Auteur moral

France. Inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD) ;France. Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux ;France. Inspection générale de l'administration

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">Les deux domaines de compétences transférés de l'Etat aux Régions, qui font l'objet de la présente mission, portent sur des parties de politiques publiques complexes: gestion des seules mesures non surfaciques des programmes de développement rural cofinancés par le FEADER d'une part, gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres d'autre part. Ils sont financés à la fois au titre du développement rural et sur fonds nationaux, ce qui accroît encore la difficulté. De plus, pour chacun de ces transferts, l'évaluation des effectifs à transférer a fait l'objet de méthodes différentes, compliquant encore un peu plus la démarche. Enfin, la préparation de ces transferts s'est effectuée, pour le FEADER non surfacique, dans un contexte de pandémie COVID19 et d'élections régionales peu propice aux discussions et, pour la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres, dans des délais, moins d'un an, très contraints. Pour tenir compte de la période de transition très chargée, entre la programmation FEADER 2014-2022 encore loin d'être achevée et la mise en place du nouveau programme, la mission recommande de prévoir une allocation supplémentaire de 30 ETP de moyens d'ajustement à destination des Régions. S'agissant des effectifs portant sur la gestion des sites Natura 2000, la mission recommande que les discussions en cours entre l'Etat, Régions de France et les Régions se poursuivent, dans le but d'aboutir rapidement à une réévaluation du volume initialement annoncé. La préoccupation de disposer de personnels immédiatement compétents constitue également un enjeu fort pour les Régions. Aussi, dans la mesure où des compétences « métiers » seront encore disponibles dans les services de l'Etat, la mission recommande à ces derniers d'assurer un passage de relai en bonne intelligence en garantissant un appui ponctuel aux régions sur les compétences transférées. Enfin, le transfert de la délégation par l'ASP du contrôle semble, à ce stade, souvent incompris des Régions, celles-ci ayant prioritairement focalisé leur attention sur les missions d'instruction des mesures FEADER non surfaciques et de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres. Afin d'expliciter et clarifier le rôle exact que les régions auront à jouer dans ce domaine et les conditions d'exercice de cette nouvelle compétence, la mission recommande, pour lever tout malentendu, d'engager rapidement des discussions entre l'ASP, les régions et le ministère chargé de l'agriculture. Les Régions ont déjà, à maintes reprises, montré leur capacité à prendre rapidement en charge, avec succès, de nombreuses missions transférées de la part de l'Etat (par exemple, le fonds européens FEDER). Aussi, après la phase de démarrage qui exigera sans nul doute un fort investissement en termes de management, d'organisation et d'acquisition de nouvelles compétences « métiers », la mission estime que les Régions devraient pouvoir aborder avec confiance cette nouvelle période.</div>

Editeur

IGEDD ;CGAER ;IGA

Descripteur Urbamet

politique publique ;développement rural

Descripteur écoplanete

fonds financier

Thème

Aménagement rural ;Aménagement du territoire ;Environnement - Paysage

Texte intégral

Gestion des mesures non surfaciques du FEADER (hors Corse et Mayotte) ­ Suites du comité Etat-Régions du 10 novembre 2021 ­ et des mesures de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres Rapport CGAAER n° 22086 , IGEDD n° 014560-01 , IGA n° 22071-R P U B établi par Hélène FOUCHER (IGEDD) Christine GIBRAT (CGAAER) Florence VILMUS (IGA) Novembre 2022 Mois année LI É Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 2/77 SOMMAIRE RESUME........................................................................................................................................... 5 LISTE DES RECOMMANDATIONS.......................................................................................................... 7 1. LES RESPONSABILITES RESPECTIVES DE L'ETAT ET DES REGIONS S'AGISSANT DE LA GESTION DU FEADER ET DE NATURA 2000 EVOLUENT .................................................................................. 11 1.1. Rappel de l'historique depuis 2014 : une gestion complexe du FEADER où les responsabilités respectives de l'Etat et des régions manquent de visibilité ............. 11 1.2. La gestion du réseau Natura 2000 est actuellement une compétence exclusive de l'Etat ........................................................................................................................ 12 1.3. De nouvelles répartitions des compétences : des transferts d'effectifs et de moyens qui conduisent à la présente mission ....................................................................... 12 1.3.1. L'architecture de la programmation 2023-2027 du FEADER ................................. 12 1.3.2. Les Régions désormais en charge de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres........................................................................................ 13 2. UNE PREPARATION DU TRANSFERT DANS UN CONTEXTE DELICAT, DES DELAIS TRES CONTRAINTS ET DES SITUATIONS INITIALES DIVERSES SELON LES REGIONS ............................................................. 15 2.1. L'historique récent : des décisions prises dans un contexte mouvant de pandémie, d'élections régionales, de négociation de la PAC s'agissant du FEADER et, pour Natura 2000, une décision qui peut sembler précipitée ........................................... 15 2.2. Une situation initiale différente d'une région à l'autre ............................................... 16 3. LES METHODES D'EVALUATION DES EFFECTIFS DE L'ETAT A TRANSFERER, LES POINTS D'INCOMPREHENSION ET LES INQUIETUDES SOULEVEES PAR LES REGIONS ............... 18 3.1. Pour le FEADER, dérogation à la loi MAPTAM ........................................................ 18 3.2. La compensation financière des effectifs de l'Etat affectés à la gestion des sites Natura 2000 ............................................................................................................. 21 3.3. Les points d'incompréhension, les inquiétudes soulevées par les régions ............... 23 3.3.1. Sur ce qui a déjà été porté à leur connaissance .................................................... 23 3.3.2. Le transfert de la délégation des contrôles le plus souvent incompris .................... 28 4. POUR UNE TRANSITION SEREINE ET APAISEE : QUELQUES RECOMMANDATIONS ........ 29 4.1. Appuyer les régions pour la période transitoire de programmation du FEADER ...... 29 4.2. Finaliser le travail engagé pour Natura 2000 concernant l'ajustement de l'effectif existant au 31 décembre 2021................................................................................. 29 4.3. Revaloriser le montant des moyens de fonctionnement transférés .......................... 30 4.4. Faciliter le transfert de compétences et de connaissances sur les dossiers : appuyer transitoirement les Régions sur les compétences transférées ................................. 30 4.5. Accompagner le transfert de la délégation des contrôles de l'ASP .......................... 31 CONCLUSION .................................................................................................................................. 33 ANNEXES ....................................................................................................................................... 35 Annexe 1 : Annexe 2 : Annexe 3 : Annexe 4 : Annexe 5 : Lettre de mission ........................................................................................ 36 Liste des personnes rencontrées ................................................................ 39 Liste des sigles utilisés ............................................................................... 47 Communiqué de presse .............................................................................. 48 Relevé de conclusions du Comité-Etat Régions du 10 novembre 2021 ...... 50 Page 3/77 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Annexe 6 : Lettre du Président de RdF au Premier ministre ......................................... 55 Annexe 7 : Questions de RdF ....................................................................................... 57 Annexe 8 : Réponse du MAA à RdF ............................................................................. 62 Annexe 9 : Ordonnance du 26/01/2022 ........................................................................ 68 Annexe 10 : Effectifs à transférer au titre de la gestion des mesures non-surfaciques cofinancées par le FEADER...................................................................................... 71 Annexe 11 : La gestion des personnels affectés à Natura 2000 .................................... 72 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 4/77 RESUME Les deux domaines de compétences transférés de l'Etat aux Régions, qui font l'objet de la présente mission, portent sur des politiques publiques complexes. Ils ne concernent, en outre, que des parties limitées de ces politiques : gestion des seules mesures non surfaciques des programmes de développement rural cofinancés par le FEADER d'une part, gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres d'autre part. Ils sont financés à la fois au titre du développement rural et sur fonds nationaux, ce qui accroît encore la difficulté. De plus, pour chacun de ces transferts, l'évaluation des effectifs à transférer a fait l'objet de méthodes différentes, compliquant encore un peu plus la démarche. Enfin, la préparation de ces transferts s'est effectuée, pour le FEADER non surfacique, dans un contexte de pandémie COVID19 et d'élections régionales peu propice aux discussions et, pour la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres, dans des délais, moins d'un an, très contraints. C'est ainsi qu'ont pu naître des incompréhensions, voire des suspicions portant sur les effectifs à transférer, dont le volume a, lors du comité Etat-Régions du 10 novembre 2021, été « d'ores et déjà » arrêté, « dans le souci partagé de visibilité », s'agissant des mesures non surfaciques cofinancées par le FEADER. Ce même comité Etat-Régions a retenu le principe de la présente mission. La question du transfert des effectifs relatifs à la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres n'y a été adjointe que par la suite. Pour mener à bien ses travaux, la mission s'est attachée à rencontrer toutes les parties prenantes, soit les services de l'Etat, les Régions ainsi que l'Agence de services et de paiement (ASP). Elle a ainsi pu recueillir les explications, griefs, préoccupations et motifs d'insatisfaction de la part de chacun, en particulier sur le volume des effectifs. Il en ressort, pour le FEADER non surfacique, que les explications sont jugées insuffisantes par les Régions. De son côté, la mission ne peut que regretter, s'agissant de la majorité des effectifs FEADER, que les Régions aient manqué, au niveau territorial, de justifications et d'éclairages précis. Ce constat ne remet pour autant nullement en cause la méthode utilisée pour le FEADER agricole, d'ailleurs approuvée par les deux parties et assise sur l'utilisation d'un outil de suivi du temps de travail identique pour tous les services de l'Etat concernés. A la connaissance de la mission, aucune méthode alternative n'aurait permis d'identifier de façon aussi précise les effectifs à transférer. Pour tenir compte de la période de transition très chargée, entre la programmation FEADER 20142022 encore loin d'être achevée et la mise en place du nouveau programme, la mission recommande de prévoir une allocation supplémentaire de 30 ETP de moyens d'ajustement à destination des Régions. Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 5/77 S'agissant des effectifs portant sur la gestion des sites Natura 2000, la mission recommande que les discussions en cours entre l'Etat, Régions de France et les Régions se poursuivent, dans le but d'aboutir rapidement à une réévaluation du volume initialement annoncé. Cette évolution à la hausse pourrait ainsi notamment tempérer l'application de la règle de compensation en « pied de corps », qui ne permet pas aux Régions de recruter des personnels suffisamment expérimentés et qualifiés pour mener à bien les missions nouvelles. Outre les ressources humaines, la question des moyens de fonctionnement afférents - le « sac à dos » (3059 par agent et par an) - est également source d'insatisfaction de la part des Régions, qui jugent son montant très éloigné des coûts qu'elles devront réellement prendre en charge. A cet égard, la mission observe que le montant de celui-ci n'a pas évolué depuis plusieurs années, alors même que l'inflation est fortement réapparue depuis la fin 2021 et que l'année 2020, fortement affectée par la crise sanitaire, a conduit à une minoration des frais de fonctionnement. De plus, les territoires d'outre-mer n'ont pas fait l'objet d'une attention spécifique, alors que les coûts y sont plus élevés qu'en métropole. Aussi, la mission recommande-t-elle de réévaluer le montant du « sac à dos », à la fois pour la métropole et pour l'outre-mer, de manière plus conséquente pour cette dernière. La préoccupation de disposer de personnels immédiatement compétents constitue également un enjeu fort pour les Régions. Or, ces dernières ont souvent fait part à la mission de perspectives insuffisantes pour mener à bien les missions relatives à Natura 2000 et aux questions forestières. Aussi, dans la mesure où des compétences « métiers » seront encore disponibles dans les services de l'Etat, la mission recommande à ces derniers d'assurer un passage de relai en bonne intelligence en garantissant un appui ponctuel aux régions sur les compétences transférées. Transitoire, cet appui n'a pas à être formalisé. Enfin, le transfert de la délégation par l'ASP du contrôle semble, à ce stade, souvent incompris des Régions, celles-ci ayant prioritairement focalisé leur attention sur les missions d'instruction des mesures FEADER non surfaciques et de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres. Afin d'expliciter et clarifier le rôle exact que les régions auront à jouer dans ce domaine et les conditions d'exercice de cette nouvelle compétence, la mission recommande, pour lever tout malentendu, d'engager rapidement des discussions entre l'ASP, les régions et le ministère chargé de l'agriculture. Les Régions ont déjà, à maintes reprises, montré leur capacité à prendre rapidement en charge, avec succès, de nombreuses missions transférées de la part de l'Etat (par exemple, le fonds européens FEDER). Aussi, après la phase de démarrage qui exigera sans nul doute un fort investissement en termes de management, d'organisation et d'acquisition de nouvelles compétences « métiers », la mission estime que les Régions devraient pouvoir aborder avec confiance cette nouvelle période. Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 6/77 LISTE DES RECOMMANDATIONS R1. Pour les aider à surmonter les difficultés liées à la forte charge de travail de la période transitoire en 2023 et 2024, la mission propose (ministère en charge de l'agriculture) d'allouer aux Régions des moyens de vacations supplémentaires, à hauteur de 30 ETP. Par analogie avec la phase précédente, Régions de France pourra procéder à cette répartition, selon la situation des régions et le complément d'ores et déjà accordé. R2. La mission recommande la poursuite des discussions entre le ministère en charge de l'écologie, Régions de France et les conseils régionaux, dans l'objectif d'aboutir à une réévaluation de l'effectif définitif à compenser financièrement. La répartition de l'effectif supplémentaire obtenu pourra se faire (ministère en charge de l'écologie) en fonction de la situation des régions, notamment du nombre de leurs sites Natura 2000. R3. La mission recommande (ministère chargé de l'intérieur (DMAT - DGCL)) une hausse du montant du « sac à dos » pour les territoires d'outre-mer, ainsi qu'une revalorisation pour la métropole, afin de tenir compte de l'inflation et du caractère atypique de l'une des années prise en compte dans le calcul. R4. La mission préconise que soit apporté par les services de l'État (DRAAF, DREAL, DDT(M)), un appui ponctuel, non formalisé et transitoire, aux services des Régions sur les compétences transférées, gestion des mesures non surfaciques du FEADER et des sites Natura 2000 exclusivement terrestres. R5. La mission recommande de poursuivre (ASP, Régions et Régions de France, ministère chargé de l'agriculture) la démarche de formation des agents des conseils régionaux sur les contrôles, déjà engagée par l'ASP. Elle préconise également d'engager sans tarder les discussions entre l'ASP, les Régions et le ministère chargé de l'agriculture pour que soit précisées et explicitées les conditions de la délégation de compétence aux Régions. Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 7/77 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 8/77 Par lettre du 22 juin 2022 (annexe 1), le ministre de l'intérieur, la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et le ministre délégué chargé des collectivités territoriales ont confié à l'inspection générale de l'administration (IGA), au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et au Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) une mission relative au transfert aux régions de la gestion des mesures non surfaciques du FEADER et de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres. Cette mission s'inscrit en partie dans la suite du comité État-Régions du 10 novembre 2021 qui en a retenu le principe. Elle vise à évaluer les moyens humains actuellement consacrés par l'Etat, d'une part à la gestion des mesures non surfaciques cofinancées par le FEADER et, d'autre part, aux mesures de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres. Elle porte également sur les moyens consacrés, au sein de l'Agence de services et de paiement (ASP), au contrôle des mesures non surfaciques cofinancées par le FEADER Il appartient également à la mission d'analyser les conditions dans lesquelles se prépare le transfert, tant du côté des services de l'État que du côté des services des conseils régionaux. Pour conduire à bien ses travaux, la mission a rencontré les principaux interlocuteurs de l'Etat, administrations centrales et services déconcentrés, ainsi que l'ASP, Régions de France et l'ensemble des conseils régionaux qui l'ont souhaité, soit au total, 35 entretiens et près de 120 personnes rencontrées. Ce rapport présente la synthèse des constats effectués par la mission. Il revient sur l'évolution de la gestion du FEADER et de Natura 2000, ainsi que sur les motivations du transfert de compétences aux régions. Il examine les méthodes retenues pour l'évaluation des effectifs à transférer et les incompréhensions ou inquiétudes qui ont pu naître au sein des collectivités régionales. Il formule enfin des recommandations pour une transition apaisée et un transfert réussi. Avertissement: 1 - La présente mission a été diligentée postérieurement aux décisions du comité État-Régions du 10 novembre 2021, d'arrêter « d'ores et déjà » le volume des effectifs à transférer aux Régions, dans la volonté d'engager rapidement la préparation du transfert pour permettre sa mise en oeuvre le 1er janvier 2023. Dans ce cadre contraint, la mission a choisi de rencontrer un maximum d'acteurs concernés par ce transfert afin de tenter, dans les courts délais qui lui étaient impartis, d'objectiver les situations décrites, les points de vues et les arguments avancés, en vue d'aboutir à des propositions à la fois réalistes et acceptables par toutes les parties. Les préconisations contenues dans ce rapport résultent de cette démarche. 2 - Les mesures de gestion des sites Natura 2000 consistent d'une part en l'élaboration et l'animation de leurs documents d'objectifs (Docob) et d'autre part en la réalisation d'actions de restauration de ces sites par le biais de contrats Natura 2000 (contrats forestiers, contrats ni agricoles ni forestiers, contrats portant sur des engagements agroenvironnementaux en sites Natura 2000). Les DOCOB sont financés par des crédits d'Etat seuls, les contrats Natura 2000 par des crédits relevant de la politique de développement rural (cofinancement Etat/FEADER). Concernant Natura 2000, le présent rapport traite des effectifs - qui gèrent des dispositifs cofinancés par le fonds européen agricole de développement rural (FEADER); - qui ont en charge l'élaboration et l'animation des documents d'objectifs des sites Natura 2000. Ainsi, le vocable Natura 2000 utilisé par la mission renvoie à deux processus de transfert portant sur des missions différentes. 3 - Pour le transfert des effectifs chargés de la gestion des mesures non surfaciques cofinancées par le FEADER : la Corse et Mayotte ne sont pas concernées, la Corse parce qu'elle exerce déjà ces missions, Mayotte parce que l'Etat continuera à assurer la programmation et la gestion de l'ensemble de la programmation à venir. En outre-mer, la compétence peut être demandée par le Département dans le cas où la Région y renoncerait. C'est le cas du département de La Réunion. Pour le transfert de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres : seule la métropole est concernée. Dans ce rapport et afin d'en alléger la rédaction, le vocable « Régions » intègre le département de La Réunion, s'agissant de la mise en oeuvre de mesures co-financées par le FEADER. Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 9/77 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 10/77 1. LES RESPONSABILITES RESPECTIVES DE L'ETAT ET DES REGIONS S'AGISSANT DE LA GESTION DU FEADER ET DE NATURA 2000 EVOLUENT 1.1. Rappel de l'historique depuis 2014 : une gestion complexe du FEADER où les responsabilités respectives de l'Etat et des régions manquent de visibilité Avant 2014, l'État était autorité de gestion de tous les programmes cofinancés par des fonds européens : le fonds européen de développement régional - FEDER, le fonds social européen FSE, le fonds européen agricole de développement rural - FEADER, le fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche - FEAMP.... Pour la programmation 2014-2020, les Régions sont autorité de gestion des programmes de développement rural régionaux (PDRR) cofinancés par le FEADER et des programmes opérationnels régionaux (POR) cofinancés par le FEDER et le FSE. Toutefois, afin de proposer des orientations communes aux PDRR de l'Hexagone pour des mesures prioritaires convergentes1, l'État et les conseils régionaux sont convenus d'un cadre national dont les mesures continuent à être instruites par les services de l'État, DDT(M) essentiellement, mais aussi DREAL et DRAAF2 . Certaines Régions ont souhaité, en outre, confier l'instruction de mesures ne relevant pas du cadre national aux services de l'État. Afin que les Régions puissent piloter les PDRR, l'État a transféré en 2015, des effectifs, environ 1 à 4, par ancienne région. Cette architecture induit une certaine lourdeur. Toutes les instances de gouvernance sont en effet coprésidées, préparées à la fois par les services de l'État (DRAAF avec DDT(M) mais aussi DREAL) et les services des conseils régionaux. L'efficience n'apparaît pas optimale et des souhaits de rationalisation ont assez rapidement émergé de la part des services de l'Etat et des conseils régionaux. A ce souhait partagé de rationalisation s'est adjointe la volonté de certaines régions d'exercer davantage de responsabilités dans la mise en oeuvre d'une politique très territoriale. Le montant du fonds européen agricole de développement rural destiné à la France pour la programmation 2014-2020 ainsi que pour les deux années de transition 2021-2022, s'élève à16 milliards au bénéfice de l'agriculture, de la forêt et des territoires ruraux. On comprend ainsi l'enjeu que représente le choix des responsabilités portant sur la mise en oeuvre des programmes cofinancés par ce fonds. 1 Il s'agit des mesures suivantes : installation des jeunes agriculteurs, paiements en faveur de zones soumises à des contraintes naturelles ou spécifiques, mesures agro-environnementales, agriculture biologique, investissements dans les exploitations agricoles, paiements au titre de Natura 2000 et de la directive-cadre sur l'eau. DRAAF, DDT(M), DREAL : Direction régionale de l'alimentation de l'agriculture et de la forêt, direction départementale des territoires (et de la mer), direction régionale de l'environnement de l'aménagement et du logement. 2 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 11/77 1.2. La gestion du réseau Natura 2000 est actuellement une compétence exclusive de l'Etat Depuis 30 ans, le réseau « Natura 2000 » a pour objectif de préserver et restaurer la biodiversité d'intérêt communautaire. Il est constitué de 1 756 sites situés en métropole, couvrant environ 13% de la surface terrestre et 35% de la zone économique exclusive métropolitaines. L'État est le garant de ce réseau devant la Commission européenne au regard des résultats exigés par les directives « oiseaux » et « habitats ». Actuellement, la coordination du réseau est assurée par les préfets de région, via les DREAL. Les préfets de département sont chargés d'approuver les documents d'objectifs, de constituer les comités de pilotage, de superviser les animateurs des sites, de gérer les mesures contractuelles, d'instruire les évaluations des incidences des projets sur les sites, via les DDT(M). Fondée sur la contractualisation avec les acteurs locaux, la politique Natura 2000, hors mesures agroenvironnementales, est financée par deux sources : · Les crédits du FEADER, ou ceux du FEDER (déjà gérés par les Régions) ; · La contrepartie nationale assurée essentiellement par des crédits du programme 113 de l'Etat consacrés aux paysages, à l'eau et à la biodiversité. 1.3. De nouvelles répartitions des compétences : des transferts d'effectifs et de moyens qui conduisent à la présente mission Si les États-membres sont libres d'organiser les conditions de mise en oeuvre de leur programmation, ils restent responsables devant la Commission européenne du bon usage des crédits européens et des engagements qui y sont liés. 1.3.1. L'architecture de la programmation 2023-2027 du FEADER Le Premier ministre Edouard PHILIPPE a, dans le cadre du congrès de l'Assemblée des Régions de France du 1er octobre 2019, annoncé, s'agissant de la prochaine programmation du FEADER, la répartition des compétences entre l'Etat et les Régions : - Les mesures non surfaciques, c'est-à-dire dont le montant de l'aide n'est pas lié à la surface, telles que les investissements dans les exploitations agricoles, la forêt, l'aide à l'installation (dotation jeunes agriculteurs), LEADER3, Natura 2000... seront de la responsabilité des Régions. Afin de permettre aux Régions d'assurer ces missions, l'État devra transférer les moyens correspondant aussi bien aux ressources humaines qu'aux crédits d'intervention des programmes 149 et 1134. - Les mesures surfaciques telles que le soutien à l'agriculture biologique, le soutien aux zones agricoles défavorisées (indemnité compensatrice de handicap naturel - ICHN), les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC), seront sous la responsabilité de l'État. 3 LEADER : Liaisons entre actions de développement de l'économie rurale : programme européen qui soutient des actions locales de développement des territoires ruraux, cofinancé par le FEADER Programme 113 : paysages, eau, biodiversité - Programme 149 : Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture 4 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 12/77 Ces éléments ont été confirmés le 6 octobre 2020 dans une déclaration commune (voir en annexe 4) du ministre de l'agriculture Julien DENORMANDIE et du président de Régions de France, Renaud MUSELIER, puis formellement lors du comité État-Régions du 10 novembre 2021. C'est lors de ce comité État-Régions, que le principe d'une mission sur l'évaluation des moyens humains actuellement consacrés par l'Etat à la gestion des mesures non surfaciques du FEADER, a été acté. Extraits du compte-rendu du comité Etat-Régions du 10 novembre 20215 : « L'Etat a chiffré le volume net du transfert, sur la base du décompte des temps de travail des agents enregistrés dans l'outil de contrôle de gestion, à 430,2 ETP (dont 385 ETP du MAA, 20 ETP de l'Agence de Services et de Paiement, et 25,2 du MTE). Les Régions ont fait valoir que leur propre estimation était supérieure. Dans ce cadre et dans le souci partagé de visibilité, il est convenu d'arrêter d'ores et déjà le transfert - du volume net proposé de 430,2 ETP proposé par l'Etat ; - d'un montant 2,2 M correspondant à un équivalent de 60 vacataires, pour tenir compte des spécificités de l'instruction des mesures sur la programmation actuelle, - de confirmer la responsabilité des Régions à compter de janvier 2023 de la gestion des mesures non surfaciques de la programmation actuelle 2014-2022. Sur ces bases, l'Etat et les Régions conviennent de lancer dès à présent un travail conjoint pour préparer, dans chaque région, l'organisation concertée de leurs services respectifs. En outre, une mission d'inspection sur l'évaluation des moyens humains actuellement consacrés par l'Etat à la gestion des mesures non surfaciques du FEADER sera lancée pour en avoir les résultats fin 2022. » 1.3.2. Les Régions désormais en charge de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres La loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (dite loi 3DS)6 prévoit le transfert, de l'État aux Régions, de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres, soit près de 88% des sites. Cette évolution s'inscrit en cohérence avec le rôle d'autorité de gestion des fonds européens assuré par les Régions et vise à conforter leur rôle de chef de file dans le domaine de la biodiversité. Ainsi, l'article 61 de la loi 3DS prévoit : - le transfert aux Régions des missions de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres ; - la compensation financière des fractions d'ETP remplissant les missions transférées ; - le transfert aux Régions des crédits issus du programme 1137, crédits d'intervention afférents à ce transfert. 5 6 7 Voir en annexe 5 le compte-rendu dans son intégralité Loi n°2022-217 du 21 février 2022 Il s'agit de crédits d'intervention destinés à l'animation des sites Natura 2000. Le calcul du droit à compensation des charges de fonctionnement se fait sur la moyenne des dépenses sur une période de 3 ans Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 13/77 Les activités de gestion des sites exclusivement terrestres, hors gestion financière FEADER, incluent : - la désignation et l'animation des comités de pilotage ; - l'approbation des documents d'objectifs ; - la présidence des comités de pilotage et l'élaboration des documents d'objectifs en l'absence de collectivité territoriale porteuse de la démarche ; - l'instruction et le contrôle des chartes et exonérations fiscales liées ainsi que la gestion des mesures hors FEADER (contrats ni-ni ou forestiers hors FEADER). L'État conserve les activités suivantes : - l'instruction des procédures de désignation des sites Natura 2000 ; - l'examen des évaluations d'incidence Natura 2000 ; - les missions de gestion des sites qui ne sont pas exclusivement terrestres (sites marins, sites mixtes terre-mer). Répartition des compétences respectives de l'Etat et des Régions au 1er janvier 2023 Source ministère chargé de l'écologie Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 14/77 2. UNE PREPARATION DU TRANSFERT DANS UN CONTEXTE DELICAT, DES DELAIS TRES CONTRAINTS ET DES SITUATIONS INITIALES DIVERSES SELON LES REGIONS 2.1. L'historique récent : des décisions prises dans un contexte mouvant de pandémie, d'élections régionales, de négociation de la PAC s'agissant du FEADER et, pour Natura 2000, une décision qui peut sembler précipitée La première décision politique fin 2019 relative à l'architecture des mesures cofinancées par le FEADER pour la prochaine programmation fixait la ligne de partage suivante : à l'État la responsabilité totale des mesures surfaciques, aux Régions la responsabilité des mesures non surfaciques. Elle a en outre fait l'objet ultérieurement, fin 2020 d'autres arbitrages, les Régions ne souhaitant pas prendre en charge les mesures de lutte contre la prédation, pourtant mesure non surfacique, de même que la mesure relative à la gestion des risques. Le contexte de pandémie COVID19, surtout en 2020 avec les confinements, puis en 2021 les élections régionales, ont contribué à ralentir le processus. En outre, l'avancement de la démarche portant sur le transfert de compétences et des moyens s'est souvent confondu avec les négociations sur la prochaine PAC, freinant sans doute quelque peu son avancement et nuisant à sa clarté. Concernant le transfert de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres, le rapport interministériel (CGEDD-IGA) sur « Les compétences respectives de l'État et les Régions en matière de création, d'extension et de gestion d'aires protégées et simplification des procédures associées »8 souligne la réticence des interlocuteurs vis-à-vis de cette réforme, cette politique étant perçue comme un succès de l'État dont l'action n'est pas contestée. « Nombre d'entre eux peinent à comprendre le sens et la valeur ajoutée de cette décentralisation pour atteindre les objectifs de bon état de conservation des espèces et habitats. Ils redoutent l'hétérogénéité des réponses régionales et le manque de cohérence sur l'ensemble du territoire, une gestion fragilisée par une approche politisée des conflits d'usages dans les espaces naturels, ainsi qu'une politique fluctuant selon les priorités des exécutifs régionaux, ce qui constituerait autant de points de fragilité vis-à-vis des engagements pris par la France. » Tous s'accordent sur le fait que la mesure va induire de la complexité dans la mise en oeuvre d'une même politique qui sera désormais portée par deux acteurs, l'État et les Régions. De manière générale, l'échéance du mois de janvier 2023 parait très courte, la loi 3DS ayant été votée en février 2022, compte-tenu des nombreuses questions techniques et réglementaires à traiter. Aujourd'hui, le dialogue entre l'Etat et les Régions a permis d'avancer sur la mise en oeuvre de ce transfert, mais la majorité des Régions entendues ont souligné le caractère précipité de ce transfert qui doit se préparer en moins d'un an. 8 Rapport CGEDD n° 013892-01, IGA n° 21042-R Février 2022 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 15/77 D'autre part, la loi 3DS modifie les compétences d'autorité administrative respectives des préfets et des présidents de conseil régional pour les sites exclusivement terrestres9. Dans les cinq régions qui ne comptent que des sites terrestres, la décentralisation portera sur l'ensemble du réseau. Dans les huit autres régions, la gestion du réseau sera partagée entre l'État qui assurera la gestion des 220 sites non exclusivement terrestres10 et les Régions qui assureront celle des sites exclusivement terrestres, près de quatre fois plus nombreux. La question des sites mixtes majoritairement terrestres, qui restent de la compétence de l'État, peut se poser en termes de cohérence et de lisibilité du dispositif. Leur distinction avec les sites exclusivement terrestres, dont la compétence est désormais transférée aux Régions, est en effet parfois très ténue. Enfin, les compétences, objets des transferts, émanent de politiques publiques complexes. De surcroît, les transferts sont partiels. La démarche de transfert s'appréhende ainsi plus difficilement. 2.2. Une situation initiale différente d'une région à l'autre Les questions agricoles, forestières et de développement rural n'ont naturellement pas le même poids et ne revêtent pas les mêmes enjeux d'une région à l'autre. Pour les programmes de développement rural régional cofinancés par le FEADER sur la période 2014-2020, prolongée de 2 ans jusqu'en 2022, toutes les Régions sont autorité de gestion et assurent le pilotage du programme. Cependant, l'implication variable de ces dernières dans la mise en oeuvre et la gestion des mesures s'étend, pour la gestion des mesures « hors cadre national », d'une prise en charge totale ou presque, à une prise en charge quasiment nulle. En effet, une fois établi que les mesures du cadre national seraient traitées par les services de l'Etat, principalement en DDT(M), la répartition entre les services de l'Etat et les services régionaux des autres mesures a fait l'objet d'accords régionaux sous forme de conventions tripartites entre le président du conseil régional, le préfet de région et le directeur général de l'ASP. En termes de ressources humaines, des Régions recourent souvent, pour leurs propres services, aux moyens d'assistance technique des programmes régionaux de développement rural, ce qui allège pour partie leurs budgets, d'autres n'y recourent pas ou peu. Nombre de régions, notamment en outre-mer, ont mis à disposition des services de l'État, des agents recrutés au titre de l'assistance technique pour renforcer les équipes d'instruction. S'agissant des services de l'État, on constate globalement des moyens très contraints durant ces dernières années, dus notamment au schéma d'emploi, avec une baisse des effectifs de près de 14% pour la composante agricole des DDT(M) entre 2014 et 2020. C'est ainsi que les services d'économie agricole des DDT(M) sont fréquemment conduits à réajuster les tâches des collaborateurs afin de traiter le plus urgent. Parmi ces impératifs, on peut rappeler que les services de DDT(M) ont également eu à gérer les suites des crises sanitaires et les mesures d'urgence consécutives aux récents épisodes de gel ou de sècheresse. 9 10 Est considéré comme site exclusivement terrestre un site dans lequel la totalité de la superficie est constituée d'espaces terrestres. 91 sites exclusivement maritimes, 66 sites majoritairement marins et 63 sites majoritairement terrestres Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 16/77 Les Régions devront prendre en charge, au 1er janvier 2023, la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres. L'état du réseau Natura 2000 au 31 décembre 2021 montre des situations très variables quant au nombre de sites total (de 32 à 260 en fonction des régions) et au nombre de sites non animés par un opérateur (7 à 28). Enfin, l'état de rédaction ou de révision des documents d'objectifs (Docob) diffère d'une région à l'autre. Etat du réseau Natura 2000 français au 31 décembre 2021 Région nombre Rédaction sites Docob non débutée 260 114 21 55 68 226 71 32 60 235 221 97 41 1501 4 3 0 0 1 1 0 0 0 3 2 0 0 14 % non Rédaction débuté En cours % en Docob % en cours en cours cours de de révision révision 3% 1% 0% 4% 3% 0% 1% 0% 2% 12% 1% 0% 0% 3% 9 2 0 0 0 4 1 0 5 2 2 0 0 25 3% 2% 0% 0% 0% 2% 1% 0% 8% 1% 1% 0% 0% 2% Auvergne-RhôneAlpes BourgogneFranche-Comté Bretagne Centre Val de Loire Corse Grand-Est Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle-Aquitaine Occitanie Provence-AlpesCôte d'Azur Pays de la Loire TOTAL 2% 3% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 1% 1% 0% 0% 1% 7 1 0 2 2 0 1 0 1 28 2 0 0 44 Source : Ministère chargé de l'écologie Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 17/77 3. LES METHODES D'EVALUATION DES EFFECTIFS DE L'ETAT A TRANSFERER, LES POINTS D'INCOMPREHENSION ET LES INQUIETUDES SOULEVEES PAR LES REGIONS L'évaluation des effectifs à transférer ou à compenser financièrement a été effectuée selon deux méthodes différentes, selon qu'il s'agit des effectifs du ministère en charge de l'agriculture ou du ministère en charge de l'écologie. Pour Natura 2000, cette différence de méthode trouve son fondement dans la nécessité d'obtenir des éléments plus précis que ne le permettent les rubriques de l'outil de suivi d'activité utilisé. 3.1. Pour le FEADER, dérogation à la loi MAPTAM Afin de garantir une équité de traitement sur l'ensemble du territoire, le ministère chargé de l'agriculture a proposé une méthode d'évaluation des effectifs, approuvée par Régions de France, le niveau régional devant se charger du volet opérationnel. Des réunions de travail se sont tenues entre le ministère chargé de l'agriculture et Régions de France ainsi que le ministère de l'intérieur et le ministère chargé de l'écologie pour discuter de la méthode à appliquer. C'est ainsi qu'a été acté le principe de retenir la moyenne des effectifs (ETPT) mobilisés au sein des services de l'État sur la période 2014-2020 pour instruire les mesures dorénavant sous l'entière responsabilité des régions (voir en annexe 6 le courrier du 7 juin 2021 du président de Régions de France au Premier ministre). A cet égard, les services de l'État concernés (DDT(M), DRAAF, DREAL) disposent d'un outil de suivi des temps des agents, « SALSA» 11 renseigné par chacun de manière déclarative. Pour ce qui concerne Natura 2000, aucun agent n'exerçant à temps plein, le transfert s'effectue exclusivement sur la base d'une compensation financière de fractions d'emplois. Le calcul de la compensation financière s'effectue sur la base de la moyenne 2014-2020 des fractions d'ETP travaillant en DREAL et en DDT(M) sur les missions transférées. Une enquête, visant à distinguer dans SALSA les effectifs du ministère de l'écologie concernés par le FEADER de ceux concernés par la gestion des sites exclusivement terrestres a permis d'arrêter, pour ces derniers, un volume total de 25,2 ETP (correspondant à une moyenne sur 7 ans de l'activité de 133 agents, soit une quotité moyenne de 0,19 ETP par agent). Les échanges réguliers entre les services de l'Etat et les régions ont été l'occasion de répondre, au fur et à mesure, aux éventuelles questions posées. Le chiffrage qui leur a été communiqué a fait l'objet de peu de remarques. 11 SALSA : système d'agrégation en ligne du suivi d'activité en vigueur depuis 2010 au sein des services de ministères chargés respectivement de l'écologie et de l'agriculture. Chaque agent saisit en ligne, le plus souvent à fréquence mensuelle, le temps consacré à chacune des activités de sa fiche de poste, le total ne pouvant dépasser 100% ou bien, s'il travaille à temps partiel, à hauteur de sa quotité de travail. Cette saisie est validée par le supérieur hiérarchique. Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 18/77 Il est ressorti de l'extraction des données et des enquêtes les transferts respectifs suivants en ETP : - Ministère chargé de l'agriculture : 413,84 auxquels s'applique un rétro-transfert de 33,4 ETP (voir encadré infra) arrondi à 385 ETP - Ministère chargé de l'écologie : 25,2 Effectifs FEADER à transférer depuis le ministère chargé de l'agriculture Moyenne 20142020 Retrotransfert Moyenne 2014-2020 Transfert diminuée par du retro- région transfert 380,44 1,12 2,58 1,01 6,82 11,92 31,76 64,67 51,19 21 28,02 19,06 20,88 33,05 59,98 6,35 21,05 385 2 3 2 7 12 32 65 52 21 28 19 21 33 60 7 21 Total Guadeloupe Guyane Martinique La Réunion Provence-Alpes-Côte d'Azur Bourgogne-Franche-Comté Occitanie Nouvelle-Aquitaine Bretagne Pays de la Loire Centre-Val-de-Loire Hauts-de-France Grand-Est Auvergne-Rhône-Alpes Ile-de-France Normandie 413,84 2,62 3,58 2,51 6,82 13,42 34,26 68,17 56,19 22,40 29,77 20,31 22,88 36,55 63,48 7,35 23,55 33,4 1,5 1 1,5 0 1,5 2,5 3,5 5 1,4 1,75 1,25 2 3,5 3,5 1 2,5 Source ministère chargé de l'agriculture Voir en annexe 10 le tableau détaillé Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 19/77 Répartition par région des effectifs mobilisés par la gestion FEADER Natura 2000 (moyenne 2014-2020) Agents Total Provence-Alpes-Côte d'Azur Bourgogne-Franche-Comté Occitanie Nouvelle-Aquitaine Bretagne Pays de la Loire Centre-Val-de-Loire Hauts-de-France Grand-Est Auvergne-Rhône-Alpes Ile-de-France Normandie Source ministère chargé de l'écologie Enfin, la donnée de 20 ETP à transférer par l'ASP n'a pas particulièrement fait l'objet de discussions lors des échanges préalables au comité État-Régions du 21 novembre 2021, les transferts devant intervenir une fois achevés les contrôles de la programmation 2014-2022 Cette méthode, différente des dispositions de la loi MAPTAM12 qui organise ces opérations, a nécessité qu'un article de la loi 2020-1508 du 3 décembre 2020 « portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'union européenne en matière économique et financière » dite loi « DDADUE » prévoit la parution ultérieure d'une ordonnance qui confirme le recours à ces modalités de calcul. Cette ordonnance en date du 26 janvier 2022 (voir en annexe 9) précise également l'application d'un « retro-transfert » des régions vers l'Etat, des effectifs, en réalité seulement une partie d'entre eux, transférés en 2014 de l'Etat vers les régions pour piloter les PDRR pour compenser la charge de pilotage des mesures surfaciques qu'aura à assurer l'Etat dans la nouvelle programmation. Ont été ajoutés 60 ETP en moyens d'ajustement afin de « tenir compte des spécificités de l'instruction des mesures de la programmation actuelle »13. Régions de France a procédé à la répartition de ces 60 ETP entre les régions. 12 ETPT 25,2 1,5 1,8 4,0 4,0 1,0 0,3 1,5 2,1 1,8 3,9 0,6 2,7 133 8 13 19 17 7 6 12 7 10 18 6 10 La loi MAPTAM - modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles- du 27 janvier 2014, dispose que s'agissant du transfert de l'autorité de gestion du FEDER, les moyens humains à transférer de l'Etat vers les régions correspondent au montant le plus élevé des effectifs de la dernière ou de l'avant dernière année du programme In compte-rendu du comité Etat-Régions du 10 novembre 2021. 13 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 20/77 En dépit d'un accord sur la méthode, l'ambiance s'est visiblement tendue lorsque le volume des effectifs à transférer a été communiqué aux Régions. Des échanges se sont alors tenus, essentiellement au niveau national, durant l'année 2021 pour expliquer et clarifier la démarche. (Voir en annexes 7 et 8 les échanges entre Régions de France et le ministère en charge de l'agriculture). 3.2. La compensation financière des effectifs de l'Etat affectés à la gestion des sites Natura 2000 Conformément au pragraphe IV de l'article 151 de la loi 3DS, une compensation financière sera versée aux régions pour couvrir les charges salariales des effectifs travaillant sur les missions Natura 2000 transférées. Sur le fondement des articles 80 et suivants de la loi de modernisation de l'action publique dite « MAPTAM », pour un transfert de la compétence au 1er janvier 2023, les effectifs à prendre en compte sont ceux au 31 décembre 202114. Comme déjà évoqué, les effectifs à transférer aux Régions au titre de la loi 3DS correspondent à un périmètre plus restreint que celui des rubriques Natura 2000 de l'outil SALSA. Le transfert est en effet réduit aux mesures de gestion des sites exclusivement terrestres. Il exclut la désignation des sites et l'instruction de l'évaluation des incidences. C'est pourquoi, une enquête auprès des DREAL et des DDT(M) a été nécessaire pour affiner le volume des effectifs à transférer. Elle a été réalisée en mars 2022. Les agents pris en compte sont ceux qui contribuent à la gestion des sites exclusivement terrestres, hors gestion financière FEADER : désignation et animation des comités de pilotage, approbation des documents d'objectifs, présidence des comités de pilotage et élaboration des documents d'objectifs en l'absence de collectivité territoriale porteuse de la démarche, instruction et contrôle des chartes et exonérations fiscales liées ainsi que la gestion des mesures hors FEADER. Le temps passé sur les fonctions de support et d'encadrement a été pris en compte, dès lors qu'il représente au moins 5% du temps de travail. L'enquête a exclu les fractions d'ETP consacrées à des activités qui resteront assurées par l'État (désignation des sites et examen des études d'incidence). Les postes vacants au 31 décembre 2021 n'ont pas été pris en compte en application du dispositif législatif qui prévoit la compensation des ETP et non de postes. 14 Article 80 de la loi n°2014-58 de modernisation de l'action publique : « ...Sont transférés ou mis à disposition des collectivités territoriales ou de leurs groupements les emplois pourvus au 31 décembre de l'année précédant l'année du transfert de compétences... ». « II. - En cas de transfert de service, après détermination d'un nombre entier d'emplois à temps plein susceptibles d'être transférés, les fractions d'emplois ne pouvant donner lieu à transfert font l'objet d'une compensation financière ». Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 21/77 PUBLIÉ L'effectif s'établit ainsi à 50,43 ETP pour 238 agents physiques15. 16,3 ETP concernés sont affectés en DREAL et 34,6 en DDT(M), soit une proportion de 68 % des ETP en DREAL et 32 % en DDT(M)16. Le ministère en charge de l'écologie a transmis ces données à Régions de France le 19 avril 2022 puis, mi-mai, des informations précises pour chacun des agents concernés : service d'affectation, catégorie, corps, quotité d'ETP, départ éventuel envisagé en 2022-2023, implication éventuelle dans la gestion FEADER. La compensation financière est établie sur ces bases par le ministère chargé de l'écologie avec des montants calculés « en pied de corps », correspondant à une rémunération de début de carrière. Répartition entre régions des effectifs à compenser Source ministère chargé de l'écologie Les conseils régionaux, comme Régions de France, ont fait valoir auprès du ministre en charge de l'écologie qu'au-delà des difficultés pratiques pour l'établir, l'état des effectifs ainsi déterminé ne correspondait pas aux besoins réels, dans la mesure où les effectifs de l'État ont constamment diminué depuis plusieurs années. De plus, ainsi que cela avait été indiqué à la mission CGEDDIGA17 par les responsables des services déconcentrés, il a été très difficile de pourvoir en 2021 les postes vacants relatifs à la gestion Natura 2000 dans le contexte d'incertitude du projet de loi 3DS . Une enquête menée précédemment par la DEB auprès des services déconcentrés pour l'année 2019 sur un périmètre plus large (incluant les sites majoritairement terrestres) faisait ressortir une évaluation de 88,8 ETP dans les DREAL et DDT(M) pour la gestion des sites répartis sur 708 agents. 15 Aucun agent ne travaille à temps plein sur les missions Natura 2000. La moyenne est de 0,21 ETPT soit de l'ordre de un jour par semaine. Seulement 22 agents y consacrent au moins 50% de leur temps. 45% des agents concernés sont de catégorie A et 52% de catégorie B, 3% de catégorie C. 16 17 Rapport CGEDD n° 013892-01, IGA n° 2021-024R, Février 2022 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 22/77 Les Régions et Régions de France ont réalisé leur propre estimation des moyens humains qui seraient nécessaires pour assurer les missions transférées (annexe 11). Elles considèrent que le nombre d'ETP serait supérieur à celui fourni par l'enquête du ministère chargé de l'écologie. Or l'estimation transmise par Régions de France n'est pas présentée comme une correction d'erreur, mais semble davantage relever d'une expression de besoins. Enfin, selon les Régions, cet écart et la compensation financière en pied de corps les obligeront à contribuer au financement de la masse salariale des agents qu'elles recruteront. Des échanges sont toujours en cours pour affiner les calculs et arrêter un effectif définitif. 3.3. Les points d'incompréhension, les inquiétudes soulevées par les régions 3.3.1. Sur ce qui a déjà été porté à leur connaissance « On n'a jamais vu un dossier aussi complexe aussi mal traité ». Derrière la formule, sans doute sévère et excessive d'un interlocuteur des services d'un conseil régional et les positions de principe des interlocuteurs de la mission, force est de constater que ce transfert suscite un certain nombre de questionnements, d'incompréhensions et d'inquiétudes. - Le volume des effectifs transférés Si les Régions, par l'intermédiaire de Régions de France, ont bien validé la méthode d'évaluation des effectifs, elles ont en revanche été surprises des résultats auxquels cette dernière a permis d'aboutir. Elles les regardent en effet avec circonspection, voire suspicion, pour au moins deux raisons : Elles déplorent manquer de visibilité sur l'outil SALSA et n'avoir été destinataires que du seul résultat brut et définitif en volume d'ETP ; Elles estiment connaître, de manière relativement précise, les agents et donc le nombre d'ETP actuellement chargés de ces dossiers au sein des services de l'Etat. Elles se basent pour cela sur leur connaissance des interlocuteurs locaux avec lesquels elles travaillent au quotidien, sur des fiches de poste ou des organigrammes, sans certitude toutefois qu'ils soient toujours bien actualisés, ou encore sur le volume de dossiers instruits dont elles tirent des ratios d'effectifs. - Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 23/77 L'absence d'explications, que les Régions ont fait valoir, des modalités précises d'utilisation de SALSA par les services de l'Etat, région par région, permet à ces dernières d'entretenir et véhiculer cette suspicion, également alimentée par des doutes sur la prise en compte, dans le calcul des ETP, des vacataires, des postes vacants, ainsi que des fonctions de support et d'encadrement. A cet égard, s'agissant du FEADER, le ministère chargé de l'agriculture a indiqué à la mission que le temps consacré aux fonctions de support et d'encadrement est automatiquement ventilé au prorata du temps des activités opérationnelles auxquelles par conséquent il s'ajoute. Pour rappel, s'agissant de Natura 2000, le temps passé sur les fonctions de support et d'encadrement est pris en compte dès lors qu'il représente au moins 5% du temps de travail18. Par ailleurs, la question de la non prise en compte des postes vacants au 31 décembre 2021 a été posée aux services du ministère en charge de l'écologie, pour la gestion des sites Natura 2000. Il a été répondu à la mission qu'au-delà de l'application du dispositif législatif qui prévoit la compensation d'ETP et non de postes, l'effet des postes vacants est minime. Il s'agit en effet de fraction d'emplois vacants et l'ouverture des postes se fait au-delà du plafond d'emploi, ce qui minimise la part réelle d'ETP non comptabilisés. Quant aux vacataires, il a été précisé à la mission qu'ils ne travaillaient normalement pas sur les mesures non surfaciques. Quand bien même cela pourrait être le cas pour des questions d'organisation interne aux DDT(M), leur temps de travail aurait alors vocation à être enregistré dans SALSA. Le ministère chargé de l'agriculture a par ailleurs fait savoir à la mission que le calcul en ETP fait par les Régions intégrait parfois l'ensemble des effectifs consacrés au FEADER, soit des agents travaillant sur des mesures surfaciques, des agents employés sur des crédits de l'assistance technique ou encore des agents ne travaillant que pour une faible partie de leur temps de travail sur les mesures non surfaciques. La mission a pu constater que les Régions intégraient parfois à leur raisonnement le volume d'effectifs qu'elles estiment nécessaire pour réaliser les missions transférées dans les meilleures conditions possibles, alors que la règle consiste à transférer les effectifs réellement consacrés aux missions, et non pas les effectifs qui devraient idéalement y être consacrés. Un très petit nombre de régions a déclaré à la mission suspecter les services de l'État d'avoir minoré, sur la période, dans le système SALSA, les enregistrements des temps passés à la gestion des mesures non surfaciques co-financées par le FEADER. Or, il s'avère que les services de l'État ignoraient, jusqu'en 2019, les termes de l'arbitrage à venir sur la future architecture du FEADER, tout comme la méthode d'évaluation qui serait retenue, dérogatoire à la règle habituelle. 18 On peut considérer que le temps d'encadrement non pris en compte est minime dans la mesure où il est question de fractions d'ETP : la moyenne est de 0,21 ETPT soit de l'ordre de un jour par semaine. Seulement 22 agents travaillant sur les dossiers Natura 2000 y consacrent au moins 50% de leur temps. Enfin, la majorité agents concernés sont de catégorie A (45%) ou de de catégorie B (52%). Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 24/77 Enfin, il est capital de préciser que le ministère chargé de l'agriculture a constaté qu'en 2021, les effectifs consacrés à la gestion des mesures transférées s'élevaient à 382,3 ETP, donnée très proche de celle de 385, moyenne observée au titre de la période 2014-2020. La mission a conscience de la faiblesse inhérente à un outil de saisie des temps rempli par les agents. Elle tient néanmoins à rappeler que les agents ne peuvent saisir leur temps de travail qu'au sein de la liste fermée des missions qui sont les leurs. Pour imparfaite qu'elle soit, la méthode consistant à utiliser les données issues de SALSA a de plus l'avantage de garantir une équité de traitement. Enfin, la mission note l'absence de toute contreproposition méthodologique. Pour toutes ces raisons la mission estime que la méthode visant à retenir les temps passés issus de l'outil SALSA était la seule pertinente, une fois acté le principe d'utiliser la moyenne des temps 2014 -2020. Si la nécessité, pour les ministères concernés, d'avoir eu recours à une centralisation du recensement des effectifs et des arbitrages sur les ETP à transférer n'est pas discutée, la mission ne peut néanmoins que regretter, s'agissant de la majorité des effectifs FEADER, qu'au niveau territorial, les Régions aient manqué d'éclairages et d'explications de la part des DRAAF, qui ne semblent pas avoir reçu mandat pour le faire. - La crainte d'une perte de compétence technique et d'expertise Le volume d'ETP transféré n'est pas la seule source d'inquiétude de la part des Régions. Faute du transfert effectif de la totalité des personnels de l'État concernés par le FEADER et en l'absence totale de transfert physique d'agents s'agissant de Natura 2000, les Régions craignent une perte conséquente de l'expertise aujourd'hui présente dans les services de l'État, préjudiciable au bon accomplissement des missions transférées. Tous les agents potentiellement transférables, s'agissant du FEADER, ne rejoindront pas, en effet, les services des conseils régionaux. Il peut s'agir d'un choix personnel, d'incertitudes ou d'opportunités professionnelles les ayant conduits à candidater sur d'autres postes, ou de conditions financières ou de déroulement de carrière jugés peu satisfaisants. Bien qu'une compensation financière soit assurée, le temps de former de nouveaux agents à cette matière exigeante fait craindre des débuts d'exercice difficiles. La mission observe en outre, que pour 385 ETP transférés depuis le ministère chargé de l'agriculture, près de 300 - au moment de la rédaction du rapport - agents physiques rejoindront les services des Régions. Cette part, significative, a notamment été rendue possible grâce au travail de reconfiguration de postes « 100% FEADER » dans les services d'économie agricole des DDT(M), les agents occupant ces postes ayant vocation à être transférés auprès des services des régions. S'agissant de Natura 2000, compétence pour laquelle aucun agent ne sera transféré, la compensation en pied de corps ne favorise pas le recrutement de personnels qualifiés, ce qui pose Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 25/77 la question du maintien du niveau de compétences. En effet, la gestion des sites Natura 2000 nécessite une expertise poussée, une fine connaissance du terrain qu'il sera difficile de trouver auprès d'un agent débutant. Cette potentielle perte de compétence et de connaissance inquiète vivement les régions qui, pour la plupart, sollicitent des agents de l'État, en fonction dans des DDT(M) ou des DREAL, pour rejoindre leurs équipes. - De possibles obstacles, pour les agents de l'État, pour rejoindre les conseils régionaux Si la plupart des Régions ont affiché, de façon volontariste, leur souhait d'accueillir un maximum d'agents de l'État accompagnant les missions transférées, certaines décisions ou positions ont pu freiner l'enthousiasme des agents concernés : absence d'antennes départementales dans quelques régions, ouvertures de postes sans priorité aux agents de l'État ayant vocation à être transférés, réunions d'information des agents de l'Etat tardives ou imprécises sur les conditions d'accueil. Il est également indéniable que certains agents de l'État ont pu renoncer à rejoindre les Régions par crainte d'une surcharge de travail en période de transition concernant aussi bien la programmation du FEADER que la mise en place de nouvelles réorganisations des services des Régions ou par peur de s'engager dans une voie qui leur est inconnue. - La période transitoire et la reprise des dossiers non soldés de la précédente programmation Les années de transition 2023-2024 seront indiscutablement chargées, avec une forte activité due au chevauchement des deux programmations FEADER. La prise en charge de ce travail par des équipes en cours de constitution, dont certaines composées de nouveaux arrivants découvrant leurs missions, rendra la tâche encore plus malaisée. La reprise et la gestion des dossiers non surfaciques non soldés de la programmation 2014-2020 et le transfert des dossiers « Plan de relance » financés par l'État19, que quelques Régions rechignent à prendre en charge, font également partie des sujets d'incompréhension et de mécontentement. Bien que le ministère chargé de l'agriculture ait annoncé que la charge de travail inhérente à cette reprise avait été intégrée dans le calcul des ETP à transférer, certaines Régions s'inquiètent de leur capacité à gérer le stock de dossiers transférés. Elles font part également de leurs doutes sur la volonté ou la capacité des services de l'État, dans les mois précédents le transfert, d'apurer au maximum ces stocks. A cet égard, dans certaines régions, ce sujet fait l'objet de réunions de suivi régulières, dans d'autres, les services de l'État déclarent avoir renforcé leurs moyens humains afin de résorber au maximum le stock. S'agissant des dossiers « plan de relance », il a été fait observer à la mission que, outre des dossiers financés par des crédits d'État, des mesures des PDRR ont été abondées par du FEADER « relance », accroissant ainsi récemment la quantité des dossiers, notamment d'investissement, à traiter par les DDT(M). 19 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 26/77 - Le montant du « sac à dos » Les modalités de calcul du « sac à dos » (montant des dépenses de fonctionnement par agent) sont également contestées par les régions, qui estiment que le montant alloué par agent à ce titre (3059) est trop faible pour correspondre au coût réel de fonctionnement d'un agent, sans toutefois apporter d'éléments tangibles à l'appui de ce jugement. Bien que la méthode utilisée pour parvenir à ce montant soit identique à celle précédemment mise en oeuvre pour les derniers transferts de l'Etat aux Régions, la mission s'interroge sur l'absence de revalorisation de son montant, qui ne tient notamment pas compte de l'inflation constatée depuis la fin 2021. En outre, le calcul basé sur une moyenne de trois années (2018, 2019 et 2020) conduit à un résultat sous-évalué, compte-tenu du caractère atypique de l'année 2020 qui, en raison de la crise sanitaire, a enregistré très peu de frais de déplacement. Enfin, aucune distinction des territoires d'outre-mer, permettant de proposer un « sac à dos » réévalué par rapport à la métropole spécifiquement pour ces territoires n'a été envisagée, alors que les coûts y sont notoirement plus élevés. Aussi, une hausse du montant du « sac à dos » pour les territoires d'outre-mer paraît légitime, ainsi qu'une revalorisation pour la métropole, afin de tenir compte de l'inflation et du caractère atypique de l'une des années prises en compte. D'autre part, la plupart des Régions mettent également en avant le coût engendré par de nouveaux recrutements, rendus indispensables selon elles par l'insuffisance des effectifs transférés. Elles soulignent également la non prise en compte par l'État des frais parfois engendrés par la nécessité d'acquérir de nouveaux locaux pour accueillir les agents transférés. La non prise en compte des coûts induits par la mise en place de nouveaux systèmes d'information est également soulevée. - Des initiatives constructives Pour autant et malgré ces désaccords « politiques », les discussions et les travaux se poursuivent pour faire aboutir ce transfert dans les délais prévus le 1er janvier 2023. Il a d'ailleurs été rapporté à la mission des initiatives constructives dans les régions : o o o o comités de pilotages réguliers ; réunions techniques pour organiser les questions pratiques, telles que le classement des dossiers ; réunions d'information des Régions à destination des agents de l'État, qui ont pu également être reçus individuellement ; recrutement avec jury conjoint État / Région de contractuels destinés à remplacer des titulaires ayant fait mobilité avant le transfert et dont le contrat sera repris par la région. Ces personnes rejoindront ainsi les Régions avec un minimum d'expérience. Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 27/77 3.3.2. Le transfert de la délégation des contrôles le plus souvent incompris La question du transfert d'effectifs depuis l'ASP a souvent été mal comprise, sans doute en raison de son caractère moins prioritaire en termes de calendrier, mais aussi de volume d'effectifs. Bien que les effectifs annoncés n'aient a priori pas suscité d'échanges lors des discussions préalables au comité État-Régions du 10 novembre 2021, les interlocuteurs que la mission a rencontrés ont fait part de leur inquiétude sur leur capacité à mener des contrôles dès la fin de l'année 2023, s'agissant d'une mission nouvelle pour eux. Or il existe une différence fondamentale entre les transferts d'effectifs aux Régions depuis les services de l'État d'une part et depuis l'ASP d'autre part. En effet, dans le cas de l'ASP, il s'agit d'un transfert de la délégation du contrôle vers les Régions et non pas d'un transfert de compétences. L'ASP, organisme payeur, reste responsable des contrôles et travaillera en étroite coopération avec les régions. A cet égard, l'ASP a d'ores et déjà initié un processus de formation - sensibilisation aux contrôles à destination d'agents des services des conseils régionaux. Toutes les régions ont été conviées à ces sessions, mais apparemment toutes n'y ont pas participé, accroissant ainsi leur méconnaissance du sujet. Actuellement, l'ASP effectue environ 600 à 700 contrôles par an au titre des mesures non surfaciques co-financées par le FEADER. Elle a évalué le temps consacré à ces contrôles à 20 ETP. Dans la mesure où les contrôleurs de l'ASP, polyvalents, assurent d'autres types de contrôles que ceux portant sur les mesures non surfaciques, le transfert d'effectif s'effectuera sous forme de compensation financière. Tous ces éléments, notamment l'absence jusqu'alors, de discussions rappelée plus haut, militent pour que des échanges pour expliciter le sujet, puissent être organisés dans des délais raisonnables entre l'ASP, les régions et le ministère chargé de l'agriculture. Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 28/77 4. POUR UNE TRANSITION SEREINE ET APAISEE : QUELQUES RECOMMANDATIONS 4.1. Appuyer les régions pour programmation du FEADER la période transitoire de Les fins de programmation et de débuts de suivante constituent toujours des périodes délicates : à la pression d'achever les programmations et les paiements20 dans les délais s'ajoute la mise en place de la programmation suivante avec de nouvelles règles à intégrer. Dans le cas présent, comme la mission l'a évoqué plus haut, le volume des dossiers restant à traiter est plus élevé que lors d'une programmation ordinaire. En effet, les crédits du FEADER « relance » ont abondé des mesures instruites par les DDT(M) tout comme les dispositifs du plan de relance financés par des crédits d'Etat et adossés aux PDRR. En outre, l'évolution des compétences et des services dans des dimensions significatives requiert beaucoup d'énergie de la part de tous. Enfin dans certaines régions des équipes sont et seront encore pour quelque temps en cours de constitution et d'acquisition de compétences. Aussi, pour aider à surmonter ces difficultés transitoires en 2023 et 2024, la mission propose d'allouer aux Régions des moyens de vacation supplémentaires à hauteur de 30 ETP. Par analogie avec la phase précédente, Régions de France pourra procéder à cette répartition entre les régions selon la situation de chacune et le complément précédemment accordé. R1. Pour les aider à surmonter les difficultés liées à la forte charge de travail de la période transitoire en 2023 et 2024, la mission propose (ministère en charge de l'agriculture) d'allouer aux Régions des moyens de vacations supplémentaires, à hauteur de 30 ETP. Par analogie avec la phase précédente, Régions de France pourra procéder à cette répartition, selon la situation des régions et le complément d'ores et déjà accordé. 4.2. Finaliser le travail engagé pour Natura 2000 concernant l'ajustement de l'effectif existant au 31 décembre 2021 L'évaluation des effectifs de l'État affectés aux missions Natura 2000 transférées fait toujours l'objet d'échanges entre le ministère en charge de l'écologie, Régions de France et les conseils régionaux, ces derniers estimant insuffisant le nombre d'ETP. Ils considèrent également que la compensation financière en pied de corps imposée par la loi les pénalise. 20 50% des paiements FEADER de la programmation 2014-2022 restent à effectuer à l'automne 2022 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 29/77 Aussi, faute de pouvoir revenir sur la règle du « pied de corps », la mission estime qu'une évolution à la hausse des effectifs à transférer est pertinente. Elle permettrait, notamment, aux Régions de recruter des personnes qualifiées sur des sujets nouveaux et de prendre en compte le risque de perte de compétence liée aux transferts. R2. La mission recommande la poursuite des discussions entre le ministère en charge de l'écologie, Régions de France et les conseils régionaux, dans l'objectif d'aboutir à une réévaluation de l'effectif définitif à compenser financièrement. La répartition de l'effectif supplémentaire obtenu pourra se faire (ministère en charge de l'écologie) en fonction de la situation des régions, notamment du nombre de leurs sites Natura 2000. 4.3. Revaloriser le montant des moyens de fonctionnement transférés Le montant du « sac à dos » n'a pas évolué depuis plusieurs années, alors même que l'inflation, fortement présente depuis fin 2021, affecte les dépenses de fonctionnement. En outre, l'année 2020 prise en compte dans le calcul conduit à un résultat sous-évalué, compte-tenu de l'impact de la crise sanitaire sur les déplacements. Par ailleurs, la spécificité des territoires ultra-marins n'a pas été prise en considération, alors que les coûts y sont plus élevés qu'en métropole. R3. La mission recommande (ministère chargé de l'intérieur (DMAT - DGCL)) une hausse du montant du « sac à dos » pour les territoires d'outre-mer, ainsi qu'une revalorisation pour la métropole, afin de tenir compte de l'inflation et du caractère atypique de l'une des années prise en compte dans le calcul. 4.4. Faciliter le transfert de compétences et de connaissances sur les dossiers : appuyer transitoirement les Régions sur les compétences transférées L'appui ponctuel aux Régions sur les compétences transférées - et pour une période transitoire des agents « sachants » restés dans les services de l'État, serait de nature à permettre un transfert apaisé. Il ne s'agit pas, bien entendu, de formaliser un accompagnement durable, mais d'assurer un passage de relai en bonne intelligence, notamment sur les sujets forestiers et ceux relatifs à. la connaissance des sites Natura 2000 ou des modalités de leur gestion (état du Docob, modalités d'animation, ...). Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 30/77 R4. La mission préconise que soit apporté par les services de l'État (DRAAF, DREAL, DDT(M)), un appui ponctuel, non formalisé et transitoire, aux services des Régions sur les compétences transférées, gestion des mesures non surfaciques du FEADER et des sites Natura 2000 exclusivement terrestres. 4.5. Accompagner le transfert de la délégation des contrôles de l'ASP Compte-tenu du caractère particulier du transfert de la délégation de contrôle vers les Régions, de l'incompréhension du processus et des inquiétudes exprimées, la mission recommande de poursuivre la démarche de formation des agents des conseils régionaux engagée par l'ASP. Elle suggère aux conseils régionaux de participer massivement à cette démarche, en répondant favorablement aux invitations de l'agence. La mission préconise enfin d'engager sans tarder les discussions entre l'ASP, les Régions et le ministère chargé de l'agriculture pour que soit précisées et explicitées les conditions de la délégation de compétence aux régions. R5. La mission recommande de poursuivre (ASP, Régions et Régions de France, ministère chargé de l'agriculture) la démarche de formation des agents des conseils régionaux sur les contrôles, déjà engagée par l'ASP. Elle préconise également d'engager sans tarder les discussions entre l'ASP, les Régions et le ministère chargé de l'agriculture pour que soit précisées et explicitées les conditions de la délégation de compétence aux Régions. Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 31/77 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 32/77 CONCLUSION La gestion des fonds européens est complexe et exigeante, mais les Régions ont déjà pris en charge avec succès les programmes cofinancés par le FEDER et pour partie par le FSE. Elles ont aussi, depuis 2014, piloté les PDRR, voire géré des mesures cofinancées par le FEADER. La gestion des mesures Natura 2000 pour les sites exclusivement terrestres s'inscrit dans des compétences en matière de biodiversité déjà exercées par les Régions. Pour autant, cette nouvelle compétence nécessite une connaissance et des savoir-faire nouveaux. La mission a bien identifié les inquiétudes et les interrogations soulevées par les Régions, qu'il s'agisse notamment des moyens transférés, du maintien des compétences ou de la délégation des contrôles. Sur la question de la volumétrie des effectifs consacrés à la gestion des mesures non surfaciques co-financées par le FEADER, la mission conclut que la méthode et l'outil conduisant à constater leurs montants sont cohérents. Elle regrette néanmoins que les Régions aient pu manquer, au niveau territorial, d'éclairages et d'informations utiles à leur appropriation des résultats de cette méthode. La mission s'est en outre employée à faire des préconisations de nature à accompagner les régions dans ce transfert de nouvelles compétences. Après une période transitoire, qui s'avèrera peut-être un peu délicate comme peut l'être tout changement d'organisation, les conditions pour parvenir à prendre en charge avec succès les mesures non surfaciques cofinancées par le FEADER, tout comme la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres, devraient pouvoir être remplies. Florence VILMUS Christine GIBRAT Hélène FOUCHER Inspectrice de l'administration en service extraordinaire Ingénieure générale des ponts des eaux et des forêts Ingénieure générale des ponts des eaux et des forêts Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 33/77 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 34/77 ANNEXES Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 35/77 Annexe 1 : Lettre de mission Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 36/77 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 37/77 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 38/77 Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées Nom Prénom Organisme Fonction Date de l'entretien Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 39/77 Nom Prénom Organisme Fonction Date de l'entretien Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 40/77 Nom Prénom Organisme Fonction Date de l'entretien Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 41/77 Nom Prénom Organisme Fonction Date de l'entretien Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 42/77 Nom Prénom Organisme Fonction Date de l'entretien Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 43/77 Nom Prénom Organisme Fonction Date de l'entretien Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 44/77 Nom Prénom Organisme Fonction Date de l'entretien chef du bureau des moyens de l'administration territoriale Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 45/77 Nom Prénom Organisme Fonction Date de l'entretien Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 46/77 Annexe 3 : Liste des sigles utilisés ASP CGAAER DAAF DDT(M) DEB DGALN DGCL DGPE DJA DMAT DRAAF Docob DREAL Agence de services et de paiement Direction départementale des territoires (et de la mer) Direction générale des collectivités locales Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises Dotation jeunes agriculteur Direction de la modernisation territoriale logement ETP ETPT FEADER ICHN IGA IGEDD LEADER MAEC MAPTAM (loi) métropoles PAC PDRR PSN 3DS (loi) Politique agricole commune Programme de développement rural régional Plan stratégique national Loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale Mesure agro-environnementale et climatique Equivalent temps plein Equivalent temps travaillé Fonds européen agricole de développement rural Indemnité compensatrice de handicap naturel Inspection Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 47/77 Annexe 4 : Communiqué de presse Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 48/77 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 49/77 Annexe 5 : Relevé de conclusions du Comité-Etat Régions du 10 novembre 2021 Répartition annuelle des enveloppes FEADER Lors du Comité Etat Régions (CER) du 20 mai, une enveloppe annuelle de FEADER de 700 M a été déléguée aux Régions sur la période 2023-2027, à savoir 645 M (dont 10 M de mesures agroenvironnementales ­ MAEC ­ non surfaciques pour la protection des races et variétés menacées et l'apiculture), augmentée d'une part de 33 M de FEADER supplémentaire dans le cadre de la priorité donnée au renouvellement des générations en agriculture, avec l'ambition partagée d'accroître le nombre d'installations aidées, et d'autre part de 22 M de MAEC forfaitaires, outil de transition. Le CER du 10 novembre a permis d'acter la répartition de cette enveloppe entre les Régions sur la base d'une proposition consensuelle des Régions. Elle est indiquée en annexe I. Concernant le montant dédié aux MAEC forfaitaires, l'Etat a confirmé l'attribution d'une enveloppe annuelle de 22M de FEADER aux Régions, dont le montant pourra être revu en gestion à l'aune du succès de ces mesures. La répartition de cette enveloppe de 22M initialement affectée aux Régions fera l'objet d'une proposition collective de ces dernières pour permettre la finalisation dans les délais requis du plan financier du Plan Stratégique National. Définitions communes L'Etat et les Régions ont également acté des définitions communes sur des catégories de bénéficiaires, requises par la réglementation européenne et utilisées à la fois par l'Etat et les Régions pour certaines leurs interventions: agriculteur actif, comportant des dispositions adaptées à la situation des Outre-mer ; nouvel agriculteur, pour assurer l'accessibilité du plus grand nombre des projets d'installation et de la diversité des parcours, tout en consolidant les compétences et la professionnalisation des porteurs de projets. Ces définitions sont indiquées en annexe II. Pour la définition du jeune agriculteur, l'Etat et les Régions ont constaté une convergence sur les critères liés à l'âge (à 40 ans), et au fait d'être à la tête d'une exploitation, et ont fait valoir leurs positions respectives sur la question des compétences requises. Il a été acté de poursuivre les échanges sur ce point pour stabiliser rapidement la définition à inscrire dans le Plan Stratégique National. Version définitive validée MAA ­ RDF le 17/11/2021 1 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 50/77 Transferts d'emplois budgétaires et de crédits Pour l'application des orientations arrêtées lors du CER d'octobre 2019 concernant le décroisement des responsabilités dans la gestion des mesures FEADER et les transferts afférents en termes d'emplois budgétaires (ETP) et de crédits, les dispositions suivantes ont été actées, dans le souci partagé de donner aux services et aux agents qui les composent la visibilité nécessaire à la mise en oeuvre opérationnelle de la future programmation en janvier 2023 dans des conditions optimales: 1- L'Etat et les Régions ont confirmé la méthode retenue conjointement d'une évaluation utilisant comme référence la moyenne de la période 2014-2020 pour l'estimation des emplois budgétaires à transférer aux Régions en lien avec leur reprise de la gestion des aides non surfaciques du FEADER, déduction faite d'une partie des emplois budgétaires transférés aux Régions au titre de la période 2014-2020 que l'Etat doit reprendre au titre de ses nouvelles missions d'autorité de gestion du FEADER pour les aides surfaciques. L'Etat a chiffré le volume net du transfert, sur la base du décompte des temps de travail des agents enregistrés dans l'outil de contrôle de gestion, à 430,2 ETP (dont 385 ETP du MAA, 20 ETP de l'Agence de Services et de Paiement, et 25,2 du MTE). Les Régions ont fait valoir que leur propre estimation était supérieure. Dans ce cadre et dans le souci partagé de visibilité, il est convenu d'arrêter d'ores et déjà le transfert : o du volume net proposé de 430,2 ETP proposé par l'Etat ; o d'un montant 2,2 M correspondant à un équivalent de 60 vacataires, pour tenir compte des spécificités de l'instruction des mesures sur la programmation actuelle, o de confirmer la responsabilité des Régions à compter de janvier 2023 de la gestion des mesures non surfaciques de la programmation actuelle 2014-2022. Sur ces bases, l'Etat et les Régions conviennent de lancer dès à présent un travail conjoint pour préparer, dans chaque région, l'organisation concertée de leurs services respectifs. En outre, une mission d'inspection sur l'évaluation des moyens humains actuellement consacrés par l'Etat à la gestion des mesures non surfaciques du FEADER sera lancée pour en avoir les résultats fin 2022. 2- Conformément à la méthode retenue d'une évaluation des crédits mobilisés en contrepartie des mesures du FEADER pendant la période de référence 2014-2020, l'Etat a proposé d'arrêter le montant annuel à transférer aux Régions à 100 M. Ce montant correspond à la moyenne annuelle des contreparties engagées par l'Etat sur la programmation 2014-2020 hors top up (soit 94,4 M), auquel s'ajoute une enveloppe de 5,6 M par an pour renforcer l'accompagnement de la transition agroécologique des exploitations agricoles et le renouvellement des générations. Afin de donner dès que possible une visibilité aux Régions pour finaliser leur plan financier, l'Etat et les Régions conviennent de la nécessité d'arrêter rapidement la répartition inter régionale du montant annuel de 100 M qui sera proposée à la Commission Consultative d'Evaluation des Charges compétente dans le domaine. Version définitive validée MAA ­ RDF le 17/11/2021 2 Page 51/77 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Réseau PAC et assistance technique L'Etat et les Régions conviennent de maintenir une gouvernance partagée du réseau, impliquant la nécessité de couvrir désormais les deux piliers de la PAC tout en conservant la vocation initiale de contribuer au développement des territoires ruraux et de renforcer leur lien avec les politiques agricoles et alimentaires. L'Etat et les Régions s'accordent sur la nécessité de répartir les 5 M annuel de FEADER dédiés au futur réseau PAC et à l'assistance technique nationale selon trois enjeux : l'animation et les actions du réseau PAC en tant que tel ; l'assistance technique attribuée à l'Etat en tant qu'autorité de gestion ; l'assistance technique commune Etat Régions à mobiliser notamment pour répondre aux implications du nouveau modèle de mise en oeuvre de la PAC, ainsi que pour le suivi de la performance et la coordination inter régionale et avec l'Etat. Version définitive validée MAA ­ RDF le 17/11/2021 3 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 52/77 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 53/77 Annexe II Définitions communes sur des catégories de bénéficiaires Un « agriculteur actif )) est un bénéficiaire qui remplit l'une des quatre conditions suivantes : une personne physique remplissant les deux conditions cumulatives suivantes : o avoir au plus l'âge légal pour une retraite à taux plein quel que soit le régime de retraite (c'est-à-dire 67 ans) 1; o être assuré pour son propre compte contre les accidents du travail et les maladies professionnelles sous un régime de protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles (ATEXA ou régime spécial en vigueur dans le Haut-Rhin, le Bas-Rhin et la Moselle) ; une société dans lesquelles au moins un associé respecte, au titre de son activité dans la société, les conditions fixées pour une personne physique ; une société sans associé cotisant à l'ATEXA, dès lors que le ou les dirigeants de ces sociétés relèvent du régime de protection sociale des salariés des professions agricoles au titre des points 8 (dirigeants salariés minoritaires en capital) et 9 (dirigeants de SAS) de l'article L722-20 du CRPM et à condition que la société exerce une activité agricole au sens du paragraphe 1 de l'article L722-1 (exploitations de culture et d'élevage) ; une autre personnes morale ne relevant pas d'une forme sociétaire : o les structures de droit public lorsqu'elles ont une activité agricole (lycées agricoles, collectivités...), o les associations Loi 1901 dont les statuts prévoient l'activité agricole ; Une définition adaptée au contexte spécifique des territoires ultramarins est retenue pour les outre-mer : y seront « agriculteur actif )) toutes les personnes physiques ou morales qui ont une activité agricole à l'exception de celles qui exploitent des aéroports, des services ferroviaires, des sociétés de services des eaux, des services immobiliers ou des terrains de sport et de loisir (à l'exception des centres équestres). Un « nouvel agriculteur ») est une personne physique : qui est à la tête d'une exploitation être à la tête d'une exploitation, ce qui signifie : o qui est agriculteur actif, o ou, dans le cas particulier d'une installation en société sans associé cotisant à l'ATEXA, qui détient au moins 40 % des parts sociales de la société et qui relève du régime de protection sociale des salariés des professions agricoles au titre des points 8 (dirigeants salariés minoritaires en capital) et 9 (dirigeants de SAS) de l'article L72220 du CRPM, à condition que la société exerce une activité agricole au sens du paragraphe 1 de l'article L722-1 (exploitations de culture et d'élevage) ; et qui justifie des compétences requises : o qui est titulaire d'un diplôme de niveau 3, quelle que soit la spécialité ; o ou qui prouve l'exercice d'une activité professionnelle dans le secteur de la production agricole d'au minimum 24 mois au cours des trois dernières années. 1 Des dérogations pourront être prévues pour des cas particuliers, selon des critères pré-définis. Version définitive validée MAA ­ RDF le 17/11/2021 5 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 54/77 Annexe 6 : Lettre du Président de RdF au Premier ministre Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Page 55/77 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 56/77 PUBLIÉ Annexe 7 : Questions de RdF Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 57/77 PUBLIÉ Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 58/77 PUBLIÉ Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 59/77 PUBLIÉ Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 60/77 PUBLIÉ Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 61/77 PUBLIÉ Annexe 8 : Réponse du MAA à RdF REPONSE DU MAA AUX REMARQUES DES CONSEILS REGIONAUX SUR LE TRANSFERT DES ETP DANS LE CADRE DU FEADER POST 2020 Les réponses infra aux observations transmises par Régions de France le 27 juillet 2021 prochaine programmation de la PAC. Cette méthodologie consiste à retenir la moyenne des ETP constatés annuellement de 2014 contrôle de gestion SALSA -part des transferts effectués en 2015 pour permettre aux conseils régionaux de piloter et programmer la totalité des programmes de développement rural 2014-2020. activité, sous la supervision de leur hiérarchie. Bien que déclaratives, ces données travail sur la liste fermée des activités dont il a la charge et que la somme de ses déclarations est ramenée à 100% de son temps de travail. RETROCESSION DES ETP CONSACRES AU PILOTAGE DES MESURES SURFACIQUES L'Etat a transféré des emplois aux conseils régionaux en 2015 pour assurer le pilotage et le suivi de la programmation du FEADER 2014-2020. Au titre de la programmation 2023-2027, l'Etat reprendra les missions de pilotage et de suivi de la programmation des mesures surfaciques ainsi que de la prédation et de l'assurance récolte. raisonnement retenu par un rétro-transfert a minima égal aux 2/3 des emplois transférés en 2015. Les mesures surfaciques consomment en effet les deux tiers des crédits FEADER. mesures. Ces dernières appellent toutefois un pilotage et un suivi de même importance. Toutes les tâches actuellement réalisées par l'autorité de gestion sur les mesures surfaciques prenantes, l'approbation des PAEC (projets agro-environnementaux et climatiques), la fixation des paramètres des mesures agro-environnementales et climatiques, la programmation régionale des crédits Etat et des autres financeurs, le suivi des maquettes, la réaffectation des moyens, les documents de suivi régionaux, les indicateurs. centrés du ministère ont souvent continué à réaliser, aux côtés des autorités de gestion, des missions de pilotage et -2020, non seulement sur les dispositifs du cadre national mais aussi sur ceux de la forêt et des plans de compétitivité et Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 62/77 PUBLIÉ Le temps de travail afférent à ces missions, ne pouvant être techniquement isolé, a été moindre rétrocession engendrerait donc une double prise en compte des mêmes fonctions. conseils régionaux en 2015. Ce calcul fait abstraction des ETP supplémentaires qui auraient été dévolus à ces missions par les conseils régionaux. E transférés en 2015 est une estimation basse. position fondée sur la répartition budgétaire et la position portée par Régions de France. VARIABILITE DES RATIOS DE FEADER PAR REGION r dimensionner les besoins en effectifs Or, le nombre de dossie Un même montant de FEADER peut en effet, selon le taux de cofinancement arrêté par le de FEADER : Montant de FEADER Taux de cofinancement 50% 80% Total de Taux maximal 40% 75% Montant total des projets aidés La combinaison du taux de cofinancement et du taux maximal , aboutit, pour un même montant de FEADER, à des volumes Le nombre de dossiers traités par agent peut dépendre également de la complexité des demandeurs : un dossier bien constitué nécessite moins temps de travail qu un dossier incomplet ou partiellement éligible, qui engendrera de multiples échanges entre administration et demandeur. ses équipes. Le cadre Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 63/77 PUBLIÉ de la même mesure et donc une expérience ou non des différents cas auxquels il peut être spécificités agricoles de la région. s et la fidélisation des équipes dépendent, selon le cas, de multiples facteurs : positionnement géographique, â intrinsèques aux autorités de gestion et, pour partie, par des facteurs structurels. VARIABILITE DE L IMPACT SUR LA VOLUMETRIE DU TRANSFERT DE L INTEGRATION DU TEMPS PASSE SUR LE SOLDE 2007-2013 -2013 comprend d une part le temps de travail consacré en 2014-2015 au traitement des dossiers de la programmation 2007-2013 sur crédits 2007vail consacré aux dossiers de la période de transition. Cette intégration a un impact différent selon les régions en fonction : des délégations de gestion, parfois très importantes, dont disposaient certaines régions au titre de la programmation 2007-2013. Les dossiers 2007-2013 ont été clôturés par les services qui les ont instruits. Les dossiers instruits par les régions ont donc été clôturés par les régions ; -2013, sensiblem leurs caractéristiques agricoles. -mer ont ainsi utilisé les ressources 2007-2013 pour les engagements effectués en 2014 afin oppe attribuée ; de la saisie par les agents : le dispositif transitoire de 2014 était complexe et pouvait chement à la programmation (rattachement budgétaire à la programmation 2014-2020) ou le cadre réglementaire des mesures (cadre réglementaire 2007-2013). les programmations pour certaines mesures, notamment forestières. La proposition régions, de retenir la totalité du temps de travail déclaré pour ces mesures, dans rattachement budgétaire. des dispositifs retenus au titre de la période de transition. Le dispositif transitoire (ancienne programmation, nouvel argent) était ouvert pour la seule année 2014 dès lors que les ressources budgétaires de la programmation 2007-2013 étaient épuisées, qui bénéficiaient de ce dispositif étaient inscrites dans le programme 2014-2020. Les régions ont fait des choix différents quant au périmètre retenu et aux montants FEADER qui y étaient dédiés (cf. supra sur le rapprochement ETP/montant FEADER). - - - Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 64/77 PUBLIÉ -2013 développement rural et les choix opérés par les autorités de gestion en matière de transition. IMPACT DU PLAN DE RELANCE EUROPEEN ET DU PLAN FRANCE RELANCE SUR LA CHARGE DE TRAVAIL supplémentaire pour gérer le plan de relance européen et le plan de relance France. Si les crédits du plan de relance européen ont permis, dans certaines régions, de revoir à la hausse les taux de cofinancement européen et donc de diminuer la contrepartie nationale au FEADER, ceci apparaît sans effet sur la charge de travail des agents. En outre, les volumes des crédits des deux mesures du plan France Relance pouvant être faible part de la maquette financière du FEADER. IMPACT DE LA 2E ANNEE DE TRANSITION SUR LA CHARGE DE TRAVAIL La 2e obligation de solder les dossiers des deux années de transition après le 31/12/2022, ce qui Une grande partie des dossiers de la première année de transition sera soldée la seconde, trava Enfin, il est rappelé que les agents qui seront transférés aux conseils régionaux à compter de 2023 consacreront la totalité de leur temps de travail à la gestion des mesures non surfaciques transférées, ce qui constitue une garantie de fort professionnalisme donc en parallèle. A ce titre et de manière générale, le MAA observe que certains la capacité de faire aisément la différence, dans la situation actuelle, entre le nombre y consacrent, alors que ces facteurs ne sont pas équivalents. Cet « effet d optique » ilisés certes sur la gestion des mesures non surfaciques, mais seulement confiées. Remarques et questions spécifiques Concernant Provence-Alpes- : Sur le décompte des effectifs sur missions transférables : le chiffre de 20 ETP avancé par le conseil régional de PACA est nettement surévalué Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 65/77 PUBLIÉ Ainsi, l'évaluation du conseil régional ne saurait remettre en cause l'évaluation du MAA. Concernant la Réunion : Le décompte des effectifs à transférer du MAA vers la collectivité territoriale ne prend pas crédits européens, soit actuellement 10 ETP. De facto ce sont donc 17 ETP qui rejoindront la collectivité territoriale au 1er janvier 2023. Les nouvelles autorités de gestion disposeront dans la nouvelle programmation, comme dans la précédente, de la possibilité de mobiliser cette ligne budgétaire pour maintenir ou En outre, comme ailleurs, les agents du MAA en charge du FEADER ne travaillent pas à temps complet sur les missions transférables à la collectivité territoriale, ce qui explique le nombre Concernant le décompte pour la Guyane : Sur le rétro-transfert Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R : Page 66/77 PUBLIÉ Le ratio mesures surfaciques/mesures non surfaciques est différent dans les régions et -mer et en métropole. Le MAA a pris en compte cette spécificité en de facto le rétrotransfert proposé par le MAA est de 0,5 ETPT et non de 1. En tout état de cause les mesures agroenvironnementales demandent un travail complexe agricoles, quel que soit le montant financier qui leur est dévolu. : cf supra moins pour comparer métropole et Outre-mer. Les taux de cofinancement par le FEADER t conseil », « services de base et rénovation des villages », « soutien au développement local ». financer 2 volontaires de service technique qui, bien évidemment, ont vocation à rejoindre au 1er janvier 2023 la CTG. Ce sont donc 5 ETP qui in fine rejoindront la CTG, mais selon des procédures différentes. * * * MAA en réponse aux observations transmises par à transférer prouve précisément la solidité de la méthode et des outils retenus la vie des programmes de développement rural. De ce point de vue, la robustesse de la proposition de transfert présentée est, si besoin était, confirmée. : celui de la réorganisation des services et du dialogue social. Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 67/77 PUBLIÉ Annexe 9 : Ordonnance du 26/01/2022 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 68/77 PUBLIÉ Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 69/77 PUBLIÉ Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 70/77 PUBLIÉ Annexe 10 : Effectifs à transférer au titre de la gestion des mesures non-surfaciques cofinancées par le FEADER ________________________________________________________________________ page 71/77 PUBLIÉ Annexe 11 : La gestion des personnels affectés à Natura 2000 La compensation financière des effectifs de l'Etat affectés aux missions transférées Conformément à l'alinéa IV de l'article 151 de la loi 3DS, une compensation financière sera versée aux régions pour couvrir les charges salariales des effectifs travaillant sur les missions Natura 2000 transférées. Sur le fondement des articles 80 et suivants de la loi de modernisation de l'action publique dite « MAPTAM », pour un transfert de la compétence au 1er janvier 2023, les effectifs à prendre en compte sont ceux au 31 décembre 202121. Les effectifs susceptibles d'être transférés aux Régions au titre de la loi « 3DS » correspondent à un périmètre qui est plus limité que celui suivi dans l'outil SALSA au titre de Natura 2000 puisqu'il ne concerne que la gestion des sites exclusivement terrestres et exclut la désignation des sites et l'instruction de l'évaluation des incidences. C'est pourquoi, une enquête a été réalisée en mars 2022 auprès des DREAL et des DDT(M) pour déterminer les effectifs à transférer. Les agents pris en compte sont ceux qui contribuent à la gestion des sites exclusivement terrestres, hors gestion financière FEADER : désignation et animation des comités de pilotage, approbation des documents d'objectifs, présidence des comités de pilotage et élaboration des documents d'objectifs en l'absence de collectivité territoriale porteuse de la démarche, instruction et contrôle des chartes et exonérations fiscales liées ainsi que la gestion des mesures hors FEADER. Le temps passé par les encadrants et les agents des fonctions de soutien à Natura 2000, dès lors qu'il représente au moins 5% de leur temps de travail, a été pris en compte. L'enquête a exclu les fractions d'ETP qui sont sur des activités qui resteront assurées par l'État (désignation des sites et examen des études d'incidence). Les postes vacants au 31/12/2021 n'ont pas été pris en compte en application du dispositif législatif qui prévoit la compensation des ETP et non de postes. L'effectif s'établit à 50,43 ETP pour 238 personnes physiques22. 16,3 ETP concernés sont affectés en DREAL et 34,6 ETP en DDT(M), soit une proportion de 68 % des ETP en DREAL et 32 % en DDT(M). Aucun agent ne travaille à temps plein sur les missions Natura 2000. La quotité de travail moyenne consacrée par ces agents est de 0,21 ETPT soit de l'ordre de un jour par semaine. Seulement 22 agents y consacrent au moins 50% de leur temps. 45% des agents concernés sont de catégorie A et 52% de catégorie B, 3% de catégorie C. Article 80 de la loi n°2014-58 de modernisation de l'action publique : « ...Sont transferes ou mis a disposition des collectivites territoriales ou de leurs groupements les emplois pourvus au 31 decembre de l'annee precedant l'annee du transfert de competences... ». « II. - En cas de transfert de service, apres determination d'un nombre entier d'emplois a temps plein susceptibles d'etre transferes, les fractions d'emplois ne pouvant donner lieu a transfert font l'objet d'une compensation financiere ». 22 Une enquete menee precedemment par la DEB aupres des services deconcentres pour l'annee 2019 sur un perimetre plus large (incluant les sites majoritairement terrestres) faisait ressortir une evaluation de 88,8 ETP dans les DREAL et DDT(M) pour la gestion des sites repartis sur 708 agents, 21 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 72/77 PUBLIÉ Quotité de temps travaillé sur les missions transférées par agents (source DGALN) La compensation financière est établie sur ces bases par la direction des ressources humaines du ministère chargé de l'écologie avec des montants calculés « en pied de corps », ce qui pose la question du maintien du niveau de compétences. La récente intégration des corps techniques au régime indemnitaire des fonctionnaires d'Etat (RIFSEEP) est prise en compte. Répartition entre régions des effectifs à compenser (source ministère chargé de l'écologie) Le ministère chargé de l'écologie a transmis ces données à Régions de France le 19 avril puis mi-mai des informations précises pour chacun des agents concernés par la gestion Natura 2000 : service d'affectation, catégorie, corps, quotité d'ETP, départ éventuel envisagé en 20222023, implication éventuelle dans la gestion FEADER. En revanche, cet état nominatif détaillé n'existe pas pour les agents gérant le FEADER puisque la compensation financière est établie sur une moyenne 2014-2020. Selon l'enquête Natura 2000, 89 agents sur 238 sont mobilisés à la fois sur la gestion des sites Natura 2000 et celle du FEADER afférente. Page 73/77 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Un contrôle de cohérence entre les effectifs et le nombre de sites montre une similitude pour les régions les plus dotées en sites Natura 2000, des écarts étant constatés dans les régions moins présentes au sein du réseau. Nombre sites Auvergne-Rhône-Alpes Bourgogne-FrancheComté Bretagne Centre Val de Loire Corse Grand-Est Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle-Aquitaine Occitanie Provence-Alpes-Côte d'Azur Pays de la Loire TOTAL 260 de % des sites 17% Nombre d'ETP 6,93 % des ETP 14% 114 21 55 68 226 71 32 60 235 221 8% 1% 4% 5% 15% 5% 2% 4% 16% 15% 2,8 1,23 3,22 2,03 6,73 0,942 1,82 3 10,49 6,98 6% 2% 6% 4% 13% 2% 4% 6% 21% 14% 97 41 1501 6% 3% 100% 2,81 1,45 50,43 6% 3% 100% Les conseils régionaux, comme Régions de France, considèrent, qu'au-delà des difficultés pratiques pour l'établir, l'état des effectifs ainsi déterminé ne correspond pas aux besoins réels dans la mesure où les effectifs de l'État ont constamment diminué depuis plusieurs années. De plus, ainsi que cela avait été indiqué à la mission CGEDD-IGA23 par les responsables des services déconcentrés, il a été très difficile de pourvoir en 2021 les postes vacants relatifs à la gestion Natura 2000 dans le contexte d'incertitude du projet de loi « 3DS ». 23 Rapport CGEDD n° 013892-01, IGA n° 2021, janvier 2022 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 74/77 PUBLIÉ Les Régions et Régions de France ont réalisé leur propre estimation des moyens humains qui seraient nécessaires pour assurer les missions transférées. Elles considèrent que le nombre d'ETP serait supérieur d'une trentaine d'ETP à celui fourni par l'enquête du MTECT. Le chiffre transmis par Régions de France est de 86 ETP, mais il n'est pas présenté comme une correction d'erreurs, mais semble être une expression de besoins. Enfin, selon les régions, cet écart numérique et la compensation financière en pied de corps font que les régions devront contribuer au financement des activités transférées par l'Etat. Région Auvergne-Rhône-Alpes Bourgogne-Franche-Comté Bretagne Centre Val de Loire Corse Grand-Est Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle-Aquitaine Occitanie ETP (estimatif ETP (estimatif DEB) région transmis au MTECT) 6,93 2,8 1,23 3,22 2,03 6,73 0,94 1,82 3 10,49 6,98 5 7 13 4 5 5 14 9 5 5 86 8 6 Provence-Alpes-Côte d'Azur 1,45 Pays de la Loire TOTAL Source : DGALN 2,81 50,43 La situation des personnels dont les missions sont transférées Le ministère chargé de l'écologie appuie les agents pour se positionner sur les postes ouverts pour la gestion Natura 2000 ou celle du FEADER associée au sein des conseils régionaux par le biais d'un détachement de droit commun. De telles affectations permettraient aux régions de disposer de compétences dans l'objectif d'assurer la continuité des missions et aux agents de mettre en oeuvre les compétences acquises. Les services (DREAL et DDT(M)) ont été invités à réaliser un recensement des agents intéressés par une mobilité vers le conseil régional afin d'alimenter les échanges avec les Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 75/77 PUBLIÉ conseils régionaux. Toutefois, les recrutements ne pourront pas être réalisés pour le début 2023 car les postes doivent être ouverts au budget des conseils régionaux. Les autres agents seront invités à se repositionner sur d'autres missions proposées au sein des services (dans le domaine des espèces protégées, des aires protégées, de la connaissance sur les milieux et espèces...) pour la quotité de travail correspondant aux missions transférées ou sur une nouvelle fiche de poste. Ces agents pourront être mobilisés sur d'autres champs de préservation de la biodiversité que Natura 2000 et venir compenser d'éventuelles mobilités vers les conseils régionaux. La majorité des agents qui exercent des missions liées à Natura 2000 sur de faibles quotités de travail, aura des missions ajustées plus qu'une modification substantielle d'activité. Un arrêté qualifiant l'opération de restructuration permettra d'accompagner, pour une durée de trois ans à compter de la date de parution de l'arrêté, les agents dont les missions sont transférées. Il prévoit : Des dispositifs indemnitaires : prime de restructuration de service et allocation d'aide à la mobilité du conjoint, pour les agents amenés à changer de résidence administrative ; complément indemnitaire d'accompagnement, compensant une éventuelle perte indemnitaire dans le cadre d'une mobilité ; indemnité de départ volontaire pour les agents souhaitant démissionner de la fonction publique ; indemnité d'accompagnement à la mobilité fonctionnelle pour les agents affectés sur un emploi nécessitant la mise en oeuvre d'une action de formation professionnelle ; Un accompagnement financier : prise en compte de la situation des fonctionnaires détachés sur un emploi fonctionnel de catégorie A dont l'emploi est affecté par l'opération de réorganisation ; Des dispositifs d'accompagnement individualisés : congé de transition professionnelle ; accompagnement personnalisé dans l'élaboration et la mise en oeuvre d'un projet professionnel ; accès prioritaire à des formations ; mise à disposition auprès d'une entreprise du secteur privé. - - Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 76/77 PUBLIÉ Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 77/77 PUBLIÉ  (ATTENTION: OPTION fert de competences... ». « II. - En cas de transfert de service, apres determination d'un nombre entier d'emplois a temps plein susceptibles d'etre transferes, les fractions d'emplois ne pouvant donner lieu a transfert font l'objet d'une compensation financiere ». 22 Une enquete menee precedemment par la DEB aupres des services deconcentres pour l'annee 2019 sur un perimetre plus large (incluant les sites majoritairement terrestres) faisait ressortir une evaluation de 88,8 ETP dans les DREAL et DDT(M) pour la gestion des sites repartis sur 708 agents, 21 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 72/77 PUBLIÉ Quotité de temps travaillé sur les missions transférées par agents (source DGALN) La compensation financière est établie sur ces bases par la direction des ressources humaines du ministère chargé de l'écologie avec des montants calculés « en pied de corps », ce qui pose la question du maintien du niveau de compétences. La récente intégration des corps techniques au régime indemnitaire des fonctionnaires d'Etat (RIFSEEP) est prise en compte. Répartition entre régions des effectifs à compenser (source ministère chargé de l'écologie) Le ministère chargé de l'écologie a transmis ces données à Régions de France le 19 avril puis mi-mai des informations précises pour chacun des agents concernés par la gestion Natura 2000 : service d'affectation, catégorie, corps, quotité d'ETP, départ éventuel envisagé en 20222023, implication éventuelle dans la gestion FEADER. En revanche, cet état nominatif détaillé n'existe pas pour les agents gérant le FEADER puisque la compensation financière est établie sur une moyenne 2014-2020. Selon l'enquête Natura 2000, 89 agents sur 238 sont mobilisés à la fois sur la gestion des sites Natura 2000 et celle du FEADER afférente. Page 73/77 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Un contrôle de cohérence entre les effectifs et le nombre de sites montre une similitude pour les régions les plus dotées en sites Natura 2000, des écarts étant constatés dans les régions moins présentes au sein du réseau. Nombre sites Auvergne-Rhône-Alpes Bourgogne-FrancheComté Bretagne Centre Val de Loire Corse Grand-Est Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle-Aquitaine Occitanie Provence-Alpes-Côte d'Azur Pays de la Loire TOTAL 260 de % des sites 17% Nombre d'ETP 6,93 % des ETP 14% 114 21 55 68 226 71 32 60 235 221 8% 1% 4% 5% 15% 5% 2% 4% 16% 15% 2,8 1,23 3,22 2,03 6,73 0,942 1,82 3 10,49 6,98 6% 2% 6% 4% 13% 2% 4% 6% 21% 14% 97 41 1501 6% 3% 100% 2,81 1,45 50,43 6% 3% 100% Les conseils régionaux, comme Régions de France, considèrent, qu'au-delà des difficultés pratiques pour l'établir, l'état des effectifs ainsi déterminé ne correspond pas aux besoins réels dans la mesure où les effectifs de l'État ont constamment diminué depuis plusieurs années. De plus, ainsi que cela avait été indiqué à la mission CGEDD-IGA23 par les responsables des services déconcentrés, il a été très difficile de pourvoir en 2021 les postes vacants relatifs à la gestion Natura 2000 dans le contexte d'incertitude du projet de loi « 3DS ». 23 Rapport CGEDD n° 013892-01, IGA n° 2021, janvier 2022 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 74/77 PUBLIÉ Les Régions et Régions de France ont réalisé leur propre estimation des moyens humains qui seraient nécessaires pour assurer les missions transférées. Elles considèrent que le nombre d'ETP serait supérieur d'une trentaine d'ETP à celui fourni par l'enquête du MTECT. Le chiffre transmis par Régions de France est de 86 ETP, mais il n'est pas présenté comme une correction d'erreurs, mais semble être une expression de besoins. Enfin, selon les régions, cet écart numérique et la compensation financière en pied de corps font que les régions devront contribuer au financement des activités transférées par l'Etat. Région Auvergne-Rhône-Alpes Bourgogne-Franche-Comté Bretagne Centre Val de Loire Corse Grand-Est Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle-Aquitaine Occitanie ETP (estimatif ETP (estimatif DEB) région transmis au MTECT) 6,93 2,8 1,23 3,22 2,03 6,73 0,94 1,82 3 10,49 6,98 5 7 13 4 5 5 14 9 5 5 86 8 6 Provence-Alpes-Côte d'Azur 1,45 Pays de la Loire TOTAL Source : DGALN 2,81 50,43 La situation des personnels dont les missions sont transférées Le ministère chargé de l'écologie appuie les agents pour se positionner sur les postes ouverts pour la gestion Natura 2000 ou celle du FEADER associée au sein des conseils régionaux par le biais d'un détachement de droit commun. De telles affectations permettraient aux régions de disposer de compétences dans l'objectif d'assurer la continuité des missions et aux agents de mettre en oeuvre les compétences acquises. Les services (DREAL et DDT(M)) ont été invités à réaliser un recensement des agents intéressés par une mobilité vers le conseil régional afin d'alimenter les échanges avec les Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 75/77 PUBLIÉ conseils régionaux. Toutefois, les recrutements ne pourront pas être réalisés pour le début 2023 car les postes doivent être ouverts au budget des conseils régionaux. Les autres agents seront invités à se repositionner sur d'autres missions proposées au sein des services (dans le domaine des espèces protégées, des aires protégées, de la connaissance sur les milieux et espèces...) pour la quotité de travail correspondant aux missions transférées ou sur une nouvelle fiche de poste. Ces agents pourront être mobilisés sur d'autres champs de préservation de la biodiversité que Natura 2000 et venir compenser d'éventuelles mobilités vers les conseils régionaux. La majorité des agents qui exercent des missions liées à Natura 2000 sur de faibles quotités de travail, aura des missions ajustées plus qu'une modification substantielle d'activité. Un arrêté qualifiant l'opération de restructuration permettra d'accompagner, pour une durée de trois ans à compter de la date de parution de l'arrêté, les agents dont les missions sont transférées. Il prévoit : Des dispositifs indemnitaires : prime de restructuration de service et allocation d'aide à la mobilité du conjoint, pour les agents amenés à changer de résidence administrative ; complément indemnitaire d'accompagnement, compensant une éventuelle perte indemnitaire dans le cadre d'une mobilité ; indemnité de départ volontaire pour les agents souhaitant démissionner de la fonction publique ; indemnité d'accompagnement à la mobilité fonctionnelle pour les agents affectés sur un emploi nécessitant la mise en oeuvre d'une action de formation professionnelle ; Un accompagnement financier : prise en compte de la situation des fonctionnaires détachés sur un emploi fonctionnel de catégorie A dont l'emploi est affecté par l'opération de réorganisation ; Des dispositifs d'accompagnement individualisés : congé de transition professionnelle ; accompagnement personnalisé dans l'élaboration et la mise en oeuvre d'un projet professionnel ; accès prioritaire à des formations ; mise à disposition auprès d'une entreprise du secteur privé. - - Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 76/77 PUBLIÉ Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 77/77 PUBLIÉ  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION nner lieu a transfert font l'objet d'une compensation financiere ». 22 Une enquete menee precedemment par la DEB aupres des services deconcentres pour l'annee 2019 sur un perimetre plus large (incluant les sites majoritairement terrestres) faisait ressortir une evaluation de 88,8 ETP dans les DREAL et DDT(M) pour la gestion des sites repartis sur 708 agents, 21 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 72/77 PUBLIÉ Quotité de temps travaillé sur les missions transférées par agents (source DGALN) La compensation financière est établie sur ces bases par la direction des ressources humaines du ministère chargé de l'écologie avec des montants calculés « en pied de corps », ce qui pose la question du maintien du niveau de compétences. La récente intégration des corps techniques au régime indemnitaire des fonctionnaires d'Etat (RIFSEEP) est prise en compte. Répartition entre régions des effectifs à compenser (source ministère chargé de l'écologie) Le ministère chargé de l'écologie a transmis ces données à Régions de France le 19 avril puis mi-mai des informations précises pour chacun des agents concernés par la gestion Natura 2000 : service d'affectation, catégorie, corps, quotité d'ETP, départ éventuel envisagé en 20222023, implication éventuelle dans la gestion FEADER. En revanche, cet état nominatif détaillé n'existe pas pour les agents gérant le FEADER puisque la compensation financière est établie sur une moyenne 2014-2020. Selon l'enquête Natura 2000, 89 agents sur 238 sont mobilisés à la fois sur la gestion des sites Natura 2000 et celle du FEADER afférente. Page 73/77 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R PUBLIÉ Un contrôle de cohérence entre les effectifs et le nombre de sites montre une similitude pour les régions les plus dotées en sites Natura 2000, des écarts étant constatés dans les régions moins présentes au sein du réseau. Nombre sites Auvergne-Rhône-Alpes Bourgogne-FrancheComté Bretagne Centre Val de Loire Corse Grand-Est Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle-Aquitaine Occitanie Provence-Alpes-Côte d'Azur Pays de la Loire TOTAL 260 de % des sites 17% Nombre d'ETP 6,93 % des ETP 14% 114 21 55 68 226 71 32 60 235 221 8% 1% 4% 5% 15% 5% 2% 4% 16% 15% 2,8 1,23 3,22 2,03 6,73 0,942 1,82 3 10,49 6,98 6% 2% 6% 4% 13% 2% 4% 6% 21% 14% 97 41 1501 6% 3% 100% 2,81 1,45 50,43 6% 3% 100% Les conseils régionaux, comme Régions de France, considèrent, qu'au-delà des difficultés pratiques pour l'établir, l'état des effectifs ainsi déterminé ne correspond pas aux besoins réels dans la mesure où les effectifs de l'État ont constamment diminué depuis plusieurs années. De plus, ainsi que cela avait été indiqué à la mission CGEDD-IGA23 par les responsables des services déconcentrés, il a été très difficile de pourvoir en 2021 les postes vacants relatifs à la gestion Natura 2000 dans le contexte d'incertitude du projet de loi « 3DS ». 23 Rapport CGEDD n° 013892-01, IGA n° 2021, janvier 2022 Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 74/77 PUBLIÉ Les Régions et Régions de France ont réalisé leur propre estimation des moyens humains qui seraient nécessaires pour assurer les missions transférées. Elles considèrent que le nombre d'ETP serait supérieur d'une trentaine d'ETP à celui fourni par l'enquête du MTECT. Le chiffre transmis par Régions de France est de 86 ETP, mais il n'est pas présenté comme une correction d'erreurs, mais semble être une expression de besoins. Enfin, selon les régions, cet écart numérique et la compensation financière en pied de corps font que les régions devront contribuer au financement des activités transférées par l'Etat. Région Auvergne-Rhône-Alpes Bourgogne-Franche-Comté Bretagne Centre Val de Loire Corse Grand-Est Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle-Aquitaine Occitanie ETP (estimatif ETP (estimatif DEB) région transmis au MTECT) 6,93 2,8 1,23 3,22 2,03 6,73 0,94 1,82 3 10,49 6,98 5 7 13 4 5 5 14 9 5 5 86 8 6 Provence-Alpes-Côte d'Azur 1,45 Pays de la Loire TOTAL Source : DGALN 2,81 50,43 La situation des personnels dont les missions sont transférées Le ministère chargé de l'écologie appuie les agents pour se positionner sur les postes ouverts pour la gestion Natura 2000 ou celle du FEADER associée au sein des conseils régionaux par le biais d'un détachement de droit commun. De telles affectations permettraient aux régions de disposer de compétences dans l'objectif d'assurer la continuité des missions et aux agents de mettre en oeuvre les compétences acquises. Les services (DREAL et DDT(M)) ont été invités à réaliser un recensement des agents intéressés par une mobilité vers le conseil régional afin d'alimenter les échanges avec les Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 75/77 PUBLIÉ conseils régionaux. Toutefois, les recrutements ne pourront pas être réalisés pour le début 2023 car les postes doivent être ouverts au budget des conseils régionaux. Les autres agents seront invités à se repositionner sur d'autres missions proposées au sein des services (dans le domaine des espèces protégées, des aires protégées, de la connaissance sur les milieux et espèces...) pour la quotité de travail correspondant aux missions transférées ou sur une nouvelle fiche de poste. Ces agents pourront être mobilisés sur d'autres champs de préservation de la biodiversité que Natura 2000 et venir compenser d'éventuelles mobilités vers les conseils régionaux. La majorité des agents qui exercent des missions liées à Natura 2000 sur de faibles quotités de travail, aura des missions ajustées plus qu'une modification substantielle d'activité. Un arrêté qualifiant l'opération de restructuration permettra d'accompagner, pour une durée de trois ans à compter de la date de parution de l'arrêté, les agents dont les missions sont transférées. Il prévoit : Des dispositifs indemnitaires : prime de restructuration de service et allocation d'aide à la mobilité du conjoint, pour les agents amenés à changer de résidence administrative ; complément indemnitaire d'accompagnement, compensant une éventuelle perte indemnitaire dans le cadre d'une mobilité ; indemnité de départ volontaire pour les agents souhaitant démissionner de la fonction publique ; indemnité d'accompagnement à la mobilité fonctionnelle pour les agents affectés sur un emploi nécessitant la mise en oeuvre d'une action de formation professionnelle ; Un accompagnement financier : prise en compte de la situation des fonctionnaires détachés sur un emploi fonctionnel de catégorie A dont l'emploi est affecté par l'opération de réorganisation ; Des dispositifs d'accompagnement individualisés : congé de transition professionnelle ; accompagnement personnalisé dans l'élaboration et la mise en oeuvre d'un projet professionnel ; accès prioritaire à des formations ; mise à disposition auprès d'une entreprise du secteur privé. - - Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 76/77 PUBLIÉ Rapport CGAAER n° 22086, IGEDD n° 014560-01, IGA n° 22071-R Page 77/77 PUBLIÉ  INVALIDE)