Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable ;France. Inspection générale de l'administration

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">Initiée dans le double contexte du lancement de la stratégie nationale pour les aires protégées (SNAP) et du projet de loi dit « 3DS » dont l'article 13 prévoit, à compter du 1er janvier 2023, la décentralisation aux Régions de l'autorité administrative de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres, la mission visait à clarifier les responsabilités respectives des Régions et de l'État afin de rechercher une meilleure efficience dans la mise en oeuvre des outils de protection des espaces naturels. Dans leur majorité, les interlocuteurs de la mission expriment : des inquiétudes sur le projet de loi de décentralisation de la gestion du réseau Natura 2000 et sur ses modalités de mise en oeuvre ; des incertitudes d'une période de transition insuffisamment préparée. En effet, il reste moins d'une année pour réussir la transition. Afin de préparer le transfert de la fonction d'autorité? administrative de gestion au président du conseil régional, la concertation entre les services de l'État (DREAL) et ceux de la Région doit s'organiser rapidement ainsi que la mise en place d'une gouvernance, spécifique à Natura 2000, aux niveaux national et régional. Des points sont à surveiller et font l'objet de propositions : le caractère opérationnel du nouveau dispositif financier, sans rupture dès 2023 ; le risque de contentieux européens pour infraction aux directives « Oiseaux » ou « Habitats ». La SNAP pose un nouveau modèle de la protection forte, à travers une définition commune aux milieux terrestres et maritimes Ce modèle diffère sensiblement du concept de protection « stricte » qui figure dans la nouvelle stratégie en faveur de la biodiversité de l'Union européenne, ainsi que de la conception de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN). La reconnaissance de la politique française des aires protégées au sein des instances internationales et européennes nécessitera de mettre en cohérence ces notions et références. La qualification ou le renforcement du niveau de protection d'une partie des aires protégées est un moyen efficace pour atteindre les objectifs de la SNAP. La qualification en protection forte devra se fonder sur un référentiel de critères objectifs, sans dégrader le niveau d'exigence quant au contenu des documents de gestion ou aux mesures de réglementation des activités et à leur contrôle. La mission a identifié quatre leviers comme pouvant faciliter l'atteinte des objectifs de la SNAP. Enfin, la mission a mené une analyse des causes qui conduisent à des délais importants pour créer des aires protégées sous protection forte. Tout en soulignant l'importance des phases de maturation des projets du point de vue de leur acceptabilité territoriale, elle détaille une vingtaine de propositions de simplification, de déconcentration ou de clarification des procédures de création et de modification pour les réserves naturelles, les arrêtés préfectoraux de protection, les réserves biologiques et les parcs naturels régionaux.</div>

Editeur

CGEDD ;IGA

Descripteur Urbamet

réserve biologique ;parc naturel régional ;exercice des compétences ;administration publique ;état ;région ;création ;gestion ;décentralisation ;matériau de construction ;conseil régional

Descripteur écoplanete

site Natura 2000 ;espace protégé ;réserve naturelle

Thème

Ressources - Nuisances ;Administration publique ;Collectivités territoriales

Texte intégral

U Éric DELZANT Inspecteur général de l'administration en service extraordinaire B Patrick LAVARDE Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts P Catherine LHOTE Inspectrice générale de la santé publique vétérinaire Louis HUBERT Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts LI Les compétences respectives de l'État et des Régions en matière de création, d'extension et de gestion d'aires protégées et simplification des procédures associées É Christophe VIRET Inspecteur général de l'administration du développement durable  PUBLIÉ Résumé ........................................................................................................................................................ 7 Liste des recommandations............................................................................................................... 11 Introduction ............................................................................................................................................ 14 Pour ce qui concerne le réseau Natura 2000, la mission vise à approfondir les modalités de mise en oeuvre de la décentralisation ......................................................14 La décentralisation aux Régions du réseau Natura 2000 exclusivement terrestre . 16 1.1 Vers une gestion partagée entre l'État et les Régions du réseau Natura 2000 terrestre ......................................................................................................................................................16 1.1.1 La gestion du réseau Natura 2000 est actuellement une compétence de l'État .16 1.1.2 La gestion des sites exclusivement terrestres sera confiée aux Régions en 2023 ............................................................................................................................................................18 1.1.3 Le principe de la décentralisation de Natura 2000 ne fait pas consensus ............19 1.2 Réussir le transfert aux Régions .......................................................................................................19 1.2.1 Engager rapidement la concertation locale pour faciliter le transfert de compétence ....................................................................................................................................20 1.2.2 Renouveler la gouvernance......................................................................................................20 1.2.3 Conforter le dispositif d'appui technique ...........................................................................21 1.2.4 Anticiper les risques de contentieux ....................................................................................22 1.2.5 Procéder à des ajustements pour accompagner la prise de compétence des Régions ............................................................................................................................................23 1.2.6 Déterminer rapidement les effectifs des services déconcentrés à transférer aux conseils régionaux et informer les personnels concernés .................................24 1.2.7 Repenser l'organisation des services déconcentrés de l'État pour Natura 2000 ............................................................................................................................................................25 1.2.8 Stabiliser le montant des crédits à transférer par l'État aux Régions .....................28 1.3 Des scénarios pour réussir Natura 2000 dans la durée ..........................................................29 Les mesures permettant de renforcer le réseau des aires protégées dans le contexte de la nouvelle stratégie nationale............................................................................ 32 2.1 La nouvelle stratégie nationale des aires protégées s'inscrit dans le contexte international et européen ....................................................................................................................32 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 3/186 PUBLIÉ 2.1.1 L'effort principal pour atteindre les objectifs quantitatifs de la SNAP porte sur la protection forte .......................................................................................................................32 2.1.2 Faire converger les différentes notions de protection ..................................................35 2.1.3 La qualification ou le renforcement du niveau de protection d'une partie des aires protégées est un moyen efficace pour atteindre les objectifs de la SNAP .36 2.1.4 Plusieurs leviers peuvent faciliter l'atteinte des objectifs de la SNAP ....................37 2.2 Des mesures visant à faciliter la création, l'extension et la gestion des espaces protégés ......................................................................................................................................................39 2.2.1 Une décentralisation accrue n'est pas demandée à ce stade ......................................40 2.2.2 La simplification ou la déconcentration accrue des procédures de création ou de modification de certaines aires protégées ..................................................................42 Conclusion................................................................................................................................................ 50 Annexes ..................................................................................................................................................... 53 Lettre de mission.............................................................................................................................. 54 La décentralisation aux Régions du réseau Natura 2000 terrestre ............................... 56 2.1 La politique Natura 2000 en France ................................................................................................56 2.1.1 Une politique communautaire qui s'inscrit en synergie avec celle des espaces protégés...........................................................................................................................................56 2.1.2 Les services de l'État assurent actuellement le pilotage du dispositif ....................57 2.1.3 Le réseau Natura 2000 actuel en France ............................................................................58 2.2 La gestion des sites Natura 2000 terrestres va être confiée aux Régions ........................61 2.2.1 Le projet de loi « 3DS » décentralise la gestion du réseau Natura 2000 terrestre ..........................................................................................................................................61 2.2.2 La nouvelle répartition des compétences entre l'État et les Régions .....................62 2.2.3 Une réforme qui tend à rapprocher le système français de celui d'autres États membres de l'Union européenne ..........................................................................................63 2.3 Le principe de la décentralisation de Natura 2000 ne fait pas consensus .......................66 2.3.1 Les services de l'État ne sont pas favorables à une décentralisation qui est mal comprise .........................................................................................................................................66 2.3.2 Les gestionnaires des espaces et les acteurs ruraux sont très réservés ................67 2.3.3 Les Régions qui n'étaient pas demandeuses, accepteraient la décentralisation 67 2.3.4 La crainte d'une gestion politique .........................................................................................68 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 4/186 PUBLIÉ 2.4 Le périmètre de la décentralisation est discuté ..........................................................................69 2.4.1 L'échelon régional ne va pas de soi .......................................................................................69 2.4.2 La décentralisation partielle ne fait pas consensus........................................................70 2.4.3 Les sites mixtes majoritairement terrestres pourraient être inclus dans le périmètre décentralisé..............................................................................................................71 2.4.4 Le périmètre décentralisé pourrait inclure la désignation des sites dont la gestion est transférée ................................................................................................................72 2.4.5 L'instruction des évaluations d'incidence de certains plans, projets et programmes restera une mission de l'État .......................................................................73 2.5 Le nouveau dispositif doit être organisé sans tarder ...............................................................75 2.5.1 Engager la concertation locale pour faciliter le transfert de compétence ............76 2.5.2 La demande d'une gouvernance renouvelée ....................................................................78 2.5.3 Un dispositif d'appui technique est indispensable .........................................................79 2.5.4 Les responsabilités respectives de l'État et des Régions sont à clarifier ...............80 2.6 Les moyens humains à transférer et les conséquences sur l'organisation future des services de l'État ......................................................................................................................................82 2.6.1 Les effectifs en charge du réseau Natura 2000 dans les services déconcentrés 82 2.6.2 Les moyens humains à compenser restent à préciser ..................................................87 2.6.3 L'organisation et le rôle futurs des services de l'État en question ...........................89 2.7 Le montant des crédits à transférer par l'État aux Régions reste à déterminer ............92 2.7.1 Le dispositif actuel de financement du réseau Natura 2000 ......................................92 2.7.2 Les montants consacrés au financement de la politique Natura 2000 ...................94 2.7.3 Le périmètre et le montant des crédits à transférer sont à préciser .......................97 2.7.4 Les modalités pratiques de la prise en charge du financement par les Régions sont à préciser rapidement .................................................................................................. 100 2.7.5 L'insuffisante compensation des exonérations de fiscalité du bloc communal102 La création, l'extension et la gestion des aires protégées et l'optimisation des procédures associées................................................................................................................... 105 3.1 Une nouvelle stratégie nationale des aires protégées inscrite dans le contexte international et européen ................................................................................................................. 105 3.2 L'état actuel du réseau des aires protégées en France selon le classement proposé par l'Inventaire national du patrimoine naturel...................................................................... 106 3.2.1 La couverture des différents statuts de protection des espaces naturels en France ........................................................................................................................................... 106 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 5/186 PUBLIÉ 3.2.2 Les aires protégées prises en compte dans les objectifs quantitatifs de la SNAP ......................................................................................................................................................... 115 3.2.3 Des territoires ne sont pas inventoriés ............................................................................ 122 3.3 La SNAP 2030 : une ambition à la hausse et de nouvelles définitions ............................ 126 3.3.1 Des objectifs de protection à la hausse............................................................................. 126 3.3.2 Des notions de protection à stabiliser .............................................................................. 126 3.3.3 Atteindre l'objectif quantitatif de 10% de la couverture des aires protégées sous protection forte sur l'ensemble du territoire national ................................... 130 3.3.4 Les leviers pour atteindre les objectifs de la SNAP ..................................................... 134 3.4 Décentraliser, déconcentrer ou simplifier la création, l'extension et la gestion des espaces protégés .................................................................................................................................. 138 3.4.1 La diversité des statuts des aires protégées est un atout peu lisible pour le public ............................................................................................................................................. 138 3.4.2 La décentralisation de la création et de la gestion des aires protégées relevant de l'État n'est pas demandée à ce stade .......................................................................... 139 3.4.3 La simplification ou la déconcentration accrue des procédures de création ou de modification de certaines aires protégées ............................................................... 143 Liste des personnes rencontrées............................................................................................. 167 Glossaire des sigles et acronymes ........................................................................................... 184 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 6/186 PUBLIÉ La nouvelle strategie nationale pour les aires protegees (SNAP), publiee le 12 janvier 2021, s'appuie resolument sur les territoires. L'atteinte de l'objectif de 30% du territoire en aires protegees dont un tiers sous protection forte, a l'horizon 2030, passe par une mobilisation forte de l'État a tous ses niveaux et des collectivites. Dans ce contexte, la mission confiee au Conseil general de l'environnement et du developpement durable et a l'Inspection generale de l'administration vise a clarifier les responsabilites respectives des Regions et de l'État afin de rechercher une meilleure efficience dans la mise en oeuvre des outils de protection des espaces naturels. Le perimetre couvert porte, d'une part, sur la gestion du reseau Natura 2000 et, d'autre part, sur les autres aires protegees. Én ce qui concerne le reseau Natura 2000, encadre par les directives « oiseaux » et « habitats », celuici couvre pres de 13% de la superficie terrestre du territoire metropolitain. Le reseau est actuellement place sous le pilotage et la gestion de l'État, garant devant la Commission europeenne des resultats exiges par les directives quant au bon etat de conservation des especes et des habitats. L'article 13 1 du projet de loi relatif a la differenciation, la decentralisation, la deconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dit « 3DS », prevoit, a compter du 1er janvier 2023, la decentralisation aux Regions de l'autorite administrative de gestion des sites exclusivement terrestres qui representent 87,5% du reseau. La gouvernance et la gestion des sites ainsi que l'instruction et le controle des chartes et exonerations fiscales liees reviendront aux Regions. L'État demeurera l'interlocuteur institutionnel de la Commission europeenne et gardera principalement la designation de tous les sites et l'instruction des evaluations des incidences, ainsi que la gestion des sites avec une composante marine. A compter du 1er janvier 2023, les Regions seront egalement les autorites de gestion des mesures non surfaciques financees par le Fonds europeen pour l'agriculture et le developpement rural (FÉADÉR), dont l'animation et les contrats Natura 2000 non agricoles. L'État assurera la gestion des aides surfaciques du FÉADÉR, dont les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAÉC) qui sont un levier important de la gestion des sites Natura 2000 terrestres. Dans leur majorite, les interlocuteurs de la mission ont ete surpris par le projet de decentralisation de la gestion du reseau Natura 2000, alors que cette politique est perçue comme un succes de l'État dont l'action n'est pas contestee. Le sens de cette decentralisation qui n'est que partielle, et la valeur ajoutee du nouveau dispositif ne font pas consensus. Les Regions qui n'etaient pas demandeuses, accepteraient cette reforme si l'État leur en donne les moyens, mais elles ne comprennent pas que les competences relatives a la gestion des sites mixtes et a la designation des sites ne leur soient pas transferees. Les gestionnaires des espaces et les acteurs ruraux sont reserves, car ils craignent l'heterogeneite des politiques ainsi que les incertitudes d'une periode de transition insuffisamment preparee. Én effet, il reste moins d'une annee pour reussir la transition sans rupture dans la dynamique de gestion des sites. Afin de preparer, sur le plan technique, le transfert de la fonction d'autorite administrative de gestion au president du conseil regional ou, en Corse, au president de la collectivite de Corse, il est indispensable qu'a l'initiative des prefets de region, la concertation entre les services de l'État (DRÉAL) et ceux de la Region s'organise rapidement afin de faire un etat des lieux precis de la gestion des sites. Afin de faciliter ce transfert, la mission propose sans attendre de mettre en place une gouvernance, 1 Le present rapport a ete redige avant l'adoption definitive du projet de loi. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 7/186 PUBLIÉ specifique a Natura 2000, aux niveaux national et regional. Selon une enquete realisee par la Direction de l'eau et de la biodiversite du ministere de la transition ecologique, ce sont moins de 89 ÉTPT (equivalents temps pleins travailles) en DRÉAL et en DDT-M dont les missions seraient transferees, celles-ci etant exercees par les agents pour une partie seulement de leur temps de travail. La reduction des effectifs Natura 2000 dans les DDT-M constitue un risque d'effacement des competences dans le domaine de biodiversite. Afin d'assurer la gestion des sites a composante maritime, la mutualisation des competences dans des unites communes DRÉAL-DDTM est souhaitable. La coherence voudrait en outre qu'une partie des agents desengages du fait de la decentralisation aux conseils regionaux, mais restant en fonction dans les services de l'État, soit affectee aux missions relatives aux premiers plans territoriaux d'actions de la SNAP. La decentralisation obligera egalement a repenser l'organisation des services centraux du MTÉ en preservant leur capacite a interagir avec la commission europeenne et avec les conseils regionaux. Sur le registre de la simplification des procedures, la possibilite de deconcentrer aux prefets de region la simple modification de perimetre des sites Natura 2000 terrestres meriterait d'etre etudiee. Un point critique de la reforme est le caractere operationnel du nouveau dispositif financier, sans rupture des 2023. La source de financement principale de la politique Natura 2000 est le FÉADÉR. La prochaine programmation 2023-2027 des fonds structurels europeens est donc un enjeu essentiel. Il conviendra de plus de preciser entre l'État et les Regions les modalites de financement a partir de 2023 des actions qui n'etaient pas cofinancees par le FÉADÉR avec une contrepartie nationale. Én outre, la mission propose de prevoir un ajustement ulterieur des moyens transferes si le nombre de sites a gerer par une Region devait augmenter de plus de 5%. Au regard du risque de contentieux europeens pour infraction aux directives « Oiseaux » ou « Habitats », il est indispensable de definir les responsabilites respectives en cas de mise en oeuvre insuffisante de la gestion des sites Natura 2000. Én cas de condamnation par la cour de justice europeenne, la mise en oeuvre d'une action recursoire apparait complexe compte tenu des roles imbriques de l'État et des collectivites. Il parait plus efficace de prevoir une procedure de constat de la carence d'une Region dans la mise en oeuvre de Natura 2000 et les modalites de substitution par l'État. Enfin, dans la durée, il semble que la décentralisation de la gestion du réseau Natura 2000 pourrait être de nouveau questionnée, soit sur son opportunité, soit pour aller plus loin dans les responsabilités confiées aux conseils régionaux et conforter le chef de filât des Régions dans le domaine de la biodiversité, à l'image des organisations en place dans plusieurs États membres de l'Union européenne (Italie, l'Allemagne et Pays-Bas). Pour les autres aires protegees, les objectifs annonces de la nouvelle strategie nationale devront se traduire par une augmentation significative ­ a hauteur de 10% de la superficie du territoire nationalde la part des espaces naturels places sous protections forte a horizon 2030. Ceux-ci devront etre partie integrante d'un reseau structure d'aires protegees ecologiquement interconnectees, efficacement gerees et integrees dans les territoires. La SNAP a ete inscrite dans le code de l'environnement, par la loi du 22 aout 2021 (dite « Climat et Resilience »). Un decret definira precisement la notion de protection forte et les modalites de sa mise en oeuvre. Des plans d'actions territoriaux sont en cours d'elaboration a l'echelle de chaque region, conformement a la lettre de la Secretaire d'État a la biodiversite du 7 octobre 2021. La SNAP pose un nouveau modele de la protection forte, a travers une definition commune aux milieux terrestres et maritimes fondee sur une action suppressive ou « significativement » limitative exercee sur les pressions des activites humaines susceptibles de compromettre la conservation des enjeux ecologiques, grace a une protection fonciere ou une reglementation adaptee, associee a un controle effectif des activites concernees. Ce modele dit « a la française » differe sensiblement du concept de Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 8/186 PUBLIÉ protection « stricte » qui figure dans la nouvelle strategie en faveur de la biodiversite de l'Union europeenne publiee le 20 mai 2020, ainsi que de la conception de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN). La reconnaissance de la politique française des aires protegees au sein des instances internationales et europeennes, a travers le rapportage, necessitera de mettre en coherence les notions et references de la strategie française et les references europeennes et internationales. Les statuts juridiques des espaces proteges sont multiples. Selon l'Inventaire national du patrimoine naturel (INPN), le niveau actuel de protection forte est globalement de 1,86% pour l'ensemble du territoire national, loin de l'objectif de 10%. Ce nombre pourrait toutefois progresser rapidement au fur et a mesure de la prise en compte d'espaces naturels proteges existants et actuellement en cours d'analyse par l'Unite mixte de services du patrimoine naturel (UMS Patrinat) et par le Conseil national de protection de la nature (CNPN), ainsi que par des aires de superficies importantes en cours de classement en Outre-mer et en mer. La qualification ou le renforcement du niveau de protection d'une partie des aires protegees est un moyen efficace pour atteindre les objectifs de la SNAP. A ce titre, les parcs naturels regionaux ont un role particulier a jouer et sont a meme d'entrainer les collectivites dans un objectif d'exemplarite en vue de decliner l'atteinte de 10% de protection forte sur leur territoire. Il en va de meme pour les autres reseaux d'aires protegees (Reserves naturelles de France et Federation nationale des conservatoires d'espaces naturels) qui sont de veritables leviers pour atteindre ces objectifs. Les departements dont la plupart ont instaure une politique des espaces naturels sensibles (ÉNS) sont prets a contribuer a cette ambition. Én tout etat de cause, la qualification en protection forte devra se fonder sur un referentiel de criteres objectifs a elaborer et qui est attendu par les acteurs de la biodiversite pour batir les plans d'actions. Il en va de la credibilite du reseau français au regard des objectifs de la strategie europeenne de ne pas degrader le niveau d'exigence quant au contenu des documents de gestion ou aux mesures de reglementation des activites et a leur controle. La mission a identifie quatre leviers comme pouvant faciliter l'atteinte des objectifs de la SNAP : Organiser et soutenir une forte mobilisation des services de l'État et des collectivites pour faire emerger des projets de territoire et pour conduire une evaluation de la situation site par site. Lancer une initiative avec un financement incitatif pour encourager et accompagner les demarches territoriales de projets de mise en oeuvre de protection forte. Conforter l'appui technique assure par l'Office français de la biodiversite et l'UMS PatriNat et renforcer l'animation et les ressources du systeme d'information regional des milieux naturels et des espaces proteges base sur un referentiel technique et une gouvernance partage s entre l'État et les Regions. Inscrire le reseau d'aires protegees dans les politiques de planification regionale et territoriale. Une decentralisation accrue, au-dela de la gestion des sites Natura 2000, n'est pas demandee par l'ensemble des acteurs. Én particulier, pour les parcs naturels regionaux, l'État doit demeurer garant de la labelisation. Én revanche, l'analyse de la situation particuliere des reserves naturelles nationales en Corse, issue d'une decentralisation inachevee qui ne satisfait ni les services de l'État, ni la Collectivite, conduit a proposer la decentralisation a la Collectivite de Corse de l'ensemble des competences conservees par l'État dans ce domaine et d'en definir les conditions. Énfin, la mission a mene une analyse fine des causes principales qui conduisent a des delais importants pour creer des aires protegees sous protection forte dont l'extension est l'enjeu phare de la nouvelle strategie nationale. Tout en soulignant l'importance des phases de maturation des projets du point de vue de leur acceptabilite territoriale, elle detaille une vingtaine de propositions de simplification, de Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 9/186 PUBLIÉ deconcentration ou de clarification des procedures de creation et de modification pour les reserves naturelles, les arretes prefectoraux de protection, les reserves biologiques et les parcs naturels regionaux. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 10/186 PUBLIÉ Recommandation 1. [Préfet de région en lien avec le président du conseil régional] Organiser, sans attendre, dans chaque région, à l'initiative du préfet de région, la concertation entre les services de l'État (DREAL) et ceux de la Région afin de préparer sur le plan technique le transfert, pour les sites Natura 2000 exclusivement terrestres, de la fonction d'autorite administrative au président du conseil régional ou, en Corse, au président de la collectivite de Corse. .............................................................. 20 Recommandation 2. [DEB] Mettre rapidement en place aux échelons national et régional un dispositif de gouvernance spécifique à Natura 2000 entre l'État et les Régions. Confirmer dans le nouveau dispositif l'appui technique à la gestion Natura 2000 assuré par l'OFB et l'UMS PatriNat (centre de ressources et système d'information en particulier) dont les moyens doivent être au moins maintenus. ....... 22 Recommandation 3. [DEB et DGCL] Prévoir les conditions de constat de la carence d'une Région dans la mise en oeuvre de Natura 2000 et les modalités de substitution par l'État afin d'éviter les contentieux pour manquement aux obligations des directives Nature. .................................................................................................................................. 23 Recommandation 4. [DEB] Etudier la possibilité de déconcentrer aux préfets de région la simple modification de périmètre des sites Natura 2000 terrestres. Inciter les préfets de région à prendre l'initiative de créer des unités mutualisées entre DREAL et DDTM pour gérer les sites à composante maritime. ............................................. 27 Recommandation 5. [DEB] Afin de mettre la SNAP en cohérence avec la stratégie européenne et les références internationales : i) afficher des objectifs de protection qui distinguent les milieux terrestres et les milieux maritimes ; ii) engager un travail d'expertise pour faire converger les notions de protection forte et de protection stricte ; iii) définir rapidement un référentiel de la protection forte afin de qualifier certains sites bénéficiant d'une protection foncière pérenne et de plans de gestion ; iv) confier à l'UMS Patrinat l'évaluation des plans d'action territoriaux de la SNAP. .... 37 Recommandation 6. Pour faciliter la mise en oeuvre de la SNAP : i) [DEB avec OFB et AE en lien avec les conseils régionaux volontaires] Lancer des appels à projets pour soutenir des initiatives émergentes de création de nouvelles aires protégées ou de renforcement de la protection forte ; ii) [DEB] Renforcer l'animation et doter de ressources pérennes le système d'information régional des milieux naturels et des espaces protégés basé sur un référentiel technique commun et une gouvernance partagée entre l'État et les Régions ; iii) [DGALN] Inscrire le réseau d'aires protégées dans les politiques de planification régionale et territoriale................................................ 39 Recommandation 7. [DEB, DGCL] Transférer à la Collectivité de Corse l'ensemble de la compétence et des responsabilités relatives aux réserves naturelles de Corse......... 41 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 11/186 PUBLIÉ Recommandation 8. [DEB] En matière de réserves naturelles nationales : ..................... 46 Prendre des mesures législatives pour : i) Simplifier la révision des décrets de classement et déconcentrer la réglementation de toute nouvelle activité ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux ; ii) Exempter d'enquête publique les projets de création et d'extension de RNN lorsque les propriétaires et titulaires de droits réels sont intégralement identifiés et ont donné formellement leur accord ; iii) Garantir les accords locaux jusqu'au classement ; iv) Limiter la consultation au territoire intercepté par le périmètre de protection d'une réserve naturelle projeté. ................... 46 Modifier la réglementation pour : i) Requérir l'avis du CNPN sur l'opportunité du projet et non plus après l'enquête publique ; ii) Consulter la CDNPS et la CDESI dans le cadre de la consultation locale et non plus après l'enquête publique ; iii) Déconcentrer au CSRPN l'avis scientifique sur l'opportunité d'extension d'une RNN, sauf initiative du préfet de saisir le CNPN ; iv) Limiter la consultation aux seuls communes et propriétaires titulaires de droits réels directement affectés par l'extension du périmètre d'une RNN. ............................................................................................. 46 Instaurer formellement une phase de concertation-participation-association des parties prenantes à la construction d'un projet (périmètre, décret) de réserve. .......... 46 Recommandation 9. [DEB en lien avec Régions de France] .................................................... 48 En matière de création et de modification des réserves naturelles régionales et de Corse : Prendre des mesures législatives pour : i) Élargir les compétences du président du conseil régional et du président de la Collectivité de Corse concernant la règlementation des activités nouvelles ; ii) Diversifier les médias susceptibles de diffuser l'avis préalable de consultation ; iii) Synchroniser la consultation publique par voie électronique et le recueil de l'accord des propriétaires et titulaires de droits réels ; iv) Réduire à un mois le temps de parution sur le site internet de la Région de la seconde publication électronique. ............................................................................................. 48 Modifier la réglementation pour : i) Limiter la consultation au territoire affecté par la modification du périmètre d'une RNR ; ii) Inscrire les missions du gestionnaire de RNR-RNC dans le code de l'environnement. ................................................................................. 48 Recommandation 10. [DEB en lien avec DGPE] Prendre des mesures législatives pour : i) Déconcentrer intégralement au préfet de région la procédure de classement des réserves biologiques et le renouvellement des plans de gestion ; ii) Inscrire les arrêtés préfectoraux de protection sur la liste des servitudes publiques. ....................... 49 [DEB en lien avec Régions de France] Pour les parcs naturels régionaux : i) Simplifier les dispositifs d'évaluation et de suivi des chartes en instituant un référentiel commun et un nombre d'indicateurs réduit ; ii) Avant d'envisager sa généralisation Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 12/186 PUBLIÉ par modification législative, expérimenter l'association d'un membre du CSRPN au CNPN pour rapporter sur la charte (création et renouvellement). ..................................... 49 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 13/186 PUBLIÉ Par lettre interministerielle en date du 11 mai 2021 (voir lettre de commande en annexe 1), les ministres de la Transition ecologique, de l'Interieur, de la Cohesion des territoires et des relations avec les collectivites territoriales, ainsi que la secretaire d'État a la biodiversite, ont confie au Conseil general de l'environnement et du developpement durable (CGÉDD) et a l'Inspection generale de l'administration (IGA), une mission relative aux competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et a la simplification des procedures associees2. Cette mission s'inscrit dans la revue des missions de la Direction generale de l'amenagement, du logement et de la nature (DGALN) qui a retenu six politiques publiques sur le champ du programme 113 « paysages, eau et biodiversite » dont celle relative a la preservation ou la restauration de l'equilibre des populations d'especes, au moyen de leur protection ou de leur gestion, ainsi que la gestion et la protection des espaces naturels3. Dans un contexte de reduction globale de l'emploi public, la lettre de commande demande de clarifier les responsabilites respectives des Regions et de l'État afin de rechercher une meilleure efficience dans la mise en oeuvre des outils de protection des espaces naturels. Le perimetre couvert porte, d'une part, sur la gestion du reseau Natura 2000 et, d'autre part, sur les autres aires protegees. Pour ce qui concerne le reseau Natura 2000, la mission vise a approfondir les modalites de mise en oeuvre de la decentralisation aux Regions de la gestion d'une partie des sites Natura 2000 terrestres qui est inscrite dans l'article 13 du projet de loi relatif a la differenciation, la decentralisation, la deconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dit « 3DS », dont l'examen par le Parlement s'est deroule concomitamment a la mission. Celle-ci doit egalement examiner l'evolution du role et de l'organisation des services de l'État a l'egard du nouveau dispositif dans un contexte marque par une nouvelle repartition des responsabilites entre l'État et les Regions dans la gestion du Fonds europeen pour l'agriculture et le developpement rural (FÉADÉR) pour le programme 2023-2027, ce qui affectera le financement de la gestion du reseau Natura 2000. Pour les autres aires protegees, la mission fait suite a la publication, le 12 janvier 2021, de la strategie nationale pour les aires protegees (SNAP) a l'horizon 2030 et de son premier plan d'action 2021-20234. Il lui est demande d'analyser les causes essentielles qui conduisent a des delais importants pour creer des aires protegees sous protection forte dont l'extension est l'enjeu phare de la nouvelle strategie nationale. La mission vise egalement a identifier et mobiliser les differents leviers qui permettraient de faciliter ces creations et a proposer des voies de simplification des procedures de creation ou de modification de ces aires protegees. Énfin, elle doit examiner l'opportunite de pousser plus avant la decentralisation des aires protegees dont l'initiative releve des conseils regionaux (parcs naturels regionaux et reserves naturelles regionales). 2 L'equipe de mission etait constituee, pour l'IGA, d'Éric Delzant, inspecteur general de l'administration en service extraordinaire, pour le CGÉDD, de Louis Hubert et Patrick Lavarde, ingenieurs generaux des ponts, des eaux et des forets, de Catherine Lhote, inspectrice generale de la sante publique veterinaire, et de Christophe Viret, inspecteur general de l'administration du developpement durable. Élle a beneficie de l'appui de Flore Lafaye de Micheaux, chargee de mission au CGÉDD, pour l'etude de la mise en oeuvre de la politique Natura 2000 dans d'autres pays europeens. 3 Deux autres missions ont ete engagees dans ce meme cadre de la revue des missions de la DGALN, respectivement sur l'organisation de la mise en oeuvre de la politique de l'eau (CGÉDD-IGA), d'une part, et sur la gestion des permis CITÉS (CGÉDD), d'autre part. 4 Une autre mission (CGÉDD-IGF) a ete lancee simultanement sur les modalites de financement des aires protegees. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 14/186 PUBLIÉ Pour conduire a bien ses travaux, la mission a rencontre les principaux interlocuteurs nationaux et tetes de reseau. Élle s'est rendue a l'automne 2021 dans six regions metropolitaines (Corse, Grand Ést, Normandie, Nouvelle-Aquitaine, Occitanie, Provence-Alpes-Cote d'Azur), choisies pour etre representatives de la diversite des situations. Des contacts ont egalement ete pris dans les Outre-mer (Guadeloupe, Martinique, La Reunion). Énfin, elle a echange avec des interlocuteurs de quatre pays europeens ayant une experience de decentralisation de la gestion Natura 2000. Au total, la mission a consulte pres de 350 personnes au sein des services de l'État, des collectivites territoriales, des gestionnaires d'aires protegees, des usagers, ainsi que la DG environnement de la commission europeenne et des services de plusieurs pays europeens. La liste de ces interlocuteurs figure en annexe 4. Le present rapport presente la synthese des constats effectues par la mission a l'issue de ses entretiens et formule des propositions pour repondre a la demande inter ministerielle. La premiere partie traite de la decentralisation aux Regions de la gestion du reseau Natura 2000 exclusivement terrestre. La seconde partie porte sur les autres aires protegees dans le contexte de la nouvelle strategie nationale a l'horizon 2030 et presente les leviers pour en atteindre les objectifs ainsi que des mesures de simplification pour faciliter la creation ou l'extension de ces aires protegees. Le rapport proprement dit est complete par des annexes qui presentent de maniere plus detaillee la decentralisation de Natura 2000 (annexe 2) et la contribution du reseau français d'aires protegees a la SNAP (annexe 3). Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 15/186 PUBLIÉ Après la présentation du réseau Natura 2000 actuellement placé sous le pilotage de l'État, est évoquée la mesure de décentralisation aux Régions des sites exclusivement terrestres qui ne fait pas consensus. Ensuite sont abordées les différentes dispositions qui visent à mettre en oeuvre, au mieux, à partir du 1er janvier 2023, le nouveau dispositif sous réserve de son adoption définitive par le Parlement. Ces deux premiers chapitres sont détaillés de manière plus complète dans l'annexe 2. Enfin, la mission présente des orientations en phase avec ses constatations qui pourront être prises en considération lors d'une éventuelle nouvelle étape de décentralisation. Depuis trente ans, le reseau Natura 2000 contribue a maintenir ou a retablir le bon etat de conservation d'habitats et d'especes d'interet communautaire listes dans les annexes des directives « Oiseaux » et « Habitats ». Avec pres de 13% de sa superficie terrestre metropolitaine couverte par le reseau Natura 20005, la France se situe au-dessous de la moyenne europeenne (18 %), mais le niveau de pertinence du reseau français est plutot satisfaisant en comparaison des donnees disponibles au niveau europeen. Constitue de 1 755 sites dont 1 540 sont exclusivement terrestres, le reseau Natura 2000 est le deuxieme plus vaste reseau metropolitain d'espaces proteges (apres le reseau des parcs naturels regionaux). La gestion Natura 2000 s'apparente, en effet, a une politique d'espaces proteges et environ 77% de la superficie des sites Natura 2000 terrestres sont concernes par un autre statut (reserves naturelles, parcs naturels regionaux, sites geres par des conservatoires d'espaces naturels...). L'État est le garant du reseau Natura 2000 devant la Commission europeenne au regard des resultats exiges par les directives qui ne fixent aucune contrainte en terme d'organisation. Actuellement, la coordination du reseau est assuree par les prefets de region, via les directions regionales de l'environnement, de l'amenagement et du logement (DRÉAL/DRIÉAT). La mise en oeuvre effective de la politique sur le territoire est assuree par les prefets de departement, via les directions departementales des territoires (et de la mer) (DDT-M) qui sont charges d'approuver les documents d'objectifs, de constituer les comites de pilotage, de superviser les animateurs des sites, de gerer les mesures contractuelles, d'instruire les evaluations des incidences des projets sur les sites. Énviron 171 ÉTPT6 se consacraient a Natura 2000 dans les services deconcentres en 2020 : Pres de 119 ÉTPT sont en charge de la designation et de la gestion des sites (67 % en DDT et 33% en DRÉAL) ; 5 La part de la surface regionale terrestre couverte par le reseau varie de moins de 4% en Bretagne a plus de 31% en Provence-Alpes-Cote-D'azur. Les quatre regions Nouvelle-Aquitaine, Auvergne-Rhone-Alpes, Occitanie et Grand Ést comptent ensemble pres de 60% des sites. 6 ÉTPT : equivalent temps plein travaille (permet de comptabiliser la contribution d'un ensemble d'agents qui interviennent a temps partiel sur une meme mission) Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 16/186 PUBLIÉ Pres de 53 ÉTPT instruisent les evaluations des incidences dont 96% en DDT(M). Les agents des DRÉAL se consacrent a 95% du temps a la gestion des sites. Én moyenne un ÉTPT assure le suivi de 43 sites. Les agents des DDT(M) sont occupes par la gestion des sites pour plus de 60% du temps et par l'instruction des evaluations d'incidences pour un peu moins de 40%. Én moyenne, une DDT(M) dispose de 1,4 ÉTPT dedie a Natura 2000, avec une variabilite tres importante selon les departements. La variabilite est egalement importante pour ce qui concerne le nombre de sites pris en charge par ÉTPT7. Fondee sur la contractualisation avec les acteurs locaux, la politique Natura 2000 (hors mesures agroenvironnementales) est financee par deux sources principales : Les credits europeens du Fond europeen agricole pour le developpement rural (FÉADÉR), ou le cas echeant du Fond europeen de developpement regional (FÉDÉR), dont la gestion a ete decentralisee aux conseils regionaux depuis la programmation 2014-2020 ; La contrepartie nationale appelee en face des fonds communautaires qui est assuree par des credits de l'État sur les budgets operationnels des DRÉAL du programme 113, ainsi que, le cas echeant, des credits des collectivites territoriales et etablissements publics (par exemple les agences de l'eau). La DRÉAL pilote au niveau regional, en relation etroite avec la Region, le financement de l'elaboration ou de la revision des documents d'objectifs (DOCOB) ainsi que les credits d'animation dedies aux gestionnaires des sites. Les demandes de contrats Natura 2000 sont instruites par la DDT(M) du lieu de l'operation projetee. Le conseil regional gere les enveloppes financieres d'autorisation d'engagement des credits du FÉADÉR. Les sommes accordees par l'État et par la Region au titre de l'elaboration ou de la mise en oeuvre des documents d'objectifs et des contrats Natura 2000 sont payees par l'Agence de services et de paiement (ASP). Selon les donnees transmises a la mission par l'Agence de services et de paiements (ASP), tous dispositifs (hors mesures agroenvironnementales) et regions confondus (hors Corse qui releve d'une mesure distincte), le montant total des engagements sur les credits de l'État et du FÉADÉR sur la periode de programmation 2014-2020 s'elevait a 122,1 M dont 57,6 M de credits de l'État et 64,5 M du FÉADÉR8. Ces montants sont tres inferieurs a ceux annonces dans le programme d'action prioritaire9 transmis par la France a la Commission europeenne ou dans les plans de developpement regionaux pour la programmation 2014-2020. La Cour des comptes europeenne a conclu dans son rapport special nº 1/2017 que le cadre d'action prioritaire français ne donnait pas un aperçu fiable des couts reels du reseau Natura 2000. L'Agence europeenne de l'environnement et le Parlement europeen ont egalement releve l'importance d'une meilleure prevision des besoins de financement pour Natura 2000. 7 Un ÉTPT a la charge en moyenne de 18 sites (21 sites hors Bouches-du-Rhone) dans les departements qui comptent plus de 30 sites. Dans les departements qui comptent moins de 15 sites, un ÉTPT a la charge en moyenne de 14 sites, la variabilite etant beaucoup plus importante au sein de cet ensemble de departements. 8 82,2 M pour 2 119 dossiers d'animation (39,1 M État et 43,1 M FÉADÉR) ; 7,1 M pour 163 DOCOB (3,4 M État et 3,7 M FÉADÉR) ; 32,8 M pour 1315 contrats non agricoles mobilisant 2 608 actions contractuelles dont 468 actions forestieres (15,2 M État et 17,6 M FÉADÉR). 9 L'article 8 de la directive « Habitats » prevoit que les États membres etablissent des cadres d'action prioritaires (Prioritized Action Framework -PAF) en tant qu'instrument de planification strategique pluriannuel. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 17/186 PUBLIÉ Le projet de loi relatif a la differenciation, la decentralisation, la deconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dit « 3DS », a prevu dans son article 13 de transferer, de l'État aux Regions, l'autorite administrative de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres10, soit pres de 88% des sites. Les Regions seront egalement les autorites de gestion des mesures non surfaciques 11 financees par le Fonds europeen pour l'agriculture et le developpement rural (FÉADÉR) conformement a la loi du 3 decembre 2020, relative aux dispositions d'adaptation au droit de l'Union europeenne en matiere economique et financiere. Én pratique, a partir du 1er janvier 2023, pour les sites exclusivement terrestres, les competences suivantes seront transferees aux conseils regionaux et a la collectivite de Corse, a la place des prefets de departements : Les avis pour les consultations portant sur les perimetres des sites Natura 2000 ; La designation et l'animation des comites de pilotage ; L'approbation des documents d'objectifs ; La presidence des comites de pilotage et l'elaboration des documents d'objectifs en l'absence de collectivite territoriale porteuse de la demarche ; L'instruction et le controle des chartes et exonerations fiscales liees ; La gestion des mesures non surfaciques du FÉADÉR dont les contrats Natura 2000 non agricoles. L'État restera l'interlocuteur institutionnel de la Commission europeenne et conservera les competences suivantes : La designation de tous les sites : assuree par arretes ministeriels et notifiee a la Commission europeenne, la designation est decisive quant a la suffisance du reseau ; La gestion des sites Natura 2000 mixtes (avec une partie terrestre et une partie marine) et marins reste sous la responsabilite des services de l'État ; L'instruction des evaluations d'incidences des projets, travaux, amenagements, sur les enjeux de conservation de l'ensemble des sites Natura 2000 et le controle afferent ; La gestion des aides surfaciques du FÉADÉR dont les mesures agro-environnementales et climatiques (MAÉC). Cette repartition des competences, partagee entre l'État et les Regions, conduirait la France vers une organisation qui est en vigueur dans plusieurs États membres de l'Union europeenne ou les competences Natura 2000 sont reparties entre autorites centrales (État, État federal) et regionales (regions, Lander, provinces). Cette decentralisation peut etre complete, comme en Allemagne et en Éspagne, ou les Lander et les regions ont entierement en charge la politique Natura 2000, hormis pour les sites strictement marins. Élle peut etre partielle comme aux Pays-Bas et en Italie ou l'echelon central conserve la designation des sites ainsi que quelques autres competences. Tous ces pays sont confrontes a la tension entre autonomie du niveau regional et coherence des approches et des mesures vis-a-vis 10 Un site est considere comme exclusivement terrestre si la totalite de son perimetre est situee sur la terre. Si le perimetre comporte une partie terrestre et une partie maritime, le site est qualifie de mixte. Les aides non surfaciques ne sont pas correlees aux surfaces agricoles. Élles incluent par exemple les aides a l'installation, les investissements et les contrats Natura 2000 non agricoles. 11 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 18/186 PUBLIÉ des textes europeens, dont le niveau central est globalement le garant. Ils y apportent des reponses diverses : obligations fixees aux regions, cadres nationaux a suivre, accompagnement technique... D'une façon generale, la tres grande majorite des interlocuteurs de la mission (a part ceux des Regions) est surprise que l'on reforme la mise en oeuvre de Natura 2000, alors que cette politique est maintenant perçue comme un succes de l'État dont l'action n'est pas contestee. Nombre d'entre eux peinent a comprendre le sens et la valeur ajoutee de cette decentralisation pour atteindre les objectifs de bon etat de conservation des especes et habitats. Ils redoutent l'heterogeneite des reponses regionales et le manque de coherence sur l'ensemble du territoire, une gestion fragilisee par une approche politisee des conflits d'usages dans les espaces naturels, ainsi qu'une politique fluctuant selon les priorites des executifs regionaux, ce qui constituerait autant de points de fragilite vis-a-vis des engagements pris par la France. De fait, ils contestent le principe meme de la decentralisation qui entraîne des reponses differenciees, ce qui est inadapte, selon eux, a la mise en oeuvre d'une politique europeenne qui exige une action dans la duree. Certains vont jusqu'a qualifier cette decentralisation d'erreur strategique. Pour de nombreux acteurs, l'État se debarrasse d'une competence, faute de pouvoir la financer. Tous s'accordent sur le fait que la mesure va induire de la complexite dans la mise en oeuvre d'une meme politique qui sera desormais portee par deux acteurs, l'État et les Regions. Ils doutent que la decentralisation se traduise par des economies pour le budget public dans son ensemble. Au contraire, il est a craindre que le cout global pour les pouvoirs publics en termes de ressources humaines soit en augmentation, au-dela meme de la periode de transition, compte tenu de la necessite pour les Regions de monter en competence et pour l'État d'en conserver un minimum pour assurer les missions non decentralisees. Les services de l'État considerent que leurs capacites a mettre en oeuvre les politiques publiques en matiere de biodiversite vont etre affaiblies au moment ou une ambition forte pour les aires protegees est affichee. La position des Regions est incertaine et variable selon les interlocuteurs. Pour certains, Natura 2000 est une mini competence qui devrait rester une « affaire de l'État ». Pour d'autres, le transfert de la gestion des sites aux Regions est coherent avec les competences de gestion du FÉADÉR et complementaire des politiques relatives aux parcs naturels regionaux ou aux reserves naturelles regionales. S'il semble que les Regions n'etaient pas hostiles a priori a cette mesure de decentralisation qu'elles n'auraient pas demandee, elles paraissent etre devenues plus reticentes face aux incertitudes qui resulteraient, selon elles, d'un manque de concertation prealable avec l'État pour preparer ce transfert. Les conseils regionaux rencontres par la mission n'ont pas encore travaille le detail du transfert et sont plutot attentistes. De maniere generale, beaucoup doutent qu'un transfert operationnel aux Regions soit possible dans de bonnes conditions, a l'echeance du mois de janvier 2023, compte-tenu des nombreuses questions techniques et reglementaires qu'il reste a traiter, ce qui suscite des inquietudes au sein des structures en charge de l'animation des sites exclusivement terrestres. La loi « 3DS » modifie les competences d'autorite administrative respectives des prefets et des presidents de conseil regional pour les sites exclusivement terrestres qui representent 87,5% du total Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 19/186 PUBLIÉ des sites Natura 2000. Dans les 5 regions qui ne comptent que des sites terrestres, la decentralisation portera sur l'ensemble du reseau. Dans les 8 autres regions, la gestion du reseau sera partagee entre l'État qui assurera la gestion des 220 sites non exclusivement terrestres12 et les Regions qui assureront celle des sites exclusivement terrestres, pres de quatre fois plus nombreux. Le transfert de la competence de gestion des sites doit etre organise au plus vite des l'adoption de la loi « 3DS ». Én effet, il reste moins d'une annee pour que le transfert aux Regions soit operationnel au 1er janvier 2023. La plupart des interlocuteurs de la mission ont insiste pour avoir au plus vite de la visibilite sur le calendrier precis de decentralisation afin d'eviter le risque de delaissement du suivi des sites Natura 2000. La mission a pu constater que les services des conseils regionaux n'ont pas anticipe l'organisation detaillee de la prise de competence de gestion des sites Natura 2000. Ils connaissent mal Natura 2000, n'ont pas l'experience de la gestion a ce niveau de detail et reconnaissent leur eloignement du terrain. Au moment ou la mission a mene ses entretiens, aucun echange formel n'avait ete organise localement entre l'État et le conseil regional sur le sujet. De leur cote, les gestionnaires de sites Natura 2000 rencontres par la mission n'avaient, sauf rare exception, pas encore eu l'occasion d'avoir un echange avec le conseil regional dont ils relevent sur la maniere dont celui-ci compte prendre en charge le reseau Natura 2000 terrestre. Il convient donc de mettre en place, des que possible, dans chaque region, une instance conjointe entre les services de l'État et ceux de la Region. Élle sera chargee de preparer sur le plan technique le transfert de la fonction d'autorite administrative au president du conseil regional ou, en Corse, au president de la collectivite de Corse, en lieu et place du prefet competent pour la constitution des comites de pilotage (COPIL), l'approbation des documents d'objectifs (DOCOB) et, a defaut de collectivite territoriale volontaire, la presidence du COPIL, l'elaboration, l'animation et le suivi de la mise en oeuvre du DOCOB par substitution. Recommandation 1. [Préfet de région en lien avec le président du conseil régional] Organiser, sans attendre, dans chaque région, à l'initiative du préfet de région, la concertation entre les services de l'État (DREAL) et ceux de la Région afin de préparer sur le plan technique le transfert, pour les sites Natura 2000 exclusivement terrestres, de la fonction d'autorite administrative au président du conseil régional ou, en Corse, au président de la collectivite de Corse. La decentralisation est l'occasion de repenser le dispositif de gouvernance de Natura 2000 aux echelons national et regional. La mise en place d'une gouvernance adaptee devrait intervenir rapidement afin d'assurer le suivi de la periode de transition. A l'echelon national, la gouvernance d'ensemble de Natura 2000 n'est pas consideree comme satisfaisante depuis que le comite Natura 2000 a ete integre dans le Comite national de la biodiversite. Un dispositif de gouvernance specifique a Natura 2000 est a mettre en place compte tenu des roles partages entre l'État et les Regions. 12 91 sites exclusivement maritimes, 66 sites majoritairement marins et 63 sites majoritairement terrestres Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 20/186 PUBLIÉ A l'echelon regional, un dispositif de gouvernance conjoint entre l'État et le conseil regional est a mettre en place. Il tiendra a jour un tableau de bord des principaux indicateurs permettant le suivi de la gestion de l'ensemble du reseau Natura 2000 (sites sous pilotage de la Region et de l'État). Sachant que l'etat de conservation des habitats et des especes d'interet communautaire s'apprecie a l'echelle des regions biogeographiques, une coordination est egalement a organiser entre regions administratives partageant une meme aire biogeographique. Énfin, il semble souhaitable qu'a l'echelon europeen, les Regions soient associees selon des modalites a preciser a la preparation voire a la participation au Comite « Habitats » et/ou au groupe d'experts sur les directives « Nature », ainsi qu'aux « dialogues Nature » avec les services de la Commission (comme le pratique par exemple l'Allemagne). Le prochain programme d'action prioritaire que chaque État membre doit periodiquement transmettre a la Commission devra fait apparaitre explicitement pour la France les roles devolus respectivement a l'État et aux Regions a l'echelle des differentes regions biogeographiques. Les acteurs impliques dans la gestion des sites s`interrogent sur la maniere dont les conseils regionaux vont assurer le soutien technique et methodologique alors qu'ils n'ont pas d'expertise technique, pas de reseaux de connaissance, ni de reseau scientifique et technique. Il est donc indispensable de clarifier ce qui restera assure par l'État ou l'Office français de la biodiversite (OFB) et ce qui sera pris en charge par les Regions directement ou via les agences regionales de la biodiversite ou d'autres acteurs. Le « club » qui reunit les Regions et l'OFB doit y travailler sans attendre. Le centre de ressources Natura 2000 coordonne par l'OFB13 apporte un appui qui est apprecie par les operateurs et animateurs techniques. Il devra etre maintenu et ses moyens confortes, car il faut un investissement fort de qualification et de formation pour accompagner la transition. De maniere plus generale, l'OFB doit organiser sa strategie vis-a-vis des collectivites et se positionner en operateur d'accompagnement de politiques decentralisees. Comme cela est fait pour les reserves naturelles, l'animation du reseau Natura 2000, notamment a destination des elus, pourrait s'appuyer sur l'initiative conjointe 14 des federations nationales des conservatoires d'espaces naturels (CÉN), de parcs naturels regionaux (PNR) et de Reserves naturelles de France (RNF) qui gerent deja 45% des sites, en associant Regions de France et l'OFB a la demarche. La decentralisation se fera bien s'il y a partage de la connaissance. Il faut conserver le systeme d'information Natura 2000 existant a l'echelon national qui est indispensable pour assurer le rapportage a l'Union europeenne. L'administration de ce systeme doit continuer a etre assuree par l'UMS PatriNat15 qui apporte un appui technique indispensable. Son role et les moyens qui lui sont accordes sont a au moins maintenir afin qu'elle poursuive le travail d'amelioration de l'evaluation de l'etat ecologique au niveau des sites (amelioration des methodes, formation des acteurs, animation, etc.). 13 http://www.natura2000.fr 14 https://www.parcs-naturels-regionaux.fr/les-enjeux/biodiversite/natura-2000/mission-inter-reseaux-natura2000-et-territoires L'unite mixte de services (UMS) PatriNat est commune a l'Office français de la biodiversite, au Museum national d'histoire naturelle et au Centre national de la recherche scientifique. Élle assure des missions d'expertise et de gestion des connaissances. 15 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 21/186 PUBLIÉ Les conseils regionaux vont devoir s'organiser, en lien avec les DRÉAL pour recuperer les donnees brutes des DOCOB (couches d'informations geographiques notamment) et piloter la verification, le reformatage et la compilation de ces donnees dans la base regionale. Au-dela des moyens directement consacres a la gestion, il serait souhaitable que les Regions consacrent des ressources a l'actualisation des connaissances sur les sites qui souffrent d'un manque de moyens. De maniere plus generale, la decentralisation partielle de Natura 2000 offre l'occasion de construire un outil mutualise entre l'État et les Regions qui, au-dela des besoins directement lies a Natura 2000, pourrait concerner l'ensemble des aires protegees. Le schema national de donnees sur la biodiversite, adopte debut 2021, va devoir etre adapte a la nouvelle donne en impliquant davantage les Regions dans la gouvernance, condition necessaire pour se doter de systemes d'informations avec des referentiels communs. L'OFB est l'acteur central de ce dispositif d'appui technique et de connaissance sur Natura 2000. L'État doit formaliser explicitement dans le contrat d'objectifs ce qui est attendu de l'etablissement public tant a l'echelon central que sur les territoires, ainsi que les modalites du rendu compte des actions menees. Recommandation 2. [DEB] Mettre rapidement en place aux échelons national et régional un dispositif de gouvernance spécifique à Natura 2000 entre l'État et les Régions. Confirmer dans le nouveau dispositif l'appui technique à la gestion Natura 2000 assuré par l'OFB et l'UMS PatriNat (centre de ressources et système d'information en particulier) dont les moyens doivent être au moins maintenus. Dans un dispositif ou l'État et les Regions interviennent, il est indispensable de definir les responsabilites respectives en cas de mise en oeuvre insuffisante de Natura 2000 et d'anticiper la gestion de contentieux qui seraient ouverts par la Commission europeenne pour infraction aux objectifs des directives « oiseaux » ou « habitats ». Les Regions seront en principe responsables sur l'ensemble du volet gestion pour les sites exclusivement terrestres et l'État pour les autres sites. Cependant, les Regions n'auront pas la pleine maîtrise de toutes les mesures prevues pour la mise en oeuvre des DOCOB. Élles ne pourront pas modifier le perimetre des sites, instruire l'evaluation des incidences, arreter la liste de travaux soumis a evaluation d'incidence, ni maîtriser les mesures agro-environnementales ou certains usages sensibles sur les zones Natura 2000 dont la regulation continuera a relever de l'État. Én cas de condamnation, la mise en oeuvre d'une action recursoire est en principe possible 16 . Ce dispositif qui existe egalement dans plusieurs autres pays, n'a pas ete mis en oeuvre jusqu'a present pour Natura 2000. Il requiert de pouvoir determiner clairement les responsabilites de chacun, ce qui ne sera pas simple dans le cas français ou les roles respectifs de l'État et des collectivites pour la conduite de la politique publique vont etre imbriques et interdependants. Il paraît donc plus efficace de prevoir la possibilite pour l'État de « reprendre la main », sans attendre une eventuelle action en manquement. Plusieurs dispositifs peuvent etre envisages, tels que des sanctions financieres sur le modele de l'article 55 de la loi solidarite et renouvellement urbain (SRU) L'article 112 de la loi NOTRe (Loi du 7 aout 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la Republique) prevoit la possibilite pour l'État de se retourner contre les collectivites en cas de condamnation pour manquement par la Cour de Justice de l'Union europeenne. 16 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 22/186 PUBLIÉ sur la construction de logements sociaux, ou un pouvoir de substitution du prefet en cas de carence d'une Region apres une mise en demeure restee infructueuse17. La mise en oeuvre de telles mesures necessitera de pouvoir clairement constater l'insuffisance eventuelle de l'action du conseil regional sur la base d'un tableau de bord des indicateurs dont le suivi sera assure par l'instance de gouvernance conjointe entre l'État et le conseil regional evoquee precedemment. Un suivi identique sera assure sur les missions que l'État aura conservees. Recommandation 3. [DEB et DGCL] Prévoir les conditions de constat de la carence d'une Région dans la mise en oeuvre de Natura 2000 et les modalités de substitution par l'État afin d'éviter les contentieux pour manquement aux obligations des directives Nature. Tout en respectant le principe de libre administration des collectivites territoriales, de nombreux interlocuteurs de la mission souhaitent que l'État fixe un cadre par voie reglementaire pour l'exercice de la mission decentralisee. Les services deconcentres demandent que la representation et le role de l'État dans les COPIL des sites exclusivement terrestres dont la composition relevera desormais des conseils regionaux, soit precisee. La position qui sera retenue aura un impact determinant sur les besoins de ressources humaines et sur leur repartition entre les DRÉAL et les DDT(M). Ils souhaitent que le dispositif d'instruction des evaluations d'Incidence Natura 2000 soit ameliore en actualisant regulierement les listes d'items relevant de cette procedure et en mettant en place un systeme d'information pour assurer le suivi et le rapportage de ces evaluations. Certains interlocuteurs proposent que la designation des sites soit deconcentree aux prefets de region, ce qui poserait des difficultes au regard de la representativite du reseau. Én revanche, la simple modification du perimetre d'un site pourrait etre deconcentree meme si la notification formelle a la Commission europeenne reste faite par l'administration centrale. Pour les sites interregionaux, le decret d'application de l'article 13 devra prevoir la designation d'une region coordinatrice qui pourrait etre celle qui accueille la plus grande part de la superficie du site Natura 2000. De leur cote, afin de garantir que chaque COPIL preside aujourd'hui par un representant de l'État puisse l'etre demain par un elu regional, des conseils regionaux demandent d'adapter les textes pour prevoir que la presidence d'un COPIL soit assuree par un conseiller regional designe par son assemblee et que celui-ci dispose d'un suppleant, car a la difference du prefet un elu ne peut pas se faire representer. Le pouvoir de substitution d'action est "une prerogative de puissance publique, un procede de coercition interne a la puissance publique et de lutte contre sa propre inaction, ayant pour effet, en dehors de toute circonstance exceptionnelle, de perturber la repartition des competences, en permettant a une autorite administrative d'agir au lieu et place d'une autre autorite, quelle qu'elle soit, deconcentree ou decentralisee, dont le refus d'exercer la competence liee qui lui est legalement devolue est de nature a porter atteinte a la continuite de l'État et des services publics ». (B. Plessix, Une prerogative de puissance publique meconnue : le pouvoir de substitution d'action, RDP 2003, p. 579). Ainsi, l'article L.2215-1 du code general des collectivites territoriales confie au prefet un pouvoir de substitution en cas d'inaction d'un maire dans l'exercice de son pouvoir de police. Une extension de la capacite de substitution de l'État apres une mise en demeure restee sans effet, en cas de carence d'une Region, serait donc conforme aux principes de la decentralisation. 17 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 23/186 PUBLIÉ Le conseil regional sera consulte avant notification par l'État a la Commission europeenne de toute proposition de creation ou de modification de perimetre d'un site Natura 2000 exclusivement terrestre, mais il ne pourra pas en proposer. Le fait que l'État puisse designer de nouveaux sites, sans necessairement suivre l'avis de la Region si celui-ci etait negatif, et laisse ensuite les conseils regionaux trouver les moyens pour en assurer la gestion pose une question de principe puisque l'evolution du perimetre serait imposee. La mission preconise donc de prevoir dans un decret d'application de l'article 13 la reevaluation des moyens transferes si le nombre de sites a gerer par une Region devait augmenter au-dela d'un certain pourcentage (par exemple 5%) par rapport a la situation de reference. Cette disposition qui ne devrait pas avoir a s'appliquer en pratique, serait de nature a rassurer les elus regionaux. Un double transfert d'emplois budgetaires va devoir etre realise vers les Regions correspondant : D'une part, aux agents qui instruisent les mesures Natura 2000 (animation et contrats non agricoles) cofinancees par le FÉADÉR dont la fonction d'autorite de gestion sera assuree par les Regions a compter de 2023 ; D'autre part, aux agents en charge de la gestion administrative des sites Natura 2000 exclusivement terrestres pour les fonctions qui seront decentralisees aux Regions a compter du 1er janvier 2023, conformement a l'article 13 de la loi « 3DS ». La determination des effectifs a transferer n'est pas simple. Én effet, le perimetre concerne est plus limite que celui suivi dans l'outil de gestion des effectifs 18 . De plus, les effectifs concernes par la decentralisation des dispositifs non surfaciques du FÉADÉR relatifs a Natura 2000 constituent une partie de ceux qui sont concernes par la decentralisation de la gestion Natura 2000 inscrite dans le projet de loi « 3DS ». Il ressort d'une enquete specifique menee par la Direction de l'eau et de la biodiversite (DÉB) aupres des services deconcentres que les effectifs susceptibles d'etre transferes pour la gestion des sites sont evalues a 88,8 ÉTPT dans les DRÉAL et DDT(M) repartis sur 708 agents pour l'annee 2019. Cette premiere approche demande a etre precisee en raison du manque ou du caractere heterogene de certaines donnees fournies par les services qui ont ete extrapolees. De plus, elle porte sur un perimetre (sites majoritairement terrestres) qui est plus large que celui qui a ete retenu par la loi (sites exclusivement terrestres), la difference pouvant etre evaluee a environ 4%19. Pour ce qui concerne la gestion des dispositifs non surfaciques du FÉADÉR pour Natura 2000, une autre enquete menee par la DÉB estimait qu'elle impliquait 123 agents pour 26,7 ÉTPT. Le volet Natura 2000 est marginal dans la gestion du FÉADÉR, l'essentiel des emplois budgetaires concernes relevant du ministere charge de l'agriculture (MAA) qui y travaille activement avec les Regions. Les modalites de calcul sont differentes entre celle qui prevaut pour la determination des emplois a transferer au titre de la gestion du FÉADÉR (sur un perimetre plus large que Natura 2000) et celle au 18 Le perimetre du transfert se limite aux sites exclusivement terrestres et exclut l'instruction des evaluations d'incidences. 19 Le nombre de sites exclusivement terrestres (1535) represente 96% des sites majoritairement terrestres (1598) pris en compte dans l'enquete. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 24/186 PUBLIÉ titre de la loi « 3DS » qui est propre a Natura 200020. Les deux transferts devant etre simultanes au 1er janvier 2023 et les agents n'exerçant l'une et/ou l'autre mission que pour une partie de leur temps de travail, il est souhaitable de lier les deux transferts dont les modalites sont a confirmer tres rapidement entre le ministere de la transition ecologique (MTÉ) et Regions de France. Un inventaire portant sur les effectifs consacres en 2021 au perimetre (sites et activites) effectivement decentralise devra donc etre conduit dans chaque region apres le vote definitif du projet de loi «3DS». Il devra porter sur l'activite des DRÉAL et des DDT(M) pour la seule gestion des sites exclusivement terrestres (creation des COPIL et approbation des DOCOB, presidence des COPIL et elaboration et suivi de mise en oeuvre des DOCOB a defaut de collectivites volontaires, instruction des contrats d'animation et des contrats non agricoles cofinances par le FÉADÉR, instruction des chartes et des exonerations fiscales). Pour des raisons d'efficacite et de transparence, il semble preferable que ce travail soit fait contradictoirement dans chacune des regions entre la DRÉAL et le conseil regional. Les resultats seront transmis a l'administration centrale sous la forme d'un tableau dont le modele aura ete agree conjointement par la DÉB et Regions de France. Compte-tenu du caractere fractionne des emplois consacres a la gestion de Natura 2000, il a ete prevu entre l'État et Regions de France que le transfert consiste en une compensation financiere aux collectivites. Cette modalite va induire des sureffectifs temporaires sur le programme 113. Des agents ont indique a la mission leur souhait que soit ouverte la possibilite d'un transfert des agents volontaires (droit d'option) qui sont specialises sur Natura 2000 (a temps plein ou pas). Le transfert « physique » de ces agents permettrait de gagner du temps et donc de l'efficacite dans la reprise de gestion par les conseils regionaux et il repondrait au souci d'optimisation de la gestion des emplois de l'État. Cet objectif pourrait etre satisfait en encourageant le detachement des agents concernes aupres des conseils regionaux. De maniere plus generale, la mission a pu constater lors de ses rencontres avec les services deconcentres que les agents etaient dans l'attente d'une information claire sur les modalites pratiques du transfert de la competence aux Regions et sur les consequences pour les personnels concernes. Des l'adoption du projet de loi « 3DS », il conviendra donc d'informer au plus vite les personnels sur les modalites du transfert de competences aux Regions et sur le devenir des agents de l'État affectes a la politique Natura 2000. La decentralisation d'une large majorite des sites et le transfert aux Regions des moyens correspondants va obliger a repenser l'organisation des services en charge du reseau Natura 2000 aux echelons national, regional et departemental. A l'echelon national, la direction de l'eau et de la biodiversite (DÉB) va conserver ses responsabilites vis-a-vis de la Commission europeenne pour l'ensemble des sites (designation, rapportage aupres de la Commission, gestion des contentieux), mais elle ne gerera plus que les financements nationaux pour 20 Pour le FÉADÉR, le nombre d'emplois a transferer serait egal a la moyenne des emplois budgetaires consacres, sur la periode 2014-2020, aux mesures non surfaciques dont l'autorite de gestion revient, dans la future programmation, aux conseils regionaux. Au titre de la loi « 3DS », pour un transfert de la competence au 1er janvier 2023, les effectifs a prendre en compte sont ceux de la fin de l'annee 2021 sur le fondement des articles 80 et suivants de la loi de modernisation de l'action publique dite « MAPTAM ». Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 25/186 PUBLIÉ les sites a composante maritime. Pour exercer ces responsabilites, elle devra continuer a interagir avec les services deconcentres, principalement les DRÉAL, mais egalement avec les conseils regionaux, ce qui necessitera de la disponibilite. Il ne faut pas s'attendre a ce que la mesure de decentralisation partielle de Natura 2000 conduise a un gain d'ÉTP au sein de la DÉB. Les directions regionales de l'environnement, de l'amenagement et du logement (DRÉAL/DRIÉAT) continueront a instruire les dossiers de designation des sites et de modification des perimetres, soit en pleine responsabilite (sites a composante maritime), soit en consultant les Regions (sites exclusivement terrestres). Élles poursuivront leur appui aux DDT-M pour l'instruction des evaluations d'incidences. Élles devront assurer le lien avec les services du conseil regional pour la coordination generale du reseau et notamment sa coherence avec la strategie regionale de la biodiversite et celle des aires protegees. Il semble difficile de pouvoir assurer dans des conditions satisfaisantes la coordination avec le conseil regional et les missions restant de la competence de l'État sans disposer dans chacune des DRÉAL d'au moins un ÉTPT (majoritairement de categorie A). Pour les huit regions avec une façade maritime, il faut ajouter la capacite a poursuivre la gestion des sites a composante maritime, soit un besoin d'environ 2 ÉTPT en moyenne dans chaque DRÉAL de region a façade maritime21. Pour l'ensemble des regions, la mission estime le besoin minimal a environ la moitie des effectifs actuels presents dans les DRÉAL. Les directions departementales des territoires (et de la mer) auront toujours a instruire les evaluations des incidences sur l'ensemble des sites Natura 2000. Si globalement les DDT(M) declarent y consacrer au total environ 50 ÉTPT, la capacite de certains services a exercer avec pertinence cette mission semble deja se poser22. Avec des effectifs reduits qui n'auront plus la connaissance des sites faute d'etre presents dans les COPIL et de lien avec les animateurs des sites, l'instruction des dossiers risque de devenir purement administrative. Pour les sites non exclusivement terrestres, les DDTM sont censees devoir continuer a instruire les documents d'objectifs avant leur approbation par le prefet, assurer la representation de l'État dans les comites de pilotage, assurer le pilotage de la gestion de certains sites pour lesquels aucune collectivite ne s'est portee volontaire (selon la repartition convenue avec la DRÉAL). Les effectifs necessaires pour assurer ces missions sont difficiles a estimer. A minima et de maniere theorique, ils devraient correspondre a la quote-part des sites non exclusivement terrestres soit de l'ordre de 10 ÉTPT (12,5% des 80 ÉTPT actuels). La charge de gestion qui incombe aux DDTM est cependant plus importante pour les sites a composante maritime dans la mesure ou les collectivites sont moins presentes que pour les sites exclusivement terrestres. Faute d'avoir pu disposer d'elements analytiques pour chacune des actions de gestion des sites Natura 2000 assurees par les DDT(M), la mission evalue le besoin lie a la gestion dans une fourchette comprise entre 10 et 20 ÉTPT concentres dans les 25 departements ayant une façade maritime. Én considerant le maintien des ressources consacrees a l'instruction des incidences, les effectifs dedies a Natura 2000 dans les DDT(M) se trouveraient ainsi globalement reduits de moitie. Cette politique ne reposerait plus en DDT(M) que sur environ 0,7 ÉTPT en moyenne par departement avec des disparites selon que les departements ont ou non une façade maritime. 21 Sachant que la gestion des sites a composante maritime est plus exigeante en temps, sur la base d'un ratio de 15 a 20 sites par ÉTPT, le besoin serait de 10 a 15 ÉTPT, auxquels s'ajouterait en moyenne 0,5 ÉTPT par region pour la coordination, soit de 14 a 19 ÉTPT au total pour les 8 regions. 22 La ou certaines DDT-M indiquent consacrer plus d'un ÉTPT a l'instruction des incidences, sans que ce soit necessairement des departements comptant beaucoup de sites, d'autres declarent moins de 0,1 ÉTPT y compris pour des departements ayant 30 a 40 sites. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 26/186 PUBLIÉ Sous reserve des incertitudes des evaluations qui precedent, l'operation de decentralisation partielle de Natura 2000 aux Regions pourrait permettre a l'État de reduire de moitie environ les ÉTPT qu'il consacre a cette politique dans les services deconcentres. Il convient d'operer cette reduction progressivement, car la periode transitoire necessitera que l'État reste en doublon pendant les mois voire les deux ou trois annees qui suivront la decentralisation. L'evolution des effectifs conduit a s'interroger sur l'organisation a mettre en place pour assurer au mieux le pilotage de la gestion des sites ayant une composante maritime. Dans les chefs-lieux des departements maritimes qui accueillent le service de la DRÉAL en charge de la biodiversite, les competences pourraient etre regroupees en une unite commune sachant que la contrainte de mobilite geographique des agents ne se poserait pas. Le service instruirait tous les actes de gestion y compris ceux qui resteraient de la competence formelle du prefet de departement. Cette hypothese porterait sur 8 unites communes DRÉAL-DDTM. Pour les 17 autres departements a façade maritime, une analyse devrait etre menee au cours du 1er semestre 2022, pour determiner en fonction des ressources humaines disponibles au sein de chaque region concernee, des contraintes geographiques, du nombre et des caracteristiques des sites a gerer dans chacun des departements, l'organisation la plus efficiente a envisager : regroupement en une seule unite regionale, unite inter departementale ou services restant autonomes par departement. La mise en place de telles unites mutualisees permettrait de regrouper des agents afin de disposer d'une capacite d'expertise suffisante, d'assurer la continuite du service et de renforcer l'attractivite des postes. La reflexion pourrait etre etendue a l'organisation sur l'ensemble des regions et departements de l'instruction des evaluations d'incidence dans la mesure ou un statuquo organisationnel ne semble plus permettre d'assurer la mission avec pertinence dans la plupart des departements. Compte-tenu de la polyvalence de la plupart des agents, la reduction des activites liees a Natura 2000 et des effectifs concernes va impacter d'autres missions des services deconcentres comme les plans nationaux d'action sur les especes menacees, l'instruction des derogations sur les especes protegees voire la creation des autres aires protegees et l'animation du plan d'actions regional de la strategie nationale des aires protegees (SNAP). De maniere plus generale, une reflexion devrait etre engagee au sein de chaque region, sous le pilotage du prefet de region, afin d'examiner les differentes possibilites permettant d'organiser au mieux l'expertise disponible entre DRÉAL, DDT(M) et OFB : concentration a la DRÉAL ou mutualisation en inter departements et/ou recours accru aux services de terrain de l'OFB. Le fait que les personnels concernes relevent de trois autorites de gestion differentes rend l'exercice complexe23. Recommandation 4. [DEB] Etudier la possibilité de déconcentrer aux préfets de région la simple modification de périmètre des sites Natura 2000 terrestres. Inciter les préfets de région à prendre l'initiative de créer des unités mutualisées entre DREAL et DDTM pour gérer les sites à composante maritime. Les personnels des DRÉAL sont geres par le MTÉ, ceux des DDT(M) par les prefets et ceux de l'OFB par l'etablissement public. 23 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 27/186 PUBLIÉ L'elaboration et l'animation des documents d'objectifs, ainsi que les contrats Natura 2000 forestiers et ni agricoles - ni forestiers, pourront etre finances dans la prochaine programmation des fonds structurels europeens par le FÉADÉR au titre de l'intervention "Preservation et restauration du patrimoine naturel et forestier dont les sites Natura 2000 » ou, pour le cas particulier de la Corse, au titre de l'intervention "Preservation et restauration du patrimoine naturel et forestier-Corse », tel que prevu pour les aides non surfaciques par le Plan strategique national de la Politique agricole commune (PAC) 2023-2027. Ces deux mesures du FÉADÉR ne sont pas reservees a Natura 2000. Élles peuvent egalement financer d'autres actions de preservation ou de restauration du patrimoine naturel et/ou forestier hors des zones Natura 2000, ce qui ne permet pas de tracer facilement les financements consacres a cette politique. Natura 2000 peut egalement etre finance par le Fonds europeen de developpement regional (FÉDÉR). La preoccupation des conseils regionaux pour la programmation des aides non surfaciques du FÉADÉR est d'abord centree sur le volet agricole (installation des jeunes, aides aux investissements), le volet Natura 2000 semblant neglige. Les projets de programmation FÉADÉR prepares par les Regions dont la mission a pu avoir connaissance ne permettent pas d'identifier, a ce stade, la part qui sera attribuee specifiquement a Natura 2000. Cependant, les montants totaux envisages par plusieurs regions sur les interventions auxquelles Natura 2000 est eligible seraient inferieurs au montant engage seulement pour Natura 2000 lors de la programmation precedente. De plus, fin 2021, au moins une Region n'avait encore prevu aucun financement sur la mesure dont releve Natura 200024. Si la situation restait en l'etat les moyens financiers consacres a Natura 2000 pourraient donc diminuer dans plusieurs regions. Ces incertitudes sur la programmation des financements par les Regions confirment l'inquietude exprimee aupres de la mission par les parties prenantes quant a la perennite du montant des financements consacres jusqu'a present a la gestion Natura 2000 (FÉADÉR/FÉDÉR et contreparties nationales). La decentralisation aux Regions des dispositifs non surfaciques du FÉADÉR emportera transfert des credits de contreparties nationales sur la base de la moyenne annuelle des credits engages sur la periode 2014-2020 (voir § 1.1.1), ainsi que cela a ete convenu par le comite État-Regions afin de prendre en compte la dynamique globale de la programmation qui connait des variations inter annuelles. Lors de la repartition entre regions de l'enveloppe de credits de l'État a transferer, la mission considere qu'aucun montant ne devrait etre attribue aux Regions qui n'auraient pas inscrit de financement sur la mesure du FÉADÉR (ou du FÉDÉR) a laquelle Natura 2000 est eligible. Les Regions rencontrees par la mission considerent que le montant des credits a transferer au titre des contreparties nationales ne doit pas se limiter aux seuls financements de l'État sur le programme 113, mais inclure egalement les fonds apportes par d'autres financeurs (notamment les agences de l'eau) qui, selon une enquete de la DÉB, representeraient pres de 11 % du montant total des financements nationaux. Se pose egalement le cas des dossiers qui etaient finances a 100 % sur des credits de l'État en fonction de choix locaux, ainsi que celui des missions d'accompagnement de la gestion des sites terrestres (suivi d'espece ou d'habitat donne, etudes multi-sites, appui aux animateurs, formation, etc.) financees sans necessairement de contrepartie du FÉADÉR. L'arret de ces financements a partir de 2023 conduirait a une baisse des moyens notamment sur l'animation du reseau. Les modalites de prise en charge de ces depenses pour les sites exclusivement terrestres par les Regions et/ou par l'État ou ses operateurs doivent etre rapidement clarifiees. 24 Une autre region avait prevu de financer les actions Natura 2000 sur le FÉDÉR et pas sur le FÉADÉR. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 28/186 PUBLIÉ Énfin, lors de la discussion parlementaire, un article 13 bis a ete ajoute a la loi « 3DS » pour donner la possibilite au prefet de departement d'accorder une derogation au principe de participation minimale au financement d'une operation d'investissement par toute collectivite territoriale maître d'ouvrage d'un site Natura 2000 exclusivement terrestre, ce qui conduirait de fait a davantage solliciter les ressources du conseil regional qui n'aura pas part a la decision. Afin que l'État n'impose pas unilateralement une charge nouvelle a la Region sans son consentement, il semble opportun que le prefet de departement consulte au prealable le conseil regional avant d'accorder ce type de derogation. Les structures qui elaborent les DOCOB et assurent l'animation des sites, tout comme les beneficiaires de contrats, sont attachees a la continuite de la gestion financiere de Natura 2000. Leur inquietude principale porte sur la periode de transition liee a la decentralisation. Beaucoup craignent une voire plusieurs annees blanches sur le FÉADÉR avec des contrats non signes, ce qui peut destabiliser les structures qui disposent d'une tresorerie reduite sachant que les delais de paiement de la part FÉADÉR sont longs. Tous insistent fortement sur la necessite d'anticiper afin que le dispositif financier soit au point pour etre operationnel sans rupture des 2023. De maniere plus specifique, les modalites de financement par les conseils regionaux de certains operateurs de sites sont a clarifier pour ne pas les demobiliser. Sont principalement concernes l'Office national des forets (ONF), les etablissements publics de parcs nationaux (pour le coeur de parc en Natura 2000), les parcs naturels regionaux. La mise en oeuvre du transfert de competence devrait etre effective a compter du 1° janvier 2023, conditionnee a la publication d'un decret en Conseil d'État. Le vote par le Parlement de ce transfert, acquis sans veritable debat ni opposition dans les deux chambres, en des termes tres proches de la version initiale presentee par le Gouvernement, n'ont cependant pas leve l'incomprehension, voire l'hostilite, qu'a suscitees ce texte et la volonte de nombreux acteurs, soit de s'y opposer, soit de l'ameliorer en le modifiant significativement. C'est notamment le cas de Regions de France qui a manifeste a la mission, par la voix de sa presidente, son insatisfaction sur les conditions dans lesquelles ce transfert est organise par la loi. Dans ces conditions, il apparaît difficile que les mesures d'application de la loi puissent effectivement intervenir a court terme a la suite d'un dialogue confiant entre les partenaires. Dans le cas ou la decentralisation de Natura 2000 serait de nouveau questionnee, afin d'inscrire cette reforme dans la duree, en evitant des ajustements successifs qui seraient difficiles pour les services de l'État comme des Regions, une attention particuliere devrait etre portee aux aspects suivants : Il conviendra d'evaluer si le transfert partiel de competences aux Regions cree de la confusion dans la mise en oeuvre et dans les responsabilites respectives avec l'État et si celui-ci parvient a assurer les missions qui lui incombent compte-tenu des moyens humains dont il dispose ; La distinction entre les sites exclusivement terrestres et ceux qui sont majoritairement terrestres est techniquement non pertinente puisque ces sites sont geres par les memes operateurs et selon les memes modalites, que ce soit en termes de gouvernance ou de mise en oeuvre des documents d'objectifs. Il conviendra donc d'examiner l'extension du perimetre transfere aux sites majoritairement terrestres afin de donner plus de lisibilite et de coherence au dispositif ; Il conviendra egalement d'examiner une extension eventuelle de competence, car si le conseil regional sera consulte avant notification par l'État a la Commission europeenne de toute proposition de creation ou de modification de perimetre d'un site Natura 2000 exclusivement terrestre, il ne pourra pas en proposer comme cela se pratique en Italie. Certains conseils Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 29/186 PUBLIÉ regionaux ont fait part de leur souhait que la designation (et la modification) des sites dont la gestion leur est transferee leur soit egalement confiee ; L'instruction par les services de l'État de l'evaluation des incidences des projets, travaux, amenagements, sur les enjeux de conservation des sites Natura 2000 et le controle de la realisation des projets autorises, meme si elle fait a priori consensus, pourrait etre questionnee ; Énfin, la question du financement du transfert devra etre mise a plat en s'interessant a la capacite d'autofinancement des Regions avec la possibilite de leur affecter une part de la taxe d'amenagement. Il en est de meme pour la question des moyens humains restant a l'État en cas de transfert partiel (qui sont indispensables s'agissant en particulier de l'evaluation des incidences) ou de transfert complet aux Regions. Ainsi, tirant les enseignements des nombreuses auditions qu'elle a menees et de l'ensemble des constats qu'elle a pu en tirer, la mission considere qu'en l'etat, l'article 13 de la loi « 3DS » transferant la gestion partielle de Natura 2000 aux Regions risque d'etre inoperant et presente meme des risques pour le reseau des sites Natura 2000 existant sur le territoire. Mettant a profit le delai necessaire a l'entree en vigueur de cet article, la mission recommande de preparer, de maniere veritablement concertee et en apprehendant l'ensemble des problematiques qui se posent, les nouvelles conditions d'un tel transfert qui pourra ainsi etre une reussite pour la biodiversite dans le cadre de la strategie nationale des aires protegees (SNAP), plutot que poursuivre dans une voie qui ne satisfaisant pas les parties prenantes. Alors que le reseau Natura 2000 français est complet pour son volet terrestre et que l'on peut considerer que les premieres etapes de cette politique ont ete atteintes, plusieurs scenarios se degagent, au vu des entretiens conduits par la mission, pour renforcer et mieux valoriser ce reseau : Scenario « État » : il repose sur un statu quo institutionnel et donc le maintien integral de la competence de l'État pour le reseau Natura 2000 justifie par le fait qu'il s'agit d'une politique regalienne au coeur des enjeux forts de preservation de la biodiversite et de nos engagements internationaux. Il conviendra alors de conforter l'action des services de l'État pour ameliorer la performance du reseau au regard des attentes de la Commission europeenne et des ambitions de la SNAP. C'est le sens d'un certain nombre de recommandations issues des constats de la mission (faire un etat des lieux, un suivi des objectifs, renforcer le pilotage, conforter et simplifier les financements, ...) ; Scenario « Decentralisation partielle » : il reprend le principe qui a preside a la preparation de l'article 13 du projet de loi « 3DS », en mettant en oeuvre la decentralisation aux Regions de la gestion des sites Natura 2000 avec une extension du perimetre aux sites mixtes, mais en laissant a l'État la pleine responsabilite de la designation des sites et de l'instruction de l'evaluation des incidences. Ce scenario necessite la mise en place d'une gouvernance nationale associant État et Regions, d'un mecanisme recursoire, de « cordes de rappel » pour la conciliation des usages ; Scenario « Decentralisation complete » : il met en oeuvre une competence Natura 2000 pleinement confiee aux Regions qui assumeront la pleine responsabilite devant l'Éurope. La designation, la gestion, la conciliation des usages, l'instruction des etudes d'incidence, pour tous les sites (sauf les sites totalement marins) seront sous la responsabilite des Regions. L`articulation est a preciser avec les autres collectivites, en particulier les Departements, dans le cadre du chef de filat des Regions en matiere de biodiversite. Ce scenario viendrait reellement conforter le chef de filat des Regions en elargissant le champ de la biodiversite dont elles ont la maîtrise. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 30/186 PUBLIÉ Lors de ses nombreux entretiens, la mission a note que deux logiques s'opposaient. La premiere qui est majoritaire, exprime une opposition affirmee a la decentralisation. La seconde qui est exprimee notamment par des elus, mais egalement des prefets, demande une decentralisation plus aboutie. Le scenario intermediaire d'une decentralisation partielle ne recueille guere d'assentiment. Considerant qu'il n'est pas realiste de revenir en arriere sur le principe de la decentralisation, la mission invite a approfondir le scenario d'une decentralisation plus complete. Dans ce cas, la mission considere que le recours a une experimentation pourrait etre etudie. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 31/186 PUBLIÉ Le réseau actuel des aires protégées françaises est présenté de manière détaillée en annexe 3. Il bénéficie d'une impulsion nouvelle donnée par la stratégie nationale pour les aires protégées à l'horizon 2030. Cette nouvelle stratégie est l'occasion d'examiner les différentes modalités qui permettraient d'en faciliter la mise en oeuvre avec l'objectif d'accélérer la création et l'extension, ainsi que d'améliorer la gestion et l'efficience de ces aires protégées. Une decennie apres les strategies de creation des aires protegees terrestres en metropole et des aires marines protegees, dans le contexte de la nouvelle strategie biodiversite de l'Union europeenne, la France s'est dotee, en janvier 2021, d'une strategie nationale pour les aires protegees 2030 (SNAP) qui integre a la fois les enjeux terrestres et maritimes pour la metropole et les Outre-mer. Élle se fonde sur l'ambition portee par la France de proteger 30% de l'ensemble de son territoire national et des espaces maritimes sous juridiction ou souverainete, dont un tiers sous protection forte (soit 10%). Élle vise egalement le developpement et la structuration d'un reseau d'aires protegees ecologiquement interconnectees, efficacement gerees et integrees dans les territoires. Inscrite dans le code de l'environnement (article L110-4), elle sera declinee en plans d'action nationaux triennaux et les prefets et presidents des conseils regionaux elaboreront, d'ici octobre 2022, conformement a la lettre de cadrage en date du 7 octobre 2021 de la Secretaire d'État a la biodiversite, un plan d'actions regional pour la periode 2022-2024. Les statuts juridiques des espaces proteges sont nombreux et conferent a ces espaces un degre de protection variable. Les differents types d'aires protegees et les surfaces concernees sont presentes de maniere detaillee en annexe 3. Le tableau 1 presente les aires protegees des milieux terrestres et marins qui sont actuellement prises en compte (ou en cours d'analyse) par l'UMS Patrinat25 dans l'objectif de 30% de la SNAP dont celles qui relevent de la protection forte (objectif 10%)26. Chacune de ces aires protegees est presentee dans l'annexe 3. 25 L'unite mixte de services (UMS) PatriNat est commune a l'Office français de la biodiversite, au Museum national d'histoire naturelle et au Centre national de la recherche scientifique. Élle assure des missions d'expertise et de gestion des connaissances. 26 Potentiellement de nouveaux outils integreront, apres analyse, la liste des aires protegees prises en compte dans les objectifs : sites acquis par les agences de l'eau, sites classes au titre des paysages, espaces naturels sensible, par exemple. A cet effet, un decret definissant la notion de protection forte et les modalites de la mise en oeuvre de cette protection forte est en cours d'elaboration. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 32/186 PUBLIÉ Tableau 1 : Aires protégées susceptibles d'être prises en compte dans les objectifs quantitatifs de la SNAP 2030 (source UMS Patrinat) Aires protégées selon leur statut Protection forte (objectif 10%) Aires protégées (objectif 30%) Arrêtés de protection** (de biotope, de géotope, des habitats naturels) Réserves naturelles** (nationales, de Corse, régionales) Réserves biologiques (forêt) Réserves intégrales des parcs nationaux Zones « coeur » des parcs nationaux** Périmètres de protection des réserves naturelles* Réserves nationales de chasse et de faune sauvage* Terrains acquis par le Conservatoire du littoral* Terrains acquis (ou assimilé) par les conservatoires d'espaces naturels Aires d'adhésion des parcs nationaux** Sites Natura 2000** Parcs naturels marins** Parcs naturels régionaux** Aires marines délimitées par la France en application des instruments régionaux ou internationaux** Aires marines protégées créées en application des règlementations de la Polynésie française, du gouvernement et des provinces de Nouvelle-Calédonie et de Wallis et Futuna** Labels Géoparcs mondiaux UNESCO Zones humides protégées par la convention de Ramsar Réserves de biosphère Biens naturels inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'UNESCO X non comptabilisés à terre Aires marines protégées** X Analyse en cours* X X X * L'UMS Patrinat et le CNPN analysent parmi ces espaces protégés ceux qui pourraient prétendre à une reconnaissance en protection forte. **Les aires marines protégées sont intégrées au calcul des 10% de protection forte après un diagnostic des aires site par site par le CNPN selon les 5 critères définis dans le cadrage national établi en 2018 par le MTE, en particulier ces sites doivent être dotés d'un document de gestion. La couverture en aires protegees de l'ensemble du territoire national selon le perimetre de la SNAP est actuellement de 23,81% (et de 29,48%, hors collectivites d'Outre-mer du Pacifique Sud). La situation varie de façon importante, d'une part, entre le milieu continental et le milieu marin, et, Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 33/186 PUBLIÉ d'autre part, entre le territoire metropolitain et les Outre-mer, comme en temoigne la repartition figurant dans le tableau 2 ci-apres. Tableau 2 : Estimation de la part (en %) des surfaces couvertes par les dispositifs de protection entrant dans les objectifs de 30% et de 10% de la SNAP 2030 (source : INPN, décembre 2021) Repartition Objectifs Metropole Outre-mer (hors COM du Pacifique) Territoire national (hors COM du Pacifique sud) TOTAL territoire national Terrestre 30% 27,82 56 10% 1,52 34,03 Marine 30% 44,76 27,32 10% 0,08 3,95 TOTAL 30% 34,71 28,11 10% 0,93 4,78 32,07 6,42 29 3,57 29,48 3,98 31 6,21 23,35 1,58 23,81 1,86 Les ecarts a l'objectif de couverture de 30% d'aires protegees sont relativement faibles et se situent principalement : Én milieu terrestre pour la France metropolitaine (actuellement 27,82%) ; Én milieu marin pour les Outre-mer (hors COM du Pacifique) avec actuellement 27,32%. Ces ecarts devraient etre combles par la prise en compte (voir tableau 1) des territoires actuellement non comptabilises ainsi que des espaces en cours d'analyse (par exemple les perimetres de protection des reserves naturelles). Outre ces espaces et la creation de nouvelles aires protegees, un potentiel existe pour atteindre l'objectif de 30% dans la qualification de divers types d'espaces qui n'ont pas actuellement la reconnaissance d'aires protegees : espaces naturels sensibles, forets domaniales dont les forets de protection, terrains beneficiant de mesures de gestion, obligations reelles environnementales voire zones prioritaires pour la biodiversite. Ces outils sont presentes en annexe 3. Én revanche, le niveau actuel de la couverture du territoire national en protection forte n'est globalement que de 1,86% pour l'ensemble du territoire national, donc tres en-deça de l'objectif de 10% fixe dans la strategie nationale a horizon 2030. Il varie tres largement, de 0,08% en metropole en milieu marin a 34,05% en milieu terrestre dans les Outre-mer. Augmenter ce taux de protection forte, tant en milieu terrestre qu'en milieu marin, est un enjeu premier de la strategie nationale. Pour atteindre l'objectif quantitatif de 10% de la couverture des aires protegees sous protection forte sur l'ensemble du territoire national, un inventaire des aires existantes est necessaire au niveau regional pour definir celles pouvant pretendre au statut de protection forte moyennant des mesures ad hoc de gestion ou de reglementation des activites et leur controle. Én ce sens, un travail d'analyse conjointe est engage entre les DRÉAL et les Regions a la suite de la commande faite le 7 octobre 2021 par la Secretaire d'État. Dans ses deplacements, la mission a constate que les services de l'État et les services techniques des Regions avaient commence a s'approprier les cartes etablies l'UMS PatriNat pour localiser les secteurs a enjeux de conservation pour les especes et les habitats insuffisamment Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 34/186 PUBLIÉ couverts par les reseaux d'aires sous protection forte (voir annexe 3). La SNAP 2030 integre l'objectif europeen de 30% du territoire globalement couvert par des aires protegees selon la definition27 qui en est donnee par l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) et la Convention sur la diversite biologique. Cependant, elle ne fait pas la distinction entre les milieux terrestre et maritime, a la difference de la strategie europeenne, ce qui meriterait d'etre precise. Toutefois, dans le systeme de classification international unique pour les aires protegees qui repose sur six categories definies par l'UICN, l'assignation d'une categorie a un statut de protection est fonction des modalites de gestion et de la reglementation. Ainsi, des espaces proteges portant la meme denomination peuvent etre classes dans des categories differentes (cf. annexe3 ­ partie 3.3.2.3.). Il ne peut donc y avoir de correspondance automatique entre les categories UICN et les statuts juridiques des aires protegees françaises. Les pays etant invites a effectuer le rapportage international de leurs aires protegees selon les categories UICN, une analyse est necessaire afin d'evaluer l'ensemble des aires protegees et autres mesures efficaces de conservation pre-identifiees dans la SNAP par rapport aux definitions internationales et aux categories des aires protegees de l'UICN. Par ailleurs, la SNAP utilise une terminologie differente de celle retenue dans la strategie europeenne en fixant un objectif de 10% du territoire en protection « forte » et non en protection « stricte ». Ces deux termes recouvrent des notions differentes. La notion de protection « forte » est propre a la France. Selon la SNAP, une zone de protection forte est « un espace naturel dans lequel les pressions engendrees par les activites humaines susceptibles de compromettre la conservation des enjeux ecologiques de cet espace sont supprimees ou significativement limitees, de maniere perenne, grace a la mise en oeuvre d'une protection fonciere ou d'une reglementation adaptee, associee a un controle effectif des activites concernees ». L'article L1104 du Code de l'environnement prevoit qu'un decret viendra preciser la definition et les modalites de mise en oeuvre de la protection forte. Ce modele « hybride » d'aire protegee sous protection forte est majoritairement bien accueilli par les acteurs du territoire rencontres par la mission, en ce qu'il permet les activites humaines et en reduit les impacts par des « moyens efficaces » de gestion : la presence d'une « protection fonciere ou d'une reglementation adaptee » et la presence et l'effectivite d'un dispositif de controle des activites menaçant la biodiversite. Si la volonte de la France est de faire reconnaître la definition de la protection « forte », celle-ci pourrait etre appelee a evoluer pour s'ajuster a la notion de « protection stricte » introduite par la Strategie europeenne pour la biodiversite 2030 qui indique que « protection stricte ne signifie pas necessairement une interdiction d'acces mais vise a permettre le libre developpement des processus naturels afin de respecter les exigences ecologiques du milieu ». Les concepts de protection « forte » et « stricte » ne se recoupant pas, un travail d'experts est a mener afin de contribuer a une definition applicable au reseau français d'aires protegees ainsi que le Comite français de l'UICN l'a propose au travers de sa commission sur les aires protegees. 27 L'objectif d'une aire protegee est « d'assurer a long terme la conservation de la nature, ainsi que celle des services ecosystemiques et des valeurs culturelles associees ». Én outre, une aire protegee doit etre « definie, reconnue, consacree et geree par tout moyen efficace, juridique ou autre ». Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 35/186 PUBLIÉ Les associations de protection de la nature et les gestionnaires d'espaces naturels ont une forte attente quant a l'extension du reseau d'aires protegees afin de proteger des zones a enjeux qui ne beneficient d'aucune protection. Pour autant, plutot que de parler d'objectifs d'augmentation de la couverture en aires protegees, les elus des executifs departementaux et regionaux, qui craignent un deficit d'acceptabilite par les usagers et la crispation des acteurs economiques, preferent s'interesser a l'amelioration de la gestion des zones beneficiant actuellement d'un statut de protection et des zones qui n'ont pas pour objectif principal la conservation de la nature, mais qui permettent neanmoins une conservation efficace de la biodiversite sur un site. Les parcs naturels regionaux ont un role particulier a jouer dans l'atteinte des objectifs de la SNAP, tant quantitatifs que qualitatifs. Ils se sont vu confier par la ministre un objectif specifique d'exemplarite a travers les chartes et l'inscription d'un objectif de 10% de protection forte sur leur perimetre en entrainant les collectivites dans des plans d'actions. Dans les departements qui soutiennent une politique volontariste des espaces naturels sensibles (ÉNS), les elus des conseils departementaux interroges ont dit a la mission leur volonte de faire contribuer l'outil ÉNS a la strategie des aires protegees. C'est aussi la volonte de certains departements (Aube par exemple) qui n'ont lance que tres recemment une politique en la matiere. L'Association des departements de France (ADF) a indique avoir initie un travail de revision de la charte des ÉNS afin de definir des criteres de labelisation au statut de protection forte, sur la base d'un avis scientifique. De plus, l'association propose d'engager dans chaque departement une evaluation concertee, entre le conseil departemental et le prefet, des plans de gestion des ÉNS. L'echelon regional serait le niveau de mise en coherence de la demarche et de la verification des propositions par rapport aux diagnostics produits par l'UMS PatriNat. Plusieurs acteurs interroges confirment l'interet de voir reconnaître en protection forte les sites acquis par le Conservatoire du littoral ainsi que des sites acquis (ou geres sur le long terme) par les conservatoires d'espaces naturels et par des etablissements publics (Office national des forets, Voies navigables de France). Des gestionnaires de milieux naturels, proposent egalement de faire evoluer en reserves naturelles nationales (RNN) certaines des reserves nationales de chasse et de faune sauvage (RNCFS) gerees par l'OFB, eu egard a la qualite biologique des sites et a leur mode de gestion. Dans son avis sur le projet de SNAP28, la Fondation pour la recherche sur la biodiversite (FRB) a formule de nombreuses propositions dont, par exemple, la mobilisation du regime des espaces boises classes pour developper la protection forte ou la continuite ecologique entre les aires protegees. Én tout etat de cause, la qualification en protection forte devra se fonder sur un referentiel de criteres objectifs a elaborer. Un tel referentiel est a present attendu par les acteurs de la biodiversite dans la phase du diagnostic departemental qui engage la formalisation des plans d'actions territoriaux conformement a la lettre de la Secretaire d'État du 7 octobre 2021 adressee aux prefets de region et aux presidents des conseils regionaux. Les plans d'actions territoriaux devront veiller a la coherence du reseau d'aires protegees, en priorite en protection forte, en termes de trame et de connectivite fonctionnelle entre les espaces. Afin de s'en assurer, la mission propose qu'une evaluation in itinere des plans d'action territoriaux soit confiee a l'UMS PatriNat. De plus, une actualisation des schemas de coherence ecologique (SRCÉ) est a envisager 28 https://www.fondationbiodiversite.fr/wp-content/uploads/2020/12/2020_FRB_Note_SNAP.pdf Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 36/186 PUBLIÉ afin d'integrer a la trame verte et bleue (TVB) l'ensemble des espaces sous protection, leurs zones tampon et corridors29. L'objectif d'augmenter rapidement le taux des espaces proteges sous protection forte ne doit cependant pas conduire a degrader le niveau d'exigence quant au contenu des documents de gestion ou aux mesures de reglementation des activites et a leur controle. Il en va de la credibilite du reseau français au regard des objectifs de la strategie europeenne. Recommandation 5. [DEB] Afin de mettre la SNAP en cohérence avec la stratégie européenne et les références internationales : i) afficher des objectifs de protection qui distinguent les milieux terrestres et les milieux maritimes ; ii) engager un travail d'expertise pour faire converger les notions de protection forte et de protection stricte ; iii) définir rapidement un référentiel de la protection forte afin de qualifier certains sites bénéficiant d'une protection foncière pérenne et de plans de gestion ; iv) confier à l'UMS Patrinat l'évaluation des plans d'action territoriaux de la SNAP. La mission identifie quatre leviers pour faciliter la mise en oeuvre de la strategie nationale des aires protegees et de ses declinaisons regionales. La declinaison regionale de la SNAP est autant une affaire de l'État que des collectivites qui en assureront en grande partie la mise en oeuvre. A l'echelon regional, la DRÉAL et le conseil regional ont un role de coordination generale, de planification et d'appui. La mise en oeuvre releve des conseils regionaux (RNR), mais surtout des acteurs proches du terrain (Departements, PNR, ÉPCI) pour faire emerger des projets de protection forte et faire prendre en compte la biodiversite dans les projets de territoire. Sur les territoires des parcs naturels regionaux, les syndicats mixtes de gestion doivent etre incites conjointement par l'État et les conseils regionaux a definir des trames articulees sur des protections fortes (avec un objectif d'exemplarite de 10% du territoire couvert par le PNR). Cette demarche gagnerait a beneficier d'une implication des directions departementales des territoires - et de la mer- (DDT-M) aupres des acteurs locaux. La coherence voudrait que soient affectes aux missions relatives a la mise en oeuvre du plan d'action de la SNAP les agents decharges des missions liees a Natura 2000, apres la decentralisation vers les conseils regionaux, afin de compenser, au moins temporairement, l'affaiblissement des competences des DDT(M) dans le domaine de la biodiversite. L'alinea II-1° de l'article L371-1 du code de l'environnement prevoit que la trame verte et bleue comporte « Tout ou partie des espaces naturels proteges » au titre du code de l'environnement. 29 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 37/186 PUBLIÉ Avant de passer a la concretisation d'un projet de protection forte, que ce soit au sein des espaces naturels existants ou sur de nouveaux espaces, les acteurs locaux (collectivites, associations) sont souvent demunis pour passer d'une simple idee a un veritable projet de creation d'une aire protegee ou d'extension de la protection forte. Une initiative visant a encourager ces demarches prealables, en appuyant ces groupes d'acteurs d'une dotation financiere leur permettant de mobiliser de l'ingenierie scientifique et d'animation, serait de nature a faciliter la concretisation de ces demarches. L'OFB, en partenariat avec d'autres acteurs (agences de l'eau, conseils regionaux volontaires...), pourrait porter une telle initiative par un financement incitatif de l'ordre de 50 000 euros par projet, comme il a su lancer son initiative des « territoires engages pour la nature ». Sur la base d'une centaine de soutiens annuels, il conviendrait de prevoir a cet effet une enveloppe annuelle de 5 millions d'euros durant le premier triennal de la SNAP. Ce dispositif doit etre d'acces simple pour produire les effets escomptes. Dans un deuxieme temps, ces projets ainsi matures auraient vocation a integrer, pour leur mise en oeuvre effective, les contrats de relance et de transition ecologique (CRTÉ) dont la circulaire du Premier ministre du 4 janvier 2022 insiste pour en renforcer le volet transition ecologique30. Il est important de developper un continuum d'expertise sur la thematique des aires protegees (connaissance, methodes, formation des competences). A l'echelon national, l'appui de l'OFB et de l'UMS PatriNat est essentiel pour produire de la connaissance directement mobilisable, des outils et des methodes comme en temoignent la structuration du systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel et les outils de diagnostic sur les enjeux. Les tetes de reseaux nationaux d'aires protegees pourraient, elles aussi, etre mises a contribution, sous reserve d'un appui financier, pour apporter leur ingenierie afin de faciliter et d'accompagner l'emergence de projets territoriaux visant a aller vers « la protection forte ». A l'echelon regional, les competences techniques et la repartition des roles sont a structurer entre les differents acteurs (ARB, observatoires regionaux, CSRPN, OFB, services de l'État et des collectivites, etc.). La coordination et l'animation des synergies entre reseaux des aires protegees (animateurs Natura 2000, gestionnaires ÉNS, conservateurs des reserves, agents des PNR et des CÉN, etc.) sont a renforcer. Des gains potentiels d'efficience et d'efficacite sont accessibles par la mutualisation de pratiques, des savoirs et des savoir-faire comme en temoignent largement les gestionnaires que la mission a interroges. Un effort particulier est a engager pour organiser la production, la mise a disposition et la diffusion des connaissances sur la biodiversite a travers un outil mutualise État/Region31. Le systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) a cette vocation, mais il se heurte a l'heterogeneite des systemes techniques, differents dans chacune des regions, du fait d'une quasi-absence de mutualisation sur les espaces proteges. Afin de progresser sur cet enjeu essentiel, ces collectivites devraient etre davantage associees a la gouvernance du schema national des donnees sur la biodiversite. Le role des agences regionales de la biodiversite (ARB) et de leur lien avec les plateformes regionales du SINP doit etre reaffirme dans la mesure ou elles pourraient notamment jouer un role dans le partage de standards communs definis a l'echelon national. 30Éxtrait de la circulaire n° 6322-SG du 4 janvier 2022 : « Vous êtes invités à promouvoir la transition écologique comme axe transversal de cette stratégie commune, en veillant en particulier à la mettre en cohérence et à l'enrichir sur les champs de l'adaptation au changement climatique, de la prévention des risques, et de la préservation des ressources ». 31 Il existe 8 plates-formes regionales SINP habilitees. L'habilitation ne concerne a ce jour que la thematique « occurrence de taxon » (donnees d'observation sur les especes). Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 38/186 PUBLIÉ La prise en compte effective des objectifs de protection et des documents de gestion des aires protegees dans les politiques de planification territoriale est un enjeu souligne fortement par les prefets, des elus, et la plupart des associations interrogees par la mission. Le reseau des espaces proteges terrestres sous protection forte et les continuites ecologiques fonctionnelles sont a inscrire dans les politiques de planification coordonnees par le schema regional d'amenagement, de developpement durable et d'egalite des territoires (SRADDÉT) ou, dans les Outremer, par le schema d'amenagement regional (SAR). Au niveau infra regional, un effort d'animation des ÉPCI, a l'initiative de la Region et des services de l'État, est necessaire pour que les espaces proteges interconnectes soient pris en compte dans les schemas de coherence territoriale (SCOT) et les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi). Cet enjeu majeur qui est difficile a atteindre de l'avis meme de certains elus interroges, pourrait beneficier des travaux de territorialisation dans les SRADDÉT du principe de « zero artificialisation nette » qui seront propices a une analyse plus fine des enjeux de biodiversite sur le territoire et a leur reelle prise en compte dans la conception des programmes et des projets. L'approche locale et les demarches ascendantes ne pourront que faciliter la mobilisation des obligations et mesures proposees par l'article L101-2 du code de l'urbanisme 32 et exposees pedagogiquement dans les guides du Centre d'etudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, les mobilites et l'amenagement (CÉRÉMA) dans une vision de plus long terme. Recommandation 6. Pour faciliter la mise en oeuvre de la SNAP : i) [DEB avec OFB et AE en lien avec les conseils régionaux volontaires] Lancer des appels à projets pour soutenir des initiatives émergentes de création de nouvelles aires protégées ou de renforcement de la protection forte ; ii) [DEB] Renforcer l'animation et doter de ressources pérennes le système d'information régional des milieux naturels et des espaces protégés basé sur un référentiel technique commun et une gouvernance partagée entre l'État et les Régions ; iii) [DGALN] Inscrire le réseau d'aires protégées dans les politiques de planification régionale et territoriale. Dans le double contexte de reduction globale de l'emploi public et de la decentralisation de certaines politiques publiques, la mission a examine diverses modalites permettant d'ameliorer les procedures de creation et de gestion des aires protegees qu'il s'agisse de pousser plus avant la decentralisation pour les aires protegees dont l'initiative releve des conseils regionaux, de simplifier ou de deconcentrer des procedures de creation et de modifications des aires protegees sous protection forte. 32 L'article L. 101-2 du code l'urbanisme : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre :... c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;... 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; 6° bis La lutte contre l'artificialisation des sols, avec un objectif d'absence d'artificialisation nette à terme ;...». Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 39/186 PUBLIÉ Én revanche, la mission n'a pas envisage de proposer de reduire la diversite des statuts des differentes aires protegees qui sont cibles et complementaires entre eux. Cette diversite est plutot perçue comme un atout par les personnes rencontrees, meme si plusieurs elus ou representants de l'État moins directement impliques dans la mise en oeuvre operationnelle de cette politique, ont fait part a la mission de la complexite, pour eux comme pour le grand public, de tous les statuts de protection qui se superposent souvent. Au moins autant que dans les procedures, la simplification est a rechercher a travers une instance de gouvernance unique et un document de gestion unique ou, a defaut, commun, en cas de superposition de statuts sur une meme zone. Au-dela des questions de statut juridique et de terminologie, un effort de communication peut egalement etre fait pour que le public perçoive mieux les espaces proteges33. Il y a unanimite des personnes rencontrees par la mission pour ne pas decentraliser ce qui releve encore de l'État (parcs nationaux, reserves naturelles nationales, arretes de protection de biotope, reserves biologiques), en dehors du cas de la Corse. Tous les acteurs soulignent la capacite de l'État a mener des projets de reserves nationales (RNN) et de parcs nationaux sans necessairement disposer des accords de l'ensemble des proprietaires. L'action de l'État sur les RNN est consideree comme complementaire de celles des Regions sur des sites moins patrimoniaux. Les gestionnaires de RNN perçoivent que la dotation forfaitaire annuelle de l'État, ainsi que l'importance du reseau et de l'animation par Reserves naturelles de France (RNF), securisent la gestion dans la duree. Dans le processus de creation des reserves naturelles nationales, le pilotage du projet et la concertation, l'implication forte du prefet et des services de l'État, dans la duree, sont des cles de la reussite du classement. Le maintien de la labelisation des parcs naturels regionaux (PNR) par l'État fait consensus. C'est a la fois une garantie de qualite et d'impartialite. Meme si l'implication des services de l'État est limitee, la reduction de leur ancrage territorial liee au transfert de missions vers les Regions va amoindrir leur capacite a apprehender les enjeux et produire des avis de qualite sur les projets de charte. Compte tenu du role de l'État sur cette politique decentralisee, le maintien d'une contribution financiere de l'État au budget de fonctionnement des PNR est une question a considerer. La mission suggere que l'enveloppe consacree annuellement a ce financement sur le BOP 113, de l'ordre de 6 M, soit redeployee vers le soutien aux actions d'interet mutuel portees par le reseau des parcs et vers une contribution au soutien d'initiatives visant a concretiser des projets de protection forte dans les espaces proteges existants (voir § 2.1.4.2). Én revanche, les services territoriaux de l'État n'interviennent pas dans la creation et la gestion des 33 A titre d'exemple, des initiatives a l'egard du public avaient ete proposees en 2018, par les reseaux d'aires protegees et l'Office français de la biodiversite autour du concept « un espace protégé près de chez vous ». Ce projet meriterait d'etre repris et mis en oeuvre. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 40/186 PUBLIÉ reserves naturelles regionales qui relevent des conseils regionaux. La seule inter action porte sur l'information reciproque entre la Region et l'État des projets de creation de reserve et projets d'interet sur les memes secteurs, et la participation eventuelle d'un representant de l'État aux reunions du comite consultatif a l'invitation du conseil regional. L'État n'est plus a l'initiative du classement des reserves naturelles en Corse depuis 2002. La gestion et le controle des prescriptions des reserves naturelles de Corse classees par l'État avant 2002 ont ete transferes a la Collectivite de Corse (CdC). Én consequence, la CdC institue/renouvelle les comites consultatifs, designe un gestionnaire et met en place/renouvelle les conseils scientifiques. Élle a la competence pour approuver le plan de gestion de la reserve. Neanmoins, l'État a la possibilite de demander le classement d'une reserve naturelle au conseil executif de la collectivite de Corse ou de proceder au classement en vertu de son pouvoir de substitution. Il est egalement seul competent pour statuer sur les demandes d'autorisation de destruction ou de modification de l'etat ou de l'aspect des reserves classees en Corse par l'État. Pour les reserves classees en Corse a la demande de l'État, l'accord du prefet doit etre recueilli avant decision de la collectivite de Corse. La situation concernant les anciennes RNN est celle d'une decentralisation inachevee qui ne satisfait, ni les services de l'État, ni la Collectivite de Corse qui souhaite exercer la competence la plus elargie possible dans le cadre d'un schema des ÉNS dont l'elaboration va debuter. Les transferts successifs et partiels de l'État vers la Collectivite depuis 2002 ont rendu l'etat des lieux a la fois complexe et inoperant34. Une double evolution semble donc necessaire et possible : Un transfert complet de competences avec un seul statut de « reserve naturelle de Corse », place sous la seule responsabilite de la Collectivite de Corse, de meme que pour les zones Natura 2000. Ce transfert qui rendrait la CdC integralement responsable de cette politique au regard des objectifs nationaux de protection, devra s'accompagner d'une reflexion sur les outils juridiques et financiers, notamment en matiere de fiscalite, dont devra disposer la Collectivite, ainsi que l'accompagnement pour des processus efficaces et operants. L'État devra conserver la possibilite de prendre des mesures d'urgence au cas ou la protection de sites de valeur nationale ne serait pas pleinement assuree. La Collectivite devrait, pour mener au mieux cette nouvelle responsabilite, mettre en oeuvre une organisation interne appropriee qui passe par une reflexion de fond sur le role de l'Office de l'Énvironnement de la Corse articule avec ses services. Recommandation 7. [DEB, DGCL] Transférer à la Collectivité de Corse l'ensemble de la compétence et des responsabilités relatives aux réserves naturelles de Corse. Par exemple, sur le site de Scandola, la superposition de reglementations (marine, terrestre avec des niveaux de normes inappropries et un decret de creation non revu) et de zonages (reserves nationale dont l'extension annoncee depuis plus de 15 ans a ete decidee en 2020 par la CdC sous le statut de reserve naturelle de Corse) rend actuellement quasiment inefficace l'action de protection que pourtant tout le monde reclame. 34 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 41/186 PUBLIÉ La creation, le renouvellement, l'extension des aires protegees relevent de procedures lourdes articulant des etapes d'evaluation scientifique et de concertation/consultation a differents niveaux (national, regional, local). Toutefois, pour l'ensemble des interlocuteurs de la mission, il n'est pas genant d'avoir des procedures de creation qui durent plusieurs annees, des lors que ce temps est pleinement mis a profit pour travailler a la construction d'un projet commun avec les acteurs du territoire. Trois mois ou six mois gagnes sur la procedure sont peu de chose en comparaison du long processus de concertation locale et d'information autour de la creation d'une aire protegee qui sont des conditions primordiales de l'acceptabilite et de l'appropriation locale. Le projet de territoire etant au centre de la demarche de creation d'une aire protegee, l'État se doit de conserver une capacite d'animation, de coordination et d'expertise au sein de ses services deconcentres (DRÉAL et DDT-M). Les prefets, DRÉAL et DDT-M, soulignent egalement l'importance d'un appui technico juridique de la part de l'administration centrale du ministere de la transition ecologique (MTÉ). Des nombreuses auditions qu'elle a conduites, la mission a retenu et analyse les effets et impacts d'un ensemble de propositions d'evolutions procedurales tirees de l'experience des services techniques des collectivites, des services de l'État et des reseaux des gestionnaires des espaces proteges. L'analyse des voies de simplification et de deconcentration tend a differencier les procedures selon qu'il s'agit d'une creation ou d'une revision ou extension, sachant que, dans ce second cas, les enjeux sont bien identifies et partages, et les acteurs locaux experimentes. La procedure d'instruction du classement d'une reserve naturelle nationale (RNN) est presentee en annexe 3. Élle est longue du fait notamment, d'une part, d'un deficit frequent de l'acceptabilite territoriale initiale de la protection et, d'autre part, des procedures formelles : l'enquete parcellaire, l'enquete publique et la notification individuelle aux proprietaires et titulaires de droits reels. Les acteurs de terrains citent frequemment des procedures de creation ayant dure 10 ans voire plus, le temps de faire emerger un consensus, alors que l'ensemble des phases administratives ne dure que deux ans. La mission a identifie une mesure en amont et une dizaine de mesures de simplification (dont les deux dernieres sont valables pour toutes les reserves) qui sont presentees de maniere plus detaillees en annexe 3 : Proposition n°1 : Mettre l'accent sur la concertation locale, en amont de l'enquete publique. Norme concernee : note technique. Il n'est pas necessaire de faire evoluer le code de l'environnement. S'il ne s'agit pas d'une mesure de simplification, la qualite de la concertation locale conditionne pour beaucoup l'acceptabilite du projet de RNN, et facilite sa creation et sa gestion. La note technique du 30 novembre 2010 sur les procedures de classement et de gestion des RNN est centree sur la procedure administrative, l'enquete publique et les consultations - facultatives et obligatoires- qui l'entourent. La concertation publique prealable a l'enquete publique ne figure pas explicitement dans le processus detaille dans la note. Le projet de decret est elabore de maniere concertee entre la DÉB et le service instructeur sur la base de propositions de ce dernier sans elaboration collective d'une vision d'avenir des ressources naturelles avec les habitants et les acteurs locaux qui permet de depasser les blocages. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 42/186 PUBLIÉ Une evolution majeure souhaitee, et parfois mise en oeuvre par les services territoriaux de l'État rencontres, reside dans l'organisation, construite avec le prefet, de la concertation locale en amont de l'enquete publique et la co-construction du projet de decret en associant les parties concernees. Dans ce processus d'association, une forte implication du prefet, un pilotage en mode projet avec des objectifs temporels et de la reactivite sont des facteurs de reussite, comme en temoignent les prefets que la mission a rencontres. Cette disposition permet d'affirmer la volonte de l'État d'associer les acteurs du territoire a la construction du projet de RNN et de partager les bonnes pratiques. Proposition n°2 : Requerir l'avis du CNPN sur l'opportunite du projet, et non plus apres enquete publique. Norme concernee : articles R332-1 et R332-9-I du code de l'environnement. Durant la procedure de creation et de modification d'une RNN, l'avis de la commission des aires protegees (CAP) du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) est requis durant la phase d'opportunite et apres l'enquete publique. Si l'avis du CNPN sur l'opportunite du projet a tout son interet, la seconde consultation perd de sa pertinence puisque le dossier, tel qu'il a ete soumis a l'enquete publique, ne peut plus etre modifie que de façon marginale35. Pour ces motifs, la mission propose de ne consulter formellement le CNPN que durant la phase d'opportunite. Cet avis, s'il est favorable, permet au prefet d'engager officiellement la concertation locale. L'avis du CNPN sera complete par une visite de terrain durant la phase de construction du projet, en amont de l'enquete publique. La mesure economise du temps administratif et du temps d'expert du CNPN. Proposition n°3 : Apprecier les marges de simplification sur la revision des decrets de classement et deconcentrer la reglementation de toute nouvelle activite ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux Norme concernee : article L 332-3 du code de l'environnement. Le code de l'environnement est particulierement prescriptif sur le contenu du decret de classement qui definit, d'une part, le perimetre de la reserve et, d'autre part, les regles qui s'appliquent. La modification qui concerne le perimetre et/ou la reglementation sur la reserve, doit etre conduite selon la meme procedure que celle prevue pour sa creation36. De nombreux decrets de RNN sont actuellement obsoletes et des activites nouvelles sont a reglementer telles le survol par des drones, la promenade en vehicules electriques ou des activites de canoe. La revision de ces decrets de creation est tres chronophage pour les services de l'État qui expriment unanimement un reel besoin de simplification et de deconcentration. Ainsi, la mission propose de distinguer la "revision" (avec enquete publique) et la "modification simplifiee" (sans enquete publique) des decrets de classement des RNN. Par ailleurs, competence serait Avant de presenter le dossier au CNPN, la DÉB corrige eventuellement le projet de decret (de maniere non substantielle). Une fois l'avis rendu du CNPN, le decret est modifie, le cas echeant, par la DÉB et les consultations des ministres pour accord sont engagees. 35 36 La modification est prononcee par decret simple pour les modifications de reglementation ou les extensions qui ne font l'objet d'aucune opposition de la part des proprietaires ou autres titulaires de droits reels (meme si le decret de classement est un decret en Conseil d'État). Élle est prononcee par decret en Conseil d'État pour les modifications de reglementation ou les extensions qui font l'objet d'au moins une opposition de la part de proprietaires ou autres titulaires de droits reels. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 43/186 PUBLIÉ donnee au prefet de departement pour reglementer toute nouvelle activite ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux (velos electriques, gyropode, drone, ULM, ...), apres consultation du comite consultatif et du conseil scientifique de la RNN. Cette proposition induirait des gains de temps de procedure et de pertinence de la reglementation. Proposition n°4 : Éxempter d'enquete publique les projets de creation et d'extension de RNN des lors que les proprietaires et titulaires de droits reels sont integralement identifies et ont donne formellement leur accord. Norme concernee : article L123-2 du code de l'environnement. Les projets de classement en reserve naturelle sont soumis a la procedure d'enquete publique. Il est propose d'en exempter les projets faisant l'objet d'un consensus avere qui s'inscrivent sur des terrains proprietes d'une collectivite territoriale, d'un etablissement public, de l'État, de structures privees associatives et de particuliers ayant donne leur accord. La procedure d'enquete publique serait reservee aux projets ou des proprietaires ou titulaires de droits reels n'ont pu etre contactes et/ou ne consentent pas a ce classement. Cette disposition n'exonererait pas l'État de la consultation du public. Dans tous les cas, la decision de classement continuera d'etre notifiee aux proprietaires et titulaires de droits reels. L'exemption aurait un impact sur les delais administratifs (gain de 3 ou 4 mois) et sur l'efficience de l'action des services de l'État par l'economie de ressources humaines et de moyens financiers lies a la mise en oeuvre d'une enquete publique. Proposition n°5 : Garantir les accords locaux jusqu'au classement Norme concernee : article L332-5 du code de l'environnement. Le classement donne droit a une indemnisation au profit des proprietaires, des titulaires de droits reels et de leurs ayant-droits lorsqu'il comporte des prescriptions de nature a modifier l'etat ou l'utilisation anterieure des lieux determinant un prejudice direct, materiel et certain. Lors de la concertation autour du projet, les services qui parviennent a trouver un point d'accord avec les divers interets ont besoin que ledit accord soit garanti par l'administration centrale de l'État jusqu'au reglement, lequel ne peut intervenir qu'apres la notification du classement. La garantie permettrait d'apporter une certaine dynamique dans la negociation locale et de renforcer l'efficacite de l'action des services deconcentres, sans pour autant accroitre les recours a l'indemnisation. Proposition n°6 : Consulter la CDNPS et la CDÉSI dans le cadre de la consultation locale, et non plus apres l'enquete publique. Norme concernee : articles R332-2 et R332-6 du code de l'environnement Apres la remise du rapport et des conclusions du commissaire-enqueteur, le prefet consulte, sur la base du rapport d'enquete et des avis recueillis, la commission departementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) et la commission departementale des espaces, sites et itineraires relatifs aux sports de nature (CDÉSI) lorsque le projet a une incidence sur les sports de nature. Les avis qui ne sont pas rendus dans un delai de six mois a compter de la saisine de l'autorite competente pour reunir la commission sont reputes favorables. L'avancement de ces consultations dans celles prevues a l'article R332-2 du code de l'environnement, avant l'enquete publique, fera gagner un delai administratif de 6 mois sur la procedure. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 44/186 PUBLIÉ Proposition n°7 : Deconcentrer au CSRPN l'avis scientifique sur l'opportunite d'extension d'une RNN Norme concernee : article R332-9-I du code de l'environnement. La modification du perimetre d'une RNN suit la meme procedure que sa creation. Lors de la phase d'avis d'opportunite, le Conseil national de la protection de la nature (CNPN) est obligatoirement consulte, sur la base d'une etude scientifique, alors que la consultation du conseil scientifique regional du patrimoine naturel (CSRPN) n'est que facultative. La deconcentration de cet avis au CSRPN ameliorerait les delais administratifs et repartirait la charge entre les instances scientifiques, nationale et regionale. Si necessaire, le prefet pourrait conserver la possibilite de saisir le CNPN. Proposition n°8 : Limiter la consultation aux communes et aux proprietaires, titulaires de droits reels, concernes directement par l'extension du perimetre d'une RNN Norme : article R332-2 du code de l'environnement La procedure actuelle prevoit que le prefet consulte les collectivites territoriales dont le territoire est affecte par le projet de classement. Cette disposition s'applique egalement en cas de revision du perimetre. La mesure proposee vise a limiter la consultation au seul territoire qui fait l'objet de la proposition d'extension du classement. Én revanche, si la modification ne se limite pas au perimetre, le processus de consultation sur le projet d'extension concerne l'ensemble du territoire de la RNN. La mesure permet un gain de temps administratif et de ressources humaines. Proposition n° 9 : Limiter la consultation au territoire intercepte par le perimetre de protection projete Norme concernee : articles L332-16 et R332-28 du code de l'environnement. Les perimetres de protection prevus a l'article L. 332-16 sont institues par le prefet sur proposition ou avec l'accord des conseils municipaux « interesses ». Afin de gagner du temps administratif et de securiser la decision de classement du perimetre de protection, il conviendrait de preciser le code de l'environnement en limitant la consultation aux seules communes dont le territoire est affecte par le perimetre de protection projete. Proposition n°10 : Introduire la consultation pour avis simple du comite scientifique et de l'organisme gestionnaire de la reserve sur les autorisations de travaux Norme concernee : articles L332-9 et R332-24-II du code de l'environnement. Les territoires classes en reserve naturelle ne peuvent etre ni detruits ni modifies dans leur etat ou dans leur aspect, sauf autorisation speciale du representant de l'État ou du ministre charge de la protection de la nature pour les reserves naturelles nationales37. Le prefet se prononce sur les demandes de travaux envisages dans les territoires classes en reserve naturelle nationale, apres avoir recueilli l'avis du ou des conseils municipaux des communes interessees, du conseil scientifique regional du patrimoine naturel (CSRPN) et de la commission departementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS). 37 Pour les reserves naturelles regionales, l'autorisation releve du president du conseil regional, ou en Corse, de l'Assemblee de Corse lorsque la collectivite territoriale a pris la decision de classement. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 45/186 PUBLIÉ La mesure consiste a ajouter aux consultations le comite scientifique de la RNN et l'organisme gestionnaire, et a supprimer le caractere obligatoire de la consultation de la CDNPS. Élle renforce l'ancrage territorial de la reserve et le caractere perenne du classement. Recommandation 8. [DEB] En matière de réserves naturelles nationales : Prendre des mesures législatives pour : i) Simplifier la révision des décrets de classement et déconcentrer la réglementation de toute nouvelle activité ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux ; ii) Exempter d'enquête publique les projets de création et d'extension de RNN lorsque les propriétaires et titulaires de droits réels sont intégralement identifiés et ont donné formellement leur accord ; iii) Garantir les accords locaux jusqu'au classement ; iv) Limiter la consultation au territoire intercepté par le périmètre de protection d'une réserve naturelle projeté. Modifier la réglementation pour : i) Requérir l'avis du CNPN sur l'opportunité du projet et non plus après l'enquête publique ; ii) Consulter la CDNPS et la CDESI dans le cadre de la consultation locale et non plus après l'enquête publique ; iii) Déconcentrer au CSRPN l'avis scientifique sur l'opportunité d'extension d'une RNN, sauf initiative du préfet de saisir le CNPN ; iv) Limiter la consultation aux seuls communes et propriétaires titulaires de droits réels directement affectés par l'extension du périmètre d'une RNN. Instaurer formellement une phase de concertation-participation-association des parties prenantes à la construction d'un projet (périmètre, décret) de réserve. Six mesures de simplification sont proposees a la procedure de creation et de modification d'une reserve naturelle regionale presentee en annexe 338. Proposition n°1 : Élargir les competences du president du conseil regional et du president de la Collectivite de Corse concernant la reglementation des activites Norme concernee : article L332-3-I du code de l'environnement L'article L332-3 enumere les activites qui peuvent etre reglementees dans les differentes categories de reserves naturelles. Les activites minieres, l'extraction de materiaux concessibles ou non ainsi que le survol de la reserve ne peuvent etre reglementes ou interdits que dans les seules reserves naturelles nationales. Pour les reserves naturelles regionales et les reserves naturelles de Corse, ces activites ne peuvent pas etre reglementees ou interdites. Il en resulte en particulier que le president du Conseil regional n'a pas competence par exemple pour reglementer le survol d'une reserve par des drones ou des ULM, ou le prelevement de materiel geologique. La procedure de creation et de modification d'une reserve naturelle regionale est egalement applicable a la creation et a la modification d'une reserve naturelle par la collectivite territoriale de Corse. Toutefois, l'extension ou la modification de la reglementation d'une reserve naturelle classee en Corse par l'État (avant 2002), ainsi que son declassement partiel ou total, sont prononces dans les conditions prevues pour les reserves naturelles nationales. 38 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 46/186 PUBLIÉ Il est donc propose d'etendre les competences du president du conseil regional (pour les reserves naturelles regionales) et du president de la Collectivite de Corse (pour les reserves de Corse) pour leur permettre de reglementer par exemple l'usage des drones et interdire les prelevements de mineraux, apres un avis conforme du prefet de region/ministre en charge de l'environnement, des affaires minieres et/ou de l'aviation civile. Proposition n°2 : Diversifier les medias susceptibles de diffuser l'avis prealable de consultation Norme concernee : article L332-2-1-I du code de l'environnement La procedure prevoit que l'avis prealable de la consultation electronique paraisse dans deux journaux regionaux. La presse ecrite locale a rarement une couverture regionale et d'autres medias sont souvent plus consultes par la population. La mesure consiste a permettre aux conseils regionaux d'employer des moyens d'information diversifies et plus cibles (bulletin(s) et site(s) internet de (des) la commune(s), journal distribue localement), ce qui sera a la fois plus pertinent et moins couteux. Proposition n°3 : Synchroniser la consultation publique par voie electronique et le recueil de l'accord des proprietaires et titulaires de droits reels. Norme concernee : articles L332-2-1 et R332-31 du code de l'environnement. Le code de l'environnement prevoit que la recherche des proprietaires et titulaires de droits reels se fait sur la base du dossier resultant de la consultation du public. Il a ete dit a la mission, qu'en pratique, les services de la Region engageaient la phase de recherche des accords individuels en meme temps que la consultation du public, ce que ne permet pas le code de l'environnement. Il est donc propose d'engager la phase de recherche des accords individuels en meme temps que la consultation du public par voie electronique. La mesure permet de securiser la procedure de classement. Combinee a la mesure suivante, elle permet de reduire de plusieurs semaines le temps de procedure. Proposition n°4 : Reduire le temps de parution sur le site internet de la Region de la seconde publication electronique a un mois Norme concernee : article L332-2-1 du code de l'environnement Le bilan de la consultation du public et des avis recueillis fait l'objet d'une publication par voie electronique sur le site internet de la region, au plus tard a la date a laquelle le projet est soumis a l'accord des proprietaires concernes et pour une duree d'au moins trois mois. Les services instructeurs des conseils regionaux proposent de reduire a un mois la duree de cette publication. La mesure permet de gagner deux mois sur la procedure. Proposition n°5 : Limiter la consultation au territoire concerne par la modification du perimetre d'une RNR Norme concernee : article R332-40 du code de l'environnement Le code de l'environnement prevoit que l'extension du perimetre ou la modification de la reglementation d'une reserve naturelle regionale, son declassement partiel ou total font l'objet des memes modalites de consultation et des memes mesures de publicite que celles qui regissent les decisions de classement. Le perimetre de la consultation en cas d'extension n'est pas precise. Comme pour l'extension d'une RNN, la mission propose de preciser le code de l'environnement en limitant la consultation prevue aux collectivites locales dont le territoire est affecte par la modification de perimetre (ainsi que, dans les zones de montagne, aux comites de massif et, dans les zones maritimes, aux conseils maritimes de façade ou ultramarins). De meme, la recherche des accords Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 47/186 PUBLIÉ individuels se limiterait au perimetre de l'extension. La mesure allegerait fortement le travail des services et, de ce fait, permettrait de raccourcir les delais. Proposition n°6 : Inscrire les missions du gestionnaire de RNR-RNC dans le code de l'environnement. Norme concernee : partie reglementaire du code de l'environnement Si le role du gestionnaire d'une RNN est bien decrit dans le code de l'environnement, il n'en est pas de meme pour le gestionnaire d'une RNR ou d'une RNC. Il est propose un nouvel article dont la redaction s'inspirerait de celle du R332-20 CÉ qui liste les missions du gestionnaire d'une RNN. La mesure permet de conforter formellement le role du gestionnaire d'une RNR et d'une RNC. Recommandation 9. [DEB en lien avec Régions de France] En matière de création et de modification des réserves naturelles régionales et de Corse : Prendre des mesures législatives pour : i) Élargir les compétences du président du conseil régional et du président de la Collectivité de Corse concernant la règlementation des activités nouvelles ; ii) Diversifier les médias susceptibles de diffuser l'avis préalable de consultation ; iii) Synchroniser la consultation publique par voie électronique et le recueil de l'accord des propriétaires et titulaires de droits réels ; iv) Réduire à un mois le temps de parution sur le site internet de la Région de la seconde publication électronique. Modifier la réglementation pour : i) Limiter la consultation au territoire affecté par la modification du périmètre d'une RNR ; ii) Inscrire les missions du gestionnaire de RNR-RNC dans le code de l'environnement. Proposition n°1 : Deconcentrer integralement au prefet de region les procedures de classement des reserves biologiques et de renouvellement des plans de gestion Norme concernee : article L212-2-1 du code forestier. Le CNPN est saisi pour avis sur les projets de creation ainsi que sur les nouveaux plans de gestion des reserves biologiques dirigees (RBD) et reserves biologiques integrales (RBI) creees par arrete conjoint des ministeres charges de l'agriculture et de l'environnement. Le plan d'amenagement est approuve par le prefet de region. Le CNPN considere qu'il n'est qu'une chambre d'enregistrement et serait favorable a ce que le plan de gestion soit soumis a l'avis du CSRPN qui pourrait avoir une analyse plus proche des enjeux, avec saisine eventuelle du CNPN sur demande du prefet. La proposition consiste a deconcentrer les decisions de classement et les decisions d'approbation des plans de gestion au prefet de region apres avis du CSRPN. La mesure rapproche l'instruction et la decision du territoire et permet d'economiser du temps des services centraux et du CNPN. Proposition n°2 : Éxpertiser l'inscription des arretes prefectoraux de protection (APP) sur la liste des servitudes d'utilite publique Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 48/186 PUBLIÉ Norme concernee : articles L.131-1 a L.131-10 et R. 151-51 du code de l'urbanisme Il n'existe aucune obligation d'annexer aux PLU/PLUI les prescriptions nees d'un arrete de protection, car les APP ne figurent pas a la liste des servitudes d'utilite publique (cf. article R. 151-51 du code de l'urbanisme). Par ailleurs les APP ne font pas partie des elements qui s'imposent aux documents d'urbanisme en termes de compatibilite ou de prise en compte (cf. articles L.131-1 a L.131-10 du code de l'urbanisme). Les services deconcentres sont invites a inscrire les APP existants et les projets d'APP dans le « porter a connaissance », sans garantie de prise en compte effective. La mesure permet de conforter, dans la planification urbaine et rurale, le caractere de protection forte des APP, dont la procedure de creation a ete revue et confortee en 2018. Proposition n°3 : Simplifier les dispositifs d'evaluation et de suivi des chartes de PNR en instituant un referentiel commun d'indicateurs et en limitant leur nombre Norme concernee : documents techniques Prenant appui sur les preconisations formulees dans un rapport IGF-IGA-CGÉDD de septembre 2017 et dans l'avis sur les PNR adopte en 2018 par le Conseil economique social et environnemental (CÉSÉ), afin de favoriser leur developpement, la proposition est de simplifier le nombre d'indicateurs sur la base d'un socle commun national, integrant la contribution des chartes aux objectifs de la SNAP, et d'un socle commun regional en lien avec l'Observatoire regional de la biodiversite. Cette mesure economiserait des ressources humaines des PNR et ameliorerait la coherence du pilotage de la politique globale des PNR. Proposition n°4 : Éxperimenter l'association d'un membre du CSRPN au CNPN pour rapporter sur la charte (creation et renouvellement) d'un PNR Norme concernee : articles L. 411-1A et R. 411-22 a 30 du code de l'environnement La mesure vise a alleger la charge du CNPN et a impliquer le CSRPN dans la procedure alors qu'actuellement la consultation de ce dernier n'est pas prevue par le code de l'environnement. Outre l'appui apporte au CNPN, cette proposition valoriserait l'expertise scientifique locale. Une experimentation dans une ou deux regions ne necessite pas de modification legislative, mais suppose une decision formelle du CNPN et l'accord de Regions de France. Recommandation 10. [DEB en lien avec DGPE] Prendre des mesures législatives pour : i) Déconcentrer intégralement au préfet de région la procédure de classement des réserves biologiques et le renouvellement des plans de gestion ; ii) Inscrire les arrêtés préfectoraux de protection sur la liste des servitudes publiques. [DEB en lien avec Régions de France] Pour les parcs naturels régionaux : i) Simplifier les dispositifs d'évaluation et de suivi des chartes en instituant un référentiel commun et un nombre d'indicateurs réduit ; ii) Avant d'envisager sa généralisation par modification législative, expérimenter l'association d'un membre du CSRPN au CNPN pour rapporter sur la charte (création et renouvellement). Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 49/186 PUBLIÉ La mission a cherche a repondre aux questions posees par les commanditaires, tant sur les conditions de mise en oeuvre du transfert de la competence Natura 2000 aux Regions, qu'en proposant des mesures permettant de renforcer le reseau des aires protegees dans le contexte de la nouvelle strategie nationale des aires protegees. Cette reflexion repond a une preoccupation immediate liee, d'une part, aux suites a donner au projet de loi « 3DS » et, d'autre part, a l'ambition d'atteindre rapidement les objectifs de part du territoire national beneficiant d'une protection forte a l'horizon 2030. Face aux enjeux de la biodiversite et a l'echelle de temps necessaire pour y repondre, la mission a souhaite mettre en perspective ces objectifs de court terme et s'est interrogee sur les conditions de reussite de cette politique sur le long terme. Des nombreuses auditions realisees, et au-dela des mesures techniques qui pourraient etre prises pour optimiser le dispositif en place ou envisage avec la decentralisation partielle de Natura 2000, il est apparu rapidement que deux conceptions inspiraient les interlocuteurs rencontres par la mission. Élles se resument de la façon suivante : Une conception regalienne du portage de la politique de preservation de la biodiversite et des habitats naturels, s'agissant d'un enjeu majeur au meme titre que le changement climatique dont la definition des objectifs est de plus en plus internationale avec des exigences de resultats a l'echelon europeen. Én consequence, cette politique doit rester dans la main de l'État, y compris pour sa mise en oeuvre. L'État doit en conserver la totale maîtrise, pour assurer le respect de nos engagements internationaux et europeens, la coherence de sa mise en oeuvre a l'echelle nationale, et son effectivite face aux multiples interets et usages souvent divergents des acteurs locaux ; Une conception decentralisatrice visant a confier aux acteurs de terrain le portage et la mise en oeuvre de cette politique, quand bien meme les objectifs seraient fixes au niveau national voire international et/ou europeen. Élle fait le pari de la confiance et d'une mobilisation responsable des collectivites territoriales face a cet enjeu. Si une proportion importante des propositions que fait la mission sont de portee generale et applicables quel que soit le schema institutionnel retenu, il en est qui ne pourront prendre tout leur sens que si un choix politique est fait sur l'orientation de long terme que se donne la puissance publique. Aussi, la mission constate-t-elle, en complement de ses recommandations, qu'il existe deux scenarios pour le long terme qui deviendraient le fil rouge de toutes les adaptations ou reformes relatives a cette politique : Un premier scenario (« regalien ») qui repose sur un statu quo institutionnel et donc le maintien integral de la competence de l'État pour le reseau Natural 2000 au coeur des enjeux forts de preservation de la biodiversite et de nos engagements internationaux et europeens. Il conviendra alors de conforter l'action des services territoriaux de l'État pour ameliorer la performance du reseau au regard des attentes de la Commission europeenne et des ambitions de la SNAP. La plupart des recommandations issues des constats de la mission (faire un etat des lieux, un suivi des objectifs, renforcer le pilotage, conforter et simplifier les financements, ...) s'appliquent a ce scenario ; Un second scenario (« decentralisateur ») qui s'appuie sur une strategie de la biodiversite qui est globalement decentralisee et repose sur la competence des pouvoirs locaux. Le chef de filat des Regions sur la biodiversite est renforce avec, d'une part, une competence qui leur est Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 50/186 PUBLIÉ pleinement confiee pour les sites Natura 2000 et, d'autre part, un role elargi a d'autres aires protegees que les PNR et RNR. A travers leur role de planification a l'echelle regionale, mais egalement territoriale, avec les Sraddet (notamment leur composante « schema regional des continuites ecologiques »), les Regions pourraient faire emerger de nouvelles aires protegees. D'autres outils, comme les SCOT et les PLUi, seraient mobilises en lien avec les departements et les ÉPCI, avec lesquels les Regions pourraient developper une collaboration pour decliner ces documents de planification afin de mieux prendre en compte la biodiversite. Ces deux scenarios contrastes paraissent evidemment alternatifs dans leur description et susceptibles de creer un clivage sur le mode « jacobins-girondins », si habituel desormais en matiere d'organisation institutionnelle. Toutefois, sans prendre parti dans cette opposition, la mission tient a souligner que l'importance que revet la question de la biodiversite pour les generations futures, justifierait que puisse plutot emerger une voie mediane fondee sur une collaboration claire et forte de toutes les energies et la mobilisation de tous les acteurs permettant la meilleure protection et le developpement harmonieux de la biodiversite. C'est sur cette base que devrait se faire le debat prealable, necessaire avant toute nouvelle evolution organisationnelle, dans le cadre d'une reforme qui devrait s'inscrire dans le long terme. Des etudes d'impact sont indispensables pour s'assurer de la bonne adaptation des mesures a prendre aux enjeux societaux de la biodiversite. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 51/186 PUBLIÉ Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 52/186 PUBLIÉ PUBLIÉ PUBLIÉ PUBLIÉ Le reseau Natura 2000 est le levier principal de la politique communautaire pour la conservation de la biodiversite. Il est base sur une selection, definie au niveau communautaire, d'especes et d'habitats listes dans les annexes des directives « oiseaux » et « habitats »39. Ces directives s'inscrivent dans une logique de resultat : le maintien ou le retablissement du bon etat de conservation de ces habitats et especes d'interet communautaire, a l'echelle de l'ensemble du territoire. Cet objectif est evalue periodiquement par un rapportage communautaire, dont le dernier, realise en 2019, montre que la part d'especes et d'habitats en mauvais etat reste importante. Cette politique contribue egalement a la mise en oeuvre de la strategie europeenne pour la biodiversite qui prevoit une amelioration de tous les habitats d'interet communautaires en mauvais etat (soit 2 millions d'hectares en France pour les habitats classes en etat de conservation defavorable). Chaque État membre de l'Union europeenne definit les mesures de gestion qui doivent concourir a maintenir ou restaurer dans un bon etat de conservation les habitats et especes d'interet communautaire presents sur son territoire. Én France, la gestion des sites Natura 2000 repose sur quatre outils principaux40 : La participation des acteurs locaux et le dialogue au sein des comites de pilotage (COPIL) des sites Natura 2000 pour definir des objectifs partages de gestion du site ; L'elaboration d'un plan de gestion pour chaque site, denomme « document d'objectifs » ou DOCOB ; Une animation territoriale permettant la mise en oeuvre du DOCOB, dans le cadre de conventions d'animation passees entre l'État et une structure animatrice ; La signature de contrats et de chartes Natura 2000, passes volontairement avec l'État par les acteurs locaux proprietaires ou gestionnaires des milieux naturels, en vue du maintien ou de l'amelioration de l'etat de conservation des habitats ou especes presents dans le site Natura 2000. Cette politique contractuelle et concertee s'applique en parallele d'un dispositif reglementaire d'evaluation des incidences des projets sur l'etat de conservation des habitats et des especes. La directive 2009/147/CÉ du 30 novembre 2009 sur la conservation des oiseaux sauvages qui reprend les termes de la directive « oiseaux » de 1979 et la directive 92/43/CÉÉ du 21 mai 1992 (dite directive « habitats ») qui concerne la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages. 39 Deux dispositifs existant au niveau europeen n'ont ete que tres peu deployes en France : les mesures sylvoenvironnementales et les paiements N2000. Si l'absence de mesures sylvo-environnementales contribue au desequilibre des moyens mis en oeuvre entre agriculture et foret, leur interet reste a evaluer. Pour les paiements N2000, outre des explications d'ordre administratif, le choix fait par l'État de ne pas retenir cet outil, qui peut avoir une dimension contraignante, est en coherence avec le modele contractuel national. 40 PUBLIÉ La gestion Natura 2000 française s'apparente a une politique d'espaces proteges. Énviron 77% de la superficie Natura 2000 terrestre sont concernes par un autre statut de protection avec des regles et en general des financements propres (reserves naturelles, parcs naturels regionaux, sites geres par des conservatoires d'espaces naturels...). Divers types de reglementations environnementales, urbanistiques, agricoles ou autres s'appliquent donc egalement dans ces sites. Cependant, la designation en site Natura 2000 permet une action elargie par rapport a d'autres protections. L'État est le garant du reseau Natura 2000 devant la Commission europeenne au regard des resultats exiges par les directives Nature qui ne fixent aucune contrainte en terme d'organisation. L'administration centrale du ministere de la transition ecologique (MTÉ), au travers de la direction de l'eau et de la biodiversite (DÉB), a notamment pour responsabilites : La designation des sites Natura 2000 et leur proposition a la Commission europeenne ; La transposition des directives ; Le rapportage aupres de la Commission ; La gestion des contentieux ; Le pilotage et la gestion des financements nationaux. Les prefets de region, via les directions regionales de l'environnement, de l'amenagement et du logement (DRÉAL/DRIÉAT), ont en charge la coordination regionale du reseau Natura 2000 : Les liens avec l'administration centrale pour la designation des sites ; Les liens avec les Regions, autorites de gestion des fonds europeens (FÉDÉR/FÉADÉR) ; La gestion des delegations de credits (harmonisation pour l'elaboration et la revision des DOCOB, pilotage de l'acquisition de connaissances dans les sites Natura 2000) ; Le pilotage de la preparation du rapportage a l'Union europeenne avec l'evaluation periodique de l'etat de conservation ; La coordination generale et la definition des priorites de gestion (coherence du dispositif Natura 2000 avec la strategie regionale de la biodiversite, la trame verte et bleue...), l'appui methodologique et juridique aux DDT-M. Les prefets de departement, via les directions departementales des territoires (et de la mer) (DDT-M), sont charges de la mise en oeuvre effective de la politique sur le territoire a l'echelle departementale : L'approbation des documents d'objectifs ; La representation de l'État dans les comites de pilotage, la supervision et le pilotage de chaque animateur de site Natura 2000 ; La gestion de la mise en oeuvre des mesures contractuelles prevues dans les DOCOB (instruction des contrats Natura 2000, gestion des demandes de paiement) ; L'instruction de l'evaluation des incidences Natura 2000 ; L'animation du reseau departemental sous la coordination des DRÉAL. L'organisation de la gestion des sites Natura 2000 est heterogene sur le territoire national. Ceci est lie, en partie, a des considerations objectives (nombre et taille des sites, implication des collectivites dans PUBLIÉ leur gestion, interet d'une mutualisation interdepartementale...). Apres une periode mouvementee de designation des sites, qui s'est prolongee jusqu'au debut des annees 2000 pour le domaine terrestre, et dont les difficultes initiales se sont notamment resolues par l'orientation vers une politique essentiellement contractuelle, le reseau Natura 2000 est le deuxieme plus vaste reseau metropolitain d'espaces proteges41. Debut 2021, le reseau etait constitue de 1 755 sites dont 1 352 sites sont designes au titre de la directive « habitats-faune-flore » et 403 sites au titre de la directive « oiseaux ». 1 540 sites sont exclusivement terrestres. Tableau 1 : Nombre de sites Natura 2000 par région Sites au titre de la directive «Habitats» Auvergne Rhone-Alpes Bourgogne Franche-Comte Bretagne Centre-Val-de-Loire Corse Grand-Ést Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle-Aquitaine Occitanie Pays de la Loire Provence-Alpes-Cote d'Azur Total 212 75 57 40 70 183 69 23 80 214 192 43 94 1 352 Sites au titre de la directive «Oiseaux» 47 41 25 15 22 43 20 9 14 54 61 20 32 403 Avec pres de 13% de sa superficie terrestre metropolitaine couverte par le reseau Natura 2000, la France se situe au-dessous de la moyenne europeenne (18 %). Les directives « oiseaux » et « habitats » ne s'appliquent pas dans les Outre-mer. De ce fait, le reseau Natura 2000 couvre exclusivement la France metropolitaine. 41 PUBLIÉ Carte 1 : Le réseau Natura 2000 terrestre en France métropolitaine (source : Unité mixte de service patrimoine naturel) Le reseau Natura 2000 en France est considere comme complet pour les milieux et especes terrestres, mais il doit etre encore complete pour les sites en haute mer. Le reseau est reparti inegalement sur le territoire. La part de la surface regionale terrestre couverte par le reseau varie de moins de 4% en Bretagne a plus de 31% en Provence-Alpes-Cote-D'azur. Les quatre regions Nouvelle-Aquitaine, Auvergne-Rhone-Alpes, Occitanie et Grand Ést comptent ensemble pres de 60% des sites. PUBLIÉ La répartition dans les quatre régions biogéographiques européennes qui concernent la France (alpin, atlantique, continental et méditerranéen) est également déséquilibrée42. Graphe 1 : Représentativité du réseau par domaine biogéographique (source : UMS Patrinat) Néanmoins, le niveau de pertinence du réseau français est plutôt satisfaisant en comparaison des données disponibles au niveau européen43. Le réseau français abrite 57% des habitats d'intérêt communautaire, 17% des espèces d'intérêt communautaire et 63% des oiseaux visés à l'annexe I de la directive « oiseaux ». L'évaluation du réseau au regard de la connectivité et du changement climatique44 est une thématique émergente. Les études mettent en évidence une connectivité supérieure aux objectifs internationaux45, mais uniquement dans la partie Sud du pays, avec des lacunes régionales (notamment sur la façade atlantique). A l'échelle de l'Éurope, le réseau sera affecté par le changement climatique mais il devrait globalement être en mesure de jouer un rôle refuge. Cette évaluation reste à faire à l'échelle de la France. Les domaines alpins et mediterraneens sont pres de trois fois plus couverts par Natura 2000 que les domaines continental et atlantique. Les milieux humides, aquatiques, rocheux et cotiers sont fortement couverts, jusqu'a 82 % pour les zones humides. A l'inverse, la part des cultures incluse dans le reseau est tres faible puisque le reseau Natura 2000 s'est en priorite implante dans les espaces naturels et semi-naturels. Les milieux agropastoraux (32%) et les forets (38%) sont partiellement couverts. Le taux de recouvrement des milieux est inversement proportionnel a la surface qu'ils occupent sur l'ensemble du territoire. 42 La part de l'aire de repartition des especes et habitats couverte par le reseau est tres nettement superieure au taux de couverture du reseau a l'echelle de l'ensemble du territoire. 43 44 45 UMS PatriNat, L'efficacite du reseau N2000 terrestre en France, janvier 2021 La Convention sur la diversite biologique (CDB), ratifiee par l'integralite des membres de l'ONU a l'exception des États-Unis, en octobre 2010, fixait 20 objectifs (« objectifs d'Aichi ») pour mettre un terme a la perte de biodiversite. PUBLIÉ L'article 13 du projet de loi « 3DS » prévoit le transfert, de l'État aux Régions, de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres, soit près de 88% des sites. Cette évolution s'inscrit en cohérence avec le rôle d'autorité de gestion des fonds européens assuré par les Régions et vise à conforter leur rôle de chef de file dans le domaine de la biodiversité. L'article 13 a été adopté en première lecture par le Sénat, en juillet 2021, dans une rédaction très proche de celle du projet présenté par le gouvernement. Après l'examen par l'Assemblée nationale, le texte adopté en janvier 2022 est revenu à la proposition initiale du gouvernement : - l'article L. 414-2 est ainsi modifié : a) Après le IV bis, il est inséré un IV ter ainsi rédigé : « IV ter. ­ Pour les sites exclusivement terrestres, les compétences mentionnées aux II, III, IV et V sont exercées par la région ou, en Corse, la collectivité de Corse. L'autorité administrative est alors le président du conseil régional ou, en Corse, le président de la collectivité de Corse. Dans le cas de sites inter-régionaux, une convention est conclue entre les régions concernées pour désigner celle qui assurera le rôle d'autorité administrative. » ; b) Au V, le mot : « État » est remplacé par les mots : « autorité compétente » ; c) Au VI, les mots : « l'autorité administrative » sont remplacés par les mots : « la composition du comité de pilotage Natura 2000 est arrêtée conjointement avec l'autorité militaire. Cette dernière » ; - L'article L. 414-3 est ainsi modifié : a) Aux troisième et dernière phrases du deuxième alinéa du I, les mots : « de l'État » sont remplacés par le mot : « publiques » ; b) Sont ajoutés des III et IV ainsi rédigés : « III. ­ Pour les sites exclusivement terrestres, les compétences mentionnées aux I et II sont exercées par la région ou, en Corse, par la collectivité de Corse. L'autorité administrative est alors le président du conseil régional ou, en Corse, le président de la collectivité de Corse. Le présent III s'applique sous réserve des dispositions spécifiques relatives à la gestion des programmes relatifs aux fonds européens ». « IV. ­ Lorsque le périmètre d'un site Natura 2000 inclut en tout ou partie des terrains relevant du ministère de la défense, les compétences mentionnées aux I et II du présent article sont exercées conjointement avec l'autorité militaire. » L'entrée en vigueur de ces dispositions est prévue au 1er janvier 2023 (article 13 III. du PJL 3DS), à la même date que le transfert prévu dans le cadre de la nouvelle répartition du rôle d'autorité de gestion du FEADER (fonds européen pour l'agriculture et le développement rural). Un décret en Conseil d'État en précisera les modalités d'application. Par ailleurs, un article de la loi « DDADUE » du 3 décembre 2020, relative aux dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière, complète les modalités du transfert des compétences prévues par le projet de loi « 3DS ». Le gouvernement est habilité à prendre, par PUBLIÉ ordonnance, les mesures permettant de modifier la répartition de la compétence de gestion du FEADÉR entre l'État et les régions pour le prochain cadre financier pluriannuel. Dans la continuité de l'accord État-Régions du 30 octobre 2019, l'État sera l'autorité unique de gestion des aides surfaciques et des aides assimilées, alors que les Régions seront les autorités de gestion des mesures non surfaciques dans un cadre national défini en concertation avec l'État46. Le nouveau dispositif qui entrera en vigueur au 1er janvier 2023 peut se résumer dans le schéma suivant : Schéma 1 : Répartition des compétences respectives de l'État et des Régions en 2023 Pour les sites exclusivement terrestres, les compétences suivantes seront transférées aux présidents de conseils régionaux et de la collectivité de Corse, à la place des préfets de départements : Les avis pour les consultations portant sur les perimetres des sites Natura 2000 (en plus des consultations deja prevues) ; La designation et l'animation des comites de pilotage ; L'approbation des documents d'objectifs ; 46 Les aides "non surfaciques" ne sont pas corrélées aux surfaces agricoles (forêt, investissements, installation, Leader...). Les aides surfaciques correspondent aux mesures agro-environnementales, au soutien à l'agriculture biologique, aux zones agricoles défavorisées...). Jusqu'ici, les aides surfaciques représentaient entre 70 et 80% des crédits du FÉADÉR. La reprise en gestion par l'État est un retour en arrière puisque les régions avaient obtenu en 2014 de gérer 95% du FÉADÉR, même si, dans les faits, une bonne part des dossiers restait instruite par l'État. PUBLIÉ La presidence des comites de pilotage et l'elaboration des documents d'objectifs en l'absence de collectivite territoriale porteuse de la demarche ; L'instruction et le controle des chartes et exonerations fiscales liees ; La gestion des mesures non surfaciques du FÉADÉR dont les contrats Natura 2000. Le transfert de compétences emporte l'application du principe de neutralite financière a la mesure de décentralisation47 qui impliquera des charges nouvelles pour les services du conseil régional. Dans les conditions prévues aux articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), les charges de fonctionnement transférées seront compensées en neutralisant en dépenses et en recettes tout dispositif de cofinancement préexistant venant financer certaines des attributions transférées. Cette mesure impliquera également une compensation financière équivalente aux dépenses de personnel effectuées par l'État au titre des attributions d'autorite administrative a la date du transfert. En effet, les personnels de l'État qui se consacrent à la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres ne feront pas l'objet d'une mesure de transferts de services aux régions dans la mesure où cette gestion ne représente le plus souvent qu'une partie de leurs fonctions. L'État conservera les missions suivantes : - La désignation de tous les sites : assurée par arrêtés ministériels et notifiée à la Commission européenne, la désignation est décisive quant à la suffisance du réseau ; - La gestion des sites Natura 2000 mixtes (avec une partie terrestre et une partie marine) et marins reste sous la responsabilité des services de l'État ; - L'instruction des évaluations d'incidences des projets, travaux, aménagements, sur les enjeux de conservation de l'ensemble des sites Natura 2000 et le contrôle afférent ; - La gestion des aides surfaciques du FEADER dont les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC). L'État restera l'interlocuteur institutionnel de la Commission européenne et le garant auprès de celleci du maintien ou du rétablissement dans un état de conservation favorable des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire. Seuls deux États membres, la Pologne et l'Autriche, ne disposent d'aucune compétence au niveau central pour la mise en oeuvre des directives Nature. Én Autriche, chacun des 9 états fédérés assure la totalité de la mise en oeuvre de Natura 2000. Les états fédérés sont censés se coordonner entre eux, mais cela ne semble guère fonctionner. Ainsi, la DG ÉNV n'a pas pu encore avoir un dialogue Nature bilatéral avec ces deux pays. Plusieurs États membres de l'Union européenne dont l'Allemagne, l'Éspagne, l'Italie et les Pays-Bas, ont mis en place une répartition des compétences Natura 2000 entre autorités centrales (État, État fédéral) et régionales (autorités locales indépendantes telles que les régions, Länder, provinces), selon les orientations générales présentées dans le tableau ci-dessous48. Cette répartition a été fixée selon 47 48 Articles 72-2 de la Constitution et L. 1614-1 du CGCT Ce tableau ne fait pas apparaître les exceptions, par exemple la designation ou la gestion des sites marins ou mixtes. PUBLIÉ les pays dès la déclinaison des directives « Habitats » et « Oiseaux », ou parfois a été établie progressivement au fil des évolutions législatives. Le projet de loi « 3DS » conduirait donc la France vers une situation globalement voisine de celle des quatre pays analysés. Tableau 2 : Répartition générale des compétences Natura 2000 dans quatre Étatsmembres de l'UÉ Compétences de l'autorité centrale Allemagne Animation relative aux évaluations des incidences, animation technique relative au rapportage Compétences des autorités régionales (autorités locales indépendantes) Désignation des sites, management des sites et contrôles des activités, monitoring, collecte des mesures par indicateurs, évaluation de l'état de conservation des sites/états des populations, évaluation des incidences Natura 2000, saisie des formulaires européens de rapportage, animation technique auprès des autorités locales Désignation des sites, management des sites et contrôles des activités, monitoring, collecte des mesures par indicateurs, évaluation de l'état de conservation des sites/états des populations, évaluation des incidences Natura 2000, saisie des formulaires européens de rapportage, Animation technique auprès des autorités locales Management des sites et contrôles des activités, monitoring, collecte des mesures par indicateurs, évaluation des incidences Natura 2000, animation technique auprès des autorités locales Espagne Animation relative aux évaluations des incidences, animation technique relative au rapportage Italie Désignation des sites, évaluation de l'état de conservation des sites/états des populations, saisie des formulaires européens de rapportage, animation relative aux évaluations des incidences, animation technique relative au rapportage Désignation des sites, évaluation de l'état de conservation des sites/états des populations, saisie des formulaires européens de rapportage, animation technique relative au rapportage Pays-Bas Management des sites et contrôles des activités, monitoring, collecte des mesures par indicateurs, évaluation des incidences Natura 2000, animation technique auprès des autorités locales, animation relative aux évaluations des incidences. La répartition des compétences entre autorités régionales et centrales reflète la structuration et les équilibres politiques du pays considéré. L'Italie et les Pays Bas ont une culture plus centralisée et n'ont pas tout décentralisé, à la différence de l'Allemagne et de l'Éspagne qui ont des systèmes fédéraux (de facto pour l'Éspagne). En Allemagne et en Espagne, les Länder ou les régions, ont entièrement en charge la politique Natura 2000, hormis pour les sites strictement marins. Le niveau central est uniquement en charge d'une animation technique et de la réalisation du bilan national à partir des éléments fournis par les Länder ou régions. Néanmoins, la situation espagnole se distingue de celle de l'Allemagne, dans la mesure où le cadre d'action des régions n'est pas homogène, ce qui est dû au transfert général de compétences aux régions qui n'a pas été mené de la même façon selon les régions. L'organisation fédérale freine manifestement la mise en oeuvre d'approches et de méthodes communes, ce qui peut poser problème pour la conformité à une directive. PUBLIÉ Les Pays-Bas et l'Italie ont en commun d'avoir conservé la désignation des sites Natura 2000 au niveau central, ainsi que quelques autres compétences (voir tableau 2). En Italie, les régions, en charge de la gestion du territoire, sont considérées comme ayant une meilleure connaissance du territoire et plus à même de déterminer les mesures adaptées aux situations locales. À ce titre, les régions italiennes sont en première ligne pour Natura 2000 depuis 1997. Aux Pays-Bas, la décentralisation est plus récente. Elle a fait suite à trois années de négociations entre le niveau central et les provinces qui se sont soldées par un accord formel en 2013 de répartition des compétences (Nature Pact) qui a introduit une grande autonomie des provinces. Les quatre pays sont confrontés à la tension entre autonomie du niveau régional et cohérence des approches et des mesures vis-à-vis des textes européens, dont le niveau central est globalement le garant. Les réponses dans les pays diffèrent principalement selon le cadre fixé par la décentralisation, qui autorise ou du moins légitime plus ou moins l'action du niveau central. L'Italie et l'Allemagne semblent présenter un niveau plus avancé de coordination par le niveau central. Ils édictent des cadres nationaux pour garantir davantage de cohérence dans les objectifs de conservation et guider l'action du niveau régional sur les plans technique et scientifique. En Italie, ce cadre peut fixer des obligations aux régions : par exemple, les régions doivent suivre les lignes directrices fixées par le niveau central en ce qui concerne le monitoring et la collecte de données, ou encore l'évaluation des incidences Natura 2000. L'État central a en outre la compétence donnée par la Constitution de reprendre, si c'est nécessaire, le pouvoir décisionnel pour éviter l'infraction européenne. Cette possibilité n'existe pas en Allemagne et en Espagne. Én Allemagne, l'échelon central accompagne le niveau régional : l'Agence fédérale de conservation de la nature (BFN) a un rôle d'animation scientifique pour l'ensemble des Länder, et semble en discussion étroite avec l'ensemble des acteurs scientifiques de terrain. Son travail est cependant complété dans chacun des Länder par des agences scientifiques régionales dont certaines ont davantage de personnel que la BFN. En Espagne et aux Pays-Bas, l'action de coordination exercée par le niveau central paraît plus légère. Aux Pays-Bas, le niveau central a théoriquement la possibilité de définir des approches standardisées pour les provinces. Cela ne serait pas réellement mis en pratique, d'autant que les provinces se sont dotées d'une agence commune qui opère sur tout le territoire pour assurer notamment du soutien technique à la gestion des sites. En Espagne, le niveau central propose des approches et des protocoles communs. Leur utilisation est cependant à la discrétion des provinces, et ils ne sont pas nécessairement suivis. Sur le plan financier, les régions disposent dans tous les pays d'une grande autonomie qui contribue à la variabilité des approches et des résultats. Les quatre pays ont rencontré des débuts de contentieux avec l'Éurope au sujet de Natura 2000. A titre d'exemple, l'Italie a un contentieux en cours sur les objectifs et les mesures de conservation. L'Allemagne a fait l'objet d'une mise en demeure par la Commission en 2015 puis en 2019 au sujet des des objectifs de conservation de l'ensemble des sites, qui seraient insuffisamment détaillés et quantifiés. Én outre, la Commission a estimé également que l'Allemagne n'avait pas veillé à ce que les autorités publiques de six Länder diffusent activement et systématiquement les plans de gestion au public. Le retour d'expérience de la décentralisation de Natura 2000 dans ces quatre pays et, plus généralement, des dialogues bilatéraux menés entre la DG ENV et les États membres européens indique que la décentralisation se traduit souvent par l'implication d'un grand nombre d'acteurs plus proches de la réalité locale, ce qui permet une meilleure appropriation des objectifs de Natura 2000. Cependant, le manque de coordination et le risque d'incohérence augmentent avec la décentralisation, ce qui présente un risque pour l'État membre qui peut se trouver en non-conformité. Il ne semble pas exister d'études ou d'éléments quantifiés sur les systèmes de gouvernance de Natura 2000 en Éurope et leurs résultats. Néanmoins, l'expérience montre que pour réussir, la régionalisation suppose : La presence d'organismes competents et actifs sur Natura 2000 dans chacune des regions (par PUBLIÉ exemple une agence regionale de l'environnement) ; La presence d'un organisme scientifique/technique national competent et reconnu par tous ; La mise en place d'un organe de coordination entre l'État et les regions, et plus particulierement l'instauration d'un dialogue continu avec une approche par consensus ; La possibilite pour l'État d'agir a la place du niveau regional en cas d'infraction aux directives europeennes49 ; L'existence de guides clairs et appliques dans toutes les regions, pour garantir un minimum de coherence entre les approches des differentes regions50. D'une façon generale, la tres grande majorite des interlocuteurs de la mission est surprise que l'on reforme Natura 2000, alors que cette politique est maintenant perçue comme un succes (de l'État) et que d'autres volets de la politique des aires protegees necessitent des ajustements. Nombre d'entre eux peinent a comprendre le sens et la valeur ajoutee de cette decentralisation. Les responsables des services de l'État rencontres dans les territoires ne comprennent pas le sens de cette decentralisation. Ils s'interrogent sur l'interet pour l'État de renoncer a exercer la competence Natura 2000 alors que son action n'est pas contestee. La seule justification de la decentralisation de la gestion Natura 2000 reside, selon eux, dans les contraintes de moyens de l'État. De maniere generale, ils restent attaches a la coordination nationale de la politique Natura 2000 et s'inquietent du risque d'heterogeneite de son application sur les territoires. Ils voient mal les collectivites porter la gestion Natura 2000 sur une longue periode en ayant a affronter des oppositions locales. Pour eux, l'État est a priori mieux place que les conseils regionaux pour assurer la mediation face a la multiplication des conflits d'usage. Certains qualifient cette decentralisation d'erreur strategique. Én l'absence d'analyse de l'impact de la mesure de decentralisation, les services de l'État se considerent exposes a un risque d'affaiblissement de leurs capacites a mettre en oeuvre les politiques publiques en matiere de biodiversite. Beaucoup doutent qu'un transfert operationnel soit possible a l'echeance 2023 compte-tenu des nombreuses questions techniques et reglementaires qu'il reste a traiter. Les services deconcentres, en particulier les DDT, considerent que la decentralisation les cantonnera dans le mauvais role et envoie un signal contraire a l'affichage d'un renforcement de l'echelon Ce pouvoir existe en Italie, mais pas en Allemagne et en Éspagne. Par exemple, en Italie, des Regions ont allonge le calendrier de la chasse (competence regionale) contrairement aux mesures europeennes. Le niveau central a pu annuler ces decisions devant les tribunaux administratifs et edicter un nouveau calendrier en phase avec les exigences europeennes. 49 Én general, l'Union europeenne edicte des lignes directrices qui sont ensuite detaillees dans les pays. Ce dispositif fonctionne bien en Italie et aux Pays-Bas (les plus efficaces), a la difference de l'Allemagne et de l'Éspagne ou les pouvoirs des regions sont plus etendus. On constate ainsi des approches assez divergentes en Allemagne, selon les Lander. Én Éspagne, qui fonctionne de facto comme un État federal, il est difficile pour le niveau central d'imposer des mesures. 50 PUBLIÉ departemental. Selon eux, cette mesure accentue l'affaiblissement des services deconcentres de l'État en matiere de biodiversite au moment ou celui-ci affiche une ambition forte pour les aires protegees. De plus, ils relevent que la decentralisation de la competence Natura 2000 ne sera pas porteuse d'economie pour le budget public dans son ensemble puisque des doublons vont etre necessaires entre services des Regions et de l'État, compte tenu d'un transfert partiel de la competence. Des representants des personnels estiment que le projet de loi « 3DS » remet en cause le principe de conservation par grandes aires biogeographiques qui a prevalu a la creation des zonages Natura 2000 et sur lequel sont evaluees les politiques mises en oeuvre. Selon eux, la decentralisation de Natura 2000 est un contresens vis-a-vis du projet europeen et constitue un risque de contentieux evident. Les gestionnaires de sites Natura 2000 et les associations environnementales ne voient pas de gain pour la biodiversite a travers cette reforme dont ils ne perçoivent pas le sens. Ils expriment la crainte d'une regression quant a la capacite a atteindre les objectifs de bon etat de conservation des especes et habitats. Ils redoutent l'heterogeneite des reponses regionales et le manque de coherence de la politique sur l'ensemble du territoire. Ils sont par ailleurs inquiets du sort qui sera reserve aux organismes gestionnaires de sites, tant dans la phase de transition, qu'a l'avenir au regard des regles d'appel a projet liees a la programmation du FÉADÉR. De fait, ils contestent le principe meme de la decentralisation qui entraîne des reponses differenciees, ce qui est inadapte, selon eux, a la mise en oeuvre d'une politique qui vise le bon etat de conservation sur des aires biogeographiques qui couvrent plusieurs regions. Les acteurs du milieu rural (agriculteurs, forestiers, chasseurs) expriment une opposition plus ou moins forte au principe d'une decentralisation a laquelle ils n'ont pas ete associes. Ils considerent que decentraliser Natura 2000 n'a pas de sens alors que, dans le meme temps, l'État centralise de nouveau les aides surfaciques et donc les paiements pour services environnementaux. De nombreux acteurs considerent que l'État se debarrasse d'une competence, faute de pouvoir la financer. Ils ne comprennent pas comment il pourrait rester garant des resultats de cette politique en n'ayant plus la main sur le pilotage de la gestion des sites, sauf a mettre en place un dispositif complexe de controle qui serait contraire a la notion meme de decentralisation. Tous s'accordent sur le fait que la mesure va induire de la complexite dans la mise en oeuvre d'une meme politique qui sera desormais portee par deux acteurs, l'État et les Regions, ce qui est contraire a l'objectif de simplification de la loi « 3DS ». La position de Regions de France et des conseils regionaux rencontres par la mission est ambigue. Les executifs et les services n'ont pas la meme posture selon les regions. La mission n'a pas pu en deduire une position claire et unanime. Certains interlocuteurs s'interrogent, eux aussi, sur la signification de cette decentralisation que les Regions n'ont pas demandee et sur sa valeur ajoutee. Pour eux Natura 2000 est une mini competence qui devrait rester une « affaire de l'État ». Pour d'autres, le transfert de la gestion des sites aux Regions est coherent avec les competences de gestion du FÉADÉR, complementaire des politiques relatives aux PUBLIÉ PNR ou RNR et une continuite logique pour les regions ayant pris la competence optionnelle d'animation de la politique de l'eau. S'il semble que les Regions n'etaient pas hostiles a priori a cette mesure de decentralisation, elles paraissent etre devenues plus reticentes face aux incertitudes qui resulteraient, selon elles, d'un manque de concertation prealable de l'État avec les Regions et les autres partenaires pour preparer ce transfert. Si, de maniere generale, le principe de cette decentralisation ne semble pas etre conflictuel, des elus souhaitent une autre reforme apres que l'État ait explicitement affiche les objectifs vises par une decentralisation de Natura 2000 aux Regions qui ne serait pas justifiee uniquement comme un moyen de gagner des ÉTP. Le portage politique par les Regions serait d'autant plus assure que la responsabilite qui leur serait confiee serait claire, ce qui n'est pas le cas avec la loi « 3DS » selon ces elus. Les conseils regionaux rencontres par la mission n'ont pas encore travaille le detail du transfert et sont plutot attentistes, mais certains s'y preparent neanmoins et ont commence a recruter ou vont le faire. Ils souhaitent que soient rapidement clarifies leur role et celui de l'État. La mission a note un discours contraste entre les elus et les services. Les executifs affirment qu'ils assumeront la competence si l'État leur en donne les moyens. Les services sont generalement mieux a meme d'apprecier les aspects pratiques de mise en oeuvre, a partir notamment des roles respectifs des DRÉAL et DDT(M) dans la situation actuelle. Plusieurs conseils regionaux ont souligne que la mobilisation des collectivites presente un risque politique pour les Regions alors que tous les sites n'ont pas encore de COPIL et que l'implication des collectivites dans leur pilotage est tres heterogene selon les regions. Cette decentralisation installe enfin des relations contractuelles et « hierarchiques » entre differents niveaux de collectivites qui selon les situations locales, peuvent etre source de conflits. Certaines Regions demandent qu'un etat des lieux precis soit fait prealablement au transfert de competences pour ne pas avoir a assumer la situation de degradation de l'etat de la faune et de la flore dans le reseau Natura 2000 depuis sa creation. De nombreux interlocuteurs de la mission, de toutes origines, ont exprime leur crainte que la decentralisation conduise a passer d'une gestion administrative a une gestion politique du reseau Natura 2000 avec un risque de grande disparite et une mise en oeuvre par a-coups. Des exemples de reorientations rapides et drastiques des politiques regionales ont ete cites a la mission avec des consequences concretes sur les moyens affectes a la biodiversite ou au financement des structures associatives de protection de l'environnement. A la lumiere de ces experiences passees, les services deconcentres de l'État et les organismes specialises dans la gestion de l'environnement constatent que l'interet accorde a Natura 2000 par l'executif regional sera susceptible de varier dans le temps en fonction des priorites respectives des differentes mandatures, ce qui constitue un point de fragilite vis-a-vis de la perennite des engagements pris par la France. Les acteurs s'accordent a penser que l'equilibre entre la protection de la nature et les activites economiques sera plus difficile a maintenir dans les sites Natura 2000 apres le retrait de l'État qui a PUBLIÉ deja des difficultes a ce sujet51. Én effet, dans le dispositif actuel ou l'État pilote et une collectivite (ou a defaut l'État) preside le COPIL, lorsque des elus locaux poussent des projets economiques sur un site Natura 2000, l'État arbitre avec independance si un consensus ne se degage pas. Des structures gestionnaires de sites ont indique que dans certaines regions la proximite de l'executif regional avec certains interets (monde agricole, extracteurs de granulats, chasseurs, etc.) faisait craindre un deplacement du curseur. De ce fait, la politique Natura 2000 risque d'etre fragilisee par une approche politisee des conflits d'usages dans les espaces naturels. Lors de ses entretiens la mission a recueilli de nombreuses observations sur le périmètre de la décentralisation tel que prévu par le projet de loi « 3DS » présenté par le gouvernement. Les débats parlementaires ayant confirmé les termes du projet de loi, ces observations et les propositions qui en découlent, pourront être considérées à l'occasion d'un bilan de la mise en oeuvre qui serait à faire quelques années après la décentralisation de Natura 2000. Une partie des interlocuteurs de la mission à l'échelon national s'interroge sur la pertinence de décentraliser la gestion de Natura 2000 aux Régions en raison de leur positionnement et de leur taille qui peuvent constituer une contrainte pour mener et suivre des actions de proximité sur le terrain. Il en est de même pour une partie des interlocuteurs rencontrés sur le terrain pour qui l'échelon régional doit planifier et être stratège, mais pas être un acteur opérationnel de terrain. Ils considèrent que la notion de chef de filât des Régions en matière de biodiversité reste floue et peu opérationnelle. Selon eux, les partenariats fonctionnent mal entre les Régions et les autres échelons de collectivités territoriales. La Région veut se positionner en leader sans légitimité et sans capacité juridique et financière notamment vis-à-vis des conseils départementaux. Les marges de progrès leurs semblent limitées pour des raisons fortes (politiques, fiscales, ...). Ils pensent que les collectivités locales ne seront pas plus allantes pour prendre en charge la gestion de sites Natura 2000 après la décentralisation, car une collectivité ne veut pas être pilotée par une autre. Pour de nombreux acteurs, la décentralisation paradoxalement va créer de l'éloignement par rapport au terrain. Alors que la région est un échelon de planification et de pilotage, on lui confie une responsabilité de gestion qui, aujourd'hui, est principalement exercée par les services départementaux de l'État. N'étant pas présente à ce niveau sauf via des « Maisons de la Région », non directement opérationnelles, la Région ne serait pas en capacité de déployer des équipes sur le terrain. Les élus régionaux rencontrés estiment quant à eux que la Région est le bon échelon pour les aires protégées. C'est un échelon d'action non directement confronté aux contraintes électorales, capable de prise de hauteur sur une situation et qui tient compte des difficultés de terrain. Én atteste par exemple l'arret du Conseil d'État n° 437613 du 15 novembre 2021 qui, sur la requete de France Nature Énvironnement, enjoint l'État a prendre des mesures reglementaires pour encadrer voire interdire l'usage des pesticides dans les zones Natura 2000, au motif que les dispositions reglementaires en vigueur ne permettent pas de garantir que l'utilisation de pesticides sera systematiquement encadree voire interdite dans ces zones sur le fondement du document d'objectifs, de la charte Natura 2000 voire des contrats Natura 2000. 51 PUBLIÉ Pour certains, les conseils départementaux qui ont une plus grande expérience en matière d'aires protégées, la proximité et les ressources, auraient été mieux adaptés. Les conseils départementaux rencontrés par la mission découvraient le projet de décentralisation pour certains ou n'avaient pas de positionnement sur le sujet. L'hypothèse d'une décentralisation aux Départements n'est pas consensuelle parmi ceux rencontrés par la mission52. Lors de l'examen du projet de loi « 3DS » à l'Assemblée nationale, un amendement proposant de confier la gestion des sites exclusivement terrestres au département ou, en cas de refus de ce dernier, à la région, ou, en Corse, à la collectivité de Corse, a été rejeté.53 La plupart des gestionnaires de sites estime que la décentralisation vers les Régions est préférable à celle vers les Département, car il y a une très grande disparité entre ces derniers. Selon eux, la décentralisation aux Régions devrait améliorer l'insertion de la politique Natura 2000 dans les documents de planification régionale (SRADDET, SRCE...). La mission considère donc qu'il n'y a pas de raison majeure pour ne pas confier aux conseils régionaux la gestion des sites Natura 2000 dès lors que le principe de sa décentralisation est décidé. La décentralisation partielle telle que prévue par le projet de loi « 3DS » ne recueille pas l'adhésion de la plupart des interlocuteurs de la mission. Pour eux, la rédaction de l'article 13 de la loi « 3DS » crée de la confusion pour une compétence que l'État n'aura plus techniquement et juridiquement la capacité à assumer. Ils considèrent que transférer la compétence de gestion des sites, mais pas la responsabilité quant à l'atteinte des résultats de bon état de conservation, est une « fausse décentralisation ». De nombreux interlocuteurs, tant dans les services de l'État que dans les Régions, considèrent qu'à partir du moment où l'on décide de décentraliser, les collectivités devraient prendre la totalité de la compétence et en assumer toute la responsabilité devant les tribunaux et la Cour de justice des communautés européennes s'il y a infraction aux directives. A minima, il leur semble opportun de transferer aussi aux regions la gestion des sites mixtes et de leur confier l'instruction des etudes d'incidences et la gestion budgetaire. Les services de l'État, et plus particulièrement le corps préfectoral, redoutent de devoir toujours assumer la responsabilité de cette politique, alors qu'ils n'en auront plus les moyens. Cette crainte est fondée sur l'expérience d'autres politiques décentralisées au cours de ces dernières années. Pour eux, Un president de conseil departemental a indique a la mission que l'echelon regional ne manquait pas de sens pour la gestion de Natura 2000 qui ne figure pas dans ses preoccupations. Les services d'un autre conseil departemental voient une forme de coherence a la decentralisation puisque le conseil regional est l'autorite de gestion du FÉADÉR. A l'inverse, d'autres conseils departementaux estiment que la decentralisation de Natura 2000 devrait etre consentie aux Departements ; la coordination seule etant confiee aux Regions. Én effet, les ÉPCI qui prennent en charge les sites Natura 2000 ont plus l'habitude de travailler avec les conseils departementaux qu'avec la Region. 52 Lors de l'examen du projet de loi « 3DS » a l'Assemblee nationale un autre amendement visait a retablir la consultation des Departements, gestionnaires des espaces naturels sensibles, par les Regions quand elles proposent l'inscription ou la modification d'une zone speciale de conservation ou un projet de designation d'une zone de protection speciale. Cet amendement a ete rejete, le rapporteur considerant que la consultation des departements ne se justifie pas des lors qu'ils ne detiennent pas de competence en matiere de gestion des sites. 53 PUBLIÉ décentraliser est un choix politique. Il faut aller jusqu'au bout et ne pas rester au milieu du gué en acceptant l'hétérogénéité des politiques territoriales, comme c'est le cas dans d'autres domaines. De leur côté, les Régions préféreraient assurer l'ensemble des compétences, car un transfert partiel manque de lisibilité et créera, selon elles, de la confusion dans la mise en oeuvre et dans les responsabilités. L'article 13 du projet de loi « 3DS » modifie les compétences d'autorité administrative respectives des préfets et des présidents de conseil régional pour les sites exclusivement terrestres qui représentent 87,5% du total des sites Natura 2000. En revanche, la gestion des sites Natura 2000 marins ou des sites mixtes54, avec une partie terrestre et une partie maritime, restera sous la responsabilité des préfets et des services déconcentrés de l'État. Dans les 5 régions qui ne comptent que des sites terrestres, la décentralisation portera sur l'ensemble du réseau. Dans les 8 autres régions qui ont des sites avec une composante marine, la gestion du réseau sera partagée entre la Région et l'État. S'il y a consensus pour que la gestion des 91 sites exclusivement maritimes et des 66 sites majoritairement marins reste du ressort de l'État, tel n'est pas le cas pour la séparation opérée par l'article 13 de la loi « 3DS » entre les sites exclusivement terrestres et les sites majoritairement terrestres. Ces sites, actuellement au nombre de 63, sont minoritaires parmi les 220 sites non exclusivement terrestres qui resteront gérés par l'État. L'ensemble des interlocuteurs de la mission considère que cette distinction est techniquement non pertinente et va créer des situations complexes sur le terrain. Ils rappellent que le ministère de la Transition écologique a publié, en juin 2019, un guide relatif à la gestion des sites Natura 2000 majoritairement terrestres, ce qui démontre que les sites Natura 2000 exclusivement terrestres et les sites Natura 2000 mixtes à majorité terrestre sont gérés selon les mêmes modalités, que ce soit en termes de gouvernance ou de mise en oeuvre des documents d'objectifs. Les Régions souhaitent que le périmètre transféré soit étendu aux sites majoritairement terrestres afin de donner plus de lisibilité et de cohérence au dispositif. Elles sont intervenues en ce sens en amont des débats parlementaires, sans obtenir gain de cause55. Cette demande est partagée par plusieurs préfets et services déconcentrés de l'État afin que les collectivités ou autres opérateurs qui animent les deux types de sites, n'aient qu'un seul interlocuteur. Les gestionnaires de sites et les spécialistes de la biodiversité souhaitent clairement conserver une gestion intégrée des sites mixtes56. 54 Les sites mixtes sont caracterises par le pourcentage de surface maritime et terrestre et pas par la distance a la cote. Ce pourcentage figure dans le formulaire standard de donnees (§ 2.3) de presentation du site transmis a la Commission europeenne pour caracteriser le site. La distinction des sites majoritairement terrestre peut donc etre faite sans ambiguîte. Én amont de l'examen du projet de loi 3DS au Senat puis a l'Assemblee nationale, Regions de France a suscite un amendement qui visait a etendre le transfert aux sites mixtes, en reponse a la demande formulee par certaines regions disposant d'une façade maritime. Cet amendement a ete declare irrecevable en vertu de l'article 98, alinea 5, du reglement de l'Assemblee. 55 Lors de l'examen du projet de loi 3DS par l'Assembles nationale plusieurs amendements ont ete deposes pour etendre le transfert aux sites mixtes en reponse a une problematique soulevee par la Federation des Conservatoires d'espaces naturels, la Federation des Parcs naturels regionaux de France et Reserves naturelles de France. 56 PUBLIÉ Le transfert de la gestion de ces sites majoritairement terrestres aux Régions ne semble pas remettre en cause la compétence du préfet maritime car ses prérogatives régaliennes, essentiellement en matière de police, resteraient entières dès lors que la partie maritime du site serait concernée57. De plus, dans la plupart des cas, les sites majoritairement terrestres auraient une partie marine située à moins de 1 mile de la côte. Dans le cadre des deux directives « habitats » et « oiseaux », le projet de désignation d'un site Natura 2000 est établi par le préfet compétent qui soumet pour avis le projet de périmètre du site aux communes et EPCI concernés (article L. 414-1 du code de l'environnement)58. L'autorité administrative ne peut s'écarter des avis motivés rendus à l'issue de cette consultation que par une décision motivée. La désignation formelle des sites se traduit par un arrête du ministère charge de l'environnement et une notification a la Commission européenne. Après la phase d'extension, le réseau Natura 2000 français est en cours d'achèvement avec la levée des dernières insuffisances terrestres et marines, après la création de nouveaux sites en mer, en 2017 et 2018, et l'apport de quelques compléments aux sites existants du réseau terrestre. Des ajustements de périmètres peuvent également être apportés pour prendre en compte de nouvelles connaissances, assurer une reconfiguration dans le but de faciliter la gestion des sites ou adapter au mieux le réseau à la prise en compte des enjeux écologiques locaux. L'année 2020 a ainsi vu la publication de 71 arrêtés de modification. Il est souhaitable qu'avant le transfert aux Régions, toutes les modifications de périmètres figurant dans des DOCOB aient été traitées. L'option d'une décentralisation des fonctions d'instruction, d'évaluation et de notification de la désignation a la Commission européenne des sites Natura 2000 a été écartée au motif que la désignation des sites implique de pouvoir apprécier la suffisance et la cohérence du réseau pour chaque type d'habitat et chaque espèce a l'échelle biogéographique au sein du territoire national, ce qui implique une fonction de coordination et de garant a ce titre a un niveau supra régional. De plus, il faut être en mesure de pouvoir répondre en cas de demande explicite de la Commission européenne pour compléter le réseau au regard des enjeux liés aux espèces et habitats. Ne pas le faire peut exposer à un contentieux59. Si la désignation des sites restera de la compétence de l'État, l'article 13 du projet de loi «3DS » prévoit que le conseil régional sera également consulté avant notification par l'État à la Commission euro- Les competences sur l'espace maritime sont partagees entre le prefet maritime, le prefet de region et le prefet de departement. Le prefet maritime est investi d'un pouvoir de police generale et a autorite dans tous les domaines ou s'exerce l'action de l'État en mer. Le prefet de region a autorite sur les administrations intervenant en mer notamment la direction interregionale de la mer (DIRM). Le prefet de departement a autorite sur les directions departementales des territoires et de la mer qui mettent en oeuvre certaines competences maritimes : controle des peches et police de la navigation, extraction et dragage de materiaux, police de l'environnement en mer, gestion du domaine public maritime dont l'octroi de concessions de cultures marines, application de la loi littoral... 57 La designation est effectuee par le ou les prefets de departement lorsque le site s'etend exclusivement sur des espaces terrestres. 58 59 Le contentieux relatif a l'etat de conservation de la tourterelle des bois porte notamment sur l'absence de designation de sites Natura 2000 au titre de cette espece. PUBLIÉ péenne de toute proposition de création ou de modification de périmètre d'un site Natura 2000 exclusivement terrestre60. Lors de la première lecture au Sénat, l'article 13 avait été modifié pour permettre au conseil régional de proposer à l'État de nouveaux sites exclusivement terrestres, comme cela se pratique en Italie. Cette disposition n'a finalement pas été maintenue dans la version finale après examen à l'Assemblée nationale. Le fait que l'État puisse désigner de nouveaux sites, sans nécessairement suivre l'avis de la Région, et laisse ensuite les conseils régionaux trouver les moyens pour en assurer la gestion pose une question de principe. Les Régions craignent une relance de la désignation des sites terrestres par l'État, sous l'impulsion de la Commission européenne, alors qu'elles n'auront pas de moyens supplémentaires pour gérer cette extension du réseau. Les conseils régionaux souhaiteraient que la désignation (et la modification) des sites dont la gestion est transférée leur soit également confiée. La mission est sensible au fait que le périmètre décentralisé puisse, au moins en théorie, augmenter sans que des moyens supplémentaires soient attribués. Cette situation est fréquente dans les décentralisations, mais la question de principe peut s'apprécier différemment selon que l'évolution du périmètre est subie (exemple du RSA) ou imposée par un tiers, ce qui sera le cas pour Natura 2000. La mission préconise donc de prévoir dans le décret d'application de l'article 13 la réévaluation des moyens transférés si le nombre de sites à gérer par une Région devait augmenter de plus de 5% par rapport à la situation de référence. Cette disposition qui ne devrait pas avoir à s'appliquer en pratique, serait de nature à rassurer les élus régionaux. Tant que la compétence de désignation reste à l'État, l'instruction des demandes de création de nouveaux sites ou de modifications sur des sites existants devrait être concentrée à la DREAL, compte tenu de l'évolution de l'expertise disponible, même si le préfet de département reste l'autorité officiellement en charge de proposer le projet de périmètre. Des mesures de simplification et de déconcentration des modifications de périmètre sont par ailleurs demandées par les services de l'État. Afin d'assurer la protection des espaces et des espèces et prévenir les impacts susceptibles de les affecter, un régime d'évaluation d'incidence est organise par l'article L. 414-4 du code de l'environnement conformément à l'article 6 de la directive « Habitats »61. Il a pour objet de vérifier la compatibilite d'un « document de planification, programme ou projet d'activités, de travaux d'aménagements, d'installation, de manifestations ou d'interventions dans le milieu naturel », avec les objectifs de conservation des sites. 60 Article 13 I. ­ Le code de l'environnement est ainsi modifie : 1° L'article L. 414-1 est ainsi modifie : a) Le III est complete par un alinea ainsi redige : « Pour les sites exclusivement terrestres, l'avis du conseil regional ou, en Corse, de la collectivite de Corse est ajoute aux consultations prevues aux premier et deuxieme alineas du present III. » Le paragraphe 2 de l'article 6 de la directive constitue une mesure generale d'engagement des États visant a preserver les habitats et les especes au sein des zones speciales de conservation. Les paragraphes 3 et 4 de l'article 6 precisent les modalites de l'evaluation appropriee des incidences des plans ou projets susceptibles d'affecter l'etat de conservation de ces zones. L'article 7 aligne sur un plan formel les obligations de ces trois paragraphes aux sites relevant de la directive oiseaux afin d'harmoniser les engagements et la procedure d'evaluation des incidences pour l'ensemble des sites du reseau Natura 2000. 61 PUBLIÉ Le régime d'évaluation des incidences est l'unique aspect contraignant de la mise en oeuvre de Natura 2000 en France62. La production d'une évaluation des incidences Natura 2000 est obligatoire pour tout plan, programme, projet ou activité figurant sur des listes fixées par arrêtés de l'autorité compétente aux échelles nationale, départementale et de la façade maritime63. Le dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 est établi, s'il s'agit d'un document de planification, par la personne publique responsable de son élaboration, s'il s'agit d'un programme, d'un projet ou d'une intervention, par le maître d'ouvrage ou le pétitionnaire, enfin, s'il s'agit d'une manifestation, par l'organisateur64. Les évaluations des incidences Natura 2000 (EIN) sont souvent adossées a des régimes administratifs d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 (autorisation environnementale, installations classées pour la protection de l'environnement, défrichement...). Le service de l'État en charge de l'instruction de la procédure à laquelle se rattache l'EIN, reçoit et instruit l'EIN. Il apprécie si l'évaluation des incidences est proportionnée a la nature et a l'importance des activités, aux enjeux de conservation et a l'existence ou non d'incidences potentielles. Il paraît souhaitable d'améliorer le dispositif des évaluations d'Incidence Natura 2000 en actualisant régulièrement les listes d'items relevant de cette procédure et en mettant en place un système d'information pour assurer le suivi et le rapportage de ces évaluations. Les services instructeurs peuvent être la DREAL (service en charge de la biodiversité, unités départementales...), les DDT(M), mais également les services des préfectures, des mairies ou encore des collectivités territoriales65. Én revanche, l'expertise dans ce domaine (formateurs, suivi et élaboration des textes applicables, contribution pour élaborer les avis sur certains dossiers) se situe au sein du service de la DREAL en charge des contributions relatives à la faune/flore et de l'instruction des dérogations Il est difficile d'evaluer l'efficacite du regime d'evaluation des incidences en l'absence de base de donnees nationale sur le nombre d'evaluations realisees et leur repartition geographique ou thematique. L'outil semble plus efficace pour la prise en compte de Natura 2000 dans les projets d'envergure que pour eviter la degradation diffuse due a la multiplication des projets moins impactant faute de prise en compte des effets cumules. 62 Les documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions soumis a un regime administratif d'autorisation, d'approbation ou de declaration au titre d'une legislation ou d'une reglementation distincte de Natura 2000 ne font l'objet d'une evaluation des incidences Natura 2000 que s'ils figurent soit sur une liste nationale etablie par decret en Conseil d'État, soit sur une liste locale, complementaire de la liste nationale, arretee par l'autorite administrative competente. Les autres documents peuvent etre soumis a evaluation des incidences s'ils figurent sur une liste locale arretee par l'autorite administrative competente parmi ceux figurant sur une liste nationale de reference etablie par decret en Conseil d'État. Tout document de planification, programme ou projet ainsi que manifestation ou intervention susceptible d'affecter de maniere significative un site Natura 2000 et qui ne figure pas sur les listes precedentes fait l'objet d'une evaluation des incidences Natura 2000 sur decision motivee de l'autorite administrative. 63 L'article R.414-23 du Code de l'environnement precise le contenu du dossier d'evaluation des incidences etabli par le petitionnaire ou le maître d'ouvrage, au titre de Natura 2000. L'evaluation presente successivement : une description du programme ou du projet, accompagnee d'une carte de situation du programme ou du projet par rapport au site Natura 2000 ou au reseau des sites Natura 2000 retenus pour l'evaluation ; une analyse de l'etat de conservation des habitats naturels et des especes pour lesquels le ou les sites concernes ont ete designes et les objectifs de conservation identifies dans les documents d'objectifs etablis pour ces sites ; une analyse demontrant si le programme ou projet seul ou, le cas echeant, en conjugaison avec d'autres programmes ou projets, a ou non des effets directs ou indirects, temporaires ou permanents, sur l'etat de conservation des habitats et des especes pour lesquels les sites ont ete designes ; les mesures envisagees, le cas echeant, par le maître d'ouvrage ou le petitionnaire pour supprimer ou reduire les consequences dommageables du programme ou projet sur l'etat de conservation des habitats naturels et des especes du ou des sites concernes, pendant ou apres sa realisation, ainsi que l'estimation des depenses correspondantes ; une conclusion sur l'atteinte portee ou non par le projet ou le programme a l'integrite du site Natura 2000. 64 Les animateurs des sites Natura 2000 sont tres regulierement consultes pour les evaluations d'incidences. Leur role n'est pas de realiser l'etude ou de formuler un avis, mais plutot de fournir des donnees et d'expliquer les objectifs de conservation des especes et habitats du site. Dans les faits leur role peut aller au-dela par exemple pour les manifestations sportives, les travaux agricoles ou les petits travaux d'amenagement. Leur role est moins fort sur les grands projets ou les bureaux d'etudes sont tres presents. 65 PUBLIÉ espèces protégées sur les projets présentés. Cette organisation permet une cohérence de la contribution sur des sujets proches et de la déclinaison de la séquence éviter/réduire/compenser (ERC). Si un conseil régional s'affirme prêt à assumer l'instruction des évaluations d'incidence, les autres considèrent que ces missions régaliennes doivent demeurer du ressort de l'État. La décentralisation de cette compétence, non demandée par les Régions, n'aurait de sens que si l'on décentralisait en parallèle les autorisations administratives liées, sinon elle serait source de complexification. En outre, ce volet est objet de contentieux en droit national. Il est également risqué du point de vue du contentieux communautaire66, car s'agissant du seul volet contraignant de Natura 2000, il est particulièrement surveillé par la Commission européenne67. Pour éviter les problèmes d'appréciation notamment sur les dérogations prévues à l'article 6.3 de la directive Habitats, qui permet des dérogations au nom d'intérêts publics essentiels, il paraît plus sage de laisser l'échelon central de l'État se prononcer sur ce qu'est un `intérêt public essentiel' afin d'éviter des approches incohérentes d'une région à une autre. Rien ne semble donc conduire à remettre en cause le principe que l'État continue à assurer l'instruction de l'évaluation des incidences des projets, travaux, aménagements, sur les enjeux de conservation des sites Natura 2000 et le contrôle de la réalisation des projets autorisés. Cependant, les responsables comme les agents des DDT(M) considèrent qu'ils ne pourront plus assurer cette mission avec pertinence faute de moyens et de connaissance des sites, donc de compétence technique. L'appréciation des études d'incidence risque donc de devenir assez théorique. Én effet, les DDT(M) accompagnent souvent très en amont les pétitionnaires pour monter les projets, optimiser les choix en fonction des incidences et améliorer les projets en fonction des objectifs des DOCOB. N'ayant plus la connaissance des DOCOB, les DDT(M) ne pourront plus conduire avec la même capacité d'anticipation une politique préventive et éviter des projets à fortes incidences. De plus, l'animation Natura 2000 organisée et financée par l'État permet à ce dernier de bénéficier de l'expertise des animateurs qui sont sur le terrain pour apprécier les impacts possibles d'un projet sur le territoire d'un site Natura 2000. Cette expertise de proximité ne sera plus aussi facilement mobilisable dans le futur puisque les structures d'animation seront en relation avec le conseil régional. De manière plus générale, la réduction des capacités d'expertise des services de l'État à l'échelon départemental nécessitera que soit menée une réflexion au sein de chaque région entre DREAL-DDT(M) et OFB afin d'organiser au mieux l'expertise disponible : concentration à la DREAL ou mutualisation en inter départements et/ou recours accru aux services de terrain de l'OFB. Au final, il est à craindre que le coût global pour les pouvoirs publics en termes de ressources humaines soit en augmentation, au-delà même de la période de transition, compte tenu de la nécessité pour les Régions de monter en compétence et pour l'État d'en conserver un minimum pour assurer notamment cette mission régalienne non décentralisée. La France a deja ete condamnee par la CJUÉ (arret du 4 mars 2010- Affaire C-241/08) pour manquement aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6, paragraphes 2 et 3, de la directive 92/43/CÉÉ, en exemptant systematiquement de la procedure d'evaluation des incidences sur le site les travaux, les ouvrages et amenagements prevus par les contrats Natura 2000, et en exemptant systematiquement de cette procedure les programmes et projets de travaux, d'ouvrages ou d'amenagements soumis a un regime declaratif. 66 Si l'evaluation des incidences Natura 2000 conclut a un effet significatif sur un ou plusieurs sites Natura 2000 d'un document de planification, programme, projet, manifestation ou intervention, l'avis prealable de la Commission europeenne est requis pour l'autoriser, l'approuver ou s'y opposer. 67 PUBLIÉ Le transfert de la compétence de gestion des sites doit être organisé au plus vite dès l'adoption de l'article 13 de la loi « 3DS ». En effet, il reste moins d'une année pour que le transfert soit opérationnel au 1er janvier 2023. La plupart des interlocuteurs de la mission ont insiste pour avoir au plus vite de la visibilite sur le calendrier precis de decentralisation afin d'eviter le risque de delaissement du suivi des sites Natura 2000. Les conseils régionaux connaissent mal Natura 2000. Ils sont invités aux COPIL, mais n'y assistent généralement pas. De plus, ils n'ont pas l'expérience de la gestion à ce niveau de détail et reconnaissent leur éloignement du terrain. La mission a pu constater que les conseils régionaux n'ont pas encore anticipé l'organisation détaillée de la prise de compétence de gestion des sites Natura 2000. Au moment où la mission a mené ses entretiens, aucun échange formel n'avait été organisé localement entre l'État et le conseil régional sur le sujet. De leur côté, les gestionnaires de sites Natura 2000 rencontrés par la mission n'ont, sauf rare exception, pas encore eu l'occasion d'avoir un échange avec le conseil régional dont ils relèvent sur la manière dont celui-ci compte prendre en charge le réseau Natura 2000 terrestre. Ils regrettent cet attentisme. Il convient donc de mettre en place, dès que possible, dans chaque région, une instance conjointe entre les services de l'État et ceux de la Région. Elle sera chargée de préparer sur le plan technique le transfert de la fonction d'autorite administrative au président du conseil régional ou, en Corse, au président de la collectivite de Corse, en lieu et place du préfet compétent pour la constitution des COPIL, l'approbation des DOCOB et, a défaut de collectivite territoriale volontaire, la présidence du COPIL, l'élaboration, l'animation et le suivi de la mise en oeuvre du DOCOB par substitution. Pour reprendre l'expression d'un haut responsable de région, il s'agit de « savoir un peu mieux où l'on en est, où l'on va et comment on y arrive ». Cette instance aura notamment à faire le point sur : La situation des comites de pilotage (COPIL) qui sont les organes officiels de concertation pour la gestion des sites et dont la designation relevera desormais du president du conseil regional, sauf cas particuliers a preciser (sites militaires, sites relevant de dispositions particulieres comme les coeurs de parcs nationaux). La participation d'un representant de l'État aux COPIL devra etre evoquee68 ; Les besoins de renouvellement des presidents de COPIL 69 puisqu'a defaut de candidature d'une collectivite, la presidence du COPIL devra etre assuree par le conseil regional ; Les conventions de partenariat et de financement signees entre les services de l'État et les 68 Actuellement les representants de l'État (DRÉAL, DDTM) siegent a titre consultatif au sein du comite de pilotage. Ils accompagnent les membres du comite de pilotage au cours des differentes etapes d'elaboration du document d'objectifs et lors du suivi de sa mise en oeuvre, en mobilisant leur expertise technique et en les alertant de maniere reguliere sur les insuffisances eventuellement relevees lors de la preparation du document d'objectifs ou de sa mise en oeuvre au regard des objectifs de conservation des habitats naturels et des populations des especes qui justifient la designation du site Natura 2000. 69 Les representants des collectivites territoriales membres du COPIL designent parmi eux, pour 3 ans, le president du COPIL. PUBLIÉ collectivites maître d'ouvrage des sites transferes et qui devront etre reprises par la Region70 ; Les DOCOB en cours d'elaboration sous maîtrise d'ouvrage d'une collectivite ou directement de l'État71, ainsi que ceux qui sont a reviser72 ; L'animation des sites notamment ceux dont l'État porte l'animation du DOCOB pour lesquels le conseil regional devra proceder a la selection d'un organisme exterieur dans le cadre d'une mise en concurrence73 ; L'evaluation precise des besoins de competences dont le conseil regional devrait se doter pour assumer ces missions. La charge directe de gestion qui va incomber aux conseils régionaux sera d'autant plus lourde que le nombre de sites et la part des COPIL directement portés par l'État sont élevés. Comme le montre le tableau ci-dessous la charge sera particulièrement lourde pour certaines régions telles que la Nouvelle-Aquitaine, le Grand Est et Auvergne-Rhône-Alpes. Tableau 3 : Part de portage des COPIL par une collectivité volontaire ou à défaut par l'État Source : SIN2 sur 1539 COPIL renseignés (mer + terre) 70 Des lors que la maîtrise d'ouvrage d'un site est transferee a une collectivite territoriale ou un groupement de telles collectivites (plus de 60% des sites), une convention definit les modalites de mise en oeuvre de la redaction du DOCOB ou de l'animation du site. Élle precise notamment la definition des actions prevues et le partage entre actions realisees en regie et actions sous-traitees, ainsi que les moyens financiers necessaires. 71 Le DOCOB elabore par la collectivite porteuse doit etre valide par le COPIL puis approuve par le prefet. A defaut de candidature d'une collectivite, l'elaboration du DOCOB et l'animation necessaire a sa mise en oeuvre sont assurees par l'État (prefet, pouvant etre represente par la DDT(M)...). A partir de 2023, le president du conseil regional se substituera au prefet. Il devra egalement apprecier le besoin de reviser certains DOCOB et initier cette revision. 72 La duree de validite des DOCOB n'est pas prevue reglementairement. Comme pour tout plan de gestion, et a des intervalles dependant des enjeux et de l'evolution de l'etat de conservation des especes et habitats du site, une revision periodique est necessaire. Le manque de revision periodique des DOCOB qui ne permet pas de s'adapter a l'evolution des statuts de conservation a ete pointe par la Cour des comptes europeenne. Un certain nombre de DOCOB a d'ores et deja ete actualise, mais cet effort de mise a jour des DOCOB, soit au travers de leur actualisation via l'animation, soit au travers d'une demarche de revision, va devoir etre poursuivi afin d'adapter les objectifs en fonction des resultats de l'evaluation de l'etat de conservation des habitats et des especes. 73 86 % des sites disposent d'un animateur (donnees MTÉ 2020). L'animation occupe en moyenne un peu moins d'un mi-temps par site, ce ratio etant variable selon la taille et les enjeux des sites. Les animateurs sont des agents de collectivites locales, des associations (25%) et les services de l'État (14 %). Les conservatoires d'espaces naturels, les gestionnaires de reserves naturelles et les parcs naturels regionaux animent environ 40 % des sites. PUBLIÉ Selon plusieurs conseils régionaux, la capacité des élus régionaux à s'impliquer pour présider les COPIL, par délégation du Président du conseil régional, faute de collectivité volontaire, n'est pas garantie. Pour eux, le nombre d'élus régionaux est structurellement trop faible pour permettre matériellement de garantir que chaque COPIL présidé aujourd'hui par un représentant de l'État, pourra l'être demain par un élu régional motivé. Il semble donc opportun d'adapter les textes pour prévoir que la présidence d'un COPIL est assurée par un conseiller régional désigné par son assemblée et que celui-ci dispose d'un suppléant, car à la différence du préfet un élu ne peut pas se faire représenter. Enfin, les gestionnaires de sites ont soulevé la question de la gestion des sites interrégionaux. Le décret d'application de l'article 13 devra prévoir la désignation d'une région coordinatrice qui pourrait être celle qui accueille la plus grande part de la superficie du site Natura 2000. Tout en respectant le principe de libre administration des collectivités territoriales, de nombreux interlocuteurs de la mission souhaitent que l'État fixe un cadre par voie règlementaire pour l'exercice de la mission décentralisée. La décentralisation est l'occasion de repenser le dispositif de gouvernance de Natura 2000 aux échelons national et régional. La mise en place d'une gouvernance adaptée devrait intervenir rapidement afin d'assurer le suivi de la période de transition. A l'échelon national, la gouvernance d'ensemble de Natura 2000 n'est pas considérée comme satisfaisante depuis que le comité Natura 2000 a été intégré dans le Comité national de la biodiversité. Un dispositif de gouvernance spécifique à Natura 2000 est à mettre en place compte tenu des rôles partagés entre l'État et les Régions. A l'échelon régional, un dispositif de gouvernance conjoint entre l'État et le conseil régional est à mettre en place. Il tiendra à jour un tableau de bord des principaux indicateurs permettant le suivi de la gestion de l'ensemble du réseau Natura 2000 (sites sous pilotage de la Région et de l'État). Cette gouvernance État-Région pourrait associer les conseils départementaux pour coordonner les politiques respectives en matière de biodiversité (chef de filât et Natura 2000 pour la Région, espaces naturels sensibles dont une partie est en zone Natura 2000 pour les Départements). Lorsqu'elle a été créée, l'agence régionale de la biodiversité pourrait être mobilisée pour assurer une coordination du réseau des animateurs Natura 2000. Énfin, il semble souhaitable qu'à l'échelon européen, les Régions soient associées selon des modalités à préciser à la préparation voire à la participation au Comité « Habitats »74 et/ou au groupe d'experts sur les directives « Nature ». Le prochain programme d'action prioritaire que chaque État membre doit périodiquement transmettre à la Commission devra fait apparaitre explicitement pour la France les rôles dévolus respectivement à l'État et aux Régions à l'échelle des différentes régions biogéographiques. 74 Dans ce comite, les États membres votent notamment sur les listes communautaires de sites Natura 2000. L'Allemagne y serait representee a la fois par le ministere federal de l'environnement et par le ministere de l'environnement d'un land representant tous les lander. PUBLIÉ L'animation des gestionnaires de sites Natura 2000 et le devenir des dispositifs d'appui technique assurés par les DRÉAL et/ou l'OFB est un enjeu important pour la pérennité du réseau. Les animateurs de sites considèrent que le contrôle qualité assuré par les services déconcentrés de l'État est essentiel vis-à-vis de l'Union européenne. Certains spécialistes regrettent l'absence de mutualisation alors que les DOCOB reprennent des mesures conduites par ailleurs, avec des redondances et une perte d'intelligence faute de mise en commun. Ils souhaiteraient également une évaluation indépendante des DOCOB, ce que les CSRPN ne peuvent pas bien faire. De manière générale, les acteurs impliqués dans la gestion des sites s`interrogent sur la manière dont les conseils régionaux vont assurer le soutien technique et méthodologique alors qu'ils n'ont pas d'expertise technique, pas de réseaux de connaissance, ni de réseau scientifique et technique. Il est donc indispensable de clarifier avant le transfert ce qui restera assuré par l'État ou l'OFB et ce qui sera pris en charge par les Régions directement ou via les agences régionales de la biodiversité ou d'autres acteurs. Le club qui réunit les Régions et l'OFB doit y travailler sans attendre. Le centre de ressources Natura 2000 (http://www.natura2000.fr), coordonné par l'OFB, apporte un appui qui est apprécié par les opérateurs et animateurs techniques. Il devra être maintenu et ses moyens confortés, car il faut un investissement fort de qualification et de formation pour accompagner la transition. De manière plus générale, l'OFB doit organiser sa stratégie vis-à-vis des collectivités et se positionner en opérateur d'accompagnement de politiques décentralisées, ce qui reste à préciser. Comme cela est fait pour les réserves naturelles, l'animation du réseau Natura 2000, notamment à destination des élus, pourrait s'appuyer sur l'initiative conjointe des CÉN, PNR et RNF qui gèrent déjà 45% des sites, en associant Régions de France et l'OFB à la démarche. Le volet connaissance et suivi des espèces d'intérêt communautaires soufre d'un manque de moyens. Certains gestionnaires de sites estiment que l'on fait de l'animation sur des milieux qui ont évolué depuis 10 ou 15 ans sans que la connaissance ait été actualisée. Mais, selon l'un d'entre eux : « Il est plus facile de mobiliser un COPIL pour créer un sentier que pour évaluer l'évolution d'une tourbière ». Au-delà des moyens directement consacrés à la gestion, il serait donc souhaitable que les Régions consacrent des ressources à l'actualisation des connaissances sur les sites. La décentralisation se fera bien s'il y a partage de la connaissance. Il faut conserver le système d'information Natura 2000 existant à l'échelon national qui est indispensable pour assurer le rapportage à l'Union européenne. Les conseils régionaux vont devoir s'organiser avec les DRÉAL pour récupérer les données brutes des DOCOB (couches SIG notamment) et piloter la vérification, le reformatage et la compilation de ces données dans la base régionale. Én effet, l'ensemble des données produites lors de la révision des DOCOB permet d'actualiser la connaissance de l'état de conservation des habitats et des espèces. L'administration de ce système d'information dédié à Natura 2000 doit continuer à être assurée par l'UMS Patrinat, qui apporte un appui technique indispensable. Son rôle et les moyens qui lui sont accordés sont à conforter afin qu'elle poursuive le travail d'amélioration de l'évaluation de l'état écologique au niveau des sites (amélioration des méthodes, formation des acteurs, animation, etc.). De manière plus générale, la décentralisation partielle de Natura 2000 offre l'occasion de construire un outil mutualisé entre l'État et les Régions qui, au-delà des besoins directement liés à Natura 2000, pourrait concerner l'ensemble des aires protégées. Le schéma national de données sur la biodiversité, adopté début 2021, va devoir être adapté à la nouvelle donne en impliquant davantage les Régions PUBLIÉ dans la gouvernance, condition nécessaire pour se doter de systèmes d'informations avec des référentiels communs. L'OFB est l'acteur central de ce dispositif d'appui technique et de connaissance sur Natura 2000. L'État doit formaliser explicitement dans le contrat d'objectifs ce qui est attendu de l'etablissement public tant a l'echelon central que sur les territoires, ainsi que les modalites du rendu compte des actions menees. La France, en tant qu'État membre, est garante vis-à-vis de l'Éurope de l'atteinte du bon état de conservation des habitats et espèces d'intérêt communautaire. A cet effet, tous les six ans, un diagnostic global de l'état des espèces et des habitats visés, qu'ils soient dans ou en dehors du réseau des sites Natura 2000 est fourni par chaque État membre dans le cadre du « rapportage ». L'état de conservation est défini à l'échelle de chaque région biogéographique qui recoupe plusieurs régions administratives. Pour garantir l'atteinte dans un bon état de conservation des habitats et des espèces d'intérêt communautaire à l'échelle des régions biogéographiques, l'accent doit être mis sur les mêmes priorités, ce qui rend nécessaire la coordination entre régions administratives partageant une même aire biogéographique. Les bilans offrent jusqu'ici un tableau globalement négatif, avec, pour la France, seulement 20 % des habitats et 28 % des espèces dans un état favorable. Une programmation accrue de moyens serait donc nécessaire dans les années à venir pour la mise en oeuvre de la politique Natura 2000 qui repose sur une approche contractuelle, ou à défaut des mesures de gestion plus contraignantes, ce qui peut poser des difficultés aux collectivités. Les directives fixent des objectifs à atteindre, tout en laissant, dans une plus ou moins grande mesure, aux États membres la liberté de leur organisation. La Commission n'a de relations qu'avec l'État, à charge pour lui d'organiser des modalités de suivi permettant de garantir que les objectifs sont atteints. Peu lui chaut que la politique publique considérée soit confiée à l'État, aux collectivités, ou aux deux entités. La DG ÉNV de la Commission européenne organise cependant des `dialogues Nature' avec chacun des pays membres, auxquels elle souhaite que soient associées les régions ou provinces qui sont en charge de Natura 2000. Dans un dispositif où l'État et les Régions interviennent, il est indispensable de définir les responsabilités respectives en cas de mise en oeuvre insuffisante de Natura 2000 et d'anticiper la gestion de contentieux qui seraient ouverts par la Commission européenne pour infraction aux objectifs des directives « oiseaux » ou « habitats »75. Les Régions seront en principe responsables sur l'ensemble du volet gestion pour les sites exclusivement terrestres et l'État pour les autres sites. Cependant, les Régions n'auront pas la pleine maîtrise de toutes les mesures prévues pour la mise en oeuvre des DOCOB. Élles ne pourront pas modifier le périmètre des sites, instruire l'évaluation des incidences, arrêter la liste de travaux soumis à évaluation Le risque contentieux s'accroît avec un durcissement des attentes de la Commission sur le volet gestion de Natura 2000, ce qui conduit celle-ci a developper l'engagement de contentieux en l'absence d'objectifs suffisamment detailles et quantifies en matiere de conservation. Cette tendance devrait s'accentuer face au constat d'une erosion de la biodiversite au sein de l'UÉ qui incite la Commission a prevoir des objectifs chiffres renforces de restauration des habitats degrades dans sa strategie biodiversite 2020-2030, voire un cadre contraignant. 75 PUBLIÉ d'incidence76, ni maîtriser les mesures agro-environnementales, principal levier de Natura 2000 qui relèvera de nouveau de l'État, ce qui est d'ailleurs considéré par certains interlocuteurs comme incohérent avec la décentralisation de Natura 2000. Énfin, les Régions n'auront pas la maîtrise de certains usages sensibles sur les zones Natura 2000 dont la régulation continuera à relever de l'État77. Én cas de condamnation, la mise en oeuvre d'une action récursoire est possible78. S'il existe également dans plusieurs autres pays, ce dispositif n'a pas été mis en oeuvre jusqu'à présent pour Natura 2000. En Allemagne, la procédure, complexe, est menée par le ministère fédéral de la justice et celui de l'économie, le ministère de l'environnement n'ayant qu'une activité de conseil dans le processus. En Italie, l'État peut théoriquement se substituer à une région pour pallier les insuffisances de celle-ci vis-à-vis de ses responsabilités (article 43 de la loi 234/2012). En Espagne, les autorités ont prévu un système dit de « répercussion de la responsabilité financière des sanctions financières de la Cour de Justice pour les violations du droit de l'UE qui proviennent d'entités infra-étatiques » (Communautés autonomes et municipalités, notamment) par un décret royal 515/2013 qui réglemente les critères et la procédure pour déterminer et transmettre les responsabilités pour le non-respect du droit de l'Union européenne79. Aux Pays-Bas, le dispositif d'action récursoire existe depuis mai 2012, à travers le European Public Entities Compliance Act, NErpe Act qui permet au ministère concerné du gouvernement central d'intervenir en cas de manquement d'entités publiques au droit européen80. Le ministère peut alors exécuter l'obligation légale et recouvrer les frais via une somme forfaitaire, une pénalité ou encore le remboursement d'une subvention européenne. Ce dispositif n'aurait pas été jusqu'alors actionné par le gouvernement central, car les difficultés politiques que pourrait engendrer une telle action récursoire resteraient pour l'instant rédhibitoires. Én France, plusieurs facteurs viendront compliquer la mise en oeuvre du dispositif d'action récursoire qui requiert de pouvoir déterminer clairement les responsabilités de chacun. Les rôles respectifs de l'État et des collectivités pour la conduite de la politique publique étant imbriqués et interdépendants, les collectivités auront beau jeu de rejeter leurs responsabilités dans le cadre de l'action récursoire au motif que l'État a gardé certaines compétences. Cette situation ambiguë fait que de nombreux interlocuteurs préféreraient une décentralisation complète, afin de responsabiliser pleinement les collectivités et de garantir l'efficacité de l'action récursoire, l'État n'étant alors que l'interlocuteur institutionnel vis-à-vis de la Commission comme c'est le cas en Allemagne. Certaines Régions semblent partager cette position. Elles pourraient préférer exercer la totalité de la compétence et être pleinement responsables vis-à-vis de la Commission européenne, ce qui supposerait d'être en mesure d'établir un état des lieux de l'état de conservation de chaque site (au moment du transfert) sur la base de critères partagés d'appréciation du bon état écologique, pour bien établir les responsabilités en cas de contentieux ultérieurs. Cependant, il pourra L'article L414 prevoit qu'une liste locale des documents de planification, programmes ou projets ainsi que des manifestations ou interventions concernes est arretee par l'autorite administrative competente au regard des objectifs de conservation des sites Natura 2000 figurant dans les documents d'objectifs. 76 Outre la designation complementaire de sites pour les aires marines, les risques de manquements de la France portent sur le contentieux par rapport a la chasse traditionnelle (exemple : chasse a la glu), la gestion des grands carnivores (loup) en raison de l'utilisation large du dispositif de derogation, l'impact des eoliennes sur les oiseaux et les chauvessouris, l'exploitation forestiere qui pourrait aussi poser des problemes. 77 L'action recursoire a ete introduite par la loi NOTRe et devrait etre utilisee pour la premiere fois en France pour donner suite a l'arret de la CJUÉ du 24 octobre 2019 sur la qualite de l'air. Élle intervient une fois le manquement constate par la Commission et non pas au stade du precontentieux. 78 Ce dispositif a deja ete mis en oeuvre notamment a la suite du jugement d'execution pour non-respect de la directive sur les eaux usees (arret de la CJUÉ du 25 juillet 2018, affaire C-205/17) qui concerne plusieurs administrations regionales et locales en Éspagne. 79 Au titre de la loi NÉrpe, une « entite publique » designe les organismes et agences pour lesquels le gouvernement neerlandais peut etre tenu responsable par la Commission europeenne, si ces organismes et agences violent le droit de l'UÉ. 80 PUBLIÉ s'avérer délicat dans de nombreux cas de parvenir à distinguer scientifiquement les évolutions défavorables des sites qui relèvent des conditions naturelles ou des modes de gestion antérieurs, de celles liées aux nouveaux modes de gestion81. Puisque le choix a été fait d'une mise en oeuvre partagée, il est indispensable de prévoir le moyen d'apporter des correctifs, sans attendre une éventuelle action en manquement. Plusieurs dispositifs peuvent être envisagés, tels que des sanctions financières sur le modèle de l'article 55 de la loi solidarité renouvellement urbain (SRU) sur la construction de logements sociaux, ou un pouvoir de substitution du préfet en cas de carence. La mise en oeuvre de telles mesures nécessitera de pouvoir clairement constater l'insuffisance éventuelle de l'action du conseil régional sur la base du tableau de bord des indicateurs dont le suivi sera assuré par l'instance de gouvernance conjointe entre l'État et le conseil régional. De son côté, l'État devra être irréprochable sur les missions qu'il aura conservées. La mission préconise d'assurer ce suivi dans un cadre de dialogue continu avec des décisions par consensus, comme le recommande la DG ÉNV de la Commission européenne. La possibilité pour l'État de reprendre la main en cas de manquement constaté est utile. Cependant, plus que la `menace', l'élément déterminant pour maintenir la cohérence du réseau est la capacité du niveau central à édicter des cadrages pertinents et à obtenir ­ pas nécessairement par la contrainte - qu'ils soient appliqués dans toutes les régions. Selon l'outil de suivi d'activités SALSA, en 2020, environ 171 ÉTPT se consacraient à Natura 2000 dans les services déconcentrés, soit 21,6 % des effectifs de la partie biodiversité du programme 113 (791 ÉTPT en 2020). Én termes d'activités : Pres de 119 ÉTPT sont en charge de la designation et de la gestion des sites dont 67 % en DDT et 33% en DRÉAL ; Pres de 53 ÉTPT instruisent les evaluations des incidences dont 96% en DDT(M). En moyenne, un ETPT permet de prendre en charge une dizaine de sites, mais le tableau ci-dessous montre une forte variabilité entre les régions qui tient à différents facteurs notamment la part des sites dont la gestion est portée par l'État82 qui entraîne une charge de travail plus importante pour les services. La reference aux `conditions naturelles' inclut ici les evolutions des milieux induits par le changement climatique. L'inertie de la reponse de certains milieux explique la reference aux modes de gestion anterieurs. 81 82 A l'exception de la region PACA, toutes les regions dont le nombre de sites pris en charge par ÉTPT est inferieur a la moyenne ont un taux de sites dont la gestion est portee par l'État compris entre 44 et 85%. PUBLIÉ Tableau 4 : Nombre de sites et effectifs (DREAL et DDT-M) consacrés au réseau Natura 2000 (source : SALSA 2020) Region Auvergne-Rhone-Alpes Bourgogne Franche-Comte Bretagne Centre Val de Loire Corse Grand-Ést Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle Aquitaine Occitanie PACA Pays-de-la-Loire Total Nombre sites 260 119 82 55 92 226 89 34 94 268 253 126 63 1761 Dont sites "marins" 0 0 57 0 25 0 15 0 31 37 14 19 22 220 ÉTPT Incidences 4,44 3,18 2,27 1,01 3,82 4,44 2,70 1,38 4,27 9,45 3,86 9,55 2,42 52,81 ETPT Sites 12,17 7,88 6,14 5,25 3,13 15,25 5,96 3,26 10,28 20,09 14,93 10,21 4,23 118,79 Total ETPT 16,62 11,07 8,41 6,26 6,95 19,69 8,66 4,64 14,55 29,54 18,79 19,76 6,65 171,60 Sites/ETPT 15,6 10,7 9,7 8,8 13,2 11,5 10,3 7,3 6,5 9,1 13,5 6,4 9,5 10,3 Pour ce qui concerne les DREAL, plus de 70% des agents en charge de Natura 2000 sont de catégorie A. Ils se consacrent à la gestion des sites pour 95% du temps. Tableau 5 : Effectifs en charge de Natura 2000 dans les DREAL (source SALSA, année 2020) ÉTPT Natura 2000 - incidences Natura 2000 - sites A 1,67 27,42 B 0,31 8,02 C 0,06 2,96 Vac 0,02 0,22 Total 2,05 38,62 En moyenne, un ETPT affecté en DRÉAL assure le suivi de 43 sites. Dans des régions où l'État doit directement piloter la gestion d'une part importante des sites (Pays-de-Loire, Centre-Val-de-Loire, Normandie), le nombre de sites par ETPT est inférieur à la moyenne. Il faut cependant noter que la Bretagne et Nouvelle-Aquitaine sont proches de la moyenne alors qu'elles ont un taux important de sites pilotés par l'État. Il est probable qu'il y a également un effet lié à l'organisation entre la DRÉAL et les DDT(M) pour expliquer ces écarts. PUBLIÉ Tableau 6 : Nombre de sites et effectifs consacrés en DREAL au réseau Natura 2000 (source : SALSA 2020) Region Auvergne-Rhone-Alpes Bourgogne Franche-Comte Bretagne Centre Val de Loire Corse Grand-Ést Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle Aquitaine Occitanie PACA Pays-de-la-Loire Total general Nombre sites 260 119 82 55 92 226 89 34 94 268 253 126 63 1761 Sites "marins" 0 0 57 0 25 0 15 0 31 37 14 19 22 220 ETPT Incidences NC 0,16 0,04 0,02 0,03 0,00 0,00 0,20 0,86 0,40 0,14 0,05 0,14 2,04 ETPT Sites NC 3,51 1,87 3,63 1,55 4,8 1,43 2,13 4,18 5,55 3,71 4,18 2,08 38,62 Total ETPT NC 3,67 1,91 3,65 1,58 4,80 1,43 2,33 5,04 5,95 3,85 4,23 2,22 40,66 Sites/ETPT NC 32,4 42,9 15,1 58,2 47,1 62,2 16,0 22,5 45,0 65,7 29,8 28,4 43,3 Pour ce qui concerne les DDT(M), les agents en charge de Natura 2000 sont majoritairement de catégorie B (63%). La gestion des sites occupe plus de 60% des effectifs et l'instruction des évaluations d'incidences un peu moins de 40%. Tableau 7 : Effectifs en charge de Natura 2000 dans les DDT-M (source SALSA année 2020) ÉTPT Natura 2000 - incidences Natura 2000 - sites A 12,44 18,69 B 33,76 48,12 C 4,05 13,15 Vac 0,30 0,01 Total 50,56 79,98 En DDT(M), en moyenne, 1,4 ETPT par département est dédié à Natura 2000, avec une variabilite très importante selon les départements. Ainsi, 35 départements disposent de moins d'un ÉTPT consacré à Natura 2000. Une mission du CGEDD avait relevé en 2016 la forte proportion de DDT(M) où la personne la plus impliquée sur la politique ne dépasse pas un mi-temps. Les agents de catégorie B sont majoritaires (63%). Si l'on considère les départements qui comptent au moins 30 sites Natura 200083, un ETPT a la charge en moyenne de 18 sites (21 sites hors Bouches-du-Rhône). Quelques situations interrogent sur la capacité à pouvoir assurer la mission au vu des effectifs déclarés. 83 Les donnees ÉTPT ne sont pas disponibles pour les departements de l'Herault et du Var qui comptent respectivement 53 et 32 sites. PUBLIÉ Tableau 8 : Effectifs dans les DDT(M) des départements comptant au moins 30 sites Natura 2000 (source : SALSA année 2020) Departement 12 13 15 17 26 29 2A 2B 30 33 39 40 52 62 63 64 66 74 88 Total général Nombre sites 30 31 34 46 32 44 49 55 43 57 41 33 44 31 35 54 30 39 32 760 ÉTPT Incidences 0,17 6,30 0,81 1,26 0,10 1,13 2,23 1,56 0,45 1,15 0,03 1,04 0,24 1,63 0,35 0,19 1,21 0,04 0,34 20,23 ÉTPT Sites 1,02 1,36 1,28 1,4 0,75 1,47 1,13 0,35 1,72 1,76 1,2 0,47 0,37 1,17 1,61 2,37 0,7 0,91 0,92 21,96 Total ÉTPT 1,19 7,66 2,09 2,66 0,85 2,60 3,36 1,91 2,17 2,91 1,23 1,51 0,61 2,80 1,96 2,56 1,91 0,95 1,26 42,19 Sites/ÉTPT 25,2 4,0 16,3 17,3 37,6 16,9 14,6 28,8 19,8 19,6 33,3 21,8 72,1 11,1 17,8 21,1 15,7 41,1 25,4 18,01 Dans les départements qui comptent moins de 15 sites, un ETPT a la charge en moyenne de 14 sites. La variabilité est beaucoup plus importante au sein de cet ensemble de départements puisque dans certains d'entre eux un ÉTPT a la charge de moins de 6 sites alors que dans d'autres le ratio atteint 70 voire 100 sites. Même s'il faut considérer avec prudence les effectifs déclarés par les services, ces situations interrogent sur l'exercice effectif de la mission. PUBLIÉ Tableau 9 : Effectifs dans les DDT(M) des départements comptant moins de 15 sites Natura 2000 (source : SALSA année 2020) Departement 18 23 28 31 32 35 36 37 41 45 49 53 58 67 69 70 72 77 78 81 82 87 89 90 91 95 Total general Nombre sites 15 13 6 12 7 13 9 10 13 14 14 8 15 15 4 15 12 16 9 10 9 13 9 6 10 4 281 ÉTPT Incidences 0,06 1,01 0,11 0,50 0,00 0,31 0,22 0,21 0,38 0,00 0,58 0,19 0,13 1,00 0,03 0,72 0,00 0,39 0,42 0,10 0,11 0,14 0,02 0,62 0,27 0,10 7,62 Total ÉTPT 0,22 2,19 0,20 1,00 0,10 1,80 0,63 0,49 0,92 0,14 0,87 0,71 0,65 2,50 0,69 1,00 0,33 0,81 0,66 0,66 0,51 0,93 0,36 0,89 0,64 0,20 20,10 ÉTPT Sites 0,16 1,18 0,09 0,5 0,1 1,49 0,41 0,28 0,54 0,14 0,29 0,52 0,52 1,5 0,66 0,28 0,33 0,42 0,24 0,56 0,4 0,79 0,34 0,27 0,37 0,1 12,48 Sites/ÉTPT 68,2 5,9 30,0 12,0 70,0 7,2 14,3 20,4 14,1 100,0 16,1 11,3 23,1 5,8 5,8 15,0 36,4 19,8 13,6 15,1 17,6 14,0 25,0 6,7 15,6 20,0 14,0 Au vu des données qui précédent, on pourrait faire l'hypothèse d'une économie d'échelle liée au nombre total de sites géré par département dans la mesure où le ratio du nombre de sites par ETPT est en moyenne de 50% supérieur dans les départements comptant plus de 30 sites (hors Bouches-duRhône) par rapport à ceux qui en ont moins de 15. Ces données font apparaître des situations entre départements notamment pour l'instruction des évaluations d'incidences qui peuvent a priori s'expliquer par l'organisation locale des services, la disponibilité des ressources humaines ou la manière d'exercer cette activité. PUBLIÉ Le ministère de la transition écologique va devoir assurer un double transfert d'emplois budgétaires vers les Régions correspondant : D'une part, aux agents qui instruisent les mesures Natura 2000 (animation et contrats non agricoles) cofinancees par le FÉADÉR dont la fonction d'autorite de gestion sera assuree par les Regions a compter de 2023 84 . Le gouvernement dispose de 18 mois pour preciser par ordonnance, en application de la loi du 3 decembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union europeenne en matiere economique et financiere (loi dite « DDADUÉ »), les modalites de ce transfert ; D'autre part, aux agents en charge de la gestion administrative des sites Natura 2000 exclusivement terrestres pour les fonctions qui seront decentralisees aux Regions a compter du 1er janvier 2023, conformement a l'article 13 de la loi « 3DS ». Les effectifs susceptibles d'être transférés aux Régions au titre de la loi « 3DS » correspondent à un périmètre qui est plus limité que celui suivi dans l'outil SALSA au titre de Natura 2000 puisqu'il ne concerne que la gestion des sites exclusivement terrestres et exclut la désignation des sites et l'instruction de l'évaluation des incidences. Par ailleurs, les effectifs concernés par la décentralisation aux Régions des dispositifs non surfaciques du FEADER relatifs à Natura 2000 constituent une partie des effectifs qui sont concernés par la décentralisation de la gestion Natura 2000 inscrite dans le projet de loi « 3DS ». Pour évaluer les ETPT effectivement concernés par le transfert, une enquête spécifique a été menée par la DEB auprès des services déconcentrés. Il en ressort une évaluation de 88,8 ETPT dans les DREAL et DDT(M) pour la gestion des sites répartis sur 708 agents pour l'année 2019, ce qui signifie que Natura 2000 ne pèserait en moyenne que 12% de l'activité des agents concernés : Tableau 10 : Effectifs en ETPT consacrés à la gestion des sites Natura 2000 (enquête DEB) Catégorie ETPT A-A+ 34,4 B 45,9 C 9,5 Vac 0,0 Total 88,8 Cette première approche demande à être précisée en raison du manque ou du caractère hétérogène de certaines données fournies par les services qui ont été extrapolées. Elle porte sur un périmètre sites majoritairement terrestres) qui est plus large que celui qui a été retenu par la loi (sites exclusivement 84 Une nouvelle repartition du partage actuel des responsabilites entre État et Regions dans la gestion du FÉADÉR a ete actee a l'occasion d'un comite État-Regions en octobre 2019. L'arbitrage attribue la fonction d'autorite de gestion aux Regions pour certaines mesures, principalement celles relevant du developpement economique et de l'amenagement territorial (dites « non-surfaciques », notamment l'installation des jeunes agriculteurs, la modernisation des exploitations agricoles, la formation, la cooperation, Leader) et leur decentralise pour ce faire, les credits de contreparties nationales et les agents charges de l'instruction correspondants, tandis que l'État assurera l'autorite de gestion pour les autres mesures comme l'indemnite compensatoire de handicaps naturels, l'aide a l'agriculture biologique ou les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAÉC). PUBLIÉ terrestres), la différence pouvant être évaluée à environ 4%85. Élle sera à compléter par l'analyse détaillée de l'activité des effectifs de l'administration centrale (9 ÉTPT en 2018) pour évaluer la partie, a priori limitée, qui pourrait être transférée. Une autre enquête menée par la DEB86 estimait que la gestion du FEADER pour Natura 2000 impliquait 123 agents pour 26,7 ETPT. Cette activité est donc exercée en moyenne à un peu plus de 20% de leur temps par les agents concernés. Tableau 11 : Effectifs consacrés à la gestion des mesures FEADER Natura 2000 (enquête DEB) Nombre d'agents AA+ 52 B 53 C 13 Vac 4 Total 123 AA+ 6,1 B 12,45 Nombre d'ETPT C 3,87 Vac 4,31 Total 26,73 Le transfert de la compétence de gestion des sites exclusivement terrestres nécessitera le transfert ou la compensation aux Régions des moyens que l'État y consacrait, dans les conditions prévues aux articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT). Cependant, l'État devra encore disposer de moyens afin d'assurer l'interface et la coordination avec les régions sur les missions dont chacun sera responsable. Sur le fondement des articles 80 et suivants de la loi de modernisation de l'action publique dite « MAPTAM », pour un transfert de la compétence au 1er janvier 2023, les effectifs à prendre en compte sont ceux de la fin de l'année 202187. Pour ce qui concerne les agents en charge de la gestion des dispositifs non surfaciques du FEADER, le volet Natura 2000 est marginal. L'essentiel des emplois budgétaires concernés relève du ministère chargé de l'agriculture (MAA) qui y travaille activement avec les Régions. Le nombre d'emplois à transférer serait égal à la moyenne des emplois budgétaires consacrés, sur la période 2014-2020, aux mesures non surfaciques dont l'autorité de gestion revient, dans la future programmation, aux conseils régionaux. Cette modalité de calcul est donc différente de celle qui prévaudra pour la détermination des emplois à transférer au titre de la loi « 3DS ». Pour le volet Natura 2000, les deux transferts devant être simultanés au 1er janvier 2023 et les agents n'exerçant l'une et/ou l'autre mission que pour une partie de leur temps de travail, il est souhaitable de lier les deux transferts. Ces modalités sont à confirmer très rapidement entre le MTE et Régions de France. Un inventaire portant sur les effectifs consacrés en 2021 au périmètre (sites et activités) effectivement décentralisé devra donc être conduit dans chaque région dès le vote définitif du projet de loi « 3DS ». Il devra porter sur l'activité des DRÉAL et des DDT(M) pour la seule gestion des sites exclusivement terrestres (création des COPIL et approbation des DOCOB, présidence des COPIL et élaboration et suivi de mise en oeuvre des DOCOB à défaut de collectivité volontaire, instruction des contrats d'animation 85 Le nombre de sites exclusivement terrestres (1535) represente 96% des sites majoritairement terrestres (1598) pris en compte dans l'enquete. 86 Les donnees ont ete recueillies pour les annees 2017 a 2019. Élles ont ete extrapolees pour les annees manquantes au prorata des montants financiers engages, sauf pour l'annee 2014 qui a ete geree en 100 % État et pour laquelle les effectifs ont ete alignes sur ceux de l'annee 2015. Article 80 de la loi n°2014-58 de modernisation de l'action publique : « ...Sont transferes ou mis a disposition des collectivites territoriales ou de leurs groupements les emplois pourvus au 31 decembre de l'annee precedant l'annee du transfert de competences... ». « II. - Én cas de transfert de service, apres determination d'un nombre entier d'emplois a temps plein susceptibles d'etre transferes, les fractions d'emplois ne pouvant donner lieu a transfert font l'objet d'une compensation financiere ». 87 PUBLIÉ et des contrats non agricoles cofinancés par le FEADER, instruction des chartes et des exonérations fiscales). Pour des raisons d'efficacité, il semble préférable que ce travail soit fait contradictoirement dans chacune des régions entre la DREAL et le conseil régional. Les résultats seront transmis à l'administration centrale sous la forme d'un tableau dont le modèle aura été agréé conjointement par la DÉB et Régions de France. Certains des responsables des conseils régionaux rencontrés par la mission considèrent, comme Régions de France, qu'au-delà des difficultés pratiques qu'il va y avoir pour l'établir, l'état des effectifs ne correspondra pas aux besoins réels dans la mesure où les effectifs de l'État ont constamment diminué depuis plusieurs années. Seuls les agents à temps plein sont susceptibles d'être transférés88. Les fractions d'emplois et les postes vacants sont compensés financièrement auprès de la collectivité. Compte-tenu du caractère fractionné des emplois consacrés à la gestion de Natura 2000, le transfert consistera donc en une compensation financière aux collectivités89. Un système plus souple de compensation financière complété par des transferts de postes pleins, même minoritaires, aurait permis de limiter les sureffectifs temporaires que cette situation va créer sur le programme 113. Ce souci d'optimisation de la gestion des emplois de l'État rejoindrait l'attente exprimée auprès de la mission par des agents qui souhaiteraient que soit ouverte la possibilité d'un transfert des agents volontaires (droit d'option) qui sont spécialisés sur Natura 2000 (à temps plein ou pas). Cela concerne tout particulièrement des agents qui se consacrent majoritairement au pilotage de la gestion Natura 2000 et/ou à l'instruction des aides à l'élaboration et à la révision des DOCOB et aux actions d'animation Natura 2000. Sachant qu'une partie de ces agents interviennent déjà en délégation du conseil régional90, leur transfert « physique » permettrait de gagner du temps et donc de l'efficacité dans la reprise de gestion par les conseils régionaux. Cet objectif pourrait cependant être satisfait par un détachement des agents concernés auprès du conseil régional qui est à encourager. La mission a pu constater lors de ses rencontres avec les services déconcentrés que les agents étaient dans l'attente d'une information claire sur les modalités pratiques du transfert de la compétence aux Régions et sur les conséquences pour les personnels concernés. Faute d'information sur cette transition, certains agents envisagent ou ont déjà changé de fonction. Les responsables des services déconcentrés ont indiqué qu'il leur était très difficile de pourvoir les postes vacants relatifs à la gestion Natura 2000 dans ce contexte d'incertitude. Dès l'adoption du projet de loi « 3DS », il conviendra donc d'informer au plus vite les personnels sur les modalités du transfert de compétences aux Régions et sur le devenir des agents de l'État affectés à la politique Natura 2000. Le transfert d'effectifs suit une procedure specifique. Il s'effectue par une convention qui acte d'abord la mise a disposition temporaire des agents au moment du transfert de competences. Le transfert definitif des agents vient ensuite, acte par un decret en Conseil d'État et inscrit au PLF N+1 par rapport a l'annee N de leur depot d'option de transfert. 88 89L'article 13 du projet de loi 3DS prevoit que : « IV. ­ Les fractions d'emplois en charge de l'exercice de la competence transferee font l'objet d'une compensation financiere aux collectivites beneficiaires du transfert de la competence mentionnee au I dans les conditions prevues au IV de l'article 44 de la presente loi ». 90 Certains presidents de conseils regionaux, devenus autorites de gestion des fonds communautaires et notamment du FÉADÉR, ont delegue a la DRÉAL la signature de la totalite des actes de la procedure a l'exception des decisions d'attribution des aides. Cette delegation peut inclure l'instruction et la demande de paiement des subventions de la Region lorsque celle-ci apporte un cofinancement. PUBLIÉ La décentralisation d'une large majorité des sites et le transfert aux Régions des moyens correspondants va obliger à repenser l'organisation des services en charge du réseau Natura 2000 aux échelons national, régional et départemental. La direction de l'eau et de la biodiversité (DÉB) n'aura plus à assurer le pilotage et la gestion des financements nationaux que pour les sites à composante maritime. En revanche, elle va conserver ses responsabilités actuelles vis-à-vis de la Commission européenne pour l'ensemble des sites : désignation des sites Natura 2000, suivi des directives et du rapportage auprès de la Commission, gestion des contentieux. Pour exercer ces responsabilités, elle devra continuer à interagir avec les services déconcentrés, principalement les DREAL, mais également avec les conseils régionaux. Sa relation avec les collectivités sera nécessairement différente de celle qu'elle entretient avec les services déconcentrés. Même si ceux-ci pourront servir de relais, il est probable que des relations directes seront souhaitées par les Régions, ce qui nécessitera de la disponibilité. Il ne faut donc pas s'attendre à ce que la mesure de décentralisation partielle de Natura 2000 conduise à un gain d'ÉTP au sein de la DÉB. Les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DRÉAL/DRIÉAT) continueront à instruire les dossiers de désignation des sites et de modification des périmètres, soit en pleine responsabilité (sites à composante maritime), soit en consultant les Régions (sites exclusivement terrestres). Elles poursuivront leur appui aux DDT-M pour l'instruction des évaluations d'incidences. Pour ce qui concerne la gestion des sites, la situation ne changera pas pour les sites marins ou majoritairement marins qui relèvent du pôle maritime de la DREAL. En revanche, dans 8 régions, les services en charge de la biodiversité vont devoir piloter au total la gestion de 63 sites majoritairement terrestres (de 3 sites dans les Hauts-de-France à 19 sites en Nouvelle-Aquitaine). Parmi ceux-ci, les DRÉAL continueront à assurer la maîtrise d'ouvrage des sites pour lesquels aucune collectivité ne s'est portée volontaire selon la répartition convenue avec les DDT(M). L'animation des animateurs de ces quelques sites ne pourra plus être assurée par la DREAL, car ils se tourneront naturellement vers le conseil régional qui sera leur principal interlocuteur pour les sites terrestres. Én termes de charge de travail, si l'on prend l'exemple de la Normandie, les 6,12 ETPT dédiés à la gestion des sites terrestres se ventilent en 5,19 ETPT pour les sites exclusivement terrestres (63 sites) et 0,93 ETPT pour les sites majoritairement terrestres (9 sites), les sites marins et majoritairement marins occupant 2 ETPT (22 sites). Les DREAL devront assurer le lien avec les services du conseil régional pour la coordination générale du réseau Natura 2000 et notamment sa cohérence avec la stratégie régionale de la biodiversité et celle des aires protégées. À ce titre se pose la question de leur participation aux COPIL des sites exclusivement terrestres lorsque les DDT(M) ne seront pas en mesure de le faire. Plus généralement, la représentation et le rôle de l'État dans ces COPIL dont la composition relèvera désormais des conseils régionaux sont à préciser. La position qui sera retenue, aura un impact déterminant sur les besoins de ressources humaines. Én revanche, les DRÉAL n'auront plus à assurer la gestion des délégations de crédits affectés aux sites terrestres, mais devront continuer à gérer certains crédits pour les sites marins. Il semble difficile de pouvoir assurer dans des conditions satisfaisantes la coordination avec le conseil régional et les missions restant de la compétence de l'État sans disposer dans chacune des DRÉAL d'au moins un ETPT (majoritairement de catégorie A). Pour les DREAL des cinq régions sans façade maritime, il faudrait donc 5 ETPT. Pour les huit régions avec une façade maritime, il faut ajouter au besoin PUBLIÉ précédent sur les sites terrestres, la capacité à poursuivre la gestion des sites à composante maritime. Sachant que la gestion de ces sites est plus exigeante en temps, sur la base d'un ratio de 15 à 20 sites par ÉTPT, le besoin serait de 10 à 15 ÉTPT auxquels s'ajouterait en moyenne 0,5 ETPT par région pour la coordination, soit 4 ÉTPT au total. Cette estimation conduirait à disposer d'environ 2 ÉTPT en moyenne dans chaque DRÉAL de région à façade maritime. Pour l'ensemble des régions, le besoin minimal serait donc d'environ la moitié des effectifs actuels présents dans les DRÉAL91. Compte-tenu de la polyvalence de la plupart des agents, la réduction des activités liées à Natura 2000 et des effectifs concernés va impacter d'autres missions des DRÉAL comme les plans nationaux d'action sur les espèces menacées, l'instruction des dérogations sur les espèces protégées voire la création des autres aires protégées et l'animation du plan d'actions régional de la SNAP. Les directions départementales des territoires (et de la mer) auront toujours à instruire les évaluations des incidences sur l'ensemble des sites Natura 2000. Si globalement les DDT(M) déclarent y consacrer au total environ 50 ETPT, la situation est très disparate. Là où certaines indiquent y consacrer plus d'un ÉTPT, sans que ce soient nécessairement des départements comptant beaucoup de sites, d'autres déclarent moins de 0,1 ETPT y compris pour des départements ayant 30 à 40 sites. La capacité des services à exercer avec pertinence cette mission semble donc déjà se poser dans certains cas. Elle risque de se généraliser pour les sites terrestres avec des effectifs réduits qui n'auront plus la connaissance des sites Natura 2000 faute d'être présents dans les COPIL et de lien avec les animateurs des sites. Les directeurs des DDT(M) craignent que l'instruction des dossiers devienne purement administrative, ce qui conduit certains à s'interroger sur la pertinence de maintenir des activités liées à Natura 2000 à l'échelon départemental. D'autres suggèrent d'envisager un appui des services départementaux de l'OFB notamment lorsqu'un déplacement sur le terrain est nécessaire. Pour les sites non exclusivement terrestres, les DDTM sont censées devoir continuer à instruire les documents d'objectifs avant leur approbation par le préfet, assurer la représentation de l'État dans les comités de pilotage, assurer le pilotage de la gestion de certains sites pour lesquels aucune collectivité ne s'est portée volontaire (selon la répartition convenue avec la DREAL). Les effectifs nécessaires pour assurer ces missions sont difficiles à estimer. A minima et de manière théorique, ils devraient correspondre à la quote-part des sites non exclusivement terrestres soit de l'ordre de 10 ÉTPT (12,5% des 80 ÉTPT actuels92). La charge de gestion qui incombe aux DDTM est cependant plus importante pour les sites à composante maritime dans la mesure où les collectivités sont moins présentes que pour les sites exclusivement terrestres. Faute d'avoir pu disposer d'éléments analytiques pour chacune des actions de gestion des sites Natura 2000 assurées par les DDT(M), la mission n'est pas en mesure d'apprécier finement la correction qu'il conviendrait d'apporter à l'estimation précédente. Elle évalue le besoin lié à la gestion dans une fourchette de 10 à 20 ETPT concentrés dans les 25 départements ayant une façade maritime. Sous réserve des incertitudes de l'évaluation qui précède et en considérant le maintien des ressources consacrées aux incidences, les effectifs dédiés à Natura 2000 dans les DDT(M) se trouveraient ainsi globalement réduits de moitié. Cette politique ne reposerait plus en DDT(M) que sur environ 0,7 ETPT en moyenne par département avec des disparités selon que les départements ont ou non une façade maritime. 91 92 Hors DRÉAL Rhone-Alpes pour laquelle les donnees SALSA 2020 ne sont pas disponibles. Sur la base de 220 sites non exclusivement terrestres sur 1761 sites au total, soit 12,5%. PUBLIÉ Si toute activite en matiere de gestion des sites est appelee a cesser dans les departements sans façade maritime, on peut s'interroger sur l'organisation a mettre en place pour assurer au mieux le pilotage de la gestion des sites ayant une composante maritime. Dans les chefs-lieux des departements maritimes qui accueillent le service de la DRÉAL en charge de la biodiversite (lui aussi impacte par une reduction d'effectif), les competences pourraient etre regroupees en une unite commune sachant que la contrainte de mobilite geographique des agents ne se poserait pas. Le service instruirait tous les actes de gestion y compris ceux qui resteraient de la competence formelle du prefet de departement. Cette hypothese porterait sur 8 unites communes DRÉAL-DDTM. Pour les 17 autres departements, une analyse devrait etre menee au cours du 1 er semestre 2022, au sein de chaque region concernee, pour determiner en fonction des ressources humaines disponibles, des contraintes geographiques, du nombre et des caracteristiques des sites a gerer dans chacun des departements, l'organisation la plus efficiente a envisager : regroupement en une seule unite regionale, unite inter departementale ou service restant autonome. La mise en place de ces unites mutualisees permettrait de regrouper des agents afin de disposer d'une capacite d'expertise suffisante, d'assurer la continuite du service et de renforcer l'attractivite des postes. L'article 24 du decret n°2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des prefets, a l'organisation et a l'action des services de l'État dans les regions et departements permet de placer le responsable du service accueillant une unite mutualisee sous l'autorite fonctionnelle de chaque prefet pour lequel il exerce une mission. A ce titre, chaque prefet peut deleguer sa signature a ce responsable ainsi qu'a ses subordonnes dans les matieres relevant de leurs attributions. De manière plus générale, la réflexion pourrait être étendue à l'organisation sur l'ensemble des régions et départements de l'instruction des évaluations d'incidence dans la mesure où un statuquo organisationnel ne semble plus permettre d'assurer la mission avec pertinence dans la plupart des départements. L'organisation relative à la compétence Natura 2000 devra être raisonnée en tenant compte de la mise en oeuvre du plan triennal de la SNAP et de l'implication des DDT-M dans l'animation locale du réseau des aires protégées. Si l'opération de décentralisation partielle de Natura 2000 aux Régions peut permettre à l'État de réduire de moitié environ les ÉTPT qu'il consacre à cette politique dans les services déconcentrés, il convient d'opérer cette réduction progressivement car la période transitoire nécessitera que l'État reste en doublon pendant les mois voire deux ou trois années qui suivront la décentralisation. L'article 8 de la Directive Habitats prévoit des cadres d'action prioritaires (Prioritized Action Framework -PAF) en tant qu'instrument de planification stratégique pluriannuel. Les PAF sont fixés, au niveau national et ou régional, pour chaque période de programmation des fonds européens, afin de renforcer l'intégration du financement Natura 2000 dans les États-membres avec l'utilisation d'autres instruments de financements pertinents de l'Union européenne. Le cadre d'action prioritaire français est réalisé par le ministère en charge de l'environnement en lien avec le ministère en charge de l'agriculture. Jusqu'à présent, il n'a pas été négocié avec les régions en charge de la gestion des fonds. Fondee sur la contractualisation de mesures de gestion avec les acteurs locaux, la mise en oeuvre de la PUBLIÉ politique Natura 2000 en France (hors mesures agroenvironnementales) mobilise deux sources principales de financement : Les credits europeens du FÉADÉR, ou le cas echeant du FÉDÉR93, en cofinancement des aides publiques nationales 94 , dont la gestion a ete decentralisee aux conseils regionaux pour la programmation 2014-202095 ; La contrepartie nationale appelee en face des fonds communautaires qui est assuree par des credits de l'État sur les budgets operationnels des DRÉAL du programme 113 (action 7 sousaction 31 relative a Natura 2000 hors CPÉR et sous-action 32 en CPÉR)96, ainsi que, le cas echeant, des credits des collectivites territoriales et etablissements publics (par exemple les agences de l'eau). L'article R414-13 prévoit qu'un arrêté du ministre chargé de l'environnement fixe la liste des actions contractuelles éligibles à une contrepartie financière de l'État. Le cas échéant, un arrêté du préfet de région précise cette liste compte tenu, notamment, des spécificités locales, des objectifs de conservation prioritaires et d'une allocation optimale des moyens. Cet arrêté établit également, en tant que de besoin, les barèmes de subvention applicables aux contrats Natura 2000. Le contrat Natura 2000 est conclu pour une durée de cinq ans entre l'État, la région en sa qualité d'autorité de gestion de fonds européens et, selon le cas, soit le titulaire de droits réels ou personnels portant sur des parcelles incluses dans le site, soit le professionnel ou l'utilisateur des espaces marins situés dans le site. L'État et la région sont chargés de l'exécution des clauses financières du contrat. Le financement de l'élaboration et la révision des DOCOB relèvent de crédits de fonctionnement. Il n'y a donc pas d'obligation d'autofinancement des collectivités. Én revanche, 34 actions contractuelles sur les 49 existantes ont été considérées comme des opérations d'investissement, ce qui impose l'obligation d'un autofinancement minimal de 20% pour la collectivité territoriale, maître d'ouvrage. La DRÉAL pilote au niveau régional, en relation étroite avec la Région, le financement de l'élaboration ou de la révision des DOCOB. Le service instructeur dépend de l'organisation retenue régionalement dans la convention Région/ASP/État. Il peut s'agir du Conseil régional, ou sur délégation de gestion passée entre le président du conseil régional et le préfet de région, de la DREAL ou de la DDT(M)97. Un Les lignes de partage entre les differents fonds et entre les differentes mesures du FÉADÉR ont e te definies au moment de la redaction de l'Accord de partenariat 2014-2020 France et des Programmes de Developpement Ruraux Regionaux (PDRR) et des programmes operationnels (PO) et doivent etre strictement appliquees et respectees. Ainsi, dans une region donnee, l'elaboration et l'animation des DOCOB ne peut etre financee a la fois sur des fonds FÉADÉR et sur des fonds FÉDÉR. La concentration thematique des fonds FÉDÉR a limite l'etablissement de lignes budgetaires propre a la biodiversite. Le FÉDÉR n'est ainsi utilise que dans 7 des 23 anciennes regions avec en particulier pour Natura 2000 l'animation des sites en Pays de Loire et dans les ex regions Lorraine et pour partie Champagne-Ardenne. 93 Le document de cadrage national État-Regions pour la gestion du FÉADÉR sur la periode 2014-2020 prevoit que l'elaboration et la revision des DOCOB peut etre cofinancee par la sous-mesure 7.13 : « etablissement et revision des plans de gestion des sites Natura 2000 »94, les contrats Natura 2000 forestiers et les contrats Natura 2000 ni agricoles ­ ni forestiers mobilisant les mesures 7.6 et / ou 8.5 (pour les contrats forestiers, uniquement utilise dans les ex regions Lorraine et Champagne-Ardenne, sachant qu'ailleurs ils sont avec les contrats ni-ni). Seule l'ex region ChampagneArdenne offre deux possibilites de financement des contrats ni-ni (FÉADÉR/FÉDÉR). Tous les contrats Natura 2000 agricoles sont finances a travers les mesures agro-environnementales (mesure 10). 94 95 La loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 dite « MAPTAM » a fait des Regions les autorites de gestion du FÉADÉR. La mise en oeuvre de la gestion des fonds europeens par les conseils regionaux est regie pour ce qui concerne Natura 2000 par le decret n° 2015-959 du 31 juillet 2015. 96 Les credits du ministere charge de l'ecologie, programmes par les services deconcentres, peuvent etre integres dans les contrats de plan État ­ Region (CPÉR) ou non, selon les choix regionaux. 97 Lorsque l'État est la structure porteuse de l'elaboration ou de l'animation de DOCOB, le Conseil regional est le service instructeur des dossiers de financement europeen portes par l'État. Én cas de delegation de gestion du Conseil regional a l'État ((DRÉAL ou DDT(M)), le maître d'ouvrage de l'operation doit etre differencie tres clairement de celui qui assure la reception et l'instruction des dossiers. PUBLIÉ seul service instructeur est identifié par département. Les demandes de contrats Natura 2000 sont instruites par la DDT(M) du lieu de l'opération projetée. Le conseil régional, en tant qu'autorité de gestion du FÉADÉR, gère les enveloppes financières d'autorisation d'engagement des crédits du FÉADÉR relatives à la maquette financière de son programme de développement rural régional (PDRR) : il lui revient notamment la responsabilité de créer dans le logiciel OSIRIS les enveloppes de gestion (FEADER et autres financeurs en paiement associé, par exemple les crédits DREAL) qui permettront de réaliser les engagements comptables. Les sommes accordées par l'État et par la Région au titre de l'élaboration ou de la mise en oeuvre des documents d'objectifs et des contrats Natura 2000 sont payées par l'Agence de services et de paiement (ASP) conformément à une convention passée avec l'État et la Région en sa qualité d'autorité de gestion des fonds européens (Article R414-14). Selon une étude de l'UMS Patrinat, environ un milliard d'euros a été consacré à la politique Natura 2000 en France sur la période 2007-2013 soit environ 166 M/an98. Tableau 12 : Montants engagés en faveur de Natura 2000 (source : UMS Patrinat) La source de financement principale de cette politique est le FEADER. La deuxième source de financement est représentée par les financements nationaux autres que ceux du ministère en charge de l'écologie ou du ministère en charge de l'agriculture, principalement les financements par les collectivités territoriales et par les établissements publics (notamment les agences de l'eau) qui concernent majoritairement les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et les projets LIFE+. Les financements du MTE représentent 16 % des financements totaux de la politique Natura 2000 (tableau 12). Rapportée aux actions autres que les MAÉC, la part du MTÉ s'élève à plus de 50 %. Ce financement revêt donc une importance prépondérante pour le financement des DOCOB et des contrats non agricoles. 98 Rouveyrol, P., Leroy, M., 2021. L'efficacite du reseau Natura 2000 terrestre en France, UMS PatriNat (OFB/CNRS/MNHN), Paris, 254 p. PUBLIÉ Pour la période 2014-2020, le cadre du plan d'action prioritaire (PAF) transmis par la France à la Commission européenne faisait état de besoins de financement estimés à 202 M/an, soit une augmentation d'un tiers par rapport aux engagements de la période précédente. Ils se décomposaient en 177 M pour Natura 2000 terrestre, 11 M pour Natura 2000 en mer, 6 M pour le pilotage global (surveillance des milieux, formation...) et 8 M pour cofinancer des projets Life. Au sein des 177 M envisagés pour les sites terrestres, 7,4 M étaient affectés aux DOCOB (nouveaux et révision), 57,7 M à l'animation des sites, 12 M aux contrats non agricoles et une enveloppe de 100 M était provisionnée pour les MAEC. Hors MAÉC, le besoin théorique estimé pour permettre de finaliser l'achèvement du réseau et la mise en place de tous les outils de gestion était donc de 540 M sur la période 2014-2020 pour la mesure 7 du FEADER (DOCOB et contrats Natura 2000 non agricoles). En pratique, les montants prévisionnels figurant dans les PDR 2014-2020 pour la mesure 7 étaient inférieurs : Tableau 13 : Montants prévisionnels 2014-2020 pour les DOCOB et contrats Natura 2000 (source DGPE) Én M Mesure 7 DOCOB et contrats Natura2000 FÉADÉR 251,8 Financements nationaux 200,6 Dont Top-up Montant total 9,1 452,4 La contribution nationale notifiée par le MTE pour la programmation 2014-2020 du FEADER était en moyenne de 24,7 M/an sur le programme 113 (DOCOB et contrats), soit 172,9 M sur la période de sept ans99. De plus, les crédits d'autres financeurs (agences de l'eau, collectivités territoriales) pouvaient être mobilisés en contrepartie du FEADER, en financement complémentaire du financement national (« top-up additionnel »), ou en financement intégral (« top-up pur »). Le suivi de la réalisation n'est pas simple car, dans les PDR 2014-2020, le traçage des crédits FEADER par enjeu est encore moins précis que sur 2007-2013100, sachant que le règlement ne donne aucune base juridique pour l'exiger101. La mesure 7 étant plus large que les seuls besoins liés à Natura 2000, il conviendrait de prévoir le niveau de détail suffisant dans les outils de suivi de la mise en oeuvre de la programmation pour permettre de distinguer clairement les actions pour Natura 2000 des autres actions contenues dans ces mesures. Il en est de même pour les mesures agroenvironnementales pour lesquelles il n'a pas été prévu de distinguer celles mises en oeuvre dans les sites Natura 2000 au sein de la dotation globale programmée pour la mesure 10102. Selon les donnees transmises a la mission par l'Agence de services et de paiements (ASP), tous dispositifs (hors MAÉC) et regions confondus (hors Corse qui releve d'une mesure distincte), le montant total des engagements sur les credits de l'État et du FÉADÉR sur la periode de programmation 20142020 s'elevait a 122,1 M dont 57,6 M de credits de l'État et 64,5 M du FÉADÉR. La repartition par 99 Par ailleurs 60 M/ an etaient prevus par le MAA pour les MAÉC. 100 Il en est de meme pour les montants consacres sur le FÉDÉR dans les trois ex regions qui l'ont mobilise sur des actions en faveur de Natura 2000. Ceux-ci ne sont pas identifies dans la programmation de la ligne 85 (protection de la biodiversite, protection de la nature et infrastructure verte). 101 Le seul suivi exige est a l'echelle de la mesure (mesure 10 = MAÉC, sans distinction d'enjeu ou mesure 7 = patrimoine dans une acception tres large) et a l'echelle des priorites (priorite 6 = biodiversite). 102 La programmation prevoyait 1252,4 M de FÉADÉR et 420,6 M de credits nationaux. Les depenses effectives sur la periode 2015-2019 se sont elevees a 1036,7 M et 512,0 de credits nationaux. PUBLIÉ region pour l'ensemble des sites (pas uniquement ceux qui sont exclusivement terrestres) est la suivante : Tableau 14 : Montants engagés pour Natura 2000 au 8 septembre 2021 (source ASP) RÉGION ALSACÉ AQUITAINÉ AUVÉRGNÉ BASSÉ-NORMANDIÉ BOURGOGNÉ BRÉTAGNÉ CH ARDÉNNÉS CÉNTRÉ VAL DÉ LOIRÉ FRANCHÉ-COMTÉ HAUTÉ-NORMANDIÉ ILÉ-DÉ-FRANCÉ LANGUÉDOC-ROUSSILLON LIMOUSIN LORRAINÉ MIDI-PYRÉNÉÉS NORD-PAS-DÉ-CALAIS PAYS DÉ LA LOIRÉ PICARDIÉ POITOU-CHARÉNTÉS PACA RHONÉ-ALPÉS TOTAL ÉNGAGÉ ÉTAT 2 569 806,25 2 474 641,07 3 095 957,68 2 386 512,43 3 363 135,57 3 910 814,59 64 386,85 1 624 997,72 5 046 530,47 2 991 682,93 1 810 956,89 4 853 118,48 792 667,12 604 925,52 3 610 406,31 1 709 465,48 534 347,44 1 775 939,06 1 254 168,60 6 682 751,18 6 478 866,84 57 636 078,48 ÉNGAGÉ FÉADÉR 2 606 520,40 2 387 270,80 3 500 078,35 3 206 462,53 3 312 318,30 4 014 751,58 19 002,73 1 326 642,75 7 059 571,29 2 268 843,82 1 426 954,26 6 992 016,99 1 214 447,31 1 214 083,19 4 079 546,76 1 948 137,44 561 683,32 2 261 341,27 2 000 898,27 6 802 191,97 6 289 353,47 64 492 116,80 TOTAL ÉNGAGÉ ÉTAT+FÉADÉR 5 176 326,65 4 861 911,87 6 596 036,03 5 592 974,96 6 675 453,87 7 925 566,17 83 389,58 2 951 640,47 12 106 101,76 5 260 526,75 3 237 911,15 11 845 135,47 2 007 114,43 1 819 008,71 7 689 953,07 3 657 602,92 1 096 030,76 4 037 280,33 3 255 066,87 13 484 943,15 12 768 220,31 122 128 195,28 Les engagements se ventilent en : 82,2 M pour 2 119 dossiers d'animation (39,1 M État et 43,1 M FÉADÉR) ; 7,1 M pour 163 DOCOB (3,4 M État et 3,7 M FÉADÉR) ; 32,8 M pour 1315 contrats non agricoles mobilisant 2 608 actions contractuelles dont 468 actions forestières (15,2 M État et 17,6 M FÉADÉR). Le transfert de la competence d'autorite de gestion du FÉADÉR aux Regions avait suscite a l'origine des inquietudes quant a la programmation suffisante de fonds europeens sur les mesures Natura 2000 qui PUBLIÉ pouvaient etre considerees comme relevant de politiques de l'État. L'enquete menee aupres des DRÉAL, en 2016, par une mission du CGÉDD a permis de constate que cette crainte n'etait pas fondee. Les montants effectivement engagés sont cependant très inférieurs à ceux annoncés dans le programme d'action prioritaire ou les plans de développement régionaux. Dans son rapport spécial nº 1/2017 sur Natura 2000103, la Cour des comptes européenne a conclu que le cadre d'action prioritaire (PAF) rempli par la France pour la période 2014-2020 ne donnait pas un aperçu fiable des coûts réels du réseau Natura 2000104. Elle estimait également que les changements dans l'organisation de la gestion des fonds européens, avec le passage aux régions, ne permettaient pas de comparer les coûts estimés dans le PAF et les montants effectivement alloués. De plus, la programmation régionale ne fait pas assez référence aux objectifs identifiés dans le PAF. Un rapport préparé pour l'Agence européenne de l'environnement pointe également le manque de données fiables dans le PAF français105. Plus généralement, l'importance d'une meilleure prévision des besoins de financement pour Natura 2000 avant le prochain cadre financier pluriannuel de l'UÉ a été reconnue dans une résolution du Parlement européen106. Pour la nouvelle période de programmation, les objectifs de financement mériteraient donc d'être clarifiés. Si la préparation du PAF 2021-2027 a fait l'objet d'une concertation avec les Régions en tant qu'autorités de gestion du FÉADÉR, il ne sera pas décliné par région, ce qui aurait été souhaitable dans le contexte de décentralisation partielle de la gestion de Natura 2000. Si cette déclinaison régionale n'est guère envisageable dans le calendrier imposé pour la programmation 2023-2027, elle devrait l'être pour la programmation suivante. Pour la prochaine programmation, le réseau Natura 2000 pourra être financé soit par le FEDER (Fonds européen de développement régional), soit par le FEADER au titre de l'intervention "Préservation et restauration du patrimoine naturel et forestier dont les sites Natura 2000 » ou, pour le cas particulier de la Corse, au titre de l'intervention "Préservation et restauration du patrimoine naturel et forestierCorse » tel que prévu par le Plan stratégique national de la Politique agricole commune (PAC) 20232027. Ces interventions qui s'inscrivent dans les aides non surfaciques, permettent de financer l'élaboration et l'animation des documents d'objectifs ainsi que les contrats Natura 2000 forestiers et ni agricoles - ni forestiers, mais également d'autres actions de préservation ou de restauration du patrimoine naturel et/ou forestier hors des zones Natura 2000. 103 Rapport special nº 1/2017 : Des efforts supplementaires sont necessaires pour exploiter pleinement le potentiel du reseau Natura 2000 104 Sachant qu'environ 77% de la superficie Natura 2000 terrestre etaient concernes par un autre statut de protection, il est certain que d'autres fonds publics (avec ou sans cofinancements communautaires) servent la cause de Natura 2000. Cependant, les financements des conseils departementaux dans le cadre de leur politique sur les espaces naturels sensibles ou encore ceux des agences de l'eau qui soutiennent aussi indirectement des objectifs Natura 2000 sont difficiles a evaluer. Le PAF 2014-2020 signalait cette inconnue, mais estimait neanmoins necessaire d'augmenter les financements envisages au regard des enjeux. 105 The Institute for Éuropean Énvironment Policy (IÉÉP), UNÉP-WCMC and Trinomics (prepared for the ÉÉA), Management effectiveness in the ÉU's Natura 2000 network of protected areas 106 Resolution du Parlement europeen du 15 novembre 2017 sur un plan d'action pour le milieu naturel, la population et l'economie. PUBLIÉ La préoccupation des conseils régionaux pour la gestion des aides non surfaciques du FEADER est d'abord centrée sur le volet agricole (installation des jeunes, aides aux investissements) qui est sensible et porte sur des montants financiers importants. Si ce volet fait l'objet d'échanges actifs dans les régions entre l'État et les conseils régionaux, la mission a constaté qu'il n'en était pas de même pour le volet Natura 2000 qui a semblé pour l'instant ignoré ou négligé. Cette situation s'explique notamment par le fait que les aides non surfaciques de la PAC sont pilotées par les vice-présidents et les services chargés de l'agriculture dans les conseils régionaux pour qui Natura 2000 n'est pas prioritaire. Il en est de même à l'échelon national où le MAA assure le pilotage et la négociation d'ensemble avec les Régions, le MTE étant associé pour les interventions relatives à Natura 2000 et à la biodiversité. Én fin d'annee 2021, toutes les regions, sauf deux d'entre elles, envisageaient d'activer les interventions du FÉADÉR pour financer Natura 2000. L'une des deux regions qui n'avait pas prevu de financer Natura 2000 sur des fonds FÉADÉR prevoyait de le faire a partir du FÉDÉR107. La situation etait plus incertaine pour l'autre region qui n'avait pas active l'intervention "Preservation et restauration du patrimoine naturel et forestier dont les sites Natura 2000 », ce qui a conduit le Prefet de region a alerter le president du Conseil regional sur les risques que cette situation pourrait entraîner quant a la perennite de la politique publique. Les projets de maquettes de la programmation FEADER préparés par les Régions ne permettent pas d'identifier, à ce stade, la part qui sera attribuée spécifiquement à Natura 2000 dans les interventions mentionnées ci-dessus. Cependant, les montants totaux envisagés par plusieurs régions sur ces interventions seraient inférieurs au seul montant engagé pour Natura 2000 lors de la programmation précédente. Si la situation restait en l'état les moyens consacrés à Natura 2000 pourraient diminuer dans certaines régions alors qu'ils étaient déjà inférieurs aux besoins notifiés à la Commission européenne. La décentralisation aux Régions des dispositifs non surfaciques du FEADER emportera transfert des crédits de contreparties nationales en application de la loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière « DDADUE » du 3 décembre 2020. Les modalités doivent être précisées par ordonnance dans les 18 mois, soit avant la fin du 1er semestre 2022. La méthode d'évaluation des crédits de l'État à transférer au titre de la prochaine programmation du FEADER, a été définie par le comité État-Régions. Elle est la même pour les crédits venant du MAA ou du MTE. Elle est basée sur la moyenne des crédits engagés par l'État sur la période 2014-2020 en contrepartie de crédits du FEADER, ce qui permet de prendre en compte la dynamique globale de la programmation qui connait des variations inter annuelles. La source de données est l'outil Osiris d'instruction des crédits FEADER. La méthode de répartition de cette enveloppe entre régions n'était, à la connaissance de la mission, pas arrêtée en fin d'année 2021. Il conviendra de traiter le cas de régions qui n'auraient pas activé la mesure permettant de financer la gestion Natura 2000 sur le FEADER. Celles qui l'auraient prévu sur le FÉDÉR devraient également être éligibles à un transfert de crédits de l'État. En revanche, rien ne justifierait un transfert pour celles qui n'auraient inscrit aucun financement pour Natura 2000 sur les fonds structurels tant que ne seraient pas clarifiées les modalités de financement par la Région du périmètre décentralisé de cette politique. Ces incertitudes sur la programmation des financements par les Régions viennent confirmer l'inquiétude exprimée auprès de la mission par les parties prenantes quant à la pérennité du montant des 107 Une autre region pourrait egalement faire appel au FÉDÉR bien qu'elle ait prevu d'ouvrir la mesure du FÉADÉR pour Natura 2000. PUBLIÉ financements consacrés jusqu'à présent à la gestion Natura 2000 (FÉADÉR/FÉDÉR et contreparties nationales) en raison des fluctuations des politiques régionales108. Certains souhaiteraient que les Régions s'engagent à assurer 100% du financement pour soutenir le programme d'action si le FÉADÉR n'était pas mobilisable une année. Ils demandent que soit formalisé un engagement de la Région qui prévale lors du changement d'exécutif pour parer à tout risque de désengagement sur le programme ou sur une partie (connaissance, animation ou contrats). Ces dispositions sont contraires à l'esprit de la décentralisation et incompatibles avec le principe de libre administration des collectivités territoriales. La programmation du FEADER pour la période 2023-2027 va être un indicateur de la volonté, ou non, des Régions de consacrer des moyens au moins équivalents à ceux que l'État a affectés à Natura 2000 sur la période précédente. Les montants globaux de crédits de l'État (MAA + MTE) à transférer aux Régions restent à confirmer. Pour ce qui concerne Natura 2000, les Régions rencontrées par la mission considèrent que le montant des crédits à transférer au titre des contreparties nationales doit porter non seulement sur les financements de l'État sur le programme 113, mais également les fonds apportés par d'autres financeurs. Én effet, en cas de moindre disponibilité de crédits, l'État a notamment pu s'appuyer sur les agences de l'eau, principalement pour assurer la pérennité des aides à l'animation. Selon une enquête effectuée par la DEB auprès des services déconcentrés, les financements complémentaires représenteraient près de 11 % du montant total des financements nationaux. La situation est cependant très variable selon les régions puisque plusieurs d'entre elles n'y ont pas recours alors que pour d'autres cette part peut s'élever à près de 20%109. L'arrêt de ces financements à partir de 2023 conduirait à une baisse des moyens notamment sur l'animation. Certaines Régions ont soulevé le cas des dossiers qui étaient financés à 100 % sur des crédits de l'État en fonction de choix locaux. Les services déconcentrés peuvent retenir cette solution qui est adaptée aux projets de faible ampleur, pour lesquels la complexité et les coûts de gestion seraient sinon en proportion trop importants. Il s'agit d'un point d'attention dans le futur pour les Régions. Les Régions considèrent que le montant des crédits à transférer doit également inclure le besoin de financement des missions d'accompagnement de la gestion des sites terrestres. Én effet, les DRÉAL sont amenées à financer des missions d'assistance au réseau (suivi d'espèce ou d'un habitat donné, études multi-sites, prestations d'appui aux animateurs ou de formation, etc.) en s'appuyant notamment sur des organismes à compétences naturalistes (par exemple les conservatoires botaniques) sans nécessairement de contrepartie du FEADER. De leur côté, les opérateurs concernés sont inquiets du manque de visibilité sur la prise en charge future de ces dépenses par les conseils régionaux si le transfert du BOP 113 ne porte que sur la contrepartie du FEADER. Si pour les interlocuteurs de l'État le transfert de moyens de l'État pour compenser la charge décentralisée doit être le plus juste possible afin que la décentralisation ne soit pas considérée comme une défaisance, ils raisonnent en l'état actuel de la gestion du réseau terrestre. De leur côté, les Régions estiment que les montants actuels sont sous-estimés et que le réseau suppose des moyens additionnels qui ne sont pas évalués. Ce constat est conforté par les évaluations des besoins qui figurent dans les programme d'action prioritaires notifiés par la France à la Commission européenne. Outre les sites 108 Les cas de Regions qui ont ete conduites a « reprendre » du FÉADÉR programmes sur Natura 2000 pour abonder d'autres lignes lors de la programmation 2014-2020, ont marque les esprits. 109 Les financements complementaires pesent pour 40% du montant total en Nouvelle-Aquitaine et 19% en Centre-Val de Loire. A l'inverse, les regions Corse, Grand-Ést, Hauts-de-France, PACA et Pays-de-Loire n'y font pas appel. PUBLIÉ pour lesquels l'animation est à mettre en place, les contrats forestiers et ni agricoles-ni forestiers restent sous utilisés alors que l'UMS Patrinat a établi l'effet positif de ces contrats110. En effet, seulement 54 % des sites ont utilisé cet outil de 2007 à 2020, ce qui fait qu'un nombre important d'espèces et d'habitats d'intérêt communautaire n'est pas touché (une espèce sur deux). Enfin, lors du vote du projet de loi « 3DS » au Sénat, un article 13 bis avait été ajouté afin que puisse être accordée, par le préfet ou par le président du conseil régional lorsque le projet porte sur un site Natura 2000 exclusivement terrestre, une dérogation au principe de participation minimale au financement d'une opération d'investissement par toute collectivité territoriale maître d'ouvrage. L'Assemblée nationale a ajusté les conditions de mise en oeuvre de la dérogation en supprimant la possibilité que la dérogation soit accordée par le président du conseil régional. L'article 13 bis adopté réserve donc au seul préfet de département la possibilité d'accorder une dérogation au taux de participation minimale de la collectivité maître d'ouvrage d'un site Natura 2000 exclusivement terrestre111. Là où elle sera appliquée, cette disposition conduira à augmenter le besoin de financement en contrepartie nationale du FÉADÉR et donc à solliciter les ressources du conseil régional qui n'aura pas part à la décision. Afin que l'État n'impose pas unilatéralement une charge nouvelle à la Région sans son consentement, il semble opportun que le préfet de département consulte au préalable le conseil régional avant d'accorder ce type de dérogation. La décentralisation aux Régions de la gestion des sites exclusivement terrestres, associée à la fonction d'autorité de gestion du FÉADÉR, est perçue comme un risque de nouvelles difficultés par de nombreuses parties prenantes. Les structures qui élaborent les DOCOB et assurent l'animation des sites, sont attachées à la continuité de la gestion financière. Elles craignent que la période de transition liée à la décentralisation conduise à des délais de paiement susceptibles d'engendrer des difficultés de trésorerie majeures pour certaines structures associatives et même au risque d'une voire plusieurs années blanches sur le FÉADÉR. Ces craintes trouvent leur fondement dans les difficultés rencontrées au début de la programmation 20142020 pour l'instrumentation des aides, alors que les DREAL ont pourtant été proactives. En effet, il a fallu trois ans pour mettre en place le nouveau dispositif de gestion du FEADER. Les retards de mise 110 A la suite d'un appel a contributions a l'echelle nationale, 329 documents de suivi ont ete recueillis, et, apres filtre, les resultats ont ete analyses sur des donnees recoltees sur un total de 219 parcelles issues de 50 sites. Selon les suivis analyses, l'efficacite des mesures contractuelles est averee dans 77 % des cas. 111 Article 13 bis (nouveau) : Avant le dernier alinea du III de l'article L.1111-10 du code general des collectivites territoriales, il est insere un alinea ainsi redige : « Pour les projets d'investissement destines a restaurer la biodiversite au sein d'un site Natura 2000 exclusivement terrestre, cette participation minimale du maître d'ouvrage peut faire l'objet de derogations accordees par le representant de l'État dans le departement, au vu de l'importance de la degradation des habitats et des especes, des orientations fixees dans le document d'objectifs mentionne a l'article L. 414-2 du code de l'environnement, et lorsqu'il estime que la participation minimale est disproportionnee au vu de la capacite financiere du maître d'ouvrage. Cette derogation est applicable aux projets d'investissement qui sont entierement compris sur le territoire d'une commune de moins de 3 500 habitants ou d'un groupement de collectivites territoriales de moins de 40 000 habitants en assurant la maîtrise d'ouvrage. » PUBLIÉ en oeuvre des actions puis d'instruction des dossiers et de versement des aides financières ont très fortement impacté: La confiance entre les structures animatrices Natura 2000 et les acteurs locaux ; La tresorerie de certaines structures animatrices Natura 2000 avec pour effet de demobiliser les elus dans leur role de presidence des comites de pilotage; La tresorerie de certaines structures engagees dans des mesures de gestion avec un risque tres fort de voir diminuer l'adhesion des acteurs locaux aux dispositifs d'aides financieres dans la programmation 2021-2027. Les structures animatrices insistent fortement sur la nécessité d'anticiper afin que le dispositif financier soit au point pour être opérationnel sans rupture dès 2023. Certains sont d'autant plus inquiets que leur dépendance à l'égard des crédits Natura 2000 est importante, ce d'autant plus qu'ils s'accompagnent souvent de moyens additionnels notamment sur les plans nationaux d'action (PNA) pour les espèces menacées. Les bénéficiaires de contrats ne sont généralement pas très inquiets quant à la capacité des conseils régionaux à prendre en charge à terme la gestion des contrats Natura 2000 sachant qu'ils ont déjà l'expérience de la gestion des fonds européens. Toutefois, à la différence de la gestion intégrée assurée par les services de l'État, ils redoutent une gestion en silos dans les conseils régionaux, les aides du FEADER étant gérées par le service en charge des affaires européennes ou agricoles alors que le suivi des sites relèvera d'un service en charge de la biodiversité. Leur inquiétude principale porte également sur la période de transition. Beaucoup envisagent au moins une année blanche avec des contrats non signés, ce qui peut déstabiliser les structures qui disposent d'une trésorerie réduite sachant que les délais de paiement de la part FEADER sont longs. De manière plus spécifique, certains opérateurs de sites craignent que les montants de financement qu'ils obtenaient de l'État ne soient pas maintenus après le transfert : par exemple certains conseils régionaux pourraient ne plus financer autant l'ONF au motif que « c'est l'État » ; les parcs nationaux (pour le coeur de parc en Natura 2000) pourraient ne plus être éligibles au FÉADÉR puisque la contrepartie nationale vient du budget de l'établissement public112 ; des PNR craignent que le montant des contrats qu'ils obtiennent pour l'animation des sites vienne en déduction de la dotation qu'ils reçoivent du conseil régional. Ces situations particulières méritent d'être clarifiées pour ne pas démobiliser des opérateurs qui ont fait leurs preuves. Des conseils régionaux ont également souligné que la prise en charge nouvelle du financement de l'élaboration, de la révision et de l'animation des DOCOB allait augmenter leurs dépenses de fonctionnement en 2023, ce qui pourrait réduire leur marge de manoeuvre pour augmenter leurs autres dépenses si de nouvelles contraintes du type des « contrats de Cahors » étaient imposées aux collectivités113. Lorsque l'etablissement public charge de la gestion du parc elabore ou revise le DOCOB, il peut obtenir un financement sur les fonds europeens pour le coeur du parc (poste animation et contrats forestiers) en contrepartie de la part nationale assuree par le budget de l'etablissement. Dans la mesure ou certaines d'entre elles sont reticentes voire opposees a financer des etablissements publics de l'État, il conviendra de preciser avec les Regions les conditions d'eligibilite des etablissements publics de parcs nationaux a l'egard du FÉADÉR lorsque la gestion de sites en coeurs de parcs n'est pas portee par des collectivites. 112 La derniere annee d'execution des contrats financiers dits de Cahors limitant a 1,2 % au maximum la hausse des depenses de fonctionnement, pour la periode 2018-2020, de 321 grandes collectivites (communes, intercommunalites, departements et regions) a ete suspendue par le gouvernement des le premier confinement. Un dispositif du meme type ne pourrait s'appliquer a nouveau qu'apres son inscription dans une nouvelle loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. 113 PUBLIÉ Pour les sites Natura 2000 exclusivement terrestres, l'article 13 du projet de loi « 3DS » modifie l'article 1395 E du code général des impôts114 pour faire du président du conseil régional ou, en Corse, du président de la collectivité de Corse, l'autorité compétente, à la place du préfet, pour : - L'instruction et le contrôle des chartes115 et des exonérations liées en matière de fiscalite116 ; - L'établissement de la liste mentionnée aux I et II de l'article 1395 É du code général des impôts pour l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) perçue au profit des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Les signataires des contrats Natura 2000 ou adhérents à une charte Natura 2000 ont la possibilité de demander à bénéficier de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les parts communale et intercommunale en application de l'article 1395 É du code général des impôts117 qui prévoit une exonération d'une durée de cinq ans renouvelable, à compter de l'année qui suit celle de la signature du contrat ou de l'adhésion à la charte, pour les terrains situés dans un site Natura 2000 faisant l'objet d'un engagement de gestion. La liste des parcelles qui est arrêtée par le préfet à l'issue de l'approbation du document d'objectifs d'un site Natura 2000, le sera par le président du conseil régional à partir de 2023. Les pertes de recettes qui résultent de cette exonération, pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sont compensées par l'État en application du B de l'article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. L'introduction d'un coefficient de minoration entre 2009 et 2016 a, de fait, progressivement Article 13 II. du PJL 3DS : II. L'article 1395 É du code general des impots est ainsi modifie : 1° Au premier alinea du I, les mots : « le prefet » sont remplaces par les mots : « l'autorite competente » ; 2° Le meme I est complete par un alinea ainsi redige : « L'autorite competente mentionnee au premier alinea du present I et au 1 du II est le prefet ou, pour les sites Natura 2000 exclusivement terrestres, le president du conseil regional ou, en Corse, le president de la collectivite de Corse. » ; 3° Au premier alinea du II, les mots : « le prefet » sont remplaces par les mots : « l'autorite competente ». 114 L'article R. 414-11 du code de l'environnement prevoit qu'il est possible d'ajouter une charte au sein du DOCOB. Élle comprend deux volets : des engagements de « bonnes pratiques » (obligatoire) et, de maniere facultative, un engagement specifique a une ou plusieurs activites qui dispense d'evaluation des incidences. La charte peut etre signee individuellement par des proprietaires, professionnels ou utilisateurs du site pour une duree de 5 ans (art. R414-12 du CÉ) et pour les types de recommandations et engagements concernant les milieux qu'ils utilisent. La souscription a la charte est une demarche volontaire, sans donner lieu a une contrepartie financiere. 115 116Les signataires de chartes et contrats Natura 2000 sont exoneres des droits de mutation (successions et donations, art. 793 du CGI) a concurrence des ¾ de leur montant si les heritiers, legataires ou donataires prennent l'engagement pendant 18 ans d'appliquer une gestion conforme aux objectifs du DOCOB. Pour elaborer le revenu net foncier, les signataires peuvent obtenir des deductions de charges lies aux travaux de restauration et de gros entretiens sur les sites Natura 2000 (art. 31 du CGI) s'ils ont reçu l'accord prealable de l'autorite administrative competente. Article 1395 É du code general des impots : I. ­ Les proprietes non baties classees dans les premiere, deuxieme, troisieme, cinquieme, sixieme et huitieme categories definies a l'article 18 de l'instruction ministerielle du 31 decembre 1908 sont exonerees de la taxe fonciere sur les proprietes non baties perçue au profit des communes et de leurs etablissements publics de cooperation intercommunale lorsqu'elles figurent sur une liste arretee par le prefet a l'issue de l'approbation du document d'objectifs d'un site Natura 2000 et qu'elles font l'objet d'un engagement de gestion defini a l'article L. 414-3 du code de l'environnement pour cinq ans, conformement au document d'objectifs en vigueur. L'exoneration est applicable pendant cinq ans a compter de l'annee qui suit celle de la signature du contrat ou de l'adhesion a la charte et est renouvelable. La liste des parcelles concernees ainsi que les modifications qui sont apportees a cette liste sont communiquees par le prefet a l'administration des impots avant le 1er septembre de l'annee qui precede l'annee d'imposition. 117 II. ­ 1. Pour beneficier de l'exoneration, le proprietaire doit fournir au service des impots avant le 1er janvier de la premiere annee au titre de laquelle l'exoneration est applicable ou renouvelable l'engagement souscrit concernant les parcelles lui appartenant inscrites sur la liste dressee par le prefet. Pour les parcelles donnees a bail en application des articles L. 411-1 et suivants du code rural et de la peche maritime, l'adhesion a la charte ou le contrat doit etre cosigne par le preneur. PUBLIÉ fait supporter aux communes le coût de la politique environnementale de l'État118. A compter de 2017, la compensation de l'exonération de taxe a été figée au niveau de l'année 2016 (article 33 de la loi de finances pour 2017). Depuis 2017, l'État compense intégralement les pertes de recettes lorsque le montant de l'exonération de taxe foncière est supérieur à 10 % du budget annuel de fonctionnement de la commune ou de l'EPCI (article 167 de la loi n°2016-1087 du 8 août 2016). Én l'état, cet article s'est avéré inadapté aux situations rencontrées dans les territoires puisqu'il n'existe pas de commune ou d'ÉPCI à fiscalité propre dont le montant de l'exonération de la TFPNB représente au moins 10 % du budget de fonctionnement. Én plus des contraintes financières qui s'imposent aux communes, le manque de compensation de l'exonération de TFPNB a pour effet de les démobiliser alors même que le dispositif Natura 2000 vise à s'appuyer sur les collectivités locales pour piloter la gouvernance des sites. Selon les gestionnaires de sites, la défiance des élus locaux à l'égard de Natura 2000 serait, en partie au moins, liée à la question de la fiscalité communale. Ils s`accordent également pour dire que le processus des chartes a perdu son dynamisme depuis que l'État ne compense plus intégralement la perte de recette des communes liée à l'exonération de la TFPNB. Depuis la diminution de la compensation financière de l'État versée aux collectivités, certains services de l'État ont d'ailleurs fait le choix de ne plus communiquer sur les chartes pour éviter d'impacter les recettes des communes et EPCI. De ce fait, dans certains départements, il n'y a quasiment plus eu de nouvelles signatures de chartes. A l'inverse, certains autres departements restent allants pour faire signer des chartes119. Dans certains cas, des signataires de charte renoncent a solliciter l'exoneration de la TFPNB du fait de l'impact sur les communes120. Lors de l'examen du projet de loi « 3DS », afin de corriger le manque de compensation de l'exonération de la TFPNB, le Sénat avait adopté un article 13 ter (nouveau) qui abaissait le seuil à 5% des recettes réelles de fonctionnement annuelles121. Cette disposition a été supprimée lors de l'examen à l'Assemblée nationale, ce qui ne facilitera pas la tâche des conseils régionaux pour inciter les communes et ÉPCI à s'impliquer dans la gestion des sites Natura 2000. Par ailleurs, un effort a été fait depuis 2019 pour « bonifier » la dotation globale de fonctionnement des communes dont une part importante du territoire est classée en site Natura 2000 (article 256 de la loi de finances pour 2019)122. La dotation est répartie entre les communes de moins de 10 000 ha- Les collectivites ont perçu une compensation liee aux exonerations consenties a hauteur de : 84 % en 2009 ; 78 % en 2010 ; 61 % en 2012 ; 51 % en 2013 ; 41 % en 2014 ; 29 % en 2015 ; 22,39 % depuis 2016. 118 Par exemple, dans le Calvados, 22 nouvelles chartes ont ete signees en 2010-2011, mais seulement 3 entre 2013 et 2019 plus 9 renouvellements. Én revanche, dans les Vosges, le nombre de chartes reste stable autour de 6 nouvelles chartes en moyenne par an. 119 A titre d'exemple, l'ONF a signe une charte d'une duree de 10 ans relative a 74 parcelles couvrant une superficie totale de 984 hectares en foret de Cerisy. L'office n'a cependant pas sollicite l'exoneration de la TFPNB du fait de l'impact important sur le budget de la commune de Montfiquet (commune du Calvados d'une centaine d'habitants dont la plus grande partie du territoire est couverte par la foret de Cerisy). 120 Article 13 ter (version Senat) : I. ­ Au deuxième alinéa du III de l'article 167 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, l'année : « 2017 » est remplacée par l'année : « 2022 », le taux : « 10 % » est remplacé par le taux : « 5 % » et les mots : « budget annuel de fonctionnement » sont remplacés par les mots : « recettes réelles de fonctionnement annuelles ». II. ­ La perte de recettes résultant pour l'État du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. 121 122 Depuis la loi de finances pour 2020, le verdissement de la dotation globale de fonctionnement a ete etendu aux communes comprises dans un coeur de parc national (141 en 2021 pour 4 M) ou au sein d'un parc naturel marin (219 en 2021 pour 500 k). Le projet de loi de finances pour 2022 prevoit d'instituer une quatrieme fraction, d'un montant PUBLIÉ bitants dont le territoire terrestre est couvert à plus de 75 % par un site Natura 2000 et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique, au prorata de la proportion du territoire terrestre de la commune couverte par un site Natura 2000. Dotée d'un montant de 5 millions d'euros en 2019, la dotation a été versée à 1 122 communes. En 2020 et 2021, ce sont 5,5 M qui ont été versés respectivement à 1 223 et 1 228 communes. Le projet de loi de finances pour 2022 élargit les bénéficiaires de la part Natura 2000 en abaissant de 75 à 60 % le taux minimal de couverture du territoire de la commune par la zone protégée. Le PLF substitue le potentiel financier au potentiel fiscal par habitant « de manière à mieux refléter la richesse mobilisable par les communes ». Le montant budgété pour la fraction Natura 2000 est de 52,5% d'une enveloppe portée à 20 M. de 5 M (25 % de l'enveloppe globale), destinee a « prendre en compte les charges pouvant résulter des aménités rurales pour les communes se trouvant dans les parcs naturels régionaux (PNR) ». PUBLIÉ Én 2010, les Parties a la Convention sur la diversite biologique (CDB123) ont adopte a Nagoya (Japon) le Plan strategique pour la biodiversite 2011-2020 et ses 20 objectifs dits « d'Aichi124 », afin d'enrayer l'erosion de la biodiversite. L'extension et le renforcement du reseau d'aires protegees correspondent a l'objectif 11 d'Aichi qui visait la protection par des aires protegees. La France a traduit les objectifs d'Aichi dans sa strategie nationale pour la biodiversite (2011-2020) issue des lois Grenelle et s'est dotee de deux strategies distinctes pour les aires protegees : la strategie de creation des aires protegees terrestres en metropole (SCAP 2009-2019), et la strategie de creation et de gestion des aires marines protegees (SCGAMP- 2012-2020). Jusqu'alors les aires protegees n'avaient pas fait l'objet d'une politique globale et strategique. Parmi les objectifs initiaux, on peut citer en particulier la creation de trois parcs nationaux (forets, zones humides et littoral) et l'acquisition de 20 000 ha de zones humides. La nouvelle strategie en faveur de la biodiversite de l'Union europeenne (publiee le 20 mai 2020) et la conference des parties signataires de la Convention sur la diversite biologique (CDB) qui devrait se tenir en Chine en avril 2022 fixeront le nouveau cadre international pour l'action en faveur de la biodiversite et en particulier pour le developpement des aires protegees. La Commission europeenne affiche d'ores et deja une ambition forte en la matiere et se fixe pour objectif de proteger au moins 30 % de la surface terrestre et 30 % de la surface marine de l'Union d'ici 2030, dont au moins un tiers, soit 10 % des terres et 10 % des mers de l'Union, devraient etre strictement protegees. Dans le contexte des nouveaux objectifs europeens, le President de la Republique s'est engage, a l'occasion du One Planet summit le 11 janvier 2021, a appliquer ce niveau de protection des territoires marins et terrestres des 2022 pour la France et a annonce l'adoption de la strategie nationale pour les aires protegees 2030 (SNAP). Cette nouvelle strategie 125 prend la suite de la strategie de creation d'aires protegees 2009-2019 (SCAP), et integre a la fois les enjeux terrestres et maritimes pour la metropole et les Outre-mer. Élle se fonde sur l'ambition portee par la France de proteger 30% de son territoire national et des espaces maritimes sous juridiction ou souverainete, dont un tiers sous protection forte (soit 10%)126. Élle vise egalement le developpement et la structuration d'un reseau d'aires protegees ecologiquement interconnectees, efficacement gerees et integrees dans les territoires. Élle sera declinee en plans d'action triennaux. La SNAP s'inscrit dans un cadre institutionnel nouveau puisque les collectivites territoriales et les etablissements publics de cooperation intercommunale (ÉPCI) beneficient d'une liberte 123 La Convention sur la diversite biologique (CDB, ou convention de Rio) est un traite international adopte lors du sommet de la Terre a Rio de Janeiro en 1992. 124 Nom d'une prefecture au Japon 125 Disponible sur le site de l'OFB : https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/DP_Biotope_Ministere_strataires-protegees_210111_5_GSA.pdf 126 Les engagements de la France portent sur l'ensemble du territoire national (y compris la Polynesie française et la Nouvelle-Caledonie) PUBLIÉ d'administration accrue et de competences particulieres et elargies en matiere de biodiversite. Élles sont de fait des partenaires essentiels aux cotes de l'État pour preserver la biodiversite. La reussite de cette strategie depend donc de sa capacite a mobiliser largement les acteurs des territoires et a s'appuyer sur les dynamiques locales. La loi dite « Climat et Resilience » (loi n°2021-1104 du 22 aout 2021- art. 227) introduit la nouvelle strategie dans le code de l'environnement en creant l'article L110-4. Élle fait explicitement de la concertation avec les representants des collectivites territoriales et leurs groupements une condition de son elaboration. Dans la droite ligne de la loi, les plans d'actions nationaux triennaux seront declines et alimentes par des plans d'actions elabores a l'echelle regionale conjointement par les services de l'État avec les Regions, cheffes de file des collectivites en matiere de biodiversite. Dans ce cadre, et pour le premier plan triennal, chaque territoire regional devra elaborer, d'ici octobre 2022, conformement a la lettre de cadrage en date du 7 octobre 2021 de la Secretaire d'État a la biodiversite aux prefets et aux presidents des Regions, un plan d'actions pour la periode 2022-2024, a partir de propositions initiees dans les departements. Les differents indicateurs sur le nombre et la couverture en espaces proteges a differentes echelles sont tenus a jour par le centre de donnees et d'expertise sur la nature, l'Unite mixte de services patrimoine naturel (UMS Patrinat)127. Les donnees relatives a la connaissance de la biodiversite sont diffusees sur le portail de l'Inventaire national du patrimoine naturel (INPN), dependant du Museum national d'histoire naturelle. Les donnees de l'INPN constituent la reference du systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) et de l'Observatoire national de la biodiversite (ONB) en matiere de connaissances sur la biodiversite et la geo diversite, comme sur les aires protegees. Les statuts juridiques des espaces proteges instaures par le droit de l'environnement - et les legislations sectorielles128- sont nombreux et conferent aux espaces geographiquement delimites une protection a un degre qui varie. Frequemment, des regimes de protection differents se cumulent sur un territoire, ce qui tend a compliquer la comptabilite des surfaces protegees. L'INPN classe les statuts d'aires protegees selon 4 types de protections (cf. figure 1) : Reglementaires (les mesures de protection instaurees par le code de l'environnement, un decret, un arrete ou une autre decision d'autorite administrative) ; Par la maitrise fonciere (acquisition de terrains a des fins conservatoires) ; Contractuelles ; Au titre de conventions internationales. 127 L'UMS PatriNat assure des missions d'expertise et de gestion des connaissances pour ses trois tutelles, que sont l'Office français de la biodiversite (OFB), le Museum national d'Histoire naturelle (MNHN), et le Centre national de la recherche scientifique (CNRS). 128 GUIGNIÉR A. et PRIÉUR M., UICN, « Le cadre juridique des aires protegees en France », juillet 2010 PUBLIÉ Figure 1 : Représentation des outils aires protégées terrestres selon les types de protection129. Les protections reglementaires comprennent les reserves naturelles et leurs perimetres de protection, les reserves biologiques, les coeurs de parcs nationaux, les arretes de protection et les reserves nationales de chasse et de faune sauvage. Les réserves naturelles Les reserves naturelles sont des espaces proteges terrestres ou marins dont le patrimoine naturel est exceptionnel sur le plan de la biodiversite, voire geologique. Le statut de « Reserve naturelle » (RN) est l'un des plus forts statuts de protection en France et l'outil prioritaire de la Strategie de creation d'aires protegees. Il existe actuellement 353 reserves naturelles en France130 ; elles repondent aux objectifs de conservation precises par l'article L. 332-1 du code de l'environnement. Trois statuts de reserves naturelles coexistent : Les reserves naturelles nationales (RNN), creees par l'État, sont sous sa responsabilite. Le Prefet est l'autorite responsable au niveau local. La duree du classement en reserve naturelle nationale est non limitee. Il existe 167 reserves naturelles nationales (47,3% des RN) pour 72 068 006 hectares (99,8% de la surface totale des RN) dont 71 887 311 hectares en Outre-mer. Les plus grandes RNN sont : la RN des Terres australes françaises qui couvre 67,2 millions d'hectares et la RN des Nouragues en Guyane qui protege 100 000 ha de foret tropicale. Les reserves naturelles regionales (RNR), creees par les conseils regionaux et sous leur responsabilite, instaurees par la loi n° 2002-276 du 27 fevrier 2002 (dite « democratie de 129 Source : LÉONARD L., WITTÉ I., ROUVÉYROL P. & HÉRARD K.- UMS PatriNat, « Representativite et lacunes du reseau d'aires protegees metropolitain terrestre au regard des enjeux de biodiversite », octobre 2020. 130 https://www.reserves-naturelles.org/patrimoine/chiffres-cles PUBLIÉ proximite »). La duree du classement en RNR peut-etre definie dans la deliberation, et le classement est alors renouvelable et, en regle generale, prolonge dans la duree. Il existe 179 reserves naturelles regionales (50,7% des RN) pour 41 292 hectares (0,1% de la surface totale en RN). Élles sont de superficie moyenne plus reduite que les RNN : en moyenne, pour le territoire metropolitain, une RNR concerne une surface de 231 ha, contre 1203 ha pour une RNN. La plus grande s'etend sur 5 110 hectares (massif du Pibeste- Hautes-Pyrenees). Les reserves naturelles de la collectivite territoriale de Corse (RNC), repondent aux memes criteres et aux memes objectifs de gestion que les reserves naturelles continentales mais ont des statuts particuliers. La gestion et le controle de la reglementation des six reserves naturelles nationales creees avant 2002 131 sont sous la responsabilite de la Collectivite Territoriale de Corse132. Depuis 2002, l'Assemblee de Corse decide du classement en reserve naturelle ; en 2017, la Collectivite a ainsi cree la RNC du massif du Monte Rotondo. Les reserves naturelles sont un element essentiel des politiques de preservation de la biodiversite en Corse, auxquelles contribue fortement le Conservatoire du littoral. La Corse compte a ce jour 7 reserves naturelles etablies sur une superficie totale de 86 624 hectares. Tableau 1 : nombre et superficie (en hectares) des réserves naturelles en France RNN Nb Metropole Outre-Mer Total 149 18 167 Superficie 180 695 71 887 311 72 068 006 Nb 177 2 179 RNR Superficie 38 225 3 067 41 292 7 86 624 Nb 7 RNC Superficie 86 624 Nb 333 20 353 TOTAL Superficie 305 543 71 890 378 72 195 921 L'association Réserves naturelles de France (RNF) fédère et anime le réseau national de l'ensemble des réserves naturelles. Elle assure la coordination technique des réserves naturelles en métropole et en Outre-mer, ainsi que leur représentation auprès des pouvoirs publics à l'échelle nationale. Élle rassemble l'État, les Régions, les organismes gestionnaires, experts de la biodiversité, professionnels et bénévoles. Les périmètres de protection Les perimetres de protection sont des « zones tampon » instituees autour des reserves naturelles par le Conseil regional, pour les reserves naturelles regionales, ou le representant de l'État, pour les reserves naturelles nationales. Én Corse, la decision releve de la Collectivite de Corse lorsque celle-ci a pris la decision de classement. Ce statut peut soumettre le perimetre a un regime particulier ou interdire toute action susceptible d'alterer le caractere ou de porter atteinte a la reserve naturelle. Élles peuvent concerner les memes actions que celles visees par la reglementation interne de la reserve naturelle. L'outil permet de favoriser l'acculturation et peut prefigurer une extension de RNN. L'INPN répertorie actuellement 16 périmètres de protection des RNN (PPRNN) qui couvrent 303 624 ha sur terre et plus de 1 millions de km² sur le territoire maritime. Les réserves biologiques 131 Les 6 RN de : « Scandola », « l'etang de Biguglia », « les Bouches de Bonifacio », « les îles Cerbicale », « les Tre Padule de Suartone » et « les îles du Cap Corse ». 132 Loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative a la Corse (decret d'application du 18 mai 2005) et celle du 27 fevrier 2002 relative a la Democratie de Proximite PUBLIÉ Ce statut133 s'applique uniquement aux forets gerees par l'Office national des forets (forets publiques) et a pour but la protection d'habitats remarquables ou representatifs en milieu forestier ou en milieu associe a la foret (landes, mares, tourbieres, dunes). Selon les objectifs, on distingue les reserves biologiques integrales (RBI), destinees a l'evolution des ecosystemes sans interference et les reserves biologiques dirigees (RBD) ou une gestion specifique est appliquee pour conserver les especes vulnerables ou des habitats menaces. Dans les premieres, toutes les recoltes et l'exploitation forestiere sont interdites, a l'exception de l'elimination des especes exotiques ou la coupe d'arbres presentant des risques de chute. La surface des RBI en metropole varie d'une cinquantaine a plus de 2 500 hectares. La plus grande RBI, plus de 60 000 ha, se trouve en Guyane. Én 2021, le reseau national134 compte 257 reserves biologiques, couvrant plus de 50 000 hectares dans les forets de metropole (dont 50% en RBI) et plus 100 000 hectares dans les departements d'Outremer (dont 90% en RBI). Une cinquantaine de projets seraient en cours d'instruction. Les zones « coeur » des parcs nationaux Il existe 11 parcs nationaux qui couvrent des domaines terrestres et maritimes varies et representent par leurs perimetres complets pres de 8% du territoire français (soit plus de 5 millions d'hectares). Un parc national est compose de deux zones : le « coeur de parc » et une « aire d'adhesion ». Les coeurs de parc national font l'objet d'une reglementation stricte et la priorite est donnee a la protection des milieux, des especes, des paysages et du patrimoine. Une « reserve integrale » peut y etre instituee afin d'assurer, dans un but scientifique, une protection plus grande encore de certains elements de la faune et de la flore. Les zones « coeur de parc » couvrent 26 174 km² (25 677 km² en milieu terrestre et 497 km² en milieu marin). Én milieu terrestre, elles contribuent pour pres de 4% a la surface des aires protegees. Un processus de creation d'un parc national dedie aux zones humides s'engage en 2021. Le processus est lance concretement avec la recherche de sites potentiels pour accueillir ce parc. Les arrêtés de protection Trois statuts existent : l'arrete de protection de biotope, l'arrete de protection de geotope et l'arrete de protection des habitats naturels. L'arrete de protection de biotope (APB), decline aux articles R.411-15 a R.411-17 du code de l'environnement, permet de proteger, depuis 1977, les habitats d'especes protegees, animales et vegetales. Il existe 994 APB qui couvrent 216 619 ha. L'APB est un statut de protection forte local, cible et simple dans sa creation, qui a remporte le plus d'adhesion a la mise en oeuvre effective de la SCAP135. La loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a institue deux statuts d'APB supplementaires : 133 Article L212-2-1 du Code forestier : « ...Ces reserves biologiques sont creees par arrete conjoint des ministres charges de la foret et de l'environnement, apres avis du Conseil national de la protection de la nature, puis accord de la collectivite [...] Les reserves biologiques sont gerees conformement a un plan de gestion, approuve par arrete conjoint des ministres charges de la foret et de l'environnement. » 134 https://www.onf.fr/onf/lonf-agit/+/a3a::les-reserves-biologiques-des-espaces-proteges-dexception.html Bilan de la SCAP 2009/2019 et perspectives pour la Strategie des aires protegees - Conseil national de la protection de la nature- deliberation n°2019-29 du 24 septembre 2019. 135 PUBLIÉ L'arrete de protection de geotope (APG), premier outil legislatif de protection de la nature s'appliquant specifiquement a la geologie. La selection des sites d'interet geologique s'appuie sur i) les criteres specifies dans le decret de decembre 2015 ; ii) les sites recenses dans la SCAP et iii) sur l'Inventaire national du patrimoine geologique (INPG). Depuis 2010, 4 APG ont ete instaures pour 64 ha. L'arrete de protection des habitats naturels (APHN) qui vise a proteger specifiquement un habitat tel qu'une tourbiere ou un recif corallien, sans que celui n'abrite necessairement une espece protegee. 6 APHN ont ete crees pour 4 453 ha. Les réserves nationales de chasse et de faune sauvage136 (RNCFS) Ce sont des territoires de reference dedies aux etudes scientifiques ou techniques et a la conservation des especes gibier - mammiferes et oiseaux- dont les effectifs sont en voie de diminution. Élles sont creees par arrete du ministre charge de l'environnement. Leur gestion est principalement assuree par l'Office français de la biodiversite (OFB), associe a l'Office national des forets (ONF) pour certaines d'entre elles. L'OFB gere 10 reserves nationales de chasse et de faune sauvage (35 725 hectares). Il veille au maintien de zones de quietude susceptibles d'accueillir notamment l'avifaune migratrice. Les RNCFS sont dotees d'un comite de gestion et d'un plan de gestion. Selon les mesures conservatoires mises en place, les RNCFS pourraient etre considerees comme une protection forte. Les sites du Conservatoire du littoral Ces sites ont pour vocation la sauvegarde des espaces cotiers et lacustres. Leur acces au public est encourage mais reste defini dans des limites compatibles avec la vulnerabilite de chaque site. Én complement de sa politique fonciere, visant prioritairement les sites de fort interet ecologique et paysager, le conservatoire du littoral peut depuis 2002 exercer son action sur le domaine public maritime. Ce mode de protection est parfois superpose avec d'autres dispositifs reglementaires ou contractuels. Les sites des conservatoires d'espaces naturels Les sites acquis et/ou geres par les 29 conservatoires d'espaces naturels137 (CÉN) contribuent a mieux connaître, preserver, gerer et valoriser le patrimoine naturel et paysager notamment par la maîtrise fonciere. Én 2021, les CÉN interviennent sur un reseau de 3 700 sites couvrant plus de 180 000 ha sur l'ensemble du territoire metropolitain et Nouvelle Caledonie, dont 1 447 sites138 (pour 68 056 ha) sont repertories par l'INPN comme beneficiant d'une protection forte sur le long terme par acquisition et/ou bail emphyteotique. Les conservatoires s'appuient egalement sur la protection reglementaire, puisque 35% de leurs sites d'intervention beneficient d'un statut de protection (parcs nationaux, reserves naturelles nationales et regionales, espaces naturels sensibles, arretes prefectoraux de protection de biotope). 136 137 Articles R. 422-92 a R. 422-94-1 du code de l'environnement https://reseau-cen.org/sites/default/files/fichiers/tdb_2021_bd.pdf 138 Source INPN PUBLIÉ  Les parcs naturels régionaux (PNR) Les PNR ont pour but de valoriser de vastes espaces de fort interet culturel et naturel, de garantir un amenagement et un developpement de ces territoires respectueux de l'environnement et de preserver la flore, la faune et les paysages139. Crees sur la seule volonte des collectivites territoriales (communes, communautes de communes, Departements, Regions) de mettre en oeuvre un projet de territoire se concretisant par la redaction d'une charte, constituant un guide et une reference, renouvelable tous les 15 ans, ils se veulent des instruments souples et peu contraignants. Les PNR sont administres par un syndicat mixte. Ils peuvent porter un SCOT 140 et leur consultation est obligatoire sur divers documents de planification. L'État attribue le label parc naturel regional et participe au budget de fonctionnement des PNR a travers une dotation annuelle forfaitaire de 120 000 a chaque parc. La Federation des parcs naturels regionaux de France (FPNRF) represente l'ensemble des PNR aux niveaux national et international. Élle anime et coordonne techniquement le reseau des PNR, et assure un role de conseil aupres d'eux. 58 parcs naturels régionaux ont été instaurés depuis la création du statut en 1967141. Ils couvrent 16,5 % du territoire français, plus de 4 900 communes, plus de 9 millions d'ha et accueillent près de 4,4 millions d'habitants. Les territoires des PNR comportent une importante partie des autres aires protegees : 47% des reserves biologiques, 36% du reseau Natura 2000, et plus de la moitie des RN sont dans les PNR, qui en sont souvent les gestionnaires. La foret occupe 40% de leur surface contre 27 % en moyenne pour le territoire metropolitain. Des projets de parcs nouveaux sont actuellement en cours de procédure sur le territoire national. Le nombre de 60 PNR devrait être atteint en 2022. Le parc naturel régional est, par essence, un outil d'aménagement durable qui intéresse fortement les intercommunalités qui souhaitent se regrouper pour structurer une politique globale de préservation, d'aménagement, de développement et de promotion de leur territoire. Les PNR sont appelés à jouer un rôle accru en matière d'instauration de protections sur leur territoire. Figure 2 : Carte des 58 parcs naturels régionaux142 139 La loi n°2016-1087 du 8 aout 2016 pour la reconquete de la biodiversite, de la nature et des paysages et le decret d'application n°2017-1156 du 10 juillet 2017 confortent le role des PNR. Les cinq missions des Parcs naturels regionaux (article R333-4 du Code de l'Énvironnement) : la protection et la gestion du patrimoine naturel, culturel et paysager ; l'amenagement du territoire ; le developpement economique et social ; l'accueil, l'education et l'information ; l'experimentation, l'innovation. 140 Le Schema de coherence territoriale (SCoT) est l'outil de conception et de mise en oeuvre d'une planification strategique intercommunale, a l'echelle d'un large bassin de vie ou d'une aire urbaine, dans le cadre d'un projet d'amenagement et de developpement durables (PADD). 141Le 58e est le Parc naturel regional du Doubs Horloger dont le decret de creation a ete signe le 4 septembre 2021. 142 https://www.parcs-naturels-regionaux.fr/mediatheque/ressources/carte-des-58-parcs-septembre-2021 PUBLIÉ  Les aires d'adhésion de parc national Une aire d'adhésion de parc national est définie comme tout ou partie du territoire des communes qui, ayant vocation à faire partie du parc national en raison notamment de leur continuité géographique ou de leur solidarité écologique avec le coeur, ont décidé d'adhérer à la charte du parc national et de concourir volontairement à cette protection. Quand l'aire d'adhésion est une aire marine, elle est également désignée comme l'aire marine adjacente du parc national. Une aire d'adhésion a vocation à être un espace exemplaire en matière de développement durable. Les parcs naturels marins Les parcs naturels marins ont pour but, a l'instar des parcs naturels regionaux, de concilier la protection et le developpement durable de vastes espaces maritimes dont le patrimoine naturel est remarquable. Les sites Natura 2000 PUBLIÉ Les sites Natura 2000 sont des outils de protection contractuelle incluant une part reglementaire, en reference aux evaluations d'incidences. (Cf. annexe 2). Zones humides protégées par la convention de Ramsar143, soit 50 zones humides côtières et intérieures pour une superficie de 181 km² sur terre et près de 200 km² en mer. Réserves de biosphère, espaces terrestres ou marins désignés internationalement dans le cadre du programme de l'UNESCO. Au nombre de 14, elles couvrent près de 6,3% du territoire. Aires spécialement protégées (ASP) relevant d'un protocole (protocole « ASP/DB ») de la convention de Barcelone, adopté en 1995 et entré en vigueur en 1999. Il demande aux Parties de protéger les espaces maritimes ayant une valeur naturelle ou culturelle particulière, par la création d'aires spécialement protégées (ASP) ou d'aires spécialement protégées d'importance méditerranéenne (ASPIM) et de protéger les espèces animales et végétales menacées ou en voie de disparition. La France compte 6 ASPIM144. Zones marines protégées de la convention Oslo-Paris (OSPAR) signée à Paris le 22 septembre 1992, pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-est contre la pollution, ainsi que les effets préjudiciables des activités humaines sur la santé de l'homme et les écosystèmes marins. Aires spécialement protégées de la convention de Carthagène pour la protection des écosystèmes de la mer des Caraïbes ; ces espaces concernent la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Biens naturels inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'UNÉSCO145 (BPM) au nombre de 6 en France146. Géoparcs mondiaux UNESCO dont l'objectif est la protection et la valorisation du patrimoine géologique. Il en existe 7 en France. Tableau 2 : Inventaire des surfaces françaises protégées (actualisation de décembre 2021)147 Métropole Terrestre Marin 143 Éspace designe en application de la Convention relative aux zones humides d'importance internationale, particulierement comme habitats des oiseaux d'eau, dont le traite a ete signe en 1971 sur les bords de la mer Caspienne (a Ramsar en Iran). 144 Parc National de Port-Cros ; Reserve Naturelle des Bouches de Bonifacio ; Parc Marin de la Cote Bleue ; Archipel des Émbiez - Six Fours ; Parc National des Calanques ; Reserve Naturelle Marine de Cerbere-Banyuls 145 Organisation des Nations Unies pour l'education, la science et la culture 146 France - UNÉSCO Centre du patrimoine mondial : http://whc.unesco.org/fr/etatsparties/fr 147 https://inpn.mnhn.fr/espace/protege/stats PUBLIÉ Nombre APB APG APHN BPM Géoparc PN Aire d'adhésion PN Zone de coeur PNM PNR PPRNN RBD RBI RNC RNCFS RNN RNR Réserve de biosphère Réserve intégrale PN Site CdL Site CEN maîtrise foncière Site Ramsar 953 4 6 4 7 8 8 6 56 15 175 85 7 10 149 176 13 3 608 1 447 40 Superficie (ha) 175 252 64 4 453 87 457 1 156 636 760 769 420 446 Proportion du territoire (%) 0.32 Superficie marine (ha) 2 767 0.01 0.16 2.11 1.39 0.77 216 432 46 438 2 358 695 39 828 9 397 655 303 729 25 403 23 081 6 370 30 956 153 474 39 408 3 958 564 1 270 126 926 68 070 802 485 17.12 0.55 0.05 0.04 0.01 0.06 0.28 0.07 7.22 87 015 6 673 28 515 288 362 508 0.23 0.12 1.46 10 925 88 751 Outre-mer Terrestre Nombre APB BPM PN Aire d'adhésion PN Zone de coeur PNM PNR PPRNN RBD RBI Réserve de biosphère 41 2 3 3 2 2 2 6 10 1 6 606 81 311 101 994 0.07 0.83 1.05 181 050 132812 693 664 7.11 101 078 134 Superficie (ha) 40 652 887 965 1 490 071 2 143 359 Proportion du territoire (%) 0.42 9.11 15.28 22.00 Marin 181 050 67 896 384 129 325 3 338 11 598 631 PUBLIÉ RNN RNR Site CdL Site Ramsar 18 2 189 9 1 060 993 2 465 54 712 945 934 10.88 0.03 0.56 9.7 72 273 234 644 526 1 914 126 Les statuts des aires protegees sur les milieux terrestres et marins qui participent actuellement a l'objectif des 30% de la SNAP148 sont au nombre de 21 (cf. tableau 3). Pour d'autres statuts (perimetre de protection de RNN, RNCFS, terrains acquis par un conservatoire d'espaces naturels, ...), l'analyse scientifique des criteres d'integration est en cours. Pour les aires terrestres, les protections fortes sont : les arretes de protection, les reserves naturelles, les zones coeur de parc national et les reserves biologiques. Én milieu marin, c'est l'ensemble des aires marines protegees149 (AMP) qui peuvent accueillir une zone de protection forte sous la condition de repondre aux cinq criteres suivants (selon le cadrage national etabli en 2018 par le MTÉ) : Porter sur des enjeux ecologiques prioritaires ; Étre prioritairement mise en place au sein d'une aire marine protegee ; Disposer d'une reglementation particuliere des activites ; S'appuyer sur un document de gestion ; Beneficier d'un dispositif de controle operationnel des activites. La base de données du MHNH qui recense et suit l'ensemble les indicateurs de surfaces est progressivement élargie et alimentée. Les indicateurs SNAP 10% marin seront produits à partir d'une couche de données transmises par l'OFB en coordination avec le MTÉ pour validation. Les conditions d'intégration des RNCFS et des terrains acquis par le Conservatoire du littoral et par les conservatoires d'espaces naturels restent à préciser. Énfin, si les engagements de la France portent sur l'ensemble du territoire national (y compris la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie), les aires protégées de ces deux collectivités, également Pays d'Outre-mer (POM), sur le domaine terrestre, ne seront prises en compte dans les indicateurs de la SNAP qu'après un travail de validation et de concordance avec le référentiel national. Tableau 3 : Aires protégées intégrées actuellement aux calculs des objectifs 148 Communication de l'UMS PatriNat a la mission 149 Aires marines protegees definies a l'article L334-1 du code de l'environnement comprennent : les parcs naturels marins, les parties maritimes des parcs nationaux, des reserves naturelles, des arretes de protection, des sites Natura 2000, du domaine du Conservatoire du Littoral, des PNR, des RNCFS ainsi que toutes les aires marines protegees en application des instruments regionaux ou internationaux dans le cadre des conventions internationales. PUBLIÉ quantitatifs de la SNAP 2030 ou en cours d'analyse Aires protégées selon leur statut Protection forte (objectif 10%) Aires protégées (objectif 30%) Arrêtés de protection** (de biotope, de géotope, des habitats naturels) Réserves naturelles** (nationales, de Corse, régionales) Réserves biologiques (forêt) Réserves intégrales des parcs nationaux Zones « coeur » des parcs nationaux** Périmètres de protection des réserves naturelles* Réserves nationales de chasse et de faune sauvage* Terrains acquis par le Conservatoire du littoral* Terrains acquis (ou assimilé) par les conservatoires d'espaces naturels Aires d'adhésion des parcs nationaux** Sites Natura 2000** Parcs naturels marins** Parcs naturels régionaux** Aires marines délimitées par la France en application des instruments régionaux ou internationaux** Aires marines protégées créées en application des règlementations de la Polynésie française, du gouvernement et des provinces de Nouvelle-Calédonie et de Wallis et Futuna** Géoparcs mondiaux UNESCO Zones humides protégées par la convention de Ramsar Réserves de biosphère Biens naturels inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'UNESCO X non comptabilisés à terre Aires marines protégées** X Analyse en cours* X X X * L'UMS Patrinat et le CNPN analysent parmi ces espaces protégés ceux qui pourraient prétendre à une reconnaissance en protection forte. **Les aires marines protégées sont intégrées au calcul des 10% de protection forte après un diagnostic des aires site par site par le CNPN selon les 5 critères définis dans le cadrage national établi en 2018 par le MTE, en particulier ces sites doivent être dotés d'un document de gestion. Potentiellement de nouveaux outils integreront, apres analyse, la liste des aires protegees prises en compte dans les objectifs : Sites acquis par les agences de l'eau, sites classes au titre des paysages, espaces naturels sensible, par exemple. PUBLIÉ Au total, selon le tableau de bord de l'UMS Patrinat, le niveau de la couverture en aires protegees du territoire national150 est de 23,81% (et 29,48%, hors Collectivites d'Outre-Mer du Pacifique Sud) au sens de l'objectif des 30% de la SNAP, soit 31% en milieu terrestre et 23,45% pour le milieu marin. Les chiffres varient toutefois de façon importante, d'une part entre le milieu continental et le milieu marin, et, d'autre part, entre le territoire metropolitain et l'Outre-mer, comme en temoigne la repartition figurant dans le tableau 4 ci-apres. Les ecarts a l'objectif de couverture de 30% d'aires protegees sont relativement faibles et se situent principalement : Pour la France metropolitaine en milieu terrestre (actuellement 27,82%) ; Pour l'Outre-mer (hors COM du Pacifique), en milieu marin (actuellement 27,32%). Én revanche, le niveau actuel de la couverture du territoire national en protection forte, tant en milieu terrestre qu'en milieu marin, est tres en-deça de l'objectif du 10% annonce dans la strategie nationale a horizon 2030, et plus particulierement en milieu marin. C'est la un enjeu premier de la strategie nationale. Le niveau actuel de protection forte est globalement de 1,86% pour l'ensemble du territoire national, loin de l'objectif de 10%. Il varie tres largement, de 0,08% en metropole en milieu marin a 34,05% en milieu terrestre a l'Outre-mer. Il faut toutefois noter qu'a ce stade, ne sont pas encore comptabilisees plusieurs aires protegees (en cours d'analyse). Én particulier, le perimetre de protection de la RNN des TAAF n'est pas inclus dans l'indicateur SNAP. Or ce perimetre couvre l'ensemble des zones economiques exclusives (ZÉÉ) des archipels de Crozet, Kerguelen, Saint-Paul et Amsterdam, soit une surface de pres d'un million de km². Tableau 4 : Estimation de la part (en %) des surfaces couvertes par les dispositifs de protection entrant dans les objectifs de 30% et de 10% de la SNAP 2030151 Repartition Objectifs Metropole Outre-mer (hors COM du Pacifique) Territoire national (hors COM du Pacifique sud) 30% 27,82 56 Terrestre 10% 1,52 34,03 30% 44,76 27,32 Marine 10% 0,08 3,95 30% 34,71 28,11 TOTAL 10% 0,93 4,78 32,07 6,42 29 3,57 29,48 3,98 150 Metropole, departements outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane, Reunion et Mayotte), collectivites d'outremer (Polynesie française, Saint-Barthelemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna, et la Nouvelle Caledonie qui dispose d'un statut special), territoires d'Outre-mer (Ils Éparses et terres australes et arctiques françaises). 151 Base de donnes indicateurs espaces proteges de l'INPN, version decembre 2021 PUBLIÉ TOTAL territoire national 31 6,21 23,35 1,58 23,81 1,86 Encadré 1 : La biodiversité dans les départements et territoire d'Outre-mer Éxtrait de la SNAP : « Grâce aux territoires d'outre-mer, la France exerce sa juridiction sur le deuxième espace maritime mondial, incluant 55 000 km² de récifs coralliens et lagons, soit plus de 10 % de la superficie mondiale corallienne ainsi que 20 % des atolls mondiaux. Encore, la France abrite en Guyane, plus de 7 millions d'hectares de forêt tropicale et dans les Terres Australes et Antarctiques, les communautés d'oiseaux marins les plus diversifiées au monde. Au total, sur une superficie équivalente à 0,08 % de toutes les terres émergées, ce sont plus de 3450 plantes vasculaires et 380 vertébrés qu'on ne trouve nulle part ailleurs que dans les territoires d'outre-mer français, soit davantage que dans toute l'Europe continentale. » L'importance de la biodiversite ultra marine de la France a largement ete prise en compte dans la strategie nationale pour les aires protegees. La mission sans etre exhaustive s'est interessee a regarder quels etaient les enjeux specifiques de ces territoires ultra-marins au regard des attendus de la lettre de mission pour la section concernant les aires protegees. Le taux de couverture en aires protegees des outremers est exceptionnel qu'il s'agisse de protection forte ou d'espaces naturels proteges. A titre d'exemple, les aires protegees couvrent 63,8% de la Guadeloupe dont 12,5% en protection forte pour la seule partie terrestre. La presence du Parc national a la Reunion avec une importante zone coeur fait que 63,9% de l'Ile est en protection forte. Én Guyane, le Parc Amazonien de Guyane couvre 34 000 km², soit plus de 40% du territoire de ce departement et, en Martinique, un PNR et plusieurs RNN representent pres de 50% de la superficie de l'Ile. L'instauration recente d'un parc marin augmente encore ce taux. Pour autant les projets d'extension et de renforcement de ce reseau d'aires protegees ne sont pas absents. Il existe ainsi, a ce titre, plusieurs projets d'extension de RNN. A titre d'exemple, on peut citer le projet d'extension de la RNN La caravelle en Martinique, une intention de RNN a Marie-Galante en Guadeloupe, mais aussi la creation recente de la RNN des Forets de Mayotte ou encore un projet d'extension, voire de creation, de reserve marine sur le littoral Saint-Pierrois a la Reunion. On verra plus loin que l'enjeu majeur se situe pourtant ailleurs, dans la capacite des acteurs a couvrir des problematiques et thematiques plus generales et dans la coherence du reseau d'aires protegees voire dans le role que celui-ci pourrait jouer dans le renforcement des cooperations regionales (Caraîbes ­ Amazonie ­ Ocean indien). Notons le cas particulier des Terres Antarctiques et Australes Française (TAAF) qui represente un enjeu particulier au titre de la SNAP et de son premier plan d'actions triennal, puisque les projets de renforcement de la protection forte y sont nombreux et de tres grande importance en termes de superficie. Én juin 2021, la RNN des Glorieuses a ete creee et doivent suivre en 2022 la concretisation des projets d'extension a terre et en mer des RNN des Terres Australes Français et des Iles Éparses. Figure 3 : Carte des espaces naturels protégés - France métropolitaine (source UMS Patrinat décembre 2021) PUBLIÉ Figure 4 : Répartition des aires protégées au titre de la SNAP-Océan Atlantique (ouest) PUBLIÉ Figure 5 : Répartition des aires protégées au titre de la SNAP- Océan Pacifique PUBLIÉ Figure 6 : Répartition des aires protégées au titre de la SNAP Océan Indien PUBLIÉ 3.2.3 Les initiatives privees et publiques de protection (terrains de proprietaires prives, d'associations telles la Ligue pour la protection des oiseaux, proprietes des collectivites, ...) ne sont pas repertoriees. Il en est de meme pour les outils de protection presentes ci-apres. Instaures par les Departements en application de la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985152 (definition et mise en oeuvre de principes d'amenagement), les espaces naturels sensibles (ÉNS) concourent de façon 152 Textes de reference : Articles L. 142-1 a L. 142-13 et R. 142-1 a R. 142-19 du Code de l'urbanisme ; Circulaire du ministere de l'amenagement du territoire, de l'equipement et des transports n° 95-62 du 28 juillet 1995 relative aux recettes et emplois de la taxe departementale des espaces naturels sensibles. PUBLIÉ importante a la conservation des especes et des habitats. Ils sont un outil de preemption qui beneficie d'un financement specifique par la part departementale de la taxe d'amenagement153. Par nature, les ÉNS sont des espaces susceptibles de : Presenter un fort interet et une fonction biologique et/ou paysagere ; Étre fragiles et/ou menaces et devant etre preserves ; Faire l'objet de mesures de protection et de gestion ; Étre un lieu de decouverte ouvert au public et amenage en consequence. Én 2006, l'Assemblee des departements de France a adopte la Charte des espaces naturels sensibles afin d'assurer une coherence des politiques departementales, signee alors par 65 Conseils departementaux154. La derniere enquete nationale de l'Association des departements de France (ADF) sur les politiques ÉNS date de 2017155. Pour les 80 departements ayant alors repondu, on denombrait 4 300 espaces naturels sensibles pour 372 000 hectares preserves (dont 190 000 hectares directement acquis par les Departements). A defaut de systemes d'information geographique efficaces, la donnee concernant les ÉNS est de qualite inegale selon les departements, et bien souvent inaccessible pour les systemes d'information nature et paysage (SINP) regionaux et l'INPN. Les disparites sont importantes entre les departements selon le choix de la politique en la matiere. L'enquete conduite en 2017 revele que le taux de perception de la taxe d'amenagement varie entre 0,9% et 2,5% selon le departement. Trois departements sur quatre disposaient d'une strategie des ÉNS structurant leurs actions. Les thematiques d'intervention sont variables : en priorite, les milieux naturels, l'ouverture au public et les l'education au patrimoine ; en second lieu, les itineraires de randonnees, puis la trame verte et bleue et les paysages d'exception. Peu de departements paraissaient tournes vers l'ingenierie de territoire, et un peu plus de 10 departements mobilisaient alors les ÉNS dans la politique de prevention du risque inondation. Encadré 2 : Exemples de politiques ENS et variabilité des orientations Le Conseil departemental de la Gironde est porteur d'une politique volontariste en matiere d'environnement, tournee vers les collectivites locales et vers les acteurs associatifs. Il dispose de la 153 La part departementale de la taxe d'amenagement est instituee par deliberation du conseil departemental. Élle finance les politiques de protection des espaces naturels sensibles (ÉNS) et le fonctionnement des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUÉ). 154 « Éspaces naturels sensibles, une politique des Departements en faveur de la nature et des paysages » - Assemblee des departements de France, Juin 2015. 155 https://www.departements.fr/wp-content/uploads/2018/11/enqu%C3%AAte-TA-ÉNS_.pdf PUBLIÉ taxe d'amenagement affectee (perçue au taux de 1,3%) avec une recette de l'ordre de 10 a 12 M/an. Pour conduire ces actions de protection, il a instaure 65 zones de preemption specifiques156. Les ÉNS, au nombre d'une centaine pour pres de 10 000 hectares, font l'objet d'une gestion conservatoire, avec un plan de gestion systematique et une ouverture au public. L'animation de sa politique d'acquisition et de gestion fait l'objet de partenariats avec les syndicats de bassin versant, le conservatoire des espaces naturels, les PNR, les communes, des associations. Le Conseil departemental de Charente Maritime a engage sa politique des espaces naturels sensibles il y a 30 ans. Le reseau « Échappees Nature », qui rassemble les espaces naturels sensibles, s'etend actuellement sur 54 000 ha. Le Departement a vote, en 2018, sa strategie des ÉNS et compte preserver 100 000 ha, soit 8% de son territoire. Le reseau compte actuellement 50 sites actifs et 80 sites candidats (avec ou pas un perimetre de preemption). Les ÉNS se superposent frequemment avec les aires protegees puisque 113 sites sur les 130 sont integralement dans une aire protegee (N2000, PNM, RN, ...). A travers sa politique en faveur des espaces naturels, le Departement souhaite developper des activites economiques, agricoles et touristiques compatibles avec les enjeux environnementaux. Le soutien du pastoralisme pour la gestion des marais et le developpement d'itineraires de randonnees sont des exemples. La gestion des ÉNS met en synergie l'ensemble des acteurs locaux : collectivites, associations naturalistes et associations de chasseurs, le centre permanent d'initiatives pour l'environnement (CPIÉ), le conservatoire des espaces naturels, le Conservatoire du littoral. 40 agents du conseil departemental travaillent pour cette politique. Le Conseil departemental du Vaucluse mene une politique differente, en contribuant principalement au financement et a la mise en oeuvre des RN. Le reseau departemental compte 22 ÉNS. Le taux de la taxe d'amenagement est de 1,5% et alimente un budget annuel de 600 000 . Dans les Bouches-du-Rhone, le Conseil departemental a acquis depuis 1960 plus de 17 000 ha par une politique dynamique. Une centaine d'agents (ouvriers et gardes departementaux) sont deployes. Le departement achete a l'amiable et par preemption et possede pres de 40 domaines departementaux. Le taux de la taxe d'amenagement affectee est de 1,25%, avec une ressource de l'ordre de 4 M/an. Le departement intervient, par exemple, dans les RN Causse de Crau et de la Sainte Victoire ainsi que dans le PN des Calanques. Le departement de l'Aube vient d'instaurer une TA dans le cadre de son budget pour l'annee 2021 et definit une politique d'ÉNS. Les personnes rencontrees par la mission ont souvent fait observer que la qualite des mesures de gestion durable de la foret domaniale, sous maitrise fonciere de l'État et inalienable, reunit les caracteristiques d'un espace protege. Cela s'applique egalement, dans une moindre mesure, aux forets des collectivites, beneficiant du regime forestier, dont les principes de gestion sont similaires. De plus, le statut de « foret de protection », prevu par le droit forestier (Articles R141-1 a R141-42), n'est pas repertorie par la SNAP parmi les outils de protection et ces forets ne sont pas inventoriees par l'INPN. Ce classement, decide par le ministre de l'agriculture et qui s'inscrit dans une finalite d'utilite publique, a pourtant, parmi ses objectifs, la protection des ecosystemes. Ce statut interdit notamment les travaux de defrichement, fouille, extraction de materiaux, emprise d'infrastructure publique ou privee, exhaussement du sol ou depot dans les boisements ainsi proteges. Parmi les derniers massifs classes en foret de protection se trouve le massif de Rambouillet (25 500 ha) et le Massif de Haye (plus de 10 000 hectares), situe a l'ouest du Grand Nancy, en Meurthe et Moselle, et 156 https://sig.gironde.fr/portal/apps/webappviewer/index.html?id=ac082c071a214bbab66581c8911d854a PUBLIÉ classe par decret du 29 octobre 2018. Les zones prioritaires pour la biodiversité Les zones prioritaires pour la biodiversite157, mentionnees au 1° du II de l'article L. 411-2 du code de l'environnement sont delimitees par arrete du prefet, pris apres avis de la commission departementale de la nature, des paysages et des sites, du conseil scientifique regional du patrimoine naturel et de la chambre departementale d'agriculture. Ce nouveau statut ne semble pas encore concretise sur le terrain. Les obligations réelles environnementales L'obligation reelle environnementale (ORÉ) est un outil contractuel qui permet a un proprietaire immobilier, public ou prive, de mettre en place de maniere volontaire des mesures de protection de l'environnement grace a un contrat d'une duree maximale de 99 ans portant sur la mise en oeuvre d'actions en faveur de la biodiversite avec une collectivite publique, un etablissement public ou une personne morale de droit prive agissant pour la protection de l'environnement comme une association de protection de l'environnement ou un conservatoire d'espaces naturels (CÉN). Les communes pouvaient deja exonerer de taxe fonciere les proprietes non baties sur lesquelles leurs proprietaires ont conclu une obligation reelle environnementale (ORÉ). La loi de finances pour 2021 a etendu cette possibilite aux etablissements publics de cooperation intercommunale (ÉPCI). Én complement de la protection volontaire de la biodiversite (ORÉ a visee patrimoniale), les ORÉ peuvent etre utilisees a des fins de compensation ecologique. Le bilan158 presente au Parlement, bien que non exhaustif, fait apparaitre, au 31 decembre 2019, pour les ORÉ « patrimoniales », 12 contrats signes pour une duree moyenne de 65 ans. S'agissant des ORÉ mises en place dans le cadre de la compensation, 5 contrats ont ete signes, pour une duree moyenne d'environ 40 ans. L'outil pourrait trouver son essor a travers 7 projets d'amenagement routiers qui ont fait l'objet de pres de 120 promesses d'ORÉ, pour une superficie totale de 300 hectares et une duree moyenne de 28 ans. Des ORÉ sont par ailleurs envisagees a des fins de compensation d'une quinzaine de projets d'amenagement divers. Encadré 3 : Exemple d'instauration des obligations réelles environnementales en Seine Maritime La mise en place d'ORÉ a ete testee sur une zone de la vallee de la Durdent, pres de Fecamp (76) par le 157 Decret n°2017-176 du 13 fevrier 2017 en application de la loi no 2016-1087 du 8 aout 2016 de reconquete de la biodiversite. 158 Rapport du Gouvernement au Parlement sur la mise en oeuvre du mecanisme d'obligations reelles environnementales et sur les moyens d'en renforcer l'attractivite- janvier 2021 PUBLIÉ Conservatoire du littoral, en partenariat avec la Federation regionale des chasseurs (FRC), en zone de preemption du Conservatoire, le dispositif d'ORÉ se substituant a l'activation de la preemption. Les ORÉ signees avec les proprietaires (engagement de 25 ans) sont controlees par la FRC qui rend compte au Conservatoire du littoral (50 ha concernes). La FRC et le Conservatoire du littoral partagent l'objectif d'avoir des ORÉ raisonnables sur les superficies les plus importantes. Une convention cadre du dispositif est en cours de signature entre la FRC, le Conservatoire du littoral et le conseil departemental de Seine Maritime (76). La strategie nationale pour les aires protegees a l'horizon 2030 affiche des ambitions renforcees, mais certaines des notions de protection qu'elle recouvre sont a expliciter. Dans sa strategie nationale pour la biodiversite 2010-2020, la France s'etait donne pour objectif quantitatif de placer au moins 2 % de son territoire terrestre metropolitain sous protection forte, et de proteger 20 % de l'ensemble de son domaine maritime d'ici 2020. La strategie reposait sur deux approches de protection forte : d'une part, l'approche pour les espaces terrestres retenue dans la strategie pour les aires protegees (SCAP 2009-2019) qui associait la protection forte uniquement a des statuts reglementaires (reserves naturelles, coeurs de parc nationaux, reserves biologiques et arretes de protection) ; d'autre part, l'approche retenue en 2018 pour les espaces marins, au titre de la mise en oeuvre de la Directive-cadre Strategie pour le milieu marin159, avec cinq criteres associes : couverture des enjeux ecologiques prioritaires definis dans les documents strategiques de façade, insertion prioritairement dans une aire marine protegee (AMP), existence d'une reglementation des activites, d'un document de gestion et d'un dispositif de controle. La SNAP 2030 developpe une approche plus globale qui prend en compte tous les espaces : metropole et Outre-mer, terre et mer. Ses engagements portent sur l'ensemble du territoire national (y compris l'ensemble des Outre-mer). Toutefois, si elle integre l'objectif europeen de protection de 30% dont au moins 10% devraient etre « strictement » protegees, elle fait de la protection « forte » une priorite, avec l'ambition d'atteindre cet objectif des 2022 (classement des aires protegees), alors que les aires protegees entrant dans cet objectif ne couvrent a ce jour que 1,86% du territoire national. Afin de comprendre la portee de cet objectif et l'approche developpee, plusieurs notions doivent etre clarifiees. Én ne parlant que de 30% du territoire globalement couvert par des aires protegees, dont 10% en protection forte, la SNAP 2030 ne fait pas la distinction entre les milieux terrestres et maritimes, ce qui meriterait d'etre precise. 159 Directive 2008/56/CÉ dite DCSMM PUBLIÉ De plus, en comptabilisant dans ses objectifs de vastes espaces ultramarins qui sont hors de l'espace europeen, la question se pose de l'adequation de la vision globale et elargie de la France a l'egard de la strategie de protection avec le premier pilier de la strategie europeenne en faveur de la biodiversite dont l'objectif est la protection de la nature en Éurope. Énfin, la SNAP utilise une terminologie differente de celle retenue dans la strategie europeenne en parlant d'une protection « forte » et non d'une protection « stricte ». Ces deux termes recouvrent des propositions differentes. La definition d'une aire protegee adoptee par la SNAP reprend le standard international donne par l'Union internationale pour la conservation de la nature (IUCN). Mais le concept n'est pas defini par la legislation française, contrairement au concept de « protection forte » (cf. infra). Selon la definition des aires protegees adoptees par la SNAP en reference a la definition internationale de l'UICN, egalement reprise par la Convention sur la diversite biologique, l'objectif d'une aire protegee est « d'assurer à long terme la conservation de la nature, ainsi que celle des services écosystémiques et des valeurs culturelles associées ». Én outre, selon cette definition internationale, une aire protegee doit remplir les criteres suivants : etre « définie, reconnue, consacrée et gérée par tout moyen efficace, juridique ou autre ». Le modele de protection « forte » est propre a la France avec une definition qui est desormais commune aux milieux terrestres et maritimes. Au titre de la SNAP, une zone de protection forte est « un espace naturel dans lequel les pressions engendrées par les activités humaines susceptibles de compromettre la conservation des enjeux écologiques de cet espace sont supprimées ou significativement limitées, de manière pérenne, grâce à la mise en oeuvre d'une protection foncière ou d'une réglementation adaptée, associée à un contrôle effectif des activités concernées ». L'article L110-4 du Code de l'environnement prevoit qu'un decret viendra preciser la definition et les modalites de mise en oeuvre de la protection forte. Cette définition « qualitative » de la protection forte (selon les termes de la SNAP) est destinée à rompre avec les concepts qui préexistaient dans la SCAP (2009-2019) et dans la SNCGAMP (20122020). La définition donnée par la SNAP allège les critères retenus dans la précédente stratégie, en ne retenant, ni l'obligation systématique de se référer à des enjeux prioritaires160, ni l'insertion dans une aire protégée existante, ni la référence à une réglementation (un dispositif foncier peut jouer le même rôle), ni enfin la présence d'un document de gestion. Élle introduit cependant la notion de dispositif pérenne. En première approche, cette notion semble se référer à une limitation des pressions humaines sur la biodiversité qui soit plus sévère que dans une simple « aire protégée ». La definition de la protection forte selon la SNAP ne se distingue pas significativement de la definition d'une aire protegee, comme le souligne le comite français de l'UICN dans son avis sur le projet de SNAP161. Il estime en effet que comme il s'agit de protection forte, toutes les pressions engendrees par les activites humaines ayant un impact negatif sur la conservation de la biodiversite devraient etre soustraites. 160 Le plan d'action 2021-2023 de la SNAP appelle cependant a creer les aires de protection fortes prioritairement dans des zones forestieres, au sein de zones humides, pour proteger des sites geologiques ou encore dans les espaces maritimes d'interet majeur comme les recifs coralliens (plan d'actions 2021-2023). 161 Avis du Comite français de l'UICN sur la Strategie nationale des aires protegees 2020-2030- 24 novembre 2020 PUBLIÉ La France promeut un modèle « hybride » d'une aire protégée sous protection forte, pragmatique et majoritairement bien accueilli par les acteurs du territoire que la mission a rencontrés ­ en ce qu'il accepte les activités humaines et en réduit les impacts par des « moyens efficaces » de gestion : la présence d'une « protection foncière ou d'une réglementation adaptée », et la présence et l'effectivité d'un dispositif de contrôle des activités menaçant la biodiversité. Ainsi que la Secretaire d'État chargee de la Biodiversite en a fait la declaration au congres mondial de la nature de l'IUCN en septembre 2021, la volonte de la France est la reconnaissance de la definition de la protection « forte ». Mais cette definition pourrait etre appelee a evoluer pour s'ajuster aux engagements europeens. La SNAP rappelle en effet l'existence de discussions en cours qui vont etablir, suite a un processus de concertation avec les États membres, les contours de la « protection stricte », notion introduite par la Strategie europeenne pour la biodiversite 2030 (Document SNAP 2021). Sans encore definir la « protection stricte », la strategie europeenne enonce les elements suivants : les 10% doivent necessairement etre inclus dans le reseau europeen des aires protegees, qui devra couvrir au moins 30% des terres et 30% des mers de l'Union ; il conviendra en particulier de viser la protection stricte des forets primaires et anciennes europeennes, ainsi que des «vastes zones abritant des écosystèmes riches en carbone tels que les tourbières, les prairies, les zones humides, les mangroves et les prairies sous-marines, en tenant compte des changements attendus dans les zones de végétation ». La Strategie de l'UÉ indique en outre que « protection stricte ne signifie pas nécessairement une interdiction d'accès mais vise à permettre le libre développement des processus naturels afin de respecter les exigences écologiques du milieu ». Les concepts ne se recoupant pas, le Comite français de l'UICN a propose, au travers de sa commission sur les aires protegees, de reunir ses experts autour du concept de protection forte afin de contribuer a une definition applicable au reseau français d'aires protegees. Pour mesurer l'intensite des mesures de protection, l'UICN classe les aires protegees en 6 categories162, qui « correspondent à une gradation de gestion dans les milieux naturels, depuis l'exclusion de toute activité (catégorie I) jusqu'à l'utilisation durable des ressources naturelles». Ce systeme des 6 categories des aires protegees de l'UICN est reconnu par l'ONU comme un systeme de classification international unique pour les aires protegees qui a l'avantage de fournir des informations comparables d'un pays et d'une region a l'autre. L'ONU encourage les pays a attribuer ces categories de gestion a leurs aires protegees, en fournissant les informations necessaires pour faire un rapportage international afin de suivre l'evolution des aires protegees dans le monde et l'atteinte des objectifs internationaux. Pour autant, l'assignation d'une categorie a un statut de protection est fonction des modalites de 162 http://uicn.fr/wp-content/uploads/2010/11/Éspaces_proteges-Partie-7.pdf PUBLIÉ gestion et de la reglementation. Cette analyse conduit a classer des espaces proteges portant la meme denomination dans des categories differentes. C'est le cas par exemple des sites des conservatoires d'espaces naturels ou du Conservatoire du littoral qui peuvent relever d'une categorie I, III, IV, V ou VI. Il ne peut donc y avoir de correspondance automatique entre les categories UICN et les statuts juridiques des aires protegees françaises. Comme le souligne le comite français de l'UICN dans son avis de 2020 sur le projet de SNAP, une analyse est necessaire afin d'evaluer l'ensemble des aires protegees, et des autres mesures efficaces de conservation (AMCÉZ163) pre-identifiees dans la strategie, par rapport aux definitions internationales et aux categories des aires protegees de l'UICN. Tableau 5 : Classification UICN des catégories de gestion des aires protégées avec les objectifs de gestion associée164 Catégorie UICN Objectifs de gestion Espaces protégés français (Principales correspondances) IA Réserve naturelle intégrale Ibb Zone de nature sauvage II Parc national III Monument ou élément naturel IV Aire de gestion des habitats ou des espèces Protection de ressources sauvages Protection d'écosystèmes et recréation Préservation d'éléments naturels spécifiques Conservation avec intervention au niveau de la gestion Parc national (zone coeur) Réserve naturelle géologique Site classé ­ Site inscrit Réserve naturelle nationale Réserve naturelle régionale Réserve naturelle de Corse Réserve biologique intégrale Réserve biologique dirigée Réserve nationale de chasse et de faune sauvage Site du Conservatoire du littoral Arrêté de protection de biotope Recherche scientifique Réserve intégrale (parc national) Réserve naturelle nationale Une AMCÉZ est definie comme une « Zone geographiquement delimitee, autre qu'une aire protegee, qui est reglementee et geree de façon a obtenir des resultats positifs et durables a long terme pour la conservation in situ de la diversite biologique, y compris des fonctions et services ecosystemiques connexes et, le cas echeant, des valeurs culturelles, spirituelles, socioeconomiques et d'autres valeurs pertinentes localement. » Il s'agit donc d'un dispositif ou d'une mesure qui, contrairement a la definition d'une aire protegee, n'a pas pour objectif principal la conservation de la nature mais qui permet une conservation efficace de la biodiversite sur un site. 163 La SNAP 2030 prevoit en effet la mobilisation de ces outils qui contribuent a la coherence du reseau. A long terme, les AMCÉZ pourront notamment renforcer la representativite et la connectivite du reseau d'aires protegees. Les espaces proteges français : une pluralite d'outils au service de la conservation de la biodiversite. Comite français de l'UICN, 2010 - Annexe p92. 164 PUBLIÉ V Paysage terrestre ou marin protégé Conservation de paysages terrestres ou marins et récréation Parc naturel régional Parc national (zone d'adhésion) Parc naturel marin (selon la réglementation et les objectifs de gestion mis en place) Site des Conservatoires d'espaces naturels Espace naturel sensible VI Aire protégée pour l'utilisation durable des ressources naturelles Utilisation durable d'écosystèmes naturels Parc naturel marin (selon la réglementation et les objectifs de gestion mis en place) Site des Conservatoires d'espaces naturels Nonobstant l'absence d'une repartition de l'objectif de 10% de la SNAP 2030 entre les milieux terrestres et les milieux marins, et entre la metropole et les Outre-mer, l'objectif est que les efforts de developpement du reseau actuel sous protection forte soient repartis de façon a prendre en compte les enjeux des differentes regions ou ecoregions, en Outre-mer comme en metropole qui represente plus de 80% des surfaces terrestres nationales. Des diagnostics des Strategies nationales pour la creation et la gestion des aires marines protegees (SNCGAMP) 2012-2020 et du reseau des aires terrestres sur le territoire metropolitain ont ete etablis en 2019 et 2020. Porte, par l'UMS Patrinat, un important travail a ete accompli, d'inventaires des donnees « especes » et « habitats » disponibles dans toutes les structures, d'organisation de ces donnees dans un SIGdispositif cle du Systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) et de l'Observatoire national de la biodiversite (ONB), et d'evaluation des lacunes du reseau des aires protegees terrestres en metropole sous l'angle de sa coherence avec la repartition d'especes et d'habitats patrimoniaux165. Il s'agit la d'une contribution majeure et innovante pour la connaissance naturaliste, l'expertise, la recherche en macro-ecologie et l'elaboration de strategies de conservation efficaces du patrimoine naturel. La demarche, qui associe les collectivites, les naturalistes, les scientifiques et les associations de protection de la nature, aboutit a un diagnostic, certes a mailles larges de 10kmx10km, mais mobilisable au niveau regional, l'UMS PatriNat ayant produit specifiquement des cartes pour chaque region. Plus globalement, l'UMS PatriNat a produit une carte nationale identifiant 30 grands secteurs a enjeux 165 « Representativite et lacunes du reseau d'aires protegees metropolitain terrestres au regard des enjeux de biodiversite » - UMS PatriNat- Octobre 2020. PUBLIÉ de conservation, insuffisamment couverts par des protections fortes166 (cf. figure 7). Dans ses deplacements, la mission a constate que les services de l'État et les services techniques des Regions avaient commence a s'approprier ces cartes, mais qu'un veritable travail d'analyse conjointe entre les DRÉAL et les Regions ne pouvait s'engager qu'a partir d'une commande politique forte (lettre de cadrage en date du 7 octobre 2021 de la Secretaire d'État aux prefets et aux presidents des Conseils regionaux). Figure 7 : Localisation des 30 grands secteurs à enjeux de conservation pour les espèces et les habitats insuffisamment couverts par les réseaux d'aires sous protection forte. Découpage fondé sur les sylvoécorégions (source : Inventaire forestier national). A cet egard, les associations de protection de la nature et les gestionnaires d'espaces naturels ont une forte attente. L'extension du reseau des aires protegees doit permettre de proteger des zones a enjeux qui aujourd'hui ne beneficient d'aucune protection, en mobilisant largement les reseaux d'acteurs de la biodiversite et en valorisant plus finement les travaux realises pour les schemas regionaux de 166 De grands secteurs d'intersection des enjeux especes et habitats non couverts par le reseau d'aires sous protection forte peuvent etre identifies comme precedemment au niveau des Alpes, de la Camargue et des Cevennes pour le sudouest, la region vosgienne, la Sologne, le plateau des Millevaches, la frange occidentale du littoral allant des Pyrenees a la cote d'Opale ainsi que l'ensemble de la Corse. PUBLIÉ coherence ecologique (SRCÉ) et les nombreux inventaires disponibles (zones naturelles d'interet ecologique faunistique et floristique- ZNIÉFF ; documents d'objectifs Natura 2000, ÉNS, charte des PNR, atlas de la biodiversite communaux167, ...). Les zones naturelles d'interet etant definies, les Departements (a travers les ÉNS) et les Regions (a travers les RNR) pourraient etre invites a promouvoir des demarches volontaires que les collectivites pourraient soutenir et reprendre ensuite via les dispositifs et procedures existants. Pour autant, plutot que de parler d'objectifs d'augmentation de la couverture en aires protegees, les elus des executifs departementaux et regionaux, qui craignent un deficit d'acceptabilite des usagers et la crispation des acteurs economiques, preferent s'interesser a l'amelioration de la gestion des zones beneficiant actuellement d'un statut de protection et des zones qui n'ont pas pour objectif principal la conservation de la nature mais qui permettent neanmoins une conservation efficace de la biodiversite sur un site168. Au niveau regional, un travail d'inventaire des aires existantes semble necessaire, a la fois pour bien prendre en compte l'ensemble des aires effectivement protegees et definir a la fois, celles beneficiant d'une protection forte et celles pouvant y pretendre moyennant des mesures de gestion ad hoc. A l'evidence, les PNR ont un role particulier a jouer dans l'atteinte des objectifs de la SNAP, tant quantitatifs que qualitatifs. Leur federation nationale positionne les parcs comme des accelerateurs dans la creation de protections fortes sur leur territoire afin d'entrainer les collectivites dans des plans d'actions. Les parcs se sont vu confier par la ministre un objectif specifique d'exemplarite a travers les chartes et l'inscription d'un objectif de 10% de protection forte sur leur perimetre. Les avancees seront appreciees et suivies a travers les plans triennaux successifs. Dans les departements qui soutiennent une politique des ÉNS volontariste, les elus des conseils departementaux interroges ont dit a la mission leur volonte de faire contribuer l'outil ÉNS a la strategie des aires protegees. C'est aussi la volonte de certains departements (Aube par exemple) qui n'ont lance que tres recemment une politique en la matiere. L'ADF a indique avoir initie un travail de revision de la charte des ÉNS afin de definir des criteres de labelisation au statut de protection forte, sur la base d'un avis scientifique. De plus, l'association propose d'engager dans chaque departement une evaluation concertee, entre le conseil departemental et le prefet, des plans de gestion des ÉNS. L'echelon regional serait le niveau de mise en coherence de la demarche et de la verification des propositions par rapport aux diagnostics produits par l'UMS PatriNat. Plusieurs acteurs interroges confirment l'interet de voir reconnaître par la SNAP en protection forte les sites acquis par le Conservatoire du littoral ainsi que des sites acquis (ou geres sur le long terme) par les conservatoires d'espaces naturels et par des etablissements publics (Office national des forets, Voies navigables de France). Des gestionnaires de milieux naturels, proposent egalement de faire evoluer en RNN certaines des RNCFS gerees par l'OFB, eu egard a la qualite biologique des sites et a leur mode de gestion. 167 Un Atlas de la biodiversite communale (ABC) est une demarche- soutenue par l'Office français de la biodiversite qui permet a une commune, ou une « structure intercommunale », de connaître, de preserver et de valoriser son patrimoine naturel. 168 AMCÉZ, proposees dans la SNAP PUBLIÉ Dans son avis sur le projet de SNAP 169 , la Fondation pour la recherche sur la biodiversite (FRB) a formule de nombreuses propositions dont, par exemple, la mobilisation du regime des espaces boises classes pour developper la protection forte ou la continuite ecologique entre les aires protegees. Én tout etat de cause, la qualification en protection forte devra se fonder sur un referentiel de criteres objectifs a elaborer. Un tel referentiel est a present attendu par les acteurs de la biodiversite dans la phase du diagnostic departemental qui engage la formalisation des plans d'actions territoriaux conformement a la lettre de la Secretaire d'État du 7 octobre 2021. C'est la un autre enjeu fort de la SNAP 2030 dont la mise en oeuvre doit donc etre reflechie dans sa coherence en termes de trame et de connectivite fonctionnelle entre les espaces. La SNAP prevoit en effet que les aires protegees doivent etre « connectées écologiquement selon une logique fonctionnelle.... La qualité du réseau d'aires protégées reposera également sur la capacité à maintenir une connectivité entre les écosystèmes, en mobilisant les outils et les politiques publiques qui peuvent y contribuer, ainsi qu'en renforçant certains outils existants. ». Si l'on peut considerer que les objectifs surfaciques seront atteints au titre de la SNAP, les points de vigilance principaux au sein du reseau de protections fortes a developper est de garantir sa coherence avec le reseau Natura 2000, sa representativite ecologique (proteger les enjeux ecologiques prioritaires aux echelles regionales, nationales, europeennes et internationales) ainsi que de garantir les continuites necessaires en lien avec les trames vertes et bleues. Én milieu marin, il faudra egalement considerer les aires marines significatives sur le plan ecologique ou biologique. Én la matiere, l'UMS PatriNat a indique ne pas avoir ete missionnee pour realiser l'evaluation in itinere des plans d'action territoriaux. S'agissant de la trame verte et bleue170 (TVB) definie par l'article L371-1 du code de l'environnement, on peut observer que jusqu'alors, cette « infrastructure naturelle » a pour objectif premier de lutter contre la fragmentation de l'espace et n'a pas vocation a comporter l'integralite des espaces proteges (L'alinea II-1° de l'article L371-1 prevoit qu'elle comporte en effet « Tout ou partie des espaces naturels protégés » au titre du code de l'environnement.). A l'avenir, la TVB devrait non seulement integrer de nouveaux espaces sous protection mais egalement comporter les zones peripheriques des aires protegees (« zones tampon ») et les corridors dans une vision ecosystemique. Avec ces nouveaux concepts, l'ambition de la SNAP 2030 devrait pousser a revoir et a approfondir le maillage de la TVB sur le territoire national, construit initialement, il y a dix ans, a travers les schemas regionaux de coherence territoriale171 (SRCÉ). Plusieurs personnes interrogees, elus et cadres des services techniques des Regions, ont d'ailleurs fait remarquer la variabilite de la TVB sur le territoire regional apres la creation des « grandes » regions, 169 https://www.fondationbiodiversite.fr/wp-content/uploads/2020/12/2020_FRB_Note_SNAP.pdf 170 La loi n° 2009-967 du 3 aout 2009 de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite loi Grenelle 1, instaure dans le droit français la creation de la trame verte et bleue. 171 La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi Grenelle 2, prevoit l'elaboration d'orientations nationales pour la preservation et la remise en bon etat des continuites ecologiques, ces dernieres devant etre prises en compte par les schemas regionaux de coherence ecologique co-elabores par les regions et l'État. PUBLIÉ resultant de visions, de methodes et de definition differentes par les « anciennes » regions qui les composaient. La mission identifie differents leviers pour faciliter la mise en oeuvre de la strategie nationale des aires protegees et de ses declinaisons regionales : Mobiliser les echelons territoriaux de l'État et des collectivites ; Éncourager les demarches territoriales de projets de mise en oeuvre de protection forte ; Articuler la declinaison regionale de la SNAP avec les politiques de planification d'amenagement du territoire et les projets ; Organiser un dispositif technique renforce au niveau regional. Dans la planification La declinaison regionale de la SNAP est autant une affaire de l'État que des collectivites qui en assureront en grande partie la mise en oeuvre. L'echelon regional doit etre reconnu comme un echelon de coordination generale, de planification et d'appui. Ét la mise en oeuvre devrait etre confiee a des acteurs plus proches du terrain (departements, ÉPCI dont metropoles). La DRÉAL et le conseil regional ont un role de coordination generale, de planification et d'appui et doivent etre invites a s'organiser dans une taskforce en appui aupres du prefet de region et du president du conseil general. Dans sa fonction de « chef de file » dans le domaine de la biodiversite, le Conseil regional coordonne et organise les actions des differentes collectivites territoriales et de leurs etablissements publics existants dans la region, en faveur de la biodiversite, sans toutefois pouvoir leur « imposer » des actions particulieres. Mais il a une fonction facilitatrice aupres des collectivites. Premier financeur des PNR, il a la capacite d'impulser des cooperations et des mutualisations de projets inter-parcs sur le territoire regional et de donner des orientations fortes aux chartes en matiere de strategie de developpement durable choisie sur le territoire. La DRÉAL doit conserver sa capacite a piloter et a mettre en oeuvre les politiques ministerielles et sa propre expertise sur les enjeux ecologiques et en matiere d'ingenierie de projet. Les politiques des ÉNS devraient prioritairement contribuer a la politique en faveur de la biodiversite inscrite dans le SRADDÉT. Se pose cependant la question des modes de collaboration entre Regions et Departements, dont l'experience montre qu'elle est peu developpee et souvent difficile. La question des ressources fiscales affectees (part departementale de la taxe d'amenagement) est un motif de tensions. Dans la mise en oeuvre opérationnelle L'animation au niveau departemental doit etre renforcee afin d'etre au plus proches des acteurs des PUBLIÉ territoires pour mieux prendre en compte la biodiversite dans les projets de territoire et faire emerger des projets de protection. A l'image de la politique d'eau, la demarche pourrait mettre l'accent sur le role des ÉPCI, relais naturels des politiques sur les territoires, et pousser a partager davantage les enjeux du maintien de la biodiversite, les outils, les methodes et les pratiques. Cette démarche gagnerait à bénéficier d'une implication des Directions départementales des territoires - et de la mer- (DDT-M) auprès des acteurs locaux. Cependant, l'affaiblissement de leurs compétences dans le domaine de la biodiversité va à l'encontre de cet objectif, La cohérence voudrait que soient affectés aux missions relatives à la mise en oeuvre du plan d'action de la SNAP les agents déchargés de missions liées à Natura 2000 après la décentralisation vers les conseils régionaux. Dans les départements, l'animation des plans d'actions pourrait s'appuyer dans la durée sur les instances départementales existantes : - La commission départementale de la nature, des paysages et des sites, dans un périmètre élargi. - La MISEN stratégique, instance privilégiée pour consolider l'articulation de la stratégie de contrôle avec la stratégie de protection des milieux naturels ; elle pourrait être élargie dans sa formation stratégique au Conseil départemental et à des représentants du bloc communal. Avant de passer a la concretisation d'un projet de protection forte que ce soit, au sein des espaces naturels existants ou sur de nouveaux espaces, les acteurs locaux (collectivites ­ associations) sont souvent demunis pour passer d'une simple idee a un veritable projet de creation d'aires protegees ou d'extension de la protection forte. Une initiative visant a encourager ces demarches prealables, en appuyant ces groupes d'acteurs d'une dotation financiere leur permettant de mobiliser de l'ingenierie scientifique et d'animation, serait de nature a faciliter la concretisation de ces demarches. L'OFB, en partenariat avec d'autres acteurs (agences de l'eau, conseils regionaux volontaires...), pourrait porter une telle initiative par un financement incitatif de l'ordre de 50.000 euros par projet, comme il a su le faire dans d'autres domaines avec son initiative de « territoires engages pour la nature ». Sur la base d'une centaine de soutiens annuels, il conviendrait de prevoir a cet effet une enveloppe annuelle de 5 millions d'euros durant le premier triennal de la SNAP. Ce dispositif doit etre d'acces simple et facile pour produire les effets escomptes. Plusieurs personnes ont mentionne que les contrats de relance et de transition ecologique (CRTÉ) pourraient etre le levier propice pour introduire la biodiversite dans la contractualisation avec les territoires. Avant d'envisager l'outil le mieux adapte, une reflexion prealable sur les zones a enjeux de conservation est a conduire au niveau regional. Sur les territoires des parcs naturels regionaux, les syndicats mixtes de gestion doivent etre incites conjointement par l'État et les conseils regionaux a definir des trames articulees sur des protections fortes (avec un objectif d'exemplarite de 10% du territoire couvert par le PNR). La mise en oeuvre concrete, dans la duree, des objectifs de la SNAP 2030 passe necessairement par la prise en compte effective des objectifs de protection et des documents de gestion dans les politiques PUBLIÉ de planification territoriale. Cet enjeu est identifie dans la SNAP (mesure 10) et souligne fortement par les prefets, des elus, et la plupart des associations interrogees par la mission. Au niveau regional, l'enjeu est de faire de la preservation de la biodiversite un principe guide pour les collectivites, et d'inscrire a ce titre le reseau des espaces proteges sous protection forte et les continuites ecologiques fonctionnelles dans les politiques de planification coordonnees par le Schema regional d'amenagement, de developpement durable et d'egalite des territoires (SRADDÉT), pour le domaine terrestre. A ce titre, une recente etude comparative des SRADDÉT, produite par France nature environnement (FNÉ) 172 releve l'heterogeneite, la dispersion et le manque de visibilite des informations sur les politiques regionales dans le domaine de la biodiversite en general, et en matiere de continuite ecologique en particulier. Le manque de « porter a connaissance » sur la trame verte et bleue, la diversite des approches dans leur definition et une animation insuffisante dans la mise en oeuvre dans les territoires sont patents. Au niveau infra regional, la prise en compte effective des espaces proteges interconnectes a l'echelle des SCOT et des PLU(i) ainsi que dans les projets, constitue un enjeu majeur. Cette demarche descendante parait delicate a atteindre de l'avis de certains elus regionaux interroges. Les travaux de territorialisation dans les SRADDÉT du principe de « zero artificialisation nette »173 dans le cadre de la lutte contre l'artificialisation des sols devraient aider. Ils seront propices a une analyse plus fine des enjeux de biodiversite sur le territoire et a leur reelle prise en compte dans la conception des programmes et des projets. Pour y parvenir, un effort d'animation des ÉPCI autour des SCoT, des PLUI et des PLU a l'initiative de la Region et des services de l'État parait indispensable. L'approche locale et les demarches ascendantes ne pourront que faciliter la mobilisation des obligations et mesures proposees par l'article L101-2 du code de l'urbanisme et exposees pedagogiquement dans les guides du Centre d'etudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, les mobilites et l'amenagement (CÉRÉMA) dans une vision de plus long terme.174 La strategie de construction du reseau des aires protegees doit pouvoir s'appuyer sur un continuum d'expertise nationale et regionale sur cette thematique (connaissance, methodes, expertise, montee en competence). Cette demarche passe par l'organisation des competences techniques au niveau regional et la repartition des roles (ARB, observatoires regionaux, CSRPN, OFB, services de l'État et des collectivites, etc.). Plusieurs conditions doivent en outre etre reunies. L'appui de l'OFB national et de l'UMS PatriNat est essentiel pour produire de la connaissance directement mobilisable, des outils et des methodes comme en temoignent la structuration du Systeme 172 Conseils regionaux et biodiversite ­ Élements d'analyse des SRADDÉT- FNÉ- 12 mai 2021 173 L'article 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 aout 2021 portant lutte contre le dereglement climatique et renforcement de la resilience face a ses effets inscrit la lutte contre l'artificialisation des sols dans les domaines de competence thematiques du SRADDÉT 174 Article L101-2 du code de l'urbanisme : « Dans le respect des objectifs du developpement durable, l'action des collectivites publiques en matiere d'urbanisme vise a atteindre les objectifs suivants : ... 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la preservation de la qualite de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversite, des ecosystemes, des espaces verts ainsi que la creation, la preservation et la remise en bon etat des continuites ecologiques ». PUBLIÉ d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) et les outils de diagnostic sur les enjeux. La capacite de l'OFB national et regional a travailler etroitement avec les collectivites, Departements et Regions, a acculturer les elus et a valoriser les experiences pilotes est une force. La production, la mise a disposition et la diffusion des connaissances sur la biodiversite doivent etre organisees a travers un outil mutualise État/Region et associer les collectivites a la gouvernance du schema national des donnees sur la biodiversite. Le systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) a cette vocation, mais il se heurte a l'heterogeneite de systemes techniques differents dans chacune des regions, du fait d'une quasi-absence de mutualisation sur les espaces proteges. Afin de progresser sur cet enjeu essentiel, les collectivites devraient etre davantage associees a la gouvernance du schema national des donnees sur la biodiversite. Le role des agences regionales de la biodiversite (ARB) et de leur lien avec les plateformes regionales du SINP est a cadrer dans la mesure ou elles pourraient notamment jouer un role dans le partage de standards communs definis a l'echelon national. La coordination et l'animation des synergies entre reseaux des aires protegees sont a renforcer (integrer les animateurs Natura 2000, les gestionnaires ÉNS, les agents des PNR et des CÉN, etc.). Des gains potentiels d'efficience sont accessibles par la mutualisation de pratiques, des savoirs et des savoir-faire comme en temoignent largement les gestionnaires que la mission a interroges. Énfin, les tetes de reseaux nationaux d'aires protegees pourraient, elles aussi, etre mises a contribution, sous reserve d'un appui financier, pour apporter leur ingenierie afin de faciliter et d'accompagner l'emergence de projets territoriaux visant a aller vers « la protection forte ». Encadré 4 : Les départements et collectivités d'Outre-mer Des entretiens que la mission a conduits, il ressort que les enjeux outre-mer ne sont pas ceux des taux de couverture, meme si des projets d'extension existent ici ou la en matiere d'aires protegees. Il en est un majeur qui est le role que doivent et peuvent jouer les reseaux d'aires protegees dans la prise en compte de problematiques plus transversales, comme acteur ­ demonstrateur, car dote de moyens specifiques. Il en va ainsi de thematiques telles que la lutte contre les especes exotiques envahissantes (ÉÉÉ), notamment a la Reunion, la prise en compte et le traitement des pollutions notamment aux Antilles (chlordecone, sargasses, etc.) ou encore sur des sujets lies aux risques (recul du trait de cote, inondations, mouvement de terrains et submersion marine). Cet enjeu renvoie partout a la necessite de mieux organiser les reseaux d'acteurs de la biodiversite autour de l'emergence des ARB. Leur degre de maturation est tres different selon les territoires. Creee sous la forme d'un etablissement public de cooperation environnementale (ÉPCÉ) depuis mai 2021 en Guadeloupe, les reflexions demarrent tout juste en Martinique avec une forte ambition de la Collectivite territoriale pour faire emerger une ARB d'ici fin 2022, tout comme a la Reunion, ou un cabinet d'etude travaille plusieurs scenarii. Tout comme en metropole, la question d'une meilleure integration de la SNAP et de ses futures declinaisons regionales, aux documents de planification supra (SAR, SCOT, PLUI) se pose avec des contraintes neanmoins plus fortes, compte tenu des enjeux d'amenagement sur des territoires contraints (logements, infrastructures...). Les enjeux de coordination de la connaissance et de la sensibilisation, pour ne pas dire mobilisation citoyenne sur la necessite de mieux proteger la biodiversite, ont ete centraux dans les echanges que la mission a pu avoir avec les collectivites chefs de file. Aux Antilles et a la Reunion, les projets d'ARB se positionnent aussi comme fer de lance de la PUBLIÉ cooperation regionale (Caraîbes ­ Ocean indien) tout en voulant developper des filieres economiques d'excellence a ces echelles (pharmacopee). Il n'y a pas de revendications specifiques de nouvelles decentralisations en matiere d'aire protegees, mais un interet pour toute initiative de simplification qui serait initiee au niveau national. La question des moyens et de financement dedies semble moins pregnante qu'ailleurs (en tout cas moins abordee lors des entretiens), compte tenu de l'importance et du panel des outils mobilisables (plan de relance, programmation europeenne, financement Life, notamment). La stratégie nationale fixe l'ambition qu'au moins un tiers des zones protégées, soit 10 % des terres et 10 % des mers de l'Union, soient sous protection forte (classement et gestion) à l'horizon 2030. La création et l'extension d'aires pérennes sous protection forte sont donc un des enjeux majeurs de la nouvelle stratégie nationale, mais les procédures de création de ces aires, en particulier les réserves naturelles nationales et les parcs nationaux, sont très longues et impliquent- autant que l'animation de la stratégie nationale- une mobilisation des services de l'État à plusieurs niveaux (départemental, régional, national). Dans le double contexte de réduction globale de l'emploi public et de la décentralisation des politiques publiques, la mission a examiné l'opportunité de pousser la décentralisation plus avant pour les aires protégées dont l'initiative relève des conseils régionaux, à savoir principalement les parcs naturels régionaux. Dans le cas de la Corse, la mission a reconsidéré la ligne de partage qui persiste entre les compétences de la Collectivité de Corse et celles de l'État concernant la gestion des réserves naturelles créées avant 2002 pour proposer d'achever le transfert de compétence en la matière voulu par le législateur. Enfin, la mission s'est intéressée à des mesures de simplification ou de déconcentration des procédures de création, de modification et de gestion des aires protégées. La diversité de la boite à « outils », aux mains d'une pluralité d'acteurs, est considérée comme un atout par l'ensemble des personnes (élus, responsables associatifs et responsables de services techniques d'administration) rencontrées par la mission. Celles-ci soulignent le risque d'une simplification du panel des moyens d'intervention. Les statuts sont ciblés et complémentaires entre eux175. Ils couvrent ainsi un large éventail de situations et permettent d'activer tous les leviers, notamment financiers. La superposition de statuts sur une même zone est souvent une source de complexité, comme le déplorent plusieurs gestionnaires. La mission a pu constater que des solutions pragmatiques ont cependant été mises en oeuvre sur certains territoires, à travers une instance de gouvernance unique ou un 175 https://uicn.fr/wp-content/uploads/2016/08/Éspaces_naturels_proteges-OK.pdf PUBLIÉ document de gestion unique intégrateur ou, à défaut, un document de synthèse commun176. Ces expériences doivent être facilitées et encouragées. Plusieurs élus ou représentants de l'État (la plupart du temps non directement impliqués dans la mise en oeuvre opérationnelle de cette politique), ont fait part à la mission de la complexité, pour eux comme pour le public, de tous ces statuts de protection qui, bien souvent, se superposent. Cela affaiblirait la perception de ce qu'est une aire protégée, son utilité et les conséquences pratiques notamment pour le public qui fréquente ces espaces. Des initiatives a l'egard du grand public avaient ete proposees en 2018, par les reseaux d'aires protegees et l'Office français de la biodiversite autour du concept « un espace protégé près de chez vous ». Ce projet meriterait d'etre repris et mis en oeuvre, afin de rapprocher le public du territoire et des politiques publiques en faveur de la biodiversité, au-delà des questions de statut juridique et de terminologie. Il y a unanimité des personnes rencontrées par la mission pour ne pas décentraliser ce qui relève encore de l'État (PN, RNN, APB, RBD), en dehors du cas de la Corse. Tous les acteurs soulignent la capacité de l'État à mener des projets de RNN et de PN sans nécessairement disposer des accords de l'ensemble des propriétaires. L'action de l'État sur les RNN est considérée comme complémentaire de celle de la Région sur des sites moins patrimoniaux. Les gestionnaires de RNN soulignent la sécurisation de la gestion dans la durée grâce à la dotation forfaitaire annuelle de l'État, ainsi que l'importance du réseau et de l'animation par Réserves naturelles de France. Dans le processus de création des réserves naturelles nationales, le pilotage du projet et la concertation, l'implication forte du préfet et des services de l'État, dans la durée, sont des clés de la réussite du classement. La loi n°2016-1087 du 8 aout 2016 (reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages) reconnait les PNR comme des partenaires privilégiés de l'État et des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre des politiques liées à la biodiversité et au paysage. Le processus de classement est conduit par le conseil régional qui engage la demande de classement et de renouvellement de classement, définit le périmètre d'étude, assure la maitrise d'ouvrage du projet, arrête le projet de charte, propose un périmètre de classement. Le processus de création est long (gage d'adhésion menant à l'approbation par l'ensemble des membres d'une charte qui définit notamment de manière très précise les contours du territoire concerné). Il peut durer une dizaine d'années avant d'aboutir à l'octroi du label « PNR » par décret cosigné du Premier ministre et du ministre de l'écologie. 176 Par exemple, le plan de gestion de la RNN des marais de Bruges (33) vaut document d'objectifs Natura 2000 PUBLIÉ La révision d'une charte dure en général 4 ans, à l'initiative du syndicat mixte (composé exclusivement des collectivités locales) qui structure obligatoirement le PNR (article L333-1 du code de l'environnement). Le maintien de la labélisation de la charte des PNR par l'État fait consensus chez l'ensemble des personnes (FPNRF, élus des PNR et des Régions, préfets, associations de protection de la nature, ...) interrogées par la mission. Pour tous, c'est une garantie à la fois de l'exigence de qualité, de sélectivité des projets, d'impartialité des décisions de classement et d'homogénéité du label177 alors que le nombre de projets augmente, signe d'un certain engouement pour cet outil de la part des collectivités. Les services de l'État interrogés considèrent majoritairement que l'implication de l'État régional dans la charte des PNR, pour minime qu'elle soit, et la dotation actuelle de l'État au budget de fonctionnement des PNR178 doivent demeurer. Le transfert de nouvelles missions vers les Régions rendra encore plus difficile l'ancrage territorial des services de l'État pour appréhender les enjeux et produire des avis de qualité sur les projets de charte. Or, les PNR sont des outils décentralisés qui permettent de porter et de coordonner plusieurs politiques environnementales sur les territoires avec un « coût ETP État » faible. Le rôle de l'État pourrait être réorienté vers un suivi plus généraliste des PNR (pas uniquement axé sur la protection des milieux naturels) afin de mieux utiliser ces structures dans le portage des politiques de transition écologique, d'aménagement et de développement durable (ingénierie territoriale développée pluridisciplinaire, moyens dédiés...). Le code de l'environnement confère aux conseils régionaux pour les réserves naturelles régionales des compétences calquées sur celle que possède l'État pour les réserves naturelles nationales, quant aux principes fondamentaux de la procédure de création et aux modalités de gestion de ces espaces naturels. Au-delà de l'information réciproque entre la Région et l'État des projets de création de réserve et projets d'intérêt sur les mêmes secteurs, et de la participation éventuelle aux réunions du comité consultatif, les services territoriaux de l'État ne sont pas sollicités. Le code de l'environnement (article L.332-2-II) dispose qu'en cas d'opposition du ou des propriétaires concernés, la procédure de classement d'une réserve naturelle régionale prévoit une délibération du conseil régional et une saisine du Conseil d'État par le Premier ministre. Cette procédure n'a, semblet-il, jamais été employée, car les Régions souhaitent un classement accepté et non imposé. 177 Én 2017, suite a la loi Notre et a la Loi biodiversite, apres avoir clos un important chantier legislatif portant sur l'amelioration de la procedure de classement et de revision, Regions de France, l'État et la FPNRF ont signe un accord tripartite rappelant notamment l'attachement au label national. 178 L'État participe au budget de fonctionnement des PNR a travers une subvention annuelle forfaitaire de 120 k a chaque parc (soit environ 6,9 M). PUBLIÉ L'État n'est plus à l'initiative du classement des réserves naturelles en Corse depuis 2002. Néanmoins, il a la possibilité de demander le classement d'une réserve naturelle au conseil exécutif de la collectivité de Corse (CdC) ou de procéder au classement en vertu de son pouvoir d'institution. Il est également seul compétent pour statuer sur les demandes d'autorisation de destruction ou de modification de l'état ou de l'aspect des RN classées en Corse par l'État avant 2002. Pour les RN classées en Corse à la demande de l'État après 2002, l'accord du préfet de Corse doit être recueilli avant décision de la collectivité de Corse. La gestion et le contrôle des prescriptions des réserves naturelles de Corse classées par l'État avant 2002 (ou en vertu de son pouvoir de substitution) ont été transférées à la CdC. En conséquence, la CdC institue/renouvelle les comités consultatifs, désigne un gestionnaire et met en place/renouvelle les conseils scientifiques. Élle a la compétence pour approuver le plan de gestion de la réserve. L'ensemble des décisions sont prises après accord du préfet de Corse. Elles se substituent aux dispositions des actes de classement. La situation concernant les anciennes RNN est celle d'une decentralisation inachevee qui ne satisfait, ni les services de l'État, ni la Collectivite de Corse. Les propos tenus par le President de la CdC, lors de la rencontre avec la mission, sont sans ambiguîte. La Collectivite souhaite exercer la competence la plus elargie possible dans le cadre d'un schema des ÉNS dont l'elaboration va debuter. Outre le transfert de responsabilite de l'État vers la CdC, cette evolution suppose une reflexion globale sur les moyens, la fiscalite et l'exercice du droit de preemption, ainsi que l'exercice de la police de l'environnement. La CdC veut s'inscrire pour l'exercice de cette competence dans une demarche partenariale, en particulier avec les communes et les intercommunalites. Élle souhaite creer une synergie de tous les acteurs dont l'État pour atteindre les objectifs de protection, dont la dimension identitaire va au-dela du seul enjeu global de la SNAP et de ses aspects quantitatifs et qualitatifs. Dans le cas d'un transfert de la responsabilite des RN a la CDC, les services de l'État seront prives de la competence d'instruire les demandes d'autorisation de travaux, et de declasser une RN si l'etat en etait profondement altere. Les transferts successifs et partiels de l'État vers la Collectivite depuis 2002 ont rendu l'etat des lieux a la fois complexe et inoperant. Sur le site de la Scandola, la superposition de reglementations (marine, terrestre avec des niveaux de normes inappropries et un decret de creation non revu) et de zonages (reserves nationale dont l'extension annoncee depuis plus de 10 ans a ete decidee en 2020 par la CdC sous le statut de reserve naturelle de Corse et regionale) rend actuellement quasiment inefficace l'action de protection que pourtant tout le monde reclame (cf. encadre 4). La simplification du dispositif avec sans doute un seul niveau de « reserve naturelle de Corse », sous la seule responsabilite de la CdC, de meme que pour les zones Natura 2000, paraît etre la voie a emprunter. Il conviendrait alors de permettre a l'État de prendre des mesures d'urgence au cas ou la protection de sites de valeur internationale ne serait pas pleinement assuree. Au sein de la Collectivite, la complexite de l'architecture rend manifestement delicats un certain nombre de changements indispensables. L'organisation resulte d'une cohabitation des services reunis des deux anciens departements, avec des offices independants juridiquement de la Collectivite. Én outre, au sein de la CdC, les interferences politiques a differents niveaux rendent malaisees la lisibilite et la transparence du jeu des acteurs institutionnels. Plusieurs interlocuteurs (elus locaux, cadres des services de la CdC, services de l'État, association de protection de la nature) portent des jugements severes sur la PUBLIÉ maniere dont le jeu des acteurs est vicie et les processus de decision bloques, autant par l'incompetence, l'inorganisation des services que le clientelisme. Sur le theme de la biodiversite, en dehors du CSRPN, il n'existe pas de cadre d'echange entre les services de l'État, de la CdC et de l'Office de l'environnement de Corse (ni groupe de travail « metier », mission interservices de l'eau et de la nature elargie, groupe thematique dans le cadre du comite territorial de la biodiversite de Corse ...). S'il appartient au seul president de la CdC de dire ce qu'il veut faire en la matiere, il ne semble pas douteux qu'en matiere d'aires protegees l'internalisation de la competence dans les services de la Collectivite, avec l'instauration d'une instance de concertation voire de delegation de gestion du type ARB, serait une evolution souhaitable, susceptible de donner au systeme une certaine dynamique. Une double evolution semble donc necessaire et possible s'agissant des aires protegees : Un transfert complet de competences vers la CdC s'agissant des reserves naturelles. Il la rendrait ainsi integralement responsable de cette politique au regard des objectifs nationaux et internationaux de protection. Ce transfert devra evidemment s'accompagner d'une reflexion sur les outils juridiques et financiers, notamment en matiere de fiscalite, dont devra disposer la Collectivite, ainsi que l'accompagnement pour des processus efficaces et operants. L'État devra garder des moyens d'expertise et de controle pour garantir aux citoyens l'assurance du respect du droit et des engagements de la France, mais aussi d'une vision nationale de la politique des aires protegees qui reste attendue par nombre d'interlocuteurs. Il conviendra de prevoir la mise en place des instances de gouvernance indispensables entre les differents niveaux d'acteurs (comite territorial de la biodiversite de Corse par exemple) et de conserver leur capacite d'agir a ceux qui sont les plus performants comme le Conservatoire du littoral. Les objectifs de preservation des milieux naturels a forts enjeux devront figurer dans les documents de planification et les contrats de territoire. La Collectivite devrait, pour mener au mieux cette nouvelle responsabilite, structurer ses services dans une organisation interne appropriee qui passe par une reflexion de fond sur le role de l'Office de Énvironnement de Corse articule avec ses services. Encadré 5 ­ La réserve naturelle (RN) de Scandola La RN de Scandola a vu le jour en 1975179 et fut le premier site de France dedie a la preservation du patrimoine naturel a la fois terrestre et marin. Sur la commune d'Osanie, elle occupe une superficie de 900 ha sur le domaine terrestre et de 1000 ha sur le domaine maritime. Veritable joyau de la biodiversite, reconnu a travers plusieurs labels (Aire marine protegee, Natura 2000, patrimoine UNÉSCO), les actions menees a compter de son classement ont permis d'y restaurer une faune et une flore exceptionnelles, terrestres et marines. Or depuis une vingtaine d'annees, sous l'effet de la pression croissante de l'activite touristique nautique, la RN est gravement impactee. Le taux de reproduction des balbuzards pecheurs, un bioindicateur, y est proche de zero. 179 La RN a ete classee par decret n°75-1128 du 9 decembre 1975 PUBLIÉ Én saison ce sont plus d'une centaine d'embarcations dont des embarcations rapides (chacune transportant des dizaines de passagers) qui effectuent des rotations depuis plusieurs points avec toutes les nuisances imaginables (mouillage, peche, bruit, accostage, ...). Ce n'est evidemment pas compatible avec l'objectif de protection forte lie a la qualite exceptionnelle de cette reserve. Le rapport scientifique publie en 2021 par le PN de Port Cros180 en temoigne. Ét cette constante augmentation de la frequentation des bateaux a conduit l'UNÉSCO, en 2020, a retirer son label « Éspace europeen protege ». La gestion exercée par le PNR de Corse (avec la mise à l'écart du conservateur de la RNN de Scandola), alors que les 6 autres RN de Corse sont gérées par l'Office de l'environnement de Corse, et le maintien d'une réglementation obsolète et inadaptée (datant de 1975) laissent la place à un développement incontrôlé, même si depuis deux ans, dans un contexte d'urgence, le Préfet de Corse et le Préfet maritime de Méditerranée ont signé plusieurs arrêtés de protection de biotope pour protéger des nids de balbuzards pécheurs en instaurant des zones de quiétude. Depuis plus de 15 ans, il est question d'un projet d'extension de la RN. Én 2020, la CdC a pris la décision de créer une RNC de 10 000 hectares (principalement sur des propriétés des communes et du CdL) autour de la RNN. La question se pose de la coexistence des deux dispositifs geres differemment, la RN poursuivant sa vie avec un decret inadapte, et dont les interdits ne sont pas memes respectes. Il est souhaitable que la RN etendue dispose a terme d'une gouvernance unique et d'un meme outil reglementaire, actualise et applique. Carte de situation de la reserve naturelle de Corse de Scandola Donner la priorité au projet territorial et à l'acceptation sociale La création, le renouvellement et l'extension des aires protégées relèvent de procédures lourdes articulant des étapes d'évaluation scientifique et de concertation/consultation à différents niveaux (national, régional, local). Pour l'ensemble des acteurs, il n'est pas gênant d'avoir des procédures de création qui durent plusieurs années, dès lors que ce temps est pleinement mis à profit pour travailler à la construction d'un projet 180 BOUDOURÉSQUÉ et al., A terrestrial and marine nature reserve in the NW Mediterranean, Scandula (Corsica) : Biodiversity and lessons from 46 years of management, 2021 PUBLIÉ commun avec les acteurs du territoire. Trois mois ou six mois sont peu de chose en comparaison du long processus d'appropriation qu'il convient d'anticiper et de piloter. Pour toutes les personnes rencontrées par la mission, la concertation locale et l'information autour de la création d'une aire protégée sont des conditions primordiales de l'acceptabilité et de l'appropriation locale, et, à terme, d'une gestion plus aisée. Dans la durée, l'ancrage des aires protégées dans le territoire est une réelle priorité pour les gestionnaires. Ceux-ci ont entrepris de transformer la gouvernance des espaces dont ils ont la responsabilité, d'associer les habitants et les usagers à la gestion et à l'organisation d'événements. Résidents familialement sur le territoire concerné, les responsables et gestionnaires des espaces protégés sont un lien précieux avec les habitants et les élus. La communication permet de convaincre si elle est faite de façon vivante et moderne. Il n'importe pas seulement de dire des faits techniquement précis, mais d'apporter de la vie et de la pédagogie dans le discours, et de faire évoluer les méthodes, par exemple en organisant des soirées publiques avec des interventions variées, voire ludiques, adaptées à l'auditoire et au territoire, en prenant éventuellement appui sur un PNR ou un CEN. Én mettant le projet de territoire au centre de la démarche de création d'une aire protégée, l'État se doit de s'organiser pour être agile et réactif dans ses processus de décision. Le maintien d'une capacité d'animation, de coordination et d'expertise au sein des services déconcentrés de l'État (DRÉAL et DDT-M) est pour cela indispensable, de même que la garantie d'un appui technico juridique de la part de l'administration centrale du ministère de la transition écologique (MTÉ). Les préfets, DREAL et DDT-M, soulignent également - contre exemples à l'appui- l'importance d'améliorer la fluidité dans le dialogue entre les services déconcentrés et l'administration centrale du MTÉ, en simplifiant les échanges informatifs vers le niveau central et en apportant des réponses rapides au niveau déconcentré. Un point intangible pris en compte est la contrainte que peut constituer la création d'une aire protégée pour le droit ­ individuel et perpétuel- de propriété et de libre jouissance. Les procédures de création et de modification des protections fortes protègent ce droit. Des nombreuses auditions qu'elle a conduites, la mission a retenu et analysé sur leurs effets et impacts les propositions d'évolutions procédurales tirées de l'expérience des services techniques des collectivités, des services de l'État et des réseaux des gestionnaires des espaces protégés. L'analyse des voies de simplification et de déconcentration tend à différencier les procédures selon qu'il s'agit d'une création, d'une extension ou d'une révision (ou encore d'une modification mineure). En effet, dans les cas d'une révision ou d'une modification, les enjeux sont bien identifiés et partagés, et les acteurs locaux expérimentés. Évolutions concernant la création et la modification des réserves naturelles nationales Le classement d'une RNN est sans limitation de durée. La procédure de « classement » des RNN est prévue aux articles L332-1 à L332-7 du code de l'environnement et fait l'objet de la circulaire PUBLIÉ MEDDTL181 du 30 septembre 2010 (relative aux procédures de classement et de gestion des réserves naturelles nationales) du ministère en charge de l'environnement, de la diffusion du « Guide des procédures de création et de gestion des réserves naturelles nationales ». L'actualisation de ce guide serait en cours par le MTÉ avec l'appui de Réserves naturelles de France (RNF). Figure 8 : Schéma simplifié de la procédure d'instruction d'une réserve naturelle nationale 181 Circulaire du Ministere de l'ecologie, de l'energie, du developpement durable et de la mer NOR : DÉVL1019313CTexte non paru au journal officiel PUBLIÉ Notification du projet de decret aux proprietaires et titulaires de droits reels Commission departementale nature, sites et paysages Commission departementale des espaces, sites et itineraires Notification individuelle du classement aux propriétaires concernés et titulaires de droits réels Les dispositions législatives relatives aux réserves naturelles ont fait l'objet d'une révision qui a abouti à l'ordonnance n° 2012-9 du 5 janvier 2012 (ratifiée par l'article 165 de la loi n° 2016-1087 du 8 août PUBLIÉ 2016), destinée à simplifier et clarifier certaines de ces dispositions. Ces modifications sont applicables à l'ensemble des réserves naturelles sans distinction, soit les RNN, les RNR et les RNC. Il reste que la procédure de création d'une RNN est longue du fait notamment, d'une part, d'un déficit fréquent initial de l'acceptabilité territoriale de la protection et, d'autre part, des procédures formelles : l'enquête parcellaire, l'enquête publique et la notification individuelle aux propriétaires et titulaires de droits réels. Les acteurs de terrains citent fréquemment des procédures de création ayant duré 10 ans voire plus, le temps de faire émerger un consensus, alors que l'ensemble des phases administratives ne dure que deux ans. La mission formule un ensemble de propositions : les propositions 1 à 8 concernent uniquement les réserves naturelles nationales, alors que les propositions 9,10 et 11 concernent l'ensemble des réserves naturelles (nationales, de Corse, régionales). Proposition n°1 : Mettre l'accent sur la concertation locale, en amont de l'enquête publique. Norme concernée : note technique. Il n'est pas nécessaire de faire évoluer le code de l'environnement. S'il ne s'agit pas d'une mesure de simplification, la qualité de la concertation locale conditionne pour beaucoup l'acceptabilité du projet de RNN, et facilite sa création et sa gestion. La circulaire de 2010 sur les procédures de classement et de gestion des RNN est centrée sur la procédure administrative, l'enquête publique et les consultations - facultatives et obligatoires- qui l'entourent. Élle ne fait pas la place pour l'élaboration collective, avec les habitants, d'une vision d'avenir des ressources naturelles, et les processus qui permettent de dépasser les blocages. Une évolution majeure souhaitée, et parfois mise en oeuvre par les services territoriaux de l'État rencontrés, réside dans l'organisation, construite avec le préfet, de la concertation locale en amont de l'enquête publique et la co-construction du projet de décret en associant les parties concernées. Dans ce processus d'association, une forte implication du préfet, un pilotage en mode projet avec des objectifs temporels et de la réactivité sont des facteurs de réussite, comme en témoignent les préfets que la mission a rencontrés. Proposition n°2 : Requérir l'avis du Conseil national de la protection de la nature sur l'opportunité du projet, et non plus après enquête publique. Norme concernée : articles R332-1 et R332-9-I du code de l'environnement. Durant la procédure de création et de modification d'une RNN, le ministre chargé de l'environnement requiert formellement l'avis de la commission des aires protégées (CAP) du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) à deux reprises : Durant la phase d'opportunite (article R332-1 du code de l'environnement), la CAP s'exprime sur la valeur scientifique du projet et l'adequation du perimetre du projet au regard des priorites de conservation. Én cas d'avis favorable, un rapporteur choisi parmi les membres de la CAP est designe. Charge de suivre la coherence du projet, en lien avec la Direction de l'eau et de la biodiversite (DÉB), le rapporteur realise une expertise de terrain. Toutefois, cette visite a lieu juste avant le lancement de l'enquete publique et des consultations locales ; Apres l'enquete publique (article R332-9 du code de l'environnement), et avant la consultation interministerielle. A ce stade, la consultation du CNPN perd de sa pertinence puisque le dossier, tel qu'il a ete soumis a l'enquete publique, ne peut plus etre modifie que de façon marginale. PUBLIÉ L'avis du CNPN sur l'opportunité du projet a tout son intérêt. Il porte sur le dimensionnement du périmètre d'étude, les enjeux naturalistes, la sensibilité des milieux. Ét la visite de terrain comporte d'autant plus de valeur ajoutée que le projet est au stade d'avant-projet. Pour ces motifs, la mission propose de ne consulter formellement le CNPN que durant la phase d'opportunité. Cet avis, s'il est favorable, permet au préfet d'engager officiellement la concertation locale. L'avis du CNPN sera complété par une visite de terrain durant la phase de construction du projet, en amont de l'enquête publique. Proposition n°3 : Expertiser les marges de simplification sur la rédaction des décrets de classement et déconcentrer la règlementation de toute nouvelle activité ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux Norme concernée : article L 332-3 du code de l'environnement. Le code de l'environnement est particulièrement prescriptif sur le contenu du décret de classement qui définit, d'une part, le périmètre de la réserve et, d'autre part, les règles qui s'appliquent. Le décret peut notamment réglementer ou interdire la chasse, la pêche, les activités agricoles, forestières, pastorales, industrielles, commerciales, sportives et touristiques, l'exécution de travaux publics ou privés, l'utilisation des eaux, la circulation ou le stationnement des personnes, des véhicules et des animaux (article L332-3 du code de l'environnement). De plus, la modification d'un décret portant création d'une réserve naturelle nationale, qui concerne le périmètre de la réserve et/ou la règlementation sur la réserve, doit être conduite selon la même procédure que celle prévue pour la création d'une réserve. Elle est prononcée par décret simple pour les modifications de réglementation ou les extensions qui ne font l'objet d'aucune opposition de la part des propriétaires ou autres titulaires de droits réels (même si le décret de classement est un décret en Conseil d'État). Élle est prononcée par décret en Conseil d'État pour les modifications de réglementation ou les extensions qui font l'objet d'au moins une opposition de la part de propriétaires ou autres titulaires de droits réels. Le décret est rédigé sous forme de décret modificatif ne précisant que les modifications apportées à l'acte de classement initial qui reste alors en vigueur. Or, 135 des RNN ont été créées entre 1969 et 1999 et force est de constater que beaucoup de décrets de RNN sont actuellement obsolètes. La RNN de Scandola en Corse en est un exemple, les RNN du Banc d'Arguin et d'Arres en Nouvelle Aquitaine également. Apparaissent des activités nouvelles telles le survol par des drones, des ULM, des activités de canoë, de circuit en vélo tout terrain, vélo électrique ou en gyropode. Le coût de la révision de ces décrets de création serait exorbitant, et les services de l'État expriment unanimement un réel besoin de simplification et de déconcentration, à la fois pour faire évoluer la réglementation des RNN actuelles (avec une rédaction ouvrant cette possibilité) et dans les décrets d'une nouvelle génération de RNN (dont les mesures d'interdictions seraient formulées de façon à pouvoir être complétées par le préfet après consultation des parties concernées). Dans le prolongement de cette proposition, il serait possible de distinguer, comme en matière d'urbanisme, deux cas de modification du décret (sur ces deux volets : périmètre et règlement) : La revision (modification substantielle) : le principe du parallelisme des formes s'applique avec les memes justifications que la procedure originelle qui est la protection du droit de propriete. Én matiere de plan local d'urbanisme, la revision est prevue par l'article L. 153-31 PUBLIÉ du code de l'urbanisme qui liste les modifications donnant lieu a une procedure de revision avec enquete publique ; La modification simplifiee (simple consultation sans enquete publique). Cette procedure serait a l'initiative du prefet de departement. Én matiere de plan local d'urbanisme, la modification simplifiee est prevue par l'article L153-45 du code de l'urbanisme. Il conviendrait alors d'établir le champ d'application de chacune des deux procédures. Proposition n°4 : Exempter d'enquête publique les projets de création et d'extension de RNN dès lors que les propriétaires et titulaires de droits réels sont intégralement identifiés et ont donné formellement leur accord. Norme concernée : article L123-2 du code de l'environnement. L'article L123-2 du code de l'environnement (modifié par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (loi Grenelle II) soumet les projets de classement en réserve naturelle à la procédure d'enquête environnementale182. L'exemption proposée s'appliquerait aux projets de RNN faisant l'objet d'un consensus avéré et de l'avis favorable de l'organe délibérant des collectivités, en particulier les projets qui s'inscrivent exclusivement ou principalement sur des terrains propriétés d'une collectivité (département, ..), d'un établissement public (Office national des forêts, Conservatoire du littoral, Voies navigables de France, ...), de l'État (Armée, ...), de structures privées associatives et de particuliers ayant donné leur accord. La procédure d'enquête publique serait réservée aux projets s'inscrivant sur un foncier morcelé, et/ou si des propriétaires ou titulaires de droits réels n'ont pu être contactés et/ou ne consentent pas à ce classement. Si ces derniers ne consentent pas à ce classement ou ne se sont pas exprimés, ou si des propriétaires ou titulaires de droits réels n'ont pu être contactés, la consultation du Conseil d'État resterait requise. Le Conseil d'État considère que la création d'une RN (ainsi que la création d'un PN et l'approbation de sa charte) revêt « un caractère quasi-règlementaire, et les fortes contraintes qu'ils font peser sur les personnes intéressées justifient que la section des travaux publics demeure systématiquement consultée»183. Le recours à un décret en Conseil d'État ne relève d'aucune obligation constitutionnelle, mais il est destiné à renforcer les garanties de la propriété et éviter qu'une atteinte à la propriété ne relève que du seul pouvoir réglementaire et de sa seule appréciation. Cette garantie existe dans d'autres domaines (monument historiques, sites, expropriation pour protéger contre certains risques environnementaux...). La procédure du classement d'une RNN se rapprocherait ainsi des modalités de classement des RNR (cf. point suivant). L'exemption aurait un impact sur les délais administratifs et l'efficience de l'action des services de l'État. 182 L'enquete publique environnementale a pour objet d'assurer l'information et la participation du public, ainsi que la prise en compte des interets des tiers, lors de l'elaboration de decisions susceptibles d'affecter l'environnement. Dans ce cadre, les observations et propositions parvenues pendant le delai de l'enquete sont prises en consideration par le maître d'ouvrage ou la personne responsable du projet ou document soumis a enquete et par l'autorite competente pour prendre la decision (article L. 123-1 du code de l'environnement). Jusqu'alors, les projets de classement faisaient l'objet d'une enquete publique dans les formes du code de l'expropriation pour cause d'utilite publique. 183 Rapport du 16 mars 2017 du groupe de travail au DGALN du Conseil d'État charge d'examiner la pertinence du maintien de la consultation obligatoire du CÉ pour certains projets d'actes non reglementaires. PUBLIÉ Cette disposition n'exonèrerait pas l'État de la consultation du public menée conformément aux dispositions de l'article L123-19-1 du code de l'environnement qui prévoit la consultation électronique du public. Le public est informé des dates de la consultation par un avis mis en ligne ainsi que par un affichage en mairie ou sur les lieux concernés, et par voie de publication locale. Dans tous les cas, la décision de classement devra être notifiée aux propriétaires et titulaires de droits réels. Lorsque l'identité ou l'adresse d'un propriétaire ou titulaire de droits réels est inconnue, la notification est faite au maire qui en assure l'affichage en mairie (article R332-12 du code de l'environnement). La notification fait courir le droit de recours contre cet acte règlementaire. Proposition n°5 : Garantir les accords locaux jusqu'au classement. Norme concernée : article L332-5 du code de l'environnement. Le classement donne droit à une indemnisation au profit des propriétaires, des titulaires de droits réels et de leurs ayant-droits lorsqu'il comporte des prescriptions de nature à modifier l'état ou l'utilisation antérieure des lieux déterminant un préjudice direct, matériel et certain. La demande d'indemnisation doit être produite dans un délai de 6 mois à compter de la date de notification de la décision de classement. Le service instructeur apprécie alors le préjudice. A défaut d'accord amiable, l'indemnité est fixée par le juge de l'expropriation. Pour autant, la concertation autour du projet, en amont du classement, fait bien souvent émerger des changements d'usages et d'activités susceptibles de conséquences matérielles pour les propriétaires, que les services de l'État doivent prendre en compte dans la négociation locale pour parvenir au consensus. Les services qui parviennent à trouver un point d'accord avec les divers intérêts ont alors besoin que ledit accord soit garanti par l'État central jusqu'au règlement, lequel ne peut intervenir qu'après la notification du classement. Cette mesure de garantie permettrait d'apporter une certaine dynamique dans la négociation locale et d'accroitre l'efficacité de l'action des services déconcentrés de l'État, sans pour autant accroitre les recours à l'indemnisation dont la mission a compris qu'elle revêtait un caractère non systématique pour le MTE. Proposition n°6 : Consulter la CDNPS et la CDESI dans le cadre de la consultation locale, et non plus après l'enquête publique. Norme concernée : articles R332-2 et R332-6 du code de l'environnement Après la remise du rapport et des conclusions du commissaire-enquêteur, le préfet consulte, sur la base du rapport d'enquête et des avis recueillis, la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) et la commission départementale des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (CDESI) lorsque le projet a une incidence sur les sports de nature. Les avis qui ne sont pas rendus dans un délai de six mois à compter de la saisine de l'autorité compétente pour réunir la commission, sont réputés favorables. Avancer ces consultations dans les consultations locales prévues à l'article R332-2 du code de l'environnement ferait gagner un délai administratif de 6 mois. PUBLIÉ  Proposition n°7 : Déconcentrer au CSRPN l'avis scientifique sur l'opportunité d'extension d'une RNN, sauf initiative du préfet de saisir le CNPN. Norme concernée : article R332-9-I du code de l'environnement. La modification du périmètre de la RNN suit la même procédure que sa création184. Lors de la phase d'avis d'opportunité, le Conseil national de la protection de la nature est consulté, sur la base d'une étude scientifique. La déconcentration de cet avis au conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN) -qui n'est actuellement consulté que de façon facultative- améliorerait les délais administratifs et répartirait la charge entre les instances scientifiques, nationale et régionale. Proposition n°8 : Limiter la consultation aux propriétaires, titulaires de droits réels et communes concernés directement par l'extension du périmètre d'une RNN. Norme : article R332-2 du code de l'environnement - « Le préfet consulte les collectivités territoriales dont le territoire est affecté par le projet de classement. » La mesure vise à limiter la consultation au territoire qui fait l'objet de la proposition d'extension du classement. En revanche, si la modification ne se limite pas au périmètre, mais concerne également le règlement, le processus de consultation sur le projet d'extension concerne l'ensemble du territoire de la RNN. Proposition n° 9 : Limiter la consultation au territoire intercepté par le périmètre de protection projeté. Norme concernée : articles L332-16 et R332-28 du code de l'environnement. Les périmètres de protection prévus à l'article L. 332-16 sont institués par le préfet sur proposition ou avec l'accord des conseils municipaux intéressés. Le code de l'environnement ne précise pas le terme « intéressés ». Il conviendrait donc de préciser le code de l'environnement en limitant la consultation aux communes dont le territoire est intercepté par le périmètre de protection projeté. La mesure fera gagner du temps administratif et sécurisera la décision de classement du périmètre de protection. Proposition n°10 : Introduire la consultation pour avis simple du comité scientifique et de l'organisme gestionnaire de la RNN sur les autorisations de travaux. Norme concernée : articles L332-9 et R332-24-II du code de l'environnement. 184 Art R332-14 : L'extension du perimetre ou la modification de la reglementation d'une reserve naturelle nationale, ... font l'objet des memes modalites d'enquete et de consultation et des memes mesures de publicite que celles qui regissent les decisions de classement. PUBLIÉ Les territoires classés en réserve naturelle nationale ne peuvent être ni détruits ni modifiés dans leur état ou dans leur aspect, sauf autorisation spéciale du représentant de l'État ou du ministre chargé de la protection de la nature. Le préfet se prononce sur la demande de modification associée aux travaux envisagés dans un délai de quatre mois, après avoir recueilli l'avis du ou des conseils municipaux des communes intéressées, du conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN) et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS). La mesure porte à ajouter aux consultations le comité scientifique de la RNN et l'organisme gestionnaire, et à supprimer le caractère obligatoire de la consultation de la CDNPS. Tableau 6 : Synthèse des mesures proposées pour les RNN (ainsi que les autres réserves pour 9 à 11) Proposition 1. Mettre l'accent sur la concertation locale, en amont de l'enquete publique. Note/guide technique Situation actuelle Le projet de decret est elabore de maniere concertee entre la DÉB et le service instructeur sur la base de propositions de la part de ce dernier, sans concertation publique prealable a l'enquete publique Une fois l'avis rendu du CNPN, le decret est modifie, le cas echeant, par la DÉB et les consultations des ministres pour accord sont engagees. La modification d'un decret de creation d'une RNN est conduite selon la meme procedure que la creation. Évolution Instaurer formellement une phase de concertationparticipation- association des parties prenantes a la construction du projet (perimetre, decret). Impact Affirmer la volonte de l'État d'associer les acteurs du territoire a la construction du projet de RNN. Partager les bonnes pratiques. 2. Requerir l'avis du CNPN sur l'opportunite du projet, et non plus apres l'enquete publique R332-9 du code de l'environnement 3. Éxpertiser les marges de simplification sur la revision des decrets de classement et deconcentrer la reglementation de toute nouvelle activite ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux L332-3 du code de l'environnement 4. Exempter d'enquête publique les projets de création et d'extension de RNN lorsque les propriétaires et titulaires de droits réels sont intégralement identifiés et ont donné formellement leur accord L123-2 du code de l'environnement Suppression de la consultation du CNPN apres l'enquete publique. Gains de temps administratif et du temps de ressources humaines du CNPN. Deconcentrer au prefet de departement la reglementation relative a certains usages et a toute nouvelle activite. Introduire les notions de "revision" (avec enquete publique) et de "modification simplifiee" (sans enquete publique). Exempter les projets faisant l'objet d'un consensus avéré qui s'inscrivent sur des terrains propriétés d'une collectivité territoriale, d'un établissement public, de l'État, de structures privées associatives et de particuliers ayant donné leur accord. Gains de temps de procedure et de pertinence de la reglementation. Les projets de classement sont soumis à une procédure d'enquête publique. Gains de temps administratif de 3 ou 4 mois, de ressources humaines et des moyens financiers liés à la mise en oeuvre d'un enquête publique. PUBLIÉ 5. Garantir les accords locaux jusqu'au classement L332-5 du code de l'environnement Le classement donne droit à une indemnisation au profit des propriétaires, des titulaires de droits réels et de leurs ayant-droits lorsqu'il comporte des prescriptions de nature à modifier l'état ou l'utilisation antérieure des lieux déterminant un préjudice direct, matériel et certain Les avis qui ne sont pas rendus dans un delai de six mois a compter de la saisine de l'autorite competente pour reunir la commission sont reputes favorables. Consultation obligatoire du CNPN (formation CAP). Consultation facultative du CSRPN. Garantie par l'État des accords trouvés dans le cadre de la négociation locale. Renforce l'efficacité des services de l'État et la dynamique des négociations locales. 6. Consulter la CDNPN et la CDÉSI dans le cadre de la consultation locale, et non plus apres l'enquete publique R332-6 du code de l'environnement 7. Deconcentrer au CSRPN l'avis scientifique sur l'opportunite d'extension d'une RNN, sauf initiative du prefet de saisir le CNPN R332-9-1 du code de l'environnement 8. Limiter la consultation pour l'extension d'une RNN aux proprietaires, titulaires de droits reels et communes concernes directement par l'extension du perimetre R332-2 du code de l'environnement 9. Limiter la consultation sur le perimetre de protection d'une reserve naturelle au territoire intercepte par le perimetre projete L33216 et R332-28 du code de l'environnement Integrer cette consultation dans les consultations locales. Gain de temps de 6 mois sur la procedure. Consultation obligatoire du CSRPN ; consultation du CNPN sur saisine du prefet s'il le souhaite. Gain de temps administratif et de ressources humaines des services centraux. Le prefet consulte les collectivites territoriales dont le territoire est affecte par le classement. Le prefet consulte les collectivites territoriales dont le territoire est affecte par l'extension du classement. Gain de temps administratif et de ressources humaines. Les perimetres de protection sont institues par le prefet sur proposition ou avec l'accord des conseils municipaux interesses. Les perimetres de protection sont institues avec l'accord des conseils municipaux dont le territoire est concerne par le projet de d'extension. Gain de temps administratif et de ressources humaines. PUBLIÉ 10.Introduire la consultation pour avis simple du comite scientifique et de l'organisme gestionnaire de la reserve naturelle pour les autorisations de travaux L332-9 du code de l'environnement Les territoires classes en reserve naturelle ne peuvent etre ni detruits ni modifies dans leur etat ou dans leur aspect, sauf autorisation speciale du representant de l'État pour les RNN (conseil regional pour les RNR ou CdC pour les RNC). Introduire la consultation pour avis simple du comite scientifique et de l'organisme gestionnaire de la RN. Renforce l'ancrage territorial de la reserve. Renforce le caractere perenne du classement. Évolutions concernant la création et la modification des réserves naturelles régionales et des réserves naturelles de Corse (classées après 2002) La procédure de création et de modification d'une réserve naturelle régionale détaillée en figure 9 est applicable à la création et à la modification d'une réserve naturelle par la collectivité territoriale de Corse. Toutefois, l'extension ou la modification de la réglementation d'une réserve naturelle classée en Corse par l'État, ainsi que son déclassement partiel ou total, sont prononcés dans les conditions prévues pour les réserves naturelles nationales. PUBLIÉ Figure 9 : Schéma synthétique de la procédure de création d'une réserve naturelle régionale R332-30 I Région Initiative du classement R332-30 II Propriétaire(s) concerne(s) Parution d'un avis préalable dans deux publications régionales Information du public Information de la mise en ligne de la consultation, de la durée de celle-ci et de la possibilité pour le public d'exprimer ses remarques et avis Dossier de classement R332-30 Consultation : publication électronique pendant 3 mois du projet de création + note de présentation Consultations concomitantes possibles Transmission pour avis au préfet de région, au CSRPN et aux collectivités territoriales intéressées Information et participation du public Information : nouvelle publication électronique sur le site Internet de la région pendant 3 mois du bilan des consultations Information du public Recherche de l'accord des proprietaires et titulaires de droits reels concernes sur la base du dossier issu de la consultation Si accord Projet de création comportant le projet de périmètre et de la règlementation envisagée. Deliberation de classement Fixe de façon obligatoire le perimetre et la reglementation. Fixe de façon facultative les modalites de gestion et de controle de la reglementation et la duree Si refus ou absence de réponse des propriétaires Enquête publique Délibération de classement qui definit obligatoirement le perimetre de la RNR et la reglementation applicable Décret en Conseil d'État portant approbation du classement PUBLIÉ  Proposition n°1 - Élargir les compétences du président du conseil régional et du président de la Collectivité de Corse concernant la règlementation des activités. Norme concernée : article L332-3-I du code de l'environnement Le code de l'environnement établit une distinction à ce propos entre RNN et RNR. L'article L332-3 énumère les activités qui peuvent être règlementées dans les différentes catégories de réserves naturelles. Pour les réserves naturelles régionales et les réserves naturelles de Corse, les activités minières, l'extraction de matériaux concessibles ou non, ainsi que le survol de la réserve ne peuvent être réglementés ou interdits, ce qui n'a cependant pas pour effet d'interdire l'application générique du code de l'aviation civile pour le survol des unes comme des autres. Il en résulte en particulier que le président du Conseil régional n'a pas compétence par exemple pour réglementer le survol d'une réserve par des drones ou des ULM, ou le prélèvement de matériel géologique. Cette situation s'explique par le caractère régalien des matières visées (mines, carrières, espace aérien), réglementation que ne permet pas le régime des RNR et RNC, dès lors que, en cas d'accord des propriétaires, le classement est décidé par une délibération de l'assemblée régionale portant sur le périmètre de la réserve et la réglementation applicable. On pourrait être surpris, dans ce cadre, que les RNR qui ont été créées par décret en Conseil d'État du fait de l'opposition de propriétaires, ne permettent pas une telle réglementation (car l'État a la main). Cela peut s'expliquer par le fait qu'il faut éviter d'établir une distinction (qui serait mal comprise) entre RNR établie par délibération du Conseil régional et RNR établie par décret en Conseil d'État. Cette base régalienne est irréductible, mais une adaptation apparaît possible, pour autant que l'État « garde la main ». Ainsi, et sous condition d'une validation législative de cette proposition, il serait possible d'envisager que ces trois matières (dont le survol) puissent être réglementées dans les RNR, « sous réserve d'un avis conforme du préfet de région (ou du ministre compétent) ». La formulation pourrait être la suivante185 : « Peuvent notamment être réglementés ou interdits la chasse, la pêche, les activités agricoles, forestières, pastorales, industrielles, commerciales, sportives et touristiques, l'exécution de travaux publics ou privés, l'utilisation des eaux, la circulation ou le stationnement des personnes, des véhicules et des animaux, les activités minières, l'extraction de matériaux concessibles ou non ainsi que le survol de la réserve. Toutefois, dans les réserves naturelles régionales approuvées par délibération du conseil régional, ou par délibération de la Collectivité de Corse, la réglementation des activités minières, de l'extraction des matériaux et du survol de la réserve est soumise à un avis conforme du préfet de région/ministre en charge de l'environnement, des affaires minières et/ou de l'aviation civile. ». Proposition n°2 : Diversifier les médias susceptibles de diffuser l'avis préalable de consultation. Norme concernée : article L. 332-2-1 (II-1°) du code de l'environnement La procédure prévoit que l'avis préalable de la consultation électronique paraisse dans deux journaux régionaux. Or la création des nouvelles régions en 2015 a considérablement élargi les territoires de 185 Professeur Philippe BILLÉT (communication a la mission- decembre 2021) PUBLIÉ chacune des régions, pour la plupart. La presse écrite locale a donc rarement une couverture régionale. Én revanche, il existe de nombreux journaux à diffusion infrarégionale, ainsi que d'autres médias souvent plus consultés par la population. Il est à la fois plus pertinent et moins couteux pour les conseils régionaux d'employer des moyens d'information ciblés : journal distribué localement, bulletin(s) et site(s) internet de (des) la commune(s). Proposition n°3 : Synchroniser la consultation publique par voie électronique et le recueil de l'accord des propriétaires et titulaires de droits réels. Norme concernée : articles L332-2-1 et R332-31 du code de l'environnement. Le code de l'environnement prévoit que la recherche des propriétaires et titulaires de droits réels se fait sur la base du dossier résultant de la consultation du public par voie électronique sur le site internet de la région pendant une durée minimale de trois mois. Parallèlement à la recherche des accord des propriétaires et titulaires de droits réels, le bilan de la consultation du public et des avis recueillis après celle-ci ainsi que l'exposé des principales modifications apportées en conséquence au projet ou des raisons qui ont conduit à son maintien, font l'objet d'une publication par voie électronique sur le site internet de la région, au plus tard à la date à laquelle le projet est soumis à l'accord des propriétaires concernés et pour une durée d'au moins trois mois. Il a été dit à la mission qu'en pratique, les services de la Région engageaient la phase de recherche des accords individuels en même temps que la consultation par voie électronique, ce que ne permet pas le code de l'environnement. La mesure permet de sécuriser la procédure de classement. Combinée à la mesure suivante, elle permet de gagner du temps administratif et en efficience des services. Proposition n°4 : Rapporter le temps de parution sur le site internet de la Région de la seconde publication électronique à 1 mois. Norme concernée : article L332-2-1 du code de l'environnement. La proposition émane des services instructeurs des conseils régionaux. La durée de la consultation électronique, prévue actuellement sur 3 mois, serait réduite à un mois. La mesure permet de gagner du temps administratif et en efficience des services. Proposition n°5 : Limiter la consultation au territoire concerné par la modification du périmètre d'une RNR. Norme concernée : article R332-40 du code de l'environnement. Le code de l'environnement prévoit que l'extension du périmètre ou la modification de la réglementation d'une réserve naturelle régionale, son déclassement partiel ou total font l'objet des mêmes modalités de consultation et des mêmes mesures de publicité que celles qui régissent les décisions de classement. Le périmètre de la consultation en cas d'extension n'est pas précisé. PUBLIÉ Comme pour l'extension d'une RNN, la mission propose de préciser le code de l'environnement en limitant la consultation prévue aux collectivités locales dont le territoire est concerné par la modification de périmètre (ainsi que, dans les zones de montagne, aux comités de massif et, dans les zones maritimes, aux conseils maritimes de façade ou ultramarins). De même, la recherche des accords individuels se limiterait au périmètre de l'extension. La mesure allégerait fortement le travail des services et, de ce fait, permettrait de raccourcir les délais. Proposition n°6 : Inscrire les missions du gestionnaire dans le code de l'environnement. Norme concernée : code de l'environnement - partie réglementaire Si le rôle du gestionnaire d'une RNN est bien décrit dans le code de l'environnement, il n'en est pas de même pour le gestionnaire d'une RNR ou d'une RNC. Il est proposé un nouvel article dans le code de l'environnement, dont la rédaction reprendrait celle du R332-20 CE qui liste les missions du gestionnaire d'une RNN. La mesure permet de conforter formellement le rôle du gestionnaire d'une RNR et d'une RNC. Tableau 7 : Synthèse des mesures relatives aux réserves naturelles régionales et de Corse Mesure 1. Élargir les competences du president du conseil regional et du president de la Collectivite de Corse concernant la reglementation des activites nouvelles. L332-31 du code de l'environnement Diversifier les medias susceptibles de diffuser l'avis prealable de consultation Synchroniser la consultation publique par voie electronique et le recueil de l'accord des proprietaires et titulaires de droits reels. L3322-1 et R332-31 du Situation actuelle Les activites minieres, l'extraction de materiaux concessibles ou non ainsi que le survol de la reserve ne peuvent etre reglementes ou interdits que dans les seules reserves naturelles nationales. Évolution Dans les reserves naturelles regionales ou de Corse, la reglementation des activites minieres, de l'extraction des materiaux et du survol de la reserve est soumise a un avis conforme du prefet de region/ministre en charge de l'environnement, des affaires minieres et/ou de l'aviation civile. Donner la latitude d'employer tout moyens d'information pertinents. Impact Élargir la competence du president de conseil regional pour reglementer par exemple l'usage des drones, et interdire les prelevements de mineraux. 2. La procedure prevoit que l'avis prealable de la consultation electronique paraisse dans deux journaux regionaux. Le projet resultant des consultations est soumis a l'accord des proprietaires et titulaires de droits reels concernes. Ameliorer l'efficacite de la communication avec des moyens modernes et reduire son cout. Reduction du temps de procedure de plusieurs semaines 3. Éngager la phase de recherche des accords individuels en meme temps que la consultation par voie electronique. PUBLIÉ code de l'environnement 4. Rapporter le temps de parution sur le site internet de la Region de la seconde publication electronique a 1 mois. L332-2-1 du code de l'environnement Le bilan de la consultation du public et des avis recueillis .... font l'objet d'une publication sur le site internet de la region, au plus tard a la date a laquelle le projet est soumis a l'accord des proprietaires concernes et pour une duree d'au moins trois mois. Le bilan de la consultation du public et des avis recueillis .... font l'objet d'une publication par voie electronique sur le site internet de la region, pour une duree d'au moins un mois. Gain de 2 mois sur la procedure. 5. Limiter la consultation au territoire concerne par la modification du perimetre d'une RNR. R332-40 du code de l'environnement 6. Inscrire les missions du gestionnaire de RNR-RNC dans le code de l'environnement. R332-20 du code de l'environnement L'extension du perimetre d'une reserve classee par deliberation du conseil regional est prononcee dans les memes formes que le classement. Limiter la consultation des collectivites locales et la recherche des accords individuels au territoire intercepte par l'extension. Gain de temps administratif et de ressources humaines. Seules sont decrites dans le code de l'environnement les missions du gestionnaire d'une RNN. Inscrire les missions du gestionnaire d'une RNR et d'une RNC dans le code de l'environnement. Conforter formellement le role du gestionnaire d'une RNR ou RNC qui sont des espaces sous protection forte. Évolutions concernant les réserves biologiques Les réserves biologiques dirigées (RBD) et les réserves biologiques intégrales (RBI) sont créées par arrêté conjoint des ministères de l'Agriculture et de l'Écologie sur avis du CNPN, des DRAAF et DREAL, et accord de la commune où se trouve la forêt. La procédure de création d'une réserve biologique (RB) est à l'initiative de l'ONF qui élabore en outre le document d'aménagement 186 et le plan de gestion de la réserve. Le plan d'aménagement est approuvé par le préfet de Région et le plan de gestion de la réserve est approuvé par arrêté conjoint des ministres chargés de la forêt et de l'environnement (comme prévu par l'article L212-2-1 du code forestier). Cette procédure est peu décrite dans le code forestier. C'est là l'objectif d'un projet de décret en cours d'élaboration par le ministère de l'agriculture pour une publication en 2022. 186 Le document d'amenagement mentionne a l'article L2012-1 du code forestier prevoit l'amenagement forestier necessaire a chaque bois et foret relevant du regime forestier dans le respect des documents cadres locaux. PUBLIÉ  Proposition : Déconcentrer intégralement les procédures de classement et de renouvellement du plan de gestion. Norme concernée : code forestier. L'ONF a la maitrise d'ouvrage de la procédure de création de la RB (analyses, périmètre, consultations locales) et d'élaboration des documents de gestion. Le CNPN est saisi pour avis par le ministère de l'écologie sur les projets de création ainsi que sur les nouveaux plans de gestion. Actuellement, le CSRPN n'est ni consulté, ni informé des propositions de classement. Or, interrogé sur ce point, le président du CNPN est favorable à soumettre le plan de gestion à l'avis du CSRPN qui pourrait avoir une analyse plus proche des enjeux, avec saisine éventuelle du CNPN sur demande du préfet de région. La proposition est de déconcentrer les avis et les décisions relatives aux réserves biologiques au niveau régional : - Soumettre au CSRPN, les projets de création de la RB et les plans de gestion et les plans de gestion renouvelles ; - Déconcentrer au préfet de région les décisions de classement et les décisions d'approbation des plans de gestion. La mesure rapproche la décision du niveau d'instruction et du territoire. Élle permet de gagner du temps administratif et du temps des services centraux des ministères et du CNPN. Évolutions concernant les arrêtés préfectoraux de protection des biotopes et des habitats naturels Les arrêtés de protection des biotopes (APB) font partie des dispositifs règlementaires en place depuis 1977 (décret d'application n°77-1295 du 25 novembre 1977). La loi du 12 juillet 2010 (engagement national pour l'environnement) a instauré deux statuts complémentaires : les arrêtés de protection des sites d'intérêt géologique (APG) et les arrêtés de protection des habitats naturels (APHN). Les conditions d'application des APHN sont définies par le décret n°2108-1180 du 19 décembre 2018 relatif à la protection des biotopes et des habitats naturels. Le décret étend le champ d'application pour les biotopes à des milieux d'origine artificielle et prolonge ce dispositif pour donner la possibilité aux préfets de prendre des arrêtés de protection pour des habitats naturels (APHN) en tant que tels, sans qu'il soit besoin d'établir qu'ils constituent un habitat d'espèces protégées. Les arrêtés préfectoraux de protection (APP, pour APB et APHN) font l'objet d'une note technique de procédure du ministère de la transition écologique en date du 8 janvier 2020187, très précise, récente et considérée par le ministère comme étant en cours d'expérimentation dans les services. 187 Note technique du Ministere de la Transition ecologique et solidaire du 8 janvier 2020 relatives aux arretes prefectoraux de protection des biotopes et des habitats naturels (texte non paru au journal officiel) PUBLIÉ Figure 10 : Schéma de procédure de création d'un APB/APHN Initiative ·Identification, par les agents de la DREAL/DEAL/DDT-M/Direction interrégionale de la mer (DIRM) ou pas un signalement externe, d'un motif de protection ·Pour les biotopes, les espèces doivent figurer sur la liste des espèces protégées. ·Pour les habitats, ces derniers doivent figurer sur la liste des habitats susceptibles d'être protégés. ·Identification par la DREAL/DEAL/DDT-M/DIRM des : ·Fondements scientifiques pour démontrer la nécéssité de l'intervention ·Localisations de la presssion et du territoire impacté pour démontrer la proportionalité de l'intervention ·Interdictions à prévoir pour faire cesser la pression ·Activités et acteurs impactés par les interdictions identifiés ·Objectif : faciliter la conciliation des intérêts socio-économiques avec la protection des biotopes et habitats naturels ·Ex : trouver ensemble des adaptations aux activités impactées ·Ex : définir une temporalité aux activités ou aux interdictions prescrites Instructionanalyse Dialogue Consultations ·Avis CSRPN + CDNPS + communes ·le cas échéant, accord de l'autorité militaire; avis de la chambre d'agricuture, de l'ONF, .... ·Participation du public Signature ·Les modalités d'information et de publication de l'APP sous la responsabilité du préfet: ·Affichage dans chacune des communes concernées ; ·· Publication au Recueil des actes administratifs et sur le site internet de la préfecture ·· Mention dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans l'ensemble du ou des départements concernés ·· Notification aux propriétaires concernés ; ·· Transmission de l'APP à l'UMS PatriNat. Les arrêtés préfectoraux de protection sont mobilisables en tout point du territoire, en milieu terrestre et marin, et ont vocation à répondre à l'un des trois motifs prévus par l'article L411-1 du code de l'environnement : l'intérêt scientifique d'un habitat, un site géologique ou un biotope d'espace à protéger ; le rôle essentiel dans l'écosystème ; la nécessité de protection par rapport à l'impact d'une activité ou d'une menace imminente. Ces arrêtés sont un outil d'intervention local, intégralement à l'appréciation du préfet, établi sur des bases scientifiques, pour une durée indéterminée (exceptionnellement limitée à des saisons pour les oiseaux par exemple), pour un espace délimité à partir du cadastre. Les APB ont fait l'objet d'un état des lieux approfondi par l'UMS Patrinat en 2018, dont les analyses ont contribué à la note technique de 2018. Il témoigne des points forts de ces outils : une procédure de désignation « simple » permettant une mise en oeuvre rapide des arrêtés, l'aspect réglementaire et opérationnel de l'outil (protection forte, avec des mesures adaptatives) et la non-obligation de mise en place d'une gestion conservatoire. Les interlocuteurs de la mission, en particulier les élus des conseils départementaux et les agents des DDT, ont souligné ces points forts. Pour eux, le dispositif des APP est un outil souple avec de nombreux avantages, comme de pouvoir concerner des petites surfaces et être combiné avec une autre protection (ENS, site Natura 2000...) et d'autres règlementations sectorielles (urbanisme ...). PUBLIÉ  La notification individuelle des APP aux propriétaires concernés apparait superflue et compliquée pour les services de l'État Les agents des DDT, interrogés par la mission, soulignent unanimement que la souplesse de l'outil est obérée par le caractère contraignant des mesures de publicité obligatoires prévues par le décret du 19 décembre 2018, consommatrices de temps administratif. Le décret a, en effet, harmonisé les mesures de publicité des APP (définies pour les APB, à l'article R411-16-II du code de l'environnement, et à l'article R411-17-8 du même code pour les APHN). Les APP doivent être notifiés individuellement, par des courriers recommandés, aux propriétaires concernés par les décisions. Le décret rend également obligatoire la mention dans deux journaux régionaux ou départementaux, l'affichage dans chacune des mairies, la publication au recueil des actes administratifs et la mise en ligne sur le site internet de la préfecture. Cette obligation de notification individuelle complique la procédure lorsqu'il s'agit de protéger des territoires importants comme un bassin hydrographique. Les services de l'État n'ont pas les ressources humaines dédiées et le budget ad hoc (les moyens financiers permettent au mieux de financer les encarts dans les journaux). De plus, ils s'interrogent sur l'utilité de cette obligation, lorsque par exemple la nouvelle réglementation ne concerne que les usagers (promeneurs) et les exploitants agricoles, qui jusqu'à présent étaient informés par des courriers simples et des encarts dans la presse agricole. Or la création d'une aire protégée constitue une contrainte pour la propriété qui affecte sa libre jouissance. La notification individuelle aux propriétaires, sans retarder la décision, donne à celle-ci un caractère opposable. Il ne parait donc pas possible de revenir sur la procédure de notification individuelle des APP. Comme pour le formalisme de la création d'autres aires protégées, c'est une question qui renvoie aux moyens mis à disposition des services de l'État dans le cadre des plans d'actions triennaux de la SNAP. La concertation des propriétaires dans la phase de consultation préalable Juridiquement, la consultation des propriétaires en amont de la décision ne figure pas dans la liste des consultations obligatoires188. Le ministère conseille aux services de l'État d'associer à la concertation locale les propriétaires (privés et publics) concernés, de même que les EPCI et tout acteur socioéconomique concerné localement. Ce point de procédure n'a pas d'incidence sur la légalité et la recherche d'un accord n'est pas requise. La concertation préalable des propriétaires est également consommatrice de temps, mais elle peut être organisée à travers la publicité en mairie durant la phase de concertation, en n'invitant que les seuls propriétaires, avec un bilan de la concertation. La mise en place d'un comité de suivi est une mesure qui doit demeurer une option 188 Les consultations (avis simples) a mener (articles R411-16 et R411-17-8) sont : le CSRPN, la CDNPS, les communes sur le territoire desquelles le biotope ou l'habitat naturel concerne est situe, et, le cas echeant, le ministere des armees et tout organisme (ONF, chambre departementale d'agriculture...) dont les interets sont affectes par les interdictions posees par l'arrete. PUBLIÉ Un comité de suivi, technique ou de gestion, à caractère consultatif, dont la composition est variable peut être institué par les arrêtés. Son rôle consiste principalement à coordonner, proposer et se prononcer sur les actions de protection, de gestion et d'évolution du biotope. Il est chargé d'analyser l'évolution des biotopes, de centraliser les informations d'ordre écologique, de proposer toute mesure nécessaire au bon état de conservation des écosystèmes, et d'émettre des avis sur les projets concernant le site. L'enquête conduite par l'UMS Patrinat révélait qu'au sein de l'échantillon aléatoire des 130 APPB étudiés, un comité de suivi, technique ou de gestion est prévu dans 28% des cas. Dans ses déplacements, la mission a parfois entendu, venant de PNR et de CEN, la demande de systématiser les comités de suivis des APP, voire l'élaboration de plans de gestion spécifiques. Une telle obligation ne parait pas pertinente. La décision de compléter éventuellement la règlementation des APB par des mesures conservatoires et un comité consultatif est à envisager au cas par cas, dans le cadre des plans d'actions triennaux de la SNAP. De plus, les insuffisances, d'une part, de la signalétique des APP, et, d'autre part, du contrôle du respect des réglementations édictées par les APP, ont parfois été mentionnées. Ces points mériteront d'être évalués dans le même cadre. Les APP devraient constituer des servitudes Il n'existe aucune obligation d'annexer aux PLU/PLUI les prescriptions nées d'un arrêté de protection, car les APP ne figurent pas sur la liste des servitudes d'utilité publique (cf. article R. 151-51 du code de l'urbanisme). Par ailleurs, les APP ne font pas partie des éléments qui s'imposent aux documents d'urbanisme en termes de compatibilité ou de prise en compte (cf. articles L.131-1 à L.131-10 du code de l'urbanisme). Toutefois, ils constituent un élément essentiel pour l'atteinte des objectifs environnementaux de ces documents. Les services déconcentrés sont invités à inscrire les APP existants et les projets d'APP dans la partie « informations » ou « divers » du « porter à connaissance », sans garantie de prise en compte effective. On peut s'interroger sur ce qui motive cette exemption de la liste des servitudes d'utilité publique. La mission considère que ce point est à expertiser. Évolutions concernant le classement et le renouvellement de classement des parcs naturels régionaux La loi n° 2016-1087 du 8 aout 2016 confirme le rôle primordial du conseil régional dans la procédure. Le décret n°2017-1156 du 10 juillet 2017 pris en application modifie des dispositions du code de l'environnement, en particulier concernant la procédure de classement et de renouvellement de classement des PNR (articles R333-6 et suivants). Dans le cadre de cet important chantier législatif, des simplifications ont été apportées concernant notamment l'avis de l'État à travers la suppression de l'avis intermédiaire du ministre et de la consultation interministérielle intermédiaire. Le préfet de région accompagne étroitement l'émergence d'une charte de qualité et d'un projet ambitieux, adapté aux enjeux locaux. Il rend trois avis (R333-6 du code de l'environnement) : avis motivé sur l'opportunité, avis sur le projet de charte et avis motivé préalable à l'examen final du ministre. Le ministre n'est plus saisi que pour un avis final qui intervient entre l'enquête publique et la consultation des collectivités territoriales. PUBLIÉ La FPNRF, les élus et directeurs de PNR rencontrés par la mission ont unanimement souligné les avancées de la loi en matière de simplification des procédures et ont peu exprimé d'autres besoins ou propositions en la matière. Figure 11 : Schéma synthétique de la procédure de classement et de renouvellement de classement d'un PNR189 Proposition n°1 : Simplifier les dispositifs d'évaluation et de suivi en limitant le nombre d'indicateurs et un instituant un référentiel commun Norme concernée : compléter la note technique du 7 novembre 2018 Én application des dispositions prévues par le code de l'environnement (article R333-3-II-1°c), la charte comprend un rapport qui doit notamment prévoir un dispositif d'évaluation de la mise en oeuvre de la charte et un dispositif de suivi de l'évolution du territoire établi au regard des mesures prioritaires de la charte. Ces dispositifs indiquent la périodicité des bilans transmis au préfet et au président du conseil régional. Un tableau de synthèse doit fournir une vision globale des dispositifs (questions évaluatives, indicateurs et leur état de référence, ...). L'article R. 333-14 confie au syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc la cohérence et la coordination des actions de suivi et d'évaluation. La note technique du 7 novembre 2018 (classement et renouvellement de classement des PNR et à la mise en oeuvre de leurs chartes)190 précise le contenu des dispositifs d'évaluation et de suivi. Dans les faits, les dispositifs sont propres à chaque parc et donnent lieu à la publication d'indicateurs lourds à renseigner, consommateurs en ressources humaines. Prenant appui sur les préconisations formulées dans le rapport IGF-IGA-CGEDD de septembre 2017191 ainsi que dans l'avis sur les PNR adopté en 2018 par le Conseil économique social et environnemental (CESE), afin de favoriser leur développement, la proposition est de simplifier le nombre d'indicateurs 189 Note technique du 7 novembre 2018 du ministere de la transition ecologique et solidaire, relative au classement et au renouvellement de classement des parcs naturels regionaux et a la mise en oeuvre de leurs chartes 190 NOR : TRÉL1826915N- texte non paru au journal officiel 191 IGF ­ IGA ­ CGÉDD, Revue de depenses - La gestion des espaces naturels sensibles (ÉNS) et des parcs naturels regionaux (PNR), septembre 2017 PUBLIÉ sur la base d'un socle commun national, intégrant la contribution des chartes aux objectifs de la SNAP, et d'un socle commun régional en lien avec les Observatoires régionaux de la biodiversité. Proposition n°2 : Expérimenter l'association d'un membre du CSRPN au CNPN pour rapporter sur la charte (création et renouvellement) Le Président et le Secrétaire général du CNPN interrogés par la mission souhaitent associer le CSRPN au CNPN dans l'examen des projets de chartes des PNR. Ils font le constat de l'accroissement des saisines dans le cadre de la SNAP ajoutées aux avis dans le cadre des révisions des chartes arrivant à l'échéance des 15 ans. Les aspects positifs de cette association sont un soutien technique au CNPN et la valorisation de l'expertise du CSRPN, jusqu'à présent non consulté sur les chartes des PNR. Une expérimentation dans une ou deux régions ne nécessite pas de modification législative, mais suppose une décision formelle du CNPN et l'accord de Régions de France. Tableau 8 : Synthèse des propositions relatives aux aires protégées autres que les RNN, RNC et RNR Mesure Deconcentrer integralement au prefet de region la procedure de classement des reserves biologiques et du renouvellement des plans de gestion. L212-2-1 du code forestier Éxpertiser l'inscription des arretes prefectoraux de protection sur la liste des servitudes publiques. L.131-1 a L.131-10 et R. 151-51 du code de l'urbanisme Situation actuelle Le plan de gestion de la reserve est approuve par arrete conjoint des ministres charges de la foret et de l'environnement, qui consultent au prealable le CNPN. Le plan d'amenagement est approuve par le prefet de region. Les APP ne font pas partie des elements qui s'imposent aux documents d'urbanisme en termes de compatibilite ou de prise en compte. Évolution Le plan de gestion et le plan d'amenagement de la reserve sont approuves par arrete du prefet de region qui consulte au prealable le CSRPN. Impact Processus econome des ressources humaines des services centraux et du CNPN. Inscrire les APP dans la liste des servitudes d'utilite publique et dans les elements qui s'imposent aux documents d'urbanisme. Conforter dans la planification urbaine et rurale, le caractere de protection forte des APP. PUBLIÉ Simplifier les dispositifs d'evaluation et de suivi des parcs naturels regionaux. Le syndicat mixte d'amenagement et de gestion du parc assure la coherence et la coordination des actions de suivi et d'evaluation. Les dispositifs sont propres a chaque parc et donnent lieu a la publication d'indicateurs lourds a renseigner. Les procedures de creation des PNR et de renouvellement des chartes mobilisent l'expertise du CNPN (commission des aires protegees), mais ne sollicitent pas le CSRPN qui n'est pas meme informe. Simplifier le nombre d'indicateurs sur la base d'un socle commun national, integrant la contribution des chartes aux objectifs de la SNAP, et d'un socle commun regional en lien avec les Observatoires regionaux de la biodiversite. Impliquer le CSRPN dans les procedures de creation et de renouvellement des PNR. Une experimentation dans une ou deux regions ne necessite pas de modification legislative. Économie des ressources humaines des PNR. Coherence du pilotage de la politique globale des PNR. Éxperimenter l'association d'un membre du CSRPN au CNPN pour rapporter sur la charte (creation et renouvellement) d'un parc naturel regional. L. 411-1A et R. 411-22 a 30 du code de l'environnement Amplifier l'expertise scientifique locale. Apporter un appui au CNPN. PUBLIÉ Organisme Agences de l'eau Rhin-Meuse Nom Prénom Fonction Date HOÉLTZÉL GOÉTGHÉBÉUR RICOCHON Marc Philippe Clemence Pascale Francis Simon Directeur general Chef du service milieu-agriculturesage Referente biodiversite Directrice territoriale et maritime Seine-Aval Directeur territorial Seine-Amont Charge de mission agriculture et biodiversite 3 aout Seine-Normandie FAUCHÉR SCHNÉIDÉR BÉZAIN 10 septembre 23 septembre Agence nationale de la cohésion des territoires GUTTON Jerome Prefet, directeur general adjoint 3 novembre Agences régionales de la biodiversité Normandie DÉBRAY DOUVILLÉ LOISÉL DUTARTRÉ MÉNARD FIDÉNTI Romain Carine Delphine Alain Catherine Gunnel Responsable de l'agence 9 septembre NouvelleAquitaine Provence-AlpesCote d'Azur President Directeur 14 septembre 27 septembre Associations de collectivités territoriales NOUVÉL Assemblee des Departements de France MONZANI MORNÉT Valerie Pierre Alix Vice-Presidente du departement de la 5 juillet Manche Delegue general Conseillere environnement et developpement durable PUBLIÉ Organisme Association des directeurs techniques des metropoles, des departements et des regions Nom BONNIÉRÉ VANTAL LANGLAIS PICHON DÉLÉSTRÉZ HULOT DÉLGA NYSSÉN De MALÉVILLÉ GRUSÉLLÉ Prénom Sophie Éric Éric Sophie Ludovic Vincent Carole Jules Olivia Pascal Fonction Vice-presidente, CD Mayenne CD Cotes d'Armor CD Moselle CD Saone-et-Loire Metropole de Lille Membre du directoire de la Ste Seine Nord Éurope Presidente Delegue general Conseillere transition ecologique et energetique Conseiller affaires europeennes, amenagement du territoire et Outremer Date 8 septembre Association des regions de France 7 decembre 23 juin Associations de protection de l'environnement France Nature Énvironnement ABÉL PAQUIN Jean-David Maxime Yves Cedric Segolene Maurice Stephane Bruno Bruno Gerard Daniel Philippe Serge Xavier Vice-president, pilote du reseau biodiversite Charge de mission biodiversite Directeur Directeur du pole protection de la nature Responsable du service des espaces proteges President Directeur Vice-president FNÉ Grand Ést, membre du CÉSÉR Administrateur Administrateur President Vice-president Secretaire (et membre du CNPN) Directeur Aquitaine 2 juillet Ligue de Protection des Oiseaux VÉRILHAC MARTÉAU TRAVICHON 31 aout Alsace nature WINTZ GIRAUD ULRICH TOISON FRIGAUX DÉLÉSTRÉ BARBÉSIÉNNÉ URBANO CHÉVILLOT 21 septembre Nature environnement 17 Societe pour l'etude, la protection et l'amenagement de la nature dans le Sud-Ouest (SÉPANSO) U LÉVÉNTÉ 17 septembre 14 septembre SALOTTI Michele Membre du directoire 30 septembre Chambres d'agriculture PUBLIÉ Organisme Assemblee permanente Nom FÉRÉY DÉMADÉ Prénom Pascal Marion Étienne Fanny Fonction Vice-president, president de la chambre de la Manche Chargee de mission biodiversite Directeur adjoint Conseillere Date 4 novembre Provence-AlpesCote d'Azur COLLIOT SAUGUÉT 28 septembre Comité national de la biodiversité ALLAG-DHUISMÉ RICHARD Fabienne Dominique Vice-Presidente Pilote de la Commission "Connaissance de la biodiversite, systemes d'information, education et diffusion", ex-directrice du Centre thematique europeen sur la diversite biologique 6 juillet 2 septembre Commission européenne DG Énvironnement NOTARO OUZÉT Nicola Sophie Chef de l'unite biodiversite Chargee de mission politique de la nature 25 novembre 10 septembre Comités régionaux de la conchyliculture Normandie ÉLIÉ SAVARY Thierry Manuel President Directeur 10 septembre Communautés de communes et métropoles Alpes d'Azur Auros PAQUIÉN AIMÉ MARIÉ SCHIANO Anthony Michel Lucie Simon Catherine Antoine Pauline Valerie Aude Thomas Directeur general des services Maire de Saubiac, president de COPIL N2000 Animatrice Natura 2000 Charge de mission Biodiversite/Natura 2000, Directrice de la Nature President de la communaute de communes Directrice du Developpement durable Responsable departement biodiversite Natura 2000 Charges de mission Natura 2000 3 septembre 14 septembre Bordeaux metropole Centre Corse Metropole Nice Cote D'Azur DÉLALOY ORSINI HÉROUAN LÉBRAS LAVAL MALTRASI 15 septembre 30 septembre 2 septembre Conseils départementaux PUBLIÉ Organisme Alpes-Maritimes Aube Nom GINÉSY MORÉAU PICHÉRY HOMÉHR MICHÉL WILLART Prénom Charles-Ange Herve Philippe Claude Gwenola Didier Audrey Jean-Frederic Françoise Fonction President DGA pour le Developpement President Vice-Presidente Chef du service de gestion administrative des domaines departementaux Sous-directeur des espaces naturels Presidente de la commission transition environnementale Directeur environnement et milieux naturels Date 3 septembre 23 septembre Bouches du Rhone 27 septembre Calvados GADÉNNÉ JOLIMAITRÉ 10 septembre CharenteMaritime De ROFFIGNAC CHÉDOUTÉAUD COLLIN MÉTAYÉR LÉ BRÉTON LACOSTÉ Stephane Sophie Guillaume JeanChristophe MarieChristine Christophe Gaelle Audrey Agnes Vice-presidente en charge de la politique de l'eau, de l'environnement, de la mer et du littoral Vice-president en charge des espaces 16 septembre naturels sensibles et des echappees nature Directrice de l'environnement et de la mobilite Directeur de la Mer et du littoral Directeur adjoint de l'environnement Chef de service des Éspaces naturels sensibles DGA en charge des territoires Directrice de l'environnement, de l'espace rural et de l'agriculture Responsable du pole nature 17 septembre Éure THOMAS CACHÉRÉUL FOLLÉT 9 septembre Gironde SÉJOURNÉT Des GARÉTS ARPIN-GARCIA Éric Florence Ferdy Éloîse Michel Frederic Presidente de la Commission "Protection de l'environnement et gestion des risques" Directeur general adjoint en charge de l'environnement, de la culture, du 15 septembre document et de l'accueil Directrice de l'environnement Vice-President a l'environnement et president du Parc national de Guadeloupe Chargee de projets Directeur general des services DGA Pole Developpement 21 septembre Guadeloupe LOUISY INGADASSAMY La Reunion COURTÉAUD GUHUR 9 novembre PUBLIÉ Organisme Nom DÉ ZÉGANADIN Prénom Mathilda Hermeline Marjorie Carole Benoit Fonction Directrice des espaces naturels et du tourisme Presidente Directrice de l'eau et de l'environnement Responsable du bureau environnement Vice-president charge du logement et de l'environnement Date Pyrenees orientales Vaucluse Vosges MALHÉRBÉ BOYÉR TOUTAIN JOURDAIN 7 octobre 27 septembre 22 septembre Conseil national de la protection de la nature MULLÉR URBANO Serge Serge President Secretaire general 11 octobre Conseil scientifique régional du patrimoine naturel NouvelleAquitaine CHABROL MÉTAIS ARTHUR Laurent Michel Christian President Vice-president Vice-president 21 septembre Conservatoires d'espaces naturels Federation nationale Alsace et Lorraine MOUNIÉR MICHÉAU SALVI DÉCK BRIGNON Bruno François Alain Frederic Marc Roger Philippe Franck Sophie Marc Directeur Responsable des programmes et de l'action scientifique President CÉN Lorraine President CÉN Alsace, membre du bureau FNÉ Directeur CÉN Alsace President Directeur Directeur Directrice adjointe Directeur 6 juillet 21 septembre ChampagneArdenne Normandie Provence-AlpesCote d'Azur GONY PINOT-GUÉRIN NIVOIX DÉLAÉRÉ MAURY 23 septembre 10 septembre 28 septembre Conservatoire du littoral CentreAtlantique Corse Normandie Outre-Mer BÉLZ BÉNOIT-SISCO LACOSTÉ MORÉAU Patrice Benedicte Jean-Philippe Delegue de rivage Deleguee adjointe Delegue de rivage 17 septembre 29 septembre 10 septembre 14 septembre Marie-Michele Responsable de l'antenne Martinique PUBLIÉ Organisme Nom ADROVÉRMALNOURY Prénom Marie-Aurore Myriam Fonction Deleguee adjointe Antilles Guyane Date 22 septembre Provence-AlpesCote d'Azur GRANIÉR Responsable amenagement et gestion 27 septembre Conseils régionaux Collectivite de Corse SIMÉONI AMANÉT Gilles Guy President du conseil executif Conseiller executif en charge de l'environnement et President de l'Office de l'environnement Directrice generale adjointe chargee de l'amenagement Directeur de l'Office de l'environnement Directrice des milieux naturels 1er Vice-President charge de l'environnement, de la transition ecologique et du SRADDÉT Chef du service Éaux et biodiversite Chargee de la politique RNR Chargee de la politique N2000 Directrice de la transition ecologique Charge de mission SRADDÉT Chargee de mission aires protegees Vice-Presidente, presidente de l'ARB et du conseil d'administration de l'OFB Chef du service environnement DGA Amenagement, developpement durable et energie DGA de l'amenagement et du developpement du territoire Directrice de l'energie et de l'environnement President de la collectivite Directrice a l'environnement Cheffe du service Biodiversite Vice-president (et president du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres) Directeur adjoint Énergie, environnement et developpement durable 29 septembre ANTONÉTTIGIACOBBI PALAZZI VÉSCOVALI Catherine Jean-Michel Isabelle Franck 1er octobre 5 octobre Grand-Ést LÉROY GRANDMOUGIN TURCK GANTZÉR FRANCOIS LÉPLOMB DÉ CHAMPSAVIN Benoît Claire Laurence Sabine Benoit Sophie 20 septembre 22 novembre 21 septembre Guadeloupe GUSTAVÉ dit DUFLOT Sylvie BIÉNVILLÉ NICOLAS Liliane Jean-Sebastien Didier Anthony Soudjata Serge Valerie Françoise Hubert La Reunion AUBRY RASOLOHÉRY RADJASSÉGARANÉ 8 novembre Martinique LÉTCHIMY MARINÉ-POLÉTTI NÉGOUAI DÉJÉAN de la BATIÉ 13 septembre Normandie 9 septembre LÉMAITRÉ Olivier PUBLIÉ Organisme NouvelleAquitaine Nom POUPARD GUST GUÉGUÉN MÉNARD KÉRLOCH LAVAL Prénom François Marion Arnaud Catherine Sophie Marine Agnes Philippe Murielle Christophe Marie Celine Jean-Paul Geraldine Éspoir Valerie Fonction Directeur general des services DGA en charge du Pole developpement economique et environnemental Directeur de l'environnement Chargee de mission N2000 Chargee de mission biodiversite Chargee de mission biodiversite Vice-Presidente, Climat, Pacte vert et Habitat durable Directeur de la transition ecologique et energetique Chargee de projet Date 14 septembre 17 septembre 25 octobre Occitanie LANGÉVINÉ BAUCHÉT RIBOT 6 octobre Provence-AlpesCote-D'azur MADROLLÉ VIALA HAYOT MARIANI POLLÉT BOUVIÉR RAIMONDINO President de la commission « Mer littorale, biodiversite, PNR, risques » Conseillere « Énergie, environnement, agriculture » au cabinet du President 27 septembre Chef de service biodiversite, parcs et territoires ruraux Chef de service adjoint biodiversite, parcs et territoires ruraux Directrice generale adjointe par 28 septembre interim Charge de projet RNR Directrice de la Biodiversite et de la mer Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement Groupement des DRÉAL Corse DÉNÉUVY LÉSTOILLÉ BRUCHÉR TORRÉ MATHÉY-BASCOU PAUL RUNÉRA SÉRGÉNT JAPAUD DUPRIÉZ Jean-Philippe Jean-Pierre Patricia Fabrice Stephanie Ludovic Karine Daniel Aurelien Nathalie Directeur AURA Directeur Bourgogne-FC Directrice adjointe Responsable de l'unite biodiversite terrestre Directrice adjointe Chef du service Éau Nature Paysage Adjointe du chef de service- pole Éspaces Chef du service des ressources naturelles Charge de mission milieux marins et espaces naturels Chargee de mission 6 juillet 29 septembre Grand-Ést 20 septembre Guadeloupe 21 septembre PUBLIÉ Organisme La Reunion Nom BRAUN PÉSÉUX MAURIN QUÉMART LÉRIDÉR LAZZARINI COISY Prénom Émmanuel Jean-Yves Jean-Michel Philippe Stephane Bruno Celine Olivier Olga Denis Bruno Thomas Florent Fonction Directeur adjoint Chef de service adjoint de l'eau et de la biodiversite Date 8 novembre Martinique Directeur Chef du service Paysages, eau et biodiversite 14 septembre Pole Biodiversite Pole Biodiversite Chargee de projet Patrimoine mondial Unesco Directeur regional 9 septembre Cheffe du service ressources naturelles Chef du bureau biodiversite et espaces naturels Charge de mission Partenariat biodiversite terrestre avec les 13 septembre territoires Responsable de l'unite territoires labellises Responsable de l'unite connaissance, animation, preservation de la biodiversite Chargee de mission RNN Chargee de mission Natura 2000 et PNR Adjointe au chef de pole mer et littoral Directrice Chef du service patrimoine naturel Adjointe du chef du departement biodiversite, continuite, espaces naturels Chef du departement biodiversite, continuites et espaces naturels Cheffe de projet RNN Yves Normandie MORZÉLLÉ LÉFÉVRÉ PÉSTÉL RUNGÉTTÉ DUMÉIGÉ BIÉRO CLÉT MAGLIOCCA MARIÉ-HUÉT ROBBÉ Florence Isabelle Sandrine Alice-Anne Fabrice Sophie NouvelleAquitaine MÉDARD CYTÉRMANN AUDOUARD 13 septembre VÉROT MAUROUARD Alain Heloîse Patrick Sebastien Laurent Frederic Nathalie 17 septembre Occitanie BÉRG FORÉST SCHÉYÉR DÉNTAND LAMANDÉ Directeur 8 octobre Directeur adjoint 6 octobre Directeur de l'ecologie Chef de la division des aires protegees et de la gouvernance Chef de projet Natura 2000 PUBLIÉ Organisme Provence-AlpesCote d'Azur Nom TOURASSÉ BAZÉRQUÉ SOUAN Prénom Corinne MarieFrançoise Helene Fonction Directrice Directrice adjointe Cheffe du service biodiversite, eau et paysages Date 27 septembre Directions départementales des territoires (et de la mer) Groupement des DDT(M) D'ISSÉRNIO MÉNU Jean-Philippe Fabien Directeur Bouches-du-Rhone Directeur Pyrenees-Atlantiques 1 juillet Alpes-Maritimes PRIOL VÉROT MAUROUARD Alain Alain Heloîse Jean-François Christophe Laurent Laurent Sophie Philippe Frederic Alain Christophe Yann Laurent Benoit Paul Delphine Laurent Matthieu Xavier Cyril Patricia Alain Directeur Chef du departement biodiversite, continuites et espaces naturels, SPN, Cheffe de projet RNN Yves 15 septembre Aube HOU CHARRIÉR BOULANGÉR MARY GIACOMAZZI Le ROLLAND LONGAVÉNNÉ PRIOL MANSON FONTAINÉ TÉSSIÉR ÉRLÉMONT COJOCARU ÉSPALIÉU BOULÉT GRÉGORY ÉUDÉS VANROYÉ BOURGÉOIS LÉRCHÉR Directeur 24 septembre Directeur adjoint Chef du service de l'economie agricole Directeur Cheffe du service eau et biodiversite Chef du bureau Nature Charge de mission biodiversite et milieux aquatiques Directeur Directeur-adjoint Chef de service eau, biodiversite et developpement durable Directeur Directeur adjoint Chef du service Éau et nature Responsable Nature, chasse peche et aires protegees Directeur Directeur Directeur adjoint Directeur Directrice adjointe 10 septembre 13 septembre Calvados CharenteMaritime 16 septembre 17 septembre 9 septembre 13 septembre Éure Gironde Haute Corse Herault Pyrenees orientales Vosges 30 septembre 6 octobre 7 octobre PUBLIÉ Organisme Nom PIÉRROT PÉRIN Prénom Hubert Émanuel Fonction Chef de service Énvironnement et Risques Adjoint au chef de bureau nature et paysages Charge de mission biodiversite/Natura 2000 Date 22 septembre Experts Universite de Lyon Agence de services et de paiements BILLÉT ISABÉLLÉ Philippe Valerie Professeur de droit Directrice du developpement rural et de la peche President Directeur recherche et innovation Cheffe de projet 29 juillet Échange courriel 17 juin 28 septembre CDC Biodiversite ABADIÉ CADI ROZIÉR Marc Antoine Themis Fédérations de chasseurs Aube MÉRCUZOT BAUDOUX COQUÉT TÉRNOIS BARRÉT COQUATRIX Claude Bruno Marianne Vincent Zephir Éric President Directeur Écologue 23 septembre Animateur de site et responsable pole N2000 Directeur adjoint de la federation regionale Directeur de la federation de SeineMaritime 10 septembre Normandie Fédérations de propriétaires forestiers Federation nationale D'AMÉCOURT Antoine President (et president du Centre national de la propriete forestiere) Directeur general 1 septembre De BÉRTIÉR Laurent Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités Cabinet WÉLSCH MARCON Thomas Johann Stanislas Conseiller amenagement, construction, urbanisme Conseiller finances locales 3 juin & 26 octobre 26 octobre 18 juin Direction generale des BOURRON Directeur general PUBLIÉ Organisme collectivites locales Nom Prénom Fonction Date Ministère des comptes publics Direction du budget BOUDÉT PALLIÉR Lea Yohan Cheffe du bureau du developpement durable Bureau du developpement durable 11 juin Ministère de l'intérieur Cabinet DUBÉ Émmanuelle Olivier Jean-Gabriel Astrid Directrice adjointe Directeur Sous-directeur de l'administration territoriale Cheffe du bureau de l'organisation et des missions de l'administration territoriale 10 juin JACOB Direction de la modernisation et de DÉLACROY l'administration territoriale 22 juin GÉFFRAULT Ministère de la transition écologique Cabinet ministre Cabinet secretaire d'État a la biodiversite Secretariat general HULIN GALTIÉR GUILLAIN CHASSANDÉ CORMIÉR Vincent Bertrand PierreÉdouard Christophe Olivier Conseiller biodiversite, eau et bienetre animal Directeur adjoint Conseiller technique 17 juin & 26 octobre Chef du service du pilotage et de l'evolution des services Sous-directeur de l'accompagnement et de l'evolution des services 5 juillet Direction de l'eau THIBAULT et de la PAPOUIN biodiversite MÉUNIÉR LÉNDI-RAMIRÉZ MAURY ARCHAMBAULT GIRAUD VIGUIÉR Olivier Matthieu Blandine Fanny Baptiste Benoit Olivier Maryline Directeur Sous-directeur de la protection et de 10 juin la restauration des ecosystemes terrestres Chef du bureau des outils territoriaux de la biodiversite Adjointe au chef de bureau Adjoint au chef de bureau des espaces proteges puis chef du bureau des 14 novembre outils territoriaux de la biodiversite Chef du bureau des espaces proteges Charge de mission foret PUBLIÉ Organisme Nom Prénom Fonction Chargee de mission juridique au bureau des espaces proteges Date Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages MONTRIÉUX KÉRISIT HABÉR Vincent Helene Benoît Sous-directeur Adjointe a la cheffe de bureau QV1 Adjoint au chef de bureau QV5 Échanges ecrits Ministère des outre-mer Cabinet Direction generale des outre-mer BLANCHARD Baptiste Conseiller environnement et transport Chef du bureau ecologie, logement, developpement et amenagement durable Chargee de mission biodiversite 6 juillet CAPLAT CARNUCCINI Helene Anne-Sophie 6 juillet Ministères d'autres États membres de l'UE Allemagne SSYMANK Axel Chef de l'unite Directive habitats/ Natura 2000 a l'Agence federale de la conservation de la nature Chef du service Natura 2000 au Ministere de la transition ecologique et du defi demographique Coordinateur de la politique Natura 2000 au Ministere de l'agriculture, de la nature et de la qualite de l'alimentation Éxpert Natura 2000 a la direction du patrimoine naturel au Ministere de la transition ecologique Telephone Éspagne GUIL CÉLADA Francisco Telephone Pays-Bas VAN VLIÉT Wilbert Telephone Italie PÉTTITI Laura Telephone Office de l'environnement de Corse PALAZZI BALDOVINI COULIOLI Jean-Michel Gwenaelle Jean-Michel Directeur Cheffe de service Éspeces et milieux naturels Chef du service des espaces proteges 30 septembre Office français de la biodiversité Direction generale SOMMIÉR GAUTHIÉZ FLORÉS Michel François Sebastien Directeur des aires protegees Directeur de la strategie pour la biodiversite Direction des actions citoyennes 2 juillet PUBLIÉ Organisme Antilles Nom COQUÉLÉT GROLLÉAU Prénom Pierre Anthony Fonction Delegue territorial Chef du service departemental Guadeloupe Directeur regional Directrice adjointe Directeur regional Directeur regional adjoint, ex responsable N2000 a la DG ÉNV Directeur regional adjoint Directeur regional Directeur Responsable Éspaces proteges et Natura 2000 Date 22 septembre Corse HANSÉN GÉRBÉAUD-MAULIN MORVAN LÉMARÉSQUIÉR AMPÉN SURUGUÉ PONCÉT ROUVÉYROL Éric Frederique Xavier Ludovic Nicolas Nicolas Laurent Paul 1er octobre 21 septembre 1 septembre 10 septembre 14 septembre 2 juillet 13 novembre Grand-Ést Normandie NouvelleAquitaine UMS Patrinat Office national des forêts Direction generale Corse MAILLÉT VÉLLUTINI MURACCIOLÉ ÉSCOVALI FOTRÉ PIÉRRAT Albert Pierre Stephane Claire Christophe Rodolphe Directeur foret et risques naturels 1 septembre Directeur territorial Responsable de l'unite environnement 30 septembre Chargee de l'unite territoriale de Rospa-Sorba Directeur territorial Directeur territorial adjoint 20 septembre Grand-Ést Guadeloupe Normandie MUSQUÉT AUTISSIÉR AVÉNAS Mylene Samuel Victor Directrice regionale Directeur de l'agence territoriale d'Alençon Agence de Rouen 22 septembre 9 septembre Organisations syndicales192 Force ouvriere JANVIÉR Laurent Secteur fonction publique Contribution ecrite 192 Parmi les organisations syndicales siegeant au comite technique des DDI seule l'UNSA a repondu a l'invitation d'entretien, FO a transmis une contribution ecrite, les autres syndicats n'ont pas donne suite. PUBLIÉ Organisme UNSA Nom HARNICARD NÉCAS PHÉLIPPÉAU Prénom Martine Beatrice Samuel Fonction Date 30 novembre Parcs nationaux Mercantour Écrins COMÉAU COMMÉNVILLÉ MÉRCIÉR SÉNÉÉ DÉLANNAY BÉDÉL DÉLORMÉ FÉRRAND Aline Pierre Corentin Valerie Hugues Sophie Jean-Philippe Paul Directrice Directeur Charge de mission du collectif des parcs Directrice Directeur adjoint Cheffe de service Directeur Directeur Adjoint 3 septembre 7 juin Guadeloupe 22 septembre La Reunion 9 novembre Parcs naturels marins Cote bleue Éstuaire de la Gironde et de la Mer des Pertuis BACHÉT ANGÉLINÉ BÉRTRAND LUCAS ÉYNAUDIÉ Frederic Alize Julie Ronan Amandine Éx-directeur Directrice Directrice Directeur delegue adjoint Chargee de mission 27 septembre 17 septembre Parcs naturels régionaux Federation nationale WÉBÉR BRUA MOUGÉY PHILIPPÉAU Mickael Éric Thierry Aurelie Éric Stephan Jacques François Madeleine Laurent Olivier Carine President Directeur Charge de mission biodiversite et gestion des espaces Coordination inter-reseaux Natura 2000 et territoires Directeur Directeur President Service patrimoine naturel Responsable du pole scientifique et reserves naturelles President Directeur Coordinatrice Natura 2000 30 juin Alpilles Camargue Corse BLOT ARNASSANT COSTA ARRIGHI TORRÉ SÉGUIN CLAUDÉ JUNG 27 septembre 27 septembre 30 septembre Ballons des Vosges 21 septembre PUBLIÉ Organisme Boucles de la Seine Foret d'Orient Martinique Prealpes d'Azur Pyrenees catalanes Sainte-Baume Préfectures Corse Nom CHARRON STÉINÉR PICHÉRY DÉLMAS VÉILLÉUR GALLIÉN CASASSAYAS NOÉL Prénom Jacques Christelle Philippe Veronique Maurice Élisabeth Severine Alexandre Fonction President Responsable du pole eau et biodiversite President Directrice Directeur general par interim Directrice Directrice Directeur Date 9 septembre 23 septembre 14 septembre 27 septembre 7 octobre 27 septembre LÉLARGÉ MAMIS GOURTAY DOMANGÉ Pascal Didier Blaise Nicolas Pierre-Andre Fabrice Fabienne Patrick Jonathan Nicolas Christophe Isabelle Bernard Stephane Philippe Nicolas Thierry Prefet de region Secretaire general aux affaires regionales Secretaire general aux affaires regionales SGAR adjoint Prefet de region Secretaire general aux affaires regionales Prefete de region Secretaire general aux affaires regionales Charge de mission transition ecologique et energetique, risques Secretaire general aux affaires regionales Prefet de Region Secretaire generale aux affaires regionales Prefet Prefet Prefet Prefet Secretaire general 29 septembre Grand-Ést 20 septembre Normandie DURAND ROSAY BUCCIO AMOUSSOU-ADÉBLÉ LÉMÉUNIÉR 9 septembre 13 septembre NouvelleAquitaine Occitanie Provence-AlpesCote d'Azur Alpes-Maritimes Aube Calvados CharenteMaritime Herault HÉSSÉ MIRMAND PANTÉBRÉ GONZALÉS ROUVÉ COURT BASSÉLIÉR LAURÉNT 8 octobre 28 septembre 2 septembre 23 septembre 10 septembre 15 septembre 6 octobre PUBLIÉ Organisme NouvelleAquitaine Éure Haute-Corse Pyrenees orientales Vosges Terres arctiques et australes françaises Nom BASSÉLIÉR PHILIPPINI RAVIÉR STOSKOPF SÉGUY LUSTÉNBÉRGÉR Prénom Nicolas Jerome François Étienne Yves Franck Fonction Prefet Prefet Prefet Prefet Prefet Directeur de l'environnement Date 15 septembre 9 septembre 30 septembre 7 octobre 22 septembre 9 novembre Réserves naturelles Reserves naturelles de France MÉUNIÉR THOMAS WOYNAROSKI PÉRALTA Charlotte Marie Stephane Didier Presidente Directrice Administrateur (Conseil regional Bourgogne Franche Comte) Administrateur (Conseil regional Normandie) Vice-president de la commission police et professionnalisation Juriste President de l'association ADÉNA gestionnaire de la reserve Directrice de la reserve Conservateur Conservateur de la RNN Animateur Natura 2000 (Bordeaux Metropole) Conservateur Conservateur des Reserves naturelles regionales Conservatrice Conservateur Conservateur de la reserve 18 juin GÉRFAUD- VALÉNTIN Daniel GRÉVÉ-GUÉRRIN Barbara Julien Julie Jean-François Stephane Yves Gael Laurent Nadine Axel Thomas 22 novembre RNN de Bagnas LÉVI BÉRTRAND 6 octobre RNN de Beauguillot RNN de Bruges ÉLDÉR BUILLÉS SUFFRAN HÉMÉRY LOUIS-JÉAN VÉNUMIÉRÉ 10 septembre 13 septembre RNN de Camargue RNN de la Caravelle RNN de la Crau RNN du marais d'Yves 27 septembre 14 septembre WOLFF HÉRAULT 28 septembre 17 septembre PUBLIÉ Organisme RNN de Petite terre et de la Desirade RNN de Saint Martin RNR de la confluence Garonne Ariege RNR de la Massonne Nom LÉ LOCH GUSTAVÉ CHALIFOUR GOURNAY ORTH LABORDÉ DUPÉYRON BÉNIÉR Prénom Sophie Raoul Julien Aurelie Mathieu Sandra Thomas Jean-Michel Philippe Fonction Conservatrice President de l'Association Tite Responsable scientifique Directrice adjointe de Nature en Occitanie Conservateur Association Nature Énvironnement 17, gestionnaires de la RNR Proprietaire Conservateur, agent du conseil departemental des Pyrenees orientales Date 22 septembre 22 septembre 8 octobre 17 septembre RNR de Nyer JACQUÉT 7 octobre Secrétariat général aux affaires européennes VAUTRIN MATTHIÉU Marie Anne Laurent Adjointe au chef de bureau Énergie, Énvironnement, Climat Adjoint a la conseillere juridique Échanges courriels PUBLIÉ Acronyme ADF AÉ APP ARB ASP CÉN CÉRÉMA CGCT CGÉDD CdC CDÉSI CDNPS COPIL CNPN CSRPN DÉB DGALN DGCL DDT(M) DGPÉ DOCOB DRÉAL (DRIÉAT) Signification Association des departements de France Agence de l'eau Arrete prefectoral de protection Agence regionale de la biodiversite Agence de services et de paiement Conservatoires d'espaces naturels Centre d'etudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, les mobilites et l'amenagement Code general des collectivites territoriales Conseil general de l'environnement et du developpement durable Collectivite de Corse Commission departementale des espaces, sites et itineraires relatifs aux sports de nature Commission departementale de la nature, des paysages et des sites Comite de pilotage Conseil national de la protection de la nature Conseil scientifique regional du patrimoine naturel Direction de l'eau et de la biodiversite Direction generale de l'amenagement, du logement et de la nature Direction generale des collectivites locales Direction departementale des territoire (et de la mer) Direction generale de la performance economique et environnementale des entreprises Document d'objectifs Direction regionale de l'environnement, de l'amenagement et du logement (Direction regionale et interdepartementale de l'environnement, de l'amenagement et des transports, en Ile de France) Évaluation des incidences Natura 2000 Éspace naturel sensible Établissement public de cooperation intercommunale Équivalent temps plein (travaille) Fonds europeen pour l'agriculture et le developpement rural Fond europeen de developpement regional Fondation pour la recherche sur la biodiversite Inspection generale de l'administration ÉIN ÉNS ÉPCI ÉTP (T) FÉADÉR FÉDÉR FRB IGA PUBLIÉ Acronyme INPN Loi DDADUÉ Loi « 3 DS » MAA MAÉC MTÉ OFB ONF PDRR PLU (i) PNR RBD RBI RNC RNCFS RNN RNF SAR SCOT SINP SNAP SRADDÉT SRCÉ TFPNB TVB UICN UMS PatriNat Signification Inventaire national du patrimoine naturel Loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union europeenne en matiere economique et financiere Loi sur la differenciation, la decentralisation, la deconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale Ministere de l'agriculture et de l'alimentation Mesures agro-environnementales et climatiques Ministere de la transition ecologique Office français de la biodiversite Office national des forets Programme de developpement rural regional Plan local d'urbanisme (intercommunal) Parc naturel regional Reserve biologique dirigee Reserve biologique integrale Reserve naturelle de Corse Reserve nationale de chasse et de faune sauvage Reserve naturelle nationale Reserves naturelles de France Schema d'amenagement regional Schema de coherence territoriale Systeme d'information nature et paysages Strategie nationale pour les aires protegees Schema regional d'amenagement, de developpement durable et d'egalite des territoires Schema de coherence ecologique Taxe fonciere sur les proprietes non baties Trame verte et bleue Union internationale pour la conservation de la nature Unite mixte de services sur le patrimoine naturel PUBLIÉ Site internet du CGÉDD : « Les derniers rapports » PUBLIÉ  (ATTENTION: OPTION unite mixte de services (UMS) PatriNat est commune a l'Office français de la biodiversite, au Museum national d'histoire naturelle et au Centre national de la recherche scientifique. Élle assure des missions d'expertise et de gestion des connaissances. 26 Potentiellement de nouveaux outils integreront, apres analyse, la liste des aires protegees prises en compte dans les objectifs : sites acquis par les agences de l'eau, sites classes au titre des paysages, espaces naturels sensible, par exemple. A cet effet, un decret definissant la notion de protection forte et les modalites de la mise en oeuvre de cette protection forte est en cours d'elaboration. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 32/186 PUBLIÉ Tableau 1 : Aires protégées susceptibles d'être prises en compte dans les objectifs quantitatifs de la SNAP 2030 (source UMS Patrinat) Aires protégées selon leur statut Protection forte (objectif 10%) Aires protégées (objectif 30%) Arrêtés de protection** (de biotope, de géotope, des habitats naturels) Réserves naturelles** (nationales, de Corse, régionales) Réserves biologiques (forêt) Réserves intégrales des parcs nationaux Zones « coeur » des parcs nationaux** Périmètres de protection des réserves naturelles* Réserves nationales de chasse et de faune sauvage* Terrains acquis par le Conservatoire du littoral* Terrains acquis (ou assimilé) par les conservatoires d'espaces naturels Aires d'adhésion des parcs nationaux** Sites Natura 2000** Parcs naturels marins** Parcs naturels régionaux** Aires marines délimitées par la France en application des instruments régionaux ou internationaux** Aires marines protégées créées en application des règlementations de la Polynésie française, du gouvernement et des provinces de Nouvelle-Calédonie et de Wallis et Futuna** Labels Géoparcs mondiaux UNESCO Zones humides protégées par la convention de Ramsar Réserves de biosphère Biens naturels inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'UNESCO X non comptabilisés à terre Aires marines protégées** X Analyse en cours* X X X * L'UMS Patrinat et le CNPN analysent parmi ces espaces protégés ceux qui pourraient prétendre à une reconnaissance en protection forte. **Les aires marines protégées sont intégrées au calcul des 10% de protection forte après un diagnostic des aires site par site par le CNPN selon les 5 critères définis dans le cadrage national établi en 2018 par le MTE, en particulier ces sites doivent être dotés d'un document de gestion. La couverture en aires protegees de l'ensemble du territoire national selon le perimetre de la SNAP est actuellement de 23,81% (et de 29,48%, hors collectivites d'Outre-mer du Pacifique Sud). La situation varie de façon importante, d'une part, entre le milieu continental et le milieu marin, et, Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 33/186 PUBLIÉ d'autre part, entre le territoire metropolitain et les Outre-mer, comme en temoigne la repartition figurant dans le tableau 2 ci-apres. Tableau 2 : Estimation de la part (en %) des surfaces couvertes par les dispositifs de protection entrant dans les objectifs de 30% et de 10% de la SNAP 2030 (source : INPN, décembre 2021) Repartition Objectifs Metropole Outre-mer (hors COM du Pacifique) Territoire national (hors COM du Pacifique sud) TOTAL territoire national Terrestre 30% 27,82 56 10% 1,52 34,03 Marine 30% 44,76 27,32 10% 0,08 3,95 TOTAL 30% 34,71 28,11 10% 0,93 4,78 32,07 6,42 29 3,57 29,48 3,98 31 6,21 23,35 1,58 23,81 1,86 Les ecarts a l'objectif de couverture de 30% d'aires protegees sont relativement faibles et se situent principalement : Én milieu terrestre pour la France metropolitaine (actuellement 27,82%) ; Én milieu marin pour les Outre-mer (hors COM du Pacifique) avec actuellement 27,32%. Ces ecarts devraient etre combles par la prise en compte (voir tableau 1) des territoires actuellement non comptabilises ainsi que des espaces en cours d'analyse (par exemple les perimetres de protection des reserves naturelles). Outre ces espaces et la creation de nouvelles aires protegees, un potentiel existe pour atteindre l'objectif de 30% dans la qualification de divers types d'espaces qui n'ont pas actuellement la reconnaissance d'aires protegees : espaces naturels sensibles, forets domaniales dont les forets de protection, terrains beneficiant de mesures de gestion, obligations reelles environnementales voire zones prioritaires pour la biodiversite. Ces outils sont presentes en annexe 3. Én revanche, le niveau actuel de la couverture du territoire national en protection forte n'est globalement que de 1,86% pour l'ensemble du territoire national, donc tres en-deça de l'objectif de 10% fixe dans la strategie nationale a horizon 2030. Il varie tres largement, de 0,08% en metropole en milieu marin a 34,05% en milieu terrestre dans les Outre-mer. Augmenter ce taux de protection forte, tant en milieu terrestre qu'en milieu marin, est un enjeu premier de la strategie nationale. Pour atteindre l'objectif quantitatif de 10% de la couverture des aires protegees sous protection forte sur l'ensemble du territoire national, un inventaire des aires existantes est necessaire au niveau regional pour definir celles pouvant pretendre au statut de protection forte moyennant des mesures ad hoc de gestion ou de reglementation des activites et leur controle. Én ce sens, un travail d'analyse conjointe est engage entre les DRÉAL et les Regions a la suite de la commande faite le 7 octobre 2021 par la Secretaire d'État. Dans ses deplacements, la mission a constate que les services de l'État et les services techniques des Regions avaient commence a s'approprier les cartes etablies l'UMS PatriNat pour localiser les secteurs a enjeux de conservation pour les especes et les habitats insuffisamment Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 34/186 PUBLIÉ couverts par les reseaux d'aires sous protection forte (voir annexe 3). La SNAP 2030 integre l'objectif europeen de 30% du territoire globalement couvert par des aires protegees selon la definition27 qui en est donnee par l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) et la Convention sur la diversite biologique. Cependant, elle ne fait pas la distinction entre les milieux terrestre et maritime, a la difference de la strategie europeenne, ce qui meriterait d'etre precise. Toutefois, dans le systeme de classification international unique pour les aires protegees qui repose sur six categories definies par l'UICN, l'assignation d'une categorie a un statut de protection est fonction des modalites de gestion et de la reglementation. Ainsi, des espaces proteges portant la meme denomination peuvent etre classes dans des categories differentes (cf. annexe3 ­ partie 3.3.2.3.). Il ne peut donc y avoir de correspondance automatique entre les categories UICN et les statuts juridiques des aires protegees françaises. Les pays etant invites a effectuer le rapportage international de leurs aires protegees selon les categories UICN, une analyse est necessaire afin d'evaluer l'ensemble des aires protegees et autres mesures efficaces de conservation pre-identifiees dans la SNAP par rapport aux definitions internationales et aux categories des aires protegees de l'UICN. Par ailleurs, la SNAP utilise une terminologie differente de celle retenue dans la strategie europeenne en fixant un objectif de 10% du territoire en protection « forte » et non en protection « stricte ». Ces deux termes recouvrent des notions differentes. La notion de protection « forte » est propre a la France. Selon la SNAP, une zone de protection forte est « un espace naturel dans lequel les pressions engendrees par les activites humaines susceptibles de compromettre la conservation des enjeux ecologiques de cet espace sont supprimees ou significativement limitees, de maniere perenne, grace a la mise en oeuvre d'une protection fonciere ou d'une reglementation adaptee, associee a un controle effectif des activites concernees ». L'article L1104 du Code de l'environnement prevoit qu'un decret viendra preciser la definition et les modalites de mise en oeuvre de la protection forte. Ce modele « hybride » d'aire protegee sous protection forte est majoritairement bien accueilli par les acteurs du territoire rencontres par la mission, en ce qu'il permet les activites humaines et en reduit les impacts par des « moyens efficaces » de gestion : la presence d'une « protection fonciere ou d'une reglementation adaptee » et la presence et l'effectivite d'un dispositif de controle des activites menaçant la biodiversite. Si la volonte de la France est de faire reconnaître la definition de la protection « forte », celle-ci pourrait etre appelee a evoluer pour s'ajuster a la notion de « protection stricte » introduite par la Strategie europeenne pour la biodiversite 2030 qui indique que « protection stricte ne signifie pas necessairement une interdiction d'acces mais vise a permettre le libre developpement des processus naturels afin de respecter les exigences ecologiques du milieu ». Les concepts de protection « forte » et « stricte » ne se recoupant pas, un travail d'experts est a mener afin de contribuer a une definition applicable au reseau français d'aires protegees ainsi que le Comite français de l'UICN l'a propose au travers de sa commission sur les aires protegees. 27 L'objectif d'une aire protegee est « d'assurer a long terme la conservation de la nature, ainsi que celle des services ecosystemiques et des valeurs culturelles associees ». Én outre, une aire protegee doit etre « definie, reconnue, consacree et geree par tout moyen efficace, juridique ou autre ». Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 35/186 PUBLIÉ Les associations de protection de la nature et les gestionnaires d'espaces naturels ont une forte attente quant a l'extension du reseau d'aires protegees afin de proteger des zones a enjeux qui ne beneficient d'aucune protection. Pour autant, plutot que de parler d'objectifs d'augmentation de la couverture en aires protegees, les elus des executifs departementaux et regionaux, qui craignent un deficit d'acceptabilite par les usagers et la crispation des acteurs economiques, preferent s'interesser a l'amelioration de la gestion des zones beneficiant actuellement d'un statut de protection et des zones qui n'ont pas pour objectif principal la conservation de la nature, mais qui permettent neanmoins une conservation efficace de la biodiversite sur un site. Les parcs naturels regionaux ont un role particulier a jouer dans l'atteinte des objectifs de la SNAP, tant quantitatifs que qualitatifs. Ils se sont vu confier par la ministre un objectif specifique d'exemplarite a travers les chartes et l'inscription d'un objectif de 10% de protection forte sur leur perimetre en entrainant les collectivites dans des plans d'actions. Dans les departements qui soutiennent une politique volontariste des espaces naturels sensibles (ÉNS), les elus des conseils departementaux interroges ont dit a la mission leur volonte de faire contribuer l'outil ÉNS a la strategie des aires protegees. C'est aussi la volonte de certains departements (Aube par exemple) qui n'ont lance que tres recemment une politique en la matiere. L'Association des departements de France (ADF) a indique avoir initie un travail de revision de la charte des ÉNS afin de definir des criteres de labelisation au statut de protection forte, sur la base d'un avis scientifique. De plus, l'association propose d'engager dans chaque departement une evaluation concertee, entre le conseil departemental et le prefet, des plans de gestion des ÉNS. L'echelon regional serait le niveau de mise en coherence de la demarche et de la verification des propositions par rapport aux diagnostics produits par l'UMS PatriNat. Plusieurs acteurs interroges confirment l'interet de voir reconnaître en protection forte les sites acquis par le Conservatoire du littoral ainsi que des sites acquis (ou geres sur le long terme) par les conservatoires d'espaces naturels et par des etablissements publics (Office national des forets, Voies navigables de France). Des gestionnaires de milieux naturels, proposent egalement de faire evoluer en reserves naturelles nationales (RNN) certaines des reserves nationales de chasse et de faune sauvage (RNCFS) gerees par l'OFB, eu egard a la qualite biologique des sites et a leur mode de gestion. Dans son avis sur le projet de SNAP28, la Fondation pour la recherche sur la biodiversite (FRB) a formule de nombreuses propositions dont, par exemple, la mobilisation du regime des espaces boises classes pour developper la protection forte ou la continuite ecologique entre les aires protegees. Én tout etat de cause, la qualification en protection forte devra se fonder sur un referentiel de criteres objectifs a elaborer. Un tel referentiel est a present attendu par les acteurs de la biodiversite dans la phase du diagnostic departemental qui engage la formalisation des plans d'actions territoriaux conformement a la lettre de la Secretaire d'État du 7 octobre 2021 adressee aux prefets de region et aux presidents des conseils regionaux. Les plans d'actions territoriaux devront veiller a la coherence du reseau d'aires protegees, en priorite en protection forte, en termes de trame et de connectivite fonctionnelle entre les espaces. Afin de s'en assurer, la mission propose qu'une evaluation in itinere des plans d'action territoriaux soit confiee a l'UMS PatriNat. De plus, une actualisation des schemas de coherence ecologique (SRCÉ) est a envisager 28 https://www.fondationbiodiversite.fr/wp-content/uploads/2020/12/2020_FRB_Note_SNAP.pdf Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 36/186 PUBLIÉ afin d'integrer a la trame verte et bleue (TVB) l'ensemble des espaces sous protection, leurs zones tampon et corridors29. L'objectif d'augmenter rapidement le taux des espaces proteges sous protection forte ne doit cependant pas conduire a degrader le niveau d'exigence quant au contenu des documents de gestion ou aux mesures de reglementation des activites et a leur controle. Il en va de la credibilite du reseau français au regard des objectifs de la strategie europeenne. Recommandation 5. [DEB] Afin de mettre la SNAP en cohérence avec la stratégie européenne et les références internationales : i) afficher des objectifs de protection qui distinguent les milieux terrestres et les milieux maritimes ; ii) engager un travail d'expertise pour faire converger les notions de protection forte et de protection stricte ; iii) définir rapidement un référentiel de la protection forte afin de qualifier certains sites bénéficiant d'une protection foncière pérenne et de plans de gestion ; iv) confier à l'UMS Patrinat l'évaluation des plans d'action territoriaux de la SNAP. La mission identifie quatre leviers pour faciliter la mise en oeuvre de la strategie nationale des aires protegees et de ses declinaisons regionales. La declinaison regionale de la SNAP est autant une affaire de l'État que des collectivites qui en assureront en grande partie la mise en oeuvre. A l'echelon regional, la DRÉAL et le conseil regional ont un role de coordination generale, de planification et d'appui. La mise en oeuvre releve des conseils regionaux (RNR), mais surtout des acteurs proches du terrain (Departements, PNR, ÉPCI) pour faire emerger des projets de protection forte et faire prendre en compte la biodiversite dans les projets de territoire. Sur les territoires des parcs naturels regionaux, les syndicats mixtes de gestion doivent etre incites conjointement par l'État et les conseils regionaux a definir des trames articulees sur des protections fortes (avec un objectif d'exemplarite de 10% du territoire couvert par le PNR). Cette demarche gagnerait a beneficier d'une implication des directions departementales des territoires - et de la mer- (DDT-M) aupres des acteurs locaux. La coherence voudrait que soient affectes aux missions relatives a la mise en oeuvre du plan d'action de la SNAP les agents decharges des missions liees a Natura 2000, apres la decentralisation vers les conseils regionaux, afin de compenser, au moins temporairement, l'affaiblissement des competences des DDT(M) dans le domaine de la biodiversite. L'alinea II-1° de l'article L371-1 du code de l'environnement prevoit que la trame verte et bleue comporte « Tout ou partie des espaces naturels proteges » au titre du code de l'environnement. 29 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 37/186 PUBLIÉ Avant de passer a la concretisation d'un projet de protection forte, que ce soit au sein des espaces naturels existants ou sur de nouveaux espaces, les acteurs locaux (collectivites, associations) sont souvent demunis pour passer d'une simple idee a un veritable projet de creation d'une aire protegee ou d'extension de la protection forte. Une initiative visant a encourager ces demarches prealables, en appuyant ces groupes d'acteurs d'une dotation financiere leur permettant de mobiliser de l'ingenierie scientifique et d'animation, serait de nature a faciliter la concretisation de ces demarches. L'OFB, en partenariat avec d'autres acteurs (agences de l'eau, conseils regionaux volontaires...), pourrait porter une telle initiative par un financement incitatif de l'ordre de 50 000 euros par projet, comme il a su lancer son initiative des « territoires engages pour la nature ». Sur la base d'une centaine de soutiens annuels, il conviendrait de prevoir a cet effet une enveloppe annuelle de 5 millions d'euros durant le premier triennal de la SNAP. Ce dispositif doit etre d'acces simple pour produire les effets escomptes. Dans un deuxieme temps, ces projets ainsi matures auraient vocation a integrer, pour leur mise en oeuvre effective, les contrats de relance et de transition ecologique (CRTÉ) dont la circulaire du Premier ministre du 4 janvier 2022 insiste pour en renforcer le volet transition ecologique30. Il est important de developper un continuum d'expertise sur la thematique des aires protegees (connaissance, methodes, formation des competences). A l'echelon national, l'appui de l'OFB et de l'UMS PatriNat est essentiel pour produire de la connaissance directement mobilisable, des outils et des methodes comme en temoignent la structuration du systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel et les outils de diagnostic sur les enjeux. Les tetes de reseaux nationaux d'aires protegees pourraient, elles aussi, etre mises a contribution, sous reserve d'un appui financier, pour apporter leur ingenierie afin de faciliter et d'accompagner l'emergence de projets territoriaux visant a aller vers « la protection forte ». A l'echelon regional, les competences techniques et la repartition des roles sont a structurer entre les differents acteurs (ARB, observatoires regionaux, CSRPN, OFB, services de l'État et des collectivites, etc.). La coordination et l'animation des synergies entre reseaux des aires protegees (animateurs Natura 2000, gestionnaires ÉNS, conservateurs des reserves, agents des PNR et des CÉN, etc.) sont a renforcer. Des gains potentiels d'efficience et d'efficacite sont accessibles par la mutualisation de pratiques, des savoirs et des savoir-faire comme en temoignent largement les gestionnaires que la mission a interroges. Un effort particulier est a engager pour organiser la production, la mise a disposition et la diffusion des connaissances sur la biodiversite a travers un outil mutualise État/Region31. Le systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) a cette vocation, mais il se heurte a l'heterogeneite des systemes techniques, differents dans chacune des regions, du fait d'une quasi-absence de mutualisation sur les espaces proteges. Afin de progresser sur cet enjeu essentiel, ces collectivites devraient etre davantage associees a la gouvernance du schema national des donnees sur la biodiversite. Le role des agences regionales de la biodiversite (ARB) et de leur lien avec les plateformes regionales du SINP doit etre reaffirme dans la mesure ou elles pourraient notamment jouer un role dans le partage de standards communs definis a l'echelon national. 30Éxtrait de la circulaire n° 6322-SG du 4 janvier 2022 : « Vous êtes invités à promouvoir la transition écologique comme axe transversal de cette stratégie commune, en veillant en particulier à la mettre en cohérence et à l'enrichir sur les champs de l'adaptation au changement climatique, de la prévention des risques, et de la préservation des ressources ». 31 Il existe 8 plates-formes regionales SINP habilitees. L'habilitation ne concerne a ce jour que la thematique « occurrence de taxon » (donnees d'observation sur les especes). Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 38/186 PUBLIÉ La prise en compte effective des objectifs de protection et des documents de gestion des aires protegees dans les politiques de planification territoriale est un enjeu souligne fortement par les prefets, des elus, et la plupart des associations interrogees par la mission. Le reseau des espaces proteges terrestres sous protection forte et les continuites ecologiques fonctionnelles sont a inscrire dans les politiques de planification coordonnees par le schema regional d'amenagement, de developpement durable et d'egalite des territoires (SRADDÉT) ou, dans les Outremer, par le schema d'amenagement regional (SAR). Au niveau infra regional, un effort d'animation des ÉPCI, a l'initiative de la Region et des services de l'État, est necessaire pour que les espaces proteges interconnectes soient pris en compte dans les schemas de coherence territoriale (SCOT) et les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi). Cet enjeu majeur qui est difficile a atteindre de l'avis meme de certains elus interroges, pourrait beneficier des travaux de territorialisation dans les SRADDÉT du principe de « zero artificialisation nette » qui seront propices a une analyse plus fine des enjeux de biodiversite sur le territoire et a leur reelle prise en compte dans la conception des programmes et des projets. L'approche locale et les demarches ascendantes ne pourront que faciliter la mobilisation des obligations et mesures proposees par l'article L101-2 du code de l'urbanisme 32 et exposees pedagogiquement dans les guides du Centre d'etudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, les mobilites et l'amenagement (CÉRÉMA) dans une vision de plus long terme. Recommandation 6. Pour faciliter la mise en oeuvre de la SNAP : i) [DEB avec OFB et AE en lien avec les conseils régionaux volontaires] Lancer des appels à projets pour soutenir des initiatives émergentes de création de nouvelles aires protégées ou de renforcement de la protection forte ; ii) [DEB] Renforcer l'animation et doter de ressources pérennes le système d'information régional des milieux naturels et des espaces protégés basé sur un référentiel technique commun et une gouvernance partagée entre l'État et les Régions ; iii) [DGALN] Inscrire le réseau d'aires protégées dans les politiques de planification régionale et territoriale. Dans le double contexte de reduction globale de l'emploi public et de la decentralisation de certaines politiques publiques, la mission a examine diverses modalites permettant d'ameliorer les procedures de creation et de gestion des aires protegees qu'il s'agisse de pousser plus avant la decentralisation pour les aires protegees dont l'initiative releve des conseils regionaux, de simplifier ou de deconcentrer des procedures de creation et de modifications des aires protegees sous protection forte. 32 L'article L. 101-2 du code l'urbanisme : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre :... c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;... 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; 6° bis La lutte contre l'artificialisation des sols, avec un objectif d'absence d'artificialisation nette à terme ;...». Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 39/186 PUBLIÉ Én revanche, la mission n'a pas envisage de proposer de reduire la diversite des statuts des differentes aires protegees qui sont cibles et complementaires entre eux. Cette diversite est plutot perçue comme un atout par les personnes rencontrees, meme si plusieurs elus ou representants de l'État moins directement impliques dans la mise en oeuvre operationnelle de cette politique, ont fait part a la mission de la complexite, pour eux comme pour le grand public, de tous les statuts de protection qui se superposent souvent. Au moins autant que dans les procedures, la simplification est a rechercher a travers une instance de gouvernance unique et un document de gestion unique ou, a defaut, commun, en cas de superposition de statuts sur une meme zone. Au-dela des questions de statut juridique et de terminologie, un effort de communication peut egalement etre fait pour que le public perçoive mieux les espaces proteges33. Il y a unanimite des personnes rencontrees par la mission pour ne pas decentraliser ce qui releve encore de l'État (parcs nationaux, reserves naturelles nationales, arretes de protection de biotope, reserves biologiques), en dehors du cas de la Corse. Tous les acteurs soulignent la capacite de l'État a mener des projets de reserves nationales (RNN) et de parcs nationaux sans necessairement disposer des accords de l'ensemble des proprietaires. L'action de l'État sur les RNN est consideree comme complementaire de celles des Regions sur des sites moins patrimoniaux. Les gestionnaires de RNN perçoivent que la dotation forfaitaire annuelle de l'État, ainsi que l'importance du reseau et de l'animation par Reserves naturelles de France (RNF), securisent la gestion dans la duree. Dans le processus de creation des reserves naturelles nationales, le pilotage du projet et la concertation, l'implication forte du prefet et des services de l'État, dans la duree, sont des cles de la reussite du classement. Le maintien de la labelisation des parcs naturels regionaux (PNR) par l'État fait consensus. C'est a la fois une garantie de qualite et d'impartialite. Meme si l'implication des services de l'État est limitee, la reduction de leur ancrage territorial liee au transfert de missions vers les Regions va amoindrir leur capacite a apprehender les enjeux et produire des avis de qualite sur les projets de charte. Compte tenu du role de l'État sur cette politique decentralisee, le maintien d'une contribution financiere de l'État au budget de fonctionnement des PNR est une question a considerer. La mission suggere que l'enveloppe consacree annuellement a ce financement sur le BOP 113, de l'ordre de 6 M, soit redeployee vers le soutien aux actions d'interet mutuel portees par le reseau des parcs et vers une contribution au soutien d'initiatives visant a concretiser des projets de protection forte dans les espaces proteges existants (voir § 2.1.4.2). Én revanche, les services territoriaux de l'État n'interviennent pas dans la creation et la gestion des 33 A titre d'exemple, des initiatives a l'egard du public avaient ete proposees en 2018, par les reseaux d'aires protegees et l'Office français de la biodiversite autour du concept « un espace protégé près de chez vous ». Ce projet meriterait d'etre repris et mis en oeuvre. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 40/186 PUBLIÉ reserves naturelles regionales qui relevent des conseils regionaux. La seule inter action porte sur l'information reciproque entre la Region et l'État des projets de creation de reserve et projets d'interet sur les memes secteurs, et la participation eventuelle d'un representant de l'État aux reunions du comite consultatif a l'invitation du conseil regional. L'État n'est plus a l'initiative du classement des reserves naturelles en Corse depuis 2002. La gestion et le controle des prescriptions des reserves naturelles de Corse classees par l'État avant 2002 ont ete transferes a la Collectivite de Corse (CdC). Én consequence, la CdC institue/renouvelle les comites consultatifs, designe un gestionnaire et met en place/renouvelle les conseils scientifiques. Élle a la competence pour approuver le plan de gestion de la reserve. Neanmoins, l'État a la possibilite de demander le classement d'une reserve naturelle au conseil executif de la collectivite de Corse ou de proceder au classement en vertu de son pouvoir de substitution. Il est egalement seul competent pour statuer sur les demandes d'autorisation de destruction ou de modification de l'etat ou de l'aspect des reserves classees en Corse par l'État. Pour les reserves classees en Corse a la demande de l'État, l'accord du prefet doit etre recueilli avant decision de la collectivite de Corse. La situation concernant les anciennes RNN est celle d'une decentralisation inachevee qui ne satisfait, ni les services de l'État, ni la Collectivite de Corse qui souhaite exercer la competence la plus elargie possible dans le cadre d'un schema des ÉNS dont l'elaboration va debuter. Les transferts successifs et partiels de l'État vers la Collectivite depuis 2002 ont rendu l'etat des lieux a la fois complexe et inoperant34. Une double evolution semble donc necessaire et possible : Un transfert complet de competences avec un seul statut de « reserve naturelle de Corse », place sous la seule responsabilite de la Collectivite de Corse, de meme que pour les zones Natura 2000. Ce transfert qui rendrait la CdC integralement responsable de cette politique au regard des objectifs nationaux de protection, devra s'accompagner d'une reflexion sur les outils juridiques et financiers, notamment en matiere de fiscalite, dont devra disposer la Collectivite, ainsi que l'accompagnement pour des processus efficaces et operants. L'État devra conserver la possibilite de prendre des mesures d'urgence au cas ou la protection de sites de valeur nationale ne serait pas pleinement assuree. La Collectivite devrait, pour mener au mieux cette nouvelle responsabilite, mettre en oeuvre une organisation interne appropriee qui passe par une reflexion de fond sur le role de l'Office de l'Énvironnement de la Corse articule avec ses services. Recommandation 7. [DEB, DGCL] Transférer à la Collectivité de Corse l'ensemble de la compétence et des responsabilités relatives aux réserves naturelles de Corse. Par exemple, sur le site de Scandola, la superposition de reglementations (marine, terrestre avec des niveaux de normes inappropries et un decret de creation non revu) et de zonages (reserves nationale dont l'extension annoncee depuis plus de 15 ans a ete decidee en 2020 par la CdC sous le statut de reserve naturelle de Corse) rend actuellement quasiment inefficace l'action de protection que pourtant tout le monde reclame. 34 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 41/186 PUBLIÉ La creation, le renouvellement, l'extension des aires protegees relevent de procedures lourdes articulant des etapes d'evaluation scientifique et de concertation/consultation a differents niveaux (national, regional, local). Toutefois, pour l'ensemble des interlocuteurs de la mission, il n'est pas genant d'avoir des procedures de creation qui durent plusieurs annees, des lors que ce temps est pleinement mis a profit pour travailler a la construction d'un projet commun avec les acteurs du territoire. Trois mois ou six mois gagnes sur la procedure sont peu de chose en comparaison du long processus de concertation locale et d'information autour de la creation d'une aire protegee qui sont des conditions primordiales de l'acceptabilite et de l'appropriation locale. Le projet de territoire etant au centre de la demarche de creation d'une aire protegee, l'État se doit de conserver une capacite d'animation, de coordination et d'expertise au sein de ses services deconcentres (DRÉAL et DDT-M). Les prefets, DRÉAL et DDT-M, soulignent egalement l'importance d'un appui technico juridique de la part de l'administration centrale du ministere de la transition ecologique (MTÉ). Des nombreuses auditions qu'elle a conduites, la mission a retenu et analyse les effets et impacts d'un ensemble de propositions d'evolutions procedurales tirees de l'experience des services techniques des collectivites, des services de l'État et des reseaux des gestionnaires des espaces proteges. L'analyse des voies de simplification et de deconcentration tend a differencier les procedures selon qu'il s'agit d'une creation ou d'une revision ou extension, sachant que, dans ce second cas, les enjeux sont bien identifies et partages, et les acteurs locaux experimentes. La procedure d'instruction du classement d'une reserve naturelle nationale (RNN) est presentee en annexe 3. Élle est longue du fait notamment, d'une part, d'un deficit frequent de l'acceptabilite territoriale initiale de la protection et, d'autre part, des procedures formelles : l'enquete parcellaire, l'enquete publique et la notification individuelle aux proprietaires et titulaires de droits reels. Les acteurs de terrains citent frequemment des procedures de creation ayant dure 10 ans voire plus, le temps de faire emerger un consensus, alors que l'ensemble des phases administratives ne dure que deux ans. La mission a identifie une mesure en amont et une dizaine de mesures de simplification (dont les deux dernieres sont valables pour toutes les reserves) qui sont presentees de maniere plus detaillees en annexe 3 : Proposition n°1 : Mettre l'accent sur la concertation locale, en amont de l'enquete publique. Norme concernee : note technique. Il n'est pas necessaire de faire evoluer le code de l'environnement. S'il ne s'agit pas d'une mesure de simplification, la qualite de la concertation locale conditionne pour beaucoup l'acceptabilite du projet de RNN, et facilite sa creation et sa gestion. La note technique du 30 novembre 2010 sur les procedures de classement et de gestion des RNN est centree sur la procedure administrative, l'enquete publique et les consultations - facultatives et obligatoires- qui l'entourent. La concertation publique prealable a l'enquete publique ne figure pas explicitement dans le processus detaille dans la note. Le projet de decret est elabore de maniere concertee entre la DÉB et le service instructeur sur la base de propositions de ce dernier sans elaboration collective d'une vision d'avenir des ressources naturelles avec les habitants et les acteurs locaux qui permet de depasser les blocages. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 42/186 PUBLIÉ Une evolution majeure souhaitee, et parfois mise en oeuvre par les services territoriaux de l'État rencontres, reside dans l'organisation, construite avec le prefet, de la concertation locale en amont de l'enquete publique et la co-construction du projet de decret en associant les parties concernees. Dans ce processus d'association, une forte implication du prefet, un pilotage en mode projet avec des objectifs temporels et de la reactivite sont des facteurs de reussite, comme en temoignent les prefets que la mission a rencontres. Cette disposition permet d'affirmer la volonte de l'État d'associer les acteurs du territoire a la construction du projet de RNN et de partager les bonnes pratiques. Proposition n°2 : Requerir l'avis du CNPN sur l'opportunite du projet, et non plus apres enquete publique. Norme concernee : articles R332-1 et R332-9-I du code de l'environnement. Durant la procedure de creation et de modification d'une RNN, l'avis de la commission des aires protegees (CAP) du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) est requis durant la phase d'opportunite et apres l'enquete publique. Si l'avis du CNPN sur l'opportunite du projet a tout son interet, la seconde consultation perd de sa pertinence puisque le dossier, tel qu'il a ete soumis a l'enquete publique, ne peut plus etre modifie que de façon marginale35. Pour ces motifs, la mission propose de ne consulter formellement le CNPN que durant la phase d'opportunite. Cet avis, s'il est favorable, permet au prefet d'engager officiellement la concertation locale. L'avis du CNPN sera complete par une visite de terrain durant la phase de construction du projet, en amont de l'enquete publique. La mesure economise du temps administratif et du temps d'expert du CNPN. Proposition n°3 : Apprecier les marges de simplification sur la revision des decrets de classement et deconcentrer la reglementation de toute nouvelle activite ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux Norme concernee : article L 332-3 du code de l'environnement. Le code de l'environnement est particulierement prescriptif sur le contenu du decret de classement qui definit, d'une part, le perimetre de la reserve et, d'autre part, les regles qui s'appliquent. La modification qui concerne le perimetre et/ou la reglementation sur la reserve, doit etre conduite selon la meme procedure que celle prevue pour sa creation36. De nombreux decrets de RNN sont actuellement obsoletes et des activites nouvelles sont a reglementer telles le survol par des drones, la promenade en vehicules electriques ou des activites de canoe. La revision de ces decrets de creation est tres chronophage pour les services de l'État qui expriment unanimement un reel besoin de simplification et de deconcentration. Ainsi, la mission propose de distinguer la "revision" (avec enquete publique) et la "modification simplifiee" (sans enquete publique) des decrets de classement des RNN. Par ailleurs, competence serait Avant de presenter le dossier au CNPN, la DÉB corrige eventuellement le projet de decret (de maniere non substantielle). Une fois l'avis rendu du CNPN, le decret est modifie, le cas echeant, par la DÉB et les consultations des ministres pour accord sont engagees. 35 36 La modification est prononcee par decret simple pour les modifications de reglementation ou les extensions qui ne font l'objet d'aucune opposition de la part des proprietaires ou autres titulaires de droits reels (meme si le decret de classement est un decret en Conseil d'État). Élle est prononcee par decret en Conseil d'État pour les modifications de reglementation ou les extensions qui font l'objet d'au moins une opposition de la part de proprietaires ou autres titulaires de droits reels. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 43/186 PUBLIÉ donnee au prefet de departement pour reglementer toute nouvelle activite ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux (velos electriques, gyropode, drone, ULM, ...), apres consultation du comite consultatif et du conseil scientifique de la RNN. Cette proposition induirait des gains de temps de procedure et de pertinence de la reglementation. Proposition n°4 : Éxempter d'enquete publique les projets de creation et d'extension de RNN des lors que les proprietaires et titulaires de droits reels sont integralement identifies et ont donne formellement leur accord. Norme concernee : article L123-2 du code de l'environnement. Les projets de classement en reserve naturelle sont soumis a la procedure d'enquete publique. Il est propose d'en exempter les projets faisant l'objet d'un consensus avere qui s'inscrivent sur des terrains proprietes d'une collectivite territoriale, d'un etablissement public, de l'État, de structures privees associatives et de particuliers ayant donne leur accord. La procedure d'enquete publique serait reservee aux projets ou des proprietaires ou titulaires de droits reels n'ont pu etre contactes et/ou ne consentent pas a ce classement. Cette disposition n'exonererait pas l'État de la consultation du public. Dans tous les cas, la decision de classement continuera d'etre notifiee aux proprietaires et titulaires de droits reels. L'exemption aurait un impact sur les delais administratifs (gain de 3 ou 4 mois) et sur l'efficience de l'action des services de l'État par l'economie de ressources humaines et de moyens financiers lies a la mise en oeuvre d'une enquete publique. Proposition n°5 : Garantir les accords locaux jusqu'au classement Norme concernee : article L332-5 du code de l'environnement. Le classement donne droit a une indemnisation au profit des proprietaires, des titulaires de droits reels et de leurs ayant-droits lorsqu'il comporte des prescriptions de nature a modifier l'etat ou l'utilisation anterieure des lieux determinant un prejudice direct, materiel et certain. Lors de la concertation autour du projet, les services qui parviennent a trouver un point d'accord avec les divers interets ont besoin que ledit accord soit garanti par l'administration centrale de l'État jusqu'au reglement, lequel ne peut intervenir qu'apres la notification du classement. La garantie permettrait d'apporter une certaine dynamique dans la negociation locale et de renforcer l'efficacite de l'action des services deconcentres, sans pour autant accroitre les recours a l'indemnisation. Proposition n°6 : Consulter la CDNPS et la CDÉSI dans le cadre de la consultation locale, et non plus apres l'enquete publique. Norme concernee : articles R332-2 et R332-6 du code de l'environnement Apres la remise du rapport et des conclusions du commissaire-enqueteur, le prefet consulte, sur la base du rapport d'enquete et des avis recueillis, la commission departementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) et la commission departementale des espaces, sites et itineraires relatifs aux sports de nature (CDÉSI) lorsque le projet a une incidence sur les sports de nature. Les avis qui ne sont pas rendus dans un delai de six mois a compter de la saisine de l'autorite competente pour reunir la commission sont reputes favorables. L'avancement de ces consultations dans celles prevues a l'article R332-2 du code de l'environnement, avant l'enquete publique, fera gagner un delai administratif de 6 mois sur la procedure. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 44/186 PUBLIÉ Proposition n°7 : Deconcentrer au CSRPN l'avis scientifique sur l'opportunite d'extension d'une RNN Norme concernee : article R332-9-I du code de l'environnement. La modification du perimetre d'une RNN suit la meme procedure que sa creation. Lors de la phase d'avis d'opportunite, le Conseil national de la protection de la nature (CNPN) est obligatoirement consulte, sur la base d'une etude scientifique, alors que la consultation du conseil scientifique regional du patrimoine naturel (CSRPN) n'est que facultative. La deconcentration de cet avis au CSRPN ameliorerait les delais administratifs et repartirait la charge entre les instances scientifiques, nationale et regionale. Si necessaire, le prefet pourrait conserver la possibilite de saisir le CNPN. Proposition n°8 : Limiter la consultation aux communes et aux proprietaires, titulaires de droits reels, concernes directement par l'extension du perimetre d'une RNN Norme : article R332-2 du code de l'environnement La procedure actuelle prevoit que le prefet consulte les collectivites territoriales dont le territoire est affecte par le projet de classement. Cette disposition s'applique egalement en cas de revision du perimetre. La mesure proposee vise a limiter la consultation au seul territoire qui fait l'objet de la proposition d'extension du classement. Én revanche, si la modification ne se limite pas au perimetre, le processus de consultation sur le projet d'extension concerne l'ensemble du territoire de la RNN. La mesure permet un gain de temps administratif et de ressources humaines. Proposition n° 9 : Limiter la consultation au territoire intercepte par le perimetre de protection projete Norme concernee : articles L332-16 et R332-28 du code de l'environnement. Les perimetres de protection prevus a l'article L. 332-16 sont institues par le prefet sur proposition ou avec l'accord des conseils municipaux « interesses ». Afin de gagner du temps administratif et de securiser la decision de classement du perimetre de protection, il conviendrait de preciser le code de l'environnement en limitant la consultation aux seules communes dont le territoire est affecte par le perimetre de protection projete. Proposition n°10 : Introduire la consultation pour avis simple du comite scientifique et de l'organisme gestionnaire de la reserve sur les autorisations de travaux Norme concernee : articles L332-9 et R332-24-II du code de l'environnement. Les territoires classes en reserve naturelle ne peuvent etre ni detruits ni modifies dans leur etat ou dans leur aspect, sauf autorisation speciale du representant de l'État ou du ministre charge de la protection de la nature pour les reserves naturelles nationales37. Le prefet se prononce sur les demandes de travaux envisages dans les territoires classes en reserve naturelle nationale, apres avoir recueilli l'avis du ou des conseils municipaux des communes interessees, du conseil scientifique regional du patrimoine naturel (CSRPN) et de la commission departementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS). 37 Pour les reserves naturelles regionales, l'autorisation releve du president du conseil regional, ou en Corse, de l'Assemblee de Corse lorsque la collectivite territoriale a pris la decision de classement. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 45/186 PUBLIÉ La mesure consiste a ajouter aux consultations le comite scientifique de la RNN et l'organisme gestionnaire, et a supprimer le caractere obligatoire de la consultation de la CDNPS. Élle renforce l'ancrage territorial de la reserve et le caractere perenne du classement. Recommandation 8. [DEB] En matière de réserves naturelles nationales : Prendre des mesures législatives pour : i) Simplifier la révision des décrets de classement et déconcentrer la réglementation de toute nouvelle activité ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux ; ii) Exempter d'enquête publique les projets de création et d'extension de RNN lorsque les propriétaires et titulaires de droits réels sont intégralement identifiés et ont donné formellement leur accord ; iii) Garantir les accords locaux jusqu'au classement ; iv) Limiter la consultation au territoire intercepté par le périmètre de protection d'une réserve naturelle projeté. Modifier la réglementation pour : i) Requérir l'avis du CNPN sur l'opportunité du projet et non plus après l'enquête publique ; ii) Consulter la CDNPS et la CDESI dans le cadre de la consultation locale et non plus après l'enquête publique ; iii) Déconcentrer au CSRPN l'avis scientifique sur l'opportunité d'extension d'une RNN, sauf initiative du préfet de saisir le CNPN ; iv) Limiter la consultation aux seuls communes et propriétaires titulaires de droits réels directement affectés par l'extension du périmètre d'une RNN. Instaurer formellement une phase de concertation-participation-association des parties prenantes à la construction d'un projet (périmètre, décret) de réserve. Six mesures de simplification sont proposees a la procedure de creation et de modification d'une reserve naturelle regionale presentee en annexe 338. Proposition n°1 : Élargir les competences du president du conseil regional et du president de la Collectivite de Corse concernant la reglementation des activites Norme concernee : article L332-3-I du code de l'environnement L'article L332-3 enumere les activites qui peuvent etre reglementees dans les differentes categories de reserves naturelles. Les activites minieres, l'extraction de materiaux concessibles ou non ainsi que le survol de la reserve ne peuvent etre reglementes ou interdits que dans les seules reserves naturelles nationales. Pour les reserves naturelles regionales et les reserves naturelles de Corse, ces activites ne peuvent pas etre reglementees ou interdites. Il en resulte en particulier que le president du Conseil regional n'a pas competence par exemple pour reglementer le survol d'une reserve par des drones ou des ULM, ou le prelevement de materiel geologique. La procedure de creation et de modification d'une reserve naturelle regionale est egalement applicable a la creation et a la modification d'une reserve naturelle par la collectivite territoriale de Corse. Toutefois, l'extension ou la modification de la reglementation d'une reserve naturelle classee en Corse par l'État (avant 2002), ainsi que son declassement partiel ou total, sont prononces dans les conditions prevues pour les reserves naturelles nationales. 38 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 46/186 PUBLIÉ Il est donc propose d'etendre les competences du president du conseil regional (pour les reserves naturelles regionales) et du president de la Collectivite de Corse (pour les reserves de Corse) pour leur permettre de reglementer par exemple l'usage des drones et interdire les prelevements de mineraux, apres un avis conforme du prefet de region/ministre en charge de l'environnement, des affaires minieres et/ou de l'aviation civile. Proposition n°2 : Diversifier les medias susceptibles de diffuser l'avis prealable de consultation Norme concernee : article L332-2-1-I du code de l'environnement La procedure prevoit que l'avis prealable de la consultation electronique paraisse dans deux journaux regionaux. La presse ecrite locale a rarement une couverture regionale et d'autres medias sont souvent plus consultes par la population. La mesure consiste a permettre aux conseils regionaux d'employer des moyens d'information diversifies et plus cibles (bulletin(s) et site(s) internet de (des) la commune(s), journal distribue localement), ce qui sera a la fois plus pertinent et moins couteux. Proposition n°3 : Synchroniser la consultation publique par voie electronique et le recueil de l'accord des proprietaires et titulaires de droits reels. Norme concernee : articles L332-2-1 et R332-31 du code de l'environnement. Le code de l'environnement prevoit que la recherche des proprietaires et titulaires de droits reels se fait sur la base du dossier resultant de la consultation du public. Il a ete dit a la mission, qu'en pratique, les services de la Region engageaient la phase de recherche des accords individuels en meme temps que la consultation du public, ce que ne permet pas le code de l'environnement. Il est donc propose d'engager la phase de recherche des accords individuels en meme temps que la consultation du public par voie electronique. La mesure permet de securiser la procedure de classement. Combinee a la mesure suivante, elle permet de reduire de plusieurs semaines le temps de procedure. Proposition n°4 : Reduire le temps de parution sur le site internet de la Region de la seconde publication electronique a un mois Norme concernee : article L332-2-1 du code de l'environnement Le bilan de la consultation du public et des avis recueillis fait l'objet d'une publication par voie electronique sur le site internet de la region, au plus tard a la date a laquelle le projet est soumis a l'accord des proprietaires concernes et pour une duree d'au moins trois mois. Les services instructeurs des conseils regionaux proposent de reduire a un mois la duree de cette publication. La mesure permet de gagner deux mois sur la procedure. Proposition n°5 : Limiter la consultation au territoire concerne par la modification du perimetre d'une RNR Norme concernee : article R332-40 du code de l'environnement Le code de l'environnement prevoit que l'extension du perimetre ou la modification de la reglementation d'une reserve naturelle regionale, son declassement partiel ou total font l'objet des memes modalites de consultation et des memes mesures de publicite que celles qui regissent les decisions de classement. Le perimetre de la consultation en cas d'extension n'est pas precise. Comme pour l'extension d'une RNN, la mission propose de preciser le code de l'environnement en limitant la consultation prevue aux collectivites locales dont le territoire est affecte par la modification de perimetre (ainsi que, dans les zones de montagne, aux comites de massif et, dans les zones maritimes, aux conseils maritimes de façade ou ultramarins). De meme, la recherche des accords Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 47/186 PUBLIÉ individuels se limiterait au perimetre de l'extension. La mesure allegerait fortement le travail des services et, de ce fait, permettrait de raccourcir les delais. Proposition n°6 : Inscrire les missions du gestionnaire de RNR-RNC dans le code de l'environnement. Norme concernee : partie reglementaire du code de l'environnement Si le role du gestionnaire d'une RNN est bien decrit dans le code de l'environnement, il n'en est pas de meme pour le gestionnaire d'une RNR ou d'une RNC. Il est propose un nouvel article dont la redaction s'inspirerait de celle du R332-20 CÉ qui liste les missions du gestionnaire d'une RNN. La mesure permet de conforter formellement le role du gestionnaire d'une RNR et d'une RNC. Recommandation 9. [DEB en lien avec Régions de France] En matière de création et de modification des réserves naturelles régionales et de Corse : Prendre des mesures législatives pour : i) Élargir les compétences du président du conseil régional et du président de la Collectivité de Corse concernant la règlementation des activités nouvelles ; ii) Diversifier les médias susceptibles de diffuser l'avis préalable de consultation ; iii) Synchroniser la consultation publique par voie électronique et le recueil de l'accord des propriétaires et titulaires de droits réels ; iv) Réduire à un mois le temps de parution sur le site internet de la Région de la seconde publication électronique. Modifier la réglementation pour : i) Limiter la consultation au territoire affecté par la modification du périmètre d'une RNR ; ii) Inscrire les missions du gestionnaire de RNR-RNC dans le code de l'environnement. Proposition n°1 : Deconcentrer integralement au prefet de region les procedures de classement des reserves biologiques et de renouvellement des plans de gestion Norme concernee : article L212-2-1 du code forestier. Le CNPN est saisi pour avis sur les projets de creation ainsi que sur les nouveaux plans de gestion des reserves biologiques dirigees (RBD) et reserves biologiques integrales (RBI) creees par arrete conjoint des ministeres charges de l'agriculture et de l'environnement. Le plan d'amenagement est approuve par le prefet de region. Le CNPN considere qu'il n'est qu'une chambre d'enregistrement et serait favorable a ce que le plan de gestion soit soumis a l'avis du CSRPN qui pourrait avoir une analyse plus proche des enjeux, avec saisine eventuelle du CNPN sur demande du prefet. La proposition consiste a deconcentrer les decisions de classement et les decisions d'approbation des plans de gestion au prefet de region apres avis du CSRPN. La mesure rapproche l'instruction et la decision du territoire et permet d'economiser du temps des services centraux et du CNPN. Proposition n°2 : Éxpertiser l'inscription des arretes prefectoraux de protection (APP) sur la liste des servitudes d'utilite publique Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 48/186 PUBLIÉ Norme concernee : articles L.131-1 a L.131-10 et R. 151-51 du code de l'urbanisme Il n'existe aucune obligation d'annexer aux PLU/PLUI les prescriptions nees d'un arrete de protection, car les APP ne figurent pas a la liste des servitudes d'utilite publique (cf. article R. 151-51 du code de l'urbanisme). Par ailleurs les APP ne font pas partie des elements qui s'imposent aux documents d'urbanisme en termes de compatibilite ou de prise en compte (cf. articles L.131-1 a L.131-10 du code de l'urbanisme). Les services deconcentres sont invites a inscrire les APP existants et les projets d'APP dans le « porter a connaissance », sans garantie de prise en compte effective. La mesure permet de conforter, dans la planification urbaine et rurale, le caractere de protection forte des APP, dont la procedure de creation a ete revue et confortee en 2018. Proposition n°3 : Simplifier les dispositifs d'evaluation et de suivi des chartes de PNR en instituant un referentiel commun d'indicateurs et en limitant leur nombre Norme concernee : documents techniques Prenant appui sur les preconisations formulees dans un rapport IGF-IGA-CGÉDD de septembre 2017 et dans l'avis sur les PNR adopte en 2018 par le Conseil economique social et environnemental (CÉSÉ), afin de favoriser leur developpement, la proposition est de simplifier le nombre d'indicateurs sur la base d'un socle commun national, integrant la contribution des chartes aux objectifs de la SNAP, et d'un socle commun regional en lien avec l'Observatoire regional de la biodiversite. Cette mesure economiserait des ressources humaines des PNR et ameliorerait la coherence du pilotage de la politique globale des PNR. Proposition n°4 : Éxperimenter l'association d'un membre du CSRPN au CNPN pour rapporter sur la charte (creation et renouvellement) d'un PNR Norme concernee : articles L. 411-1A et R. 411-22 a 30 du code de l'environnement La mesure vise a alleger la charge du CNPN et a impliquer le CSRPN dans la procedure alors qu'actuellement la consultation de ce dernier n'est pas prevue par le code de l'environnement. Outre l'appui apporte au CNPN, cette proposition valoriserait l'expertise scientifique locale. Une experimentation dans une ou deux regions ne necessite pas de modification legislative, mais suppose une decision formelle du CNPN et l'accord de Regions de France. Recommandation 10. [DEB en lien avec DGPE] Prendre des mesures législatives pour : i) Déconcentrer intégralement au préfet de région la procédure de classement des réserves biologiques et le renouvellement des plans de gestion ; ii) Inscrire les arrêtés préfectoraux de protection sur la liste des servitudes publiques. [DEB en lien avec Régions de France] Pour les parcs naturels régionaux : i) Simplifier les dispositifs d'évaluation et de suivi des chartes en instituant un référentiel commun et un nombre d'indicateurs réduit ; ii) Avant d'envisager sa généralisation par modification législative, expérimenter l'association d'un membre du CSRPN au CNPN pour rapporter sur la charte (création et renouvellement). Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 49/186 PUBLIÉ La mission a cherche a repondre aux questions posees par les commanditaires, tant sur les conditions de mise en oeuvre du transfert de la competence Natura 2000 aux Regions, qu'en proposant des mesures permettant de renforcer le reseau des aires protegees dans le contexte de la nouvelle strategie nationale des aires protegees. Cette reflexion repond a une preoccupation immediate liee, d'une part, aux suites a donner au projet de loi « 3DS » et, d'autre part, a l'ambition d'atteindre rapidement les objectifs de part du territoire national beneficiant d'une protection forte a l'horizon 2030. Face aux enjeux de la biodiversite et a l'echelle de temps necessaire pour y repondre, la mission a souhaite mettre en perspective ces objectifs de court terme et s'est interrogee sur les conditions de reussite de cette politique sur le long terme. Des nombreuses auditions realisees, et au-dela des mesures techniques qui pourraient etre prises pour optimiser le dispositif en place ou envisage avec la decentralisation partielle de Natura 2000, il est apparu rapidement que deux conceptions inspiraient les interlocuteurs rencontres par la mission. Élles se resument de la façon suivante : Une conception regalienne du portage de la politique de preservation de la biodiversite et des habitats naturels, s'agissant d'un enjeu majeur au meme titre que le changement climatique dont la definition des objectifs est de plus en plus internationale avec des exigences de resultats a l'echelon europeen. Én consequence, cette politique doit rester dans la main de l'État, y compris pour sa mise en oeuvre. L'État doit en conserver la totale maîtrise, pour assurer le respect de nos engagements internationaux et europeens, la coherence de sa mise en oeuvre a l'echelle nationale, et son effectivite face aux multiples interets et usages souvent divergents des acteurs locaux ; Une conception decentralisatrice visant a confier aux acteurs de terrain le portage et la mise en oeuvre de cette politique, quand bien meme les objectifs seraient fixes au niveau national voire international et/ou europeen. Élle fait le pari de la confiance et d'une mobilisation responsable des collectivites territoriales face a cet enjeu. Si une proportion importante des propositions que fait la mission sont de portee generale et applicables quel que soit le schema institutionnel retenu, il en est qui ne pourront prendre tout leur sens que si un choix politique est fait sur l'orientation de long terme que se donne la puissance publique. Aussi, la mission constate-t-elle, en complement de ses recommandations, qu'il existe deux scenarios pour le long terme qui deviendraient le fil rouge de toutes les adaptations ou reformes relatives a cette politique : Un premier scenario (« regalien ») qui repose sur un statu quo institutionnel et donc le maintien integral de la competence de l'État pour le reseau Natural 2000 au coeur des enjeux forts de preservation de la biodiversite et de nos engagements internationaux et europeens. Il conviendra alors de conforter l'action des services territoriaux de l'État pour ameliorer la performance du reseau au regard des attentes de la Commission europeenne et des ambitions de la SNAP. La plupart des recommandations issues des constats de la mission (faire un etat des lieux, un suivi des objectifs, renforcer le pilotage, conforter et simplifier les financements, ...) s'appliquent a ce scenario ; Un second scenario (« decentralisateur ») qui s'appuie sur une strategie de la biodiversite qui est globalement decentralisee et repose sur la competence des pouvoirs locaux. Le chef de filat des Regions sur la biodiversite est renforce avec, d'une part, une competence qui leur est Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 50/186 PUBLIÉ pleinement confiee pour les sites Natura 2000 et, d'autre part, un role elargi a d'autres aires protegees que les PNR et RNR. A travers leur role de planification a l'echelle regionale, mais egalement territoriale, avec les Sraddet (notamment leur composante « schema regional des continuites ecologiques »), les Regions pourraient faire emerger de nouvelles aires protegees. D'autres outils, comme les SCOT et les PLUi, seraient mobilises en lien avec les departements et les ÉPCI, avec lesquels les Regions pourraient developper une collaboration pour decliner ces documents de planification afin de mieux prendre en compte la biodiversite. Ces deux scenarios contrastes paraissent evidemment alternatifs dans leur description et susceptibles de creer un clivage sur le mode « jacobins-girondins », si habituel desormais en matiere d'organisation institutionnelle. Toutefois, sans prendre parti dans cette opposition, la mission tient a souligner que l'importance que revet la question de la biodiversite pour les generations futures, justifierait que puisse plutot emerger une voie mediane fondee sur une collaboration claire et forte de toutes les energies et la mobilisation de tous les acteurs permettant la meilleure protection et le developpement harmonieux de la biodiversite. C'est sur cette base que devrait se faire le debat prealable, necessaire avant toute nouvelle evolution organisationnelle, dans le cadre d'une reforme qui devrait s'inscrire dans le long terme. Des etudes d'impact sont indispensables pour s'assurer de la bonne adaptation des mesures a prendre aux enjeux societaux de la biodiversite. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 51/186 PUBLIÉ Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 52/186 PUBLIÉ PUBLIÉ PUBLIÉ PUBLIÉ Le reseau Natura 2000 est le levier principal de la politique communautaire pour la conservation de la biodiversite. Il est base sur une selection, definie au niveau communautaire, d'especes et d'habitats listes dans les annexes des directives « oiseaux » et « habitats »39. Ces directives s'inscrivent dans une logique de resultat : le maintien ou le retablissement du bon etat de conservation de ces habitats et especes d'interet communautaire, a l'echelle de l'ensemble du territoire. Cet objectif est evalue periodiquement par un rapportage communautaire, dont le dernier, realise en 2019, montre que la part d'especes et d'habitats en mauvais etat reste importante. Cette politique contribue egalement a la mise en oeuvre de la strategie europeenne pour la biodiversite qui prevoit une amelioration de tous les habitats d'interet communautaires en mauvais etat (soit 2 millions d'hectares en France pour les habitats classes en etat de conservation defavorable). Chaque État membre de l'Union europeenne definit les mesures de gestion qui doivent concourir a maintenir ou restaurer dans un bon etat de conservation les habitats et especes d'interet communautaire presents sur son territoire. Én France, la gestion des sites Natura 2000 repose sur quatre outils principaux40 : La participation des acteurs locaux et le dialogue au sein des comites de pilotage (COPIL) des sites Natura 2000 pour definir des objectifs partages de gestion du site ; L'elaboration d'un plan de gestion pour chaque site, denomme « document d'objectifs » ou DOCOB ; Une animation territoriale permettant la mise en oeuvre du DOCOB, dans le cadre de conventions d'animation passees entre l'État et une structure animatrice ; La signature de contrats et de chartes Natura 2000, passes volontairement avec l'État par les acteurs locaux proprietaires ou gestionnaires des milieux naturels, en vue du maintien ou de l'amelioration de l'etat de conservation des habitats ou especes presents dans le site Natura 2000. Cette politique contractuelle et concertee s'applique en parallele d'un dispositif reglementaire d'evaluation des incidences des projets sur l'etat de conservation des habitats et des especes. La directive 2009/147/CÉ du 30 novembre 2009 sur la conservation des oiseaux sauvages qui reprend les termes de la directive « oiseaux » de 1979 et la directive 92/43/CÉÉ du 21 mai 1992 (dite directive « habitats ») qui concerne la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages. 39 Deux dispositifs existant au niveau europeen n'ont ete que tres peu deployes en France : les mesures sylvoenvironnementales et les paiements N2000. Si l'absence de mesures sylvo-environnementales contribue au desequilibre des moyens mis en oeuvre entre agriculture et foret, leur interet reste a evaluer. Pour les paiements N2000, outre des explications d'ordre administratif, le choix fait par l'État de ne pas retenir cet outil, qui peut avoir une dimension contraignante, est en coherence avec le modele contractuel national. 40 PUBLIÉ La gestion Natura 2000 française s'apparente a une politique d'espaces proteges. Énviron 77% de la superficie Natura 2000 terrestre sont concernes par un autre statut de protection avec des regles et en general des financements propres (reserves naturelles, parcs naturels regionaux, sites geres par des conservatoires d'espaces naturels...). Divers types de reglementations environnementales, urbanistiques, agricoles ou autres s'appliquent donc egalement dans ces sites. Cependant, la designation en site Natura 2000 permet une action elargie par rapport a d'autres protections. L'État est le garant du reseau Natura 2000 devant la Commission europeenne au regard des resultats exiges par les directives Nature qui ne fixent aucune contrainte en terme d'organisation. L'administration centrale du ministere de la transition ecologique (MTÉ), au travers de la direction de l'eau et de la biodiversite (DÉB), a notamment pour responsabilites : La designation des sites Natura 2000 et leur proposition a la Commission europeenne ; La transposition des directives ; Le rapportage aupres de la Commission ; La gestion des contentieux ; Le pilotage et la gestion des financements nationaux. Les prefets de region, via les directions regionales de l'environnement, de l'amenagement et du logement (DRÉAL/DRIÉAT), ont en charge la coordination regionale du reseau Natura 2000 : Les liens avec l'administration centrale pour la designation des sites ; Les liens avec les Regions, autorites de gestion des fonds europeens (FÉDÉR/FÉADÉR) ; La gestion des delegations de credits (harmonisation pour l'elaboration et la revision des DOCOB, pilotage de l'acquisition de connaissances dans les sites Natura 2000) ; Le pilotage de la preparation du rapportage a l'Union europeenne avec l'evaluation periodique de l'etat de conservation ; La coordination generale et la definition des priorites de gestion (coherence du dispositif Natura 2000 avec la strategie regionale de la biodiversite, la trame verte et bleue...), l'appui methodologique et juridique aux DDT-M. Les prefets de departement, via les directions departementales des territoires (et de la mer) (DDT-M), sont charges de la mise en oeuvre effective de la politique sur le territoire a l'echelle departementale : L'approbation des documents d'objectifs ; La representation de l'État dans les comites de pilotage, la supervision et le pilotage de chaque animateur de site Natura 2000 ; La gestion de la mise en oeuvre des mesures contractuelles prevues dans les DOCOB (instruction des contrats Natura 2000, gestion des demandes de paiement) ; L'instruction de l'evaluation des incidences Natura 2000 ; L'animation du reseau departemental sous la coordination des DRÉAL. L'organisation de la gestion des sites Natura 2000 est heterogene sur le territoire national. Ceci est lie, en partie, a des considerations objectives (nombre et taille des sites, implication des collectivites dans PUBLIÉ leur gestion, interet d'une mutualisation interdepartementale...). Apres une periode mouvementee de designation des sites, qui s'est prolongee jusqu'au debut des annees 2000 pour le domaine terrestre, et dont les difficultes initiales se sont notamment resolues par l'orientation vers une politique essentiellement contractuelle, le reseau Natura 2000 est le deuxieme plus vaste reseau metropolitain d'espaces proteges41. Debut 2021, le reseau etait constitue de 1 755 sites dont 1 352 sites sont designes au titre de la directive « habitats-faune-flore » et 403 sites au titre de la directive « oiseaux ». 1 540 sites sont exclusivement terrestres. Tableau 1 : Nombre de sites Natura 2000 par région Sites au titre de la directive «Habitats» Auvergne Rhone-Alpes Bourgogne Franche-Comte Bretagne Centre-Val-de-Loire Corse Grand-Ést Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle-Aquitaine Occitanie Pays de la Loire Provence-Alpes-Cote d'Azur Total 212 75 57 40 70 183 69 23 80 214 192 43 94 1 352 Sites au titre de la directive «Oiseaux» 47 41 25 15 22 43 20 9 14 54 61 20 32 403 Avec pres de 13% de sa superficie terrestre metropolitaine couverte par le reseau Natura 2000, la France se situe au-dessous de la moyenne europeenne (18 %). Les directives « oiseaux » et « habitats » ne s'appliquent pas dans les Outre-mer. De ce fait, le reseau Natura 2000 couvre exclusivement la France metropolitaine. 41 PUBLIÉ Carte 1 : Le réseau Natura 2000 terrestre en France métropolitaine (source : Unité mixte de service patrimoine naturel) Le reseau Natura 2000 en France est considere comme complet pour les milieux et especes terrestres, mais il doit etre encore complete pour les sites en haute mer. Le reseau est reparti inegalement sur le territoire. La part de la surface regionale terrestre couverte par le reseau varie de moins de 4% en Bretagne a plus de 31% en Provence-Alpes-Cote-D'azur. Les quatre regions Nouvelle-Aquitaine, Auvergne-Rhone-Alpes, Occitanie et Grand Ést comptent ensemble pres de 60% des sites. PUBLIÉ La répartition dans les quatre régions biogéographiques européennes qui concernent la France (alpin, atlantique, continental et méditerranéen) est également déséquilibrée42. Graphe 1 : Représentativité du réseau par domaine biogéographique (source : UMS Patrinat) Néanmoins, le niveau de pertinence du réseau français est plutôt satisfaisant en comparaison des données disponibles au niveau européen43. Le réseau français abrite 57% des habitats d'intérêt communautaire, 17% des espèces d'intérêt communautaire et 63% des oiseaux visés à l'annexe I de la directive « oiseaux ». L'évaluation du réseau au regard de la connectivité et du changement climatique44 est une thématique émergente. Les études mettent en évidence une connectivité supérieure aux objectifs internationaux45, mais uniquement dans la partie Sud du pays, avec des lacunes régionales (notamment sur la façade atlantique). A l'échelle de l'Éurope, le réseau sera affecté par le changement climatique mais il devrait globalement être en mesure de jouer un rôle refuge. Cette évaluation reste à faire à l'échelle de la France. Les domaines alpins et mediterraneens sont pres de trois fois plus couverts par Natura 2000 que les domaines continental et atlantique. Les milieux humides, aquatiques, rocheux et cotiers sont fortement couverts, jusqu'a 82 % pour les zones humides. A l'inverse, la part des cultures incluse dans le reseau est tres faible puisque le reseau Natura 2000 s'est en priorite implante dans les espaces naturels et semi-naturels. Les milieux agropastoraux (32%) et les forets (38%) sont partiellement couverts. Le taux de recouvrement des milieux est inversement proportionnel a la surface qu'ils occupent sur l'ensemble du territoire. 42 La part de l'aire de repartition des especes et habitats couverte par le reseau est tres nettement superieure au taux de couverture du reseau a l'echelle de l'ensemble du territoire. 43 44 45 UMS PatriNat, L'efficacite du reseau N2000 terrestre en France, janvier 2021 La Convention sur la diversite biologique (CDB), ratifiee par l'integralite des membres de l'ONU a l'exception des États-Unis, en octobre 2010, fixait 20 objectifs (« objectifs d'Aichi ») pour mettre un terme a la perte de biodiversite. PUBLIÉ L'article 13 du projet de loi « 3DS » prévoit le transfert, de l'État aux Régions, de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres, soit près de 88% des sites. Cette évolution s'inscrit en cohérence avec le rôle d'autorité de gestion des fonds européens assuré par les Régions et vise à conforter leur rôle de chef de file dans le domaine de la biodiversité. L'article 13 a été adopté en première lecture par le Sénat, en juillet 2021, dans une rédaction très proche de celle du projet présenté par le gouvernement. Après l'examen par l'Assemblée nationale, le texte adopté en janvier 2022 est revenu à la proposition initiale du gouvernement : - l'article L. 414-2 est ainsi modifié : a) Après le IV bis, il est inséré un IV ter ainsi rédigé : « IV ter. ­ Pour les sites exclusivement terrestres, les compétences mentionnées aux II, III, IV et V sont exercées par la région ou, en Corse, la collectivité de Corse. L'autorité administrative est alors le président du conseil régional ou, en Corse, le président de la collectivité de Corse. Dans le cas de sites inter-régionaux, une convention est conclue entre les régions concernées pour désigner celle qui assurera le rôle d'autorité administrative. » ; b) Au V, le mot : « État » est remplacé par les mots : « autorité compétente » ; c) Au VI, les mots : « l'autorité administrative » sont remplacés par les mots : « la composition du comité de pilotage Natura 2000 est arrêtée conjointement avec l'autorité militaire. Cette dernière » ; - L'article L. 414-3 est ainsi modifié : a) Aux troisième et dernière phrases du deuxième alinéa du I, les mots : « de l'État » sont remplacés par le mot : « publiques » ; b) Sont ajoutés des III et IV ainsi rédigés : « III. ­ Pour les sites exclusivement terrestres, les compétences mentionnées aux I et II sont exercées par la région ou, en Corse, par la collectivité de Corse. L'autorité administrative est alors le président du conseil régional ou, en Corse, le président de la collectivité de Corse. Le présent III s'applique sous réserve des dispositions spécifiques relatives à la gestion des programmes relatifs aux fonds européens ». « IV. ­ Lorsque le périmètre d'un site Natura 2000 inclut en tout ou partie des terrains relevant du ministère de la défense, les compétences mentionnées aux I et II du présent article sont exercées conjointement avec l'autorité militaire. » L'entrée en vigueur de ces dispositions est prévue au 1er janvier 2023 (article 13 III. du PJL 3DS), à la même date que le transfert prévu dans le cadre de la nouvelle répartition du rôle d'autorité de gestion du FEADER (fonds européen pour l'agriculture et le développement rural). Un décret en Conseil d'État en précisera les modalités d'application. Par ailleurs, un article de la loi « DDADUE » du 3 décembre 2020, relative aux dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière, complète les modalités du transfert des compétences prévues par le projet de loi « 3DS ». Le gouvernement est habilité à prendre, par PUBLIÉ ordonnance, les mesures permettant de modifier la répartition de la compétence de gestion du FEADÉR entre l'État et les régions pour le prochain cadre financier pluriannuel. Dans la continuité de l'accord État-Régions du 30 octobre 2019, l'État sera l'autorité unique de gestion des aides surfaciques et des aides assimilées, alors que les Régions seront les autorités de gestion des mesures non surfaciques dans un cadre national défini en concertation avec l'État46. Le nouveau dispositif qui entrera en vigueur au 1er janvier 2023 peut se résumer dans le schéma suivant : Schéma 1 : Répartition des compétences respectives de l'État et des Régions en 2023 Pour les sites exclusivement terrestres, les compétences suivantes seront transférées aux présidents de conseils régionaux et de la collectivité de Corse, à la place des préfets de départements : Les avis pour les consultations portant sur les perimetres des sites Natura 2000 (en plus des consultations deja prevues) ; La designation et l'animation des comites de pilotage ; L'approbation des documents d'objectifs ; 46 Les aides "non surfaciques" ne sont pas corrélées aux surfaces agricoles (forêt, investissements, installation, Leader...). Les aides surfaciques correspondent aux mesures agro-environnementales, au soutien à l'agriculture biologique, aux zones agricoles défavorisées...). Jusqu'ici, les aides surfaciques représentaient entre 70 et 80% des crédits du FÉADÉR. La reprise en gestion par l'État est un retour en arrière puisque les régions avaient obtenu en 2014 de gérer 95% du FÉADÉR, même si, dans les faits, une bonne part des dossiers restait instruite par l'État. PUBLIÉ La presidence des comites de pilotage et l'elaboration des documents d'objectifs en l'absence de collectivite territoriale porteuse de la demarche ; L'instruction et le controle des chartes et exonerations fiscales liees ; La gestion des mesures non surfaciques du FÉADÉR dont les contrats Natura 2000. Le transfert de compétences emporte l'application du principe de neutralite financière a la mesure de décentralisation47 qui impliquera des charges nouvelles pour les services du conseil régional. Dans les conditions prévues aux articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), les charges de fonctionnement transférées seront compensées en neutralisant en dépenses et en recettes tout dispositif de cofinancement préexistant venant financer certaines des attributions transférées. Cette mesure impliquera également une compensation financière équivalente aux dépenses de personnel effectuées par l'État au titre des attributions d'autorite administrative a la date du transfert. En effet, les personnels de l'État qui se consacrent à la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres ne feront pas l'objet d'une mesure de transferts de services aux régions dans la mesure où cette gestion ne représente le plus souvent qu'une partie de leurs fonctions. L'État conservera les missions suivantes : - La désignation de tous les sites : assurée par arrêtés ministériels et notifiée à la Commission européenne, la désignation est décisive quant à la suffisance du réseau ; - La gestion des sites Natura 2000 mixtes (avec une partie terrestre et une partie marine) et marins reste sous la responsabilité des services de l'État ; - L'instruction des évaluations d'incidences des projets, travaux, aménagements, sur les enjeux de conservation de l'ensemble des sites Natura 2000 et le contrôle afférent ; - La gestion des aides surfaciques du FEADER dont les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC). L'État restera l'interlocuteur institutionnel de la Commission européenne et le garant auprès de celleci du maintien ou du rétablissement dans un état de conservation favorable des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire. Seuls deux États membres, la Pologne et l'Autriche, ne disposent d'aucune compétence au niveau central pour la mise en oeuvre des directives Nature. Én Autriche, chacun des 9 états fédérés assure la totalité de la mise en oeuvre de Natura 2000. Les états fédérés sont censés se coordonner entre eux, mais cela ne semble guère fonctionner. Ainsi, la DG ÉNV n'a pas pu encore avoir un dialogue Nature bilatéral avec ces deux pays. Plusieurs États membres de l'Union européenne dont l'Allemagne, l'Éspagne, l'Italie et les Pays-Bas, ont mis en place une répartition des compétences Natura 2000 entre autorités centrales (État, État fédéral) et régionales (autorités locales indépendantes telles que les régions, Länder, provinces), selon les orientations générales présentées dans le tableau ci-dessous48. Cette répartition a été fixée selon 47 48 Articles 72-2 de la Constitution et L. 1614-1 du CGCT Ce tableau ne fait pas apparaître les exceptions, par exemple la designation ou la gestion des sites marins ou mixtes. PUBLIÉ les pays dès la déclinaison des directives « Habitats » et « Oiseaux », ou parfois a été établie progressivement au fil des évolutions législatives. Le projet de loi « 3DS » conduirait donc la France vers une situation globalement voisine de celle des quatre pays analysés. Tableau 2 : Répartition générale des compétences Natura 2000 dans quatre Étatsmembres de l'UÉ Compétences de l'autorité centrale Allemagne Animation relative aux évaluations des incidences, animation technique relative au rapportage Compétences des autorités régionales (autorités locales indépendantes) Désignation des sites, management des sites et contrôles des activités, monitoring, collecte des mesures par indicateurs, évaluation de l'état de conservation des sites/états des populations, évaluation des incidences Natura 2000, saisie des formulaires européens de rapportage, animation technique auprès des autorités locales Désignation des sites, management des sites et contrôles des activités, monitoring, collecte des mesures par indicateurs, évaluation de l'état de conservation des sites/états des populations, évaluation des incidences Natura 2000, saisie des formulaires européens de rapportage, Animation technique auprès des autorités locales Management des sites et contrôles des activités, monitoring, collecte des mesures par indicateurs, évaluation des incidences Natura 2000, animation technique auprès des autorités locales Espagne Animation relative aux évaluations des incidences, animation technique relative au rapportage Italie Désignation des sites, évaluation de l'état de conservation des sites/états des populations, saisie des formulaires européens de rapportage, animation relative aux évaluations des incidences, animation technique relative au rapportage Désignation des sites, évaluation de l'état de conservation des sites/états des populations, saisie des formulaires européens de rapportage, animation technique relative au rapportage Pays-Bas Management des sites et contrôles des activités, monitoring, collecte des mesures par indicateurs, évaluation des incidences Natura 2000, animation technique auprès des autorités locales, animation relative aux évaluations des incidences. La répartition des compétences entre autorités régionales et centrales reflète la structuration et les équilibres politiques du pays considéré. L'Italie et les Pays Bas ont une culture plus centralisée et n'ont pas tout décentralisé, à la différence de l'Allemagne et de l'Éspagne qui ont des systèmes fédéraux (de facto pour l'Éspagne). En Allemagne et en Espagne, les Länder ou les régions, ont entièrement en charge la politique Natura 2000, hormis pour les sites strictement marins. Le niveau central est uniquement en charge d'une animation technique et de la réalisation du bilan national à partir des éléments fournis par les Länder ou régions. Néanmoins, la situation espagnole se distingue de celle de l'Allemagne, dans la mesure où le cadre d'action des régions n'est pas homogène, ce qui est dû au transfert général de compétences aux régions qui n'a pas été mené de la même façon selon les régions. L'organisation fédérale freine manifestement la mise en oeuvre d'approches et de méthodes communes, ce qui peut poser problème pour la conformité à une directive. PUBLIÉ Les Pays-Bas et l'Italie ont en commun d'avoir conservé la désignation des sites Natura 2000 au niveau central, ainsi que quelques autres compétences (voir tableau 2). En Italie, les régions, en charge de la gestion du territoire, sont considérées comme ayant une meilleure connaissance du territoire et plus à même de déterminer les mesures adaptées aux situations locales. À ce titre, les régions italiennes sont en première ligne pour Natura 2000 depuis 1997. Aux Pays-Bas, la décentralisation est plus récente. Elle a fait suite à trois années de négociations entre le niveau central et les provinces qui se sont soldées par un accord formel en 2013 de répartition des compétences (Nature Pact) qui a introduit une grande autonomie des provinces. Les quatre pays sont confrontés à la tension entre autonomie du niveau régional et cohérence des approches et des mesures vis-à-vis des textes européens, dont le niveau central est globalement le garant. Les réponses dans les pays diffèrent principalement selon le cadre fixé par la décentralisation, qui autorise ou du moins légitime plus ou moins l'action du niveau central. L'Italie et l'Allemagne semblent présenter un niveau plus avancé de coordination par le niveau central. Ils édictent des cadres nationaux pour garantir davantage de cohérence dans les objectifs de conservation et guider l'action du niveau régional sur les plans technique et scientifique. En Italie, ce cadre peut fixer des obligations aux régions : par exemple, les régions doivent suivre les lignes directrices fixées par le niveau central en ce qui concerne le monitoring et la collecte de données, ou encore l'évaluation des incidences Natura 2000. L'État central a en outre la compétence donnée par la Constitution de reprendre, si c'est nécessaire, le pouvoir décisionnel pour éviter l'infraction européenne. Cette possibilité n'existe pas en Allemagne et en Espagne. Én Allemagne, l'échelon central accompagne le niveau régional : l'Agence fédérale de conservation de la nature (BFN) a un rôle d'animation scientifique pour l'ensemble des Länder, et semble en discussion étroite avec l'ensemble des acteurs scientifiques de terrain. Son travail est cependant complété dans chacun des Länder par des agences scientifiques régionales dont certaines ont davantage de personnel que la BFN. En Espagne et aux Pays-Bas, l'action de coordination exercée par le niveau central paraît plus légère. Aux Pays-Bas, le niveau central a théoriquement la possibilité de définir des approches standardisées pour les provinces. Cela ne serait pas réellement mis en pratique, d'autant que les provinces se sont dotées d'une agence commune qui opère sur tout le territoire pour assurer notamment du soutien technique à la gestion des sites. En Espagne, le niveau central propose des approches et des protocoles communs. Leur utilisation est cependant à la discrétion des provinces, et ils ne sont pas nécessairement suivis. Sur le plan financier, les régions disposent dans tous les pays d'une grande autonomie qui contribue à la variabilité des approches et des résultats. Les quatre pays ont rencontré des débuts de contentieux avec l'Éurope au sujet de Natura 2000. A titre d'exemple, l'Italie a un contentieux en cours sur les objectifs et les mesures de conservation. L'Allemagne a fait l'objet d'une mise en demeure par la Commission en 2015 puis en 2019 au sujet des des objectifs de conservation de l'ensemble des sites, qui seraient insuffisamment détaillés et quantifiés. Én outre, la Commission a estimé également que l'Allemagne n'avait pas veillé à ce que les autorités publiques de six Länder diffusent activement et systématiquement les plans de gestion au public. Le retour d'expérience de la décentralisation de Natura 2000 dans ces quatre pays et, plus généralement, des dialogues bilatéraux menés entre la DG ENV et les États membres européens indique que la décentralisation se traduit souvent par l'implication d'un grand nombre d'acteurs plus proches de la réalité locale, ce qui permet une meilleure appropriation des objectifs de Natura 2000. Cependant, le manque de coordination et le risque d'incohérence augmentent avec la décentralisation, ce qui présente un risque pour l'État membre qui peut se trouver en non-conformité. Il ne semble pas exister d'études ou d'éléments quantifiés sur les systèmes de gouvernance de Natura 2000 en Éurope et leurs résultats. Néanmoins, l'expérience montre que pour réussir, la régionalisation suppose : La presence d'organismes competents et actifs sur Natura 2000 dans chacune des regions (par PUBLIÉ exemple une agence regionale de l'environnement) ; La presence d'un organisme scientifique/technique national competent et reconnu par tous ; La mise en place d'un organe de coordination entre l'État et les regions, et plus particulierement l'instauration d'un dialogue continu avec une approche par consensus ; La possibilite pour l'État d'agir a la place du niveau regional en cas d'infraction aux directives europeennes49 ; L'existence de guides clairs et appliques dans toutes les regions, pour garantir un minimum de coherence entre les approches des differentes regions50. D'une façon generale, la tres grande majorite des interlocuteurs de la mission est surprise que l'on reforme Natura 2000, alors que cette politique est maintenant perçue comme un succes (de l'État) et que d'autres volets de la politique des aires protegees necessitent des ajustements. Nombre d'entre eux peinent a comprendre le sens et la valeur ajoutee de cette decentralisation. Les responsables des services de l'État rencontres dans les territoires ne comprennent pas le sens de cette decentralisation. Ils s'interrogent sur l'interet pour l'État de renoncer a exercer la competence Natura 2000 alors que son action n'est pas contestee. La seule justification de la decentralisation de la gestion Natura 2000 reside, selon eux, dans les contraintes de moyens de l'État. De maniere generale, ils restent attaches a la coordination nationale de la politique Natura 2000 et s'inquietent du risque d'heterogeneite de son application sur les territoires. Ils voient mal les collectivites porter la gestion Natura 2000 sur une longue periode en ayant a affronter des oppositions locales. Pour eux, l'État est a priori mieux place que les conseils regionaux pour assurer la mediation face a la multiplication des conflits d'usage. Certains qualifient cette decentralisation d'erreur strategique. Én l'absence d'analyse de l'impact de la mesure de decentralisation, les services de l'État se considerent exposes a un risque d'affaiblissement de leurs capacites a mettre en oeuvre les politiques publiques en matiere de biodiversite. Beaucoup doutent qu'un transfert operationnel soit possible a l'echeance 2023 compte-tenu des nombreuses questions techniques et reglementaires qu'il reste a traiter. Les services deconcentres, en particulier les DDT, considerent que la decentralisation les cantonnera dans le mauvais role et envoie un signal contraire a l'affichage d'un renforcement de l'echelon Ce pouvoir existe en Italie, mais pas en Allemagne et en Éspagne. Par exemple, en Italie, des Regions ont allonge le calendrier de la chasse (competence regionale) contrairement aux mesures europeennes. Le niveau central a pu annuler ces decisions devant les tribunaux administratifs et edicter un nouveau calendrier en phase avec les exigences europeennes. 49 Én general, l'Union europeenne edicte des lignes directrices qui sont ensuite detaillees dans les pays. Ce dispositif fonctionne bien en Italie et aux Pays-Bas (les plus efficaces), a la difference de l'Allemagne et de l'Éspagne ou les pouvoirs des regions sont plus etendus. On constate ainsi des approches assez divergentes en Allemagne, selon les Lander. Én Éspagne, qui fonctionne de facto comme un État federal, il est difficile pour le niveau central d'imposer des mesures. 50 PUBLIÉ departemental. Selon eux, cette mesure accentue l'affaiblissement des services deconcentres de l'État en matiere de biodiversite au moment ou celui-ci affiche une ambition forte pour les aires protegees. De plus, ils relevent que la decentralisation de la competence Natura 2000 ne sera pas porteuse d'economie pour le budget public dans son ensemble puisque des doublons vont etre necessaires entre services des Regions et de l'État, compte tenu d'un transfert partiel de la competence. Des representants des personnels estiment que le projet de loi « 3DS » remet en cause le principe de conservation par grandes aires biogeographiques qui a prevalu a la creation des zonages Natura 2000 et sur lequel sont evaluees les politiques mises en oeuvre. Selon eux, la decentralisation de Natura 2000 est un contresens vis-a-vis du projet europeen et constitue un risque de contentieux evident. Les gestionnaires de sites Natura 2000 et les associations environnementales ne voient pas de gain pour la biodiversite a travers cette reforme dont ils ne perçoivent pas le sens. Ils expriment la crainte d'une regression quant a la capacite a atteindre les objectifs de bon etat de conservation des especes et habitats. Ils redoutent l'heterogeneite des reponses regionales et le manque de coherence de la politique sur l'ensemble du territoire. Ils sont par ailleurs inquiets du sort qui sera reserve aux organismes gestionnaires de sites, tant dans la phase de transition, qu'a l'avenir au regard des regles d'appel a projet liees a la programmation du FÉADÉR. De fait, ils contestent le principe meme de la decentralisation qui entraîne des reponses differenciees, ce qui est inadapte, selon eux, a la mise en oeuvre d'une politique qui vise le bon etat de conservation sur des aires biogeographiques qui couvrent plusieurs regions. Les acteurs du milieu rural (agriculteurs, forestiers, chasseurs) expriment une opposition plus ou moins forte au principe d'une decentralisation a laquelle ils n'ont pas ete associes. Ils considerent que decentraliser Natura 2000 n'a pas de sens alors que, dans le meme temps, l'État centralise de nouveau les aides surfaciques et donc les paiements pour services environnementaux. De nombreux acteurs considerent que l'État se debarrasse d'une competence, faute de pouvoir la financer. Ils ne comprennent pas comment il pourrait rester garant des resultats de cette politique en n'ayant plus la main sur le pilotage de la gestion des sites, sauf a mettre en place un dispositif complexe de controle qui serait contraire a la notion meme de decentralisation. Tous s'accordent sur le fait que la mesure va induire de la complexite dans la mise en oeuvre d'une meme politique qui sera desormais portee par deux acteurs, l'État et les Regions, ce qui est contraire a l'objectif de simplification de la loi « 3DS ». La position de Regions de France et des conseils regionaux rencontres par la mission est ambigue. Les executifs et les services n'ont pas la meme posture selon les regions. La mission n'a pas pu en deduire une position claire et unanime. Certains interlocuteurs s'interrogent, eux aussi, sur la signification de cette decentralisation que les Regions n'ont pas demandee et sur sa valeur ajoutee. Pour eux Natura 2000 est une mini competence qui devrait rester une « affaire de l'État ». Pour d'autres, le transfert de la gestion des sites aux Regions est coherent avec les competences de gestion du FÉADÉR, complementaire des politiques relatives aux PUBLIÉ PNR ou RNR et une continuite logique pour les regions ayant pris la competence optionnelle d'animation de la politique de l'eau. S'il semble que les Regions n'etaient pas hostiles a priori a cette mesure de decentralisation, elles paraissent etre devenues plus reticentes face aux incertitudes qui resulteraient, selon elles, d'un manque de concertation prealable de l'État avec les Regions et les autres partenaires pour preparer ce transfert. Si, de maniere generale, le principe de cette decentralisation ne semble pas etre conflictuel, des elus souhaitent une autre reforme apres que l'État ait explicitement affiche les objectifs vises par une decentralisation de Natura 2000 aux Regions qui ne serait pas justifiee uniquement comme un moyen de gagner des ÉTP. Le portage politique par les Regions serait d'autant plus assure que la responsabilite qui leur serait confiee serait claire, ce qui n'est pas le cas avec la loi « 3DS » selon ces elus. Les conseils regionaux rencontres par la mission n'ont pas encore travaille le detail du transfert et sont plutot attentistes, mais certains s'y preparent neanmoins et ont commence a recruter ou vont le faire. Ils souhaitent que soient rapidement clarifies leur role et celui de l'État. La mission a note un discours contraste entre les elus et les services. Les executifs affirment qu'ils assumeront la competence si l'État leur en donne les moyens. Les services sont generalement mieux a meme d'apprecier les aspects pratiques de mise en oeuvre, a partir notamment des roles respectifs des DRÉAL et DDT(M) dans la situation actuelle. Plusieurs conseils regionaux ont souligne que la mobilisation des collectivites presente un risque politique pour les Regions alors que tous les sites n'ont pas encore de COPIL et que l'implication des collectivites dans leur pilotage est tres heterogene selon les regions. Cette decentralisation installe enfin des relations contractuelles et « hierarchiques » entre differents niveaux de collectivites qui selon les situations locales, peuvent etre source de conflits. Certaines Regions demandent qu'un etat des lieux precis soit fait prealablement au transfert de competences pour ne pas avoir a assumer la situation de degradation de l'etat de la faune et de la flore dans le reseau Natura 2000 depuis sa creation. De nombreux interlocuteurs de la mission, de toutes origines, ont exprime leur crainte que la decentralisation conduise a passer d'une gestion administrative a une gestion politique du reseau Natura 2000 avec un risque de grande disparite et une mise en oeuvre par a-coups. Des exemples de reorientations rapides et drastiques des politiques regionales ont ete cites a la mission avec des consequences concretes sur les moyens affectes a la biodiversite ou au financement des structures associatives de protection de l'environnement. A la lumiere de ces experiences passees, les services deconcentres de l'État et les organismes specialises dans la gestion de l'environnement constatent que l'interet accorde a Natura 2000 par l'executif regional sera susceptible de varier dans le temps en fonction des priorites respectives des differentes mandatures, ce qui constitue un point de fragilite vis-a-vis de la perennite des engagements pris par la France. Les acteurs s'accordent a penser que l'equilibre entre la protection de la nature et les activites economiques sera plus difficile a maintenir dans les sites Natura 2000 apres le retrait de l'État qui a PUBLIÉ deja des difficultes a ce sujet51. Én effet, dans le dispositif actuel ou l'État pilote et une collectivite (ou a defaut l'État) preside le COPIL, lorsque des elus locaux poussent des projets economiques sur un site Natura 2000, l'État arbitre avec independance si un consensus ne se degage pas. Des structures gestionnaires de sites ont indique que dans certaines regions la proximite de l'executif regional avec certains interets (monde agricole, extracteurs de granulats, chasseurs, etc.) faisait craindre un deplacement du curseur. De ce fait, la politique Natura 2000 risque d'etre fragilisee par une approche politisee des conflits d'usages dans les espaces naturels. Lors de ses entretiens la mission a recueilli de nombreuses observations sur le périmètre de la décentralisation tel que prévu par le projet de loi « 3DS » présenté par le gouvernement. Les débats parlementaires ayant confirmé les termes du projet de loi, ces observations et les propositions qui en découlent, pourront être considérées à l'occasion d'un bilan de la mise en oeuvre qui serait à faire quelques années après la décentralisation de Natura 2000. Une partie des interlocuteurs de la mission à l'échelon national s'interroge sur la pertinence de décentraliser la gestion de Natura 2000 aux Régions en raison de leur positionnement et de leur taille qui peuvent constituer une contrainte pour mener et suivre des actions de proximité sur le terrain. Il en est de même pour une partie des interlocuteurs rencontrés sur le terrain pour qui l'échelon régional doit planifier et être stratège, mais pas être un acteur opérationnel de terrain. Ils considèrent que la notion de chef de filât des Régions en matière de biodiversité reste floue et peu opérationnelle. Selon eux, les partenariats fonctionnent mal entre les Régions et les autres échelons de collectivités territoriales. La Région veut se positionner en leader sans légitimité et sans capacité juridique et financière notamment vis-à-vis des conseils départementaux. Les marges de progrès leurs semblent limitées pour des raisons fortes (politiques, fiscales, ...). Ils pensent que les collectivités locales ne seront pas plus allantes pour prendre en charge la gestion de sites Natura 2000 après la décentralisation, car une collectivité ne veut pas être pilotée par une autre. Pour de nombreux acteurs, la décentralisation paradoxalement va créer de l'éloignement par rapport au terrain. Alors que la région est un échelon de planification et de pilotage, on lui confie une responsabilité de gestion qui, aujourd'hui, est principalement exercée par les services départementaux de l'État. N'étant pas présente à ce niveau sauf via des « Maisons de la Région », non directement opérationnelles, la Région ne serait pas en capacité de déployer des équipes sur le terrain. Les élus régionaux rencontrés estiment quant à eux que la Région est le bon échelon pour les aires protégées. C'est un échelon d'action non directement confronté aux contraintes électorales, capable de prise de hauteur sur une situation et qui tient compte des difficultés de terrain. Én atteste par exemple l'arret du Conseil d'État n° 437613 du 15 novembre 2021 qui, sur la requete de France Nature Énvironnement, enjoint l'État a prendre des mesures reglementaires pour encadrer voire interdire l'usage des pesticides dans les zones Natura 2000, au motif que les dispositions reglementaires en vigueur ne permettent pas de garantir que l'utilisation de pesticides sera systematiquement encadree voire interdite dans ces zones sur le fondement du document d'objectifs, de la charte Natura 2000 voire des contrats Natura 2000. 51 PUBLIÉ Pour certains, les conseils départementaux qui ont une plus grande expérience en matière d'aires protégées, la proximité et les ressources, auraient été mieux adaptés. Les conseils départementaux rencontrés par la mission découvraient le projet de décentralisation pour certains ou n'avaient pas de positionnement sur le sujet. L'hypothèse d'une décentralisation aux Départements n'est pas consensuelle parmi ceux rencontrés par la mission52. Lors de l'examen du projet de loi « 3DS » à l'Assemblée nationale, un amendement proposant de confier la gestion des sites exclusivement terrestres au département ou, en cas de refus de ce dernier, à la région, ou, en Corse, à la collectivité de Corse, a été rejeté.53 La plupart des gestionnaires de sites estime que la décentralisation vers les Régions est préférable à celle vers les Département, car il y a une très grande disparité entre ces derniers. Selon eux, la décentralisation aux Régions devrait améliorer l'insertion de la politique Natura 2000 dans les documents de planification régionale (SRADDET, SRCE...). La mission considère donc qu'il n'y a pas de raison majeure pour ne pas confier aux conseils régionaux la gestion des sites Natura 2000 dès lors que le principe de sa décentralisation est décidé. La décentralisation partielle telle que prévue par le projet de loi « 3DS » ne recueille pas l'adhésion de la plupart des interlocuteurs de la mission. Pour eux, la rédaction de l'article 13 de la loi « 3DS » crée de la confusion pour une compétence que l'État n'aura plus techniquement et juridiquement la capacité à assumer. Ils considèrent que transférer la compétence de gestion des sites, mais pas la responsabilité quant à l'atteinte des résultats de bon état de conservation, est une « fausse décentralisation ». De nombreux interlocuteurs, tant dans les services de l'État que dans les Régions, considèrent qu'à partir du moment où l'on décide de décentraliser, les collectivités devraient prendre la totalité de la compétence et en assumer toute la responsabilité devant les tribunaux et la Cour de justice des communautés européennes s'il y a infraction aux directives. A minima, il leur semble opportun de transferer aussi aux regions la gestion des sites mixtes et de leur confier l'instruction des etudes d'incidences et la gestion budgetaire. Les services de l'État, et plus particulièrement le corps préfectoral, redoutent de devoir toujours assumer la responsabilité de cette politique, alors qu'ils n'en auront plus les moyens. Cette crainte est fondée sur l'expérience d'autres politiques décentralisées au cours de ces dernières années. Pour eux, Un president de conseil departemental a indique a la mission que l'echelon regional ne manquait pas de sens pour la gestion de Natura 2000 qui ne figure pas dans ses preoccupations. Les services d'un autre conseil departemental voient une forme de coherence a la decentralisation puisque le conseil regional est l'autorite de gestion du FÉADÉR. A l'inverse, d'autres conseils departementaux estiment que la decentralisation de Natura 2000 devrait etre consentie aux Departements ; la coordination seule etant confiee aux Regions. Én effet, les ÉPCI qui prennent en charge les sites Natura 2000 ont plus l'habitude de travailler avec les conseils departementaux qu'avec la Region. 52 Lors de l'examen du projet de loi « 3DS » a l'Assemblee nationale un autre amendement visait a retablir la consultation des Departements, gestionnaires des espaces naturels sensibles, par les Regions quand elles proposent l'inscription ou la modification d'une zone speciale de conservation ou un projet de designation d'une zone de protection speciale. Cet amendement a ete rejete, le rapporteur considerant que la consultation des departements ne se justifie pas des lors qu'ils ne detiennent pas de competence en matiere de gestion des sites. 53 PUBLIÉ décentraliser est un choix politique. Il faut aller jusqu'au bout et ne pas rester au milieu du gué en acceptant l'hétérogénéité des politiques territoriales, comme c'est le cas dans d'autres domaines. De leur côté, les Régions préféreraient assurer l'ensemble des compétences, car un transfert partiel manque de lisibilité et créera, selon elles, de la confusion dans la mise en oeuvre et dans les responsabilités. L'article 13 du projet de loi « 3DS » modifie les compétences d'autorité administrative respectives des préfets et des présidents de conseil régional pour les sites exclusivement terrestres qui représentent 87,5% du total des sites Natura 2000. En revanche, la gestion des sites Natura 2000 marins ou des sites mixtes54, avec une partie terrestre et une partie maritime, restera sous la responsabilité des préfets et des services déconcentrés de l'État. Dans les 5 régions qui ne comptent que des sites terrestres, la décentralisation portera sur l'ensemble du réseau. Dans les 8 autres régions qui ont des sites avec une composante marine, la gestion du réseau sera partagée entre la Région et l'État. S'il y a consensus pour que la gestion des 91 sites exclusivement maritimes et des 66 sites majoritairement marins reste du ressort de l'État, tel n'est pas le cas pour la séparation opérée par l'article 13 de la loi « 3DS » entre les sites exclusivement terrestres et les sites majoritairement terrestres. Ces sites, actuellement au nombre de 63, sont minoritaires parmi les 220 sites non exclusivement terrestres qui resteront gérés par l'État. L'ensemble des interlocuteurs de la mission considère que cette distinction est techniquement non pertinente et va créer des situations complexes sur le terrain. Ils rappellent que le ministère de la Transition écologique a publié, en juin 2019, un guide relatif à la gestion des sites Natura 2000 majoritairement terrestres, ce qui démontre que les sites Natura 2000 exclusivement terrestres et les sites Natura 2000 mixtes à majorité terrestre sont gérés selon les mêmes modalités, que ce soit en termes de gouvernance ou de mise en oeuvre des documents d'objectifs. Les Régions souhaitent que le périmètre transféré soit étendu aux sites majoritairement terrestres afin de donner plus de lisibilité et de cohérence au dispositif. Elles sont intervenues en ce sens en amont des débats parlementaires, sans obtenir gain de cause55. Cette demande est partagée par plusieurs préfets et services déconcentrés de l'État afin que les collectivités ou autres opérateurs qui animent les deux types de sites, n'aient qu'un seul interlocuteur. Les gestionnaires de sites et les spécialistes de la biodiversité souhaitent clairement conserver une gestion intégrée des sites mixtes56. 54 Les sites mixtes sont caracterises par le pourcentage de surface maritime et terrestre et pas par la distance a la cote. Ce pourcentage figure dans le formulaire standard de donnees (§ 2.3) de presentation du site transmis a la Commission europeenne pour caracteriser le site. La distinction des sites majoritairement terrestre peut donc etre faite sans ambiguîte. Én amont de l'examen du projet de loi 3DS au Senat puis a l'Assemblee nationale, Regions de France a suscite un amendement qui visait a etendre le transfert aux sites mixtes, en reponse a la demande formulee par certaines regions disposant d'une façade maritime. Cet amendement a ete declare irrecevable en vertu de l'article 98, alinea 5, du reglement de l'Assemblee. 55 Lors de l'examen du projet de loi 3DS par l'Assembles nationale plusieurs amendements ont ete deposes pour etendre le transfert aux sites mixtes en reponse a une problematique soulevee par la Federation des Conservatoires d'espaces naturels, la Federation des Parcs naturels regionaux de France et Reserves naturelles de France. 56 PUBLIÉ Le transfert de la gestion de ces sites majoritairement terrestres aux Régions ne semble pas remettre en cause la compétence du préfet maritime car ses prérogatives régaliennes, essentiellement en matière de police, resteraient entières dès lors que la partie maritime du site serait concernée57. De plus, dans la plupart des cas, les sites majoritairement terrestres auraient une partie marine située à moins de 1 mile de la côte. Dans le cadre des deux directives « habitats » et « oiseaux », le projet de désignation d'un site Natura 2000 est établi par le préfet compétent qui soumet pour avis le projet de périmètre du site aux communes et EPCI concernés (article L. 414-1 du code de l'environnement)58. L'autorité administrative ne peut s'écarter des avis motivés rendus à l'issue de cette consultation que par une décision motivée. La désignation formelle des sites se traduit par un arrête du ministère charge de l'environnement et une notification a la Commission européenne. Après la phase d'extension, le réseau Natura 2000 français est en cours d'achèvement avec la levée des dernières insuffisances terrestres et marines, après la création de nouveaux sites en mer, en 2017 et 2018, et l'apport de quelques compléments aux sites existants du réseau terrestre. Des ajustements de périmètres peuvent également être apportés pour prendre en compte de nouvelles connaissances, assurer une reconfiguration dans le but de faciliter la gestion des sites ou adapter au mieux le réseau à la prise en compte des enjeux écologiques locaux. L'année 2020 a ainsi vu la publication de 71 arrêtés de modification. Il est souhaitable qu'avant le transfert aux Régions, toutes les modifications de périmètres figurant dans des DOCOB aient été traitées. L'option d'une décentralisation des fonctions d'instruction, d'évaluation et de notification de la désignation a la Commission européenne des sites Natura 2000 a été écartée au motif que la désignation des sites implique de pouvoir apprécier la suffisance et la cohérence du réseau pour chaque type d'habitat et chaque espèce a l'échelle biogéographique au sein du territoire national, ce qui implique une fonction de coordination et de garant a ce titre a un niveau supra régional. De plus, il faut être en mesure de pouvoir répondre en cas de demande explicite de la Commission européenne pour compléter le réseau au regard des enjeux liés aux espèces et habitats. Ne pas le faire peut exposer à un contentieux59. Si la désignation des sites restera de la compétence de l'État, l'article 13 du projet de loi «3DS » prévoit que le conseil régional sera également consulté avant notification par l'État à la Commission euro- Les competences sur l'espace maritime sont partagees entre le prefet maritime, le prefet de region et le prefet de departement. Le prefet maritime est investi d'un pouvoir de police generale et a autorite dans tous les domaines ou s'exerce l'action de l'État en mer. Le prefet de region a autorite sur les administrations intervenant en mer notamment la direction interregionale de la mer (DIRM). Le prefet de departement a autorite sur les directions departementales des territoires et de la mer qui mettent en oeuvre certaines competences maritimes : controle des peches et police de la navigation, extraction et dragage de materiaux, police de l'environnement en mer, gestion du domaine public maritime dont l'octroi de concessions de cultures marines, application de la loi littoral... 57 La designation est effectuee par le ou les prefets de departement lorsque le site s'etend exclusivement sur des espaces terrestres. 58 59 Le contentieux relatif a l'etat de conservation de la tourterelle des bois porte notamment sur l'absence de designation de sites Natura 2000 au titre de cette espece. PUBLIÉ péenne de toute proposition de création ou de modification de périmètre d'un site Natura 2000 exclusivement terrestre60. Lors de la première lecture au Sénat, l'article 13 avait été modifié pour permettre au conseil régional de proposer à l'État de nouveaux sites exclusivement terrestres, comme cela se pratique en Italie. Cette disposition n'a finalement pas été maintenue dans la version finale après examen à l'Assemblée nationale. Le fait que l'État puisse désigner de nouveaux sites, sans nécessairement suivre l'avis de la Région, et laisse ensuite les conseils régionaux trouver les moyens pour en assurer la gestion pose une question de principe. Les Régions craignent une relance de la désignation des sites terrestres par l'État, sous l'impulsion de la Commission européenne, alors qu'elles n'auront pas de moyens supplémentaires pour gérer cette extension du réseau. Les conseils régionaux souhaiteraient que la désignation (et la modification) des sites dont la gestion est transférée leur soit également confiée. La mission est sensible au fait que le périmètre décentralisé puisse, au moins en théorie, augmenter sans que des moyens supplémentaires soient attribués. Cette situation est fréquente dans les décentralisations, mais la question de principe peut s'apprécier différemment selon que l'évolution du périmètre est subie (exemple du RSA) ou imposée par un tiers, ce qui sera le cas pour Natura 2000. La mission préconise donc de prévoir dans le décret d'application de l'article 13 la réévaluation des moyens transférés si le nombre de sites à gérer par une Région devait augmenter de plus de 5% par rapport à la situation de référence. Cette disposition qui ne devrait pas avoir à s'appliquer en pratique, serait de nature à rassurer les élus régionaux. Tant que la compétence de désignation reste à l'État, l'instruction des demandes de création de nouveaux sites ou de modifications sur des sites existants devrait être concentrée à la DREAL, compte tenu de l'évolution de l'expertise disponible, même si le préfet de département reste l'autorité officiellement en charge de proposer le projet de périmètre. Des mesures de simplification et de déconcentration des modifications de périmètre sont par ailleurs demandées par les services de l'État. Afin d'assurer la protection des espaces et des espèces et prévenir les impacts susceptibles de les affecter, un régime d'évaluation d'incidence est organise par l'article L. 414-4 du code de l'environnement conformément à l'article 6 de la directive « Habitats »61. Il a pour objet de vérifier la compatibilite d'un « document de planification, programme ou projet d'activités, de travaux d'aménagements, d'installation, de manifestations ou d'interventions dans le milieu naturel », avec les objectifs de conservation des sites. 60 Article 13 I. ­ Le code de l'environnement est ainsi modifie : 1° L'article L. 414-1 est ainsi modifie : a) Le III est complete par un alinea ainsi redige : « Pour les sites exclusivement terrestres, l'avis du conseil regional ou, en Corse, de la collectivite de Corse est ajoute aux consultations prevues aux premier et deuxieme alineas du present III. » Le paragraphe 2 de l'article 6 de la directive constitue une mesure generale d'engagement des États visant a preserver les habitats et les especes au sein des zones speciales de conservation. Les paragraphes 3 et 4 de l'article 6 precisent les modalites de l'evaluation appropriee des incidences des plans ou projets susceptibles d'affecter l'etat de conservation de ces zones. L'article 7 aligne sur un plan formel les obligations de ces trois paragraphes aux sites relevant de la directive oiseaux afin d'harmoniser les engagements et la procedure d'evaluation des incidences pour l'ensemble des sites du reseau Natura 2000. 61 PUBLIÉ Le régime d'évaluation des incidences est l'unique aspect contraignant de la mise en oeuvre de Natura 2000 en France62. La production d'une évaluation des incidences Natura 2000 est obligatoire pour tout plan, programme, projet ou activité figurant sur des listes fixées par arrêtés de l'autorité compétente aux échelles nationale, départementale et de la façade maritime63. Le dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 est établi, s'il s'agit d'un document de planification, par la personne publique responsable de son élaboration, s'il s'agit d'un programme, d'un projet ou d'une intervention, par le maître d'ouvrage ou le pétitionnaire, enfin, s'il s'agit d'une manifestation, par l'organisateur64. Les évaluations des incidences Natura 2000 (EIN) sont souvent adossées a des régimes administratifs d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 (autorisation environnementale, installations classées pour la protection de l'environnement, défrichement...). Le service de l'État en charge de l'instruction de la procédure à laquelle se rattache l'EIN, reçoit et instruit l'EIN. Il apprécie si l'évaluation des incidences est proportionnée a la nature et a l'importance des activités, aux enjeux de conservation et a l'existence ou non d'incidences potentielles. Il paraît souhaitable d'améliorer le dispositif des évaluations d'Incidence Natura 2000 en actualisant régulièrement les listes d'items relevant de cette procédure et en mettant en place un système d'information pour assurer le suivi et le rapportage de ces évaluations. Les services instructeurs peuvent être la DREAL (service en charge de la biodiversité, unités départementales...), les DDT(M), mais également les services des préfectures, des mairies ou encore des collectivités territoriales65. Én revanche, l'expertise dans ce domaine (formateurs, suivi et élaboration des textes applicables, contribution pour élaborer les avis sur certains dossiers) se situe au sein du service de la DREAL en charge des contributions relatives à la faune/flore et de l'instruction des dérogations Il est difficile d'evaluer l'efficacite du regime d'evaluation des incidences en l'absence de base de donnees nationale sur le nombre d'evaluations realisees et leur repartition geographique ou thematique. L'outil semble plus efficace pour la prise en compte de Natura 2000 dans les projets d'envergure que pour eviter la degradation diffuse due a la multiplication des projets moins impactant faute de prise en compte des effets cumules. 62 Les documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions soumis a un regime administratif d'autorisation, d'approbation ou de declaration au titre d'une legislation ou d'une reglementation distincte de Natura 2000 ne font l'objet d'une evaluation des incidences Natura 2000 que s'ils figurent soit sur une liste nationale etablie par decret en Conseil d'État, soit sur une liste locale, complementaire de la liste nationale, arretee par l'autorite administrative competente. Les autres documents peuvent etre soumis a evaluation des incidences s'ils figurent sur une liste locale arretee par l'autorite administrative competente parmi ceux figurant sur une liste nationale de reference etablie par decret en Conseil d'État. Tout document de planification, programme ou projet ainsi que manifestation ou intervention susceptible d'affecter de maniere significative un site Natura 2000 et qui ne figure pas sur les listes precedentes fait l'objet d'une evaluation des incidences Natura 2000 sur decision motivee de l'autorite administrative. 63 L'article R.414-23 du Code de l'environnement precise le contenu du dossier d'evaluation des incidences etabli par le petitionnaire ou le maître d'ouvrage, au titre de Natura 2000. L'evaluation presente successivement : une description du programme ou du projet, accompagnee d'une carte de situation du programme ou du projet par rapport au site Natura 2000 ou au reseau des sites Natura 2000 retenus pour l'evaluation ; une analyse de l'etat de conservation des habitats naturels et des especes pour lesquels le ou les sites concernes ont ete designes et les objectifs de conservation identifies dans les documents d'objectifs etablis pour ces sites ; une analyse demontrant si le programme ou projet seul ou, le cas echeant, en conjugaison avec d'autres programmes ou projets, a ou non des effets directs ou indirects, temporaires ou permanents, sur l'etat de conservation des habitats et des especes pour lesquels les sites ont ete designes ; les mesures envisagees, le cas echeant, par le maître d'ouvrage ou le petitionnaire pour supprimer ou reduire les consequences dommageables du programme ou projet sur l'etat de conservation des habitats naturels et des especes du ou des sites concernes, pendant ou apres sa realisation, ainsi que l'estimation des depenses correspondantes ; une conclusion sur l'atteinte portee ou non par le projet ou le programme a l'integrite du site Natura 2000. 64 Les animateurs des sites Natura 2000 sont tres regulierement consultes pour les evaluations d'incidences. Leur role n'est pas de realiser l'etude ou de formuler un avis, mais plutot de fournir des donnees et d'expliquer les objectifs de conservation des especes et habitats du site. Dans les faits leur role peut aller au-dela par exemple pour les manifestations sportives, les travaux agricoles ou les petits travaux d'amenagement. Leur role est moins fort sur les grands projets ou les bureaux d'etudes sont tres presents. 65 PUBLIÉ espèces protégées sur les projets présentés. Cette organisation permet une cohérence de la contribution sur des sujets proches et de la déclinaison de la séquence éviter/réduire/compenser (ERC). Si un conseil régional s'affirme prêt à assumer l'instruction des évaluations d'incidence, les autres considèrent que ces missions régaliennes doivent demeurer du ressort de l'État. La décentralisation de cette compétence, non demandée par les Régions, n'aurait de sens que si l'on décentralisait en parallèle les autorisations administratives liées, sinon elle serait source de complexification. En outre, ce volet est objet de contentieux en droit national. Il est également risqué du point de vue du contentieux communautaire66, car s'agissant du seul volet contraignant de Natura 2000, il est particulièrement surveillé par la Commission européenne67. Pour éviter les problèmes d'appréciation notamment sur les dérogations prévues à l'article 6.3 de la directive Habitats, qui permet des dérogations au nom d'intérêts publics essentiels, il paraît plus sage de laisser l'échelon central de l'État se prononcer sur ce qu'est un `intérêt public essentiel' afin d'éviter des approches incohérentes d'une région à une autre. Rien ne semble donc conduire à remettre en cause le principe que l'État continue à assurer l'instruction de l'évaluation des incidences des projets, travaux, aménagements, sur les enjeux de conservation des sites Natura 2000 et le contrôle de la réalisation des projets autorisés. Cependant, les responsables comme les agents des DDT(M) considèrent qu'ils ne pourront plus assurer cette mission avec pertinence faute de moyens et de connaissance des sites, donc de compétence technique. L'appréciation des études d'incidence risque donc de devenir assez théorique. Én effet, les DDT(M) accompagnent souvent très en amont les pétitionnaires pour monter les projets, optimiser les choix en fonction des incidences et améliorer les projets en fonction des objectifs des DOCOB. N'ayant plus la connaissance des DOCOB, les DDT(M) ne pourront plus conduire avec la même capacité d'anticipation une politique préventive et éviter des projets à fortes incidences. De plus, l'animation Natura 2000 organisée et financée par l'État permet à ce dernier de bénéficier de l'expertise des animateurs qui sont sur le terrain pour apprécier les impacts possibles d'un projet sur le territoire d'un site Natura 2000. Cette expertise de proximité ne sera plus aussi facilement mobilisable dans le futur puisque les structures d'animation seront en relation avec le conseil régional. De manière plus générale, la réduction des capacités d'expertise des services de l'État à l'échelon départemental nécessitera que soit menée une réflexion au sein de chaque région entre DREAL-DDT(M) et OFB afin d'organiser au mieux l'expertise disponible : concentration à la DREAL ou mutualisation en inter départements et/ou recours accru aux services de terrain de l'OFB. Au final, il est à craindre que le coût global pour les pouvoirs publics en termes de ressources humaines soit en augmentation, au-delà même de la période de transition, compte tenu de la nécessité pour les Régions de monter en compétence et pour l'État d'en conserver un minimum pour assurer notamment cette mission régalienne non décentralisée. La France a deja ete condamnee par la CJUÉ (arret du 4 mars 2010- Affaire C-241/08) pour manquement aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6, paragraphes 2 et 3, de la directive 92/43/CÉÉ, en exemptant systematiquement de la procedure d'evaluation des incidences sur le site les travaux, les ouvrages et amenagements prevus par les contrats Natura 2000, et en exemptant systematiquement de cette procedure les programmes et projets de travaux, d'ouvrages ou d'amenagements soumis a un regime declaratif. 66 Si l'evaluation des incidences Natura 2000 conclut a un effet significatif sur un ou plusieurs sites Natura 2000 d'un document de planification, programme, projet, manifestation ou intervention, l'avis prealable de la Commission europeenne est requis pour l'autoriser, l'approuver ou s'y opposer. 67 PUBLIÉ Le transfert de la compétence de gestion des sites doit être organisé au plus vite dès l'adoption de l'article 13 de la loi « 3DS ». En effet, il reste moins d'une année pour que le transfert soit opérationnel au 1er janvier 2023. La plupart des interlocuteurs de la mission ont insiste pour avoir au plus vite de la visibilite sur le calendrier precis de decentralisation afin d'eviter le risque de delaissement du suivi des sites Natura 2000. Les conseils régionaux connaissent mal Natura 2000. Ils sont invités aux COPIL, mais n'y assistent généralement pas. De plus, ils n'ont pas l'expérience de la gestion à ce niveau de détail et reconnaissent leur éloignement du terrain. La mission a pu constater que les conseils régionaux n'ont pas encore anticipé l'organisation détaillée de la prise de compétence de gestion des sites Natura 2000. Au moment où la mission a mené ses entretiens, aucun échange formel n'avait été organisé localement entre l'État et le conseil régional sur le sujet. De leur côté, les gestionnaires de sites Natura 2000 rencontrés par la mission n'ont, sauf rare exception, pas encore eu l'occasion d'avoir un échange avec le conseil régional dont ils relèvent sur la manière dont celui-ci compte prendre en charge le réseau Natura 2000 terrestre. Ils regrettent cet attentisme. Il convient donc de mettre en place, dès que possible, dans chaque région, une instance conjointe entre les services de l'État et ceux de la Région. Elle sera chargée de préparer sur le plan technique le transfert de la fonction d'autorite administrative au président du conseil régional ou, en Corse, au président de la collectivite de Corse, en lieu et place du préfet compétent pour la constitution des COPIL, l'approbation des DOCOB et, a défaut de collectivite territoriale volontaire, la présidence du COPIL, l'élaboration, l'animation et le suivi de la mise en oeuvre du DOCOB par substitution. Pour reprendre l'expression d'un haut responsable de région, il s'agit de « savoir un peu mieux où l'on en est, où l'on va et comment on y arrive ». Cette instance aura notamment à faire le point sur : La situation des comites de pilotage (COPIL) qui sont les organes officiels de concertation pour la gestion des sites et dont la designation relevera desormais du president du conseil regional, sauf cas particuliers a preciser (sites militaires, sites relevant de dispositions particulieres comme les coeurs de parcs nationaux). La participation d'un representant de l'État aux COPIL devra etre evoquee68 ; Les besoins de renouvellement des presidents de COPIL 69 puisqu'a defaut de candidature d'une collectivite, la presidence du COPIL devra etre assuree par le conseil regional ; Les conventions de partenariat et de financement signees entre les services de l'État et les 68 Actuellement les representants de l'État (DRÉAL, DDTM) siegent a titre consultatif au sein du comite de pilotage. Ils accompagnent les membres du comite de pilotage au cours des differentes etapes d'elaboration du document d'objectifs et lors du suivi de sa mise en oeuvre, en mobilisant leur expertise technique et en les alertant de maniere reguliere sur les insuffisances eventuellement relevees lors de la preparation du document d'objectifs ou de sa mise en oeuvre au regard des objectifs de conservation des habitats naturels et des populations des especes qui justifient la designation du site Natura 2000. 69 Les representants des collectivites territoriales membres du COPIL designent parmi eux, pour 3 ans, le president du COPIL. PUBLIÉ collectivites maître d'ouvrage des sites transferes et qui devront etre reprises par la Region70 ; Les DOCOB en cours d'elaboration sous maîtrise d'ouvrage d'une collectivite ou directement de l'État71, ainsi que ceux qui sont a reviser72 ; L'animation des sites notamment ceux dont l'État porte l'animation du DOCOB pour lesquels le conseil regional devra proceder a la selection d'un organisme exterieur dans le cadre d'une mise en concurrence73 ; L'evaluation precise des besoins de competences dont le conseil regional devrait se doter pour assumer ces missions. La charge directe de gestion qui va incomber aux conseils régionaux sera d'autant plus lourde que le nombre de sites et la part des COPIL directement portés par l'État sont élevés. Comme le montre le tableau ci-dessous la charge sera particulièrement lourde pour certaines régions telles que la Nouvelle-Aquitaine, le Grand Est et Auvergne-Rhône-Alpes. Tableau 3 : Part de portage des COPIL par une collectivité volontaire ou à défaut par l'État Source : SIN2 sur 1539 COPIL renseignés (mer + terre) 70 Des lors que la maîtrise d'ouvrage d'un site est transferee a une collectivite territoriale ou un groupement de telles collectivites (plus de 60% des sites), une convention definit les modalites de mise en oeuvre de la redaction du DOCOB ou de l'animation du site. Élle precise notamment la definition des actions prevues et le partage entre actions realisees en regie et actions sous-traitees, ainsi que les moyens financiers necessaires. 71 Le DOCOB elabore par la collectivite porteuse doit etre valide par le COPIL puis approuve par le prefet. A defaut de candidature d'une collectivite, l'elaboration du DOCOB et l'animation necessaire a sa mise en oeuvre sont assurees par l'État (prefet, pouvant etre represente par la DDT(M)...). A partir de 2023, le president du conseil regional se substituera au prefet. Il devra egalement apprecier le besoin de reviser certains DOCOB et initier cette revision. 72 La duree de validite des DOCOB n'est pas prevue reglementairement. Comme pour tout plan de gestion, et a des intervalles dependant des enjeux et de l'evolution de l'etat de conservation des especes et habitats du site, une revision periodique est necessaire. Le manque de revision periodique des DOCOB qui ne permet pas de s'adapter a l'evolution des statuts de conservation a ete pointe par la Cour des comptes europeenne. Un certain nombre de DOCOB a d'ores et deja ete actualise, mais cet effort de mise a jour des DOCOB, soit au travers de leur actualisation via l'animation, soit au travers d'une demarche de revision, va devoir etre poursuivi afin d'adapter les objectifs en fonction des resultats de l'evaluation de l'etat de conservation des habitats et des especes. 73 86 % des sites disposent d'un animateur (donnees MTÉ 2020). L'animation occupe en moyenne un peu moins d'un mi-temps par site, ce ratio etant variable selon la taille et les enjeux des sites. Les animateurs sont des agents de collectivites locales, des associations (25%) et les services de l'État (14 %). Les conservatoires d'espaces naturels, les gestionnaires de reserves naturelles et les parcs naturels regionaux animent environ 40 % des sites. PUBLIÉ Selon plusieurs conseils régionaux, la capacité des élus régionaux à s'impliquer pour présider les COPIL, par délégation du Président du conseil régional, faute de collectivité volontaire, n'est pas garantie. Pour eux, le nombre d'élus régionaux est structurellement trop faible pour permettre matériellement de garantir que chaque COPIL présidé aujourd'hui par un représentant de l'État, pourra l'être demain par un élu régional motivé. Il semble donc opportun d'adapter les textes pour prévoir que la présidence d'un COPIL est assurée par un conseiller régional désigné par son assemblée et que celui-ci dispose d'un suppléant, car à la différence du préfet un élu ne peut pas se faire représenter. Enfin, les gestionnaires de sites ont soulevé la question de la gestion des sites interrégionaux. Le décret d'application de l'article 13 devra prévoir la désignation d'une région coordinatrice qui pourrait être celle qui accueille la plus grande part de la superficie du site Natura 2000. Tout en respectant le principe de libre administration des collectivités territoriales, de nombreux interlocuteurs de la mission souhaitent que l'État fixe un cadre par voie règlementaire pour l'exercice de la mission décentralisée. La décentralisation est l'occasion de repenser le dispositif de gouvernance de Natura 2000 aux échelons national et régional. La mise en place d'une gouvernance adaptée devrait intervenir rapidement afin d'assurer le suivi de la période de transition. A l'échelon national, la gouvernance d'ensemble de Natura 2000 n'est pas considérée comme satisfaisante depuis que le comité Natura 2000 a été intégré dans le Comité national de la biodiversité. Un dispositif de gouvernance spécifique à Natura 2000 est à mettre en place compte tenu des rôles partagés entre l'État et les Régions. A l'échelon régional, un dispositif de gouvernance conjoint entre l'État et le conseil régional est à mettre en place. Il tiendra à jour un tableau de bord des principaux indicateurs permettant le suivi de la gestion de l'ensemble du réseau Natura 2000 (sites sous pilotage de la Région et de l'État). Cette gouvernance État-Région pourrait associer les conseils départementaux pour coordonner les politiques respectives en matière de biodiversité (chef de filât et Natura 2000 pour la Région, espaces naturels sensibles dont une partie est en zone Natura 2000 pour les Départements). Lorsqu'elle a été créée, l'agence régionale de la biodiversité pourrait être mobilisée pour assurer une coordination du réseau des animateurs Natura 2000. Énfin, il semble souhaitable qu'à l'échelon européen, les Régions soient associées selon des modalités à préciser à la préparation voire à la participation au Comité « Habitats »74 et/ou au groupe d'experts sur les directives « Nature ». Le prochain programme d'action prioritaire que chaque État membre doit périodiquement transmettre à la Commission devra fait apparaitre explicitement pour la France les rôles dévolus respectivement à l'État et aux Régions à l'échelle des différentes régions biogéographiques. 74 Dans ce comite, les États membres votent notamment sur les listes communautaires de sites Natura 2000. L'Allemagne y serait representee a la fois par le ministere federal de l'environnement et par le ministere de l'environnement d'un land representant tous les lander. PUBLIÉ L'animation des gestionnaires de sites Natura 2000 et le devenir des dispositifs d'appui technique assurés par les DRÉAL et/ou l'OFB est un enjeu important pour la pérennité du réseau. Les animateurs de sites considèrent que le contrôle qualité assuré par les services déconcentrés de l'État est essentiel vis-à-vis de l'Union européenne. Certains spécialistes regrettent l'absence de mutualisation alors que les DOCOB reprennent des mesures conduites par ailleurs, avec des redondances et une perte d'intelligence faute de mise en commun. Ils souhaiteraient également une évaluation indépendante des DOCOB, ce que les CSRPN ne peuvent pas bien faire. De manière générale, les acteurs impliqués dans la gestion des sites s`interrogent sur la manière dont les conseils régionaux vont assurer le soutien technique et méthodologique alors qu'ils n'ont pas d'expertise technique, pas de réseaux de connaissance, ni de réseau scientifique et technique. Il est donc indispensable de clarifier avant le transfert ce qui restera assuré par l'État ou l'OFB et ce qui sera pris en charge par les Régions directement ou via les agences régionales de la biodiversité ou d'autres acteurs. Le club qui réunit les Régions et l'OFB doit y travailler sans attendre. Le centre de ressources Natura 2000 (http://www.natura2000.fr), coordonné par l'OFB, apporte un appui qui est apprécié par les opérateurs et animateurs techniques. Il devra être maintenu et ses moyens confortés, car il faut un investissement fort de qualification et de formation pour accompagner la transition. De manière plus générale, l'OFB doit organiser sa stratégie vis-à-vis des collectivités et se positionner en opérateur d'accompagnement de politiques décentralisées, ce qui reste à préciser. Comme cela est fait pour les réserves naturelles, l'animation du réseau Natura 2000, notamment à destination des élus, pourrait s'appuyer sur l'initiative conjointe des CÉN, PNR et RNF qui gèrent déjà 45% des sites, en associant Régions de France et l'OFB à la démarche. Le volet connaissance et suivi des espèces d'intérêt communautaires soufre d'un manque de moyens. Certains gestionnaires de sites estiment que l'on fait de l'animation sur des milieux qui ont évolué depuis 10 ou 15 ans sans que la connaissance ait été actualisée. Mais, selon l'un d'entre eux : « Il est plus facile de mobiliser un COPIL pour créer un sentier que pour évaluer l'évolution d'une tourbière ». Au-delà des moyens directement consacrés à la gestion, il serait donc souhaitable que les Régions consacrent des ressources à l'actualisation des connaissances sur les sites. La décentralisation se fera bien s'il y a partage de la connaissance. Il faut conserver le système d'information Natura 2000 existant à l'échelon national qui est indispensable pour assurer le rapportage à l'Union européenne. Les conseils régionaux vont devoir s'organiser avec les DRÉAL pour récupérer les données brutes des DOCOB (couches SIG notamment) et piloter la vérification, le reformatage et la compilation de ces données dans la base régionale. Én effet, l'ensemble des données produites lors de la révision des DOCOB permet d'actualiser la connaissance de l'état de conservation des habitats et des espèces. L'administration de ce système d'information dédié à Natura 2000 doit continuer à être assurée par l'UMS Patrinat, qui apporte un appui technique indispensable. Son rôle et les moyens qui lui sont accordés sont à conforter afin qu'elle poursuive le travail d'amélioration de l'évaluation de l'état écologique au niveau des sites (amélioration des méthodes, formation des acteurs, animation, etc.). De manière plus générale, la décentralisation partielle de Natura 2000 offre l'occasion de construire un outil mutualisé entre l'État et les Régions qui, au-delà des besoins directement liés à Natura 2000, pourrait concerner l'ensemble des aires protégées. Le schéma national de données sur la biodiversité, adopté début 2021, va devoir être adapté à la nouvelle donne en impliquant davantage les Régions PUBLIÉ dans la gouvernance, condition nécessaire pour se doter de systèmes d'informations avec des référentiels communs. L'OFB est l'acteur central de ce dispositif d'appui technique et de connaissance sur Natura 2000. L'État doit formaliser explicitement dans le contrat d'objectifs ce qui est attendu de l'etablissement public tant a l'echelon central que sur les territoires, ainsi que les modalites du rendu compte des actions menees. La France, en tant qu'État membre, est garante vis-à-vis de l'Éurope de l'atteinte du bon état de conservation des habitats et espèces d'intérêt communautaire. A cet effet, tous les six ans, un diagnostic global de l'état des espèces et des habitats visés, qu'ils soient dans ou en dehors du réseau des sites Natura 2000 est fourni par chaque État membre dans le cadre du « rapportage ». L'état de conservation est défini à l'échelle de chaque région biogéographique qui recoupe plusieurs régions administratives. Pour garantir l'atteinte dans un bon état de conservation des habitats et des espèces d'intérêt communautaire à l'échelle des régions biogéographiques, l'accent doit être mis sur les mêmes priorités, ce qui rend nécessaire la coordination entre régions administratives partageant une même aire biogéographique. Les bilans offrent jusqu'ici un tableau globalement négatif, avec, pour la France, seulement 20 % des habitats et 28 % des espèces dans un état favorable. Une programmation accrue de moyens serait donc nécessaire dans les années à venir pour la mise en oeuvre de la politique Natura 2000 qui repose sur une approche contractuelle, ou à défaut des mesures de gestion plus contraignantes, ce qui peut poser des difficultés aux collectivités. Les directives fixent des objectifs à atteindre, tout en laissant, dans une plus ou moins grande mesure, aux États membres la liberté de leur organisation. La Commission n'a de relations qu'avec l'État, à charge pour lui d'organiser des modalités de suivi permettant de garantir que les objectifs sont atteints. Peu lui chaut que la politique publique considérée soit confiée à l'État, aux collectivités, ou aux deux entités. La DG ÉNV de la Commission européenne organise cependant des `dialogues Nature' avec chacun des pays membres, auxquels elle souhaite que soient associées les régions ou provinces qui sont en charge de Natura 2000. Dans un dispositif où l'État et les Régions interviennent, il est indispensable de définir les responsabilités respectives en cas de mise en oeuvre insuffisante de Natura 2000 et d'anticiper la gestion de contentieux qui seraient ouverts par la Commission européenne pour infraction aux objectifs des directives « oiseaux » ou « habitats »75. Les Régions seront en principe responsables sur l'ensemble du volet gestion pour les sites exclusivement terrestres et l'État pour les autres sites. Cependant, les Régions n'auront pas la pleine maîtrise de toutes les mesures prévues pour la mise en oeuvre des DOCOB. Élles ne pourront pas modifier le périmètre des sites, instruire l'évaluation des incidences, arrêter la liste de travaux soumis à évaluation Le risque contentieux s'accroît avec un durcissement des attentes de la Commission sur le volet gestion de Natura 2000, ce qui conduit celle-ci a developper l'engagement de contentieux en l'absence d'objectifs suffisamment detailles et quantifies en matiere de conservation. Cette tendance devrait s'accentuer face au constat d'une erosion de la biodiversite au sein de l'UÉ qui incite la Commission a prevoir des objectifs chiffres renforces de restauration des habitats degrades dans sa strategie biodiversite 2020-2030, voire un cadre contraignant. 75 PUBLIÉ d'incidence76, ni maîtriser les mesures agro-environnementales, principal levier de Natura 2000 qui relèvera de nouveau de l'État, ce qui est d'ailleurs considéré par certains interlocuteurs comme incohérent avec la décentralisation de Natura 2000. Énfin, les Régions n'auront pas la maîtrise de certains usages sensibles sur les zones Natura 2000 dont la régulation continuera à relever de l'État77. Én cas de condamnation, la mise en oeuvre d'une action récursoire est possible78. S'il existe également dans plusieurs autres pays, ce dispositif n'a pas été mis en oeuvre jusqu'à présent pour Natura 2000. En Allemagne, la procédure, complexe, est menée par le ministère fédéral de la justice et celui de l'économie, le ministère de l'environnement n'ayant qu'une activité de conseil dans le processus. En Italie, l'État peut théoriquement se substituer à une région pour pallier les insuffisances de celle-ci vis-à-vis de ses responsabilités (article 43 de la loi 234/2012). En Espagne, les autorités ont prévu un système dit de « répercussion de la responsabilité financière des sanctions financières de la Cour de Justice pour les violations du droit de l'UE qui proviennent d'entités infra-étatiques » (Communautés autonomes et municipalités, notamment) par un décret royal 515/2013 qui réglemente les critères et la procédure pour déterminer et transmettre les responsabilités pour le non-respect du droit de l'Union européenne79. Aux Pays-Bas, le dispositif d'action récursoire existe depuis mai 2012, à travers le European Public Entities Compliance Act, NErpe Act qui permet au ministère concerné du gouvernement central d'intervenir en cas de manquement d'entités publiques au droit européen80. Le ministère peut alors exécuter l'obligation légale et recouvrer les frais via une somme forfaitaire, une pénalité ou encore le remboursement d'une subvention européenne. Ce dispositif n'aurait pas été jusqu'alors actionné par le gouvernement central, car les difficultés politiques que pourrait engendrer une telle action récursoire resteraient pour l'instant rédhibitoires. Én France, plusieurs facteurs viendront compliquer la mise en oeuvre du dispositif d'action récursoire qui requiert de pouvoir déterminer clairement les responsabilités de chacun. Les rôles respectifs de l'État et des collectivités pour la conduite de la politique publique étant imbriqués et interdépendants, les collectivités auront beau jeu de rejeter leurs responsabilités dans le cadre de l'action récursoire au motif que l'État a gardé certaines compétences. Cette situation ambiguë fait que de nombreux interlocuteurs préféreraient une décentralisation complète, afin de responsabiliser pleinement les collectivités et de garantir l'efficacité de l'action récursoire, l'État n'étant alors que l'interlocuteur institutionnel vis-à-vis de la Commission comme c'est le cas en Allemagne. Certaines Régions semblent partager cette position. Elles pourraient préférer exercer la totalité de la compétence et être pleinement responsables vis-à-vis de la Commission européenne, ce qui supposerait d'être en mesure d'établir un état des lieux de l'état de conservation de chaque site (au moment du transfert) sur la base de critères partagés d'appréciation du bon état écologique, pour bien établir les responsabilités en cas de contentieux ultérieurs. Cependant, il pourra L'article L414 prevoit qu'une liste locale des documents de planification, programmes ou projets ainsi que des manifestations ou interventions concernes est arretee par l'autorite administrative competente au regard des objectifs de conservation des sites Natura 2000 figurant dans les documents d'objectifs. 76 Outre la designation complementaire de sites pour les aires marines, les risques de manquements de la France portent sur le contentieux par rapport a la chasse traditionnelle (exemple : chasse a la glu), la gestion des grands carnivores (loup) en raison de l'utilisation large du dispositif de derogation, l'impact des eoliennes sur les oiseaux et les chauvessouris, l'exploitation forestiere qui pourrait aussi poser des problemes. 77 L'action recursoire a ete introduite par la loi NOTRe et devrait etre utilisee pour la premiere fois en France pour donner suite a l'arret de la CJUÉ du 24 octobre 2019 sur la qualite de l'air. Élle intervient une fois le manquement constate par la Commission et non pas au stade du precontentieux. 78 Ce dispositif a deja ete mis en oeuvre notamment a la suite du jugement d'execution pour non-respect de la directive sur les eaux usees (arret de la CJUÉ du 25 juillet 2018, affaire C-205/17) qui concerne plusieurs administrations regionales et locales en Éspagne. 79 Au titre de la loi NÉrpe, une « entite publique » designe les organismes et agences pour lesquels le gouvernement neerlandais peut etre tenu responsable par la Commission europeenne, si ces organismes et agences violent le droit de l'UÉ. 80 PUBLIÉ s'avérer délicat dans de nombreux cas de parvenir à distinguer scientifiquement les évolutions défavorables des sites qui relèvent des conditions naturelles ou des modes de gestion antérieurs, de celles liées aux nouveaux modes de gestion81. Puisque le choix a été fait d'une mise en oeuvre partagée, il est indispensable de prévoir le moyen d'apporter des correctifs, sans attendre une éventuelle action en manquement. Plusieurs dispositifs peuvent être envisagés, tels que des sanctions financières sur le modèle de l'article 55 de la loi solidarité renouvellement urbain (SRU) sur la construction de logements sociaux, ou un pouvoir de substitution du préfet en cas de carence. La mise en oeuvre de telles mesures nécessitera de pouvoir clairement constater l'insuffisance éventuelle de l'action du conseil régional sur la base du tableau de bord des indicateurs dont le suivi sera assuré par l'instance de gouvernance conjointe entre l'État et le conseil régional. De son côté, l'État devra être irréprochable sur les missions qu'il aura conservées. La mission préconise d'assurer ce suivi dans un cadre de dialogue continu avec des décisions par consensus, comme le recommande la DG ÉNV de la Commission européenne. La possibilité pour l'État de reprendre la main en cas de manquement constaté est utile. Cependant, plus que la `menace', l'élément déterminant pour maintenir la cohérence du réseau est la capacité du niveau central à édicter des cadrages pertinents et à obtenir ­ pas nécessairement par la contrainte - qu'ils soient appliqués dans toutes les régions. Selon l'outil de suivi d'activités SALSA, en 2020, environ 171 ÉTPT se consacraient à Natura 2000 dans les services déconcentrés, soit 21,6 % des effectifs de la partie biodiversité du programme 113 (791 ÉTPT en 2020). Én termes d'activités : Pres de 119 ÉTPT sont en charge de la designation et de la gestion des sites dont 67 % en DDT et 33% en DRÉAL ; Pres de 53 ÉTPT instruisent les evaluations des incidences dont 96% en DDT(M). En moyenne, un ETPT permet de prendre en charge une dizaine de sites, mais le tableau ci-dessous montre une forte variabilité entre les régions qui tient à différents facteurs notamment la part des sites dont la gestion est portée par l'État82 qui entraîne une charge de travail plus importante pour les services. La reference aux `conditions naturelles' inclut ici les evolutions des milieux induits par le changement climatique. L'inertie de la reponse de certains milieux explique la reference aux modes de gestion anterieurs. 81 82 A l'exception de la region PACA, toutes les regions dont le nombre de sites pris en charge par ÉTPT est inferieur a la moyenne ont un taux de sites dont la gestion est portee par l'État compris entre 44 et 85%. PUBLIÉ Tableau 4 : Nombre de sites et effectifs (DREAL et DDT-M) consacrés au réseau Natura 2000 (source : SALSA 2020) Region Auvergne-Rhone-Alpes Bourgogne Franche-Comte Bretagne Centre Val de Loire Corse Grand-Ést Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle Aquitaine Occitanie PACA Pays-de-la-Loire Total Nombre sites 260 119 82 55 92 226 89 34 94 268 253 126 63 1761 Dont sites "marins" 0 0 57 0 25 0 15 0 31 37 14 19 22 220 ÉTPT Incidences 4,44 3,18 2,27 1,01 3,82 4,44 2,70 1,38 4,27 9,45 3,86 9,55 2,42 52,81 ETPT Sites 12,17 7,88 6,14 5,25 3,13 15,25 5,96 3,26 10,28 20,09 14,93 10,21 4,23 118,79 Total ETPT 16,62 11,07 8,41 6,26 6,95 19,69 8,66 4,64 14,55 29,54 18,79 19,76 6,65 171,60 Sites/ETPT 15,6 10,7 9,7 8,8 13,2 11,5 10,3 7,3 6,5 9,1 13,5 6,4 9,5 10,3 Pour ce qui concerne les DREAL, plus de 70% des agents en charge de Natura 2000 sont de catégorie A. Ils se consacrent à la gestion des sites pour 95% du temps. Tableau 5 : Effectifs en charge de Natura 2000 dans les DREAL (source SALSA, année 2020) ÉTPT Natura 2000 - incidences Natura 2000 - sites A 1,67 27,42 B 0,31 8,02 C 0,06 2,96 Vac 0,02 0,22 Total 2,05 38,62 En moyenne, un ETPT affecté en DRÉAL assure le suivi de 43 sites. Dans des régions où l'État doit directement piloter la gestion d'une part importante des sites (Pays-de-Loire, Centre-Val-de-Loire, Normandie), le nombre de sites par ETPT est inférieur à la moyenne. Il faut cependant noter que la Bretagne et Nouvelle-Aquitaine sont proches de la moyenne alors qu'elles ont un taux important de sites pilotés par l'État. Il est probable qu'il y a également un effet lié à l'organisation entre la DRÉAL et les DDT(M) pour expliquer ces écarts. PUBLIÉ Tableau 6 : Nombre de sites et effectifs consacrés en DREAL au réseau Natura 2000 (source : SALSA 2020) Region Auvergne-Rhone-Alpes Bourgogne Franche-Comte Bretagne Centre Val de Loire Corse Grand-Ést Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle Aquitaine Occitanie PACA Pays-de-la-Loire Total general Nombre sites 260 119 82 55 92 226 89 34 94 268 253 126 63 1761 Sites "marins" 0 0 57 0 25 0 15 0 31 37 14 19 22 220 ETPT Incidences NC 0,16 0,04 0,02 0,03 0,00 0,00 0,20 0,86 0,40 0,14 0,05 0,14 2,04 ETPT Sites NC 3,51 1,87 3,63 1,55 4,8 1,43 2,13 4,18 5,55 3,71 4,18 2,08 38,62 Total ETPT NC 3,67 1,91 3,65 1,58 4,80 1,43 2,33 5,04 5,95 3,85 4,23 2,22 40,66 Sites/ETPT NC 32,4 42,9 15,1 58,2 47,1 62,2 16,0 22,5 45,0 65,7 29,8 28,4 43,3 Pour ce qui concerne les DDT(M), les agents en charge de Natura 2000 sont majoritairement de catégorie B (63%). La gestion des sites occupe plus de 60% des effectifs et l'instruction des évaluations d'incidences un peu moins de 40%. Tableau 7 : Effectifs en charge de Natura 2000 dans les DDT-M (source SALSA année 2020) ÉTPT Natura 2000 - incidences Natura 2000 - sites A 12,44 18,69 B 33,76 48,12 C 4,05 13,15 Vac 0,30 0,01 Total 50,56 79,98 En DDT(M), en moyenne, 1,4 ETPT par département est dédié à Natura 2000, avec une variabilite très importante selon les départements. Ainsi, 35 départements disposent de moins d'un ÉTPT consacré à Natura 2000. Une mission du CGEDD avait relevé en 2016 la forte proportion de DDT(M) où la personne la plus impliquée sur la politique ne dépasse pas un mi-temps. Les agents de catégorie B sont majoritaires (63%). Si l'on considère les départements qui comptent au moins 30 sites Natura 200083, un ETPT a la charge en moyenne de 18 sites (21 sites hors Bouches-du-Rhône). Quelques situations interrogent sur la capacité à pouvoir assurer la mission au vu des effectifs déclarés. 83 Les donnees ÉTPT ne sont pas disponibles pour les departements de l'Herault et du Var qui comptent respectivement 53 et 32 sites. PUBLIÉ Tableau 8 : Effectifs dans les DDT(M) des départements comptant au moins 30 sites Natura 2000 (source : SALSA année 2020) Departement 12 13 15 17 26 29 2A 2B 30 33 39 40 52 62 63 64 66 74 88 Total général Nombre sites 30 31 34 46 32 44 49 55 43 57 41 33 44 31 35 54 30 39 32 760 ÉTPT Incidences 0,17 6,30 0,81 1,26 0,10 1,13 2,23 1,56 0,45 1,15 0,03 1,04 0,24 1,63 0,35 0,19 1,21 0,04 0,34 20,23 ÉTPT Sites 1,02 1,36 1,28 1,4 0,75 1,47 1,13 0,35 1,72 1,76 1,2 0,47 0,37 1,17 1,61 2,37 0,7 0,91 0,92 21,96 Total ÉTPT 1,19 7,66 2,09 2,66 0,85 2,60 3,36 1,91 2,17 2,91 1,23 1,51 0,61 2,80 1,96 2,56 1,91 0,95 1,26 42,19 Sites/ÉTPT 25,2 4,0 16,3 17,3 37,6 16,9 14,6 28,8 19,8 19,6 33,3 21,8 72,1 11,1 17,8 21,1 15,7 41,1 25,4 18,01 Dans les départements qui comptent moins de 15 sites, un ETPT a la charge en moyenne de 14 sites. La variabilité est beaucoup plus importante au sein de cet ensemble de départements puisque dans certains d'entre eux un ÉTPT a la charge de moins de 6 sites alors que dans d'autres le ratio atteint 70 voire 100 sites. Même s'il faut considérer avec prudence les effectifs déclarés par les services, ces situations interrogent sur l'exercice effectif de la mission. PUBLIÉ Tableau 9 : Effectifs dans les DDT(M) des départements comptant moins de 15 sites Natura 2000 (source : SALSA année 2020) Departement 18 23 28 31 32 35 36 37 41 45 49 53 58 67 69 70 72 77 78 81 82 87 89 90 91 95 Total general Nombre sites 15 13 6 12 7 13 9 10 13 14 14 8 15 15 4 15 12 16 9 10 9 13 9 6 10 4 281 ÉTPT Incidences 0,06 1,01 0,11 0,50 0,00 0,31 0,22 0,21 0,38 0,00 0,58 0,19 0,13 1,00 0,03 0,72 0,00 0,39 0,42 0,10 0,11 0,14 0,02 0,62 0,27 0,10 7,62 Total ÉTPT 0,22 2,19 0,20 1,00 0,10 1,80 0,63 0,49 0,92 0,14 0,87 0,71 0,65 2,50 0,69 1,00 0,33 0,81 0,66 0,66 0,51 0,93 0,36 0,89 0,64 0,20 20,10 ÉTPT Sites 0,16 1,18 0,09 0,5 0,1 1,49 0,41 0,28 0,54 0,14 0,29 0,52 0,52 1,5 0,66 0,28 0,33 0,42 0,24 0,56 0,4 0,79 0,34 0,27 0,37 0,1 12,48 Sites/ÉTPT 68,2 5,9 30,0 12,0 70,0 7,2 14,3 20,4 14,1 100,0 16,1 11,3 23,1 5,8 5,8 15,0 36,4 19,8 13,6 15,1 17,6 14,0 25,0 6,7 15,6 20,0 14,0 Au vu des données qui précédent, on pourrait faire l'hypothèse d'une économie d'échelle liée au nombre total de sites géré par département dans la mesure où le ratio du nombre de sites par ETPT est en moyenne de 50% supérieur dans les départements comptant plus de 30 sites (hors Bouches-duRhône) par rapport à ceux qui en ont moins de 15. Ces données font apparaître des situations entre départements notamment pour l'instruction des évaluations d'incidences qui peuvent a priori s'expliquer par l'organisation locale des services, la disponibilité des ressources humaines ou la manière d'exercer cette activité. PUBLIÉ Le ministère de la transition écologique va devoir assurer un double transfert d'emplois budgétaires vers les Régions correspondant : D'une part, aux agents qui instruisent les mesures Natura 2000 (animation et contrats non agricoles) cofinancees par le FÉADÉR dont la fonction d'autorite de gestion sera assuree par les Regions a compter de 2023 84 . Le gouvernement dispose de 18 mois pour preciser par ordonnance, en application de la loi du 3 decembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union europeenne en matiere economique et financiere (loi dite « DDADUÉ »), les modalites de ce transfert ; D'autre part, aux agents en charge de la gestion administrative des sites Natura 2000 exclusivement terrestres pour les fonctions qui seront decentralisees aux Regions a compter du 1er janvier 2023, conformement a l'article 13 de la loi « 3DS ». Les effectifs susceptibles d'être transférés aux Régions au titre de la loi « 3DS » correspondent à un périmètre qui est plus limité que celui suivi dans l'outil SALSA au titre de Natura 2000 puisqu'il ne concerne que la gestion des sites exclusivement terrestres et exclut la désignation des sites et l'instruction de l'évaluation des incidences. Par ailleurs, les effectifs concernés par la décentralisation aux Régions des dispositifs non surfaciques du FEADER relatifs à Natura 2000 constituent une partie des effectifs qui sont concernés par la décentralisation de la gestion Natura 2000 inscrite dans le projet de loi « 3DS ». Pour évaluer les ETPT effectivement concernés par le transfert, une enquête spécifique a été menée par la DEB auprès des services déconcentrés. Il en ressort une évaluation de 88,8 ETPT dans les DREAL et DDT(M) pour la gestion des sites répartis sur 708 agents pour l'année 2019, ce qui signifie que Natura 2000 ne pèserait en moyenne que 12% de l'activité des agents concernés : Tableau 10 : Effectifs en ETPT consacrés à la gestion des sites Natura 2000 (enquête DEB) Catégorie ETPT A-A+ 34,4 B 45,9 C 9,5 Vac 0,0 Total 88,8 Cette première approche demande à être précisée en raison du manque ou du caractère hétérogène de certaines données fournies par les services qui ont été extrapolées. Elle porte sur un périmètre sites majoritairement terrestres) qui est plus large que celui qui a été retenu par la loi (sites exclusivement 84 Une nouvelle repartition du partage actuel des responsabilites entre État et Regions dans la gestion du FÉADÉR a ete actee a l'occasion d'un comite État-Regions en octobre 2019. L'arbitrage attribue la fonction d'autorite de gestion aux Regions pour certaines mesures, principalement celles relevant du developpement economique et de l'amenagement territorial (dites « non-surfaciques », notamment l'installation des jeunes agriculteurs, la modernisation des exploitations agricoles, la formation, la cooperation, Leader) et leur decentralise pour ce faire, les credits de contreparties nationales et les agents charges de l'instruction correspondants, tandis que l'État assurera l'autorite de gestion pour les autres mesures comme l'indemnite compensatoire de handicaps naturels, l'aide a l'agriculture biologique ou les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAÉC). PUBLIÉ terrestres), la différence pouvant être évaluée à environ 4%85. Élle sera à compléter par l'analyse détaillée de l'activité des effectifs de l'administration centrale (9 ÉTPT en 2018) pour évaluer la partie, a priori limitée, qui pourrait être transférée. Une autre enquête menée par la DEB86 estimait que la gestion du FEADER pour Natura 2000 impliquait 123 agents pour 26,7 ETPT. Cette activité est donc exercée en moyenne à un peu plus de 20% de leur temps par les agents concernés. Tableau 11 : Effectifs consacrés à la gestion des mesures FEADER Natura 2000 (enquête DEB) Nombre d'agents AA+ 52 B 53 C 13 Vac 4 Total 123 AA+ 6,1 B 12,45 Nombre d'ETPT C 3,87 Vac 4,31 Total 26,73 Le transfert de la compétence de gestion des sites exclusivement terrestres nécessitera le transfert ou la compensation aux Régions des moyens que l'État y consacrait, dans les conditions prévues aux articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT). Cependant, l'État devra encore disposer de moyens afin d'assurer l'interface et la coordination avec les régions sur les missions dont chacun sera responsable. Sur le fondement des articles 80 et suivants de la loi de modernisation de l'action publique dite « MAPTAM », pour un transfert de la compétence au 1er janvier 2023, les effectifs à prendre en compte sont ceux de la fin de l'année 202187. Pour ce qui concerne les agents en charge de la gestion des dispositifs non surfaciques du FEADER, le volet Natura 2000 est marginal. L'essentiel des emplois budgétaires concernés relève du ministère chargé de l'agriculture (MAA) qui y travaille activement avec les Régions. Le nombre d'emplois à transférer serait égal à la moyenne des emplois budgétaires consacrés, sur la période 2014-2020, aux mesures non surfaciques dont l'autorité de gestion revient, dans la future programmation, aux conseils régionaux. Cette modalité de calcul est donc différente de celle qui prévaudra pour la détermination des emplois à transférer au titre de la loi « 3DS ». Pour le volet Natura 2000, les deux transferts devant être simultanés au 1er janvier 2023 et les agents n'exerçant l'une et/ou l'autre mission que pour une partie de leur temps de travail, il est souhaitable de lier les deux transferts. Ces modalités sont à confirmer très rapidement entre le MTE et Régions de France. Un inventaire portant sur les effectifs consacrés en 2021 au périmètre (sites et activités) effectivement décentralisé devra donc être conduit dans chaque région dès le vote définitif du projet de loi « 3DS ». Il devra porter sur l'activité des DRÉAL et des DDT(M) pour la seule gestion des sites exclusivement terrestres (création des COPIL et approbation des DOCOB, présidence des COPIL et élaboration et suivi de mise en oeuvre des DOCOB à défaut de collectivité volontaire, instruction des contrats d'animation 85 Le nombre de sites exclusivement terrestres (1535) represente 96% des sites majoritairement terrestres (1598) pris en compte dans l'enquete. 86 Les donnees ont ete recueillies pour les annees 2017 a 2019. Élles ont ete extrapolees pour les annees manquantes au prorata des montants financiers engages, sauf pour l'annee 2014 qui a ete geree en 100 % État et pour laquelle les effectifs ont ete alignes sur ceux de l'annee 2015. Article 80 de la loi n°2014-58 de modernisation de l'action publique : « ...Sont transferes ou mis a disposition des collectivites territoriales ou de leurs groupements les emplois pourvus au 31 decembre de l'annee precedant l'annee du transfert de competences... ». « II. - Én cas de transfert de service, apres determination d'un nombre entier d'emplois a temps plein susceptibles d'etre transferes, les fractions d'emplois ne pouvant donner lieu a transfert font l'objet d'une compensation financiere ». 87 PUBLIÉ et des contrats non agricoles cofinancés par le FEADER, instruction des chartes et des exonérations fiscales). Pour des raisons d'efficacité, il semble préférable que ce travail soit fait contradictoirement dans chacune des régions entre la DREAL et le conseil régional. Les résultats seront transmis à l'administration centrale sous la forme d'un tableau dont le modèle aura été agréé conjointement par la DÉB et Régions de France. Certains des responsables des conseils régionaux rencontrés par la mission considèrent, comme Régions de France, qu'au-delà des difficultés pratiques qu'il va y avoir pour l'établir, l'état des effectifs ne correspondra pas aux besoins réels dans la mesure où les effectifs de l'État ont constamment diminué depuis plusieurs années. Seuls les agents à temps plein sont susceptibles d'être transférés88. Les fractions d'emplois et les postes vacants sont compensés financièrement auprès de la collectivité. Compte-tenu du caractère fractionné des emplois consacrés à la gestion de Natura 2000, le transfert consistera donc en une compensation financière aux collectivités89. Un système plus souple de compensation financière complété par des transferts de postes pleins, même minoritaires, aurait permis de limiter les sureffectifs temporaires que cette situation va créer sur le programme 113. Ce souci d'optimisation de la gestion des emplois de l'État rejoindrait l'attente exprimée auprès de la mission par des agents qui souhaiteraient que soit ouverte la possibilité d'un transfert des agents volontaires (droit d'option) qui sont spécialisés sur Natura 2000 (à temps plein ou pas). Cela concerne tout particulièrement des agents qui se consacrent majoritairement au pilotage de la gestion Natura 2000 et/ou à l'instruction des aides à l'élaboration et à la révision des DOCOB et aux actions d'animation Natura 2000. Sachant qu'une partie de ces agents interviennent déjà en délégation du conseil régional90, leur transfert « physique » permettrait de gagner du temps et donc de l'efficacité dans la reprise de gestion par les conseils régionaux. Cet objectif pourrait cependant être satisfait par un détachement des agents concernés auprès du conseil régional qui est à encourager. La mission a pu constater lors de ses rencontres avec les services déconcentrés que les agents étaient dans l'attente d'une information claire sur les modalités pratiques du transfert de la compétence aux Régions et sur les conséquences pour les personnels concernés. Faute d'information sur cette transition, certains agents envisagent ou ont déjà changé de fonction. Les responsables des services déconcentrés ont indiqué qu'il leur était très difficile de pourvoir les postes vacants relatifs à la gestion Natura 2000 dans ce contexte d'incertitude. Dès l'adoption du projet de loi « 3DS », il conviendra donc d'informer au plus vite les personnels sur les modalités du transfert de compétences aux Régions et sur le devenir des agents de l'État affectés à la politique Natura 2000. Le transfert d'effectifs suit une procedure specifique. Il s'effectue par une convention qui acte d'abord la mise a disposition temporaire des agents au moment du transfert de competences. Le transfert definitif des agents vient ensuite, acte par un decret en Conseil d'État et inscrit au PLF N+1 par rapport a l'annee N de leur depot d'option de transfert. 88 89L'article 13 du projet de loi 3DS prevoit que : « IV. ­ Les fractions d'emplois en charge de l'exercice de la competence transferee font l'objet d'une compensation financiere aux collectivites beneficiaires du transfert de la competence mentionnee au I dans les conditions prevues au IV de l'article 44 de la presente loi ». 90 Certains presidents de conseils regionaux, devenus autorites de gestion des fonds communautaires et notamment du FÉADÉR, ont delegue a la DRÉAL la signature de la totalite des actes de la procedure a l'exception des decisions d'attribution des aides. Cette delegation peut inclure l'instruction et la demande de paiement des subventions de la Region lorsque celle-ci apporte un cofinancement. PUBLIÉ La décentralisation d'une large majorité des sites et le transfert aux Régions des moyens correspondants va obliger à repenser l'organisation des services en charge du réseau Natura 2000 aux échelons national, régional et départemental. La direction de l'eau et de la biodiversité (DÉB) n'aura plus à assurer le pilotage et la gestion des financements nationaux que pour les sites à composante maritime. En revanche, elle va conserver ses responsabilités actuelles vis-à-vis de la Commission européenne pour l'ensemble des sites : désignation des sites Natura 2000, suivi des directives et du rapportage auprès de la Commission, gestion des contentieux. Pour exercer ces responsabilités, elle devra continuer à interagir avec les services déconcentrés, principalement les DREAL, mais également avec les conseils régionaux. Sa relation avec les collectivités sera nécessairement différente de celle qu'elle entretient avec les services déconcentrés. Même si ceux-ci pourront servir de relais, il est probable que des relations directes seront souhaitées par les Régions, ce qui nécessitera de la disponibilité. Il ne faut donc pas s'attendre à ce que la mesure de décentralisation partielle de Natura 2000 conduise à un gain d'ÉTP au sein de la DÉB. Les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DRÉAL/DRIÉAT) continueront à instruire les dossiers de désignation des sites et de modification des périmètres, soit en pleine responsabilité (sites à composante maritime), soit en consultant les Régions (sites exclusivement terrestres). Elles poursuivront leur appui aux DDT-M pour l'instruction des évaluations d'incidences. Pour ce qui concerne la gestion des sites, la situation ne changera pas pour les sites marins ou majoritairement marins qui relèvent du pôle maritime de la DREAL. En revanche, dans 8 régions, les services en charge de la biodiversité vont devoir piloter au total la gestion de 63 sites majoritairement terrestres (de 3 sites dans les Hauts-de-France à 19 sites en Nouvelle-Aquitaine). Parmi ceux-ci, les DRÉAL continueront à assurer la maîtrise d'ouvrage des sites pour lesquels aucune collectivité ne s'est portée volontaire selon la répartition convenue avec les DDT(M). L'animation des animateurs de ces quelques sites ne pourra plus être assurée par la DREAL, car ils se tourneront naturellement vers le conseil régional qui sera leur principal interlocuteur pour les sites terrestres. Én termes de charge de travail, si l'on prend l'exemple de la Normandie, les 6,12 ETPT dédiés à la gestion des sites terrestres se ventilent en 5,19 ETPT pour les sites exclusivement terrestres (63 sites) et 0,93 ETPT pour les sites majoritairement terrestres (9 sites), les sites marins et majoritairement marins occupant 2 ETPT (22 sites). Les DREAL devront assurer le lien avec les services du conseil régional pour la coordination générale du réseau Natura 2000 et notamment sa cohérence avec la stratégie régionale de la biodiversité et celle des aires protégées. À ce titre se pose la question de leur participation aux COPIL des sites exclusivement terrestres lorsque les DDT(M) ne seront pas en mesure de le faire. Plus généralement, la représentation et le rôle de l'État dans ces COPIL dont la composition relèvera désormais des conseils régionaux sont à préciser. La position qui sera retenue, aura un impact déterminant sur les besoins de ressources humaines. Én revanche, les DRÉAL n'auront plus à assurer la gestion des délégations de crédits affectés aux sites terrestres, mais devront continuer à gérer certains crédits pour les sites marins. Il semble difficile de pouvoir assurer dans des conditions satisfaisantes la coordination avec le conseil régional et les missions restant de la compétence de l'État sans disposer dans chacune des DRÉAL d'au moins un ETPT (majoritairement de catégorie A). Pour les DREAL des cinq régions sans façade maritime, il faudrait donc 5 ETPT. Pour les huit régions avec une façade maritime, il faut ajouter au besoin PUBLIÉ précédent sur les sites terrestres, la capacité à poursuivre la gestion des sites à composante maritime. Sachant que la gestion de ces sites est plus exigeante en temps, sur la base d'un ratio de 15 à 20 sites par ÉTPT, le besoin serait de 10 à 15 ÉTPT auxquels s'ajouterait en moyenne 0,5 ETPT par région pour la coordination, soit 4 ÉTPT au total. Cette estimation conduirait à disposer d'environ 2 ÉTPT en moyenne dans chaque DRÉAL de région à façade maritime. Pour l'ensemble des régions, le besoin minimal serait donc d'environ la moitié des effectifs actuels présents dans les DRÉAL91. Compte-tenu de la polyvalence de la plupart des agents, la réduction des activités liées à Natura 2000 et des effectifs concernés va impacter d'autres missions des DRÉAL comme les plans nationaux d'action sur les espèces menacées, l'instruction des dérogations sur les espèces protégées voire la création des autres aires protégées et l'animation du plan d'actions régional de la SNAP. Les directions départementales des territoires (et de la mer) auront toujours à instruire les évaluations des incidences sur l'ensemble des sites Natura 2000. Si globalement les DDT(M) déclarent y consacrer au total environ 50 ETPT, la situation est très disparate. Là où certaines indiquent y consacrer plus d'un ÉTPT, sans que ce soient nécessairement des départements comptant beaucoup de sites, d'autres déclarent moins de 0,1 ETPT y compris pour des départements ayant 30 à 40 sites. La capacité des services à exercer avec pertinence cette mission semble donc déjà se poser dans certains cas. Elle risque de se généraliser pour les sites terrestres avec des effectifs réduits qui n'auront plus la connaissance des sites Natura 2000 faute d'être présents dans les COPIL et de lien avec les animateurs des sites. Les directeurs des DDT(M) craignent que l'instruction des dossiers devienne purement administrative, ce qui conduit certains à s'interroger sur la pertinence de maintenir des activités liées à Natura 2000 à l'échelon départemental. D'autres suggèrent d'envisager un appui des services départementaux de l'OFB notamment lorsqu'un déplacement sur le terrain est nécessaire. Pour les sites non exclusivement terrestres, les DDTM sont censées devoir continuer à instruire les documents d'objectifs avant leur approbation par le préfet, assurer la représentation de l'État dans les comités de pilotage, assurer le pilotage de la gestion de certains sites pour lesquels aucune collectivité ne s'est portée volontaire (selon la répartition convenue avec la DREAL). Les effectifs nécessaires pour assurer ces missions sont difficiles à estimer. A minima et de manière théorique, ils devraient correspondre à la quote-part des sites non exclusivement terrestres soit de l'ordre de 10 ÉTPT (12,5% des 80 ÉTPT actuels92). La charge de gestion qui incombe aux DDTM est cependant plus importante pour les sites à composante maritime dans la mesure où les collectivités sont moins présentes que pour les sites exclusivement terrestres. Faute d'avoir pu disposer d'éléments analytiques pour chacune des actions de gestion des sites Natura 2000 assurées par les DDT(M), la mission n'est pas en mesure d'apprécier finement la correction qu'il conviendrait d'apporter à l'estimation précédente. Elle évalue le besoin lié à la gestion dans une fourchette de 10 à 20 ETPT concentrés dans les 25 départements ayant une façade maritime. Sous réserve des incertitudes de l'évaluation qui précède et en considérant le maintien des ressources consacrées aux incidences, les effectifs dédiés à Natura 2000 dans les DDT(M) se trouveraient ainsi globalement réduits de moitié. Cette politique ne reposerait plus en DDT(M) que sur environ 0,7 ETPT en moyenne par département avec des disparités selon que les départements ont ou non une façade maritime. 91 92 Hors DRÉAL Rhone-Alpes pour laquelle les donnees SALSA 2020 ne sont pas disponibles. Sur la base de 220 sites non exclusivement terrestres sur 1761 sites au total, soit 12,5%. PUBLIÉ Si toute activite en matiere de gestion des sites est appelee a cesser dans les departements sans façade maritime, on peut s'interroger sur l'organisation a mettre en place pour assurer au mieux le pilotage de la gestion des sites ayant une composante maritime. Dans les chefs-lieux des departements maritimes qui accueillent le service de la DRÉAL en charge de la biodiversite (lui aussi impacte par une reduction d'effectif), les competences pourraient etre regroupees en une unite commune sachant que la contrainte de mobilite geographique des agents ne se poserait pas. Le service instruirait tous les actes de gestion y compris ceux qui resteraient de la competence formelle du prefet de departement. Cette hypothese porterait sur 8 unites communes DRÉAL-DDTM. Pour les 17 autres departements, une analyse devrait etre menee au cours du 1 er semestre 2022, au sein de chaque region concernee, pour determiner en fonction des ressources humaines disponibles, des contraintes geographiques, du nombre et des caracteristiques des sites a gerer dans chacun des departements, l'organisation la plus efficiente a envisager : regroupement en une seule unite regionale, unite inter departementale ou service restant autonome. La mise en place de ces unites mutualisees permettrait de regrouper des agents afin de disposer d'une capacite d'expertise suffisante, d'assurer la continuite du service et de renforcer l'attractivite des postes. L'article 24 du decret n°2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des prefets, a l'organisation et a l'action des services de l'État dans les regions et departements permet de placer le responsable du service accueillant une unite mutualisee sous l'autorite fonctionnelle de chaque prefet pour lequel il exerce une mission. A ce titre, chaque prefet peut deleguer sa signature a ce responsable ainsi qu'a ses subordonnes dans les matieres relevant de leurs attributions. De manière plus générale, la réflexion pourrait être étendue à l'organisation sur l'ensemble des régions et départements de l'instruction des évaluations d'incidence dans la mesure où un statuquo organisationnel ne semble plus permettre d'assurer la mission avec pertinence dans la plupart des départements. L'organisation relative à la compétence Natura 2000 devra être raisonnée en tenant compte de la mise en oeuvre du plan triennal de la SNAP et de l'implication des DDT-M dans l'animation locale du réseau des aires protégées. Si l'opération de décentralisation partielle de Natura 2000 aux Régions peut permettre à l'État de réduire de moitié environ les ÉTPT qu'il consacre à cette politique dans les services déconcentrés, il convient d'opérer cette réduction progressivement car la période transitoire nécessitera que l'État reste en doublon pendant les mois voire deux ou trois années qui suivront la décentralisation. L'article 8 de la Directive Habitats prévoit des cadres d'action prioritaires (Prioritized Action Framework -PAF) en tant qu'instrument de planification stratégique pluriannuel. Les PAF sont fixés, au niveau national et ou régional, pour chaque période de programmation des fonds européens, afin de renforcer l'intégration du financement Natura 2000 dans les États-membres avec l'utilisation d'autres instruments de financements pertinents de l'Union européenne. Le cadre d'action prioritaire français est réalisé par le ministère en charge de l'environnement en lien avec le ministère en charge de l'agriculture. Jusqu'à présent, il n'a pas été négocié avec les régions en charge de la gestion des fonds. Fondee sur la contractualisation de mesures de gestion avec les acteurs locaux, la mise en oeuvre de la PUBLIÉ politique Natura 2000 en France (hors mesures agroenvironnementales) mobilise deux sources principales de financement : Les credits europeens du FÉADÉR, ou le cas echeant du FÉDÉR93, en cofinancement des aides publiques nationales 94 , dont la gestion a ete decentralisee aux conseils regionaux pour la programmation 2014-202095 ; La contrepartie nationale appelee en face des fonds communautaires qui est assuree par des credits de l'État sur les budgets operationnels des DRÉAL du programme 113 (action 7 sousaction 31 relative a Natura 2000 hors CPÉR et sous-action 32 en CPÉR)96, ainsi que, le cas echeant, des credits des collectivites territoriales et etablissements publics (par exemple les agences de l'eau). L'article R414-13 prévoit qu'un arrêté du ministre chargé de l'environnement fixe la liste des actions contractuelles éligibles à une contrepartie financière de l'État. Le cas échéant, un arrêté du préfet de région précise cette liste compte tenu, notamment, des spécificités locales, des objectifs de conservation prioritaires et d'une allocation optimale des moyens. Cet arrêté établit également, en tant que de besoin, les barèmes de subvention applicables aux contrats Natura 2000. Le contrat Natura 2000 est conclu pour une durée de cinq ans entre l'État, la région en sa qualité d'autorité de gestion de fonds européens et, selon le cas, soit le titulaire de droits réels ou personnels portant sur des parcelles incluses dans le site, soit le professionnel ou l'utilisateur des espaces marins situés dans le site. L'État et la région sont chargés de l'exécution des clauses financières du contrat. Le financement de l'élaboration et la révision des DOCOB relèvent de crédits de fonctionnement. Il n'y a donc pas d'obligation d'autofinancement des collectivités. Én revanche, 34 actions contractuelles sur les 49 existantes ont été considérées comme des opérations d'investissement, ce qui impose l'obligation d'un autofinancement minimal de 20% pour la collectivité territoriale, maître d'ouvrage. La DRÉAL pilote au niveau régional, en relation étroite avec la Région, le financement de l'élaboration ou de la révision des DOCOB. Le service instructeur dépend de l'organisation retenue régionalement dans la convention Région/ASP/État. Il peut s'agir du Conseil régional, ou sur délégation de gestion passée entre le président du conseil régional et le préfet de région, de la DREAL ou de la DDT(M)97. Un Les lignes de partage entre les differents fonds et entre les differentes mesures du FÉADÉR ont e te definies au moment de la redaction de l'Accord de partenariat 2014-2020 France et des Programmes de Developpement Ruraux Regionaux (PDRR) et des programmes operationnels (PO) et doivent etre strictement appliquees et respectees. Ainsi, dans une region donnee, l'elaboration et l'animation des DOCOB ne peut etre financee a la fois sur des fonds FÉADÉR et sur des fonds FÉDÉR. La concentration thematique des fonds FÉDÉR a limite l'etablissement de lignes budgetaires propre a la biodiversite. Le FÉDÉR n'est ainsi utilise que dans 7 des 23 anciennes regions avec en particulier pour Natura 2000 l'animation des sites en Pays de Loire et dans les ex regions Lorraine et pour partie Champagne-Ardenne. 93 Le document de cadrage national État-Regions pour la gestion du FÉADÉR sur la periode 2014-2020 prevoit que l'elaboration et la revision des DOCOB peut etre cofinancee par la sous-mesure 7.13 : « etablissement et revision des plans de gestion des sites Natura 2000 »94, les contrats Natura 2000 forestiers et les contrats Natura 2000 ni agricoles ­ ni forestiers mobilisant les mesures 7.6 et / ou 8.5 (pour les contrats forestiers, uniquement utilise dans les ex regions Lorraine et Champagne-Ardenne, sachant qu'ailleurs ils sont avec les contrats ni-ni). Seule l'ex region ChampagneArdenne offre deux possibilites de financement des contrats ni-ni (FÉADÉR/FÉDÉR). Tous les contrats Natura 2000 agricoles sont finances a travers les mesures agro-environnementales (mesure 10). 94 95 La loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 dite « MAPTAM » a fait des Regions les autorites de gestion du FÉADÉR. La mise en oeuvre de la gestion des fonds europeens par les conseils regionaux est regie pour ce qui concerne Natura 2000 par le decret n° 2015-959 du 31 juillet 2015. 96 Les credits du ministere charge de l'ecologie, programmes par les services deconcentres, peuvent etre integres dans les contrats de plan État ­ Region (CPÉR) ou non, selon les choix regionaux. 97 Lorsque l'État est la structure porteuse de l'elaboration ou de l'animation de DOCOB, le Conseil regional est le service instructeur des dossiers de financement europeen portes par l'État. Én cas de delegation de gestion du Conseil regional a l'État ((DRÉAL ou DDT(M)), le maître d'ouvrage de l'operation doit etre differencie tres clairement de celui qui assure la reception et l'instruction des dossiers. PUBLIÉ seul service instructeur est identifié par département. Les demandes de contrats Natura 2000 sont instruites par la DDT(M) du lieu de l'opération projetée. Le conseil régional, en tant qu'autorité de gestion du FÉADÉR, gère les enveloppes financières d'autorisation d'engagement des crédits du FÉADÉR relatives à la maquette financière de son programme de développement rural régional (PDRR) : il lui revient notamment la responsabilité de créer dans le logiciel OSIRIS les enveloppes de gestion (FEADER et autres financeurs en paiement associé, par exemple les crédits DREAL) qui permettront de réaliser les engagements comptables. Les sommes accordées par l'État et par la Région au titre de l'élaboration ou de la mise en oeuvre des documents d'objectifs et des contrats Natura 2000 sont payées par l'Agence de services et de paiement (ASP) conformément à une convention passée avec l'État et la Région en sa qualité d'autorité de gestion des fonds européens (Article R414-14). Selon une étude de l'UMS Patrinat, environ un milliard d'euros a été consacré à la politique Natura 2000 en France sur la période 2007-2013 soit environ 166 M/an98. Tableau 12 : Montants engagés en faveur de Natura 2000 (source : UMS Patrinat) La source de financement principale de cette politique est le FEADER. La deuxième source de financement est représentée par les financements nationaux autres que ceux du ministère en charge de l'écologie ou du ministère en charge de l'agriculture, principalement les financements par les collectivités territoriales et par les établissements publics (notamment les agences de l'eau) qui concernent majoritairement les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et les projets LIFE+. Les financements du MTE représentent 16 % des financements totaux de la politique Natura 2000 (tableau 12). Rapportée aux actions autres que les MAÉC, la part du MTÉ s'élève à plus de 50 %. Ce financement revêt donc une importance prépondérante pour le financement des DOCOB et des contrats non agricoles. 98 Rouveyrol, P., Leroy, M., 2021. L'efficacite du reseau Natura 2000 terrestre en France, UMS PatriNat (OFB/CNRS/MNHN), Paris, 254 p. PUBLIÉ Pour la période 2014-2020, le cadre du plan d'action prioritaire (PAF) transmis par la France à la Commission européenne faisait état de besoins de financement estimés à 202 M/an, soit une augmentation d'un tiers par rapport aux engagements de la période précédente. Ils se décomposaient en 177 M pour Natura 2000 terrestre, 11 M pour Natura 2000 en mer, 6 M pour le pilotage global (surveillance des milieux, formation...) et 8 M pour cofinancer des projets Life. Au sein des 177 M envisagés pour les sites terrestres, 7,4 M étaient affectés aux DOCOB (nouveaux et révision), 57,7 M à l'animation des sites, 12 M aux contrats non agricoles et une enveloppe de 100 M était provisionnée pour les MAEC. Hors MAÉC, le besoin théorique estimé pour permettre de finaliser l'achèvement du réseau et la mise en place de tous les outils de gestion était donc de 540 M sur la période 2014-2020 pour la mesure 7 du FEADER (DOCOB et contrats Natura 2000 non agricoles). En pratique, les montants prévisionnels figurant dans les PDR 2014-2020 pour la mesure 7 étaient inférieurs : Tableau 13 : Montants prévisionnels 2014-2020 pour les DOCOB et contrats Natura 2000 (source DGPE) Én M Mesure 7 DOCOB et contrats Natura2000 FÉADÉR 251,8 Financements nationaux 200,6 Dont Top-up Montant total 9,1 452,4 La contribution nationale notifiée par le MTE pour la programmation 2014-2020 du FEADER était en moyenne de 24,7 M/an sur le programme 113 (DOCOB et contrats), soit 172,9 M sur la période de sept ans99. De plus, les crédits d'autres financeurs (agences de l'eau, collectivités territoriales) pouvaient être mobilisés en contrepartie du FEADER, en financement complémentaire du financement national (« top-up additionnel »), ou en financement intégral (« top-up pur »). Le suivi de la réalisation n'est pas simple car, dans les PDR 2014-2020, le traçage des crédits FEADER par enjeu est encore moins précis que sur 2007-2013100, sachant que le règlement ne donne aucune base juridique pour l'exiger101. La mesure 7 étant plus large que les seuls besoins liés à Natura 2000, il conviendrait de prévoir le niveau de détail suffisant dans les outils de suivi de la mise en oeuvre de la programmation pour permettre de distinguer clairement les actions pour Natura 2000 des autres actions contenues dans ces mesures. Il en est de même pour les mesures agroenvironnementales pour lesquelles il n'a pas été prévu de distinguer celles mises en oeuvre dans les sites Natura 2000 au sein de la dotation globale programmée pour la mesure 10102. Selon les donnees transmises a la mission par l'Agence de services et de paiements (ASP), tous dispositifs (hors MAÉC) et regions confondus (hors Corse qui releve d'une mesure distincte), le montant total des engagements sur les credits de l'État et du FÉADÉR sur la periode de programmation 20142020 s'elevait a 122,1 M dont 57,6 M de credits de l'État et 64,5 M du FÉADÉR. La repartition par 99 Par ailleurs 60 M/ an etaient prevus par le MAA pour les MAÉC. 100 Il en est de meme pour les montants consacres sur le FÉDÉR dans les trois ex regions qui l'ont mobilise sur des actions en faveur de Natura 2000. Ceux-ci ne sont pas identifies dans la programmation de la ligne 85 (protection de la biodiversite, protection de la nature et infrastructure verte). 101 Le seul suivi exige est a l'echelle de la mesure (mesure 10 = MAÉC, sans distinction d'enjeu ou mesure 7 = patrimoine dans une acception tres large) et a l'echelle des priorites (priorite 6 = biodiversite). 102 La programmation prevoyait 1252,4 M de FÉADÉR et 420,6 M de credits nationaux. Les depenses effectives sur la periode 2015-2019 se sont elevees a 1036,7 M et 512,0 de credits nationaux. PUBLIÉ region pour l'ensemble des sites (pas uniquement ceux qui sont exclusivement terrestres) est la suivante : Tableau 14 : Montants engagés pour Natura 2000 au 8 septembre 2021 (source ASP) RÉGION ALSACÉ AQUITAINÉ AUVÉRGNÉ BASSÉ-NORMANDIÉ BOURGOGNÉ BRÉTAGNÉ CH ARDÉNNÉS CÉNTRÉ VAL DÉ LOIRÉ FRANCHÉ-COMTÉ HAUTÉ-NORMANDIÉ ILÉ-DÉ-FRANCÉ LANGUÉDOC-ROUSSILLON LIMOUSIN LORRAINÉ MIDI-PYRÉNÉÉS NORD-PAS-DÉ-CALAIS PAYS DÉ LA LOIRÉ PICARDIÉ POITOU-CHARÉNTÉS PACA RHONÉ-ALPÉS TOTAL ÉNGAGÉ ÉTAT 2 569 806,25 2 474 641,07 3 095 957,68 2 386 512,43 3 363 135,57 3 910 814,59 64 386,85 1 624 997,72 5 046 530,47 2 991 682,93 1 810 956,89 4 853 118,48 792 667,12 604 925,52 3 610 406,31 1 709 465,48 534 347,44 1 775 939,06 1 254 168,60 6 682 751,18 6 478 866,84 57 636 078,48 ÉNGAGÉ FÉADÉR 2 606 520,40 2 387 270,80 3 500 078,35 3 206 462,53 3 312 318,30 4 014 751,58 19 002,73 1 326 642,75 7 059 571,29 2 268 843,82 1 426 954,26 6 992 016,99 1 214 447,31 1 214 083,19 4 079 546,76 1 948 137,44 561 683,32 2 261 341,27 2 000 898,27 6 802 191,97 6 289 353,47 64 492 116,80 TOTAL ÉNGAGÉ ÉTAT+FÉADÉR 5 176 326,65 4 861 911,87 6 596 036,03 5 592 974,96 6 675 453,87 7 925 566,17 83 389,58 2 951 640,47 12 106 101,76 5 260 526,75 3 237 911,15 11 845 135,47 2 007 114,43 1 819 008,71 7 689 953,07 3 657 602,92 1 096 030,76 4 037 280,33 3 255 066,87 13 484 943,15 12 768 220,31 122 128 195,28 Les engagements se ventilent en : 82,2 M pour 2 119 dossiers d'animation (39,1 M État et 43,1 M FÉADÉR) ; 7,1 M pour 163 DOCOB (3,4 M État et 3,7 M FÉADÉR) ; 32,8 M pour 1315 contrats non agricoles mobilisant 2 608 actions contractuelles dont 468 actions forestières (15,2 M État et 17,6 M FÉADÉR). Le transfert de la competence d'autorite de gestion du FÉADÉR aux Regions avait suscite a l'origine des inquietudes quant a la programmation suffisante de fonds europeens sur les mesures Natura 2000 qui PUBLIÉ pouvaient etre considerees comme relevant de politiques de l'État. L'enquete menee aupres des DRÉAL, en 2016, par une mission du CGÉDD a permis de constate que cette crainte n'etait pas fondee. Les montants effectivement engagés sont cependant très inférieurs à ceux annoncés dans le programme d'action prioritaire ou les plans de développement régionaux. Dans son rapport spécial nº 1/2017 sur Natura 2000103, la Cour des comptes européenne a conclu que le cadre d'action prioritaire (PAF) rempli par la France pour la période 2014-2020 ne donnait pas un aperçu fiable des coûts réels du réseau Natura 2000104. Elle estimait également que les changements dans l'organisation de la gestion des fonds européens, avec le passage aux régions, ne permettaient pas de comparer les coûts estimés dans le PAF et les montants effectivement alloués. De plus, la programmation régionale ne fait pas assez référence aux objectifs identifiés dans le PAF. Un rapport préparé pour l'Agence européenne de l'environnement pointe également le manque de données fiables dans le PAF français105. Plus généralement, l'importance d'une meilleure prévision des besoins de financement pour Natura 2000 avant le prochain cadre financier pluriannuel de l'UÉ a été reconnue dans une résolution du Parlement européen106. Pour la nouvelle période de programmation, les objectifs de financement mériteraient donc d'être clarifiés. Si la préparation du PAF 2021-2027 a fait l'objet d'une concertation avec les Régions en tant qu'autorités de gestion du FÉADÉR, il ne sera pas décliné par région, ce qui aurait été souhaitable dans le contexte de décentralisation partielle de la gestion de Natura 2000. Si cette déclinaison régionale n'est guère envisageable dans le calendrier imposé pour la programmation 2023-2027, elle devrait l'être pour la programmation suivante. Pour la prochaine programmation, le réseau Natura 2000 pourra être financé soit par le FEDER (Fonds européen de développement régional), soit par le FEADER au titre de l'intervention "Préservation et restauration du patrimoine naturel et forestier dont les sites Natura 2000 » ou, pour le cas particulier de la Corse, au titre de l'intervention "Préservation et restauration du patrimoine naturel et forestierCorse » tel que prévu par le Plan stratégique national de la Politique agricole commune (PAC) 20232027. Ces interventions qui s'inscrivent dans les aides non surfaciques, permettent de financer l'élaboration et l'animation des documents d'objectifs ainsi que les contrats Natura 2000 forestiers et ni agricoles - ni forestiers, mais également d'autres actions de préservation ou de restauration du patrimoine naturel et/ou forestier hors des zones Natura 2000. 103 Rapport special nº 1/2017 : Des efforts supplementaires sont necessaires pour exploiter pleinement le potentiel du reseau Natura 2000 104 Sachant qu'environ 77% de la superficie Natura 2000 terrestre etaient concernes par un autre statut de protection, il est certain que d'autres fonds publics (avec ou sans cofinancements communautaires) servent la cause de Natura 2000. Cependant, les financements des conseils departementaux dans le cadre de leur politique sur les espaces naturels sensibles ou encore ceux des agences de l'eau qui soutiennent aussi indirectement des objectifs Natura 2000 sont difficiles a evaluer. Le PAF 2014-2020 signalait cette inconnue, mais estimait neanmoins necessaire d'augmenter les financements envisages au regard des enjeux. 105 The Institute for Éuropean Énvironment Policy (IÉÉP), UNÉP-WCMC and Trinomics (prepared for the ÉÉA), Management effectiveness in the ÉU's Natura 2000 network of protected areas 106 Resolution du Parlement europeen du 15 novembre 2017 sur un plan d'action pour le milieu naturel, la population et l'economie. PUBLIÉ La préoccupation des conseils régionaux pour la gestion des aides non surfaciques du FEADER est d'abord centrée sur le volet agricole (installation des jeunes, aides aux investissements) qui est sensible et porte sur des montants financiers importants. Si ce volet fait l'objet d'échanges actifs dans les régions entre l'État et les conseils régionaux, la mission a constaté qu'il n'en était pas de même pour le volet Natura 2000 qui a semblé pour l'instant ignoré ou négligé. Cette situation s'explique notamment par le fait que les aides non surfaciques de la PAC sont pilotées par les vice-présidents et les services chargés de l'agriculture dans les conseils régionaux pour qui Natura 2000 n'est pas prioritaire. Il en est de même à l'échelon national où le MAA assure le pilotage et la négociation d'ensemble avec les Régions, le MTE étant associé pour les interventions relatives à Natura 2000 et à la biodiversité. Én fin d'annee 2021, toutes les regions, sauf deux d'entre elles, envisageaient d'activer les interventions du FÉADÉR pour financer Natura 2000. L'une des deux regions qui n'avait pas prevu de financer Natura 2000 sur des fonds FÉADÉR prevoyait de le faire a partir du FÉDÉR107. La situation etait plus incertaine pour l'autre region qui n'avait pas active l'intervention "Preservation et restauration du patrimoine naturel et forestier dont les sites Natura 2000 », ce qui a conduit le Prefet de region a alerter le president du Conseil regional sur les risques que cette situation pourrait entraîner quant a la perennite de la politique publique. Les projets de maquettes de la programmation FEADER préparés par les Régions ne permettent pas d'identifier, à ce stade, la part qui sera attribuée spécifiquement à Natura 2000 dans les interventions mentionnées ci-dessus. Cependant, les montants totaux envisagés par plusieurs régions sur ces interventions seraient inférieurs au seul montant engagé pour Natura 2000 lors de la programmation précédente. Si la situation restait en l'état les moyens consacrés à Natura 2000 pourraient diminuer dans certaines régions alors qu'ils étaient déjà inférieurs aux besoins notifiés à la Commission européenne. La décentralisation aux Régions des dispositifs non surfaciques du FEADER emportera transfert des crédits de contreparties nationales en application de la loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière « DDADUE » du 3 décembre 2020. Les modalités doivent être précisées par ordonnance dans les 18 mois, soit avant la fin du 1er semestre 2022. La méthode d'évaluation des crédits de l'État à transférer au titre de la prochaine programmation du FEADER, a été définie par le comité État-Régions. Elle est la même pour les crédits venant du MAA ou du MTE. Elle est basée sur la moyenne des crédits engagés par l'État sur la période 2014-2020 en contrepartie de crédits du FEADER, ce qui permet de prendre en compte la dynamique globale de la programmation qui connait des variations inter annuelles. La source de données est l'outil Osiris d'instruction des crédits FEADER. La méthode de répartition de cette enveloppe entre régions n'était, à la connaissance de la mission, pas arrêtée en fin d'année 2021. Il conviendra de traiter le cas de régions qui n'auraient pas activé la mesure permettant de financer la gestion Natura 2000 sur le FEADER. Celles qui l'auraient prévu sur le FÉDÉR devraient également être éligibles à un transfert de crédits de l'État. En revanche, rien ne justifierait un transfert pour celles qui n'auraient inscrit aucun financement pour Natura 2000 sur les fonds structurels tant que ne seraient pas clarifiées les modalités de financement par la Région du périmètre décentralisé de cette politique. Ces incertitudes sur la programmation des financements par les Régions viennent confirmer l'inquiétude exprimée auprès de la mission par les parties prenantes quant à la pérennité du montant des 107 Une autre region pourrait egalement faire appel au FÉDÉR bien qu'elle ait prevu d'ouvrir la mesure du FÉADÉR pour Natura 2000. PUBLIÉ financements consacrés jusqu'à présent à la gestion Natura 2000 (FÉADÉR/FÉDÉR et contreparties nationales) en raison des fluctuations des politiques régionales108. Certains souhaiteraient que les Régions s'engagent à assurer 100% du financement pour soutenir le programme d'action si le FÉADÉR n'était pas mobilisable une année. Ils demandent que soit formalisé un engagement de la Région qui prévale lors du changement d'exécutif pour parer à tout risque de désengagement sur le programme ou sur une partie (connaissance, animation ou contrats). Ces dispositions sont contraires à l'esprit de la décentralisation et incompatibles avec le principe de libre administration des collectivités territoriales. La programmation du FEADER pour la période 2023-2027 va être un indicateur de la volonté, ou non, des Régions de consacrer des moyens au moins équivalents à ceux que l'État a affectés à Natura 2000 sur la période précédente. Les montants globaux de crédits de l'État (MAA + MTE) à transférer aux Régions restent à confirmer. Pour ce qui concerne Natura 2000, les Régions rencontrées par la mission considèrent que le montant des crédits à transférer au titre des contreparties nationales doit porter non seulement sur les financements de l'État sur le programme 113, mais également les fonds apportés par d'autres financeurs. Én effet, en cas de moindre disponibilité de crédits, l'État a notamment pu s'appuyer sur les agences de l'eau, principalement pour assurer la pérennité des aides à l'animation. Selon une enquête effectuée par la DEB auprès des services déconcentrés, les financements complémentaires représenteraient près de 11 % du montant total des financements nationaux. La situation est cependant très variable selon les régions puisque plusieurs d'entre elles n'y ont pas recours alors que pour d'autres cette part peut s'élever à près de 20%109. L'arrêt de ces financements à partir de 2023 conduirait à une baisse des moyens notamment sur l'animation. Certaines Régions ont soulevé le cas des dossiers qui étaient financés à 100 % sur des crédits de l'État en fonction de choix locaux. Les services déconcentrés peuvent retenir cette solution qui est adaptée aux projets de faible ampleur, pour lesquels la complexité et les coûts de gestion seraient sinon en proportion trop importants. Il s'agit d'un point d'attention dans le futur pour les Régions. Les Régions considèrent que le montant des crédits à transférer doit également inclure le besoin de financement des missions d'accompagnement de la gestion des sites terrestres. Én effet, les DRÉAL sont amenées à financer des missions d'assistance au réseau (suivi d'espèce ou d'un habitat donné, études multi-sites, prestations d'appui aux animateurs ou de formation, etc.) en s'appuyant notamment sur des organismes à compétences naturalistes (par exemple les conservatoires botaniques) sans nécessairement de contrepartie du FEADER. De leur côté, les opérateurs concernés sont inquiets du manque de visibilité sur la prise en charge future de ces dépenses par les conseils régionaux si le transfert du BOP 113 ne porte que sur la contrepartie du FEADER. Si pour les interlocuteurs de l'État le transfert de moyens de l'État pour compenser la charge décentralisée doit être le plus juste possible afin que la décentralisation ne soit pas considérée comme une défaisance, ils raisonnent en l'état actuel de la gestion du réseau terrestre. De leur côté, les Régions estiment que les montants actuels sont sous-estimés et que le réseau suppose des moyens additionnels qui ne sont pas évalués. Ce constat est conforté par les évaluations des besoins qui figurent dans les programme d'action prioritaires notifiés par la France à la Commission européenne. Outre les sites 108 Les cas de Regions qui ont ete conduites a « reprendre » du FÉADÉR programmes sur Natura 2000 pour abonder d'autres lignes lors de la programmation 2014-2020, ont marque les esprits. 109 Les financements complementaires pesent pour 40% du montant total en Nouvelle-Aquitaine et 19% en Centre-Val de Loire. A l'inverse, les regions Corse, Grand-Ést, Hauts-de-France, PACA et Pays-de-Loire n'y font pas appel. PUBLIÉ pour lesquels l'animation est à mettre en place, les contrats forestiers et ni agricoles-ni forestiers restent sous utilisés alors que l'UMS Patrinat a établi l'effet positif de ces contrats110. En effet, seulement 54 % des sites ont utilisé cet outil de 2007 à 2020, ce qui fait qu'un nombre important d'espèces et d'habitats d'intérêt communautaire n'est pas touché (une espèce sur deux). Enfin, lors du vote du projet de loi « 3DS » au Sénat, un article 13 bis avait été ajouté afin que puisse être accordée, par le préfet ou par le président du conseil régional lorsque le projet porte sur un site Natura 2000 exclusivement terrestre, une dérogation au principe de participation minimale au financement d'une opération d'investissement par toute collectivité territoriale maître d'ouvrage. L'Assemblée nationale a ajusté les conditions de mise en oeuvre de la dérogation en supprimant la possibilité que la dérogation soit accordée par le président du conseil régional. L'article 13 bis adopté réserve donc au seul préfet de département la possibilité d'accorder une dérogation au taux de participation minimale de la collectivité maître d'ouvrage d'un site Natura 2000 exclusivement terrestre111. Là où elle sera appliquée, cette disposition conduira à augmenter le besoin de financement en contrepartie nationale du FÉADÉR et donc à solliciter les ressources du conseil régional qui n'aura pas part à la décision. Afin que l'État n'impose pas unilatéralement une charge nouvelle à la Région sans son consentement, il semble opportun que le préfet de département consulte au préalable le conseil régional avant d'accorder ce type de dérogation. La décentralisation aux Régions de la gestion des sites exclusivement terrestres, associée à la fonction d'autorité de gestion du FÉADÉR, est perçue comme un risque de nouvelles difficultés par de nombreuses parties prenantes. Les structures qui élaborent les DOCOB et assurent l'animation des sites, sont attachées à la continuité de la gestion financière. Elles craignent que la période de transition liée à la décentralisation conduise à des délais de paiement susceptibles d'engendrer des difficultés de trésorerie majeures pour certaines structures associatives et même au risque d'une voire plusieurs années blanches sur le FÉADÉR. Ces craintes trouvent leur fondement dans les difficultés rencontrées au début de la programmation 20142020 pour l'instrumentation des aides, alors que les DREAL ont pourtant été proactives. En effet, il a fallu trois ans pour mettre en place le nouveau dispositif de gestion du FEADER. Les retards de mise 110 A la suite d'un appel a contributions a l'echelle nationale, 329 documents de suivi ont ete recueillis, et, apres filtre, les resultats ont ete analyses sur des donnees recoltees sur un total de 219 parcelles issues de 50 sites. Selon les suivis analyses, l'efficacite des mesures contractuelles est averee dans 77 % des cas. 111 Article 13 bis (nouveau) : Avant le dernier alinea du III de l'article L.1111-10 du code general des collectivites territoriales, il est insere un alinea ainsi redige : « Pour les projets d'investissement destines a restaurer la biodiversite au sein d'un site Natura 2000 exclusivement terrestre, cette participation minimale du maître d'ouvrage peut faire l'objet de derogations accordees par le representant de l'État dans le departement, au vu de l'importance de la degradation des habitats et des especes, des orientations fixees dans le document d'objectifs mentionne a l'article L. 414-2 du code de l'environnement, et lorsqu'il estime que la participation minimale est disproportionnee au vu de la capacite financiere du maître d'ouvrage. Cette derogation est applicable aux projets d'investissement qui sont entierement compris sur le territoire d'une commune de moins de 3 500 habitants ou d'un groupement de collectivites territoriales de moins de 40 000 habitants en assurant la maîtrise d'ouvrage. » PUBLIÉ en oeuvre des actions puis d'instruction des dossiers et de versement des aides financières ont très fortement impacté: La confiance entre les structures animatrices Natura 2000 et les acteurs locaux ; La tresorerie de certaines structures animatrices Natura 2000 avec pour effet de demobiliser les elus dans leur role de presidence des comites de pilotage; La tresorerie de certaines structures engagees dans des mesures de gestion avec un risque tres fort de voir diminuer l'adhesion des acteurs locaux aux dispositifs d'aides financieres dans la programmation 2021-2027. Les structures animatrices insistent fortement sur la nécessité d'anticiper afin que le dispositif financier soit au point pour être opérationnel sans rupture dès 2023. Certains sont d'autant plus inquiets que leur dépendance à l'égard des crédits Natura 2000 est importante, ce d'autant plus qu'ils s'accompagnent souvent de moyens additionnels notamment sur les plans nationaux d'action (PNA) pour les espèces menacées. Les bénéficiaires de contrats ne sont généralement pas très inquiets quant à la capacité des conseils régionaux à prendre en charge à terme la gestion des contrats Natura 2000 sachant qu'ils ont déjà l'expérience de la gestion des fonds européens. Toutefois, à la différence de la gestion intégrée assurée par les services de l'État, ils redoutent une gestion en silos dans les conseils régionaux, les aides du FEADER étant gérées par le service en charge des affaires européennes ou agricoles alors que le suivi des sites relèvera d'un service en charge de la biodiversité. Leur inquiétude principale porte également sur la période de transition. Beaucoup envisagent au moins une année blanche avec des contrats non signés, ce qui peut déstabiliser les structures qui disposent d'une trésorerie réduite sachant que les délais de paiement de la part FEADER sont longs. De manière plus spécifique, certains opérateurs de sites craignent que les montants de financement qu'ils obtenaient de l'État ne soient pas maintenus après le transfert : par exemple certains conseils régionaux pourraient ne plus financer autant l'ONF au motif que « c'est l'État » ; les parcs nationaux (pour le coeur de parc en Natura 2000) pourraient ne plus être éligibles au FÉADÉR puisque la contrepartie nationale vient du budget de l'établissement public112 ; des PNR craignent que le montant des contrats qu'ils obtiennent pour l'animation des sites vienne en déduction de la dotation qu'ils reçoivent du conseil régional. Ces situations particulières méritent d'être clarifiées pour ne pas démobiliser des opérateurs qui ont fait leurs preuves. Des conseils régionaux ont également souligné que la prise en charge nouvelle du financement de l'élaboration, de la révision et de l'animation des DOCOB allait augmenter leurs dépenses de fonctionnement en 2023, ce qui pourrait réduire leur marge de manoeuvre pour augmenter leurs autres dépenses si de nouvelles contraintes du type des « contrats de Cahors » étaient imposées aux collectivités113. Lorsque l'etablissement public charge de la gestion du parc elabore ou revise le DOCOB, il peut obtenir un financement sur les fonds europeens pour le coeur du parc (poste animation et contrats forestiers) en contrepartie de la part nationale assuree par le budget de l'etablissement. Dans la mesure ou certaines d'entre elles sont reticentes voire opposees a financer des etablissements publics de l'État, il conviendra de preciser avec les Regions les conditions d'eligibilite des etablissements publics de parcs nationaux a l'egard du FÉADÉR lorsque la gestion de sites en coeurs de parcs n'est pas portee par des collectivites. 112 La derniere annee d'execution des contrats financiers dits de Cahors limitant a 1,2 % au maximum la hausse des depenses de fonctionnement, pour la periode 2018-2020, de 321 grandes collectivites (communes, intercommunalites, departements et regions) a ete suspendue par le gouvernement des le premier confinement. Un dispositif du meme type ne pourrait s'appliquer a nouveau qu'apres son inscription dans une nouvelle loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. 113 PUBLIÉ Pour les sites Natura 2000 exclusivement terrestres, l'article 13 du projet de loi « 3DS » modifie l'article 1395 E du code général des impôts114 pour faire du président du conseil régional ou, en Corse, du président de la collectivité de Corse, l'autorité compétente, à la place du préfet, pour : - L'instruction et le contrôle des chartes115 et des exonérations liées en matière de fiscalite116 ; - L'établissement de la liste mentionnée aux I et II de l'article 1395 É du code général des impôts pour l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) perçue au profit des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Les signataires des contrats Natura 2000 ou adhérents à une charte Natura 2000 ont la possibilité de demander à bénéficier de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les parts communale et intercommunale en application de l'article 1395 É du code général des impôts117 qui prévoit une exonération d'une durée de cinq ans renouvelable, à compter de l'année qui suit celle de la signature du contrat ou de l'adhésion à la charte, pour les terrains situés dans un site Natura 2000 faisant l'objet d'un engagement de gestion. La liste des parcelles qui est arrêtée par le préfet à l'issue de l'approbation du document d'objectifs d'un site Natura 2000, le sera par le président du conseil régional à partir de 2023. Les pertes de recettes qui résultent de cette exonération, pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sont compensées par l'État en application du B de l'article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. L'introduction d'un coefficient de minoration entre 2009 et 2016 a, de fait, progressivement Article 13 II. du PJL 3DS : II. L'article 1395 É du code general des impots est ainsi modifie : 1° Au premier alinea du I, les mots : « le prefet » sont remplaces par les mots : « l'autorite competente » ; 2° Le meme I est complete par un alinea ainsi redige : « L'autorite competente mentionnee au premier alinea du present I et au 1 du II est le prefet ou, pour les sites Natura 2000 exclusivement terrestres, le president du conseil regional ou, en Corse, le president de la collectivite de Corse. » ; 3° Au premier alinea du II, les mots : « le prefet » sont remplaces par les mots : « l'autorite competente ». 114 L'article R. 414-11 du code de l'environnement prevoit qu'il est possible d'ajouter une charte au sein du DOCOB. Élle comprend deux volets : des engagements de « bonnes pratiques » (obligatoire) et, de maniere facultative, un engagement specifique a une ou plusieurs activites qui dispense d'evaluation des incidences. La charte peut etre signee individuellement par des proprietaires, professionnels ou utilisateurs du site pour une duree de 5 ans (art. R414-12 du CÉ) et pour les types de recommandations et engagements concernant les milieux qu'ils utilisent. La souscription a la charte est une demarche volontaire, sans donner lieu a une contrepartie financiere. 115 116Les signataires de chartes et contrats Natura 2000 sont exoneres des droits de mutation (successions et donations, art. 793 du CGI) a concurrence des ¾ de leur montant si les heritiers, legataires ou donataires prennent l'engagement pendant 18 ans d'appliquer une gestion conforme aux objectifs du DOCOB. Pour elaborer le revenu net foncier, les signataires peuvent obtenir des deductions de charges lies aux travaux de restauration et de gros entretiens sur les sites Natura 2000 (art. 31 du CGI) s'ils ont reçu l'accord prealable de l'autorite administrative competente. Article 1395 É du code general des impots : I. ­ Les proprietes non baties classees dans les premiere, deuxieme, troisieme, cinquieme, sixieme et huitieme categories definies a l'article 18 de l'instruction ministerielle du 31 decembre 1908 sont exonerees de la taxe fonciere sur les proprietes non baties perçue au profit des communes et de leurs etablissements publics de cooperation intercommunale lorsqu'elles figurent sur une liste arretee par le prefet a l'issue de l'approbation du document d'objectifs d'un site Natura 2000 et qu'elles font l'objet d'un engagement de gestion defini a l'article L. 414-3 du code de l'environnement pour cinq ans, conformement au document d'objectifs en vigueur. L'exoneration est applicable pendant cinq ans a compter de l'annee qui suit celle de la signature du contrat ou de l'adhesion a la charte et est renouvelable. La liste des parcelles concernees ainsi que les modifications qui sont apportees a cette liste sont communiquees par le prefet a l'administration des impots avant le 1er septembre de l'annee qui precede l'annee d'imposition. 117 II. ­ 1. Pour beneficier de l'exoneration, le proprietaire doit fournir au service des impots avant le 1er janvier de la premiere annee au titre de laquelle l'exoneration est applicable ou renouvelable l'engagement souscrit concernant les parcelles lui appartenant inscrites sur la liste dressee par le prefet. Pour les parcelles donnees a bail en application des articles L. 411-1 et suivants du code rural et de la peche maritime, l'adhesion a la charte ou le contrat doit etre cosigne par le preneur. PUBLIÉ fait supporter aux communes le coût de la politique environnementale de l'État118. A compter de 2017, la compensation de l'exonération de taxe a été figée au niveau de l'année 2016 (article 33 de la loi de finances pour 2017). Depuis 2017, l'État compense intégralement les pertes de recettes lorsque le montant de l'exonération de taxe foncière est supérieur à 10 % du budget annuel de fonctionnement de la commune ou de l'EPCI (article 167 de la loi n°2016-1087 du 8 août 2016). Én l'état, cet article s'est avéré inadapté aux situations rencontrées dans les territoires puisqu'il n'existe pas de commune ou d'ÉPCI à fiscalité propre dont le montant de l'exonération de la TFPNB représente au moins 10 % du budget de fonctionnement. Én plus des contraintes financières qui s'imposent aux communes, le manque de compensation de l'exonération de TFPNB a pour effet de les démobiliser alors même que le dispositif Natura 2000 vise à s'appuyer sur les collectivités locales pour piloter la gouvernance des sites. Selon les gestionnaires de sites, la défiance des élus locaux à l'égard de Natura 2000 serait, en partie au moins, liée à la question de la fiscalité communale. Ils s`accordent également pour dire que le processus des chartes a perdu son dynamisme depuis que l'État ne compense plus intégralement la perte de recette des communes liée à l'exonération de la TFPNB. Depuis la diminution de la compensation financière de l'État versée aux collectivités, certains services de l'État ont d'ailleurs fait le choix de ne plus communiquer sur les chartes pour éviter d'impacter les recettes des communes et EPCI. De ce fait, dans certains départements, il n'y a quasiment plus eu de nouvelles signatures de chartes. A l'inverse, certains autres departements restent allants pour faire signer des chartes119. Dans certains cas, des signataires de charte renoncent a solliciter l'exoneration de la TFPNB du fait de l'impact sur les communes120. Lors de l'examen du projet de loi « 3DS », afin de corriger le manque de compensation de l'exonération de la TFPNB, le Sénat avait adopté un article 13 ter (nouveau) qui abaissait le seuil à 5% des recettes réelles de fonctionnement annuelles121. Cette disposition a été supprimée lors de l'examen à l'Assemblée nationale, ce qui ne facilitera pas la tâche des conseils régionaux pour inciter les communes et ÉPCI à s'impliquer dans la gestion des sites Natura 2000. Par ailleurs, un effort a été fait depuis 2019 pour « bonifier » la dotation globale de fonctionnement des communes dont une part importante du territoire est classée en site Natura 2000 (article 256 de la loi de finances pour 2019)122. La dotation est répartie entre les communes de moins de 10 000 ha- Les collectivites ont perçu une compensation liee aux exonerations consenties a hauteur de : 84 % en 2009 ; 78 % en 2010 ; 61 % en 2012 ; 51 % en 2013 ; 41 % en 2014 ; 29 % en 2015 ; 22,39 % depuis 2016. 118 Par exemple, dans le Calvados, 22 nouvelles chartes ont ete signees en 2010-2011, mais seulement 3 entre 2013 et 2019 plus 9 renouvellements. Én revanche, dans les Vosges, le nombre de chartes reste stable autour de 6 nouvelles chartes en moyenne par an. 119 A titre d'exemple, l'ONF a signe une charte d'une duree de 10 ans relative a 74 parcelles couvrant une superficie totale de 984 hectares en foret de Cerisy. L'office n'a cependant pas sollicite l'exoneration de la TFPNB du fait de l'impact important sur le budget de la commune de Montfiquet (commune du Calvados d'une centaine d'habitants dont la plus grande partie du territoire est couverte par la foret de Cerisy). 120 Article 13 ter (version Senat) : I. ­ Au deuxième alinéa du III de l'article 167 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, l'année : « 2017 » est remplacée par l'année : « 2022 », le taux : « 10 % » est remplacé par le taux : « 5 % » et les mots : « budget annuel de fonctionnement » sont remplacés par les mots : « recettes réelles de fonctionnement annuelles ». II. ­ La perte de recettes résultant pour l'État du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. 121 122 Depuis la loi de finances pour 2020, le verdissement de la dotation globale de fonctionnement a ete etendu aux communes comprises dans un coeur de parc national (141 en 2021 pour 4 M) ou au sein d'un parc naturel marin (219 en 2021 pour 500 k). Le projet de loi de finances pour 2022 prevoit d'instituer une quatrieme fraction, d'un montant PUBLIÉ bitants dont le territoire terrestre est couvert à plus de 75 % par un site Natura 2000 et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique, au prorata de la proportion du territoire terrestre de la commune couverte par un site Natura 2000. Dotée d'un montant de 5 millions d'euros en 2019, la dotation a été versée à 1 122 communes. En 2020 et 2021, ce sont 5,5 M qui ont été versés respectivement à 1 223 et 1 228 communes. Le projet de loi de finances pour 2022 élargit les bénéficiaires de la part Natura 2000 en abaissant de 75 à 60 % le taux minimal de couverture du territoire de la commune par la zone protégée. Le PLF substitue le potentiel financier au potentiel fiscal par habitant « de manière à mieux refléter la richesse mobilisable par les communes ». Le montant budgété pour la fraction Natura 2000 est de 52,5% d'une enveloppe portée à 20 M. de 5 M (25 % de l'enveloppe globale), destinee a « prendre en compte les charges pouvant résulter des aménités rurales pour les communes se trouvant dans les parcs naturels régionaux (PNR) ». PUBLIÉ Én 2010, les Parties a la Convention sur la diversite biologique (CDB123) ont adopte a Nagoya (Japon) le Plan strategique pour la biodiversite 2011-2020 et ses 20 objectifs dits « d'Aichi124 », afin d'enrayer l'erosion de la biodiversite. L'extension et le renforcement du reseau d'aires protegees correspondent a l'objectif 11 d'Aichi qui visait la protection par des aires protegees. La France a traduit les objectifs d'Aichi dans sa strategie nationale pour la biodiversite (2011-2020) issue des lois Grenelle et s'est dotee de deux strategies distinctes pour les aires protegees : la strategie de creation des aires protegees terrestres en metropole (SCAP 2009-2019), et la strategie de creation et de gestion des aires marines protegees (SCGAMP- 2012-2020). Jusqu'alors les aires protegees n'avaient pas fait l'objet d'une politique globale et strategique. Parmi les objectifs initiaux, on peut citer en particulier la creation de trois parcs nationaux (forets, zones humides et littoral) et l'acquisition de 20 000 ha de zones humides. La nouvelle strategie en faveur de la biodiversite de l'Union europeenne (publiee le 20 mai 2020) et la conference des parties signataires de la Convention sur la diversite biologique (CDB) qui devrait se tenir en Chine en avril 2022 fixeront le nouveau cadre international pour l'action en faveur de la biodiversite et en particulier pour le developpement des aires protegees. La Commission europeenne affiche d'ores et deja une ambition forte en la matiere et se fixe pour objectif de proteger au moins 30 % de la surface terrestre et 30 % de la surface marine de l'Union d'ici 2030, dont au moins un tiers, soit 10 % des terres et 10 % des mers de l'Union, devraient etre strictement protegees. Dans le contexte des nouveaux objectifs europeens, le President de la Republique s'est engage, a l'occasion du One Planet summit le 11 janvier 2021, a appliquer ce niveau de protection des territoires marins et terrestres des 2022 pour la France et a annonce l'adoption de la strategie nationale pour les aires protegees 2030 (SNAP). Cette nouvelle strategie 125 prend la suite de la strategie de creation d'aires protegees 2009-2019 (SCAP), et integre a la fois les enjeux terrestres et maritimes pour la metropole et les Outre-mer. Élle se fonde sur l'ambition portee par la France de proteger 30% de son territoire national et des espaces maritimes sous juridiction ou souverainete, dont un tiers sous protection forte (soit 10%)126. Élle vise egalement le developpement et la structuration d'un reseau d'aires protegees ecologiquement interconnectees, efficacement gerees et integrees dans les territoires. Élle sera declinee en plans d'action triennaux. La SNAP s'inscrit dans un cadre institutionnel nouveau puisque les collectivites territoriales et les etablissements publics de cooperation intercommunale (ÉPCI) beneficient d'une liberte 123 La Convention sur la diversite biologique (CDB, ou convention de Rio) est un traite international adopte lors du sommet de la Terre a Rio de Janeiro en 1992. 124 Nom d'une prefecture au Japon 125 Disponible sur le site de l'OFB : https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/DP_Biotope_Ministere_strataires-protegees_210111_5_GSA.pdf 126 Les engagements de la France portent sur l'ensemble du territoire national (y compris la Polynesie française et la Nouvelle-Caledonie) PUBLIÉ d'administration accrue et de competences particulieres et elargies en matiere de biodiversite. Élles sont de fait des partenaires essentiels aux cotes de l'État pour preserver la biodiversite. La reussite de cette strategie depend donc de sa capacite a mobiliser largement les acteurs des territoires et a s'appuyer sur les dynamiques locales. La loi dite « Climat et Resilience » (loi n°2021-1104 du 22 aout 2021- art. 227) introduit la nouvelle strategie dans le code de l'environnement en creant l'article L110-4. Élle fait explicitement de la concertation avec les representants des collectivites territoriales et leurs groupements une condition de son elaboration. Dans la droite ligne de la loi, les plans d'actions nationaux triennaux seront declines et alimentes par des plans d'actions elabores a l'echelle regionale conjointement par les services de l'État avec les Regions, cheffes de file des collectivites en matiere de biodiversite. Dans ce cadre, et pour le premier plan triennal, chaque territoire regional devra elaborer, d'ici octobre 2022, conformement a la lettre de cadrage en date du 7 octobre 2021 de la Secretaire d'État a la biodiversite aux prefets et aux presidents des Regions, un plan d'actions pour la periode 2022-2024, a partir de propositions initiees dans les departements. Les differents indicateurs sur le nombre et la couverture en espaces proteges a differentes echelles sont tenus a jour par le centre de donnees et d'expertise sur la nature, l'Unite mixte de services patrimoine naturel (UMS Patrinat)127. Les donnees relatives a la connaissance de la biodiversite sont diffusees sur le portail de l'Inventaire national du patrimoine naturel (INPN), dependant du Museum national d'histoire naturelle. Les donnees de l'INPN constituent la reference du systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) et de l'Observatoire national de la biodiversite (ONB) en matiere de connaissances sur la biodiversite et la geo diversite, comme sur les aires protegees. Les statuts juridiques des espaces proteges instaures par le droit de l'environnement - et les legislations sectorielles128- sont nombreux et conferent aux espaces geographiquement delimites une protection a un degre qui varie. Frequemment, des regimes de protection differents se cumulent sur un territoire, ce qui tend a compliquer la comptabilite des surfaces protegees. L'INPN classe les statuts d'aires protegees selon 4 types de protections (cf. figure 1) : Reglementaires (les mesures de protection instaurees par le code de l'environnement, un decret, un arrete ou une autre decision d'autorite administrative) ; Par la maitrise fonciere (acquisition de terrains a des fins conservatoires) ; Contractuelles ; Au titre de conventions internationales. 127 L'UMS PatriNat assure des missions d'expertise et de gestion des connaissances pour ses trois tutelles, que sont l'Office français de la biodiversite (OFB), le Museum national d'Histoire naturelle (MNHN), et le Centre national de la recherche scientifique (CNRS). 128 GUIGNIÉR A. et PRIÉUR M., UICN, « Le cadre juridique des aires protegees en France », juillet 2010 PUBLIÉ Figure 1 : Représentation des outils aires protégées terrestres selon les types de protection129. Les protections reglementaires comprennent les reserves naturelles et leurs perimetres de protection, les reserves biologiques, les coeurs de parcs nationaux, les arretes de protection et les reserves nationales de chasse et de faune sauvage. Les réserves naturelles Les reserves naturelles sont des espaces proteges terrestres ou marins dont le patrimoine naturel est exceptionnel sur le plan de la biodiversite, voire geologique. Le statut de « Reserve naturelle » (RN) est l'un des plus forts statuts de protection en France et l'outil prioritaire de la Strategie de creation d'aires protegees. Il existe actuellement 353 reserves naturelles en France130 ; elles repondent aux objectifs de conservation precises par l'article L. 332-1 du code de l'environnement. Trois statuts de reserves naturelles coexistent : Les reserves naturelles nationales (RNN), creees par l'État, sont sous sa responsabilite. Le Prefet est l'autorite responsable au niveau local. La duree du classement en reserve naturelle nationale est non limitee. Il existe 167 reserves naturelles nationales (47,3% des RN) pour 72 068 006 hectares (99,8% de la surface totale des RN) dont 71 887 311 hectares en Outre-mer. Les plus grandes RNN sont : la RN des Terres australes françaises qui couvre 67,2 millions d'hectares et la RN des Nouragues en Guyane qui protege 100 000 ha de foret tropicale. Les reserves naturelles regionales (RNR), creees par les conseils regionaux et sous leur responsabilite, instaurees par la loi n° 2002-276 du 27 fevrier 2002 (dite « democratie de 129 Source : LÉONARD L., WITTÉ I., ROUVÉYROL P. & HÉRARD K.- UMS PatriNat, « Representativite et lacunes du reseau d'aires protegees metropolitain terrestre au regard des enjeux de biodiversite », octobre 2020. 130 https://www.reserves-naturelles.org/patrimoine/chiffres-cles PUBLIÉ proximite »). La duree du classement en RNR peut-etre definie dans la deliberation, et le classement est alors renouvelable et, en regle generale, prolonge dans la duree. Il existe 179 reserves naturelles regionales (50,7% des RN) pour 41 292 hectares (0,1% de la surface totale en RN). Élles sont de superficie moyenne plus reduite que les RNN : en moyenne, pour le territoire metropolitain, une RNR concerne une surface de 231 ha, contre 1203 ha pour une RNN. La plus grande s'etend sur 5 110 hectares (massif du Pibeste- Hautes-Pyrenees). Les reserves naturelles de la collectivite territoriale de Corse (RNC), repondent aux memes criteres et aux memes objectifs de gestion que les reserves naturelles continentales mais ont des statuts particuliers. La gestion et le controle de la reglementation des six reserves naturelles nationales creees avant 2002 131 sont sous la responsabilite de la Collectivite Territoriale de Corse132. Depuis 2002, l'Assemblee de Corse decide du classement en reserve naturelle ; en 2017, la Collectivite a ainsi cree la RNC du massif du Monte Rotondo. Les reserves naturelles sont un element essentiel des politiques de preservation de la biodiversite en Corse, auxquelles contribue fortement le Conservatoire du littoral. La Corse compte a ce jour 7 reserves naturelles etablies sur une superficie totale de 86 624 hectares. Tableau 1 : nombre et superficie (en hectares) des réserves naturelles en France RNN Nb Metropole Outre-Mer Total 149 18 167 Superficie 180 695 71 887 311 72 068 006 Nb 177 2 179 RNR Superficie 38 225 3 067 41 292 7 86 624 Nb 7 RNC Superficie 86 624 Nb 333 20 353 TOTAL Superficie 305 543 71 890 378 72 195 921 L'association Réserves naturelles de France (RNF) fédère et anime le réseau national de l'ensemble des réserves naturelles. Elle assure la coordination technique des réserves naturelles en métropole et en Outre-mer, ainsi que leur représentation auprès des pouvoirs publics à l'échelle nationale. Élle rassemble l'État, les Régions, les organismes gestionnaires, experts de la biodiversité, professionnels et bénévoles. Les périmètres de protection Les perimetres de protection sont des « zones tampon » instituees autour des reserves naturelles par le Conseil regional, pour les reserves naturelles regionales, ou le representant de l'État, pour les reserves naturelles nationales. Én Corse, la decision releve de la Collectivite de Corse lorsque celle-ci a pris la decision de classement. Ce statut peut soumettre le perimetre a un regime particulier ou interdire toute action susceptible d'alterer le caractere ou de porter atteinte a la reserve naturelle. Élles peuvent concerner les memes actions que celles visees par la reglementation interne de la reserve naturelle. L'outil permet de favoriser l'acculturation et peut prefigurer une extension de RNN. L'INPN répertorie actuellement 16 périmètres de protection des RNN (PPRNN) qui couvrent 303 624 ha sur terre et plus de 1 millions de km² sur le territoire maritime. Les réserves biologiques 131 Les 6 RN de : « Scandola », « l'etang de Biguglia », « les Bouches de Bonifacio », « les îles Cerbicale », « les Tre Padule de Suartone » et « les îles du Cap Corse ». 132 Loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative a la Corse (decret d'application du 18 mai 2005) et celle du 27 fevrier 2002 relative a la Democratie de Proximite PUBLIÉ Ce statut133 s'applique uniquement aux forets gerees par l'Office national des forets (forets publiques) et a pour but la protection d'habitats remarquables ou representatifs en milieu forestier ou en milieu associe a la foret (landes, mares, tourbieres, dunes). Selon les objectifs, on distingue les reserves biologiques integrales (RBI), destinees a l'evolution des ecosystemes sans interference et les reserves biologiques dirigees (RBD) ou une gestion specifique est appliquee pour conserver les especes vulnerables ou des habitats menaces. Dans les premieres, toutes les recoltes et l'exploitation forestiere sont interdites, a l'exception de l'elimination des especes exotiques ou la coupe d'arbres presentant des risques de chute. La surface des RBI en metropole varie d'une cinquantaine a plus de 2 500 hectares. La plus grande RBI, plus de 60 000 ha, se trouve en Guyane. Én 2021, le reseau national134 compte 257 reserves biologiques, couvrant plus de 50 000 hectares dans les forets de metropole (dont 50% en RBI) et plus 100 000 hectares dans les departements d'Outremer (dont 90% en RBI). Une cinquantaine de projets seraient en cours d'instruction. Les zones « coeur » des parcs nationaux Il existe 11 parcs nationaux qui couvrent des domaines terrestres et maritimes varies et representent par leurs perimetres complets pres de 8% du territoire français (soit plus de 5 millions d'hectares). Un parc national est compose de deux zones : le « coeur de parc » et une « aire d'adhesion ». Les coeurs de parc national font l'objet d'une reglementation stricte et la priorite est donnee a la protection des milieux, des especes, des paysages et du patrimoine. Une « reserve integrale » peut y etre instituee afin d'assurer, dans un but scientifique, une protection plus grande encore de certains elements de la faune et de la flore. Les zones « coeur de parc » couvrent 26 174 km² (25 677 km² en milieu terrestre et 497 km² en milieu marin). Én milieu terrestre, elles contribuent pour pres de 4% a la surface des aires protegees. Un processus de creation d'un parc national dedie aux zones humides s'engage en 2021. Le processus est lance concretement avec la recherche de sites potentiels pour accueillir ce parc. Les arrêtés de protection Trois statuts existent : l'arrete de protection de biotope, l'arrete de protection de geotope et l'arrete de protection des habitats naturels. L'arrete de protection de biotope (APB), decline aux articles R.411-15 a R.411-17 du code de l'environnement, permet de proteger, depuis 1977, les habitats d'especes protegees, animales et vegetales. Il existe 994 APB qui couvrent 216 619 ha. L'APB est un statut de protection forte local, cible et simple dans sa creation, qui a remporte le plus d'adhesion a la mise en oeuvre effective de la SCAP135. La loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a institue deux statuts d'APB supplementaires : 133 Article L212-2-1 du Code forestier : « ...Ces reserves biologiques sont creees par arrete conjoint des ministres charges de la foret et de l'environnement, apres avis du Conseil national de la protection de la nature, puis accord de la collectivite [...] Les reserves biologiques sont gerees conformement a un plan de gestion, approuve par arrete conjoint des ministres charges de la foret et de l'environnement. » 134 https://www.onf.fr/onf/lonf-agit/+/a3a::les-reserves-biologiques-des-espaces-proteges-dexception.html Bilan de la SCAP 2009/2019 et perspectives pour la Strategie des aires protegees - Conseil national de la protection de la nature- deliberation n°2019-29 du 24 septembre 2019. 135 PUBLIÉ L'arrete de protection de geotope (APG), premier outil legislatif de protection de la nature s'appliquant specifiquement a la geologie. La selection des sites d'interet geologique s'appuie sur i) les criteres specifies dans le decret de decembre 2015 ; ii) les sites recenses dans la SCAP et iii) sur l'Inventaire national du patrimoine geologique (INPG). Depuis 2010, 4 APG ont ete instaures pour 64 ha. L'arrete de protection des habitats naturels (APHN) qui vise a proteger specifiquement un habitat tel qu'une tourbiere ou un recif corallien, sans que celui n'abrite necessairement une espece protegee. 6 APHN ont ete crees pour 4 453 ha. Les réserves nationales de chasse et de faune sauvage136 (RNCFS) Ce sont des territoires de reference dedies aux etudes scientifiques ou techniques et a la conservation des especes gibier - mammiferes et oiseaux- dont les effectifs sont en voie de diminution. Élles sont creees par arrete du ministre charge de l'environnement. Leur gestion est principalement assuree par l'Office français de la biodiversite (OFB), associe a l'Office national des forets (ONF) pour certaines d'entre elles. L'OFB gere 10 reserves nationales de chasse et de faune sauvage (35 725 hectares). Il veille au maintien de zones de quietude susceptibles d'accueillir notamment l'avifaune migratrice. Les RNCFS sont dotees d'un comite de gestion et d'un plan de gestion. Selon les mesures conservatoires mises en place, les RNCFS pourraient etre considerees comme une protection forte. Les sites du Conservatoire du littoral Ces sites ont pour vocation la sauvegarde des espaces cotiers et lacustres. Leur acces au public est encourage mais reste defini dans des limites compatibles avec la vulnerabilite de chaque site. Én complement de sa politique fonciere, visant prioritairement les sites de fort interet ecologique et paysager, le conservatoire du littoral peut depuis 2002 exercer son action sur le domaine public maritime. Ce mode de protection est parfois superpose avec d'autres dispositifs reglementaires ou contractuels. Les sites des conservatoires d'espaces naturels Les sites acquis et/ou geres par les 29 conservatoires d'espaces naturels137 (CÉN) contribuent a mieux connaître, preserver, gerer et valoriser le patrimoine naturel et paysager notamment par la maîtrise fonciere. Én 2021, les CÉN interviennent sur un reseau de 3 700 sites couvrant plus de 180 000 ha sur l'ensemble du territoire metropolitain et Nouvelle Caledonie, dont 1 447 sites138 (pour 68 056 ha) sont repertories par l'INPN comme beneficiant d'une protection forte sur le long terme par acquisition et/ou bail emphyteotique. Les conservatoires s'appuient egalement sur la protection reglementaire, puisque 35% de leurs sites d'intervention beneficient d'un statut de protection (parcs nationaux, reserves naturelles nationales et regionales, espaces naturels sensibles, arretes prefectoraux de protection de biotope). 136 137 Articles R. 422-92 a R. 422-94-1 du code de l'environnement https://reseau-cen.org/sites/default/files/fichiers/tdb_2021_bd.pdf 138 Source INPN PUBLIÉ  Les parcs naturels régionaux (PNR) Les PNR ont pour but de valoriser de vastes espaces de fort interet culturel et naturel, de garantir un amenagement et un developpement de ces territoires respectueux de l'environnement et de preserver la flore, la faune et les paysages139. Crees sur la seule volonte des collectivites territoriales (communes, communautes de communes, Departements, Regions) de mettre en oeuvre un projet de territoire se concretisant par la redaction d'une charte, constituant un guide et une reference, renouvelable tous les 15 ans, ils se veulent des instruments souples et peu contraignants. Les PNR sont administres par un syndicat mixte. Ils peuvent porter un SCOT 140 et leur consultation est obligatoire sur divers documents de planification. L'État attribue le label parc naturel regional et participe au budget de fonctionnement des PNR a travers une dotation annuelle forfaitaire de 120 000 a chaque parc. La Federation des parcs naturels regionaux de France (FPNRF) represente l'ensemble des PNR aux niveaux national et international. Élle anime et coordonne techniquement le reseau des PNR, et assure un role de conseil aupres d'eux. 58 parcs naturels régionaux ont été instaurés depuis la création du statut en 1967141. Ils couvrent 16,5 % du territoire français, plus de 4 900 communes, plus de 9 millions d'ha et accueillent près de 4,4 millions d'habitants. Les territoires des PNR comportent une importante partie des autres aires protegees : 47% des reserves biologiques, 36% du reseau Natura 2000, et plus de la moitie des RN sont dans les PNR, qui en sont souvent les gestionnaires. La foret occupe 40% de leur surface contre 27 % en moyenne pour le territoire metropolitain. Des projets de parcs nouveaux sont actuellement en cours de procédure sur le territoire national. Le nombre de 60 PNR devrait être atteint en 2022. Le parc naturel régional est, par essence, un outil d'aménagement durable qui intéresse fortement les intercommunalités qui souhaitent se regrouper pour structurer une politique globale de préservation, d'aménagement, de développement et de promotion de leur territoire. Les PNR sont appelés à jouer un rôle accru en matière d'instauration de protections sur leur territoire. Figure 2 : Carte des 58 parcs naturels régionaux142 139 La loi n°2016-1087 du 8 aout 2016 pour la reconquete de la biodiversite, de la nature et des paysages et le decret d'application n°2017-1156 du 10 juillet 2017 confortent le role des PNR. Les cinq missions des Parcs naturels regionaux (article R333-4 du Code de l'Énvironnement) : la protection et la gestion du patrimoine naturel, culturel et paysager ; l'amenagement du territoire ; le developpement economique et social ; l'accueil, l'education et l'information ; l'experimentation, l'innovation. 140 Le Schema de coherence territoriale (SCoT) est l'outil de conception et de mise en oeuvre d'une planification strategique intercommunale, a l'echelle d'un large bassin de vie ou d'une aire urbaine, dans le cadre d'un projet d'amenagement et de developpement durables (PADD). 141Le 58e est le Parc naturel regional du Doubs Horloger dont le decret de creation a ete signe le 4 septembre 2021. 142 https://www.parcs-naturels-regionaux.fr/mediatheque/ressources/carte-des-58-parcs-septembre-2021 PUBLIÉ  Les aires d'adhésion de parc national Une aire d'adhésion de parc national est définie comme tout ou partie du territoire des communes qui, ayant vocation à faire partie du parc national en raison notamment de leur continuité géographique ou de leur solidarité écologique avec le coeur, ont décidé d'adhérer à la charte du parc national et de concourir volontairement à cette protection. Quand l'aire d'adhésion est une aire marine, elle est également désignée comme l'aire marine adjacente du parc national. Une aire d'adhésion a vocation à être un espace exemplaire en matière de développement durable. Les parcs naturels marins Les parcs naturels marins ont pour but, a l'instar des parcs naturels regionaux, de concilier la protection et le developpement durable de vastes espaces maritimes dont le patrimoine naturel est remarquable. Les sites Natura 2000 PUBLIÉ Les sites Natura 2000 sont des outils de protection contractuelle incluant une part reglementaire, en reference aux evaluations d'incidences. (Cf. annexe 2). Zones humides protégées par la convention de Ramsar143, soit 50 zones humides côtières et intérieures pour une superficie de 181 km² sur terre et près de 200 km² en mer. Réserves de biosphère, espaces terrestres ou marins désignés internationalement dans le cadre du programme de l'UNESCO. Au nombre de 14, elles couvrent près de 6,3% du territoire. Aires spécialement protégées (ASP) relevant d'un protocole (protocole « ASP/DB ») de la convention de Barcelone, adopté en 1995 et entré en vigueur en 1999. Il demande aux Parties de protéger les espaces maritimes ayant une valeur naturelle ou culturelle particulière, par la création d'aires spécialement protégées (ASP) ou d'aires spécialement protégées d'importance méditerranéenne (ASPIM) et de protéger les espèces animales et végétales menacées ou en voie de disparition. La France compte 6 ASPIM144. Zones marines protégées de la convention Oslo-Paris (OSPAR) signée à Paris le 22 septembre 1992, pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-est contre la pollution, ainsi que les effets préjudiciables des activités humaines sur la santé de l'homme et les écosystèmes marins. Aires spécialement protégées de la convention de Carthagène pour la protection des écosystèmes de la mer des Caraïbes ; ces espaces concernent la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Biens naturels inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'UNÉSCO145 (BPM) au nombre de 6 en France146. Géoparcs mondiaux UNESCO dont l'objectif est la protection et la valorisation du patrimoine géologique. Il en existe 7 en France. Tableau 2 : Inventaire des surfaces françaises protégées (actualisation de décembre 2021)147 Métropole Terrestre Marin 143 Éspace designe en application de la Convention relative aux zones humides d'importance internationale, particulierement comme habitats des oiseaux d'eau, dont le traite a ete signe en 1971 sur les bords de la mer Caspienne (a Ramsar en Iran). 144 Parc National de Port-Cros ; Reserve Naturelle des Bouches de Bonifacio ; Parc Marin de la Cote Bleue ; Archipel des Émbiez - Six Fours ; Parc National des Calanques ; Reserve Naturelle Marine de Cerbere-Banyuls 145 Organisation des Nations Unies pour l'education, la science et la culture 146 France - UNÉSCO Centre du patrimoine mondial : http://whc.unesco.org/fr/etatsparties/fr 147 https://inpn.mnhn.fr/espace/protege/stats PUBLIÉ Nombre APB APG APHN BPM Géoparc PN Aire d'adhésion PN Zone de coeur PNM PNR PPRNN RBD RBI RNC RNCFS RNN RNR Réserve de biosphère Réserve intégrale PN Site CdL Site CEN maîtrise foncière Site Ramsar 953 4 6 4 7 8 8 6 56 15 175 85 7 10 149 176 13 3 608 1 447 40 Superficie (ha) 175 252 64 4 453 87 457 1 156 636 760 769 420 446 Proportion du territoire (%) 0.32 Superficie marine (ha) 2 767 0.01 0.16 2.11 1.39 0.77 216 432 46 438 2 358 695 39 828 9 397 655 303 729 25 403 23 081 6 370 30 956 153 474 39 408 3 958 564 1 270 126 926 68 070 802 485 17.12 0.55 0.05 0.04 0.01 0.06 0.28 0.07 7.22 87 015 6 673 28 515 288 362 508 0.23 0.12 1.46 10 925 88 751 Outre-mer Terrestre Nombre APB BPM PN Aire d'adhésion PN Zone de coeur PNM PNR PPRNN RBD RBI Réserve de biosphère 41 2 3 3 2 2 2 6 10 1 6 606 81 311 101 994 0.07 0.83 1.05 181 050 132812 693 664 7.11 101 078 134 Superficie (ha) 40 652 887 965 1 490 071 2 143 359 Proportion du territoire (%) 0.42 9.11 15.28 22.00 Marin 181 050 67 896 384 129 325 3 338 11 598 631 PUBLIÉ RNN RNR Site CdL Site Ramsar 18 2 189 9 1 060 993 2 465 54 712 945 934 10.88 0.03 0.56 9.7 72 273 234 644 526 1 914 126 Les statuts des aires protegees sur les milieux terrestres et marins qui participent actuellement a l'objectif des 30% de la SNAP148 sont au nombre de 21 (cf. tableau 3). Pour d'autres statuts (perimetre de protection de RNN, RNCFS, terrains acquis par un conservatoire d'espaces naturels, ...), l'analyse scientifique des criteres d'integration est en cours. Pour les aires terrestres, les protections fortes sont : les arretes de protection, les reserves naturelles, les zones coeur de parc national et les reserves biologiques. Én milieu marin, c'est l'ensemble des aires marines protegees149 (AMP) qui peuvent accueillir une zone de protection forte sous la condition de repondre aux cinq criteres suivants (selon le cadrage national etabli en 2018 par le MTÉ) : Porter sur des enjeux ecologiques prioritaires ; Étre prioritairement mise en place au sein d'une aire marine protegee ; Disposer d'une reglementation particuliere des activites ; S'appuyer sur un document de gestion ; Beneficier d'un dispositif de controle operationnel des activites. La base de données du MHNH qui recense et suit l'ensemble les indicateurs de surfaces est progressivement élargie et alimentée. Les indicateurs SNAP 10% marin seront produits à partir d'une couche de données transmises par l'OFB en coordination avec le MTÉ pour validation. Les conditions d'intégration des RNCFS et des terrains acquis par le Conservatoire du littoral et par les conservatoires d'espaces naturels restent à préciser. Énfin, si les engagements de la France portent sur l'ensemble du territoire national (y compris la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie), les aires protégées de ces deux collectivités, également Pays d'Outre-mer (POM), sur le domaine terrestre, ne seront prises en compte dans les indicateurs de la SNAP qu'après un travail de validation et de concordance avec le référentiel national. Tableau 3 : Aires protégées intégrées actuellement aux calculs des objectifs 148 Communication de l'UMS PatriNat a la mission 149 Aires marines protegees definies a l'article L334-1 du code de l'environnement comprennent : les parcs naturels marins, les parties maritimes des parcs nationaux, des reserves naturelles, des arretes de protection, des sites Natura 2000, du domaine du Conservatoire du Littoral, des PNR, des RNCFS ainsi que toutes les aires marines protegees en application des instruments regionaux ou internationaux dans le cadre des conventions internationales. PUBLIÉ quantitatifs de la SNAP 2030 ou en cours d'analyse Aires protégées selon leur statut Protection forte (objectif 10%) Aires protégées (objectif 30%) Arrêtés de protection** (de biotope, de géotope, des habitats naturels) Réserves naturelles** (nationales, de Corse, régionales) Réserves biologiques (forêt) Réserves intégrales des parcs nationaux Zones « coeur » des parcs nationaux** Périmètres de protection des réserves naturelles* Réserves nationales de chasse et de faune sauvage* Terrains acquis par le Conservatoire du littoral* Terrains acquis (ou assimilé) par les conservatoires d'espaces naturels Aires d'adhésion des parcs nationaux** Sites Natura 2000** Parcs naturels marins** Parcs naturels régionaux** Aires marines délimitées par la France en application des instruments régionaux ou internationaux** Aires marines protégées créées en application des règlementations de la Polynésie française, du gouvernement et des provinces de Nouvelle-Calédonie et de Wallis et Futuna** Géoparcs mondiaux UNESCO Zones humides protégées par la convention de Ramsar Réserves de biosphère Biens naturels inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'UNESCO X non comptabilisés à terre Aires marines protégées** X Analyse en cours* X X X * L'UMS Patrinat et le CNPN analysent parmi ces espaces protégés ceux qui pourraient prétendre à une reconnaissance en protection forte. **Les aires marines protégées sont intégrées au calcul des 10% de protection forte après un diagnostic des aires site par site par le CNPN selon les 5 critères définis dans le cadrage national établi en 2018 par le MTE, en particulier ces sites doivent être dotés d'un document de gestion. Potentiellement de nouveaux outils integreront, apres analyse, la liste des aires protegees prises en compte dans les objectifs : Sites acquis par les agences de l'eau, sites classes au titre des paysages, espaces naturels sensible, par exemple. PUBLIÉ Au total, selon le tableau de bord de l'UMS Patrinat, le niveau de la couverture en aires protegees du territoire national150 est de 23,81% (et 29,48%, hors Collectivites d'Outre-Mer du Pacifique Sud) au sens de l'objectif des 30% de la SNAP, soit 31% en milieu terrestre et 23,45% pour le milieu marin. Les chiffres varient toutefois de façon importante, d'une part entre le milieu continental et le milieu marin, et, d'autre part, entre le territoire metropolitain et l'Outre-mer, comme en temoigne la repartition figurant dans le tableau 4 ci-apres. Les ecarts a l'objectif de couverture de 30% d'aires protegees sont relativement faibles et se situent principalement : Pour la France metropolitaine en milieu terrestre (actuellement 27,82%) ; Pour l'Outre-mer (hors COM du Pacifique), en milieu marin (actuellement 27,32%). Én revanche, le niveau actuel de la couverture du territoire national en protection forte, tant en milieu terrestre qu'en milieu marin, est tres en-deça de l'objectif du 10% annonce dans la strategie nationale a horizon 2030, et plus particulierement en milieu marin. C'est la un enjeu premier de la strategie nationale. Le niveau actuel de protection forte est globalement de 1,86% pour l'ensemble du territoire national, loin de l'objectif de 10%. Il varie tres largement, de 0,08% en metropole en milieu marin a 34,05% en milieu terrestre a l'Outre-mer. Il faut toutefois noter qu'a ce stade, ne sont pas encore comptabilisees plusieurs aires protegees (en cours d'analyse). Én particulier, le perimetre de protection de la RNN des TAAF n'est pas inclus dans l'indicateur SNAP. Or ce perimetre couvre l'ensemble des zones economiques exclusives (ZÉÉ) des archipels de Crozet, Kerguelen, Saint-Paul et Amsterdam, soit une surface de pres d'un million de km². Tableau 4 : Estimation de la part (en %) des surfaces couvertes par les dispositifs de protection entrant dans les objectifs de 30% et de 10% de la SNAP 2030151 Repartition Objectifs Metropole Outre-mer (hors COM du Pacifique) Territoire national (hors COM du Pacifique sud) 30% 27,82 56 Terrestre 10% 1,52 34,03 30% 44,76 27,32 Marine 10% 0,08 3,95 30% 34,71 28,11 TOTAL 10% 0,93 4,78 32,07 6,42 29 3,57 29,48 3,98 150 Metropole, departements outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane, Reunion et Mayotte), collectivites d'outremer (Polynesie française, Saint-Barthelemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna, et la Nouvelle Caledonie qui dispose d'un statut special), territoires d'Outre-mer (Ils Éparses et terres australes et arctiques françaises). 151 Base de donnes indicateurs espaces proteges de l'INPN, version decembre 2021 PUBLIÉ TOTAL territoire national 31 6,21 23,35 1,58 23,81 1,86 Encadré 1 : La biodiversité dans les départements et territoire d'Outre-mer Éxtrait de la SNAP : « Grâce aux territoires d'outre-mer, la France exerce sa juridiction sur le deuxième espace maritime mondial, incluant 55 000 km² de récifs coralliens et lagons, soit plus de 10 % de la superficie mondiale corallienne ainsi que 20 % des atolls mondiaux. Encore, la France abrite en Guyane, plus de 7 millions d'hectares de forêt tropicale et dans les Terres Australes et Antarctiques, les communautés d'oiseaux marins les plus diversifiées au monde. Au total, sur une superficie équivalente à 0,08 % de toutes les terres émergées, ce sont plus de 3450 plantes vasculaires et 380 vertébrés qu'on ne trouve nulle part ailleurs que dans les territoires d'outre-mer français, soit davantage que dans toute l'Europe continentale. » L'importance de la biodiversite ultra marine de la France a largement ete prise en compte dans la strategie nationale pour les aires protegees. La mission sans etre exhaustive s'est interessee a regarder quels etaient les enjeux specifiques de ces territoires ultra-marins au regard des attendus de la lettre de mission pour la section concernant les aires protegees. Le taux de couverture en aires protegees des outremers est exceptionnel qu'il s'agisse de protection forte ou d'espaces naturels proteges. A titre d'exemple, les aires protegees couvrent 63,8% de la Guadeloupe dont 12,5% en protection forte pour la seule partie terrestre. La presence du Parc national a la Reunion avec une importante zone coeur fait que 63,9% de l'Ile est en protection forte. Én Guyane, le Parc Amazonien de Guyane couvre 34 000 km², soit plus de 40% du territoire de ce departement et, en Martinique, un PNR et plusieurs RNN representent pres de 50% de la superficie de l'Ile. L'instauration recente d'un parc marin augmente encore ce taux. Pour autant les projets d'extension et de renforcement de ce reseau d'aires protegees ne sont pas absents. Il existe ainsi, a ce titre, plusieurs projets d'extension de RNN. A titre d'exemple, on peut citer le projet d'extension de la RNN La caravelle en Martinique, une intention de RNN a Marie-Galante en Guadeloupe, mais aussi la creation recente de la RNN des Forets de Mayotte ou encore un projet d'extension, voire de creation, de reserve marine sur le littoral Saint-Pierrois a la Reunion. On verra plus loin que l'enjeu majeur se situe pourtant ailleurs, dans la capacite des acteurs a couvrir des problematiques et thematiques plus generales et dans la coherence du reseau d'aires protegees voire dans le role que celui-ci pourrait jouer dans le renforcement des cooperations regionales (Caraîbes ­ Amazonie ­ Ocean indien). Notons le cas particulier des Terres Antarctiques et Australes Française (TAAF) qui represente un enjeu particulier au titre de la SNAP et de son premier plan d'actions triennal, puisque les projets de renforcement de la protection forte y sont nombreux et de tres grande importance en termes de superficie. Én juin 2021, la RNN des Glorieuses a ete creee et doivent suivre en 2022 la concretisation des projets d'extension a terre et en mer des RNN des Terres Australes Français et des Iles Éparses. Figure 3 : Carte des espaces naturels protégés - France métropolitaine (source UMS Patrinat décembre 2021) PUBLIÉ Figure 4 : Répartition des aires protégées au titre de la SNAP-Océan Atlantique (ouest) PUBLIÉ Figure 5 : Répartition des aires protégées au titre de la SNAP- Océan Pacifique PUBLIÉ Figure 6 : Répartition des aires protégées au titre de la SNAP Océan Indien PUBLIÉ 3.2.3 Les initiatives privees et publiques de protection (terrains de proprietaires prives, d'associations telles la Ligue pour la protection des oiseaux, proprietes des collectivites, ...) ne sont pas repertoriees. Il en est de meme pour les outils de protection presentes ci-apres. Instaures par les Departements en application de la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985152 (definition et mise en oeuvre de principes d'amenagement), les espaces naturels sensibles (ÉNS) concourent de façon 152 Textes de reference : Articles L. 142-1 a L. 142-13 et R. 142-1 a R. 142-19 du Code de l'urbanisme ; Circulaire du ministere de l'amenagement du territoire, de l'equipement et des transports n° 95-62 du 28 juillet 1995 relative aux recettes et emplois de la taxe departementale des espaces naturels sensibles. PUBLIÉ importante a la conservation des especes et des habitats. Ils sont un outil de preemption qui beneficie d'un financement specifique par la part departementale de la taxe d'amenagement153. Par nature, les ÉNS sont des espaces susceptibles de : Presenter un fort interet et une fonction biologique et/ou paysagere ; Étre fragiles et/ou menaces et devant etre preserves ; Faire l'objet de mesures de protection et de gestion ; Étre un lieu de decouverte ouvert au public et amenage en consequence. Én 2006, l'Assemblee des departements de France a adopte la Charte des espaces naturels sensibles afin d'assurer une coherence des politiques departementales, signee alors par 65 Conseils departementaux154. La derniere enquete nationale de l'Association des departements de France (ADF) sur les politiques ÉNS date de 2017155. Pour les 80 departements ayant alors repondu, on denombrait 4 300 espaces naturels sensibles pour 372 000 hectares preserves (dont 190 000 hectares directement acquis par les Departements). A defaut de systemes d'information geographique efficaces, la donnee concernant les ÉNS est de qualite inegale selon les departements, et bien souvent inaccessible pour les systemes d'information nature et paysage (SINP) regionaux et l'INPN. Les disparites sont importantes entre les departements selon le choix de la politique en la matiere. L'enquete conduite en 2017 revele que le taux de perception de la taxe d'amenagement varie entre 0,9% et 2,5% selon le departement. Trois departements sur quatre disposaient d'une strategie des ÉNS structurant leurs actions. Les thematiques d'intervention sont variables : en priorite, les milieux naturels, l'ouverture au public et les l'education au patrimoine ; en second lieu, les itineraires de randonnees, puis la trame verte et bleue et les paysages d'exception. Peu de departements paraissaient tournes vers l'ingenierie de territoire, et un peu plus de 10 departements mobilisaient alors les ÉNS dans la politique de prevention du risque inondation. Encadré 2 : Exemples de politiques ENS et variabilité des orientations Le Conseil departemental de la Gironde est porteur d'une politique volontariste en matiere d'environnement, tournee vers les collectivites locales et vers les acteurs associatifs. Il dispose de la 153 La part departementale de la taxe d'amenagement est instituee par deliberation du conseil departemental. Élle finance les politiques de protection des espaces naturels sensibles (ÉNS) et le fonctionnement des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUÉ). 154 « Éspaces naturels sensibles, une politique des Departements en faveur de la nature et des paysages » - Assemblee des departements de France, Juin 2015. 155 https://www.departements.fr/wp-content/uploads/2018/11/enqu%C3%AAte-TA-ÉNS_.pdf PUBLIÉ taxe d'amenagement affectee (perçue au taux de 1,3%) avec une recette de l'ordre de 10 a 12 M/an. Pour conduire ces actions de protection, il a instaure 65 zones de preemption specifiques156. Les ÉNS, au nombre d'une centaine pour pres de 10 000 hectares, font l'objet d'une gestion conservatoire, avec un plan de gestion systematique et une ouverture au public. L'animation de sa politique d'acquisition et de gestion fait l'objet de partenariats avec les syndicats de bassin versant, le conservatoire des espaces naturels, les PNR, les communes, des associations. Le Conseil departemental de Charente Maritime a engage sa politique des espaces naturels sensibles il y a 30 ans. Le reseau « Échappees Nature », qui rassemble les espaces naturels sensibles, s'etend actuellement sur 54 000 ha. Le Departement a vote, en 2018, sa strategie des ÉNS et compte preserver 100 000 ha, soit 8% de son territoire. Le reseau compte actuellement 50 sites actifs et 80 sites candidats (avec ou pas un perimetre de preemption). Les ÉNS se superposent frequemment avec les aires protegees puisque 113 sites sur les 130 sont integralement dans une aire protegee (N2000, PNM, RN, ...). A travers sa politique en faveur des espaces naturels, le Departement souhaite developper des activites economiques, agricoles et touristiques compatibles avec les enjeux environnementaux. Le soutien du pastoralisme pour la gestion des marais et le developpement d'itineraires de randonnees sont des exemples. La gestion des ÉNS met en synergie l'ensemble des acteurs locaux : collectivites, associations naturalistes et associations de chasseurs, le centre permanent d'initiatives pour l'environnement (CPIÉ), le conservatoire des espaces naturels, le Conservatoire du littoral. 40 agents du conseil departemental travaillent pour cette politique. Le Conseil departemental du Vaucluse mene une politique differente, en contribuant principalement au financement et a la mise en oeuvre des RN. Le reseau departemental compte 22 ÉNS. Le taux de la taxe d'amenagement est de 1,5% et alimente un budget annuel de 600 000 . Dans les Bouches-du-Rhone, le Conseil departemental a acquis depuis 1960 plus de 17 000 ha par une politique dynamique. Une centaine d'agents (ouvriers et gardes departementaux) sont deployes. Le departement achete a l'amiable et par preemption et possede pres de 40 domaines departementaux. Le taux de la taxe d'amenagement affectee est de 1,25%, avec une ressource de l'ordre de 4 M/an. Le departement intervient, par exemple, dans les RN Causse de Crau et de la Sainte Victoire ainsi que dans le PN des Calanques. Le departement de l'Aube vient d'instaurer une TA dans le cadre de son budget pour l'annee 2021 et definit une politique d'ÉNS. Les personnes rencontrees par la mission ont souvent fait observer que la qualite des mesures de gestion durable de la foret domaniale, sous maitrise fonciere de l'État et inalienable, reunit les caracteristiques d'un espace protege. Cela s'applique egalement, dans une moindre mesure, aux forets des collectivites, beneficiant du regime forestier, dont les principes de gestion sont similaires. De plus, le statut de « foret de protection », prevu par le droit forestier (Articles R141-1 a R141-42), n'est pas repertorie par la SNAP parmi les outils de protection et ces forets ne sont pas inventoriees par l'INPN. Ce classement, decide par le ministre de l'agriculture et qui s'inscrit dans une finalite d'utilite publique, a pourtant, parmi ses objectifs, la protection des ecosystemes. Ce statut interdit notamment les travaux de defrichement, fouille, extraction de materiaux, emprise d'infrastructure publique ou privee, exhaussement du sol ou depot dans les boisements ainsi proteges. Parmi les derniers massifs classes en foret de protection se trouve le massif de Rambouillet (25 500 ha) et le Massif de Haye (plus de 10 000 hectares), situe a l'ouest du Grand Nancy, en Meurthe et Moselle, et 156 https://sig.gironde.fr/portal/apps/webappviewer/index.html?id=ac082c071a214bbab66581c8911d854a PUBLIÉ classe par decret du 29 octobre 2018. Les zones prioritaires pour la biodiversité Les zones prioritaires pour la biodiversite157, mentionnees au 1° du II de l'article L. 411-2 du code de l'environnement sont delimitees par arrete du prefet, pris apres avis de la commission departementale de la nature, des paysages et des sites, du conseil scientifique regional du patrimoine naturel et de la chambre departementale d'agriculture. Ce nouveau statut ne semble pas encore concretise sur le terrain. Les obligations réelles environnementales L'obligation reelle environnementale (ORÉ) est un outil contractuel qui permet a un proprietaire immobilier, public ou prive, de mettre en place de maniere volontaire des mesures de protection de l'environnement grace a un contrat d'une duree maximale de 99 ans portant sur la mise en oeuvre d'actions en faveur de la biodiversite avec une collectivite publique, un etablissement public ou une personne morale de droit prive agissant pour la protection de l'environnement comme une association de protection de l'environnement ou un conservatoire d'espaces naturels (CÉN). Les communes pouvaient deja exonerer de taxe fonciere les proprietes non baties sur lesquelles leurs proprietaires ont conclu une obligation reelle environnementale (ORÉ). La loi de finances pour 2021 a etendu cette possibilite aux etablissements publics de cooperation intercommunale (ÉPCI). Én complement de la protection volontaire de la biodiversite (ORÉ a visee patrimoniale), les ORÉ peuvent etre utilisees a des fins de compensation ecologique. Le bilan158 presente au Parlement, bien que non exhaustif, fait apparaitre, au 31 decembre 2019, pour les ORÉ « patrimoniales », 12 contrats signes pour une duree moyenne de 65 ans. S'agissant des ORÉ mises en place dans le cadre de la compensation, 5 contrats ont ete signes, pour une duree moyenne d'environ 40 ans. L'outil pourrait trouver son essor a travers 7 projets d'amenagement routiers qui ont fait l'objet de pres de 120 promesses d'ORÉ, pour une superficie totale de 300 hectares et une duree moyenne de 28 ans. Des ORÉ sont par ailleurs envisagees a des fins de compensation d'une quinzaine de projets d'amenagement divers. Encadré 3 : Exemple d'instauration des obligations réelles environnementales en Seine Maritime La mise en place d'ORÉ a ete testee sur une zone de la vallee de la Durdent, pres de Fecamp (76) par le 157 Decret n°2017-176 du 13 fevrier 2017 en application de la loi no 2016-1087 du 8 aout 2016 de reconquete de la biodiversite. 158 Rapport du Gouvernement au Parlement sur la mise en oeuvre du mecanisme d'obligations reelles environnementales et sur les moyens d'en renforcer l'attractivite- janvier 2021 PUBLIÉ Conservatoire du littoral, en partenariat avec la Federation regionale des chasseurs (FRC), en zone de preemption du Conservatoire, le dispositif d'ORÉ se substituant a l'activation de la preemption. Les ORÉ signees avec les proprietaires (engagement de 25 ans) sont controlees par la FRC qui rend compte au Conservatoire du littoral (50 ha concernes). La FRC et le Conservatoire du littoral partagent l'objectif d'avoir des ORÉ raisonnables sur les superficies les plus importantes. Une convention cadre du dispositif est en cours de signature entre la FRC, le Conservatoire du littoral et le conseil departemental de Seine Maritime (76). La strategie nationale pour les aires protegees a l'horizon 2030 affiche des ambitions renforcees, mais certaines des notions de protection qu'elle recouvre sont a expliciter. Dans sa strategie nationale pour la biodiversite 2010-2020, la France s'etait donne pour objectif quantitatif de placer au moins 2 % de son territoire terrestre metropolitain sous protection forte, et de proteger 20 % de l'ensemble de son domaine maritime d'ici 2020. La strategie reposait sur deux approches de protection forte : d'une part, l'approche pour les espaces terrestres retenue dans la strategie pour les aires protegees (SCAP 2009-2019) qui associait la protection forte uniquement a des statuts reglementaires (reserves naturelles, coeurs de parc nationaux, reserves biologiques et arretes de protection) ; d'autre part, l'approche retenue en 2018 pour les espaces marins, au titre de la mise en oeuvre de la Directive-cadre Strategie pour le milieu marin159, avec cinq criteres associes : couverture des enjeux ecologiques prioritaires definis dans les documents strategiques de façade, insertion prioritairement dans une aire marine protegee (AMP), existence d'une reglementation des activites, d'un document de gestion et d'un dispositif de controle. La SNAP 2030 developpe une approche plus globale qui prend en compte tous les espaces : metropole et Outre-mer, terre et mer. Ses engagements portent sur l'ensemble du territoire national (y compris l'ensemble des Outre-mer). Toutefois, si elle integre l'objectif europeen de protection de 30% dont au moins 10% devraient etre « strictement » protegees, elle fait de la protection « forte » une priorite, avec l'ambition d'atteindre cet objectif des 2022 (classement des aires protegees), alors que les aires protegees entrant dans cet objectif ne couvrent a ce jour que 1,86% du territoire national. Afin de comprendre la portee de cet objectif et l'approche developpee, plusieurs notions doivent etre clarifiees. Én ne parlant que de 30% du territoire globalement couvert par des aires protegees, dont 10% en protection forte, la SNAP 2030 ne fait pas la distinction entre les milieux terrestres et maritimes, ce qui meriterait d'etre precise. 159 Directive 2008/56/CÉ dite DCSMM PUBLIÉ De plus, en comptabilisant dans ses objectifs de vastes espaces ultramarins qui sont hors de l'espace europeen, la question se pose de l'adequation de la vision globale et elargie de la France a l'egard de la strategie de protection avec le premier pilier de la strategie europeenne en faveur de la biodiversite dont l'objectif est la protection de la nature en Éurope. Énfin, la SNAP utilise une terminologie differente de celle retenue dans la strategie europeenne en parlant d'une protection « forte » et non d'une protection « stricte ». Ces deux termes recouvrent des propositions differentes. La definition d'une aire protegee adoptee par la SNAP reprend le standard international donne par l'Union internationale pour la conservation de la nature (IUCN). Mais le concept n'est pas defini par la legislation française, contrairement au concept de « protection forte » (cf. infra). Selon la definition des aires protegees adoptees par la SNAP en reference a la definition internationale de l'UICN, egalement reprise par la Convention sur la diversite biologique, l'objectif d'une aire protegee est « d'assurer à long terme la conservation de la nature, ainsi que celle des services écosystémiques et des valeurs culturelles associées ». Én outre, selon cette definition internationale, une aire protegee doit remplir les criteres suivants : etre « définie, reconnue, consacrée et gérée par tout moyen efficace, juridique ou autre ». Le modele de protection « forte » est propre a la France avec une definition qui est desormais commune aux milieux terrestres et maritimes. Au titre de la SNAP, une zone de protection forte est « un espace naturel dans lequel les pressions engendrées par les activités humaines susceptibles de compromettre la conservation des enjeux écologiques de cet espace sont supprimées ou significativement limitées, de manière pérenne, grâce à la mise en oeuvre d'une protection foncière ou d'une réglementation adaptée, associée à un contrôle effectif des activités concernées ». L'article L110-4 du Code de l'environnement prevoit qu'un decret viendra preciser la definition et les modalites de mise en oeuvre de la protection forte. Cette définition « qualitative » de la protection forte (selon les termes de la SNAP) est destinée à rompre avec les concepts qui préexistaient dans la SCAP (2009-2019) et dans la SNCGAMP (20122020). La définition donnée par la SNAP allège les critères retenus dans la précédente stratégie, en ne retenant, ni l'obligation systématique de se référer à des enjeux prioritaires160, ni l'insertion dans une aire protégée existante, ni la référence à une réglementation (un dispositif foncier peut jouer le même rôle), ni enfin la présence d'un document de gestion. Élle introduit cependant la notion de dispositif pérenne. En première approche, cette notion semble se référer à une limitation des pressions humaines sur la biodiversité qui soit plus sévère que dans une simple « aire protégée ». La definition de la protection forte selon la SNAP ne se distingue pas significativement de la definition d'une aire protegee, comme le souligne le comite français de l'UICN dans son avis sur le projet de SNAP161. Il estime en effet que comme il s'agit de protection forte, toutes les pressions engendrees par les activites humaines ayant un impact negatif sur la conservation de la biodiversite devraient etre soustraites. 160 Le plan d'action 2021-2023 de la SNAP appelle cependant a creer les aires de protection fortes prioritairement dans des zones forestieres, au sein de zones humides, pour proteger des sites geologiques ou encore dans les espaces maritimes d'interet majeur comme les recifs coralliens (plan d'actions 2021-2023). 161 Avis du Comite français de l'UICN sur la Strategie nationale des aires protegees 2020-2030- 24 novembre 2020 PUBLIÉ La France promeut un modèle « hybride » d'une aire protégée sous protection forte, pragmatique et majoritairement bien accueilli par les acteurs du territoire que la mission a rencontrés ­ en ce qu'il accepte les activités humaines et en réduit les impacts par des « moyens efficaces » de gestion : la présence d'une « protection foncière ou d'une réglementation adaptée », et la présence et l'effectivité d'un dispositif de contrôle des activités menaçant la biodiversité. Ainsi que la Secretaire d'État chargee de la Biodiversite en a fait la declaration au congres mondial de la nature de l'IUCN en septembre 2021, la volonte de la France est la reconnaissance de la definition de la protection « forte ». Mais cette definition pourrait etre appelee a evoluer pour s'ajuster aux engagements europeens. La SNAP rappelle en effet l'existence de discussions en cours qui vont etablir, suite a un processus de concertation avec les États membres, les contours de la « protection stricte », notion introduite par la Strategie europeenne pour la biodiversite 2030 (Document SNAP 2021). Sans encore definir la « protection stricte », la strategie europeenne enonce les elements suivants : les 10% doivent necessairement etre inclus dans le reseau europeen des aires protegees, qui devra couvrir au moins 30% des terres et 30% des mers de l'Union ; il conviendra en particulier de viser la protection stricte des forets primaires et anciennes europeennes, ainsi que des «vastes zones abritant des écosystèmes riches en carbone tels que les tourbières, les prairies, les zones humides, les mangroves et les prairies sous-marines, en tenant compte des changements attendus dans les zones de végétation ». La Strategie de l'UÉ indique en outre que « protection stricte ne signifie pas nécessairement une interdiction d'accès mais vise à permettre le libre développement des processus naturels afin de respecter les exigences écologiques du milieu ». Les concepts ne se recoupant pas, le Comite français de l'UICN a propose, au travers de sa commission sur les aires protegees, de reunir ses experts autour du concept de protection forte afin de contribuer a une definition applicable au reseau français d'aires protegees. Pour mesurer l'intensite des mesures de protection, l'UICN classe les aires protegees en 6 categories162, qui « correspondent à une gradation de gestion dans les milieux naturels, depuis l'exclusion de toute activité (catégorie I) jusqu'à l'utilisation durable des ressources naturelles». Ce systeme des 6 categories des aires protegees de l'UICN est reconnu par l'ONU comme un systeme de classification international unique pour les aires protegees qui a l'avantage de fournir des informations comparables d'un pays et d'une region a l'autre. L'ONU encourage les pays a attribuer ces categories de gestion a leurs aires protegees, en fournissant les informations necessaires pour faire un rapportage international afin de suivre l'evolution des aires protegees dans le monde et l'atteinte des objectifs internationaux. Pour autant, l'assignation d'une categorie a un statut de protection est fonction des modalites de 162 http://uicn.fr/wp-content/uploads/2010/11/Éspaces_proteges-Partie-7.pdf PUBLIÉ gestion et de la reglementation. Cette analyse conduit a classer des espaces proteges portant la meme denomination dans des categories differentes. C'est le cas par exemple des sites des conservatoires d'espaces naturels ou du Conservatoire du littoral qui peuvent relever d'une categorie I, III, IV, V ou VI. Il ne peut donc y avoir de correspondance automatique entre les categories UICN et les statuts juridiques des aires protegees françaises. Comme le souligne le comite français de l'UICN dans son avis de 2020 sur le projet de SNAP, une analyse est necessaire afin d'evaluer l'ensemble des aires protegees, et des autres mesures efficaces de conservation (AMCÉZ163) pre-identifiees dans la strategie, par rapport aux definitions internationales et aux categories des aires protegees de l'UICN. Tableau 5 : Classification UICN des catégories de gestion des aires protégées avec les objectifs de gestion associée164 Catégorie UICN Objectifs de gestion Espaces protégés français (Principales correspondances) IA Réserve naturelle intégrale Ibb Zone de nature sauvage II Parc national III Monument ou élément naturel IV Aire de gestion des habitats ou des espèces Protection de ressources sauvages Protection d'écosystèmes et recréation Préservation d'éléments naturels spécifiques Conservation avec intervention au niveau de la gestion Parc national (zone coeur) Réserve naturelle géologique Site classé ­ Site inscrit Réserve naturelle nationale Réserve naturelle régionale Réserve naturelle de Corse Réserve biologique intégrale Réserve biologique dirigée Réserve nationale de chasse et de faune sauvage Site du Conservatoire du littoral Arrêté de protection de biotope Recherche scientifique Réserve intégrale (parc national) Réserve naturelle nationale Une AMCÉZ est definie comme une « Zone geographiquement delimitee, autre qu'une aire protegee, qui est reglementee et geree de façon a obtenir des resultats positifs et durables a long terme pour la conservation in situ de la diversite biologique, y compris des fonctions et services ecosystemiques connexes et, le cas echeant, des valeurs culturelles, spirituelles, socioeconomiques et d'autres valeurs pertinentes localement. » Il s'agit donc d'un dispositif ou d'une mesure qui, contrairement a la definition d'une aire protegee, n'a pas pour objectif principal la conservation de la nature mais qui permet une conservation efficace de la biodiversite sur un site. 163 La SNAP 2030 prevoit en effet la mobilisation de ces outils qui contribuent a la coherence du reseau. A long terme, les AMCÉZ pourront notamment renforcer la representativite et la connectivite du reseau d'aires protegees. Les espaces proteges français : une pluralite d'outils au service de la conservation de la biodiversite. Comite français de l'UICN, 2010 - Annexe p92. 164 PUBLIÉ V Paysage terrestre ou marin protégé Conservation de paysages terrestres ou marins et récréation Parc naturel régional Parc national (zone d'adhésion) Parc naturel marin (selon la réglementation et les objectifs de gestion mis en place) Site des Conservatoires d'espaces naturels Espace naturel sensible VI Aire protégée pour l'utilisation durable des ressources naturelles Utilisation durable d'écosystèmes naturels Parc naturel marin (selon la réglementation et les objectifs de gestion mis en place) Site des Conservatoires d'espaces naturels Nonobstant l'absence d'une repartition de l'objectif de 10% de la SNAP 2030 entre les milieux terrestres et les milieux marins, et entre la metropole et les Outre-mer, l'objectif est que les efforts de developpement du reseau actuel sous protection forte soient repartis de façon a prendre en compte les enjeux des differentes regions ou ecoregions, en Outre-mer comme en metropole qui represente plus de 80% des surfaces terrestres nationales. Des diagnostics des Strategies nationales pour la creation et la gestion des aires marines protegees (SNCGAMP) 2012-2020 et du reseau des aires terrestres sur le territoire metropolitain ont ete etablis en 2019 et 2020. Porte, par l'UMS Patrinat, un important travail a ete accompli, d'inventaires des donnees « especes » et « habitats » disponibles dans toutes les structures, d'organisation de ces donnees dans un SIGdispositif cle du Systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) et de l'Observatoire national de la biodiversite (ONB), et d'evaluation des lacunes du reseau des aires protegees terrestres en metropole sous l'angle de sa coherence avec la repartition d'especes et d'habitats patrimoniaux165. Il s'agit la d'une contribution majeure et innovante pour la connaissance naturaliste, l'expertise, la recherche en macro-ecologie et l'elaboration de strategies de conservation efficaces du patrimoine naturel. La demarche, qui associe les collectivites, les naturalistes, les scientifiques et les associations de protection de la nature, aboutit a un diagnostic, certes a mailles larges de 10kmx10km, mais mobilisable au niveau regional, l'UMS PatriNat ayant produit specifiquement des cartes pour chaque region. Plus globalement, l'UMS PatriNat a produit une carte nationale identifiant 30 grands secteurs a enjeux 165 « Representativite et lacunes du reseau d'aires protegees metropolitain terrestres au regard des enjeux de biodiversite » - UMS PatriNat- Octobre 2020. PUBLIÉ de conservation, insuffisamment couverts par des protections fortes166 (cf. figure 7). Dans ses deplacements, la mission a constate que les services de l'État et les services techniques des Regions avaient commence a s'approprier ces cartes, mais qu'un veritable travail d'analyse conjointe entre les DRÉAL et les Regions ne pouvait s'engager qu'a partir d'une commande politique forte (lettre de cadrage en date du 7 octobre 2021 de la Secretaire d'État aux prefets et aux presidents des Conseils regionaux). Figure 7 : Localisation des 30 grands secteurs à enjeux de conservation pour les espèces et les habitats insuffisamment couverts par les réseaux d'aires sous protection forte. Découpage fondé sur les sylvoécorégions (source : Inventaire forestier national). A cet egard, les associations de protection de la nature et les gestionnaires d'espaces naturels ont une forte attente. L'extension du reseau des aires protegees doit permettre de proteger des zones a enjeux qui aujourd'hui ne beneficient d'aucune protection, en mobilisant largement les reseaux d'acteurs de la biodiversite et en valorisant plus finement les travaux realises pour les schemas regionaux de 166 De grands secteurs d'intersection des enjeux especes et habitats non couverts par le reseau d'aires sous protection forte peuvent etre identifies comme precedemment au niveau des Alpes, de la Camargue et des Cevennes pour le sudouest, la region vosgienne, la Sologne, le plateau des Millevaches, la frange occidentale du littoral allant des Pyrenees a la cote d'Opale ainsi que l'ensemble de la Corse. PUBLIÉ coherence ecologique (SRCÉ) et les nombreux inventaires disponibles (zones naturelles d'interet ecologique faunistique et floristique- ZNIÉFF ; documents d'objectifs Natura 2000, ÉNS, charte des PNR, atlas de la biodiversite communaux167, ...). Les zones naturelles d'interet etant definies, les Departements (a travers les ÉNS) et les Regions (a travers les RNR) pourraient etre invites a promouvoir des demarches volontaires que les collectivites pourraient soutenir et reprendre ensuite via les dispositifs et procedures existants. Pour autant, plutot que de parler d'objectifs d'augmentation de la couverture en aires protegees, les elus des executifs departementaux et regionaux, qui craignent un deficit d'acceptabilite des usagers et la crispation des acteurs economiques, preferent s'interesser a l'amelioration de la gestion des zones beneficiant actuellement d'un statut de protection et des zones qui n'ont pas pour objectif principal la conservation de la nature mais qui permettent neanmoins une conservation efficace de la biodiversite sur un site168. Au niveau regional, un travail d'inventaire des aires existantes semble necessaire, a la fois pour bien prendre en compte l'ensemble des aires effectivement protegees et definir a la fois, celles beneficiant d'une protection forte et celles pouvant y pretendre moyennant des mesures de gestion ad hoc. A l'evidence, les PNR ont un role particulier a jouer dans l'atteinte des objectifs de la SNAP, tant quantitatifs que qualitatifs. Leur federation nationale positionne les parcs comme des accelerateurs dans la creation de protections fortes sur leur territoire afin d'entrainer les collectivites dans des plans d'actions. Les parcs se sont vu confier par la ministre un objectif specifique d'exemplarite a travers les chartes et l'inscription d'un objectif de 10% de protection forte sur leur perimetre. Les avancees seront appreciees et suivies a travers les plans triennaux successifs. Dans les departements qui soutiennent une politique des ÉNS volontariste, les elus des conseils departementaux interroges ont dit a la mission leur volonte de faire contribuer l'outil ÉNS a la strategie des aires protegees. C'est aussi la volonte de certains departements (Aube par exemple) qui n'ont lance que tres recemment une politique en la matiere. L'ADF a indique avoir initie un travail de revision de la charte des ÉNS afin de definir des criteres de labelisation au statut de protection forte, sur la base d'un avis scientifique. De plus, l'association propose d'engager dans chaque departement une evaluation concertee, entre le conseil departemental et le prefet, des plans de gestion des ÉNS. L'echelon regional serait le niveau de mise en coherence de la demarche et de la verification des propositions par rapport aux diagnostics produits par l'UMS PatriNat. Plusieurs acteurs interroges confirment l'interet de voir reconnaître par la SNAP en protection forte les sites acquis par le Conservatoire du littoral ainsi que des sites acquis (ou geres sur le long terme) par les conservatoires d'espaces naturels et par des etablissements publics (Office national des forets, Voies navigables de France). Des gestionnaires de milieux naturels, proposent egalement de faire evoluer en RNN certaines des RNCFS gerees par l'OFB, eu egard a la qualite biologique des sites et a leur mode de gestion. 167 Un Atlas de la biodiversite communale (ABC) est une demarche- soutenue par l'Office français de la biodiversite qui permet a une commune, ou une « structure intercommunale », de connaître, de preserver et de valoriser son patrimoine naturel. 168 AMCÉZ, proposees dans la SNAP PUBLIÉ Dans son avis sur le projet de SNAP 169 , la Fondation pour la recherche sur la biodiversite (FRB) a formule de nombreuses propositions dont, par exemple, la mobilisation du regime des espaces boises classes pour developper la protection forte ou la continuite ecologique entre les aires protegees. Én tout etat de cause, la qualification en protection forte devra se fonder sur un referentiel de criteres objectifs a elaborer. Un tel referentiel est a present attendu par les acteurs de la biodiversite dans la phase du diagnostic departemental qui engage la formalisation des plans d'actions territoriaux conformement a la lettre de la Secretaire d'État du 7 octobre 2021. C'est la un autre enjeu fort de la SNAP 2030 dont la mise en oeuvre doit donc etre reflechie dans sa coherence en termes de trame et de connectivite fonctionnelle entre les espaces. La SNAP prevoit en effet que les aires protegees doivent etre « connectées écologiquement selon une logique fonctionnelle.... La qualité du réseau d'aires protégées reposera également sur la capacité à maintenir une connectivité entre les écosystèmes, en mobilisant les outils et les politiques publiques qui peuvent y contribuer, ainsi qu'en renforçant certains outils existants. ». Si l'on peut considerer que les objectifs surfaciques seront atteints au titre de la SNAP, les points de vigilance principaux au sein du reseau de protections fortes a developper est de garantir sa coherence avec le reseau Natura 2000, sa representativite ecologique (proteger les enjeux ecologiques prioritaires aux echelles regionales, nationales, europeennes et internationales) ainsi que de garantir les continuites necessaires en lien avec les trames vertes et bleues. Én milieu marin, il faudra egalement considerer les aires marines significatives sur le plan ecologique ou biologique. Én la matiere, l'UMS PatriNat a indique ne pas avoir ete missionnee pour realiser l'evaluation in itinere des plans d'action territoriaux. S'agissant de la trame verte et bleue170 (TVB) definie par l'article L371-1 du code de l'environnement, on peut observer que jusqu'alors, cette « infrastructure naturelle » a pour objectif premier de lutter contre la fragmentation de l'espace et n'a pas vocation a comporter l'integralite des espaces proteges (L'alinea II-1° de l'article L371-1 prevoit qu'elle comporte en effet « Tout ou partie des espaces naturels protégés » au titre du code de l'environnement.). A l'avenir, la TVB devrait non seulement integrer de nouveaux espaces sous protection mais egalement comporter les zones peripheriques des aires protegees (« zones tampon ») et les corridors dans une vision ecosystemique. Avec ces nouveaux concepts, l'ambition de la SNAP 2030 devrait pousser a revoir et a approfondir le maillage de la TVB sur le territoire national, construit initialement, il y a dix ans, a travers les schemas regionaux de coherence territoriale171 (SRCÉ). Plusieurs personnes interrogees, elus et cadres des services techniques des Regions, ont d'ailleurs fait remarquer la variabilite de la TVB sur le territoire regional apres la creation des « grandes » regions, 169 https://www.fondationbiodiversite.fr/wp-content/uploads/2020/12/2020_FRB_Note_SNAP.pdf 170 La loi n° 2009-967 du 3 aout 2009 de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite loi Grenelle 1, instaure dans le droit français la creation de la trame verte et bleue. 171 La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi Grenelle 2, prevoit l'elaboration d'orientations nationales pour la preservation et la remise en bon etat des continuites ecologiques, ces dernieres devant etre prises en compte par les schemas regionaux de coherence ecologique co-elabores par les regions et l'État. PUBLIÉ resultant de visions, de methodes et de definition differentes par les « anciennes » regions qui les composaient. La mission identifie differents leviers pour faciliter la mise en oeuvre de la strategie nationale des aires protegees et de ses declinaisons regionales : Mobiliser les echelons territoriaux de l'État et des collectivites ; Éncourager les demarches territoriales de projets de mise en oeuvre de protection forte ; Articuler la declinaison regionale de la SNAP avec les politiques de planification d'amenagement du territoire et les projets ; Organiser un dispositif technique renforce au niveau regional. Dans la planification La declinaison regionale de la SNAP est autant une affaire de l'État que des collectivites qui en assureront en grande partie la mise en oeuvre. L'echelon regional doit etre reconnu comme un echelon de coordination generale, de planification et d'appui. Ét la mise en oeuvre devrait etre confiee a des acteurs plus proches du terrain (departements, ÉPCI dont metropoles). La DRÉAL et le conseil regional ont un role de coordination generale, de planification et d'appui et doivent etre invites a s'organiser dans une taskforce en appui aupres du prefet de region et du president du conseil general. Dans sa fonction de « chef de file » dans le domaine de la biodiversite, le Conseil regional coordonne et organise les actions des differentes collectivites territoriales et de leurs etablissements publics existants dans la region, en faveur de la biodiversite, sans toutefois pouvoir leur « imposer » des actions particulieres. Mais il a une fonction facilitatrice aupres des collectivites. Premier financeur des PNR, il a la capacite d'impulser des cooperations et des mutualisations de projets inter-parcs sur le territoire regional et de donner des orientations fortes aux chartes en matiere de strategie de developpement durable choisie sur le territoire. La DRÉAL doit conserver sa capacite a piloter et a mettre en oeuvre les politiques ministerielles et sa propre expertise sur les enjeux ecologiques et en matiere d'ingenierie de projet. Les politiques des ÉNS devraient prioritairement contribuer a la politique en faveur de la biodiversite inscrite dans le SRADDÉT. Se pose cependant la question des modes de collaboration entre Regions et Departements, dont l'experience montre qu'elle est peu developpee et souvent difficile. La question des ressources fiscales affectees (part departementale de la taxe d'amenagement) est un motif de tensions. Dans la mise en oeuvre opérationnelle L'animation au niveau departemental doit etre renforcee afin d'etre au plus proches des acteurs des PUBLIÉ territoires pour mieux prendre en compte la biodiversite dans les projets de territoire et faire emerger des projets de protection. A l'image de la politique d'eau, la demarche pourrait mettre l'accent sur le role des ÉPCI, relais naturels des politiques sur les territoires, et pousser a partager davantage les enjeux du maintien de la biodiversite, les outils, les methodes et les pratiques. Cette démarche gagnerait à bénéficier d'une implication des Directions départementales des territoires - et de la mer- (DDT-M) auprès des acteurs locaux. Cependant, l'affaiblissement de leurs compétences dans le domaine de la biodiversité va à l'encontre de cet objectif, La cohérence voudrait que soient affectés aux missions relatives à la mise en oeuvre du plan d'action de la SNAP les agents déchargés de missions liées à Natura 2000 après la décentralisation vers les conseils régionaux. Dans les départements, l'animation des plans d'actions pourrait s'appuyer dans la durée sur les instances départementales existantes : - La commission départementale de la nature, des paysages et des sites, dans un périmètre élargi. - La MISEN stratégique, instance privilégiée pour consolider l'articulation de la stratégie de contrôle avec la stratégie de protection des milieux naturels ; elle pourrait être élargie dans sa formation stratégique au Conseil départemental et à des représentants du bloc communal. Avant de passer a la concretisation d'un projet de protection forte que ce soit, au sein des espaces naturels existants ou sur de nouveaux espaces, les acteurs locaux (collectivites ­ associations) sont souvent demunis pour passer d'une simple idee a un veritable projet de creation d'aires protegees ou d'extension de la protection forte. Une initiative visant a encourager ces demarches prealables, en appuyant ces groupes d'acteurs d'une dotation financiere leur permettant de mobiliser de l'ingenierie scientifique et d'animation, serait de nature a faciliter la concretisation de ces demarches. L'OFB, en partenariat avec d'autres acteurs (agences de l'eau, conseils regionaux volontaires...), pourrait porter une telle initiative par un financement incitatif de l'ordre de 50.000 euros par projet, comme il a su le faire dans d'autres domaines avec son initiative de « territoires engages pour la nature ». Sur la base d'une centaine de soutiens annuels, il conviendrait de prevoir a cet effet une enveloppe annuelle de 5 millions d'euros durant le premier triennal de la SNAP. Ce dispositif doit etre d'acces simple et facile pour produire les effets escomptes. Plusieurs personnes ont mentionne que les contrats de relance et de transition ecologique (CRTÉ) pourraient etre le levier propice pour introduire la biodiversite dans la contractualisation avec les territoires. Avant d'envisager l'outil le mieux adapte, une reflexion prealable sur les zones a enjeux de conservation est a conduire au niveau regional. Sur les territoires des parcs naturels regionaux, les syndicats mixtes de gestion doivent etre incites conjointement par l'État et les conseils regionaux a definir des trames articulees sur des protections fortes (avec un objectif d'exemplarite de 10% du territoire couvert par le PNR). La mise en oeuvre concrete, dans la duree, des objectifs de la SNAP 2030 passe necessairement par la prise en compte effective des objectifs de protection et des documents de gestion dans les politiques PUBLIÉ de planification territoriale. Cet enjeu est identifie dans la SNAP (mesure 10) et souligne fortement par les prefets, des elus, et la plupart des associations interrogees par la mission. Au niveau regional, l'enjeu est de faire de la preservation de la biodiversite un principe guide pour les collectivites, et d'inscrire a ce titre le reseau des espaces proteges sous protection forte et les continuites ecologiques fonctionnelles dans les politiques de planification coordonnees par le Schema regional d'amenagement, de developpement durable et d'egalite des territoires (SRADDÉT), pour le domaine terrestre. A ce titre, une recente etude comparative des SRADDÉT, produite par France nature environnement (FNÉ) 172 releve l'heterogeneite, la dispersion et le manque de visibilite des informations sur les politiques regionales dans le domaine de la biodiversite en general, et en matiere de continuite ecologique en particulier. Le manque de « porter a connaissance » sur la trame verte et bleue, la diversite des approches dans leur definition et une animation insuffisante dans la mise en oeuvre dans les territoires sont patents. Au niveau infra regional, la prise en compte effective des espaces proteges interconnectes a l'echelle des SCOT et des PLU(i) ainsi que dans les projets, constitue un enjeu majeur. Cette demarche descendante parait delicate a atteindre de l'avis de certains elus regionaux interroges. Les travaux de territorialisation dans les SRADDÉT du principe de « zero artificialisation nette »173 dans le cadre de la lutte contre l'artificialisation des sols devraient aider. Ils seront propices a une analyse plus fine des enjeux de biodiversite sur le territoire et a leur reelle prise en compte dans la conception des programmes et des projets. Pour y parvenir, un effort d'animation des ÉPCI autour des SCoT, des PLUI et des PLU a l'initiative de la Region et des services de l'État parait indispensable. L'approche locale et les demarches ascendantes ne pourront que faciliter la mobilisation des obligations et mesures proposees par l'article L101-2 du code de l'urbanisme et exposees pedagogiquement dans les guides du Centre d'etudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, les mobilites et l'amenagement (CÉRÉMA) dans une vision de plus long terme.174 La strategie de construction du reseau des aires protegees doit pouvoir s'appuyer sur un continuum d'expertise nationale et regionale sur cette thematique (connaissance, methodes, expertise, montee en competence). Cette demarche passe par l'organisation des competences techniques au niveau regional et la repartition des roles (ARB, observatoires regionaux, CSRPN, OFB, services de l'État et des collectivites, etc.). Plusieurs conditions doivent en outre etre reunies. L'appui de l'OFB national et de l'UMS PatriNat est essentiel pour produire de la connaissance directement mobilisable, des outils et des methodes comme en temoignent la structuration du Systeme 172 Conseils regionaux et biodiversite ­ Élements d'analyse des SRADDÉT- FNÉ- 12 mai 2021 173 L'article 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 aout 2021 portant lutte contre le dereglement climatique et renforcement de la resilience face a ses effets inscrit la lutte contre l'artificialisation des sols dans les domaines de competence thematiques du SRADDÉT 174 Article L101-2 du code de l'urbanisme : « Dans le respect des objectifs du developpement durable, l'action des collectivites publiques en matiere d'urbanisme vise a atteindre les objectifs suivants : ... 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la preservation de la qualite de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversite, des ecosystemes, des espaces verts ainsi que la creation, la preservation et la remise en bon etat des continuites ecologiques ». PUBLIÉ d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) et les outils de diagnostic sur les enjeux. La capacite de l'OFB national et regional a travailler etroitement avec les collectivites, Departements et Regions, a acculturer les elus et a valoriser les experiences pilotes est une force. La production, la mise a disposition et la diffusion des connaissances sur la biodiversite doivent etre organisees a travers un outil mutualise État/Region et associer les collectivites a la gouvernance du schema national des donnees sur la biodiversite. Le systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) a cette vocation, mais il se heurte a l'heterogeneite de systemes techniques differents dans chacune des regions, du fait d'une quasi-absence de mutualisation sur les espaces proteges. Afin de progresser sur cet enjeu essentiel, les collectivites devraient etre davantage associees a la gouvernance du schema national des donnees sur la biodiversite. Le role des agences regionales de la biodiversite (ARB) et de leur lien avec les plateformes regionales du SINP est a cadrer dans la mesure ou elles pourraient notamment jouer un role dans le partage de standards communs definis a l'echelon national. La coordination et l'animation des synergies entre reseaux des aires protegees sont a renforcer (integrer les animateurs Natura 2000, les gestionnaires ÉNS, les agents des PNR et des CÉN, etc.). Des gains potentiels d'efficience sont accessibles par la mutualisation de pratiques, des savoirs et des savoir-faire comme en temoignent largement les gestionnaires que la mission a interroges. Énfin, les tetes de reseaux nationaux d'aires protegees pourraient, elles aussi, etre mises a contribution, sous reserve d'un appui financier, pour apporter leur ingenierie afin de faciliter et d'accompagner l'emergence de projets territoriaux visant a aller vers « la protection forte ». Encadré 4 : Les départements et collectivités d'Outre-mer Des entretiens que la mission a conduits, il ressort que les enjeux outre-mer ne sont pas ceux des taux de couverture, meme si des projets d'extension existent ici ou la en matiere d'aires protegees. Il en est un majeur qui est le role que doivent et peuvent jouer les reseaux d'aires protegees dans la prise en compte de problematiques plus transversales, comme acteur ­ demonstrateur, car dote de moyens specifiques. Il en va ainsi de thematiques telles que la lutte contre les especes exotiques envahissantes (ÉÉÉ), notamment a la Reunion, la prise en compte et le traitement des pollutions notamment aux Antilles (chlordecone, sargasses, etc.) ou encore sur des sujets lies aux risques (recul du trait de cote, inondations, mouvement de terrains et submersion marine). Cet enjeu renvoie partout a la necessite de mieux organiser les reseaux d'acteurs de la biodiversite autour de l'emergence des ARB. Leur degre de maturation est tres different selon les territoires. Creee sous la forme d'un etablissement public de cooperation environnementale (ÉPCÉ) depuis mai 2021 en Guadeloupe, les reflexions demarrent tout juste en Martinique avec une forte ambition de la Collectivite territoriale pour faire emerger une ARB d'ici fin 2022, tout comme a la Reunion, ou un cabinet d'etude travaille plusieurs scenarii. Tout comme en metropole, la question d'une meilleure integration de la SNAP et de ses futures declinaisons regionales, aux documents de planification supra (SAR, SCOT, PLUI) se pose avec des contraintes neanmoins plus fortes, compte tenu des enjeux d'amenagement sur des territoires contraints (logements, infrastructures...). Les enjeux de coordination de la connaissance et de la sensibilisation, pour ne pas dire mobilisation citoyenne sur la necessite de mieux proteger la biodiversite, ont ete centraux dans les echanges que la mission a pu avoir avec les collectivites chefs de file. Aux Antilles et a la Reunion, les projets d'ARB se positionnent aussi comme fer de lance de la PUBLIÉ cooperation regionale (Caraîbes ­ Ocean indien) tout en voulant developper des filieres economiques d'excellence a ces echelles (pharmacopee). Il n'y a pas de revendications specifiques de nouvelles decentralisations en matiere d'aire protegees, mais un interet pour toute initiative de simplification qui serait initiee au niveau national. La question des moyens et de financement dedies semble moins pregnante qu'ailleurs (en tout cas moins abordee lors des entretiens), compte tenu de l'importance et du panel des outils mobilisables (plan de relance, programmation europeenne, financement Life, notamment). La stratégie nationale fixe l'ambition qu'au moins un tiers des zones protégées, soit 10 % des terres et 10 % des mers de l'Union, soient sous protection forte (classement et gestion) à l'horizon 2030. La création et l'extension d'aires pérennes sous protection forte sont donc un des enjeux majeurs de la nouvelle stratégie nationale, mais les procédures de création de ces aires, en particulier les réserves naturelles nationales et les parcs nationaux, sont très longues et impliquent- autant que l'animation de la stratégie nationale- une mobilisation des services de l'État à plusieurs niveaux (départemental, régional, national). Dans le double contexte de réduction globale de l'emploi public et de la décentralisation des politiques publiques, la mission a examiné l'opportunité de pousser la décentralisation plus avant pour les aires protégées dont l'initiative relève des conseils régionaux, à savoir principalement les parcs naturels régionaux. Dans le cas de la Corse, la mission a reconsidéré la ligne de partage qui persiste entre les compétences de la Collectivité de Corse et celles de l'État concernant la gestion des réserves naturelles créées avant 2002 pour proposer d'achever le transfert de compétence en la matière voulu par le législateur. Enfin, la mission s'est intéressée à des mesures de simplification ou de déconcentration des procédures de création, de modification et de gestion des aires protégées. La diversité de la boite à « outils », aux mains d'une pluralité d'acteurs, est considérée comme un atout par l'ensemble des personnes (élus, responsables associatifs et responsables de services techniques d'administration) rencontrées par la mission. Celles-ci soulignent le risque d'une simplification du panel des moyens d'intervention. Les statuts sont ciblés et complémentaires entre eux175. Ils couvrent ainsi un large éventail de situations et permettent d'activer tous les leviers, notamment financiers. La superposition de statuts sur une même zone est souvent une source de complexité, comme le déplorent plusieurs gestionnaires. La mission a pu constater que des solutions pragmatiques ont cependant été mises en oeuvre sur certains territoires, à travers une instance de gouvernance unique ou un 175 https://uicn.fr/wp-content/uploads/2016/08/Éspaces_naturels_proteges-OK.pdf PUBLIÉ document de gestion unique intégrateur ou, à défaut, un document de synthèse commun176. Ces expériences doivent être facilitées et encouragées. Plusieurs élus ou représentants de l'État (la plupart du temps non directement impliqués dans la mise en oeuvre opérationnelle de cette politique), ont fait part à la mission de la complexité, pour eux comme pour le public, de tous ces statuts de protection qui, bien souvent, se superposent. Cela affaiblirait la perception de ce qu'est une aire protégée, son utilité et les conséquences pratiques notamment pour le public qui fréquente ces espaces. Des initiatives a l'egard du grand public avaient ete proposees en 2018, par les reseaux d'aires protegees et l'Office français de la biodiversite autour du concept « un espace protégé près de chez vous ». Ce projet meriterait d'etre repris et mis en oeuvre, afin de rapprocher le public du territoire et des politiques publiques en faveur de la biodiversité, au-delà des questions de statut juridique et de terminologie. Il y a unanimité des personnes rencontrées par la mission pour ne pas décentraliser ce qui relève encore de l'État (PN, RNN, APB, RBD), en dehors du cas de la Corse. Tous les acteurs soulignent la capacité de l'État à mener des projets de RNN et de PN sans nécessairement disposer des accords de l'ensemble des propriétaires. L'action de l'État sur les RNN est considérée comme complémentaire de celle de la Région sur des sites moins patrimoniaux. Les gestionnaires de RNN soulignent la sécurisation de la gestion dans la durée grâce à la dotation forfaitaire annuelle de l'État, ainsi que l'importance du réseau et de l'animation par Réserves naturelles de France. Dans le processus de création des réserves naturelles nationales, le pilotage du projet et la concertation, l'implication forte du préfet et des services de l'État, dans la durée, sont des clés de la réussite du classement. La loi n°2016-1087 du 8 aout 2016 (reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages) reconnait les PNR comme des partenaires privilégiés de l'État et des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre des politiques liées à la biodiversité et au paysage. Le processus de classement est conduit par le conseil régional qui engage la demande de classement et de renouvellement de classement, définit le périmètre d'étude, assure la maitrise d'ouvrage du projet, arrête le projet de charte, propose un périmètre de classement. Le processus de création est long (gage d'adhésion menant à l'approbation par l'ensemble des membres d'une charte qui définit notamment de manière très précise les contours du territoire concerné). Il peut durer une dizaine d'années avant d'aboutir à l'octroi du label « PNR » par décret cosigné du Premier ministre et du ministre de l'écologie. 176 Par exemple, le plan de gestion de la RNN des marais de Bruges (33) vaut document d'objectifs Natura 2000 PUBLIÉ La révision d'une charte dure en général 4 ans, à l'initiative du syndicat mixte (composé exclusivement des collectivités locales) qui structure obligatoirement le PNR (article L333-1 du code de l'environnement). Le maintien de la labélisation de la charte des PNR par l'État fait consensus chez l'ensemble des personnes (FPNRF, élus des PNR et des Régions, préfets, associations de protection de la nature, ...) interrogées par la mission. Pour tous, c'est une garantie à la fois de l'exigence de qualité, de sélectivité des projets, d'impartialité des décisions de classement et d'homogénéité du label177 alors que le nombre de projets augmente, signe d'un certain engouement pour cet outil de la part des collectivités. Les services de l'État interrogés considèrent majoritairement que l'implication de l'État régional dans la charte des PNR, pour minime qu'elle soit, et la dotation actuelle de l'État au budget de fonctionnement des PNR178 doivent demeurer. Le transfert de nouvelles missions vers les Régions rendra encore plus difficile l'ancrage territorial des services de l'État pour appréhender les enjeux et produire des avis de qualité sur les projets de charte. Or, les PNR sont des outils décentralisés qui permettent de porter et de coordonner plusieurs politiques environnementales sur les territoires avec un « coût ETP État » faible. Le rôle de l'État pourrait être réorienté vers un suivi plus généraliste des PNR (pas uniquement axé sur la protection des milieux naturels) afin de mieux utiliser ces structures dans le portage des politiques de transition écologique, d'aménagement et de développement durable (ingénierie territoriale développée pluridisciplinaire, moyens dédiés...). Le code de l'environnement confère aux conseils régionaux pour les réserves naturelles régionales des compétences calquées sur celle que possède l'État pour les réserves naturelles nationales, quant aux principes fondamentaux de la procédure de création et aux modalités de gestion de ces espaces naturels. Au-delà de l'information réciproque entre la Région et l'État des projets de création de réserve et projets d'intérêt sur les mêmes secteurs, et de la participation éventuelle aux réunions du comité consultatif, les services territoriaux de l'État ne sont pas sollicités. Le code de l'environnement (article L.332-2-II) dispose qu'en cas d'opposition du ou des propriétaires concernés, la procédure de classement d'une réserve naturelle régionale prévoit une délibération du conseil régional et une saisine du Conseil d'État par le Premier ministre. Cette procédure n'a, semblet-il, jamais été employée, car les Régions souhaitent un classement accepté et non imposé. 177 Én 2017, suite a la loi Notre et a la Loi biodiversite, apres avoir clos un important chantier legislatif portant sur l'amelioration de la procedure de classement et de revision, Regions de France, l'État et la FPNRF ont signe un accord tripartite rappelant notamment l'attachement au label national. 178 L'État participe au budget de fonctionnement des PNR a travers une subvention annuelle forfaitaire de 120 k a chaque parc (soit environ 6,9 M). PUBLIÉ L'État n'est plus à l'initiative du classement des réserves naturelles en Corse depuis 2002. Néanmoins, il a la possibilité de demander le classement d'une réserve naturelle au conseil exécutif de la collectivité de Corse (CdC) ou de procéder au classement en vertu de son pouvoir d'institution. Il est également seul compétent pour statuer sur les demandes d'autorisation de destruction ou de modification de l'état ou de l'aspect des RN classées en Corse par l'État avant 2002. Pour les RN classées en Corse à la demande de l'État après 2002, l'accord du préfet de Corse doit être recueilli avant décision de la collectivité de Corse. La gestion et le contrôle des prescriptions des réserves naturelles de Corse classées par l'État avant 2002 (ou en vertu de son pouvoir de substitution) ont été transférées à la CdC. En conséquence, la CdC institue/renouvelle les comités consultatifs, désigne un gestionnaire et met en place/renouvelle les conseils scientifiques. Élle a la compétence pour approuver le plan de gestion de la réserve. L'ensemble des décisions sont prises après accord du préfet de Corse. Elles se substituent aux dispositions des actes de classement. La situation concernant les anciennes RNN est celle d'une decentralisation inachevee qui ne satisfait, ni les services de l'État, ni la Collectivite de Corse. Les propos tenus par le President de la CdC, lors de la rencontre avec la mission, sont sans ambiguîte. La Collectivite souhaite exercer la competence la plus elargie possible dans le cadre d'un schema des ÉNS dont l'elaboration va debuter. Outre le transfert de responsabilite de l'État vers la CdC, cette evolution suppose une reflexion globale sur les moyens, la fiscalite et l'exercice du droit de preemption, ainsi que l'exercice de la police de l'environnement. La CdC veut s'inscrire pour l'exercice de cette competence dans une demarche partenariale, en particulier avec les communes et les intercommunalites. Élle souhaite creer une synergie de tous les acteurs dont l'État pour atteindre les objectifs de protection, dont la dimension identitaire va au-dela du seul enjeu global de la SNAP et de ses aspects quantitatifs et qualitatifs. Dans le cas d'un transfert de la responsabilite des RN a la CDC, les services de l'État seront prives de la competence d'instruire les demandes d'autorisation de travaux, et de declasser une RN si l'etat en etait profondement altere. Les transferts successifs et partiels de l'État vers la Collectivite depuis 2002 ont rendu l'etat des lieux a la fois complexe et inoperant. Sur le site de la Scandola, la superposition de reglementations (marine, terrestre avec des niveaux de normes inappropries et un decret de creation non revu) et de zonages (reserves nationale dont l'extension annoncee depuis plus de 10 ans a ete decidee en 2020 par la CdC sous le statut de reserve naturelle de Corse et regionale) rend actuellement quasiment inefficace l'action de protection que pourtant tout le monde reclame (cf. encadre 4). La simplification du dispositif avec sans doute un seul niveau de « reserve naturelle de Corse », sous la seule responsabilite de la CdC, de meme que pour les zones Natura 2000, paraît etre la voie a emprunter. Il conviendrait alors de permettre a l'État de prendre des mesures d'urgence au cas ou la protection de sites de valeur internationale ne serait pas pleinement assuree. Au sein de la Collectivite, la complexite de l'architecture rend manifestement delicats un certain nombre de changements indispensables. L'organisation resulte d'une cohabitation des services reunis des deux anciens departements, avec des offices independants juridiquement de la Collectivite. Én outre, au sein de la CdC, les interferences politiques a differents niveaux rendent malaisees la lisibilite et la transparence du jeu des acteurs institutionnels. Plusieurs interlocuteurs (elus locaux, cadres des services de la CdC, services de l'État, association de protection de la nature) portent des jugements severes sur la PUBLIÉ maniere dont le jeu des acteurs est vicie et les processus de decision bloques, autant par l'incompetence, l'inorganisation des services que le clientelisme. Sur le theme de la biodiversite, en dehors du CSRPN, il n'existe pas de cadre d'echange entre les services de l'État, de la CdC et de l'Office de l'environnement de Corse (ni groupe de travail « metier », mission interservices de l'eau et de la nature elargie, groupe thematique dans le cadre du comite territorial de la biodiversite de Corse ...). S'il appartient au seul president de la CdC de dire ce qu'il veut faire en la matiere, il ne semble pas douteux qu'en matiere d'aires protegees l'internalisation de la competence dans les services de la Collectivite, avec l'instauration d'une instance de concertation voire de delegation de gestion du type ARB, serait une evolution souhaitable, susceptible de donner au systeme une certaine dynamique. Une double evolution semble donc necessaire et possible s'agissant des aires protegees : Un transfert complet de competences vers la CdC s'agissant des reserves naturelles. Il la rendrait ainsi integralement responsable de cette politique au regard des objectifs nationaux et internationaux de protection. Ce transfert devra evidemment s'accompagner d'une reflexion sur les outils juridiques et financiers, notamment en matiere de fiscalite, dont devra disposer la Collectivite, ainsi que l'accompagnement pour des processus efficaces et operants. L'État devra garder des moyens d'expertise et de controle pour garantir aux citoyens l'assurance du respect du droit et des engagements de la France, mais aussi d'une vision nationale de la politique des aires protegees qui reste attendue par nombre d'interlocuteurs. Il conviendra de prevoir la mise en place des instances de gouvernance indispensables entre les differents niveaux d'acteurs (comite territorial de la biodiversite de Corse par exemple) et de conserver leur capacite d'agir a ceux qui sont les plus performants comme le Conservatoire du littoral. Les objectifs de preservation des milieux naturels a forts enjeux devront figurer dans les documents de planification et les contrats de territoire. La Collectivite devrait, pour mener au mieux cette nouvelle responsabilite, structurer ses services dans une organisation interne appropriee qui passe par une reflexion de fond sur le role de l'Office de Énvironnement de Corse articule avec ses services. Encadré 5 ­ La réserve naturelle (RN) de Scandola La RN de Scandola a vu le jour en 1975179 et fut le premier site de France dedie a la preservation du patrimoine naturel a la fois terrestre et marin. Sur la commune d'Osanie, elle occupe une superficie de 900 ha sur le domaine terrestre et de 1000 ha sur le domaine maritime. Veritable joyau de la biodiversite, reconnu a travers plusieurs labels (Aire marine protegee, Natura 2000, patrimoine UNÉSCO), les actions menees a compter de son classement ont permis d'y restaurer une faune et une flore exceptionnelles, terrestres et marines. Or depuis une vingtaine d'annees, sous l'effet de la pression croissante de l'activite touristique nautique, la RN est gravement impactee. Le taux de reproduction des balbuzards pecheurs, un bioindicateur, y est proche de zero. 179 La RN a ete classee par decret n°75-1128 du 9 decembre 1975 PUBLIÉ Én saison ce sont plus d'une centaine d'embarcations dont des embarcations rapides (chacune transportant des dizaines de passagers) qui effectuent des rotations depuis plusieurs points avec toutes les nuisances imaginables (mouillage, peche, bruit, accostage, ...). Ce n'est evidemment pas compatible avec l'objectif de protection forte lie a la qualite exceptionnelle de cette reserve. Le rapport scientifique publie en 2021 par le PN de Port Cros180 en temoigne. Ét cette constante augmentation de la frequentation des bateaux a conduit l'UNÉSCO, en 2020, a retirer son label « Éspace europeen protege ». La gestion exercée par le PNR de Corse (avec la mise à l'écart du conservateur de la RNN de Scandola), alors que les 6 autres RN de Corse sont gérées par l'Office de l'environnement de Corse, et le maintien d'une réglementation obsolète et inadaptée (datant de 1975) laissent la place à un développement incontrôlé, même si depuis deux ans, dans un contexte d'urgence, le Préfet de Corse et le Préfet maritime de Méditerranée ont signé plusieurs arrêtés de protection de biotope pour protéger des nids de balbuzards pécheurs en instaurant des zones de quiétude. Depuis plus de 15 ans, il est question d'un projet d'extension de la RN. Én 2020, la CdC a pris la décision de créer une RNC de 10 000 hectares (principalement sur des propriétés des communes et du CdL) autour de la RNN. La question se pose de la coexistence des deux dispositifs geres differemment, la RN poursuivant sa vie avec un decret inadapte, et dont les interdits ne sont pas memes respectes. Il est souhaitable que la RN etendue dispose a terme d'une gouvernance unique et d'un meme outil reglementaire, actualise et applique. Carte de situation de la reserve naturelle de Corse de Scandola Donner la priorité au projet territorial et à l'acceptation sociale La création, le renouvellement et l'extension des aires protégées relèvent de procédures lourdes articulant des étapes d'évaluation scientifique et de concertation/consultation à différents niveaux (national, régional, local). Pour l'ensemble des acteurs, il n'est pas gênant d'avoir des procédures de création qui durent plusieurs années, dès lors que ce temps est pleinement mis à profit pour travailler à la construction d'un projet 180 BOUDOURÉSQUÉ et al., A terrestrial and marine nature reserve in the NW Mediterranean, Scandula (Corsica) : Biodiversity and lessons from 46 years of management, 2021 PUBLIÉ commun avec les acteurs du territoire. Trois mois ou six mois sont peu de chose en comparaison du long processus d'appropriation qu'il convient d'anticiper et de piloter. Pour toutes les personnes rencontrées par la mission, la concertation locale et l'information autour de la création d'une aire protégée sont des conditions primordiales de l'acceptabilité et de l'appropriation locale, et, à terme, d'une gestion plus aisée. Dans la durée, l'ancrage des aires protégées dans le territoire est une réelle priorité pour les gestionnaires. Ceux-ci ont entrepris de transformer la gouvernance des espaces dont ils ont la responsabilité, d'associer les habitants et les usagers à la gestion et à l'organisation d'événements. Résidents familialement sur le territoire concerné, les responsables et gestionnaires des espaces protégés sont un lien précieux avec les habitants et les élus. La communication permet de convaincre si elle est faite de façon vivante et moderne. Il n'importe pas seulement de dire des faits techniquement précis, mais d'apporter de la vie et de la pédagogie dans le discours, et de faire évoluer les méthodes, par exemple en organisant des soirées publiques avec des interventions variées, voire ludiques, adaptées à l'auditoire et au territoire, en prenant éventuellement appui sur un PNR ou un CEN. Én mettant le projet de territoire au centre de la démarche de création d'une aire protégée, l'État se doit de s'organiser pour être agile et réactif dans ses processus de décision. Le maintien d'une capacité d'animation, de coordination et d'expertise au sein des services déconcentrés de l'État (DRÉAL et DDT-M) est pour cela indispensable, de même que la garantie d'un appui technico juridique de la part de l'administration centrale du ministère de la transition écologique (MTÉ). Les préfets, DREAL et DDT-M, soulignent également - contre exemples à l'appui- l'importance d'améliorer la fluidité dans le dialogue entre les services déconcentrés et l'administration centrale du MTÉ, en simplifiant les échanges informatifs vers le niveau central et en apportant des réponses rapides au niveau déconcentré. Un point intangible pris en compte est la contrainte que peut constituer la création d'une aire protégée pour le droit ­ individuel et perpétuel- de propriété et de libre jouissance. Les procédures de création et de modification des protections fortes protègent ce droit. Des nombreuses auditions qu'elle a conduites, la mission a retenu et analysé sur leurs effets et impacts les propositions d'évolutions procédurales tirées de l'expérience des services techniques des collectivités, des services de l'État et des réseaux des gestionnaires des espaces protégés. L'analyse des voies de simplification et de déconcentration tend à différencier les procédures selon qu'il s'agit d'une création, d'une extension ou d'une révision (ou encore d'une modification mineure). En effet, dans les cas d'une révision ou d'une modification, les enjeux sont bien identifiés et partagés, et les acteurs locaux expérimentés. Évolutions concernant la création et la modification des réserves naturelles nationales Le classement d'une RNN est sans limitation de durée. La procédure de « classement » des RNN est prévue aux articles L332-1 à L332-7 du code de l'environnement et fait l'objet de la circulaire PUBLIÉ MEDDTL181 du 30 septembre 2010 (relative aux procédures de classement et de gestion des réserves naturelles nationales) du ministère en charge de l'environnement, de la diffusion du « Guide des procédures de création et de gestion des réserves naturelles nationales ». L'actualisation de ce guide serait en cours par le MTÉ avec l'appui de Réserves naturelles de France (RNF). Figure 8 : Schéma simplifié de la procédure d'instruction d'une réserve naturelle nationale 181 Circulaire du Ministere de l'ecologie, de l'energie, du developpement durable et de la mer NOR : DÉVL1019313CTexte non paru au journal officiel PUBLIÉ Notification du projet de decret aux proprietaires et titulaires de droits reels Commission departementale nature, sites et paysages Commission departementale des espaces, sites et itineraires Notification individuelle du classement aux propriétaires concernés et titulaires de droits réels Les dispositions législatives relatives aux réserves naturelles ont fait l'objet d'une révision qui a abouti à l'ordonnance n° 2012-9 du 5 janvier 2012 (ratifiée par l'article 165 de la loi n° 2016-1087 du 8 août PUBLIÉ 2016), destinée à simplifier et clarifier certaines de ces dispositions. Ces modifications sont applicables à l'ensemble des réserves naturelles sans distinction, soit les RNN, les RNR et les RNC. Il reste que la procédure de création d'une RNN est longue du fait notamment, d'une part, d'un déficit fréquent initial de l'acceptabilité territoriale de la protection et, d'autre part, des procédures formelles : l'enquête parcellaire, l'enquête publique et la notification individuelle aux propriétaires et titulaires de droits réels. Les acteurs de terrains citent fréquemment des procédures de création ayant duré 10 ans voire plus, le temps de faire émerger un consensus, alors que l'ensemble des phases administratives ne dure que deux ans. La mission formule un ensemble de propositions : les propositions 1 à 8 concernent uniquement les réserves naturelles nationales, alors que les propositions 9,10 et 11 concernent l'ensemble des réserves naturelles (nationales, de Corse, régionales). Proposition n°1 : Mettre l'accent sur la concertation locale, en amont de l'enquête publique. Norme concernée : note technique. Il n'est pas nécessaire de faire évoluer le code de l'environnement. S'il ne s'agit pas d'une mesure de simplification, la qualité de la concertation locale conditionne pour beaucoup l'acceptabilité du projet de RNN, et facilite sa création et sa gestion. La circulaire de 2010 sur les procédures de classement et de gestion des RNN est centrée sur la procédure administrative, l'enquête publique et les consultations - facultatives et obligatoires- qui l'entourent. Élle ne fait pas la place pour l'élaboration collective, avec les habitants, d'une vision d'avenir des ressources naturelles, et les processus qui permettent de dépasser les blocages. Une évolution majeure souhaitée, et parfois mise en oeuvre par les services territoriaux de l'État rencontrés, réside dans l'organisation, construite avec le préfet, de la concertation locale en amont de l'enquête publique et la co-construction du projet de décret en associant les parties concernées. Dans ce processus d'association, une forte implication du préfet, un pilotage en mode projet avec des objectifs temporels et de la réactivité sont des facteurs de réussite, comme en témoignent les préfets que la mission a rencontrés. Proposition n°2 : Requérir l'avis du Conseil national de la protection de la nature sur l'opportunité du projet, et non plus après enquête publique. Norme concernée : articles R332-1 et R332-9-I du code de l'environnement. Durant la procédure de création et de modification d'une RNN, le ministre chargé de l'environnement requiert formellement l'avis de la commission des aires protégées (CAP) du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) à deux reprises : Durant la phase d'opportunite (article R332-1 du code de l'environnement), la CAP s'exprime sur la valeur scientifique du projet et l'adequation du perimetre du projet au regard des priorites de conservation. Én cas d'avis favorable, un rapporteur choisi parmi les membres de la CAP est designe. Charge de suivre la coherence du projet, en lien avec la Direction de l'eau et de la biodiversite (DÉB), le rapporteur realise une expertise de terrain. Toutefois, cette visite a lieu juste avant le lancement de l'enquete publique et des consultations locales ; Apres l'enquete publique (article R332-9 du code de l'environnement), et avant la consultation interministerielle. A ce stade, la consultation du CNPN perd de sa pertinence puisque le dossier, tel qu'il a ete soumis a l'enquete publique, ne peut plus etre modifie que de façon marginale. PUBLIÉ L'avis du CNPN sur l'opportunité du projet a tout son intérêt. Il porte sur le dimensionnement du périmètre d'étude, les enjeux naturalistes, la sensibilité des milieux. Ét la visite de terrain comporte d'autant plus de valeur ajoutée que le projet est au stade d'avant-projet. Pour ces motifs, la mission propose de ne consulter formellement le CNPN que durant la phase d'opportunité. Cet avis, s'il est favorable, permet au préfet d'engager officiellement la concertation locale. L'avis du CNPN sera complété par une visite de terrain durant la phase de construction du projet, en amont de l'enquête publique. Proposition n°3 : Expertiser les marges de simplification sur la rédaction des décrets de classement et déconcentrer la règlementation de toute nouvelle activité ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux Norme concernée : article L 332-3 du code de l'environnement. Le code de l'environnement est particulièrement prescriptif sur le contenu du décret de classement qui définit, d'une part, le périmètre de la réserve et, d'autre part, les règles qui s'appliquent. Le décret peut notamment réglementer ou interdire la chasse, la pêche, les activités agricoles, forestières, pastorales, industrielles, commerciales, sportives et touristiques, l'exécution de travaux publics ou privés, l'utilisation des eaux, la circulation ou le stationnement des personnes, des véhicules et des animaux (article L332-3 du code de l'environnement). De plus, la modification d'un décret portant création d'une réserve naturelle nationale, qui concerne le périmètre de la réserve et/ou la règlementation sur la réserve, doit être conduite selon la même procédure que celle prévue pour la création d'une réserve. Elle est prononcée par décret simple pour les modifications de réglementation ou les extensions qui ne font l'objet d'aucune opposition de la part des propriétaires ou autres titulaires de droits réels (même si le décret de classement est un décret en Conseil d'État). Élle est prononcée par décret en Conseil d'État pour les modifications de réglementation ou les extensions qui font l'objet d'au moins une opposition de la part de propriétaires ou autres titulaires de droits réels. Le décret est rédigé sous forme de décret modificatif ne précisant que les modifications apportées à l'acte de classement initial qui reste alors en vigueur. Or, 135 des RNN ont été créées entre 1969 et 1999 et force est de constater que beaucoup de décrets de RNN sont actuellement obsolètes. La RNN de Scandola en Corse en est un exemple, les RNN du Banc d'Arguin et d'Arres en Nouvelle Aquitaine également. Apparaissent des activités nouvelles telles le survol par des drones, des ULM, des activités de canoë, de circuit en vélo tout terrain, vélo électrique ou en gyropode. Le coût de la révision de ces décrets de création serait exorbitant, et les services de l'État expriment unanimement un réel besoin de simplification et de déconcentration, à la fois pour faire évoluer la réglementation des RNN actuelles (avec une rédaction ouvrant cette possibilité) et dans les décrets d'une nouvelle génération de RNN (dont les mesures d'interdictions seraient formulées de façon à pouvoir être complétées par le préfet après consultation des parties concernées). Dans le prolongement de cette proposition, il serait possible de distinguer, comme en matière d'urbanisme, deux cas de modification du décret (sur ces deux volets : périmètre et règlement) : La revision (modification substantielle) : le principe du parallelisme des formes s'applique avec les memes justifications que la procedure originelle qui est la protection du droit de propriete. Én matiere de plan local d'urbanisme, la revision est prevue par l'article L. 153-31 PUBLIÉ du code de l'urbanisme qui liste les modifications donnant lieu a une procedure de revision avec enquete publique ; La modification simplifiee (simple consultation sans enquete publique). Cette procedure serait a l'initiative du prefet de departement. Én matiere de plan local d'urbanisme, la modification simplifiee est prevue par l'article L153-45 du code de l'urbanisme. Il conviendrait alors d'établir le champ d'application de chacune des deux procédures. Proposition n°4 : Exempter d'enquête publique les projets de création et d'extension de RNN dès lors que les propriétaires et titulaires de droits réels sont intégralement identifiés et ont donné formellement leur accord. Norme concernée : article L123-2 du code de l'environnement. L'article L123-2 du code de l'environnement (modifié par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (loi Grenelle II) soumet les projets de classement en réserve naturelle à la procédure d'enquête environnementale182. L'exemption proposée s'appliquerait aux projets de RNN faisant l'objet d'un consensus avéré et de l'avis favorable de l'organe délibérant des collectivités, en particulier les projets qui s'inscrivent exclusivement ou principalement sur des terrains propriétés d'une collectivité (département, ..), d'un établissement public (Office national des forêts, Conservatoire du littoral, Voies navigables de France, ...), de l'État (Armée, ...), de structures privées associatives et de particuliers ayant donné leur accord. La procédure d'enquête publique serait réservée aux projets s'inscrivant sur un foncier morcelé, et/ou si des propriétaires ou titulaires de droits réels n'ont pu être contactés et/ou ne consentent pas à ce classement. Si ces derniers ne consentent pas à ce classement ou ne se sont pas exprimés, ou si des propriétaires ou titulaires de droits réels n'ont pu être contactés, la consultation du Conseil d'État resterait requise. Le Conseil d'État considère que la création d'une RN (ainsi que la création d'un PN et l'approbation de sa charte) revêt « un caractère quasi-règlementaire, et les fortes contraintes qu'ils font peser sur les personnes intéressées justifient que la section des travaux publics demeure systématiquement consultée»183. Le recours à un décret en Conseil d'État ne relève d'aucune obligation constitutionnelle, mais il est destiné à renforcer les garanties de la propriété et éviter qu'une atteinte à la propriété ne relève que du seul pouvoir réglementaire et de sa seule appréciation. Cette garantie existe dans d'autres domaines (monument historiques, sites, expropriation pour protéger contre certains risques environnementaux...). La procédure du classement d'une RNN se rapprocherait ainsi des modalités de classement des RNR (cf. point suivant). L'exemption aurait un impact sur les délais administratifs et l'efficience de l'action des services de l'État. 182 L'enquete publique environnementale a pour objet d'assurer l'information et la participation du public, ainsi que la prise en compte des interets des tiers, lors de l'elaboration de decisions susceptibles d'affecter l'environnement. Dans ce cadre, les observations et propositions parvenues pendant le delai de l'enquete sont prises en consideration par le maître d'ouvrage ou la personne responsable du projet ou document soumis a enquete et par l'autorite competente pour prendre la decision (article L. 123-1 du code de l'environnement). Jusqu'alors, les projets de classement faisaient l'objet d'une enquete publique dans les formes du code de l'expropriation pour cause d'utilite publique. 183 Rapport du 16 mars 2017 du groupe de travail au DGALN du Conseil d'État charge d'examiner la pertinence du maintien de la consultation obligatoire du CÉ pour certains projets d'actes non reglementaires. PUBLIÉ Cette disposition n'exonèrerait pas l'État de la consultation du public menée conformément aux dispositions de l'article L123-19-1 du code de l'environnement qui prévoit la consultation électronique du public. Le public est informé des dates de la consultation par un avis mis en ligne ainsi que par un affichage en mairie ou sur les lieux concernés, et par voie de publication locale. Dans tous les cas, la décision de classement devra être notifiée aux propriétaires et titulaires de droits réels. Lorsque l'identité ou l'adresse d'un propriétaire ou titulaire de droits réels est inconnue, la notification est faite au maire qui en assure l'affichage en mairie (article R332-12 du code de l'environnement). La notification fait courir le droit de recours contre cet acte règlementaire. Proposition n°5 : Garantir les accords locaux jusqu'au classement. Norme concernée : article L332-5 du code de l'environnement. Le classement donne droit à une indemnisation au profit des propriétaires, des titulaires de droits réels et de leurs ayant-droits lorsqu'il comporte des prescriptions de nature à modifier l'état ou l'utilisation antérieure des lieux déterminant un préjudice direct, matériel et certain. La demande d'indemnisation doit être produite dans un délai de 6 mois à compter de la date de notification de la décision de classement. Le service instructeur apprécie alors le préjudice. A défaut d'accord amiable, l'indemnité est fixée par le juge de l'expropriation. Pour autant, la concertation autour du projet, en amont du classement, fait bien souvent émerger des changements d'usages et d'activités susceptibles de conséquences matérielles pour les propriétaires, que les services de l'État doivent prendre en compte dans la négociation locale pour parvenir au consensus. Les services qui parviennent à trouver un point d'accord avec les divers intérêts ont alors besoin que ledit accord soit garanti par l'État central jusqu'au règlement, lequel ne peut intervenir qu'après la notification du classement. Cette mesure de garantie permettrait d'apporter une certaine dynamique dans la négociation locale et d'accroitre l'efficacité de l'action des services déconcentrés de l'État, sans pour autant accroitre les recours à l'indemnisation dont la mission a compris qu'elle revêtait un caractère non systématique pour le MTE. Proposition n°6 : Consulter la CDNPS et la CDESI dans le cadre de la consultation locale, et non plus après l'enquête publique. Norme concernée : articles R332-2 et R332-6 du code de l'environnement Après la remise du rapport et des conclusions du commissaire-enquêteur, le préfet consulte, sur la base du rapport d'enquête et des avis recueillis, la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) et la commission départementale des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (CDESI) lorsque le projet a une incidence sur les sports de nature. Les avis qui ne sont pas rendus dans un délai de six mois à compter de la saisine de l'autorité compétente pour réunir la commission, sont réputés favorables. Avancer ces consultations dans les consultations locales prévues à l'article R332-2 du code de l'environnement ferait gagner un délai administratif de 6 mois. PUBLIÉ  Proposition n°7 : Déconcentrer au CSRPN l'avis scientifique sur l'opportunité d'extension d'une RNN, sauf initiative du préfet de saisir le CNPN. Norme concernée : article R332-9-I du code de l'environnement. La modification du périmètre de la RNN suit la même procédure que sa création184. Lors de la phase d'avis d'opportunité, le Conseil national de la protection de la nature est consulté, sur la base d'une étude scientifique. La déconcentration de cet avis au conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN) -qui n'est actuellement consulté que de façon facultative- améliorerait les délais administratifs et répartirait la charge entre les instances scientifiques, nationale et régionale. Proposition n°8 : Limiter la consultation aux propriétaires, titulaires de droits réels et communes concernés directement par l'extension du périmètre d'une RNN. Norme : article R332-2 du code de l'environnement - « Le préfet consulte les collectivités territoriales dont le territoire est affecté par le projet de classement. » La mesure vise à limiter la consultation au territoire qui fait l'objet de la proposition d'extension du classement. En revanche, si la modification ne se limite pas au périmètre, mais concerne également le règlement, le processus de consultation sur le projet d'extension concerne l'ensemble du territoire de la RNN. Proposition n° 9 : Limiter la consultation au territoire intercepté par le périmètre de protection projeté. Norme concernée : articles L332-16 et R332-28 du code de l'environnement. Les périmètres de protection prévus à l'article L. 332-16 sont institués par le préfet sur proposition ou avec l'accord des conseils municipaux intéressés. Le code de l'environnement ne précise pas le terme « intéressés ». Il conviendrait donc de préciser le code de l'environnement en limitant la consultation aux communes dont le territoire est intercepté par le périmètre de protection projeté. La mesure fera gagner du temps administratif et sécurisera la décision de classement du périmètre de protection. Proposition n°10 : Introduire la consultation pour avis simple du comité scientifique et de l'organisme gestionnaire de la RNN sur les autorisations de travaux. Norme concernée : articles L332-9 et R332-24-II du code de l'environnement. 184 Art R332-14 : L'extension du perimetre ou la modification de la reglementation d'une reserve naturelle nationale, ... font l'objet des memes modalites d'enquete et de consultation et des memes mesures de publicite que celles qui regissent les decisions de classement. PUBLIÉ Les territoires classés en réserve naturelle nationale ne peuvent être ni détruits ni modifiés dans leur état ou dans leur aspect, sauf autorisation spéciale du représentant de l'État ou du ministre chargé de la protection de la nature. Le préfet se prononce sur la demande de modification associée aux travaux envisagés dans un délai de quatre mois, après avoir recueilli l'avis du ou des conseils municipaux des communes intéressées, du conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN) et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS). La mesure porte à ajouter aux consultations le comité scientifique de la RNN et l'organisme gestionnaire, et à supprimer le caractère obligatoire de la consultation de la CDNPS. Tableau 6 : Synthèse des mesures proposées pour les RNN (ainsi que les autres réserves pour 9 à 11) Proposition 1. Mettre l'accent sur la concertation locale, en amont de l'enquete publique. Note/guide technique Situation actuelle Le projet de decret est elabore de maniere concertee entre la DÉB et le service instructeur sur la base de propositions de la part de ce dernier, sans concertation publique prealable a l'enquete publique Une fois l'avis rendu du CNPN, le decret est modifie, le cas echeant, par la DÉB et les consultations des ministres pour accord sont engagees. La modification d'un decret de creation d'une RNN est conduite selon la meme procedure que la creation. Évolution Instaurer formellement une phase de concertationparticipation- association des parties prenantes a la construction du projet (perimetre, decret). Impact Affirmer la volonte de l'État d'associer les acteurs du territoire a la construction du projet de RNN. Partager les bonnes pratiques. 2. Requerir l'avis du CNPN sur l'opportunite du projet, et non plus apres l'enquete publique R332-9 du code de l'environnement 3. Éxpertiser les marges de simplification sur la revision des decrets de classement et deconcentrer la reglementation de toute nouvelle activite ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux L332-3 du code de l'environnement 4. Exempter d'enquête publique les projets de création et d'extension de RNN lorsque les propriétaires et titulaires de droits réels sont intégralement identifiés et ont donné formellement leur accord L123-2 du code de l'environnement Suppression de la consultation du CNPN apres l'enquete publique. Gains de temps administratif et du temps de ressources humaines du CNPN. Deconcentrer au prefet de departement la reglementation relative a certains usages et a toute nouvelle activite. Introduire les notions de "revision" (avec enquete publique) et de "modification simplifiee" (sans enquete publique). Exempter les projets faisant l'objet d'un consensus avéré qui s'inscrivent sur des terrains propriétés d'une collectivité territoriale, d'un établissement public, de l'État, de structures privées associatives et de particuliers ayant donné leur accord. Gains de temps de procedure et de pertinence de la reglementation. Les projets de classement sont soumis à une procédure d'enquête publique. Gains de temps administratif de 3 ou 4 mois, de ressources humaines et des moyens financiers liés à la mise en oeuvre d'un enquête publique. PUBLIÉ 5. Garantir les accords locaux jusqu'au classement L332-5 du code de l'environnement Le classement donne droit à une indemnisation au profit des propriétaires, des titulaires de droits réels et de leurs ayant-droits lorsqu'il comporte des prescriptions de nature à modifier l'état ou l'utilisation antérieure des lieux déterminant un préjudice direct, matériel et certain Les avis qui ne sont pas rendus dans un delai de six mois a compter de la saisine de l'autorite competente pour reunir la commission sont reputes favorables. Consultation obligatoire du CNPN (formation CAP). Consultation facultative du CSRPN. Garantie par l'État des accords trouvés dans le cadre de la négociation locale. Renforce l'efficacité des services de l'État et la dynamique des négociations locales. 6. Consulter la CDNPN et la CDÉSI dans le cadre de la consultation locale, et non plus apres l'enquete publique R332-6 du code de l'environnement 7. Deconcentrer au CSRPN l'avis scientifique sur l'opportunite d'extension d'une RNN, sauf initiative du prefet de saisir le CNPN R332-9-1 du code de l'environnement 8. Limiter la consultation pour l'extension d'une RNN aux proprietaires, titulaires de droits reels et communes concernes directement par l'extension du perimetre R332-2 du code de l'environnement 9. Limiter la consultation sur le perimetre de protection d'une reserve naturelle au territoire intercepte par le perimetre projete L33216 et R332-28 du code de l'environnement Integrer cette consultation dans les consultations locales. Gain de temps de 6 mois sur la procedure. Consultation obligatoire du CSRPN ; consultation du CNPN sur saisine du prefet s'il le souhaite. Gain de temps administratif et de ressources humaines des services centraux. Le prefet consulte les collectivites territoriales dont le territoire est affecte par le classement. Le prefet consulte les collectivites territoriales dont le territoire est affecte par l'extension du classement. Gain de temps administratif et de ressources humaines. Les perimetres de protection sont institues par le prefet sur proposition ou avec l'accord des conseils municipaux interesses. Les perimetres de protection sont institues avec l'accord des conseils municipaux dont le territoire est concerne par le projet de d'extension. Gain de temps administratif et de ressources humaines. PUBLIÉ 10.Introduire la consultation pour avis simple du comite scientifique et de l'organisme gestionnaire de la reserve naturelle pour les autorisations de travaux L332-9 du code de l'environnement Les territoires classes en reserve naturelle ne peuvent etre ni detruits ni modifies dans leur etat ou dans leur aspect, sauf autorisation speciale du representant de l'État pour les RNN (conseil regional pour les RNR ou CdC pour les RNC). Introduire la consultation pour avis simple du comite scientifique et de l'organisme gestionnaire de la RN. Renforce l'ancrage territorial de la reserve. Renforce le caractere perenne du classement. Évolutions concernant la création et la modification des réserves naturelles régionales et des réserves naturelles de Corse (classées après 2002) La procédure de création et de modification d'une réserve naturelle régionale détaillée en figure 9 est applicable à la création et à la modification d'une réserve naturelle par la collectivité territoriale de Corse. Toutefois, l'extension ou la modification de la réglementation d'une réserve naturelle classée en Corse par l'État, ainsi que son déclassement partiel ou total, sont prononcés dans les conditions prévues pour les réserves naturelles nationales. PUBLIÉ Figure 9 : Schéma synthétique de la procédure de création d'une réserve naturelle régionale R332-30 I Région Initiative du classement R332-30 II Propriétaire(s) concerne(s) Parution d'un avis préalable dans deux publications régionales Information du public Information de la mise en ligne de la consultation, de la durée de celle-ci et de la possibilité pour le public d'exprimer ses remarques et avis Dossier de classement R332-30 Consultation : publication électronique pendant 3 mois du projet de création + note de présentation Consultations concomitantes possibles Transmission pour avis au préfet de région, au CSRPN et aux collectivités territoriales intéressées Information et participation du public Information : nouvelle publication électronique sur le site Internet de la région pendant 3 mois du bilan des consultations Information du public Recherche de l'accord des proprietaires et titulaires de droits reels concernes sur la base du dossier issu de la consultation Si accord Projet de création comportant le projet de périmètre et de la règlementation envisagée. Deliberation de classement Fixe de façon obligatoire le perimetre et la reglementation. Fixe de façon facultative les modalites de gestion et de controle de la reglementation et la duree Si refus ou absence de réponse des propriétaires Enquête publique Délibération de classement qui definit obligatoirement le perimetre de la RNR et la reglementation applicable Décret en Conseil d'État portant approbation du classement PUBLIÉ  Proposition n°1 - Élargir les compétences du président du conseil régional et du président de la Collectivité de Corse concernant la règlementation des activités. Norme concernée : article L332-3-I du code de l'environnement Le code de l'environnement établit une distinction à ce propos entre RNN et RNR. L'article L332-3 énumère les activités qui peuvent être règlementées dans les différentes catégories de réserves naturelles. Pour les réserves naturelles régionales et les réserves naturelles de Corse, les activités minières, l'extraction de matériaux concessibles ou non, ainsi que le survol de la réserve ne peuvent être réglementés ou interdits, ce qui n'a cependant pas pour effet d'interdire l'application générique du code de l'aviation civile pour le survol des unes comme des autres. Il en résulte en particulier que le président du Conseil régional n'a pas compétence par exemple pour réglementer le survol d'une réserve par des drones ou des ULM, ou le prélèvement de matériel géologique. Cette situation s'explique par le caractère régalien des matières visées (mines, carrières, espace aérien), réglementation que ne permet pas le régime des RNR et RNC, dès lors que, en cas d'accord des propriétaires, le classement est décidé par une délibération de l'assemblée régionale portant sur le périmètre de la réserve et la réglementation applicable. On pourrait être surpris, dans ce cadre, que les RNR qui ont été créées par décret en Conseil d'État du fait de l'opposition de propriétaires, ne permettent pas une telle réglementation (car l'État a la main). Cela peut s'expliquer par le fait qu'il faut éviter d'établir une distinction (qui serait mal comprise) entre RNR établie par délibération du Conseil régional et RNR établie par décret en Conseil d'État. Cette base régalienne est irréductible, mais une adaptation apparaît possible, pour autant que l'État « garde la main ». Ainsi, et sous condition d'une validation législative de cette proposition, il serait possible d'envisager que ces trois matières (dont le survol) puissent être réglementées dans les RNR, « sous réserve d'un avis conforme du préfet de région (ou du ministre compétent) ». La formulation pourrait être la suivante185 : « Peuvent notamment être réglementés ou interdits la chasse, la pêche, les activités agricoles, forestières, pastorales, industrielles, commerciales, sportives et touristiques, l'exécution de travaux publics ou privés, l'utilisation des eaux, la circulation ou le stationnement des personnes, des véhicules et des animaux, les activités minières, l'extraction de matériaux concessibles ou non ainsi que le survol de la réserve. Toutefois, dans les réserves naturelles régionales approuvées par délibération du conseil régional, ou par délibération de la Collectivité de Corse, la réglementation des activités minières, de l'extraction des matériaux et du survol de la réserve est soumise à un avis conforme du préfet de région/ministre en charge de l'environnement, des affaires minières et/ou de l'aviation civile. ». Proposition n°2 : Diversifier les médias susceptibles de diffuser l'avis préalable de consultation. Norme concernée : article L. 332-2-1 (II-1°) du code de l'environnement La procédure prévoit que l'avis préalable de la consultation électronique paraisse dans deux journaux régionaux. Or la création des nouvelles régions en 2015 a considérablement élargi les territoires de 185 Professeur Philippe BILLÉT (communication a la mission- decembre 2021) PUBLIÉ chacune des régions, pour la plupart. La presse écrite locale a donc rarement une couverture régionale. Én revanche, il existe de nombreux journaux à diffusion infrarégionale, ainsi que d'autres médias souvent plus consultés par la population. Il est à la fois plus pertinent et moins couteux pour les conseils régionaux d'employer des moyens d'information ciblés : journal distribué localement, bulletin(s) et site(s) internet de (des) la commune(s). Proposition n°3 : Synchroniser la consultation publique par voie électronique et le recueil de l'accord des propriétaires et titulaires de droits réels. Norme concernée : articles L332-2-1 et R332-31 du code de l'environnement. Le code de l'environnement prévoit que la recherche des propriétaires et titulaires de droits réels se fait sur la base du dossier résultant de la consultation du public par voie électronique sur le site internet de la région pendant une durée minimale de trois mois. Parallèlement à la recherche des accord des propriétaires et titulaires de droits réels, le bilan de la consultation du public et des avis recueillis après celle-ci ainsi que l'exposé des principales modifications apportées en conséquence au projet ou des raisons qui ont conduit à son maintien, font l'objet d'une publication par voie électronique sur le site internet de la région, au plus tard à la date à laquelle le projet est soumis à l'accord des propriétaires concernés et pour une durée d'au moins trois mois. Il a été dit à la mission qu'en pratique, les services de la Région engageaient la phase de recherche des accords individuels en même temps que la consultation par voie électronique, ce que ne permet pas le code de l'environnement. La mesure permet de sécuriser la procédure de classement. Combinée à la mesure suivante, elle permet de gagner du temps administratif et en efficience des services. Proposition n°4 : Rapporter le temps de parution sur le site internet de la Région de la seconde publication électronique à 1 mois. Norme concernée : article L332-2-1 du code de l'environnement. La proposition émane des services instructeurs des conseils régionaux. La durée de la consultation électronique, prévue actuellement sur 3 mois, serait réduite à un mois. La mesure permet de gagner du temps administratif et en efficience des services. Proposition n°5 : Limiter la consultation au territoire concerné par la modification du périmètre d'une RNR. Norme concernée : article R332-40 du code de l'environnement. Le code de l'environnement prévoit que l'extension du périmètre ou la modification de la réglementation d'une réserve naturelle régionale, son déclassement partiel ou total font l'objet des mêmes modalités de consultation et des mêmes mesures de publicité que celles qui régissent les décisions de classement. Le périmètre de la consultation en cas d'extension n'est pas précisé. PUBLIÉ Comme pour l'extension d'une RNN, la mission propose de préciser le code de l'environnement en limitant la consultation prévue aux collectivités locales dont le territoire est concerné par la modification de périmètre (ainsi que, dans les zones de montagne, aux comités de massif et, dans les zones maritimes, aux conseils maritimes de façade ou ultramarins). De même, la recherche des accords individuels se limiterait au périmètre de l'extension. La mesure allégerait fortement le travail des services et, de ce fait, permettrait de raccourcir les délais. Proposition n°6 : Inscrire les missions du gestionnaire dans le code de l'environnement. Norme concernée : code de l'environnement - partie réglementaire Si le rôle du gestionnaire d'une RNN est bien décrit dans le code de l'environnement, il n'en est pas de même pour le gestionnaire d'une RNR ou d'une RNC. Il est proposé un nouvel article dans le code de l'environnement, dont la rédaction reprendrait celle du R332-20 CE qui liste les missions du gestionnaire d'une RNN. La mesure permet de conforter formellement le rôle du gestionnaire d'une RNR et d'une RNC. Tableau 7 : Synthèse des mesures relatives aux réserves naturelles régionales et de Corse Mesure 1. Élargir les competences du president du conseil regional et du president de la Collectivite de Corse concernant la reglementation des activites nouvelles. L332-31 du code de l'environnement Diversifier les medias susceptibles de diffuser l'avis prealable de consultation Synchroniser la consultation publique par voie electronique et le recueil de l'accord des proprietaires et titulaires de droits reels. L3322-1 et R332-31 du Situation actuelle Les activites minieres, l'extraction de materiaux concessibles ou non ainsi que le survol de la reserve ne peuvent etre reglementes ou interdits que dans les seules reserves naturelles nationales. Évolution Dans les reserves naturelles regionales ou de Corse, la reglementation des activites minieres, de l'extraction des materiaux et du survol de la reserve est soumise a un avis conforme du prefet de region/ministre en charge de l'environnement, des affaires minieres et/ou de l'aviation civile. Donner la latitude d'employer tout moyens d'information pertinents. Impact Élargir la competence du president de conseil regional pour reglementer par exemple l'usage des drones, et interdire les prelevements de mineraux. 2. La procedure prevoit que l'avis prealable de la consultation electronique paraisse dans deux journaux regionaux. Le projet resultant des consultations est soumis a l'accord des proprietaires et titulaires de droits reels concernes. Ameliorer l'efficacite de la communication avec des moyens modernes et reduire son cout. Reduction du temps de procedure de plusieurs semaines 3. Éngager la phase de recherche des accords individuels en meme temps que la consultation par voie electronique. PUBLIÉ code de l'environnement 4. Rapporter le temps de parution sur le site internet de la Region de la seconde publication electronique a 1 mois. L332-2-1 du code de l'environnement Le bilan de la consultation du public et des avis recueillis .... font l'objet d'une publication sur le site internet de la region, au plus tard a la date a laquelle le projet est soumis a l'accord des proprietaires concernes et pour une duree d'au moins trois mois. Le bilan de la consultation du public et des avis recueillis .... font l'objet d'une publication par voie electronique sur le site internet de la region, pour une duree d'au moins un mois. Gain de 2 mois sur la procedure. 5. Limiter la consultation au territoire concerne par la modification du perimetre d'une RNR. R332-40 du code de l'environnement 6. Inscrire les missions du gestionnaire de RNR-RNC dans le code de l'environnement. R332-20 du code de l'environnement L'extension du perimetre d'une reserve classee par deliberation du conseil regional est prononcee dans les memes formes que le classement. Limiter la consultation des collectivites locales et la recherche des accords individuels au territoire intercepte par l'extension. Gain de temps administratif et de ressources humaines. Seules sont decrites dans le code de l'environnement les missions du gestionnaire d'une RNN. Inscrire les missions du gestionnaire d'une RNR et d'une RNC dans le code de l'environnement. Conforter formellement le role du gestionnaire d'une RNR ou RNC qui sont des espaces sous protection forte. Évolutions concernant les réserves biologiques Les réserves biologiques dirigées (RBD) et les réserves biologiques intégrales (RBI) sont créées par arrêté conjoint des ministères de l'Agriculture et de l'Écologie sur avis du CNPN, des DRAAF et DREAL, et accord de la commune où se trouve la forêt. La procédure de création d'une réserve biologique (RB) est à l'initiative de l'ONF qui élabore en outre le document d'aménagement 186 et le plan de gestion de la réserve. Le plan d'aménagement est approuvé par le préfet de Région et le plan de gestion de la réserve est approuvé par arrêté conjoint des ministres chargés de la forêt et de l'environnement (comme prévu par l'article L212-2-1 du code forestier). Cette procédure est peu décrite dans le code forestier. C'est là l'objectif d'un projet de décret en cours d'élaboration par le ministère de l'agriculture pour une publication en 2022. 186 Le document d'amenagement mentionne a l'article L2012-1 du code forestier prevoit l'amenagement forestier necessaire a chaque bois et foret relevant du regime forestier dans le respect des documents cadres locaux. PUBLIÉ  Proposition : Déconcentrer intégralement les procédures de classement et de renouvellement du plan de gestion. Norme concernée : code forestier. L'ONF a la maitrise d'ouvrage de la procédure de création de la RB (analyses, périmètre, consultations locales) et d'élaboration des documents de gestion. Le CNPN est saisi pour avis par le ministère de l'écologie sur les projets de création ainsi que sur les nouveaux plans de gestion. Actuellement, le CSRPN n'est ni consulté, ni informé des propositions de classement. Or, interrogé sur ce point, le président du CNPN est favorable à soumettre le plan de gestion à l'avis du CSRPN qui pourrait avoir une analyse plus proche des enjeux, avec saisine éventuelle du CNPN sur demande du préfet de région. La proposition est de déconcentrer les avis et les décisions relatives aux réserves biologiques au niveau régional : - Soumettre au CSRPN, les projets de création de la RB et les plans de gestion et les plans de gestion renouvelles ; - Déconcentrer au préfet de région les décisions de classement et les décisions d'approbation des plans de gestion. La mesure rapproche la décision du niveau d'instruction et du territoire. Élle permet de gagner du temps administratif et du temps des services centraux des ministères et du CNPN. Évolutions concernant les arrêtés préfectoraux de protection des biotopes et des habitats naturels Les arrêtés de protection des biotopes (APB) font partie des dispositifs règlementaires en place depuis 1977 (décret d'application n°77-1295 du 25 novembre 1977). La loi du 12 juillet 2010 (engagement national pour l'environnement) a instauré deux statuts complémentaires : les arrêtés de protection des sites d'intérêt géologique (APG) et les arrêtés de protection des habitats naturels (APHN). Les conditions d'application des APHN sont définies par le décret n°2108-1180 du 19 décembre 2018 relatif à la protection des biotopes et des habitats naturels. Le décret étend le champ d'application pour les biotopes à des milieux d'origine artificielle et prolonge ce dispositif pour donner la possibilité aux préfets de prendre des arrêtés de protection pour des habitats naturels (APHN) en tant que tels, sans qu'il soit besoin d'établir qu'ils constituent un habitat d'espèces protégées. Les arrêtés préfectoraux de protection (APP, pour APB et APHN) font l'objet d'une note technique de procédure du ministère de la transition écologique en date du 8 janvier 2020187, très précise, récente et considérée par le ministère comme étant en cours d'expérimentation dans les services. 187 Note technique du Ministere de la Transition ecologique et solidaire du 8 janvier 2020 relatives aux arretes prefectoraux de protection des biotopes et des habitats naturels (texte non paru au journal officiel) PUBLIÉ Figure 10 : Schéma de procédure de création d'un APB/APHN Initiative ·Identification, par les agents de la DREAL/DEAL/DDT-M/Direction interrégionale de la mer (DIRM) ou pas un signalement externe, d'un motif de protection ·Pour les biotopes, les espèces doivent figurer sur la liste des espèces protégées. ·Pour les habitats, ces derniers doivent figurer sur la liste des habitats susceptibles d'être protégés. ·Identification par la DREAL/DEAL/DDT-M/DIRM des : ·Fondements scientifiques pour démontrer la nécéssité de l'intervention ·Localisations de la presssion et du territoire impacté pour démontrer la proportionalité de l'intervention ·Interdictions à prévoir pour faire cesser la pression ·Activités et acteurs impactés par les interdictions identifiés ·Objectif : faciliter la conciliation des intérêts socio-économiques avec la protection des biotopes et habitats naturels ·Ex : trouver ensemble des adaptations aux activités impactées ·Ex : définir une temporalité aux activités ou aux interdictions prescrites Instructionanalyse Dialogue Consultations ·Avis CSRPN + CDNPS + communes ·le cas échéant, accord de l'autorité militaire; avis de la chambre d'agricuture, de l'ONF, .... ·Participation du public Signature ·Les modalités d'information et de publication de l'APP sous la responsabilité du préfet: ·Affichage dans chacune des communes concernées ; ·· Publication au Recueil des actes administratifs et sur le site internet de la préfecture ·· Mention dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans l'ensemble du ou des départements concernés ·· Notification aux propriétaires concernés ; ·· Transmission de l'APP à l'UMS PatriNat. Les arrêtés préfectoraux de protection sont mobilisables en tout point du territoire, en milieu terrestre et marin, et ont vocation à répondre à l'un des trois motifs prévus par l'article L411-1 du code de l'environnement : l'intérêt scientifique d'un habitat, un site géologique ou un biotope d'espace à protéger ; le rôle essentiel dans l'écosystème ; la nécessité de protection par rapport à l'impact d'une activité ou d'une menace imminente. Ces arrêtés sont un outil d'intervention local, intégralement à l'appréciation du préfet, établi sur des bases scientifiques, pour une durée indéterminée (exceptionnellement limitée à des saisons pour les oiseaux par exemple), pour un espace délimité à partir du cadastre. Les APB ont fait l'objet d'un état des lieux approfondi par l'UMS Patrinat en 2018, dont les analyses ont contribué à la note technique de 2018. Il témoigne des points forts de ces outils : une procédure de désignation « simple » permettant une mise en oeuvre rapide des arrêtés, l'aspect réglementaire et opérationnel de l'outil (protection forte, avec des mesures adaptatives) et la non-obligation de mise en place d'une gestion conservatoire. Les interlocuteurs de la mission, en particulier les élus des conseils départementaux et les agents des DDT, ont souligné ces points forts. Pour eux, le dispositif des APP est un outil souple avec de nombreux avantages, comme de pouvoir concerner des petites surfaces et être combiné avec une autre protection (ENS, site Natura 2000...) et d'autres règlementations sectorielles (urbanisme ...). PUBLIÉ  La notification individuelle des APP aux propriétaires concernés apparait superflue et compliquée pour les services de l'État Les agents des DDT, interrogés par la mission, soulignent unanimement que la souplesse de l'outil est obérée par le caractère contraignant des mesures de publicité obligatoires prévues par le décret du 19 décembre 2018, consommatrices de temps administratif. Le décret a, en effet, harmonisé les mesures de publicité des APP (définies pour les APB, à l'article R411-16-II du code de l'environnement, et à l'article R411-17-8 du même code pour les APHN). Les APP doivent être notifiés individuellement, par des courriers recommandés, aux propriétaires concernés par les décisions. Le décret rend également obligatoire la mention dans deux journaux régionaux ou départementaux, l'affichage dans chacune des mairies, la publication au recueil des actes administratifs et la mise en ligne sur le site internet de la préfecture. Cette obligation de notification individuelle complique la procédure lorsqu'il s'agit de protéger des territoires importants comme un bassin hydrographique. Les services de l'État n'ont pas les ressources humaines dédiées et le budget ad hoc (les moyens financiers permettent au mieux de financer les encarts dans les journaux). De plus, ils s'interrogent sur l'utilité de cette obligation, lorsque par exemple la nouvelle réglementation ne concerne que les usagers (promeneurs) et les exploitants agricoles, qui jusqu'à présent étaient informés par des courriers simples et des encarts dans la presse agricole. Or la création d'une aire protégée constitue une contrainte pour la propriété qui affecte sa libre jouissance. La notification individuelle aux propriétaires, sans retarder la décision, donne à celle-ci un caractère opposable. Il ne parait donc pas possible de revenir sur la procédure de notification individuelle des APP. Comme pour le formalisme de la création d'autres aires protégées, c'est une question qui renvoie aux moyens mis à disposition des services de l'État dans le cadre des plans d'actions triennaux de la SNAP. La concertation des propriétaires dans la phase de consultation préalable Juridiquement, la consultation des propriétaires en amont de la décision ne figure pas dans la liste des consultations obligatoires188. Le ministère conseille aux services de l'État d'associer à la concertation locale les propriétaires (privés et publics) concernés, de même que les EPCI et tout acteur socioéconomique concerné localement. Ce point de procédure n'a pas d'incidence sur la légalité et la recherche d'un accord n'est pas requise. La concertation préalable des propriétaires est également consommatrice de temps, mais elle peut être organisée à travers la publicité en mairie durant la phase de concertation, en n'invitant que les seuls propriétaires, avec un bilan de la concertation. La mise en place d'un comité de suivi est une mesure qui doit demeurer une option 188 Les consultations (avis simples) a mener (articles R411-16 et R411-17-8) sont : le CSRPN, la CDNPS, les communes sur le territoire desquelles le biotope ou l'habitat naturel concerne est situe, et, le cas echeant, le ministere des armees et tout organisme (ONF, chambre departementale d'agriculture...) dont les interets sont affectes par les interdictions posees par l'arrete. PUBLIÉ Un comité de suivi, technique ou de gestion, à caractère consultatif, dont la composition est variable peut être institué par les arrêtés. Son rôle consiste principalement à coordonner, proposer et se prononcer sur les actions de protection, de gestion et d'évolution du biotope. Il est chargé d'analyser l'évolution des biotopes, de centraliser les informations d'ordre écologique, de proposer toute mesure nécessaire au bon état de conservation des écosystèmes, et d'émettre des avis sur les projets concernant le site. L'enquête conduite par l'UMS Patrinat révélait qu'au sein de l'échantillon aléatoire des 130 APPB étudiés, un comité de suivi, technique ou de gestion est prévu dans 28% des cas. Dans ses déplacements, la mission a parfois entendu, venant de PNR et de CEN, la demande de systématiser les comités de suivis des APP, voire l'élaboration de plans de gestion spécifiques. Une telle obligation ne parait pas pertinente. La décision de compléter éventuellement la règlementation des APB par des mesures conservatoires et un comité consultatif est à envisager au cas par cas, dans le cadre des plans d'actions triennaux de la SNAP. De plus, les insuffisances, d'une part, de la signalétique des APP, et, d'autre part, du contrôle du respect des réglementations édictées par les APP, ont parfois été mentionnées. Ces points mériteront d'être évalués dans le même cadre. Les APP devraient constituer des servitudes Il n'existe aucune obligation d'annexer aux PLU/PLUI les prescriptions nées d'un arrêté de protection, car les APP ne figurent pas sur la liste des servitudes d'utilité publique (cf. article R. 151-51 du code de l'urbanisme). Par ailleurs, les APP ne font pas partie des éléments qui s'imposent aux documents d'urbanisme en termes de compatibilité ou de prise en compte (cf. articles L.131-1 à L.131-10 du code de l'urbanisme). Toutefois, ils constituent un élément essentiel pour l'atteinte des objectifs environnementaux de ces documents. Les services déconcentrés sont invités à inscrire les APP existants et les projets d'APP dans la partie « informations » ou « divers » du « porter à connaissance », sans garantie de prise en compte effective. On peut s'interroger sur ce qui motive cette exemption de la liste des servitudes d'utilité publique. La mission considère que ce point est à expertiser. Évolutions concernant le classement et le renouvellement de classement des parcs naturels régionaux La loi n° 2016-1087 du 8 aout 2016 confirme le rôle primordial du conseil régional dans la procédure. Le décret n°2017-1156 du 10 juillet 2017 pris en application modifie des dispositions du code de l'environnement, en particulier concernant la procédure de classement et de renouvellement de classement des PNR (articles R333-6 et suivants). Dans le cadre de cet important chantier législatif, des simplifications ont été apportées concernant notamment l'avis de l'État à travers la suppression de l'avis intermédiaire du ministre et de la consultation interministérielle intermédiaire. Le préfet de région accompagne étroitement l'émergence d'une charte de qualité et d'un projet ambitieux, adapté aux enjeux locaux. Il rend trois avis (R333-6 du code de l'environnement) : avis motivé sur l'opportunité, avis sur le projet de charte et avis motivé préalable à l'examen final du ministre. Le ministre n'est plus saisi que pour un avis final qui intervient entre l'enquête publique et la consultation des collectivités territoriales. PUBLIÉ La FPNRF, les élus et directeurs de PNR rencontrés par la mission ont unanimement souligné les avancées de la loi en matière de simplification des procédures et ont peu exprimé d'autres besoins ou propositions en la matière. Figure 11 : Schéma synthétique de la procédure de classement et de renouvellement de classement d'un PNR189 Proposition n°1 : Simplifier les dispositifs d'évaluation et de suivi en limitant le nombre d'indicateurs et un instituant un référentiel commun Norme concernée : compléter la note technique du 7 novembre 2018 Én application des dispositions prévues par le code de l'environnement (article R333-3-II-1°c), la charte comprend un rapport qui doit notamment prévoir un dispositif d'évaluation de la mise en oeuvre de la charte et un dispositif de suivi de l'évolution du territoire établi au regard des mesures prioritaires de la charte. Ces dispositifs indiquent la périodicité des bilans transmis au préfet et au président du conseil régional. Un tableau de synthèse doit fournir une vision globale des dispositifs (questions évaluatives, indicateurs et leur état de référence, ...). L'article R. 333-14 confie au syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc la cohérence et la coordination des actions de suivi et d'évaluation. La note technique du 7 novembre 2018 (classement et renouvellement de classement des PNR et à la mise en oeuvre de leurs chartes)190 précise le contenu des dispositifs d'évaluation et de suivi. Dans les faits, les dispositifs sont propres à chaque parc et donnent lieu à la publication d'indicateurs lourds à renseigner, consommateurs en ressources humaines. Prenant appui sur les préconisations formulées dans le rapport IGF-IGA-CGEDD de septembre 2017191 ainsi que dans l'avis sur les PNR adopté en 2018 par le Conseil économique social et environnemental (CESE), afin de favoriser leur développement, la proposition est de simplifier le nombre d'indicateurs 189 Note technique du 7 novembre 2018 du ministere de la transition ecologique et solidaire, relative au classement et au renouvellement de classement des parcs naturels regionaux et a la mise en oeuvre de leurs chartes 190 NOR : TRÉL1826915N- texte non paru au journal officiel 191 IGF ­ IGA ­ CGÉDD, Revue de depenses - La gestion des espaces naturels sensibles (ÉNS) et des parcs naturels regionaux (PNR), septembre 2017 PUBLIÉ sur la base d'un socle commun national, intégrant la contribution des chartes aux objectifs de la SNAP, et d'un socle commun régional en lien avec les Observatoires régionaux de la biodiversité. Proposition n°2 : Expérimenter l'association d'un membre du CSRPN au CNPN pour rapporter sur la charte (création et renouvellement) Le Président et le Secrétaire général du CNPN interrogés par la mission souhaitent associer le CSRPN au CNPN dans l'examen des projets de chartes des PNR. Ils font le constat de l'accroissement des saisines dans le cadre de la SNAP ajoutées aux avis dans le cadre des révisions des chartes arrivant à l'échéance des 15 ans. Les aspects positifs de cette association sont un soutien technique au CNPN et la valorisation de l'expertise du CSRPN, jusqu'à présent non consulté sur les chartes des PNR. Une expérimentation dans une ou deux régions ne nécessite pas de modification législative, mais suppose une décision formelle du CNPN et l'accord de Régions de France. Tableau 8 : Synthèse des propositions relatives aux aires protégées autres que les RNN, RNC et RNR Mesure Deconcentrer integralement au prefet de region la procedure de classement des reserves biologiques et du renouvellement des plans de gestion. L212-2-1 du code forestier Éxpertiser l'inscription des arretes prefectoraux de protection sur la liste des servitudes publiques. L.131-1 a L.131-10 et R. 151-51 du code de l'urbanisme Situation actuelle Le plan de gestion de la reserve est approuve par arrete conjoint des ministres charges de la foret et de l'environnement, qui consultent au prealable le CNPN. Le plan d'amenagement est approuve par le prefet de region. Les APP ne font pas partie des elements qui s'imposent aux documents d'urbanisme en termes de compatibilite ou de prise en compte. Évolution Le plan de gestion et le plan d'amenagement de la reserve sont approuves par arrete du prefet de region qui consulte au prealable le CSRPN. Impact Processus econome des ressources humaines des services centraux et du CNPN. Inscrire les APP dans la liste des servitudes d'utilite publique et dans les elements qui s'imposent aux documents d'urbanisme. Conforter dans la planification urbaine et rurale, le caractere de protection forte des APP. PUBLIÉ Simplifier les dispositifs d'evaluation et de suivi des parcs naturels regionaux. Le syndicat mixte d'amenagement et de gestion du parc assure la coherence et la coordination des actions de suivi et d'evaluation. Les dispositifs sont propres a chaque parc et donnent lieu a la publication d'indicateurs lourds a renseigner. Les procedures de creation des PNR et de renouvellement des chartes mobilisent l'expertise du CNPN (commission des aires protegees), mais ne sollicitent pas le CSRPN qui n'est pas meme informe. Simplifier le nombre d'indicateurs sur la base d'un socle commun national, integrant la contribution des chartes aux objectifs de la SNAP, et d'un socle commun regional en lien avec les Observatoires regionaux de la biodiversite. Impliquer le CSRPN dans les procedures de creation et de renouvellement des PNR. Une experimentation dans une ou deux regions ne necessite pas de modification legislative. Économie des ressources humaines des PNR. Coherence du pilotage de la politique globale des PNR. Éxperimenter l'association d'un membre du CSRPN au CNPN pour rapporter sur la charte (creation et renouvellement) d'un parc naturel regional. L. 411-1A et R. 411-22 a 30 du code de l'environnement Amplifier l'expertise scientifique locale. Apporter un appui au CNPN. PUBLIÉ Organisme Agences de l'eau Rhin-Meuse Nom Prénom Fonction Date HOÉLTZÉL GOÉTGHÉBÉUR RICOCHON Marc Philippe Clemence Pascale Francis Simon Directeur general Chef du service milieu-agriculturesage Referente biodiversite Directrice territoriale et maritime Seine-Aval Directeur territorial Seine-Amont Charge de mission agriculture et biodiversite 3 aout Seine-Normandie FAUCHÉR SCHNÉIDÉR BÉZAIN 10 septembre 23 septembre Agence nationale de la cohésion des territoires GUTTON Jerome Prefet, directeur general adjoint 3 novembre Agences régionales de la biodiversité Normandie DÉBRAY DOUVILLÉ LOISÉL DUTARTRÉ MÉNARD FIDÉNTI Romain Carine Delphine Alain Catherine Gunnel Responsable de l'agence 9 septembre NouvelleAquitaine Provence-AlpesCote d'Azur President Directeur 14 septembre 27 septembre Associations de collectivités territoriales NOUVÉL Assemblee des Departements de France MONZANI MORNÉT Valerie Pierre Alix Vice-Presidente du departement de la 5 juillet Manche Delegue general Conseillere environnement et developpement durable PUBLIÉ Organisme Association des directeurs techniques des metropoles, des departements et des regions Nom BONNIÉRÉ VANTAL LANGLAIS PICHON DÉLÉSTRÉZ HULOT DÉLGA NYSSÉN De MALÉVILLÉ GRUSÉLLÉ Prénom Sophie Éric Éric Sophie Ludovic Vincent Carole Jules Olivia Pascal Fonction Vice-presidente, CD Mayenne CD Cotes d'Armor CD Moselle CD Saone-et-Loire Metropole de Lille Membre du directoire de la Ste Seine Nord Éurope Presidente Delegue general Conseillere transition ecologique et energetique Conseiller affaires europeennes, amenagement du territoire et Outremer Date 8 septembre Association des regions de France 7 decembre 23 juin Associations de protection de l'environnement France Nature Énvironnement ABÉL PAQUIN Jean-David Maxime Yves Cedric Segolene Maurice Stephane Bruno Bruno Gerard Daniel Philippe Serge Xavier Vice-president, pilote du reseau biodiversite Charge de mission biodiversite Directeur Directeur du pole protection de la nature Responsable du service des espaces proteges President Directeur Vice-president FNÉ Grand Ést, membre du CÉSÉR Administrateur Administrateur President Vice-president Secretaire (et membre du CNPN) Directeur Aquitaine 2 juillet Ligue de Protection des Oiseaux VÉRILHAC MARTÉAU TRAVICHON 31 aout Alsace nature WINTZ GIRAUD ULRICH TOISON FRIGAUX DÉLÉSTRÉ BARBÉSIÉNNÉ URBANO CHÉVILLOT 21 septembre Nature environnement 17 Societe pour l'etude, la protection et l'amenagement de la nature dans le Sud-Ouest (SÉPANSO) U LÉVÉNTÉ 17 septembre 14 septembre SALOTTI Michele Membre du directoire 30 septembre Chambres d'agriculture PUBLIÉ Organisme Assemblee permanente Nom FÉRÉY DÉMADÉ Prénom Pascal Marion Étienne Fanny Fonction Vice-president, president de la chambre de la Manche Chargee de mission biodiversite Directeur adjoint Conseillere Date 4 novembre Provence-AlpesCote d'Azur COLLIOT SAUGUÉT 28 septembre Comité national de la biodiversité ALLAG-DHUISMÉ RICHARD Fabienne Dominique Vice-Presidente Pilote de la Commission "Connaissance de la biodiversite, systemes d'information, education et diffusion", ex-directrice du Centre thematique europeen sur la diversite biologique 6 juillet 2 septembre Commission européenne DG Énvironnement NOTARO OUZÉT Nicola Sophie Chef de l'unite biodiversite Chargee de mission politique de la nature 25 novembre 10 septembre Comités régionaux de la conchyliculture Normandie ÉLIÉ SAVARY Thierry Manuel President Directeur 10 septembre Communautés de communes et métropoles Alpes d'Azur Auros PAQUIÉN AIMÉ MARIÉ SCHIANO Anthony Michel Lucie Simon Catherine Antoine Pauline Valerie Aude Thomas Directeur general des services Maire de Saubiac, president de COPIL N2000 Animatrice Natura 2000 Charge de mission Biodiversite/Natura 2000, Directrice de la Nature President de la communaute de communes Directrice du Developpement durable Responsable departement biodiversite Natura 2000 Charges de mission Natura 2000 3 septembre 14 septembre Bordeaux metropole Centre Corse Metropole Nice Cote D'Azur DÉLALOY ORSINI HÉROUAN LÉBRAS LAVAL MALTRASI 15 septembre 30 septembre 2 septembre Conseils départementaux PUBLIÉ Organisme Alpes-Maritimes Aube Nom GINÉSY MORÉAU PICHÉRY HOMÉHR MICHÉL WILLART Prénom Charles-Ange Herve Philippe Claude Gwenola Didier Audrey Jean-Frederic Françoise Fonction President DGA pour le Developpement President Vice-Presidente Chef du service de gestion administrative des domaines departementaux Sous-directeur des espaces naturels Presidente de la commission transition environnementale Directeur environnement et milieux naturels Date 3 septembre 23 septembre Bouches du Rhone 27 septembre Calvados GADÉNNÉ JOLIMAITRÉ 10 septembre CharenteMaritime De ROFFIGNAC CHÉDOUTÉAUD COLLIN MÉTAYÉR LÉ BRÉTON LACOSTÉ Stephane Sophie Guillaume JeanChristophe MarieChristine Christophe Gaelle Audrey Agnes Vice-presidente en charge de la politique de l'eau, de l'environnement, de la mer et du littoral Vice-president en charge des espaces 16 septembre naturels sensibles et des echappees nature Directrice de l'environnement et de la mobilite Directeur de la Mer et du littoral Directeur adjoint de l'environnement Chef de service des Éspaces naturels sensibles DGA en charge des territoires Directrice de l'environnement, de l'espace rural et de l'agriculture Responsable du pole nature 17 septembre Éure THOMAS CACHÉRÉUL FOLLÉT 9 septembre Gironde SÉJOURNÉT Des GARÉTS ARPIN-GARCIA Éric Florence Ferdy Éloîse Michel Frederic Presidente de la Commission "Protection de l'environnement et gestion des risques" Directeur general adjoint en charge de l'environnement, de la culture, du 15 septembre document et de l'accueil Directrice de l'environnement Vice-President a l'environnement et president du Parc national de Guadeloupe Chargee de projets Directeur general des services DGA Pole Developpement 21 septembre Guadeloupe LOUISY INGADASSAMY La Reunion COURTÉAUD GUHUR 9 novembre PUBLIÉ Organisme Nom DÉ ZÉGANADIN Prénom Mathilda Hermeline Marjorie Carole Benoit Fonction Directrice des espaces naturels et du tourisme Presidente Directrice de l'eau et de l'environnement Responsable du bureau environnement Vice-president charge du logement et de l'environnement Date Pyrenees orientales Vaucluse Vosges MALHÉRBÉ BOYÉR TOUTAIN JOURDAIN 7 octobre 27 septembre 22 septembre Conseil national de la protection de la nature MULLÉR URBANO Serge Serge President Secretaire general 11 octobre Conseil scientifique régional du patrimoine naturel NouvelleAquitaine CHABROL MÉTAIS ARTHUR Laurent Michel Christian President Vice-president Vice-president 21 septembre Conservatoires d'espaces naturels Federation nationale Alsace et Lorraine MOUNIÉR MICHÉAU SALVI DÉCK BRIGNON Bruno François Alain Frederic Marc Roger Philippe Franck Sophie Marc Directeur Responsable des programmes et de l'action scientifique President CÉN Lorraine President CÉN Alsace, membre du bureau FNÉ Directeur CÉN Alsace President Directeur Directeur Directrice adjointe Directeur 6 juillet 21 septembre ChampagneArdenne Normandie Provence-AlpesCote d'Azur GONY PINOT-GUÉRIN NIVOIX DÉLAÉRÉ MAURY 23 septembre 10 septembre 28 septembre Conservatoire du littoral CentreAtlantique Corse Normandie Outre-Mer BÉLZ BÉNOIT-SISCO LACOSTÉ MORÉAU Patrice Benedicte Jean-Philippe Delegue de rivage Deleguee adjointe Delegue de rivage 17 septembre 29 septembre 10 septembre 14 septembre Marie-Michele Responsable de l'antenne Martinique PUBLIÉ Organisme Nom ADROVÉRMALNOURY Prénom Marie-Aurore Myriam Fonction Deleguee adjointe Antilles Guyane Date 22 septembre Provence-AlpesCote d'Azur GRANIÉR Responsable amenagement et gestion 27 septembre Conseils régionaux Collectivite de Corse SIMÉONI AMANÉT Gilles Guy President du conseil executif Conseiller executif en charge de l'environnement et President de l'Office de l'environnement Directrice generale adjointe chargee de l'amenagement Directeur de l'Office de l'environnement Directrice des milieux naturels 1er Vice-President charge de l'environnement, de la transition ecologique et du SRADDÉT Chef du service Éaux et biodiversite Chargee de la politique RNR Chargee de la politique N2000 Directrice de la transition ecologique Charge de mission SRADDÉT Chargee de mission aires protegees Vice-Presidente, presidente de l'ARB et du conseil d'administration de l'OFB Chef du service environnement DGA Amenagement, developpement durable et energie DGA de l'amenagement et du developpement du territoire Directrice de l'energie et de l'environnement President de la collectivite Directrice a l'environnement Cheffe du service Biodiversite Vice-president (et president du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres) Directeur adjoint Énergie, environnement et developpement durable 29 septembre ANTONÉTTIGIACOBBI PALAZZI VÉSCOVALI Catherine Jean-Michel Isabelle Franck 1er octobre 5 octobre Grand-Ést LÉROY GRANDMOUGIN TURCK GANTZÉR FRANCOIS LÉPLOMB DÉ CHAMPSAVIN Benoît Claire Laurence Sabine Benoit Sophie 20 septembre 22 novembre 21 septembre Guadeloupe GUSTAVÉ dit DUFLOT Sylvie BIÉNVILLÉ NICOLAS Liliane Jean-Sebastien Didier Anthony Soudjata Serge Valerie Françoise Hubert La Reunion AUBRY RASOLOHÉRY RADJASSÉGARANÉ 8 novembre Martinique LÉTCHIMY MARINÉ-POLÉTTI NÉGOUAI DÉJÉAN de la BATIÉ 13 septembre Normandie 9 septembre LÉMAITRÉ Olivier PUBLIÉ Organisme NouvelleAquitaine Nom POUPARD GUST GUÉGUÉN MÉNARD KÉRLOCH LAVAL Prénom François Marion Arnaud Catherine Sophie Marine Agnes Philippe Murielle Christophe Marie Celine Jean-Paul Geraldine Éspoir Valerie Fonction Directeur general des services DGA en charge du Pole developpement economique et environnemental Directeur de l'environnement Chargee de mission N2000 Chargee de mission biodiversite Chargee de mission biodiversite Vice-Presidente, Climat, Pacte vert et Habitat durable Directeur de la transition ecologique et energetique Chargee de projet Date 14 septembre 17 septembre 25 octobre Occitanie LANGÉVINÉ BAUCHÉT RIBOT 6 octobre Provence-AlpesCote-D'azur MADROLLÉ VIALA HAYOT MARIANI POLLÉT BOUVIÉR RAIMONDINO President de la commission « Mer littorale, biodiversite, PNR, risques » Conseillere « Énergie, environnement, agriculture » au cabinet du President 27 septembre Chef de service biodiversite, parcs et territoires ruraux Chef de service adjoint biodiversite, parcs et territoires ruraux Directrice generale adjointe par 28 septembre interim Charge de projet RNR Directrice de la Biodiversite et de la mer Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement Groupement des DRÉAL Corse DÉNÉUVY LÉSTOILLÉ BRUCHÉR TORRÉ MATHÉY-BASCOU PAUL RUNÉRA SÉRGÉNT JAPAUD DUPRIÉZ Jean-Philippe Jean-Pierre Patricia Fabrice Stephanie Ludovic Karine Daniel Aurelien Nathalie Directeur AURA Directeur Bourgogne-FC Directrice adjointe Responsable de l'unite biodiversite terrestre Directrice adjointe Chef du service Éau Nature Paysage Adjointe du chef de service- pole Éspaces Chef du service des ressources naturelles Charge de mission milieux marins et espaces naturels Chargee de mission 6 juillet 29 septembre Grand-Ést 20 septembre Guadeloupe 21 septembre PUBLIÉ Organisme La Reunion Nom BRAUN PÉSÉUX MAURIN QUÉMART LÉRIDÉR LAZZARINI COISY Prénom Émmanuel Jean-Yves Jean-Michel Philippe Stephane Bruno Celine Olivier Olga Denis Bruno Thomas Florent Fonction Directeur adjoint Chef de service adjoint de l'eau et de la biodiversite Date 8 novembre Martinique Directeur Chef du service Paysages, eau et biodiversite 14 septembre Pole Biodiversite Pole Biodiversite Chargee de projet Patrimoine mondial Unesco Directeur regional 9 septembre Cheffe du service ressources naturelles Chef du bureau biodiversite et espaces naturels Charge de mission Partenariat biodiversite terrestre avec les 13 septembre territoires Responsable de l'unite territoires labellises Responsable de l'unite connaissance, animation, preservation de la biodiversite Chargee de mission RNN Chargee de mission Natura 2000 et PNR Adjointe au chef de pole mer et littoral Directrice Chef du service patrimoine naturel Adjointe du chef du departement biodiversite, continuite, espaces naturels Chef du departement biodiversite, continuites et espaces naturels Cheffe de projet RNN Yves Normandie MORZÉLLÉ LÉFÉVRÉ PÉSTÉL RUNGÉTTÉ DUMÉIGÉ BIÉRO CLÉT MAGLIOCCA MARIÉ-HUÉT ROBBÉ Florence Isabelle Sandrine Alice-Anne Fabrice Sophie NouvelleAquitaine MÉDARD CYTÉRMANN AUDOUARD 13 septembre VÉROT MAUROUARD Alain Heloîse Patrick Sebastien Laurent Frederic Nathalie 17 septembre Occitanie BÉRG FORÉST SCHÉYÉR DÉNTAND LAMANDÉ Directeur 8 octobre Directeur adjoint 6 octobre Directeur de l'ecologie Chef de la division des aires protegees et de la gouvernance Chef de projet Natura 2000 PUBLIÉ Organisme Provence-AlpesCote d'Azur Nom TOURASSÉ BAZÉRQUÉ SOUAN Prénom Corinne MarieFrançoise Helene Fonction Directrice Directrice adjointe Cheffe du service biodiversite, eau et paysages Date 27 septembre Directions départementales des territoires (et de la mer) Groupement des DDT(M) D'ISSÉRNIO MÉNU Jean-Philippe Fabien Directeur Bouches-du-Rhone Directeur Pyrenees-Atlantiques 1 juillet Alpes-Maritimes PRIOL VÉROT MAUROUARD Alain Alain Heloîse Jean-François Christophe Laurent Laurent Sophie Philippe Frederic Alain Christophe Yann Laurent Benoit Paul Delphine Laurent Matthieu Xavier Cyril Patricia Alain Directeur Chef du departement biodiversite, continuites et espaces naturels, SPN, Cheffe de projet RNN Yves 15 septembre Aube HOU CHARRIÉR BOULANGÉR MARY GIACOMAZZI Le ROLLAND LONGAVÉNNÉ PRIOL MANSON FONTAINÉ TÉSSIÉR ÉRLÉMONT COJOCARU ÉSPALIÉU BOULÉT GRÉGORY ÉUDÉS VANROYÉ BOURGÉOIS LÉRCHÉR Directeur 24 septembre Directeur adjoint Chef du service de l'economie agricole Directeur Cheffe du service eau et biodiversite Chef du bureau Nature Charge de mission biodiversite et milieux aquatiques Directeur Directeur-adjoint Chef de service eau, biodiversite et developpement durable Directeur Directeur adjoint Chef du service Éau et nature Responsable Nature, chasse peche et aires protegees Directeur Directeur Directeur adjoint Directeur Directrice adjointe 10 septembre 13 septembre Calvados CharenteMaritime 16 septembre 17 septembre 9 septembre 13 septembre Éure Gironde Haute Corse Herault Pyrenees orientales Vosges 30 septembre 6 octobre 7 octobre PUBLIÉ Organisme Nom PIÉRROT PÉRIN Prénom Hubert Émanuel Fonction Chef de service Énvironnement et Risques Adjoint au chef de bureau nature et paysages Charge de mission biodiversite/Natura 2000 Date 22 septembre Experts Universite de Lyon Agence de services et de paiements BILLÉT ISABÉLLÉ Philippe Valerie Professeur de droit Directrice du developpement rural et de la peche President Directeur recherche et innovation Cheffe de projet 29 juillet Échange courriel 17 juin 28 septembre CDC Biodiversite ABADIÉ CADI ROZIÉR Marc Antoine Themis Fédérations de chasseurs Aube MÉRCUZOT BAUDOUX COQUÉT TÉRNOIS BARRÉT COQUATRIX Claude Bruno Marianne Vincent Zephir Éric President Directeur Écologue 23 septembre Animateur de site et responsable pole N2000 Directeur adjoint de la federation regionale Directeur de la federation de SeineMaritime 10 septembre Normandie Fédérations de propriétaires forestiers Federation nationale D'AMÉCOURT Antoine President (et president du Centre national de la propriete forestiere) Directeur general 1 septembre De BÉRTIÉR Laurent Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités Cabinet WÉLSCH MARCON Thomas Johann Stanislas Conseiller amenagement, construction, urbanisme Conseiller finances locales 3 juin & 26 octobre 26 octobre 18 juin Direction generale des BOURRON Directeur general PUBLIÉ Organisme collectivites locales Nom Prénom Fonction Date Ministère des comptes publics Direction du budget BOUDÉT PALLIÉR Lea Yohan Cheffe du bureau du developpement durable Bureau du developpement durable 11 juin Ministère de l'intérieur Cabinet DUBÉ Émmanuelle Olivier Jean-Gabriel Astrid Directrice adjointe Directeur Sous-directeur de l'administration territoriale Cheffe du bureau de l'organisation et des missions de l'administration territoriale 10 juin JACOB Direction de la modernisation et de DÉLACROY l'administration territoriale 22 juin GÉFFRAULT Ministère de la transition écologique Cabinet ministre Cabinet secretaire d'État a la biodiversite Secretariat general HULIN GALTIÉR GUILLAIN CHASSANDÉ CORMIÉR Vincent Bertrand PierreÉdouard Christophe Olivier Conseiller biodiversite, eau et bienetre animal Directeur adjoint Conseiller technique 17 juin & 26 octobre Chef du service du pilotage et de l'evolution des services Sous-directeur de l'accompagnement et de l'evolution des services 5 juillet Direction de l'eau THIBAULT et de la PAPOUIN biodiversite MÉUNIÉR LÉNDI-RAMIRÉZ MAURY ARCHAMBAULT GIRAUD VIGUIÉR Olivier Matthieu Blandine Fanny Baptiste Benoit Olivier Maryline Directeur Sous-directeur de la protection et de 10 juin la restauration des ecosystemes terrestres Chef du bureau des outils territoriaux de la biodiversite Adjointe au chef de bureau Adjoint au chef de bureau des espaces proteges puis chef du bureau des 14 novembre outils territoriaux de la biodiversite Chef du bureau des espaces proteges Charge de mission foret PUBLIÉ Organisme Nom Prénom Fonction Chargee de mission juridique au bureau des espaces proteges Date Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages MONTRIÉUX KÉRISIT HABÉR Vincent Helene Benoît Sous-directeur Adjointe a la cheffe de bureau QV1 Adjoint au chef de bureau QV5 Échanges ecrits Ministère des outre-mer Cabinet Direction generale des outre-mer BLANCHARD Baptiste Conseiller environnement et transport Chef du bureau ecologie, logement, developpement et amenagement durable Chargee de mission biodiversite 6 juillet CAPLAT CARNUCCINI Helene Anne-Sophie 6 juillet Ministères d'autres États membres de l'UE Allemagne SSYMANK Axel Chef de l'unite Directive habitats/ Natura 2000 a l'Agence federale de la conservation de la nature Chef du service Natura 2000 au Ministere de la transition ecologique et du defi demographique Coordinateur de la politique Natura 2000 au Ministere de l'agriculture, de la nature et de la qualite de l'alimentation Éxpert Natura 2000 a la direction du patrimoine naturel au Ministere de la transition ecologique Telephone Éspagne GUIL CÉLADA Francisco Telephone Pays-Bas VAN VLIÉT Wilbert Telephone Italie PÉTTITI Laura Telephone Office de l'environnement de Corse PALAZZI BALDOVINI COULIOLI Jean-Michel Gwenaelle Jean-Michel Directeur Cheffe de service Éspeces et milieux naturels Chef du service des espaces proteges 30 septembre Office français de la biodiversité Direction generale SOMMIÉR GAUTHIÉZ FLORÉS Michel François Sebastien Directeur des aires protegees Directeur de la strategie pour la biodiversite Direction des actions citoyennes 2 juillet PUBLIÉ Organisme Antilles Nom COQUÉLÉT GROLLÉAU Prénom Pierre Anthony Fonction Delegue territorial Chef du service departemental Guadeloupe Directeur regional Directrice adjointe Directeur regional Directeur regional adjoint, ex responsable N2000 a la DG ÉNV Directeur regional adjoint Directeur regional Directeur Responsable Éspaces proteges et Natura 2000 Date 22 septembre Corse HANSÉN GÉRBÉAUD-MAULIN MORVAN LÉMARÉSQUIÉR AMPÉN SURUGUÉ PONCÉT ROUVÉYROL Éric Frederique Xavier Ludovic Nicolas Nicolas Laurent Paul 1er octobre 21 septembre 1 septembre 10 septembre 14 septembre 2 juillet 13 novembre Grand-Ést Normandie NouvelleAquitaine UMS Patrinat Office national des forêts Direction generale Corse MAILLÉT VÉLLUTINI MURACCIOLÉ ÉSCOVALI FOTRÉ PIÉRRAT Albert Pierre Stephane Claire Christophe Rodolphe Directeur foret et risques naturels 1 septembre Directeur territorial Responsable de l'unite environnement 30 septembre Chargee de l'unite territoriale de Rospa-Sorba Directeur territorial Directeur territorial adjoint 20 septembre Grand-Ést Guadeloupe Normandie MUSQUÉT AUTISSIÉR AVÉNAS Mylene Samuel Victor Directrice regionale Directeur de l'agence territoriale d'Alençon Agence de Rouen 22 septembre 9 septembre Organisations syndicales192 Force ouvriere JANVIÉR Laurent Secteur fonction publique Contribution ecrite 192 Parmi les organisations syndicales siegeant au comite technique des DDI seule l'UNSA a repondu a l'invitation d'entretien, FO a transmis une contribution ecrite, les autres syndicats n'ont pas donne suite. PUBLIÉ Organisme UNSA Nom HARNICARD NÉCAS PHÉLIPPÉAU Prénom Martine Beatrice Samuel Fonction Date 30 novembre Parcs nationaux Mercantour Écrins COMÉAU COMMÉNVILLÉ MÉRCIÉR SÉNÉÉ DÉLANNAY BÉDÉL DÉLORMÉ FÉRRAND Aline Pierre Corentin Valerie Hugues Sophie Jean-Philippe Paul Directrice Directeur Charge de mission du collectif des parcs Directrice Directeur adjoint Cheffe de service Directeur Directeur Adjoint 3 septembre 7 juin Guadeloupe 22 septembre La Reunion 9 novembre Parcs naturels marins Cote bleue Éstuaire de la Gironde et de la Mer des Pertuis BACHÉT ANGÉLINÉ BÉRTRAND LUCAS ÉYNAUDIÉ Frederic Alize Julie Ronan Amandine Éx-directeur Directrice Directrice Directeur delegue adjoint Chargee de mission 27 septembre 17 septembre Parcs naturels régionaux Federation nationale WÉBÉR BRUA MOUGÉY PHILIPPÉAU Mickael Éric Thierry Aurelie Éric Stephan Jacques François Madeleine Laurent Olivier Carine President Directeur Charge de mission biodiversite et gestion des espaces Coordination inter-reseaux Natura 2000 et territoires Directeur Directeur President Service patrimoine naturel Responsable du pole scientifique et reserves naturelles President Directeur Coordinatrice Natura 2000 30 juin Alpilles Camargue Corse BLOT ARNASSANT COSTA ARRIGHI TORRÉ SÉGUIN CLAUDÉ JUNG 27 septembre 27 septembre 30 septembre Ballons des Vosges 21 septembre PUBLIÉ Organisme Boucles de la Seine Foret d'Orient Martinique Prealpes d'Azur Pyrenees catalanes Sainte-Baume Préfectures Corse Nom CHARRON STÉINÉR PICHÉRY DÉLMAS VÉILLÉUR GALLIÉN CASASSAYAS NOÉL Prénom Jacques Christelle Philippe Veronique Maurice Élisabeth Severine Alexandre Fonction President Responsable du pole eau et biodiversite President Directrice Directeur general par interim Directrice Directrice Directeur Date 9 septembre 23 septembre 14 septembre 27 septembre 7 octobre 27 septembre LÉLARGÉ MAMIS GOURTAY DOMANGÉ Pascal Didier Blaise Nicolas Pierre-Andre Fabrice Fabienne Patrick Jonathan Nicolas Christophe Isabelle Bernard Stephane Philippe Nicolas Thierry Prefet de region Secretaire general aux affaires regionales Secretaire general aux affaires regionales SGAR adjoint Prefet de region Secretaire general aux affaires regionales Prefete de region Secretaire general aux affaires regionales Charge de mission transition ecologique et energetique, risques Secretaire general aux affaires regionales Prefet de Region Secretaire generale aux affaires regionales Prefet Prefet Prefet Prefet Secretaire general 29 septembre Grand-Ést 20 septembre Normandie DURAND ROSAY BUCCIO AMOUSSOU-ADÉBLÉ LÉMÉUNIÉR 9 septembre 13 septembre NouvelleAquitaine Occitanie Provence-AlpesCote d'Azur Alpes-Maritimes Aube Calvados CharenteMaritime Herault HÉSSÉ MIRMAND PANTÉBRÉ GONZALÉS ROUVÉ COURT BASSÉLIÉR LAURÉNT 8 octobre 28 septembre 2 septembre 23 septembre 10 septembre 15 septembre 6 octobre PUBLIÉ Organisme NouvelleAquitaine Éure Haute-Corse Pyrenees orientales Vosges Terres arctiques et australes françaises Nom BASSÉLIÉR PHILIPPINI RAVIÉR STOSKOPF SÉGUY LUSTÉNBÉRGÉR Prénom Nicolas Jerome François Étienne Yves Franck Fonction Prefet Prefet Prefet Prefet Prefet Directeur de l'environnement Date 15 septembre 9 septembre 30 septembre 7 octobre 22 septembre 9 novembre Réserves naturelles Reserves naturelles de France MÉUNIÉR THOMAS WOYNAROSKI PÉRALTA Charlotte Marie Stephane Didier Presidente Directrice Administrateur (Conseil regional Bourgogne Franche Comte) Administrateur (Conseil regional Normandie) Vice-president de la commission police et professionnalisation Juriste President de l'association ADÉNA gestionnaire de la reserve Directrice de la reserve Conservateur Conservateur de la RNN Animateur Natura 2000 (Bordeaux Metropole) Conservateur Conservateur des Reserves naturelles regionales Conservatrice Conservateur Conservateur de la reserve 18 juin GÉRFAUD- VALÉNTIN Daniel GRÉVÉ-GUÉRRIN Barbara Julien Julie Jean-François Stephane Yves Gael Laurent Nadine Axel Thomas 22 novembre RNN de Bagnas LÉVI BÉRTRAND 6 octobre RNN de Beauguillot RNN de Bruges ÉLDÉR BUILLÉS SUFFRAN HÉMÉRY LOUIS-JÉAN VÉNUMIÉRÉ 10 septembre 13 septembre RNN de Camargue RNN de la Caravelle RNN de la Crau RNN du marais d'Yves 27 septembre 14 septembre WOLFF HÉRAULT 28 septembre 17 septembre PUBLIÉ Organisme RNN de Petite terre et de la Desirade RNN de Saint Martin RNR de la confluence Garonne Ariege RNR de la Massonne Nom LÉ LOCH GUSTAVÉ CHALIFOUR GOURNAY ORTH LABORDÉ DUPÉYRON BÉNIÉR Prénom Sophie Raoul Julien Aurelie Mathieu Sandra Thomas Jean-Michel Philippe Fonction Conservatrice President de l'Association Tite Responsable scientifique Directrice adjointe de Nature en Occitanie Conservateur Association Nature Énvironnement 17, gestionnaires de la RNR Proprietaire Conservateur, agent du conseil departemental des Pyrenees orientales Date 22 septembre 22 septembre 8 octobre 17 septembre RNR de Nyer JACQUÉT 7 octobre Secrétariat général aux affaires européennes VAUTRIN MATTHIÉU Marie Anne Laurent Adjointe au chef de bureau Énergie, Énvironnement, Climat Adjoint a la conseillere juridique Échanges courriels PUBLIÉ Acronyme ADF AÉ APP ARB ASP CÉN CÉRÉMA CGCT CGÉDD CdC CDÉSI CDNPS COPIL CNPN CSRPN DÉB DGALN DGCL DDT(M) DGPÉ DOCOB DRÉAL (DRIÉAT) Signification Association des departements de France Agence de l'eau Arrete prefectoral de protection Agence regionale de la biodiversite Agence de services et de paiement Conservatoires d'espaces naturels Centre d'etudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, les mobilites et l'amenagement Code general des collectivites territoriales Conseil general de l'environnement et du developpement durable Collectivite de Corse Commission departementale des espaces, sites et itineraires relatifs aux sports de nature Commission departementale de la nature, des paysages et des sites Comite de pilotage Conseil national de la protection de la nature Conseil scientifique regional du patrimoine naturel Direction de l'eau et de la biodiversite Direction generale de l'amenagement, du logement et de la nature Direction generale des collectivites locales Direction departementale des territoire (et de la mer) Direction generale de la performance economique et environnementale des entreprises Document d'objectifs Direction regionale de l'environnement, de l'amenagement et du logement (Direction regionale et interdepartementale de l'environnement, de l'amenagement et des transports, en Ile de France) Évaluation des incidences Natura 2000 Éspace naturel sensible Établissement public de cooperation intercommunale Équivalent temps plein (travaille) Fonds europeen pour l'agriculture et le developpement rural Fond europeen de developpement regional Fondation pour la recherche sur la biodiversite Inspection generale de l'administration ÉIN ÉNS ÉPCI ÉTP (T) FÉADÉR FÉDÉR FRB IGA PUBLIÉ Acronyme INPN Loi DDADUÉ Loi « 3 DS » MAA MAÉC MTÉ OFB ONF PDRR PLU (i) PNR RBD RBI RNC RNCFS RNN RNF SAR SCOT SINP SNAP SRADDÉT SRCÉ TFPNB TVB UICN UMS PatriNat Signification Inventaire national du patrimoine naturel Loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union europeenne en matiere economique et financiere Loi sur la differenciation, la decentralisation, la deconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale Ministere de l'agriculture et de l'alimentation Mesures agro-environnementales et climatiques Ministere de la transition ecologique Office français de la biodiversite Office national des forets Programme de developpement rural regional Plan local d'urbanisme (intercommunal) Parc naturel regional Reserve biologique dirigee Reserve biologique integrale Reserve naturelle de Corse Reserve nationale de chasse et de faune sauvage Reserve naturelle nationale Reserves naturelles de France Schema d'amenagement regional Schema de coherence territoriale Systeme d'information nature et paysages Strategie nationale pour les aires protegees Schema regional d'amenagement, de developpement durable et d'egalite des territoires Schema de coherence ecologique Taxe fonciere sur les proprietes non baties Trame verte et bleue Union internationale pour la conservation de la nature Unite mixte de services sur le patrimoine naturel PUBLIÉ Site internet du CGÉDD : « Les derniers rapports » PUBLIÉ  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION missions d'expertise et de gestion des connaissances. 26 Potentiellement de nouveaux outils integreront, apres analyse, la liste des aires protegees prises en compte dans les objectifs : sites acquis par les agences de l'eau, sites classes au titre des paysages, espaces naturels sensible, par exemple. A cet effet, un decret definissant la notion de protection forte et les modalites de la mise en oeuvre de cette protection forte est en cours d'elaboration. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 32/186 PUBLIÉ Tableau 1 : Aires protégées susceptibles d'être prises en compte dans les objectifs quantitatifs de la SNAP 2030 (source UMS Patrinat) Aires protégées selon leur statut Protection forte (objectif 10%) Aires protégées (objectif 30%) Arrêtés de protection** (de biotope, de géotope, des habitats naturels) Réserves naturelles** (nationales, de Corse, régionales) Réserves biologiques (forêt) Réserves intégrales des parcs nationaux Zones « coeur » des parcs nationaux** Périmètres de protection des réserves naturelles* Réserves nationales de chasse et de faune sauvage* Terrains acquis par le Conservatoire du littoral* Terrains acquis (ou assimilé) par les conservatoires d'espaces naturels Aires d'adhésion des parcs nationaux** Sites Natura 2000** Parcs naturels marins** Parcs naturels régionaux** Aires marines délimitées par la France en application des instruments régionaux ou internationaux** Aires marines protégées créées en application des règlementations de la Polynésie française, du gouvernement et des provinces de Nouvelle-Calédonie et de Wallis et Futuna** Labels Géoparcs mondiaux UNESCO Zones humides protégées par la convention de Ramsar Réserves de biosphère Biens naturels inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'UNESCO X non comptabilisés à terre Aires marines protégées** X Analyse en cours* X X X * L'UMS Patrinat et le CNPN analysent parmi ces espaces protégés ceux qui pourraient prétendre à une reconnaissance en protection forte. **Les aires marines protégées sont intégrées au calcul des 10% de protection forte après un diagnostic des aires site par site par le CNPN selon les 5 critères définis dans le cadrage national établi en 2018 par le MTE, en particulier ces sites doivent être dotés d'un document de gestion. La couverture en aires protegees de l'ensemble du territoire national selon le perimetre de la SNAP est actuellement de 23,81% (et de 29,48%, hors collectivites d'Outre-mer du Pacifique Sud). La situation varie de façon importante, d'une part, entre le milieu continental et le milieu marin, et, Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 33/186 PUBLIÉ d'autre part, entre le territoire metropolitain et les Outre-mer, comme en temoigne la repartition figurant dans le tableau 2 ci-apres. Tableau 2 : Estimation de la part (en %) des surfaces couvertes par les dispositifs de protection entrant dans les objectifs de 30% et de 10% de la SNAP 2030 (source : INPN, décembre 2021) Repartition Objectifs Metropole Outre-mer (hors COM du Pacifique) Territoire national (hors COM du Pacifique sud) TOTAL territoire national Terrestre 30% 27,82 56 10% 1,52 34,03 Marine 30% 44,76 27,32 10% 0,08 3,95 TOTAL 30% 34,71 28,11 10% 0,93 4,78 32,07 6,42 29 3,57 29,48 3,98 31 6,21 23,35 1,58 23,81 1,86 Les ecarts a l'objectif de couverture de 30% d'aires protegees sont relativement faibles et se situent principalement : Én milieu terrestre pour la France metropolitaine (actuellement 27,82%) ; Én milieu marin pour les Outre-mer (hors COM du Pacifique) avec actuellement 27,32%. Ces ecarts devraient etre combles par la prise en compte (voir tableau 1) des territoires actuellement non comptabilises ainsi que des espaces en cours d'analyse (par exemple les perimetres de protection des reserves naturelles). Outre ces espaces et la creation de nouvelles aires protegees, un potentiel existe pour atteindre l'objectif de 30% dans la qualification de divers types d'espaces qui n'ont pas actuellement la reconnaissance d'aires protegees : espaces naturels sensibles, forets domaniales dont les forets de protection, terrains beneficiant de mesures de gestion, obligations reelles environnementales voire zones prioritaires pour la biodiversite. Ces outils sont presentes en annexe 3. Én revanche, le niveau actuel de la couverture du territoire national en protection forte n'est globalement que de 1,86% pour l'ensemble du territoire national, donc tres en-deça de l'objectif de 10% fixe dans la strategie nationale a horizon 2030. Il varie tres largement, de 0,08% en metropole en milieu marin a 34,05% en milieu terrestre dans les Outre-mer. Augmenter ce taux de protection forte, tant en milieu terrestre qu'en milieu marin, est un enjeu premier de la strategie nationale. Pour atteindre l'objectif quantitatif de 10% de la couverture des aires protegees sous protection forte sur l'ensemble du territoire national, un inventaire des aires existantes est necessaire au niveau regional pour definir celles pouvant pretendre au statut de protection forte moyennant des mesures ad hoc de gestion ou de reglementation des activites et leur controle. Én ce sens, un travail d'analyse conjointe est engage entre les DRÉAL et les Regions a la suite de la commande faite le 7 octobre 2021 par la Secretaire d'État. Dans ses deplacements, la mission a constate que les services de l'État et les services techniques des Regions avaient commence a s'approprier les cartes etablies l'UMS PatriNat pour localiser les secteurs a enjeux de conservation pour les especes et les habitats insuffisamment Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 34/186 PUBLIÉ couverts par les reseaux d'aires sous protection forte (voir annexe 3). La SNAP 2030 integre l'objectif europeen de 30% du territoire globalement couvert par des aires protegees selon la definition27 qui en est donnee par l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) et la Convention sur la diversite biologique. Cependant, elle ne fait pas la distinction entre les milieux terrestre et maritime, a la difference de la strategie europeenne, ce qui meriterait d'etre precise. Toutefois, dans le systeme de classification international unique pour les aires protegees qui repose sur six categories definies par l'UICN, l'assignation d'une categorie a un statut de protection est fonction des modalites de gestion et de la reglementation. Ainsi, des espaces proteges portant la meme denomination peuvent etre classes dans des categories differentes (cf. annexe3 ­ partie 3.3.2.3.). Il ne peut donc y avoir de correspondance automatique entre les categories UICN et les statuts juridiques des aires protegees françaises. Les pays etant invites a effectuer le rapportage international de leurs aires protegees selon les categories UICN, une analyse est necessaire afin d'evaluer l'ensemble des aires protegees et autres mesures efficaces de conservation pre-identifiees dans la SNAP par rapport aux definitions internationales et aux categories des aires protegees de l'UICN. Par ailleurs, la SNAP utilise une terminologie differente de celle retenue dans la strategie europeenne en fixant un objectif de 10% du territoire en protection « forte » et non en protection « stricte ». Ces deux termes recouvrent des notions differentes. La notion de protection « forte » est propre a la France. Selon la SNAP, une zone de protection forte est « un espace naturel dans lequel les pressions engendrees par les activites humaines susceptibles de compromettre la conservation des enjeux ecologiques de cet espace sont supprimees ou significativement limitees, de maniere perenne, grace a la mise en oeuvre d'une protection fonciere ou d'une reglementation adaptee, associee a un controle effectif des activites concernees ». L'article L1104 du Code de l'environnement prevoit qu'un decret viendra preciser la definition et les modalites de mise en oeuvre de la protection forte. Ce modele « hybride » d'aire protegee sous protection forte est majoritairement bien accueilli par les acteurs du territoire rencontres par la mission, en ce qu'il permet les activites humaines et en reduit les impacts par des « moyens efficaces » de gestion : la presence d'une « protection fonciere ou d'une reglementation adaptee » et la presence et l'effectivite d'un dispositif de controle des activites menaçant la biodiversite. Si la volonte de la France est de faire reconnaître la definition de la protection « forte », celle-ci pourrait etre appelee a evoluer pour s'ajuster a la notion de « protection stricte » introduite par la Strategie europeenne pour la biodiversite 2030 qui indique que « protection stricte ne signifie pas necessairement une interdiction d'acces mais vise a permettre le libre developpement des processus naturels afin de respecter les exigences ecologiques du milieu ». Les concepts de protection « forte » et « stricte » ne se recoupant pas, un travail d'experts est a mener afin de contribuer a une definition applicable au reseau français d'aires protegees ainsi que le Comite français de l'UICN l'a propose au travers de sa commission sur les aires protegees. 27 L'objectif d'une aire protegee est « d'assurer a long terme la conservation de la nature, ainsi que celle des services ecosystemiques et des valeurs culturelles associees ». Én outre, une aire protegee doit etre « definie, reconnue, consacree et geree par tout moyen efficace, juridique ou autre ». Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 35/186 PUBLIÉ Les associations de protection de la nature et les gestionnaires d'espaces naturels ont une forte attente quant a l'extension du reseau d'aires protegees afin de proteger des zones a enjeux qui ne beneficient d'aucune protection. Pour autant, plutot que de parler d'objectifs d'augmentation de la couverture en aires protegees, les elus des executifs departementaux et regionaux, qui craignent un deficit d'acceptabilite par les usagers et la crispation des acteurs economiques, preferent s'interesser a l'amelioration de la gestion des zones beneficiant actuellement d'un statut de protection et des zones qui n'ont pas pour objectif principal la conservation de la nature, mais qui permettent neanmoins une conservation efficace de la biodiversite sur un site. Les parcs naturels regionaux ont un role particulier a jouer dans l'atteinte des objectifs de la SNAP, tant quantitatifs que qualitatifs. Ils se sont vu confier par la ministre un objectif specifique d'exemplarite a travers les chartes et l'inscription d'un objectif de 10% de protection forte sur leur perimetre en entrainant les collectivites dans des plans d'actions. Dans les departements qui soutiennent une politique volontariste des espaces naturels sensibles (ÉNS), les elus des conseils departementaux interroges ont dit a la mission leur volonte de faire contribuer l'outil ÉNS a la strategie des aires protegees. C'est aussi la volonte de certains departements (Aube par exemple) qui n'ont lance que tres recemment une politique en la matiere. L'Association des departements de France (ADF) a indique avoir initie un travail de revision de la charte des ÉNS afin de definir des criteres de labelisation au statut de protection forte, sur la base d'un avis scientifique. De plus, l'association propose d'engager dans chaque departement une evaluation concertee, entre le conseil departemental et le prefet, des plans de gestion des ÉNS. L'echelon regional serait le niveau de mise en coherence de la demarche et de la verification des propositions par rapport aux diagnostics produits par l'UMS PatriNat. Plusieurs acteurs interroges confirment l'interet de voir reconnaître en protection forte les sites acquis par le Conservatoire du littoral ainsi que des sites acquis (ou geres sur le long terme) par les conservatoires d'espaces naturels et par des etablissements publics (Office national des forets, Voies navigables de France). Des gestionnaires de milieux naturels, proposent egalement de faire evoluer en reserves naturelles nationales (RNN) certaines des reserves nationales de chasse et de faune sauvage (RNCFS) gerees par l'OFB, eu egard a la qualite biologique des sites et a leur mode de gestion. Dans son avis sur le projet de SNAP28, la Fondation pour la recherche sur la biodiversite (FRB) a formule de nombreuses propositions dont, par exemple, la mobilisation du regime des espaces boises classes pour developper la protection forte ou la continuite ecologique entre les aires protegees. Én tout etat de cause, la qualification en protection forte devra se fonder sur un referentiel de criteres objectifs a elaborer. Un tel referentiel est a present attendu par les acteurs de la biodiversite dans la phase du diagnostic departemental qui engage la formalisation des plans d'actions territoriaux conformement a la lettre de la Secretaire d'État du 7 octobre 2021 adressee aux prefets de region et aux presidents des conseils regionaux. Les plans d'actions territoriaux devront veiller a la coherence du reseau d'aires protegees, en priorite en protection forte, en termes de trame et de connectivite fonctionnelle entre les espaces. Afin de s'en assurer, la mission propose qu'une evaluation in itinere des plans d'action territoriaux soit confiee a l'UMS PatriNat. De plus, une actualisation des schemas de coherence ecologique (SRCÉ) est a envisager 28 https://www.fondationbiodiversite.fr/wp-content/uploads/2020/12/2020_FRB_Note_SNAP.pdf Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 36/186 PUBLIÉ afin d'integrer a la trame verte et bleue (TVB) l'ensemble des espaces sous protection, leurs zones tampon et corridors29. L'objectif d'augmenter rapidement le taux des espaces proteges sous protection forte ne doit cependant pas conduire a degrader le niveau d'exigence quant au contenu des documents de gestion ou aux mesures de reglementation des activites et a leur controle. Il en va de la credibilite du reseau français au regard des objectifs de la strategie europeenne. Recommandation 5. [DEB] Afin de mettre la SNAP en cohérence avec la stratégie européenne et les références internationales : i) afficher des objectifs de protection qui distinguent les milieux terrestres et les milieux maritimes ; ii) engager un travail d'expertise pour faire converger les notions de protection forte et de protection stricte ; iii) définir rapidement un référentiel de la protection forte afin de qualifier certains sites bénéficiant d'une protection foncière pérenne et de plans de gestion ; iv) confier à l'UMS Patrinat l'évaluation des plans d'action territoriaux de la SNAP. La mission identifie quatre leviers pour faciliter la mise en oeuvre de la strategie nationale des aires protegees et de ses declinaisons regionales. La declinaison regionale de la SNAP est autant une affaire de l'État que des collectivites qui en assureront en grande partie la mise en oeuvre. A l'echelon regional, la DRÉAL et le conseil regional ont un role de coordination generale, de planification et d'appui. La mise en oeuvre releve des conseils regionaux (RNR), mais surtout des acteurs proches du terrain (Departements, PNR, ÉPCI) pour faire emerger des projets de protection forte et faire prendre en compte la biodiversite dans les projets de territoire. Sur les territoires des parcs naturels regionaux, les syndicats mixtes de gestion doivent etre incites conjointement par l'État et les conseils regionaux a definir des trames articulees sur des protections fortes (avec un objectif d'exemplarite de 10% du territoire couvert par le PNR). Cette demarche gagnerait a beneficier d'une implication des directions departementales des territoires - et de la mer- (DDT-M) aupres des acteurs locaux. La coherence voudrait que soient affectes aux missions relatives a la mise en oeuvre du plan d'action de la SNAP les agents decharges des missions liees a Natura 2000, apres la decentralisation vers les conseils regionaux, afin de compenser, au moins temporairement, l'affaiblissement des competences des DDT(M) dans le domaine de la biodiversite. L'alinea II-1° de l'article L371-1 du code de l'environnement prevoit que la trame verte et bleue comporte « Tout ou partie des espaces naturels proteges » au titre du code de l'environnement. 29 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 37/186 PUBLIÉ Avant de passer a la concretisation d'un projet de protection forte, que ce soit au sein des espaces naturels existants ou sur de nouveaux espaces, les acteurs locaux (collectivites, associations) sont souvent demunis pour passer d'une simple idee a un veritable projet de creation d'une aire protegee ou d'extension de la protection forte. Une initiative visant a encourager ces demarches prealables, en appuyant ces groupes d'acteurs d'une dotation financiere leur permettant de mobiliser de l'ingenierie scientifique et d'animation, serait de nature a faciliter la concretisation de ces demarches. L'OFB, en partenariat avec d'autres acteurs (agences de l'eau, conseils regionaux volontaires...), pourrait porter une telle initiative par un financement incitatif de l'ordre de 50 000 euros par projet, comme il a su lancer son initiative des « territoires engages pour la nature ». Sur la base d'une centaine de soutiens annuels, il conviendrait de prevoir a cet effet une enveloppe annuelle de 5 millions d'euros durant le premier triennal de la SNAP. Ce dispositif doit etre d'acces simple pour produire les effets escomptes. Dans un deuxieme temps, ces projets ainsi matures auraient vocation a integrer, pour leur mise en oeuvre effective, les contrats de relance et de transition ecologique (CRTÉ) dont la circulaire du Premier ministre du 4 janvier 2022 insiste pour en renforcer le volet transition ecologique30. Il est important de developper un continuum d'expertise sur la thematique des aires protegees (connaissance, methodes, formation des competences). A l'echelon national, l'appui de l'OFB et de l'UMS PatriNat est essentiel pour produire de la connaissance directement mobilisable, des outils et des methodes comme en temoignent la structuration du systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel et les outils de diagnostic sur les enjeux. Les tetes de reseaux nationaux d'aires protegees pourraient, elles aussi, etre mises a contribution, sous reserve d'un appui financier, pour apporter leur ingenierie afin de faciliter et d'accompagner l'emergence de projets territoriaux visant a aller vers « la protection forte ». A l'echelon regional, les competences techniques et la repartition des roles sont a structurer entre les differents acteurs (ARB, observatoires regionaux, CSRPN, OFB, services de l'État et des collectivites, etc.). La coordination et l'animation des synergies entre reseaux des aires protegees (animateurs Natura 2000, gestionnaires ÉNS, conservateurs des reserves, agents des PNR et des CÉN, etc.) sont a renforcer. Des gains potentiels d'efficience et d'efficacite sont accessibles par la mutualisation de pratiques, des savoirs et des savoir-faire comme en temoignent largement les gestionnaires que la mission a interroges. Un effort particulier est a engager pour organiser la production, la mise a disposition et la diffusion des connaissances sur la biodiversite a travers un outil mutualise État/Region31. Le systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) a cette vocation, mais il se heurte a l'heterogeneite des systemes techniques, differents dans chacune des regions, du fait d'une quasi-absence de mutualisation sur les espaces proteges. Afin de progresser sur cet enjeu essentiel, ces collectivites devraient etre davantage associees a la gouvernance du schema national des donnees sur la biodiversite. Le role des agences regionales de la biodiversite (ARB) et de leur lien avec les plateformes regionales du SINP doit etre reaffirme dans la mesure ou elles pourraient notamment jouer un role dans le partage de standards communs definis a l'echelon national. 30Éxtrait de la circulaire n° 6322-SG du 4 janvier 2022 : « Vous êtes invités à promouvoir la transition écologique comme axe transversal de cette stratégie commune, en veillant en particulier à la mettre en cohérence et à l'enrichir sur les champs de l'adaptation au changement climatique, de la prévention des risques, et de la préservation des ressources ». 31 Il existe 8 plates-formes regionales SINP habilitees. L'habilitation ne concerne a ce jour que la thematique « occurrence de taxon » (donnees d'observation sur les especes). Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 38/186 PUBLIÉ La prise en compte effective des objectifs de protection et des documents de gestion des aires protegees dans les politiques de planification territoriale est un enjeu souligne fortement par les prefets, des elus, et la plupart des associations interrogees par la mission. Le reseau des espaces proteges terrestres sous protection forte et les continuites ecologiques fonctionnelles sont a inscrire dans les politiques de planification coordonnees par le schema regional d'amenagement, de developpement durable et d'egalite des territoires (SRADDÉT) ou, dans les Outremer, par le schema d'amenagement regional (SAR). Au niveau infra regional, un effort d'animation des ÉPCI, a l'initiative de la Region et des services de l'État, est necessaire pour que les espaces proteges interconnectes soient pris en compte dans les schemas de coherence territoriale (SCOT) et les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi). Cet enjeu majeur qui est difficile a atteindre de l'avis meme de certains elus interroges, pourrait beneficier des travaux de territorialisation dans les SRADDÉT du principe de « zero artificialisation nette » qui seront propices a une analyse plus fine des enjeux de biodiversite sur le territoire et a leur reelle prise en compte dans la conception des programmes et des projets. L'approche locale et les demarches ascendantes ne pourront que faciliter la mobilisation des obligations et mesures proposees par l'article L101-2 du code de l'urbanisme 32 et exposees pedagogiquement dans les guides du Centre d'etudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, les mobilites et l'amenagement (CÉRÉMA) dans une vision de plus long terme. Recommandation 6. Pour faciliter la mise en oeuvre de la SNAP : i) [DEB avec OFB et AE en lien avec les conseils régionaux volontaires] Lancer des appels à projets pour soutenir des initiatives émergentes de création de nouvelles aires protégées ou de renforcement de la protection forte ; ii) [DEB] Renforcer l'animation et doter de ressources pérennes le système d'information régional des milieux naturels et des espaces protégés basé sur un référentiel technique commun et une gouvernance partagée entre l'État et les Régions ; iii) [DGALN] Inscrire le réseau d'aires protégées dans les politiques de planification régionale et territoriale. Dans le double contexte de reduction globale de l'emploi public et de la decentralisation de certaines politiques publiques, la mission a examine diverses modalites permettant d'ameliorer les procedures de creation et de gestion des aires protegees qu'il s'agisse de pousser plus avant la decentralisation pour les aires protegees dont l'initiative releve des conseils regionaux, de simplifier ou de deconcentrer des procedures de creation et de modifications des aires protegees sous protection forte. 32 L'article L. 101-2 du code l'urbanisme : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre :... c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;... 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; 6° bis La lutte contre l'artificialisation des sols, avec un objectif d'absence d'artificialisation nette à terme ;...». Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 39/186 PUBLIÉ Én revanche, la mission n'a pas envisage de proposer de reduire la diversite des statuts des differentes aires protegees qui sont cibles et complementaires entre eux. Cette diversite est plutot perçue comme un atout par les personnes rencontrees, meme si plusieurs elus ou representants de l'État moins directement impliques dans la mise en oeuvre operationnelle de cette politique, ont fait part a la mission de la complexite, pour eux comme pour le grand public, de tous les statuts de protection qui se superposent souvent. Au moins autant que dans les procedures, la simplification est a rechercher a travers une instance de gouvernance unique et un document de gestion unique ou, a defaut, commun, en cas de superposition de statuts sur une meme zone. Au-dela des questions de statut juridique et de terminologie, un effort de communication peut egalement etre fait pour que le public perçoive mieux les espaces proteges33. Il y a unanimite des personnes rencontrees par la mission pour ne pas decentraliser ce qui releve encore de l'État (parcs nationaux, reserves naturelles nationales, arretes de protection de biotope, reserves biologiques), en dehors du cas de la Corse. Tous les acteurs soulignent la capacite de l'État a mener des projets de reserves nationales (RNN) et de parcs nationaux sans necessairement disposer des accords de l'ensemble des proprietaires. L'action de l'État sur les RNN est consideree comme complementaire de celles des Regions sur des sites moins patrimoniaux. Les gestionnaires de RNN perçoivent que la dotation forfaitaire annuelle de l'État, ainsi que l'importance du reseau et de l'animation par Reserves naturelles de France (RNF), securisent la gestion dans la duree. Dans le processus de creation des reserves naturelles nationales, le pilotage du projet et la concertation, l'implication forte du prefet et des services de l'État, dans la duree, sont des cles de la reussite du classement. Le maintien de la labelisation des parcs naturels regionaux (PNR) par l'État fait consensus. C'est a la fois une garantie de qualite et d'impartialite. Meme si l'implication des services de l'État est limitee, la reduction de leur ancrage territorial liee au transfert de missions vers les Regions va amoindrir leur capacite a apprehender les enjeux et produire des avis de qualite sur les projets de charte. Compte tenu du role de l'État sur cette politique decentralisee, le maintien d'une contribution financiere de l'État au budget de fonctionnement des PNR est une question a considerer. La mission suggere que l'enveloppe consacree annuellement a ce financement sur le BOP 113, de l'ordre de 6 M, soit redeployee vers le soutien aux actions d'interet mutuel portees par le reseau des parcs et vers une contribution au soutien d'initiatives visant a concretiser des projets de protection forte dans les espaces proteges existants (voir § 2.1.4.2). Én revanche, les services territoriaux de l'État n'interviennent pas dans la creation et la gestion des 33 A titre d'exemple, des initiatives a l'egard du public avaient ete proposees en 2018, par les reseaux d'aires protegees et l'Office français de la biodiversite autour du concept « un espace protégé près de chez vous ». Ce projet meriterait d'etre repris et mis en oeuvre. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 40/186 PUBLIÉ reserves naturelles regionales qui relevent des conseils regionaux. La seule inter action porte sur l'information reciproque entre la Region et l'État des projets de creation de reserve et projets d'interet sur les memes secteurs, et la participation eventuelle d'un representant de l'État aux reunions du comite consultatif a l'invitation du conseil regional. L'État n'est plus a l'initiative du classement des reserves naturelles en Corse depuis 2002. La gestion et le controle des prescriptions des reserves naturelles de Corse classees par l'État avant 2002 ont ete transferes a la Collectivite de Corse (CdC). Én consequence, la CdC institue/renouvelle les comites consultatifs, designe un gestionnaire et met en place/renouvelle les conseils scientifiques. Élle a la competence pour approuver le plan de gestion de la reserve. Neanmoins, l'État a la possibilite de demander le classement d'une reserve naturelle au conseil executif de la collectivite de Corse ou de proceder au classement en vertu de son pouvoir de substitution. Il est egalement seul competent pour statuer sur les demandes d'autorisation de destruction ou de modification de l'etat ou de l'aspect des reserves classees en Corse par l'État. Pour les reserves classees en Corse a la demande de l'État, l'accord du prefet doit etre recueilli avant decision de la collectivite de Corse. La situation concernant les anciennes RNN est celle d'une decentralisation inachevee qui ne satisfait, ni les services de l'État, ni la Collectivite de Corse qui souhaite exercer la competence la plus elargie possible dans le cadre d'un schema des ÉNS dont l'elaboration va debuter. Les transferts successifs et partiels de l'État vers la Collectivite depuis 2002 ont rendu l'etat des lieux a la fois complexe et inoperant34. Une double evolution semble donc necessaire et possible : Un transfert complet de competences avec un seul statut de « reserve naturelle de Corse », place sous la seule responsabilite de la Collectivite de Corse, de meme que pour les zones Natura 2000. Ce transfert qui rendrait la CdC integralement responsable de cette politique au regard des objectifs nationaux de protection, devra s'accompagner d'une reflexion sur les outils juridiques et financiers, notamment en matiere de fiscalite, dont devra disposer la Collectivite, ainsi que l'accompagnement pour des processus efficaces et operants. L'État devra conserver la possibilite de prendre des mesures d'urgence au cas ou la protection de sites de valeur nationale ne serait pas pleinement assuree. La Collectivite devrait, pour mener au mieux cette nouvelle responsabilite, mettre en oeuvre une organisation interne appropriee qui passe par une reflexion de fond sur le role de l'Office de l'Énvironnement de la Corse articule avec ses services. Recommandation 7. [DEB, DGCL] Transférer à la Collectivité de Corse l'ensemble de la compétence et des responsabilités relatives aux réserves naturelles de Corse. Par exemple, sur le site de Scandola, la superposition de reglementations (marine, terrestre avec des niveaux de normes inappropries et un decret de creation non revu) et de zonages (reserves nationale dont l'extension annoncee depuis plus de 15 ans a ete decidee en 2020 par la CdC sous le statut de reserve naturelle de Corse) rend actuellement quasiment inefficace l'action de protection que pourtant tout le monde reclame. 34 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 41/186 PUBLIÉ La creation, le renouvellement, l'extension des aires protegees relevent de procedures lourdes articulant des etapes d'evaluation scientifique et de concertation/consultation a differents niveaux (national, regional, local). Toutefois, pour l'ensemble des interlocuteurs de la mission, il n'est pas genant d'avoir des procedures de creation qui durent plusieurs annees, des lors que ce temps est pleinement mis a profit pour travailler a la construction d'un projet commun avec les acteurs du territoire. Trois mois ou six mois gagnes sur la procedure sont peu de chose en comparaison du long processus de concertation locale et d'information autour de la creation d'une aire protegee qui sont des conditions primordiales de l'acceptabilite et de l'appropriation locale. Le projet de territoire etant au centre de la demarche de creation d'une aire protegee, l'État se doit de conserver une capacite d'animation, de coordination et d'expertise au sein de ses services deconcentres (DRÉAL et DDT-M). Les prefets, DRÉAL et DDT-M, soulignent egalement l'importance d'un appui technico juridique de la part de l'administration centrale du ministere de la transition ecologique (MTÉ). Des nombreuses auditions qu'elle a conduites, la mission a retenu et analyse les effets et impacts d'un ensemble de propositions d'evolutions procedurales tirees de l'experience des services techniques des collectivites, des services de l'État et des reseaux des gestionnaires des espaces proteges. L'analyse des voies de simplification et de deconcentration tend a differencier les procedures selon qu'il s'agit d'une creation ou d'une revision ou extension, sachant que, dans ce second cas, les enjeux sont bien identifies et partages, et les acteurs locaux experimentes. La procedure d'instruction du classement d'une reserve naturelle nationale (RNN) est presentee en annexe 3. Élle est longue du fait notamment, d'une part, d'un deficit frequent de l'acceptabilite territoriale initiale de la protection et, d'autre part, des procedures formelles : l'enquete parcellaire, l'enquete publique et la notification individuelle aux proprietaires et titulaires de droits reels. Les acteurs de terrains citent frequemment des procedures de creation ayant dure 10 ans voire plus, le temps de faire emerger un consensus, alors que l'ensemble des phases administratives ne dure que deux ans. La mission a identifie une mesure en amont et une dizaine de mesures de simplification (dont les deux dernieres sont valables pour toutes les reserves) qui sont presentees de maniere plus detaillees en annexe 3 : Proposition n°1 : Mettre l'accent sur la concertation locale, en amont de l'enquete publique. Norme concernee : note technique. Il n'est pas necessaire de faire evoluer le code de l'environnement. S'il ne s'agit pas d'une mesure de simplification, la qualite de la concertation locale conditionne pour beaucoup l'acceptabilite du projet de RNN, et facilite sa creation et sa gestion. La note technique du 30 novembre 2010 sur les procedures de classement et de gestion des RNN est centree sur la procedure administrative, l'enquete publique et les consultations - facultatives et obligatoires- qui l'entourent. La concertation publique prealable a l'enquete publique ne figure pas explicitement dans le processus detaille dans la note. Le projet de decret est elabore de maniere concertee entre la DÉB et le service instructeur sur la base de propositions de ce dernier sans elaboration collective d'une vision d'avenir des ressources naturelles avec les habitants et les acteurs locaux qui permet de depasser les blocages. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 42/186 PUBLIÉ Une evolution majeure souhaitee, et parfois mise en oeuvre par les services territoriaux de l'État rencontres, reside dans l'organisation, construite avec le prefet, de la concertation locale en amont de l'enquete publique et la co-construction du projet de decret en associant les parties concernees. Dans ce processus d'association, une forte implication du prefet, un pilotage en mode projet avec des objectifs temporels et de la reactivite sont des facteurs de reussite, comme en temoignent les prefets que la mission a rencontres. Cette disposition permet d'affirmer la volonte de l'État d'associer les acteurs du territoire a la construction du projet de RNN et de partager les bonnes pratiques. Proposition n°2 : Requerir l'avis du CNPN sur l'opportunite du projet, et non plus apres enquete publique. Norme concernee : articles R332-1 et R332-9-I du code de l'environnement. Durant la procedure de creation et de modification d'une RNN, l'avis de la commission des aires protegees (CAP) du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) est requis durant la phase d'opportunite et apres l'enquete publique. Si l'avis du CNPN sur l'opportunite du projet a tout son interet, la seconde consultation perd de sa pertinence puisque le dossier, tel qu'il a ete soumis a l'enquete publique, ne peut plus etre modifie que de façon marginale35. Pour ces motifs, la mission propose de ne consulter formellement le CNPN que durant la phase d'opportunite. Cet avis, s'il est favorable, permet au prefet d'engager officiellement la concertation locale. L'avis du CNPN sera complete par une visite de terrain durant la phase de construction du projet, en amont de l'enquete publique. La mesure economise du temps administratif et du temps d'expert du CNPN. Proposition n°3 : Apprecier les marges de simplification sur la revision des decrets de classement et deconcentrer la reglementation de toute nouvelle activite ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux Norme concernee : article L 332-3 du code de l'environnement. Le code de l'environnement est particulierement prescriptif sur le contenu du decret de classement qui definit, d'une part, le perimetre de la reserve et, d'autre part, les regles qui s'appliquent. La modification qui concerne le perimetre et/ou la reglementation sur la reserve, doit etre conduite selon la meme procedure que celle prevue pour sa creation36. De nombreux decrets de RNN sont actuellement obsoletes et des activites nouvelles sont a reglementer telles le survol par des drones, la promenade en vehicules electriques ou des activites de canoe. La revision de ces decrets de creation est tres chronophage pour les services de l'État qui expriment unanimement un reel besoin de simplification et de deconcentration. Ainsi, la mission propose de distinguer la "revision" (avec enquete publique) et la "modification simplifiee" (sans enquete publique) des decrets de classement des RNN. Par ailleurs, competence serait Avant de presenter le dossier au CNPN, la DÉB corrige eventuellement le projet de decret (de maniere non substantielle). Une fois l'avis rendu du CNPN, le decret est modifie, le cas echeant, par la DÉB et les consultations des ministres pour accord sont engagees. 35 36 La modification est prononcee par decret simple pour les modifications de reglementation ou les extensions qui ne font l'objet d'aucune opposition de la part des proprietaires ou autres titulaires de droits reels (meme si le decret de classement est un decret en Conseil d'État). Élle est prononcee par decret en Conseil d'État pour les modifications de reglementation ou les extensions qui font l'objet d'au moins une opposition de la part de proprietaires ou autres titulaires de droits reels. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 43/186 PUBLIÉ donnee au prefet de departement pour reglementer toute nouvelle activite ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux (velos electriques, gyropode, drone, ULM, ...), apres consultation du comite consultatif et du conseil scientifique de la RNN. Cette proposition induirait des gains de temps de procedure et de pertinence de la reglementation. Proposition n°4 : Éxempter d'enquete publique les projets de creation et d'extension de RNN des lors que les proprietaires et titulaires de droits reels sont integralement identifies et ont donne formellement leur accord. Norme concernee : article L123-2 du code de l'environnement. Les projets de classement en reserve naturelle sont soumis a la procedure d'enquete publique. Il est propose d'en exempter les projets faisant l'objet d'un consensus avere qui s'inscrivent sur des terrains proprietes d'une collectivite territoriale, d'un etablissement public, de l'État, de structures privees associatives et de particuliers ayant donne leur accord. La procedure d'enquete publique serait reservee aux projets ou des proprietaires ou titulaires de droits reels n'ont pu etre contactes et/ou ne consentent pas a ce classement. Cette disposition n'exonererait pas l'État de la consultation du public. Dans tous les cas, la decision de classement continuera d'etre notifiee aux proprietaires et titulaires de droits reels. L'exemption aurait un impact sur les delais administratifs (gain de 3 ou 4 mois) et sur l'efficience de l'action des services de l'État par l'economie de ressources humaines et de moyens financiers lies a la mise en oeuvre d'une enquete publique. Proposition n°5 : Garantir les accords locaux jusqu'au classement Norme concernee : article L332-5 du code de l'environnement. Le classement donne droit a une indemnisation au profit des proprietaires, des titulaires de droits reels et de leurs ayant-droits lorsqu'il comporte des prescriptions de nature a modifier l'etat ou l'utilisation anterieure des lieux determinant un prejudice direct, materiel et certain. Lors de la concertation autour du projet, les services qui parviennent a trouver un point d'accord avec les divers interets ont besoin que ledit accord soit garanti par l'administration centrale de l'État jusqu'au reglement, lequel ne peut intervenir qu'apres la notification du classement. La garantie permettrait d'apporter une certaine dynamique dans la negociation locale et de renforcer l'efficacite de l'action des services deconcentres, sans pour autant accroitre les recours a l'indemnisation. Proposition n°6 : Consulter la CDNPS et la CDÉSI dans le cadre de la consultation locale, et non plus apres l'enquete publique. Norme concernee : articles R332-2 et R332-6 du code de l'environnement Apres la remise du rapport et des conclusions du commissaire-enqueteur, le prefet consulte, sur la base du rapport d'enquete et des avis recueillis, la commission departementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) et la commission departementale des espaces, sites et itineraires relatifs aux sports de nature (CDÉSI) lorsque le projet a une incidence sur les sports de nature. Les avis qui ne sont pas rendus dans un delai de six mois a compter de la saisine de l'autorite competente pour reunir la commission sont reputes favorables. L'avancement de ces consultations dans celles prevues a l'article R332-2 du code de l'environnement, avant l'enquete publique, fera gagner un delai administratif de 6 mois sur la procedure. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 44/186 PUBLIÉ Proposition n°7 : Deconcentrer au CSRPN l'avis scientifique sur l'opportunite d'extension d'une RNN Norme concernee : article R332-9-I du code de l'environnement. La modification du perimetre d'une RNN suit la meme procedure que sa creation. Lors de la phase d'avis d'opportunite, le Conseil national de la protection de la nature (CNPN) est obligatoirement consulte, sur la base d'une etude scientifique, alors que la consultation du conseil scientifique regional du patrimoine naturel (CSRPN) n'est que facultative. La deconcentration de cet avis au CSRPN ameliorerait les delais administratifs et repartirait la charge entre les instances scientifiques, nationale et regionale. Si necessaire, le prefet pourrait conserver la possibilite de saisir le CNPN. Proposition n°8 : Limiter la consultation aux communes et aux proprietaires, titulaires de droits reels, concernes directement par l'extension du perimetre d'une RNN Norme : article R332-2 du code de l'environnement La procedure actuelle prevoit que le prefet consulte les collectivites territoriales dont le territoire est affecte par le projet de classement. Cette disposition s'applique egalement en cas de revision du perimetre. La mesure proposee vise a limiter la consultation au seul territoire qui fait l'objet de la proposition d'extension du classement. Én revanche, si la modification ne se limite pas au perimetre, le processus de consultation sur le projet d'extension concerne l'ensemble du territoire de la RNN. La mesure permet un gain de temps administratif et de ressources humaines. Proposition n° 9 : Limiter la consultation au territoire intercepte par le perimetre de protection projete Norme concernee : articles L332-16 et R332-28 du code de l'environnement. Les perimetres de protection prevus a l'article L. 332-16 sont institues par le prefet sur proposition ou avec l'accord des conseils municipaux « interesses ». Afin de gagner du temps administratif et de securiser la decision de classement du perimetre de protection, il conviendrait de preciser le code de l'environnement en limitant la consultation aux seules communes dont le territoire est affecte par le perimetre de protection projete. Proposition n°10 : Introduire la consultation pour avis simple du comite scientifique et de l'organisme gestionnaire de la reserve sur les autorisations de travaux Norme concernee : articles L332-9 et R332-24-II du code de l'environnement. Les territoires classes en reserve naturelle ne peuvent etre ni detruits ni modifies dans leur etat ou dans leur aspect, sauf autorisation speciale du representant de l'État ou du ministre charge de la protection de la nature pour les reserves naturelles nationales37. Le prefet se prononce sur les demandes de travaux envisages dans les territoires classes en reserve naturelle nationale, apres avoir recueilli l'avis du ou des conseils municipaux des communes interessees, du conseil scientifique regional du patrimoine naturel (CSRPN) et de la commission departementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS). 37 Pour les reserves naturelles regionales, l'autorisation releve du president du conseil regional, ou en Corse, de l'Assemblee de Corse lorsque la collectivite territoriale a pris la decision de classement. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 45/186 PUBLIÉ La mesure consiste a ajouter aux consultations le comite scientifique de la RNN et l'organisme gestionnaire, et a supprimer le caractere obligatoire de la consultation de la CDNPS. Élle renforce l'ancrage territorial de la reserve et le caractere perenne du classement. Recommandation 8. [DEB] En matière de réserves naturelles nationales : Prendre des mesures législatives pour : i) Simplifier la révision des décrets de classement et déconcentrer la réglementation de toute nouvelle activité ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux ; ii) Exempter d'enquête publique les projets de création et d'extension de RNN lorsque les propriétaires et titulaires de droits réels sont intégralement identifiés et ont donné formellement leur accord ; iii) Garantir les accords locaux jusqu'au classement ; iv) Limiter la consultation au territoire intercepté par le périmètre de protection d'une réserve naturelle projeté. Modifier la réglementation pour : i) Requérir l'avis du CNPN sur l'opportunité du projet et non plus après l'enquête publique ; ii) Consulter la CDNPS et la CDESI dans le cadre de la consultation locale et non plus après l'enquête publique ; iii) Déconcentrer au CSRPN l'avis scientifique sur l'opportunité d'extension d'une RNN, sauf initiative du préfet de saisir le CNPN ; iv) Limiter la consultation aux seuls communes et propriétaires titulaires de droits réels directement affectés par l'extension du périmètre d'une RNN. Instaurer formellement une phase de concertation-participation-association des parties prenantes à la construction d'un projet (périmètre, décret) de réserve. Six mesures de simplification sont proposees a la procedure de creation et de modification d'une reserve naturelle regionale presentee en annexe 338. Proposition n°1 : Élargir les competences du president du conseil regional et du president de la Collectivite de Corse concernant la reglementation des activites Norme concernee : article L332-3-I du code de l'environnement L'article L332-3 enumere les activites qui peuvent etre reglementees dans les differentes categories de reserves naturelles. Les activites minieres, l'extraction de materiaux concessibles ou non ainsi que le survol de la reserve ne peuvent etre reglementes ou interdits que dans les seules reserves naturelles nationales. Pour les reserves naturelles regionales et les reserves naturelles de Corse, ces activites ne peuvent pas etre reglementees ou interdites. Il en resulte en particulier que le president du Conseil regional n'a pas competence par exemple pour reglementer le survol d'une reserve par des drones ou des ULM, ou le prelevement de materiel geologique. La procedure de creation et de modification d'une reserve naturelle regionale est egalement applicable a la creation et a la modification d'une reserve naturelle par la collectivite territoriale de Corse. Toutefois, l'extension ou la modification de la reglementation d'une reserve naturelle classee en Corse par l'État (avant 2002), ainsi que son declassement partiel ou total, sont prononces dans les conditions prevues pour les reserves naturelles nationales. 38 Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 46/186 PUBLIÉ Il est donc propose d'etendre les competences du president du conseil regional (pour les reserves naturelles regionales) et du president de la Collectivite de Corse (pour les reserves de Corse) pour leur permettre de reglementer par exemple l'usage des drones et interdire les prelevements de mineraux, apres un avis conforme du prefet de region/ministre en charge de l'environnement, des affaires minieres et/ou de l'aviation civile. Proposition n°2 : Diversifier les medias susceptibles de diffuser l'avis prealable de consultation Norme concernee : article L332-2-1-I du code de l'environnement La procedure prevoit que l'avis prealable de la consultation electronique paraisse dans deux journaux regionaux. La presse ecrite locale a rarement une couverture regionale et d'autres medias sont souvent plus consultes par la population. La mesure consiste a permettre aux conseils regionaux d'employer des moyens d'information diversifies et plus cibles (bulletin(s) et site(s) internet de (des) la commune(s), journal distribue localement), ce qui sera a la fois plus pertinent et moins couteux. Proposition n°3 : Synchroniser la consultation publique par voie electronique et le recueil de l'accord des proprietaires et titulaires de droits reels. Norme concernee : articles L332-2-1 et R332-31 du code de l'environnement. Le code de l'environnement prevoit que la recherche des proprietaires et titulaires de droits reels se fait sur la base du dossier resultant de la consultation du public. Il a ete dit a la mission, qu'en pratique, les services de la Region engageaient la phase de recherche des accords individuels en meme temps que la consultation du public, ce que ne permet pas le code de l'environnement. Il est donc propose d'engager la phase de recherche des accords individuels en meme temps que la consultation du public par voie electronique. La mesure permet de securiser la procedure de classement. Combinee a la mesure suivante, elle permet de reduire de plusieurs semaines le temps de procedure. Proposition n°4 : Reduire le temps de parution sur le site internet de la Region de la seconde publication electronique a un mois Norme concernee : article L332-2-1 du code de l'environnement Le bilan de la consultation du public et des avis recueillis fait l'objet d'une publication par voie electronique sur le site internet de la region, au plus tard a la date a laquelle le projet est soumis a l'accord des proprietaires concernes et pour une duree d'au moins trois mois. Les services instructeurs des conseils regionaux proposent de reduire a un mois la duree de cette publication. La mesure permet de gagner deux mois sur la procedure. Proposition n°5 : Limiter la consultation au territoire concerne par la modification du perimetre d'une RNR Norme concernee : article R332-40 du code de l'environnement Le code de l'environnement prevoit que l'extension du perimetre ou la modification de la reglementation d'une reserve naturelle regionale, son declassement partiel ou total font l'objet des memes modalites de consultation et des memes mesures de publicite que celles qui regissent les decisions de classement. Le perimetre de la consultation en cas d'extension n'est pas precise. Comme pour l'extension d'une RNN, la mission propose de preciser le code de l'environnement en limitant la consultation prevue aux collectivites locales dont le territoire est affecte par la modification de perimetre (ainsi que, dans les zones de montagne, aux comites de massif et, dans les zones maritimes, aux conseils maritimes de façade ou ultramarins). De meme, la recherche des accords Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 47/186 PUBLIÉ individuels se limiterait au perimetre de l'extension. La mesure allegerait fortement le travail des services et, de ce fait, permettrait de raccourcir les delais. Proposition n°6 : Inscrire les missions du gestionnaire de RNR-RNC dans le code de l'environnement. Norme concernee : partie reglementaire du code de l'environnement Si le role du gestionnaire d'une RNN est bien decrit dans le code de l'environnement, il n'en est pas de meme pour le gestionnaire d'une RNR ou d'une RNC. Il est propose un nouvel article dont la redaction s'inspirerait de celle du R332-20 CÉ qui liste les missions du gestionnaire d'une RNN. La mesure permet de conforter formellement le role du gestionnaire d'une RNR et d'une RNC. Recommandation 9. [DEB en lien avec Régions de France] En matière de création et de modification des réserves naturelles régionales et de Corse : Prendre des mesures législatives pour : i) Élargir les compétences du président du conseil régional et du président de la Collectivité de Corse concernant la règlementation des activités nouvelles ; ii) Diversifier les médias susceptibles de diffuser l'avis préalable de consultation ; iii) Synchroniser la consultation publique par voie électronique et le recueil de l'accord des propriétaires et titulaires de droits réels ; iv) Réduire à un mois le temps de parution sur le site internet de la Région de la seconde publication électronique. Modifier la réglementation pour : i) Limiter la consultation au territoire affecté par la modification du périmètre d'une RNR ; ii) Inscrire les missions du gestionnaire de RNR-RNC dans le code de l'environnement. Proposition n°1 : Deconcentrer integralement au prefet de region les procedures de classement des reserves biologiques et de renouvellement des plans de gestion Norme concernee : article L212-2-1 du code forestier. Le CNPN est saisi pour avis sur les projets de creation ainsi que sur les nouveaux plans de gestion des reserves biologiques dirigees (RBD) et reserves biologiques integrales (RBI) creees par arrete conjoint des ministeres charges de l'agriculture et de l'environnement. Le plan d'amenagement est approuve par le prefet de region. Le CNPN considere qu'il n'est qu'une chambre d'enregistrement et serait favorable a ce que le plan de gestion soit soumis a l'avis du CSRPN qui pourrait avoir une analyse plus proche des enjeux, avec saisine eventuelle du CNPN sur demande du prefet. La proposition consiste a deconcentrer les decisions de classement et les decisions d'approbation des plans de gestion au prefet de region apres avis du CSRPN. La mesure rapproche l'instruction et la decision du territoire et permet d'economiser du temps des services centraux et du CNPN. Proposition n°2 : Éxpertiser l'inscription des arretes prefectoraux de protection (APP) sur la liste des servitudes d'utilite publique Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 48/186 PUBLIÉ Norme concernee : articles L.131-1 a L.131-10 et R. 151-51 du code de l'urbanisme Il n'existe aucune obligation d'annexer aux PLU/PLUI les prescriptions nees d'un arrete de protection, car les APP ne figurent pas a la liste des servitudes d'utilite publique (cf. article R. 151-51 du code de l'urbanisme). Par ailleurs les APP ne font pas partie des elements qui s'imposent aux documents d'urbanisme en termes de compatibilite ou de prise en compte (cf. articles L.131-1 a L.131-10 du code de l'urbanisme). Les services deconcentres sont invites a inscrire les APP existants et les projets d'APP dans le « porter a connaissance », sans garantie de prise en compte effective. La mesure permet de conforter, dans la planification urbaine et rurale, le caractere de protection forte des APP, dont la procedure de creation a ete revue et confortee en 2018. Proposition n°3 : Simplifier les dispositifs d'evaluation et de suivi des chartes de PNR en instituant un referentiel commun d'indicateurs et en limitant leur nombre Norme concernee : documents techniques Prenant appui sur les preconisations formulees dans un rapport IGF-IGA-CGÉDD de septembre 2017 et dans l'avis sur les PNR adopte en 2018 par le Conseil economique social et environnemental (CÉSÉ), afin de favoriser leur developpement, la proposition est de simplifier le nombre d'indicateurs sur la base d'un socle commun national, integrant la contribution des chartes aux objectifs de la SNAP, et d'un socle commun regional en lien avec l'Observatoire regional de la biodiversite. Cette mesure economiserait des ressources humaines des PNR et ameliorerait la coherence du pilotage de la politique globale des PNR. Proposition n°4 : Éxperimenter l'association d'un membre du CSRPN au CNPN pour rapporter sur la charte (creation et renouvellement) d'un PNR Norme concernee : articles L. 411-1A et R. 411-22 a 30 du code de l'environnement La mesure vise a alleger la charge du CNPN et a impliquer le CSRPN dans la procedure alors qu'actuellement la consultation de ce dernier n'est pas prevue par le code de l'environnement. Outre l'appui apporte au CNPN, cette proposition valoriserait l'expertise scientifique locale. Une experimentation dans une ou deux regions ne necessite pas de modification legislative, mais suppose une decision formelle du CNPN et l'accord de Regions de France. Recommandation 10. [DEB en lien avec DGPE] Prendre des mesures législatives pour : i) Déconcentrer intégralement au préfet de région la procédure de classement des réserves biologiques et le renouvellement des plans de gestion ; ii) Inscrire les arrêtés préfectoraux de protection sur la liste des servitudes publiques. [DEB en lien avec Régions de France] Pour les parcs naturels régionaux : i) Simplifier les dispositifs d'évaluation et de suivi des chartes en instituant un référentiel commun et un nombre d'indicateurs réduit ; ii) Avant d'envisager sa généralisation par modification législative, expérimenter l'association d'un membre du CSRPN au CNPN pour rapporter sur la charte (création et renouvellement). Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 49/186 PUBLIÉ La mission a cherche a repondre aux questions posees par les commanditaires, tant sur les conditions de mise en oeuvre du transfert de la competence Natura 2000 aux Regions, qu'en proposant des mesures permettant de renforcer le reseau des aires protegees dans le contexte de la nouvelle strategie nationale des aires protegees. Cette reflexion repond a une preoccupation immediate liee, d'une part, aux suites a donner au projet de loi « 3DS » et, d'autre part, a l'ambition d'atteindre rapidement les objectifs de part du territoire national beneficiant d'une protection forte a l'horizon 2030. Face aux enjeux de la biodiversite et a l'echelle de temps necessaire pour y repondre, la mission a souhaite mettre en perspective ces objectifs de court terme et s'est interrogee sur les conditions de reussite de cette politique sur le long terme. Des nombreuses auditions realisees, et au-dela des mesures techniques qui pourraient etre prises pour optimiser le dispositif en place ou envisage avec la decentralisation partielle de Natura 2000, il est apparu rapidement que deux conceptions inspiraient les interlocuteurs rencontres par la mission. Élles se resument de la façon suivante : Une conception regalienne du portage de la politique de preservation de la biodiversite et des habitats naturels, s'agissant d'un enjeu majeur au meme titre que le changement climatique dont la definition des objectifs est de plus en plus internationale avec des exigences de resultats a l'echelon europeen. Én consequence, cette politique doit rester dans la main de l'État, y compris pour sa mise en oeuvre. L'État doit en conserver la totale maîtrise, pour assurer le respect de nos engagements internationaux et europeens, la coherence de sa mise en oeuvre a l'echelle nationale, et son effectivite face aux multiples interets et usages souvent divergents des acteurs locaux ; Une conception decentralisatrice visant a confier aux acteurs de terrain le portage et la mise en oeuvre de cette politique, quand bien meme les objectifs seraient fixes au niveau national voire international et/ou europeen. Élle fait le pari de la confiance et d'une mobilisation responsable des collectivites territoriales face a cet enjeu. Si une proportion importante des propositions que fait la mission sont de portee generale et applicables quel que soit le schema institutionnel retenu, il en est qui ne pourront prendre tout leur sens que si un choix politique est fait sur l'orientation de long terme que se donne la puissance publique. Aussi, la mission constate-t-elle, en complement de ses recommandations, qu'il existe deux scenarios pour le long terme qui deviendraient le fil rouge de toutes les adaptations ou reformes relatives a cette politique : Un premier scenario (« regalien ») qui repose sur un statu quo institutionnel et donc le maintien integral de la competence de l'État pour le reseau Natural 2000 au coeur des enjeux forts de preservation de la biodiversite et de nos engagements internationaux et europeens. Il conviendra alors de conforter l'action des services territoriaux de l'État pour ameliorer la performance du reseau au regard des attentes de la Commission europeenne et des ambitions de la SNAP. La plupart des recommandations issues des constats de la mission (faire un etat des lieux, un suivi des objectifs, renforcer le pilotage, conforter et simplifier les financements, ...) s'appliquent a ce scenario ; Un second scenario (« decentralisateur ») qui s'appuie sur une strategie de la biodiversite qui est globalement decentralisee et repose sur la competence des pouvoirs locaux. Le chef de filat des Regions sur la biodiversite est renforce avec, d'une part, une competence qui leur est Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 50/186 PUBLIÉ pleinement confiee pour les sites Natura 2000 et, d'autre part, un role elargi a d'autres aires protegees que les PNR et RNR. A travers leur role de planification a l'echelle regionale, mais egalement territoriale, avec les Sraddet (notamment leur composante « schema regional des continuites ecologiques »), les Regions pourraient faire emerger de nouvelles aires protegees. D'autres outils, comme les SCOT et les PLUi, seraient mobilises en lien avec les departements et les ÉPCI, avec lesquels les Regions pourraient developper une collaboration pour decliner ces documents de planification afin de mieux prendre en compte la biodiversite. Ces deux scenarios contrastes paraissent evidemment alternatifs dans leur description et susceptibles de creer un clivage sur le mode « jacobins-girondins », si habituel desormais en matiere d'organisation institutionnelle. Toutefois, sans prendre parti dans cette opposition, la mission tient a souligner que l'importance que revet la question de la biodiversite pour les generations futures, justifierait que puisse plutot emerger une voie mediane fondee sur une collaboration claire et forte de toutes les energies et la mobilisation de tous les acteurs permettant la meilleure protection et le developpement harmonieux de la biodiversite. C'est sur cette base que devrait se faire le debat prealable, necessaire avant toute nouvelle evolution organisationnelle, dans le cadre d'une reforme qui devrait s'inscrire dans le long terme. Des etudes d'impact sont indispensables pour s'assurer de la bonne adaptation des mesures a prendre aux enjeux societaux de la biodiversite. Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 51/186 PUBLIÉ Les competences respectives de l'État et des Regions en matiere de creation, d'extension et de gestion d'aires protegees et simplification des procedures associees Page 52/186 PUBLIÉ PUBLIÉ PUBLIÉ PUBLIÉ Le reseau Natura 2000 est le levier principal de la politique communautaire pour la conservation de la biodiversite. Il est base sur une selection, definie au niveau communautaire, d'especes et d'habitats listes dans les annexes des directives « oiseaux » et « habitats »39. Ces directives s'inscrivent dans une logique de resultat : le maintien ou le retablissement du bon etat de conservation de ces habitats et especes d'interet communautaire, a l'echelle de l'ensemble du territoire. Cet objectif est evalue periodiquement par un rapportage communautaire, dont le dernier, realise en 2019, montre que la part d'especes et d'habitats en mauvais etat reste importante. Cette politique contribue egalement a la mise en oeuvre de la strategie europeenne pour la biodiversite qui prevoit une amelioration de tous les habitats d'interet communautaires en mauvais etat (soit 2 millions d'hectares en France pour les habitats classes en etat de conservation defavorable). Chaque État membre de l'Union europeenne definit les mesures de gestion qui doivent concourir a maintenir ou restaurer dans un bon etat de conservation les habitats et especes d'interet communautaire presents sur son territoire. Én France, la gestion des sites Natura 2000 repose sur quatre outils principaux40 : La participation des acteurs locaux et le dialogue au sein des comites de pilotage (COPIL) des sites Natura 2000 pour definir des objectifs partages de gestion du site ; L'elaboration d'un plan de gestion pour chaque site, denomme « document d'objectifs » ou DOCOB ; Une animation territoriale permettant la mise en oeuvre du DOCOB, dans le cadre de conventions d'animation passees entre l'État et une structure animatrice ; La signature de contrats et de chartes Natura 2000, passes volontairement avec l'État par les acteurs locaux proprietaires ou gestionnaires des milieux naturels, en vue du maintien ou de l'amelioration de l'etat de conservation des habitats ou especes presents dans le site Natura 2000. Cette politique contractuelle et concertee s'applique en parallele d'un dispositif reglementaire d'evaluation des incidences des projets sur l'etat de conservation des habitats et des especes. La directive 2009/147/CÉ du 30 novembre 2009 sur la conservation des oiseaux sauvages qui reprend les termes de la directive « oiseaux » de 1979 et la directive 92/43/CÉÉ du 21 mai 1992 (dite directive « habitats ») qui concerne la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages. 39 Deux dispositifs existant au niveau europeen n'ont ete que tres peu deployes en France : les mesures sylvoenvironnementales et les paiements N2000. Si l'absence de mesures sylvo-environnementales contribue au desequilibre des moyens mis en oeuvre entre agriculture et foret, leur interet reste a evaluer. Pour les paiements N2000, outre des explications d'ordre administratif, le choix fait par l'État de ne pas retenir cet outil, qui peut avoir une dimension contraignante, est en coherence avec le modele contractuel national. 40 PUBLIÉ La gestion Natura 2000 française s'apparente a une politique d'espaces proteges. Énviron 77% de la superficie Natura 2000 terrestre sont concernes par un autre statut de protection avec des regles et en general des financements propres (reserves naturelles, parcs naturels regionaux, sites geres par des conservatoires d'espaces naturels...). Divers types de reglementations environnementales, urbanistiques, agricoles ou autres s'appliquent donc egalement dans ces sites. Cependant, la designation en site Natura 2000 permet une action elargie par rapport a d'autres protections. L'État est le garant du reseau Natura 2000 devant la Commission europeenne au regard des resultats exiges par les directives Nature qui ne fixent aucune contrainte en terme d'organisation. L'administration centrale du ministere de la transition ecologique (MTÉ), au travers de la direction de l'eau et de la biodiversite (DÉB), a notamment pour responsabilites : La designation des sites Natura 2000 et leur proposition a la Commission europeenne ; La transposition des directives ; Le rapportage aupres de la Commission ; La gestion des contentieux ; Le pilotage et la gestion des financements nationaux. Les prefets de region, via les directions regionales de l'environnement, de l'amenagement et du logement (DRÉAL/DRIÉAT), ont en charge la coordination regionale du reseau Natura 2000 : Les liens avec l'administration centrale pour la designation des sites ; Les liens avec les Regions, autorites de gestion des fonds europeens (FÉDÉR/FÉADÉR) ; La gestion des delegations de credits (harmonisation pour l'elaboration et la revision des DOCOB, pilotage de l'acquisition de connaissances dans les sites Natura 2000) ; Le pilotage de la preparation du rapportage a l'Union europeenne avec l'evaluation periodique de l'etat de conservation ; La coordination generale et la definition des priorites de gestion (coherence du dispositif Natura 2000 avec la strategie regionale de la biodiversite, la trame verte et bleue...), l'appui methodologique et juridique aux DDT-M. Les prefets de departement, via les directions departementales des territoires (et de la mer) (DDT-M), sont charges de la mise en oeuvre effective de la politique sur le territoire a l'echelle departementale : L'approbation des documents d'objectifs ; La representation de l'État dans les comites de pilotage, la supervision et le pilotage de chaque animateur de site Natura 2000 ; La gestion de la mise en oeuvre des mesures contractuelles prevues dans les DOCOB (instruction des contrats Natura 2000, gestion des demandes de paiement) ; L'instruction de l'evaluation des incidences Natura 2000 ; L'animation du reseau departemental sous la coordination des DRÉAL. L'organisation de la gestion des sites Natura 2000 est heterogene sur le territoire national. Ceci est lie, en partie, a des considerations objectives (nombre et taille des sites, implication des collectivites dans PUBLIÉ leur gestion, interet d'une mutualisation interdepartementale...). Apres une periode mouvementee de designation des sites, qui s'est prolongee jusqu'au debut des annees 2000 pour le domaine terrestre, et dont les difficultes initiales se sont notamment resolues par l'orientation vers une politique essentiellement contractuelle, le reseau Natura 2000 est le deuxieme plus vaste reseau metropolitain d'espaces proteges41. Debut 2021, le reseau etait constitue de 1 755 sites dont 1 352 sites sont designes au titre de la directive « habitats-faune-flore » et 403 sites au titre de la directive « oiseaux ». 1 540 sites sont exclusivement terrestres. Tableau 1 : Nombre de sites Natura 2000 par région Sites au titre de la directive «Habitats» Auvergne Rhone-Alpes Bourgogne Franche-Comte Bretagne Centre-Val-de-Loire Corse Grand-Ést Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle-Aquitaine Occitanie Pays de la Loire Provence-Alpes-Cote d'Azur Total 212 75 57 40 70 183 69 23 80 214 192 43 94 1 352 Sites au titre de la directive «Oiseaux» 47 41 25 15 22 43 20 9 14 54 61 20 32 403 Avec pres de 13% de sa superficie terrestre metropolitaine couverte par le reseau Natura 2000, la France se situe au-dessous de la moyenne europeenne (18 %). Les directives « oiseaux » et « habitats » ne s'appliquent pas dans les Outre-mer. De ce fait, le reseau Natura 2000 couvre exclusivement la France metropolitaine. 41 PUBLIÉ Carte 1 : Le réseau Natura 2000 terrestre en France métropolitaine (source : Unité mixte de service patrimoine naturel) Le reseau Natura 2000 en France est considere comme complet pour les milieux et especes terrestres, mais il doit etre encore complete pour les sites en haute mer. Le reseau est reparti inegalement sur le territoire. La part de la surface regionale terrestre couverte par le reseau varie de moins de 4% en Bretagne a plus de 31% en Provence-Alpes-Cote-D'azur. Les quatre regions Nouvelle-Aquitaine, Auvergne-Rhone-Alpes, Occitanie et Grand Ést comptent ensemble pres de 60% des sites. PUBLIÉ La répartition dans les quatre régions biogéographiques européennes qui concernent la France (alpin, atlantique, continental et méditerranéen) est également déséquilibrée42. Graphe 1 : Représentativité du réseau par domaine biogéographique (source : UMS Patrinat) Néanmoins, le niveau de pertinence du réseau français est plutôt satisfaisant en comparaison des données disponibles au niveau européen43. Le réseau français abrite 57% des habitats d'intérêt communautaire, 17% des espèces d'intérêt communautaire et 63% des oiseaux visés à l'annexe I de la directive « oiseaux ». L'évaluation du réseau au regard de la connectivité et du changement climatique44 est une thématique émergente. Les études mettent en évidence une connectivité supérieure aux objectifs internationaux45, mais uniquement dans la partie Sud du pays, avec des lacunes régionales (notamment sur la façade atlantique). A l'échelle de l'Éurope, le réseau sera affecté par le changement climatique mais il devrait globalement être en mesure de jouer un rôle refuge. Cette évaluation reste à faire à l'échelle de la France. Les domaines alpins et mediterraneens sont pres de trois fois plus couverts par Natura 2000 que les domaines continental et atlantique. Les milieux humides, aquatiques, rocheux et cotiers sont fortement couverts, jusqu'a 82 % pour les zones humides. A l'inverse, la part des cultures incluse dans le reseau est tres faible puisque le reseau Natura 2000 s'est en priorite implante dans les espaces naturels et semi-naturels. Les milieux agropastoraux (32%) et les forets (38%) sont partiellement couverts. Le taux de recouvrement des milieux est inversement proportionnel a la surface qu'ils occupent sur l'ensemble du territoire. 42 La part de l'aire de repartition des especes et habitats couverte par le reseau est tres nettement superieure au taux de couverture du reseau a l'echelle de l'ensemble du territoire. 43 44 45 UMS PatriNat, L'efficacite du reseau N2000 terrestre en France, janvier 2021 La Convention sur la diversite biologique (CDB), ratifiee par l'integralite des membres de l'ONU a l'exception des États-Unis, en octobre 2010, fixait 20 objectifs (« objectifs d'Aichi ») pour mettre un terme a la perte de biodiversite. PUBLIÉ L'article 13 du projet de loi « 3DS » prévoit le transfert, de l'État aux Régions, de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres, soit près de 88% des sites. Cette évolution s'inscrit en cohérence avec le rôle d'autorité de gestion des fonds européens assuré par les Régions et vise à conforter leur rôle de chef de file dans le domaine de la biodiversité. L'article 13 a été adopté en première lecture par le Sénat, en juillet 2021, dans une rédaction très proche de celle du projet présenté par le gouvernement. Après l'examen par l'Assemblée nationale, le texte adopté en janvier 2022 est revenu à la proposition initiale du gouvernement : - l'article L. 414-2 est ainsi modifié : a) Après le IV bis, il est inséré un IV ter ainsi rédigé : « IV ter. ­ Pour les sites exclusivement terrestres, les compétences mentionnées aux II, III, IV et V sont exercées par la région ou, en Corse, la collectivité de Corse. L'autorité administrative est alors le président du conseil régional ou, en Corse, le président de la collectivité de Corse. Dans le cas de sites inter-régionaux, une convention est conclue entre les régions concernées pour désigner celle qui assurera le rôle d'autorité administrative. » ; b) Au V, le mot : « État » est remplacé par les mots : « autorité compétente » ; c) Au VI, les mots : « l'autorité administrative » sont remplacés par les mots : « la composition du comité de pilotage Natura 2000 est arrêtée conjointement avec l'autorité militaire. Cette dernière » ; - L'article L. 414-3 est ainsi modifié : a) Aux troisième et dernière phrases du deuxième alinéa du I, les mots : « de l'État » sont remplacés par le mot : « publiques » ; b) Sont ajoutés des III et IV ainsi rédigés : « III. ­ Pour les sites exclusivement terrestres, les compétences mentionnées aux I et II sont exercées par la région ou, en Corse, par la collectivité de Corse. L'autorité administrative est alors le président du conseil régional ou, en Corse, le président de la collectivité de Corse. Le présent III s'applique sous réserve des dispositions spécifiques relatives à la gestion des programmes relatifs aux fonds européens ». « IV. ­ Lorsque le périmètre d'un site Natura 2000 inclut en tout ou partie des terrains relevant du ministère de la défense, les compétences mentionnées aux I et II du présent article sont exercées conjointement avec l'autorité militaire. » L'entrée en vigueur de ces dispositions est prévue au 1er janvier 2023 (article 13 III. du PJL 3DS), à la même date que le transfert prévu dans le cadre de la nouvelle répartition du rôle d'autorité de gestion du FEADER (fonds européen pour l'agriculture et le développement rural). Un décret en Conseil d'État en précisera les modalités d'application. Par ailleurs, un article de la loi « DDADUE » du 3 décembre 2020, relative aux dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière, complète les modalités du transfert des compétences prévues par le projet de loi « 3DS ». Le gouvernement est habilité à prendre, par PUBLIÉ ordonnance, les mesures permettant de modifier la répartition de la compétence de gestion du FEADÉR entre l'État et les régions pour le prochain cadre financier pluriannuel. Dans la continuité de l'accord État-Régions du 30 octobre 2019, l'État sera l'autorité unique de gestion des aides surfaciques et des aides assimilées, alors que les Régions seront les autorités de gestion des mesures non surfaciques dans un cadre national défini en concertation avec l'État46. Le nouveau dispositif qui entrera en vigueur au 1er janvier 2023 peut se résumer dans le schéma suivant : Schéma 1 : Répartition des compétences respectives de l'État et des Régions en 2023 Pour les sites exclusivement terrestres, les compétences suivantes seront transférées aux présidents de conseils régionaux et de la collectivité de Corse, à la place des préfets de départements : Les avis pour les consultations portant sur les perimetres des sites Natura 2000 (en plus des consultations deja prevues) ; La designation et l'animation des comites de pilotage ; L'approbation des documents d'objectifs ; 46 Les aides "non surfaciques" ne sont pas corrélées aux surfaces agricoles (forêt, investissements, installation, Leader...). Les aides surfaciques correspondent aux mesures agro-environnementales, au soutien à l'agriculture biologique, aux zones agricoles défavorisées...). Jusqu'ici, les aides surfaciques représentaient entre 70 et 80% des crédits du FÉADÉR. La reprise en gestion par l'État est un retour en arrière puisque les régions avaient obtenu en 2014 de gérer 95% du FÉADÉR, même si, dans les faits, une bonne part des dossiers restait instruite par l'État. PUBLIÉ La presidence des comites de pilotage et l'elaboration des documents d'objectifs en l'absence de collectivite territoriale porteuse de la demarche ; L'instruction et le controle des chartes et exonerations fiscales liees ; La gestion des mesures non surfaciques du FÉADÉR dont les contrats Natura 2000. Le transfert de compétences emporte l'application du principe de neutralite financière a la mesure de décentralisation47 qui impliquera des charges nouvelles pour les services du conseil régional. Dans les conditions prévues aux articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), les charges de fonctionnement transférées seront compensées en neutralisant en dépenses et en recettes tout dispositif de cofinancement préexistant venant financer certaines des attributions transférées. Cette mesure impliquera également une compensation financière équivalente aux dépenses de personnel effectuées par l'État au titre des attributions d'autorite administrative a la date du transfert. En effet, les personnels de l'État qui se consacrent à la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres ne feront pas l'objet d'une mesure de transferts de services aux régions dans la mesure où cette gestion ne représente le plus souvent qu'une partie de leurs fonctions. L'État conservera les missions suivantes : - La désignation de tous les sites : assurée par arrêtés ministériels et notifiée à la Commission européenne, la désignation est décisive quant à la suffisance du réseau ; - La gestion des sites Natura 2000 mixtes (avec une partie terrestre et une partie marine) et marins reste sous la responsabilité des services de l'État ; - L'instruction des évaluations d'incidences des projets, travaux, aménagements, sur les enjeux de conservation de l'ensemble des sites Natura 2000 et le contrôle afférent ; - La gestion des aides surfaciques du FEADER dont les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC). L'État restera l'interlocuteur institutionnel de la Commission européenne et le garant auprès de celleci du maintien ou du rétablissement dans un état de conservation favorable des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire. Seuls deux États membres, la Pologne et l'Autriche, ne disposent d'aucune compétence au niveau central pour la mise en oeuvre des directives Nature. Én Autriche, chacun des 9 états fédérés assure la totalité de la mise en oeuvre de Natura 2000. Les états fédérés sont censés se coordonner entre eux, mais cela ne semble guère fonctionner. Ainsi, la DG ÉNV n'a pas pu encore avoir un dialogue Nature bilatéral avec ces deux pays. Plusieurs États membres de l'Union européenne dont l'Allemagne, l'Éspagne, l'Italie et les Pays-Bas, ont mis en place une répartition des compétences Natura 2000 entre autorités centrales (État, État fédéral) et régionales (autorités locales indépendantes telles que les régions, Länder, provinces), selon les orientations générales présentées dans le tableau ci-dessous48. Cette répartition a été fixée selon 47 48 Articles 72-2 de la Constitution et L. 1614-1 du CGCT Ce tableau ne fait pas apparaître les exceptions, par exemple la designation ou la gestion des sites marins ou mixtes. PUBLIÉ les pays dès la déclinaison des directives « Habitats » et « Oiseaux », ou parfois a été établie progressivement au fil des évolutions législatives. Le projet de loi « 3DS » conduirait donc la France vers une situation globalement voisine de celle des quatre pays analysés. Tableau 2 : Répartition générale des compétences Natura 2000 dans quatre Étatsmembres de l'UÉ Compétences de l'autorité centrale Allemagne Animation relative aux évaluations des incidences, animation technique relative au rapportage Compétences des autorités régionales (autorités locales indépendantes) Désignation des sites, management des sites et contrôles des activités, monitoring, collecte des mesures par indicateurs, évaluation de l'état de conservation des sites/états des populations, évaluation des incidences Natura 2000, saisie des formulaires européens de rapportage, animation technique auprès des autorités locales Désignation des sites, management des sites et contrôles des activités, monitoring, collecte des mesures par indicateurs, évaluation de l'état de conservation des sites/états des populations, évaluation des incidences Natura 2000, saisie des formulaires européens de rapportage, Animation technique auprès des autorités locales Management des sites et contrôles des activités, monitoring, collecte des mesures par indicateurs, évaluation des incidences Natura 2000, animation technique auprès des autorités locales Espagne Animation relative aux évaluations des incidences, animation technique relative au rapportage Italie Désignation des sites, évaluation de l'état de conservation des sites/états des populations, saisie des formulaires européens de rapportage, animation relative aux évaluations des incidences, animation technique relative au rapportage Désignation des sites, évaluation de l'état de conservation des sites/états des populations, saisie des formulaires européens de rapportage, animation technique relative au rapportage Pays-Bas Management des sites et contrôles des activités, monitoring, collecte des mesures par indicateurs, évaluation des incidences Natura 2000, animation technique auprès des autorités locales, animation relative aux évaluations des incidences. La répartition des compétences entre autorités régionales et centrales reflète la structuration et les équilibres politiques du pays considéré. L'Italie et les Pays Bas ont une culture plus centralisée et n'ont pas tout décentralisé, à la différence de l'Allemagne et de l'Éspagne qui ont des systèmes fédéraux (de facto pour l'Éspagne). En Allemagne et en Espagne, les Länder ou les régions, ont entièrement en charge la politique Natura 2000, hormis pour les sites strictement marins. Le niveau central est uniquement en charge d'une animation technique et de la réalisation du bilan national à partir des éléments fournis par les Länder ou régions. Néanmoins, la situation espagnole se distingue de celle de l'Allemagne, dans la mesure où le cadre d'action des régions n'est pas homogène, ce qui est dû au transfert général de compétences aux régions qui n'a pas été mené de la même façon selon les régions. L'organisation fédérale freine manifestement la mise en oeuvre d'approches et de méthodes communes, ce qui peut poser problème pour la conformité à une directive. PUBLIÉ Les Pays-Bas et l'Italie ont en commun d'avoir conservé la désignation des sites Natura 2000 au niveau central, ainsi que quelques autres compétences (voir tableau 2). En Italie, les régions, en charge de la gestion du territoire, sont considérées comme ayant une meilleure connaissance du territoire et plus à même de déterminer les mesures adaptées aux situations locales. À ce titre, les régions italiennes sont en première ligne pour Natura 2000 depuis 1997. Aux Pays-Bas, la décentralisation est plus récente. Elle a fait suite à trois années de négociations entre le niveau central et les provinces qui se sont soldées par un accord formel en 2013 de répartition des compétences (Nature Pact) qui a introduit une grande autonomie des provinces. Les quatre pays sont confrontés à la tension entre autonomie du niveau régional et cohérence des approches et des mesures vis-à-vis des textes européens, dont le niveau central est globalement le garant. Les réponses dans les pays diffèrent principalement selon le cadre fixé par la décentralisation, qui autorise ou du moins légitime plus ou moins l'action du niveau central. L'Italie et l'Allemagne semblent présenter un niveau plus avancé de coordination par le niveau central. Ils édictent des cadres nationaux pour garantir davantage de cohérence dans les objectifs de conservation et guider l'action du niveau régional sur les plans technique et scientifique. En Italie, ce cadre peut fixer des obligations aux régions : par exemple, les régions doivent suivre les lignes directrices fixées par le niveau central en ce qui concerne le monitoring et la collecte de données, ou encore l'évaluation des incidences Natura 2000. L'État central a en outre la compétence donnée par la Constitution de reprendre, si c'est nécessaire, le pouvoir décisionnel pour éviter l'infraction européenne. Cette possibilité n'existe pas en Allemagne et en Espagne. Én Allemagne, l'échelon central accompagne le niveau régional : l'Agence fédérale de conservation de la nature (BFN) a un rôle d'animation scientifique pour l'ensemble des Länder, et semble en discussion étroite avec l'ensemble des acteurs scientifiques de terrain. Son travail est cependant complété dans chacun des Länder par des agences scientifiques régionales dont certaines ont davantage de personnel que la BFN. En Espagne et aux Pays-Bas, l'action de coordination exercée par le niveau central paraît plus légère. Aux Pays-Bas, le niveau central a théoriquement la possibilité de définir des approches standardisées pour les provinces. Cela ne serait pas réellement mis en pratique, d'autant que les provinces se sont dotées d'une agence commune qui opère sur tout le territoire pour assurer notamment du soutien technique à la gestion des sites. En Espagne, le niveau central propose des approches et des protocoles communs. Leur utilisation est cependant à la discrétion des provinces, et ils ne sont pas nécessairement suivis. Sur le plan financier, les régions disposent dans tous les pays d'une grande autonomie qui contribue à la variabilité des approches et des résultats. Les quatre pays ont rencontré des débuts de contentieux avec l'Éurope au sujet de Natura 2000. A titre d'exemple, l'Italie a un contentieux en cours sur les objectifs et les mesures de conservation. L'Allemagne a fait l'objet d'une mise en demeure par la Commission en 2015 puis en 2019 au sujet des des objectifs de conservation de l'ensemble des sites, qui seraient insuffisamment détaillés et quantifiés. Én outre, la Commission a estimé également que l'Allemagne n'avait pas veillé à ce que les autorités publiques de six Länder diffusent activement et systématiquement les plans de gestion au public. Le retour d'expérience de la décentralisation de Natura 2000 dans ces quatre pays et, plus généralement, des dialogues bilatéraux menés entre la DG ENV et les États membres européens indique que la décentralisation se traduit souvent par l'implication d'un grand nombre d'acteurs plus proches de la réalité locale, ce qui permet une meilleure appropriation des objectifs de Natura 2000. Cependant, le manque de coordination et le risque d'incohérence augmentent avec la décentralisation, ce qui présente un risque pour l'État membre qui peut se trouver en non-conformité. Il ne semble pas exister d'études ou d'éléments quantifiés sur les systèmes de gouvernance de Natura 2000 en Éurope et leurs résultats. Néanmoins, l'expérience montre que pour réussir, la régionalisation suppose : La presence d'organismes competents et actifs sur Natura 2000 dans chacune des regions (par PUBLIÉ exemple une agence regionale de l'environnement) ; La presence d'un organisme scientifique/technique national competent et reconnu par tous ; La mise en place d'un organe de coordination entre l'État et les regions, et plus particulierement l'instauration d'un dialogue continu avec une approche par consensus ; La possibilite pour l'État d'agir a la place du niveau regional en cas d'infraction aux directives europeennes49 ; L'existence de guides clairs et appliques dans toutes les regions, pour garantir un minimum de coherence entre les approches des differentes regions50. D'une façon generale, la tres grande majorite des interlocuteurs de la mission est surprise que l'on reforme Natura 2000, alors que cette politique est maintenant perçue comme un succes (de l'État) et que d'autres volets de la politique des aires protegees necessitent des ajustements. Nombre d'entre eux peinent a comprendre le sens et la valeur ajoutee de cette decentralisation. Les responsables des services de l'État rencontres dans les territoires ne comprennent pas le sens de cette decentralisation. Ils s'interrogent sur l'interet pour l'État de renoncer a exercer la competence Natura 2000 alors que son action n'est pas contestee. La seule justification de la decentralisation de la gestion Natura 2000 reside, selon eux, dans les contraintes de moyens de l'État. De maniere generale, ils restent attaches a la coordination nationale de la politique Natura 2000 et s'inquietent du risque d'heterogeneite de son application sur les territoires. Ils voient mal les collectivites porter la gestion Natura 2000 sur une longue periode en ayant a affronter des oppositions locales. Pour eux, l'État est a priori mieux place que les conseils regionaux pour assurer la mediation face a la multiplication des conflits d'usage. Certains qualifient cette decentralisation d'erreur strategique. Én l'absence d'analyse de l'impact de la mesure de decentralisation, les services de l'État se considerent exposes a un risque d'affaiblissement de leurs capacites a mettre en oeuvre les politiques publiques en matiere de biodiversite. Beaucoup doutent qu'un transfert operationnel soit possible a l'echeance 2023 compte-tenu des nombreuses questions techniques et reglementaires qu'il reste a traiter. Les services deconcentres, en particulier les DDT, considerent que la decentralisation les cantonnera dans le mauvais role et envoie un signal contraire a l'affichage d'un renforcement de l'echelon Ce pouvoir existe en Italie, mais pas en Allemagne et en Éspagne. Par exemple, en Italie, des Regions ont allonge le calendrier de la chasse (competence regionale) contrairement aux mesures europeennes. Le niveau central a pu annuler ces decisions devant les tribunaux administratifs et edicter un nouveau calendrier en phase avec les exigences europeennes. 49 Én general, l'Union europeenne edicte des lignes directrices qui sont ensuite detaillees dans les pays. Ce dispositif fonctionne bien en Italie et aux Pays-Bas (les plus efficaces), a la difference de l'Allemagne et de l'Éspagne ou les pouvoirs des regions sont plus etendus. On constate ainsi des approches assez divergentes en Allemagne, selon les Lander. Én Éspagne, qui fonctionne de facto comme un État federal, il est difficile pour le niveau central d'imposer des mesures. 50 PUBLIÉ departemental. Selon eux, cette mesure accentue l'affaiblissement des services deconcentres de l'État en matiere de biodiversite au moment ou celui-ci affiche une ambition forte pour les aires protegees. De plus, ils relevent que la decentralisation de la competence Natura 2000 ne sera pas porteuse d'economie pour le budget public dans son ensemble puisque des doublons vont etre necessaires entre services des Regions et de l'État, compte tenu d'un transfert partiel de la competence. Des representants des personnels estiment que le projet de loi « 3DS » remet en cause le principe de conservation par grandes aires biogeographiques qui a prevalu a la creation des zonages Natura 2000 et sur lequel sont evaluees les politiques mises en oeuvre. Selon eux, la decentralisation de Natura 2000 est un contresens vis-a-vis du projet europeen et constitue un risque de contentieux evident. Les gestionnaires de sites Natura 2000 et les associations environnementales ne voient pas de gain pour la biodiversite a travers cette reforme dont ils ne perçoivent pas le sens. Ils expriment la crainte d'une regression quant a la capacite a atteindre les objectifs de bon etat de conservation des especes et habitats. Ils redoutent l'heterogeneite des reponses regionales et le manque de coherence de la politique sur l'ensemble du territoire. Ils sont par ailleurs inquiets du sort qui sera reserve aux organismes gestionnaires de sites, tant dans la phase de transition, qu'a l'avenir au regard des regles d'appel a projet liees a la programmation du FÉADÉR. De fait, ils contestent le principe meme de la decentralisation qui entraîne des reponses differenciees, ce qui est inadapte, selon eux, a la mise en oeuvre d'une politique qui vise le bon etat de conservation sur des aires biogeographiques qui couvrent plusieurs regions. Les acteurs du milieu rural (agriculteurs, forestiers, chasseurs) expriment une opposition plus ou moins forte au principe d'une decentralisation a laquelle ils n'ont pas ete associes. Ils considerent que decentraliser Natura 2000 n'a pas de sens alors que, dans le meme temps, l'État centralise de nouveau les aides surfaciques et donc les paiements pour services environnementaux. De nombreux acteurs considerent que l'État se debarrasse d'une competence, faute de pouvoir la financer. Ils ne comprennent pas comment il pourrait rester garant des resultats de cette politique en n'ayant plus la main sur le pilotage de la gestion des sites, sauf a mettre en place un dispositif complexe de controle qui serait contraire a la notion meme de decentralisation. Tous s'accordent sur le fait que la mesure va induire de la complexite dans la mise en oeuvre d'une meme politique qui sera desormais portee par deux acteurs, l'État et les Regions, ce qui est contraire a l'objectif de simplification de la loi « 3DS ». La position de Regions de France et des conseils regionaux rencontres par la mission est ambigue. Les executifs et les services n'ont pas la meme posture selon les regions. La mission n'a pas pu en deduire une position claire et unanime. Certains interlocuteurs s'interrogent, eux aussi, sur la signification de cette decentralisation que les Regions n'ont pas demandee et sur sa valeur ajoutee. Pour eux Natura 2000 est une mini competence qui devrait rester une « affaire de l'État ». Pour d'autres, le transfert de la gestion des sites aux Regions est coherent avec les competences de gestion du FÉADÉR, complementaire des politiques relatives aux PUBLIÉ PNR ou RNR et une continuite logique pour les regions ayant pris la competence optionnelle d'animation de la politique de l'eau. S'il semble que les Regions n'etaient pas hostiles a priori a cette mesure de decentralisation, elles paraissent etre devenues plus reticentes face aux incertitudes qui resulteraient, selon elles, d'un manque de concertation prealable de l'État avec les Regions et les autres partenaires pour preparer ce transfert. Si, de maniere generale, le principe de cette decentralisation ne semble pas etre conflictuel, des elus souhaitent une autre reforme apres que l'État ait explicitement affiche les objectifs vises par une decentralisation de Natura 2000 aux Regions qui ne serait pas justifiee uniquement comme un moyen de gagner des ÉTP. Le portage politique par les Regions serait d'autant plus assure que la responsabilite qui leur serait confiee serait claire, ce qui n'est pas le cas avec la loi « 3DS » selon ces elus. Les conseils regionaux rencontres par la mission n'ont pas encore travaille le detail du transfert et sont plutot attentistes, mais certains s'y preparent neanmoins et ont commence a recruter ou vont le faire. Ils souhaitent que soient rapidement clarifies leur role et celui de l'État. La mission a note un discours contraste entre les elus et les services. Les executifs affirment qu'ils assumeront la competence si l'État leur en donne les moyens. Les services sont generalement mieux a meme d'apprecier les aspects pratiques de mise en oeuvre, a partir notamment des roles respectifs des DRÉAL et DDT(M) dans la situation actuelle. Plusieurs conseils regionaux ont souligne que la mobilisation des collectivites presente un risque politique pour les Regions alors que tous les sites n'ont pas encore de COPIL et que l'implication des collectivites dans leur pilotage est tres heterogene selon les regions. Cette decentralisation installe enfin des relations contractuelles et « hierarchiques » entre differents niveaux de collectivites qui selon les situations locales, peuvent etre source de conflits. Certaines Regions demandent qu'un etat des lieux precis soit fait prealablement au transfert de competences pour ne pas avoir a assumer la situation de degradation de l'etat de la faune et de la flore dans le reseau Natura 2000 depuis sa creation. De nombreux interlocuteurs de la mission, de toutes origines, ont exprime leur crainte que la decentralisation conduise a passer d'une gestion administrative a une gestion politique du reseau Natura 2000 avec un risque de grande disparite et une mise en oeuvre par a-coups. Des exemples de reorientations rapides et drastiques des politiques regionales ont ete cites a la mission avec des consequences concretes sur les moyens affectes a la biodiversite ou au financement des structures associatives de protection de l'environnement. A la lumiere de ces experiences passees, les services deconcentres de l'État et les organismes specialises dans la gestion de l'environnement constatent que l'interet accorde a Natura 2000 par l'executif regional sera susceptible de varier dans le temps en fonction des priorites respectives des differentes mandatures, ce qui constitue un point de fragilite vis-a-vis de la perennite des engagements pris par la France. Les acteurs s'accordent a penser que l'equilibre entre la protection de la nature et les activites economiques sera plus difficile a maintenir dans les sites Natura 2000 apres le retrait de l'État qui a PUBLIÉ deja des difficultes a ce sujet51. Én effet, dans le dispositif actuel ou l'État pilote et une collectivite (ou a defaut l'État) preside le COPIL, lorsque des elus locaux poussent des projets economiques sur un site Natura 2000, l'État arbitre avec independance si un consensus ne se degage pas. Des structures gestionnaires de sites ont indique que dans certaines regions la proximite de l'executif regional avec certains interets (monde agricole, extracteurs de granulats, chasseurs, etc.) faisait craindre un deplacement du curseur. De ce fait, la politique Natura 2000 risque d'etre fragilisee par une approche politisee des conflits d'usages dans les espaces naturels. Lors de ses entretiens la mission a recueilli de nombreuses observations sur le périmètre de la décentralisation tel que prévu par le projet de loi « 3DS » présenté par le gouvernement. Les débats parlementaires ayant confirmé les termes du projet de loi, ces observations et les propositions qui en découlent, pourront être considérées à l'occasion d'un bilan de la mise en oeuvre qui serait à faire quelques années après la décentralisation de Natura 2000. Une partie des interlocuteurs de la mission à l'échelon national s'interroge sur la pertinence de décentraliser la gestion de Natura 2000 aux Régions en raison de leur positionnement et de leur taille qui peuvent constituer une contrainte pour mener et suivre des actions de proximité sur le terrain. Il en est de même pour une partie des interlocuteurs rencontrés sur le terrain pour qui l'échelon régional doit planifier et être stratège, mais pas être un acteur opérationnel de terrain. Ils considèrent que la notion de chef de filât des Régions en matière de biodiversité reste floue et peu opérationnelle. Selon eux, les partenariats fonctionnent mal entre les Régions et les autres échelons de collectivités territoriales. La Région veut se positionner en leader sans légitimité et sans capacité juridique et financière notamment vis-à-vis des conseils départementaux. Les marges de progrès leurs semblent limitées pour des raisons fortes (politiques, fiscales, ...). Ils pensent que les collectivités locales ne seront pas plus allantes pour prendre en charge la gestion de sites Natura 2000 après la décentralisation, car une collectivité ne veut pas être pilotée par une autre. Pour de nombreux acteurs, la décentralisation paradoxalement va créer de l'éloignement par rapport au terrain. Alors que la région est un échelon de planification et de pilotage, on lui confie une responsabilité de gestion qui, aujourd'hui, est principalement exercée par les services départementaux de l'État. N'étant pas présente à ce niveau sauf via des « Maisons de la Région », non directement opérationnelles, la Région ne serait pas en capacité de déployer des équipes sur le terrain. Les élus régionaux rencontrés estiment quant à eux que la Région est le bon échelon pour les aires protégées. C'est un échelon d'action non directement confronté aux contraintes électorales, capable de prise de hauteur sur une situation et qui tient compte des difficultés de terrain. Én atteste par exemple l'arret du Conseil d'État n° 437613 du 15 novembre 2021 qui, sur la requete de France Nature Énvironnement, enjoint l'État a prendre des mesures reglementaires pour encadrer voire interdire l'usage des pesticides dans les zones Natura 2000, au motif que les dispositions reglementaires en vigueur ne permettent pas de garantir que l'utilisation de pesticides sera systematiquement encadree voire interdite dans ces zones sur le fondement du document d'objectifs, de la charte Natura 2000 voire des contrats Natura 2000. 51 PUBLIÉ Pour certains, les conseils départementaux qui ont une plus grande expérience en matière d'aires protégées, la proximité et les ressources, auraient été mieux adaptés. Les conseils départementaux rencontrés par la mission découvraient le projet de décentralisation pour certains ou n'avaient pas de positionnement sur le sujet. L'hypothèse d'une décentralisation aux Départements n'est pas consensuelle parmi ceux rencontrés par la mission52. Lors de l'examen du projet de loi « 3DS » à l'Assemblée nationale, un amendement proposant de confier la gestion des sites exclusivement terrestres au département ou, en cas de refus de ce dernier, à la région, ou, en Corse, à la collectivité de Corse, a été rejeté.53 La plupart des gestionnaires de sites estime que la décentralisation vers les Régions est préférable à celle vers les Département, car il y a une très grande disparité entre ces derniers. Selon eux, la décentralisation aux Régions devrait améliorer l'insertion de la politique Natura 2000 dans les documents de planification régionale (SRADDET, SRCE...). La mission considère donc qu'il n'y a pas de raison majeure pour ne pas confier aux conseils régionaux la gestion des sites Natura 2000 dès lors que le principe de sa décentralisation est décidé. La décentralisation partielle telle que prévue par le projet de loi « 3DS » ne recueille pas l'adhésion de la plupart des interlocuteurs de la mission. Pour eux, la rédaction de l'article 13 de la loi « 3DS » crée de la confusion pour une compétence que l'État n'aura plus techniquement et juridiquement la capacité à assumer. Ils considèrent que transférer la compétence de gestion des sites, mais pas la responsabilité quant à l'atteinte des résultats de bon état de conservation, est une « fausse décentralisation ». De nombreux interlocuteurs, tant dans les services de l'État que dans les Régions, considèrent qu'à partir du moment où l'on décide de décentraliser, les collectivités devraient prendre la totalité de la compétence et en assumer toute la responsabilité devant les tribunaux et la Cour de justice des communautés européennes s'il y a infraction aux directives. A minima, il leur semble opportun de transferer aussi aux regions la gestion des sites mixtes et de leur confier l'instruction des etudes d'incidences et la gestion budgetaire. Les services de l'État, et plus particulièrement le corps préfectoral, redoutent de devoir toujours assumer la responsabilité de cette politique, alors qu'ils n'en auront plus les moyens. Cette crainte est fondée sur l'expérience d'autres politiques décentralisées au cours de ces dernières années. Pour eux, Un president de conseil departemental a indique a la mission que l'echelon regional ne manquait pas de sens pour la gestion de Natura 2000 qui ne figure pas dans ses preoccupations. Les services d'un autre conseil departemental voient une forme de coherence a la decentralisation puisque le conseil regional est l'autorite de gestion du FÉADÉR. A l'inverse, d'autres conseils departementaux estiment que la decentralisation de Natura 2000 devrait etre consentie aux Departements ; la coordination seule etant confiee aux Regions. Én effet, les ÉPCI qui prennent en charge les sites Natura 2000 ont plus l'habitude de travailler avec les conseils departementaux qu'avec la Region. 52 Lors de l'examen du projet de loi « 3DS » a l'Assemblee nationale un autre amendement visait a retablir la consultation des Departements, gestionnaires des espaces naturels sensibles, par les Regions quand elles proposent l'inscription ou la modification d'une zone speciale de conservation ou un projet de designation d'une zone de protection speciale. Cet amendement a ete rejete, le rapporteur considerant que la consultation des departements ne se justifie pas des lors qu'ils ne detiennent pas de competence en matiere de gestion des sites. 53 PUBLIÉ décentraliser est un choix politique. Il faut aller jusqu'au bout et ne pas rester au milieu du gué en acceptant l'hétérogénéité des politiques territoriales, comme c'est le cas dans d'autres domaines. De leur côté, les Régions préféreraient assurer l'ensemble des compétences, car un transfert partiel manque de lisibilité et créera, selon elles, de la confusion dans la mise en oeuvre et dans les responsabilités. L'article 13 du projet de loi « 3DS » modifie les compétences d'autorité administrative respectives des préfets et des présidents de conseil régional pour les sites exclusivement terrestres qui représentent 87,5% du total des sites Natura 2000. En revanche, la gestion des sites Natura 2000 marins ou des sites mixtes54, avec une partie terrestre et une partie maritime, restera sous la responsabilité des préfets et des services déconcentrés de l'État. Dans les 5 régions qui ne comptent que des sites terrestres, la décentralisation portera sur l'ensemble du réseau. Dans les 8 autres régions qui ont des sites avec une composante marine, la gestion du réseau sera partagée entre la Région et l'État. S'il y a consensus pour que la gestion des 91 sites exclusivement maritimes et des 66 sites majoritairement marins reste du ressort de l'État, tel n'est pas le cas pour la séparation opérée par l'article 13 de la loi « 3DS » entre les sites exclusivement terrestres et les sites majoritairement terrestres. Ces sites, actuellement au nombre de 63, sont minoritaires parmi les 220 sites non exclusivement terrestres qui resteront gérés par l'État. L'ensemble des interlocuteurs de la mission considère que cette distinction est techniquement non pertinente et va créer des situations complexes sur le terrain. Ils rappellent que le ministère de la Transition écologique a publié, en juin 2019, un guide relatif à la gestion des sites Natura 2000 majoritairement terrestres, ce qui démontre que les sites Natura 2000 exclusivement terrestres et les sites Natura 2000 mixtes à majorité terrestre sont gérés selon les mêmes modalités, que ce soit en termes de gouvernance ou de mise en oeuvre des documents d'objectifs. Les Régions souhaitent que le périmètre transféré soit étendu aux sites majoritairement terrestres afin de donner plus de lisibilité et de cohérence au dispositif. Elles sont intervenues en ce sens en amont des débats parlementaires, sans obtenir gain de cause55. Cette demande est partagée par plusieurs préfets et services déconcentrés de l'État afin que les collectivités ou autres opérateurs qui animent les deux types de sites, n'aient qu'un seul interlocuteur. Les gestionnaires de sites et les spécialistes de la biodiversité souhaitent clairement conserver une gestion intégrée des sites mixtes56. 54 Les sites mixtes sont caracterises par le pourcentage de surface maritime et terrestre et pas par la distance a la cote. Ce pourcentage figure dans le formulaire standard de donnees (§ 2.3) de presentation du site transmis a la Commission europeenne pour caracteriser le site. La distinction des sites majoritairement terrestre peut donc etre faite sans ambiguîte. Én amont de l'examen du projet de loi 3DS au Senat puis a l'Assemblee nationale, Regions de France a suscite un amendement qui visait a etendre le transfert aux sites mixtes, en reponse a la demande formulee par certaines regions disposant d'une façade maritime. Cet amendement a ete declare irrecevable en vertu de l'article 98, alinea 5, du reglement de l'Assemblee. 55 Lors de l'examen du projet de loi 3DS par l'Assembles nationale plusieurs amendements ont ete deposes pour etendre le transfert aux sites mixtes en reponse a une problematique soulevee par la Federation des Conservatoires d'espaces naturels, la Federation des Parcs naturels regionaux de France et Reserves naturelles de France. 56 PUBLIÉ Le transfert de la gestion de ces sites majoritairement terrestres aux Régions ne semble pas remettre en cause la compétence du préfet maritime car ses prérogatives régaliennes, essentiellement en matière de police, resteraient entières dès lors que la partie maritime du site serait concernée57. De plus, dans la plupart des cas, les sites majoritairement terrestres auraient une partie marine située à moins de 1 mile de la côte. Dans le cadre des deux directives « habitats » et « oiseaux », le projet de désignation d'un site Natura 2000 est établi par le préfet compétent qui soumet pour avis le projet de périmètre du site aux communes et EPCI concernés (article L. 414-1 du code de l'environnement)58. L'autorité administrative ne peut s'écarter des avis motivés rendus à l'issue de cette consultation que par une décision motivée. La désignation formelle des sites se traduit par un arrête du ministère charge de l'environnement et une notification a la Commission européenne. Après la phase d'extension, le réseau Natura 2000 français est en cours d'achèvement avec la levée des dernières insuffisances terrestres et marines, après la création de nouveaux sites en mer, en 2017 et 2018, et l'apport de quelques compléments aux sites existants du réseau terrestre. Des ajustements de périmètres peuvent également être apportés pour prendre en compte de nouvelles connaissances, assurer une reconfiguration dans le but de faciliter la gestion des sites ou adapter au mieux le réseau à la prise en compte des enjeux écologiques locaux. L'année 2020 a ainsi vu la publication de 71 arrêtés de modification. Il est souhaitable qu'avant le transfert aux Régions, toutes les modifications de périmètres figurant dans des DOCOB aient été traitées. L'option d'une décentralisation des fonctions d'instruction, d'évaluation et de notification de la désignation a la Commission européenne des sites Natura 2000 a été écartée au motif que la désignation des sites implique de pouvoir apprécier la suffisance et la cohérence du réseau pour chaque type d'habitat et chaque espèce a l'échelle biogéographique au sein du territoire national, ce qui implique une fonction de coordination et de garant a ce titre a un niveau supra régional. De plus, il faut être en mesure de pouvoir répondre en cas de demande explicite de la Commission européenne pour compléter le réseau au regard des enjeux liés aux espèces et habitats. Ne pas le faire peut exposer à un contentieux59. Si la désignation des sites restera de la compétence de l'État, l'article 13 du projet de loi «3DS » prévoit que le conseil régional sera également consulté avant notification par l'État à la Commission euro- Les competences sur l'espace maritime sont partagees entre le prefet maritime, le prefet de region et le prefet de departement. Le prefet maritime est investi d'un pouvoir de police generale et a autorite dans tous les domaines ou s'exerce l'action de l'État en mer. Le prefet de region a autorite sur les administrations intervenant en mer notamment la direction interregionale de la mer (DIRM). Le prefet de departement a autorite sur les directions departementales des territoires et de la mer qui mettent en oeuvre certaines competences maritimes : controle des peches et police de la navigation, extraction et dragage de materiaux, police de l'environnement en mer, gestion du domaine public maritime dont l'octroi de concessions de cultures marines, application de la loi littoral... 57 La designation est effectuee par le ou les prefets de departement lorsque le site s'etend exclusivement sur des espaces terrestres. 58 59 Le contentieux relatif a l'etat de conservation de la tourterelle des bois porte notamment sur l'absence de designation de sites Natura 2000 au titre de cette espece. PUBLIÉ péenne de toute proposition de création ou de modification de périmètre d'un site Natura 2000 exclusivement terrestre60. Lors de la première lecture au Sénat, l'article 13 avait été modifié pour permettre au conseil régional de proposer à l'État de nouveaux sites exclusivement terrestres, comme cela se pratique en Italie. Cette disposition n'a finalement pas été maintenue dans la version finale après examen à l'Assemblée nationale. Le fait que l'État puisse désigner de nouveaux sites, sans nécessairement suivre l'avis de la Région, et laisse ensuite les conseils régionaux trouver les moyens pour en assurer la gestion pose une question de principe. Les Régions craignent une relance de la désignation des sites terrestres par l'État, sous l'impulsion de la Commission européenne, alors qu'elles n'auront pas de moyens supplémentaires pour gérer cette extension du réseau. Les conseils régionaux souhaiteraient que la désignation (et la modification) des sites dont la gestion est transférée leur soit également confiée. La mission est sensible au fait que le périmètre décentralisé puisse, au moins en théorie, augmenter sans que des moyens supplémentaires soient attribués. Cette situation est fréquente dans les décentralisations, mais la question de principe peut s'apprécier différemment selon que l'évolution du périmètre est subie (exemple du RSA) ou imposée par un tiers, ce qui sera le cas pour Natura 2000. La mission préconise donc de prévoir dans le décret d'application de l'article 13 la réévaluation des moyens transférés si le nombre de sites à gérer par une Région devait augmenter de plus de 5% par rapport à la situation de référence. Cette disposition qui ne devrait pas avoir à s'appliquer en pratique, serait de nature à rassurer les élus régionaux. Tant que la compétence de désignation reste à l'État, l'instruction des demandes de création de nouveaux sites ou de modifications sur des sites existants devrait être concentrée à la DREAL, compte tenu de l'évolution de l'expertise disponible, même si le préfet de département reste l'autorité officiellement en charge de proposer le projet de périmètre. Des mesures de simplification et de déconcentration des modifications de périmètre sont par ailleurs demandées par les services de l'État. Afin d'assurer la protection des espaces et des espèces et prévenir les impacts susceptibles de les affecter, un régime d'évaluation d'incidence est organise par l'article L. 414-4 du code de l'environnement conformément à l'article 6 de la directive « Habitats »61. Il a pour objet de vérifier la compatibilite d'un « document de planification, programme ou projet d'activités, de travaux d'aménagements, d'installation, de manifestations ou d'interventions dans le milieu naturel », avec les objectifs de conservation des sites. 60 Article 13 I. ­ Le code de l'environnement est ainsi modifie : 1° L'article L. 414-1 est ainsi modifie : a) Le III est complete par un alinea ainsi redige : « Pour les sites exclusivement terrestres, l'avis du conseil regional ou, en Corse, de la collectivite de Corse est ajoute aux consultations prevues aux premier et deuxieme alineas du present III. » Le paragraphe 2 de l'article 6 de la directive constitue une mesure generale d'engagement des États visant a preserver les habitats et les especes au sein des zones speciales de conservation. Les paragraphes 3 et 4 de l'article 6 precisent les modalites de l'evaluation appropriee des incidences des plans ou projets susceptibles d'affecter l'etat de conservation de ces zones. L'article 7 aligne sur un plan formel les obligations de ces trois paragraphes aux sites relevant de la directive oiseaux afin d'harmoniser les engagements et la procedure d'evaluation des incidences pour l'ensemble des sites du reseau Natura 2000. 61 PUBLIÉ Le régime d'évaluation des incidences est l'unique aspect contraignant de la mise en oeuvre de Natura 2000 en France62. La production d'une évaluation des incidences Natura 2000 est obligatoire pour tout plan, programme, projet ou activité figurant sur des listes fixées par arrêtés de l'autorité compétente aux échelles nationale, départementale et de la façade maritime63. Le dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 est établi, s'il s'agit d'un document de planification, par la personne publique responsable de son élaboration, s'il s'agit d'un programme, d'un projet ou d'une intervention, par le maître d'ouvrage ou le pétitionnaire, enfin, s'il s'agit d'une manifestation, par l'organisateur64. Les évaluations des incidences Natura 2000 (EIN) sont souvent adossées a des régimes administratifs d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 (autorisation environnementale, installations classées pour la protection de l'environnement, défrichement...). Le service de l'État en charge de l'instruction de la procédure à laquelle se rattache l'EIN, reçoit et instruit l'EIN. Il apprécie si l'évaluation des incidences est proportionnée a la nature et a l'importance des activités, aux enjeux de conservation et a l'existence ou non d'incidences potentielles. Il paraît souhaitable d'améliorer le dispositif des évaluations d'Incidence Natura 2000 en actualisant régulièrement les listes d'items relevant de cette procédure et en mettant en place un système d'information pour assurer le suivi et le rapportage de ces évaluations. Les services instructeurs peuvent être la DREAL (service en charge de la biodiversité, unités départementales...), les DDT(M), mais également les services des préfectures, des mairies ou encore des collectivités territoriales65. Én revanche, l'expertise dans ce domaine (formateurs, suivi et élaboration des textes applicables, contribution pour élaborer les avis sur certains dossiers) se situe au sein du service de la DREAL en charge des contributions relatives à la faune/flore et de l'instruction des dérogations Il est difficile d'evaluer l'efficacite du regime d'evaluation des incidences en l'absence de base de donnees nationale sur le nombre d'evaluations realisees et leur repartition geographique ou thematique. L'outil semble plus efficace pour la prise en compte de Natura 2000 dans les projets d'envergure que pour eviter la degradation diffuse due a la multiplication des projets moins impactant faute de prise en compte des effets cumules. 62 Les documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions soumis a un regime administratif d'autorisation, d'approbation ou de declaration au titre d'une legislation ou d'une reglementation distincte de Natura 2000 ne font l'objet d'une evaluation des incidences Natura 2000 que s'ils figurent soit sur une liste nationale etablie par decret en Conseil d'État, soit sur une liste locale, complementaire de la liste nationale, arretee par l'autorite administrative competente. Les autres documents peuvent etre soumis a evaluation des incidences s'ils figurent sur une liste locale arretee par l'autorite administrative competente parmi ceux figurant sur une liste nationale de reference etablie par decret en Conseil d'État. Tout document de planification, programme ou projet ainsi que manifestation ou intervention susceptible d'affecter de maniere significative un site Natura 2000 et qui ne figure pas sur les listes precedentes fait l'objet d'une evaluation des incidences Natura 2000 sur decision motivee de l'autorite administrative. 63 L'article R.414-23 du Code de l'environnement precise le contenu du dossier d'evaluation des incidences etabli par le petitionnaire ou le maître d'ouvrage, au titre de Natura 2000. L'evaluation presente successivement : une description du programme ou du projet, accompagnee d'une carte de situation du programme ou du projet par rapport au site Natura 2000 ou au reseau des sites Natura 2000 retenus pour l'evaluation ; une analyse de l'etat de conservation des habitats naturels et des especes pour lesquels le ou les sites concernes ont ete designes et les objectifs de conservation identifies dans les documents d'objectifs etablis pour ces sites ; une analyse demontrant si le programme ou projet seul ou, le cas echeant, en conjugaison avec d'autres programmes ou projets, a ou non des effets directs ou indirects, temporaires ou permanents, sur l'etat de conservation des habitats et des especes pour lesquels les sites ont ete designes ; les mesures envisagees, le cas echeant, par le maître d'ouvrage ou le petitionnaire pour supprimer ou reduire les consequences dommageables du programme ou projet sur l'etat de conservation des habitats naturels et des especes du ou des sites concernes, pendant ou apres sa realisation, ainsi que l'estimation des depenses correspondantes ; une conclusion sur l'atteinte portee ou non par le projet ou le programme a l'integrite du site Natura 2000. 64 Les animateurs des sites Natura 2000 sont tres regulierement consultes pour les evaluations d'incidences. Leur role n'est pas de realiser l'etude ou de formuler un avis, mais plutot de fournir des donnees et d'expliquer les objectifs de conservation des especes et habitats du site. Dans les faits leur role peut aller au-dela par exemple pour les manifestations sportives, les travaux agricoles ou les petits travaux d'amenagement. Leur role est moins fort sur les grands projets ou les bureaux d'etudes sont tres presents. 65 PUBLIÉ espèces protégées sur les projets présentés. Cette organisation permet une cohérence de la contribution sur des sujets proches et de la déclinaison de la séquence éviter/réduire/compenser (ERC). Si un conseil régional s'affirme prêt à assumer l'instruction des évaluations d'incidence, les autres considèrent que ces missions régaliennes doivent demeurer du ressort de l'État. La décentralisation de cette compétence, non demandée par les Régions, n'aurait de sens que si l'on décentralisait en parallèle les autorisations administratives liées, sinon elle serait source de complexification. En outre, ce volet est objet de contentieux en droit national. Il est également risqué du point de vue du contentieux communautaire66, car s'agissant du seul volet contraignant de Natura 2000, il est particulièrement surveillé par la Commission européenne67. Pour éviter les problèmes d'appréciation notamment sur les dérogations prévues à l'article 6.3 de la directive Habitats, qui permet des dérogations au nom d'intérêts publics essentiels, il paraît plus sage de laisser l'échelon central de l'État se prononcer sur ce qu'est un `intérêt public essentiel' afin d'éviter des approches incohérentes d'une région à une autre. Rien ne semble donc conduire à remettre en cause le principe que l'État continue à assurer l'instruction de l'évaluation des incidences des projets, travaux, aménagements, sur les enjeux de conservation des sites Natura 2000 et le contrôle de la réalisation des projets autorisés. Cependant, les responsables comme les agents des DDT(M) considèrent qu'ils ne pourront plus assurer cette mission avec pertinence faute de moyens et de connaissance des sites, donc de compétence technique. L'appréciation des études d'incidence risque donc de devenir assez théorique. Én effet, les DDT(M) accompagnent souvent très en amont les pétitionnaires pour monter les projets, optimiser les choix en fonction des incidences et améliorer les projets en fonction des objectifs des DOCOB. N'ayant plus la connaissance des DOCOB, les DDT(M) ne pourront plus conduire avec la même capacité d'anticipation une politique préventive et éviter des projets à fortes incidences. De plus, l'animation Natura 2000 organisée et financée par l'État permet à ce dernier de bénéficier de l'expertise des animateurs qui sont sur le terrain pour apprécier les impacts possibles d'un projet sur le territoire d'un site Natura 2000. Cette expertise de proximité ne sera plus aussi facilement mobilisable dans le futur puisque les structures d'animation seront en relation avec le conseil régional. De manière plus générale, la réduction des capacités d'expertise des services de l'État à l'échelon départemental nécessitera que soit menée une réflexion au sein de chaque région entre DREAL-DDT(M) et OFB afin d'organiser au mieux l'expertise disponible : concentration à la DREAL ou mutualisation en inter départements et/ou recours accru aux services de terrain de l'OFB. Au final, il est à craindre que le coût global pour les pouvoirs publics en termes de ressources humaines soit en augmentation, au-delà même de la période de transition, compte tenu de la nécessité pour les Régions de monter en compétence et pour l'État d'en conserver un minimum pour assurer notamment cette mission régalienne non décentralisée. La France a deja ete condamnee par la CJUÉ (arret du 4 mars 2010- Affaire C-241/08) pour manquement aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6, paragraphes 2 et 3, de la directive 92/43/CÉÉ, en exemptant systematiquement de la procedure d'evaluation des incidences sur le site les travaux, les ouvrages et amenagements prevus par les contrats Natura 2000, et en exemptant systematiquement de cette procedure les programmes et projets de travaux, d'ouvrages ou d'amenagements soumis a un regime declaratif. 66 Si l'evaluation des incidences Natura 2000 conclut a un effet significatif sur un ou plusieurs sites Natura 2000 d'un document de planification, programme, projet, manifestation ou intervention, l'avis prealable de la Commission europeenne est requis pour l'autoriser, l'approuver ou s'y opposer. 67 PUBLIÉ Le transfert de la compétence de gestion des sites doit être organisé au plus vite dès l'adoption de l'article 13 de la loi « 3DS ». En effet, il reste moins d'une année pour que le transfert soit opérationnel au 1er janvier 2023. La plupart des interlocuteurs de la mission ont insiste pour avoir au plus vite de la visibilite sur le calendrier precis de decentralisation afin d'eviter le risque de delaissement du suivi des sites Natura 2000. Les conseils régionaux connaissent mal Natura 2000. Ils sont invités aux COPIL, mais n'y assistent généralement pas. De plus, ils n'ont pas l'expérience de la gestion à ce niveau de détail et reconnaissent leur éloignement du terrain. La mission a pu constater que les conseils régionaux n'ont pas encore anticipé l'organisation détaillée de la prise de compétence de gestion des sites Natura 2000. Au moment où la mission a mené ses entretiens, aucun échange formel n'avait été organisé localement entre l'État et le conseil régional sur le sujet. De leur côté, les gestionnaires de sites Natura 2000 rencontrés par la mission n'ont, sauf rare exception, pas encore eu l'occasion d'avoir un échange avec le conseil régional dont ils relèvent sur la manière dont celui-ci compte prendre en charge le réseau Natura 2000 terrestre. Ils regrettent cet attentisme. Il convient donc de mettre en place, dès que possible, dans chaque région, une instance conjointe entre les services de l'État et ceux de la Région. Elle sera chargée de préparer sur le plan technique le transfert de la fonction d'autorite administrative au président du conseil régional ou, en Corse, au président de la collectivite de Corse, en lieu et place du préfet compétent pour la constitution des COPIL, l'approbation des DOCOB et, a défaut de collectivite territoriale volontaire, la présidence du COPIL, l'élaboration, l'animation et le suivi de la mise en oeuvre du DOCOB par substitution. Pour reprendre l'expression d'un haut responsable de région, il s'agit de « savoir un peu mieux où l'on en est, où l'on va et comment on y arrive ». Cette instance aura notamment à faire le point sur : La situation des comites de pilotage (COPIL) qui sont les organes officiels de concertation pour la gestion des sites et dont la designation relevera desormais du president du conseil regional, sauf cas particuliers a preciser (sites militaires, sites relevant de dispositions particulieres comme les coeurs de parcs nationaux). La participation d'un representant de l'État aux COPIL devra etre evoquee68 ; Les besoins de renouvellement des presidents de COPIL 69 puisqu'a defaut de candidature d'une collectivite, la presidence du COPIL devra etre assuree par le conseil regional ; Les conventions de partenariat et de financement signees entre les services de l'État et les 68 Actuellement les representants de l'État (DRÉAL, DDTM) siegent a titre consultatif au sein du comite de pilotage. Ils accompagnent les membres du comite de pilotage au cours des differentes etapes d'elaboration du document d'objectifs et lors du suivi de sa mise en oeuvre, en mobilisant leur expertise technique et en les alertant de maniere reguliere sur les insuffisances eventuellement relevees lors de la preparation du document d'objectifs ou de sa mise en oeuvre au regard des objectifs de conservation des habitats naturels et des populations des especes qui justifient la designation du site Natura 2000. 69 Les representants des collectivites territoriales membres du COPIL designent parmi eux, pour 3 ans, le president du COPIL. PUBLIÉ collectivites maître d'ouvrage des sites transferes et qui devront etre reprises par la Region70 ; Les DOCOB en cours d'elaboration sous maîtrise d'ouvrage d'une collectivite ou directement de l'État71, ainsi que ceux qui sont a reviser72 ; L'animation des sites notamment ceux dont l'État porte l'animation du DOCOB pour lesquels le conseil regional devra proceder a la selection d'un organisme exterieur dans le cadre d'une mise en concurrence73 ; L'evaluation precise des besoins de competences dont le conseil regional devrait se doter pour assumer ces missions. La charge directe de gestion qui va incomber aux conseils régionaux sera d'autant plus lourde que le nombre de sites et la part des COPIL directement portés par l'État sont élevés. Comme le montre le tableau ci-dessous la charge sera particulièrement lourde pour certaines régions telles que la Nouvelle-Aquitaine, le Grand Est et Auvergne-Rhône-Alpes. Tableau 3 : Part de portage des COPIL par une collectivité volontaire ou à défaut par l'État Source : SIN2 sur 1539 COPIL renseignés (mer + terre) 70 Des lors que la maîtrise d'ouvrage d'un site est transferee a une collectivite territoriale ou un groupement de telles collectivites (plus de 60% des sites), une convention definit les modalites de mise en oeuvre de la redaction du DOCOB ou de l'animation du site. Élle precise notamment la definition des actions prevues et le partage entre actions realisees en regie et actions sous-traitees, ainsi que les moyens financiers necessaires. 71 Le DOCOB elabore par la collectivite porteuse doit etre valide par le COPIL puis approuve par le prefet. A defaut de candidature d'une collectivite, l'elaboration du DOCOB et l'animation necessaire a sa mise en oeuvre sont assurees par l'État (prefet, pouvant etre represente par la DDT(M)...). A partir de 2023, le president du conseil regional se substituera au prefet. Il devra egalement apprecier le besoin de reviser certains DOCOB et initier cette revision. 72 La duree de validite des DOCOB n'est pas prevue reglementairement. Comme pour tout plan de gestion, et a des intervalles dependant des enjeux et de l'evolution de l'etat de conservation des especes et habitats du site, une revision periodique est necessaire. Le manque de revision periodique des DOCOB qui ne permet pas de s'adapter a l'evolution des statuts de conservation a ete pointe par la Cour des comptes europeenne. Un certain nombre de DOCOB a d'ores et deja ete actualise, mais cet effort de mise a jour des DOCOB, soit au travers de leur actualisation via l'animation, soit au travers d'une demarche de revision, va devoir etre poursuivi afin d'adapter les objectifs en fonction des resultats de l'evaluation de l'etat de conservation des habitats et des especes. 73 86 % des sites disposent d'un animateur (donnees MTÉ 2020). L'animation occupe en moyenne un peu moins d'un mi-temps par site, ce ratio etant variable selon la taille et les enjeux des sites. Les animateurs sont des agents de collectivites locales, des associations (25%) et les services de l'État (14 %). Les conservatoires d'espaces naturels, les gestionnaires de reserves naturelles et les parcs naturels regionaux animent environ 40 % des sites. PUBLIÉ Selon plusieurs conseils régionaux, la capacité des élus régionaux à s'impliquer pour présider les COPIL, par délégation du Président du conseil régional, faute de collectivité volontaire, n'est pas garantie. Pour eux, le nombre d'élus régionaux est structurellement trop faible pour permettre matériellement de garantir que chaque COPIL présidé aujourd'hui par un représentant de l'État, pourra l'être demain par un élu régional motivé. Il semble donc opportun d'adapter les textes pour prévoir que la présidence d'un COPIL est assurée par un conseiller régional désigné par son assemblée et que celui-ci dispose d'un suppléant, car à la différence du préfet un élu ne peut pas se faire représenter. Enfin, les gestionnaires de sites ont soulevé la question de la gestion des sites interrégionaux. Le décret d'application de l'article 13 devra prévoir la désignation d'une région coordinatrice qui pourrait être celle qui accueille la plus grande part de la superficie du site Natura 2000. Tout en respectant le principe de libre administration des collectivités territoriales, de nombreux interlocuteurs de la mission souhaitent que l'État fixe un cadre par voie règlementaire pour l'exercice de la mission décentralisée. La décentralisation est l'occasion de repenser le dispositif de gouvernance de Natura 2000 aux échelons national et régional. La mise en place d'une gouvernance adaptée devrait intervenir rapidement afin d'assurer le suivi de la période de transition. A l'échelon national, la gouvernance d'ensemble de Natura 2000 n'est pas considérée comme satisfaisante depuis que le comité Natura 2000 a été intégré dans le Comité national de la biodiversité. Un dispositif de gouvernance spécifique à Natura 2000 est à mettre en place compte tenu des rôles partagés entre l'État et les Régions. A l'échelon régional, un dispositif de gouvernance conjoint entre l'État et le conseil régional est à mettre en place. Il tiendra à jour un tableau de bord des principaux indicateurs permettant le suivi de la gestion de l'ensemble du réseau Natura 2000 (sites sous pilotage de la Région et de l'État). Cette gouvernance État-Région pourrait associer les conseils départementaux pour coordonner les politiques respectives en matière de biodiversité (chef de filât et Natura 2000 pour la Région, espaces naturels sensibles dont une partie est en zone Natura 2000 pour les Départements). Lorsqu'elle a été créée, l'agence régionale de la biodiversité pourrait être mobilisée pour assurer une coordination du réseau des animateurs Natura 2000. Énfin, il semble souhaitable qu'à l'échelon européen, les Régions soient associées selon des modalités à préciser à la préparation voire à la participation au Comité « Habitats »74 et/ou au groupe d'experts sur les directives « Nature ». Le prochain programme d'action prioritaire que chaque État membre doit périodiquement transmettre à la Commission devra fait apparaitre explicitement pour la France les rôles dévolus respectivement à l'État et aux Régions à l'échelle des différentes régions biogéographiques. 74 Dans ce comite, les États membres votent notamment sur les listes communautaires de sites Natura 2000. L'Allemagne y serait representee a la fois par le ministere federal de l'environnement et par le ministere de l'environnement d'un land representant tous les lander. PUBLIÉ L'animation des gestionnaires de sites Natura 2000 et le devenir des dispositifs d'appui technique assurés par les DRÉAL et/ou l'OFB est un enjeu important pour la pérennité du réseau. Les animateurs de sites considèrent que le contrôle qualité assuré par les services déconcentrés de l'État est essentiel vis-à-vis de l'Union européenne. Certains spécialistes regrettent l'absence de mutualisation alors que les DOCOB reprennent des mesures conduites par ailleurs, avec des redondances et une perte d'intelligence faute de mise en commun. Ils souhaiteraient également une évaluation indépendante des DOCOB, ce que les CSRPN ne peuvent pas bien faire. De manière générale, les acteurs impliqués dans la gestion des sites s`interrogent sur la manière dont les conseils régionaux vont assurer le soutien technique et méthodologique alors qu'ils n'ont pas d'expertise technique, pas de réseaux de connaissance, ni de réseau scientifique et technique. Il est donc indispensable de clarifier avant le transfert ce qui restera assuré par l'État ou l'OFB et ce qui sera pris en charge par les Régions directement ou via les agences régionales de la biodiversité ou d'autres acteurs. Le club qui réunit les Régions et l'OFB doit y travailler sans attendre. Le centre de ressources Natura 2000 (http://www.natura2000.fr), coordonné par l'OFB, apporte un appui qui est apprécié par les opérateurs et animateurs techniques. Il devra être maintenu et ses moyens confortés, car il faut un investissement fort de qualification et de formation pour accompagner la transition. De manière plus générale, l'OFB doit organiser sa stratégie vis-à-vis des collectivités et se positionner en opérateur d'accompagnement de politiques décentralisées, ce qui reste à préciser. Comme cela est fait pour les réserves naturelles, l'animation du réseau Natura 2000, notamment à destination des élus, pourrait s'appuyer sur l'initiative conjointe des CÉN, PNR et RNF qui gèrent déjà 45% des sites, en associant Régions de France et l'OFB à la démarche. Le volet connaissance et suivi des espèces d'intérêt communautaires soufre d'un manque de moyens. Certains gestionnaires de sites estiment que l'on fait de l'animation sur des milieux qui ont évolué depuis 10 ou 15 ans sans que la connaissance ait été actualisée. Mais, selon l'un d'entre eux : « Il est plus facile de mobiliser un COPIL pour créer un sentier que pour évaluer l'évolution d'une tourbière ». Au-delà des moyens directement consacrés à la gestion, il serait donc souhaitable que les Régions consacrent des ressources à l'actualisation des connaissances sur les sites. La décentralisation se fera bien s'il y a partage de la connaissance. Il faut conserver le système d'information Natura 2000 existant à l'échelon national qui est indispensable pour assurer le rapportage à l'Union européenne. Les conseils régionaux vont devoir s'organiser avec les DRÉAL pour récupérer les données brutes des DOCOB (couches SIG notamment) et piloter la vérification, le reformatage et la compilation de ces données dans la base régionale. Én effet, l'ensemble des données produites lors de la révision des DOCOB permet d'actualiser la connaissance de l'état de conservation des habitats et des espèces. L'administration de ce système d'information dédié à Natura 2000 doit continuer à être assurée par l'UMS Patrinat, qui apporte un appui technique indispensable. Son rôle et les moyens qui lui sont accordés sont à conforter afin qu'elle poursuive le travail d'amélioration de l'évaluation de l'état écologique au niveau des sites (amélioration des méthodes, formation des acteurs, animation, etc.). De manière plus générale, la décentralisation partielle de Natura 2000 offre l'occasion de construire un outil mutualisé entre l'État et les Régions qui, au-delà des besoins directement liés à Natura 2000, pourrait concerner l'ensemble des aires protégées. Le schéma national de données sur la biodiversité, adopté début 2021, va devoir être adapté à la nouvelle donne en impliquant davantage les Régions PUBLIÉ dans la gouvernance, condition nécessaire pour se doter de systèmes d'informations avec des référentiels communs. L'OFB est l'acteur central de ce dispositif d'appui technique et de connaissance sur Natura 2000. L'État doit formaliser explicitement dans le contrat d'objectifs ce qui est attendu de l'etablissement public tant a l'echelon central que sur les territoires, ainsi que les modalites du rendu compte des actions menees. La France, en tant qu'État membre, est garante vis-à-vis de l'Éurope de l'atteinte du bon état de conservation des habitats et espèces d'intérêt communautaire. A cet effet, tous les six ans, un diagnostic global de l'état des espèces et des habitats visés, qu'ils soient dans ou en dehors du réseau des sites Natura 2000 est fourni par chaque État membre dans le cadre du « rapportage ». L'état de conservation est défini à l'échelle de chaque région biogéographique qui recoupe plusieurs régions administratives. Pour garantir l'atteinte dans un bon état de conservation des habitats et des espèces d'intérêt communautaire à l'échelle des régions biogéographiques, l'accent doit être mis sur les mêmes priorités, ce qui rend nécessaire la coordination entre régions administratives partageant une même aire biogéographique. Les bilans offrent jusqu'ici un tableau globalement négatif, avec, pour la France, seulement 20 % des habitats et 28 % des espèces dans un état favorable. Une programmation accrue de moyens serait donc nécessaire dans les années à venir pour la mise en oeuvre de la politique Natura 2000 qui repose sur une approche contractuelle, ou à défaut des mesures de gestion plus contraignantes, ce qui peut poser des difficultés aux collectivités. Les directives fixent des objectifs à atteindre, tout en laissant, dans une plus ou moins grande mesure, aux États membres la liberté de leur organisation. La Commission n'a de relations qu'avec l'État, à charge pour lui d'organiser des modalités de suivi permettant de garantir que les objectifs sont atteints. Peu lui chaut que la politique publique considérée soit confiée à l'État, aux collectivités, ou aux deux entités. La DG ÉNV de la Commission européenne organise cependant des `dialogues Nature' avec chacun des pays membres, auxquels elle souhaite que soient associées les régions ou provinces qui sont en charge de Natura 2000. Dans un dispositif où l'État et les Régions interviennent, il est indispensable de définir les responsabilités respectives en cas de mise en oeuvre insuffisante de Natura 2000 et d'anticiper la gestion de contentieux qui seraient ouverts par la Commission européenne pour infraction aux objectifs des directives « oiseaux » ou « habitats »75. Les Régions seront en principe responsables sur l'ensemble du volet gestion pour les sites exclusivement terrestres et l'État pour les autres sites. Cependant, les Régions n'auront pas la pleine maîtrise de toutes les mesures prévues pour la mise en oeuvre des DOCOB. Élles ne pourront pas modifier le périmètre des sites, instruire l'évaluation des incidences, arrêter la liste de travaux soumis à évaluation Le risque contentieux s'accroît avec un durcissement des attentes de la Commission sur le volet gestion de Natura 2000, ce qui conduit celle-ci a developper l'engagement de contentieux en l'absence d'objectifs suffisamment detailles et quantifies en matiere de conservation. Cette tendance devrait s'accentuer face au constat d'une erosion de la biodiversite au sein de l'UÉ qui incite la Commission a prevoir des objectifs chiffres renforces de restauration des habitats degrades dans sa strategie biodiversite 2020-2030, voire un cadre contraignant. 75 PUBLIÉ d'incidence76, ni maîtriser les mesures agro-environnementales, principal levier de Natura 2000 qui relèvera de nouveau de l'État, ce qui est d'ailleurs considéré par certains interlocuteurs comme incohérent avec la décentralisation de Natura 2000. Énfin, les Régions n'auront pas la maîtrise de certains usages sensibles sur les zones Natura 2000 dont la régulation continuera à relever de l'État77. Én cas de condamnation, la mise en oeuvre d'une action récursoire est possible78. S'il existe également dans plusieurs autres pays, ce dispositif n'a pas été mis en oeuvre jusqu'à présent pour Natura 2000. En Allemagne, la procédure, complexe, est menée par le ministère fédéral de la justice et celui de l'économie, le ministère de l'environnement n'ayant qu'une activité de conseil dans le processus. En Italie, l'État peut théoriquement se substituer à une région pour pallier les insuffisances de celle-ci vis-à-vis de ses responsabilités (article 43 de la loi 234/2012). En Espagne, les autorités ont prévu un système dit de « répercussion de la responsabilité financière des sanctions financières de la Cour de Justice pour les violations du droit de l'UE qui proviennent d'entités infra-étatiques » (Communautés autonomes et municipalités, notamment) par un décret royal 515/2013 qui réglemente les critères et la procédure pour déterminer et transmettre les responsabilités pour le non-respect du droit de l'Union européenne79. Aux Pays-Bas, le dispositif d'action récursoire existe depuis mai 2012, à travers le European Public Entities Compliance Act, NErpe Act qui permet au ministère concerné du gouvernement central d'intervenir en cas de manquement d'entités publiques au droit européen80. Le ministère peut alors exécuter l'obligation légale et recouvrer les frais via une somme forfaitaire, une pénalité ou encore le remboursement d'une subvention européenne. Ce dispositif n'aurait pas été jusqu'alors actionné par le gouvernement central, car les difficultés politiques que pourrait engendrer une telle action récursoire resteraient pour l'instant rédhibitoires. Én France, plusieurs facteurs viendront compliquer la mise en oeuvre du dispositif d'action récursoire qui requiert de pouvoir déterminer clairement les responsabilités de chacun. Les rôles respectifs de l'État et des collectivités pour la conduite de la politique publique étant imbriqués et interdépendants, les collectivités auront beau jeu de rejeter leurs responsabilités dans le cadre de l'action récursoire au motif que l'État a gardé certaines compétences. Cette situation ambiguë fait que de nombreux interlocuteurs préféreraient une décentralisation complète, afin de responsabiliser pleinement les collectivités et de garantir l'efficacité de l'action récursoire, l'État n'étant alors que l'interlocuteur institutionnel vis-à-vis de la Commission comme c'est le cas en Allemagne. Certaines Régions semblent partager cette position. Elles pourraient préférer exercer la totalité de la compétence et être pleinement responsables vis-à-vis de la Commission européenne, ce qui supposerait d'être en mesure d'établir un état des lieux de l'état de conservation de chaque site (au moment du transfert) sur la base de critères partagés d'appréciation du bon état écologique, pour bien établir les responsabilités en cas de contentieux ultérieurs. Cependant, il pourra L'article L414 prevoit qu'une liste locale des documents de planification, programmes ou projets ainsi que des manifestations ou interventions concernes est arretee par l'autorite administrative competente au regard des objectifs de conservation des sites Natura 2000 figurant dans les documents d'objectifs. 76 Outre la designation complementaire de sites pour les aires marines, les risques de manquements de la France portent sur le contentieux par rapport a la chasse traditionnelle (exemple : chasse a la glu), la gestion des grands carnivores (loup) en raison de l'utilisation large du dispositif de derogation, l'impact des eoliennes sur les oiseaux et les chauvessouris, l'exploitation forestiere qui pourrait aussi poser des problemes. 77 L'action recursoire a ete introduite par la loi NOTRe et devrait etre utilisee pour la premiere fois en France pour donner suite a l'arret de la CJUÉ du 24 octobre 2019 sur la qualite de l'air. Élle intervient une fois le manquement constate par la Commission et non pas au stade du precontentieux. 78 Ce dispositif a deja ete mis en oeuvre notamment a la suite du jugement d'execution pour non-respect de la directive sur les eaux usees (arret de la CJUÉ du 25 juillet 2018, affaire C-205/17) qui concerne plusieurs administrations regionales et locales en Éspagne. 79 Au titre de la loi NÉrpe, une « entite publique » designe les organismes et agences pour lesquels le gouvernement neerlandais peut etre tenu responsable par la Commission europeenne, si ces organismes et agences violent le droit de l'UÉ. 80 PUBLIÉ s'avérer délicat dans de nombreux cas de parvenir à distinguer scientifiquement les évolutions défavorables des sites qui relèvent des conditions naturelles ou des modes de gestion antérieurs, de celles liées aux nouveaux modes de gestion81. Puisque le choix a été fait d'une mise en oeuvre partagée, il est indispensable de prévoir le moyen d'apporter des correctifs, sans attendre une éventuelle action en manquement. Plusieurs dispositifs peuvent être envisagés, tels que des sanctions financières sur le modèle de l'article 55 de la loi solidarité renouvellement urbain (SRU) sur la construction de logements sociaux, ou un pouvoir de substitution du préfet en cas de carence. La mise en oeuvre de telles mesures nécessitera de pouvoir clairement constater l'insuffisance éventuelle de l'action du conseil régional sur la base du tableau de bord des indicateurs dont le suivi sera assuré par l'instance de gouvernance conjointe entre l'État et le conseil régional. De son côté, l'État devra être irréprochable sur les missions qu'il aura conservées. La mission préconise d'assurer ce suivi dans un cadre de dialogue continu avec des décisions par consensus, comme le recommande la DG ÉNV de la Commission européenne. La possibilité pour l'État de reprendre la main en cas de manquement constaté est utile. Cependant, plus que la `menace', l'élément déterminant pour maintenir la cohérence du réseau est la capacité du niveau central à édicter des cadrages pertinents et à obtenir ­ pas nécessairement par la contrainte - qu'ils soient appliqués dans toutes les régions. Selon l'outil de suivi d'activités SALSA, en 2020, environ 171 ÉTPT se consacraient à Natura 2000 dans les services déconcentrés, soit 21,6 % des effectifs de la partie biodiversité du programme 113 (791 ÉTPT en 2020). Én termes d'activités : Pres de 119 ÉTPT sont en charge de la designation et de la gestion des sites dont 67 % en DDT et 33% en DRÉAL ; Pres de 53 ÉTPT instruisent les evaluations des incidences dont 96% en DDT(M). En moyenne, un ETPT permet de prendre en charge une dizaine de sites, mais le tableau ci-dessous montre une forte variabilité entre les régions qui tient à différents facteurs notamment la part des sites dont la gestion est portée par l'État82 qui entraîne une charge de travail plus importante pour les services. La reference aux `conditions naturelles' inclut ici les evolutions des milieux induits par le changement climatique. L'inertie de la reponse de certains milieux explique la reference aux modes de gestion anterieurs. 81 82 A l'exception de la region PACA, toutes les regions dont le nombre de sites pris en charge par ÉTPT est inferieur a la moyenne ont un taux de sites dont la gestion est portee par l'État compris entre 44 et 85%. PUBLIÉ Tableau 4 : Nombre de sites et effectifs (DREAL et DDT-M) consacrés au réseau Natura 2000 (source : SALSA 2020) Region Auvergne-Rhone-Alpes Bourgogne Franche-Comte Bretagne Centre Val de Loire Corse Grand-Ést Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle Aquitaine Occitanie PACA Pays-de-la-Loire Total Nombre sites 260 119 82 55 92 226 89 34 94 268 253 126 63 1761 Dont sites "marins" 0 0 57 0 25 0 15 0 31 37 14 19 22 220 ÉTPT Incidences 4,44 3,18 2,27 1,01 3,82 4,44 2,70 1,38 4,27 9,45 3,86 9,55 2,42 52,81 ETPT Sites 12,17 7,88 6,14 5,25 3,13 15,25 5,96 3,26 10,28 20,09 14,93 10,21 4,23 118,79 Total ETPT 16,62 11,07 8,41 6,26 6,95 19,69 8,66 4,64 14,55 29,54 18,79 19,76 6,65 171,60 Sites/ETPT 15,6 10,7 9,7 8,8 13,2 11,5 10,3 7,3 6,5 9,1 13,5 6,4 9,5 10,3 Pour ce qui concerne les DREAL, plus de 70% des agents en charge de Natura 2000 sont de catégorie A. Ils se consacrent à la gestion des sites pour 95% du temps. Tableau 5 : Effectifs en charge de Natura 2000 dans les DREAL (source SALSA, année 2020) ÉTPT Natura 2000 - incidences Natura 2000 - sites A 1,67 27,42 B 0,31 8,02 C 0,06 2,96 Vac 0,02 0,22 Total 2,05 38,62 En moyenne, un ETPT affecté en DRÉAL assure le suivi de 43 sites. Dans des régions où l'État doit directement piloter la gestion d'une part importante des sites (Pays-de-Loire, Centre-Val-de-Loire, Normandie), le nombre de sites par ETPT est inférieur à la moyenne. Il faut cependant noter que la Bretagne et Nouvelle-Aquitaine sont proches de la moyenne alors qu'elles ont un taux important de sites pilotés par l'État. Il est probable qu'il y a également un effet lié à l'organisation entre la DRÉAL et les DDT(M) pour expliquer ces écarts. PUBLIÉ Tableau 6 : Nombre de sites et effectifs consacrés en DREAL au réseau Natura 2000 (source : SALSA 2020) Region Auvergne-Rhone-Alpes Bourgogne Franche-Comte Bretagne Centre Val de Loire Corse Grand-Ést Hauts-de-France Ile-de-France Normandie Nouvelle Aquitaine Occitanie PACA Pays-de-la-Loire Total general Nombre sites 260 119 82 55 92 226 89 34 94 268 253 126 63 1761 Sites "marins" 0 0 57 0 25 0 15 0 31 37 14 19 22 220 ETPT Incidences NC 0,16 0,04 0,02 0,03 0,00 0,00 0,20 0,86 0,40 0,14 0,05 0,14 2,04 ETPT Sites NC 3,51 1,87 3,63 1,55 4,8 1,43 2,13 4,18 5,55 3,71 4,18 2,08 38,62 Total ETPT NC 3,67 1,91 3,65 1,58 4,80 1,43 2,33 5,04 5,95 3,85 4,23 2,22 40,66 Sites/ETPT NC 32,4 42,9 15,1 58,2 47,1 62,2 16,0 22,5 45,0 65,7 29,8 28,4 43,3 Pour ce qui concerne les DDT(M), les agents en charge de Natura 2000 sont majoritairement de catégorie B (63%). La gestion des sites occupe plus de 60% des effectifs et l'instruction des évaluations d'incidences un peu moins de 40%. Tableau 7 : Effectifs en charge de Natura 2000 dans les DDT-M (source SALSA année 2020) ÉTPT Natura 2000 - incidences Natura 2000 - sites A 12,44 18,69 B 33,76 48,12 C 4,05 13,15 Vac 0,30 0,01 Total 50,56 79,98 En DDT(M), en moyenne, 1,4 ETPT par département est dédié à Natura 2000, avec une variabilite très importante selon les départements. Ainsi, 35 départements disposent de moins d'un ÉTPT consacré à Natura 2000. Une mission du CGEDD avait relevé en 2016 la forte proportion de DDT(M) où la personne la plus impliquée sur la politique ne dépasse pas un mi-temps. Les agents de catégorie B sont majoritaires (63%). Si l'on considère les départements qui comptent au moins 30 sites Natura 200083, un ETPT a la charge en moyenne de 18 sites (21 sites hors Bouches-du-Rhône). Quelques situations interrogent sur la capacité à pouvoir assurer la mission au vu des effectifs déclarés. 83 Les donnees ÉTPT ne sont pas disponibles pour les departements de l'Herault et du Var qui comptent respectivement 53 et 32 sites. PUBLIÉ Tableau 8 : Effectifs dans les DDT(M) des départements comptant au moins 30 sites Natura 2000 (source : SALSA année 2020) Departement 12 13 15 17 26 29 2A 2B 30 33 39 40 52 62 63 64 66 74 88 Total général Nombre sites 30 31 34 46 32 44 49 55 43 57 41 33 44 31 35 54 30 39 32 760 ÉTPT Incidences 0,17 6,30 0,81 1,26 0,10 1,13 2,23 1,56 0,45 1,15 0,03 1,04 0,24 1,63 0,35 0,19 1,21 0,04 0,34 20,23 ÉTPT Sites 1,02 1,36 1,28 1,4 0,75 1,47 1,13 0,35 1,72 1,76 1,2 0,47 0,37 1,17 1,61 2,37 0,7 0,91 0,92 21,96 Total ÉTPT 1,19 7,66 2,09 2,66 0,85 2,60 3,36 1,91 2,17 2,91 1,23 1,51 0,61 2,80 1,96 2,56 1,91 0,95 1,26 42,19 Sites/ÉTPT 25,2 4,0 16,3 17,3 37,6 16,9 14,6 28,8 19,8 19,6 33,3 21,8 72,1 11,1 17,8 21,1 15,7 41,1 25,4 18,01 Dans les départements qui comptent moins de 15 sites, un ETPT a la charge en moyenne de 14 sites. La variabilité est beaucoup plus importante au sein de cet ensemble de départements puisque dans certains d'entre eux un ÉTPT a la charge de moins de 6 sites alors que dans d'autres le ratio atteint 70 voire 100 sites. Même s'il faut considérer avec prudence les effectifs déclarés par les services, ces situations interrogent sur l'exercice effectif de la mission. PUBLIÉ Tableau 9 : Effectifs dans les DDT(M) des départements comptant moins de 15 sites Natura 2000 (source : SALSA année 2020) Departement 18 23 28 31 32 35 36 37 41 45 49 53 58 67 69 70 72 77 78 81 82 87 89 90 91 95 Total general Nombre sites 15 13 6 12 7 13 9 10 13 14 14 8 15 15 4 15 12 16 9 10 9 13 9 6 10 4 281 ÉTPT Incidences 0,06 1,01 0,11 0,50 0,00 0,31 0,22 0,21 0,38 0,00 0,58 0,19 0,13 1,00 0,03 0,72 0,00 0,39 0,42 0,10 0,11 0,14 0,02 0,62 0,27 0,10 7,62 Total ÉTPT 0,22 2,19 0,20 1,00 0,10 1,80 0,63 0,49 0,92 0,14 0,87 0,71 0,65 2,50 0,69 1,00 0,33 0,81 0,66 0,66 0,51 0,93 0,36 0,89 0,64 0,20 20,10 ÉTPT Sites 0,16 1,18 0,09 0,5 0,1 1,49 0,41 0,28 0,54 0,14 0,29 0,52 0,52 1,5 0,66 0,28 0,33 0,42 0,24 0,56 0,4 0,79 0,34 0,27 0,37 0,1 12,48 Sites/ÉTPT 68,2 5,9 30,0 12,0 70,0 7,2 14,3 20,4 14,1 100,0 16,1 11,3 23,1 5,8 5,8 15,0 36,4 19,8 13,6 15,1 17,6 14,0 25,0 6,7 15,6 20,0 14,0 Au vu des données qui précédent, on pourrait faire l'hypothèse d'une économie d'échelle liée au nombre total de sites géré par département dans la mesure où le ratio du nombre de sites par ETPT est en moyenne de 50% supérieur dans les départements comptant plus de 30 sites (hors Bouches-duRhône) par rapport à ceux qui en ont moins de 15. Ces données font apparaître des situations entre départements notamment pour l'instruction des évaluations d'incidences qui peuvent a priori s'expliquer par l'organisation locale des services, la disponibilité des ressources humaines ou la manière d'exercer cette activité. PUBLIÉ Le ministère de la transition écologique va devoir assurer un double transfert d'emplois budgétaires vers les Régions correspondant : D'une part, aux agents qui instruisent les mesures Natura 2000 (animation et contrats non agricoles) cofinancees par le FÉADÉR dont la fonction d'autorite de gestion sera assuree par les Regions a compter de 2023 84 . Le gouvernement dispose de 18 mois pour preciser par ordonnance, en application de la loi du 3 decembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union europeenne en matiere economique et financiere (loi dite « DDADUÉ »), les modalites de ce transfert ; D'autre part, aux agents en charge de la gestion administrative des sites Natura 2000 exclusivement terrestres pour les fonctions qui seront decentralisees aux Regions a compter du 1er janvier 2023, conformement a l'article 13 de la loi « 3DS ». Les effectifs susceptibles d'être transférés aux Régions au titre de la loi « 3DS » correspondent à un périmètre qui est plus limité que celui suivi dans l'outil SALSA au titre de Natura 2000 puisqu'il ne concerne que la gestion des sites exclusivement terrestres et exclut la désignation des sites et l'instruction de l'évaluation des incidences. Par ailleurs, les effectifs concernés par la décentralisation aux Régions des dispositifs non surfaciques du FEADER relatifs à Natura 2000 constituent une partie des effectifs qui sont concernés par la décentralisation de la gestion Natura 2000 inscrite dans le projet de loi « 3DS ». Pour évaluer les ETPT effectivement concernés par le transfert, une enquête spécifique a été menée par la DEB auprès des services déconcentrés. Il en ressort une évaluation de 88,8 ETPT dans les DREAL et DDT(M) pour la gestion des sites répartis sur 708 agents pour l'année 2019, ce qui signifie que Natura 2000 ne pèserait en moyenne que 12% de l'activité des agents concernés : Tableau 10 : Effectifs en ETPT consacrés à la gestion des sites Natura 2000 (enquête DEB) Catégorie ETPT A-A+ 34,4 B 45,9 C 9,5 Vac 0,0 Total 88,8 Cette première approche demande à être précisée en raison du manque ou du caractère hétérogène de certaines données fournies par les services qui ont été extrapolées. Elle porte sur un périmètre sites majoritairement terrestres) qui est plus large que celui qui a été retenu par la loi (sites exclusivement 84 Une nouvelle repartition du partage actuel des responsabilites entre État et Regions dans la gestion du FÉADÉR a ete actee a l'occasion d'un comite État-Regions en octobre 2019. L'arbitrage attribue la fonction d'autorite de gestion aux Regions pour certaines mesures, principalement celles relevant du developpement economique et de l'amenagement territorial (dites « non-surfaciques », notamment l'installation des jeunes agriculteurs, la modernisation des exploitations agricoles, la formation, la cooperation, Leader) et leur decentralise pour ce faire, les credits de contreparties nationales et les agents charges de l'instruction correspondants, tandis que l'État assurera l'autorite de gestion pour les autres mesures comme l'indemnite compensatoire de handicaps naturels, l'aide a l'agriculture biologique ou les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAÉC). PUBLIÉ terrestres), la différence pouvant être évaluée à environ 4%85. Élle sera à compléter par l'analyse détaillée de l'activité des effectifs de l'administration centrale (9 ÉTPT en 2018) pour évaluer la partie, a priori limitée, qui pourrait être transférée. Une autre enquête menée par la DEB86 estimait que la gestion du FEADER pour Natura 2000 impliquait 123 agents pour 26,7 ETPT. Cette activité est donc exercée en moyenne à un peu plus de 20% de leur temps par les agents concernés. Tableau 11 : Effectifs consacrés à la gestion des mesures FEADER Natura 2000 (enquête DEB) Nombre d'agents AA+ 52 B 53 C 13 Vac 4 Total 123 AA+ 6,1 B 12,45 Nombre d'ETPT C 3,87 Vac 4,31 Total 26,73 Le transfert de la compétence de gestion des sites exclusivement terrestres nécessitera le transfert ou la compensation aux Régions des moyens que l'État y consacrait, dans les conditions prévues aux articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT). Cependant, l'État devra encore disposer de moyens afin d'assurer l'interface et la coordination avec les régions sur les missions dont chacun sera responsable. Sur le fondement des articles 80 et suivants de la loi de modernisation de l'action publique dite « MAPTAM », pour un transfert de la compétence au 1er janvier 2023, les effectifs à prendre en compte sont ceux de la fin de l'année 202187. Pour ce qui concerne les agents en charge de la gestion des dispositifs non surfaciques du FEADER, le volet Natura 2000 est marginal. L'essentiel des emplois budgétaires concernés relève du ministère chargé de l'agriculture (MAA) qui y travaille activement avec les Régions. Le nombre d'emplois à transférer serait égal à la moyenne des emplois budgétaires consacrés, sur la période 2014-2020, aux mesures non surfaciques dont l'autorité de gestion revient, dans la future programmation, aux conseils régionaux. Cette modalité de calcul est donc différente de celle qui prévaudra pour la détermination des emplois à transférer au titre de la loi « 3DS ». Pour le volet Natura 2000, les deux transferts devant être simultanés au 1er janvier 2023 et les agents n'exerçant l'une et/ou l'autre mission que pour une partie de leur temps de travail, il est souhaitable de lier les deux transferts. Ces modalités sont à confirmer très rapidement entre le MTE et Régions de France. Un inventaire portant sur les effectifs consacrés en 2021 au périmètre (sites et activités) effectivement décentralisé devra donc être conduit dans chaque région dès le vote définitif du projet de loi « 3DS ». Il devra porter sur l'activité des DRÉAL et des DDT(M) pour la seule gestion des sites exclusivement terrestres (création des COPIL et approbation des DOCOB, présidence des COPIL et élaboration et suivi de mise en oeuvre des DOCOB à défaut de collectivité volontaire, instruction des contrats d'animation 85 Le nombre de sites exclusivement terrestres (1535) represente 96% des sites majoritairement terrestres (1598) pris en compte dans l'enquete. 86 Les donnees ont ete recueillies pour les annees 2017 a 2019. Élles ont ete extrapolees pour les annees manquantes au prorata des montants financiers engages, sauf pour l'annee 2014 qui a ete geree en 100 % État et pour laquelle les effectifs ont ete alignes sur ceux de l'annee 2015. Article 80 de la loi n°2014-58 de modernisation de l'action publique : « ...Sont transferes ou mis a disposition des collectivites territoriales ou de leurs groupements les emplois pourvus au 31 decembre de l'annee precedant l'annee du transfert de competences... ». « II. - Én cas de transfert de service, apres determination d'un nombre entier d'emplois a temps plein susceptibles d'etre transferes, les fractions d'emplois ne pouvant donner lieu a transfert font l'objet d'une compensation financiere ». 87 PUBLIÉ et des contrats non agricoles cofinancés par le FEADER, instruction des chartes et des exonérations fiscales). Pour des raisons d'efficacité, il semble préférable que ce travail soit fait contradictoirement dans chacune des régions entre la DREAL et le conseil régional. Les résultats seront transmis à l'administration centrale sous la forme d'un tableau dont le modèle aura été agréé conjointement par la DÉB et Régions de France. Certains des responsables des conseils régionaux rencontrés par la mission considèrent, comme Régions de France, qu'au-delà des difficultés pratiques qu'il va y avoir pour l'établir, l'état des effectifs ne correspondra pas aux besoins réels dans la mesure où les effectifs de l'État ont constamment diminué depuis plusieurs années. Seuls les agents à temps plein sont susceptibles d'être transférés88. Les fractions d'emplois et les postes vacants sont compensés financièrement auprès de la collectivité. Compte-tenu du caractère fractionné des emplois consacrés à la gestion de Natura 2000, le transfert consistera donc en une compensation financière aux collectivités89. Un système plus souple de compensation financière complété par des transferts de postes pleins, même minoritaires, aurait permis de limiter les sureffectifs temporaires que cette situation va créer sur le programme 113. Ce souci d'optimisation de la gestion des emplois de l'État rejoindrait l'attente exprimée auprès de la mission par des agents qui souhaiteraient que soit ouverte la possibilité d'un transfert des agents volontaires (droit d'option) qui sont spécialisés sur Natura 2000 (à temps plein ou pas). Cela concerne tout particulièrement des agents qui se consacrent majoritairement au pilotage de la gestion Natura 2000 et/ou à l'instruction des aides à l'élaboration et à la révision des DOCOB et aux actions d'animation Natura 2000. Sachant qu'une partie de ces agents interviennent déjà en délégation du conseil régional90, leur transfert « physique » permettrait de gagner du temps et donc de l'efficacité dans la reprise de gestion par les conseils régionaux. Cet objectif pourrait cependant être satisfait par un détachement des agents concernés auprès du conseil régional qui est à encourager. La mission a pu constater lors de ses rencontres avec les services déconcentrés que les agents étaient dans l'attente d'une information claire sur les modalités pratiques du transfert de la compétence aux Régions et sur les conséquences pour les personnels concernés. Faute d'information sur cette transition, certains agents envisagent ou ont déjà changé de fonction. Les responsables des services déconcentrés ont indiqué qu'il leur était très difficile de pourvoir les postes vacants relatifs à la gestion Natura 2000 dans ce contexte d'incertitude. Dès l'adoption du projet de loi « 3DS », il conviendra donc d'informer au plus vite les personnels sur les modalités du transfert de compétences aux Régions et sur le devenir des agents de l'État affectés à la politique Natura 2000. Le transfert d'effectifs suit une procedure specifique. Il s'effectue par une convention qui acte d'abord la mise a disposition temporaire des agents au moment du transfert de competences. Le transfert definitif des agents vient ensuite, acte par un decret en Conseil d'État et inscrit au PLF N+1 par rapport a l'annee N de leur depot d'option de transfert. 88 89L'article 13 du projet de loi 3DS prevoit que : « IV. ­ Les fractions d'emplois en charge de l'exercice de la competence transferee font l'objet d'une compensation financiere aux collectivites beneficiaires du transfert de la competence mentionnee au I dans les conditions prevues au IV de l'article 44 de la presente loi ». 90 Certains presidents de conseils regionaux, devenus autorites de gestion des fonds communautaires et notamment du FÉADÉR, ont delegue a la DRÉAL la signature de la totalite des actes de la procedure a l'exception des decisions d'attribution des aides. Cette delegation peut inclure l'instruction et la demande de paiement des subventions de la Region lorsque celle-ci apporte un cofinancement. PUBLIÉ La décentralisation d'une large majorité des sites et le transfert aux Régions des moyens correspondants va obliger à repenser l'organisation des services en charge du réseau Natura 2000 aux échelons national, régional et départemental. La direction de l'eau et de la biodiversité (DÉB) n'aura plus à assurer le pilotage et la gestion des financements nationaux que pour les sites à composante maritime. En revanche, elle va conserver ses responsabilités actuelles vis-à-vis de la Commission européenne pour l'ensemble des sites : désignation des sites Natura 2000, suivi des directives et du rapportage auprès de la Commission, gestion des contentieux. Pour exercer ces responsabilités, elle devra continuer à interagir avec les services déconcentrés, principalement les DREAL, mais également avec les conseils régionaux. Sa relation avec les collectivités sera nécessairement différente de celle qu'elle entretient avec les services déconcentrés. Même si ceux-ci pourront servir de relais, il est probable que des relations directes seront souhaitées par les Régions, ce qui nécessitera de la disponibilité. Il ne faut donc pas s'attendre à ce que la mesure de décentralisation partielle de Natura 2000 conduise à un gain d'ÉTP au sein de la DÉB. Les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DRÉAL/DRIÉAT) continueront à instruire les dossiers de désignation des sites et de modification des périmètres, soit en pleine responsabilité (sites à composante maritime), soit en consultant les Régions (sites exclusivement terrestres). Elles poursuivront leur appui aux DDT-M pour l'instruction des évaluations d'incidences. Pour ce qui concerne la gestion des sites, la situation ne changera pas pour les sites marins ou majoritairement marins qui relèvent du pôle maritime de la DREAL. En revanche, dans 8 régions, les services en charge de la biodiversité vont devoir piloter au total la gestion de 63 sites majoritairement terrestres (de 3 sites dans les Hauts-de-France à 19 sites en Nouvelle-Aquitaine). Parmi ceux-ci, les DRÉAL continueront à assurer la maîtrise d'ouvrage des sites pour lesquels aucune collectivité ne s'est portée volontaire selon la répartition convenue avec les DDT(M). L'animation des animateurs de ces quelques sites ne pourra plus être assurée par la DREAL, car ils se tourneront naturellement vers le conseil régional qui sera leur principal interlocuteur pour les sites terrestres. Én termes de charge de travail, si l'on prend l'exemple de la Normandie, les 6,12 ETPT dédiés à la gestion des sites terrestres se ventilent en 5,19 ETPT pour les sites exclusivement terrestres (63 sites) et 0,93 ETPT pour les sites majoritairement terrestres (9 sites), les sites marins et majoritairement marins occupant 2 ETPT (22 sites). Les DREAL devront assurer le lien avec les services du conseil régional pour la coordination générale du réseau Natura 2000 et notamment sa cohérence avec la stratégie régionale de la biodiversité et celle des aires protégées. À ce titre se pose la question de leur participation aux COPIL des sites exclusivement terrestres lorsque les DDT(M) ne seront pas en mesure de le faire. Plus généralement, la représentation et le rôle de l'État dans ces COPIL dont la composition relèvera désormais des conseils régionaux sont à préciser. La position qui sera retenue, aura un impact déterminant sur les besoins de ressources humaines. Én revanche, les DRÉAL n'auront plus à assurer la gestion des délégations de crédits affectés aux sites terrestres, mais devront continuer à gérer certains crédits pour les sites marins. Il semble difficile de pouvoir assurer dans des conditions satisfaisantes la coordination avec le conseil régional et les missions restant de la compétence de l'État sans disposer dans chacune des DRÉAL d'au moins un ETPT (majoritairement de catégorie A). Pour les DREAL des cinq régions sans façade maritime, il faudrait donc 5 ETPT. Pour les huit régions avec une façade maritime, il faut ajouter au besoin PUBLIÉ précédent sur les sites terrestres, la capacité à poursuivre la gestion des sites à composante maritime. Sachant que la gestion de ces sites est plus exigeante en temps, sur la base d'un ratio de 15 à 20 sites par ÉTPT, le besoin serait de 10 à 15 ÉTPT auxquels s'ajouterait en moyenne 0,5 ETPT par région pour la coordination, soit 4 ÉTPT au total. Cette estimation conduirait à disposer d'environ 2 ÉTPT en moyenne dans chaque DRÉAL de région à façade maritime. Pour l'ensemble des régions, le besoin minimal serait donc d'environ la moitié des effectifs actuels présents dans les DRÉAL91. Compte-tenu de la polyvalence de la plupart des agents, la réduction des activités liées à Natura 2000 et des effectifs concernés va impacter d'autres missions des DRÉAL comme les plans nationaux d'action sur les espèces menacées, l'instruction des dérogations sur les espèces protégées voire la création des autres aires protégées et l'animation du plan d'actions régional de la SNAP. Les directions départementales des territoires (et de la mer) auront toujours à instruire les évaluations des incidences sur l'ensemble des sites Natura 2000. Si globalement les DDT(M) déclarent y consacrer au total environ 50 ETPT, la situation est très disparate. Là où certaines indiquent y consacrer plus d'un ÉTPT, sans que ce soient nécessairement des départements comptant beaucoup de sites, d'autres déclarent moins de 0,1 ETPT y compris pour des départements ayant 30 à 40 sites. La capacité des services à exercer avec pertinence cette mission semble donc déjà se poser dans certains cas. Elle risque de se généraliser pour les sites terrestres avec des effectifs réduits qui n'auront plus la connaissance des sites Natura 2000 faute d'être présents dans les COPIL et de lien avec les animateurs des sites. Les directeurs des DDT(M) craignent que l'instruction des dossiers devienne purement administrative, ce qui conduit certains à s'interroger sur la pertinence de maintenir des activités liées à Natura 2000 à l'échelon départemental. D'autres suggèrent d'envisager un appui des services départementaux de l'OFB notamment lorsqu'un déplacement sur le terrain est nécessaire. Pour les sites non exclusivement terrestres, les DDTM sont censées devoir continuer à instruire les documents d'objectifs avant leur approbation par le préfet, assurer la représentation de l'État dans les comités de pilotage, assurer le pilotage de la gestion de certains sites pour lesquels aucune collectivité ne s'est portée volontaire (selon la répartition convenue avec la DREAL). Les effectifs nécessaires pour assurer ces missions sont difficiles à estimer. A minima et de manière théorique, ils devraient correspondre à la quote-part des sites non exclusivement terrestres soit de l'ordre de 10 ÉTPT (12,5% des 80 ÉTPT actuels92). La charge de gestion qui incombe aux DDTM est cependant plus importante pour les sites à composante maritime dans la mesure où les collectivités sont moins présentes que pour les sites exclusivement terrestres. Faute d'avoir pu disposer d'éléments analytiques pour chacune des actions de gestion des sites Natura 2000 assurées par les DDT(M), la mission n'est pas en mesure d'apprécier finement la correction qu'il conviendrait d'apporter à l'estimation précédente. Elle évalue le besoin lié à la gestion dans une fourchette de 10 à 20 ETPT concentrés dans les 25 départements ayant une façade maritime. Sous réserve des incertitudes de l'évaluation qui précède et en considérant le maintien des ressources consacrées aux incidences, les effectifs dédiés à Natura 2000 dans les DDT(M) se trouveraient ainsi globalement réduits de moitié. Cette politique ne reposerait plus en DDT(M) que sur environ 0,7 ETPT en moyenne par département avec des disparités selon que les départements ont ou non une façade maritime. 91 92 Hors DRÉAL Rhone-Alpes pour laquelle les donnees SALSA 2020 ne sont pas disponibles. Sur la base de 220 sites non exclusivement terrestres sur 1761 sites au total, soit 12,5%. PUBLIÉ Si toute activite en matiere de gestion des sites est appelee a cesser dans les departements sans façade maritime, on peut s'interroger sur l'organisation a mettre en place pour assurer au mieux le pilotage de la gestion des sites ayant une composante maritime. Dans les chefs-lieux des departements maritimes qui accueillent le service de la DRÉAL en charge de la biodiversite (lui aussi impacte par une reduction d'effectif), les competences pourraient etre regroupees en une unite commune sachant que la contrainte de mobilite geographique des agents ne se poserait pas. Le service instruirait tous les actes de gestion y compris ceux qui resteraient de la competence formelle du prefet de departement. Cette hypothese porterait sur 8 unites communes DRÉAL-DDTM. Pour les 17 autres departements, une analyse devrait etre menee au cours du 1 er semestre 2022, au sein de chaque region concernee, pour determiner en fonction des ressources humaines disponibles, des contraintes geographiques, du nombre et des caracteristiques des sites a gerer dans chacun des departements, l'organisation la plus efficiente a envisager : regroupement en une seule unite regionale, unite inter departementale ou service restant autonome. La mise en place de ces unites mutualisees permettrait de regrouper des agents afin de disposer d'une capacite d'expertise suffisante, d'assurer la continuite du service et de renforcer l'attractivite des postes. L'article 24 du decret n°2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des prefets, a l'organisation et a l'action des services de l'État dans les regions et departements permet de placer le responsable du service accueillant une unite mutualisee sous l'autorite fonctionnelle de chaque prefet pour lequel il exerce une mission. A ce titre, chaque prefet peut deleguer sa signature a ce responsable ainsi qu'a ses subordonnes dans les matieres relevant de leurs attributions. De manière plus générale, la réflexion pourrait être étendue à l'organisation sur l'ensemble des régions et départements de l'instruction des évaluations d'incidence dans la mesure où un statuquo organisationnel ne semble plus permettre d'assurer la mission avec pertinence dans la plupart des départements. L'organisation relative à la compétence Natura 2000 devra être raisonnée en tenant compte de la mise en oeuvre du plan triennal de la SNAP et de l'implication des DDT-M dans l'animation locale du réseau des aires protégées. Si l'opération de décentralisation partielle de Natura 2000 aux Régions peut permettre à l'État de réduire de moitié environ les ÉTPT qu'il consacre à cette politique dans les services déconcentrés, il convient d'opérer cette réduction progressivement car la période transitoire nécessitera que l'État reste en doublon pendant les mois voire deux ou trois années qui suivront la décentralisation. L'article 8 de la Directive Habitats prévoit des cadres d'action prioritaires (Prioritized Action Framework -PAF) en tant qu'instrument de planification stratégique pluriannuel. Les PAF sont fixés, au niveau national et ou régional, pour chaque période de programmation des fonds européens, afin de renforcer l'intégration du financement Natura 2000 dans les États-membres avec l'utilisation d'autres instruments de financements pertinents de l'Union européenne. Le cadre d'action prioritaire français est réalisé par le ministère en charge de l'environnement en lien avec le ministère en charge de l'agriculture. Jusqu'à présent, il n'a pas été négocié avec les régions en charge de la gestion des fonds. Fondee sur la contractualisation de mesures de gestion avec les acteurs locaux, la mise en oeuvre de la PUBLIÉ politique Natura 2000 en France (hors mesures agroenvironnementales) mobilise deux sources principales de financement : Les credits europeens du FÉADÉR, ou le cas echeant du FÉDÉR93, en cofinancement des aides publiques nationales 94 , dont la gestion a ete decentralisee aux conseils regionaux pour la programmation 2014-202095 ; La contrepartie nationale appelee en face des fonds communautaires qui est assuree par des credits de l'État sur les budgets operationnels des DRÉAL du programme 113 (action 7 sousaction 31 relative a Natura 2000 hors CPÉR et sous-action 32 en CPÉR)96, ainsi que, le cas echeant, des credits des collectivites territoriales et etablissements publics (par exemple les agences de l'eau). L'article R414-13 prévoit qu'un arrêté du ministre chargé de l'environnement fixe la liste des actions contractuelles éligibles à une contrepartie financière de l'État. Le cas échéant, un arrêté du préfet de région précise cette liste compte tenu, notamment, des spécificités locales, des objectifs de conservation prioritaires et d'une allocation optimale des moyens. Cet arrêté établit également, en tant que de besoin, les barèmes de subvention applicables aux contrats Natura 2000. Le contrat Natura 2000 est conclu pour une durée de cinq ans entre l'État, la région en sa qualité d'autorité de gestion de fonds européens et, selon le cas, soit le titulaire de droits réels ou personnels portant sur des parcelles incluses dans le site, soit le professionnel ou l'utilisateur des espaces marins situés dans le site. L'État et la région sont chargés de l'exécution des clauses financières du contrat. Le financement de l'élaboration et la révision des DOCOB relèvent de crédits de fonctionnement. Il n'y a donc pas d'obligation d'autofinancement des collectivités. Én revanche, 34 actions contractuelles sur les 49 existantes ont été considérées comme des opérations d'investissement, ce qui impose l'obligation d'un autofinancement minimal de 20% pour la collectivité territoriale, maître d'ouvrage. La DRÉAL pilote au niveau régional, en relation étroite avec la Région, le financement de l'élaboration ou de la révision des DOCOB. Le service instructeur dépend de l'organisation retenue régionalement dans la convention Région/ASP/État. Il peut s'agir du Conseil régional, ou sur délégation de gestion passée entre le président du conseil régional et le préfet de région, de la DREAL ou de la DDT(M)97. Un Les lignes de partage entre les differents fonds et entre les differentes mesures du FÉADÉR ont e te definies au moment de la redaction de l'Accord de partenariat 2014-2020 France et des Programmes de Developpement Ruraux Regionaux (PDRR) et des programmes operationnels (PO) et doivent etre strictement appliquees et respectees. Ainsi, dans une region donnee, l'elaboration et l'animation des DOCOB ne peut etre financee a la fois sur des fonds FÉADÉR et sur des fonds FÉDÉR. La concentration thematique des fonds FÉDÉR a limite l'etablissement de lignes budgetaires propre a la biodiversite. Le FÉDÉR n'est ainsi utilise que dans 7 des 23 anciennes regions avec en particulier pour Natura 2000 l'animation des sites en Pays de Loire et dans les ex regions Lorraine et pour partie Champagne-Ardenne. 93 Le document de cadrage national État-Regions pour la gestion du FÉADÉR sur la periode 2014-2020 prevoit que l'elaboration et la revision des DOCOB peut etre cofinancee par la sous-mesure 7.13 : « etablissement et revision des plans de gestion des sites Natura 2000 »94, les contrats Natura 2000 forestiers et les contrats Natura 2000 ni agricoles ­ ni forestiers mobilisant les mesures 7.6 et / ou 8.5 (pour les contrats forestiers, uniquement utilise dans les ex regions Lorraine et Champagne-Ardenne, sachant qu'ailleurs ils sont avec les contrats ni-ni). Seule l'ex region ChampagneArdenne offre deux possibilites de financement des contrats ni-ni (FÉADÉR/FÉDÉR). Tous les contrats Natura 2000 agricoles sont finances a travers les mesures agro-environnementales (mesure 10). 94 95 La loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 dite « MAPTAM » a fait des Regions les autorites de gestion du FÉADÉR. La mise en oeuvre de la gestion des fonds europeens par les conseils regionaux est regie pour ce qui concerne Natura 2000 par le decret n° 2015-959 du 31 juillet 2015. 96 Les credits du ministere charge de l'ecologie, programmes par les services deconcentres, peuvent etre integres dans les contrats de plan État ­ Region (CPÉR) ou non, selon les choix regionaux. 97 Lorsque l'État est la structure porteuse de l'elaboration ou de l'animation de DOCOB, le Conseil regional est le service instructeur des dossiers de financement europeen portes par l'État. Én cas de delegation de gestion du Conseil regional a l'État ((DRÉAL ou DDT(M)), le maître d'ouvrage de l'operation doit etre differencie tres clairement de celui qui assure la reception et l'instruction des dossiers. PUBLIÉ seul service instructeur est identifié par département. Les demandes de contrats Natura 2000 sont instruites par la DDT(M) du lieu de l'opération projetée. Le conseil régional, en tant qu'autorité de gestion du FÉADÉR, gère les enveloppes financières d'autorisation d'engagement des crédits du FÉADÉR relatives à la maquette financière de son programme de développement rural régional (PDRR) : il lui revient notamment la responsabilité de créer dans le logiciel OSIRIS les enveloppes de gestion (FEADER et autres financeurs en paiement associé, par exemple les crédits DREAL) qui permettront de réaliser les engagements comptables. Les sommes accordées par l'État et par la Région au titre de l'élaboration ou de la mise en oeuvre des documents d'objectifs et des contrats Natura 2000 sont payées par l'Agence de services et de paiement (ASP) conformément à une convention passée avec l'État et la Région en sa qualité d'autorité de gestion des fonds européens (Article R414-14). Selon une étude de l'UMS Patrinat, environ un milliard d'euros a été consacré à la politique Natura 2000 en France sur la période 2007-2013 soit environ 166 M/an98. Tableau 12 : Montants engagés en faveur de Natura 2000 (source : UMS Patrinat) La source de financement principale de cette politique est le FEADER. La deuxième source de financement est représentée par les financements nationaux autres que ceux du ministère en charge de l'écologie ou du ministère en charge de l'agriculture, principalement les financements par les collectivités territoriales et par les établissements publics (notamment les agences de l'eau) qui concernent majoritairement les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et les projets LIFE+. Les financements du MTE représentent 16 % des financements totaux de la politique Natura 2000 (tableau 12). Rapportée aux actions autres que les MAÉC, la part du MTÉ s'élève à plus de 50 %. Ce financement revêt donc une importance prépondérante pour le financement des DOCOB et des contrats non agricoles. 98 Rouveyrol, P., Leroy, M., 2021. L'efficacite du reseau Natura 2000 terrestre en France, UMS PatriNat (OFB/CNRS/MNHN), Paris, 254 p. PUBLIÉ Pour la période 2014-2020, le cadre du plan d'action prioritaire (PAF) transmis par la France à la Commission européenne faisait état de besoins de financement estimés à 202 M/an, soit une augmentation d'un tiers par rapport aux engagements de la période précédente. Ils se décomposaient en 177 M pour Natura 2000 terrestre, 11 M pour Natura 2000 en mer, 6 M pour le pilotage global (surveillance des milieux, formation...) et 8 M pour cofinancer des projets Life. Au sein des 177 M envisagés pour les sites terrestres, 7,4 M étaient affectés aux DOCOB (nouveaux et révision), 57,7 M à l'animation des sites, 12 M aux contrats non agricoles et une enveloppe de 100 M était provisionnée pour les MAEC. Hors MAÉC, le besoin théorique estimé pour permettre de finaliser l'achèvement du réseau et la mise en place de tous les outils de gestion était donc de 540 M sur la période 2014-2020 pour la mesure 7 du FEADER (DOCOB et contrats Natura 2000 non agricoles). En pratique, les montants prévisionnels figurant dans les PDR 2014-2020 pour la mesure 7 étaient inférieurs : Tableau 13 : Montants prévisionnels 2014-2020 pour les DOCOB et contrats Natura 2000 (source DGPE) Én M Mesure 7 DOCOB et contrats Natura2000 FÉADÉR 251,8 Financements nationaux 200,6 Dont Top-up Montant total 9,1 452,4 La contribution nationale notifiée par le MTE pour la programmation 2014-2020 du FEADER était en moyenne de 24,7 M/an sur le programme 113 (DOCOB et contrats), soit 172,9 M sur la période de sept ans99. De plus, les crédits d'autres financeurs (agences de l'eau, collectivités territoriales) pouvaient être mobilisés en contrepartie du FEADER, en financement complémentaire du financement national (« top-up additionnel »), ou en financement intégral (« top-up pur »). Le suivi de la réalisation n'est pas simple car, dans les PDR 2014-2020, le traçage des crédits FEADER par enjeu est encore moins précis que sur 2007-2013100, sachant que le règlement ne donne aucune base juridique pour l'exiger101. La mesure 7 étant plus large que les seuls besoins liés à Natura 2000, il conviendrait de prévoir le niveau de détail suffisant dans les outils de suivi de la mise en oeuvre de la programmation pour permettre de distinguer clairement les actions pour Natura 2000 des autres actions contenues dans ces mesures. Il en est de même pour les mesures agroenvironnementales pour lesquelles il n'a pas été prévu de distinguer celles mises en oeuvre dans les sites Natura 2000 au sein de la dotation globale programmée pour la mesure 10102. Selon les donnees transmises a la mission par l'Agence de services et de paiements (ASP), tous dispositifs (hors MAÉC) et regions confondus (hors Corse qui releve d'une mesure distincte), le montant total des engagements sur les credits de l'État et du FÉADÉR sur la periode de programmation 20142020 s'elevait a 122,1 M dont 57,6 M de credits de l'État et 64,5 M du FÉADÉR. La repartition par 99 Par ailleurs 60 M/ an etaient prevus par le MAA pour les MAÉC. 100 Il en est de meme pour les montants consacres sur le FÉDÉR dans les trois ex regions qui l'ont mobilise sur des actions en faveur de Natura 2000. Ceux-ci ne sont pas identifies dans la programmation de la ligne 85 (protection de la biodiversite, protection de la nature et infrastructure verte). 101 Le seul suivi exige est a l'echelle de la mesure (mesure 10 = MAÉC, sans distinction d'enjeu ou mesure 7 = patrimoine dans une acception tres large) et a l'echelle des priorites (priorite 6 = biodiversite). 102 La programmation prevoyait 1252,4 M de FÉADÉR et 420,6 M de credits nationaux. Les depenses effectives sur la periode 2015-2019 se sont elevees a 1036,7 M et 512,0 de credits nationaux. PUBLIÉ region pour l'ensemble des sites (pas uniquement ceux qui sont exclusivement terrestres) est la suivante : Tableau 14 : Montants engagés pour Natura 2000 au 8 septembre 2021 (source ASP) RÉGION ALSACÉ AQUITAINÉ AUVÉRGNÉ BASSÉ-NORMANDIÉ BOURGOGNÉ BRÉTAGNÉ CH ARDÉNNÉS CÉNTRÉ VAL DÉ LOIRÉ FRANCHÉ-COMTÉ HAUTÉ-NORMANDIÉ ILÉ-DÉ-FRANCÉ LANGUÉDOC-ROUSSILLON LIMOUSIN LORRAINÉ MIDI-PYRÉNÉÉS NORD-PAS-DÉ-CALAIS PAYS DÉ LA LOIRÉ PICARDIÉ POITOU-CHARÉNTÉS PACA RHONÉ-ALPÉS TOTAL ÉNGAGÉ ÉTAT 2 569 806,25 2 474 641,07 3 095 957,68 2 386 512,43 3 363 135,57 3 910 814,59 64 386,85 1 624 997,72 5 046 530,47 2 991 682,93 1 810 956,89 4 853 118,48 792 667,12 604 925,52 3 610 406,31 1 709 465,48 534 347,44 1 775 939,06 1 254 168,60 6 682 751,18 6 478 866,84 57 636 078,48 ÉNGAGÉ FÉADÉR 2 606 520,40 2 387 270,80 3 500 078,35 3 206 462,53 3 312 318,30 4 014 751,58 19 002,73 1 326 642,75 7 059 571,29 2 268 843,82 1 426 954,26 6 992 016,99 1 214 447,31 1 214 083,19 4 079 546,76 1 948 137,44 561 683,32 2 261 341,27 2 000 898,27 6 802 191,97 6 289 353,47 64 492 116,80 TOTAL ÉNGAGÉ ÉTAT+FÉADÉR 5 176 326,65 4 861 911,87 6 596 036,03 5 592 974,96 6 675 453,87 7 925 566,17 83 389,58 2 951 640,47 12 106 101,76 5 260 526,75 3 237 911,15 11 845 135,47 2 007 114,43 1 819 008,71 7 689 953,07 3 657 602,92 1 096 030,76 4 037 280,33 3 255 066,87 13 484 943,15 12 768 220,31 122 128 195,28 Les engagements se ventilent en : 82,2 M pour 2 119 dossiers d'animation (39,1 M État et 43,1 M FÉADÉR) ; 7,1 M pour 163 DOCOB (3,4 M État et 3,7 M FÉADÉR) ; 32,8 M pour 1315 contrats non agricoles mobilisant 2 608 actions contractuelles dont 468 actions forestières (15,2 M État et 17,6 M FÉADÉR). Le transfert de la competence d'autorite de gestion du FÉADÉR aux Regions avait suscite a l'origine des inquietudes quant a la programmation suffisante de fonds europeens sur les mesures Natura 2000 qui PUBLIÉ pouvaient etre considerees comme relevant de politiques de l'État. L'enquete menee aupres des DRÉAL, en 2016, par une mission du CGÉDD a permis de constate que cette crainte n'etait pas fondee. Les montants effectivement engagés sont cependant très inférieurs à ceux annoncés dans le programme d'action prioritaire ou les plans de développement régionaux. Dans son rapport spécial nº 1/2017 sur Natura 2000103, la Cour des comptes européenne a conclu que le cadre d'action prioritaire (PAF) rempli par la France pour la période 2014-2020 ne donnait pas un aperçu fiable des coûts réels du réseau Natura 2000104. Elle estimait également que les changements dans l'organisation de la gestion des fonds européens, avec le passage aux régions, ne permettaient pas de comparer les coûts estimés dans le PAF et les montants effectivement alloués. De plus, la programmation régionale ne fait pas assez référence aux objectifs identifiés dans le PAF. Un rapport préparé pour l'Agence européenne de l'environnement pointe également le manque de données fiables dans le PAF français105. Plus généralement, l'importance d'une meilleure prévision des besoins de financement pour Natura 2000 avant le prochain cadre financier pluriannuel de l'UÉ a été reconnue dans une résolution du Parlement européen106. Pour la nouvelle période de programmation, les objectifs de financement mériteraient donc d'être clarifiés. Si la préparation du PAF 2021-2027 a fait l'objet d'une concertation avec les Régions en tant qu'autorités de gestion du FÉADÉR, il ne sera pas décliné par région, ce qui aurait été souhaitable dans le contexte de décentralisation partielle de la gestion de Natura 2000. Si cette déclinaison régionale n'est guère envisageable dans le calendrier imposé pour la programmation 2023-2027, elle devrait l'être pour la programmation suivante. Pour la prochaine programmation, le réseau Natura 2000 pourra être financé soit par le FEDER (Fonds européen de développement régional), soit par le FEADER au titre de l'intervention "Préservation et restauration du patrimoine naturel et forestier dont les sites Natura 2000 » ou, pour le cas particulier de la Corse, au titre de l'intervention "Préservation et restauration du patrimoine naturel et forestierCorse » tel que prévu par le Plan stratégique national de la Politique agricole commune (PAC) 20232027. Ces interventions qui s'inscrivent dans les aides non surfaciques, permettent de financer l'élaboration et l'animation des documents d'objectifs ainsi que les contrats Natura 2000 forestiers et ni agricoles - ni forestiers, mais également d'autres actions de préservation ou de restauration du patrimoine naturel et/ou forestier hors des zones Natura 2000. 103 Rapport special nº 1/2017 : Des efforts supplementaires sont necessaires pour exploiter pleinement le potentiel du reseau Natura 2000 104 Sachant qu'environ 77% de la superficie Natura 2000 terrestre etaient concernes par un autre statut de protection, il est certain que d'autres fonds publics (avec ou sans cofinancements communautaires) servent la cause de Natura 2000. Cependant, les financements des conseils departementaux dans le cadre de leur politique sur les espaces naturels sensibles ou encore ceux des agences de l'eau qui soutiennent aussi indirectement des objectifs Natura 2000 sont difficiles a evaluer. Le PAF 2014-2020 signalait cette inconnue, mais estimait neanmoins necessaire d'augmenter les financements envisages au regard des enjeux. 105 The Institute for Éuropean Énvironment Policy (IÉÉP), UNÉP-WCMC and Trinomics (prepared for the ÉÉA), Management effectiveness in the ÉU's Natura 2000 network of protected areas 106 Resolution du Parlement europeen du 15 novembre 2017 sur un plan d'action pour le milieu naturel, la population et l'economie. PUBLIÉ La préoccupation des conseils régionaux pour la gestion des aides non surfaciques du FEADER est d'abord centrée sur le volet agricole (installation des jeunes, aides aux investissements) qui est sensible et porte sur des montants financiers importants. Si ce volet fait l'objet d'échanges actifs dans les régions entre l'État et les conseils régionaux, la mission a constaté qu'il n'en était pas de même pour le volet Natura 2000 qui a semblé pour l'instant ignoré ou négligé. Cette situation s'explique notamment par le fait que les aides non surfaciques de la PAC sont pilotées par les vice-présidents et les services chargés de l'agriculture dans les conseils régionaux pour qui Natura 2000 n'est pas prioritaire. Il en est de même à l'échelon national où le MAA assure le pilotage et la négociation d'ensemble avec les Régions, le MTE étant associé pour les interventions relatives à Natura 2000 et à la biodiversité. Én fin d'annee 2021, toutes les regions, sauf deux d'entre elles, envisageaient d'activer les interventions du FÉADÉR pour financer Natura 2000. L'une des deux regions qui n'avait pas prevu de financer Natura 2000 sur des fonds FÉADÉR prevoyait de le faire a partir du FÉDÉR107. La situation etait plus incertaine pour l'autre region qui n'avait pas active l'intervention "Preservation et restauration du patrimoine naturel et forestier dont les sites Natura 2000 », ce qui a conduit le Prefet de region a alerter le president du Conseil regional sur les risques que cette situation pourrait entraîner quant a la perennite de la politique publique. Les projets de maquettes de la programmation FEADER préparés par les Régions ne permettent pas d'identifier, à ce stade, la part qui sera attribuée spécifiquement à Natura 2000 dans les interventions mentionnées ci-dessus. Cependant, les montants totaux envisagés par plusieurs régions sur ces interventions seraient inférieurs au seul montant engagé pour Natura 2000 lors de la programmation précédente. Si la situation restait en l'état les moyens consacrés à Natura 2000 pourraient diminuer dans certaines régions alors qu'ils étaient déjà inférieurs aux besoins notifiés à la Commission européenne. La décentralisation aux Régions des dispositifs non surfaciques du FEADER emportera transfert des crédits de contreparties nationales en application de la loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière « DDADUE » du 3 décembre 2020. Les modalités doivent être précisées par ordonnance dans les 18 mois, soit avant la fin du 1er semestre 2022. La méthode d'évaluation des crédits de l'État à transférer au titre de la prochaine programmation du FEADER, a été définie par le comité État-Régions. Elle est la même pour les crédits venant du MAA ou du MTE. Elle est basée sur la moyenne des crédits engagés par l'État sur la période 2014-2020 en contrepartie de crédits du FEADER, ce qui permet de prendre en compte la dynamique globale de la programmation qui connait des variations inter annuelles. La source de données est l'outil Osiris d'instruction des crédits FEADER. La méthode de répartition de cette enveloppe entre régions n'était, à la connaissance de la mission, pas arrêtée en fin d'année 2021. Il conviendra de traiter le cas de régions qui n'auraient pas activé la mesure permettant de financer la gestion Natura 2000 sur le FEADER. Celles qui l'auraient prévu sur le FÉDÉR devraient également être éligibles à un transfert de crédits de l'État. En revanche, rien ne justifierait un transfert pour celles qui n'auraient inscrit aucun financement pour Natura 2000 sur les fonds structurels tant que ne seraient pas clarifiées les modalités de financement par la Région du périmètre décentralisé de cette politique. Ces incertitudes sur la programmation des financements par les Régions viennent confirmer l'inquiétude exprimée auprès de la mission par les parties prenantes quant à la pérennité du montant des 107 Une autre region pourrait egalement faire appel au FÉDÉR bien qu'elle ait prevu d'ouvrir la mesure du FÉADÉR pour Natura 2000. PUBLIÉ financements consacrés jusqu'à présent à la gestion Natura 2000 (FÉADÉR/FÉDÉR et contreparties nationales) en raison des fluctuations des politiques régionales108. Certains souhaiteraient que les Régions s'engagent à assurer 100% du financement pour soutenir le programme d'action si le FÉADÉR n'était pas mobilisable une année. Ils demandent que soit formalisé un engagement de la Région qui prévale lors du changement d'exécutif pour parer à tout risque de désengagement sur le programme ou sur une partie (connaissance, animation ou contrats). Ces dispositions sont contraires à l'esprit de la décentralisation et incompatibles avec le principe de libre administration des collectivités territoriales. La programmation du FEADER pour la période 2023-2027 va être un indicateur de la volonté, ou non, des Régions de consacrer des moyens au moins équivalents à ceux que l'État a affectés à Natura 2000 sur la période précédente. Les montants globaux de crédits de l'État (MAA + MTE) à transférer aux Régions restent à confirmer. Pour ce qui concerne Natura 2000, les Régions rencontrées par la mission considèrent que le montant des crédits à transférer au titre des contreparties nationales doit porter non seulement sur les financements de l'État sur le programme 113, mais également les fonds apportés par d'autres financeurs. Én effet, en cas de moindre disponibilité de crédits, l'État a notamment pu s'appuyer sur les agences de l'eau, principalement pour assurer la pérennité des aides à l'animation. Selon une enquête effectuée par la DEB auprès des services déconcentrés, les financements complémentaires représenteraient près de 11 % du montant total des financements nationaux. La situation est cependant très variable selon les régions puisque plusieurs d'entre elles n'y ont pas recours alors que pour d'autres cette part peut s'élever à près de 20%109. L'arrêt de ces financements à partir de 2023 conduirait à une baisse des moyens notamment sur l'animation. Certaines Régions ont soulevé le cas des dossiers qui étaient financés à 100 % sur des crédits de l'État en fonction de choix locaux. Les services déconcentrés peuvent retenir cette solution qui est adaptée aux projets de faible ampleur, pour lesquels la complexité et les coûts de gestion seraient sinon en proportion trop importants. Il s'agit d'un point d'attention dans le futur pour les Régions. Les Régions considèrent que le montant des crédits à transférer doit également inclure le besoin de financement des missions d'accompagnement de la gestion des sites terrestres. Én effet, les DRÉAL sont amenées à financer des missions d'assistance au réseau (suivi d'espèce ou d'un habitat donné, études multi-sites, prestations d'appui aux animateurs ou de formation, etc.) en s'appuyant notamment sur des organismes à compétences naturalistes (par exemple les conservatoires botaniques) sans nécessairement de contrepartie du FEADER. De leur côté, les opérateurs concernés sont inquiets du manque de visibilité sur la prise en charge future de ces dépenses par les conseils régionaux si le transfert du BOP 113 ne porte que sur la contrepartie du FEADER. Si pour les interlocuteurs de l'État le transfert de moyens de l'État pour compenser la charge décentralisée doit être le plus juste possible afin que la décentralisation ne soit pas considérée comme une défaisance, ils raisonnent en l'état actuel de la gestion du réseau terrestre. De leur côté, les Régions estiment que les montants actuels sont sous-estimés et que le réseau suppose des moyens additionnels qui ne sont pas évalués. Ce constat est conforté par les évaluations des besoins qui figurent dans les programme d'action prioritaires notifiés par la France à la Commission européenne. Outre les sites 108 Les cas de Regions qui ont ete conduites a « reprendre » du FÉADÉR programmes sur Natura 2000 pour abonder d'autres lignes lors de la programmation 2014-2020, ont marque les esprits. 109 Les financements complementaires pesent pour 40% du montant total en Nouvelle-Aquitaine et 19% en Centre-Val de Loire. A l'inverse, les regions Corse, Grand-Ést, Hauts-de-France, PACA et Pays-de-Loire n'y font pas appel. PUBLIÉ pour lesquels l'animation est à mettre en place, les contrats forestiers et ni agricoles-ni forestiers restent sous utilisés alors que l'UMS Patrinat a établi l'effet positif de ces contrats110. En effet, seulement 54 % des sites ont utilisé cet outil de 2007 à 2020, ce qui fait qu'un nombre important d'espèces et d'habitats d'intérêt communautaire n'est pas touché (une espèce sur deux). Enfin, lors du vote du projet de loi « 3DS » au Sénat, un article 13 bis avait été ajouté afin que puisse être accordée, par le préfet ou par le président du conseil régional lorsque le projet porte sur un site Natura 2000 exclusivement terrestre, une dérogation au principe de participation minimale au financement d'une opération d'investissement par toute collectivité territoriale maître d'ouvrage. L'Assemblée nationale a ajusté les conditions de mise en oeuvre de la dérogation en supprimant la possibilité que la dérogation soit accordée par le président du conseil régional. L'article 13 bis adopté réserve donc au seul préfet de département la possibilité d'accorder une dérogation au taux de participation minimale de la collectivité maître d'ouvrage d'un site Natura 2000 exclusivement terrestre111. Là où elle sera appliquée, cette disposition conduira à augmenter le besoin de financement en contrepartie nationale du FÉADÉR et donc à solliciter les ressources du conseil régional qui n'aura pas part à la décision. Afin que l'État n'impose pas unilatéralement une charge nouvelle à la Région sans son consentement, il semble opportun que le préfet de département consulte au préalable le conseil régional avant d'accorder ce type de dérogation. La décentralisation aux Régions de la gestion des sites exclusivement terrestres, associée à la fonction d'autorité de gestion du FÉADÉR, est perçue comme un risque de nouvelles difficultés par de nombreuses parties prenantes. Les structures qui élaborent les DOCOB et assurent l'animation des sites, sont attachées à la continuité de la gestion financière. Elles craignent que la période de transition liée à la décentralisation conduise à des délais de paiement susceptibles d'engendrer des difficultés de trésorerie majeures pour certaines structures associatives et même au risque d'une voire plusieurs années blanches sur le FÉADÉR. Ces craintes trouvent leur fondement dans les difficultés rencontrées au début de la programmation 20142020 pour l'instrumentation des aides, alors que les DREAL ont pourtant été proactives. En effet, il a fallu trois ans pour mettre en place le nouveau dispositif de gestion du FEADER. Les retards de mise 110 A la suite d'un appel a contributions a l'echelle nationale, 329 documents de suivi ont ete recueillis, et, apres filtre, les resultats ont ete analyses sur des donnees recoltees sur un total de 219 parcelles issues de 50 sites. Selon les suivis analyses, l'efficacite des mesures contractuelles est averee dans 77 % des cas. 111 Article 13 bis (nouveau) : Avant le dernier alinea du III de l'article L.1111-10 du code general des collectivites territoriales, il est insere un alinea ainsi redige : « Pour les projets d'investissement destines a restaurer la biodiversite au sein d'un site Natura 2000 exclusivement terrestre, cette participation minimale du maître d'ouvrage peut faire l'objet de derogations accordees par le representant de l'État dans le departement, au vu de l'importance de la degradation des habitats et des especes, des orientations fixees dans le document d'objectifs mentionne a l'article L. 414-2 du code de l'environnement, et lorsqu'il estime que la participation minimale est disproportionnee au vu de la capacite financiere du maître d'ouvrage. Cette derogation est applicable aux projets d'investissement qui sont entierement compris sur le territoire d'une commune de moins de 3 500 habitants ou d'un groupement de collectivites territoriales de moins de 40 000 habitants en assurant la maîtrise d'ouvrage. » PUBLIÉ en oeuvre des actions puis d'instruction des dossiers et de versement des aides financières ont très fortement impacté: La confiance entre les structures animatrices Natura 2000 et les acteurs locaux ; La tresorerie de certaines structures animatrices Natura 2000 avec pour effet de demobiliser les elus dans leur role de presidence des comites de pilotage; La tresorerie de certaines structures engagees dans des mesures de gestion avec un risque tres fort de voir diminuer l'adhesion des acteurs locaux aux dispositifs d'aides financieres dans la programmation 2021-2027. Les structures animatrices insistent fortement sur la nécessité d'anticiper afin que le dispositif financier soit au point pour être opérationnel sans rupture dès 2023. Certains sont d'autant plus inquiets que leur dépendance à l'égard des crédits Natura 2000 est importante, ce d'autant plus qu'ils s'accompagnent souvent de moyens additionnels notamment sur les plans nationaux d'action (PNA) pour les espèces menacées. Les bénéficiaires de contrats ne sont généralement pas très inquiets quant à la capacité des conseils régionaux à prendre en charge à terme la gestion des contrats Natura 2000 sachant qu'ils ont déjà l'expérience de la gestion des fonds européens. Toutefois, à la différence de la gestion intégrée assurée par les services de l'État, ils redoutent une gestion en silos dans les conseils régionaux, les aides du FEADER étant gérées par le service en charge des affaires européennes ou agricoles alors que le suivi des sites relèvera d'un service en charge de la biodiversité. Leur inquiétude principale porte également sur la période de transition. Beaucoup envisagent au moins une année blanche avec des contrats non signés, ce qui peut déstabiliser les structures qui disposent d'une trésorerie réduite sachant que les délais de paiement de la part FEADER sont longs. De manière plus spécifique, certains opérateurs de sites craignent que les montants de financement qu'ils obtenaient de l'État ne soient pas maintenus après le transfert : par exemple certains conseils régionaux pourraient ne plus financer autant l'ONF au motif que « c'est l'État » ; les parcs nationaux (pour le coeur de parc en Natura 2000) pourraient ne plus être éligibles au FÉADÉR puisque la contrepartie nationale vient du budget de l'établissement public112 ; des PNR craignent que le montant des contrats qu'ils obtiennent pour l'animation des sites vienne en déduction de la dotation qu'ils reçoivent du conseil régional. Ces situations particulières méritent d'être clarifiées pour ne pas démobiliser des opérateurs qui ont fait leurs preuves. Des conseils régionaux ont également souligné que la prise en charge nouvelle du financement de l'élaboration, de la révision et de l'animation des DOCOB allait augmenter leurs dépenses de fonctionnement en 2023, ce qui pourrait réduire leur marge de manoeuvre pour augmenter leurs autres dépenses si de nouvelles contraintes du type des « contrats de Cahors » étaient imposées aux collectivités113. Lorsque l'etablissement public charge de la gestion du parc elabore ou revise le DOCOB, il peut obtenir un financement sur les fonds europeens pour le coeur du parc (poste animation et contrats forestiers) en contrepartie de la part nationale assuree par le budget de l'etablissement. Dans la mesure ou certaines d'entre elles sont reticentes voire opposees a financer des etablissements publics de l'État, il conviendra de preciser avec les Regions les conditions d'eligibilite des etablissements publics de parcs nationaux a l'egard du FÉADÉR lorsque la gestion de sites en coeurs de parcs n'est pas portee par des collectivites. 112 La derniere annee d'execution des contrats financiers dits de Cahors limitant a 1,2 % au maximum la hausse des depenses de fonctionnement, pour la periode 2018-2020, de 321 grandes collectivites (communes, intercommunalites, departements et regions) a ete suspendue par le gouvernement des le premier confinement. Un dispositif du meme type ne pourrait s'appliquer a nouveau qu'apres son inscription dans une nouvelle loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. 113 PUBLIÉ Pour les sites Natura 2000 exclusivement terrestres, l'article 13 du projet de loi « 3DS » modifie l'article 1395 E du code général des impôts114 pour faire du président du conseil régional ou, en Corse, du président de la collectivité de Corse, l'autorité compétente, à la place du préfet, pour : - L'instruction et le contrôle des chartes115 et des exonérations liées en matière de fiscalite116 ; - L'établissement de la liste mentionnée aux I et II de l'article 1395 É du code général des impôts pour l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) perçue au profit des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Les signataires des contrats Natura 2000 ou adhérents à une charte Natura 2000 ont la possibilité de demander à bénéficier de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les parts communale et intercommunale en application de l'article 1395 É du code général des impôts117 qui prévoit une exonération d'une durée de cinq ans renouvelable, à compter de l'année qui suit celle de la signature du contrat ou de l'adhésion à la charte, pour les terrains situés dans un site Natura 2000 faisant l'objet d'un engagement de gestion. La liste des parcelles qui est arrêtée par le préfet à l'issue de l'approbation du document d'objectifs d'un site Natura 2000, le sera par le président du conseil régional à partir de 2023. Les pertes de recettes qui résultent de cette exonération, pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sont compensées par l'État en application du B de l'article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. L'introduction d'un coefficient de minoration entre 2009 et 2016 a, de fait, progressivement Article 13 II. du PJL 3DS : II. L'article 1395 É du code general des impots est ainsi modifie : 1° Au premier alinea du I, les mots : « le prefet » sont remplaces par les mots : « l'autorite competente » ; 2° Le meme I est complete par un alinea ainsi redige : « L'autorite competente mentionnee au premier alinea du present I et au 1 du II est le prefet ou, pour les sites Natura 2000 exclusivement terrestres, le president du conseil regional ou, en Corse, le president de la collectivite de Corse. » ; 3° Au premier alinea du II, les mots : « le prefet » sont remplaces par les mots : « l'autorite competente ». 114 L'article R. 414-11 du code de l'environnement prevoit qu'il est possible d'ajouter une charte au sein du DOCOB. Élle comprend deux volets : des engagements de « bonnes pratiques » (obligatoire) et, de maniere facultative, un engagement specifique a une ou plusieurs activites qui dispense d'evaluation des incidences. La charte peut etre signee individuellement par des proprietaires, professionnels ou utilisateurs du site pour une duree de 5 ans (art. R414-12 du CÉ) et pour les types de recommandations et engagements concernant les milieux qu'ils utilisent. La souscription a la charte est une demarche volontaire, sans donner lieu a une contrepartie financiere. 115 116Les signataires de chartes et contrats Natura 2000 sont exoneres des droits de mutation (successions et donations, art. 793 du CGI) a concurrence des ¾ de leur montant si les heritiers, legataires ou donataires prennent l'engagement pendant 18 ans d'appliquer une gestion conforme aux objectifs du DOCOB. Pour elaborer le revenu net foncier, les signataires peuvent obtenir des deductions de charges lies aux travaux de restauration et de gros entretiens sur les sites Natura 2000 (art. 31 du CGI) s'ils ont reçu l'accord prealable de l'autorite administrative competente. Article 1395 É du code general des impots : I. ­ Les proprietes non baties classees dans les premiere, deuxieme, troisieme, cinquieme, sixieme et huitieme categories definies a l'article 18 de l'instruction ministerielle du 31 decembre 1908 sont exonerees de la taxe fonciere sur les proprietes non baties perçue au profit des communes et de leurs etablissements publics de cooperation intercommunale lorsqu'elles figurent sur une liste arretee par le prefet a l'issue de l'approbation du document d'objectifs d'un site Natura 2000 et qu'elles font l'objet d'un engagement de gestion defini a l'article L. 414-3 du code de l'environnement pour cinq ans, conformement au document d'objectifs en vigueur. L'exoneration est applicable pendant cinq ans a compter de l'annee qui suit celle de la signature du contrat ou de l'adhesion a la charte et est renouvelable. La liste des parcelles concernees ainsi que les modifications qui sont apportees a cette liste sont communiquees par le prefet a l'administration des impots avant le 1er septembre de l'annee qui precede l'annee d'imposition. 117 II. ­ 1. Pour beneficier de l'exoneration, le proprietaire doit fournir au service des impots avant le 1er janvier de la premiere annee au titre de laquelle l'exoneration est applicable ou renouvelable l'engagement souscrit concernant les parcelles lui appartenant inscrites sur la liste dressee par le prefet. Pour les parcelles donnees a bail en application des articles L. 411-1 et suivants du code rural et de la peche maritime, l'adhesion a la charte ou le contrat doit etre cosigne par le preneur. PUBLIÉ fait supporter aux communes le coût de la politique environnementale de l'État118. A compter de 2017, la compensation de l'exonération de taxe a été figée au niveau de l'année 2016 (article 33 de la loi de finances pour 2017). Depuis 2017, l'État compense intégralement les pertes de recettes lorsque le montant de l'exonération de taxe foncière est supérieur à 10 % du budget annuel de fonctionnement de la commune ou de l'EPCI (article 167 de la loi n°2016-1087 du 8 août 2016). Én l'état, cet article s'est avéré inadapté aux situations rencontrées dans les territoires puisqu'il n'existe pas de commune ou d'ÉPCI à fiscalité propre dont le montant de l'exonération de la TFPNB représente au moins 10 % du budget de fonctionnement. Én plus des contraintes financières qui s'imposent aux communes, le manque de compensation de l'exonération de TFPNB a pour effet de les démobiliser alors même que le dispositif Natura 2000 vise à s'appuyer sur les collectivités locales pour piloter la gouvernance des sites. Selon les gestionnaires de sites, la défiance des élus locaux à l'égard de Natura 2000 serait, en partie au moins, liée à la question de la fiscalité communale. Ils s`accordent également pour dire que le processus des chartes a perdu son dynamisme depuis que l'État ne compense plus intégralement la perte de recette des communes liée à l'exonération de la TFPNB. Depuis la diminution de la compensation financière de l'État versée aux collectivités, certains services de l'État ont d'ailleurs fait le choix de ne plus communiquer sur les chartes pour éviter d'impacter les recettes des communes et EPCI. De ce fait, dans certains départements, il n'y a quasiment plus eu de nouvelles signatures de chartes. A l'inverse, certains autres departements restent allants pour faire signer des chartes119. Dans certains cas, des signataires de charte renoncent a solliciter l'exoneration de la TFPNB du fait de l'impact sur les communes120. Lors de l'examen du projet de loi « 3DS », afin de corriger le manque de compensation de l'exonération de la TFPNB, le Sénat avait adopté un article 13 ter (nouveau) qui abaissait le seuil à 5% des recettes réelles de fonctionnement annuelles121. Cette disposition a été supprimée lors de l'examen à l'Assemblée nationale, ce qui ne facilitera pas la tâche des conseils régionaux pour inciter les communes et ÉPCI à s'impliquer dans la gestion des sites Natura 2000. Par ailleurs, un effort a été fait depuis 2019 pour « bonifier » la dotation globale de fonctionnement des communes dont une part importante du territoire est classée en site Natura 2000 (article 256 de la loi de finances pour 2019)122. La dotation est répartie entre les communes de moins de 10 000 ha- Les collectivites ont perçu une compensation liee aux exonerations consenties a hauteur de : 84 % en 2009 ; 78 % en 2010 ; 61 % en 2012 ; 51 % en 2013 ; 41 % en 2014 ; 29 % en 2015 ; 22,39 % depuis 2016. 118 Par exemple, dans le Calvados, 22 nouvelles chartes ont ete signees en 2010-2011, mais seulement 3 entre 2013 et 2019 plus 9 renouvellements. Én revanche, dans les Vosges, le nombre de chartes reste stable autour de 6 nouvelles chartes en moyenne par an. 119 A titre d'exemple, l'ONF a signe une charte d'une duree de 10 ans relative a 74 parcelles couvrant une superficie totale de 984 hectares en foret de Cerisy. L'office n'a cependant pas sollicite l'exoneration de la TFPNB du fait de l'impact important sur le budget de la commune de Montfiquet (commune du Calvados d'une centaine d'habitants dont la plus grande partie du territoire est couverte par la foret de Cerisy). 120 Article 13 ter (version Senat) : I. ­ Au deuxième alinéa du III de l'article 167 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, l'année : « 2017 » est remplacée par l'année : « 2022 », le taux : « 10 % » est remplacé par le taux : « 5 % » et les mots : « budget annuel de fonctionnement » sont remplacés par les mots : « recettes réelles de fonctionnement annuelles ». II. ­ La perte de recettes résultant pour l'État du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. 121 122 Depuis la loi de finances pour 2020, le verdissement de la dotation globale de fonctionnement a ete etendu aux communes comprises dans un coeur de parc national (141 en 2021 pour 4 M) ou au sein d'un parc naturel marin (219 en 2021 pour 500 k). Le projet de loi de finances pour 2022 prevoit d'instituer une quatrieme fraction, d'un montant PUBLIÉ bitants dont le territoire terrestre est couvert à plus de 75 % par un site Natura 2000 et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique, au prorata de la proportion du territoire terrestre de la commune couverte par un site Natura 2000. Dotée d'un montant de 5 millions d'euros en 2019, la dotation a été versée à 1 122 communes. En 2020 et 2021, ce sont 5,5 M qui ont été versés respectivement à 1 223 et 1 228 communes. Le projet de loi de finances pour 2022 élargit les bénéficiaires de la part Natura 2000 en abaissant de 75 à 60 % le taux minimal de couverture du territoire de la commune par la zone protégée. Le PLF substitue le potentiel financier au potentiel fiscal par habitant « de manière à mieux refléter la richesse mobilisable par les communes ». Le montant budgété pour la fraction Natura 2000 est de 52,5% d'une enveloppe portée à 20 M. de 5 M (25 % de l'enveloppe globale), destinee a « prendre en compte les charges pouvant résulter des aménités rurales pour les communes se trouvant dans les parcs naturels régionaux (PNR) ». PUBLIÉ Én 2010, les Parties a la Convention sur la diversite biologique (CDB123) ont adopte a Nagoya (Japon) le Plan strategique pour la biodiversite 2011-2020 et ses 20 objectifs dits « d'Aichi124 », afin d'enrayer l'erosion de la biodiversite. L'extension et le renforcement du reseau d'aires protegees correspondent a l'objectif 11 d'Aichi qui visait la protection par des aires protegees. La France a traduit les objectifs d'Aichi dans sa strategie nationale pour la biodiversite (2011-2020) issue des lois Grenelle et s'est dotee de deux strategies distinctes pour les aires protegees : la strategie de creation des aires protegees terrestres en metropole (SCAP 2009-2019), et la strategie de creation et de gestion des aires marines protegees (SCGAMP- 2012-2020). Jusqu'alors les aires protegees n'avaient pas fait l'objet d'une politique globale et strategique. Parmi les objectifs initiaux, on peut citer en particulier la creation de trois parcs nationaux (forets, zones humides et littoral) et l'acquisition de 20 000 ha de zones humides. La nouvelle strategie en faveur de la biodiversite de l'Union europeenne (publiee le 20 mai 2020) et la conference des parties signataires de la Convention sur la diversite biologique (CDB) qui devrait se tenir en Chine en avril 2022 fixeront le nouveau cadre international pour l'action en faveur de la biodiversite et en particulier pour le developpement des aires protegees. La Commission europeenne affiche d'ores et deja une ambition forte en la matiere et se fixe pour objectif de proteger au moins 30 % de la surface terrestre et 30 % de la surface marine de l'Union d'ici 2030, dont au moins un tiers, soit 10 % des terres et 10 % des mers de l'Union, devraient etre strictement protegees. Dans le contexte des nouveaux objectifs europeens, le President de la Republique s'est engage, a l'occasion du One Planet summit le 11 janvier 2021, a appliquer ce niveau de protection des territoires marins et terrestres des 2022 pour la France et a annonce l'adoption de la strategie nationale pour les aires protegees 2030 (SNAP). Cette nouvelle strategie 125 prend la suite de la strategie de creation d'aires protegees 2009-2019 (SCAP), et integre a la fois les enjeux terrestres et maritimes pour la metropole et les Outre-mer. Élle se fonde sur l'ambition portee par la France de proteger 30% de son territoire national et des espaces maritimes sous juridiction ou souverainete, dont un tiers sous protection forte (soit 10%)126. Élle vise egalement le developpement et la structuration d'un reseau d'aires protegees ecologiquement interconnectees, efficacement gerees et integrees dans les territoires. Élle sera declinee en plans d'action triennaux. La SNAP s'inscrit dans un cadre institutionnel nouveau puisque les collectivites territoriales et les etablissements publics de cooperation intercommunale (ÉPCI) beneficient d'une liberte 123 La Convention sur la diversite biologique (CDB, ou convention de Rio) est un traite international adopte lors du sommet de la Terre a Rio de Janeiro en 1992. 124 Nom d'une prefecture au Japon 125 Disponible sur le site de l'OFB : https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/DP_Biotope_Ministere_strataires-protegees_210111_5_GSA.pdf 126 Les engagements de la France portent sur l'ensemble du territoire national (y compris la Polynesie française et la Nouvelle-Caledonie) PUBLIÉ d'administration accrue et de competences particulieres et elargies en matiere de biodiversite. Élles sont de fait des partenaires essentiels aux cotes de l'État pour preserver la biodiversite. La reussite de cette strategie depend donc de sa capacite a mobiliser largement les acteurs des territoires et a s'appuyer sur les dynamiques locales. La loi dite « Climat et Resilience » (loi n°2021-1104 du 22 aout 2021- art. 227) introduit la nouvelle strategie dans le code de l'environnement en creant l'article L110-4. Élle fait explicitement de la concertation avec les representants des collectivites territoriales et leurs groupements une condition de son elaboration. Dans la droite ligne de la loi, les plans d'actions nationaux triennaux seront declines et alimentes par des plans d'actions elabores a l'echelle regionale conjointement par les services de l'État avec les Regions, cheffes de file des collectivites en matiere de biodiversite. Dans ce cadre, et pour le premier plan triennal, chaque territoire regional devra elaborer, d'ici octobre 2022, conformement a la lettre de cadrage en date du 7 octobre 2021 de la Secretaire d'État a la biodiversite aux prefets et aux presidents des Regions, un plan d'actions pour la periode 2022-2024, a partir de propositions initiees dans les departements. Les differents indicateurs sur le nombre et la couverture en espaces proteges a differentes echelles sont tenus a jour par le centre de donnees et d'expertise sur la nature, l'Unite mixte de services patrimoine naturel (UMS Patrinat)127. Les donnees relatives a la connaissance de la biodiversite sont diffusees sur le portail de l'Inventaire national du patrimoine naturel (INPN), dependant du Museum national d'histoire naturelle. Les donnees de l'INPN constituent la reference du systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) et de l'Observatoire national de la biodiversite (ONB) en matiere de connaissances sur la biodiversite et la geo diversite, comme sur les aires protegees. Les statuts juridiques des espaces proteges instaures par le droit de l'environnement - et les legislations sectorielles128- sont nombreux et conferent aux espaces geographiquement delimites une protection a un degre qui varie. Frequemment, des regimes de protection differents se cumulent sur un territoire, ce qui tend a compliquer la comptabilite des surfaces protegees. L'INPN classe les statuts d'aires protegees selon 4 types de protections (cf. figure 1) : Reglementaires (les mesures de protection instaurees par le code de l'environnement, un decret, un arrete ou une autre decision d'autorite administrative) ; Par la maitrise fonciere (acquisition de terrains a des fins conservatoires) ; Contractuelles ; Au titre de conventions internationales. 127 L'UMS PatriNat assure des missions d'expertise et de gestion des connaissances pour ses trois tutelles, que sont l'Office français de la biodiversite (OFB), le Museum national d'Histoire naturelle (MNHN), et le Centre national de la recherche scientifique (CNRS). 128 GUIGNIÉR A. et PRIÉUR M., UICN, « Le cadre juridique des aires protegees en France », juillet 2010 PUBLIÉ Figure 1 : Représentation des outils aires protégées terrestres selon les types de protection129. Les protections reglementaires comprennent les reserves naturelles et leurs perimetres de protection, les reserves biologiques, les coeurs de parcs nationaux, les arretes de protection et les reserves nationales de chasse et de faune sauvage. Les réserves naturelles Les reserves naturelles sont des espaces proteges terrestres ou marins dont le patrimoine naturel est exceptionnel sur le plan de la biodiversite, voire geologique. Le statut de « Reserve naturelle » (RN) est l'un des plus forts statuts de protection en France et l'outil prioritaire de la Strategie de creation d'aires protegees. Il existe actuellement 353 reserves naturelles en France130 ; elles repondent aux objectifs de conservation precises par l'article L. 332-1 du code de l'environnement. Trois statuts de reserves naturelles coexistent : Les reserves naturelles nationales (RNN), creees par l'État, sont sous sa responsabilite. Le Prefet est l'autorite responsable au niveau local. La duree du classement en reserve naturelle nationale est non limitee. Il existe 167 reserves naturelles nationales (47,3% des RN) pour 72 068 006 hectares (99,8% de la surface totale des RN) dont 71 887 311 hectares en Outre-mer. Les plus grandes RNN sont : la RN des Terres australes françaises qui couvre 67,2 millions d'hectares et la RN des Nouragues en Guyane qui protege 100 000 ha de foret tropicale. Les reserves naturelles regionales (RNR), creees par les conseils regionaux et sous leur responsabilite, instaurees par la loi n° 2002-276 du 27 fevrier 2002 (dite « democratie de 129 Source : LÉONARD L., WITTÉ I., ROUVÉYROL P. & HÉRARD K.- UMS PatriNat, « Representativite et lacunes du reseau d'aires protegees metropolitain terrestre au regard des enjeux de biodiversite », octobre 2020. 130 https://www.reserves-naturelles.org/patrimoine/chiffres-cles PUBLIÉ proximite »). La duree du classement en RNR peut-etre definie dans la deliberation, et le classement est alors renouvelable et, en regle generale, prolonge dans la duree. Il existe 179 reserves naturelles regionales (50,7% des RN) pour 41 292 hectares (0,1% de la surface totale en RN). Élles sont de superficie moyenne plus reduite que les RNN : en moyenne, pour le territoire metropolitain, une RNR concerne une surface de 231 ha, contre 1203 ha pour une RNN. La plus grande s'etend sur 5 110 hectares (massif du Pibeste- Hautes-Pyrenees). Les reserves naturelles de la collectivite territoriale de Corse (RNC), repondent aux memes criteres et aux memes objectifs de gestion que les reserves naturelles continentales mais ont des statuts particuliers. La gestion et le controle de la reglementation des six reserves naturelles nationales creees avant 2002 131 sont sous la responsabilite de la Collectivite Territoriale de Corse132. Depuis 2002, l'Assemblee de Corse decide du classement en reserve naturelle ; en 2017, la Collectivite a ainsi cree la RNC du massif du Monte Rotondo. Les reserves naturelles sont un element essentiel des politiques de preservation de la biodiversite en Corse, auxquelles contribue fortement le Conservatoire du littoral. La Corse compte a ce jour 7 reserves naturelles etablies sur une superficie totale de 86 624 hectares. Tableau 1 : nombre et superficie (en hectares) des réserves naturelles en France RNN Nb Metropole Outre-Mer Total 149 18 167 Superficie 180 695 71 887 311 72 068 006 Nb 177 2 179 RNR Superficie 38 225 3 067 41 292 7 86 624 Nb 7 RNC Superficie 86 624 Nb 333 20 353 TOTAL Superficie 305 543 71 890 378 72 195 921 L'association Réserves naturelles de France (RNF) fédère et anime le réseau national de l'ensemble des réserves naturelles. Elle assure la coordination technique des réserves naturelles en métropole et en Outre-mer, ainsi que leur représentation auprès des pouvoirs publics à l'échelle nationale. Élle rassemble l'État, les Régions, les organismes gestionnaires, experts de la biodiversité, professionnels et bénévoles. Les périmètres de protection Les perimetres de protection sont des « zones tampon » instituees autour des reserves naturelles par le Conseil regional, pour les reserves naturelles regionales, ou le representant de l'État, pour les reserves naturelles nationales. Én Corse, la decision releve de la Collectivite de Corse lorsque celle-ci a pris la decision de classement. Ce statut peut soumettre le perimetre a un regime particulier ou interdire toute action susceptible d'alterer le caractere ou de porter atteinte a la reserve naturelle. Élles peuvent concerner les memes actions que celles visees par la reglementation interne de la reserve naturelle. L'outil permet de favoriser l'acculturation et peut prefigurer une extension de RNN. L'INPN répertorie actuellement 16 périmètres de protection des RNN (PPRNN) qui couvrent 303 624 ha sur terre et plus de 1 millions de km² sur le territoire maritime. Les réserves biologiques 131 Les 6 RN de : « Scandola », « l'etang de Biguglia », « les Bouches de Bonifacio », « les îles Cerbicale », « les Tre Padule de Suartone » et « les îles du Cap Corse ». 132 Loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative a la Corse (decret d'application du 18 mai 2005) et celle du 27 fevrier 2002 relative a la Democratie de Proximite PUBLIÉ Ce statut133 s'applique uniquement aux forets gerees par l'Office national des forets (forets publiques) et a pour but la protection d'habitats remarquables ou representatifs en milieu forestier ou en milieu associe a la foret (landes, mares, tourbieres, dunes). Selon les objectifs, on distingue les reserves biologiques integrales (RBI), destinees a l'evolution des ecosystemes sans interference et les reserves biologiques dirigees (RBD) ou une gestion specifique est appliquee pour conserver les especes vulnerables ou des habitats menaces. Dans les premieres, toutes les recoltes et l'exploitation forestiere sont interdites, a l'exception de l'elimination des especes exotiques ou la coupe d'arbres presentant des risques de chute. La surface des RBI en metropole varie d'une cinquantaine a plus de 2 500 hectares. La plus grande RBI, plus de 60 000 ha, se trouve en Guyane. Én 2021, le reseau national134 compte 257 reserves biologiques, couvrant plus de 50 000 hectares dans les forets de metropole (dont 50% en RBI) et plus 100 000 hectares dans les departements d'Outremer (dont 90% en RBI). Une cinquantaine de projets seraient en cours d'instruction. Les zones « coeur » des parcs nationaux Il existe 11 parcs nationaux qui couvrent des domaines terrestres et maritimes varies et representent par leurs perimetres complets pres de 8% du territoire français (soit plus de 5 millions d'hectares). Un parc national est compose de deux zones : le « coeur de parc » et une « aire d'adhesion ». Les coeurs de parc national font l'objet d'une reglementation stricte et la priorite est donnee a la protection des milieux, des especes, des paysages et du patrimoine. Une « reserve integrale » peut y etre instituee afin d'assurer, dans un but scientifique, une protection plus grande encore de certains elements de la faune et de la flore. Les zones « coeur de parc » couvrent 26 174 km² (25 677 km² en milieu terrestre et 497 km² en milieu marin). Én milieu terrestre, elles contribuent pour pres de 4% a la surface des aires protegees. Un processus de creation d'un parc national dedie aux zones humides s'engage en 2021. Le processus est lance concretement avec la recherche de sites potentiels pour accueillir ce parc. Les arrêtés de protection Trois statuts existent : l'arrete de protection de biotope, l'arrete de protection de geotope et l'arrete de protection des habitats naturels. L'arrete de protection de biotope (APB), decline aux articles R.411-15 a R.411-17 du code de l'environnement, permet de proteger, depuis 1977, les habitats d'especes protegees, animales et vegetales. Il existe 994 APB qui couvrent 216 619 ha. L'APB est un statut de protection forte local, cible et simple dans sa creation, qui a remporte le plus d'adhesion a la mise en oeuvre effective de la SCAP135. La loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a institue deux statuts d'APB supplementaires : 133 Article L212-2-1 du Code forestier : « ...Ces reserves biologiques sont creees par arrete conjoint des ministres charges de la foret et de l'environnement, apres avis du Conseil national de la protection de la nature, puis accord de la collectivite [...] Les reserves biologiques sont gerees conformement a un plan de gestion, approuve par arrete conjoint des ministres charges de la foret et de l'environnement. » 134 https://www.onf.fr/onf/lonf-agit/+/a3a::les-reserves-biologiques-des-espaces-proteges-dexception.html Bilan de la SCAP 2009/2019 et perspectives pour la Strategie des aires protegees - Conseil national de la protection de la nature- deliberation n°2019-29 du 24 septembre 2019. 135 PUBLIÉ L'arrete de protection de geotope (APG), premier outil legislatif de protection de la nature s'appliquant specifiquement a la geologie. La selection des sites d'interet geologique s'appuie sur i) les criteres specifies dans le decret de decembre 2015 ; ii) les sites recenses dans la SCAP et iii) sur l'Inventaire national du patrimoine geologique (INPG). Depuis 2010, 4 APG ont ete instaures pour 64 ha. L'arrete de protection des habitats naturels (APHN) qui vise a proteger specifiquement un habitat tel qu'une tourbiere ou un recif corallien, sans que celui n'abrite necessairement une espece protegee. 6 APHN ont ete crees pour 4 453 ha. Les réserves nationales de chasse et de faune sauvage136 (RNCFS) Ce sont des territoires de reference dedies aux etudes scientifiques ou techniques et a la conservation des especes gibier - mammiferes et oiseaux- dont les effectifs sont en voie de diminution. Élles sont creees par arrete du ministre charge de l'environnement. Leur gestion est principalement assuree par l'Office français de la biodiversite (OFB), associe a l'Office national des forets (ONF) pour certaines d'entre elles. L'OFB gere 10 reserves nationales de chasse et de faune sauvage (35 725 hectares). Il veille au maintien de zones de quietude susceptibles d'accueillir notamment l'avifaune migratrice. Les RNCFS sont dotees d'un comite de gestion et d'un plan de gestion. Selon les mesures conservatoires mises en place, les RNCFS pourraient etre considerees comme une protection forte. Les sites du Conservatoire du littoral Ces sites ont pour vocation la sauvegarde des espaces cotiers et lacustres. Leur acces au public est encourage mais reste defini dans des limites compatibles avec la vulnerabilite de chaque site. Én complement de sa politique fonciere, visant prioritairement les sites de fort interet ecologique et paysager, le conservatoire du littoral peut depuis 2002 exercer son action sur le domaine public maritime. Ce mode de protection est parfois superpose avec d'autres dispositifs reglementaires ou contractuels. Les sites des conservatoires d'espaces naturels Les sites acquis et/ou geres par les 29 conservatoires d'espaces naturels137 (CÉN) contribuent a mieux connaître, preserver, gerer et valoriser le patrimoine naturel et paysager notamment par la maîtrise fonciere. Én 2021, les CÉN interviennent sur un reseau de 3 700 sites couvrant plus de 180 000 ha sur l'ensemble du territoire metropolitain et Nouvelle Caledonie, dont 1 447 sites138 (pour 68 056 ha) sont repertories par l'INPN comme beneficiant d'une protection forte sur le long terme par acquisition et/ou bail emphyteotique. Les conservatoires s'appuient egalement sur la protection reglementaire, puisque 35% de leurs sites d'intervention beneficient d'un statut de protection (parcs nationaux, reserves naturelles nationales et regionales, espaces naturels sensibles, arretes prefectoraux de protection de biotope). 136 137 Articles R. 422-92 a R. 422-94-1 du code de l'environnement https://reseau-cen.org/sites/default/files/fichiers/tdb_2021_bd.pdf 138 Source INPN PUBLIÉ  Les parcs naturels régionaux (PNR) Les PNR ont pour but de valoriser de vastes espaces de fort interet culturel et naturel, de garantir un amenagement et un developpement de ces territoires respectueux de l'environnement et de preserver la flore, la faune et les paysages139. Crees sur la seule volonte des collectivites territoriales (communes, communautes de communes, Departements, Regions) de mettre en oeuvre un projet de territoire se concretisant par la redaction d'une charte, constituant un guide et une reference, renouvelable tous les 15 ans, ils se veulent des instruments souples et peu contraignants. Les PNR sont administres par un syndicat mixte. Ils peuvent porter un SCOT 140 et leur consultation est obligatoire sur divers documents de planification. L'État attribue le label parc naturel regional et participe au budget de fonctionnement des PNR a travers une dotation annuelle forfaitaire de 120 000 a chaque parc. La Federation des parcs naturels regionaux de France (FPNRF) represente l'ensemble des PNR aux niveaux national et international. Élle anime et coordonne techniquement le reseau des PNR, et assure un role de conseil aupres d'eux. 58 parcs naturels régionaux ont été instaurés depuis la création du statut en 1967141. Ils couvrent 16,5 % du territoire français, plus de 4 900 communes, plus de 9 millions d'ha et accueillent près de 4,4 millions d'habitants. Les territoires des PNR comportent une importante partie des autres aires protegees : 47% des reserves biologiques, 36% du reseau Natura 2000, et plus de la moitie des RN sont dans les PNR, qui en sont souvent les gestionnaires. La foret occupe 40% de leur surface contre 27 % en moyenne pour le territoire metropolitain. Des projets de parcs nouveaux sont actuellement en cours de procédure sur le territoire national. Le nombre de 60 PNR devrait être atteint en 2022. Le parc naturel régional est, par essence, un outil d'aménagement durable qui intéresse fortement les intercommunalités qui souhaitent se regrouper pour structurer une politique globale de préservation, d'aménagement, de développement et de promotion de leur territoire. Les PNR sont appelés à jouer un rôle accru en matière d'instauration de protections sur leur territoire. Figure 2 : Carte des 58 parcs naturels régionaux142 139 La loi n°2016-1087 du 8 aout 2016 pour la reconquete de la biodiversite, de la nature et des paysages et le decret d'application n°2017-1156 du 10 juillet 2017 confortent le role des PNR. Les cinq missions des Parcs naturels regionaux (article R333-4 du Code de l'Énvironnement) : la protection et la gestion du patrimoine naturel, culturel et paysager ; l'amenagement du territoire ; le developpement economique et social ; l'accueil, l'education et l'information ; l'experimentation, l'innovation. 140 Le Schema de coherence territoriale (SCoT) est l'outil de conception et de mise en oeuvre d'une planification strategique intercommunale, a l'echelle d'un large bassin de vie ou d'une aire urbaine, dans le cadre d'un projet d'amenagement et de developpement durables (PADD). 141Le 58e est le Parc naturel regional du Doubs Horloger dont le decret de creation a ete signe le 4 septembre 2021. 142 https://www.parcs-naturels-regionaux.fr/mediatheque/ressources/carte-des-58-parcs-septembre-2021 PUBLIÉ  Les aires d'adhésion de parc national Une aire d'adhésion de parc national est définie comme tout ou partie du territoire des communes qui, ayant vocation à faire partie du parc national en raison notamment de leur continuité géographique ou de leur solidarité écologique avec le coeur, ont décidé d'adhérer à la charte du parc national et de concourir volontairement à cette protection. Quand l'aire d'adhésion est une aire marine, elle est également désignée comme l'aire marine adjacente du parc national. Une aire d'adhésion a vocation à être un espace exemplaire en matière de développement durable. Les parcs naturels marins Les parcs naturels marins ont pour but, a l'instar des parcs naturels regionaux, de concilier la protection et le developpement durable de vastes espaces maritimes dont le patrimoine naturel est remarquable. Les sites Natura 2000 PUBLIÉ Les sites Natura 2000 sont des outils de protection contractuelle incluant une part reglementaire, en reference aux evaluations d'incidences. (Cf. annexe 2). Zones humides protégées par la convention de Ramsar143, soit 50 zones humides côtières et intérieures pour une superficie de 181 km² sur terre et près de 200 km² en mer. Réserves de biosphère, espaces terrestres ou marins désignés internationalement dans le cadre du programme de l'UNESCO. Au nombre de 14, elles couvrent près de 6,3% du territoire. Aires spécialement protégées (ASP) relevant d'un protocole (protocole « ASP/DB ») de la convention de Barcelone, adopté en 1995 et entré en vigueur en 1999. Il demande aux Parties de protéger les espaces maritimes ayant une valeur naturelle ou culturelle particulière, par la création d'aires spécialement protégées (ASP) ou d'aires spécialement protégées d'importance méditerranéenne (ASPIM) et de protéger les espèces animales et végétales menacées ou en voie de disparition. La France compte 6 ASPIM144. Zones marines protégées de la convention Oslo-Paris (OSPAR) signée à Paris le 22 septembre 1992, pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-est contre la pollution, ainsi que les effets préjudiciables des activités humaines sur la santé de l'homme et les écosystèmes marins. Aires spécialement protégées de la convention de Carthagène pour la protection des écosystèmes de la mer des Caraïbes ; ces espaces concernent la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Biens naturels inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'UNÉSCO145 (BPM) au nombre de 6 en France146. Géoparcs mondiaux UNESCO dont l'objectif est la protection et la valorisation du patrimoine géologique. Il en existe 7 en France. Tableau 2 : Inventaire des surfaces françaises protégées (actualisation de décembre 2021)147 Métropole Terrestre Marin 143 Éspace designe en application de la Convention relative aux zones humides d'importance internationale, particulierement comme habitats des oiseaux d'eau, dont le traite a ete signe en 1971 sur les bords de la mer Caspienne (a Ramsar en Iran). 144 Parc National de Port-Cros ; Reserve Naturelle des Bouches de Bonifacio ; Parc Marin de la Cote Bleue ; Archipel des Émbiez - Six Fours ; Parc National des Calanques ; Reserve Naturelle Marine de Cerbere-Banyuls 145 Organisation des Nations Unies pour l'education, la science et la culture 146 France - UNÉSCO Centre du patrimoine mondial : http://whc.unesco.org/fr/etatsparties/fr 147 https://inpn.mnhn.fr/espace/protege/stats PUBLIÉ Nombre APB APG APHN BPM Géoparc PN Aire d'adhésion PN Zone de coeur PNM PNR PPRNN RBD RBI RNC RNCFS RNN RNR Réserve de biosphère Réserve intégrale PN Site CdL Site CEN maîtrise foncière Site Ramsar 953 4 6 4 7 8 8 6 56 15 175 85 7 10 149 176 13 3 608 1 447 40 Superficie (ha) 175 252 64 4 453 87 457 1 156 636 760 769 420 446 Proportion du territoire (%) 0.32 Superficie marine (ha) 2 767 0.01 0.16 2.11 1.39 0.77 216 432 46 438 2 358 695 39 828 9 397 655 303 729 25 403 23 081 6 370 30 956 153 474 39 408 3 958 564 1 270 126 926 68 070 802 485 17.12 0.55 0.05 0.04 0.01 0.06 0.28 0.07 7.22 87 015 6 673 28 515 288 362 508 0.23 0.12 1.46 10 925 88 751 Outre-mer Terrestre Nombre APB BPM PN Aire d'adhésion PN Zone de coeur PNM PNR PPRNN RBD RBI Réserve de biosphère 41 2 3 3 2 2 2 6 10 1 6 606 81 311 101 994 0.07 0.83 1.05 181 050 132812 693 664 7.11 101 078 134 Superficie (ha) 40 652 887 965 1 490 071 2 143 359 Proportion du territoire (%) 0.42 9.11 15.28 22.00 Marin 181 050 67 896 384 129 325 3 338 11 598 631 PUBLIÉ RNN RNR Site CdL Site Ramsar 18 2 189 9 1 060 993 2 465 54 712 945 934 10.88 0.03 0.56 9.7 72 273 234 644 526 1 914 126 Les statuts des aires protegees sur les milieux terrestres et marins qui participent actuellement a l'objectif des 30% de la SNAP148 sont au nombre de 21 (cf. tableau 3). Pour d'autres statuts (perimetre de protection de RNN, RNCFS, terrains acquis par un conservatoire d'espaces naturels, ...), l'analyse scientifique des criteres d'integration est en cours. Pour les aires terrestres, les protections fortes sont : les arretes de protection, les reserves naturelles, les zones coeur de parc national et les reserves biologiques. Én milieu marin, c'est l'ensemble des aires marines protegees149 (AMP) qui peuvent accueillir une zone de protection forte sous la condition de repondre aux cinq criteres suivants (selon le cadrage national etabli en 2018 par le MTÉ) : Porter sur des enjeux ecologiques prioritaires ; Étre prioritairement mise en place au sein d'une aire marine protegee ; Disposer d'une reglementation particuliere des activites ; S'appuyer sur un document de gestion ; Beneficier d'un dispositif de controle operationnel des activites. La base de données du MHNH qui recense et suit l'ensemble les indicateurs de surfaces est progressivement élargie et alimentée. Les indicateurs SNAP 10% marin seront produits à partir d'une couche de données transmises par l'OFB en coordination avec le MTÉ pour validation. Les conditions d'intégration des RNCFS et des terrains acquis par le Conservatoire du littoral et par les conservatoires d'espaces naturels restent à préciser. Énfin, si les engagements de la France portent sur l'ensemble du territoire national (y compris la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie), les aires protégées de ces deux collectivités, également Pays d'Outre-mer (POM), sur le domaine terrestre, ne seront prises en compte dans les indicateurs de la SNAP qu'après un travail de validation et de concordance avec le référentiel national. Tableau 3 : Aires protégées intégrées actuellement aux calculs des objectifs 148 Communication de l'UMS PatriNat a la mission 149 Aires marines protegees definies a l'article L334-1 du code de l'environnement comprennent : les parcs naturels marins, les parties maritimes des parcs nationaux, des reserves naturelles, des arretes de protection, des sites Natura 2000, du domaine du Conservatoire du Littoral, des PNR, des RNCFS ainsi que toutes les aires marines protegees en application des instruments regionaux ou internationaux dans le cadre des conventions internationales. PUBLIÉ quantitatifs de la SNAP 2030 ou en cours d'analyse Aires protégées selon leur statut Protection forte (objectif 10%) Aires protégées (objectif 30%) Arrêtés de protection** (de biotope, de géotope, des habitats naturels) Réserves naturelles** (nationales, de Corse, régionales) Réserves biologiques (forêt) Réserves intégrales des parcs nationaux Zones « coeur » des parcs nationaux** Périmètres de protection des réserves naturelles* Réserves nationales de chasse et de faune sauvage* Terrains acquis par le Conservatoire du littoral* Terrains acquis (ou assimilé) par les conservatoires d'espaces naturels Aires d'adhésion des parcs nationaux** Sites Natura 2000** Parcs naturels marins** Parcs naturels régionaux** Aires marines délimitées par la France en application des instruments régionaux ou internationaux** Aires marines protégées créées en application des règlementations de la Polynésie française, du gouvernement et des provinces de Nouvelle-Calédonie et de Wallis et Futuna** Géoparcs mondiaux UNESCO Zones humides protégées par la convention de Ramsar Réserves de biosphère Biens naturels inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'UNESCO X non comptabilisés à terre Aires marines protégées** X Analyse en cours* X X X * L'UMS Patrinat et le CNPN analysent parmi ces espaces protégés ceux qui pourraient prétendre à une reconnaissance en protection forte. **Les aires marines protégées sont intégrées au calcul des 10% de protection forte après un diagnostic des aires site par site par le CNPN selon les 5 critères définis dans le cadrage national établi en 2018 par le MTE, en particulier ces sites doivent être dotés d'un document de gestion. Potentiellement de nouveaux outils integreront, apres analyse, la liste des aires protegees prises en compte dans les objectifs : Sites acquis par les agences de l'eau, sites classes au titre des paysages, espaces naturels sensible, par exemple. PUBLIÉ Au total, selon le tableau de bord de l'UMS Patrinat, le niveau de la couverture en aires protegees du territoire national150 est de 23,81% (et 29,48%, hors Collectivites d'Outre-Mer du Pacifique Sud) au sens de l'objectif des 30% de la SNAP, soit 31% en milieu terrestre et 23,45% pour le milieu marin. Les chiffres varient toutefois de façon importante, d'une part entre le milieu continental et le milieu marin, et, d'autre part, entre le territoire metropolitain et l'Outre-mer, comme en temoigne la repartition figurant dans le tableau 4 ci-apres. Les ecarts a l'objectif de couverture de 30% d'aires protegees sont relativement faibles et se situent principalement : Pour la France metropolitaine en milieu terrestre (actuellement 27,82%) ; Pour l'Outre-mer (hors COM du Pacifique), en milieu marin (actuellement 27,32%). Én revanche, le niveau actuel de la couverture du territoire national en protection forte, tant en milieu terrestre qu'en milieu marin, est tres en-deça de l'objectif du 10% annonce dans la strategie nationale a horizon 2030, et plus particulierement en milieu marin. C'est la un enjeu premier de la strategie nationale. Le niveau actuel de protection forte est globalement de 1,86% pour l'ensemble du territoire national, loin de l'objectif de 10%. Il varie tres largement, de 0,08% en metropole en milieu marin a 34,05% en milieu terrestre a l'Outre-mer. Il faut toutefois noter qu'a ce stade, ne sont pas encore comptabilisees plusieurs aires protegees (en cours d'analyse). Én particulier, le perimetre de protection de la RNN des TAAF n'est pas inclus dans l'indicateur SNAP. Or ce perimetre couvre l'ensemble des zones economiques exclusives (ZÉÉ) des archipels de Crozet, Kerguelen, Saint-Paul et Amsterdam, soit une surface de pres d'un million de km². Tableau 4 : Estimation de la part (en %) des surfaces couvertes par les dispositifs de protection entrant dans les objectifs de 30% et de 10% de la SNAP 2030151 Repartition Objectifs Metropole Outre-mer (hors COM du Pacifique) Territoire national (hors COM du Pacifique sud) 30% 27,82 56 Terrestre 10% 1,52 34,03 30% 44,76 27,32 Marine 10% 0,08 3,95 30% 34,71 28,11 TOTAL 10% 0,93 4,78 32,07 6,42 29 3,57 29,48 3,98 150 Metropole, departements outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane, Reunion et Mayotte), collectivites d'outremer (Polynesie française, Saint-Barthelemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna, et la Nouvelle Caledonie qui dispose d'un statut special), territoires d'Outre-mer (Ils Éparses et terres australes et arctiques françaises). 151 Base de donnes indicateurs espaces proteges de l'INPN, version decembre 2021 PUBLIÉ TOTAL territoire national 31 6,21 23,35 1,58 23,81 1,86 Encadré 1 : La biodiversité dans les départements et territoire d'Outre-mer Éxtrait de la SNAP : « Grâce aux territoires d'outre-mer, la France exerce sa juridiction sur le deuxième espace maritime mondial, incluant 55 000 km² de récifs coralliens et lagons, soit plus de 10 % de la superficie mondiale corallienne ainsi que 20 % des atolls mondiaux. Encore, la France abrite en Guyane, plus de 7 millions d'hectares de forêt tropicale et dans les Terres Australes et Antarctiques, les communautés d'oiseaux marins les plus diversifiées au monde. Au total, sur une superficie équivalente à 0,08 % de toutes les terres émergées, ce sont plus de 3450 plantes vasculaires et 380 vertébrés qu'on ne trouve nulle part ailleurs que dans les territoires d'outre-mer français, soit davantage que dans toute l'Europe continentale. » L'importance de la biodiversite ultra marine de la France a largement ete prise en compte dans la strategie nationale pour les aires protegees. La mission sans etre exhaustive s'est interessee a regarder quels etaient les enjeux specifiques de ces territoires ultra-marins au regard des attendus de la lettre de mission pour la section concernant les aires protegees. Le taux de couverture en aires protegees des outremers est exceptionnel qu'il s'agisse de protection forte ou d'espaces naturels proteges. A titre d'exemple, les aires protegees couvrent 63,8% de la Guadeloupe dont 12,5% en protection forte pour la seule partie terrestre. La presence du Parc national a la Reunion avec une importante zone coeur fait que 63,9% de l'Ile est en protection forte. Én Guyane, le Parc Amazonien de Guyane couvre 34 000 km², soit plus de 40% du territoire de ce departement et, en Martinique, un PNR et plusieurs RNN representent pres de 50% de la superficie de l'Ile. L'instauration recente d'un parc marin augmente encore ce taux. Pour autant les projets d'extension et de renforcement de ce reseau d'aires protegees ne sont pas absents. Il existe ainsi, a ce titre, plusieurs projets d'extension de RNN. A titre d'exemple, on peut citer le projet d'extension de la RNN La caravelle en Martinique, une intention de RNN a Marie-Galante en Guadeloupe, mais aussi la creation recente de la RNN des Forets de Mayotte ou encore un projet d'extension, voire de creation, de reserve marine sur le littoral Saint-Pierrois a la Reunion. On verra plus loin que l'enjeu majeur se situe pourtant ailleurs, dans la capacite des acteurs a couvrir des problematiques et thematiques plus generales et dans la coherence du reseau d'aires protegees voire dans le role que celui-ci pourrait jouer dans le renforcement des cooperations regionales (Caraîbes ­ Amazonie ­ Ocean indien). Notons le cas particulier des Terres Antarctiques et Australes Française (TAAF) qui represente un enjeu particulier au titre de la SNAP et de son premier plan d'actions triennal, puisque les projets de renforcement de la protection forte y sont nombreux et de tres grande importance en termes de superficie. Én juin 2021, la RNN des Glorieuses a ete creee et doivent suivre en 2022 la concretisation des projets d'extension a terre et en mer des RNN des Terres Australes Français et des Iles Éparses. Figure 3 : Carte des espaces naturels protégés - France métropolitaine (source UMS Patrinat décembre 2021) PUBLIÉ Figure 4 : Répartition des aires protégées au titre de la SNAP-Océan Atlantique (ouest) PUBLIÉ Figure 5 : Répartition des aires protégées au titre de la SNAP- Océan Pacifique PUBLIÉ Figure 6 : Répartition des aires protégées au titre de la SNAP Océan Indien PUBLIÉ 3.2.3 Les initiatives privees et publiques de protection (terrains de proprietaires prives, d'associations telles la Ligue pour la protection des oiseaux, proprietes des collectivites, ...) ne sont pas repertoriees. Il en est de meme pour les outils de protection presentes ci-apres. Instaures par les Departements en application de la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985152 (definition et mise en oeuvre de principes d'amenagement), les espaces naturels sensibles (ÉNS) concourent de façon 152 Textes de reference : Articles L. 142-1 a L. 142-13 et R. 142-1 a R. 142-19 du Code de l'urbanisme ; Circulaire du ministere de l'amenagement du territoire, de l'equipement et des transports n° 95-62 du 28 juillet 1995 relative aux recettes et emplois de la taxe departementale des espaces naturels sensibles. PUBLIÉ importante a la conservation des especes et des habitats. Ils sont un outil de preemption qui beneficie d'un financement specifique par la part departementale de la taxe d'amenagement153. Par nature, les ÉNS sont des espaces susceptibles de : Presenter un fort interet et une fonction biologique et/ou paysagere ; Étre fragiles et/ou menaces et devant etre preserves ; Faire l'objet de mesures de protection et de gestion ; Étre un lieu de decouverte ouvert au public et amenage en consequence. Én 2006, l'Assemblee des departements de France a adopte la Charte des espaces naturels sensibles afin d'assurer une coherence des politiques departementales, signee alors par 65 Conseils departementaux154. La derniere enquete nationale de l'Association des departements de France (ADF) sur les politiques ÉNS date de 2017155. Pour les 80 departements ayant alors repondu, on denombrait 4 300 espaces naturels sensibles pour 372 000 hectares preserves (dont 190 000 hectares directement acquis par les Departements). A defaut de systemes d'information geographique efficaces, la donnee concernant les ÉNS est de qualite inegale selon les departements, et bien souvent inaccessible pour les systemes d'information nature et paysage (SINP) regionaux et l'INPN. Les disparites sont importantes entre les departements selon le choix de la politique en la matiere. L'enquete conduite en 2017 revele que le taux de perception de la taxe d'amenagement varie entre 0,9% et 2,5% selon le departement. Trois departements sur quatre disposaient d'une strategie des ÉNS structurant leurs actions. Les thematiques d'intervention sont variables : en priorite, les milieux naturels, l'ouverture au public et les l'education au patrimoine ; en second lieu, les itineraires de randonnees, puis la trame verte et bleue et les paysages d'exception. Peu de departements paraissaient tournes vers l'ingenierie de territoire, et un peu plus de 10 departements mobilisaient alors les ÉNS dans la politique de prevention du risque inondation. Encadré 2 : Exemples de politiques ENS et variabilité des orientations Le Conseil departemental de la Gironde est porteur d'une politique volontariste en matiere d'environnement, tournee vers les collectivites locales et vers les acteurs associatifs. Il dispose de la 153 La part departementale de la taxe d'amenagement est instituee par deliberation du conseil departemental. Élle finance les politiques de protection des espaces naturels sensibles (ÉNS) et le fonctionnement des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUÉ). 154 « Éspaces naturels sensibles, une politique des Departements en faveur de la nature et des paysages » - Assemblee des departements de France, Juin 2015. 155 https://www.departements.fr/wp-content/uploads/2018/11/enqu%C3%AAte-TA-ÉNS_.pdf PUBLIÉ taxe d'amenagement affectee (perçue au taux de 1,3%) avec une recette de l'ordre de 10 a 12 M/an. Pour conduire ces actions de protection, il a instaure 65 zones de preemption specifiques156. Les ÉNS, au nombre d'une centaine pour pres de 10 000 hectares, font l'objet d'une gestion conservatoire, avec un plan de gestion systematique et une ouverture au public. L'animation de sa politique d'acquisition et de gestion fait l'objet de partenariats avec les syndicats de bassin versant, le conservatoire des espaces naturels, les PNR, les communes, des associations. Le Conseil departemental de Charente Maritime a engage sa politique des espaces naturels sensibles il y a 30 ans. Le reseau « Échappees Nature », qui rassemble les espaces naturels sensibles, s'etend actuellement sur 54 000 ha. Le Departement a vote, en 2018, sa strategie des ÉNS et compte preserver 100 000 ha, soit 8% de son territoire. Le reseau compte actuellement 50 sites actifs et 80 sites candidats (avec ou pas un perimetre de preemption). Les ÉNS se superposent frequemment avec les aires protegees puisque 113 sites sur les 130 sont integralement dans une aire protegee (N2000, PNM, RN, ...). A travers sa politique en faveur des espaces naturels, le Departement souhaite developper des activites economiques, agricoles et touristiques compatibles avec les enjeux environnementaux. Le soutien du pastoralisme pour la gestion des marais et le developpement d'itineraires de randonnees sont des exemples. La gestion des ÉNS met en synergie l'ensemble des acteurs locaux : collectivites, associations naturalistes et associations de chasseurs, le centre permanent d'initiatives pour l'environnement (CPIÉ), le conservatoire des espaces naturels, le Conservatoire du littoral. 40 agents du conseil departemental travaillent pour cette politique. Le Conseil departemental du Vaucluse mene une politique differente, en contribuant principalement au financement et a la mise en oeuvre des RN. Le reseau departemental compte 22 ÉNS. Le taux de la taxe d'amenagement est de 1,5% et alimente un budget annuel de 600 000 . Dans les Bouches-du-Rhone, le Conseil departemental a acquis depuis 1960 plus de 17 000 ha par une politique dynamique. Une centaine d'agents (ouvriers et gardes departementaux) sont deployes. Le departement achete a l'amiable et par preemption et possede pres de 40 domaines departementaux. Le taux de la taxe d'amenagement affectee est de 1,25%, avec une ressource de l'ordre de 4 M/an. Le departement intervient, par exemple, dans les RN Causse de Crau et de la Sainte Victoire ainsi que dans le PN des Calanques. Le departement de l'Aube vient d'instaurer une TA dans le cadre de son budget pour l'annee 2021 et definit une politique d'ÉNS. Les personnes rencontrees par la mission ont souvent fait observer que la qualite des mesures de gestion durable de la foret domaniale, sous maitrise fonciere de l'État et inalienable, reunit les caracteristiques d'un espace protege. Cela s'applique egalement, dans une moindre mesure, aux forets des collectivites, beneficiant du regime forestier, dont les principes de gestion sont similaires. De plus, le statut de « foret de protection », prevu par le droit forestier (Articles R141-1 a R141-42), n'est pas repertorie par la SNAP parmi les outils de protection et ces forets ne sont pas inventoriees par l'INPN. Ce classement, decide par le ministre de l'agriculture et qui s'inscrit dans une finalite d'utilite publique, a pourtant, parmi ses objectifs, la protection des ecosystemes. Ce statut interdit notamment les travaux de defrichement, fouille, extraction de materiaux, emprise d'infrastructure publique ou privee, exhaussement du sol ou depot dans les boisements ainsi proteges. Parmi les derniers massifs classes en foret de protection se trouve le massif de Rambouillet (25 500 ha) et le Massif de Haye (plus de 10 000 hectares), situe a l'ouest du Grand Nancy, en Meurthe et Moselle, et 156 https://sig.gironde.fr/portal/apps/webappviewer/index.html?id=ac082c071a214bbab66581c8911d854a PUBLIÉ classe par decret du 29 octobre 2018. Les zones prioritaires pour la biodiversité Les zones prioritaires pour la biodiversite157, mentionnees au 1° du II de l'article L. 411-2 du code de l'environnement sont delimitees par arrete du prefet, pris apres avis de la commission departementale de la nature, des paysages et des sites, du conseil scientifique regional du patrimoine naturel et de la chambre departementale d'agriculture. Ce nouveau statut ne semble pas encore concretise sur le terrain. Les obligations réelles environnementales L'obligation reelle environnementale (ORÉ) est un outil contractuel qui permet a un proprietaire immobilier, public ou prive, de mettre en place de maniere volontaire des mesures de protection de l'environnement grace a un contrat d'une duree maximale de 99 ans portant sur la mise en oeuvre d'actions en faveur de la biodiversite avec une collectivite publique, un etablissement public ou une personne morale de droit prive agissant pour la protection de l'environnement comme une association de protection de l'environnement ou un conservatoire d'espaces naturels (CÉN). Les communes pouvaient deja exonerer de taxe fonciere les proprietes non baties sur lesquelles leurs proprietaires ont conclu une obligation reelle environnementale (ORÉ). La loi de finances pour 2021 a etendu cette possibilite aux etablissements publics de cooperation intercommunale (ÉPCI). Én complement de la protection volontaire de la biodiversite (ORÉ a visee patrimoniale), les ORÉ peuvent etre utilisees a des fins de compensation ecologique. Le bilan158 presente au Parlement, bien que non exhaustif, fait apparaitre, au 31 decembre 2019, pour les ORÉ « patrimoniales », 12 contrats signes pour une duree moyenne de 65 ans. S'agissant des ORÉ mises en place dans le cadre de la compensation, 5 contrats ont ete signes, pour une duree moyenne d'environ 40 ans. L'outil pourrait trouver son essor a travers 7 projets d'amenagement routiers qui ont fait l'objet de pres de 120 promesses d'ORÉ, pour une superficie totale de 300 hectares et une duree moyenne de 28 ans. Des ORÉ sont par ailleurs envisagees a des fins de compensation d'une quinzaine de projets d'amenagement divers. Encadré 3 : Exemple d'instauration des obligations réelles environnementales en Seine Maritime La mise en place d'ORÉ a ete testee sur une zone de la vallee de la Durdent, pres de Fecamp (76) par le 157 Decret n°2017-176 du 13 fevrier 2017 en application de la loi no 2016-1087 du 8 aout 2016 de reconquete de la biodiversite. 158 Rapport du Gouvernement au Parlement sur la mise en oeuvre du mecanisme d'obligations reelles environnementales et sur les moyens d'en renforcer l'attractivite- janvier 2021 PUBLIÉ Conservatoire du littoral, en partenariat avec la Federation regionale des chasseurs (FRC), en zone de preemption du Conservatoire, le dispositif d'ORÉ se substituant a l'activation de la preemption. Les ORÉ signees avec les proprietaires (engagement de 25 ans) sont controlees par la FRC qui rend compte au Conservatoire du littoral (50 ha concernes). La FRC et le Conservatoire du littoral partagent l'objectif d'avoir des ORÉ raisonnables sur les superficies les plus importantes. Une convention cadre du dispositif est en cours de signature entre la FRC, le Conservatoire du littoral et le conseil departemental de Seine Maritime (76). La strategie nationale pour les aires protegees a l'horizon 2030 affiche des ambitions renforcees, mais certaines des notions de protection qu'elle recouvre sont a expliciter. Dans sa strategie nationale pour la biodiversite 2010-2020, la France s'etait donne pour objectif quantitatif de placer au moins 2 % de son territoire terrestre metropolitain sous protection forte, et de proteger 20 % de l'ensemble de son domaine maritime d'ici 2020. La strategie reposait sur deux approches de protection forte : d'une part, l'approche pour les espaces terrestres retenue dans la strategie pour les aires protegees (SCAP 2009-2019) qui associait la protection forte uniquement a des statuts reglementaires (reserves naturelles, coeurs de parc nationaux, reserves biologiques et arretes de protection) ; d'autre part, l'approche retenue en 2018 pour les espaces marins, au titre de la mise en oeuvre de la Directive-cadre Strategie pour le milieu marin159, avec cinq criteres associes : couverture des enjeux ecologiques prioritaires definis dans les documents strategiques de façade, insertion prioritairement dans une aire marine protegee (AMP), existence d'une reglementation des activites, d'un document de gestion et d'un dispositif de controle. La SNAP 2030 developpe une approche plus globale qui prend en compte tous les espaces : metropole et Outre-mer, terre et mer. Ses engagements portent sur l'ensemble du territoire national (y compris l'ensemble des Outre-mer). Toutefois, si elle integre l'objectif europeen de protection de 30% dont au moins 10% devraient etre « strictement » protegees, elle fait de la protection « forte » une priorite, avec l'ambition d'atteindre cet objectif des 2022 (classement des aires protegees), alors que les aires protegees entrant dans cet objectif ne couvrent a ce jour que 1,86% du territoire national. Afin de comprendre la portee de cet objectif et l'approche developpee, plusieurs notions doivent etre clarifiees. Én ne parlant que de 30% du territoire globalement couvert par des aires protegees, dont 10% en protection forte, la SNAP 2030 ne fait pas la distinction entre les milieux terrestres et maritimes, ce qui meriterait d'etre precise. 159 Directive 2008/56/CÉ dite DCSMM PUBLIÉ De plus, en comptabilisant dans ses objectifs de vastes espaces ultramarins qui sont hors de l'espace europeen, la question se pose de l'adequation de la vision globale et elargie de la France a l'egard de la strategie de protection avec le premier pilier de la strategie europeenne en faveur de la biodiversite dont l'objectif est la protection de la nature en Éurope. Énfin, la SNAP utilise une terminologie differente de celle retenue dans la strategie europeenne en parlant d'une protection « forte » et non d'une protection « stricte ». Ces deux termes recouvrent des propositions differentes. La definition d'une aire protegee adoptee par la SNAP reprend le standard international donne par l'Union internationale pour la conservation de la nature (IUCN). Mais le concept n'est pas defini par la legislation française, contrairement au concept de « protection forte » (cf. infra). Selon la definition des aires protegees adoptees par la SNAP en reference a la definition internationale de l'UICN, egalement reprise par la Convention sur la diversite biologique, l'objectif d'une aire protegee est « d'assurer à long terme la conservation de la nature, ainsi que celle des services écosystémiques et des valeurs culturelles associées ». Én outre, selon cette definition internationale, une aire protegee doit remplir les criteres suivants : etre « définie, reconnue, consacrée et gérée par tout moyen efficace, juridique ou autre ». Le modele de protection « forte » est propre a la France avec une definition qui est desormais commune aux milieux terrestres et maritimes. Au titre de la SNAP, une zone de protection forte est « un espace naturel dans lequel les pressions engendrées par les activités humaines susceptibles de compromettre la conservation des enjeux écologiques de cet espace sont supprimées ou significativement limitées, de manière pérenne, grâce à la mise en oeuvre d'une protection foncière ou d'une réglementation adaptée, associée à un contrôle effectif des activités concernées ». L'article L110-4 du Code de l'environnement prevoit qu'un decret viendra preciser la definition et les modalites de mise en oeuvre de la protection forte. Cette définition « qualitative » de la protection forte (selon les termes de la SNAP) est destinée à rompre avec les concepts qui préexistaient dans la SCAP (2009-2019) et dans la SNCGAMP (20122020). La définition donnée par la SNAP allège les critères retenus dans la précédente stratégie, en ne retenant, ni l'obligation systématique de se référer à des enjeux prioritaires160, ni l'insertion dans une aire protégée existante, ni la référence à une réglementation (un dispositif foncier peut jouer le même rôle), ni enfin la présence d'un document de gestion. Élle introduit cependant la notion de dispositif pérenne. En première approche, cette notion semble se référer à une limitation des pressions humaines sur la biodiversité qui soit plus sévère que dans une simple « aire protégée ». La definition de la protection forte selon la SNAP ne se distingue pas significativement de la definition d'une aire protegee, comme le souligne le comite français de l'UICN dans son avis sur le projet de SNAP161. Il estime en effet que comme il s'agit de protection forte, toutes les pressions engendrees par les activites humaines ayant un impact negatif sur la conservation de la biodiversite devraient etre soustraites. 160 Le plan d'action 2021-2023 de la SNAP appelle cependant a creer les aires de protection fortes prioritairement dans des zones forestieres, au sein de zones humides, pour proteger des sites geologiques ou encore dans les espaces maritimes d'interet majeur comme les recifs coralliens (plan d'actions 2021-2023). 161 Avis du Comite français de l'UICN sur la Strategie nationale des aires protegees 2020-2030- 24 novembre 2020 PUBLIÉ La France promeut un modèle « hybride » d'une aire protégée sous protection forte, pragmatique et majoritairement bien accueilli par les acteurs du territoire que la mission a rencontrés ­ en ce qu'il accepte les activités humaines et en réduit les impacts par des « moyens efficaces » de gestion : la présence d'une « protection foncière ou d'une réglementation adaptée », et la présence et l'effectivité d'un dispositif de contrôle des activités menaçant la biodiversité. Ainsi que la Secretaire d'État chargee de la Biodiversite en a fait la declaration au congres mondial de la nature de l'IUCN en septembre 2021, la volonte de la France est la reconnaissance de la definition de la protection « forte ». Mais cette definition pourrait etre appelee a evoluer pour s'ajuster aux engagements europeens. La SNAP rappelle en effet l'existence de discussions en cours qui vont etablir, suite a un processus de concertation avec les États membres, les contours de la « protection stricte », notion introduite par la Strategie europeenne pour la biodiversite 2030 (Document SNAP 2021). Sans encore definir la « protection stricte », la strategie europeenne enonce les elements suivants : les 10% doivent necessairement etre inclus dans le reseau europeen des aires protegees, qui devra couvrir au moins 30% des terres et 30% des mers de l'Union ; il conviendra en particulier de viser la protection stricte des forets primaires et anciennes europeennes, ainsi que des «vastes zones abritant des écosystèmes riches en carbone tels que les tourbières, les prairies, les zones humides, les mangroves et les prairies sous-marines, en tenant compte des changements attendus dans les zones de végétation ». La Strategie de l'UÉ indique en outre que « protection stricte ne signifie pas nécessairement une interdiction d'accès mais vise à permettre le libre développement des processus naturels afin de respecter les exigences écologiques du milieu ». Les concepts ne se recoupant pas, le Comite français de l'UICN a propose, au travers de sa commission sur les aires protegees, de reunir ses experts autour du concept de protection forte afin de contribuer a une definition applicable au reseau français d'aires protegees. Pour mesurer l'intensite des mesures de protection, l'UICN classe les aires protegees en 6 categories162, qui « correspondent à une gradation de gestion dans les milieux naturels, depuis l'exclusion de toute activité (catégorie I) jusqu'à l'utilisation durable des ressources naturelles». Ce systeme des 6 categories des aires protegees de l'UICN est reconnu par l'ONU comme un systeme de classification international unique pour les aires protegees qui a l'avantage de fournir des informations comparables d'un pays et d'une region a l'autre. L'ONU encourage les pays a attribuer ces categories de gestion a leurs aires protegees, en fournissant les informations necessaires pour faire un rapportage international afin de suivre l'evolution des aires protegees dans le monde et l'atteinte des objectifs internationaux. Pour autant, l'assignation d'une categorie a un statut de protection est fonction des modalites de 162 http://uicn.fr/wp-content/uploads/2010/11/Éspaces_proteges-Partie-7.pdf PUBLIÉ gestion et de la reglementation. Cette analyse conduit a classer des espaces proteges portant la meme denomination dans des categories differentes. C'est le cas par exemple des sites des conservatoires d'espaces naturels ou du Conservatoire du littoral qui peuvent relever d'une categorie I, III, IV, V ou VI. Il ne peut donc y avoir de correspondance automatique entre les categories UICN et les statuts juridiques des aires protegees françaises. Comme le souligne le comite français de l'UICN dans son avis de 2020 sur le projet de SNAP, une analyse est necessaire afin d'evaluer l'ensemble des aires protegees, et des autres mesures efficaces de conservation (AMCÉZ163) pre-identifiees dans la strategie, par rapport aux definitions internationales et aux categories des aires protegees de l'UICN. Tableau 5 : Classification UICN des catégories de gestion des aires protégées avec les objectifs de gestion associée164 Catégorie UICN Objectifs de gestion Espaces protégés français (Principales correspondances) IA Réserve naturelle intégrale Ibb Zone de nature sauvage II Parc national III Monument ou élément naturel IV Aire de gestion des habitats ou des espèces Protection de ressources sauvages Protection d'écosystèmes et recréation Préservation d'éléments naturels spécifiques Conservation avec intervention au niveau de la gestion Parc national (zone coeur) Réserve naturelle géologique Site classé ­ Site inscrit Réserve naturelle nationale Réserve naturelle régionale Réserve naturelle de Corse Réserve biologique intégrale Réserve biologique dirigée Réserve nationale de chasse et de faune sauvage Site du Conservatoire du littoral Arrêté de protection de biotope Recherche scientifique Réserve intégrale (parc national) Réserve naturelle nationale Une AMCÉZ est definie comme une « Zone geographiquement delimitee, autre qu'une aire protegee, qui est reglementee et geree de façon a obtenir des resultats positifs et durables a long terme pour la conservation in situ de la diversite biologique, y compris des fonctions et services ecosystemiques connexes et, le cas echeant, des valeurs culturelles, spirituelles, socioeconomiques et d'autres valeurs pertinentes localement. » Il s'agit donc d'un dispositif ou d'une mesure qui, contrairement a la definition d'une aire protegee, n'a pas pour objectif principal la conservation de la nature mais qui permet une conservation efficace de la biodiversite sur un site. 163 La SNAP 2030 prevoit en effet la mobilisation de ces outils qui contribuent a la coherence du reseau. A long terme, les AMCÉZ pourront notamment renforcer la representativite et la connectivite du reseau d'aires protegees. Les espaces proteges français : une pluralite d'outils au service de la conservation de la biodiversite. Comite français de l'UICN, 2010 - Annexe p92. 164 PUBLIÉ V Paysage terrestre ou marin protégé Conservation de paysages terrestres ou marins et récréation Parc naturel régional Parc national (zone d'adhésion) Parc naturel marin (selon la réglementation et les objectifs de gestion mis en place) Site des Conservatoires d'espaces naturels Espace naturel sensible VI Aire protégée pour l'utilisation durable des ressources naturelles Utilisation durable d'écosystèmes naturels Parc naturel marin (selon la réglementation et les objectifs de gestion mis en place) Site des Conservatoires d'espaces naturels Nonobstant l'absence d'une repartition de l'objectif de 10% de la SNAP 2030 entre les milieux terrestres et les milieux marins, et entre la metropole et les Outre-mer, l'objectif est que les efforts de developpement du reseau actuel sous protection forte soient repartis de façon a prendre en compte les enjeux des differentes regions ou ecoregions, en Outre-mer comme en metropole qui represente plus de 80% des surfaces terrestres nationales. Des diagnostics des Strategies nationales pour la creation et la gestion des aires marines protegees (SNCGAMP) 2012-2020 et du reseau des aires terrestres sur le territoire metropolitain ont ete etablis en 2019 et 2020. Porte, par l'UMS Patrinat, un important travail a ete accompli, d'inventaires des donnees « especes » et « habitats » disponibles dans toutes les structures, d'organisation de ces donnees dans un SIGdispositif cle du Systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) et de l'Observatoire national de la biodiversite (ONB), et d'evaluation des lacunes du reseau des aires protegees terrestres en metropole sous l'angle de sa coherence avec la repartition d'especes et d'habitats patrimoniaux165. Il s'agit la d'une contribution majeure et innovante pour la connaissance naturaliste, l'expertise, la recherche en macro-ecologie et l'elaboration de strategies de conservation efficaces du patrimoine naturel. La demarche, qui associe les collectivites, les naturalistes, les scientifiques et les associations de protection de la nature, aboutit a un diagnostic, certes a mailles larges de 10kmx10km, mais mobilisable au niveau regional, l'UMS PatriNat ayant produit specifiquement des cartes pour chaque region. Plus globalement, l'UMS PatriNat a produit une carte nationale identifiant 30 grands secteurs a enjeux 165 « Representativite et lacunes du reseau d'aires protegees metropolitain terrestres au regard des enjeux de biodiversite » - UMS PatriNat- Octobre 2020. PUBLIÉ de conservation, insuffisamment couverts par des protections fortes166 (cf. figure 7). Dans ses deplacements, la mission a constate que les services de l'État et les services techniques des Regions avaient commence a s'approprier ces cartes, mais qu'un veritable travail d'analyse conjointe entre les DRÉAL et les Regions ne pouvait s'engager qu'a partir d'une commande politique forte (lettre de cadrage en date du 7 octobre 2021 de la Secretaire d'État aux prefets et aux presidents des Conseils regionaux). Figure 7 : Localisation des 30 grands secteurs à enjeux de conservation pour les espèces et les habitats insuffisamment couverts par les réseaux d'aires sous protection forte. Découpage fondé sur les sylvoécorégions (source : Inventaire forestier national). A cet egard, les associations de protection de la nature et les gestionnaires d'espaces naturels ont une forte attente. L'extension du reseau des aires protegees doit permettre de proteger des zones a enjeux qui aujourd'hui ne beneficient d'aucune protection, en mobilisant largement les reseaux d'acteurs de la biodiversite et en valorisant plus finement les travaux realises pour les schemas regionaux de 166 De grands secteurs d'intersection des enjeux especes et habitats non couverts par le reseau d'aires sous protection forte peuvent etre identifies comme precedemment au niveau des Alpes, de la Camargue et des Cevennes pour le sudouest, la region vosgienne, la Sologne, le plateau des Millevaches, la frange occidentale du littoral allant des Pyrenees a la cote d'Opale ainsi que l'ensemble de la Corse. PUBLIÉ coherence ecologique (SRCÉ) et les nombreux inventaires disponibles (zones naturelles d'interet ecologique faunistique et floristique- ZNIÉFF ; documents d'objectifs Natura 2000, ÉNS, charte des PNR, atlas de la biodiversite communaux167, ...). Les zones naturelles d'interet etant definies, les Departements (a travers les ÉNS) et les Regions (a travers les RNR) pourraient etre invites a promouvoir des demarches volontaires que les collectivites pourraient soutenir et reprendre ensuite via les dispositifs et procedures existants. Pour autant, plutot que de parler d'objectifs d'augmentation de la couverture en aires protegees, les elus des executifs departementaux et regionaux, qui craignent un deficit d'acceptabilite des usagers et la crispation des acteurs economiques, preferent s'interesser a l'amelioration de la gestion des zones beneficiant actuellement d'un statut de protection et des zones qui n'ont pas pour objectif principal la conservation de la nature mais qui permettent neanmoins une conservation efficace de la biodiversite sur un site168. Au niveau regional, un travail d'inventaire des aires existantes semble necessaire, a la fois pour bien prendre en compte l'ensemble des aires effectivement protegees et definir a la fois, celles beneficiant d'une protection forte et celles pouvant y pretendre moyennant des mesures de gestion ad hoc. A l'evidence, les PNR ont un role particulier a jouer dans l'atteinte des objectifs de la SNAP, tant quantitatifs que qualitatifs. Leur federation nationale positionne les parcs comme des accelerateurs dans la creation de protections fortes sur leur territoire afin d'entrainer les collectivites dans des plans d'actions. Les parcs se sont vu confier par la ministre un objectif specifique d'exemplarite a travers les chartes et l'inscription d'un objectif de 10% de protection forte sur leur perimetre. Les avancees seront appreciees et suivies a travers les plans triennaux successifs. Dans les departements qui soutiennent une politique des ÉNS volontariste, les elus des conseils departementaux interroges ont dit a la mission leur volonte de faire contribuer l'outil ÉNS a la strategie des aires protegees. C'est aussi la volonte de certains departements (Aube par exemple) qui n'ont lance que tres recemment une politique en la matiere. L'ADF a indique avoir initie un travail de revision de la charte des ÉNS afin de definir des criteres de labelisation au statut de protection forte, sur la base d'un avis scientifique. De plus, l'association propose d'engager dans chaque departement une evaluation concertee, entre le conseil departemental et le prefet, des plans de gestion des ÉNS. L'echelon regional serait le niveau de mise en coherence de la demarche et de la verification des propositions par rapport aux diagnostics produits par l'UMS PatriNat. Plusieurs acteurs interroges confirment l'interet de voir reconnaître par la SNAP en protection forte les sites acquis par le Conservatoire du littoral ainsi que des sites acquis (ou geres sur le long terme) par les conservatoires d'espaces naturels et par des etablissements publics (Office national des forets, Voies navigables de France). Des gestionnaires de milieux naturels, proposent egalement de faire evoluer en RNN certaines des RNCFS gerees par l'OFB, eu egard a la qualite biologique des sites et a leur mode de gestion. 167 Un Atlas de la biodiversite communale (ABC) est une demarche- soutenue par l'Office français de la biodiversite qui permet a une commune, ou une « structure intercommunale », de connaître, de preserver et de valoriser son patrimoine naturel. 168 AMCÉZ, proposees dans la SNAP PUBLIÉ Dans son avis sur le projet de SNAP 169 , la Fondation pour la recherche sur la biodiversite (FRB) a formule de nombreuses propositions dont, par exemple, la mobilisation du regime des espaces boises classes pour developper la protection forte ou la continuite ecologique entre les aires protegees. Én tout etat de cause, la qualification en protection forte devra se fonder sur un referentiel de criteres objectifs a elaborer. Un tel referentiel est a present attendu par les acteurs de la biodiversite dans la phase du diagnostic departemental qui engage la formalisation des plans d'actions territoriaux conformement a la lettre de la Secretaire d'État du 7 octobre 2021. C'est la un autre enjeu fort de la SNAP 2030 dont la mise en oeuvre doit donc etre reflechie dans sa coherence en termes de trame et de connectivite fonctionnelle entre les espaces. La SNAP prevoit en effet que les aires protegees doivent etre « connectées écologiquement selon une logique fonctionnelle.... La qualité du réseau d'aires protégées reposera également sur la capacité à maintenir une connectivité entre les écosystèmes, en mobilisant les outils et les politiques publiques qui peuvent y contribuer, ainsi qu'en renforçant certains outils existants. ». Si l'on peut considerer que les objectifs surfaciques seront atteints au titre de la SNAP, les points de vigilance principaux au sein du reseau de protections fortes a developper est de garantir sa coherence avec le reseau Natura 2000, sa representativite ecologique (proteger les enjeux ecologiques prioritaires aux echelles regionales, nationales, europeennes et internationales) ainsi que de garantir les continuites necessaires en lien avec les trames vertes et bleues. Én milieu marin, il faudra egalement considerer les aires marines significatives sur le plan ecologique ou biologique. Én la matiere, l'UMS PatriNat a indique ne pas avoir ete missionnee pour realiser l'evaluation in itinere des plans d'action territoriaux. S'agissant de la trame verte et bleue170 (TVB) definie par l'article L371-1 du code de l'environnement, on peut observer que jusqu'alors, cette « infrastructure naturelle » a pour objectif premier de lutter contre la fragmentation de l'espace et n'a pas vocation a comporter l'integralite des espaces proteges (L'alinea II-1° de l'article L371-1 prevoit qu'elle comporte en effet « Tout ou partie des espaces naturels protégés » au titre du code de l'environnement.). A l'avenir, la TVB devrait non seulement integrer de nouveaux espaces sous protection mais egalement comporter les zones peripheriques des aires protegees (« zones tampon ») et les corridors dans une vision ecosystemique. Avec ces nouveaux concepts, l'ambition de la SNAP 2030 devrait pousser a revoir et a approfondir le maillage de la TVB sur le territoire national, construit initialement, il y a dix ans, a travers les schemas regionaux de coherence territoriale171 (SRCÉ). Plusieurs personnes interrogees, elus et cadres des services techniques des Regions, ont d'ailleurs fait remarquer la variabilite de la TVB sur le territoire regional apres la creation des « grandes » regions, 169 https://www.fondationbiodiversite.fr/wp-content/uploads/2020/12/2020_FRB_Note_SNAP.pdf 170 La loi n° 2009-967 du 3 aout 2009 de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite loi Grenelle 1, instaure dans le droit français la creation de la trame verte et bleue. 171 La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi Grenelle 2, prevoit l'elaboration d'orientations nationales pour la preservation et la remise en bon etat des continuites ecologiques, ces dernieres devant etre prises en compte par les schemas regionaux de coherence ecologique co-elabores par les regions et l'État. PUBLIÉ resultant de visions, de methodes et de definition differentes par les « anciennes » regions qui les composaient. La mission identifie differents leviers pour faciliter la mise en oeuvre de la strategie nationale des aires protegees et de ses declinaisons regionales : Mobiliser les echelons territoriaux de l'État et des collectivites ; Éncourager les demarches territoriales de projets de mise en oeuvre de protection forte ; Articuler la declinaison regionale de la SNAP avec les politiques de planification d'amenagement du territoire et les projets ; Organiser un dispositif technique renforce au niveau regional. Dans la planification La declinaison regionale de la SNAP est autant une affaire de l'État que des collectivites qui en assureront en grande partie la mise en oeuvre. L'echelon regional doit etre reconnu comme un echelon de coordination generale, de planification et d'appui. Ét la mise en oeuvre devrait etre confiee a des acteurs plus proches du terrain (departements, ÉPCI dont metropoles). La DRÉAL et le conseil regional ont un role de coordination generale, de planification et d'appui et doivent etre invites a s'organiser dans une taskforce en appui aupres du prefet de region et du president du conseil general. Dans sa fonction de « chef de file » dans le domaine de la biodiversite, le Conseil regional coordonne et organise les actions des differentes collectivites territoriales et de leurs etablissements publics existants dans la region, en faveur de la biodiversite, sans toutefois pouvoir leur « imposer » des actions particulieres. Mais il a une fonction facilitatrice aupres des collectivites. Premier financeur des PNR, il a la capacite d'impulser des cooperations et des mutualisations de projets inter-parcs sur le territoire regional et de donner des orientations fortes aux chartes en matiere de strategie de developpement durable choisie sur le territoire. La DRÉAL doit conserver sa capacite a piloter et a mettre en oeuvre les politiques ministerielles et sa propre expertise sur les enjeux ecologiques et en matiere d'ingenierie de projet. Les politiques des ÉNS devraient prioritairement contribuer a la politique en faveur de la biodiversite inscrite dans le SRADDÉT. Se pose cependant la question des modes de collaboration entre Regions et Departements, dont l'experience montre qu'elle est peu developpee et souvent difficile. La question des ressources fiscales affectees (part departementale de la taxe d'amenagement) est un motif de tensions. Dans la mise en oeuvre opérationnelle L'animation au niveau departemental doit etre renforcee afin d'etre au plus proches des acteurs des PUBLIÉ territoires pour mieux prendre en compte la biodiversite dans les projets de territoire et faire emerger des projets de protection. A l'image de la politique d'eau, la demarche pourrait mettre l'accent sur le role des ÉPCI, relais naturels des politiques sur les territoires, et pousser a partager davantage les enjeux du maintien de la biodiversite, les outils, les methodes et les pratiques. Cette démarche gagnerait à bénéficier d'une implication des Directions départementales des territoires - et de la mer- (DDT-M) auprès des acteurs locaux. Cependant, l'affaiblissement de leurs compétences dans le domaine de la biodiversité va à l'encontre de cet objectif, La cohérence voudrait que soient affectés aux missions relatives à la mise en oeuvre du plan d'action de la SNAP les agents déchargés de missions liées à Natura 2000 après la décentralisation vers les conseils régionaux. Dans les départements, l'animation des plans d'actions pourrait s'appuyer dans la durée sur les instances départementales existantes : - La commission départementale de la nature, des paysages et des sites, dans un périmètre élargi. - La MISEN stratégique, instance privilégiée pour consolider l'articulation de la stratégie de contrôle avec la stratégie de protection des milieux naturels ; elle pourrait être élargie dans sa formation stratégique au Conseil départemental et à des représentants du bloc communal. Avant de passer a la concretisation d'un projet de protection forte que ce soit, au sein des espaces naturels existants ou sur de nouveaux espaces, les acteurs locaux (collectivites ­ associations) sont souvent demunis pour passer d'une simple idee a un veritable projet de creation d'aires protegees ou d'extension de la protection forte. Une initiative visant a encourager ces demarches prealables, en appuyant ces groupes d'acteurs d'une dotation financiere leur permettant de mobiliser de l'ingenierie scientifique et d'animation, serait de nature a faciliter la concretisation de ces demarches. L'OFB, en partenariat avec d'autres acteurs (agences de l'eau, conseils regionaux volontaires...), pourrait porter une telle initiative par un financement incitatif de l'ordre de 50.000 euros par projet, comme il a su le faire dans d'autres domaines avec son initiative de « territoires engages pour la nature ». Sur la base d'une centaine de soutiens annuels, il conviendrait de prevoir a cet effet une enveloppe annuelle de 5 millions d'euros durant le premier triennal de la SNAP. Ce dispositif doit etre d'acces simple et facile pour produire les effets escomptes. Plusieurs personnes ont mentionne que les contrats de relance et de transition ecologique (CRTÉ) pourraient etre le levier propice pour introduire la biodiversite dans la contractualisation avec les territoires. Avant d'envisager l'outil le mieux adapte, une reflexion prealable sur les zones a enjeux de conservation est a conduire au niveau regional. Sur les territoires des parcs naturels regionaux, les syndicats mixtes de gestion doivent etre incites conjointement par l'État et les conseils regionaux a definir des trames articulees sur des protections fortes (avec un objectif d'exemplarite de 10% du territoire couvert par le PNR). La mise en oeuvre concrete, dans la duree, des objectifs de la SNAP 2030 passe necessairement par la prise en compte effective des objectifs de protection et des documents de gestion dans les politiques PUBLIÉ de planification territoriale. Cet enjeu est identifie dans la SNAP (mesure 10) et souligne fortement par les prefets, des elus, et la plupart des associations interrogees par la mission. Au niveau regional, l'enjeu est de faire de la preservation de la biodiversite un principe guide pour les collectivites, et d'inscrire a ce titre le reseau des espaces proteges sous protection forte et les continuites ecologiques fonctionnelles dans les politiques de planification coordonnees par le Schema regional d'amenagement, de developpement durable et d'egalite des territoires (SRADDÉT), pour le domaine terrestre. A ce titre, une recente etude comparative des SRADDÉT, produite par France nature environnement (FNÉ) 172 releve l'heterogeneite, la dispersion et le manque de visibilite des informations sur les politiques regionales dans le domaine de la biodiversite en general, et en matiere de continuite ecologique en particulier. Le manque de « porter a connaissance » sur la trame verte et bleue, la diversite des approches dans leur definition et une animation insuffisante dans la mise en oeuvre dans les territoires sont patents. Au niveau infra regional, la prise en compte effective des espaces proteges interconnectes a l'echelle des SCOT et des PLU(i) ainsi que dans les projets, constitue un enjeu majeur. Cette demarche descendante parait delicate a atteindre de l'avis de certains elus regionaux interroges. Les travaux de territorialisation dans les SRADDÉT du principe de « zero artificialisation nette »173 dans le cadre de la lutte contre l'artificialisation des sols devraient aider. Ils seront propices a une analyse plus fine des enjeux de biodiversite sur le territoire et a leur reelle prise en compte dans la conception des programmes et des projets. Pour y parvenir, un effort d'animation des ÉPCI autour des SCoT, des PLUI et des PLU a l'initiative de la Region et des services de l'État parait indispensable. L'approche locale et les demarches ascendantes ne pourront que faciliter la mobilisation des obligations et mesures proposees par l'article L101-2 du code de l'urbanisme et exposees pedagogiquement dans les guides du Centre d'etudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, les mobilites et l'amenagement (CÉRÉMA) dans une vision de plus long terme.174 La strategie de construction du reseau des aires protegees doit pouvoir s'appuyer sur un continuum d'expertise nationale et regionale sur cette thematique (connaissance, methodes, expertise, montee en competence). Cette demarche passe par l'organisation des competences techniques au niveau regional et la repartition des roles (ARB, observatoires regionaux, CSRPN, OFB, services de l'État et des collectivites, etc.). Plusieurs conditions doivent en outre etre reunies. L'appui de l'OFB national et de l'UMS PatriNat est essentiel pour produire de la connaissance directement mobilisable, des outils et des methodes comme en temoignent la structuration du Systeme 172 Conseils regionaux et biodiversite ­ Élements d'analyse des SRADDÉT- FNÉ- 12 mai 2021 173 L'article 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 aout 2021 portant lutte contre le dereglement climatique et renforcement de la resilience face a ses effets inscrit la lutte contre l'artificialisation des sols dans les domaines de competence thematiques du SRADDÉT 174 Article L101-2 du code de l'urbanisme : « Dans le respect des objectifs du developpement durable, l'action des collectivites publiques en matiere d'urbanisme vise a atteindre les objectifs suivants : ... 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la preservation de la qualite de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversite, des ecosystemes, des espaces verts ainsi que la creation, la preservation et la remise en bon etat des continuites ecologiques ». PUBLIÉ d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) et les outils de diagnostic sur les enjeux. La capacite de l'OFB national et regional a travailler etroitement avec les collectivites, Departements et Regions, a acculturer les elus et a valoriser les experiences pilotes est une force. La production, la mise a disposition et la diffusion des connaissances sur la biodiversite doivent etre organisees a travers un outil mutualise État/Region et associer les collectivites a la gouvernance du schema national des donnees sur la biodiversite. Le systeme d'information de l'inventaire du patrimoine naturel (SINP) a cette vocation, mais il se heurte a l'heterogeneite de systemes techniques differents dans chacune des regions, du fait d'une quasi-absence de mutualisation sur les espaces proteges. Afin de progresser sur cet enjeu essentiel, les collectivites devraient etre davantage associees a la gouvernance du schema national des donnees sur la biodiversite. Le role des agences regionales de la biodiversite (ARB) et de leur lien avec les plateformes regionales du SINP est a cadrer dans la mesure ou elles pourraient notamment jouer un role dans le partage de standards communs definis a l'echelon national. La coordination et l'animation des synergies entre reseaux des aires protegees sont a renforcer (integrer les animateurs Natura 2000, les gestionnaires ÉNS, les agents des PNR et des CÉN, etc.). Des gains potentiels d'efficience sont accessibles par la mutualisation de pratiques, des savoirs et des savoir-faire comme en temoignent largement les gestionnaires que la mission a interroges. Énfin, les tetes de reseaux nationaux d'aires protegees pourraient, elles aussi, etre mises a contribution, sous reserve d'un appui financier, pour apporter leur ingenierie afin de faciliter et d'accompagner l'emergence de projets territoriaux visant a aller vers « la protection forte ». Encadré 4 : Les départements et collectivités d'Outre-mer Des entretiens que la mission a conduits, il ressort que les enjeux outre-mer ne sont pas ceux des taux de couverture, meme si des projets d'extension existent ici ou la en matiere d'aires protegees. Il en est un majeur qui est le role que doivent et peuvent jouer les reseaux d'aires protegees dans la prise en compte de problematiques plus transversales, comme acteur ­ demonstrateur, car dote de moyens specifiques. Il en va ainsi de thematiques telles que la lutte contre les especes exotiques envahissantes (ÉÉÉ), notamment a la Reunion, la prise en compte et le traitement des pollutions notamment aux Antilles (chlordecone, sargasses, etc.) ou encore sur des sujets lies aux risques (recul du trait de cote, inondations, mouvement de terrains et submersion marine). Cet enjeu renvoie partout a la necessite de mieux organiser les reseaux d'acteurs de la biodiversite autour de l'emergence des ARB. Leur degre de maturation est tres different selon les territoires. Creee sous la forme d'un etablissement public de cooperation environnementale (ÉPCÉ) depuis mai 2021 en Guadeloupe, les reflexions demarrent tout juste en Martinique avec une forte ambition de la Collectivite territoriale pour faire emerger une ARB d'ici fin 2022, tout comme a la Reunion, ou un cabinet d'etude travaille plusieurs scenarii. Tout comme en metropole, la question d'une meilleure integration de la SNAP et de ses futures declinaisons regionales, aux documents de planification supra (SAR, SCOT, PLUI) se pose avec des contraintes neanmoins plus fortes, compte tenu des enjeux d'amenagement sur des territoires contraints (logements, infrastructures...). Les enjeux de coordination de la connaissance et de la sensibilisation, pour ne pas dire mobilisation citoyenne sur la necessite de mieux proteger la biodiversite, ont ete centraux dans les echanges que la mission a pu avoir avec les collectivites chefs de file. Aux Antilles et a la Reunion, les projets d'ARB se positionnent aussi comme fer de lance de la PUBLIÉ cooperation regionale (Caraîbes ­ Ocean indien) tout en voulant developper des filieres economiques d'excellence a ces echelles (pharmacopee). Il n'y a pas de revendications specifiques de nouvelles decentralisations en matiere d'aire protegees, mais un interet pour toute initiative de simplification qui serait initiee au niveau national. La question des moyens et de financement dedies semble moins pregnante qu'ailleurs (en tout cas moins abordee lors des entretiens), compte tenu de l'importance et du panel des outils mobilisables (plan de relance, programmation europeenne, financement Life, notamment). La stratégie nationale fixe l'ambition qu'au moins un tiers des zones protégées, soit 10 % des terres et 10 % des mers de l'Union, soient sous protection forte (classement et gestion) à l'horizon 2030. La création et l'extension d'aires pérennes sous protection forte sont donc un des enjeux majeurs de la nouvelle stratégie nationale, mais les procédures de création de ces aires, en particulier les réserves naturelles nationales et les parcs nationaux, sont très longues et impliquent- autant que l'animation de la stratégie nationale- une mobilisation des services de l'État à plusieurs niveaux (départemental, régional, national). Dans le double contexte de réduction globale de l'emploi public et de la décentralisation des politiques publiques, la mission a examiné l'opportunité de pousser la décentralisation plus avant pour les aires protégées dont l'initiative relève des conseils régionaux, à savoir principalement les parcs naturels régionaux. Dans le cas de la Corse, la mission a reconsidéré la ligne de partage qui persiste entre les compétences de la Collectivité de Corse et celles de l'État concernant la gestion des réserves naturelles créées avant 2002 pour proposer d'achever le transfert de compétence en la matière voulu par le législateur. Enfin, la mission s'est intéressée à des mesures de simplification ou de déconcentration des procédures de création, de modification et de gestion des aires protégées. La diversité de la boite à « outils », aux mains d'une pluralité d'acteurs, est considérée comme un atout par l'ensemble des personnes (élus, responsables associatifs et responsables de services techniques d'administration) rencontrées par la mission. Celles-ci soulignent le risque d'une simplification du panel des moyens d'intervention. Les statuts sont ciblés et complémentaires entre eux175. Ils couvrent ainsi un large éventail de situations et permettent d'activer tous les leviers, notamment financiers. La superposition de statuts sur une même zone est souvent une source de complexité, comme le déplorent plusieurs gestionnaires. La mission a pu constater que des solutions pragmatiques ont cependant été mises en oeuvre sur certains territoires, à travers une instance de gouvernance unique ou un 175 https://uicn.fr/wp-content/uploads/2016/08/Éspaces_naturels_proteges-OK.pdf PUBLIÉ document de gestion unique intégrateur ou, à défaut, un document de synthèse commun176. Ces expériences doivent être facilitées et encouragées. Plusieurs élus ou représentants de l'État (la plupart du temps non directement impliqués dans la mise en oeuvre opérationnelle de cette politique), ont fait part à la mission de la complexité, pour eux comme pour le public, de tous ces statuts de protection qui, bien souvent, se superposent. Cela affaiblirait la perception de ce qu'est une aire protégée, son utilité et les conséquences pratiques notamment pour le public qui fréquente ces espaces. Des initiatives a l'egard du grand public avaient ete proposees en 2018, par les reseaux d'aires protegees et l'Office français de la biodiversite autour du concept « un espace protégé près de chez vous ». Ce projet meriterait d'etre repris et mis en oeuvre, afin de rapprocher le public du territoire et des politiques publiques en faveur de la biodiversité, au-delà des questions de statut juridique et de terminologie. Il y a unanimité des personnes rencontrées par la mission pour ne pas décentraliser ce qui relève encore de l'État (PN, RNN, APB, RBD), en dehors du cas de la Corse. Tous les acteurs soulignent la capacité de l'État à mener des projets de RNN et de PN sans nécessairement disposer des accords de l'ensemble des propriétaires. L'action de l'État sur les RNN est considérée comme complémentaire de celle de la Région sur des sites moins patrimoniaux. Les gestionnaires de RNN soulignent la sécurisation de la gestion dans la durée grâce à la dotation forfaitaire annuelle de l'État, ainsi que l'importance du réseau et de l'animation par Réserves naturelles de France. Dans le processus de création des réserves naturelles nationales, le pilotage du projet et la concertation, l'implication forte du préfet et des services de l'État, dans la durée, sont des clés de la réussite du classement. La loi n°2016-1087 du 8 aout 2016 (reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages) reconnait les PNR comme des partenaires privilégiés de l'État et des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre des politiques liées à la biodiversité et au paysage. Le processus de classement est conduit par le conseil régional qui engage la demande de classement et de renouvellement de classement, définit le périmètre d'étude, assure la maitrise d'ouvrage du projet, arrête le projet de charte, propose un périmètre de classement. Le processus de création est long (gage d'adhésion menant à l'approbation par l'ensemble des membres d'une charte qui définit notamment de manière très précise les contours du territoire concerné). Il peut durer une dizaine d'années avant d'aboutir à l'octroi du label « PNR » par décret cosigné du Premier ministre et du ministre de l'écologie. 176 Par exemple, le plan de gestion de la RNN des marais de Bruges (33) vaut document d'objectifs Natura 2000 PUBLIÉ La révision d'une charte dure en général 4 ans, à l'initiative du syndicat mixte (composé exclusivement des collectivités locales) qui structure obligatoirement le PNR (article L333-1 du code de l'environnement). Le maintien de la labélisation de la charte des PNR par l'État fait consensus chez l'ensemble des personnes (FPNRF, élus des PNR et des Régions, préfets, associations de protection de la nature, ...) interrogées par la mission. Pour tous, c'est une garantie à la fois de l'exigence de qualité, de sélectivité des projets, d'impartialité des décisions de classement et d'homogénéité du label177 alors que le nombre de projets augmente, signe d'un certain engouement pour cet outil de la part des collectivités. Les services de l'État interrogés considèrent majoritairement que l'implication de l'État régional dans la charte des PNR, pour minime qu'elle soit, et la dotation actuelle de l'État au budget de fonctionnement des PNR178 doivent demeurer. Le transfert de nouvelles missions vers les Régions rendra encore plus difficile l'ancrage territorial des services de l'État pour appréhender les enjeux et produire des avis de qualité sur les projets de charte. Or, les PNR sont des outils décentralisés qui permettent de porter et de coordonner plusieurs politiques environnementales sur les territoires avec un « coût ETP État » faible. Le rôle de l'État pourrait être réorienté vers un suivi plus généraliste des PNR (pas uniquement axé sur la protection des milieux naturels) afin de mieux utiliser ces structures dans le portage des politiques de transition écologique, d'aménagement et de développement durable (ingénierie territoriale développée pluridisciplinaire, moyens dédiés...). Le code de l'environnement confère aux conseils régionaux pour les réserves naturelles régionales des compétences calquées sur celle que possède l'État pour les réserves naturelles nationales, quant aux principes fondamentaux de la procédure de création et aux modalités de gestion de ces espaces naturels. Au-delà de l'information réciproque entre la Région et l'État des projets de création de réserve et projets d'intérêt sur les mêmes secteurs, et de la participation éventuelle aux réunions du comité consultatif, les services territoriaux de l'État ne sont pas sollicités. Le code de l'environnement (article L.332-2-II) dispose qu'en cas d'opposition du ou des propriétaires concernés, la procédure de classement d'une réserve naturelle régionale prévoit une délibération du conseil régional et une saisine du Conseil d'État par le Premier ministre. Cette procédure n'a, semblet-il, jamais été employée, car les Régions souhaitent un classement accepté et non imposé. 177 Én 2017, suite a la loi Notre et a la Loi biodiversite, apres avoir clos un important chantier legislatif portant sur l'amelioration de la procedure de classement et de revision, Regions de France, l'État et la FPNRF ont signe un accord tripartite rappelant notamment l'attachement au label national. 178 L'État participe au budget de fonctionnement des PNR a travers une subvention annuelle forfaitaire de 120 k a chaque parc (soit environ 6,9 M). PUBLIÉ L'État n'est plus à l'initiative du classement des réserves naturelles en Corse depuis 2002. Néanmoins, il a la possibilité de demander le classement d'une réserve naturelle au conseil exécutif de la collectivité de Corse (CdC) ou de procéder au classement en vertu de son pouvoir d'institution. Il est également seul compétent pour statuer sur les demandes d'autorisation de destruction ou de modification de l'état ou de l'aspect des RN classées en Corse par l'État avant 2002. Pour les RN classées en Corse à la demande de l'État après 2002, l'accord du préfet de Corse doit être recueilli avant décision de la collectivité de Corse. La gestion et le contrôle des prescriptions des réserves naturelles de Corse classées par l'État avant 2002 (ou en vertu de son pouvoir de substitution) ont été transférées à la CdC. En conséquence, la CdC institue/renouvelle les comités consultatifs, désigne un gestionnaire et met en place/renouvelle les conseils scientifiques. Élle a la compétence pour approuver le plan de gestion de la réserve. L'ensemble des décisions sont prises après accord du préfet de Corse. Elles se substituent aux dispositions des actes de classement. La situation concernant les anciennes RNN est celle d'une decentralisation inachevee qui ne satisfait, ni les services de l'État, ni la Collectivite de Corse. Les propos tenus par le President de la CdC, lors de la rencontre avec la mission, sont sans ambiguîte. La Collectivite souhaite exercer la competence la plus elargie possible dans le cadre d'un schema des ÉNS dont l'elaboration va debuter. Outre le transfert de responsabilite de l'État vers la CdC, cette evolution suppose une reflexion globale sur les moyens, la fiscalite et l'exercice du droit de preemption, ainsi que l'exercice de la police de l'environnement. La CdC veut s'inscrire pour l'exercice de cette competence dans une demarche partenariale, en particulier avec les communes et les intercommunalites. Élle souhaite creer une synergie de tous les acteurs dont l'État pour atteindre les objectifs de protection, dont la dimension identitaire va au-dela du seul enjeu global de la SNAP et de ses aspects quantitatifs et qualitatifs. Dans le cas d'un transfert de la responsabilite des RN a la CDC, les services de l'État seront prives de la competence d'instruire les demandes d'autorisation de travaux, et de declasser une RN si l'etat en etait profondement altere. Les transferts successifs et partiels de l'État vers la Collectivite depuis 2002 ont rendu l'etat des lieux a la fois complexe et inoperant. Sur le site de la Scandola, la superposition de reglementations (marine, terrestre avec des niveaux de normes inappropries et un decret de creation non revu) et de zonages (reserves nationale dont l'extension annoncee depuis plus de 10 ans a ete decidee en 2020 par la CdC sous le statut de reserve naturelle de Corse et regionale) rend actuellement quasiment inefficace l'action de protection que pourtant tout le monde reclame (cf. encadre 4). La simplification du dispositif avec sans doute un seul niveau de « reserve naturelle de Corse », sous la seule responsabilite de la CdC, de meme que pour les zones Natura 2000, paraît etre la voie a emprunter. Il conviendrait alors de permettre a l'État de prendre des mesures d'urgence au cas ou la protection de sites de valeur internationale ne serait pas pleinement assuree. Au sein de la Collectivite, la complexite de l'architecture rend manifestement delicats un certain nombre de changements indispensables. L'organisation resulte d'une cohabitation des services reunis des deux anciens departements, avec des offices independants juridiquement de la Collectivite. Én outre, au sein de la CdC, les interferences politiques a differents niveaux rendent malaisees la lisibilite et la transparence du jeu des acteurs institutionnels. Plusieurs interlocuteurs (elus locaux, cadres des services de la CdC, services de l'État, association de protection de la nature) portent des jugements severes sur la PUBLIÉ maniere dont le jeu des acteurs est vicie et les processus de decision bloques, autant par l'incompetence, l'inorganisation des services que le clientelisme. Sur le theme de la biodiversite, en dehors du CSRPN, il n'existe pas de cadre d'echange entre les services de l'État, de la CdC et de l'Office de l'environnement de Corse (ni groupe de travail « metier », mission interservices de l'eau et de la nature elargie, groupe thematique dans le cadre du comite territorial de la biodiversite de Corse ...). S'il appartient au seul president de la CdC de dire ce qu'il veut faire en la matiere, il ne semble pas douteux qu'en matiere d'aires protegees l'internalisation de la competence dans les services de la Collectivite, avec l'instauration d'une instance de concertation voire de delegation de gestion du type ARB, serait une evolution souhaitable, susceptible de donner au systeme une certaine dynamique. Une double evolution semble donc necessaire et possible s'agissant des aires protegees : Un transfert complet de competences vers la CdC s'agissant des reserves naturelles. Il la rendrait ainsi integralement responsable de cette politique au regard des objectifs nationaux et internationaux de protection. Ce transfert devra evidemment s'accompagner d'une reflexion sur les outils juridiques et financiers, notamment en matiere de fiscalite, dont devra disposer la Collectivite, ainsi que l'accompagnement pour des processus efficaces et operants. L'État devra garder des moyens d'expertise et de controle pour garantir aux citoyens l'assurance du respect du droit et des engagements de la France, mais aussi d'une vision nationale de la politique des aires protegees qui reste attendue par nombre d'interlocuteurs. Il conviendra de prevoir la mise en place des instances de gouvernance indispensables entre les differents niveaux d'acteurs (comite territorial de la biodiversite de Corse par exemple) et de conserver leur capacite d'agir a ceux qui sont les plus performants comme le Conservatoire du littoral. Les objectifs de preservation des milieux naturels a forts enjeux devront figurer dans les documents de planification et les contrats de territoire. La Collectivite devrait, pour mener au mieux cette nouvelle responsabilite, structurer ses services dans une organisation interne appropriee qui passe par une reflexion de fond sur le role de l'Office de Énvironnement de Corse articule avec ses services. Encadré 5 ­ La réserve naturelle (RN) de Scandola La RN de Scandola a vu le jour en 1975179 et fut le premier site de France dedie a la preservation du patrimoine naturel a la fois terrestre et marin. Sur la commune d'Osanie, elle occupe une superficie de 900 ha sur le domaine terrestre et de 1000 ha sur le domaine maritime. Veritable joyau de la biodiversite, reconnu a travers plusieurs labels (Aire marine protegee, Natura 2000, patrimoine UNÉSCO), les actions menees a compter de son classement ont permis d'y restaurer une faune et une flore exceptionnelles, terrestres et marines. Or depuis une vingtaine d'annees, sous l'effet de la pression croissante de l'activite touristique nautique, la RN est gravement impactee. Le taux de reproduction des balbuzards pecheurs, un bioindicateur, y est proche de zero. 179 La RN a ete classee par decret n°75-1128 du 9 decembre 1975 PUBLIÉ Én saison ce sont plus d'une centaine d'embarcations dont des embarcations rapides (chacune transportant des dizaines de passagers) qui effectuent des rotations depuis plusieurs points avec toutes les nuisances imaginables (mouillage, peche, bruit, accostage, ...). Ce n'est evidemment pas compatible avec l'objectif de protection forte lie a la qualite exceptionnelle de cette reserve. Le rapport scientifique publie en 2021 par le PN de Port Cros180 en temoigne. Ét cette constante augmentation de la frequentation des bateaux a conduit l'UNÉSCO, en 2020, a retirer son label « Éspace europeen protege ». La gestion exercée par le PNR de Corse (avec la mise à l'écart du conservateur de la RNN de Scandola), alors que les 6 autres RN de Corse sont gérées par l'Office de l'environnement de Corse, et le maintien d'une réglementation obsolète et inadaptée (datant de 1975) laissent la place à un développement incontrôlé, même si depuis deux ans, dans un contexte d'urgence, le Préfet de Corse et le Préfet maritime de Méditerranée ont signé plusieurs arrêtés de protection de biotope pour protéger des nids de balbuzards pécheurs en instaurant des zones de quiétude. Depuis plus de 15 ans, il est question d'un projet d'extension de la RN. Én 2020, la CdC a pris la décision de créer une RNC de 10 000 hectares (principalement sur des propriétés des communes et du CdL) autour de la RNN. La question se pose de la coexistence des deux dispositifs geres differemment, la RN poursuivant sa vie avec un decret inadapte, et dont les interdits ne sont pas memes respectes. Il est souhaitable que la RN etendue dispose a terme d'une gouvernance unique et d'un meme outil reglementaire, actualise et applique. Carte de situation de la reserve naturelle de Corse de Scandola Donner la priorité au projet territorial et à l'acceptation sociale La création, le renouvellement et l'extension des aires protégées relèvent de procédures lourdes articulant des étapes d'évaluation scientifique et de concertation/consultation à différents niveaux (national, régional, local). Pour l'ensemble des acteurs, il n'est pas gênant d'avoir des procédures de création qui durent plusieurs années, dès lors que ce temps est pleinement mis à profit pour travailler à la construction d'un projet 180 BOUDOURÉSQUÉ et al., A terrestrial and marine nature reserve in the NW Mediterranean, Scandula (Corsica) : Biodiversity and lessons from 46 years of management, 2021 PUBLIÉ commun avec les acteurs du territoire. Trois mois ou six mois sont peu de chose en comparaison du long processus d'appropriation qu'il convient d'anticiper et de piloter. Pour toutes les personnes rencontrées par la mission, la concertation locale et l'information autour de la création d'une aire protégée sont des conditions primordiales de l'acceptabilité et de l'appropriation locale, et, à terme, d'une gestion plus aisée. Dans la durée, l'ancrage des aires protégées dans le territoire est une réelle priorité pour les gestionnaires. Ceux-ci ont entrepris de transformer la gouvernance des espaces dont ils ont la responsabilité, d'associer les habitants et les usagers à la gestion et à l'organisation d'événements. Résidents familialement sur le territoire concerné, les responsables et gestionnaires des espaces protégés sont un lien précieux avec les habitants et les élus. La communication permet de convaincre si elle est faite de façon vivante et moderne. Il n'importe pas seulement de dire des faits techniquement précis, mais d'apporter de la vie et de la pédagogie dans le discours, et de faire évoluer les méthodes, par exemple en organisant des soirées publiques avec des interventions variées, voire ludiques, adaptées à l'auditoire et au territoire, en prenant éventuellement appui sur un PNR ou un CEN. Én mettant le projet de territoire au centre de la démarche de création d'une aire protégée, l'État se doit de s'organiser pour être agile et réactif dans ses processus de décision. Le maintien d'une capacité d'animation, de coordination et d'expertise au sein des services déconcentrés de l'État (DRÉAL et DDT-M) est pour cela indispensable, de même que la garantie d'un appui technico juridique de la part de l'administration centrale du ministère de la transition écologique (MTÉ). Les préfets, DREAL et DDT-M, soulignent également - contre exemples à l'appui- l'importance d'améliorer la fluidité dans le dialogue entre les services déconcentrés et l'administration centrale du MTÉ, en simplifiant les échanges informatifs vers le niveau central et en apportant des réponses rapides au niveau déconcentré. Un point intangible pris en compte est la contrainte que peut constituer la création d'une aire protégée pour le droit ­ individuel et perpétuel- de propriété et de libre jouissance. Les procédures de création et de modification des protections fortes protègent ce droit. Des nombreuses auditions qu'elle a conduites, la mission a retenu et analysé sur leurs effets et impacts les propositions d'évolutions procédurales tirées de l'expérience des services techniques des collectivités, des services de l'État et des réseaux des gestionnaires des espaces protégés. L'analyse des voies de simplification et de déconcentration tend à différencier les procédures selon qu'il s'agit d'une création, d'une extension ou d'une révision (ou encore d'une modification mineure). En effet, dans les cas d'une révision ou d'une modification, les enjeux sont bien identifiés et partagés, et les acteurs locaux expérimentés. Évolutions concernant la création et la modification des réserves naturelles nationales Le classement d'une RNN est sans limitation de durée. La procédure de « classement » des RNN est prévue aux articles L332-1 à L332-7 du code de l'environnement et fait l'objet de la circulaire PUBLIÉ MEDDTL181 du 30 septembre 2010 (relative aux procédures de classement et de gestion des réserves naturelles nationales) du ministère en charge de l'environnement, de la diffusion du « Guide des procédures de création et de gestion des réserves naturelles nationales ». L'actualisation de ce guide serait en cours par le MTÉ avec l'appui de Réserves naturelles de France (RNF). Figure 8 : Schéma simplifié de la procédure d'instruction d'une réserve naturelle nationale 181 Circulaire du Ministere de l'ecologie, de l'energie, du developpement durable et de la mer NOR : DÉVL1019313CTexte non paru au journal officiel PUBLIÉ Notification du projet de decret aux proprietaires et titulaires de droits reels Commission departementale nature, sites et paysages Commission departementale des espaces, sites et itineraires Notification individuelle du classement aux propriétaires concernés et titulaires de droits réels Les dispositions législatives relatives aux réserves naturelles ont fait l'objet d'une révision qui a abouti à l'ordonnance n° 2012-9 du 5 janvier 2012 (ratifiée par l'article 165 de la loi n° 2016-1087 du 8 août PUBLIÉ 2016), destinée à simplifier et clarifier certaines de ces dispositions. Ces modifications sont applicables à l'ensemble des réserves naturelles sans distinction, soit les RNN, les RNR et les RNC. Il reste que la procédure de création d'une RNN est longue du fait notamment, d'une part, d'un déficit fréquent initial de l'acceptabilité territoriale de la protection et, d'autre part, des procédures formelles : l'enquête parcellaire, l'enquête publique et la notification individuelle aux propriétaires et titulaires de droits réels. Les acteurs de terrains citent fréquemment des procédures de création ayant duré 10 ans voire plus, le temps de faire émerger un consensus, alors que l'ensemble des phases administratives ne dure que deux ans. La mission formule un ensemble de propositions : les propositions 1 à 8 concernent uniquement les réserves naturelles nationales, alors que les propositions 9,10 et 11 concernent l'ensemble des réserves naturelles (nationales, de Corse, régionales). Proposition n°1 : Mettre l'accent sur la concertation locale, en amont de l'enquête publique. Norme concernée : note technique. Il n'est pas nécessaire de faire évoluer le code de l'environnement. S'il ne s'agit pas d'une mesure de simplification, la qualité de la concertation locale conditionne pour beaucoup l'acceptabilité du projet de RNN, et facilite sa création et sa gestion. La circulaire de 2010 sur les procédures de classement et de gestion des RNN est centrée sur la procédure administrative, l'enquête publique et les consultations - facultatives et obligatoires- qui l'entourent. Élle ne fait pas la place pour l'élaboration collective, avec les habitants, d'une vision d'avenir des ressources naturelles, et les processus qui permettent de dépasser les blocages. Une évolution majeure souhaitée, et parfois mise en oeuvre par les services territoriaux de l'État rencontrés, réside dans l'organisation, construite avec le préfet, de la concertation locale en amont de l'enquête publique et la co-construction du projet de décret en associant les parties concernées. Dans ce processus d'association, une forte implication du préfet, un pilotage en mode projet avec des objectifs temporels et de la réactivité sont des facteurs de réussite, comme en témoignent les préfets que la mission a rencontrés. Proposition n°2 : Requérir l'avis du Conseil national de la protection de la nature sur l'opportunité du projet, et non plus après enquête publique. Norme concernée : articles R332-1 et R332-9-I du code de l'environnement. Durant la procédure de création et de modification d'une RNN, le ministre chargé de l'environnement requiert formellement l'avis de la commission des aires protégées (CAP) du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) à deux reprises : Durant la phase d'opportunite (article R332-1 du code de l'environnement), la CAP s'exprime sur la valeur scientifique du projet et l'adequation du perimetre du projet au regard des priorites de conservation. Én cas d'avis favorable, un rapporteur choisi parmi les membres de la CAP est designe. Charge de suivre la coherence du projet, en lien avec la Direction de l'eau et de la biodiversite (DÉB), le rapporteur realise une expertise de terrain. Toutefois, cette visite a lieu juste avant le lancement de l'enquete publique et des consultations locales ; Apres l'enquete publique (article R332-9 du code de l'environnement), et avant la consultation interministerielle. A ce stade, la consultation du CNPN perd de sa pertinence puisque le dossier, tel qu'il a ete soumis a l'enquete publique, ne peut plus etre modifie que de façon marginale. PUBLIÉ L'avis du CNPN sur l'opportunité du projet a tout son intérêt. Il porte sur le dimensionnement du périmètre d'étude, les enjeux naturalistes, la sensibilité des milieux. Ét la visite de terrain comporte d'autant plus de valeur ajoutée que le projet est au stade d'avant-projet. Pour ces motifs, la mission propose de ne consulter formellement le CNPN que durant la phase d'opportunité. Cet avis, s'il est favorable, permet au préfet d'engager officiellement la concertation locale. L'avis du CNPN sera complété par une visite de terrain durant la phase de construction du projet, en amont de l'enquête publique. Proposition n°3 : Expertiser les marges de simplification sur la rédaction des décrets de classement et déconcentrer la règlementation de toute nouvelle activité ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux Norme concernée : article L 332-3 du code de l'environnement. Le code de l'environnement est particulièrement prescriptif sur le contenu du décret de classement qui définit, d'une part, le périmètre de la réserve et, d'autre part, les règles qui s'appliquent. Le décret peut notamment réglementer ou interdire la chasse, la pêche, les activités agricoles, forestières, pastorales, industrielles, commerciales, sportives et touristiques, l'exécution de travaux publics ou privés, l'utilisation des eaux, la circulation ou le stationnement des personnes, des véhicules et des animaux (article L332-3 du code de l'environnement). De plus, la modification d'un décret portant création d'une réserve naturelle nationale, qui concerne le périmètre de la réserve et/ou la règlementation sur la réserve, doit être conduite selon la même procédure que celle prévue pour la création d'une réserve. Elle est prononcée par décret simple pour les modifications de réglementation ou les extensions qui ne font l'objet d'aucune opposition de la part des propriétaires ou autres titulaires de droits réels (même si le décret de classement est un décret en Conseil d'État). Élle est prononcée par décret en Conseil d'État pour les modifications de réglementation ou les extensions qui font l'objet d'au moins une opposition de la part de propriétaires ou autres titulaires de droits réels. Le décret est rédigé sous forme de décret modificatif ne précisant que les modifications apportées à l'acte de classement initial qui reste alors en vigueur. Or, 135 des RNN ont été créées entre 1969 et 1999 et force est de constater que beaucoup de décrets de RNN sont actuellement obsolètes. La RNN de Scandola en Corse en est un exemple, les RNN du Banc d'Arguin et d'Arres en Nouvelle Aquitaine également. Apparaissent des activités nouvelles telles le survol par des drones, des ULM, des activités de canoë, de circuit en vélo tout terrain, vélo électrique ou en gyropode. Le coût de la révision de ces décrets de création serait exorbitant, et les services de l'État expriment unanimement un réel besoin de simplification et de déconcentration, à la fois pour faire évoluer la réglementation des RNN actuelles (avec une rédaction ouvrant cette possibilité) et dans les décrets d'une nouvelle génération de RNN (dont les mesures d'interdictions seraient formulées de façon à pouvoir être complétées par le préfet après consultation des parties concernées). Dans le prolongement de cette proposition, il serait possible de distinguer, comme en matière d'urbanisme, deux cas de modification du décret (sur ces deux volets : périmètre et règlement) : La revision (modification substantielle) : le principe du parallelisme des formes s'applique avec les memes justifications que la procedure originelle qui est la protection du droit de propriete. Én matiere de plan local d'urbanisme, la revision est prevue par l'article L. 153-31 PUBLIÉ du code de l'urbanisme qui liste les modifications donnant lieu a une procedure de revision avec enquete publique ; La modification simplifiee (simple consultation sans enquete publique). Cette procedure serait a l'initiative du prefet de departement. Én matiere de plan local d'urbanisme, la modification simplifiee est prevue par l'article L153-45 du code de l'urbanisme. Il conviendrait alors d'établir le champ d'application de chacune des deux procédures. Proposition n°4 : Exempter d'enquête publique les projets de création et d'extension de RNN dès lors que les propriétaires et titulaires de droits réels sont intégralement identifiés et ont donné formellement leur accord. Norme concernée : article L123-2 du code de l'environnement. L'article L123-2 du code de l'environnement (modifié par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (loi Grenelle II) soumet les projets de classement en réserve naturelle à la procédure d'enquête environnementale182. L'exemption proposée s'appliquerait aux projets de RNN faisant l'objet d'un consensus avéré et de l'avis favorable de l'organe délibérant des collectivités, en particulier les projets qui s'inscrivent exclusivement ou principalement sur des terrains propriétés d'une collectivité (département, ..), d'un établissement public (Office national des forêts, Conservatoire du littoral, Voies navigables de France, ...), de l'État (Armée, ...), de structures privées associatives et de particuliers ayant donné leur accord. La procédure d'enquête publique serait réservée aux projets s'inscrivant sur un foncier morcelé, et/ou si des propriétaires ou titulaires de droits réels n'ont pu être contactés et/ou ne consentent pas à ce classement. Si ces derniers ne consentent pas à ce classement ou ne se sont pas exprimés, ou si des propriétaires ou titulaires de droits réels n'ont pu être contactés, la consultation du Conseil d'État resterait requise. Le Conseil d'État considère que la création d'une RN (ainsi que la création d'un PN et l'approbation de sa charte) revêt « un caractère quasi-règlementaire, et les fortes contraintes qu'ils font peser sur les personnes intéressées justifient que la section des travaux publics demeure systématiquement consultée»183. Le recours à un décret en Conseil d'État ne relève d'aucune obligation constitutionnelle, mais il est destiné à renforcer les garanties de la propriété et éviter qu'une atteinte à la propriété ne relève que du seul pouvoir réglementaire et de sa seule appréciation. Cette garantie existe dans d'autres domaines (monument historiques, sites, expropriation pour protéger contre certains risques environnementaux...). La procédure du classement d'une RNN se rapprocherait ainsi des modalités de classement des RNR (cf. point suivant). L'exemption aurait un impact sur les délais administratifs et l'efficience de l'action des services de l'État. 182 L'enquete publique environnementale a pour objet d'assurer l'information et la participation du public, ainsi que la prise en compte des interets des tiers, lors de l'elaboration de decisions susceptibles d'affecter l'environnement. Dans ce cadre, les observations et propositions parvenues pendant le delai de l'enquete sont prises en consideration par le maître d'ouvrage ou la personne responsable du projet ou document soumis a enquete et par l'autorite competente pour prendre la decision (article L. 123-1 du code de l'environnement). Jusqu'alors, les projets de classement faisaient l'objet d'une enquete publique dans les formes du code de l'expropriation pour cause d'utilite publique. 183 Rapport du 16 mars 2017 du groupe de travail au DGALN du Conseil d'État charge d'examiner la pertinence du maintien de la consultation obligatoire du CÉ pour certains projets d'actes non reglementaires. PUBLIÉ Cette disposition n'exonèrerait pas l'État de la consultation du public menée conformément aux dispositions de l'article L123-19-1 du code de l'environnement qui prévoit la consultation électronique du public. Le public est informé des dates de la consultation par un avis mis en ligne ainsi que par un affichage en mairie ou sur les lieux concernés, et par voie de publication locale. Dans tous les cas, la décision de classement devra être notifiée aux propriétaires et titulaires de droits réels. Lorsque l'identité ou l'adresse d'un propriétaire ou titulaire de droits réels est inconnue, la notification est faite au maire qui en assure l'affichage en mairie (article R332-12 du code de l'environnement). La notification fait courir le droit de recours contre cet acte règlementaire. Proposition n°5 : Garantir les accords locaux jusqu'au classement. Norme concernée : article L332-5 du code de l'environnement. Le classement donne droit à une indemnisation au profit des propriétaires, des titulaires de droits réels et de leurs ayant-droits lorsqu'il comporte des prescriptions de nature à modifier l'état ou l'utilisation antérieure des lieux déterminant un préjudice direct, matériel et certain. La demande d'indemnisation doit être produite dans un délai de 6 mois à compter de la date de notification de la décision de classement. Le service instructeur apprécie alors le préjudice. A défaut d'accord amiable, l'indemnité est fixée par le juge de l'expropriation. Pour autant, la concertation autour du projet, en amont du classement, fait bien souvent émerger des changements d'usages et d'activités susceptibles de conséquences matérielles pour les propriétaires, que les services de l'État doivent prendre en compte dans la négociation locale pour parvenir au consensus. Les services qui parviennent à trouver un point d'accord avec les divers intérêts ont alors besoin que ledit accord soit garanti par l'État central jusqu'au règlement, lequel ne peut intervenir qu'après la notification du classement. Cette mesure de garantie permettrait d'apporter une certaine dynamique dans la négociation locale et d'accroitre l'efficacité de l'action des services déconcentrés de l'État, sans pour autant accroitre les recours à l'indemnisation dont la mission a compris qu'elle revêtait un caractère non systématique pour le MTE. Proposition n°6 : Consulter la CDNPS et la CDESI dans le cadre de la consultation locale, et non plus après l'enquête publique. Norme concernée : articles R332-2 et R332-6 du code de l'environnement Après la remise du rapport et des conclusions du commissaire-enquêteur, le préfet consulte, sur la base du rapport d'enquête et des avis recueillis, la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) et la commission départementale des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (CDESI) lorsque le projet a une incidence sur les sports de nature. Les avis qui ne sont pas rendus dans un délai de six mois à compter de la saisine de l'autorité compétente pour réunir la commission, sont réputés favorables. Avancer ces consultations dans les consultations locales prévues à l'article R332-2 du code de l'environnement ferait gagner un délai administratif de 6 mois. PUBLIÉ  Proposition n°7 : Déconcentrer au CSRPN l'avis scientifique sur l'opportunité d'extension d'une RNN, sauf initiative du préfet de saisir le CNPN. Norme concernée : article R332-9-I du code de l'environnement. La modification du périmètre de la RNN suit la même procédure que sa création184. Lors de la phase d'avis d'opportunité, le Conseil national de la protection de la nature est consulté, sur la base d'une étude scientifique. La déconcentration de cet avis au conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN) -qui n'est actuellement consulté que de façon facultative- améliorerait les délais administratifs et répartirait la charge entre les instances scientifiques, nationale et régionale. Proposition n°8 : Limiter la consultation aux propriétaires, titulaires de droits réels et communes concernés directement par l'extension du périmètre d'une RNN. Norme : article R332-2 du code de l'environnement - « Le préfet consulte les collectivités territoriales dont le territoire est affecté par le projet de classement. » La mesure vise à limiter la consultation au territoire qui fait l'objet de la proposition d'extension du classement. En revanche, si la modification ne se limite pas au périmètre, mais concerne également le règlement, le processus de consultation sur le projet d'extension concerne l'ensemble du territoire de la RNN. Proposition n° 9 : Limiter la consultation au territoire intercepté par le périmètre de protection projeté. Norme concernée : articles L332-16 et R332-28 du code de l'environnement. Les périmètres de protection prévus à l'article L. 332-16 sont institués par le préfet sur proposition ou avec l'accord des conseils municipaux intéressés. Le code de l'environnement ne précise pas le terme « intéressés ». Il conviendrait donc de préciser le code de l'environnement en limitant la consultation aux communes dont le territoire est intercepté par le périmètre de protection projeté. La mesure fera gagner du temps administratif et sécurisera la décision de classement du périmètre de protection. Proposition n°10 : Introduire la consultation pour avis simple du comité scientifique et de l'organisme gestionnaire de la RNN sur les autorisations de travaux. Norme concernée : articles L332-9 et R332-24-II du code de l'environnement. 184 Art R332-14 : L'extension du perimetre ou la modification de la reglementation d'une reserve naturelle nationale, ... font l'objet des memes modalites d'enquete et de consultation et des memes mesures de publicite que celles qui regissent les decisions de classement. PUBLIÉ Les territoires classés en réserve naturelle nationale ne peuvent être ni détruits ni modifiés dans leur état ou dans leur aspect, sauf autorisation spéciale du représentant de l'État ou du ministre chargé de la protection de la nature. Le préfet se prononce sur la demande de modification associée aux travaux envisagés dans un délai de quatre mois, après avoir recueilli l'avis du ou des conseils municipaux des communes intéressées, du conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN) et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS). La mesure porte à ajouter aux consultations le comité scientifique de la RNN et l'organisme gestionnaire, et à supprimer le caractère obligatoire de la consultation de la CDNPS. Tableau 6 : Synthèse des mesures proposées pour les RNN (ainsi que les autres réserves pour 9 à 11) Proposition 1. Mettre l'accent sur la concertation locale, en amont de l'enquete publique. Note/guide technique Situation actuelle Le projet de decret est elabore de maniere concertee entre la DÉB et le service instructeur sur la base de propositions de la part de ce dernier, sans concertation publique prealable a l'enquete publique Une fois l'avis rendu du CNPN, le decret est modifie, le cas echeant, par la DÉB et les consultations des ministres pour accord sont engagees. La modification d'un decret de creation d'une RNN est conduite selon la meme procedure que la creation. Évolution Instaurer formellement une phase de concertationparticipation- association des parties prenantes a la construction du projet (perimetre, decret). Impact Affirmer la volonte de l'État d'associer les acteurs du territoire a la construction du projet de RNN. Partager les bonnes pratiques. 2. Requerir l'avis du CNPN sur l'opportunite du projet, et non plus apres l'enquete publique R332-9 du code de l'environnement 3. Éxpertiser les marges de simplification sur la revision des decrets de classement et deconcentrer la reglementation de toute nouvelle activite ayant un impact sur les enjeux patrimoniaux L332-3 du code de l'environnement 4. Exempter d'enquête publique les projets de création et d'extension de RNN lorsque les propriétaires et titulaires de droits réels sont intégralement identifiés et ont donné formellement leur accord L123-2 du code de l'environnement Suppression de la consultation du CNPN apres l'enquete publique. Gains de temps administratif et du temps de ressources humaines du CNPN. Deconcentrer au prefet de departement la reglementation relative a certains usages et a toute nouvelle activite. Introduire les notions de "revision" (avec enquete publique) et de "modification simplifiee" (sans enquete publique). Exempter les projets faisant l'objet d'un consensus avéré qui s'inscrivent sur des terrains propriétés d'une collectivité territoriale, d'un établissement public, de l'État, de structures privées associatives et de particuliers ayant donné leur accord. Gains de temps de procedure et de pertinence de la reglementation. Les projets de classement sont soumis à une procédure d'enquête publique. Gains de temps administratif de 3 ou 4 mois, de ressources humaines et des moyens financiers liés à la mise en oeuvre d'un enquête publique. PUBLIÉ 5. Garantir les accords locaux jusqu'au classement L332-5 du code de l'environnement Le classement donne droit à une indemnisation au profit des propriétaires, des titulaires de droits réels et de leurs ayant-droits lorsqu'il comporte des prescriptions de nature à modifier l'état ou l'utilisation antérieure des lieux déterminant un préjudice direct, matériel et certain Les avis qui ne sont pas rendus dans un delai de six mois a compter de la saisine de l'autorite competente pour reunir la commission sont reputes favorables. Consultation obligatoire du CNPN (formation CAP). Consultation facultative du CSRPN. Garantie par l'État des accords trouvés dans le cadre de la négociation locale. Renforce l'efficacité des services de l'État et la dynamique des négociations locales. 6. Consulter la CDNPN et la CDÉSI dans le cadre de la consultation locale, et non plus apres l'enquete publique R332-6 du code de l'environnement 7. Deconcentrer au CSRPN l'avis scientifique sur l'opportunite d'extension d'une RNN, sauf initiative du prefet de saisir le CNPN R332-9-1 du code de l'environnement 8. Limiter la consultation pour l'extension d'une RNN aux proprietaires, titulaires de droits reels et communes concernes directement par l'extension du perimetre R332-2 du code de l'environnement 9. Limiter la consultation sur le perimetre de protection d'une reserve naturelle au territoire intercepte par le perimetre projete L33216 et R332-28 du code de l'environnement Integrer cette consultation dans les consultations locales. Gain de temps de 6 mois sur la procedure. Consultation obligatoire du CSRPN ; consultation du CNPN sur saisine du prefet s'il le souhaite. Gain de temps administratif et de ressources humaines des services centraux. Le prefet consulte les collectivites territoriales dont le territoire est affecte par le classement. Le prefet consulte les collectivites territoriales dont le territoire est affecte par l'extension du classement. Gain de temps administratif et de ressources humaines. Les perimetres de protection sont institues par le prefet sur proposition ou avec l'accord des conseils municipaux interesses. Les perimetres de protection sont institues avec l'accord des conseils municipaux dont le territoire est concerne par le projet de d'extension. Gain de temps administratif et de ressources humaines. PUBLIÉ 10.Introduire la consultation pour avis simple du comite scientifique et de l'organisme gestionnaire de la reserve naturelle pour les autorisations de travaux L332-9 du code de l'environnement Les territoires classes en reserve naturelle ne peuvent etre ni detruits ni modifies dans leur etat ou dans leur aspect, sauf autorisation speciale du representant de l'État pour les RNN (conseil regional pour les RNR ou CdC pour les RNC). Introduire la consultation pour avis simple du comite scientifique et de l'organisme gestionnaire de la RN. Renforce l'ancrage territorial de la reserve. Renforce le caractere perenne du classement. Évolutions concernant la création et la modification des réserves naturelles régionales et des réserves naturelles de Corse (classées après 2002) La procédure de création et de modification d'une réserve naturelle régionale détaillée en figure 9 est applicable à la création et à la modification d'une réserve naturelle par la collectivité territoriale de Corse. Toutefois, l'extension ou la modification de la réglementation d'une réserve naturelle classée en Corse par l'État, ainsi que son déclassement partiel ou total, sont prononcés dans les conditions prévues pour les réserves naturelles nationales. PUBLIÉ Figure 9 : Schéma synthétique de la procédure de création d'une réserve naturelle régionale R332-30 I Région Initiative du classement R332-30 II Propriétaire(s) concerne(s) Parution d'un avis préalable dans deux publications régionales Information du public Information de la mise en ligne de la consultation, de la durée de celle-ci et de la possibilité pour le public d'exprimer ses remarques et avis Dossier de classement R332-30 Consultation : publication électronique pendant 3 mois du projet de création + note de présentation Consultations concomitantes possibles Transmission pour avis au préfet de région, au CSRPN et aux collectivités territoriales intéressées Information et participation du public Information : nouvelle publication électronique sur le site Internet de la région pendant 3 mois du bilan des consultations Information du public Recherche de l'accord des proprietaires et titulaires de droits reels concernes sur la base du dossier issu de la consultation Si accord Projet de création comportant le projet de périmètre et de la règlementation envisagée. Deliberation de classement Fixe de façon obligatoire le perimetre et la reglementation. Fixe de façon facultative les modalites de gestion et de controle de la reglementation et la duree Si refus ou absence de réponse des propriétaires Enquête publique Délibération de classement qui definit obligatoirement le perimetre de la RNR et la reglementation applicable Décret en Conseil d'État portant approbation du classement PUBLIÉ  Proposition n°1 - Élargir les compétences du président du conseil régional et du président de la Collectivité de Corse concernant la règlementation des activités. Norme concernée : article L332-3-I du code de l'environnement Le code de l'environnement établit une distinction à ce propos entre RNN et RNR. L'article L332-3 énumère les activités qui peuvent être règlementées dans les différentes catégories de réserves naturelles. Pour les réserves naturelles régionales et les réserves naturelles de Corse, les activités minières, l'extraction de matériaux concessibles ou non, ainsi que le survol de la réserve ne peuvent être réglementés ou interdits, ce qui n'a cependant pas pour effet d'interdire l'application générique du code de l'aviation civile pour le survol des unes comme des autres. Il en résulte en particulier que le président du Conseil régional n'a pas compétence par exemple pour réglementer le survol d'une réserve par des drones ou des ULM, ou le prélèvement de matériel géologique. Cette situation s'explique par le caractère régalien des matières visées (mines, carrières, espace aérien), réglementation que ne permet pas le régime des RNR et RNC, dès lors que, en cas d'accord des propriétaires, le classement est décidé par une délibération de l'assemblée régionale portant sur le périmètre de la réserve et la réglementation applicable. On pourrait être surpris, dans ce cadre, que les RNR qui ont été créées par décret en Conseil d'État du fait de l'opposition de propriétaires, ne permettent pas une telle réglementation (car l'État a la main). Cela peut s'expliquer par le fait qu'il faut éviter d'établir une distinction (qui serait mal comprise) entre RNR établie par délibération du Conseil régional et RNR établie par décret en Conseil d'État. Cette base régalienne est irréductible, mais une adaptation apparaît possible, pour autant que l'État « garde la main ». Ainsi, et sous condition d'une validation législative de cette proposition, il serait possible d'envisager que ces trois matières (dont le survol) puissent être réglementées dans les RNR, « sous réserve d'un avis conforme du préfet de région (ou du ministre compétent) ». La formulation pourrait être la suivante185 : « Peuvent notamment être réglementés ou interdits la chasse, la pêche, les activités agricoles, forestières, pastorales, industrielles, commerciales, sportives et touristiques, l'exécution de travaux publics ou privés, l'utilisation des eaux, la circulation ou le stationnement des personnes, des véhicules et des animaux, les activités minières, l'extraction de matériaux concessibles ou non ainsi que le survol de la réserve. Toutefois, dans les réserves naturelles régionales approuvées par délibération du conseil régional, ou par délibération de la Collectivité de Corse, la réglementation des activités minières, de l'extraction des matériaux et du survol de la réserve est soumise à un avis conforme du préfet de région/ministre en charge de l'environnement, des affaires minières et/ou de l'aviation civile. ». Proposition n°2 : Diversifier les médias susceptibles de diffuser l'avis préalable de consultation. Norme concernée : article L. 332-2-1 (II-1°) du code de l'environnement La procédure prévoit que l'avis préalable de la consultation électronique paraisse dans deux journaux régionaux. Or la création des nouvelles régions en 2015 a considérablement élargi les territoires de 185 Professeur Philippe BILLÉT (communication a la mission- decembre 2021) PUBLIÉ chacune des régions, pour la plupart. La presse écrite locale a donc rarement une couverture régionale. Én revanche, il existe de nombreux journaux à diffusion infrarégionale, ainsi que d'autres médias souvent plus consultés par la population. Il est à la fois plus pertinent et moins couteux pour les conseils régionaux d'employer des moyens d'information ciblés : journal distribué localement, bulletin(s) et site(s) internet de (des) la commune(s). Proposition n°3 : Synchroniser la consultation publique par voie électronique et le recueil de l'accord des propriétaires et titulaires de droits réels. Norme concernée : articles L332-2-1 et R332-31 du code de l'environnement. Le code de l'environnement prévoit que la recherche des propriétaires et titulaires de droits réels se fait sur la base du dossier résultant de la consultation du public par voie électronique sur le site internet de la région pendant une durée minimale de trois mois. Parallèlement à la recherche des accord des propriétaires et titulaires de droits réels, le bilan de la consultation du public et des avis recueillis après celle-ci ainsi que l'exposé des principales modifications apportées en conséquence au projet ou des raisons qui ont conduit à son maintien, font l'objet d'une publication par voie électronique sur le site internet de la région, au plus tard à la date à laquelle le projet est soumis à l'accord des propriétaires concernés et pour une durée d'au moins trois mois. Il a été dit à la mission qu'en pratique, les services de la Région engageaient la phase de recherche des accords individuels en même temps que la consultation par voie électronique, ce que ne permet pas le code de l'environnement. La mesure permet de sécuriser la procédure de classement. Combinée à la mesure suivante, elle permet de gagner du temps administratif et en efficience des services. Proposition n°4 : Rapporter le temps de parution sur le site internet de la Région de la seconde publication électronique à 1 mois. Norme concernée : article L332-2-1 du code de l'environnement. La proposition émane des services instructeurs des conseils régionaux. La durée de la consultation électronique, prévue actuellement sur 3 mois, serait réduite à un mois. La mesure permet de gagner du temps administratif et en efficience des services. Proposition n°5 : Limiter la consultation au territoire concerné par la modification du périmètre d'une RNR. Norme concernée : article R332-40 du code de l'environnement. Le code de l'environnement prévoit que l'extension du périmètre ou la modification de la réglementation d'une réserve naturelle régionale, son déclassement partiel ou total font l'objet des mêmes modalités de consultation et des mêmes mesures de publicité que celles qui régissent les décisions de classement. Le périmètre de la consultation en cas d'extension n'est pas précisé. PUBLIÉ Comme pour l'extension d'une RNN, la mission propose de préciser le code de l'environnement en limitant la consultation prévue aux collectivités locales dont le territoire est concerné par la modification de périmètre (ainsi que, dans les zones de montagne, aux comités de massif et, dans les zones maritimes, aux conseils maritimes de façade ou ultramarins). De même, la recherche des accords individuels se limiterait au périmètre de l'extension. La mesure allégerait fortement le travail des services et, de ce fait, permettrait de raccourcir les délais. Proposition n°6 : Inscrire les missions du gestionnaire dans le code de l'environnement. Norme concernée : code de l'environnement - partie réglementaire Si le rôle du gestionnaire d'une RNN est bien décrit dans le code de l'environnement, il n'en est pas de même pour le gestionnaire d'une RNR ou d'une RNC. Il est proposé un nouvel article dans le code de l'environnement, dont la rédaction reprendrait celle du R332-20 CE qui liste les missions du gestionnaire d'une RNN. La mesure permet de conforter formellement le rôle du gestionnaire d'une RNR et d'une RNC. Tableau 7 : Synthèse des mesures relatives aux réserves naturelles régionales et de Corse Mesure 1. Élargir les competences du president du conseil regional et du president de la Collectivite de Corse concernant la reglementation des activites nouvelles. L332-31 du code de l'environnement Diversifier les medias susceptibles de diffuser l'avis prealable de consultation Synchroniser la consultation publique par voie electronique et le recueil de l'accord des proprietaires et titulaires de droits reels. L3322-1 et R332-31 du Situation actuelle Les activites minieres, l'extraction de materiaux concessibles ou non ainsi que le survol de la reserve ne peuvent etre reglementes ou interdits que dans les seules reserves naturelles nationales. Évolution Dans les reserves naturelles regionales ou de Corse, la reglementation des activites minieres, de l'extraction des materiaux et du survol de la reserve est soumise a un avis conforme du prefet de region/ministre en charge de l'environnement, des affaires minieres et/ou de l'aviation civile. Donner la latitude d'employer tout moyens d'information pertinents. Impact Élargir la competence du president de conseil regional pour reglementer par exemple l'usage des drones, et interdire les prelevements de mineraux. 2. La procedure prevoit que l'avis prealable de la consultation electronique paraisse dans deux journaux regionaux. Le projet resultant des consultations est soumis a l'accord des proprietaires et titulaires de droits reels concernes. Ameliorer l'efficacite de la communication avec des moyens modernes et reduire son cout. Reduction du temps de procedure de plusieurs semaines 3. Éngager la phase de recherche des accords individuels en meme temps que la consultation par voie electronique. PUBLIÉ code de l'environnement 4. Rapporter le temps de parution sur le site internet de la Region de la seconde publication electronique a 1 mois. L332-2-1 du code de l'environnement Le bilan de la consultation du public et des avis recueillis .... font l'objet d'une publication sur le site internet de la region, au plus tard a la date a laquelle le projet est soumis a l'accord des proprietaires concernes et pour une duree d'au moins trois mois. Le bilan de la consultation du public et des avis recueillis .... font l'objet d'une publication par voie electronique sur le site internet de la region, pour une duree d'au moins un mois. Gain de 2 mois sur la procedure. 5. Limiter la consultation au territoire concerne par la modification du perimetre d'une RNR. R332-40 du code de l'environnement 6. Inscrire les missions du gestionnaire de RNR-RNC dans le code de l'environnement. R332-20 du code de l'environnement L'extension du perimetre d'une reserve classee par deliberation du conseil regional est prononcee dans les memes formes que le classement. Limiter la consultation des collectivites locales et la recherche des accords individuels au territoire intercepte par l'extension. Gain de temps administratif et de ressources humaines. Seules sont decrites dans le code de l'environnement les missions du gestionnaire d'une RNN. Inscrire les missions du gestionnaire d'une RNR et d'une RNC dans le code de l'environnement. Conforter formellement le role du gestionnaire d'une RNR ou RNC qui sont des espaces sous protection forte. Évolutions concernant les réserves biologiques Les réserves biologiques dirigées (RBD) et les réserves biologiques intégrales (RBI) sont créées par arrêté conjoint des ministères de l'Agriculture et de l'Écologie sur avis du CNPN, des DRAAF et DREAL, et accord de la commune où se trouve la forêt. La procédure de création d'une réserve biologique (RB) est à l'initiative de l'ONF qui élabore en outre le document d'aménagement 186 et le plan de gestion de la réserve. Le plan d'aménagement est approuvé par le préfet de Région et le plan de gestion de la réserve est approuvé par arrêté conjoint des ministres chargés de la forêt et de l'environnement (comme prévu par l'article L212-2-1 du code forestier). Cette procédure est peu décrite dans le code forestier. C'est là l'objectif d'un projet de décret en cours d'élaboration par le ministère de l'agriculture pour une publication en 2022. 186 Le document d'amenagement mentionne a l'article L2012-1 du code forestier prevoit l'amenagement forestier necessaire a chaque bois et foret relevant du regime forestier dans le respect des documents cadres locaux. PUBLIÉ  Proposition : Déconcentrer intégralement les procédures de classement et de renouvellement du plan de gestion. Norme concernée : code forestier. L'ONF a la maitrise d'ouvrage de la procédure de création de la RB (analyses, périmètre, consultations locales) et d'élaboration des documents de gestion. Le CNPN est saisi pour avis par le ministère de l'écologie sur les projets de création ainsi que sur les nouveaux plans de gestion. Actuellement, le CSRPN n'est ni consulté, ni informé des propositions de classement. Or, interrogé sur ce point, le président du CNPN est favorable à soumettre le plan de gestion à l'avis du CSRPN qui pourrait avoir une analyse plus proche des enjeux, avec saisine éventuelle du CNPN sur demande du préfet de région. La proposition est de déconcentrer les avis et les décisions relatives aux réserves biologiques au niveau régional : - Soumettre au CSRPN, les projets de création de la RB et les plans de gestion et les plans de gestion renouvelles ; - Déconcentrer au préfet de région les décisions de classement et les décisions d'approbation des plans de gestion. La mesure rapproche la décision du niveau d'instruction et du territoire. Élle permet de gagner du temps administratif et du temps des services centraux des ministères et du CNPN. Évolutions concernant les arrêtés préfectoraux de protection des biotopes et des habitats naturels Les arrêtés de protection des biotopes (APB) font partie des dispositifs règlementaires en place depuis 1977 (décret d'application n°77-1295 du 25 novembre 1977). La loi du 12 juillet 2010 (engagement national pour l'environnement) a instauré deux statuts complémentaires : les arrêtés de protection des sites d'intérêt géologique (APG) et les arrêtés de protection des habitats naturels (APHN). Les conditions d'application des APHN sont définies par le décret n°2108-1180 du 19 décembre 2018 relatif à la protection des biotopes et des habitats naturels. Le décret étend le champ d'application pour les biotopes à des milieux d'origine artificielle et prolonge ce dispositif pour donner la possibilité aux préfets de prendre des arrêtés de protection pour des habitats naturels (APHN) en tant que tels, sans qu'il soit besoin d'établir qu'ils constituent un habitat d'espèces protégées. Les arrêtés préfectoraux de protection (APP, pour APB et APHN) font l'objet d'une note technique de procédure du ministère de la transition écologique en date du 8 janvier 2020187, très précise, récente et considérée par le ministère comme étant en cours d'expérimentation dans les services. 187 Note technique du Ministere de la Transition ecologique et solidaire du 8 janvier 2020 relatives aux arretes prefectoraux de protection des biotopes et des habitats naturels (texte non paru au journal officiel) PUBLIÉ Figure 10 : Schéma de procédure de création d'un APB/APHN Initiative ·Identification, par les agents de la DREAL/DEAL/DDT-M/Direction interrégionale de la mer (DIRM) ou pas un signalement externe, d'un motif de protection ·Pour les biotopes, les espèces doivent figurer sur la liste des espèces protégées. ·Pour les habitats, ces derniers doivent figurer sur la liste des habitats susceptibles d'être protégés. ·Identification par la DREAL/DEAL/DDT-M/DIRM des : ·Fondements scientifiques pour démontrer la nécéssité de l'intervention ·Localisations de la presssion et du territoire impacté pour démontrer la proportionalité de l'intervention ·Interdictions à prévoir pour faire cesser la pression ·Activités et acteurs impactés par les interdictions identifiés ·Objectif : faciliter la conciliation des intérêts socio-économiques avec la protection des biotopes et habitats naturels ·Ex : trouver ensemble des adaptations aux activités impactées ·Ex : définir une temporalité aux activités ou aux interdictions prescrites Instructionanalyse Dialogue Consultations ·Avis CSRPN + CDNPS + communes ·le cas échéant, accord de l'autorité militaire; avis de la chambre d'agricuture, de l'ONF, .... ·Participation du public Signature ·Les modalités d'information et de publication de l'APP sous la responsabilité du préfet: ·Affichage dans chacune des communes concernées ; ·· Publication au Recueil des actes administratifs et sur le site internet de la préfecture ·· Mention dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans l'ensemble du ou des départements concernés ·· Notification aux propriétaires concernés ; ·· Transmission de l'APP à l'UMS PatriNat. Les arrêtés préfectoraux de protection sont mobilisables en tout point du territoire, en milieu terrestre et marin, et ont vocation à répondre à l'un des trois motifs prévus par l'article L411-1 du code de l'environnement : l'intérêt scientifique d'un habitat, un site géologique ou un biotope d'espace à protéger ; le rôle essentiel dans l'écosystème ; la nécessité de protection par rapport à l'impact d'une activité ou d'une menace imminente. Ces arrêtés sont un outil d'intervention local, intégralement à l'appréciation du préfet, établi sur des bases scientifiques, pour une durée indéterminée (exceptionnellement limitée à des saisons pour les oiseaux par exemple), pour un espace délimité à partir du cadastre. Les APB ont fait l'objet d'un état des lieux approfondi par l'UMS Patrinat en 2018, dont les analyses ont contribué à la note technique de 2018. Il témoigne des points forts de ces outils : une procédure de désignation « simple » permettant une mise en oeuvre rapide des arrêtés, l'aspect réglementaire et opérationnel de l'outil (protection forte, avec des mesures adaptatives) et la non-obligation de mise en place d'une gestion conservatoire. Les interlocuteurs de la mission, en particulier les élus des conseils départementaux et les agents des DDT, ont souligné ces points forts. Pour eux, le dispositif des APP est un outil souple avec de nombreux avantages, comme de pouvoir concerner des petites surfaces et être combiné avec une autre protection (ENS, site Natura 2000...) et d'autres règlementations sectorielles (urbanisme ...). PUBLIÉ  La notification individuelle des APP aux propriétaires concernés apparait superflue et compliquée pour les services de l'État Les agents des DDT, interrogés par la mission, soulignent unanimement que la souplesse de l'outil est obérée par le caractère contraignant des mesures de publicité obligatoires prévues par le décret du 19 décembre 2018, consommatrices de temps administratif. Le décret a, en effet, harmonisé les mesures de publicité des APP (définies pour les APB, à l'article R411-16-II du code de l'environnement, et à l'article R411-17-8 du même code pour les APHN). Les APP doivent être notifiés individuellement, par des courriers recommandés, aux propriétaires concernés par les décisions. Le décret rend également obligatoire la mention dans deux journaux régionaux ou départementaux, l'affichage dans chacune des mairies, la publication au recueil des actes administratifs et la mise en ligne sur le site internet de la préfecture. Cette obligation de notification individuelle complique la procédure lorsqu'il s'agit de protéger des territoires importants comme un bassin hydrographique. Les services de l'État n'ont pas les ressources humaines dédiées et le budget ad hoc (les moyens financiers permettent au mieux de financer les encarts dans les journaux). De plus, ils s'interrogent sur l'utilité de cette obligation, lorsque par exemple la nouvelle réglementation ne concerne que les usagers (promeneurs) et les exploitants agricoles, qui jusqu'à présent étaient informés par des courriers simples et des encarts dans la presse agricole. Or la création d'une aire protégée constitue une contrainte pour la propriété qui affecte sa libre jouissance. La notification individuelle aux propriétaires, sans retarder la décision, donne à celle-ci un caractère opposable. Il ne parait donc pas possible de revenir sur la procédure de notification individuelle des APP. Comme pour le formalisme de la création d'autres aires protégées, c'est une question qui renvoie aux moyens mis à disposition des services de l'État dans le cadre des plans d'actions triennaux de la SNAP. La concertation des propriétaires dans la phase de consultation préalable Juridiquement, la consultation des propriétaires en amont de la décision ne figure pas dans la liste des consultations obligatoires188. Le ministère conseille aux services de l'État d'associer à la concertation locale les propriétaires (privés et publics) concernés, de même que les EPCI et tout acteur socioéconomique concerné localement. Ce point de procédure n'a pas d'incidence sur la légalité et la recherche d'un accord n'est pas requise. La concertation préalable des propriétaires est également consommatrice de temps, mais elle peut être organisée à travers la publicité en mairie durant la phase de concertation, en n'invitant que les seuls propriétaires, avec un bilan de la concertation. La mise en place d'un comité de suivi est une mesure qui doit demeurer une option 188 Les consultations (avis simples) a mener (articles R411-16 et R411-17-8) sont : le CSRPN, la CDNPS, les communes sur le territoire desquelles le biotope ou l'habitat naturel concerne est situe, et, le cas echeant, le ministere des armees et tout organisme (ONF, chambre departementale d'agriculture...) dont les interets sont affectes par les interdictions posees par l'arrete. PUBLIÉ Un comité de suivi, technique ou de gestion, à caractère consultatif, dont la composition est variable peut être institué par les arrêtés. Son rôle consiste principalement à coordonner, proposer et se prononcer sur les actions de protection, de gestion et d'évolution du biotope. Il est chargé d'analyser l'évolution des biotopes, de centraliser les informations d'ordre écologique, de proposer toute mesure nécessaire au bon état de conservation des écosystèmes, et d'émettre des avis sur les projets concernant le site. L'enquête conduite par l'UMS Patrinat révélait qu'au sein de l'échantillon aléatoire des 130 APPB étudiés, un comité de suivi, technique ou de gestion est prévu dans 28% des cas. Dans ses déplacements, la mission a parfois entendu, venant de PNR et de CEN, la demande de systématiser les comités de suivis des APP, voire l'élaboration de plans de gestion spécifiques. Une telle obligation ne parait pas pertinente. La décision de compléter éventuellement la règlementation des APB par des mesures conservatoires et un comité consultatif est à envisager au cas par cas, dans le cadre des plans d'actions triennaux de la SNAP. De plus, les insuffisances, d'une part, de la signalétique des APP, et, d'autre part, du contrôle du respect des réglementations édictées par les APP, ont parfois été mentionnées. Ces points mériteront d'être évalués dans le même cadre. Les APP devraient constituer des servitudes Il n'existe aucune obligation d'annexer aux PLU/PLUI les prescriptions nées d'un arrêté de protection, car les APP ne figurent pas sur la liste des servitudes d'utilité publique (cf. article R. 151-51 du code de l'urbanisme). Par ailleurs, les APP ne font pas partie des éléments qui s'imposent aux documents d'urbanisme en termes de compatibilité ou de prise en compte (cf. articles L.131-1 à L.131-10 du code de l'urbanisme). Toutefois, ils constituent un élément essentiel pour l'atteinte des objectifs environnementaux de ces documents. Les services déconcentrés sont invités à inscrire les APP existants et les projets d'APP dans la partie « informations » ou « divers » du « porter à connaissance », sans garantie de prise en compte effective. On peut s'interroger sur ce qui motive cette exemption de la liste des servitudes d'utilité publique. La mission considère que ce point est à expertiser. Évolutions concernant le classement et le renouvellement de classement des parcs naturels régionaux La loi n° 2016-1087 du 8 aout 2016 confirme le rôle primordial du conseil régional dans la procédure. Le décret n°2017-1156 du 10 juillet 2017 pris en application modifie des dispositions du code de l'environnement, en particulier concernant la procédure de classement et de renouvellement de classement des PNR (articles R333-6 et suivants). Dans le cadre de cet important chantier législatif, des simplifications ont été apportées concernant notamment l'avis de l'État à travers la suppression de l'avis intermédiaire du ministre et de la consultation interministérielle intermédiaire. Le préfet de région accompagne étroitement l'émergence d'une charte de qualité et d'un projet ambitieux, adapté aux enjeux locaux. Il rend trois avis (R333-6 du code de l'environnement) : avis motivé sur l'opportunité, avis sur le projet de charte et avis motivé préalable à l'examen final du ministre. Le ministre n'est plus saisi que pour un avis final qui intervient entre l'enquête publique et la consultation des collectivités territoriales. PUBLIÉ La FPNRF, les élus et directeurs de PNR rencontrés par la mission ont unanimement souligné les avancées de la loi en matière de simplification des procédures et ont peu exprimé d'autres besoins ou propositions en la matière. Figure 11 : Schéma synthétique de la procédure de classement et de renouvellement de classement d'un PNR189 Proposition n°1 : Simplifier les dispositifs d'évaluation et de suivi en limitant le nombre d'indicateurs et un instituant un référentiel commun Norme concernée : compléter la note technique du 7 novembre 2018 Én application des dispositions prévues par le code de l'environnement (article R333-3-II-1°c), la charte comprend un rapport qui doit notamment prévoir un dispositif d'évaluation de la mise en oeuvre de la charte et un dispositif de suivi de l'évolution du territoire établi au regard des mesures prioritaires de la charte. Ces dispositifs indiquent la périodicité des bilans transmis au préfet et au président du conseil régional. Un tableau de synthèse doit fournir une vision globale des dispositifs (questions évaluatives, indicateurs et leur état de référence, ...). L'article R. 333-14 confie au syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc la cohérence et la coordination des actions de suivi et d'évaluation. La note technique du 7 novembre 2018 (classement et renouvellement de classement des PNR et à la mise en oeuvre de leurs chartes)190 précise le contenu des dispositifs d'évaluation et de suivi. Dans les faits, les dispositifs sont propres à chaque parc et donnent lieu à la publication d'indicateurs lourds à renseigner, consommateurs en ressources humaines. Prenant appui sur les préconisations formulées dans le rapport IGF-IGA-CGEDD de septembre 2017191 ainsi que dans l'avis sur les PNR adopté en 2018 par le Conseil économique social et environnemental (CESE), afin de favoriser leur développement, la proposition est de simplifier le nombre d'indicateurs 189 Note technique du 7 novembre 2018 du ministere de la transition ecologique et solidaire, relative au classement et au renouvellement de classement des parcs naturels regionaux et a la mise en oeuvre de leurs chartes 190 NOR : TRÉL1826915N- texte non paru au journal officiel 191 IGF ­ IGA ­ CGÉDD, Revue de depenses - La gestion des espaces naturels sensibles (ÉNS) et des parcs naturels regionaux (PNR), septembre 2017 PUBLIÉ sur la base d'un socle commun national, intégrant la contribution des chartes aux objectifs de la SNAP, et d'un socle commun régional en lien avec les Observatoires régionaux de la biodiversité. Proposition n°2 : Expérimenter l'association d'un membre du CSRPN au CNPN pour rapporter sur la charte (création et renouvellement) Le Président et le Secrétaire général du CNPN interrogés par la mission souhaitent associer le CSRPN au CNPN dans l'examen des projets de chartes des PNR. Ils font le constat de l'accroissement des saisines dans le cadre de la SNAP ajoutées aux avis dans le cadre des révisions des chartes arrivant à l'échéance des 15 ans. Les aspects positifs de cette association sont un soutien technique au CNPN et la valorisation de l'expertise du CSRPN, jusqu'à présent non consulté sur les chartes des PNR. Une expérimentation dans une ou deux régions ne nécessite pas de modification législative, mais suppose une décision formelle du CNPN et l'accord de Régions de France. Tableau 8 : Synthèse des propositions relatives aux aires protégées autres que les RNN, RNC et RNR Mesure Deconcentrer integralement au prefet de region la procedure de classement des reserves biologiques et du renouvellement des plans de gestion. L212-2-1 du code forestier Éxpertiser l'inscription des arretes prefectoraux de protection sur la liste des servitudes publiques. L.131-1 a L.131-10 et R. 151-51 du code de l'urbanisme Situation actuelle Le plan de gestion de la reserve est approuve par arrete conjoint des ministres charges de la foret et de l'environnement, qui consultent au prealable le CNPN. Le plan d'amenagement est approuve par le prefet de region. Les APP ne font pas partie des elements qui s'imposent aux documents d'urbanisme en termes de compatibilite ou de prise en compte. Évolution Le plan de gestion et le plan d'amenagement de la reserve sont approuves par arrete du prefet de region qui consulte au prealable le CSRPN. Impact Processus econome des ressources humaines des services centraux et du CNPN. Inscrire les APP dans la liste des servitudes d'utilite publique et dans les elements qui s'imposent aux documents d'urbanisme. Conforter dans la planification urbaine et rurale, le caractere de protection forte des APP. PUBLIÉ Simplifier les dispositifs d'evaluation et de suivi des parcs naturels regionaux. Le syndicat mixte d'amenagement et de gestion du parc assure la coherence et la coordination des actions de suivi et d'evaluation. Les dispositifs sont propres a chaque parc et donnent lieu a la publication d'indicateurs lourds a renseigner. Les procedures de creation des PNR et de renouvellement des chartes mobilisent l'expertise du CNPN (commission des aires protegees), mais ne sollicitent pas le CSRPN qui n'est pas meme informe. Simplifier le nombre d'indicateurs sur la base d'un socle commun national, integrant la contribution des chartes aux objectifs de la SNAP, et d'un socle commun regional en lien avec les Observatoires regionaux de la biodiversite. Impliquer le CSRPN dans les procedures de creation et de renouvellement des PNR. Une experimentation dans une ou deux regions ne necessite pas de modification legislative. Économie des ressources humaines des PNR. Coherence du pilotage de la politique globale des PNR. Éxperimenter l'association d'un membre du CSRPN au CNPN pour rapporter sur la charte (creation et renouvellement) d'un parc naturel regional. L. 411-1A et R. 411-22 a 30 du code de l'environnement Amplifier l'expertise scientifique locale. Apporter un appui au CNPN. PUBLIÉ Organisme Agences de l'eau Rhin-Meuse Nom Prénom Fonction Date HOÉLTZÉL GOÉTGHÉBÉUR RICOCHON Marc Philippe Clemence Pascale Francis Simon Directeur general Chef du service milieu-agriculturesage Referente biodiversite Directrice territoriale et maritime Seine-Aval Directeur territorial Seine-Amont Charge de mission agriculture et biodiversite 3 aout Seine-Normandie FAUCHÉR SCHNÉIDÉR BÉZAIN 10 septembre 23 septembre Agence nationale de la cohésion des territoires GUTTON Jerome Prefet, directeur general adjoint 3 novembre Agences régionales de la biodiversité Normandie DÉBRAY DOUVILLÉ LOISÉL DUTARTRÉ MÉNARD FIDÉNTI Romain Carine Delphine Alain Catherine Gunnel Responsable de l'agence 9 septembre NouvelleAquitaine Provence-AlpesCote d'Azur President Directeur 14 septembre 27 septembre Associations de collectivités territoriales NOUVÉL Assemblee des Departements de France MONZANI MORNÉT Valerie Pierre Alix Vice-Presidente du departement de la 5 juillet Manche Delegue general Conseillere environnement et developpement durable PUBLIÉ Organisme Association des directeurs techniques des metropoles, des departements et des regions Nom BONNIÉRÉ VANTAL LANGLAIS PICHON DÉLÉSTRÉZ HULOT DÉLGA NYSSÉN De MALÉVILLÉ GRUSÉLLÉ Prénom Sophie Éric Éric Sophie Ludovic Vincent Carole Jules Olivia Pascal Fonction Vice-presidente, CD Mayenne CD Cotes d'Armor CD Moselle CD Saone-et-Loire Metropole de Lille Membre du directoire de la Ste Seine Nord Éurope Presidente Delegue general Conseillere transition ecologique et energetique Conseiller affaires europeennes, amenagement du territoire et Outremer Date 8 septembre Association des regions de France 7 decembre 23 juin Associations de protection de l'environnement France Nature Énvironnement ABÉL PAQUIN Jean-David Maxime Yves Cedric Segolene Maurice Stephane Bruno Bruno Gerard Daniel Philippe Serge Xavier Vice-president, pilote du reseau biodiversite Charge de mission biodiversite Directeur Directeur du pole protection de la nature Responsable du service des espaces proteges President Directeur Vice-president FNÉ Grand Ést, membre du CÉSÉR Administrateur Administrateur President Vice-president Secretaire (et membre du CNPN) Directeur Aquitaine 2 juillet Ligue de Protection des Oiseaux VÉRILHAC MARTÉAU TRAVICHON 31 aout Alsace nature WINTZ GIRAUD ULRICH TOISON FRIGAUX DÉLÉSTRÉ BARBÉSIÉNNÉ URBANO CHÉVILLOT 21 septembre Nature environnement 17 Societe pour l'etude, la protection et l'amenagement de la nature dans le Sud-Ouest (SÉPANSO) U LÉVÉNTÉ 17 septembre 14 septembre SALOTTI Michele Membre du directoire 30 septembre Chambres d'agriculture PUBLIÉ Organisme Assemblee permanente Nom FÉRÉY DÉMADÉ Prénom Pascal Marion Étienne Fanny Fonction Vice-president, president de la chambre de la Manche Chargee de mission biodiversite Directeur adjoint Conseillere Date 4 novembre Provence-AlpesCote d'Azur COLLIOT SAUGUÉT 28 septembre Comité national de la biodiversité ALLAG-DHUISMÉ RICHARD Fabienne Dominique Vice-Presidente Pilote de la Commission "Connaissance de la biodiversite, systemes d'information, education et diffusion", ex-directrice du Centre thematique europeen sur la diversite biologique 6 juillet 2 septembre Commission européenne DG Énvironnement NOTARO OUZÉT Nicola Sophie Chef de l'unite biodiversite Chargee de mission politique de la nature 25 novembre 10 septembre Comités régionaux de la conchyliculture Normandie ÉLIÉ SAVARY Thierry Manuel President Directeur 10 septembre Communautés de communes et métropoles Alpes d'Azur Auros PAQUIÉN AIMÉ MARIÉ SCHIANO Anthony Michel Lucie Simon Catherine Antoine Pauline Valerie Aude Thomas Directeur general des services Maire de Saubiac, president de COPIL N2000 Animatrice Natura 2000 Charge de mission Biodiversite/Natura 2000, Directrice de la Nature President de la communaute de communes Directrice du Developpement durable Responsable departement biodiversite Natura 2000 Charges de mission Natura 2000 3 septembre 14 septembre Bordeaux metropole Centre Corse Metropole Nice Cote D'Azur DÉLALOY ORSINI HÉROUAN LÉBRAS LAVAL MALTRASI 15 septembre 30 septembre 2 septembre Conseils départementaux PUBLIÉ Organisme Alpes-Maritimes Aube Nom GINÉSY MORÉAU PICHÉRY HOMÉHR MICHÉL WILLART Prénom Charles-Ange Herve Philippe Claude Gwenola Didier Audrey Jean-Frederic Françoise Fonction President DGA pour le Developpement President Vice-Presidente Chef du service de gestion administrative des domaines departementaux Sous-directeur des espaces naturels Presidente de la commission transition environnementale Directeur environnement et milieux naturels Date 3 septembre 23 septembre Bouches du Rhone 27 septembre Calvados GADÉNNÉ JOLIMAITRÉ 10 septembre CharenteMaritime De ROFFIGNAC CHÉDOUTÉAUD COLLIN MÉTAYÉR LÉ BRÉTON LACOSTÉ Stephane Sophie Guillaume JeanChristophe MarieChristine Christophe Gaelle Audrey Agnes Vice-presidente en charge de la politique de l'eau, de l'environnement, de la mer et du littoral Vice-president en charge des espaces 16 septembre naturels sensibles et des echappees nature Directrice de l'environnement et de la mobilite Directeur de la Mer et du littoral Directeur adjoint de l'environnement Chef de service des Éspaces naturels sensibles DGA en charge des territoires Directrice de l'environnement, de l'espace rural et de l'agriculture Responsable du pole nature 17 septembre Éure THOMAS CACHÉRÉUL FOLLÉT 9 septembre Gironde SÉJOURNÉT Des GARÉTS ARPIN-GARCIA Éric Florence Ferdy Éloîse Michel Frederic Presidente de la Commission "Protection de l'environnement et gestion des risques" Directeur general adjoint en charge de l'environnement, de la culture, du 15 septembre document et de l'accueil Directrice de l'environnement Vice-President a l'environnement et president du Parc national de Guadeloupe Chargee de projets Directeur general des services DGA Pole Developpement 21 septembre Guadeloupe LOUISY INGADASSAMY La Reunion COURTÉAUD GUHUR 9 novembre PUBLIÉ Organisme Nom DÉ ZÉGANADIN Prénom Mathilda Hermeline Marjorie Carole Benoit Fonction Directrice des espaces naturels et du tourisme Presidente Directrice de l'eau et de l'environnement Responsable du bureau environnement Vice-president charge du logement et de l'environnement Date Pyrenees orientales Vaucluse Vosges MALHÉRBÉ BOYÉR TOUTAIN JOURDAIN 7 octobre 27 septembre 22 septembre Conseil national de la protection de la nature MULLÉR URBANO Serge Serge President Secretaire general 11 octobre Conseil scientifique régional du patrimoine naturel NouvelleAquitaine CHABROL MÉTAIS ARTHUR Laurent Michel Christian President Vice-president Vice-president 21 septembre Conservatoires d'espaces naturels Federation nationale Alsace et Lorraine MOUNIÉR MICHÉAU SALVI DÉCK BRIGNON Bruno François Alain Frederic Marc Roger Philippe Franck Sophie Marc Directeur Responsable des programmes et de l'action scientifique President CÉN Lorraine President CÉN Alsace, membre du bureau FNÉ Directeur CÉN Alsace President Directeur Directeur Directrice adjointe Directeur 6 juillet 21 septembre ChampagneArdenne Normandie Provence-AlpesCote d'Azur GONY PINOT-GUÉRIN NIVOIX DÉLAÉRÉ MAURY 23 septembre 10 septembre 28 septembre Conservatoire du littoral CentreAtlantique Corse Normandie Outre-Mer BÉLZ BÉNOIT-SISCO LACOSTÉ MORÉAU Patrice Benedicte Jean-Philippe Delegue de rivage Deleguee adjointe Delegue de rivage 17 septembre 29 septembre 10 septembre 14 septembre Marie-Michele Responsable de l'antenne Martinique PUBLIÉ Organisme Nom ADROVÉRMALNOURY Prénom Marie-Aurore Myriam Fonction Deleguee adjointe Antilles Guyane Date 22 septembre Provence-AlpesCote d'Azur GRANIÉR Responsable amenagement et gestion 27 septembre Conseils régionaux Collectivite de Corse SIMÉONI AMANÉT Gilles Guy President du conseil executif Conseiller executif en charge de l'environnement et President de l'Office de l'environnement Directrice generale adjointe chargee de l'amenagement Directeur de l'Office de l'environnement Directrice des milieux naturels 1er Vice-President charge de l'environnement, de la transition ecologique et du SRADDÉT Chef du service Éaux et biodiversite Chargee de la politique RNR Chargee de la politique N2000 Directrice de la transition ecologique Charge de mission SRADDÉT Chargee de mission aires protegees Vice-Presidente, presidente de l'ARB et du conseil d'administration de l'OFB Chef du service environnement DGA Amenagement, developpement durable et energie DGA de l'amenagement et du developpement du territoire Directrice de l'energie et de l'environnement President de la collectivite Directrice a l'environnement Cheffe du service Biodiversite Vice-president (et president du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres) Directeur adjoint Énergie, environnement et developpement durable 29 septembre ANTONÉTTIGIACOBBI PALAZZI VÉSCOVALI Catherine Jean-Michel Isabelle Franck 1er octobre 5 octobre Grand-Ést LÉROY GRANDMOUGIN TURCK GANTZÉR FRANCOIS LÉPLOMB DÉ CHAMPSAVIN Benoît Claire Laurence Sabine Benoit Sophie 20 septembre 22 novembre 21 septembre Guadeloupe GUSTAVÉ dit DUFLOT Sylvie BIÉNVILLÉ NICOLAS Liliane Jean-Sebastien Didier Anthony Soudjata Serge Valerie Françoise Hubert La Reunion AUBRY RASOLOHÉRY RADJASSÉGARANÉ 8 novembre Martinique LÉTCHIMY MARINÉ-POLÉTTI NÉGOUAI DÉJÉAN de la BATIÉ 13 septembre Normandie 9 septembre LÉMAITRÉ Olivier PUBLIÉ Organisme NouvelleAquitaine Nom POUPARD GUST GUÉGUÉN MÉNARD KÉRLOCH LAVAL Prénom François Marion Arnaud Catherine Sophie Marine Agnes Philippe Murielle Christophe Marie Celine Jean-Paul Geraldine Éspoir Valerie Fonction Directeur general des services DGA en charge du Pole developpement economique et environnemental Directeur de l'environnement Chargee de mission N2000 Chargee de mission biodiversite Chargee de mission biodiversite Vice-Presidente, Climat, Pacte vert et Habitat durable Directeur de la transition ecologique et energetique Chargee de projet Date 14 septembre 17 septembre 25 octobre Occitanie LANGÉVINÉ BAUCHÉT RIBOT 6 octobre Provence-AlpesCote-D'azur MADROLLÉ VIALA HAYOT MARIANI POLLÉT BOUVIÉR RAIMONDINO President de la commission « Mer littorale, biodiversite, PNR, risques » Conseillere « Énergie, environnement, agriculture » au cabinet du President 27 septembre Chef de service biodiversite, parcs et territoires ruraux Chef de service adjoint biodiversite, parcs et territoires ruraux Directrice generale adjointe par 28 septembre interim Charge de projet RNR Directrice de la Biodiversite et de la mer Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement Groupement des DRÉAL Corse DÉNÉUVY LÉSTOILLÉ BRUCHÉR TORRÉ MATHÉY-BASCOU PAUL RUNÉRA SÉRGÉNT JAPAUD DUPRIÉZ Jean-Philippe Jean-Pierre Patricia Fabrice Stephanie Ludovic Karine Daniel Aurelien Nathalie Directeur AURA Directeur Bourgogne-FC Directrice adjointe Responsable de l'unite biodiversite terrestre Directrice adjointe Chef du service Éau Nature Paysage Adjointe du chef de service- pole Éspaces Chef du service des ressources naturelles Charge de mission milieux marins et espaces naturels Chargee de mission 6 juillet 29 septembre Grand-Ést 20 septembre Guadeloupe 21 septembre PUBLIÉ Organisme La Reunion Nom BRAUN PÉSÉUX MAURIN QUÉMART LÉRIDÉR LAZZARINI COISY Prénom Émmanuel Jean-Yves Jean-Michel Philippe Stephane Bruno Celine Olivier Olga Denis Bruno Thomas Florent Fonction Directeur adjoint Chef de service adjoint de l'eau et de la biodiversite Date 8 novembre Martinique Directeur Chef du service Paysages, eau et biodiversite 14 septembre Pole Biodiversite Pole Biodiversite Chargee de projet Patrimoine mondial Unesco Directeur regional 9 septembre Cheffe du service ressources naturelles Chef du bureau biodiversite et espaces naturels Charge de mission Partenariat biodiversite terrestre avec les 13 septembre territoires Responsable de l'unite territoires labellises Responsable de l'unite connaissance, animation, preservation de la biodiversite Chargee de mission RNN Chargee de mission Natura 2000 et PNR Adjointe au chef de pole mer et littoral Directrice Chef du service patrimoine naturel Adjointe du chef du departement biodiversite, continuite, espaces naturels Chef du departement biodiversite, continuites et espaces naturels Cheffe de projet RNN Yves Normandie MORZÉLLÉ LÉFÉVRÉ PÉSTÉL RUNGÉTTÉ DUMÉIGÉ BIÉRO CLÉT MAGLIOCCA MARIÉ-HUÉT ROBBÉ Florence Isabelle Sandrine Alice-Anne Fabrice Sophie NouvelleAquitaine MÉDARD CYTÉRMANN AUDOUARD 13 septembre VÉROT MAUROUARD Alain Heloîse Patrick Sebastien Laurent Frederic Nathalie 17 septembre Occitanie BÉRG FORÉST SCHÉYÉR DÉNTAND LAMANDÉ Directeur 8 octobre Directeur adjoint 6 octobre Directeur de l'ecologie Chef de la division des aires protegees et de la gouvernance Chef de projet Natura 2000 PUBLIÉ Organisme Provence-AlpesCote d'Azur Nom TOURASSÉ BAZÉRQUÉ SOUAN Prénom Corinne MarieFrançoise Helene Fonction Directrice Directrice adjointe Cheffe du service biodiversite, eau et paysages Date 27 septembre Directions départementales des territoires (et de la mer) Groupement des DDT(M) D'ISSÉRNIO MÉNU Jean-Philippe Fabien Directeur Bouches-du-Rhone Directeur Pyrenees-Atlantiques 1 juillet Alpes-Maritimes PRIOL VÉROT MAUROUARD Alain Alain Heloîse Jean-François Christophe Laurent Laurent Sophie Philippe Frederic Alain Christophe Yann Laurent Benoit Paul Delphine Laurent Matthieu Xavier Cyril Patricia Alain Directeur Chef du departement biodiversite, continuites et espaces naturels, SPN, Cheffe de projet RNN Yves 15 septembre Aube HOU CHARRIÉR BOULANGÉR MARY GIACOMAZZI Le ROLLAND LONGAVÉNNÉ PRIOL MANSON FONTAINÉ TÉSSIÉR ÉRLÉMONT COJOCARU ÉSPALIÉU BOULÉT GRÉGORY ÉUDÉS VANROYÉ BOURGÉOIS LÉRCHÉR Directeur 24 septembre Directeur adjoint Chef du service de l'economie agricole Directeur Cheffe du service eau et biodiversite Chef du bureau Nature Charge de mission biodiversite et milieux aquatiques Directeur Directeur-adjoint Chef de service eau, biodiversite et developpement durable Directeur Directeur adjoint Chef du service Éau et nature Responsable Nature, chasse peche et aires protegees Directeur Directeur Directeur adjoint Directeur Directrice adjointe 10 septembre 13 septembre Calvados CharenteMaritime 16 septembre 17 septembre 9 septembre 13 septembre Éure Gironde Haute Corse Herault Pyrenees orientales Vosges 30 septembre 6 octobre 7 octobre PUBLIÉ Organisme Nom PIÉRROT PÉRIN Prénom Hubert Émanuel Fonction Chef de service Énvironnement et Risques Adjoint au chef de bureau nature et paysages Charge de mission biodiversite/Natura 2000 Date 22 septembre Experts Universite de Lyon Agence de services et de paiements BILLÉT ISABÉLLÉ Philippe Valerie Professeur de droit Directrice du developpement rural et de la peche President Directeur recherche et innovation Cheffe de projet 29 juillet Échange courriel 17 juin 28 septembre CDC Biodiversite ABADIÉ CADI ROZIÉR Marc Antoine Themis Fédérations de chasseurs Aube MÉRCUZOT BAUDOUX COQUÉT TÉRNOIS BARRÉT COQUATRIX Claude Bruno Marianne Vincent Zephir Éric President Directeur Écologue 23 septembre Animateur de site et responsable pole N2000 Directeur adjoint de la federation regionale Directeur de la federation de SeineMaritime 10 septembre Normandie Fédérations de propriétaires forestiers Federation nationale D'AMÉCOURT Antoine President (et president du Centre national de la propriete forestiere) Directeur general 1 septembre De BÉRTIÉR Laurent Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités Cabinet WÉLSCH MARCON Thomas Johann Stanislas Conseiller amenagement, construction, urbanisme Conseiller finances locales 3 juin & 26 octobre 26 octobre 18 juin Direction generale des BOURRON Directeur general PUBLIÉ Organisme collectivites locales Nom Prénom Fonction Date Ministère des comptes publics Direction du budget BOUDÉT PALLIÉR Lea Yohan Cheffe du bureau du developpement durable Bureau du developpement durable 11 juin Ministère de l'intérieur Cabinet DUBÉ Émmanuelle Olivier Jean-Gabriel Astrid Directrice adjointe Directeur Sous-directeur de l'administration territoriale Cheffe du bureau de l'organisation et des missions de l'administration territoriale 10 juin JACOB Direction de la modernisation et de DÉLACROY l'administration territoriale 22 juin GÉFFRAULT Ministère de la transition écologique Cabinet ministre Cabinet secretaire d'État a la biodiversite Secretariat general HULIN GALTIÉR GUILLAIN CHASSANDÉ CORMIÉR Vincent Bertrand PierreÉdouard Christophe Olivier Conseiller biodiversite, eau et bienetre animal Directeur adjoint Conseiller technique 17 juin & 26 octobre Chef du service du pilotage et de l'evolution des services Sous-directeur de l'accompagnement et de l'evolution des services 5 juillet Direction de l'eau THIBAULT et de la PAPOUIN biodiversite MÉUNIÉR LÉNDI-RAMIRÉZ MAURY ARCHAMBAULT GIRAUD VIGUIÉR Olivier Matthieu Blandine Fanny Baptiste Benoit Olivier Maryline Directeur Sous-directeur de la protection et de 10 juin la restauration des ecosystemes terrestres Chef du bureau des outils territoriaux de la biodiversite Adjointe au chef de bureau Adjoint au chef de bureau des espaces proteges puis chef du bureau des 14 novembre outils territoriaux de la biodiversite Chef du bureau des espaces proteges Charge de mission foret PUBLIÉ Organisme Nom Prénom Fonction Chargee de mission juridique au bureau des espaces proteges Date Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages MONTRIÉUX KÉRISIT HABÉR Vincent Helene Benoît Sous-directeur Adjointe a la cheffe de bureau QV1 Adjoint au chef de bureau QV5 Échanges ecrits Ministère des outre-mer Cabinet Direction generale des outre-mer BLANCHARD Baptiste Conseiller environnement et transport Chef du bureau ecologie, logement, developpement et amenagement durable Chargee de mission biodiversite 6 juillet CAPLAT CARNUCCINI Helene Anne-Sophie 6 juillet Ministères d'autres États membres de l'UE Allemagne SSYMANK Axel Chef de l'unite Directive habitats/ Natura 2000 a l'Agence federale de la conservation de la nature Chef du service Natura 2000 au Ministere de la transition ecologique et du defi demographique Coordinateur de la politique Natura 2000 au Ministere de l'agriculture, de la nature et de la qualite de l'alimentation Éxpert Natura 2000 a la direction du patrimoine naturel au Ministere de la transition ecologique Telephone Éspagne GUIL CÉLADA Francisco Telephone Pays-Bas VAN VLIÉT Wilbert Telephone Italie PÉTTITI Laura Telephone Office de l'environnement de Corse PALAZZI BALDOVINI COULIOLI Jean-Michel Gwenaelle Jean-Michel Directeur Cheffe de service Éspeces et milieux naturels Chef du service des espaces proteges 30 septembre Office français de la biodiversité Direction generale SOMMIÉR GAUTHIÉZ FLORÉS Michel François Sebastien Directeur des aires protegees Directeur de la strategie pour la biodiversite Direction des actions citoyennes 2 juillet PUBLIÉ Organisme Antilles Nom COQUÉLÉT GROLLÉAU Prénom Pierre Anthony Fonction Delegue territorial Chef du service departemental Guadeloupe Directeur regional Directrice adjointe Directeur regional Directeur regional adjoint, ex responsable N2000 a la DG ÉNV Directeur regional adjoint Directeur regional Directeur Responsable Éspaces proteges et Natura 2000 Date 22 septembre Corse HANSÉN GÉRBÉAUD-MAULIN MORVAN LÉMARÉSQUIÉR AMPÉN SURUGUÉ PONCÉT ROUVÉYROL Éric Frederique Xavier Ludovic Nicolas Nicolas Laurent Paul 1er octobre 21 septembre 1 septembre 10 septembre 14 septembre 2 juillet 13 novembre Grand-Ést Normandie NouvelleAquitaine UMS Patrinat Office national des forêts Direction generale Corse MAILLÉT VÉLLUTINI MURACCIOLÉ ÉSCOVALI FOTRÉ PIÉRRAT Albert Pierre Stephane Claire Christophe Rodolphe Directeur foret et risques naturels 1 septembre Directeur territorial Responsable de l'unite environnement 30 septembre Chargee de l'unite territoriale de Rospa-Sorba Directeur territorial Directeur territorial adjoint 20 septembre Grand-Ést Guadeloupe Normandie MUSQUÉT AUTISSIÉR AVÉNAS Mylene Samuel Victor Directrice regionale Directeur de l'agence territoriale d'Alençon Agence de Rouen 22 septembre 9 septembre Organisations syndicales192 Force ouvriere JANVIÉR Laurent Secteur fonction publique Contribution ecrite 192 Parmi les organisations syndicales siegeant au comite technique des DDI seule l'UNSA a repondu a l'invitation d'entretien, FO a transmis une contribution ecrite, les autres syndicats n'ont pas donne suite. PUBLIÉ Organisme UNSA Nom HARNICARD NÉCAS PHÉLIPPÉAU Prénom Martine Beatrice Samuel Fonction Date 30 novembre Parcs nationaux Mercantour Écrins COMÉAU COMMÉNVILLÉ MÉRCIÉR SÉNÉÉ DÉLANNAY BÉDÉL DÉLORMÉ FÉRRAND Aline Pierre Corentin Valerie Hugues Sophie Jean-Philippe Paul Directrice Directeur Charge de mission du collectif des parcs Directrice Directeur adjoint Cheffe de service Directeur Directeur Adjoint 3 septembre 7 juin Guadeloupe 22 septembre La Reunion 9 novembre Parcs naturels marins Cote bleue Éstuaire de la Gironde et de la Mer des Pertuis BACHÉT ANGÉLINÉ BÉRTRAND LUCAS ÉYNAUDIÉ Frederic Alize Julie Ronan Amandine Éx-directeur Directrice Directrice Directeur delegue adjoint Chargee de mission 27 septembre 17 septembre Parcs naturels régionaux Federation nationale WÉBÉR BRUA MOUGÉY PHILIPPÉAU Mickael Éric Thierry Aurelie Éric Stephan Jacques François Madeleine Laurent Olivier Carine President Directeur Charge de mission biodiversite et gestion des espaces Coordination inter-reseaux Natura 2000 et territoires Directeur Directeur President Service patrimoine naturel Responsable du pole scientifique et reserves naturelles President Directeur Coordinatrice Natura 2000 30 juin Alpilles Camargue Corse BLOT ARNASSANT COSTA ARRIGHI TORRÉ SÉGUIN CLAUDÉ JUNG 27 septembre 27 septembre 30 septembre Ballons des Vosges 21 septembre PUBLIÉ Organisme Boucles de la Seine Foret d'Orient Martinique Prealpes d'Azur Pyrenees catalanes Sainte-Baume Préfectures Corse Nom CHARRON STÉINÉR PICHÉRY DÉLMAS VÉILLÉUR GALLIÉN CASASSAYAS NOÉL Prénom Jacques Christelle Philippe Veronique Maurice Élisabeth Severine Alexandre Fonction President Responsable du pole eau et biodiversite President Directrice Directeur general par interim Directrice Directrice Directeur Date 9 septembre 23 septembre 14 septembre 27 septembre 7 octobre 27 septembre LÉLARGÉ MAMIS GOURTAY DOMANGÉ Pascal Didier Blaise Nicolas Pierre-Andre Fabrice Fabienne Patrick Jonathan Nicolas Christophe Isabelle Bernard Stephane Philippe Nicolas Thierry Prefet de region Secretaire general aux affaires regionales Secretaire general aux affaires regionales SGAR adjoint Prefet de region Secretaire general aux affaires regionales Prefete de region Secretaire general aux affaires regionales Charge de mission transition ecologique et energetique, risques Secretaire general aux affaires regionales Prefet de Region Secretaire generale aux affaires regionales Prefet Prefet Prefet Prefet Secretaire general 29 septembre Grand-Ést 20 septembre Normandie DURAND ROSAY BUCCIO AMOUSSOU-ADÉBLÉ LÉMÉUNIÉR 9 septembre 13 septembre NouvelleAquitaine Occitanie Provence-AlpesCote d'Azur Alpes-Maritimes Aube Calvados CharenteMaritime Herault HÉSSÉ MIRMAND PANTÉBRÉ GONZALÉS ROUVÉ COURT BASSÉLIÉR LAURÉNT 8 octobre 28 septembre 2 septembre 23 septembre 10 septembre 15 septembre 6 octobre PUBLIÉ Organisme NouvelleAquitaine Éure Haute-Corse Pyrenees orientales Vosges Terres arctiques et australes françaises Nom BASSÉLIÉR PHILIPPINI RAVIÉR STOSKOPF SÉGUY LUSTÉNBÉRGÉR Prénom Nicolas Jerome François Étienne Yves Franck Fonction Prefet Prefet Prefet Prefet Prefet Directeur de l'environnement Date 15 septembre 9 septembre 30 septembre 7 octobre 22 septembre 9 novembre Réserves naturelles Reserves naturelles de France MÉUNIÉR THOMAS WOYNAROSKI PÉRALTA Charlotte Marie Stephane Didier Presidente Directrice Administrateur (Conseil regional Bourgogne Franche Comte) Administrateur (Conseil regional Normandie) Vice-president de la commission police et professionnalisation Juriste President de l'association ADÉNA gestionnaire de la reserve Directrice de la reserve Conservateur Conservateur de la RNN Animateur Natura 2000 (Bordeaux Metropole) Conservateur Conservateur des Reserves naturelles regionales Conservatrice Conservateur Conservateur de la reserve 18 juin GÉRFAUD- VALÉNTIN Daniel GRÉVÉ-GUÉRRIN Barbara Julien Julie Jean-François Stephane Yves Gael Laurent Nadine Axel Thomas 22 novembre RNN de Bagnas LÉVI BÉRTRAND 6 octobre RNN de Beauguillot RNN de Bruges ÉLDÉR BUILLÉS SUFFRAN HÉMÉRY LOUIS-JÉAN VÉNUMIÉRÉ 10 septembre 13 septembre RNN de Camargue RNN de la Caravelle RNN de la Crau RNN du marais d'Yves 27 septembre 14 septembre WOLFF HÉRAULT 28 septembre 17 septembre PUBLIÉ Organisme RNN de Petite terre et de la Desirade RNN de Saint Martin RNR de la confluence Garonne Ariege RNR de la Massonne Nom LÉ LOCH GUSTAVÉ CHALIFOUR GOURNAY ORTH LABORDÉ DUPÉYRON BÉNIÉR Prénom Sophie Raoul Julien Aurelie Mathieu Sandra Thomas Jean-Michel Philippe Fonction Conservatrice President de l'Association Tite Responsable scientifique Directrice adjointe de Nature en Occitanie Conservateur Association Nature Énvironnement 17, gestionnaires de la RNR Proprietaire Conservateur, agent du conseil departemental des Pyrenees orientales Date 22 septembre 22 septembre 8 octobre 17 septembre RNR de Nyer JACQUÉT 7 octobre Secrétariat général aux affaires européennes VAUTRIN MATTHIÉU Marie Anne Laurent Adjointe au chef de bureau Énergie, Énvironnement, Climat Adjoint a la conseillere juridique Échanges courriels PUBLIÉ Acronyme ADF AÉ APP ARB ASP CÉN CÉRÉMA CGCT CGÉDD CdC CDÉSI CDNPS COPIL CNPN CSRPN DÉB DGALN DGCL DDT(M) DGPÉ DOCOB DRÉAL (DRIÉAT) Signification Association des departements de France Agence de l'eau Arrete prefectoral de protection Agence regionale de la biodiversite Agence de services et de paiement Conservatoires d'espaces naturels Centre d'etudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, les mobilites et l'amenagement Code general des collectivites territoriales Conseil general de l'environnement et du developpement durable Collectivite de Corse Commission departementale des espaces, sites et itineraires relatifs aux sports de nature Commission departementale de la nature, des paysages et des sites Comite de pilotage Conseil national de la protection de la nature Conseil scientifique regional du patrimoine naturel Direction de l'eau et de la biodiversite Direction generale de l'amenagement, du logement et de la nature Direction generale des collectivites locales Direction departementale des territoire (et de la mer) Direction generale de la performance economique et environnementale des entreprises Document d'objectifs Direction regionale de l'environnement, de l'amenagement et du logement (Direction regionale et interdepartementale de l'environnement, de l'amenagement et des transports, en Ile de France) Évaluation des incidences Natura 2000 Éspace naturel sensible Établissement public de cooperation intercommunale Équivalent temps plein (travaille) Fonds europeen pour l'agriculture et le developpement rural Fond europeen de developpement regional Fondation pour la recherche sur la biodiversite Inspection generale de l'administration ÉIN ÉNS ÉPCI ÉTP (T) FÉADÉR FÉDÉR FRB IGA PUBLIÉ Acronyme INPN Loi DDADUÉ Loi « 3 DS » MAA MAÉC MTÉ OFB ONF PDRR PLU (i) PNR RBD RBI RNC RNCFS RNN RNF SAR SCOT SINP SNAP SRADDÉT SRCÉ TFPNB TVB UICN UMS PatriNat Signification Inventaire national du patrimoine naturel Loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union europeenne en matiere economique et financiere Loi sur la differenciation, la decentralisation, la deconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale Ministere de l'agriculture et de l'alimentation Mesures agro-environnementales et climatiques Ministere de la transition ecologique Office français de la biodiversite Office national des forets Programme de developpement rural regional Plan local d'urbanisme (intercommunal) Parc naturel regional Reserve biologique dirigee Reserve biologique integrale Reserve naturelle de Corse Reserve nationale de chasse et de faune sauvage Reserve naturelle nationale Reserves naturelles de France Schema d'amenagement regional Schema de coherence territoriale Systeme d'information nature et paysages Strategie nationale pour les aires protegees Schema regional d'amenagement, de developpement durable et d'egalite des territoires Schema de coherence ecologique Taxe fonciere sur les proprietes non baties Trame verte et bleue Union internationale pour la conservation de la nature Unite mixte de services sur le patrimoine naturel PUBLIÉ Site internet du CGÉDD : « Les derniers rapports » PUBLIÉ  INVALIDE)