financements privés, le CAR peut passer par des intermédiaires associatifs qui sous-traitent certaines actions auprès de celui-ci (comme c?est déjà le cas pour certains projets mis en oeuvre par le CAR). Une autre action recommandée par la mission serait de créer pour le CAR-SPAW une adresse de messagerie électronique en propre, dissociée de celle de la DEAL (ou de l?OFB) afin de ne pas faire apparaitre le suffixe «.gouv.fr » et faire ainsi reconnaître le caractère non gouvernemental du statut du CAR dédié au secrétariat de la convention et à ses États parties. PUBLIÉ https://www.thegef.org/sites/default/files/documents/GEF_Guidelines_Project_Program_Cycle_Policy_20200731.pdf https://www.thegef.org/sites/default/files/documents/GEF_Guidelines_Project_Program_Cycle_Policy_20200731.pdf https://www.thegef.org/partners/gef-agencies https://www.thegef.org/partners/gef-agencies Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 37/63 4 Clarifier les attentes des ministères contributeurs au CAR- SPAW et en déduire un modèle de financement durable 4.1 Le CAR a besoin d?un cadrage des attentes des ministères contributeurs 4.1.1 Assumer les spécificités d?intervention du CAR-SPAW Le protocole SPAW, avec ses annexes concernant la labellisation des aires marines et les espèces protégées constitue une spécificité car c?est le seul instrument international juridiquement contraignant en matière environnementale de la grande région Caraïbe35 . Dans certains États insulaires, la protection au titre du protocole SPAW est même la seule règlementation existante pour la protection des espèces marines. Concernant des habitats et espèces marines migratrices ou à large dispersion, les actions de protection menées dans chaque État partie à la convention ont une influence positive sur ceux des autres États de la région. Toutefois, s?agissant pour beaucoup d?entre eux de petits États insulaires en développement, aux moyens financiers et humains limités, la ratification au protocole SPAW ne garantit pas une participation active aux instances, aux groupes de travail et une mise en oeuvre effective du programme de travail du protocole validé lors des COP. Dès lors le secrétariat et le CAR sont confrontés à un dilemme : le protocole n?aura de réel impact que s?il fonctionne comme un véritable réseau, avec l?ensemble des partenaires (administrations concernées des États parties, aires marines protégées labellisées, fondations et ONG?) pleinement actifs, ce qui n?est pas le cas actuellement. Face à ce constat, et les moyens très limités du secrétariat, le réseau ne fonctionne que grâce à l?implication active du CAR-SPAW, non seulement pour la préparation des documents pour les réunions des instances (STAC et COP), mais contribue également pour l?organisation y compris logistique et l?animation des réunions des groupes de travail thématiques (aires marines protégées, écosystèmes, espèces). Le soutien du CAR va même jusqu?au financement des déplacements aux réunions des experts et délégués les moins bien dotés pour le compte du secrétariat. Ces activités, qui ne sont pas prévues explicitement dans la convention entre la France et le PNUE, ni dans les lignes directrices élaborées par ce dernier concernant les CAR, sont pourtant indispensables au fonctionnement de la convention qui n?a de sens et n?aura d?impact que si elle est inclusive de l?ensemble de ses parties. Par ailleurs, le CAR représente le secrétariat de la convention lors de réunions internationales auxquelles il ne peut participer comme ce fut le cas en 2024, année pour la COP de la convention sur la diversité biologique (CDB) à Cali ou en 2025 pour le Sommet sur les océans (UNOC) à Nice. Ces interventions constituent des opportunités pour le CAR d?accroître son réseau, de faire connaitre les actions du SPAW auprès de partenaires de la région et de plaidoyer pour leur participation plus active à sa mise en oeuvre. L?examen des derniers budgets du CAR-SPAW fait apparaître qu?une bonne part de l?activité est consacrée à la gestion de projets, que ce soient des projets européens Interreg, des projets du GEF, mis en oeuvre via le PNUE, et qui permettent de financer les emplois des trois chargés de mission thématiques qui, entre autres, animent les réseaux thématiques et rédigent les rapports sur le sujet. Par ailleurs le programme de micro-projets développé sur fonds propres du CAR-SPAW depuis 2020, pour un montant annuel moyen de 120K¤ pour une quinzaine de projets, au profit d?ONG, 35 Toutes proportions gardées, le protocole SPAW peut être comparé dans sa philosophie et son mode d?intervention, au réseau écologique européen Natura 2000, pour ce qui concerne les espèces et les milieux marins PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 38/63 de fondations et parfois de gouvernements de la région, est plébiscité par les États membres et les bénéficiaires finaux pour son caractère très inclusif. Si l?impact en termes de notoriété et de reconnaissance pour le CAR est très positif au regard de l?enveloppe mobilisée relativement modeste, cela se traduit néanmoins par une charge de travail importante pour le CAR. Cette activité d?aide au développement et de renforcement des capacités des États parties constitue une spécificité du CAR-SPAW comparé à d?autres CAR. A titre d?exemple, le Plan Bleu, hébergé par la France fonctionne comme un observatoire, un centre de données et de prospective sur l?environnement et le développement durable en Méditerranée au service du secrétariat des États membres de la convention et du public, sans action d?aide au développement équivalente. Les échanges de la mission avec l?équipe du CAR et divers interlocuteurs font apparaître, au-delà des appréciations positives portées sur son fonctionnement, un manque de directives claires de la part des ministères qui contribuent ou devraient contribuer, au titre de la France, au fonctionnement du CAR (ministère chargé de l?environnement, MEAE et MOM), sur la place que doivent occuper les actions non explicitement prévues par la convention avec le PNUE, voire des relations que le CAR doit entretenir avec les diverses institutions et organismes français concernés par le protocole. L?appui au secrétariat pour la préparation des instances, son travail de compilation des données, ses contacts avec les agences nationales et les institutions scientifiques des États parties ne font pas débat. En revanche, la part consacrée à l?assistance technique et à la recherche de financements, mais aussi la mobilisation du réseau français scientifique et technique en appui à la mise en oeuvre du protocole méritent d?être clarifiés par les ministères précités. 4.1.2 Définir les attentes des ministères contributeurs présents ou futurs au CAR-SPAW en termes de retour pour la France Au-delà des actions menées par le CAR au profit du secrétariat et des États Parties de la convention, dans le cadre défini notamment par le plan stratégique 2023-2028 (cf 1.1.3), le retour que la France attend de cet investissement reste largement un impensé. Comme évoqué au 4.2, les critiques initiales de certains États membres sur le CAR perçu comme le bras armé de la France ont abouti à un certain cloisonnement de la part des équipes. Au-delà du bénéfice général, en termes d?image et de son « soft power », de la gestion par la France du CAR-SPAW, les prestations qu?elle attend devraient être clairement définies et assumées. Parmi celles-ci, la rédaction de notes de synthèse, et d?aide à la définition de la position de la France lors des COP ou des STAC apparait comme un minimum. Cela permettrait d?assumer une présence plus effective de la représentation française et de développer des alliances avec d?autres États membres au bénéfice de la convention. Le CAR-SPAW pourrait être sollicité pour d?autres prestations d?expertise ou d?animation, en dehors du cadre de la convention par les ministères contributeurs, dans la mesure où elles sont compatibles avec ses missions principales. De telles activités ne sont nullement exclues par nos engagements internationaux, l?article 2 de la convention avec le PNUE prévoyant par exemple qu?elles doivent seulement être définies et financées par le Gouvernement français et ne doivent pas perturber le bon fonctionnement de la convention. [Ministère chargé de l?environnement, MEAE, MOM] Elaborer une lettre de cadrage à destination du CAR-SPAW permettant, dans le respect de la convention entre la France et le PNUE et du plan stratégique 2023-2028, de donner des orientations sur les actions à mener y compris au profit de la France. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 39/63 4.2 Mobiliser et valoriser davantage l?expertise locale dans une logique de réseau « team France » Il semble que le CAR, en réaction aux critiques initiales de certaines parties à la convention sur le fait qu?il travaillait pour le compte de la France, a établi dans le passé un cloisonnement assez étanche avec les acteurs français. En effet, malgré la présence de nombreux organismes et institutions français intervenant dans le domaine du SPAW dans la région, les relations et implications de ces deniers dans les actions et les réseaux du CAR-SPAW restent limitées. Même lorsqu?il était hébergé par le PNG qui, pourtant, avait été identifié dès la création du CAR comme pourvoyeur d?expertise technique, cela n?a pas été le cas. Cette absence de synergies et d?implication de l?établissement public dans les actions du SPAW, a contribué à dégrader les relations entre les deux structures et alimenté le reproche par le PNG de l?absence de bénéfices réciproques de cette association. La mission recommande de clarifier cette relation car le choix de l?hébergement en Guadeloupe proposé par la France relevait d?une analyse sur les opportunités et synergies possibles avec les acteurs locaux, permettant de contribuer à la mise en oeuvre du programme d?action du protocole tout en contribuant à développer des relations entre les départements français des Antilles-Guyane avec les États de la région et contribuant ainsi au rayonnement de la France. Encore une fois, ces deux missions pour le CAR-SPAW ne sont en rien incompatibles entre elles. Au contraire, elles présentent des bénéfices réciproques comme cela a été confirmé par le secrétariat de la convention, qui se déclare avant tout exigeant sur l?autonomie financière du CAR et la bonne exécution de ses missions d?appui au profit du secrétariat et des États membres mais n?exclut pas la mobilisation de l?expertise locale et d?autres actions exécutées au profit de l?État accueillant le CAR. A ce titre, les ministères contribuant au CAR et en particulier le ministère chargé de l?environnement/ DEB devrait plus clairement donner des directives pour arbitrer dans ce sens les actions du CAR. Au-delà, d?autres acteurs devraient être mobilisés pour apporter leur expertise dans les instances de la convention et participer à divers programmes de coopération dans le cadre du protocole SPAW : les universités des Antilles et de Guyane sont des acteurs importants, notamment sur les espèces et les milieux prioritaires du protocole (récifs coralliens, mangroves, herbiers etc.). Les représentant rencontrés par la mission ont manifesté leur souhait d?être davantage associés aux programmes d?action du protocole SPAW, au-delà des interventions ponctuelles, dans une logique de véritable partenariat ; des organismes de recherche-développement (IRD, IFREMER, CIRAD etc.) devraient également être approchés pour mettre à contribution leurs expertises au profit de certaines thématiques intéressant le protocole (sargasses, valorisation des espèces exotiques envahissantes, etc.). [Ministères chargés de l?environnement, des outre-mer et de la recherche, CAR-SPAW] Mobiliser davantage les opérateurs du ministère chargé de l?environnement, les universités des Antilles Guyane et les organismes de recherche compétents dans le domaine du protocole SPAW afin de participer aux groupes de travail et aux projets portés par le CAR-SPAW. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 40/63 4.3 Assurer un modèle soutenable sur le long terme pour le CAR- SPAW La mission a pu mesurer tout l?avantage d?une structure légère (six agents et deux VSC en 2024), peu coûteuse en budget pour l?État, pour un impact jugé actuellement comme très positif par la plupart des acteurs rencontrés. Il convient donc d?assurer la soutenabilité sur le long terme de cette organisation, qu?elle soit positionnée à la DEAL et à terme à l?OFB. Le financement sur projets des trois chargés de mission thématique induit inévitablement une incertitude quant à leur pérennité sur le long terme, et nécessite de la part du CAR une stratégie de soutenabilité de long terme. Les récents financements de projets Interreg SARGCOP 2, CAMAC2 ou encore le futur projet sur financements FFEM via l?association Nature experts montrent que des opportunités existent dans les trois champs (espèces, écosystèmes et aires protégées) couverts par le protocole SPAW, ce que confirment plusieurs acteurs rencontrés par la mission. Par ailleurs, comme évoqué auparavant, l?appartenance à une structure gouvernementale n?apparaît en rien comme un obstacle pour être en charge de l?exécution de projets financés par le GEF ou le FFEM, comme c?est déjà le cas actuellement. La principale hypothèque concernant la soutenabilité de long terme du CAR-SPAW, dans l?hypothèse de son maintien dans une structure publique (DEAL actuellement puis à l?OFB), apparaît in fine, la pérennité des six postes budgétaires indispensables à son fonctionnement, qui devrait être mieux garantie. La contribution sous forme de mise à disposition ou d?imputation sur leur plafond d?emploi des ministères concernés (MOM) ou de participation financière (MEAE) et le placement à l?OFB permettra de mieux répartir la charge du fonctionnement et partant d?améliorer sa soutenabilité. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 41/63 Conclusion Après avoir échangé avec les principaux interlocuteurs du CAR-SPAW, tant en France métropolitaine, dans les Antilles et au secrétariat de la convention, et examiné diverses options pour le positionnement futur du centre, la mission dresse le constat suivant : s?il a pu être critiqué dans le passé, le CAR-SPAW est actuellement une structure dynamique qui effectue ses missions avec efficacité et dont le rôle essentiel pour la mise en oeuvre du protocole est reconnu par les principaux acteurs ; l?examen de l?histoire mouvementée du CAR et des structures d?hébergement potentielles montrent qu?il n?existe pas de structure alternative qui permette d?apporter une réponse clairement positive sur l?ensemble des difficultés actuelles rencontrées mais nécessitent une bonne coordination entre les directions de la structure d?accueil et du CAR et un soutien ministériel actif afin de les surmonter. A contrario, l?analyse des épisodes de crise qu?a traversé le CAR depuis sa création, montre que, la cause principale en est le défaut de coordination entre ces trois acteurs essentiels pour les surmonter qui a fait défaut, bien plus que son positionnement institutionnel. si les difficultés qu?a rencontrées le CAR dans son positionnement à la DEAL, sont réelles, elles n?apparaissent pas rédhibitoires et sont en passe d?être en partie résolues, grâce à une bonne coordination avec la DEAL et la DGALN. Face à ce constat, la mission recommande le maintien dans l?immédiat du CAR au sein de la DEAL, compte tenu de son bilan très positif et fait des recommandations d?ordre organisationnel afin de réduire certaines difficultés observées. Elle recommande également à la DEB d?inclure dans le contrat d?objectif et de performance en préparation avec l?OFB, l?intégration du CAR au sein de l?Office comme objectif à moyen terme (2 ans). Au-delà de la question du positionnement, la mission recommande de sécuriser sur le long terme les moyens de fonctionnement du CAR-SPAW (dotation de fonctionnement et ETP) afin de préserver cet outil essentiel de coopération au bénéfice de la biodiversité dans une des zones parmi les plus riches et les plus menacées de la planète, mais aussi au bénéfice du rayonnement de la France et de ses territoires dans la région caribéenne. Olivier Robinet Sabine Saint-Germain Inspecteur général Inspectrice générale PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 42/63 Annexes PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 43/63 Annexe 1. Lettre de commande PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 44/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 45/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 46/63 Annexe 2. Accord entre la France et le PNUE concernant la mise en place en Guadeloupe d?un CAR pour le protocole SPAW PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 47/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 48/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 49/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 50/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 51/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 52/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 53/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 54/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 55/63 Annexe 3. Circuit des paiements internationaux (sources CAR-SPAW) PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 56/63 Annexe 4. Liste des personnes rencontrées Nom Prénom Organisme Fonction Date de renco ntre MAHFOUDHI Najib ministère chargé de l?environnement/DEB Conseiller outre-mer 3/04 VERMOT Jean ministère chargé de l?environnement/SG/ DRH Adjoint à la haute fonctionnaire à l?égalité et lutte contre les discriminations 9/04 LAUNOIS Lionel ministère chargé de l?environnement/DEB /MEI Chef de la mission internationale 7/04 ROSSIN Lucile CAR-SPAW Directrice 4/04 MENEZ Véronique Cabinet du ministère chargé de l?environnement Conseillère technique biodiversité 10/04 NORMAND Gabriel Cabinet ministère chargé de l?environnement Conseiller diplomatique 10/04 DEGRON Robin Plan Bleu Directeur 10/04 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 57/63 FAGOT Marc ministère chargé de l?environnement/DAE I/ S/dir de l?action internationale Adjoint au sous-directeur 11/04 RIVALLAIN Mathieu ministère chargé de l?environnement/DAE I/ S/dir de l?action internationale Adjoint au sous-directeur 11/04 ELKAIM David ministère chargé de l?environnement/DAE I/ bureau biodiversité et éco système Chargé de mission 11/04 MOZAS Morgan ministère chargé de l?environnement/DAE I/ bureau biodiversité et éco système Adjoint au chef de bureau 11/04 COLLIGNON Marine MEAE/SDEC Adjointe de la sous-directrice 23/04 LARRICQ Gabrielle MEAE/SDEC Chargée de mission point focal convention de Carthagène 23/04 KREMER Olivier DEAL de Guadeloupe Directeur 28/04 CONDRUYT Géraldine CAR-SPAW Directrice adjointe 28/04 LABBOUZ Lucie CAR SPAW Chargée de mission 28/04 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 58/63 JOUITTEAU Julie CAR SPAW Chargée de mission 28/04 TAGLIAFERO Amélie CAR SPAW Chargée de mission 29/04 PETIT Auriane CAR SPAW Chargée de mission 29/04 BARTHELAT Fabien OFB Délégué territorial pour les Antilles 28/04 OZIER- LAFONTAINE Harry Parc national de Guadeloupe Directeur 28/04 VEREPLA Leslie Parc national de Guadeloupe Adjointe au directeur 28/04 HEC Laurie OFB/ Sanctuaire AGOA Directrice 29/04 SIFFIER Christophe DRFIP Responsable de division 29/04 CARPENE Karine DRFIP Responsable fiscalité 29/04 DRAGIN Marius DIRM Guadeloupe Chargé de mission planification stratégique 30/04 DROMARD Charlotte Université des Antilles Maître de conférence 30/04 BARFLEUR Lydia Région Guadeloupe Directrice de la coopération 2/05 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 59/63 FIOU Nathalie Préfecture de Guadeloupe Directrice des finances 2/05 GUSTAVE DIT DUFLO Sylvie Région Guadeloupe Présidente du CA de l?OFB et de l?ARB Guadeloupe Vice-présidente de la Région 5/05 SOUAN Hélène Département des Bouches du Rhône Directrice adjointe « environnement », ancienne directrice du CAR-SPAW 13/05 KAMARA Boubakar ministère chargé de l?environnement/CB CM/DCM/CGF 14/05 VOYER Frederick GIP Sargasses Directeur 15/05 DELDUC Paul ministère chargé de l?environnement/IGE DD Chef de l?inspection Ancien DGALN 15/05 CALABRESE Antoine MEAE/NUOI/EG Rédacteur- Attractivité de la France pour les Organisation internationale 15/05 CORBIN Christopher PNUE/convention de Carthagène/ SPAW Coordonnateur du programme SPAW 16/05 PERERA VALDERRAMA Susana PNUE/convention de Carthagène/ SPAW Chargée de programme 19/05 DUBERNET Marc AFD/ Région Océan Atlantique Directeur régional 19/05 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 60/63 DUFRESNE Clara AFD/ Région Océan Atlantique Conseillère du directeur régional 19/05 GODEY Karine ministère chargé de l?environnement/DE B/CASP Bud Cheffe de mission 20/05 BEAUTIER Patricia ministère chargé de l?environnement/DE B/CASP Bud Chargée de mission 20/05 ABON Loïc ministère chargé de l?environnement/DE AL Guadeloupe Contrôleur de gestion 23/05 BOYER Jean- François ministère chargé de l?environnement/ DREAL Corse Directeur, ancien DEAL de Guadeloupe 23/05 MENTRE Arnaud MEAE Ambassadeur chargé de coopération régionale la zone Atlantique 26 /05 SCHNEIDER Margaux DGOM/SDPISA Cheffe du bureau des affaires européennes et internationales 13/06 DISCOURS Matthieu AFD Directeur du département trois Océans 17/06 BOUZIGES- ESCHMANNN Stéphanie AFD/FFEM Directrice 17/06 GUILLET- REVOL Philippe AFD Responsable pays/Guadeloupe 17/06 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 61/63 BARNERIAS Cyrille OFB Directeur international 19/06 CUSMANO Yohann Expertise France Directeur adjoint des opérations 26/06 TAPONI Alice Expertise France Coordinatrice de projets 26/06 BEYSSIER Jean- Edmond ministère chargé de l?environnement/DR H Sous-directeur de la performance et de la synthèse 25/06 SAPIJANSKA Jurgis Global Environment Facility (GEF) Coordonnateur biodiversité 27/06 PUBLIÉ Annexe 5. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme Signification AFB Agence française pour la biodiversité AFD Agence française de développement BOP Budget opérationnel de programme CAR Centre d'appui régional CDB convention sur la diversité biologique CDD/CDI Contrat à durée déterminée/ indéterminée CGEDD Conseil général de l'environnement et du développement durable COP Conférence des parties CSPI Centre de service partagé interministériel DAEI Direction des actions européennes et internationales DEAL Direction de l'environnement, de l?aménagement et du logement DEB Direction de l'eau et de la biodiversité DGALN Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature DRFIP Direction régionale des finances publiques EF Expertise France EPA Etablissement public à caractère administratif ETP Equivalent temps plein ETPT Equivalent temps plein travaillé FFEM Fonds français pour l'environnement mondial GBPC Gestion budgétaire et comptable publique GCRMN Global coral reeef monitoring network GECT Groupement européen de coopération territoriale GEF Fonds pour l'environnement mondial (Global environment facility) GIP Groupement d'intérêt public IBAN International bank account number MEAE Ministère de l'Europe et des affaires étrangères MTE Ministère de la transition écologique OFB Office français de la biodiversité PEC Programme pour l'environnement des Caraïbes PNG Parc national de Guadeloupe PNUE Programme des nations unies pour l'environnement SEPA Single euro payments area SPAW Protocole relatif aux zones et la vie sauvage spécialement protégées (Specially Protected Areas and Wildlife) STAC Comité consultatif scientifique et technique (scientific and technical advisory commity) SWIFT Society for worldwide interbank finance UCR Unité de coordination régionale de la convention de Carthagène VSC Volontaire du service civique Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 62/63 PUBLIÉ Site internet de l?IGEDD : « Les rapports de l?inspection » PUBLIÉ https://www.igedd.developpement-durable.gouv.fr/spip.php?page=liste-actualites&lang=fr&id_mot=1187&debut_rub_actus=0 https://www.igedd.developpement-durable.gouv.fr/spip.php?page=liste-actualites&lang=fr&id_mot=1187&debut_rub_actus=0  Sommaire  Résumé  Liste des recommandations  Introduction  1 Le CAR-SPAW, un OVNI institutionnel dont le statut et le positionnement reste à stabiliser  1.1 La convention de Carthagène, le protocole SPAW et le CAR  1.1.1 La seule convention contraignante en matière de protection de l?environnement de la Caraïbe :  1.1.2 Le protocole SPAW protège spécialement des zones et des espèces fragiles des Caraïbes  1.1.3 Le CAR est le « bras armé » du protocole SPAW  1.2 Le CAR-SPAW, une structure jeune mais à l?histoire mouvementée  1.2.1 Après sa création en 2000, le CAR-SPAW est hébergé provisoirement à la DIREN  1.2.2 L?institution laborieuse de l?association « Plan mer des Caraïbes » qui n?a vécu que de 2005 à 2009  1.2.3 L?hébergement au PNG, marqué par plusieurs périodes, se termine par une crise avec le CAR  1.2.3.1 2009-2014 : « l?âge d?or » du CAR-SPAW au PNG  1.2.3.2 Une dégradation des relations entre le CAR-SPAW et le PNG à partir de 2014  1.2.3.3 A partir de 2016, au lieu de les apaiser, deux rapports du CGEDD et les tentatives de réforme exacerbent les tensions  1.2.4 Le transfert à la DEAL de la Guadeloupe à partir de 2019  1.3 Forces et faiblesses du positionnement actuel à la DEAL  1.3.1 Circuit des recettes et des paiements : une lourdeur et une opacité excessive  1.3.1.1 Sur les recettes : difficultés de suivi  1.3.1.2 Sur les dépenses : des circuits complexes, longs, incertains et opaques  1.3.2 Gestion du personnel : la stabilité des effectifs n?est pas garantie  1.3.3 L?accès aux financements internationaux est plus compliqué sans être impossible  1.4 Appréciation des ministères concernés et des partenaires sur les missions du CAR-SPAW  1.4.1 Pour le secrétariat de la convention  1.4.2 Pour les ministères concernés (Ministère chargé de l?environnement/DEB et DAEI, MEAE, MOM)  1.4.3 Pour les acteurs intervenant dans la région (Région Guadeloupe, OFB, AFD?)  1.4.4 En conclusion, le CAR-SPAW est un outil efficace et peu coûteux qui mérite d?être conforté au bénéfice des enjeux environnementaux et du rayonnement de la France dans la région  2 Analyse des statuts et positionnements alternatifs à l?hébergement à la DEAL  2.1 Le statut associatif soulève des questions de gouvernance  2.2 Un groupement d?intérêt public apparait trop lourd pour une structure de la taille du CAR  2.3 La vocation d?un groupement européen de coopération territoriale ne coïncide pas avec celle du CAR-SPAW  2.4 Au sein d?un établissement public du ministère chargé de l?environnement  2.4.1 Le retour au PNG pose des problèmes d?acceptabilité  2.4.2 L?intégration à l?OFB apparait comme la meilleure option à moyen terme sous certaines conditions.  2.5 Au sein du groupe AFD  2.6 En conclusion sur les différentes options d?hébergement  3 Recommandations pour améliorer le fonctionnement et l?impact du CAR-SPAW à la DEAL ou à l?OFB  3.1 Politique de recrutement et de gestion RH  3.1.1 Sanctuariser les ETP, en particulier ceux des chargés de mission  3.1.2 Une sanctuarisation garantit par un portage interministériel des 3 ETP hors masse salariale :  3.1.2.1 Plusieurs ministères concernés qui pourraient contribuer au fardeau  3.1.2.2 Le partage proposé par la mission au terme de cette analyse :  3.1.3 Recruter des agents plus représentatifs de la région Caraïbe  3.2 Fluidifier et sécuriser le circuit des recettes et décaissements  3.3 Mettre en place une stratégie d?accès aux financements internationaux  4 Clarifier les attentes des ministères contributeurs au CAR-SPAW et en déduire un modèle de financement durable  4.1 Le CAR a besoin d?un cadrage des attentes des ministères contributeurs  4.1.1 Assumer les spécificités d?intervention du CAR-SPAW  4.1.2 Définir les attentes des ministères contributeurs présents ou futurs au CAR-SPAW en termes de retour pour la France  4.2 Mobiliser et valoriser davantage l?expertise locale dans une logique de réseau « team France »  4.3 Assurer un modèle soutenable sur le long terme pour le CAR-SPAW  Conclusion  Annexes  Annexe 1. Lettre de commande  Annexe 2. Accord entre la France et le PNUE concernant la mise en place en Guadeloupe d?un CAR pour le protocole SPAW  Annexe 3. Circuit des paiements internationaux (sources CAR-SPAW)  Annexe 4. Liste des personnes rencontrées  Annexe 5. Glossaire des sigles et acronymes (ATTENTION: OPTION vilégier, lorsque c?est possible, ces dernières positions. Mais à l?exception de la mise à disposition, ces positions ne correspondent pas à des emplois durables. De plus la mise à disposition entrante est difficile à obtenir, en raison du « sacrifice » que cela représente pour l?administration qui emploie et rémunère l?agent tout en en étant privé pendant un certain temps. Cette solution ne peut donc être qu?accessoire. Il parait donc indispensable de sanctuariser les trois ETP de chargés de mission. Pour ce faire, la mission propose un partage interministériel de ces ETP hors masse salariale. 3.1.2 Une sanctuarisation garantit par un portage interministériel des 3 ETP hors masse salariale : 3.1.2.1 Plusieurs ministères concernés qui pourraient contribuer au fardeau Jusqu?à présent seul le ministère chargé de l?environnement et en son sein seule la DGALN contribuent en termes d?ETP au fonctionnement du CAR-SPAW. Cette exclusivité ne parait pas conforme aux bénéfices qu?en retirent d?autres services et d?autres ministères. Bien entendu cette charge nouvelle pour les services concernés devrait se traduire par une implication plus forte dans le pilotage du CAR-SPAW (cf. §4.1.2) La DAEI : Comme indiqué au §1.4.2 le CAR-SPAW concourt à faire connaître et à promouvoir la vision de la France en matière de biodiversité dans la région des Caraïbes, notamment via son programme des petits projets et la DAEI s?en félicite. Cette direction participe déjà au fonctionnement du CAR (40.000 euros annuels). Il apparaitrait logique que cette direction, et donc le SG, contribue également à un ou un demi-emploi, hors masse salariale, destinés notamment à la mise en oeuvre des petits projets. Cette contribution permettrait de renforcer l?appartenance des chargés de mission du CAR-SPAW au réseau des agents du ministère chargé de l?environnement à l?international qui sont mis à disposition des organisations internationales ou dans les services économiques des ambassades notamment dans la région. Ces relais peuvent être très utiles pour nouer des contacts de proximité et assurer un suivi des actions avec les interlocuteurs du CAR dans les pays concernés33. Le MEAE ne contribue pas directement au fonctionnement du CAR-SPAW mais plus généralement à la convention de Carthagène. Il est néanmoins très intéressé par la présence active du CAR- SPAW, seul CAR de la convention hébergé en France. Il interroge régulièrement le CAR, en particulier via l?ambassadeur régional pour la région Caraïbe, pour mieux comprendre les acteurs locaux et pour porter nos priorités (par exemple les sargasses) au sein des COP. Dans ces conditions, il serait assez cohérent que ce ministère contribue également au CAR-SPAW sous forme d?une mise à disposition de personnel et garantisse également une fraction des trois ETP. Cette dernière solution semble toutefois difficile à obtenir au regard du caractère technique du CAR et de sa localisation dans un département d?outre-mer. 33 Le réseau des agents du MTE à l?international comprend notamment des agents en poste en ambassade en Colombie et au Mexique, qui couvrent les pays de la région peuvent être des relais utiles. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 33/63 Le MOM est directement intéressé par le protocole SPAW et le CAR, qui concerne l?ensemble des territoires français de la région Caraïbe et Guyane. Le MOM est notamment en charge de la coordination du Plan national Sargasse, et à ce titre pilote le programme des interventions territoriales de l?État (PITE) qui centralise les crédits des différents ministères relatifs à ce sujet. Le CAR-SPAW a oeuvré pour que cette thématique soit intégrée dans le programme d?action du protocole SPAW et est un acteur majeur de sa mise en oeuvre. Au regard des services rendus, sur un sujet à coopération régionale obligatoire, une contribution du MOM au fonctionnement du CAR- SPAW sous forme d?ETP apparaît souhaitable . 3.1.2.2 Le partage proposé par la mission au terme de cette analyse : Le ministère chargé de l?environnement, principalement intéressé, inclurait dans son plafond d?emplois, deux ETP. Ces deux ETP seraient portés, selon une répartition à arbitrer au sein du ministère, à la fois par la DGALN et par la DAEI. Il s?agirait pour le DGALN d?indiquer dans son schéma d?emplois qu?outre les trois ETP garantis par l?État français, un ETP doit être, également sauvegardé34 à ce niveau ; cette sanctuarisation, pourrait conduire à faire porter sur d?autres services de la DGALN, et pas seulement la DEB, d?éventuelles réductions d?ETPT. Pour ce qui concerne l?emploi de la DAEI à sanctuariser, il devrait être inscrit, hors programme, dans la réserve de protection du Secrétaire général. Le MOM compte tenu de sa forte implication dans le champ du CAR-SPAW notamment au sujet des sargasses, contribuerait au CAR en incluant dans son plafond d?emplois un ETP de chargé de mission. Compte tenu de la participation financière du MEAE à la convention de Carthagène dans son ensemble et au caractère principalement « outre-mer » des emplois, la mission ne propose pas de le faire contribuer en termes d?ETP. En revanche, une participation financière versée directement au CAR-SPAW pourrait être envisagée. Cette répartition une fois actée par les ministères concernés devrait être notifiée au préfet de Guadeloupe. [Ministère chargé de l?environnement /SG et DGALN, MOM, MEAE] Sanctuariser, outre les trois emplois garantis par la convention avec le PNUE, les trois postes de chargés de mission thématiques partagés respectivement entre la DGALN, la DAEI et le MOM. 3.1.3 Recruter des agents plus représentatifs de la région Caraïbe Tout le personnel du CAR-SPAW est actuellement de nationalité française pour la plupart d?origine métropolitaine. Or, le CAR-SPAW devant travailler avec l?ensemble des pays de la Caraïbe, il serait opportun qu?une partie de ses agents, en soit originaire, ou à défaut en ait une bonne expérience. Cela permettrait en outre de montrer que si la France héberge le CAR-SPAW, elle n?a pas la main sur l?ensemble de son personnel et que le centre est tourné vers la région Caraïbe plus que vers elle. 34 cette solution pourrait se prévaloir du précédent des emplois des directions interdépartementales des routes (DIR), préservés au sein de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM). PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 34/63 Cela faciliterait également le respect de la recommandation des lignes directrices sur les CAR de la convention selon laquelle le personnel doit maitriser parfaitement l?anglais, le français et l?espagnol et avoir si possible une bonne connaissance du néerlandais. Cette ouverture des recrutements devrait avant tout concerner les trois emplois de chargé de programmes rémunérés sur projets. [CAR-SPAW] Ouvrir les appels à candidature à l?international pour les recrutements des postes de chargés de mission thématiques, en privilégiant des agents plus représentatifs de la région Caraïbe. 3.2 Fluidifier et sécuriser le circuit des recettes et décaissements Si l?État français finance les deux postes d?encadrement et le poste de l?assistante internationale ainsi que le budget annuel de fonctionnement du CAR-SPAW à hauteur de 140 000 euros, ce dernier ne pourrait pas accomplir ses missions et soutenir le programme des petits projets sans financements extérieurs complémentaires. Ces financements permettent aussi de payer les chargés de mission thématiques et les VSC (supprimés en 2024). Figure 3 : Dépenses et recettes du CAR-SPAW 2023-2024 (source : Rapport d'activité du CAR-SPAW 2023-2024) Concernant les recettes, elles étaient constituées en 2023-2024 de fonds Interreg (Sargcoop2 et CAMAC2) pour 30%, d?accords de coopération avec le secrétariat de la convention (PCA) pour 21% et de contrats de petits financements avec le siège du PNUE (SSFA) pour 4%. Ces ressources transitent par les deux fonds de concours destinés au CAR-SPAW. Certaines d?entre elles parvenant au CAR avec beaucoup de retard, l?État français avance les crédits nécessaires aux projets correspondants et se rembourse via ces mêmes fonds de concours. Comme cela a été exposé au 1.3.1, il serait souhaitable de permettre au CAR-SPAW de mieux suivre l?arrivée et l?orientation des fonds de concours par les services centraux du ministère chargé de l?environnement. Il suffirait sans doute à cet égard que les gestionnaires des deux fonds de concours (T2 et Hors T2) dédiés au CAR-SPAW partagent un outil de suivi avec les agents du PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 35/63 centre. Mais c?est surtout le circuit des dépenses « internationales », celles qui concernent les différentes interventions du CAR-SPAW, notamment dans le cadre du programme des petits projets, qui est le plus problématique. Figure 4 Dépenses par axes de travail 2023-2024 (Source : Rapport d'activité du CAR- SPAW 2023-2024) Des mesures ont été prises à la suite d?une réunion avec la DRFIP et les délais des paiements internationaux se sont nettement raccourcis. Il convient de poursuivre et de consolider ces actions en les complétant par des mesures qui permettraient au personnel du CAR-SPAW de savoir, sans avoir à le demander systématiquement au CSPI et à la DRFIP ainsi qu?à la Banque de France, à quel stade se situe la demande de paiement et les motifs des éventuels blocages. De tels dispositifs permettraient d?améliorer l?image du CAR SPAW, non seulement, à l?égard du secrétariat de la convention de Carthagène et des États parties, mais aussi, vis-à-vis de ses prestataires. [Ministère chargé de l?environnement/ DAF et DEAL et DRFIP de Guadeloupe] : Poursuivre les actions permettant d?accélérer les paiements internationaux et mettre en place un dispositif offrant au CAR-SPAW une visibilité sur l?état d?avancement des paiements internationaux PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 36/63 3.3 Mettre en place une stratégie d?accès aux financements internationaux Parmi les contraintes d?un hébergement au sein de la DEAL figure celle d?une impossibilité d?accès à diverses financements internationaux, européens ou provenant de fondations privées. Comme évoqué précédemment, les membres du GEF contactés par la mission confirment qu?il n?y a pas de règles qui empêcheraient à une institution hébergée dans une administration française de jouer le rôle d?agence d?exécution d?un projet du GEF. Toutefois : le GEF ne peut pas financer les salaires, des employés gouvernementaux (Guidelines on the Project and Program Cycle Policy). Il ne serait donc en particulier pas possible au CAR- SPAW de recruter du personnel qui aurait le statut d?employé de l?Etat français avec un financement GEF ; l?agence d?exécution (le CAR) doit remplir les conditions posées par l?agence de mise en oeuvre (le PNUE par exemple). Le contrat financier est in fine entre l?agence d?exécution et l?agence de mise en oeuvre, cette dernière ayant la responsabilité fiduciaire vis-à-vis du GEF. De même, désormais, pour les projets Européens Interreg, la Commission ne rembourse plus les salaires des fonctionnaires, ce qui peut introduire une contrainte, car ce véhicule est actuellement le principal financeur des projets menés par le CAR-SPAW. La conséquence est que les chargés de mission thématiques payés sur projets devraient être recrutés préférentiellement comme contractuels, voire pour des profils particuliers, en détachement, afin de ne pas les faire apparaître comme des employés de l?État. Pour ce qui concerne l?accès à des financements privés, le CAR peut passer par des intermédiaires associatifs qui sous-traitent certaines actions auprès de celui-ci (comme c?est déjà le cas pour certains projets mis en oeuvre par le CAR). Une autre action recommandée par la mission serait de créer pour le CAR-SPAW une adresse de messagerie électronique en propre, dissociée de celle de la DEAL (ou de l?OFB) afin de ne pas faire apparaitre le suffixe «.gouv.fr » et faire ainsi reconnaître le caractère non gouvernemental du statut du CAR dédié au secrétariat de la convention et à ses États parties. PUBLIÉ https://www.thegef.org/sites/default/files/documents/GEF_Guidelines_Project_Program_Cycle_Policy_20200731.pdf https://www.thegef.org/sites/default/files/documents/GEF_Guidelines_Project_Program_Cycle_Policy_20200731.pdf https://www.thegef.org/partners/gef-agencies https://www.thegef.org/partners/gef-agencies Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 37/63 4 Clarifier les attentes des ministères contributeurs au CAR- SPAW et en déduire un modèle de financement durable 4.1 Le CAR a besoin d?un cadrage des attentes des ministères contributeurs 4.1.1 Assumer les spécificités d?intervention du CAR-SPAW Le protocole SPAW, avec ses annexes concernant la labellisation des aires marines et les espèces protégées constitue une spécificité car c?est le seul instrument international juridiquement contraignant en matière environnementale de la grande région Caraïbe35 . Dans certains États insulaires, la protection au titre du protocole SPAW est même la seule règlementation existante pour la protection des espèces marines. Concernant des habitats et espèces marines migratrices ou à large dispersion, les actions de protection menées dans chaque État partie à la convention ont une influence positive sur ceux des autres États de la région. Toutefois, s?agissant pour beaucoup d?entre eux de petits États insulaires en développement, aux moyens financiers et humains limités, la ratification au protocole SPAW ne garantit pas une participation active aux instances, aux groupes de travail et une mise en oeuvre effective du programme de travail du protocole validé lors des COP. Dès lors le secrétariat et le CAR sont confrontés à un dilemme : le protocole n?aura de réel impact que s?il fonctionne comme un véritable réseau, avec l?ensemble des partenaires (administrations concernées des États parties, aires marines protégées labellisées, fondations et ONG?) pleinement actifs, ce qui n?est pas le cas actuellement. Face à ce constat, et les moyens très limités du secrétariat, le réseau ne fonctionne que grâce à l?implication active du CAR-SPAW, non seulement pour la préparation des documents pour les réunions des instances (STAC et COP), mais contribue également pour l?organisation y compris logistique et l?animation des réunions des groupes de travail thématiques (aires marines protégées, écosystèmes, espèces). Le soutien du CAR va même jusqu?au financement des déplacements aux réunions des experts et délégués les moins bien dotés pour le compte du secrétariat. Ces activités, qui ne sont pas prévues explicitement dans la convention entre la France et le PNUE, ni dans les lignes directrices élaborées par ce dernier concernant les CAR, sont pourtant indispensables au fonctionnement de la convention qui n?a de sens et n?aura d?impact que si elle est inclusive de l?ensemble de ses parties. Par ailleurs, le CAR représente le secrétariat de la convention lors de réunions internationales auxquelles il ne peut participer comme ce fut le cas en 2024, année pour la COP de la convention sur la diversité biologique (CDB) à Cali ou en 2025 pour le Sommet sur les océans (UNOC) à Nice. Ces interventions constituent des opportunités pour le CAR d?accroître son réseau, de faire connaitre les actions du SPAW auprès de partenaires de la région et de plaidoyer pour leur participation plus active à sa mise en oeuvre. L?examen des derniers budgets du CAR-SPAW fait apparaître qu?une bonne part de l?activité est consacrée à la gestion de projets, que ce soient des projets européens Interreg, des projets du GEF, mis en oeuvre via le PNUE, et qui permettent de financer les emplois des trois chargés de mission thématiques qui, entre autres, animent les réseaux thématiques et rédigent les rapports sur le sujet. Par ailleurs le programme de micro-projets développé sur fonds propres du CAR-SPAW depuis 2020, pour un montant annuel moyen de 120K¤ pour une quinzaine de projets, au profit d?ONG, 35 Toutes proportions gardées, le protocole SPAW peut être comparé dans sa philosophie et son mode d?intervention, au réseau écologique européen Natura 2000, pour ce qui concerne les espèces et les milieux marins PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 38/63 de fondations et parfois de gouvernements de la région, est plébiscité par les États membres et les bénéficiaires finaux pour son caractère très inclusif. Si l?impact en termes de notoriété et de reconnaissance pour le CAR est très positif au regard de l?enveloppe mobilisée relativement modeste, cela se traduit néanmoins par une charge de travail importante pour le CAR. Cette activité d?aide au développement et de renforcement des capacités des États parties constitue une spécificité du CAR-SPAW comparé à d?autres CAR. A titre d?exemple, le Plan Bleu, hébergé par la France fonctionne comme un observatoire, un centre de données et de prospective sur l?environnement et le développement durable en Méditerranée au service du secrétariat des États membres de la convention et du public, sans action d?aide au développement équivalente. Les échanges de la mission avec l?équipe du CAR et divers interlocuteurs font apparaître, au-delà des appréciations positives portées sur son fonctionnement, un manque de directives claires de la part des ministères qui contribuent ou devraient contribuer, au titre de la France, au fonctionnement du CAR (ministère chargé de l?environnement, MEAE et MOM), sur la place que doivent occuper les actions non explicitement prévues par la convention avec le PNUE, voire des relations que le CAR doit entretenir avec les diverses institutions et organismes français concernés par le protocole. L?appui au secrétariat pour la préparation des instances, son travail de compilation des données, ses contacts avec les agences nationales et les institutions scientifiques des États parties ne font pas débat. En revanche, la part consacrée à l?assistance technique et à la recherche de financements, mais aussi la mobilisation du réseau français scientifique et technique en appui à la mise en oeuvre du protocole méritent d?être clarifiés par les ministères précités. 4.1.2 Définir les attentes des ministères contributeurs présents ou futurs au CAR-SPAW en termes de retour pour la France Au-delà des actions menées par le CAR au profit du secrétariat et des États Parties de la convention, dans le cadre défini notamment par le plan stratégique 2023-2028 (cf 1.1.3), le retour que la France attend de cet investissement reste largement un impensé. Comme évoqué au 4.2, les critiques initiales de certains États membres sur le CAR perçu comme le bras armé de la France ont abouti à un certain cloisonnement de la part des équipes. Au-delà du bénéfice général, en termes d?image et de son « soft power », de la gestion par la France du CAR-SPAW, les prestations qu?elle attend devraient être clairement définies et assumées. Parmi celles-ci, la rédaction de notes de synthèse, et d?aide à la définition de la position de la France lors des COP ou des STAC apparait comme un minimum. Cela permettrait d?assumer une présence plus effective de la représentation française et de développer des alliances avec d?autres États membres au bénéfice de la convention. Le CAR-SPAW pourrait être sollicité pour d?autres prestations d?expertise ou d?animation, en dehors du cadre de la convention par les ministères contributeurs, dans la mesure où elles sont compatibles avec ses missions principales. De telles activités ne sont nullement exclues par nos engagements internationaux, l?article 2 de la convention avec le PNUE prévoyant par exemple qu?elles doivent seulement être définies et financées par le Gouvernement français et ne doivent pas perturber le bon fonctionnement de la convention. [Ministère chargé de l?environnement, MEAE, MOM] Elaborer une lettre de cadrage à destination du CAR-SPAW permettant, dans le respect de la convention entre la France et le PNUE et du plan stratégique 2023-2028, de donner des orientations sur les actions à mener y compris au profit de la France. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 39/63 4.2 Mobiliser et valoriser davantage l?expertise locale dans une logique de réseau « team France » Il semble que le CAR, en réaction aux critiques initiales de certaines parties à la convention sur le fait qu?il travaillait pour le compte de la France, a établi dans le passé un cloisonnement assez étanche avec les acteurs français. En effet, malgré la présence de nombreux organismes et institutions français intervenant dans le domaine du SPAW dans la région, les relations et implications de ces deniers dans les actions et les réseaux du CAR-SPAW restent limitées. Même lorsqu?il était hébergé par le PNG qui, pourtant, avait été identifié dès la création du CAR comme pourvoyeur d?expertise technique, cela n?a pas été le cas. Cette absence de synergies et d?implication de l?établissement public dans les actions du SPAW, a contribué à dégrader les relations entre les deux structures et alimenté le reproche par le PNG de l?absence de bénéfices réciproques de cette association. La mission recommande de clarifier cette relation car le choix de l?hébergement en Guadeloupe proposé par la France relevait d?une analyse sur les opportunités et synergies possibles avec les acteurs locaux, permettant de contribuer à la mise en oeuvre du programme d?action du protocole tout en contribuant à développer des relations entre les départements français des Antilles-Guyane avec les États de la région et contribuant ainsi au rayonnement de la France. Encore une fois, ces deux missions pour le CAR-SPAW ne sont en rien incompatibles entre elles. Au contraire, elles présentent des bénéfices réciproques comme cela a été confirmé par le secrétariat de la convention, qui se déclare avant tout exigeant sur l?autonomie financière du CAR et la bonne exécution de ses missions d?appui au profit du secrétariat et des États membres mais n?exclut pas la mobilisation de l?expertise locale et d?autres actions exécutées au profit de l?État accueillant le CAR. A ce titre, les ministères contribuant au CAR et en particulier le ministère chargé de l?environnement/ DEB devrait plus clairement donner des directives pour arbitrer dans ce sens les actions du CAR. Au-delà, d?autres acteurs devraient être mobilisés pour apporter leur expertise dans les instances de la convention et participer à divers programmes de coopération dans le cadre du protocole SPAW : les universités des Antilles et de Guyane sont des acteurs importants, notamment sur les espèces et les milieux prioritaires du protocole (récifs coralliens, mangroves, herbiers etc.). Les représentant rencontrés par la mission ont manifesté leur souhait d?être davantage associés aux programmes d?action du protocole SPAW, au-delà des interventions ponctuelles, dans une logique de véritable partenariat ; des organismes de recherche-développement (IRD, IFREMER, CIRAD etc.) devraient également être approchés pour mettre à contribution leurs expertises au profit de certaines thématiques intéressant le protocole (sargasses, valorisation des espèces exotiques envahissantes, etc.). [Ministères chargés de l?environnement, des outre-mer et de la recherche, CAR-SPAW] Mobiliser davantage les opérateurs du ministère chargé de l?environnement, les universités des Antilles Guyane et les organismes de recherche compétents dans le domaine du protocole SPAW afin de participer aux groupes de travail et aux projets portés par le CAR-SPAW. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 40/63 4.3 Assurer un modèle soutenable sur le long terme pour le CAR- SPAW La mission a pu mesurer tout l?avantage d?une structure légère (six agents et deux VSC en 2024), peu coûteuse en budget pour l?État, pour un impact jugé actuellement comme très positif par la plupart des acteurs rencontrés. Il convient donc d?assurer la soutenabilité sur le long terme de cette organisation, qu?elle soit positionnée à la DEAL et à terme à l?OFB. Le financement sur projets des trois chargés de mission thématique induit inévitablement une incertitude quant à leur pérennité sur le long terme, et nécessite de la part du CAR une stratégie de soutenabilité de long terme. Les récents financements de projets Interreg SARGCOP 2, CAMAC2 ou encore le futur projet sur financements FFEM via l?association Nature experts montrent que des opportunités existent dans les trois champs (espèces, écosystèmes et aires protégées) couverts par le protocole SPAW, ce que confirment plusieurs acteurs rencontrés par la mission. Par ailleurs, comme évoqué auparavant, l?appartenance à une structure gouvernementale n?apparaît en rien comme un obstacle pour être en charge de l?exécution de projets financés par le GEF ou le FFEM, comme c?est déjà le cas actuellement. La principale hypothèque concernant la soutenabilité de long terme du CAR-SPAW, dans l?hypothèse de son maintien dans une structure publique (DEAL actuellement puis à l?OFB), apparaît in fine, la pérennité des six postes budgétaires indispensables à son fonctionnement, qui devrait être mieux garantie. La contribution sous forme de mise à disposition ou d?imputation sur leur plafond d?emploi des ministères concernés (MOM) ou de participation financière (MEAE) et le placement à l?OFB permettra de mieux répartir la charge du fonctionnement et partant d?améliorer sa soutenabilité. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 41/63 Conclusion Après avoir échangé avec les principaux interlocuteurs du CAR-SPAW, tant en France métropolitaine, dans les Antilles et au secrétariat de la convention, et examiné diverses options pour le positionnement futur du centre, la mission dresse le constat suivant : s?il a pu être critiqué dans le passé, le CAR-SPAW est actuellement une structure dynamique qui effectue ses missions avec efficacité et dont le rôle essentiel pour la mise en oeuvre du protocole est reconnu par les principaux acteurs ; l?examen de l?histoire mouvementée du CAR et des structures d?hébergement potentielles montrent qu?il n?existe pas de structure alternative qui permette d?apporter une réponse clairement positive sur l?ensemble des difficultés actuelles rencontrées mais nécessitent une bonne coordination entre les directions de la structure d?accueil et du CAR et un soutien ministériel actif afin de les surmonter. A contrario, l?analyse des épisodes de crise qu?a traversé le CAR depuis sa création, montre que, la cause principale en est le défaut de coordination entre ces trois acteurs essentiels pour les surmonter qui a fait défaut, bien plus que son positionnement institutionnel. si les difficultés qu?a rencontrées le CAR dans son positionnement à la DEAL, sont réelles, elles n?apparaissent pas rédhibitoires et sont en passe d?être en partie résolues, grâce à une bonne coordination avec la DEAL et la DGALN. Face à ce constat, la mission recommande le maintien dans l?immédiat du CAR au sein de la DEAL, compte tenu de son bilan très positif et fait des recommandations d?ordre organisationnel afin de réduire certaines difficultés observées. Elle recommande également à la DEB d?inclure dans le contrat d?objectif et de performance en préparation avec l?OFB, l?intégration du CAR au sein de l?Office comme objectif à moyen terme (2 ans). Au-delà de la question du positionnement, la mission recommande de sécuriser sur le long terme les moyens de fonctionnement du CAR-SPAW (dotation de fonctionnement et ETP) afin de préserver cet outil essentiel de coopération au bénéfice de la biodiversité dans une des zones parmi les plus riches et les plus menacées de la planète, mais aussi au bénéfice du rayonnement de la France et de ses territoires dans la région caribéenne. Olivier Robinet Sabine Saint-Germain Inspecteur général Inspectrice générale PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 42/63 Annexes PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 43/63 Annexe 1. Lettre de commande PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 44/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 45/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 46/63 Annexe 2. Accord entre la France et le PNUE concernant la mise en place en Guadeloupe d?un CAR pour le protocole SPAW PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 47/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 48/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 49/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 50/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 51/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 52/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 53/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 54/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 55/63 Annexe 3. Circuit des paiements internationaux (sources CAR-SPAW) PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 56/63 Annexe 4. Liste des personnes rencontrées Nom Prénom Organisme Fonction Date de renco ntre MAHFOUDHI Najib ministère chargé de l?environnement/DEB Conseiller outre-mer 3/04 VERMOT Jean ministère chargé de l?environnement/SG/ DRH Adjoint à la haute fonctionnaire à l?égalité et lutte contre les discriminations 9/04 LAUNOIS Lionel ministère chargé de l?environnement/DEB /MEI Chef de la mission internationale 7/04 ROSSIN Lucile CAR-SPAW Directrice 4/04 MENEZ Véronique Cabinet du ministère chargé de l?environnement Conseillère technique biodiversité 10/04 NORMAND Gabriel Cabinet ministère chargé de l?environnement Conseiller diplomatique 10/04 DEGRON Robin Plan Bleu Directeur 10/04 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 57/63 FAGOT Marc ministère chargé de l?environnement/DAE I/ S/dir de l?action internationale Adjoint au sous-directeur 11/04 RIVALLAIN Mathieu ministère chargé de l?environnement/DAE I/ S/dir de l?action internationale Adjoint au sous-directeur 11/04 ELKAIM David ministère chargé de l?environnement/DAE I/ bureau biodiversité et éco système Chargé de mission 11/04 MOZAS Morgan ministère chargé de l?environnement/DAE I/ bureau biodiversité et éco système Adjoint au chef de bureau 11/04 COLLIGNON Marine MEAE/SDEC Adjointe de la sous-directrice 23/04 LARRICQ Gabrielle MEAE/SDEC Chargée de mission point focal convention de Carthagène 23/04 KREMER Olivier DEAL de Guadeloupe Directeur 28/04 CONDRUYT Géraldine CAR-SPAW Directrice adjointe 28/04 LABBOUZ Lucie CAR SPAW Chargée de mission 28/04 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 58/63 JOUITTEAU Julie CAR SPAW Chargée de mission 28/04 TAGLIAFERO Amélie CAR SPAW Chargée de mission 29/04 PETIT Auriane CAR SPAW Chargée de mission 29/04 BARTHELAT Fabien OFB Délégué territorial pour les Antilles 28/04 OZIER- LAFONTAINE Harry Parc national de Guadeloupe Directeur 28/04 VEREPLA Leslie Parc national de Guadeloupe Adjointe au directeur 28/04 HEC Laurie OFB/ Sanctuaire AGOA Directrice 29/04 SIFFIER Christophe DRFIP Responsable de division 29/04 CARPENE Karine DRFIP Responsable fiscalité 29/04 DRAGIN Marius DIRM Guadeloupe Chargé de mission planification stratégique 30/04 DROMARD Charlotte Université des Antilles Maître de conférence 30/04 BARFLEUR Lydia Région Guadeloupe Directrice de la coopération 2/05 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 59/63 FIOU Nathalie Préfecture de Guadeloupe Directrice des finances 2/05 GUSTAVE DIT DUFLO Sylvie Région Guadeloupe Présidente du CA de l?OFB et de l?ARB Guadeloupe Vice-présidente de la Région 5/05 SOUAN Hélène Département des Bouches du Rhône Directrice adjointe « environnement », ancienne directrice du CAR-SPAW 13/05 KAMARA Boubakar ministère chargé de l?environnement/CB CM/DCM/CGF 14/05 VOYER Frederick GIP Sargasses Directeur 15/05 DELDUC Paul ministère chargé de l?environnement/IGE DD Chef de l?inspection Ancien DGALN 15/05 CALABRESE Antoine MEAE/NUOI/EG Rédacteur- Attractivité de la France pour les Organisation internationale 15/05 CORBIN Christopher PNUE/convention de Carthagène/ SPAW Coordonnateur du programme SPAW 16/05 PERERA VALDERRAMA Susana PNUE/convention de Carthagène/ SPAW Chargée de programme 19/05 DUBERNET Marc AFD/ Région Océan Atlantique Directeur régional 19/05 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 60/63 DUFRESNE Clara AFD/ Région Océan Atlantique Conseillère du directeur régional 19/05 GODEY Karine ministère chargé de l?environnement/DE B/CASP Bud Cheffe de mission 20/05 BEAUTIER Patricia ministère chargé de l?environnement/DE B/CASP Bud Chargée de mission 20/05 ABON Loïc ministère chargé de l?environnement/DE AL Guadeloupe Contrôleur de gestion 23/05 BOYER Jean- François ministère chargé de l?environnement/ DREAL Corse Directeur, ancien DEAL de Guadeloupe 23/05 MENTRE Arnaud MEAE Ambassadeur chargé de coopération régionale la zone Atlantique 26 /05 SCHNEIDER Margaux DGOM/SDPISA Cheffe du bureau des affaires européennes et internationales 13/06 DISCOURS Matthieu AFD Directeur du département trois Océans 17/06 BOUZIGES- ESCHMANNN Stéphanie AFD/FFEM Directrice 17/06 GUILLET- REVOL Philippe AFD Responsable pays/Guadeloupe 17/06 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 61/63 BARNERIAS Cyrille OFB Directeur international 19/06 CUSMANO Yohann Expertise France Directeur adjoint des opérations 26/06 TAPONI Alice Expertise France Coordinatrice de projets 26/06 BEYSSIER Jean- Edmond ministère chargé de l?environnement/DR H Sous-directeur de la performance et de la synthèse 25/06 SAPIJANSKA Jurgis Global Environment Facility (GEF) Coordonnateur biodiversité 27/06 PUBLIÉ Annexe 5. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme Signification AFB Agence française pour la biodiversité AFD Agence française de développement BOP Budget opérationnel de programme CAR Centre d'appui régional CDB convention sur la diversité biologique CDD/CDI Contrat à durée déterminée/ indéterminée CGEDD Conseil général de l'environnement et du développement durable COP Conférence des parties CSPI Centre de service partagé interministériel DAEI Direction des actions européennes et internationales DEAL Direction de l'environnement, de l?aménagement et du logement DEB Direction de l'eau et de la biodiversité DGALN Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature DRFIP Direction régionale des finances publiques EF Expertise France EPA Etablissement public à caractère administratif ETP Equivalent temps plein ETPT Equivalent temps plein travaillé FFEM Fonds français pour l'environnement mondial GBPC Gestion budgétaire et comptable publique GCRMN Global coral reeef monitoring network GECT Groupement européen de coopération territoriale GEF Fonds pour l'environnement mondial (Global environment facility) GIP Groupement d'intérêt public IBAN International bank account number MEAE Ministère de l'Europe et des affaires étrangères MTE Ministère de la transition écologique OFB Office français de la biodiversité PEC Programme pour l'environnement des Caraïbes PNG Parc national de Guadeloupe PNUE Programme des nations unies pour l'environnement SEPA Single euro payments area SPAW Protocole relatif aux zones et la vie sauvage spécialement protégées (Specially Protected Areas and Wildlife) STAC Comité consultatif scientifique et technique (scientific and technical advisory commity) SWIFT Society for worldwide interbank finance UCR Unité de coordination régionale de la convention de Carthagène VSC Volontaire du service civique Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 62/63 PUBLIÉ Site internet de l?IGEDD : « Les rapports de l?inspection » PUBLIÉ https://www.igedd.developpement-durable.gouv.fr/spip.php?page=liste-actualites&lang=fr&id_mot=1187&debut_rub_actus=0 https://www.igedd.developpement-durable.gouv.fr/spip.php?page=liste-actualites&lang=fr&id_mot=1187&debut_rub_actus=0 Sommaire Résumé Liste des recommandations Introduction 1 Le CAR-SPAW, un OVNI institutionnel dont le statut et le positionnement reste à stabiliser 1.1 La convention de Carthagène, le protocole SPAW et le CAR 1.1.1 La seule convention contraignante en matière de protection de l?environnement de la Caraïbe : 1.1.2 Le protocole SPAW protège spécialement des zones et des espèces fragiles des Caraïbes 1.1.3 Le CAR est le « bras armé » du protocole SPAW 1.2 Le CAR-SPAW, une structure jeune mais à l?histoire mouvementée 1.2.1 Après sa création en 2000, le CAR-SPAW est hébergé provisoirement à la DIREN 1.2.2 L?institution laborieuse de l?association « Plan mer des Caraïbes » qui n?a vécu que de 2005 à 2009 1.2.3 L?hébergement au PNG, marqué par plusieurs périodes, se termine par une crise avec le CAR 1.2.3.1 2009-2014 : « l?âge d?or » du CAR-SPAW au PNG 1.2.3.2 Une dégradation des relations entre le CAR-SPAW et le PNG à partir de 2014 1.2.3.3 A partir de 2016, au lieu de les apaiser, deux rapports du CGEDD et les tentatives de réforme exacerbent les tensions 1.2.4 Le transfert à la DEAL de la Guadeloupe à partir de 2019 1.3 Forces et faiblesses du positionnement actuel à la DEAL 1.3.1 Circuit des recettes et des paiements : une lourdeur et une opacité excessive 1.3.1.1 Sur les recettes : difficultés de suivi 1.3.1.2 Sur les dépenses : des circuits complexes, longs, incertains et opaques 1.3.2 Gestion du personnel : la stabilité des effectifs n?est pas garantie 1.3.3 L?accès aux financements internationaux est plus compliqué sans être impossible 1.4 Appréciation des ministères concernés et des partenaires sur les missions du CAR-SPAW 1.4.1 Pour le secrétariat de la convention 1.4.2 Pour les ministères concernés (Ministère chargé de l?environnement/DEB et DAEI, MEAE, MOM) 1.4.3 Pour les acteurs intervenant dans la région (Région Guadeloupe, OFB, AFD?) 1.4.4 En conclusion, le CAR-SPAW est un outil efficace et peu coûteux qui mérite d?être conforté au bénéfice des enjeux environnementaux et du rayonnement de la France dans la région 2 Analyse des statuts et positionnements alternatifs à l?hébergement à la DEAL 2.1 Le statut associatif soulève des questions de gouvernance 2.2 Un groupement d?intérêt public apparait trop lourd pour une structure de la taille du CAR 2.3 La vocation d?un groupement européen de coopération territoriale ne coïncide pas avec celle du CAR-SPAW 2.4 Au sein d?un établissement public du ministère chargé de l?environnement 2.4.1 Le retour au PNG pose des problèmes d?acceptabilité 2.4.2 L?intégration à l?OFB apparait comme la meilleure option à moyen terme sous certaines conditions. 2.5 Au sein du groupe AFD 2.6 En conclusion sur les différentes options d?hébergement 3 Recommandations pour améliorer le fonctionnement et l?impact du CAR-SPAW à la DEAL ou à l?OFB 3.1 Politique de recrutement et de gestion RH 3.1.1 Sanctuariser les ETP, en particulier ceux des chargés de mission 3.1.2 Une sanctuarisation garantit par un portage interministériel des 3 ETP hors masse salariale : 3.1.2.1 Plusieurs ministères concernés qui pourraient contribuer au fardeau 3.1.2.2 Le partage proposé par la mission au terme de cette analyse : 3.1.3 Recruter des agents plus représentatifs de la région Caraïbe 3.2 Fluidifier et sécuriser le circuit des recettes et décaissements 3.3 Mettre en place une stratégie d?accès aux financements internationaux 4 Clarifier les attentes des ministères contributeurs au CAR-SPAW et en déduire un modèle de financement durable 4.1 Le CAR a besoin d?un cadrage des attentes des ministères contributeurs 4.1.1 Assumer les spécificités d?intervention du CAR-SPAW 4.1.2 Définir les attentes des ministères contributeurs présents ou futurs au CAR-SPAW en termes de retour pour la France 4.2 Mobiliser et valoriser davantage l?expertise locale dans une logique de réseau « team France » 4.3 Assurer un modèle soutenable sur le long terme pour le CAR-SPAW Conclusion Annexes Annexe 1. Lettre de commande Annexe 2. Accord entre la France et le PNUE concernant la mise en place en Guadeloupe d?un CAR pour le protocole SPAW Annexe 3. Circuit des paiements internationaux (sources CAR-SPAW) Annexe 4. Liste des personnes rencontrées Annexe 5. Glossaire des sigles et acronymes INVALIDE) (ATTENTION: OPTION n entrante est difficile à obtenir, en raison du « sacrifice » que cela représente pour l?administration qui emploie et rémunère l?agent tout en en étant privé pendant un certain temps. Cette solution ne peut donc être qu?accessoire. Il parait donc indispensable de sanctuariser les trois ETP de chargés de mission. Pour ce faire, la mission propose un partage interministériel de ces ETP hors masse salariale. 3.1.2 Une sanctuarisation garantit par un portage interministériel des 3 ETP hors masse salariale : 3.1.2.1 Plusieurs ministères concernés qui pourraient contribuer au fardeau Jusqu?à présent seul le ministère chargé de l?environnement et en son sein seule la DGALN contribuent en termes d?ETP au fonctionnement du CAR-SPAW. Cette exclusivité ne parait pas conforme aux bénéfices qu?en retirent d?autres services et d?autres ministères. Bien entendu cette charge nouvelle pour les services concernés devrait se traduire par une implication plus forte dans le pilotage du CAR-SPAW (cf. §4.1.2) La DAEI : Comme indiqué au §1.4.2 le CAR-SPAW concourt à faire connaître et à promouvoir la vision de la France en matière de biodiversité dans la région des Caraïbes, notamment via son programme des petits projets et la DAEI s?en félicite. Cette direction participe déjà au fonctionnement du CAR (40.000 euros annuels). Il apparaitrait logique que cette direction, et donc le SG, contribue également à un ou un demi-emploi, hors masse salariale, destinés notamment à la mise en oeuvre des petits projets. Cette contribution permettrait de renforcer l?appartenance des chargés de mission du CAR-SPAW au réseau des agents du ministère chargé de l?environnement à l?international qui sont mis à disposition des organisations internationales ou dans les services économiques des ambassades notamment dans la région. Ces relais peuvent être très utiles pour nouer des contacts de proximité et assurer un suivi des actions avec les interlocuteurs du CAR dans les pays concernés33. Le MEAE ne contribue pas directement au fonctionnement du CAR-SPAW mais plus généralement à la convention de Carthagène. Il est néanmoins très intéressé par la présence active du CAR- SPAW, seul CAR de la convention hébergé en France. Il interroge régulièrement le CAR, en particulier via l?ambassadeur régional pour la région Caraïbe, pour mieux comprendre les acteurs locaux et pour porter nos priorités (par exemple les sargasses) au sein des COP. Dans ces conditions, il serait assez cohérent que ce ministère contribue également au CAR-SPAW sous forme d?une mise à disposition de personnel et garantisse également une fraction des trois ETP. Cette dernière solution semble toutefois difficile à obtenir au regard du caractère technique du CAR et de sa localisation dans un département d?outre-mer. 33 Le réseau des agents du MTE à l?international comprend notamment des agents en poste en ambassade en Colombie et au Mexique, qui couvrent les pays de la région peuvent être des relais utiles. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 33/63 Le MOM est directement intéressé par le protocole SPAW et le CAR, qui concerne l?ensemble des territoires français de la région Caraïbe et Guyane. Le MOM est notamment en charge de la coordination du Plan national Sargasse, et à ce titre pilote le programme des interventions territoriales de l?État (PITE) qui centralise les crédits des différents ministères relatifs à ce sujet. Le CAR-SPAW a oeuvré pour que cette thématique soit intégrée dans le programme d?action du protocole SPAW et est un acteur majeur de sa mise en oeuvre. Au regard des services rendus, sur un sujet à coopération régionale obligatoire, une contribution du MOM au fonctionnement du CAR- SPAW sous forme d?ETP apparaît souhaitable . 3.1.2.2 Le partage proposé par la mission au terme de cette analyse : Le ministère chargé de l?environnement, principalement intéressé, inclurait dans son plafond d?emplois, deux ETP. Ces deux ETP seraient portés, selon une répartition à arbitrer au sein du ministère, à la fois par la DGALN et par la DAEI. Il s?agirait pour le DGALN d?indiquer dans son schéma d?emplois qu?outre les trois ETP garantis par l?État français, un ETP doit être, également sauvegardé34 à ce niveau ; cette sanctuarisation, pourrait conduire à faire porter sur d?autres services de la DGALN, et pas seulement la DEB, d?éventuelles réductions d?ETPT. Pour ce qui concerne l?emploi de la DAEI à sanctuariser, il devrait être inscrit, hors programme, dans la réserve de protection du Secrétaire général. Le MOM compte tenu de sa forte implication dans le champ du CAR-SPAW notamment au sujet des sargasses, contribuerait au CAR en incluant dans son plafond d?emplois un ETP de chargé de mission. Compte tenu de la participation financière du MEAE à la convention de Carthagène dans son ensemble et au caractère principalement « outre-mer » des emplois, la mission ne propose pas de le faire contribuer en termes d?ETP. En revanche, une participation financière versée directement au CAR-SPAW pourrait être envisagée. Cette répartition une fois actée par les ministères concernés devrait être notifiée au préfet de Guadeloupe. [Ministère chargé de l?environnement /SG et DGALN, MOM, MEAE] Sanctuariser, outre les trois emplois garantis par la convention avec le PNUE, les trois postes de chargés de mission thématiques partagés respectivement entre la DGALN, la DAEI et le MOM. 3.1.3 Recruter des agents plus représentatifs de la région Caraïbe Tout le personnel du CAR-SPAW est actuellement de nationalité française pour la plupart d?origine métropolitaine. Or, le CAR-SPAW devant travailler avec l?ensemble des pays de la Caraïbe, il serait opportun qu?une partie de ses agents, en soit originaire, ou à défaut en ait une bonne expérience. Cela permettrait en outre de montrer que si la France héberge le CAR-SPAW, elle n?a pas la main sur l?ensemble de son personnel et que le centre est tourné vers la région Caraïbe plus que vers elle. 34 cette solution pourrait se prévaloir du précédent des emplois des directions interdépartementales des routes (DIR), préservés au sein de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM). PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 34/63 Cela faciliterait également le respect de la recommandation des lignes directrices sur les CAR de la convention selon laquelle le personnel doit maitriser parfaitement l?anglais, le français et l?espagnol et avoir si possible une bonne connaissance du néerlandais. Cette ouverture des recrutements devrait avant tout concerner les trois emplois de chargé de programmes rémunérés sur projets. [CAR-SPAW] Ouvrir les appels à candidature à l?international pour les recrutements des postes de chargés de mission thématiques, en privilégiant des agents plus représentatifs de la région Caraïbe. 3.2 Fluidifier et sécuriser le circuit des recettes et décaissements Si l?État français finance les deux postes d?encadrement et le poste de l?assistante internationale ainsi que le budget annuel de fonctionnement du CAR-SPAW à hauteur de 140 000 euros, ce dernier ne pourrait pas accomplir ses missions et soutenir le programme des petits projets sans financements extérieurs complémentaires. Ces financements permettent aussi de payer les chargés de mission thématiques et les VSC (supprimés en 2024). Figure 3 : Dépenses et recettes du CAR-SPAW 2023-2024 (source : Rapport d'activité du CAR-SPAW 2023-2024) Concernant les recettes, elles étaient constituées en 2023-2024 de fonds Interreg (Sargcoop2 et CAMAC2) pour 30%, d?accords de coopération avec le secrétariat de la convention (PCA) pour 21% et de contrats de petits financements avec le siège du PNUE (SSFA) pour 4%. Ces ressources transitent par les deux fonds de concours destinés au CAR-SPAW. Certaines d?entre elles parvenant au CAR avec beaucoup de retard, l?État français avance les crédits nécessaires aux projets correspondants et se rembourse via ces mêmes fonds de concours. Comme cela a été exposé au 1.3.1, il serait souhaitable de permettre au CAR-SPAW de mieux suivre l?arrivée et l?orientation des fonds de concours par les services centraux du ministère chargé de l?environnement. Il suffirait sans doute à cet égard que les gestionnaires des deux fonds de concours (T2 et Hors T2) dédiés au CAR-SPAW partagent un outil de suivi avec les agents du PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 35/63 centre. Mais c?est surtout le circuit des dépenses « internationales », celles qui concernent les différentes interventions du CAR-SPAW, notamment dans le cadre du programme des petits projets, qui est le plus problématique. Figure 4 Dépenses par axes de travail 2023-2024 (Source : Rapport d'activité du CAR- SPAW 2023-2024) Des mesures ont été prises à la suite d?une réunion avec la DRFIP et les délais des paiements internationaux se sont nettement raccourcis. Il convient de poursuivre et de consolider ces actions en les complétant par des mesures qui permettraient au personnel du CAR-SPAW de savoir, sans avoir à le demander systématiquement au CSPI et à la DRFIP ainsi qu?à la Banque de France, à quel stade se situe la demande de paiement et les motifs des éventuels blocages. De tels dispositifs permettraient d?améliorer l?image du CAR SPAW, non seulement, à l?égard du secrétariat de la convention de Carthagène et des États parties, mais aussi, vis-à-vis de ses prestataires. [Ministère chargé de l?environnement/ DAF et DEAL et DRFIP de Guadeloupe] : Poursuivre les actions permettant d?accélérer les paiements internationaux et mettre en place un dispositif offrant au CAR-SPAW une visibilité sur l?état d?avancement des paiements internationaux PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 36/63 3.3 Mettre en place une stratégie d?accès aux financements internationaux Parmi les contraintes d?un hébergement au sein de la DEAL figure celle d?une impossibilité d?accès à diverses financements internationaux, européens ou provenant de fondations privées. Comme évoqué précédemment, les membres du GEF contactés par la mission confirment qu?il n?y a pas de règles qui empêcheraient à une institution hébergée dans une administration française de jouer le rôle d?agence d?exécution d?un projet du GEF. Toutefois : le GEF ne peut pas financer les salaires, des employés gouvernementaux (Guidelines on the Project and Program Cycle Policy). Il ne serait donc en particulier pas possible au CAR- SPAW de recruter du personnel qui aurait le statut d?employé de l?Etat français avec un financement GEF ; l?agence d?exécution (le CAR) doit remplir les conditions posées par l?agence de mise en oeuvre (le PNUE par exemple). Le contrat financier est in fine entre l?agence d?exécution et l?agence de mise en oeuvre, cette dernière ayant la responsabilité fiduciaire vis-à-vis du GEF. De même, désormais, pour les projets Européens Interreg, la Commission ne rembourse plus les salaires des fonctionnaires, ce qui peut introduire une contrainte, car ce véhicule est actuellement le principal financeur des projets menés par le CAR-SPAW. La conséquence est que les chargés de mission thématiques payés sur projets devraient être recrutés préférentiellement comme contractuels, voire pour des profils particuliers, en détachement, afin de ne pas les faire apparaître comme des employés de l?État. Pour ce qui concerne l?accès à des financements privés, le CAR peut passer par des intermédiaires associatifs qui sous-traitent certaines actions auprès de celui-ci (comme c?est déjà le cas pour certains projets mis en oeuvre par le CAR). Une autre action recommandée par la mission serait de créer pour le CAR-SPAW une adresse de messagerie électronique en propre, dissociée de celle de la DEAL (ou de l?OFB) afin de ne pas faire apparaitre le suffixe «.gouv.fr » et faire ainsi reconnaître le caractère non gouvernemental du statut du CAR dédié au secrétariat de la convention et à ses États parties. PUBLIÉ https://www.thegef.org/sites/default/files/documents/GEF_Guidelines_Project_Program_Cycle_Policy_20200731.pdf https://www.thegef.org/sites/default/files/documents/GEF_Guidelines_Project_Program_Cycle_Policy_20200731.pdf https://www.thegef.org/partners/gef-agencies https://www.thegef.org/partners/gef-agencies Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 37/63 4 Clarifier les attentes des ministères contributeurs au CAR- SPAW et en déduire un modèle de financement durable 4.1 Le CAR a besoin d?un cadrage des attentes des ministères contributeurs 4.1.1 Assumer les spécificités d?intervention du CAR-SPAW Le protocole SPAW, avec ses annexes concernant la labellisation des aires marines et les espèces protégées constitue une spécificité car c?est le seul instrument international juridiquement contraignant en matière environnementale de la grande région Caraïbe35 . Dans certains États insulaires, la protection au titre du protocole SPAW est même la seule règlementation existante pour la protection des espèces marines. Concernant des habitats et espèces marines migratrices ou à large dispersion, les actions de protection menées dans chaque État partie à la convention ont une influence positive sur ceux des autres États de la région. Toutefois, s?agissant pour beaucoup d?entre eux de petits États insulaires en développement, aux moyens financiers et humains limités, la ratification au protocole SPAW ne garantit pas une participation active aux instances, aux groupes de travail et une mise en oeuvre effective du programme de travail du protocole validé lors des COP. Dès lors le secrétariat et le CAR sont confrontés à un dilemme : le protocole n?aura de réel impact que s?il fonctionne comme un véritable réseau, avec l?ensemble des partenaires (administrations concernées des États parties, aires marines protégées labellisées, fondations et ONG?) pleinement actifs, ce qui n?est pas le cas actuellement. Face à ce constat, et les moyens très limités du secrétariat, le réseau ne fonctionne que grâce à l?implication active du CAR-SPAW, non seulement pour la préparation des documents pour les réunions des instances (STAC et COP), mais contribue également pour l?organisation y compris logistique et l?animation des réunions des groupes de travail thématiques (aires marines protégées, écosystèmes, espèces). Le soutien du CAR va même jusqu?au financement des déplacements aux réunions des experts et délégués les moins bien dotés pour le compte du secrétariat. Ces activités, qui ne sont pas prévues explicitement dans la convention entre la France et le PNUE, ni dans les lignes directrices élaborées par ce dernier concernant les CAR, sont pourtant indispensables au fonctionnement de la convention qui n?a de sens et n?aura d?impact que si elle est inclusive de l?ensemble de ses parties. Par ailleurs, le CAR représente le secrétariat de la convention lors de réunions internationales auxquelles il ne peut participer comme ce fut le cas en 2024, année pour la COP de la convention sur la diversité biologique (CDB) à Cali ou en 2025 pour le Sommet sur les océans (UNOC) à Nice. Ces interventions constituent des opportunités pour le CAR d?accroître son réseau, de faire connaitre les actions du SPAW auprès de partenaires de la région et de plaidoyer pour leur participation plus active à sa mise en oeuvre. L?examen des derniers budgets du CAR-SPAW fait apparaître qu?une bonne part de l?activité est consacrée à la gestion de projets, que ce soient des projets européens Interreg, des projets du GEF, mis en oeuvre via le PNUE, et qui permettent de financer les emplois des trois chargés de mission thématiques qui, entre autres, animent les réseaux thématiques et rédigent les rapports sur le sujet. Par ailleurs le programme de micro-projets développé sur fonds propres du CAR-SPAW depuis 2020, pour un montant annuel moyen de 120K¤ pour une quinzaine de projets, au profit d?ONG, 35 Toutes proportions gardées, le protocole SPAW peut être comparé dans sa philosophie et son mode d?intervention, au réseau écologique européen Natura 2000, pour ce qui concerne les espèces et les milieux marins PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 38/63 de fondations et parfois de gouvernements de la région, est plébiscité par les États membres et les bénéficiaires finaux pour son caractère très inclusif. Si l?impact en termes de notoriété et de reconnaissance pour le CAR est très positif au regard de l?enveloppe mobilisée relativement modeste, cela se traduit néanmoins par une charge de travail importante pour le CAR. Cette activité d?aide au développement et de renforcement des capacités des États parties constitue une spécificité du CAR-SPAW comparé à d?autres CAR. A titre d?exemple, le Plan Bleu, hébergé par la France fonctionne comme un observatoire, un centre de données et de prospective sur l?environnement et le développement durable en Méditerranée au service du secrétariat des États membres de la convention et du public, sans action d?aide au développement équivalente. Les échanges de la mission avec l?équipe du CAR et divers interlocuteurs font apparaître, au-delà des appréciations positives portées sur son fonctionnement, un manque de directives claires de la part des ministères qui contribuent ou devraient contribuer, au titre de la France, au fonctionnement du CAR (ministère chargé de l?environnement, MEAE et MOM), sur la place que doivent occuper les actions non explicitement prévues par la convention avec le PNUE, voire des relations que le CAR doit entretenir avec les diverses institutions et organismes français concernés par le protocole. L?appui au secrétariat pour la préparation des instances, son travail de compilation des données, ses contacts avec les agences nationales et les institutions scientifiques des États parties ne font pas débat. En revanche, la part consacrée à l?assistance technique et à la recherche de financements, mais aussi la mobilisation du réseau français scientifique et technique en appui à la mise en oeuvre du protocole méritent d?être clarifiés par les ministères précités. 4.1.2 Définir les attentes des ministères contributeurs présents ou futurs au CAR-SPAW en termes de retour pour la France Au-delà des actions menées par le CAR au profit du secrétariat et des États Parties de la convention, dans le cadre défini notamment par le plan stratégique 2023-2028 (cf 1.1.3), le retour que la France attend de cet investissement reste largement un impensé. Comme évoqué au 4.2, les critiques initiales de certains États membres sur le CAR perçu comme le bras armé de la France ont abouti à un certain cloisonnement de la part des équipes. Au-delà du bénéfice général, en termes d?image et de son « soft power », de la gestion par la France du CAR-SPAW, les prestations qu?elle attend devraient être clairement définies et assumées. Parmi celles-ci, la rédaction de notes de synthèse, et d?aide à la définition de la position de la France lors des COP ou des STAC apparait comme un minimum. Cela permettrait d?assumer une présence plus effective de la représentation française et de développer des alliances avec d?autres États membres au bénéfice de la convention. Le CAR-SPAW pourrait être sollicité pour d?autres prestations d?expertise ou d?animation, en dehors du cadre de la convention par les ministères contributeurs, dans la mesure où elles sont compatibles avec ses missions principales. De telles activités ne sont nullement exclues par nos engagements internationaux, l?article 2 de la convention avec le PNUE prévoyant par exemple qu?elles doivent seulement être définies et financées par le Gouvernement français et ne doivent pas perturber le bon fonctionnement de la convention. [Ministère chargé de l?environnement, MEAE, MOM] Elaborer une lettre de cadrage à destination du CAR-SPAW permettant, dans le respect de la convention entre la France et le PNUE et du plan stratégique 2023-2028, de donner des orientations sur les actions à mener y compris au profit de la France. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 39/63 4.2 Mobiliser et valoriser davantage l?expertise locale dans une logique de réseau « team France » Il semble que le CAR, en réaction aux critiques initiales de certaines parties à la convention sur le fait qu?il travaillait pour le compte de la France, a établi dans le passé un cloisonnement assez étanche avec les acteurs français. En effet, malgré la présence de nombreux organismes et institutions français intervenant dans le domaine du SPAW dans la région, les relations et implications de ces deniers dans les actions et les réseaux du CAR-SPAW restent limitées. Même lorsqu?il était hébergé par le PNG qui, pourtant, avait été identifié dès la création du CAR comme pourvoyeur d?expertise technique, cela n?a pas été le cas. Cette absence de synergies et d?implication de l?établissement public dans les actions du SPAW, a contribué à dégrader les relations entre les deux structures et alimenté le reproche par le PNG de l?absence de bénéfices réciproques de cette association. La mission recommande de clarifier cette relation car le choix de l?hébergement en Guadeloupe proposé par la France relevait d?une analyse sur les opportunités et synergies possibles avec les acteurs locaux, permettant de contribuer à la mise en oeuvre du programme d?action du protocole tout en contribuant à développer des relations entre les départements français des Antilles-Guyane avec les États de la région et contribuant ainsi au rayonnement de la France. Encore une fois, ces deux missions pour le CAR-SPAW ne sont en rien incompatibles entre elles. Au contraire, elles présentent des bénéfices réciproques comme cela a été confirmé par le secrétariat de la convention, qui se déclare avant tout exigeant sur l?autonomie financière du CAR et la bonne exécution de ses missions d?appui au profit du secrétariat et des États membres mais n?exclut pas la mobilisation de l?expertise locale et d?autres actions exécutées au profit de l?État accueillant le CAR. A ce titre, les ministères contribuant au CAR et en particulier le ministère chargé de l?environnement/ DEB devrait plus clairement donner des directives pour arbitrer dans ce sens les actions du CAR. Au-delà, d?autres acteurs devraient être mobilisés pour apporter leur expertise dans les instances de la convention et participer à divers programmes de coopération dans le cadre du protocole SPAW : les universités des Antilles et de Guyane sont des acteurs importants, notamment sur les espèces et les milieux prioritaires du protocole (récifs coralliens, mangroves, herbiers etc.). Les représentant rencontrés par la mission ont manifesté leur souhait d?être davantage associés aux programmes d?action du protocole SPAW, au-delà des interventions ponctuelles, dans une logique de véritable partenariat ; des organismes de recherche-développement (IRD, IFREMER, CIRAD etc.) devraient également être approchés pour mettre à contribution leurs expertises au profit de certaines thématiques intéressant le protocole (sargasses, valorisation des espèces exotiques envahissantes, etc.). [Ministères chargés de l?environnement, des outre-mer et de la recherche, CAR-SPAW] Mobiliser davantage les opérateurs du ministère chargé de l?environnement, les universités des Antilles Guyane et les organismes de recherche compétents dans le domaine du protocole SPAW afin de participer aux groupes de travail et aux projets portés par le CAR-SPAW. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 40/63 4.3 Assurer un modèle soutenable sur le long terme pour le CAR- SPAW La mission a pu mesurer tout l?avantage d?une structure légère (six agents et deux VSC en 2024), peu coûteuse en budget pour l?État, pour un impact jugé actuellement comme très positif par la plupart des acteurs rencontrés. Il convient donc d?assurer la soutenabilité sur le long terme de cette organisation, qu?elle soit positionnée à la DEAL et à terme à l?OFB. Le financement sur projets des trois chargés de mission thématique induit inévitablement une incertitude quant à leur pérennité sur le long terme, et nécessite de la part du CAR une stratégie de soutenabilité de long terme. Les récents financements de projets Interreg SARGCOP 2, CAMAC2 ou encore le futur projet sur financements FFEM via l?association Nature experts montrent que des opportunités existent dans les trois champs (espèces, écosystèmes et aires protégées) couverts par le protocole SPAW, ce que confirment plusieurs acteurs rencontrés par la mission. Par ailleurs, comme évoqué auparavant, l?appartenance à une structure gouvernementale n?apparaît en rien comme un obstacle pour être en charge de l?exécution de projets financés par le GEF ou le FFEM, comme c?est déjà le cas actuellement. La principale hypothèque concernant la soutenabilité de long terme du CAR-SPAW, dans l?hypothèse de son maintien dans une structure publique (DEAL actuellement puis à l?OFB), apparaît in fine, la pérennité des six postes budgétaires indispensables à son fonctionnement, qui devrait être mieux garantie. La contribution sous forme de mise à disposition ou d?imputation sur leur plafond d?emploi des ministères concernés (MOM) ou de participation financière (MEAE) et le placement à l?OFB permettra de mieux répartir la charge du fonctionnement et partant d?améliorer sa soutenabilité. PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 41/63 Conclusion Après avoir échangé avec les principaux interlocuteurs du CAR-SPAW, tant en France métropolitaine, dans les Antilles et au secrétariat de la convention, et examiné diverses options pour le positionnement futur du centre, la mission dresse le constat suivant : s?il a pu être critiqué dans le passé, le CAR-SPAW est actuellement une structure dynamique qui effectue ses missions avec efficacité et dont le rôle essentiel pour la mise en oeuvre du protocole est reconnu par les principaux acteurs ; l?examen de l?histoire mouvementée du CAR et des structures d?hébergement potentielles montrent qu?il n?existe pas de structure alternative qui permette d?apporter une réponse clairement positive sur l?ensemble des difficultés actuelles rencontrées mais nécessitent une bonne coordination entre les directions de la structure d?accueil et du CAR et un soutien ministériel actif afin de les surmonter. A contrario, l?analyse des épisodes de crise qu?a traversé le CAR depuis sa création, montre que, la cause principale en est le défaut de coordination entre ces trois acteurs essentiels pour les surmonter qui a fait défaut, bien plus que son positionnement institutionnel. si les difficultés qu?a rencontrées le CAR dans son positionnement à la DEAL, sont réelles, elles n?apparaissent pas rédhibitoires et sont en passe d?être en partie résolues, grâce à une bonne coordination avec la DEAL et la DGALN. Face à ce constat, la mission recommande le maintien dans l?immédiat du CAR au sein de la DEAL, compte tenu de son bilan très positif et fait des recommandations d?ordre organisationnel afin de réduire certaines difficultés observées. Elle recommande également à la DEB d?inclure dans le contrat d?objectif et de performance en préparation avec l?OFB, l?intégration du CAR au sein de l?Office comme objectif à moyen terme (2 ans). Au-delà de la question du positionnement, la mission recommande de sécuriser sur le long terme les moyens de fonctionnement du CAR-SPAW (dotation de fonctionnement et ETP) afin de préserver cet outil essentiel de coopération au bénéfice de la biodiversité dans une des zones parmi les plus riches et les plus menacées de la planète, mais aussi au bénéfice du rayonnement de la France et de ses territoires dans la région caribéenne. Olivier Robinet Sabine Saint-Germain Inspecteur général Inspectrice générale PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 42/63 Annexes PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 43/63 Annexe 1. Lettre de commande PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 44/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 45/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 46/63 Annexe 2. Accord entre la France et le PNUE concernant la mise en place en Guadeloupe d?un CAR pour le protocole SPAW PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 47/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 48/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 49/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 50/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 51/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 52/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 53/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 54/63 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 55/63 Annexe 3. Circuit des paiements internationaux (sources CAR-SPAW) PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 56/63 Annexe 4. Liste des personnes rencontrées Nom Prénom Organisme Fonction Date de renco ntre MAHFOUDHI Najib ministère chargé de l?environnement/DEB Conseiller outre-mer 3/04 VERMOT Jean ministère chargé de l?environnement/SG/ DRH Adjoint à la haute fonctionnaire à l?égalité et lutte contre les discriminations 9/04 LAUNOIS Lionel ministère chargé de l?environnement/DEB /MEI Chef de la mission internationale 7/04 ROSSIN Lucile CAR-SPAW Directrice 4/04 MENEZ Véronique Cabinet du ministère chargé de l?environnement Conseillère technique biodiversité 10/04 NORMAND Gabriel Cabinet ministère chargé de l?environnement Conseiller diplomatique 10/04 DEGRON Robin Plan Bleu Directeur 10/04 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 57/63 FAGOT Marc ministère chargé de l?environnement/DAE I/ S/dir de l?action internationale Adjoint au sous-directeur 11/04 RIVALLAIN Mathieu ministère chargé de l?environnement/DAE I/ S/dir de l?action internationale Adjoint au sous-directeur 11/04 ELKAIM David ministère chargé de l?environnement/DAE I/ bureau biodiversité et éco système Chargé de mission 11/04 MOZAS Morgan ministère chargé de l?environnement/DAE I/ bureau biodiversité et éco système Adjoint au chef de bureau 11/04 COLLIGNON Marine MEAE/SDEC Adjointe de la sous-directrice 23/04 LARRICQ Gabrielle MEAE/SDEC Chargée de mission point focal convention de Carthagène 23/04 KREMER Olivier DEAL de Guadeloupe Directeur 28/04 CONDRUYT Géraldine CAR-SPAW Directrice adjointe 28/04 LABBOUZ Lucie CAR SPAW Chargée de mission 28/04 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 58/63 JOUITTEAU Julie CAR SPAW Chargée de mission 28/04 TAGLIAFERO Amélie CAR SPAW Chargée de mission 29/04 PETIT Auriane CAR SPAW Chargée de mission 29/04 BARTHELAT Fabien OFB Délégué territorial pour les Antilles 28/04 OZIER- LAFONTAINE Harry Parc national de Guadeloupe Directeur 28/04 VEREPLA Leslie Parc national de Guadeloupe Adjointe au directeur 28/04 HEC Laurie OFB/ Sanctuaire AGOA Directrice 29/04 SIFFIER Christophe DRFIP Responsable de division 29/04 CARPENE Karine DRFIP Responsable fiscalité 29/04 DRAGIN Marius DIRM Guadeloupe Chargé de mission planification stratégique 30/04 DROMARD Charlotte Université des Antilles Maître de conférence 30/04 BARFLEUR Lydia Région Guadeloupe Directrice de la coopération 2/05 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 59/63 FIOU Nathalie Préfecture de Guadeloupe Directrice des finances 2/05 GUSTAVE DIT DUFLO Sylvie Région Guadeloupe Présidente du CA de l?OFB et de l?ARB Guadeloupe Vice-présidente de la Région 5/05 SOUAN Hélène Département des Bouches du Rhône Directrice adjointe « environnement », ancienne directrice du CAR-SPAW 13/05 KAMARA Boubakar ministère chargé de l?environnement/CB CM/DCM/CGF 14/05 VOYER Frederick GIP Sargasses Directeur 15/05 DELDUC Paul ministère chargé de l?environnement/IGE DD Chef de l?inspection Ancien DGALN 15/05 CALABRESE Antoine MEAE/NUOI/EG Rédacteur- Attractivité de la France pour les Organisation internationale 15/05 CORBIN Christopher PNUE/convention de Carthagène/ SPAW Coordonnateur du programme SPAW 16/05 PERERA VALDERRAMA Susana PNUE/convention de Carthagène/ SPAW Chargée de programme 19/05 DUBERNET Marc AFD/ Région Océan Atlantique Directeur régional 19/05 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 60/63 DUFRESNE Clara AFD/ Région Océan Atlantique Conseillère du directeur régional 19/05 GODEY Karine ministère chargé de l?environnement/DE B/CASP Bud Cheffe de mission 20/05 BEAUTIER Patricia ministère chargé de l?environnement/DE B/CASP Bud Chargée de mission 20/05 ABON Loïc ministère chargé de l?environnement/DE AL Guadeloupe Contrôleur de gestion 23/05 BOYER Jean- François ministère chargé de l?environnement/ DREAL Corse Directeur, ancien DEAL de Guadeloupe 23/05 MENTRE Arnaud MEAE Ambassadeur chargé de coopération régionale la zone Atlantique 26 /05 SCHNEIDER Margaux DGOM/SDPISA Cheffe du bureau des affaires européennes et internationales 13/06 DISCOURS Matthieu AFD Directeur du département trois Océans 17/06 BOUZIGES- ESCHMANNN Stéphanie AFD/FFEM Directrice 17/06 GUILLET- REVOL Philippe AFD Responsable pays/Guadeloupe 17/06 PUBLIÉ Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 61/63 BARNERIAS Cyrille OFB Directeur international 19/06 CUSMANO Yohann Expertise France Directeur adjoint des opérations 26/06 TAPONI Alice Expertise France Coordinatrice de projets 26/06 BEYSSIER Jean- Edmond ministère chargé de l?environnement/DR H Sous-directeur de la performance et de la synthèse 25/06 SAPIJANSKA Jurgis Global Environment Facility (GEF) Coordonnateur biodiversité 27/06 PUBLIÉ Annexe 5. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme Signification AFB Agence française pour la biodiversité AFD Agence française de développement BOP Budget opérationnel de programme CAR Centre d'appui régional CDB convention sur la diversité biologique CDD/CDI Contrat à durée déterminée/ indéterminée CGEDD Conseil général de l'environnement et du développement durable COP Conférence des parties CSPI Centre de service partagé interministériel DAEI Direction des actions européennes et internationales DEAL Direction de l'environnement, de l?aménagement et du logement DEB Direction de l'eau et de la biodiversité DGALN Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature DRFIP Direction régionale des finances publiques EF Expertise France EPA Etablissement public à caractère administratif ETP Equivalent temps plein ETPT Equivalent temps plein travaillé FFEM Fonds français pour l'environnement mondial GBPC Gestion budgétaire et comptable publique GCRMN Global coral reeef monitoring network GECT Groupement européen de coopération territoriale GEF Fonds pour l'environnement mondial (Global environment facility) GIP Groupement d'intérêt public IBAN International bank account number MEAE Ministère de l'Europe et des affaires étrangères MTE Ministère de la transition écologique OFB Office français de la biodiversité PEC Programme pour l'environnement des Caraïbes PNG Parc national de Guadeloupe PNUE Programme des nations unies pour l'environnement SEPA Single euro payments area SPAW Protocole relatif aux zones et la vie sauvage spécialement protégées (Specially Protected Areas and Wildlife) STAC Comité consultatif scientifique et technique (scientific and technical advisory commity) SWIFT Society for worldwide interbank finance UCR Unité de coordination régionale de la convention de Carthagène VSC Volontaire du service civique Rapport n°016189-01 Juillet 2025 Définition d?un modèle de statut et de positionnement du CAR-SPAW Page 62/63 PUBLIÉ Site internet de l?IGEDD : « Les rapports de l?inspection » PUBLIÉ https://www.igedd.developpement-durable.gouv.fr/spip.php?page=liste-actualites&lang=fr&id_mot=1187&debut_rub_actus=0 https://www.igedd.developpement-durable.gouv.fr/spip.php?page=liste-actualites&lang=fr&id_mot=1187&debut_rub_actus=0 Sommaire Résumé Liste des recommandations Introduction 1 Le CAR-SPAW, un OVNI institutionnel dont le statut et le positionnement reste à stabiliser 1.1 La convention de Carthagène, le protocole SPAW et le CAR 1.1.1 La seule convention contraignante en matière de protection de l?environnement de la Caraïbe : 1.1.2 Le protocole SPAW protège spécialement des zones et des espèces fragiles des Caraïbes 1.1.3 Le CAR est le « bras armé » du protocole SPAW 1.2 Le CAR-SPAW, une structure jeune mais à l?histoire mouvementée 1.2.1 Après sa création en 2000, le CAR-SPAW est hébergé provisoirement à la DIREN 1.2.2 L?institution laborieuse de l?association « Plan mer des Caraïbes » qui n?a vécu que de 2005 à 2009 1.2.3 L?hébergement au PNG, marqué par plusieurs périodes, se termine par une crise avec le CAR 1.2.3.1 2009-2014 : « l?âge d?or » du CAR-SPAW au PNG 1.2.3.2 Une dégradation des relations entre le CAR-SPAW et le PNG à partir de 2014 1.2.3.3 A partir de 2016, au lieu de les apaiser, deux rapports du CGEDD et les tentatives de réforme exacerbent les tensions 1.2.4 Le transfert à la DEAL de la Guadeloupe à partir de 2019 1.3 Forces et faiblesses du positionnement actuel à la DEAL 1.3.1 Circuit des recettes et des paiements : une lourdeur et une opacité excessive 1.3.1.1 Sur les recettes : difficultés de suivi 1.3.1.2 Sur les dépenses : des circuits complexes, longs, incertains et opaques 1.3.2 Gestion du personnel : la stabilité des effectifs n?est pas garantie 1.3.3 L?accès aux financements internationaux est plus compliqué sans être impossible 1.4 Appréciation des ministères concernés et des partenaires sur les missions du CAR-SPAW 1.4.1 Pour le secrétariat de la convention 1.4.2 Pour les ministères concernés (Ministère chargé de l?environnement/DEB et DAEI, MEAE, MOM) 1.4.3 Pour les acteurs intervenant dans la région (Région Guadeloupe, OFB, AFD?) 1.4.4 En conclusion, le CAR-SPAW est un outil efficace et peu coûteux qui mérite d?être conforté au bénéfice des enjeux environnementaux et du rayonnement de la France dans la région 2 Analyse des statuts et positionnements alternatifs à l?hébergement à la DEAL 2.1 Le statut associatif soulève des questions de gouvernance 2.2 Un groupement d?intérêt public apparait trop lourd pour une structure de la taille du CAR 2.3 La vocation d?un groupement européen de coopération territoriale ne coïncide pas avec celle du CAR-SPAW 2.4 Au sein d?un établissement public du ministère chargé de l?environnement 2.4.1 Le retour au PNG pose des problèmes d?acceptabilité 2.4.2 L?intégration à l?OFB apparait comme la meilleure option à moyen terme sous certaines conditions. 2.5 Au sein du groupe AFD 2.6 En conclusion sur les différentes options d?hébergement 3 Recommandations pour améliorer le fonctionnement et l?impact du CAR-SPAW à la DEAL ou à l?OFB 3.1 Politique de recrutement et de gestion RH 3.1.1 Sanctuariser les ETP, en particulier ceux des chargés de mission 3.1.2 Une sanctuarisation garantit par un portage interministériel des 3 ETP hors masse salariale : 3.1.2.1 Plusieurs ministères concernés qui pourraient contribuer au fardeau 3.1.2.2 Le partage proposé par la mission au terme de cette analyse : 3.1.3 Recruter des agents plus représentatifs de la région Caraïbe 3.2 Fluidifier et sécuriser le circuit des recettes et décaissements 3.3 Mettre en place une stratégie d?accès aux financements internationaux 4 Clarifier les attentes des ministères contributeurs au CAR-SPAW et en déduire un modèle de financement durable 4.1 Le CAR a besoin d?un cadrage des attentes des ministères contributeurs 4.1.1 Assumer les spécificités d?intervention du CAR-SPAW 4.1.2 Définir les attentes des ministères contributeurs présents ou futurs au CAR-SPAW en termes de retour pour la France 4.2 Mobiliser et valoriser davantage l?expertise locale dans une logique de réseau « team France » 4.3 Assurer un modèle soutenable sur le long terme pour le CAR-SPAW Conclusion Annexes Annexe 1. Lettre de commande Annexe 2. Accord entre la France et le PNUE concernant la mise en place en Guadeloupe d?un CAR pour le protocole SPAW Annexe 3. Circuit des paiements internationaux (sources CAR-SPAW) Annexe 4. Liste des personnes rencontrées Annexe 5. Glossaire des sigles et acronymes INVALIDE)