Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable ;France. Direction générale du contrôle économique et financier

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">Paris La Défense est un établissement public local industriel et commercial créé le 1er janvier 2018 par fusion de deux établissements (EPADESA et Defacto), reprenant leurs missions respectives, à savoir l'aménagement et la gestion du quartier d'affaires de la Défense et l'aménagement des territoires inclus dans l'opération d'intérêt national Nanterre et La Garenne-Colombes. Son régime budgétaire et comptable est celui des régies à personnalité morale et autonomie financière, dites services publics industriels et commerciaux (SPIC) locaux (norme M4). L'application de cette norme a posé des difficultés dès la création de l'établissement tenant pour l'essentiel au caractère pluriannuel des opérations d'aménagement, tant en recettes qu'en dépenses. Le cycle de l'aménagement s'avère incompatible avec les principes fondamentaux de respect strict de l'annualité et de présentation des comptes en deux sections, fonctionnement et investissement, sur lesquels repose la norme M4. La mission, dont l'objet est d'identifier les pistes les plus pertinentes de changement du cadre budgétaire et comptable de l'établissement, a pu vérifier la réalité des difficultés posées par l'application de la norme M4, porteuse de risques d'insincérité. Partant de ce constat, la mission s'est interrogée sur la nature même de l'établissement Paris La Défense qui bien que qualifié par la loi d'établissement public industriel et commercial local, ne peut être ni considéré, ni comparé à aucun autre d'entre eux. Il n'est donc ni illégitime, ni juridiquement impossible de lui appliquer un autre régime budgétaire et comptable plus à même de répondre aux particularités des opérations d'aménagement. La mission a identifié six pistes de travail. A partir d'une analyse détaillée des avantages et difficultés de chacune d'entre elles, la mission privilégie la première : adoption du plan comptable général, qui permet de répondre aux besoins des opérations menées par l'établissement (solution dite « Adoption du PCG »). Une loi est nécessaire pour prévoir que par exception, l'établissement public puisse appliquer le régime comptable des sociétés commerciales. A défaut, la seconde solution (création de filiales de l'établissement public sous forme de sociétés publiques locales pour porter les opérations d'aménagement) peut être également envisagée. Enfin, quelle que soit la solution retenue, il conviendra de renforcer l'ensemble des dispositions de contrôle (comité d'audit et des risques, contrôle interne de l'établissement, contrôle du département des Hauts-de-Seine, recours à un commissaire aux comptes) de façon à améliorer la gestion des risques et améliorer la sincérité des comptes.</div>

Editeur

CGEDD ;CGEFI

Descripteur Urbamet

évolution ;cadre institutionnel

Descripteur écoplanete

établissement public à caractère industriel et commercial

Thème

Cadre juridique

Texte intégral

P U B LI É  PUBLIÉ Résumé ........................................................................................................................................................ 6 Liste des recommandations................................................................................................................. 8 Introduction .............................................................................................................................................. 9 1 Contexte............................................................................................................................................... 10 1.1 Rappel historique ....................................................................................................................................10 1.2 Une gouvernance originale pour l'établissement et les opérations d'intérêt national ........................................................................................................................................................................11 1.3 Une diversité de métiers et d'activités ...........................................................................................12 Les missions d'aménagement .................................................................................................13 Les activités de gestion ..............................................................................................................13 Les pouvoirs de police................................................................................................................13 1.4 Une capacité financière de l'établissement à faire face aux engagements à moyen terme qui doit être précisée................................................................................................................14 1.5 Une évolution probable du modèle économique à moyen terme ........................................15 1.6 A la recherche d'une solution pérenne et résiliente .................................................................16 2 Constats ............................................................................................................................................... 17 2.1 Paris La Défense fait l'objet de règles spécifiques ayant justifié sa création par le législateur...................................................................................................................................................17 Paris La Défense est un établissement public local ........................................................17 Paris La Défense est un établissement à caractère industriel et commercial......18 Paris La Défense présente de nombreuses spécificités ................................................18 Le statut de Paris La Défense en tant que catégorie d'établissement public au regard de l'article 34 de la Constitution est néanmoins incertain. .........................19 2.2 L'instruction M4 offre un cadre budgétaire et comptable mal adapté aux opérations d'aménagement........................................................................................................................................20 Les difficultés rencontrées par l'établissement ...............................................................20 Le cadre budgétaire et comptable M4 ne permet pas une bonne appréciation des risques .....................................................................................................................................22 Les principes de la M4 relatifs aux possibilités de recourir à l'emprunt ne sont pas compatibles avec la réalité des opérations d'aménagement et les autres besoins de l'établissement.......................................................................................................23 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 3/77 PUBLIÉ Les opérateurs publics chargés de grandes opérations d'aménagement ne sont pas soumis à la M4 ......................................................................................................................24 2.3 Un dispositif de contrôle insuffisant par rapport aux risques encourus par l'ensemble des acteurs ..........................................................................................................................25 Le contrôle exercé dans le cadre de la gouvernance de l'établissement ...............25 Le contrôle interne au sein de Paris La Défense ..............................................................26 Le contrôle exercé par l'agent comptable ..........................................................................26 Le contrôle exercé par le département des Hauts-de-Seine en tant qu'autorité de tutelle .........................................................................................................................................27 Le contrôle exercé par le préfet .............................................................................................27 La certification des comptes par un commissaire aux comptes ................................28 3 Analyse des solutions possibles et préconisations .............................................................. 29 Annexes..................................................................................................................................................... 33 1 Lettre de mission.............................................................................................................................. 34 2 Analyse des solutions possibles.................................................................................................. 36 2.1 Adoption du cadre budgétaire et comptable régi par le code de commerce ..................37 Description de la solution .........................................................................................................37 Avantages ........................................................................................................................................38 Difficultés ........................................................................................................................................38 Mesures à prendre .......................................................................................................................39 2.2 Création de filiales de Paris La Défense Aménagement...........................................................40 Description de la solution .........................................................................................................40 Avantages ........................................................................................................................................40 Difficultés ........................................................................................................................................42 Mesures à prendre .......................................................................................................................45 2.3 Adoption du cadre budgétaire et comptable des établissements public d'aménagement de l'Etat ......................................................................................................................46 Description de la solution .........................................................................................................46 Avantages ........................................................................................................................................47 Difficultés ........................................................................................................................................47 Mise en oeuvre ...............................................................................................................................48 2.4 Transformation en société publique locale (SPL) ......................................................................49 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 4/77 PUBLIÉ Description de la solution .........................................................................................................49 Avantages ........................................................................................................................................49 Difficultés ........................................................................................................................................51 Mesures à prendre .......................................................................................................................52 2.5 Mise en oeuvre de dispositions spécifiques relatives aux opérations d'aménagement des collectivités locales .........................................................................................................................53 Description de la solution .........................................................................................................53 Avantages ........................................................................................................................................53 Difficultés ........................................................................................................................................53 Mesures à prendre .......................................................................................................................54 2.6 Rattachement à l'instruction budgétaire et comptable M31 .................................................55 Description de la solution .........................................................................................................55 Autres enseignements ................................................................................................................55 3 Liste des personnes rencontrées................................................................................................ 56 4 Glossaire des sigles et acronymes .............................................................................................. 60 5 Notes de Paris La Défense relatives aux traitements comptables à l'avancement mixte ..................................................................................................................................................... 61 5.1 Délibération n° 2018/35 adoptée le 8 novembre 2018 relative aux règles comptables Paris La Défense 8 ..........................................................................................................62 5.2 Note interne Traitement comptable des opérations d'aménagement du 21 septembre 2021.......................................................................................................................................64 6 Note n° 279 du 8 octobre 2021 de la DAJ des ministères économiques et financiers ................................................................................................................................................................ 68 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 5/77 PUBLIÉ Paris La Defense est un etablissement public local industriel et commercial cree le 1er janvier 2018 par fusion de deux etablissements (EPADESA et Defacto). Il reprend leurs missions respectives, a savoir l'amenagement et la gestion du quartier d'affaires de la Defense et l'amenagement des territoires inclus dans l'operation d'interet national Nanterre et La Garenne-Colombes. Le regime budgetaire et comptable auquel il est soumis est celui des regies a personnalite morale et autonomie financiere, dites services publics industriels et commerciaux (SPIC) locaux (norme M4). Les dispositions legislatives et reglementaires creant Paris La Defense l'ont rappele expressement. L'application de cette norme a pose des difficultes des la creation de l'etablissement tenant pour l'essentiel au caractere pluriannuel des operations d'amenagement, tant en recettes qu'en depenses. Le cycle de l'amenagement s'avere incompatible avec les principes fondamentaux de respect strict de l'annualite et de presentation des comptes en deux sections, fonctionnement et investissement, sur lesquels repose la norme M4. La mission, dont l'objet est d'identifier les pistes les plus pertinentes de changement du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement a pu verifier la realite des difficultes posees par l'application de la norme M4. Elle est meme parvenue au constat que l'application de la M4 etait porteuse de risques d'insincerite dans la mesure ou les budgets et les comptes votes par le conseil d'administration de l'etablissement en format M4 devaient faire l'objet de retraitements afin de respecter l'annualite stricte, contraire a l'enregistrement dans les comptes des recettes et des depenses des operations d'amenagement ayant une dimension pluriannuelle par nature. De plus, la distinction de sections de fonctionnement et d'investissement imposee par la M4, avec l'impossibilite de financer des depenses de fonctionnement par l'emprunt, risque d'oberer le developpement du quartier d'affaires puisque les operations d'amenagement relevent du fonctionnement. Elle pourrait aussi mettre l'etablissement en risque d'insolvabilite. Partant de ce constat, la mission s'est interrogee sur la nature meme de l'etablissement Paris La Defense qui bien que qualifie par la loi d'etablissement public industriel et commercial local, ne peut etre ni considere, ni compare a aucun autre d'entre eux. Etablissement public local cree par la loi, regi par de nombreuses dispositions temoignant de sa particularite, avec en particulier un role devolu a l'Etat au travers du prefet, sans oublier les enjeux economiques et d'attractivite du quartier d'affaires de la Defense pour la France, Paris La Defense est en definitive un etablissement tres specifique et unique. Meme si la question de savoir s'il constitue une categorie a lui tout seul d'etablissement public (au sens de l'article 34 de la Constitution) n'est pas tranchee, il n'en demeure pas moins que cette specificite est concretisee par le fait meme qu'il ait ete institue par la loi, avec de nombreuses dispositions tres particulieres. De ce fait, il n'est donc ni illegitime, ni juridiquement impossible de lui appliquer un autre regime budgetaire et comptable que celui des services publics industriels et commerciaux locaux, qui soit plus a meme de repondre aux particularites des operations d'amenagement. A noter que les differents operateurs publics de l'Etat ou locaux portant des operations d'amenagement beneficient deja de dispositions adaptees (norme specifique, dite 23, pour les etablissements publics d'amenagement de l'Etat, comptabilite privee pour l'essentiel des amenageurs locaux que sont les SEM et les societes publiques locales). La mission a identifie six pistes de travail : adoption du plan comptable general, qui permet de repondre aux besoins des operations menees par l'etablissement (solution dite « Adoption du PCG »), creation de filiales pour porter les operations d'amenagement, sous statut de societe publique locale (solution « Filiales SPL »), Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 6/77 PUBLIÉ - rattachement au recueil des normes comptables applicable aux etablissements publics d'amenagement de l'Etat, y compris la norme 23 relative a la comptabilisation des operations d'amenagement (solution « Normes EPA Etat »), transformation de l'etablissement en societe publique locale (solution « SPL »), adoption de normes complementaires a la norme M4, donnant un cadre budgetaire et comptable au traitement des operations d'amenagement dans la comptabilite des collectivites locales et de leurs etablissements publics soumis a cette norme (solution « M4 revue), rattachement a la norme M31 des offices publics de l'habitat (solution « Norme OPH »). - - A partir d'une analyse detaillee des avantages et difficultes de chacune d'entre elles, la mission privilegie la premiere (adoption du plan comptable general) qui lui paraît la plus a meme de repondre aux enjeux de developpement de l'etablissement dans un cadre budgetaire et comptable securise. Une loi est necessaire pour prevoir que par exception, l'etablissement public puisse appliquer le regime comptable des societes commerciales. Des etablissements publics comme Pole emploi ou l'Agence Française de Developpement beneficient deja de telles dispositions. A defaut, la seconde solution (creation de filiales de l'etablissement public sous forme de societes publiques locales pour porter les operations d'amenagement) peut etre egalement envisagee. La loi est aussi necessaire pour elargir les competences de Paris La Defense en matiere de creation de filiales en charge d'operations d'amenagement. Cette solution presente plusieurs inconvenients qui ne permettent pas de la recommander en premier choix. Enfin, quelle que soit la solution retenue, il conviendra de renforcer l'ensemble des dispositions de controle (comite d'audit et des risques, controle interne de l'etablissement, controle du departement des Hauts-de-Seine, recours a un commissaire aux comptes) de façon a ameliorer la gestion des risques et ameliorer la sincerite des comptes. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 7/77 PUBLIÉ Recommandation 1. Prendre acte des spécificités de l'établissement public Paris La Défense, établissement public relevant de la sphère locale, à caractère industriel et commercial, mais qui n'a pas la charge de services publics délégués par les collectivités locales. Ces spécificités justifient l'intervention de la loi pour adapter le cadre budgétaire et comptable de l'établissement à la réalité de ses missions. ........ 20 Recommandation 2. Alors que la norme M4 ne permet pas de refléter les spécificités budgétaires et comptables du cycle de l'aménagement, les retraitements opérés par l'établissement sur la base d'une méthode spécifique, uniquement approuvée par le conseil d'administration, mériteraient d'être validés par une autorité extérieure, le temps qu'une solution pérenne, sincère et permettant une bonne appréciation des réalités et des risques de l'aménagement soit mise en place. ................................................................................................................................. 23 Recommandation 3. Renforcer l'ensemble des dispositifs en matière de contrôle des risques, notamment budgétaires et comptables, et notamment : - créer un comité d'audit et des risques au sein du conseil d'administration, associant des personnalités compétentes ; - déployer une analyse des risques et faire entériner l'analyse par le conseil d'administration ; - mettre en place un contrôle interne budgétaire et comptable, appuyé par des outils informatiques pertinents ; - tirer les conséquences de l'analyse actuellement menée sur les conditions minimales à remplir pour solliciter la certification des comptes, en visant de faire certifier les comptes de l'exercice 2023 ; - préciser les objectifs des contrôles exercés par le préfet au titre des diverses dispositions législatives, spécifiques ou non, les tracer et les consolider......................... 28 Recommandation 4. Soumettre l'établissement public Paris La Défense aux dispositions du code de commerce relatives à la gestion budgétaire et comptable. A défaut, autoriser l'établissement à créer des filiales, de statut de sociétés publiques locales, pour l'exercice des missions d'aménagement. ............................................................ 31 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 8/77 PUBLIÉ Cree le 1er janvier 2018 par fusion de deux etablissements preexistants, l'etablissement public Paris La Defense est un etablissement public local a caractere industriel et commercial, selon les dispositions de l'ordonnance n° 2017-717 du 3 mai 2017. Cet etablissement releve du departement des Hauts-deSeine, majoritaire au conseil d'administration, des villes de Courbevoie, Nanterre, Puteaux et Paris, de la metropole du Grand Paris et de la region Ile-de-France. Neanmoins, l'Etat n'est pas completement absent de la gouvernance puisque le conseil d'administration comprend d'une part, deux personnalites qualifiees (avec droit de vote) nommees respectivement par les ministres charges de l'urbanisme et de l'economie, et, que d'autre part, le prefet de la Region Ile-de- France y assiste de droit (sans droit de vote) et dispose d'un droit de veto dans certaines circonstances. Paris La Defense a deux missions principales : conduire l'amenagement, le renouvellement et le developpement urbains et durables dans le perimetre des operations d'interet national dites d'amenagement de Nanterre et la GarenneColombes et d'amenagement du quartier d'affaires de La Defense ; assurer la gestion des ouvrages et espaces publics dans le perimetre du quartier d'affaires de La Defense, ce qui comprend l'exploitation, l'entretien et la maintenance des ouvrages et espaces publics, l'animation et la promotion du site et la preservation de la securite et des biens. Depuis sa creation, l'etablissement est confronte a des difficultes induites par le choix des normes budgetaires et comptables auxquelles il est soumis, a savoir l'instruction M4 qui regit les etablissements publics locaux a caractere industriel et commercial. Des discussions entre l'etablissement et les administrations centrales concernees ont permis d'identifier des pistes possibles de resolution de ces difficultes sans qu'une solution satisfaisante pour l'ensemble des parties soit degagee. Des dispositions specifiques ont cependant ete arretees, permettant de refleter les operations pluriannuelles d'amenagement de façon reelle dans la comptabilite presentee selon l'instruction M4. Cependant, ces dispositions ne sont pas vraiment satisfaisantes et les comptes ne refletent pas bien la realite economique de l'etablissement. Devant ce constat, le ministre de la cohesion des territoires et des relations avec les collectivites territoriales et le ministre des comptes publics ont charge le CFefi et le CGEDD d'une mission visant a degager une solution perenne. Les reponses apportees par le present rapport sont fondees sur la mobilisation de la documentation disponible et les notes de reflexion produites par les parties depuis plusieurs annees. Ces analyses ont ete completees par des echanges avec les administrations centrales et locales et avec les institutions impliquees dans la supervision d'etablissements et d'entreprises locales regies par des instructions ou des normes comptables differentes de la M4. Enfin, la mission a consulte la direction des affaires juridiques des ministeres economiques et financiers. La note n° 279 du 8 octobre 2021 de cette direction est jointe en annexe 6. Le rapport est organise en trois parties traitant successivement du contexte, du constat et des preconisations. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 9/77 PUBLIÉ L'amenagement du quartier d'affaires de La Defense a ete initie en 1958. Un etablissement public specifique, l'etablissement public d'amenagement de La Defense (EPAD) a ete cree pour assurer le developpement et l'amenagement de ce vaste perimetre, couvert par une operation d'interet national qui confere a l'Etat des pouvoirs renforces pour conduire l'operation. Figure 1 : le périmètre d'intervention de Paris - La Défense Source : Paris La Défense Extension du quartier d'affaires, l'operation d'interet national de Nanterre Seine Arche (desormais OIN de Nanterre et La Garenne-Colombes) a ete confiee a un autre etablissement public d'amenagement, l'etablissement public d'amenagement de Nanterre Seine Arche (EPASA, cree le 20 decembre 2000). Le perimetre de cette operation d'interet national couvre une partie des territoires des communes de Nanterre et La Garenne-Colombes. Les perimetres des deux operations d'interet national ont ete adaptes en 2010, lors de la fusion des deux etablissements publics1. La carte ci-dessus represente ce perimetre fusionne (qui est aussi celui de l'etablissement actuel). Les deux etablissements ont donc ete fusionnes le 2 juillet 2010, dans un nouvel etablissement, l'etablissement public d'amenagement de la Defense Seine Arche (EPADESA), operation visant a Decret n° 2010-744 du 2 juillet 2010 relatif aux operations d'amenagement d'interet national du quartier d'affaires de La Defense et de Nanterre et La Garenne-Colombes, modifie par le decret n° 2018-655 du 27 juillet 2018. 1 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 10/77 PUBLIÉ conforter le dispositif, degager des synergies et renforcer l'attractivite de l'ensemble par une diversification des produits immobiliers susceptibles d'etre proposes. Conformement aux dispositions de la loi votee en 20072, la gestion du quartier d'affaires a ete confiee a partir du 1er janvier 2009 a une nouvelle structure, l'etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Defense, prenant le nom commercial de Defacto en 2010. C'est un etablissement public local industriel et commercial, gestionnaire des missions de service public de maintenance et d'entretien des espaces publics, y compris les parcs de stationnement, de promotion et d'animation du quartier d'affaires. Defacto ne mene pas d'operations d'amenagement qui restent de la competence de l'EPADESA. Finalement, suite a une decision prise fin 2016, l'ensemble des missions est regroupe le 1er janvier 2018 dans l'etablissement public Paris La Defense. Defacto 1er janvier 2009 EPAD 9 septembre 1958 Paris la Défense 1er janvier 2018 EPASA 20 decembre 2000 EPADESA 2 juillet 2010 Figure 2 : historique des institutions d'aménagement du secteur de la Défense Source : mission Par ordonnance du 3 mai 2017 ont ete fixees les modalites de la fusion entre Defacto et l'EPADESA qui avait ete prevue par l'article 55 de la loi relative au statut de Paris et a l'amenagement metropolitain. La nouvelle structure issue de cette fusion, l'etablissement public Paris La Defense, est entree en fonction a partir du 1er janvier 2018. Les activites realisees par l'etablissement public Paris La Defense recouvrent ainsi les activites qui etaient menees depuis 2008 par Defacto et par l'EPADESA (et, anterieurement, par l'EPAD). Ces activites sont explicitees dans le premier article de l'ordonnance, qui cree les articles L. 328-1 a L. 328-7 nouveaux du code de l'urbanisme. La loi n° 2017-1754 du 25 decembre 2017, ratifiant l'ordonnance, apporte des modifications mineures a ces articles, et prevoit aussi le transfert de propriete des parcs de stationnement au nouvel etablissement public. Avec la creation de l'etablissement public Paris La Defense, les operations d'interet national du quartier d'affaires et de Nanterre Seine Arche sont desormais placees, en pratique, sous une double gouvernance. L'Etat dispose de prerogatives importantes sur les operations d'interet national, notamment, de prerogatives d'urbanisme : creation des zones d'amenagement concerte et autorisations d'urbanisme. Cependant, sa strategie au titre de la mise en oeuvre de ces operations n'avait pas ete reellement formalisee jusqu'a present. Il est vrai que toutes les operations d'interet national sont mises en oeuvre Loi n° 2007-254 du 27 fevrier 2007 relative aux regles d'urbanisme applicables dans le perimetre d'interet national de La Defense et portant creation d'un etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Defense, article 2, codifie dans les anciens articles L. 328-1 a L. 328-10 du code de l'urbanisme. 2 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 11/77 PUBLIÉ par un etablissement public d'Etat, outil operationnel dote de pouvoirs d'initiatives sur l'ensemble du perimetre. Dans le contexte nouveau de Paris La Defense, l'Etat a pris l'initiative de preparer un document d'orientation strategique, qui a ete presente au conseil d'administration de l'etablissement en septembre 2021. Avec le transfert aux collectivites locales de l'etablissement public d'amenagement, ce sont desormais ces dernieres qui disposent du pouvoir d'initiative des operations d'amenagement sur le perimetre des operations d'interet national, ainsi que de la responsabilite de toutes les actions de maintenance et de promotion du site. L'Etat a uniquement conserve le pouvoir specifique, confie au prefet de region, de suspendre le caractere executoire des decisions du conseil d'administration, et de demander une nouvelle deliberation avec une majorite qualifiee 3 . L'approbation des orientations de l'Etat et du document d'orientation strategique conferera un cadre pour l'exercice de ce pouvoir. Les pouvoirs de controle budgetaire et comptable conferes au prefet, ainsi que d'autres responsabilites (detaillees au chapitre 2.3.5.) completent l'exercice normal du controle de legalite. Conseil départemental 9 sieges Personnalités qualifiées 2 sieges Etat Communes 3 sieges Métropole 1 siege Controles Paris La Défense Initiative et conduite de l'amenagement Gestion (quartier d'affaires) Financement OIN Autorisations d'amenagement et d'urbanisme Région 1 siege Ville de Paris 1 siege Figure 3 : responsabilités de l'Etat et des collectivités au regard de l'établissement public et de l'OIN Source : mission Les articles L. 328-2 a L. 328-4 definissent les missions de l'etablissement public, qui relevent de trois grandes categories. Il peut suspendre le caractere executoire des decisions du conseil d'administration de Paris La Defense et demander une seconde deliberation dans un delai de quinze jours a compter de leur reception lorsque celles-ci portent manifestement atteinte aux interets nationaux, et en particulier aux interets patrimoniaux de l'Etat, ou au bon fonctionnement des services publics. La nouvelle deliberation est prise a la majorite des deux tiers des suffrages exprimes comprenant les representants d'au moins deux des collectivites territoriales et de leurs groupements mentionnes au premier alinea du I de l'article L. 328-8. 3 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 12/77 PUBLIÉ « L'etablissement a pour mission principale de conduire toute action de nature a favoriser l'amenagement, le renouvellement et le developpement urbains et durables dans un perimetre couvrant une partie des communes de La Garenne-Colombes et Nanterre » (L. 328-2), ainsi que sur le quartier d'affaire, situe sur les communes de Courbevoie et Puteaux. Ces missions d'amenagement recouvrent les activites suivantes : realiser des operations d'amenagement et d'equipement ; acquerir, au besoin par voie d'expropriation, des immeubles batis ou non batis ; ceder, conformement aux dispositions de l'article L. 21-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilite publique, des immeubles acquis par voie d'expropriation ; exercer le droit de preemption dans les conditions prevues par le code de l'urbanisme ; proceder a la realisation des etudes et travaux necessaires a l'accomplissement de sa mission ; acquerir des participations dans des societes, groupements ou organismes dont l'objet concours directement a la realisation de ses missions. Sur le quartier d'affaires, l'etablissement a aussi la mission « de gérer les ouvrages et espaces publics ainsi que les services d'intérêt général [...] » (L. 328-3). Cette mission recouvre les activites suivantes : exploitation des parkings ; prestations pour le compte des associations syndicales autorisees de proprietaires (ASA) ; prestations pour le compte des communes (entretien des espaces...) ; exploitation du reseau de teledistribution (acces au cable television) ; prestations pour le compte de proprietaires fonciers (entretiens des espaces...) ; locations diverses ; exploitation commerciale du domaine public (Autorisation d'occupation temporaire du domaine public (AOT) concessions... ; octroi des droits d'affichages publicitaires et autres ; perception de produits annexes ; gestion de la dalle, gestion des espaces verts, surete et securite publique, gestion des archives ; fourniture de services culturels ou d'information. L'article L. 328-3 confere aussi au president de l'etablissement public des pouvoirs de police en matiere de stationnement (« arrêt ou de stationnement des véhicules ») et de proprete des voies et espaces publics. Ces pouvoirs sont exerces a l'interieur du boulevard circulaire, a la demande des maires de Courbevoie et Puteaux4. Au titre de ces pouvoirs, des agents de l'etablissement public sont assermentes pour dresser procesverbal. Il s'agit d'une activite significative, avec environ 8 500 proces-verbaux dresses chaque annee 4 Lettres des 18 (Courbevoie) et 19 (Puteaux) janvier 2019. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 13/77 PUBLIÉ pour la seule police du stationnement5. Outre l'activite de police sur le terrain, cette responsabilite induit un travail de recouvrement et de comptabilite non negligeable, d'autant que le paiement des contraventions est plus difficile a recouvrer que le paiement de loyers et autres droits d'occupation d'espaces publics. L'etablissement public Paris La Defense a en charge l'amenagement et la gestion du premier quartier d'affaires d'Europe avec 3,8 millions de metres carres de bureaux et 245 000 metres carres de commerce, couvrant un territoire de 566 hectares. 180 000 salaries y travaillent dont 60 % de cadres. La salle de concert Paris La Defense Arena de 40 000 places est venue renforcer l'attractivite du site avec une offre majeure, tant culturelle que de loisirs. Ces quelques donnees temoignent de l'importance des enjeux portes par l'etablissement a l'echelle du departement des Hauts-de-Seine mais aussi de la region Ile-de-France, voire du pays tout entier. Les donnees et resultats financiers de l'etablissement pour 2020 confirment cette importance avec 113,8 M de produits d'exploitation auxquels s'ajoutent 16,6 M de subventions. Malgre la crise sanitaire qui a impacte l'activite, l'etablissement a reussi a degager un resultat de fonctionnement net de 19,9 M en amelioration par rapport a 2019, en raison d'une augmentation des produits lies aux terrains et constructions et une reduction des depenses d'amenagement. Le fonds de roulement s'est accru passant de 192 a 208 M entre 2019 et 2020 et le niveau de tresorerie demeure consequent a 200 M fin 2020. Neanmoins, cette situation financiere plutot rassurante sous-estime des elements de fragilite tenant aux engagements auxquels l'etablissement aura a faire face dans un delai plus ou moins rapproche. Cette analyse de risques s'inscrit d'ailleurs dans un contexte deja identifie de fluctuation importante de la tresorerie disponible en fin d'exercice. En effet, d'apres la trajectoire 2018-2027, la tresorerie devait progresser significativement en 2021, avant de baisser de plus de 250 M, passant sous le seuil de 100 M en 2024 et 2025, avant de progresser en fin de periode. Cependant, le niveau de tresorerie consequent constate a fin 2020 (200 M) est inferieur de 30 M a celui prevu par la trajectoire. Tableau 1 : solde de trésorerie en fin d'exercice de l'EPA Paris La Défense, en M Source : Etablissement Paris La Défense ­ trajectoire financière 2018-2027, retraitée par la mission ouverture 2018 2019 trajectoire présentée au CA du 19 décembre 2019 flux de trésorerie -33 -4 solde 187 154 150 trésorerie constatée solde recalé sur fin 2020 2020 80,7 230,7 200 2021 15,2 245,9 215,2 2022 -87,1 158,8 128,1 2023 -48,7 110,1 79,4 2024 -10,2 99,9 69,2 2025 -3,6 96,3 65,6 2026 42,7 139 108,3 2027 49 188 157,3 En premier lieu, l'etablissement public et les collectivites se sont engages sur un programme de travaux de remise a niveau des espaces publics et des infrastructures, avec un programme decennal de 360 M, finance pour partie par les collectivites locales (260 M6), le solde etant apporte par l'etablissement public sur ses resultats. Une bonne partie de ces travaux releve de l'investissement (renouvellement des espaces publics, notamment). Cependant, certaines operations programmees pourraient relever 5 6 17 486 PV dresses du 17 juillet 2019 au 15 aout 2021 Les collectivites apportent en sus 152 M pour le fonctionnement des services publics sur le quartier d'affaires (nettoyage, maintenance courante, eclairage, etc.), portant le total de leurs contributions a 412 M. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 14/77 PUBLIÉ des charges de fonctionnement7 ; il s'agit notamment de la securisation des voies couvertes8, palliant un deficit de maintenance dument constate, notamment dans les tunnels. Ce programme de travaux est certes bien engage mais les operations relatives a la securite des infrastructures restent, pour l'essentiel, a realiser. En cas d'aggravation de la situation, l'etablissement pourrait etre oblige de realiser l'important programme de renovation des tunnels en urgence, sans attendre le deblocage etale sur 10 ans des financements des collectivites. En deuxieme lieu, un contentieux en cours portant sur un dossier herite de l'EPADESA et relatif a l'operation dite « La Coupole » pourrait avoir un impact financier significatif s'il etait perdu par l'etablissement. Le montant en jeu s'eleve en effet potentiellement a 750 M. Plus generalement, la nature de l'activite de Paris La Defense et l'ampleur financiere des operations immobilieres menees dans le quartier d'affaires exposent l'etablissement a des risques contentieux de tres grande envergure (avant le reglement, sans flux financier, du litige opposant l'etablissement a la societe HERMITAGE debut 2021, cette derniere avait entrepris de faire reconnaître en justice un prejudice de plus d'un milliard d'euros). Troisiemement, la situation de tresorerie a fin d'annee presentee dans le document d'engagement a 10 ans, revise en juin 20189 et ajuste a la marge en 2019 ne tient pas compte de la courbe particuliere de tresorerie des amenageurs, dont la moitie des recettes est realisee sur les deux derniers mois de l'annee. En dernier lieu, les consequences de la crise sanitaire ne peuvent pas encore etre toutes appreciees. En sus des augmentations de depenses directement liees aux mesures specifiques prises pendant la crise, et dont certaines perdureront, l'impact de l'augmentation recente des couts de travaux d'amenagement et de construction reste a apprecier dans la duree. Du cote des recettes, les projections en matiere de demande de bureaux en Ile-de-France (volume, caracteristiques, localisation...), mais aussi d'autres secteurs immobiliers restent a analyser, meme si le positionnement de reference de La Defense ne devrait pas etre remis en cause. La projection actuelle doit etre consideree comme optimiste, dans l'attente d'une verification de sa resilience post-crise, compte tenu aussi des restes a realiser a l'issue du plan, assez lourdement deficitaires pour ce qui concerne l'amenagement. En conclusion, si le niveau de tresorerie a fin 2020 peut etre considere comme consequent, la mission considere que, sous reserve d'analyses approfondies de chacun des points identifies ci-dessus, cette tresorerie pourrait ne pas etre suffisante dans certains scenarios de cumul des difficultes. Comme l'etablissement n'a pas le droit d'emprunter, meme sous forme de ligne de tresorerie, pour couvrir ses depenses de fonctionnement (cf. infra 2.2.3), il faudrait alors que les collectivites degagent, dans l'urgence, les sommes necessaires pour les apporter en subvention. Des apports en compte courant pour financer des depenses de fonctionnement seraient en effet analyses comme des dettes. A perimetre constant et sur la base des schemas d'amenagement approuves, l'importance des activites d'amenagement devrait decroître significativement a la fin de la decennie. En effet, comme l'indique le document d'engagement a 10 ans, les restes a realiser sur les grandes operations d'amenagement audela de 2027 sont marginaux. Ce document identifie ainsi 11 M de recettes qui resteront a realiser (pour plus de 100 M de depenses). Cette question, non expertisee par la mission, merite un examen approfondi car elle pourrait induire une requalification de certaines subventions versees par les collectivites locales. 7 Pour un total de 115 M restant a realiser, d'apres le document d'engagement de juin 2018, sous reserve de travaux realises entre 2019 et 2021. 8 9 Document d'engagement, juin 2018, deuxieme partie « Moyens mis en oeuvre et trajectoire financiere ». Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 15/77 PUBLIÉ Meme si de nouveaux projets sont identifies d'ici la et confies a l'etablissement, le modele economique devra etre profondement revise. En effet, l'amenagement concourt fortement au financement de frais de structure (50 % des frais sont imputes forfaitairement a l'amenagement), mais aussi a la marge degagee. Le plan d'affaires actuel ne degage aucune marge sur les activites de gestion du quartier d'affaires, et les investissements ne supportent pas de frais generaux (salaires et frais de fonctionnement). De nombreuses evolutions institutionnelles jalonnent l'histoire recente du quartier d'affaires de La Defense et de ses extensions. Moins de quatre ans apres la creation du nouvel etablissement public, la stabilisation est essentielle dans un contexte economique particulierement incertain, a la suite de la crise sanitaire, certes, mais aussi des evolutions rapides induites par la crise climatique. En consequence et dans la ligne de la lettre de commande, la mission a pris en consideration les orientations et criteres suivants pour organiser son travail et evaluer les propositions : le transfert aux collectivites locales de la responsabilite d'amenagement et de gestion du quartier d'affaires et des territoires couverts par les deux operations d'interet national est un acquis ; tout en prenant en compte les specificites de l'etablissement, les solutions doivent s'appuyer autant se faire se peut sur les dispositions legislatives et reglementaires existantes ; les solutions proposees doivent etre perennes, le cas echeant avec un phasage de montee en puissance ; elles doivent etre resilientes au regard de l'evolution ineluctable du modele economique, bien qu'il ne soit pas possible de decrire le modele futur ni les eventuelles evolutions institutionnelles que les collectivites pourraient souhaiter pour en assurer la bonne gestion ; le dispositif futur doit contribuer au renforcement du controle de l'etablissement, tant par le departement que par l'Etat, sur la base d'une information sincere, directement issue des comptes de l'etablissement, permettant de comprendre et de travailler sur les risques encourus a moyen et long terme, qu'ils soient financiers, juridiques, d'image ou de mise en peril de l'attractivite. - - En conclusion, en ce qu'il est le produit de l'histoire singuliere du developpement du quartier d'affaires de la Defense, l'etablissement public Paris La Defense conjugue de nombreuses specificites : un territoire a enjeu a la fois local et national, qui justifie un dispositif renforce de controle de l'Etat (dont l'effectivite doit cependant etre verifiee) ; un perimetre d'intervention qui mele des responsabilites d'amenagement, de gestion d'un domaine public et de police administrative ; une trajectoire financiere et des modes de financement dont la resilience a des risques identifies reste a evaluer plus en profondeur. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 16/77 PUBLIÉ Ces constats sont au nombre de trois : Paris La Defense est un etablissement public qui fait l'objet de regles specifiques ayant justifie sa creation par le legislateur ; l'instruction M4 offre un cadre budgetaire et comptable mal adapte aux operations d'amenagement ; le dispositif de controle est insuffisant par rapport aux risques encourus par l'ensemble des acteurs. Paris La Defense est un etablissement public appartenant a la sphere locale (un etablissement public local) et a caractere industriel et commercial. Il fait l'objet de regles specifiques ayant justifie sa creation par le legislateur, meme si sa qualification de categorie d'etablissement public au sens de l'article 34 de la Constitution est incertaine comme l'a indique la direction des affaires juridiques des ministeres economiques et financiers a la mission. Par sa formulation, l'article L. 328-1 « Paris La Défense est un établissement public local [...] » rattache l'etablissement public a la sphere locale. Les caracteristiques de l'etablissement sont coherentes avec cette nature. L'etablissement n'a pas ete cree par des deliberations des collectivites dont il releve, mais par la loi. Cette exception a la libre administration des collectivites locales, bien que peu frequente, est cependant admise. On peut notamment evoquer les autorites organisatrices de transports d'Ile de France et de la metropole lyonnaise, deux etablissements publics crees par des dispositions du code des transports10. La gouvernance particuliere est confiee aux collectivites territoriales, qui sont majoritaires au conseil d'administration avec 15 representants dont 9 pour le departement des Hauts-de-Seine11. Le conseil comprend aussi deux personnalites qualifiees, nommees respectivement par les ministres charges de l'urbanisme et de l'economie (articles L. 328-8 et R. 32 du code de l'urbanisme). En revanche, les interets de l'Etat sont defendus par le prefet de la region Ile-de-France, titulaire d'un role particulier. Ainsi, l'article L. 328-8 IV prevoit qu'il assiste de droit aux seances du conseil d'administration, disposition inhabituelle, et l'article L. 328-12 lui donne le pouvoir de « suspendre le caractère exécutoire des décisions du conseil d'administration de Paris La Défense et demander une seconde délibération dans un délai de quinze jours à compter de leur réception lorsque celles-ci portent manifestement atteinte aux intérêts nationaux, et en particulier aux intérêts patrimoniaux de l'Etat, ou au bon fonctionnement des services publics ». Plusieurs autres dispositions conferent au prefet de region de nombreuses prerogatives. On peut citer, a titre d'exemple, l'article L. 328-13 qui, tout en precisant que le directeur general de l'etablissement est nomme sur proposition du president par le conseil 10 Ile de France Mobilite, etablissement public local institue par les articles L. 1241-1 a L. 1241-20 du code des transports. SYTRAL, etablissement public local a caractere administratif, institue par les articles L. 1243-1 a L. 1243-5 du meme code. 9 representants du departement des Hauts-de-Seine, un representant de la region Ile de France, un representant de la metropole du Grand Paris et un representant de chacune des communes de Courbevoie, Nanterre, Paris et Puteaux (cf. schéma en 1. 2). 11 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 17/77 PUBLIÉ d'administration, ce n'est qu'apres avis motive du prefet de region, l'article L. 328-14 qui lui confie le controle de legalite et le controle budgetaire des actes et deliberations, ou bien encore l'article R. 3283 qui en fait le garant du respect des declarations d'interets des membres du conseil d'administration. Pour la mission, ces dispositions exceptionnelles ne peuvent etre invoquees pour discuter la nature locale de l'etablissement. En effet, le perimetre d'intervention de Paris La Defense est limite au perimetre des deux operations d'interet national. Le representant de l'Etat dispose de pouvoirs etendus en matiere d'urbanisme sur ces perimetres et il est naturel qu'il dispose de pouvoirs contribuant a securiser la capacite de l'etablissement a prendre les initiatives et mener a bien les actions et activites requises. Paris La Defense mene des operations d'amenagement de grande ampleur, des operations de gestion d'espaces et d'infrastructures publics, et des activites de promotion du site. La premiere activite releve sans conteste de la qualification industrielle et commerciale (et Paris La Defense a recueilli ces activites d'un etablissement public de l'Etat a caractere industriel et commercial, l'EPADESA). Les autres activites relevent d'une qualification administrative. Cependant, l'etablissement public de gestion de La Defense (Defacto) etait bien qualifie d'etablissement public local industriel et commercial, rattache a la categorie des syndicats mixtes12 . Comme l'indique le Conseil d'Etat dans son guide des actions economiques (fiche 14, 1.2), c'est l'activite principale qui est prise en consideration pour determiner le caractere de l'etablissement. L'amenagement apporte actuellement les deux tiers du chiffre d'affaires. Paris La Defense peut donc bien etre qualifie d'etablissement a caractere industriel et commercial. Les etablissements publics locaux a caractere industriel et commercial, tels que definis par le code general des collectivites territoriales (CGCT, art. L. 2221-10) sont des regies dotees de la personnalite morale et de l'autonomie financiere 13 . Ils exploitent des services publics a caractere industriel et commercial pour le compte des collectivites qui les ont crees, dans le cadre de leurs competences et sous leur controle. Au regard de ces elements de doctrine, Paris La Defense presente cependant des specificites importantes. a/ L'etablissement dispose du pouvoir d'initiative en matiere d'amenagement. Il peut notamment agir par voie d'expropriation et exercer des droits de preemption et de priorite, sans que ces pouvoirs lui aient ete delegues par la collectivite normalement competente en application des dispositions specifiques aux operations d'interet national (L. 328-7). Si l'Etat dispose du droit de creation des zones d'amenagement concerte dans le perimetre des operations d'interet national, c'est bien l'etablissement public qui prend l'initiative de ces projets par une deliberation de son conseil d'administration. b/ Les espaces publics et les infrastructures du quartier d'affaires, et notamment les parcs de stationnement, lui ont ete remis par l'Etat et constituent son domaine propre. Aucune disposition de retour au patrimoine des collectivites, normalement competentes, n'a ete prise. Paris La Defense 12 13 Decision du Conseil Constitutionnel n° 2007-548 du 22 fevrier 2007, citee par la note DAJ 279 du 8 octobre 2021. CGCT - Article L. 2221-10 : « Les régies dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière, dénommées établissement public local, sont créées, et leur organisation administrative et financière déterminée, par délibération du conseil municipal. Elles sont administrées par un conseil d'administration et un directeur désignés dans les mêmes conditions sur proposition du maire. » Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 18/77 PUBLIÉ dispose du pouvoir d'initiative et exerce en son nom propre les prerogatives d'investissement, de maintenance et de gestion de ces espaces, equipements et infrastructures. c/ Les decisions en matiere de recettes, et notamment de tarification des services publics mises en oeuvre par l'etablissement public, approuvees par son conseil d'administration, ne sont soumises a deliberation ni d'une collectivite locale, ni de l'Etat. d/ Le departement des Hauts-de-Seine, collectivite a qui la tutelle de l'etablissement public Paris La Defense est confiee14, n'a pas de competence en matiere d'amenagement urbain et des competences limitees en matiere de developpement economique 15 . S'il a des competences en matiere de voirie (reseau des routes departementales) et de tourisme, il n'en a pas en matiere d'espaces publics urbains. Une disposition particuliere a d'ailleurs ete introduite dans le code general des collectivites locales (art. L. 3421-3) par la loi n° 2017-257 du 28 fevrier 2017 relative au statut de Paris et a l'amenagement metropolitain (article 55), pour conforter le rattachement de Paris La Defense au departement des Hauts-de-Seine. e/ Sauf opposition formellement notifiee par les maires concernes, le president du conseil d'administration est investi de pouvoirs de police en matiere de stationnement, de desserte des immeubles et de proprete des voies et espaces publics (art. L. 328-4). Ces dispositions constituent une derogation au principe general de gestion en regie directe de toutes les polices administratives des collectivites locales. Ces considerations constituent une presomption forte que l'etablissement public Paris La Defense, bien que local et a caractere industriel et commercial, n'exploite pas en regie, en concession ou en affermage des services publics locaux du departement des Hauts-de-Seine et/ou des communes, membres de son conseil d'administration. Pour la mission, il n'appartient pas a la categorie des « régies dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière, dénommées établissement public local [...] » 16 et pourrait donc relever d'une categorie specifique d'etablissement public, dont il serait le seul representant. Interrogee par la mission, la direction des affaires juridiques des ministeres economiques et financiers (DAJ) a analyse plus en detail le rattachement a la categorie des syndicats mixtes, sur la base des debats souleves lors de la creation de l'etablissement public de gestion de La Defense (Defacto) en 200717. En effet, la loi creant cet etablissement avait fait l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalite aupres du Conseil Constitutionnel. Dans sa decision, ce dernier avait rattache cet etablissement a la categorie des syndicats mixtes18. Dans son analyse et constatant que ni le Conseil d'Etat, ni le Conseil Constitutionnel n'ont tranche la question, la direction des affaires juridiques conclut que « en l'état de Bien que le departement n'ait pas pris l'initiative de creation de l'etablissement, 9 membres du conseil d'administration sur 17 sont ses representants. 14 Quand bien meme l'article L. 3421-3, cree par la loi n° 2017-257 du 28 fevrier 2017 relative au statut de Paris et a l'amenagement metropolitain, habilite ce departement a financer l'etablissement public Paris La Defense. 15 16 17 CGCT, art. L. 2221-10, al. 1. Note pour le Controle general economique et financier et le Conseil general de l'environnement et du developpement durable, n° 279 du 8 octobre 2021 (n° COJU E-2021-019366), jointe en annexe 6. Decision n° 2007-548 DC du 22 fevrier 2007, Loi relative aux regles d'urbanisme applicables dans le perimetre de l'operation d'interet national de La Defense et portant creation d'un etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Defense. 18 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 19/77 PUBLIÉ la jurisprudence et sous réserve de l'analyse de la DGCL, le statut de l'EPPLD [Etablissement public Paris La Défense], au regard de l'article 34 de la Constitution, est incertain »19. Cependant, la DAJ constate que plusieurs regles constitutives de l'etablissement public Paris La Defense sont distinctes de celles des syndicats mixtes et justifient que la loi soit intervenue pour creer son regime juridique. Le legislateur a notamment precise les caracteristiques essentielles de l'etablissement : sa specialite (L. 328-2 a L. 328-7), sa gouvernance (L. 328-8, L. 328-9 et L. 328-13), ses rapports avec la tutelle (L. 328-12 et L. 328-14), ainsi que ses differentes ressources (L. 328-15). Ces dispositions peuvent etre modifiees ou completees dans l'interet de l'exercice des missions qui sont conferees a l'etablissement. Recommandation 1. Prendre acte des spécificités de l'établissement public Paris La Défense, établissement public relevant de la sphère locale, à caractère industriel et commercial, mais qui n'a pas la charge de services publics délégués par les collectivités locales. Ces spécificités justifient l'intervention de la loi pour adapter le cadre budgétaire et comptable de l'établissement à la réalité de ses missions. Les difficultes sont bien identifiees. Au demeurant, la Cour des comptes dans son rapport d'observations provisoires date du 10 octobre 2017 et dans un refere du 18 janvier 2018 les avait relevees par anticipation. Elle notait ainsi des cette date, c'est-a-dire avant meme la creation ou la mise en ordre de marche de l'etablissement que « d'importantes difficultés techniques restent sans solutions immédiates et vont constituer un véritable handicap au démarrage du nouvel établissement. Tel est le cas des dispositions comptables applicables : elles nécessitent une adaptation notable des normes de la comptabilité publique locale afin de permettre à Paris La Défense de comptabiliser les opérations d'aménagement ». Les principales difficultes rencontrees decoulent de l'application du cadre reglementaire definissant le regime financier et notamment budgetaire des collectivites territoriales. Il s'agit de : - l'obligation de tenir une double comptabilité en distinguant une section de fonctionnement et une section d'investissement ; - l'obligation de voter des budgets en équilibre réel avec un équilibre strict de chacune des deux sections ; - l'obligation de respecter les principes d'annualité budgétaire et des crédits limitatifs par nature de dépenses. Le respect strict de ces principes budgetaires est considere comme une « regle d'or » par les pouvoirs publics ; la DGCL estime que toute derogation serait porteuse de precedents avec le risque de devoir faire face a des demandes tres nombreuses d'exceptions dont certaines pourraient meme etre portees au niveau politique. Si le respect de ces principes budgetaires ne pose pas de difficulte majeure pour les activites de gestion de Paris La Defense telles que l'entretien et la modernisation des voiries et des infrastructures ainsi que la gestion des parkings, il se heurte a la realite des operations d'amenagement et a leur transcription budgetaire et comptable de façon sincere. 19 Note precitee en annexe 6, p. 5. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 20/77 PUBLIÉ En effet, les missions d'amenagement portant notamment sur la viabilisation et la vente de terrains ou de volumes constructibles ou de droits a construire sont beaucoup plus complexes. Le principe de l'equilibre annuel budgetaire strict n'a aucune pertinence pour ces operations : l'equilibre des operations d'amenagement s'apprecie sur leur duree, consideree comme le « cycle des operations ». Ce terme plus long est typiquement de 8 a 10 ans, parfois plus pour les operations de grande ampleur ou de grande complexite. L'amenagement des environs de la gare de Nanterre Universite n'est ainsi pas encore acheve, alors qu'elle a ete engagee des la creation de l'etablissement public Nanterre Seine Arche, au debut du siecle. Un amenageur est ainsi amene a constater ses charges et ses recettes de maniere asynchrone, les ventes intervenant en general apres la realisation des travaux, mais des situations inversees sont possibles, notamment sur le quartier d'affaires20. Le principe des credits limitatifs constitue egalement un handicap, source de lourdeurs administratives. Les montants des depenses et des recettes previsionnelles evoluent en permanence pour tenir compte de la realisation effective des operations et de leurs inevitables aleas. Des budgets modificatifs sont des lors necessaires, y compris en toute fin d'annee, pour tenir compte de la realite, un montant significatif des recettes etant traditionnellement encaissees a cette periode. D'ou des lourdeurs de gestion au quotidien pour l'etablissement. Paris La Defense doit, comme tout operateur d'amenagement, ajuster en permanence ses previsions financieres a fin d'affaires par des mecanismes comptables de stocks et de provisions en contradiction avec les principes de credits limitatifs et de l'annualite budgetaire. De plus, la separation entre section de fonctionnement et section d'investissement ne correspond pas a la distinction des activites de l'etablissement entre gestion et amenagement. Chacune d'entre elles occasionnant des charges et des recettes d'amenagement. En outre, cette separation pose une autre difficulte qui risque de devenir un reel handicap pour le developpement futur de Paris La Defense. A ce jour, la situation financiere est satisfaisante avec un bon niveau de tresorerie. Mais elle risque de diminuer car le modele economique de l'etablissement est tendanciellement fragile (cf. supra 1.4). D'une part, les recettes de charges foncieres vont etre orientees a la baisse du fait d'une diminution des droits a construire sur un territoire fini et alors meme que les besoins en surfaces de bureaux sont sans doute appeles a diminuer en raison des consequences de la crise sanitaire et du developpement du teletravail. D'autre part, les charges d'exploitation (entretien, animation), quant a elles, n'ont pas vocation a diminuer, le quartier d'affaires de La Defense devant rester attractif et beneficier de prestations offrant un standard de tres haut niveau, suffisamment attractives pour des entreprises de dimension internationale qui mettent le site en competition avec toutes les grandes capitales europeennes, voire mondiales. Dans ces conditions, il est fort probable que Paris La Defense sera contraint, dans un avenir proche, de recourir a l'endettement pour poursuivre son developpement. Or, en application des regles de la M4, l'endettement des collectivites territoriales et de leurs etablissements publics est limite a leurs seules depenses d'investissements et ne peut pas s'appliquer a celles de fonctionnement alors que les operations d'amenagement correspondent pour l'essentiel a des charges de fonctionnement et non d'investissement. Sans une evolution de ces regles budgetaires et comptables, Paris La Defense risque de ne pas pouvoir emprunter. Son action et son developpement en seraient alors fortement entraves (cf. infra 2.2.3). Le recours a la M4 engendre donc une situation qui n'est pas satisfaisante. Le suivi des activites est difficile, voire impossible, a traduire dans un cadre strict d'annualite budgetaire. L'etablissement se met en risque par rapport au respect des principes de transparence et de sincerite budgetaire et Pour les operations de rehabilitations de tours, les travaux d'amenagement des espaces publics a la charge de l'etablissement sont largement realises une fois les travaux exterieurs de la tour acheves, deux ou trois ans apres la cession des droits a realiser. 20 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 21/77 PUBLIÉ comptable en ne permettant pas de retracer fidelement la realite de l'activite de l'etablissement ni d'en evaluer les risques. Comme indique au point precedent, le cadre budgetaire et comptable de la M4 est tres contraignant. Tout d'abord, il oblige l'etablissement a tenir une comptabilite distinguant au travers de deux sections, fonctionnement et investissement, l'ensemble de ses operations. Il impose ensuite de voter les budgets annuels dans le respect strict de l'equilibre reel, chacune des deux sections devant etre en equilibre strict, le remboursement des annuites d'emprunt devant etre assure par des ressources propres. Enfin, le principe des credits limitatifs par nature comptable complique et rigidifie l'execution budgetaire. Au total, ces principes ne permettent pas d'apprehender correctement la realite des operations d'amenagement. Les budgets et les comptes votes par le conseil d'administration, sont presentes en format M4 de façon a respecter l'obligation juridique qui s'applique aux services publics industriels et commerciaux locaux. Pour respecter ce formalisme, l'etablissement est oblige de proceder a des retraitements comptables. Le respect des principes d'annualite et des credits limitatifs impose de proceder a des annulations de depenses et recettes de l'annee. Une note presentant ces operations est jointe en annexe 5. En effet, la M4 ne prevoit pas de modalites de suivi comptable adapte aux projets qui se realisent sur plusieurs exercices comme les operations d'amenagement lesquelles peuvent s'etaler sur plus de 10 ans. Si la technique de la comptabilisation a l'achevement ou a l'avancement permet cette prise en compte, celle-ci n'existe pas avec la M4 a la difference du plan comptable general pour les entreprises commerciales ou du recueil des normes comptables applicables aux operateurs de l'Etat qui l'a prevue en elaborant une norme specifique, la norme 23. Le plan comptable general a retenu comme possible les deux methodes, a l'achevement ou a l'avancement. La norme 23 a privilegie, quant a elle, la methode a l'avancement qui permet, grace a une evaluation du resultat previsionnel des operations d'amenagement, soit de comptabiliser une provision pour perte a terminaison en cas de resultat previsionnel deficitaire, soit des stocks en cas de resultat previsionnel excedentaire. On notera que pour ce qui concerne le suivi en comptabilite de ses operations d'amenagement (avant presentation des comptes et du budget en format M4), l'etablissement Paris La Defense a elabore une methode particuliere, reposant sur un calcul de la marge a l'avancement mixte que le conseil d'administration a validee par une deliberation (deliberation n° 2018/35 adoptee le 8 novembre 2018 relative aux regles comptables Paris La Defense, jointe en annexe 5). Fondee sur un avancement des charges correle a l'avancement commercial, l'etablissement estime qu'elle permet d'apprehender la marge de la maniere la plus prudente possible. En effet, cette methode permet de lisser le degagement du resultat aussi bien pour les operations pour lesquelles les depenses precedent les recettes (cas general des operations d'amenagement) que pour celles pour lesquelles les recettes precedent les depenses (cas des renovations de tours dans le quartier d'affaires). A ce jour, cette methode n'a ete soumise, ni a un commissaire aux comptes, ni au Conseil de normalisation des comptes publics (CNCOCP). L'etablissement s'inscrit desormais dans une demarche de certification de ses comptes et vient de confier au cabinet Mazars un travail preliminaire relatif a sa trajectoire financiere. Une analyse preparatoire a la certification sera envisagee dans un second temps, analyse qui pourrait utilement porter une premiere appreciation de la robustesse de cette methode (cf. note de description, précitée). On retiendra que les comptes et les budgets presentes et votes en conseil d'administration encourent le risque d'atteinte au respect des principes de transparence et de sincerite. L'evaluation reelle des risques, notamment dans une perspective d'analyse pluriannuelle de la soutenabilite budgetaire et financiere, est rendue difficile voire impossible. Les administrateurs ne sont pas en mesure de les Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 22/77 PUBLIÉ apprehender correctement au regard des informations transmises et le controle budgetaire du Prefet est rendu inoperant. Ainsi, l'ensemble des acteurs de la chaîne (direction de l'etablissement, agent comptable, administrateurs et prefet), de par les obligations resultant de l'application des principes regissant la M4 et, independamment de leur volonte, sont mis en risque. Il est fort probable que la chambre regionale des comptes, a l'occasion d'un controle, fasse un constat identique. Recommandation 2. Alors que la norme M4 ne permet pas de refléter les spécificités budgétaires et comptables du cycle de l'aménagement, les retraitements opérés par l'établissement sur la base d'une méthode spécifique, uniquement approuvée par le conseil d'administration, mériteraient d'être validés par une autorité extérieure, le temps qu'une solution pérenne, sincère et permettant une bonne appréciation des réalités et des risques de l'aménagement soit mise en place. Les regles budgetaires et comptables applicables aux services publics locaux industriels et commerciaux encadrent strictement les possibilites d'emprunt en les limitants aux seules operations d'investissement. Or, l'activite de l'etablissement necessite ou pourrait necessiter assez rapidement la couverture de besoins de financement pour des depenses qui relevent de la section de fonctionnement : le financement de l'amenagement, la couverture du besoin de tresorerie au cours du cycle annuel et enfin des depenses exceptionnelles ne pouvant pas etre retardees. Premierement, les operations d'amenagement ne sont pas realisees pour l'etablissement. Elles n'ont pas pour objet la constitution d'actifs dont la possession est indispensable a l'exerce d'autres missions, mais a la production de terrains destines a etre vendus a court terme. Elles ne sont donc pas comptablement enregistrees au bilan en immobilisations mais en stocks dans l'attente des cessions a venir. Des lors d'un point de vue budgetaire, elles sont considerees comme relevant de la section de fonctionnement. A ce titre, elles ne peuvent donc pas etre financees par emprunt. Deuxiemement, si a ce jour, Paris La Defense n'a pas eu besoin de recourir a l'emprunt (cf. supra 1.4), la mission considere qu'il existe des risques reels que la tresorerie se revele insuffisante dans les prochaines annees, pour des raisons diverses qui pourraient se cumuler. Cette situation obererait la capacite de l'etablissement a initier de nouvelles operations d'amenagement prenant la suite des operations actuelles, mais peut-etre aussi sa capacite a mobiliser les 200 M de recettes qui viennent equilibrer les comptes sur les dernieres annees de la trajectoire adoptee. Enfin, comme egalement indique supra (cf. 1.4), Paris La Defense pourrait etre confronte a d'autres depenses relevant de la section de fonctionnement qui n'ont ete ni budgetees ni provisionnees, la M 4 ne le permettant pas. A ce stade, on peut identifier deux types de depenses. D'une part, des reparations d'urgence a effectuer pour des raisons de securite et de mise aux normes, en particulier sur les tunnels. Il n'est pas certain que ces depenses, ou du moins une partie d'entre elles, puissent relever de la section d'investissement car ne relevant pas de la categorie des immobilisations comptables. C'est en tout cas l'avis du cabinet Mazars. D'autre part, des depenses liees a des contentieux sont egalement possibles. En cas de condamnation, elles pourraient etre relativement elevees et poser une difficulte de financement. L'emprunt n'etant pas possible pour les depenses relevant de cette section, il faudra trouver d'autres ressources, la diminution d'autres postes de depenses pouvant etre hors d'echelle avec les sommes en jeu dans ces litiges. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 23/77 PUBLIÉ Les collectivites locales peuvent mener directement des operations d'amenagement au sens du code l'urbanisme. Cependant, hormis des operations limitees de lotissements, l'Etat comme les collectivites locales confient les grandes operations d'amenagement a des operateurs specialises, publics ou prives. L'existence de modalites de realisation par le secteur prive n'apporte pas d'elements utiles a la presente mission. Pour le secteur public, le legislateur a ouvert differentes solutions pour la realisation de ces operations, solutions definies par le code de l'urbanisme et le code general des collectivites territoriales. Le code de l'urbanisme (Livre III, titre II) definit plusieurs categories d'organismes d'execution des operations d'amenagement : a) etablissements publics fonciers et d'amenagement de l'Etat (L. 321-1 a L. 321-41) b) associations foncieres urbaines (L. 322-1 a L. 322-16), c) etablissements publics fonciers locaux (L. 324-1 a L. 324-10), d) etablissements publics locaux d'amenagement (L. 326-1 a L. 326-7), e) societes publiques locales d'amenagement et societes publiques locales d'amenagement d'interet national (L. 327-1 a L. 327-3), f) etablissement public Paris La Defense (L328-1 a L. 328-17) g) organismes de foncier solidaire (L.329-1), h) societe d'economie mixte d'amenagement a operation unique (L 32-10-1). Les etablissements publics d'amenagement de l'Etat sont soumis aux dispositions du titre III du decret du 7 novembre 2012 relatif a la gestion budgetaire et comptable publique et une norme specifique (norme 23) a ete ajoutee au recueil des normes comptables applicable aux etablissements publics de l'Etat pour preciser les modalites de comptabilisation des operations d'amenagement, selon des modalites proches de celles retenues en comptabilite privee pour les contrats de long terme. Ce regime adapte est juge indispensable. Les etablissements publics fonciers locaux sont des etablissements publics locaux a caractere industriel et commercial. Ils sont soumis a une norme comptable specifique, la norme M 44. La categorie des etablissements publics locaux de renovation urbaine ou d'amenagement21 a ete creee par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion. Il s'agit d'etablissements publics locaux a caractere industriel et commercial. Aucune partie reglementaire n'a ete redigee, precisant notamment le regime budgetaire et comptable. Cependant, il semble que ce statut n'a jamais ete utilise. Paris La Defense est soumis a la norme M4, ce qui induit des difficultes qui justifient les presentes investigations. Les autres categories sont soumises aux regles de la comptabilite commerciale (Plan Comptable General). L'article L. 326-1 du code de l'urbanisme definit les etablissements publics locaux de renovation urbaine, alors que le chapitre est libelle « Etablissements publics locaux d'amenagement, », intitule repris par l'article L. 326-2. 21 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 24/77 PUBLIÉ Par ailleurs, le CGCT definit les societes d'economie mixte et les societes publiques locales, societes qui peuvent etre creees pour mener des operations d'amenagement a titre principal ou secondaire. Ces societes sont soumises aux dispositions du code de commerce pour ce qui concerne les regles budgetaires et comptables. Enfin, le code de la construction et de l'habitation definit la categorie des offices publics de l'habitat (OPH). Depuis le 1er janvier 2021 22 , ces etablissements publics locaux a caractere industriel et commercial sont soumis aux dispositions du code de commerce pour ce qui concerne la gestion budgetaire et comptable. En consequence, il s'avere que tous les grands operateurs d'operations d'amenagement sont soumis a des regles budgetaires et comptables qui permettent le traitement des operations d'amenagement sans obligation d'equilibre annuel, par le biais de methodes budgetaire et comptable relevant du traitement des contrats de long terme. Les operateurs de l'Etat sont soumis au titre III du decret GBCP. Les operateurs des collectivites locales sont des societes anonymes soumises au Plan comptable general. La question de la gouvernance constitue un aspect essentiel. Il s'agit de s'assurer que l'etablissement est en capacite de prendre les bonnes decisions pour permettre le developpement de ce quartier d'affaires dont les enjeux depassent largement le cadre du departement des Hauts-de-Seine puisqu'il participe a l'attractivite du pays au niveau mondial compte tenu des grandes societes qui y sont implantees. Le suivi de la gouvernance doit aussi veiller au respect des regles de deontologie en prevenant en particulier les conflits d'interet des membres du conseil d'administration. Cela releve des competences assignees au prefet par le decret statutaire de l'etablissement (article R. 328-3 du code de l'urbanisme). On notera que la situation relative a la gouvernance s'est amelioree depuis quelques mois. En effet, desormais, les seances des conseils d'administration font l'objet de reunions preparatoires associant le directeur general des services du departement, la direction generale de l'etablissement, les representants de l'Etat et des differentes collectivites. Cette preparation en amont des seances du conseil d'administration ne peut que faciliter les debats et approfondir leur qualite comme le demontre la pratique pour les etablissements publics de l'Etat. La gouvernance pourrait encore etre amelioree par la creation au sein du conseil d'administration d'un comite d'audit et des risques. Un tel comite pourrait etre institue par une deliberation du conseil d'administration ayant pour objet d'aider ce dernier a suivre les questions financieres de façon plus approfondie avec des temps de debats dedies et plus longs. Il serait ainsi en mesure d'emettre des avis circonstancies sur les budgets et les comptes de l'etablissement. Ces avis ne preempteraient nullement les competences du conseil d'administration qui demeurait seul competent pour les enteriner ou non. Le comite d'audit, emanation du conseil d'administration, serait compose de certains de ses membres particulierement interesses par ces questions. Il pourrait eventuellement etre preside par une personnalite exterieure en raison de sa competence. Mais en tout etat de cause, il reviendrait au conseil d'administration d'en preciser la composition et les attributions dans le cadre de sa deliberation. la loi n° 2018-1021 du 13 novembre 2018, article 88 (V) a supprime la possibilite de gerer les OPH sous comptabilite publique. 22 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 25/77 PUBLIÉ En lien avec la preparation de la certification des comptes, le developpement du controle interne au sein de l'etablissement est indispensable. En effet, le commissaire aux comptes exigera un haut niveau et une qualite elevee de controle interne. Il est important que l'etablissement travaille en continu a l'amelioration de son dispositif en la matiere, et qu'il procede a une analyse des risques. Paris La Defense est soumis au titre I du decret GBCP et donc a la comptabilite publique, c'est-a-dire, en particulier, le respect du principe de la separation du comptable et de l'ordonnateur. L'agent comptable est charge de veiller a la regularite des operations comptables en s'assurant en particulier de la disponibilite des credits avant de proceder au paiement des differentes operations qui lui sont soumises et de la sincerite des comptes. Outre les difficultes deja mentionnees supra (cf. 2.2), le controle exerce par le comptable se heurte a trois limites principales. La premiere tient a la mission meme du comptable public qui est d'exercer un controle de la regularite des operations comptables et non pas d'evaluer les risques financiers pesant sur l'etablissement dans une perspective pluriannuelle. Cette derniere responsabilite revient a l'ordonnateur et aux instances chargees du controle de l'etablissement, a savoir le departement des Hauts-de-Seine ainsi qu'au prefet dans la limite de ses attributions (cf. 2.3.5). La seconde limite tient aux systemes d'information et a la capacite de l'agent comptable a faire remonter correctement, utilement et de façon fiable les donnees comptables. En effet, la comptabilite de Paris La Defense n'est pas integree dans l'application HELIOS afferente aux collectivites territoriales et leurs etablissements. Ainsi, l'etablissement n'est pas en mesure de deposer directement de balance dans l'infocentre de la DGFIP dedie aux etablissements publics nationaux. Des lors, une balance trimestrielle est transmise au bureau CE 1C de la DGFIP charge des autorites publiques locales, ainsi que la balance definitive, en vue de l'integration des donnees de l'etablissement dans la comptabilite nationale. Paris La Defense a du recourir par defaut au progiciel budgetaire et comptable (SIFOW) de l'EPADESA dedie a l'amenagement qui n'est donc pas parametre au regard de l'instruction M4. Par ailleurs, l'execution des operations d'amenagement fait l'objet d'un suivi de gestion particulier via un logiciel (GESPROJET) juge obsolete par l'etablissement et dont le remplacement est necessaire. Cette configuration des systemes d'information impose des retraitements de donnees non automatises, tres consommateurs en temps et comportant des risques d'erreurs. Ces risques sont de plus accrus en raison du caractere vieillissant de ces deux outils informatiques. La version de SIFOW est maintenue par l'editeur EADI uniquement au benefice de Paris La Defense et quant a GESPROJET, il n'est plus maintenu par l'editeur. Afin de remedier a cette situation, l'etablissement a demande a l'editeur EADI de travailler a un developpement du progiciel particulier de SIFOW et de remplacer GESPROJET. Parallelement, l'editeur, egalement prestataire des etablissements publics fonciers ainsi que d'une partie des etablissements publics d'amenagement, a propose une nouvelle version de SIFOW declinant les obligations budgetaires et comptables decoulant de l'application du decret du 7 novembre 2012 relatif a la gestion budgetaire et comptable publique, interfacee avec l'outil de suivi des operations d'amenagement et tenant compte de la norme 23 du recueil des normes comptables applicables aux etablissements publics de l'Etat. La troisieme limite tient a l'etat d'avancement du controle interne comptable encore insuffisant. De creation encore recente (1er janvier 2018), l'etablissement ne dispose pas a ce jour d'un controle interne comptable completement abouti. Neanmoins, l'agent comptable a elabore plusieurs fiches de procedures (immobilisations, pieces justificatives des remunerations, recettes, avances sur marches) qui permettent de fiabiliser ces operations. Aucun probleme ou dysfonctionnement majeur n'a ete Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 26/77 PUBLIÉ porte a la connaissance de la mission, dont l'objet n'etait pas de verifier le niveau de fiabilite comptable. L'etablissement a toutefois demande a un cabinet exterieur (Mazars) de verifier la comptabilisation des operations d'amenagement. Ce travail est en cours. Quoi qu'il en soit, il importe que l'etablissement (l'agent comptable en liaison avec l'ordonnateur) renforce et formalise son controle interne comptable en se dotant d'une cartographie des processus, d'une analyse des risques et d'un plan d'action associe dans les meilleurs delais. Cette demarche prospective et preventive est indispensable au regard des enjeux financiers portes par l'etablissement. Le departement des Hauts-de-Seine, en tant que tutelle de fait, est en responsabilite de controler l'etablissement public. Il exerce essentiellement cette mission a travers les responsabilites specifiques conferees par la designation de neuf representants au conseil d'administration (sur 17 administrateurs) dont le president de l'etablissement. L'exercice de cette responsabilite n'est pas consolide par un dialogue permanent et serre entre l'administration departementale et la direction generale de l'etablissement public, portant tant sur le programme d'activite que sur le budget et les comptes. Pourtant, le conseil departemental est aussi le principal financeur au titre de la convention partenariale relative au financement de Paris La Defense (2018-2027) avec un apport de 30 M par an sur un total de 412 M. A ce titre, un dialogue specifique sur l'utilisation de ces fonds pourrait etre justifie. De meme, l'inspection generale du departement ne s'est pas encore penchee sur les activites et les comptes de l'etablissement public. La direction generale de l'etablissement public a engage en 2021 des demarches pour mettre en place des modalites de dialogue plus regulier avec les differentes directions competentes du conseil departemental, notamment la direction des finances et la direction generale adjointe en charge de l'amenagement. Ce contrôle est d'une double nature avec un contrôle de légalité sur les actes et un contrôle budgétaire sur les aspects financiers. On peut s'interroger sur la portee reelle du controle budgetaire exerce par le Prefet. Il s'agit d'un controle portant sur la bonne application des articles R. 221-35 a R. 221-52 du code general des collectivites territoriales et en particulier sur le strict respect de l'equilibre des sections de fonctionnement et d'investissement. Ce controle ne porte pas sur la soutenabilite financiere de Paris La Defense dans une perspective pluriannuelle, d'analyse des risques et de la performance. Cela n'entre pas dans le cadre de ses missions ni, d'ailleurs des moyens et de l'expertise dont il peut disposer aupres de ses services (DRIEAT - UT 92, DRFIP/DDFIP). Seule la chambre regionale des comptes apprehenderait cet aspect du controle financier a l'occasion de ses controles a posteriori. A ce jour, il n'y a pas encore eu un tel controle. Le prefet peut d'ailleurs saisir la chambre regionale des comptes en cas de difficulte ou de situation a risque. Compte tenu des enjeux financiers portes par Paris La Defense et de leurs eventuelles consequences pour l'Etat qui pourrait etre considere comme responsable en dernier ressort23, cette faculte de saisine par le prefet est importante. En raison notamment des prerogatives qu'il a conservees, par exemple en matiere d'autorisation d'urbanisme et d'amenagement. 23 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 27/77 PUBLIÉ Le prefet est aussi investi d'autres responsabilites de controle, portant notamment sur la legalite des actes24, les conflits d'interet des membres du conseil d'administration25 (cf. supra 2.1.1). Comme la plupart des etablissements publics d'amenagement de l'Etat, l'EPADESA faisait certifier ses comptes par un commissaire aux comptes. Cependant, cette demarche n'a pas ete poursuivie lors de la fusion ; les comptes du premier exercice de Paris La Defense (2018) n'ont pas ete soumis a l'examen d'un commissaire aux comptes. Cette situation perdure depuis lors. D'apres l'etablissement, soumettre les comptes dans l'etat ou ils sont serait problematique, avec un risque important qu'ils ne soient, in fine, pas certifies. Pour la direction generale, les difficultes evoquees ci-dessus (cf. supra 2.2.1) justifient cette position. Cependant, l'interet et le besoin d'une certification sont reconnus, notamment afin de conforter la credibilite de l'etablissement vis-a-vis de ses principaux partenaires, et notamment les operateurs immobiliers et les investisseurs de rang international que La Defense a aussi pour mission d'attirer. Dans cette perspective, l'etablissement a missionne le cabinet Mazars en 2021 pour une mission preparatoire a la certification. Au moment de la mission, l'objectif de l'etablissement est de proceder a une certification a blanc des comptes 2022, apres prise en compte des recommandations de la mission preparatoire. Comme ces comptes auront ete traites par le nouveau logiciel comptable, leur presentation sera aussi fiabilisee. Recommandation 3. Renforcer l'ensemble des dispositifs en matière de contrôle des risques, notamment budgétaires et comptables, et notamment : - créer un comité d'audit et des risques au sein du conseil d'administration, associant des personnalités compétentes ; - déployer une analyse des risques et faire entériner l'analyse par le conseil d'administration ; - mettre en place un contrôle interne budgétaire et comptable, appuyé par des outils informatiques pertinents ; - tirer les conséquences de l'analyse actuellement menée sur les conditions minimales à remplir pour solliciter la certification des comptes, en visant de faire certifier les comptes de l'exercice 2023 ; - préciser les objectifs des contrôles exercés par le préfet au titre des diverses dispositions législatives, spécifiques ou non, les tracer et les consolider. 24 25 Code de l'urbanisme, L. 328-14 Code de l'urbanisme, R. 328-3 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 28/77 PUBLIÉ La mission a identifie six solutions possibles aux problemes rencontres par l'etablissement Paris La Defense. Ces solutions sont detaillees dans six fiches en annexe 2. adoption du plan comptable general, repondant aux specificites de l'etablissement (solution dite « Adoption du PCG ») ; creation de filiales pour porter les operations d'amenagement, sous statut de societe publique locale (solution « Filiales SPL ») ; rattachement au recueil des normes comptables applicable aux etablissements public d'amenagement de l'Etat, y compris la norme 23 relative a la comptabilisation des operations d'amenagement (solution « Normes EPA Etat ») ; transformation de l'etablissement en societe publique locale (solution « SPL ») ; adoption de normes complementaires a la M4, donnant un cadre budgetaire et comptable au traitement des operations d'amenagement dans la comptabilite des collectivites locales et de leurs etablissements publics soumis a cette norme (solution « M4 revue) ; rattachement a la norme comptable M31 des offices publics de l'habitat (solution « Norme OPH »). - - La mission n'a pas approfondi la solution consistant a valider les pratiques actuelles par une simple lettre du ministere charge des comptes publics. Une telle solution ne traitant pas les problemes rencontres, elle ne peut etre qu'une solution d'attente, securisant un peu la direction generale de l'etablissement et les personnes en charge des controles budgetaires et comptables. Selon les delais necessaires a la mise en place d'une solution perenne, il conviendra donc de consolider cette pratique, sur la base des analyses et conclusions du cabinet Mazars relatifs a la securisation des comptes. La mission n'a pas examine non plus la transformation en etablissement public d'amenagement de l'Etat, expressement exclue de son mandat par la lettre de commande. A noter que certaines des solutions presentees avaient ete evoquees lors des echanges entre l'etablissement, la direction generale des finances publiques et la direction generale des collectivites locales. La mission a repris et approfondi les analyses developpees lors de l'examen de ces solutions par les parties concernees. La mission a retenu cinq criteres synthetiques pour l'analyse comparee des six solutions. Ces criteres sont evalues sur trois niveaux : Sans objet / mesure simple a mettre en oeuvre / mesure bien adaptee aux problemes a resoudre Mesure delicate a mettre en place / existence de risques importants (juridiques, politiques...) Impossibilite pratique / remise en cause de principes fondamentaux / difficulte majeure a/Complexité législative Ce critere prend en compte le besoin ou non de proceder par voie legislative a des modifications du code de l'urbanisme, voire d'autres codes. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 29/77 PUBLIÉ b/ Complexité réglementaire Ce critere prend en compte l'importance des mesures reglementaires a prendre, ainsi que les difficultes pouvant etre induites par ces mesures. c/ Impact sur gouvernance locale Ce critere evalue les incidences sur la repartition des pouvoirs entre collectivites locales induites par les modifications juridiques apportees a l'etablissement. d/ Robustesse Ce critere evalue la capacite de la solution a repondre aux difficultes rencontrees par l'etablissement. L'appreciation « vert » est retenue pour les seules solutions qui adossent completement l'etablissement sur des cadres preexistants et appropries a l'ensemble de ses activites. e/ Calendrier de mise en oeuvre Ce critere evalue les delais de mise en oeuvre de la solution. Pour les solutions « Adoption du PCG » et « Filiales SPL », la cotation « vert » est liee a la possibilite de prendre les mesures legislatives limitees qui sont necessaires dans le cadre de la loi relative a la differenciation, la decentralisation, la deconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi 3DS. Tableau 2 : examen comparatif des six solutions étudiées Adoption du PCG Complexité législative Complexité réglementaire Impact sur gouvernance locale Robustesse Calendrier de mise en oeuvre Si 3DS Exception au regime budgetaire et comptable des SPIC locaux Filiales SPL Normes EPA Etat SPL M4 revue Norme OPH Si 3DS Interference politique avec le devenir de la metropole Peut etre perçu comme remise en cause du caractere local de PLD Questionne le perimetre des competenc es de PLD (pouvoir de police) Risque de blocage La demande de derogation ne concernerait que PLD Les OPH sont desormais soumis au PCG Observations Sur la base de ces analyses, les conclusions de la mission sont les suivantes. Pour des raisons diverses, les solutions « SPL », « M4 revue » et « OPH » ne peuvent pas etre mises en oeuvre dans des delais raisonnables et soulevent, pour les deux premieres, des questions de principe importantes qu'il ne semble pas pertinent de soulever pour traiter un cas particulier. La mission suggere de ne pas approfondir ces trois solutions plus avant. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 30/77 PUBLIÉ PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 32/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 33/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 34/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 35/77 PUBLIÉ La mission a examine six solutions, presentees dans les six fiches suivantes. Le plan de ces fiches est, sauf exception, le suivant : description de la solution, avantages, inconvenients, mesures a prendre. Cette derniere rubrique est plus detaillee pour les solutions dont la faisabilite est suffisante pour justifier d'un amorçage de la reflexion sur la mise en oeuvre. Les six solutions examinees sont : 1. adoption du plan comptable general, repondant aux specificites de l'etablissement (solution « Adoption du PCG »), 2. creation de filiales pour porter les operations d'amenagement, sous statut de societe publique locale (solution « Filiales SPL »), 3. rattachement au recueil des normes comptables applicable aux etablissements public d'amenagement de l'Etat y compris la norme 23 relative a la comptabilisation des operations d'amenagement (solution « Normes EPA Etat »), 4. transformation de l'etablissement en societe publique locale (solution « SPL »), 5. adoption de normes complementaires a la M4, donnant un cadre budgetaire et comptable au traitement des operations d'amenagement dans la comptabilite des collectivites locales et de leurs etablissements publics soumis a cette norme (solution « M4 revue), 6. rattachement a la norme M31 des offices publics de l'habitat (solution « Norme OPH »). Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 36/77 PUBLIÉ Cette solution consiste a soumettre Paris La Defense aux regles applicables aux entreprises industrielles et commerciales en matiere de gestion financiere et comptable, selon les dispositions du code de commerce. Les 300 entreprises publiques locales dans le champ de l'amenagement sont soumises a ces regles, tout comme les amenageurs et operateurs immobiliers prives. Enfin, la comptabilite privee a finalement ete retenue pour tous les offices publics de l'habitat26. L'experience accumulee par les entreprises publiques locales et les offices publics de l'habitat 27 engages dans des operations d'amenagement de toute taille est desormais consequente. Le choix recent de generaliser la soumission aux regles du code de commerce pour les offices publics de l'habitat laisse a penser que cette solution n'est pas plus risquee que la soumission a des regles de comptabilite publique. Cette option a deja ete retenue pour plusieurs organismes : Pole emploi, l'Agence française de developpement, l'Agence française d'expertise technique internationale. Ainsi, a titre d'exemple, Pole Emploi est une institution regie par des dispositions du code du travail (livre III, titre 1er, chapitre II). Si l'article L. 5312-1 institue une « institution publique nationale dotee de la personnalite morale et de l'autonomie financiere », l'article R. 5312-1 specifie que « Pole Emploi est un etablissement public a caractere administratif ». Une disposition legislative (art. L. 5312-8) soumet Pole Emploi aux regles de la gestion financiere et comptable privee28. Des dispositions legislatives et reglementaires organisent le controle de l'institution en matiere budgetaire et comptable : Article L. 5312-5, alinea 3 : « Le conseil d'administration désigne en son sein un comité d'audit et un comité d'évaluation. » Article R. 5312-20 : « Les comptes de Pôle emploi sont certifiés par deux commissaires aux comptes. » Article R. 5312-21 : « Pôle emploi est soumis au contrôle économique et financier de l'Etat dans les conditions prévues par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Pôle emploi est soumis au contrôle de la Cour des comptes. » Enfin, le controleur general economique et financier participe aux reunions du conseil d'administration, avec voix consultative (au meme titre que le directeur general)29 et aux reunions du comite d'audit30. Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant evolution du logement, de l'amenagement et du numerique, article 88, modifiant l'article L. 421-17 du code de la construction et de l'habitation. 26 Les offices les plus importants pouvaient choisir une gestion sous comptabilite privees depuis les annees la loi n° 71580 du 16 juillet 1971 relative aux habitations a loyer modere, loi qui avait ouvert la possibilite d'adopter le statut d'office public d'amenagement et de construction (OPAC), des etablissements publics industriels et commerciaux qui pouvaient opter pour une gestion publique ou une gestion privee, tant pour la gestion budgetaire et comptable que pour le statut de leur personnel. 27 28 Article L. 5312-8 « L'institution est soumise en matiere de gestion financiere et comptable aux regles applicables aux entreprises industrielles et commerciales. » 29 30 Article R. 5312-10 Article R. 5312-14, al. 2 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 37/77 PUBLIÉ L'Agence française de developpement 31 et l'Agence française d'expertise technique internationale32 precitees sont egalement soumises aux regles de la comptabilite commerciale. Le conseil departemental des Hauts-de-Seine a la tutelle de plusieurs organismes publics d'amenagement et/ou de construction sous gestion privees, et notamment la SEM d'amenagement, CITALLIOS, controlee via l'etablissement public interdepartemental Yvelines / Hauts-de-Seine. Avec 24M de capital social et 36 M de fonds propres au 31 decembre 2018, une activite pour cette meme annee de 145 M d'investissement et un resultat de 377 k, CITALLIOS est d'une taille comparable a Paris La Defense. Paris La Defense etant soumis aux memes regles comptables, la collectivite pourra plus aisement exercer sa tutelle et le pilotage de l'etablissement, en s'appuyant sur la possibilite de comparaison entre ses deux operateurs de reference. Symetriquement, l'etablissement pourra s'appuyer sur l'experience accumulee des 300 entreprises publiques locales dans le secteur de l'amenagement (sur 1300 environ en France). Les capacites d'accompagnement de ce reseau (Federation des elus des Entreprises publiques locales) sont importantes, tant au profit des elus membres des instances dirigeantes que des directions et des equipes. En matiere de controles, l'etablissement public sera soumis a minima aux dispositions qui s'appliquent aux entreprises publiques locales. a/ Diligences des collectivites representees au conseil d'administration. b/ Les controles prevus par le code de commerce, comprenant notamment le controle par un commissaire aux comptes et la cotation par la Banque de France33. c/ Les controles publics prevus par la reglementation, et notamment34 : le controle du representant de l'Etat, qui porte sur la legalite des deliberations des collectivites locales membres de l'etablissement, et notamment celles relatives aux conventions et financements apportes a Paris La Defense ; le controle financier de la chambre regionale des comptes qui porte sur la verification des comptes (art. L. 211-4 du code de juridiction financiere) et le controle de gestion (art. L. 2118 du meme code) ; le statut des representants elus des collectivites locales et de leurs groupements. La specificite de Paris La Defense permet de maintenir les dispositions renforcees specifiques de controle confiees par le code de l'urbanisme au prefet de region en matiere de controle. Le recours au regime financier et comptable du secteur prive se heurte neanmoins a deux obstacles. 31 32 Cf. article R. 515-23 du code monetaire et financier Cf. article 21 du decret n° 2014-1656 du 29 decembre 2014 relatif a l'Agence française d'expertise technique internationale 33 34 Cotation dite « FIBEN » assuree par la Banque de France sur toutes les entreprises. Le maintien d'un agent comptable public ne parait pas indispensable a la mission qui propose d'aligner le regime comptable de Paris La Defense sur celui de Pole emploi, de l'Agence française de developpement ou de l'Agence française d'expertise technique internationale. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 38/77 PUBLIÉ Le premier est de nature politique : cette solution, certes deja retenue pour plusieurs organismes, renforcera le caractere tres specifique de cet etablissement public et limitera la possibilite pour l'Etat de s'appuyer sur son experience de pilotage de ses propres etablissements publics d'amenagement pour assurer les controles specifiques qu'il entend conserver en raison de l'interet national du quartier d'affaire et des operations d'amenagement limitrophes. Le second est de nature juridique : les dispositions particulieres doivent etre completement definies dans le code de l'urbanisme, faute de reference possible aux dispositions arretees pour une categorie d'etablissements publics existante (au sens de l'article 34 de la constitution). a/ Modifier et completer les dispositions legislatives regissant l'etablissement public Paris La Defense, et notamment (sous reserve d'expertise et de mise au point par les services competents) : article L. 328-8 : completer l'alinea 3 par « Le conseil d'administration designe en son sein un comite d'audit et un comite d'evaluation ». Article L. 328-14 : ajouter un premier alinea (nouvel alinea 1) « L'etablissement est soumis en matiere de gestion financiere et comptable aux regles applicables aux entreprises industrielles et commerciales. » alinea 1, renumerote 2 : supprimer « et le controle budgetaire » car ce dernier n'a plus de raison d'etre compte tenu de la soumission de l'etablissement aux regles du Plan comptable generale. supprimer l'actuel alinea 2 « Le comptable de l'etablissement public est un comptable public nomme par le prefet de la region d'Ile-de-France, apres avis du directeur regional des finances publiques. » Pour la mission, il n'y a pas lieu de modifier l'article L. 328-1 existant car l'appartenance a la sphere locale, d'une part, le caractere industriel et commercial, d'autre part, de Paris La Defense, ne sont pas contestables. Les specificites de l'etablissement ne portent pas sur ces caracteristiques generales mais sur la nature des missions confiees, le role specifique de l'Etat et d'autres points detailles dans le corps du rapport. b/ Modifier et completer les dispositions reglementaires regissant l'etablissement public Paris La Defense, et notamment (sous reserve d'expertise et de mise au point par les services competents) : Article R. 328-4 : completer par un alinea « II ­ reglement interieur : Le conseil d'administration se dote d'un reglement interieur relatif a son fonctionnement. Ce reglement interieur determine notamment la composition et les attributions du comite d'audit et du comite d'evaluation prevus a l'article L. 328-8 ainsi que les conditions dans lesquelles ceux-ci peuvent avoir recours a des competences exterieures. Le prefet assiste aux reunions du comite d'evaluation. » Remplacer l'article R. 328-13 par les dispositions suivantes : « Les comptes de Paris La Defense sont certifies par un commissaire aux comptes. Paris La Defense est soumis au controle de la chambre regionale des comptes. » Ces modifications passent par un decret en Conseil d'Etat. Les propositions de redaction restent a travailler par les services competents. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 39/77 PUBLIÉ La creation de filiales de statut approprie est une solution couramment mobilisee dans les groupes pour individualiser la gestion des operations importantes et/ou risquees. C'est notamment le cas dans le secteur immobilier, avec la constitution de societes civiles immobilieres (SCI) creees pour chaque operation. Cette strategie permet de rassembler de façon claire tant pour l'interne que pour les partenaires exterieurs, l'ensemble des responsabilites dans une seule main et de mettre en place un dispositif approprie, associant, en tant que de besoin, les partenaires adequats. Il s'agirait donc que pour chaque « affaire », Paris La Defense creee une filiale, sous le statut de societe publique locale, et lui confie la gestion complete de l'operation. Conformement au droit regissant les societes publiques locales, un deuxieme actionnaire doit etre mobilise pour chaque filiale creee. De nombreux membres de Paris La Defense sont legitimes sur la base de leurs interets a agir : la (ou les) communes concernees par l'operation envisagee et la metropole du Grand Paris (au titre de l'interet metropolitain incontestable de l'amenagement de La Defense). Cependant, la devolution de la competence « amenagement » a la metropole, representee en l'occurrence par l'etablissement public territorial 4 Paris Ouest La Defense35, ne permet pas aux communes d'entrer au capital de ces SPL filiales, sauf a s'appuyer sur une autre competence que la SPL mobiliserait pour conduire ses operations. Ce point est analyse plus en detail infra au 2.3.3.6. Collectivite de reference, le departement des Hauts-de-Seine a aussi un interet evident a agir ; cependant, en l'absence de competence d'amenagement, il reste a verifier sa capacite juridique a entrer au capital d'une telle societe. Il en va de meme pour la region. Et il est probable que la ville de Paris, derniere collectivite representee au conseil d'administration, ne puisse pas intervenir dans ce cadre. Dotee de l'autonomie juridique et financiere, chaque filiale opere sous le controle analogue de l'etablissement et ses comptes sont verifies par un commissaire aux comptes. Une convention de moyens peut etre envisagee, visant a mobiliser les personnels et les capacites de l'etablissement pour conduire les operations actuellement menees en interne. Les societes publiques locales sont des societes anonymes soumises aux regles du code de commerce, ce qui regle les difficultes budgetaires et comptables. Les emprunts necessaires a la conduite des operations, enfin, peuvent etre garantis par l'etablissement public. Comptabilisee comme un actif financier, la remontee comptable dans un budget tenu selon la norme M4 est possible et ne pose pas de difficultes significatives. La filialisation des activites d'amenagement permet de distinguer les regimes de gestion budgetaire et comptable des operations d'amenagement et des autres activites de l'etablissement. Ces avantages sont notamment les suivants : - gestion budgétaire et comptable des opérations d'aménagement dans le référentiel du Plan Comptable Général, - délimitation des principaux risques d'aménagement dans des sociétés ad hoc, L'etablissement public territorial 4 regroupe les communes des Hauts-de-Seine suivantes : Courbevoie, Garches, La Garenne-Colombes, Levallois-Perret, Nanterre, Neuilly-sur-Seine, Puteaux, Rueil-Malmaison, Saint-Cloud, Suresnes et Vaucresson. 35 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 40/77 PUBLIÉ - - - transfert des actifs concernés en section d'investissement (les participations au capital sont des investissements), association directe des collectivités les plus concernées à la gestion et au pilotage des opérations, avec une implication plus forte que la seule participation à des comités de pilotage, alors que les pouvoirs d'urbanisme sont dans les mains du préfet, simplicité de la mise en place, financement des opérations d'aménagement par l'emprunt (financement de projet), le cas échéant les filiales pouvant obtenir la garantie de l'établissement public, contrôle des comptes de chaque filiale par un commissaire aux comptes, consolidé par le dispositif de contrôle de l'établissement (contrôle interne + commissaire aux comptes + comité d'audit), pas de remise en cause du régime budgétaire et comptable auquel l'établissement public est soumis par le jeu des dispositions de l'article R. 328-13 en vigueur. Les societes publiques locales agissent pour le compte de leurs membres, qui conservent l'initiative des operations d'amenagement, confiees a la societe publique locale sans consultation publique. En effet, dans la mesure ou les modalites de controle de la societe publique locale relevent du niveau du « controle analogue »36 au sens de la reglementation europeenne, les contrats entre la collectivite et son emanation ne sont pas soumis a l'obligation de mise en concurrence. Par contre, et en application de cette exigence de controle total, la societe publique locale n'a pas le pouvoir d'initiative pour engager ou modifier substantiellement un service public, en l'occurrence une operation d'amenagement. C'est donc bien l'etablissement public qui conservera l'initiative pour creer une operation d'amenagement (et notamment definir son perimetre), en arreter les conditions de realisation (programme general, plan d'affaires...), etc. Une convention de concession ou d'affermage devra etre passee avec la filiale, sans mise en concurrence. Cependant, en application de l'article L. 327-1, al. 5 du code de l'urbanisme, la filiale pourra mener les etudes de realisation si elle a ete creee assez tot, et proceder, le cas echeant, aux acquisitions foncieres en beneficiant et toutes autres activites concourant a l'amenagement. Les filiales de Paris La Defense seraient soumises a plusieurs controles de nature a conforter le pilotage de l'etablissement lui-meme. En effet, les societes publiques locales sont soumises a differents de dispositifs de controle externe, dont la complementarite est de nature a eclairer le directeur general et le conseil d'administration de l'etablissement dans l'exercice de leurs competences respectives. Trois categories de controles peuvent etre identifiees. a/ le controle analogue que l'etablissement devra mettre en place pour assurer le pilotage et la gouvernance de ses filiales, en liaison avec les actionnaires minoritaires. b/ Les controles prevus par le code de commerce, comprenant notamment le controle par un commissaire aux comptes et la cotation par la Banque de France37. c/ Les controles publics prevus par la reglementation, et notamment les controles listes ci-dessous. 36 37 Principe dit « in house » Cotation dite « FIBEN » assuree par la Banque de France sur toutes les entreprises. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 41/77 PUBLIÉ Le controle du representant de l'Etat, qui porte sur la legalite des deliberations des collectivites actionnaires38 et sur le controle direct de certains actes de la SPL, comme detaille a l'article CGCT L. 1524-2 : deliberations du conseil d'administration ou de surveillance et de l'assemblee generale, comptes annuels et rapports du commissaire au compte. Le representant de l'Etat peut saisir la chambre regionale des comptes si les actes soumis conduisent a aggraver fortement les charges ou les risques de garantie supportes par les collectivites actionnaires. Le controle financier de la chambre regionale des comptes qui porte sur la verification des comptes (art. L. 211-4 du code de juridiction financiere) et le controle de gestion (art. L. 2118 du meme code). Le statut des representants elus des collectivites locales et de leurs groupements. La mise en place de cette solution necessite des adaptations du code de l'urbanisme. En effet, il convient de traiter les sujets suivants : Les societes publiques locales et les societes publiques locales d'amenagement sont normalement creees par les « collectivités territoriales et leurs groupements »39. Cependant, Paris La Defense dispose de prerogatives particulieres. En effet, l'article L. 328-6, dispose que « Sous réserve que leur objet concourt directement à la réalisation de ses missions et sous réserve des compétences dévolues à d'autres personnes publiques, Paris La Défense est habilité à : 1° [...] 2° Acquérir ou céder des participations dans des sociétés publiques locales d'aménagement définies à l'article L. 327-1 pour l'exercice de sa mission mentionnée à l'article L. 328-2. » L'etablissement est donc bien autorise a s'appuyer sur des societes publiques locales pour conduire ses operations d'amenagement. Cependant, et bien qu'il « soit assimilé à un groupement de collectivités territoriales au sens et pour l'application des dispositions régissant les sociétés mentionnées aux 1° et 2° du présent article », l'etablissement ne peut pas prendre l'initiative de creer une SPL pour prendre en charge une operation d'amenagement, alors qu'il est habilite a prendre une telle initiative pour creer des SPL contribuant a sa mission de gestion et de promotion du quartier d'affaires. Il convient donc de prevoir une modification legislative pour permettre a l'etablissement de creer des filiales pour l'exercice de ces missions d'amenagement. Pour la competence amenagement, l'habilitation conferee par l'article L. 328-6 ne porte que sur les SPL d'amenagement. Sans meconnaître l'interet des dispositions specifiques a ces societes publiques locales, cette restriction ne semble pas reposer sur une analyse approfondie des avantages et inconvenients des differents types de societes publiques locales. Apres un premier examen, il ne semble pas que la restriction aux seules SPL d'amenagement soit une difficulte pour Paris La Defense. En effet, ces SPL ont meme des capacites accrues pour la realisation d'operations d'amenagement, notamment la possibilite de recevoir delegation pour les expropriations, preemption et de droit de priorite en dehors d'une concession d'amenagement. Les decisions du conseil d'administration de Paris La Defense sont soumises au controle de legalite et l'etablissement peut donc etre considere comme une collectivite actionnaire pour la mise en oeuvre de ces dispositions de controle, 38 39 CGCT, art. L. 1531-1, al. 1 et CU, art. L. 327-2, al. 1 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 42/77 PUBLIÉ Cependant, il semble que les collectivites qui creent des societes publiques locales pour mener des operations d'amenagement choisissent plus souvent de s'appuyer sur les dispositions du code general des collectivites territoriales avec des SPL de « droit commun ». Il est probable qu'il soit plus judicieux que Paris La Defense conserve cette prerogative (qui ne pose pas de problemes de budget ou de gestion) et remette a ses filiales les terrains acquis, avec sans doute deux reserves, relatives d'une part a la prise de possession anticipee qui ne permet peut-etre pas de ceder le terrain et d'autre part aux droits de mutation a payer en sus. Tableau 3 : comparaison sommaire des dispositions régissant les SPL et les SPL d'aménagement SPL SPL Aménagement Origine CGCT L. 1531-1 et R. CU Loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 Actionnaire de 35 % minimum du capital L'actionnaire de reference doit reference disposer de la majorite absolue des droits de vote (CU L. 327-1, al. 2). Capital minimum 37 k 150 k 150 k si competence 225 k si competence de construction d'amenagement 225 k si competence de construction Competences L'ensemble des services publics Amenagement, construction, delegables peut etre delegue, y acquisition et cession d'immeubles, de compris l'amenagement baux commerciaux... Droit de preemption Oui, dans le cadre d'une concession Oui, par delegation du ou des et de priorite d'amenagement (CU L. 300-4) membres titulaires de tels droits (CU L. 327-1, al. 5) Avec l'apport du foncier d'assiette de l'operation, Paris La Defense dispose d'une liberte pour ajuster le haut de bilan de chacune de ses filiales au niveau necessaire pour la conduite des operations et la mobilisation des financements bancaires. Si tout le foncier n'est pas apporte lors de la constitution du capital, la filiale peut evidemment acheter le solde, sur un financement bancaire ou la mobilisation des premiers resultats. Par contre, la capacite des autres partenaires a monter au capital devra etre examinee soigneusement. En effet, une capacite trop faible peut etre geree par le biais d'une contribution tres minoritaire au capital. Cependant, dans une telle hypothese, la question du controle analogue devra faire l'objet d'une attention approfondie. Chaque filiale est une societe anonyme, soumise aux obligations du code de commerce : reunions des instances, certification des comptes, depot des actes, etc. Ces obligations induisent des couts directs, mais aussi indirects (temps passe par la structure pour organiser les travaux des instances de gouvernance et temps passe des administrateurs). En consequence, un equilibre doit etre trouve dans la granulometrie des filiales entre les enjeux de gouvernance et de maîtrise des risques, d'une part, de couts specifiques d'autre part. Cependant, cette solution de filialisation est desormais generalisee dans le monde de l'immobilier, avec la creation systematique de societes immobilieres de construction (SCI) pour chaque operation. Certes, ces montages permettent aussi de fluidifier la gestion du portefeuille d'operation, avec la possibilite de Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 43/77 PUBLIÉ ceder tout ou partie des parts de ces SCI a toute etape de developpement. Cette generalisation permet de penser que ces couts ne sont pas dirimants. Par ailleurs, l'etablissement public met en oeuvre des processus de concertation et de pilotage, associant notamment les collectivites locales directement concernees. Il tient aussi une comptabilite analytique de chacune des operations importantes. L'etablissement public deploie donc d'ores et deja les principaux outils necessaires a la gouvernance de chacun des vehicules de portage des affaires. En application des instructions fiscales, les societes publiques locales, qu'elles soient d'amenagement ou pas, n'ont jamais beneficie de dispositions specifiques d'exonerations fiscales. La filialisation des activites d'amenagement soumettrait donc automatiquement ces operations a l'impot sur les societes et les operations foncieres seraient soumises aux droits d'enregistrements. Les etablissements publics sont exoneres de l'impot sur les societes. Les societes d'economie mixte etaient exonerees jusqu'en 2020, dispositions qui ont ete abrogees par la loi de finances pour 2021. De meme, les operations des etablissements publics locaux sont exonerees de droits d'enregistrements. Les SEM beneficient de cette exoneration par « extension doctrinaire » mais les societes publiques locales n'en ont jamais beneficie. Les consequences financieres pour Paris La Defense peuvent etre importantes. En effet, certaines operations d'amenagement dans le quartier d'affaires sont fortement beneficiaires et contribuent ainsi au financement des investissements de l'etablissement. La soumission de ces operations a l'impot sur les societes pourrait couter plusieurs dizaines de millions d'euros40. De meme, au taux d'environ 5 %, les droits d'enregistrements representeraient une somme de 6 M par an, sur la base des recettes moyennes d'amenagement prevues par la trajectoire a dix ans, sans compter les droits a payer sur les acquisitions. Le departement n'a pas de competence en matiere d'amenagement. Une disposition legislative a ete prise pour securiser son implication comme collectivite de reference de l'etablissement public Paris La Defense41. Meme si ce dernier peut demeurer majoritaire au capital et en voix au conseil d'administration, le capital des societes filiales devra etre ouvert a une collectivite possedant cette competence, laquelle a ete transferee des communes a la metropole du Grand Paris et pour son exercice aux etablissements publics territoriaux. Outre la complexite administrative et juridique de faire entrer ces derniers au capital de ces filiales, il est probable que des difficultes politiques surgissent, les communes etant directement impliquees et concernees par le developpement de La Defense. Une façon de contourner cette difficulte serait de recourir a la forme juridique de la societe publique locale de preference a la societe publique locale d'amenagement. Ainsi, les communes pourraient, au titre de leurs autres competences, etre egalement partenaires. Cela exige toutefois qu'une competence Pour ne citer qu'un exemple, l'operation « Trinity » a degage une marge de 41,6 M, ce qui au taux d'imposition de 28 % representerait 11,6 M. 40 Article L. 3421-3 du code general des collectivites territoriales, introduit par la loi n° 2017-257 du 28 fevrier 2017 relative au statut de Paris et a l'amenagement metropolitain, article 55, ainsi libelle : « Dans les conditions prevues au livre III du code de l'urbanisme, le departement des Hauts-de-Seine participe au financement des missions de realisation, de renouvellement, de renovation, d'entretien et de gestion des ouvrages et espaces publics, et de promotion ainsi que de gestion des services d'interet general situes dans le quartier d'affaires de La Defense. » 41 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 44/77 PUBLIÉ connexe a l'operation d'amenagement soit absolument requise, ce qui ne semble pas evident dans tous les cas et faute de quoi une incertitude juridique peserait sur le montage choisi. Cette solution de recours a des filiales ne remet pas en cause l'existence de l'etablissement public local Paris La Defense qui reste soumis a l'application de la M4 apres remontee et consolidation des comptes. Ainsi, par exemple, l'etablissement ne pourra toujours pas emprunter pour des besoins lies a des activites relevant de la section de fonctionnement qui resteront a sa charge et deja mentionnees supra (travaux d'urgence dans les tunnels, condamnations au contentieux). Cette solution ne resout donc pas toutes les difficultes possibles meme si elle permet de recourir a l'application du plan comptable general au niveau des filiales ayant le statut de societe publique locale. La mise en oeuvre de cette solution necessite de prendre les dispositions suivantes : modifier l'article L. 328-3 du code de l'urbanisme, en ajoutant au 2° « Creer, » definir et faire adopter par le conseil d'administration une strategie en matiere de creation de filiales, comportant notamment les dispositions prises pour l'exercice du controle analogue et la gestion des risques. Poursuivre l'expertise sur certains points, notamment au regard des facultes d'intervention des differentes collectivites. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 45/77 PUBLIÉ Cette solution consiste a appliquer ou transposer a Paris La Defense le regime financier et comptable des etablissements publics d'amenagement de l'Etat. Ce regime apparaît bien adapte aux operations d'amenagement, et ce plus particulierement depuis la mise en oeuvre de la norme 23 du recueil des normes comptables applicable aux etablissements publics de l'Etat permettant de prendre en consideration leurs specificites. Le regime financier et comptable des etablissements publics d'amenagement de l'Etat ainsi que les modalites du controle economique et financier de l'Etat repondent aux prescriptions du 3eme alinea de l'article R. 321-21 du code de l'urbanisme. Ce dernier prevoit que « par dérogation aux dispositions de l'article 3 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, les établissements publics d'aménagement et l'établissement public Grand Paris Aménagement sont soumis aux dispositions des titres Ier et III de ce décret, à l'exception des 1° et 2° de l'article 175 et des articles 178 à 185, 204 à 208, 220 à 228 de ce même décret, ainsi qu'aux dispositions du décret n° 55 du 26 mai 1955 relatif au contrôle économique et financier de l'Etat ». Autrement dit, les etablissements publics d'amenagement de l'Etat sont soumis aux titres I et III du decret du 7 novembre 2012a l'exclusion des dispositions de son dernier titre qui concernent la comptabilite budgetaire, notamment les autorisations budgetaires constituees des autorisations d'emplois, des autorisations d'engagement, des credits de paiement ainsi que le controle budgetaire. En definitive, le regime financier et comptable des etablissements publics d'amenagement de l'Etat ne retient du titre III que les dispositions compatibles avec leur nature industrielle et commerciale afin de le leur laisser la souplesse de gestion necessaire a leur activite. Par ailleurs, afin de bien prendre en consideration les specificites des operations d'amenagement et leur enregistrement sincere et fiable en comptabilite, le CNOCP a ete saisi. Comme deja souligne, son travail a permis d'aboutir a l'elaboration d'une norme, dite norme 23, relative aux modalites de comptabilisation des operations d'amenagement. Elle repose sur les notions d'affaires avec la determination des produits et charges rattachables a chacune d'entre elles et sur l'application de la methode dite « a l'avancement » fonde sur les produits et non pas sur les charges. Le taux d'avancement est calcule comme suit : cumul des produits acquis a la cloture/cumul des produits previsionnels a fin d'affaire. Cette norme permet de bien preciser les methodes de traitement comptable des operations d'amenagement que la norme 19 relatives aux operations de long terme ne couvre que de façon incomplete. Le recueil des normes comptables des organismes de l'Etat qui s'est substitue aux referentiels comptables des instructions codificatrices M9 depuis les comptes 2020 inclut donc cette norme 23. Il a fait l'objet d'une instruction de la DGFIP (instruction comptable commune, BOFIP-GCP-20-0010 du 14/12/2020) entree en application le 1er janvier 2021. A noter, qu'en tout etat de cause, Paris La Defense etant un etablissement public local, l'application ou la transposition de ce regime financier et comptable ne pourrait pas reprendre la derniere ligne du 3eme alinea de l'article R. 321-21 du code de l'urbanisme relatif au controle. En effet, les dispositions du decret n° 55-733 du 26 mai 1955 relatif au controle economique et financier de l'Etat ne sauraient lui etre appliquees. Ce controle releve de la responsabilite des collectivites et en premier lieu au Conseil departemental. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 46/77 PUBLIÉ Le regime financier et comptable des etablissements publics d'Etat est bien adapte aux operations d'amenagement. Il est bien connu. En vigueur depuis plusieurs annees, il donne satisfaction a l'ensemble des acteurs charges de son application et de son utilisation (etablissements, membres des conseils d'administration, ministeres de tutelle, autorites chargees du controle...). De plus, comme indique supra, le travail mene par le CNOCP a abouti de façon consensuelle a l'elaboration de la norme 23 permettant de prendre correctement en consideration les specificites comptables des operations d'amenagement42. Le recours a ce regime financier et comptable permettrait a Paris La Defense d'appliquer les memes regles que les autres etablissements publics d'amenagement d'Etat portant des operations importantes et a forts enjeux. Les comparaisons entre les donnees financieres et comptables de Paris La Defense avec celles d'autres etablissements comparables seraient ainsi rendues plus pertinentes, possibles et aisees. Enfin, Paris La Defense pourrait utiliser le meme systeme d'information financier (SIFOW) que les autres etablissements publics d'Etat d'amenagement sans devoir proceder a des developpements complexes et a des retraitements comptables et budgetaires pour presenter ses comptes au format de la M4. Le recours au regime financier et comptable des etablissements publics d'amenagement d'Etat se heurte neanmoins a deux obstacles. Le premier est de nature politique : bien que de portee technique, ce recours pourrait etre interprete comme une façon de remettre en cause la volonte du gouvernement et du legislateur de faire de Paris La Defense un etablissement public local. Le second est de nature juridique : le titre III du decret du 7 novembre 2012 ne s'applique pas aux collectivites locales et a leurs etablissements publics ainsi que le precise son article 1- 2°. L'application a un etablissement public local du recueil des normes comptables applicables aux etablissements publics de l'Etat devra etre prevue par une disposition reglementaire de meme niveau c'est-a-dire un decret en Conseil d'Etat modifiant le code de l'urbanisme. Meme s'il s'agit d'une situation a priori exceptionnelle, elle n'en pose pas moins une difficulte de principe. Cette solution s'inscrit dans la continuite de l'histoire de l'etablissement, dont la culture reste marquee par celle des etablissements publics d'Etat. Elle ne contribuerait pas cependant a rapprocher l'etablissement du reseau des 300 entreprises publiques locales actives en matiere d'amenagement. En effet, ces entreprises (societes d'economie mixte et societes publiques locales) sont des societes anonymes, soumises au Plan Comptable General. Les plus importantes d'entre elles sont aussi des references en matiere de gestion de grandes operations d'amenagement, de gouvernance et d'innovation au service du projet de developpement porte par les collectivites locales. Le CNOCP comprend des experts specialistes du Plan Comptable General. La norme 23 est une adaptation des principes retenus pour le traitement de ces operations en comptabilite privee aux specificites de la comptabilite des etablissements publics. 42 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 47/77 PUBLIÉ La mise en oeuvre de cette solution necessiterait de lever au prealable les deux obstacles mentionnes ci-dessus. S'agissant de l'obstacle politique, il conviendrait bien evidemment de maintenir le caractere local de Paris La Defense en tant qu'etablissement public et de transposer a minima le regime financier et comptable des etablissements publics d'Etat d'amenagement. Ainsi, tel que deja mentionne supra, la derniere ligne du 3eme alinea de l'article R. 321-21 du code de l'urbanisme se referant aux dispositions du decret n° 55-711 du 26 mai 1955 relatif au controle economique et financier de l'Etat, ne serait pas reprise. Paris La Defense resterait soumis au controle de legalite et budgetaire du prefet tel que defini par les dispositions de l'ordonnance n° 2017-717 du 3 mai 2017 portant creation de l'etablissement public Paris La Defense et reprises par le code de l'urbanisme (article L. 328-14). L'etablissement resterait egalement soumis au controle du conseil departemental des Hauts-de-Seine en tant qu'autorite de tutelle et organise autour de son inspection generale. Mais surtout, cette solution necessiterait l'accord politique prealable des collectivites territoriales representees au conseil d'administration de l'etablissement considerant que la reprise du cadre financier et comptable des etablissements publics d'amenagement d'Etat est la solution purement technique la mieux a meme de resoudre les difficultes soulevees par l'application de la M4 et qu'en aucun cas, elle ne cherche a remettre en cause le caractere local de Paris La Defense. S'agissant de l'obstacle juridique, sa levee devra etre conditionnee aux specificites de Paris La Defense necessitant un traitement juridique exceptionnel ne pouvant servir de precedent (cf. supra 2.1 et la note de la DAJ). a/ Remplacer l'article R. 328-13, alinea 1, du code de l'urbanisme par les dispositions suivantes : « Paris La Defense est soumis aux dispositions des titres Ier et III du decret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif a la gestion budgetaire et comptable publique a l'exception des 1° et 2° de l'article 175 et des articles 178 a 185, 204 a 208, 220 a 228 de ce meme decret ». Cette modification passe par un decret en Conseil d'Etat. Les propositions de redaction restent a travailler par les services competents. b/ La DAJ, consultee sur ce point, estime qu'il n'est pas necessaire de modifier le decret du 7 novembre 2012 43 . Elle recommande de verifier si cette derogation a l'application du regime budgetaire et comptable des collectivites locales ne necessite pas une disposition legislative particuliere. Cette disposition serait alors inscrite dans la partie legislative du code de l'urbanisme, a priori a l'article L. 328-14. Par ailleurs, la redaction du premier alinea de l'article L. 328-14 devrait etre revue dans la mesure ou le controle budgetaire du prefet ne pourrait plus s'exercer « dans les conditions prevues par le code general des collectivites territoriales ». « La soumission au regime budgetaire et comptable des etablissements publics d'amenagement de l'Etat n'impliqueraient pas de modifier le decret GBCP lui-meme, qui a valeur reglementaire » (note de la DAJ, bas de la page 8) 43 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 48/77 PUBLIÉ L'etablissement public Paris La Defense a pour principales missions la conduite d'operations d'amenagement, la gestion des espaces publics et la promotion du centre d'affaires de La Defense. Pour l'essentiel, il s'agit de missions classiques exercees par des entreprises publiques locales. Le choix d'un statut d'entreprise publique locale, adapte pour prendre en compte les specificites du site et les enjeux pour l'Etat, vise a retablir une lecture directe du partage des responsabilites entre l'Etat et les collectivites. La solution de societe d'economie mixte doit etre ecartee. En effet, conformement au droit de la concurrence, il faudrait alors que l'Etat et les collectivites procedent a des mises en concurrence pour confier a la societe les operations d'amenagement, mais aussi la gestion du quartier d'affaires. Il s'agirait d'une remise en cause fondamentale du pilotage du projet, couvert par des operations d'interet national. Cela necessiterait aussi un recalage du modele economique. La transformation de l'etablissement en societe publique locale est plus conforme a l'esprit qui a preside a la creation de Paris La Defense. Le legislateur a defini trois categories de SPL : Societe publique locale « simple » (CGCT L. 1531-1), Societe publique locale d'amenagement (CU L. 327-2), Societe publique locale d'amenagement d'interet national (CU L. 327-3). En raison des competences de gestion d'espace public assumees par l'etablissement public Paris La Defense, une transformation en SPL modifiant a minima le perimetre des activites exercees impose de retenir la societe publique locale « simple », pouvant exercer toute competence que les collectivites locales membres peuvent deleguer. En effet, ces societes publiques locales peuvent mener des missions specifiques d'amenagement, de construction et d'action fonciere pour lesquelles les SPL d'amenagement ont ete introduites. In fine, les capacites et les modalites d'interventions de ces deux categories de SPL en matiere de conduite d'operations d'amenagement et de construction sont similaires, a des details de formulation pres. Les dispositions generales regissant les societes publiques locales laissent peu de place pour introduire des modalites specifiques de controle au profit de l'Etat. La prise d'initiative par l'Etat de creer une telle societe, en lieu et place des collectivites locales competentes permet bien evidemment d'introduire par la loi des dispositions ad hoc, comme cela a toujours ete fait pour l'amenagement du quartier d'affaires de La Defense. La mise au point de telles dispositions eventuelles reste a faire. L'Etat pourrait aussi mobiliser le regime des SPL d'amenagement d'interet national. Ce sont des SPL d'amenagement, creees a l'initiative de l'Etat ou de l'un de ses etablissements publics ayant les competences requises, avec une participation minimale des collectivites territoriales. L'une d'entre elle doit disposer de la minorite de blocage (35 % des parts et des droits de vote). Cette derniere hypothese est, cependant, une renationalisation de l'amenagement du quartier d'affaires, evolution qui n'est pas souhaitee. Les dotations de l'etablissement public Paris La Defense sont comptabilisees pour 300 M environ (305,5 M a fin 2020). Cette dotation represente la valeur des biens reçus des deux etablissements Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 49/77 PUBLIÉ publics EPADESA et de Defacto lors de la creation44. Elle represente donc le capital dont l'etablissement public a ete dote a sa creation. Le capital de la societe anonyme est donc constitue. Cependant, il n'est par reparti entre les collectivites representees a son conseil d'administration et aucune regle de devolution a la dissolution de l'etablissement public n'a ete discutee. Cependant, des elements peuvent etre tires de l'historique et de l'information financiere. L'ordonnance n° 2017-717 stipule dans son article 3 que « En de dissolution ou de transformation de l'etablissement, l'etablissement public Paris La Defense verse a l'Etat une indemnite d'un montant de 150 M en valeur 2017. » Le meme article stipule aussi que « Au terme de la duree de soixante ans mentionnee au present 3°, les parcs de stationnement font retour gratuitement a l'Etat, meme en cas d'amelioration apportee a ces biens. ». Cependant, cette derniere disposition a ete annulee par la loi de ratification 45 de l'ordonnance du 3 mai 2017 portant creation de l'etablissement public Paris La Defense en transferant l'entiere propriete de ces parcs de stationnement a l'etablissement. On peut donc tirer de ces dispositions qu'une partie de la dotation a vocation a revenir a l'Etat en cas de transformation de l'etablissement. Cette part est a minima de 150 M (valeur 2017), soit 155,2 M en valeur 202046. C'est un peu plus de la moitie de la dotation actuellement constatee dans les comptes. Par ailleurs, les subventions d'investissements, nettes des amortissements, reçues par l'etablissement de la part des collectivites locales sont comptabilisees pour 102,2 M. Elles ont en effet injecte 113,9 M de subventions, dont 11,7 M ont ete amortis. Sous reserve d'analyses plus approfondies de l'actif et du passif de l'etablissement, la mission constate qu'il semble possible de constituer un capital de 300 M environ, a repartir entre les collectivites parties prenantes. Le cas echeant, dans l'hypothese d'une SPLA d'interet national, l'indemnite evoquee ci-dessus pourrait etre convertie en part du capital. La part de l'Etat representerait alors a peu pres la moitie du capital, en considerant que l'ensemble des dotations represente bien l'equivalent d'un capital. En vertu des orientations qui ont preside a la creation de Paris La Defense, les collectivites locales devraient cependant disposer de la majorite du capital et des votes au conseil d'administration, a moins de remettre en cause cette evolution. En entrant au capital de la societe, au niveau d'une minorite de blocage, l'Etat reprendrait une part active a la gouvernance, plus forte que celle conferee par la designation de deux personnalites qualifiees dans un conseil de 17 membres. Sans remettre en cause le transfert de la responsabilite aux collectivites territoriales, cette disposition conforterait le necessaire dialogue dans la conduite des affaires, l'Etat etant par ailleurs l'arbitre en dernier ressort puisqu'il detient les pouvoirs d'urbanisme et, dans la configuration actuelle, un pouvoir de veto sur les decisions qui porteraient « manifestement atteinte aux intérêts nationaux, et en particulier aux intérêts patrimoniaux de l'Etat [...] ». Le refere de la Cour des Comptes S2017-4092 du 18 janvier 2018 est tres critique sur cette devolution. Il comporte des estimations des biens apportes a travers la devolution du patrimoine de l'EPADESA (0,76 a 1,18 milliards d'euros) et des parcs de stationnement (369 a 667 millions d'euros). 44 Loi n° 2017-1754 du 25 decembre 2017 ratifiant l'ordonnance n° 2017-717 du 3 mai 2017 portant creation de l'etablissement public Paris La Defense. 45 46 Taux de conversion de 1,03468, convertisseur de l'INSEE : https://www.insee.fr/fr/information/2417794 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 50/77 PUBLIÉ Les dispositions relatives au controle des SPL prevues par les textes sont analogues a celles qui ont ete prevues pour l'etablissement public Paris La Defense. L'obligation de faire certifier les comptes par un commissaire aux comptes apportera un regard exterieur a la sphere publique tout a fait bienvenu. Les obligations de mettre en place un controle analogue par chacun des actionnaires constitue un autre renforcement. Pour l'Etat, cette disposition pourrait interroger la realite du controle strategique qu'il exerce a travers les operations d'interet national. Le document d'orientation strategique qui vient d'etre presente au conseil d'administration en septembre 2021 constitue une premiere base pour exercer ce controle analogue au regard des competences propres de l'Etat sur le territoire. Il reste a definir ce que pourrait signifier pour l'Etat de mettre en place un controle analogue. L'experience accumulee par les societes publiques locales donne en revanche des references solides pour l'exercice du controle analogue par les collectivites locales qui seront actionnaires. L'etablissement public est proprietaire d'un domaine public et d'un domaine prive dans le quartier d'affaires, et notamment des volumes et des parcs de stationnement realises dans le cadre de l'amenagement. Ces biens lui ont ete explicitement devolus lors de sa creation. Or, les societes publiques locales n'ont pas vocation a posseder un domaine public, ni meme un domaine prive, hormis les biens directement devolus a l'exploitation des services confies ou destines a etre amenages a court terme. Il est notamment exclu, normalement, qu'une SPL constitue des reserves foncieres. En effet, la SPL agit pour le compte de collectivites (ou de l'Etat pour les SPL d'amenagement d'interet national), collectivites qui lui confient les actifs strictement necessaires a l'accomplissement des missions devolues. La loi devra donc traiter de ces specificites par des dispositions ad hoc. Les departements n'ont pas de competence en matiere d'amenagement. Une disposition legislative a ete prise pour securiser l'implication du departement des Hauts-de-Seine comme collectivite de reference de l'etablissement public Paris La Defense 47 . Ces dispositions specifiques devront etre adaptees pour maintenir le role preeminent joue par le conseil departemental au sein de la gouvernance de l'amenagement et de la gestion du quartier d'affaires et des grandes operations d'amenagement limitrophes. Les societes publiques locales agissent pour le compte de leurs membres, qui conservent l'initiative d'initier les operations d'amenagement, confiees a la societe publique locale sans consultation publique. En effet, dans la mesure ou les modalites de controle de la societe publique locale relevent du niveau du « controle analogue »48 au sens de la reglementation europeenne, les contrats entre la collectivite et son emanation ne sont pas soumis a l'obligation de mise en concurrence. Par contre, et en application de cette exigence de controle total, la societe publique locale n'a pas le pouvoir Article L. 3421-3 du code general des collectivites territoriales, introduit par la loi n° 2017-257 du 28 fevrier 2017 relative au statut de Paris et a l'amenagement metropolitain, article 55, ainsi libelle : « Dans les conditions prevues au livre III du code de l'urbanisme, le departement des Hauts-de-Seine participe au financement des missions de realisation, de renouvellement, de renovation, d'entretien et de gestion des ouvrages et espaces publics, et de promotion ainsi que de gestion des services d'interet general situes dans le quartier d'affaires de La Defense. » 47 48 Principe dit « in house » Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 51/77 PUBLIÉ d'initiative pour engager ou modifier substantiellement un service public, en l'occurrence une operation d'amenagement. Par ailleurs, si c'est bien l'Etat qui approuve les creations d'operations d'amenagement dans le perimetre des operations d'interet national, il n'en est pas formellement l'initiateur. En effet, s'il l'etait, il devrait passer une convention avec son amenageur, meme sans mise en concurrence, ce qui n'est pas le cas. C'est bien le conseil d'administration de l'etablissement qui approuve les projets et les soumet pour autorisation au prefet. En consequence, il conviendra de prendre des dispositions adequates. Sous reserve d'expertise par les services competents, deux cas de figures doivent etre traites : pour toute operation nouvelle, l'Etat ou une collectivite devra prendre l'initiative et confier par convention l'operation a l'etablissement ; pour les operations existantes, la loi modifiant le statut de l'etablissement devra comprendre un article regularisant la situation. Les missions de police administrative doivent etre gerees directement par l'entite publique competente, comme le Conseil d'Etat l'a confirme pour ce qui concerne le stationnement dans son arret n° 144152 du 1er avril 1994 Commune de Menton et autres. En consequence, la SPL Paris La Defense ne pourrait pas exercer les competences de police actuellement exercees par l'etablissement public en vertu de l'article L. 328-4 relatives a l'arret et au stationnement, ainsi qu'a la desserte des immeubles riverains, et a la proprete des voies et espaces publics. Les deux communes concernees de Puteaux et Courbevoie devront alors reprendre cette competence sur le territoire du quartier d'affaires. La transformation de l'etablissement public Paris La Defense en societe publique locale necessite donc de reecrire totalement le chapitre VIII du code de l'urbanisme qui regit l'operateur en charge de l'amenagement, du developpement et du rayonnement du quartier d'affaires. Ce travail important ne peut etre qu'esquisse dans le cadre du present rapport, d'autant que des arbitrages entre de nombreuses possibilites doivent etre pris tout au long du processus d'elaboration. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 52/77 PUBLIÉ Le regime budgetaire et comptable applicable aux services publics industriels et commerciaux locaux est determine par le referentiel M4. Dans ce cadre, le budget de l'etablissement public Paris La Defense obeit a la presentation d'une comptabilite organisee en deux sections : une de fonctionnement et une d'investissement. L'etablissement doit voter son budget en equilibre reel avec un equilibre strict de chacune des deux sections. Il doit enfin respecter le principe des credits limitatifs pour chaque nature de compte. L'application stricte de ces principes entrave l'activite d'amenagement et peut compromettre la sincerite de ses budgets et comptes. Ainsi, le principe des credits limitatifs annuels ne permet pas de prendre en compte les aleas de l'activite d'amenagement en cours d'exercice. En effet, le principe de l'equilibre budgetaire annuel de chacune des deux sections n'est pas compatible avec la duree reelle des operations d'amenagement qui peuvent s'etaler sur de nombreuses annees avec des variations en excedent ou en deficit au niveau de chacune d'entre elles. La solution consiste a enrichir le referentiel M4 pour tenir compte des operations des contrats de long terme, et plus particulierement des operations d'amenagement comme cela a ete fait pour le recueil des normes comptables applicables aux etablissements publics d'Etat qui a ete complete d'une norme 23 relative aux operations d'amenagement. Cette solution presente l'avantage de ne pas remettre en cause le statut de l'etablissement public local Paris La Defense. Elle ne necessite aucune modification des textes legislatifs et reglementaires, elle ne remet pas en cause les grands principes de la gestion budgetaire et comptable des etablissements publics locaux industriels et commerciaux. Elle semble presenter l'avantage de la simplicite. Cette solution pose neanmoins de reelles difficultes en pratique. Tout d'abord elle pose un veritable probleme de delai. En effet, elle devrait s'integrer aux travaux en cours du CNOCP relatifs au recueil des normes comptables applicables aux collectivites territoriales. Le conseil a adopte le 13 avril 2001 un avis (avis n° 2021-01) relatif au recueil des normes comptables pour les entites publiques locales. Il a propose que ces dispositions soient applicables a compter du 1er janvier 2024 (exercice clos le 31 decembre 2024) aux etats financiers des entites publiques locales entrant dans son champ d'application, avec toutefois possibilite d'application anticipee. Quoi qu'il en soit, sa mise en vigueur devrait se faire par voie d'un arrete ministeriel qui reste a prendre, probablement precede de consultations formelles49. Par ailleurs, les services publics industriels et commerciaux locaux (SPIC) ne sont pas pris en compte dans le premier recueil et des travaux complementaires du CNOCP seront donc necessaires pour cela. Pour que ces travaux repondent aux besoins de l'etablissement public Paris La Defense, ils devraient alors traiter la question des contrats de long terme et des operations d'amenagement ; cette question a bien ete identifiee comme necessitant un traitement particulier par rapport aux regles d'equilibre budgetaire propres aux collectivites locales. Ces travaux complementaires necessaires pour trouver une solution aux difficultes rencontrees par Paris La Defense du fait de la M4 risquent d'etre longs et 49 Consultations qui comprendraient probablement une consultation formelle du Comite des Finances Locales. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 53/77 PUBLIÉ compliques, bien que peu de collectivites soient reellement concernees par ces questions de contrats de long terme. En effet, les operateurs d'amenagement des collectivites sont des societes anonymes, y compris les societes publiques locales. Des lors, l'adoption d'une norme permettant d'adapter la comptabilisation des operations d'amenagement des etablissements publics locaux n'est pas evidente, ni garantie de succes. Les travaux du CNOCP risquent de se heurter aux memes difficultes que celles rencontrees actuellement, a savoir la necessite de trouver une solution tenant compte a la fois de l'articulation tres forte entre les questions budgetaires et comptables et de la necessite d'entourer de garanties l'exception au principe de l'equilibre budgetaire annuel strict pourtant requise afin de parvenir a une comptabilisation sincere des operations d'amenagement notamment au travers de la methode a l'avancement. Le mandat donne au CNOCP devrait etre le plus explicite possible pour qu'il parvienne a degager une solution equilibree avec des garanties jugees suffisantes. A cet egard, on rappellera que les nombreuses reunions techniques associant des experts de la DGCL, de la DGFIP et de l'etablissement public Paris La Defense n'ont pas ete en mesure, jusqu'a present, de degager des pistes de solutions consensuelles. En definitive, outre la question du delai, il n'est pas certain que le CNOCP soit en mesure de parvenir a une solution satisfaisante permettant repondre soit de repondre aux enjeux de sincerite et de certification des comptes Paris La Defense. Une condition prealable est l'adoption d'un arrete pour la mise en application juridique de l'avis n° 2021-01 du CNOCP relatif au recueil des normes comptables pour les entites publiques locales. Ceci acquis, les ministres charges des comptes publics et des collectivites territoriales devront saisir le CNOCP pour lui demander de conduire des travaux complementaires, visant a couvrir le cas des services publics industriels et commerciaux avec l'elaboration d'une norme specifique pour traiter correctement les operations d'amenagement. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 54/77 PUBLIÉ Les organismes publics d'habitat (OPH) ont ete crees par l'ordonnance n° 137 du 1er fevrier 2007, codifiee dans le code de la construction et de l'habitat (articles L. 421-1 a L. 421-26). Ils regroupent sous un meme statut les anciens offices publics d'habitations a loyer moderes (OPHLM) et office public d'amenagement et de construction (OPAC). Ce sont des etablissements publics locaux a caractere industriel et commercial. Les OPH peuvent etre rattaches a un etablissement public de cooperation intercommunale competent en matiere d'habitat, a un departement ou a une commune, sous reserve de dispositions specifiques regissant quelques organismes. Ils sont crees par decret a la demande de la collectivite de rattachement. Le conseil d'administration est compose uniquement de representants et de personnalites qualifiees designees par la collectivite de rattachement et diverses institutions locales, selon des regles definies par le code de la construction et de l'habitation (art. L. 421-8), article qui indique aussi que le prefet du departement du siege de l'office est commissaire du gouvernement. L'objet social des OPH couvre un large spectre d'activites en relation avec le logement, y compris des interventions foncieres et des operations d'amenagement, notamment dans le cadre de restructurations urbaines ou de revitalisation de centres villes. Comme pour les anciens OPAC, le conseil d'administration d'un OPH pouvait choisir entre les regles applicables aux entreprises de commerce ou les regles de la comptabilite publique. Cette faculte a ete supprimee par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 (loi ELAN) et tous les OPH sont soumis depuis le 1er janvier 2021 aux regles applicables aux entreprises de commerce. De ce fait, l'instruction budgetaire et comptable M31 qui regissait les OPH soumis aux regles de la comptabilite publique n'a plus lieu d'etre maintenue a jour. Sans analyser plus avant les avantages et inconvenients que pourraient presenter la reference a l'instruction M31, la mission doit conclure que cette solution n'est plus applicable. Cependant, le cadre juridique des OPH constitue une reference interessante pour definir le cadre budgetaire et comptable qui pourrait etre applique a Paris La Defense, dans l'hypothese d'une soumission aux regles de la comptabilite de commerce. En effet, les articles L. 421-15 a 22 precisent differents points en matiere de gestion budgetaire et comptable, portant notamment sur le placement des fonds. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 55/77 PUBLIÉ Nom CABINETS WELSCH IMBAUD DE TROGOFF MARCON Prénom Organisme Ministere de la cohesion des territoires et des relations avec les collectivites territoriales Ministere de l'economie, des finances et de la relance Ministere delegue charge des comptes publics Ministere de la cohesion des territoires et des relations avec les collectivites territoriales Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction generale du Tresor Mission Appui au Financement des Infrastructures (FIN INFRA) Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction generale du Tresor Mission Appui au Financement des Infrastructures (FIN INFRA) Ministere de l'Interieur Direction Generale des Collectivites locales Sous-direction des finances locales et de l'activite economique Ministere de l'Interieur Fonction Conseiller Amenagement, Urbanisme et Ecologie territoriale Conseillere Collectivites territoriales, finances locales et relations avec les elus Conseiller finances locales Thomas Anne-Celine Yohann ADMINISTRATIONS CENTRALES BENSAID Jean Directeur LE TOURNEUR Yann Directeur de Projets MENGUY Arnaud Sous-Directeur GENESLAY Yoann Chef de bureau Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 56/77 PUBLIÉ Nom Prénom Organisme Direction Generale des Collectivites locales Sous-direction des finances locales et de l'activite economique Fonction DUVIVIER Etienne Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction generale des finances publiques Service des collectivites locales Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction generale des finances publiques Service des collectivites locales Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction du Budget 4eme Sous-direction Ministere de la transition ecologique Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages Sous-direction de l'amenagement durable Ministere de la transition ecologique Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages Sous-direction de l'amenagement durable Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction des affaires juridiques Sous-direction du droit public general Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction des affaires juridiques Sous-direction du droit public general Sous-directeur de la gestion comptable et financiere des collectivites locales Chef du bureau CL 1B Comptabilites locales Adjoint chef du bureau du logement, de la ville et des territoires GAC Philippe BENNET Guillaume SUCHEL Christophe Adjoint au sous-directeur de l'amenagement durable CORBEL Eric Chef du bureau des grandes operations d'urbanisme KARBOUCH Agnes Sous-directrice LIPSOS Llida Cheffe de bureau Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 57/77 PUBLIÉ Nom MALION Prénom François Organisme Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction des affaires juridiques Sous-direction du droit public general Prefecture des Hauts-de-Seine Direction regionale et interdepartementale de l'Environnement, de l'Amenagement et des Transports d'Ilede-France (DRIEAT) Prefecture des Hauts-de-Seine President du Conseil departemental des Hauts-de-Seine Federation des elus des entreprises locales Etablissement public Paris La Defense Etablissement public Paris La Defense Etablissement public Paris La Defense Etablissement public Paris La Defense Cabinet MAZARS Agence nationale de controle du logement social (ANCOLS) Agence nationale de controle du logement social (ANCOLS) Agence nationale de controle du logement social (ANCOLS) Page 58/77 Fonction SERVICES DECONCENTRES DE L'ETAT HOTTIAUX MANGIN BERTON SIFFREDI TOUBIANA PARIS LA DEFENSE GUICE FEBVAY NICOLI PICHOT BENNIS SANE SEE CHU BENARD DARMILLAC Pierre-Yves Thierry Ghislaine Jacky Lamyaa Rachel Sylviane Thomas Directeur general Directeur general adjoint Directrice du pole comptable Agent Comptable Associee Directrice generale Laurent Guillaume Vincent Georges Olivier Prefet Directeur de l'Unite departementale des Hauts-deSeine Secretaire general President du conseil d'administration de PLD Responsable du Departement amenagement COLLECTIVITES TERRITORIALES AUTRES INSTITUTIONS Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense PUBLIÉ Nom CALMEL BALLER Prénom Marie Pierre Caroline Organisme Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) Secretaire generale Fonction Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 59/77 PUBLIÉ Acronyme ASA AOT CGCT CNOCP CU DAJ DGFiP EPAD DRIEAT - UT 92 EPADESA EPASA GBCP OPAC OPH PCG PLD SPIC Signification Association syndicale autorisee de proprietaires Autorisation d'occupation temporaire du domaine public Code general des collectivites territoriales Conseil de normalisation des comptes publics Code de l'urbanisme Direction des affaires juridiques des ministeres economiques et financiers Direction generale des finances publiques Etablissement public d'amenagement de la region de la Defense Direction regionale et interdepartementale de l'environnement et de l'amenagement du territoire ­ unite territoriale des Hauts-de-Seine Etablissement public d'amenagement de La Defense Seine Arche Etablissement public d'amenagement Seine Arche Decret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012relatif a la gestion budgetaire et comptable publique Office public d'amenagement et de construction Office public de l'habitat Plan comptable general Etablissement public Paris La Defense Service public industriel et commercial Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 60/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 61/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 62/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 63/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 64/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 65/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 66/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 67/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 68/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 69/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 70/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 71/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 72/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 73/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 74/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 75/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 76/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 77/77 PUBLIÉ  (ATTENTION: OPTION e aux dispositions arretees pour une categorie d'etablissements publics existante (au sens de l'article 34 de la constitution). a/ Modifier et completer les dispositions legislatives regissant l'etablissement public Paris La Defense, et notamment (sous reserve d'expertise et de mise au point par les services competents) : article L. 328-8 : completer l'alinea 3 par « Le conseil d'administration designe en son sein un comite d'audit et un comite d'evaluation ». Article L. 328-14 : ajouter un premier alinea (nouvel alinea 1) « L'etablissement est soumis en matiere de gestion financiere et comptable aux regles applicables aux entreprises industrielles et commerciales. » alinea 1, renumerote 2 : supprimer « et le controle budgetaire » car ce dernier n'a plus de raison d'etre compte tenu de la soumission de l'etablissement aux regles du Plan comptable generale. supprimer l'actuel alinea 2 « Le comptable de l'etablissement public est un comptable public nomme par le prefet de la region d'Ile-de-France, apres avis du directeur regional des finances publiques. » Pour la mission, il n'y a pas lieu de modifier l'article L. 328-1 existant car l'appartenance a la sphere locale, d'une part, le caractere industriel et commercial, d'autre part, de Paris La Defense, ne sont pas contestables. Les specificites de l'etablissement ne portent pas sur ces caracteristiques generales mais sur la nature des missions confiees, le role specifique de l'Etat et d'autres points detailles dans le corps du rapport. b/ Modifier et completer les dispositions reglementaires regissant l'etablissement public Paris La Defense, et notamment (sous reserve d'expertise et de mise au point par les services competents) : Article R. 328-4 : completer par un alinea « II ­ reglement interieur : Le conseil d'administration se dote d'un reglement interieur relatif a son fonctionnement. Ce reglement interieur determine notamment la composition et les attributions du comite d'audit et du comite d'evaluation prevus a l'article L. 328-8 ainsi que les conditions dans lesquelles ceux-ci peuvent avoir recours a des competences exterieures. Le prefet assiste aux reunions du comite d'evaluation. » Remplacer l'article R. 328-13 par les dispositions suivantes : « Les comptes de Paris La Defense sont certifies par un commissaire aux comptes. Paris La Defense est soumis au controle de la chambre regionale des comptes. » Ces modifications passent par un decret en Conseil d'Etat. Les propositions de redaction restent a travailler par les services competents. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 39/77 PUBLIÉ La creation de filiales de statut approprie est une solution couramment mobilisee dans les groupes pour individualiser la gestion des operations importantes et/ou risquees. C'est notamment le cas dans le secteur immobilier, avec la constitution de societes civiles immobilieres (SCI) creees pour chaque operation. Cette strategie permet de rassembler de façon claire tant pour l'interne que pour les partenaires exterieurs, l'ensemble des responsabilites dans une seule main et de mettre en place un dispositif approprie, associant, en tant que de besoin, les partenaires adequats. Il s'agirait donc que pour chaque « affaire », Paris La Defense creee une filiale, sous le statut de societe publique locale, et lui confie la gestion complete de l'operation. Conformement au droit regissant les societes publiques locales, un deuxieme actionnaire doit etre mobilise pour chaque filiale creee. De nombreux membres de Paris La Defense sont legitimes sur la base de leurs interets a agir : la (ou les) communes concernees par l'operation envisagee et la metropole du Grand Paris (au titre de l'interet metropolitain incontestable de l'amenagement de La Defense). Cependant, la devolution de la competence « amenagement » a la metropole, representee en l'occurrence par l'etablissement public territorial 4 Paris Ouest La Defense35, ne permet pas aux communes d'entrer au capital de ces SPL filiales, sauf a s'appuyer sur une autre competence que la SPL mobiliserait pour conduire ses operations. Ce point est analyse plus en detail infra au 2.3.3.6. Collectivite de reference, le departement des Hauts-de-Seine a aussi un interet evident a agir ; cependant, en l'absence de competence d'amenagement, il reste a verifier sa capacite juridique a entrer au capital d'une telle societe. Il en va de meme pour la region. Et il est probable que la ville de Paris, derniere collectivite representee au conseil d'administration, ne puisse pas intervenir dans ce cadre. Dotee de l'autonomie juridique et financiere, chaque filiale opere sous le controle analogue de l'etablissement et ses comptes sont verifies par un commissaire aux comptes. Une convention de moyens peut etre envisagee, visant a mobiliser les personnels et les capacites de l'etablissement pour conduire les operations actuellement menees en interne. Les societes publiques locales sont des societes anonymes soumises aux regles du code de commerce, ce qui regle les difficultes budgetaires et comptables. Les emprunts necessaires a la conduite des operations, enfin, peuvent etre garantis par l'etablissement public. Comptabilisee comme un actif financier, la remontee comptable dans un budget tenu selon la norme M4 est possible et ne pose pas de difficultes significatives. La filialisation des activites d'amenagement permet de distinguer les regimes de gestion budgetaire et comptable des operations d'amenagement et des autres activites de l'etablissement. Ces avantages sont notamment les suivants : - gestion budgétaire et comptable des opérations d'aménagement dans le référentiel du Plan Comptable Général, - délimitation des principaux risques d'aménagement dans des sociétés ad hoc, L'etablissement public territorial 4 regroupe les communes des Hauts-de-Seine suivantes : Courbevoie, Garches, La Garenne-Colombes, Levallois-Perret, Nanterre, Neuilly-sur-Seine, Puteaux, Rueil-Malmaison, Saint-Cloud, Suresnes et Vaucresson. 35 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 40/77 PUBLIÉ - - - transfert des actifs concernés en section d'investissement (les participations au capital sont des investissements), association directe des collectivités les plus concernées à la gestion et au pilotage des opérations, avec une implication plus forte que la seule participation à des comités de pilotage, alors que les pouvoirs d'urbanisme sont dans les mains du préfet, simplicité de la mise en place, financement des opérations d'aménagement par l'emprunt (financement de projet), le cas échéant les filiales pouvant obtenir la garantie de l'établissement public, contrôle des comptes de chaque filiale par un commissaire aux comptes, consolidé par le dispositif de contrôle de l'établissement (contrôle interne + commissaire aux comptes + comité d'audit), pas de remise en cause du régime budgétaire et comptable auquel l'établissement public est soumis par le jeu des dispositions de l'article R. 328-13 en vigueur. Les societes publiques locales agissent pour le compte de leurs membres, qui conservent l'initiative des operations d'amenagement, confiees a la societe publique locale sans consultation publique. En effet, dans la mesure ou les modalites de controle de la societe publique locale relevent du niveau du « controle analogue »36 au sens de la reglementation europeenne, les contrats entre la collectivite et son emanation ne sont pas soumis a l'obligation de mise en concurrence. Par contre, et en application de cette exigence de controle total, la societe publique locale n'a pas le pouvoir d'initiative pour engager ou modifier substantiellement un service public, en l'occurrence une operation d'amenagement. C'est donc bien l'etablissement public qui conservera l'initiative pour creer une operation d'amenagement (et notamment definir son perimetre), en arreter les conditions de realisation (programme general, plan d'affaires...), etc. Une convention de concession ou d'affermage devra etre passee avec la filiale, sans mise en concurrence. Cependant, en application de l'article L. 327-1, al. 5 du code de l'urbanisme, la filiale pourra mener les etudes de realisation si elle a ete creee assez tot, et proceder, le cas echeant, aux acquisitions foncieres en beneficiant et toutes autres activites concourant a l'amenagement. Les filiales de Paris La Defense seraient soumises a plusieurs controles de nature a conforter le pilotage de l'etablissement lui-meme. En effet, les societes publiques locales sont soumises a differents de dispositifs de controle externe, dont la complementarite est de nature a eclairer le directeur general et le conseil d'administration de l'etablissement dans l'exercice de leurs competences respectives. Trois categories de controles peuvent etre identifiees. a/ le controle analogue que l'etablissement devra mettre en place pour assurer le pilotage et la gouvernance de ses filiales, en liaison avec les actionnaires minoritaires. b/ Les controles prevus par le code de commerce, comprenant notamment le controle par un commissaire aux comptes et la cotation par la Banque de France37. c/ Les controles publics prevus par la reglementation, et notamment les controles listes ci-dessous. 36 37 Principe dit « in house » Cotation dite « FIBEN » assuree par la Banque de France sur toutes les entreprises. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 41/77 PUBLIÉ Le controle du representant de l'Etat, qui porte sur la legalite des deliberations des collectivites actionnaires38 et sur le controle direct de certains actes de la SPL, comme detaille a l'article CGCT L. 1524-2 : deliberations du conseil d'administration ou de surveillance et de l'assemblee generale, comptes annuels et rapports du commissaire au compte. Le representant de l'Etat peut saisir la chambre regionale des comptes si les actes soumis conduisent a aggraver fortement les charges ou les risques de garantie supportes par les collectivites actionnaires. Le controle financier de la chambre regionale des comptes qui porte sur la verification des comptes (art. L. 211-4 du code de juridiction financiere) et le controle de gestion (art. L. 2118 du meme code). Le statut des representants elus des collectivites locales et de leurs groupements. La mise en place de cette solution necessite des adaptations du code de l'urbanisme. En effet, il convient de traiter les sujets suivants : Les societes publiques locales et les societes publiques locales d'amenagement sont normalement creees par les « collectivités territoriales et leurs groupements »39. Cependant, Paris La Defense dispose de prerogatives particulieres. En effet, l'article L. 328-6, dispose que « Sous réserve que leur objet concourt directement à la réalisation de ses missions et sous réserve des compétences dévolues à d'autres personnes publiques, Paris La Défense est habilité à : 1° [...] 2° Acquérir ou céder des participations dans des sociétés publiques locales d'aménagement définies à l'article L. 327-1 pour l'exercice de sa mission mentionnée à l'article L. 328-2. » L'etablissement est donc bien autorise a s'appuyer sur des societes publiques locales pour conduire ses operations d'amenagement. Cependant, et bien qu'il « soit assimilé à un groupement de collectivités territoriales au sens et pour l'application des dispositions régissant les sociétés mentionnées aux 1° et 2° du présent article », l'etablissement ne peut pas prendre l'initiative de creer une SPL pour prendre en charge une operation d'amenagement, alors qu'il est habilite a prendre une telle initiative pour creer des SPL contribuant a sa mission de gestion et de promotion du quartier d'affaires. Il convient donc de prevoir une modification legislative pour permettre a l'etablissement de creer des filiales pour l'exercice de ces missions d'amenagement. Pour la competence amenagement, l'habilitation conferee par l'article L. 328-6 ne porte que sur les SPL d'amenagement. Sans meconnaître l'interet des dispositions specifiques a ces societes publiques locales, cette restriction ne semble pas reposer sur une analyse approfondie des avantages et inconvenients des differents types de societes publiques locales. Apres un premier examen, il ne semble pas que la restriction aux seules SPL d'amenagement soit une difficulte pour Paris La Defense. En effet, ces SPL ont meme des capacites accrues pour la realisation d'operations d'amenagement, notamment la possibilite de recevoir delegation pour les expropriations, preemption et de droit de priorite en dehors d'une concession d'amenagement. Les decisions du conseil d'administration de Paris La Defense sont soumises au controle de legalite et l'etablissement peut donc etre considere comme une collectivite actionnaire pour la mise en oeuvre de ces dispositions de controle, 38 39 CGCT, art. L. 1531-1, al. 1 et CU, art. L. 327-2, al. 1 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 42/77 PUBLIÉ Cependant, il semble que les collectivites qui creent des societes publiques locales pour mener des operations d'amenagement choisissent plus souvent de s'appuyer sur les dispositions du code general des collectivites territoriales avec des SPL de « droit commun ». Il est probable qu'il soit plus judicieux que Paris La Defense conserve cette prerogative (qui ne pose pas de problemes de budget ou de gestion) et remette a ses filiales les terrains acquis, avec sans doute deux reserves, relatives d'une part a la prise de possession anticipee qui ne permet peut-etre pas de ceder le terrain et d'autre part aux droits de mutation a payer en sus. Tableau 3 : comparaison sommaire des dispositions régissant les SPL et les SPL d'aménagement SPL SPL Aménagement Origine CGCT L. 1531-1 et R. CU Loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 Actionnaire de 35 % minimum du capital L'actionnaire de reference doit reference disposer de la majorite absolue des droits de vote (CU L. 327-1, al. 2). Capital minimum 37 k 150 k 150 k si competence 225 k si competence de construction d'amenagement 225 k si competence de construction Competences L'ensemble des services publics Amenagement, construction, delegables peut etre delegue, y acquisition et cession d'immeubles, de compris l'amenagement baux commerciaux... Droit de preemption Oui, dans le cadre d'une concession Oui, par delegation du ou des et de priorite d'amenagement (CU L. 300-4) membres titulaires de tels droits (CU L. 327-1, al. 5) Avec l'apport du foncier d'assiette de l'operation, Paris La Defense dispose d'une liberte pour ajuster le haut de bilan de chacune de ses filiales au niveau necessaire pour la conduite des operations et la mobilisation des financements bancaires. Si tout le foncier n'est pas apporte lors de la constitution du capital, la filiale peut evidemment acheter le solde, sur un financement bancaire ou la mobilisation des premiers resultats. Par contre, la capacite des autres partenaires a monter au capital devra etre examinee soigneusement. En effet, une capacite trop faible peut etre geree par le biais d'une contribution tres minoritaire au capital. Cependant, dans une telle hypothese, la question du controle analogue devra faire l'objet d'une attention approfondie. Chaque filiale est une societe anonyme, soumise aux obligations du code de commerce : reunions des instances, certification des comptes, depot des actes, etc. Ces obligations induisent des couts directs, mais aussi indirects (temps passe par la structure pour organiser les travaux des instances de gouvernance et temps passe des administrateurs). En consequence, un equilibre doit etre trouve dans la granulometrie des filiales entre les enjeux de gouvernance et de maîtrise des risques, d'une part, de couts specifiques d'autre part. Cependant, cette solution de filialisation est desormais generalisee dans le monde de l'immobilier, avec la creation systematique de societes immobilieres de construction (SCI) pour chaque operation. Certes, ces montages permettent aussi de fluidifier la gestion du portefeuille d'operation, avec la possibilite de Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 43/77 PUBLIÉ ceder tout ou partie des parts de ces SCI a toute etape de developpement. Cette generalisation permet de penser que ces couts ne sont pas dirimants. Par ailleurs, l'etablissement public met en oeuvre des processus de concertation et de pilotage, associant notamment les collectivites locales directement concernees. Il tient aussi une comptabilite analytique de chacune des operations importantes. L'etablissement public deploie donc d'ores et deja les principaux outils necessaires a la gouvernance de chacun des vehicules de portage des affaires. En application des instructions fiscales, les societes publiques locales, qu'elles soient d'amenagement ou pas, n'ont jamais beneficie de dispositions specifiques d'exonerations fiscales. La filialisation des activites d'amenagement soumettrait donc automatiquement ces operations a l'impot sur les societes et les operations foncieres seraient soumises aux droits d'enregistrements. Les etablissements publics sont exoneres de l'impot sur les societes. Les societes d'economie mixte etaient exonerees jusqu'en 2020, dispositions qui ont ete abrogees par la loi de finances pour 2021. De meme, les operations des etablissements publics locaux sont exonerees de droits d'enregistrements. Les SEM beneficient de cette exoneration par « extension doctrinaire » mais les societes publiques locales n'en ont jamais beneficie. Les consequences financieres pour Paris La Defense peuvent etre importantes. En effet, certaines operations d'amenagement dans le quartier d'affaires sont fortement beneficiaires et contribuent ainsi au financement des investissements de l'etablissement. La soumission de ces operations a l'impot sur les societes pourrait couter plusieurs dizaines de millions d'euros40. De meme, au taux d'environ 5 %, les droits d'enregistrements representeraient une somme de 6 M par an, sur la base des recettes moyennes d'amenagement prevues par la trajectoire a dix ans, sans compter les droits a payer sur les acquisitions. Le departement n'a pas de competence en matiere d'amenagement. Une disposition legislative a ete prise pour securiser son implication comme collectivite de reference de l'etablissement public Paris La Defense41. Meme si ce dernier peut demeurer majoritaire au capital et en voix au conseil d'administration, le capital des societes filiales devra etre ouvert a une collectivite possedant cette competence, laquelle a ete transferee des communes a la metropole du Grand Paris et pour son exercice aux etablissements publics territoriaux. Outre la complexite administrative et juridique de faire entrer ces derniers au capital de ces filiales, il est probable que des difficultes politiques surgissent, les communes etant directement impliquees et concernees par le developpement de La Defense. Une façon de contourner cette difficulte serait de recourir a la forme juridique de la societe publique locale de preference a la societe publique locale d'amenagement. Ainsi, les communes pourraient, au titre de leurs autres competences, etre egalement partenaires. Cela exige toutefois qu'une competence Pour ne citer qu'un exemple, l'operation « Trinity » a degage une marge de 41,6 M, ce qui au taux d'imposition de 28 % representerait 11,6 M. 40 Article L. 3421-3 du code general des collectivites territoriales, introduit par la loi n° 2017-257 du 28 fevrier 2017 relative au statut de Paris et a l'amenagement metropolitain, article 55, ainsi libelle : « Dans les conditions prevues au livre III du code de l'urbanisme, le departement des Hauts-de-Seine participe au financement des missions de realisation, de renouvellement, de renovation, d'entretien et de gestion des ouvrages et espaces publics, et de promotion ainsi que de gestion des services d'interet general situes dans le quartier d'affaires de La Defense. » 41 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 44/77 PUBLIÉ connexe a l'operation d'amenagement soit absolument requise, ce qui ne semble pas evident dans tous les cas et faute de quoi une incertitude juridique peserait sur le montage choisi. Cette solution de recours a des filiales ne remet pas en cause l'existence de l'etablissement public local Paris La Defense qui reste soumis a l'application de la M4 apres remontee et consolidation des comptes. Ainsi, par exemple, l'etablissement ne pourra toujours pas emprunter pour des besoins lies a des activites relevant de la section de fonctionnement qui resteront a sa charge et deja mentionnees supra (travaux d'urgence dans les tunnels, condamnations au contentieux). Cette solution ne resout donc pas toutes les difficultes possibles meme si elle permet de recourir a l'application du plan comptable general au niveau des filiales ayant le statut de societe publique locale. La mise en oeuvre de cette solution necessite de prendre les dispositions suivantes : modifier l'article L. 328-3 du code de l'urbanisme, en ajoutant au 2° « Creer, » definir et faire adopter par le conseil d'administration une strategie en matiere de creation de filiales, comportant notamment les dispositions prises pour l'exercice du controle analogue et la gestion des risques. Poursuivre l'expertise sur certains points, notamment au regard des facultes d'intervention des differentes collectivites. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 45/77 PUBLIÉ Cette solution consiste a appliquer ou transposer a Paris La Defense le regime financier et comptable des etablissements publics d'amenagement de l'Etat. Ce regime apparaît bien adapte aux operations d'amenagement, et ce plus particulierement depuis la mise en oeuvre de la norme 23 du recueil des normes comptables applicable aux etablissements publics de l'Etat permettant de prendre en consideration leurs specificites. Le regime financier et comptable des etablissements publics d'amenagement de l'Etat ainsi que les modalites du controle economique et financier de l'Etat repondent aux prescriptions du 3eme alinea de l'article R. 321-21 du code de l'urbanisme. Ce dernier prevoit que « par dérogation aux dispositions de l'article 3 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, les établissements publics d'aménagement et l'établissement public Grand Paris Aménagement sont soumis aux dispositions des titres Ier et III de ce décret, à l'exception des 1° et 2° de l'article 175 et des articles 178 à 185, 204 à 208, 220 à 228 de ce même décret, ainsi qu'aux dispositions du décret n° 55 du 26 mai 1955 relatif au contrôle économique et financier de l'Etat ». Autrement dit, les etablissements publics d'amenagement de l'Etat sont soumis aux titres I et III du decret du 7 novembre 2012a l'exclusion des dispositions de son dernier titre qui concernent la comptabilite budgetaire, notamment les autorisations budgetaires constituees des autorisations d'emplois, des autorisations d'engagement, des credits de paiement ainsi que le controle budgetaire. En definitive, le regime financier et comptable des etablissements publics d'amenagement de l'Etat ne retient du titre III que les dispositions compatibles avec leur nature industrielle et commerciale afin de le leur laisser la souplesse de gestion necessaire a leur activite. Par ailleurs, afin de bien prendre en consideration les specificites des operations d'amenagement et leur enregistrement sincere et fiable en comptabilite, le CNOCP a ete saisi. Comme deja souligne, son travail a permis d'aboutir a l'elaboration d'une norme, dite norme 23, relative aux modalites de comptabilisation des operations d'amenagement. Elle repose sur les notions d'affaires avec la determination des produits et charges rattachables a chacune d'entre elles et sur l'application de la methode dite « a l'avancement » fonde sur les produits et non pas sur les charges. Le taux d'avancement est calcule comme suit : cumul des produits acquis a la cloture/cumul des produits previsionnels a fin d'affaire. Cette norme permet de bien preciser les methodes de traitement comptable des operations d'amenagement que la norme 19 relatives aux operations de long terme ne couvre que de façon incomplete. Le recueil des normes comptables des organismes de l'Etat qui s'est substitue aux referentiels comptables des instructions codificatrices M9 depuis les comptes 2020 inclut donc cette norme 23. Il a fait l'objet d'une instruction de la DGFIP (instruction comptable commune, BOFIP-GCP-20-0010 du 14/12/2020) entree en application le 1er janvier 2021. A noter, qu'en tout etat de cause, Paris La Defense etant un etablissement public local, l'application ou la transposition de ce regime financier et comptable ne pourrait pas reprendre la derniere ligne du 3eme alinea de l'article R. 321-21 du code de l'urbanisme relatif au controle. En effet, les dispositions du decret n° 55-733 du 26 mai 1955 relatif au controle economique et financier de l'Etat ne sauraient lui etre appliquees. Ce controle releve de la responsabilite des collectivites et en premier lieu au Conseil departemental. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 46/77 PUBLIÉ Le regime financier et comptable des etablissements publics d'Etat est bien adapte aux operations d'amenagement. Il est bien connu. En vigueur depuis plusieurs annees, il donne satisfaction a l'ensemble des acteurs charges de son application et de son utilisation (etablissements, membres des conseils d'administration, ministeres de tutelle, autorites chargees du controle...). De plus, comme indique supra, le travail mene par le CNOCP a abouti de façon consensuelle a l'elaboration de la norme 23 permettant de prendre correctement en consideration les specificites comptables des operations d'amenagement42. Le recours a ce regime financier et comptable permettrait a Paris La Defense d'appliquer les memes regles que les autres etablissements publics d'amenagement d'Etat portant des operations importantes et a forts enjeux. Les comparaisons entre les donnees financieres et comptables de Paris La Defense avec celles d'autres etablissements comparables seraient ainsi rendues plus pertinentes, possibles et aisees. Enfin, Paris La Defense pourrait utiliser le meme systeme d'information financier (SIFOW) que les autres etablissements publics d'Etat d'amenagement sans devoir proceder a des developpements complexes et a des retraitements comptables et budgetaires pour presenter ses comptes au format de la M4. Le recours au regime financier et comptable des etablissements publics d'amenagement d'Etat se heurte neanmoins a deux obstacles. Le premier est de nature politique : bien que de portee technique, ce recours pourrait etre interprete comme une façon de remettre en cause la volonte du gouvernement et du legislateur de faire de Paris La Defense un etablissement public local. Le second est de nature juridique : le titre III du decret du 7 novembre 2012 ne s'applique pas aux collectivites locales et a leurs etablissements publics ainsi que le precise son article 1- 2°. L'application a un etablissement public local du recueil des normes comptables applicables aux etablissements publics de l'Etat devra etre prevue par une disposition reglementaire de meme niveau c'est-a-dire un decret en Conseil d'Etat modifiant le code de l'urbanisme. Meme s'il s'agit d'une situation a priori exceptionnelle, elle n'en pose pas moins une difficulte de principe. Cette solution s'inscrit dans la continuite de l'histoire de l'etablissement, dont la culture reste marquee par celle des etablissements publics d'Etat. Elle ne contribuerait pas cependant a rapprocher l'etablissement du reseau des 300 entreprises publiques locales actives en matiere d'amenagement. En effet, ces entreprises (societes d'economie mixte et societes publiques locales) sont des societes anonymes, soumises au Plan Comptable General. Les plus importantes d'entre elles sont aussi des references en matiere de gestion de grandes operations d'amenagement, de gouvernance et d'innovation au service du projet de developpement porte par les collectivites locales. Le CNOCP comprend des experts specialistes du Plan Comptable General. La norme 23 est une adaptation des principes retenus pour le traitement de ces operations en comptabilite privee aux specificites de la comptabilite des etablissements publics. 42 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 47/77 PUBLIÉ La mise en oeuvre de cette solution necessiterait de lever au prealable les deux obstacles mentionnes ci-dessus. S'agissant de l'obstacle politique, il conviendrait bien evidemment de maintenir le caractere local de Paris La Defense en tant qu'etablissement public et de transposer a minima le regime financier et comptable des etablissements publics d'Etat d'amenagement. Ainsi, tel que deja mentionne supra, la derniere ligne du 3eme alinea de l'article R. 321-21 du code de l'urbanisme se referant aux dispositions du decret n° 55-711 du 26 mai 1955 relatif au controle economique et financier de l'Etat, ne serait pas reprise. Paris La Defense resterait soumis au controle de legalite et budgetaire du prefet tel que defini par les dispositions de l'ordonnance n° 2017-717 du 3 mai 2017 portant creation de l'etablissement public Paris La Defense et reprises par le code de l'urbanisme (article L. 328-14). L'etablissement resterait egalement soumis au controle du conseil departemental des Hauts-de-Seine en tant qu'autorite de tutelle et organise autour de son inspection generale. Mais surtout, cette solution necessiterait l'accord politique prealable des collectivites territoriales representees au conseil d'administration de l'etablissement considerant que la reprise du cadre financier et comptable des etablissements publics d'amenagement d'Etat est la solution purement technique la mieux a meme de resoudre les difficultes soulevees par l'application de la M4 et qu'en aucun cas, elle ne cherche a remettre en cause le caractere local de Paris La Defense. S'agissant de l'obstacle juridique, sa levee devra etre conditionnee aux specificites de Paris La Defense necessitant un traitement juridique exceptionnel ne pouvant servir de precedent (cf. supra 2.1 et la note de la DAJ). a/ Remplacer l'article R. 328-13, alinea 1, du code de l'urbanisme par les dispositions suivantes : « Paris La Defense est soumis aux dispositions des titres Ier et III du decret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif a la gestion budgetaire et comptable publique a l'exception des 1° et 2° de l'article 175 et des articles 178 a 185, 204 a 208, 220 a 228 de ce meme decret ». Cette modification passe par un decret en Conseil d'Etat. Les propositions de redaction restent a travailler par les services competents. b/ La DAJ, consultee sur ce point, estime qu'il n'est pas necessaire de modifier le decret du 7 novembre 2012 43 . Elle recommande de verifier si cette derogation a l'application du regime budgetaire et comptable des collectivites locales ne necessite pas une disposition legislative particuliere. Cette disposition serait alors inscrite dans la partie legislative du code de l'urbanisme, a priori a l'article L. 328-14. Par ailleurs, la redaction du premier alinea de l'article L. 328-14 devrait etre revue dans la mesure ou le controle budgetaire du prefet ne pourrait plus s'exercer « dans les conditions prevues par le code general des collectivites territoriales ». « La soumission au regime budgetaire et comptable des etablissements publics d'amenagement de l'Etat n'impliqueraient pas de modifier le decret GBCP lui-meme, qui a valeur reglementaire » (note de la DAJ, bas de la page 8) 43 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 48/77 PUBLIÉ L'etablissement public Paris La Defense a pour principales missions la conduite d'operations d'amenagement, la gestion des espaces publics et la promotion du centre d'affaires de La Defense. Pour l'essentiel, il s'agit de missions classiques exercees par des entreprises publiques locales. Le choix d'un statut d'entreprise publique locale, adapte pour prendre en compte les specificites du site et les enjeux pour l'Etat, vise a retablir une lecture directe du partage des responsabilites entre l'Etat et les collectivites. La solution de societe d'economie mixte doit etre ecartee. En effet, conformement au droit de la concurrence, il faudrait alors que l'Etat et les collectivites procedent a des mises en concurrence pour confier a la societe les operations d'amenagement, mais aussi la gestion du quartier d'affaires. Il s'agirait d'une remise en cause fondamentale du pilotage du projet, couvert par des operations d'interet national. Cela necessiterait aussi un recalage du modele economique. La transformation de l'etablissement en societe publique locale est plus conforme a l'esprit qui a preside a la creation de Paris La Defense. Le legislateur a defini trois categories de SPL : Societe publique locale « simple » (CGCT L. 1531-1), Societe publique locale d'amenagement (CU L. 327-2), Societe publique locale d'amenagement d'interet national (CU L. 327-3). En raison des competences de gestion d'espace public assumees par l'etablissement public Paris La Defense, une transformation en SPL modifiant a minima le perimetre des activites exercees impose de retenir la societe publique locale « simple », pouvant exercer toute competence que les collectivites locales membres peuvent deleguer. En effet, ces societes publiques locales peuvent mener des missions specifiques d'amenagement, de construction et d'action fonciere pour lesquelles les SPL d'amenagement ont ete introduites. In fine, les capacites et les modalites d'interventions de ces deux categories de SPL en matiere de conduite d'operations d'amenagement et de construction sont similaires, a des details de formulation pres. Les dispositions generales regissant les societes publiques locales laissent peu de place pour introduire des modalites specifiques de controle au profit de l'Etat. La prise d'initiative par l'Etat de creer une telle societe, en lieu et place des collectivites locales competentes permet bien evidemment d'introduire par la loi des dispositions ad hoc, comme cela a toujours ete fait pour l'amenagement du quartier d'affaires de La Defense. La mise au point de telles dispositions eventuelles reste a faire. L'Etat pourrait aussi mobiliser le regime des SPL d'amenagement d'interet national. Ce sont des SPL d'amenagement, creees a l'initiative de l'Etat ou de l'un de ses etablissements publics ayant les competences requises, avec une participation minimale des collectivites territoriales. L'une d'entre elle doit disposer de la minorite de blocage (35 % des parts et des droits de vote). Cette derniere hypothese est, cependant, une renationalisation de l'amenagement du quartier d'affaires, evolution qui n'est pas souhaitee. Les dotations de l'etablissement public Paris La Defense sont comptabilisees pour 300 M environ (305,5 M a fin 2020). Cette dotation represente la valeur des biens reçus des deux etablissements Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 49/77 PUBLIÉ publics EPADESA et de Defacto lors de la creation44. Elle represente donc le capital dont l'etablissement public a ete dote a sa creation. Le capital de la societe anonyme est donc constitue. Cependant, il n'est par reparti entre les collectivites representees a son conseil d'administration et aucune regle de devolution a la dissolution de l'etablissement public n'a ete discutee. Cependant, des elements peuvent etre tires de l'historique et de l'information financiere. L'ordonnance n° 2017-717 stipule dans son article 3 que « En de dissolution ou de transformation de l'etablissement, l'etablissement public Paris La Defense verse a l'Etat une indemnite d'un montant de 150 M en valeur 2017. » Le meme article stipule aussi que « Au terme de la duree de soixante ans mentionnee au present 3°, les parcs de stationnement font retour gratuitement a l'Etat, meme en cas d'amelioration apportee a ces biens. ». Cependant, cette derniere disposition a ete annulee par la loi de ratification 45 de l'ordonnance du 3 mai 2017 portant creation de l'etablissement public Paris La Defense en transferant l'entiere propriete de ces parcs de stationnement a l'etablissement. On peut donc tirer de ces dispositions qu'une partie de la dotation a vocation a revenir a l'Etat en cas de transformation de l'etablissement. Cette part est a minima de 150 M (valeur 2017), soit 155,2 M en valeur 202046. C'est un peu plus de la moitie de la dotation actuellement constatee dans les comptes. Par ailleurs, les subventions d'investissements, nettes des amortissements, reçues par l'etablissement de la part des collectivites locales sont comptabilisees pour 102,2 M. Elles ont en effet injecte 113,9 M de subventions, dont 11,7 M ont ete amortis. Sous reserve d'analyses plus approfondies de l'actif et du passif de l'etablissement, la mission constate qu'il semble possible de constituer un capital de 300 M environ, a repartir entre les collectivites parties prenantes. Le cas echeant, dans l'hypothese d'une SPLA d'interet national, l'indemnite evoquee ci-dessus pourrait etre convertie en part du capital. La part de l'Etat representerait alors a peu pres la moitie du capital, en considerant que l'ensemble des dotations represente bien l'equivalent d'un capital. En vertu des orientations qui ont preside a la creation de Paris La Defense, les collectivites locales devraient cependant disposer de la majorite du capital et des votes au conseil d'administration, a moins de remettre en cause cette evolution. En entrant au capital de la societe, au niveau d'une minorite de blocage, l'Etat reprendrait une part active a la gouvernance, plus forte que celle conferee par la designation de deux personnalites qualifiees dans un conseil de 17 membres. Sans remettre en cause le transfert de la responsabilite aux collectivites territoriales, cette disposition conforterait le necessaire dialogue dans la conduite des affaires, l'Etat etant par ailleurs l'arbitre en dernier ressort puisqu'il detient les pouvoirs d'urbanisme et, dans la configuration actuelle, un pouvoir de veto sur les decisions qui porteraient « manifestement atteinte aux intérêts nationaux, et en particulier aux intérêts patrimoniaux de l'Etat [...] ». Le refere de la Cour des Comptes S2017-4092 du 18 janvier 2018 est tres critique sur cette devolution. Il comporte des estimations des biens apportes a travers la devolution du patrimoine de l'EPADESA (0,76 a 1,18 milliards d'euros) et des parcs de stationnement (369 a 667 millions d'euros). 44 Loi n° 2017-1754 du 25 decembre 2017 ratifiant l'ordonnance n° 2017-717 du 3 mai 2017 portant creation de l'etablissement public Paris La Defense. 45 46 Taux de conversion de 1,03468, convertisseur de l'INSEE : https://www.insee.fr/fr/information/2417794 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 50/77 PUBLIÉ Les dispositions relatives au controle des SPL prevues par les textes sont analogues a celles qui ont ete prevues pour l'etablissement public Paris La Defense. L'obligation de faire certifier les comptes par un commissaire aux comptes apportera un regard exterieur a la sphere publique tout a fait bienvenu. Les obligations de mettre en place un controle analogue par chacun des actionnaires constitue un autre renforcement. Pour l'Etat, cette disposition pourrait interroger la realite du controle strategique qu'il exerce a travers les operations d'interet national. Le document d'orientation strategique qui vient d'etre presente au conseil d'administration en septembre 2021 constitue une premiere base pour exercer ce controle analogue au regard des competences propres de l'Etat sur le territoire. Il reste a definir ce que pourrait signifier pour l'Etat de mettre en place un controle analogue. L'experience accumulee par les societes publiques locales donne en revanche des references solides pour l'exercice du controle analogue par les collectivites locales qui seront actionnaires. L'etablissement public est proprietaire d'un domaine public et d'un domaine prive dans le quartier d'affaires, et notamment des volumes et des parcs de stationnement realises dans le cadre de l'amenagement. Ces biens lui ont ete explicitement devolus lors de sa creation. Or, les societes publiques locales n'ont pas vocation a posseder un domaine public, ni meme un domaine prive, hormis les biens directement devolus a l'exploitation des services confies ou destines a etre amenages a court terme. Il est notamment exclu, normalement, qu'une SPL constitue des reserves foncieres. En effet, la SPL agit pour le compte de collectivites (ou de l'Etat pour les SPL d'amenagement d'interet national), collectivites qui lui confient les actifs strictement necessaires a l'accomplissement des missions devolues. La loi devra donc traiter de ces specificites par des dispositions ad hoc. Les departements n'ont pas de competence en matiere d'amenagement. Une disposition legislative a ete prise pour securiser l'implication du departement des Hauts-de-Seine comme collectivite de reference de l'etablissement public Paris La Defense 47 . Ces dispositions specifiques devront etre adaptees pour maintenir le role preeminent joue par le conseil departemental au sein de la gouvernance de l'amenagement et de la gestion du quartier d'affaires et des grandes operations d'amenagement limitrophes. Les societes publiques locales agissent pour le compte de leurs membres, qui conservent l'initiative d'initier les operations d'amenagement, confiees a la societe publique locale sans consultation publique. En effet, dans la mesure ou les modalites de controle de la societe publique locale relevent du niveau du « controle analogue »48 au sens de la reglementation europeenne, les contrats entre la collectivite et son emanation ne sont pas soumis a l'obligation de mise en concurrence. Par contre, et en application de cette exigence de controle total, la societe publique locale n'a pas le pouvoir Article L. 3421-3 du code general des collectivites territoriales, introduit par la loi n° 2017-257 du 28 fevrier 2017 relative au statut de Paris et a l'amenagement metropolitain, article 55, ainsi libelle : « Dans les conditions prevues au livre III du code de l'urbanisme, le departement des Hauts-de-Seine participe au financement des missions de realisation, de renouvellement, de renovation, d'entretien et de gestion des ouvrages et espaces publics, et de promotion ainsi que de gestion des services d'interet general situes dans le quartier d'affaires de La Defense. » 47 48 Principe dit « in house » Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 51/77 PUBLIÉ d'initiative pour engager ou modifier substantiellement un service public, en l'occurrence une operation d'amenagement. Par ailleurs, si c'est bien l'Etat qui approuve les creations d'operations d'amenagement dans le perimetre des operations d'interet national, il n'en est pas formellement l'initiateur. En effet, s'il l'etait, il devrait passer une convention avec son amenageur, meme sans mise en concurrence, ce qui n'est pas le cas. C'est bien le conseil d'administration de l'etablissement qui approuve les projets et les soumet pour autorisation au prefet. En consequence, il conviendra de prendre des dispositions adequates. Sous reserve d'expertise par les services competents, deux cas de figures doivent etre traites : pour toute operation nouvelle, l'Etat ou une collectivite devra prendre l'initiative et confier par convention l'operation a l'etablissement ; pour les operations existantes, la loi modifiant le statut de l'etablissement devra comprendre un article regularisant la situation. Les missions de police administrative doivent etre gerees directement par l'entite publique competente, comme le Conseil d'Etat l'a confirme pour ce qui concerne le stationnement dans son arret n° 144152 du 1er avril 1994 Commune de Menton et autres. En consequence, la SPL Paris La Defense ne pourrait pas exercer les competences de police actuellement exercees par l'etablissement public en vertu de l'article L. 328-4 relatives a l'arret et au stationnement, ainsi qu'a la desserte des immeubles riverains, et a la proprete des voies et espaces publics. Les deux communes concernees de Puteaux et Courbevoie devront alors reprendre cette competence sur le territoire du quartier d'affaires. La transformation de l'etablissement public Paris La Defense en societe publique locale necessite donc de reecrire totalement le chapitre VIII du code de l'urbanisme qui regit l'operateur en charge de l'amenagement, du developpement et du rayonnement du quartier d'affaires. Ce travail important ne peut etre qu'esquisse dans le cadre du present rapport, d'autant que des arbitrages entre de nombreuses possibilites doivent etre pris tout au long du processus d'elaboration. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 52/77 PUBLIÉ Le regime budgetaire et comptable applicable aux services publics industriels et commerciaux locaux est determine par le referentiel M4. Dans ce cadre, le budget de l'etablissement public Paris La Defense obeit a la presentation d'une comptabilite organisee en deux sections : une de fonctionnement et une d'investissement. L'etablissement doit voter son budget en equilibre reel avec un equilibre strict de chacune des deux sections. Il doit enfin respecter le principe des credits limitatifs pour chaque nature de compte. L'application stricte de ces principes entrave l'activite d'amenagement et peut compromettre la sincerite de ses budgets et comptes. Ainsi, le principe des credits limitatifs annuels ne permet pas de prendre en compte les aleas de l'activite d'amenagement en cours d'exercice. En effet, le principe de l'equilibre budgetaire annuel de chacune des deux sections n'est pas compatible avec la duree reelle des operations d'amenagement qui peuvent s'etaler sur de nombreuses annees avec des variations en excedent ou en deficit au niveau de chacune d'entre elles. La solution consiste a enrichir le referentiel M4 pour tenir compte des operations des contrats de long terme, et plus particulierement des operations d'amenagement comme cela a ete fait pour le recueil des normes comptables applicables aux etablissements publics d'Etat qui a ete complete d'une norme 23 relative aux operations d'amenagement. Cette solution presente l'avantage de ne pas remettre en cause le statut de l'etablissement public local Paris La Defense. Elle ne necessite aucune modification des textes legislatifs et reglementaires, elle ne remet pas en cause les grands principes de la gestion budgetaire et comptable des etablissements publics locaux industriels et commerciaux. Elle semble presenter l'avantage de la simplicite. Cette solution pose neanmoins de reelles difficultes en pratique. Tout d'abord elle pose un veritable probleme de delai. En effet, elle devrait s'integrer aux travaux en cours du CNOCP relatifs au recueil des normes comptables applicables aux collectivites territoriales. Le conseil a adopte le 13 avril 2001 un avis (avis n° 2021-01) relatif au recueil des normes comptables pour les entites publiques locales. Il a propose que ces dispositions soient applicables a compter du 1er janvier 2024 (exercice clos le 31 decembre 2024) aux etats financiers des entites publiques locales entrant dans son champ d'application, avec toutefois possibilite d'application anticipee. Quoi qu'il en soit, sa mise en vigueur devrait se faire par voie d'un arrete ministeriel qui reste a prendre, probablement precede de consultations formelles49. Par ailleurs, les services publics industriels et commerciaux locaux (SPIC) ne sont pas pris en compte dans le premier recueil et des travaux complementaires du CNOCP seront donc necessaires pour cela. Pour que ces travaux repondent aux besoins de l'etablissement public Paris La Defense, ils devraient alors traiter la question des contrats de long terme et des operations d'amenagement ; cette question a bien ete identifiee comme necessitant un traitement particulier par rapport aux regles d'equilibre budgetaire propres aux collectivites locales. Ces travaux complementaires necessaires pour trouver une solution aux difficultes rencontrees par Paris La Defense du fait de la M4 risquent d'etre longs et 49 Consultations qui comprendraient probablement une consultation formelle du Comite des Finances Locales. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 53/77 PUBLIÉ compliques, bien que peu de collectivites soient reellement concernees par ces questions de contrats de long terme. En effet, les operateurs d'amenagement des collectivites sont des societes anonymes, y compris les societes publiques locales. Des lors, l'adoption d'une norme permettant d'adapter la comptabilisation des operations d'amenagement des etablissements publics locaux n'est pas evidente, ni garantie de succes. Les travaux du CNOCP risquent de se heurter aux memes difficultes que celles rencontrees actuellement, a savoir la necessite de trouver une solution tenant compte a la fois de l'articulation tres forte entre les questions budgetaires et comptables et de la necessite d'entourer de garanties l'exception au principe de l'equilibre budgetaire annuel strict pourtant requise afin de parvenir a une comptabilisation sincere des operations d'amenagement notamment au travers de la methode a l'avancement. Le mandat donne au CNOCP devrait etre le plus explicite possible pour qu'il parvienne a degager une solution equilibree avec des garanties jugees suffisantes. A cet egard, on rappellera que les nombreuses reunions techniques associant des experts de la DGCL, de la DGFIP et de l'etablissement public Paris La Defense n'ont pas ete en mesure, jusqu'a present, de degager des pistes de solutions consensuelles. En definitive, outre la question du delai, il n'est pas certain que le CNOCP soit en mesure de parvenir a une solution satisfaisante permettant repondre soit de repondre aux enjeux de sincerite et de certification des comptes Paris La Defense. Une condition prealable est l'adoption d'un arrete pour la mise en application juridique de l'avis n° 2021-01 du CNOCP relatif au recueil des normes comptables pour les entites publiques locales. Ceci acquis, les ministres charges des comptes publics et des collectivites territoriales devront saisir le CNOCP pour lui demander de conduire des travaux complementaires, visant a couvrir le cas des services publics industriels et commerciaux avec l'elaboration d'une norme specifique pour traiter correctement les operations d'amenagement. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 54/77 PUBLIÉ Les organismes publics d'habitat (OPH) ont ete crees par l'ordonnance n° 137 du 1er fevrier 2007, codifiee dans le code de la construction et de l'habitat (articles L. 421-1 a L. 421-26). Ils regroupent sous un meme statut les anciens offices publics d'habitations a loyer moderes (OPHLM) et office public d'amenagement et de construction (OPAC). Ce sont des etablissements publics locaux a caractere industriel et commercial. Les OPH peuvent etre rattaches a un etablissement public de cooperation intercommunale competent en matiere d'habitat, a un departement ou a une commune, sous reserve de dispositions specifiques regissant quelques organismes. Ils sont crees par decret a la demande de la collectivite de rattachement. Le conseil d'administration est compose uniquement de representants et de personnalites qualifiees designees par la collectivite de rattachement et diverses institutions locales, selon des regles definies par le code de la construction et de l'habitation (art. L. 421-8), article qui indique aussi que le prefet du departement du siege de l'office est commissaire du gouvernement. L'objet social des OPH couvre un large spectre d'activites en relation avec le logement, y compris des interventions foncieres et des operations d'amenagement, notamment dans le cadre de restructurations urbaines ou de revitalisation de centres villes. Comme pour les anciens OPAC, le conseil d'administration d'un OPH pouvait choisir entre les regles applicables aux entreprises de commerce ou les regles de la comptabilite publique. Cette faculte a ete supprimee par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 (loi ELAN) et tous les OPH sont soumis depuis le 1er janvier 2021 aux regles applicables aux entreprises de commerce. De ce fait, l'instruction budgetaire et comptable M31 qui regissait les OPH soumis aux regles de la comptabilite publique n'a plus lieu d'etre maintenue a jour. Sans analyser plus avant les avantages et inconvenients que pourraient presenter la reference a l'instruction M31, la mission doit conclure que cette solution n'est plus applicable. Cependant, le cadre juridique des OPH constitue une reference interessante pour definir le cadre budgetaire et comptable qui pourrait etre applique a Paris La Defense, dans l'hypothese d'une soumission aux regles de la comptabilite de commerce. En effet, les articles L. 421-15 a 22 precisent differents points en matiere de gestion budgetaire et comptable, portant notamment sur le placement des fonds. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 55/77 PUBLIÉ Nom CABINETS WELSCH IMBAUD DE TROGOFF MARCON Prénom Organisme Ministere de la cohesion des territoires et des relations avec les collectivites territoriales Ministere de l'economie, des finances et de la relance Ministere delegue charge des comptes publics Ministere de la cohesion des territoires et des relations avec les collectivites territoriales Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction generale du Tresor Mission Appui au Financement des Infrastructures (FIN INFRA) Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction generale du Tresor Mission Appui au Financement des Infrastructures (FIN INFRA) Ministere de l'Interieur Direction Generale des Collectivites locales Sous-direction des finances locales et de l'activite economique Ministere de l'Interieur Fonction Conseiller Amenagement, Urbanisme et Ecologie territoriale Conseillere Collectivites territoriales, finances locales et relations avec les elus Conseiller finances locales Thomas Anne-Celine Yohann ADMINISTRATIONS CENTRALES BENSAID Jean Directeur LE TOURNEUR Yann Directeur de Projets MENGUY Arnaud Sous-Directeur GENESLAY Yoann Chef de bureau Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 56/77 PUBLIÉ Nom Prénom Organisme Direction Generale des Collectivites locales Sous-direction des finances locales et de l'activite economique Fonction DUVIVIER Etienne Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction generale des finances publiques Service des collectivites locales Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction generale des finances publiques Service des collectivites locales Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction du Budget 4eme Sous-direction Ministere de la transition ecologique Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages Sous-direction de l'amenagement durable Ministere de la transition ecologique Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages Sous-direction de l'amenagement durable Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction des affaires juridiques Sous-direction du droit public general Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction des affaires juridiques Sous-direction du droit public general Sous-directeur de la gestion comptable et financiere des collectivites locales Chef du bureau CL 1B Comptabilites locales Adjoint chef du bureau du logement, de la ville et des territoires GAC Philippe BENNET Guillaume SUCHEL Christophe Adjoint au sous-directeur de l'amenagement durable CORBEL Eric Chef du bureau des grandes operations d'urbanisme KARBOUCH Agnes Sous-directrice LIPSOS Llida Cheffe de bureau Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 57/77 PUBLIÉ Nom MALION Prénom François Organisme Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction des affaires juridiques Sous-direction du droit public general Prefecture des Hauts-de-Seine Direction regionale et interdepartementale de l'Environnement, de l'Amenagement et des Transports d'Ilede-France (DRIEAT) Prefecture des Hauts-de-Seine President du Conseil departemental des Hauts-de-Seine Federation des elus des entreprises locales Etablissement public Paris La Defense Etablissement public Paris La Defense Etablissement public Paris La Defense Etablissement public Paris La Defense Cabinet MAZARS Agence nationale de controle du logement social (ANCOLS) Agence nationale de controle du logement social (ANCOLS) Agence nationale de controle du logement social (ANCOLS) Page 58/77 Fonction SERVICES DECONCENTRES DE L'ETAT HOTTIAUX MANGIN BERTON SIFFREDI TOUBIANA PARIS LA DEFENSE GUICE FEBVAY NICOLI PICHOT BENNIS SANE SEE CHU BENARD DARMILLAC Pierre-Yves Thierry Ghislaine Jacky Lamyaa Rachel Sylviane Thomas Directeur general Directeur general adjoint Directrice du pole comptable Agent Comptable Associee Directrice generale Laurent Guillaume Vincent Georges Olivier Prefet Directeur de l'Unite departementale des Hauts-deSeine Secretaire general President du conseil d'administration de PLD Responsable du Departement amenagement COLLECTIVITES TERRITORIALES AUTRES INSTITUTIONS Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense PUBLIÉ Nom CALMEL BALLER Prénom Marie Pierre Caroline Organisme Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) Secretaire generale Fonction Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 59/77 PUBLIÉ Acronyme ASA AOT CGCT CNOCP CU DAJ DGFiP EPAD DRIEAT - UT 92 EPADESA EPASA GBCP OPAC OPH PCG PLD SPIC Signification Association syndicale autorisee de proprietaires Autorisation d'occupation temporaire du domaine public Code general des collectivites territoriales Conseil de normalisation des comptes publics Code de l'urbanisme Direction des affaires juridiques des ministeres economiques et financiers Direction generale des finances publiques Etablissement public d'amenagement de la region de la Defense Direction regionale et interdepartementale de l'environnement et de l'amenagement du territoire ­ unite territoriale des Hauts-de-Seine Etablissement public d'amenagement de La Defense Seine Arche Etablissement public d'amenagement Seine Arche Decret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012relatif a la gestion budgetaire et comptable publique Office public d'amenagement et de construction Office public de l'habitat Plan comptable general Etablissement public Paris La Defense Service public industriel et commercial Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 60/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 61/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 62/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 63/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 64/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 65/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 66/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 67/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 68/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 69/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 70/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 71/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 72/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 73/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 74/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 75/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 76/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 77/77 PUBLIÉ  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION lissement public Paris La Defense, et notamment (sous reserve d'expertise et de mise au point par les services competents) : article L. 328-8 : completer l'alinea 3 par « Le conseil d'administration designe en son sein un comite d'audit et un comite d'evaluation ». Article L. 328-14 : ajouter un premier alinea (nouvel alinea 1) « L'etablissement est soumis en matiere de gestion financiere et comptable aux regles applicables aux entreprises industrielles et commerciales. » alinea 1, renumerote 2 : supprimer « et le controle budgetaire » car ce dernier n'a plus de raison d'etre compte tenu de la soumission de l'etablissement aux regles du Plan comptable generale. supprimer l'actuel alinea 2 « Le comptable de l'etablissement public est un comptable public nomme par le prefet de la region d'Ile-de-France, apres avis du directeur regional des finances publiques. » Pour la mission, il n'y a pas lieu de modifier l'article L. 328-1 existant car l'appartenance a la sphere locale, d'une part, le caractere industriel et commercial, d'autre part, de Paris La Defense, ne sont pas contestables. Les specificites de l'etablissement ne portent pas sur ces caracteristiques generales mais sur la nature des missions confiees, le role specifique de l'Etat et d'autres points detailles dans le corps du rapport. b/ Modifier et completer les dispositions reglementaires regissant l'etablissement public Paris La Defense, et notamment (sous reserve d'expertise et de mise au point par les services competents) : Article R. 328-4 : completer par un alinea « II ­ reglement interieur : Le conseil d'administration se dote d'un reglement interieur relatif a son fonctionnement. Ce reglement interieur determine notamment la composition et les attributions du comite d'audit et du comite d'evaluation prevus a l'article L. 328-8 ainsi que les conditions dans lesquelles ceux-ci peuvent avoir recours a des competences exterieures. Le prefet assiste aux reunions du comite d'evaluation. » Remplacer l'article R. 328-13 par les dispositions suivantes : « Les comptes de Paris La Defense sont certifies par un commissaire aux comptes. Paris La Defense est soumis au controle de la chambre regionale des comptes. » Ces modifications passent par un decret en Conseil d'Etat. Les propositions de redaction restent a travailler par les services competents. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 39/77 PUBLIÉ La creation de filiales de statut approprie est une solution couramment mobilisee dans les groupes pour individualiser la gestion des operations importantes et/ou risquees. C'est notamment le cas dans le secteur immobilier, avec la constitution de societes civiles immobilieres (SCI) creees pour chaque operation. Cette strategie permet de rassembler de façon claire tant pour l'interne que pour les partenaires exterieurs, l'ensemble des responsabilites dans une seule main et de mettre en place un dispositif approprie, associant, en tant que de besoin, les partenaires adequats. Il s'agirait donc que pour chaque « affaire », Paris La Defense creee une filiale, sous le statut de societe publique locale, et lui confie la gestion complete de l'operation. Conformement au droit regissant les societes publiques locales, un deuxieme actionnaire doit etre mobilise pour chaque filiale creee. De nombreux membres de Paris La Defense sont legitimes sur la base de leurs interets a agir : la (ou les) communes concernees par l'operation envisagee et la metropole du Grand Paris (au titre de l'interet metropolitain incontestable de l'amenagement de La Defense). Cependant, la devolution de la competence « amenagement » a la metropole, representee en l'occurrence par l'etablissement public territorial 4 Paris Ouest La Defense35, ne permet pas aux communes d'entrer au capital de ces SPL filiales, sauf a s'appuyer sur une autre competence que la SPL mobiliserait pour conduire ses operations. Ce point est analyse plus en detail infra au 2.3.3.6. Collectivite de reference, le departement des Hauts-de-Seine a aussi un interet evident a agir ; cependant, en l'absence de competence d'amenagement, il reste a verifier sa capacite juridique a entrer au capital d'une telle societe. Il en va de meme pour la region. Et il est probable que la ville de Paris, derniere collectivite representee au conseil d'administration, ne puisse pas intervenir dans ce cadre. Dotee de l'autonomie juridique et financiere, chaque filiale opere sous le controle analogue de l'etablissement et ses comptes sont verifies par un commissaire aux comptes. Une convention de moyens peut etre envisagee, visant a mobiliser les personnels et les capacites de l'etablissement pour conduire les operations actuellement menees en interne. Les societes publiques locales sont des societes anonymes soumises aux regles du code de commerce, ce qui regle les difficultes budgetaires et comptables. Les emprunts necessaires a la conduite des operations, enfin, peuvent etre garantis par l'etablissement public. Comptabilisee comme un actif financier, la remontee comptable dans un budget tenu selon la norme M4 est possible et ne pose pas de difficultes significatives. La filialisation des activites d'amenagement permet de distinguer les regimes de gestion budgetaire et comptable des operations d'amenagement et des autres activites de l'etablissement. Ces avantages sont notamment les suivants : - gestion budgétaire et comptable des opérations d'aménagement dans le référentiel du Plan Comptable Général, - délimitation des principaux risques d'aménagement dans des sociétés ad hoc, L'etablissement public territorial 4 regroupe les communes des Hauts-de-Seine suivantes : Courbevoie, Garches, La Garenne-Colombes, Levallois-Perret, Nanterre, Neuilly-sur-Seine, Puteaux, Rueil-Malmaison, Saint-Cloud, Suresnes et Vaucresson. 35 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 40/77 PUBLIÉ - - - transfert des actifs concernés en section d'investissement (les participations au capital sont des investissements), association directe des collectivités les plus concernées à la gestion et au pilotage des opérations, avec une implication plus forte que la seule participation à des comités de pilotage, alors que les pouvoirs d'urbanisme sont dans les mains du préfet, simplicité de la mise en place, financement des opérations d'aménagement par l'emprunt (financement de projet), le cas échéant les filiales pouvant obtenir la garantie de l'établissement public, contrôle des comptes de chaque filiale par un commissaire aux comptes, consolidé par le dispositif de contrôle de l'établissement (contrôle interne + commissaire aux comptes + comité d'audit), pas de remise en cause du régime budgétaire et comptable auquel l'établissement public est soumis par le jeu des dispositions de l'article R. 328-13 en vigueur. Les societes publiques locales agissent pour le compte de leurs membres, qui conservent l'initiative des operations d'amenagement, confiees a la societe publique locale sans consultation publique. En effet, dans la mesure ou les modalites de controle de la societe publique locale relevent du niveau du « controle analogue »36 au sens de la reglementation europeenne, les contrats entre la collectivite et son emanation ne sont pas soumis a l'obligation de mise en concurrence. Par contre, et en application de cette exigence de controle total, la societe publique locale n'a pas le pouvoir d'initiative pour engager ou modifier substantiellement un service public, en l'occurrence une operation d'amenagement. C'est donc bien l'etablissement public qui conservera l'initiative pour creer une operation d'amenagement (et notamment definir son perimetre), en arreter les conditions de realisation (programme general, plan d'affaires...), etc. Une convention de concession ou d'affermage devra etre passee avec la filiale, sans mise en concurrence. Cependant, en application de l'article L. 327-1, al. 5 du code de l'urbanisme, la filiale pourra mener les etudes de realisation si elle a ete creee assez tot, et proceder, le cas echeant, aux acquisitions foncieres en beneficiant et toutes autres activites concourant a l'amenagement. Les filiales de Paris La Defense seraient soumises a plusieurs controles de nature a conforter le pilotage de l'etablissement lui-meme. En effet, les societes publiques locales sont soumises a differents de dispositifs de controle externe, dont la complementarite est de nature a eclairer le directeur general et le conseil d'administration de l'etablissement dans l'exercice de leurs competences respectives. Trois categories de controles peuvent etre identifiees. a/ le controle analogue que l'etablissement devra mettre en place pour assurer le pilotage et la gouvernance de ses filiales, en liaison avec les actionnaires minoritaires. b/ Les controles prevus par le code de commerce, comprenant notamment le controle par un commissaire aux comptes et la cotation par la Banque de France37. c/ Les controles publics prevus par la reglementation, et notamment les controles listes ci-dessous. 36 37 Principe dit « in house » Cotation dite « FIBEN » assuree par la Banque de France sur toutes les entreprises. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 41/77 PUBLIÉ Le controle du representant de l'Etat, qui porte sur la legalite des deliberations des collectivites actionnaires38 et sur le controle direct de certains actes de la SPL, comme detaille a l'article CGCT L. 1524-2 : deliberations du conseil d'administration ou de surveillance et de l'assemblee generale, comptes annuels et rapports du commissaire au compte. Le representant de l'Etat peut saisir la chambre regionale des comptes si les actes soumis conduisent a aggraver fortement les charges ou les risques de garantie supportes par les collectivites actionnaires. Le controle financier de la chambre regionale des comptes qui porte sur la verification des comptes (art. L. 211-4 du code de juridiction financiere) et le controle de gestion (art. L. 2118 du meme code). Le statut des representants elus des collectivites locales et de leurs groupements. La mise en place de cette solution necessite des adaptations du code de l'urbanisme. En effet, il convient de traiter les sujets suivants : Les societes publiques locales et les societes publiques locales d'amenagement sont normalement creees par les « collectivités territoriales et leurs groupements »39. Cependant, Paris La Defense dispose de prerogatives particulieres. En effet, l'article L. 328-6, dispose que « Sous réserve que leur objet concourt directement à la réalisation de ses missions et sous réserve des compétences dévolues à d'autres personnes publiques, Paris La Défense est habilité à : 1° [...] 2° Acquérir ou céder des participations dans des sociétés publiques locales d'aménagement définies à l'article L. 327-1 pour l'exercice de sa mission mentionnée à l'article L. 328-2. » L'etablissement est donc bien autorise a s'appuyer sur des societes publiques locales pour conduire ses operations d'amenagement. Cependant, et bien qu'il « soit assimilé à un groupement de collectivités territoriales au sens et pour l'application des dispositions régissant les sociétés mentionnées aux 1° et 2° du présent article », l'etablissement ne peut pas prendre l'initiative de creer une SPL pour prendre en charge une operation d'amenagement, alors qu'il est habilite a prendre une telle initiative pour creer des SPL contribuant a sa mission de gestion et de promotion du quartier d'affaires. Il convient donc de prevoir une modification legislative pour permettre a l'etablissement de creer des filiales pour l'exercice de ces missions d'amenagement. Pour la competence amenagement, l'habilitation conferee par l'article L. 328-6 ne porte que sur les SPL d'amenagement. Sans meconnaître l'interet des dispositions specifiques a ces societes publiques locales, cette restriction ne semble pas reposer sur une analyse approfondie des avantages et inconvenients des differents types de societes publiques locales. Apres un premier examen, il ne semble pas que la restriction aux seules SPL d'amenagement soit une difficulte pour Paris La Defense. En effet, ces SPL ont meme des capacites accrues pour la realisation d'operations d'amenagement, notamment la possibilite de recevoir delegation pour les expropriations, preemption et de droit de priorite en dehors d'une concession d'amenagement. Les decisions du conseil d'administration de Paris La Defense sont soumises au controle de legalite et l'etablissement peut donc etre considere comme une collectivite actionnaire pour la mise en oeuvre de ces dispositions de controle, 38 39 CGCT, art. L. 1531-1, al. 1 et CU, art. L. 327-2, al. 1 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 42/77 PUBLIÉ Cependant, il semble que les collectivites qui creent des societes publiques locales pour mener des operations d'amenagement choisissent plus souvent de s'appuyer sur les dispositions du code general des collectivites territoriales avec des SPL de « droit commun ». Il est probable qu'il soit plus judicieux que Paris La Defense conserve cette prerogative (qui ne pose pas de problemes de budget ou de gestion) et remette a ses filiales les terrains acquis, avec sans doute deux reserves, relatives d'une part a la prise de possession anticipee qui ne permet peut-etre pas de ceder le terrain et d'autre part aux droits de mutation a payer en sus. Tableau 3 : comparaison sommaire des dispositions régissant les SPL et les SPL d'aménagement SPL SPL Aménagement Origine CGCT L. 1531-1 et R. CU Loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 Actionnaire de 35 % minimum du capital L'actionnaire de reference doit reference disposer de la majorite absolue des droits de vote (CU L. 327-1, al. 2). Capital minimum 37 k 150 k 150 k si competence 225 k si competence de construction d'amenagement 225 k si competence de construction Competences L'ensemble des services publics Amenagement, construction, delegables peut etre delegue, y acquisition et cession d'immeubles, de compris l'amenagement baux commerciaux... Droit de preemption Oui, dans le cadre d'une concession Oui, par delegation du ou des et de priorite d'amenagement (CU L. 300-4) membres titulaires de tels droits (CU L. 327-1, al. 5) Avec l'apport du foncier d'assiette de l'operation, Paris La Defense dispose d'une liberte pour ajuster le haut de bilan de chacune de ses filiales au niveau necessaire pour la conduite des operations et la mobilisation des financements bancaires. Si tout le foncier n'est pas apporte lors de la constitution du capital, la filiale peut evidemment acheter le solde, sur un financement bancaire ou la mobilisation des premiers resultats. Par contre, la capacite des autres partenaires a monter au capital devra etre examinee soigneusement. En effet, une capacite trop faible peut etre geree par le biais d'une contribution tres minoritaire au capital. Cependant, dans une telle hypothese, la question du controle analogue devra faire l'objet d'une attention approfondie. Chaque filiale est une societe anonyme, soumise aux obligations du code de commerce : reunions des instances, certification des comptes, depot des actes, etc. Ces obligations induisent des couts directs, mais aussi indirects (temps passe par la structure pour organiser les travaux des instances de gouvernance et temps passe des administrateurs). En consequence, un equilibre doit etre trouve dans la granulometrie des filiales entre les enjeux de gouvernance et de maîtrise des risques, d'une part, de couts specifiques d'autre part. Cependant, cette solution de filialisation est desormais generalisee dans le monde de l'immobilier, avec la creation systematique de societes immobilieres de construction (SCI) pour chaque operation. Certes, ces montages permettent aussi de fluidifier la gestion du portefeuille d'operation, avec la possibilite de Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 43/77 PUBLIÉ ceder tout ou partie des parts de ces SCI a toute etape de developpement. Cette generalisation permet de penser que ces couts ne sont pas dirimants. Par ailleurs, l'etablissement public met en oeuvre des processus de concertation et de pilotage, associant notamment les collectivites locales directement concernees. Il tient aussi une comptabilite analytique de chacune des operations importantes. L'etablissement public deploie donc d'ores et deja les principaux outils necessaires a la gouvernance de chacun des vehicules de portage des affaires. En application des instructions fiscales, les societes publiques locales, qu'elles soient d'amenagement ou pas, n'ont jamais beneficie de dispositions specifiques d'exonerations fiscales. La filialisation des activites d'amenagement soumettrait donc automatiquement ces operations a l'impot sur les societes et les operations foncieres seraient soumises aux droits d'enregistrements. Les etablissements publics sont exoneres de l'impot sur les societes. Les societes d'economie mixte etaient exonerees jusqu'en 2020, dispositions qui ont ete abrogees par la loi de finances pour 2021. De meme, les operations des etablissements publics locaux sont exonerees de droits d'enregistrements. Les SEM beneficient de cette exoneration par « extension doctrinaire » mais les societes publiques locales n'en ont jamais beneficie. Les consequences financieres pour Paris La Defense peuvent etre importantes. En effet, certaines operations d'amenagement dans le quartier d'affaires sont fortement beneficiaires et contribuent ainsi au financement des investissements de l'etablissement. La soumission de ces operations a l'impot sur les societes pourrait couter plusieurs dizaines de millions d'euros40. De meme, au taux d'environ 5 %, les droits d'enregistrements representeraient une somme de 6 M par an, sur la base des recettes moyennes d'amenagement prevues par la trajectoire a dix ans, sans compter les droits a payer sur les acquisitions. Le departement n'a pas de competence en matiere d'amenagement. Une disposition legislative a ete prise pour securiser son implication comme collectivite de reference de l'etablissement public Paris La Defense41. Meme si ce dernier peut demeurer majoritaire au capital et en voix au conseil d'administration, le capital des societes filiales devra etre ouvert a une collectivite possedant cette competence, laquelle a ete transferee des communes a la metropole du Grand Paris et pour son exercice aux etablissements publics territoriaux. Outre la complexite administrative et juridique de faire entrer ces derniers au capital de ces filiales, il est probable que des difficultes politiques surgissent, les communes etant directement impliquees et concernees par le developpement de La Defense. Une façon de contourner cette difficulte serait de recourir a la forme juridique de la societe publique locale de preference a la societe publique locale d'amenagement. Ainsi, les communes pourraient, au titre de leurs autres competences, etre egalement partenaires. Cela exige toutefois qu'une competence Pour ne citer qu'un exemple, l'operation « Trinity » a degage une marge de 41,6 M, ce qui au taux d'imposition de 28 % representerait 11,6 M. 40 Article L. 3421-3 du code general des collectivites territoriales, introduit par la loi n° 2017-257 du 28 fevrier 2017 relative au statut de Paris et a l'amenagement metropolitain, article 55, ainsi libelle : « Dans les conditions prevues au livre III du code de l'urbanisme, le departement des Hauts-de-Seine participe au financement des missions de realisation, de renouvellement, de renovation, d'entretien et de gestion des ouvrages et espaces publics, et de promotion ainsi que de gestion des services d'interet general situes dans le quartier d'affaires de La Defense. » 41 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 44/77 PUBLIÉ connexe a l'operation d'amenagement soit absolument requise, ce qui ne semble pas evident dans tous les cas et faute de quoi une incertitude juridique peserait sur le montage choisi. Cette solution de recours a des filiales ne remet pas en cause l'existence de l'etablissement public local Paris La Defense qui reste soumis a l'application de la M4 apres remontee et consolidation des comptes. Ainsi, par exemple, l'etablissement ne pourra toujours pas emprunter pour des besoins lies a des activites relevant de la section de fonctionnement qui resteront a sa charge et deja mentionnees supra (travaux d'urgence dans les tunnels, condamnations au contentieux). Cette solution ne resout donc pas toutes les difficultes possibles meme si elle permet de recourir a l'application du plan comptable general au niveau des filiales ayant le statut de societe publique locale. La mise en oeuvre de cette solution necessite de prendre les dispositions suivantes : modifier l'article L. 328-3 du code de l'urbanisme, en ajoutant au 2° « Creer, » definir et faire adopter par le conseil d'administration une strategie en matiere de creation de filiales, comportant notamment les dispositions prises pour l'exercice du controle analogue et la gestion des risques. Poursuivre l'expertise sur certains points, notamment au regard des facultes d'intervention des differentes collectivites. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 45/77 PUBLIÉ Cette solution consiste a appliquer ou transposer a Paris La Defense le regime financier et comptable des etablissements publics d'amenagement de l'Etat. Ce regime apparaît bien adapte aux operations d'amenagement, et ce plus particulierement depuis la mise en oeuvre de la norme 23 du recueil des normes comptables applicable aux etablissements publics de l'Etat permettant de prendre en consideration leurs specificites. Le regime financier et comptable des etablissements publics d'amenagement de l'Etat ainsi que les modalites du controle economique et financier de l'Etat repondent aux prescriptions du 3eme alinea de l'article R. 321-21 du code de l'urbanisme. Ce dernier prevoit que « par dérogation aux dispositions de l'article 3 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, les établissements publics d'aménagement et l'établissement public Grand Paris Aménagement sont soumis aux dispositions des titres Ier et III de ce décret, à l'exception des 1° et 2° de l'article 175 et des articles 178 à 185, 204 à 208, 220 à 228 de ce même décret, ainsi qu'aux dispositions du décret n° 55 du 26 mai 1955 relatif au contrôle économique et financier de l'Etat ». Autrement dit, les etablissements publics d'amenagement de l'Etat sont soumis aux titres I et III du decret du 7 novembre 2012a l'exclusion des dispositions de son dernier titre qui concernent la comptabilite budgetaire, notamment les autorisations budgetaires constituees des autorisations d'emplois, des autorisations d'engagement, des credits de paiement ainsi que le controle budgetaire. En definitive, le regime financier et comptable des etablissements publics d'amenagement de l'Etat ne retient du titre III que les dispositions compatibles avec leur nature industrielle et commerciale afin de le leur laisser la souplesse de gestion necessaire a leur activite. Par ailleurs, afin de bien prendre en consideration les specificites des operations d'amenagement et leur enregistrement sincere et fiable en comptabilite, le CNOCP a ete saisi. Comme deja souligne, son travail a permis d'aboutir a l'elaboration d'une norme, dite norme 23, relative aux modalites de comptabilisation des operations d'amenagement. Elle repose sur les notions d'affaires avec la determination des produits et charges rattachables a chacune d'entre elles et sur l'application de la methode dite « a l'avancement » fonde sur les produits et non pas sur les charges. Le taux d'avancement est calcule comme suit : cumul des produits acquis a la cloture/cumul des produits previsionnels a fin d'affaire. Cette norme permet de bien preciser les methodes de traitement comptable des operations d'amenagement que la norme 19 relatives aux operations de long terme ne couvre que de façon incomplete. Le recueil des normes comptables des organismes de l'Etat qui s'est substitue aux referentiels comptables des instructions codificatrices M9 depuis les comptes 2020 inclut donc cette norme 23. Il a fait l'objet d'une instruction de la DGFIP (instruction comptable commune, BOFIP-GCP-20-0010 du 14/12/2020) entree en application le 1er janvier 2021. A noter, qu'en tout etat de cause, Paris La Defense etant un etablissement public local, l'application ou la transposition de ce regime financier et comptable ne pourrait pas reprendre la derniere ligne du 3eme alinea de l'article R. 321-21 du code de l'urbanisme relatif au controle. En effet, les dispositions du decret n° 55-733 du 26 mai 1955 relatif au controle economique et financier de l'Etat ne sauraient lui etre appliquees. Ce controle releve de la responsabilite des collectivites et en premier lieu au Conseil departemental. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 46/77 PUBLIÉ Le regime financier et comptable des etablissements publics d'Etat est bien adapte aux operations d'amenagement. Il est bien connu. En vigueur depuis plusieurs annees, il donne satisfaction a l'ensemble des acteurs charges de son application et de son utilisation (etablissements, membres des conseils d'administration, ministeres de tutelle, autorites chargees du controle...). De plus, comme indique supra, le travail mene par le CNOCP a abouti de façon consensuelle a l'elaboration de la norme 23 permettant de prendre correctement en consideration les specificites comptables des operations d'amenagement42. Le recours a ce regime financier et comptable permettrait a Paris La Defense d'appliquer les memes regles que les autres etablissements publics d'amenagement d'Etat portant des operations importantes et a forts enjeux. Les comparaisons entre les donnees financieres et comptables de Paris La Defense avec celles d'autres etablissements comparables seraient ainsi rendues plus pertinentes, possibles et aisees. Enfin, Paris La Defense pourrait utiliser le meme systeme d'information financier (SIFOW) que les autres etablissements publics d'Etat d'amenagement sans devoir proceder a des developpements complexes et a des retraitements comptables et budgetaires pour presenter ses comptes au format de la M4. Le recours au regime financier et comptable des etablissements publics d'amenagement d'Etat se heurte neanmoins a deux obstacles. Le premier est de nature politique : bien que de portee technique, ce recours pourrait etre interprete comme une façon de remettre en cause la volonte du gouvernement et du legislateur de faire de Paris La Defense un etablissement public local. Le second est de nature juridique : le titre III du decret du 7 novembre 2012 ne s'applique pas aux collectivites locales et a leurs etablissements publics ainsi que le precise son article 1- 2°. L'application a un etablissement public local du recueil des normes comptables applicables aux etablissements publics de l'Etat devra etre prevue par une disposition reglementaire de meme niveau c'est-a-dire un decret en Conseil d'Etat modifiant le code de l'urbanisme. Meme s'il s'agit d'une situation a priori exceptionnelle, elle n'en pose pas moins une difficulte de principe. Cette solution s'inscrit dans la continuite de l'histoire de l'etablissement, dont la culture reste marquee par celle des etablissements publics d'Etat. Elle ne contribuerait pas cependant a rapprocher l'etablissement du reseau des 300 entreprises publiques locales actives en matiere d'amenagement. En effet, ces entreprises (societes d'economie mixte et societes publiques locales) sont des societes anonymes, soumises au Plan Comptable General. Les plus importantes d'entre elles sont aussi des references en matiere de gestion de grandes operations d'amenagement, de gouvernance et d'innovation au service du projet de developpement porte par les collectivites locales. Le CNOCP comprend des experts specialistes du Plan Comptable General. La norme 23 est une adaptation des principes retenus pour le traitement de ces operations en comptabilite privee aux specificites de la comptabilite des etablissements publics. 42 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 47/77 PUBLIÉ La mise en oeuvre de cette solution necessiterait de lever au prealable les deux obstacles mentionnes ci-dessus. S'agissant de l'obstacle politique, il conviendrait bien evidemment de maintenir le caractere local de Paris La Defense en tant qu'etablissement public et de transposer a minima le regime financier et comptable des etablissements publics d'Etat d'amenagement. Ainsi, tel que deja mentionne supra, la derniere ligne du 3eme alinea de l'article R. 321-21 du code de l'urbanisme se referant aux dispositions du decret n° 55-711 du 26 mai 1955 relatif au controle economique et financier de l'Etat, ne serait pas reprise. Paris La Defense resterait soumis au controle de legalite et budgetaire du prefet tel que defini par les dispositions de l'ordonnance n° 2017-717 du 3 mai 2017 portant creation de l'etablissement public Paris La Defense et reprises par le code de l'urbanisme (article L. 328-14). L'etablissement resterait egalement soumis au controle du conseil departemental des Hauts-de-Seine en tant qu'autorite de tutelle et organise autour de son inspection generale. Mais surtout, cette solution necessiterait l'accord politique prealable des collectivites territoriales representees au conseil d'administration de l'etablissement considerant que la reprise du cadre financier et comptable des etablissements publics d'amenagement d'Etat est la solution purement technique la mieux a meme de resoudre les difficultes soulevees par l'application de la M4 et qu'en aucun cas, elle ne cherche a remettre en cause le caractere local de Paris La Defense. S'agissant de l'obstacle juridique, sa levee devra etre conditionnee aux specificites de Paris La Defense necessitant un traitement juridique exceptionnel ne pouvant servir de precedent (cf. supra 2.1 et la note de la DAJ). a/ Remplacer l'article R. 328-13, alinea 1, du code de l'urbanisme par les dispositions suivantes : « Paris La Defense est soumis aux dispositions des titres Ier et III du decret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif a la gestion budgetaire et comptable publique a l'exception des 1° et 2° de l'article 175 et des articles 178 a 185, 204 a 208, 220 a 228 de ce meme decret ». Cette modification passe par un decret en Conseil d'Etat. Les propositions de redaction restent a travailler par les services competents. b/ La DAJ, consultee sur ce point, estime qu'il n'est pas necessaire de modifier le decret du 7 novembre 2012 43 . Elle recommande de verifier si cette derogation a l'application du regime budgetaire et comptable des collectivites locales ne necessite pas une disposition legislative particuliere. Cette disposition serait alors inscrite dans la partie legislative du code de l'urbanisme, a priori a l'article L. 328-14. Par ailleurs, la redaction du premier alinea de l'article L. 328-14 devrait etre revue dans la mesure ou le controle budgetaire du prefet ne pourrait plus s'exercer « dans les conditions prevues par le code general des collectivites territoriales ». « La soumission au regime budgetaire et comptable des etablissements publics d'amenagement de l'Etat n'impliqueraient pas de modifier le decret GBCP lui-meme, qui a valeur reglementaire » (note de la DAJ, bas de la page 8) 43 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 48/77 PUBLIÉ L'etablissement public Paris La Defense a pour principales missions la conduite d'operations d'amenagement, la gestion des espaces publics et la promotion du centre d'affaires de La Defense. Pour l'essentiel, il s'agit de missions classiques exercees par des entreprises publiques locales. Le choix d'un statut d'entreprise publique locale, adapte pour prendre en compte les specificites du site et les enjeux pour l'Etat, vise a retablir une lecture directe du partage des responsabilites entre l'Etat et les collectivites. La solution de societe d'economie mixte doit etre ecartee. En effet, conformement au droit de la concurrence, il faudrait alors que l'Etat et les collectivites procedent a des mises en concurrence pour confier a la societe les operations d'amenagement, mais aussi la gestion du quartier d'affaires. Il s'agirait d'une remise en cause fondamentale du pilotage du projet, couvert par des operations d'interet national. Cela necessiterait aussi un recalage du modele economique. La transformation de l'etablissement en societe publique locale est plus conforme a l'esprit qui a preside a la creation de Paris La Defense. Le legislateur a defini trois categories de SPL : Societe publique locale « simple » (CGCT L. 1531-1), Societe publique locale d'amenagement (CU L. 327-2), Societe publique locale d'amenagement d'interet national (CU L. 327-3). En raison des competences de gestion d'espace public assumees par l'etablissement public Paris La Defense, une transformation en SPL modifiant a minima le perimetre des activites exercees impose de retenir la societe publique locale « simple », pouvant exercer toute competence que les collectivites locales membres peuvent deleguer. En effet, ces societes publiques locales peuvent mener des missions specifiques d'amenagement, de construction et d'action fonciere pour lesquelles les SPL d'amenagement ont ete introduites. In fine, les capacites et les modalites d'interventions de ces deux categories de SPL en matiere de conduite d'operations d'amenagement et de construction sont similaires, a des details de formulation pres. Les dispositions generales regissant les societes publiques locales laissent peu de place pour introduire des modalites specifiques de controle au profit de l'Etat. La prise d'initiative par l'Etat de creer une telle societe, en lieu et place des collectivites locales competentes permet bien evidemment d'introduire par la loi des dispositions ad hoc, comme cela a toujours ete fait pour l'amenagement du quartier d'affaires de La Defense. La mise au point de telles dispositions eventuelles reste a faire. L'Etat pourrait aussi mobiliser le regime des SPL d'amenagement d'interet national. Ce sont des SPL d'amenagement, creees a l'initiative de l'Etat ou de l'un de ses etablissements publics ayant les competences requises, avec une participation minimale des collectivites territoriales. L'une d'entre elle doit disposer de la minorite de blocage (35 % des parts et des droits de vote). Cette derniere hypothese est, cependant, une renationalisation de l'amenagement du quartier d'affaires, evolution qui n'est pas souhaitee. Les dotations de l'etablissement public Paris La Defense sont comptabilisees pour 300 M environ (305,5 M a fin 2020). Cette dotation represente la valeur des biens reçus des deux etablissements Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 49/77 PUBLIÉ publics EPADESA et de Defacto lors de la creation44. Elle represente donc le capital dont l'etablissement public a ete dote a sa creation. Le capital de la societe anonyme est donc constitue. Cependant, il n'est par reparti entre les collectivites representees a son conseil d'administration et aucune regle de devolution a la dissolution de l'etablissement public n'a ete discutee. Cependant, des elements peuvent etre tires de l'historique et de l'information financiere. L'ordonnance n° 2017-717 stipule dans son article 3 que « En de dissolution ou de transformation de l'etablissement, l'etablissement public Paris La Defense verse a l'Etat une indemnite d'un montant de 150 M en valeur 2017. » Le meme article stipule aussi que « Au terme de la duree de soixante ans mentionnee au present 3°, les parcs de stationnement font retour gratuitement a l'Etat, meme en cas d'amelioration apportee a ces biens. ». Cependant, cette derniere disposition a ete annulee par la loi de ratification 45 de l'ordonnance du 3 mai 2017 portant creation de l'etablissement public Paris La Defense en transferant l'entiere propriete de ces parcs de stationnement a l'etablissement. On peut donc tirer de ces dispositions qu'une partie de la dotation a vocation a revenir a l'Etat en cas de transformation de l'etablissement. Cette part est a minima de 150 M (valeur 2017), soit 155,2 M en valeur 202046. C'est un peu plus de la moitie de la dotation actuellement constatee dans les comptes. Par ailleurs, les subventions d'investissements, nettes des amortissements, reçues par l'etablissement de la part des collectivites locales sont comptabilisees pour 102,2 M. Elles ont en effet injecte 113,9 M de subventions, dont 11,7 M ont ete amortis. Sous reserve d'analyses plus approfondies de l'actif et du passif de l'etablissement, la mission constate qu'il semble possible de constituer un capital de 300 M environ, a repartir entre les collectivites parties prenantes. Le cas echeant, dans l'hypothese d'une SPLA d'interet national, l'indemnite evoquee ci-dessus pourrait etre convertie en part du capital. La part de l'Etat representerait alors a peu pres la moitie du capital, en considerant que l'ensemble des dotations represente bien l'equivalent d'un capital. En vertu des orientations qui ont preside a la creation de Paris La Defense, les collectivites locales devraient cependant disposer de la majorite du capital et des votes au conseil d'administration, a moins de remettre en cause cette evolution. En entrant au capital de la societe, au niveau d'une minorite de blocage, l'Etat reprendrait une part active a la gouvernance, plus forte que celle conferee par la designation de deux personnalites qualifiees dans un conseil de 17 membres. Sans remettre en cause le transfert de la responsabilite aux collectivites territoriales, cette disposition conforterait le necessaire dialogue dans la conduite des affaires, l'Etat etant par ailleurs l'arbitre en dernier ressort puisqu'il detient les pouvoirs d'urbanisme et, dans la configuration actuelle, un pouvoir de veto sur les decisions qui porteraient « manifestement atteinte aux intérêts nationaux, et en particulier aux intérêts patrimoniaux de l'Etat [...] ». Le refere de la Cour des Comptes S2017-4092 du 18 janvier 2018 est tres critique sur cette devolution. Il comporte des estimations des biens apportes a travers la devolution du patrimoine de l'EPADESA (0,76 a 1,18 milliards d'euros) et des parcs de stationnement (369 a 667 millions d'euros). 44 Loi n° 2017-1754 du 25 decembre 2017 ratifiant l'ordonnance n° 2017-717 du 3 mai 2017 portant creation de l'etablissement public Paris La Defense. 45 46 Taux de conversion de 1,03468, convertisseur de l'INSEE : https://www.insee.fr/fr/information/2417794 Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 50/77 PUBLIÉ Les dispositions relatives au controle des SPL prevues par les textes sont analogues a celles qui ont ete prevues pour l'etablissement public Paris La Defense. L'obligation de faire certifier les comptes par un commissaire aux comptes apportera un regard exterieur a la sphere publique tout a fait bienvenu. Les obligations de mettre en place un controle analogue par chacun des actionnaires constitue un autre renforcement. Pour l'Etat, cette disposition pourrait interroger la realite du controle strategique qu'il exerce a travers les operations d'interet national. Le document d'orientation strategique qui vient d'etre presente au conseil d'administration en septembre 2021 constitue une premiere base pour exercer ce controle analogue au regard des competences propres de l'Etat sur le territoire. Il reste a definir ce que pourrait signifier pour l'Etat de mettre en place un controle analogue. L'experience accumulee par les societes publiques locales donne en revanche des references solides pour l'exercice du controle analogue par les collectivites locales qui seront actionnaires. L'etablissement public est proprietaire d'un domaine public et d'un domaine prive dans le quartier d'affaires, et notamment des volumes et des parcs de stationnement realises dans le cadre de l'amenagement. Ces biens lui ont ete explicitement devolus lors de sa creation. Or, les societes publiques locales n'ont pas vocation a posseder un domaine public, ni meme un domaine prive, hormis les biens directement devolus a l'exploitation des services confies ou destines a etre amenages a court terme. Il est notamment exclu, normalement, qu'une SPL constitue des reserves foncieres. En effet, la SPL agit pour le compte de collectivites (ou de l'Etat pour les SPL d'amenagement d'interet national), collectivites qui lui confient les actifs strictement necessaires a l'accomplissement des missions devolues. La loi devra donc traiter de ces specificites par des dispositions ad hoc. Les departements n'ont pas de competence en matiere d'amenagement. Une disposition legislative a ete prise pour securiser l'implication du departement des Hauts-de-Seine comme collectivite de reference de l'etablissement public Paris La Defense 47 . Ces dispositions specifiques devront etre adaptees pour maintenir le role preeminent joue par le conseil departemental au sein de la gouvernance de l'amenagement et de la gestion du quartier d'affaires et des grandes operations d'amenagement limitrophes. Les societes publiques locales agissent pour le compte de leurs membres, qui conservent l'initiative d'initier les operations d'amenagement, confiees a la societe publique locale sans consultation publique. En effet, dans la mesure ou les modalites de controle de la societe publique locale relevent du niveau du « controle analogue »48 au sens de la reglementation europeenne, les contrats entre la collectivite et son emanation ne sont pas soumis a l'obligation de mise en concurrence. Par contre, et en application de cette exigence de controle total, la societe publique locale n'a pas le pouvoir Article L. 3421-3 du code general des collectivites territoriales, introduit par la loi n° 2017-257 du 28 fevrier 2017 relative au statut de Paris et a l'amenagement metropolitain, article 55, ainsi libelle : « Dans les conditions prevues au livre III du code de l'urbanisme, le departement des Hauts-de-Seine participe au financement des missions de realisation, de renouvellement, de renovation, d'entretien et de gestion des ouvrages et espaces publics, et de promotion ainsi que de gestion des services d'interet general situes dans le quartier d'affaires de La Defense. » 47 48 Principe dit « in house » Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 51/77 PUBLIÉ d'initiative pour engager ou modifier substantiellement un service public, en l'occurrence une operation d'amenagement. Par ailleurs, si c'est bien l'Etat qui approuve les creations d'operations d'amenagement dans le perimetre des operations d'interet national, il n'en est pas formellement l'initiateur. En effet, s'il l'etait, il devrait passer une convention avec son amenageur, meme sans mise en concurrence, ce qui n'est pas le cas. C'est bien le conseil d'administration de l'etablissement qui approuve les projets et les soumet pour autorisation au prefet. En consequence, il conviendra de prendre des dispositions adequates. Sous reserve d'expertise par les services competents, deux cas de figures doivent etre traites : pour toute operation nouvelle, l'Etat ou une collectivite devra prendre l'initiative et confier par convention l'operation a l'etablissement ; pour les operations existantes, la loi modifiant le statut de l'etablissement devra comprendre un article regularisant la situation. Les missions de police administrative doivent etre gerees directement par l'entite publique competente, comme le Conseil d'Etat l'a confirme pour ce qui concerne le stationnement dans son arret n° 144152 du 1er avril 1994 Commune de Menton et autres. En consequence, la SPL Paris La Defense ne pourrait pas exercer les competences de police actuellement exercees par l'etablissement public en vertu de l'article L. 328-4 relatives a l'arret et au stationnement, ainsi qu'a la desserte des immeubles riverains, et a la proprete des voies et espaces publics. Les deux communes concernees de Puteaux et Courbevoie devront alors reprendre cette competence sur le territoire du quartier d'affaires. La transformation de l'etablissement public Paris La Defense en societe publique locale necessite donc de reecrire totalement le chapitre VIII du code de l'urbanisme qui regit l'operateur en charge de l'amenagement, du developpement et du rayonnement du quartier d'affaires. Ce travail important ne peut etre qu'esquisse dans le cadre du present rapport, d'autant que des arbitrages entre de nombreuses possibilites doivent etre pris tout au long du processus d'elaboration. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 52/77 PUBLIÉ Le regime budgetaire et comptable applicable aux services publics industriels et commerciaux locaux est determine par le referentiel M4. Dans ce cadre, le budget de l'etablissement public Paris La Defense obeit a la presentation d'une comptabilite organisee en deux sections : une de fonctionnement et une d'investissement. L'etablissement doit voter son budget en equilibre reel avec un equilibre strict de chacune des deux sections. Il doit enfin respecter le principe des credits limitatifs pour chaque nature de compte. L'application stricte de ces principes entrave l'activite d'amenagement et peut compromettre la sincerite de ses budgets et comptes. Ainsi, le principe des credits limitatifs annuels ne permet pas de prendre en compte les aleas de l'activite d'amenagement en cours d'exercice. En effet, le principe de l'equilibre budgetaire annuel de chacune des deux sections n'est pas compatible avec la duree reelle des operations d'amenagement qui peuvent s'etaler sur de nombreuses annees avec des variations en excedent ou en deficit au niveau de chacune d'entre elles. La solution consiste a enrichir le referentiel M4 pour tenir compte des operations des contrats de long terme, et plus particulierement des operations d'amenagement comme cela a ete fait pour le recueil des normes comptables applicables aux etablissements publics d'Etat qui a ete complete d'une norme 23 relative aux operations d'amenagement. Cette solution presente l'avantage de ne pas remettre en cause le statut de l'etablissement public local Paris La Defense. Elle ne necessite aucune modification des textes legislatifs et reglementaires, elle ne remet pas en cause les grands principes de la gestion budgetaire et comptable des etablissements publics locaux industriels et commerciaux. Elle semble presenter l'avantage de la simplicite. Cette solution pose neanmoins de reelles difficultes en pratique. Tout d'abord elle pose un veritable probleme de delai. En effet, elle devrait s'integrer aux travaux en cours du CNOCP relatifs au recueil des normes comptables applicables aux collectivites territoriales. Le conseil a adopte le 13 avril 2001 un avis (avis n° 2021-01) relatif au recueil des normes comptables pour les entites publiques locales. Il a propose que ces dispositions soient applicables a compter du 1er janvier 2024 (exercice clos le 31 decembre 2024) aux etats financiers des entites publiques locales entrant dans son champ d'application, avec toutefois possibilite d'application anticipee. Quoi qu'il en soit, sa mise en vigueur devrait se faire par voie d'un arrete ministeriel qui reste a prendre, probablement precede de consultations formelles49. Par ailleurs, les services publics industriels et commerciaux locaux (SPIC) ne sont pas pris en compte dans le premier recueil et des travaux complementaires du CNOCP seront donc necessaires pour cela. Pour que ces travaux repondent aux besoins de l'etablissement public Paris La Defense, ils devraient alors traiter la question des contrats de long terme et des operations d'amenagement ; cette question a bien ete identifiee comme necessitant un traitement particulier par rapport aux regles d'equilibre budgetaire propres aux collectivites locales. Ces travaux complementaires necessaires pour trouver une solution aux difficultes rencontrees par Paris La Defense du fait de la M4 risquent d'etre longs et 49 Consultations qui comprendraient probablement une consultation formelle du Comite des Finances Locales. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 53/77 PUBLIÉ compliques, bien que peu de collectivites soient reellement concernees par ces questions de contrats de long terme. En effet, les operateurs d'amenagement des collectivites sont des societes anonymes, y compris les societes publiques locales. Des lors, l'adoption d'une norme permettant d'adapter la comptabilisation des operations d'amenagement des etablissements publics locaux n'est pas evidente, ni garantie de succes. Les travaux du CNOCP risquent de se heurter aux memes difficultes que celles rencontrees actuellement, a savoir la necessite de trouver une solution tenant compte a la fois de l'articulation tres forte entre les questions budgetaires et comptables et de la necessite d'entourer de garanties l'exception au principe de l'equilibre budgetaire annuel strict pourtant requise afin de parvenir a une comptabilisation sincere des operations d'amenagement notamment au travers de la methode a l'avancement. Le mandat donne au CNOCP devrait etre le plus explicite possible pour qu'il parvienne a degager une solution equilibree avec des garanties jugees suffisantes. A cet egard, on rappellera que les nombreuses reunions techniques associant des experts de la DGCL, de la DGFIP et de l'etablissement public Paris La Defense n'ont pas ete en mesure, jusqu'a present, de degager des pistes de solutions consensuelles. En definitive, outre la question du delai, il n'est pas certain que le CNOCP soit en mesure de parvenir a une solution satisfaisante permettant repondre soit de repondre aux enjeux de sincerite et de certification des comptes Paris La Defense. Une condition prealable est l'adoption d'un arrete pour la mise en application juridique de l'avis n° 2021-01 du CNOCP relatif au recueil des normes comptables pour les entites publiques locales. Ceci acquis, les ministres charges des comptes publics et des collectivites territoriales devront saisir le CNOCP pour lui demander de conduire des travaux complementaires, visant a couvrir le cas des services publics industriels et commerciaux avec l'elaboration d'une norme specifique pour traiter correctement les operations d'amenagement. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 54/77 PUBLIÉ Les organismes publics d'habitat (OPH) ont ete crees par l'ordonnance n° 137 du 1er fevrier 2007, codifiee dans le code de la construction et de l'habitat (articles L. 421-1 a L. 421-26). Ils regroupent sous un meme statut les anciens offices publics d'habitations a loyer moderes (OPHLM) et office public d'amenagement et de construction (OPAC). Ce sont des etablissements publics locaux a caractere industriel et commercial. Les OPH peuvent etre rattaches a un etablissement public de cooperation intercommunale competent en matiere d'habitat, a un departement ou a une commune, sous reserve de dispositions specifiques regissant quelques organismes. Ils sont crees par decret a la demande de la collectivite de rattachement. Le conseil d'administration est compose uniquement de representants et de personnalites qualifiees designees par la collectivite de rattachement et diverses institutions locales, selon des regles definies par le code de la construction et de l'habitation (art. L. 421-8), article qui indique aussi que le prefet du departement du siege de l'office est commissaire du gouvernement. L'objet social des OPH couvre un large spectre d'activites en relation avec le logement, y compris des interventions foncieres et des operations d'amenagement, notamment dans le cadre de restructurations urbaines ou de revitalisation de centres villes. Comme pour les anciens OPAC, le conseil d'administration d'un OPH pouvait choisir entre les regles applicables aux entreprises de commerce ou les regles de la comptabilite publique. Cette faculte a ete supprimee par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 (loi ELAN) et tous les OPH sont soumis depuis le 1er janvier 2021 aux regles applicables aux entreprises de commerce. De ce fait, l'instruction budgetaire et comptable M31 qui regissait les OPH soumis aux regles de la comptabilite publique n'a plus lieu d'etre maintenue a jour. Sans analyser plus avant les avantages et inconvenients que pourraient presenter la reference a l'instruction M31, la mission doit conclure que cette solution n'est plus applicable. Cependant, le cadre juridique des OPH constitue une reference interessante pour definir le cadre budgetaire et comptable qui pourrait etre applique a Paris La Defense, dans l'hypothese d'une soumission aux regles de la comptabilite de commerce. En effet, les articles L. 421-15 a 22 precisent differents points en matiere de gestion budgetaire et comptable, portant notamment sur le placement des fonds. Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 55/77 PUBLIÉ Nom CABINETS WELSCH IMBAUD DE TROGOFF MARCON Prénom Organisme Ministere de la cohesion des territoires et des relations avec les collectivites territoriales Ministere de l'economie, des finances et de la relance Ministere delegue charge des comptes publics Ministere de la cohesion des territoires et des relations avec les collectivites territoriales Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction generale du Tresor Mission Appui au Financement des Infrastructures (FIN INFRA) Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction generale du Tresor Mission Appui au Financement des Infrastructures (FIN INFRA) Ministere de l'Interieur Direction Generale des Collectivites locales Sous-direction des finances locales et de l'activite economique Ministere de l'Interieur Fonction Conseiller Amenagement, Urbanisme et Ecologie territoriale Conseillere Collectivites territoriales, finances locales et relations avec les elus Conseiller finances locales Thomas Anne-Celine Yohann ADMINISTRATIONS CENTRALES BENSAID Jean Directeur LE TOURNEUR Yann Directeur de Projets MENGUY Arnaud Sous-Directeur GENESLAY Yoann Chef de bureau Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 56/77 PUBLIÉ Nom Prénom Organisme Direction Generale des Collectivites locales Sous-direction des finances locales et de l'activite economique Fonction DUVIVIER Etienne Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction generale des finances publiques Service des collectivites locales Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction generale des finances publiques Service des collectivites locales Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction du Budget 4eme Sous-direction Ministere de la transition ecologique Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages Sous-direction de l'amenagement durable Ministere de la transition ecologique Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages Sous-direction de l'amenagement durable Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction des affaires juridiques Sous-direction du droit public general Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction des affaires juridiques Sous-direction du droit public general Sous-directeur de la gestion comptable et financiere des collectivites locales Chef du bureau CL 1B Comptabilites locales Adjoint chef du bureau du logement, de la ville et des territoires GAC Philippe BENNET Guillaume SUCHEL Christophe Adjoint au sous-directeur de l'amenagement durable CORBEL Eric Chef du bureau des grandes operations d'urbanisme KARBOUCH Agnes Sous-directrice LIPSOS Llida Cheffe de bureau Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 57/77 PUBLIÉ Nom MALION Prénom François Organisme Ministere de l'economie, des finances et de la relance Direction des affaires juridiques Sous-direction du droit public general Prefecture des Hauts-de-Seine Direction regionale et interdepartementale de l'Environnement, de l'Amenagement et des Transports d'Ilede-France (DRIEAT) Prefecture des Hauts-de-Seine President du Conseil departemental des Hauts-de-Seine Federation des elus des entreprises locales Etablissement public Paris La Defense Etablissement public Paris La Defense Etablissement public Paris La Defense Etablissement public Paris La Defense Cabinet MAZARS Agence nationale de controle du logement social (ANCOLS) Agence nationale de controle du logement social (ANCOLS) Agence nationale de controle du logement social (ANCOLS) Page 58/77 Fonction SERVICES DECONCENTRES DE L'ETAT HOTTIAUX MANGIN BERTON SIFFREDI TOUBIANA PARIS LA DEFENSE GUICE FEBVAY NICOLI PICHOT BENNIS SANE SEE CHU BENARD DARMILLAC Pierre-Yves Thierry Ghislaine Jacky Lamyaa Rachel Sylviane Thomas Directeur general Directeur general adjoint Directrice du pole comptable Agent Comptable Associee Directrice generale Laurent Guillaume Vincent Georges Olivier Prefet Directeur de l'Unite departementale des Hauts-deSeine Secretaire general President du conseil d'administration de PLD Responsable du Departement amenagement COLLECTIVITES TERRITORIALES AUTRES INSTITUTIONS Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense PUBLIÉ Nom CALMEL BALLER Prénom Marie Pierre Caroline Organisme Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) Secretaire generale Fonction Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 59/77 PUBLIÉ Acronyme ASA AOT CGCT CNOCP CU DAJ DGFiP EPAD DRIEAT - UT 92 EPADESA EPASA GBCP OPAC OPH PCG PLD SPIC Signification Association syndicale autorisee de proprietaires Autorisation d'occupation temporaire du domaine public Code general des collectivites territoriales Conseil de normalisation des comptes publics Code de l'urbanisme Direction des affaires juridiques des ministeres economiques et financiers Direction generale des finances publiques Etablissement public d'amenagement de la region de la Defense Direction regionale et interdepartementale de l'environnement et de l'amenagement du territoire ­ unite territoriale des Hauts-de-Seine Etablissement public d'amenagement de La Defense Seine Arche Etablissement public d'amenagement Seine Arche Decret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012relatif a la gestion budgetaire et comptable publique Office public d'amenagement et de construction Office public de l'habitat Plan comptable general Etablissement public Paris La Defense Service public industriel et commercial Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 60/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 61/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 62/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 63/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 64/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 65/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 66/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 67/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 68/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 69/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 70/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 71/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 72/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 73/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 74/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 75/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 76/77 PUBLIÉ Evolution du cadre budgetaire et comptable de l'etablissement public Paris La Defense Page 77/77 PUBLIÉ  INVALIDE)