Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable ;France. Inspection générale des finances ;France. Inspection générale des affaires maritimes

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">La mission d'étude et de proposition d'évolution du cadre juridique et fiscal applicable au développement de projets éoliens en mer en zone économique exclusive (ZEE) est intervenue dans un contexte d'accélération de mise en oeuvre des projets éoliens en zone économique, pour répondre aux objectifs ambitieux de la programmation pluri annuelle de l'énergie (PPE). Une clarification du régime juridique des parcs éoliens en ZEE est nécessaire. Les travaux de la mission ont porté sur quatre incertitudes juridiques en ZEE signalées par ses interlocuteurs : les contours de l'autorisation unique de l'article 20 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française, jamais expérimentée; le statut des sous-stations électriques gérées par RTE; le régime juridique des raccordements; enfin, le cas des champs éoliens partagés entre ZEE et domaine public maritime (DPM). Une adaptation de la fiscalité aux particularités de la ZEE paraît requise afin de concilier les enjeux économiques et environnementaux, tant sur le niveau de tarification de la taxe spéciale ZEE que sur le besoin et la répartition des recettes de la taxe spéciale. La création d'un fond dédié abondé par les recettes de la taxe spécifique en ZEEest proposé pour financer des projets concourant à la protection de la biodiversité marine, à la sécurité et à la sûreté maritime, à la transformation de la filière pêche et au développement du co-usage.</div>

Editeur

CGEDD ;IGF ;IGAM

Descripteur Urbamet

cadre juridique ;fiscalité

Descripteur écoplanete

éolienne ;parc éolien ;régime juridique

Thème

Cadre juridique ;Ressources - Nuisances

Texte intégral

Rapport CGEDD n° 013631-01, IGAM n° 2021-039, IGF n° 2021 - M - 003 P U B Juin 2021 établi par Jean-François LANDEL (CGEDD) Antoine PICHON (CGEDD) Denis MEHNERT (IGAM) Pierre DEPROST (IGF) LI Éoliennes en mer en zone économique exclusive (statut juridique et fiscal) É Les auteurs attestent qu'aucun des éléments de leurs activités passées ou présentes n'a affecté leur impartialité dans la rédaction de ce rapport Statut de communication Préparatoire à une décision administrative Non communicable Communicable (données confidentielles occultées) Communicable PUBLIÉ Sommaire Résumé ........................................................................................................................................................ 6 Liste des recommandations............................................................................................................... 10 Introduction ............................................................................................................................................ 12 1 Un régime juridique adapté pour l'éolien en ZEE dans toutes ses dimensions ......... 15 1.1 Quels contours de l'autorisation unique en ZÉÉ: .......................................................................15 1.2 Des précisions nécessaires pour fluidifier les futures instructions des autorisations uniques ........................................................................................................................................................17 1.2.1 Statut des sous-stations électriques .....................................................................................19 1.2.2 Régime juridique des raccordements en ZEE et DPM à trancher au profit de l'agrément et non de la simple notification ......................................................................20 1.2.3 Cas des champs éoliens partagés en ZEE et en DPM : Vers une attractivité du régime ZEE sur celui du DPM ? ..............................................................................................21 1.3 EMR flottant : statut, droit social et réglementation de la navigation ...............................23 1.3.1 Le régime juridique des éoliennes en ZEE .........................................................................23 1.3.2 Le droit social applicable ..........................................................................................................27 1.3.3 Les EMR et la réglementation de la navigation ................................................................28 2 Fiscalité en zone économique exclusive : concilier enjeux économiques et environnementaux .......................................................................................................................... 31 2.1 Les enjeux énergétiques et économiques sont importants ....................................................31 2.1.1 Un enjeu énergétique majeur pour l'éolien en mer........................................................31 2.1.2 Une filière nouvelle prometteuse : 50 GW en 2050 .......................................................33 2.1.3 L'éolien en mer flottant, une nouvelle industrie .............................................................35 2.1.4 La nécessaire compétitivité des coûts de l'éolien maritime .......................................35 2.1.5 La comparaison avec d'autres régimes fiscaux étrangers ...........................................37 2.2 Les fondements juridiques d'une fiscalité de l'éolien en ZÉÉ ...............................................38 2.2.1 L'instauration d'une taxe sur les éoliennes en mer situées en ZÉÉ est possible au regard des dispositions internationales et des normes qui les transposent en droit interne ............................................................................................................................38 2.2.2 Le financement des collectivités territoriales est exclu en ZEE ................................40 2.2.3 L'instauration d'une taxe sur les éoliennes situées en ZÉÉ au regard du Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 3/82 PUBLIÉ principe d'égalité devant l'impôt, notamment du fait de l'existence d'une taxe sur le DPM ......................................................................................................................................41 2.3 Les fondements économiques d'une fiscalité de l'éolien en ZÉÉ .........................................43 2.3.1 Les activités soumises à fiscalité en ZEE : production et transport d'électricité ............................................................................................................................................................43 2.3.2 Une certaine cohérence avec la fiscalité des autres sources d'énergie électrique paraît souhaitable..................................................................................................46 2.3.3 Le tarif garanti par l'État lui fait supporter la charge de la fiscalité, neutre pour l'industriel qui la répercute sur les tarifs ..........................................................................48 2.3.4 Le rendement potentiel d'une fiscalité en ZÉÉ, par extrapolation avec la fiscalité applicable en DPM......................................................................................................49 2.4 Les fondements environnementaux et sociaux d'une répartition des recettes de la redevance ...................................................................................................................................................50 2.4.1 Les attentes des interlocuteurs relatives à la répartition du produit de la redevance sont fortes ................................................................................................................51 2.4.2 La cohabitation et le partage des espaces entre les usagers de la mer, un enjeu social et d'acceptabilité .............................................................................................................54 2.4.3 Quatre catégories de besoins liées à l'impact des parcs éoliens en mer semblent légitimes ......................................................................................................................55 2.5 La gestion de la taxe en ZEE doit être souple sur le temps long...........................................56 2.5.1 La gestion de la taxe en ZEE doit être souple....................................................................56 2.5.2 Les scénarios possibles d'inscription des recettes : budget général, taxe affectée ou création d'un fonds dédié .................................................................................57 2.5.3 La gouvernance et la gestion d'un fonds dédié ................................................................59 Conclusion................................................................................................................................................ 60 Annexes ..................................................................................................................................................... 61 1 Lettre de mission.............................................................................................................................. 62 2 Note fiscale de la direction des affaires juridiques du ministère de la transition écologique 2019- AJET4 EB .......................................................................................................... 65 3 Note DLF comparaison internationale LF/E2/2021/1298 ............................................... 71 4 Tableaux de comparaison des fiscalités européennes (source : S.E.R.) ....................... 73 5 Liste des personnes rencontrées................................................................................................ 76 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 4/82 PUBLIÉ 6 Glossaire des sigles et acronymes .............................................................................................. 79 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 5/82 PUBLIÉ Résumé Par lettre en date du 4 janvier 2021, la ministre de la transition ecologique, le ministre de l'economie, des finances et de la relance, la ministre de la mer et le ministre delegue charge des comptes publics ont confie au CGÉDD, a l'IGAM et a l'IGF une mission d'etude et de proposition d'evolution du cadre juridique et fiscal applicable au developpement de projets eoliens en mer en zone economique exclusive (ZÉÉ). La question des projets eoliens en zone economique exclusive intervient dans un contexte d'acceleration de leur mise en oeuvre, pour repondre aux objectifs ambitieux de la programmation pluri annuelle de l'energie (PPÉ). Aucun projet n'est encore lance en ZÉÉ, zone qui comporte des singularites juridiques, ou la reglementation française doit etre adaptee et clarifiee. Une industrialisation et une facilitation des projets sont ainsi recherchees, avec une preoccupation d'acceptabilite sociale, a laquelle la fiscalite participe. Une clarification du régime juridique des parcs éoliens en ZEE Les travaux de la mission ont porte sur quatre incertitudes juridiques en ZÉÉ signalees par ses interlocuteurs : les contours de l'autorisation unique de l'article 20 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souverainete ou de la juridiction de la Republique française, jamais experimentee ; le statut des sous-stations electriques gerees par RTÉ ; le regime juridique des raccordements ; enfin, le cas des champs eoliens partages entre ZÉÉ et domaine public maritime (DPM). S'agissant du premier point, il semble necessaire de preciser le contenu de l'autorisation unique par circulaire en reprenant notamment les autorisations enumerees a l'article L181-28-1 du Code de l'environnement. La mission a releve la necessite de fluidifier les futures instructions des autorisations uniques, notamment quant aux delais, en proposant un echeancier indicatif volontariste, compatible avec la planification de la PPÉ. Élle estime egalement indispensable une planification plus precise et plus complete des projets en ZÉÉ, articulee avec la PPÉ et les documents strategiques de façade (DSF). Élle a aussi etudie le statut des sous stations electriques et confirme qu'il releve de l'autorisation unique. Le regime juridique des raccordements en ZÉÉ est complexe, car il renvoie a la notion d'exploitation des « ressources naturelles », incluant ou non l'exploitation du vent. Une simple notification ne permet pas par elle-meme de fixer les conditions s'appliquant aux pipelines et aux cables : c'est le sens de l'article 28 de l'ordonnance que de prevoir une procedure d'agrement. La mission conclut donc a la necessite de retenir le regime juridique de l'agrement pour le trace et le raccordement des cables RTÉ en ZÉÉ, et d'ajuster la reglementation en consequence. La situation inedite des champs eoliens partages entre les deux zones (DPM et ZÉÉ) devrait rester marginale. Pour la mission, elle doit etre evitee car elle genere des difficultes juridiques particulieres, en imposant pour un meme parc une double procedure d'autorisation. Si une telle situation devait cependant se produire, la mission recommande de prevoir une disposition permettant de privilegier le regime de l'autorisation unique de la ZÉÉ, plus simple que celui du DPM, dans la mesure ou la part situee en DPM n'excede pas 20 % de l'ensemble du parc. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 6/82 PUBLIÉ Pour completer la clarification necessaire du regime juridique applicable en ZÉÉ, la mission preconise de ne pas assimiler les plateformes eoliennes flottantes au statut de navire et la creation d'un regime juridique specifique aux installations en mer. Én matiere de droit social, elle recommande l'extension des dispositions de l'État d'accueil aux navires exploites dans la ZÉÉ affectes a la construction et a la maintenance des parcs eoliens. Il parait enfin necessaire de preciser, en lien etroit avec la direction generale du travail et la direction generale de l'energie et du climat, le droit du travail applicable pour les salaries employes sur les parcs eoliens situes en ZÉÉ. Une adaptation de la fiscalité aux particularités de la ZEE afin de concilier les enjeux économiques et environnementaux L'exploitation des ressources naturelles en ZÉÉ est autorisee par la convention de Montego Bay. La fiscalite liee a cette exploitation est a la discretion de l'État cotier dont depend la ZÉÉ. Én revanche, la convention ne transfere de droits souverains (et de devoirs) que pour l'État, ce qui exclut les collectivites territoriales du benefice de cette fiscalite. La difference de traitement entre le DPM et la ZÉÉ n'est pas contraire au principe d'egalite devant l'impot, car les droits de l'État ne sont pas les memes et les conditions d'exploitation sont plus onereuses. La mission a etudie la possibilite de creer une taxe specifique a l'activite eolienne marine en ZÉÉ, avant d'en determiner les caracteristiques, notamment le niveau de tarif applicable. Élle s'est interessee aux besoins de financement lies a l'impact de l'implantation des parcs eoliens avant de proposer la creation d'un fonds dedie. Sur le niveau de tarification de la taxe spéciale ZEE : La fiscalite liee a la production et au transport d'electricite en ZÉÉ doit concilier des enjeux energetiques (porter la part des energies renouvelables a 32 % en 2030) et economiques, en ne penalisant ni les producteurs ni les consommateurs d'electricite renouvelable. Son niveau doit etre compatible avec celui des autres sources d'energie electrique et avec celui d'autres pays europeens (ou il n'existe d'ailleurs pas de taxe specifique). Deux options se presentent quant a la fixation du tarif de la taxe speciale en ZÉÉ applicable au megawatt installe (MWI) : la reference au tarif DPM peut etre maintenue, dans le souci de coherence au sein du domaine maritime, qu'il soit public ou situe en ZÉÉ. Cependant, les collectivites locales etant exclues du benefice de l'article 27de l'ordonnance precitee, et nonobstant le fait que l'attributaire de la taxe peut etre modifie, la mission considere, par comparaison avec la taxe en DPM, que les 17 227 du tarif en vigueur en DPM ne sont pas necessaires en ZÉÉ. Élle propose de fixer le montant de la taxe en ZÉÉ a 50 % au plus du tarif DPM, soit 8 613,50 , cette regle valant pour l'avenir. le choix du tarif peut etre effectue en reference aux tarifs existants dans le domaine de la production d'electricite sur le fondement du bareme existant, a savoir 3 206 ou 7 700 le MWI selon la source d'electricite. Ce choix permet de preserver la coherence du dispositif, mais souligne a contrario la specificite du tarif du DPM. La mission privilegie cette option. La mission propose egalement un forfait propre aux postes electriques en mer installes par RTÉ. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 7/82 PUBLIÉ La mission considere que le niveau du tarif doit rester en coherence avec le besoin de financement lie a l'impact des parcs eoliens sur le milieu maritime en ZÉÉ. Sa maîtrise est d'autant plus indispensable que l'État garantit les prix a la production. Neanmoins, l'absence de toute fiscalite priverait l'État de ressources pour l'avenir alors que les prix de production de l'eolien ont vocation a terme a converger vers les prix de marche. Le rendement potentiel de la fiscalite en ZÉÉ en 2050 (sous l'hypothese d'une puissance installee de 50 GW, dont 16 en DPM et 34 en ZÉÉ) serait de 275 M pour le DPM (dont 50 % pour les collectivites territoriales, soit 138 M, et 35 % pour les pecheurs, soit 97 M). Én ZÉÉ, selon l'option retenue, il serait de 109 M (pour un tarif de 3 206 le MWI), de 262 M (pour un tarif de 7 700 le MWI) ou de 293 M (pour un tarif egal a 50 % de celui du DPM). Sur le besoin et la répartition des recettes de la taxe spéciale : La mission a constate que des sources de financement sont unanimement souhaitees, aux montants tres variables et le plus souvent indetermines. Les demandes d'affectations sont contradictoires entre les acteurs : pecheurs, acteurs de la biodiversite, État et collectivites territoriales, producteurs d'energie. La mission a cependant exclu d'emblee la demande d'indemnisation directe des usagers pecheurs, consideree, au niveau europeen, comme une aide d'État illegale. Il ressort des entretiens menes quatre categories de besoins lies a l'impact de l'activite eolienne en mer, que la mission estime legitimes : la protection de la biodiversite marine (approfondissement de la connaissance des milieux et mesures de protection de la biodiversite en gestion et en suivis) ; la securite et la surete maritime, assuree principalement en ZÉÉ par l'État, qui mobilise des moyens d'intervention ; la necessaire eco-transformation de la filiere peche, impactee par la reduction de ses zones d'usage ; enfin, le developpement du co-usage1 des infrastructures des eoliennes, propre a faciliter une meilleure prise en compte des pratiques des multiples usagers de la mer en ZÉÉ comme en DPM. La prise en compte de ces quatre categories semble a la mission de nature a favoriser l'acceptabilite des projets de parcs eoliens en mer, pour peu que l'affectation des fonds soit transparente. Le besoin semble compatible a minima avec le niveau de tarif le moins eleve, soit 3 206 le MWI. La mission propose de ne pas inclure les collectivites territoriales dans les beneficiaires de cette taxe des lors que l'impact visuel est nul, qu'elles disposent deja de 50 % du produit a venir de la redevance en DPM et que, surtout, ces collectivites n'ont pas de legitimite juridique au-dela des 12 milles. Én outre, la mission n'est pas favorable a une affectation precise d'une quote-part de la redevance a chacune des grandes categories d'acteurs, comme c'est le cas en DPM, car cette pratique cree des rentes de situation et nuit a la souplesse d'un dispositif appele a durer. Mutualisation des usages des plateformes eoliennes, sa planification et le financement des innovations (R et D) associees). 1 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 8/82 PUBLIÉ La création d'un fond dédié abondé par les recettes de la taxe spécifique en ZEE : Trois options principales sont possibles quant a l'inscription des recettes : l'inscription au budget general de l'État des produits de la nouvelle taxe ; l'affectation budgetaire des produits de la taxe a un ou plusieurs acteurs selon les categories de depenses programmees, dans l'esprit de ce qui sous-tend la taxe DPM ; enfin, la creation d'un fonds dedie, sur le modele de celui qui existait pour la taxe DPM. La faible visibilite de l'inscription au budget general de l'État pour les usagers de la mer conduit la mission a recommander la creation d'un fonds sans personnalite juridique dedie aux depenses consecutives a l'impact des parcs eoliens en ZÉÉ sur le secteur maritime, finance par l'affectation des recettes de la taxe speciale sur la production et le transport d'energie en ZÉÉ. L'affectation directe a un ou des acteurs n'est pas apparue pertinente au regard de la variabilite des besoins de financements dans le temps selon les acteurs concernes, car elle fige la repartition des recettes. L'objet du fonds serait de financer des projets concourant a la protection de la biodiversite marine, a la securite et a la surete maritime, a la transformation de la filiere peche et au developpement du cousage. Sa gouvernance pourrait etre assuree par une commission nationale, dont la composition serait fixee par arrete conjoint des ministres charges de la mer, de l'ecologie et de la peche maritime. Élle comprendrait a minima des representants du ministre charge de la mer, du ministre charge de l'ecologie, du ministre charge du budget et du ministre charge de la peche maritime. Composee d'un maximum de dix membres, elle accueillerait egalement les representants des quatre composantes visees ci-dessus. Énfin, les fonds seraient affectes a l'Agence de services et de paiement (ASP), qui aurait en charge le paiement des porteurs de projets selectionnes. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 9/82 PUBLIÉ Liste des recommandations Recommandation 1. DGEC. Clarifier par circulaire le contenu de l'autorisation unique de l'article 20 de l'ordonnance de 2016 en reprenant notamment les autorisations énumérées à l'article L181-28-1 du Code de l'environnement, complétée de celles du 1°) de l'article R. 311-1-1 du Code de justice administrative. . 16 Recommandation 2. DGEC (pilote) et DAM. Prévoir une planification plus précise et plus complète des projets EMR en zone économique exclusive (ZEE), articulée avec la programmation pluri-annuelle de l'énergie (PPE) et inscrite dans les documents stratégiques de façades (DSF). .......................................................................................................... 17 Recommandation 3. DGEC. Proposer un échéancier indicatif volontariste, compatible avec la planification de la programmation pluri-annuelle de l'énergie (PPE), mais réaliste des délais de procédures pour l'ensemble du projet d'implantation et de raccordement d'un parc éolien en zone économique exclusive(ZEE). ....................................................................................................................................... 19 Recommandation 4. DGEC. Modifier l'article 28 de l'ordonnance du 8 décembre 2016 et l'article 19 du décret du 10 juillet 2013 en y précisant que le régime applicable à la pose de câbles de raccordements des champs éoliens est bien celui de l'agrément. ...................................................................................................................................................................... 21 Recommandation 5. DAM. Étendre les dispositions de l'État d'accueil aux navires fournissant des prestations des services ou participant aux activités d'exploitation ou d'exploration relatifs aux parcs éoliens dans la zone économique et exclusive. ...... 27 Recommandation 6. DGT et DGEC. Préciser le droit du travail (Direction générale du travail) applicable pour les salariés employés sur les parcs éoliens situés en zone économique exclusive (ZEE) .............................................................................................................. 28 Recommandation 7. DGEC et DLF. Fixer le montant de la taxe sur les éoliennes maritimes en ZEE soit à un tarif cohérent avec les autres sources d'énergie électriques, soit à 50 % au plus du tarif retenu pour la taxe spéciale sur le domaine public maritime. Proposer un forfait propre aux postes électriques en mer. ................. 50 Recommandation 8. MTE (DGEC, DEB, DPMA, DAM) et MEF (DLF- DB). Dédier les recettes de la taxe sur les éoliennes en mer en ZEE à quatre catégories de dépenses : la protection de la biodiversité marine, la sécurité et la sûreté maritime, la transformation de la filière pêche et le développement du co-usage. Ne pas inclure les collectivités territoriales dans les bénéficiaires de cette taxe........................................ 56 Recommandation 9. MTE MIN MER (DGEC DAM) et DB. Privilégier la création d'un Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 10/82 PUBLIÉ fonds sans personnalité juridique pour la gestion des recettes de la taxe sur les éoliennes maritimes en zone économique exclusive(ZEE) et sous coordination. .......... 59 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 11/82 PUBLIÉ Introduction Un élan issu de la programmation pluri-annuelle de l'énergie (PPE) en faveur du développement des ENR à soutenir et à faciliter en ZEE Par lettre en date du 4 janvier 2021, la ministre de la transition ecologique, le ministre de l'economie, des finances et de la relance, la ministre de la mer et le ministre delegue charge des comptes publics ont confie au CGÉDD, a l'IGAM et a l'IGF une mission d'etude et de proposition d'evolution du cadre juridique et fiscal applicable au developpement de projets eoliens en mer en zone economique exclusive (ZÉÉ). La presente mission intervient dans un contexte d'urgence pour le deploiement des energies marines renouvelables (ÉMR), visant a faciliter la mise en oeuvre des objectifs ambitieux de la France precises par la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative a l'energie et au climat et declines dans la programmation pluri annuelle de l'energie (PPÉ) d'avril 20202, qui sont d'atteindre 33% d'energies renouvelables dans la consommation finale d'energie en 2030. Le ministere de la transition ecologique (MTÉ) a lance une premiere procedure concurrentielle pour un parc situe en ZÉÉ en debut d'annee 2021 (en Normandie) ainsi qu'une seconde en Bretagne, au sud de l'île de Groix. Ce contexte est egalement issu d'une reglementation qui a fortement evolue depuis les premiers appels d'offre de 2011 sur les ÉMR, avec une reglementation specifique applicable a la zone economique exclusive en 2016, mais jamais encore mise en oeuvre jusqu'ici. La preoccupation porte donc sur l'optimisation et la securisation des procedures applicables en ZÉÉ, en tirant notamment les leçons de l'experience des projets ÉMR dans le domaine public maritime (DPM). Or, l'implantation et le deploiement des projets eoliens en ZÉÉ apparaissent comme necessaires et prometteurs, ces espaces etant plus eloignes des cotes et plus consensuels en terme d'acceptabilite sociale. La fiscalite sur l'eolien en mer est notamment au croisement de ces enjeux, avec de fortes attentes, parfois contradictoires, de l'ensemble des acteurs du monde de la mer. La mission s'est donc attachee a definir le regime juridique le plus adapte pour l'eolien en ZÉÉ, en tentant d'en reduire les difficultes de comprehension ou d'interpretation, avec une approche d'industrialisation des process. Énsuite, partant du constat que la fiscalite sur le DPM pour les ÉMR reste un precedent non transposable, la mission a expertise les scenarii pour une fiscalite proportionnee, en recettes comme en depenses, la plus adaptee a la realite et a la diversite des enjeux du deploiement des ÉMR en ZÉÉ. (II). 2 Decret n° 2020-456 du 21 avril 2020 relatif a la programmation pluriannuelle de l'energie Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 12/82 PUBLIÉ Présentation générale des particularités juridiques de la ZEE La ZÉÉ est regie par la Convention internationale sur le droit de la mer, un des textes fondateurs du droit de la mer, signee le 10 decembre 1982 a Montego Bay, qui a notamment pour objectif de delimiter et de reglementer les differents espaces maritimes. Cette convention vise egalement a proteger et preserver le milieu marin (prevenir et reduire les pollutions). Élle organise au niveau international la gestion des espaces maritimes, selon leur degre de proximite avec l'État cotier, et organise un zonage distinct en trois grands espaces : la haute mer (eaux internationales), la zone economique exclusive (ZÉÉ) et la mer territoriale (domaine public maritime le long des cotes) selon le schema ci-apres : La zone economique exclusive est donc situee au-dela de la mer territoriale ou l'État cotier dispose d'une souverainete et d'une domanialite publique pleines et entieres. Dans la zone economique exclusive la France ne dispose que de droits souverains en matiere d'exploration, d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles sans pour autant disposer d'une veritable propriete sur le fond de la mer ou sur la colonne d'eau. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 13/82 PUBLIÉ Son article 55 definit la zone economique exclusive comme « une zone située au-delà de la mer territoriale et adjacente à celle-ci, soumise au régime juridique particulier établi par la présente partie, en vertu duquel les droits et la juridiction de l'État côtier et les droits et libertés des autres États sont gouvernés par les dispositions pertinentes de la Convention ». Son article 56 confere aux États membres, dans leurs zones economiques exclusives respectives, « des droits souverains aux fins d'exploration et d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques ( ...) ainsi qu'en ce qui concerne d'autres activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie à partir d'eau, des courants et des vents ». Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 14/82 PUBLIÉ 1 Un régime juridique adapté pour l'éolien en ZEE dans toutes ses dimensions Des incertitudes juridiques nuisent au développement de l'éolien en ZEE. Il semble donc nécessaire de clarifier le régime juridique applicable en ZEE, clarifications qui pourront être levées par circulaire ou modifications législatives (i). Pour la mission, il y a également un besoin plus global d'accompagner la mise en oeuvre opérationnelle rapide des projets éoliens en ZEE (ii), ainsi que d'adapter le droit maritime, et le droit social aux EMR (iii). La lettre de mission mentionnait des incertitudes juridiques dans l'application de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souverainete ou de la juridiction de la Republique française : incertitude sur le contenu precis de l'autorisation unique de l'article 20 de l'ordonnance. Autrement dit quelles sont les autorisations precisement incluses dans l'autorisation unique en ZÉÉ ? incertitudes sur le regime juridique applicable aux sous-stations electriques et aux cables de raccordements jusqu'a la terre. incertitudes sur le regime applicable aux champs eoliens a cheval sur les deux zones DPM et ZÉÉ. ainsi que d'autres incertitudes operationnelles relatives au statut de navire des plateformes eoliennes, aux competences des services de l'État en ZÉÉ pour la peche, et en matiere de droit du travail sur les dîtes plateformes. 1.1 Quels contours de l'autorisation unique en ZEE: Bien que le regime juridique applicable en ZÉÉ ait ete institue par le decret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 modifie et l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016, il n'y a pas encore eu de mise en oeuvre concrete en ZÉÉ de l'autorisation unique de l'article 20 pour l'eolien en ZÉÉ. Or le modele de l'autorisation unique environnementale n'existait pas encore en 2016, et le contenu de l'article 20, relatif a l'autorisation unique n'a jamais ete precise depuis lors, par exemple sur le modele de l'article L .181-2 du Code de l'environnement, qui enumere lui, les autorisations incluses dans l'autorisation environnementale unique. Cette autorisation unique, equivaut, sous réserve de leur applicabilité à la ZEE, a l'ensemble des autorisations (environnementale, domaniale et energetique) necessaires dans le cas ou le parc est construit en mer territoriale. Ainsi l'autorisation unique de l'article 20 contient implicitement mais necessairement l'ensemble des autorisations necessaires, notamment celles enumerees a l'article L.181-28-1 du Code de l'environnement, sauf evidemment l'autorisation unique prevue au a) de ce dernier article) L'autorisation unique comprend l'autorisation environnementale prevue a l'article L 181-2 et suivants du Code de l'environnement ; l'autorisation d'exploiter prevue a la section 2 du chapitre Ier du titre Ier du livre III du Code de l'energie ; ainsi que les autres decisions applicables en ZÉÉ enumerees au 1°) de Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 15/82 PUBLIÉ l'article R. 311-1-1 du Code de justice administrative3. Pour la mission, cette clarification du contenu pourrait s'effectuer par voie de circulaire a droit constant. La mission n'estime pas utile de prevoir dans l'article 20 une enumeration des autorisations, source de rigidite4. Recommandation 1. DGEC. Clarifier par circulaire le contenu de l'autorisation unique de l'article 20 de l'ordonnance de 2016 en reprenant notamment les autorisations énumérées à l'article L181-28-1 du Code de l'environnement, complétée de celles du 1°) de l'article R. 311-1-1 du Code de justice administrative. 3 R. 311-1-1 du Code de justice administrative (extraits) 1° Les decisions suivantes, relatives aux installations de production d'energie renouvelable en mer et a leurs ouvrages connexes : a) L'autorisation d'exploiter une installation de production d'electricite prevue par l'article L. 311-1 du Code de l'energie ; b) La decision d'approbation prevue par les articles R. 323-26 et R. 323-40 du Code de l'energie ; c) L'autorisation environnementale prevue a l'article L. 181-1 du Code de l'environnement et les prescriptions complementaires prevues a l'article L. 181-14 du meme Code ; d) La derogation mentionnee au 4° de l'article L. 411-2 du Code de l'environnement ; e) L'autorisation d'occupation du domaine public mentionnee a l'article R. 2122-1 du Code general de la propriete des personnes publiques ; f) Les concessions d'utilisation du domaine public maritime mentionnees a l'article R. 2124-1 du Code general de la propriete des personnes publiques ; g) Les autorisations requises pour la construction, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations, d'ouvrages et de leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone economique et la zone de protection ecologique mentionnees a l'article 3 du decret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 relatif a la reglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et a leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone economique et la zone de protection ecologique ainsi qu'au trace des cables et pipelines sous-marins ; h) L'autorisation unique prevue a l'article 20 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souverainete ou de la juridiction de la Republique française ; i) L'autorisation mentionnee a l'article L. 6352-1 du Code des transports ; j) Les prescriptions archeologiques mentionnees a l'article R. 523-15 du Code du patrimoine ; k) Les decisions prises en application de l'article R. 311-23 du Code de l'energie ; l) Les decisions prises en application de l'article R. 311-25-7 du Code de l'energie ; m) La decision d'approbation prise en application du premier alinea de l'article R. 311-27-1 du Code de l'energie ; n) Les contrats conclus en application de l'article L. 311-12 du Code de l'energie ; o) Pour les ouvrages d'acheminement ou de transformation de l'electricite appartenant au producteur, la derogation mentionnee au 4° de l'article L. 411-2 du Code de l'environnement ; p) Pour les ouvrages d'acheminement ou de transformation de l'electricite appartenant au producteur, le permis de construire du poste electrique delivre en application de l'article L. 421-1 du Code de l'urbanisme ; q) Pour les ouvrages d'acheminement ou de transformation de l'electricite appartenant au producteur, l'autorisation de defrichement prevue a l'article L. 341-3 du Code forestier ; Les articles 3 et suivants du decret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 relatif a la reglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et a leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone economique exclusive, et modifie par le decret n° 2017-781 du 5 mai 2017 n'ont pas precise davantage la liste des autorisations comprises dans l'autorisation unique. 4 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 16/82 PUBLIÉ La mission observe que les exemples etrangers des procedures applicables au sein de l'UÉ, tels qu'etudies dans le cadre de la mission CGÉDD-CGÉ-IGAM n° 013619-01 sur la simplification des procedures d'autorisation applicables aux eoliennes en mer, se deroulent majoritairement en ZÉÉ sans que les procedures soient pour autant uniques/unifiees. Én revanche ces pays privilegient des voies de planification plus precises des projets ou des chaînes de projets (parcs eoliens relies) beaucoup plus en amont. Dans certains pays comme la Belgique ou l'Allemagne, la planification prevoit, en ZÉÉ, les lieux precis d'implantation, le trace des raccordements, l'ordre chronologique des zones d'appel d'offres (AO), la capacite energetique, l'emplacement des infrastructures d'entretien et de reseau, ce qui facilite grandement la mise en oeuvre operationnelle des projets. Or, en France, il n'y a pas de document intermediaire de planification entre les zones de vocation eolienne des documents strategiques de façade (DSF), et les objectifs de puissance energetiques de la PPÉ qui ne sont pas declines en zonage par façade et a fortiori au niveau local. Cette planification peut trouver sa place dans un document intermediaire de declinaison operationnelle de la PPÉ, ou bien dans un approfondissement de la planification du DSF, s'apparentant a un SCOT5 ou un SRADDÉT6 de la mer. Recommandation 2. DGEC (pilote) et DAM. Prévoir une planification plus précise et plus complète des projets EMR en zone économique exclusive (ZEE), articulée avec la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) et inscrite dans les documents stratégiques de façades (DSF). 1.2 Des précisions nécessaires pour fluidifier les futures instructions des autorisations uniques Dans les differentes auditions de la mission, il a ete releve des besoins de precisions utiles a la fluidite de la procedure en ZÉÉ. Ces precisions concernent notamment les delais qui ne sont pas tous precises par la reglementation actuelle applicable a la ZÉÉ. Les elements de la procedure non prevus par le decret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 relatif a la reglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et a leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone economique et la zone de protection ecologique ainsi qu'au trace des cables et pipelines sous-marins sont les suivants : pas de delai defini pour l'accuse de reception de la demande d'autorisation par le prefet maritime (article 4 du decret n°2013-611 precite) ; pas de delai precis pour la publicite assuree par la direction departementale des territoires et de la mer (art 5 du decret n°2013-611 precite) ; l'article 6 de ce meme decret prevoit seulement que cette publicite doit intervenir avant les consultations prevues a l'article 7 ; pas de delai defini pour le lancement des consultations prevues a l'article 7 du decret n° 2013611 ; pas de delai defini pour le recueil des avis des autorites citees a l'article 7, II du decret n° 2013611 ; pas de delai defini pour ouvrir la consultation du public ; 5 6 Schema Schema de coherence territorial regional d'amenagement, de developpement-durable et d'egalite des territoires Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 17/82 PUBLIÉ  pas de delai defini pour l'elaboration du rapport de synthese dans le cadre de la consultation du public ; pas de delai defini pour la publication du rapport de synthese. A cela s'ajoutent les incertitudes sur l'articulation entre le delai dans lequel le prefet maritime doit prendre une decision et la publication du rapport de synthese, celles sur la procedure de communication des donnees relatives au milieu marin au titre de l'article 20 de l'ordonnance 2016-1687 (A quel moment la communication de ces donnees doit-elle etre effectuee ? A quelle autorite administrative ces donnees doivent-elles etre transmises ?), enfin celles sur la consultation du CGÉDD (non prevue par le decret n°2013-611 ou l'ordonnance n°2016-1687). Figure 1 exemple d'étapes de procédures avec délais indicatifs. Source : Ministère de la transition écologique brochure 2017 L'autorisation environnementale : des démarches simplifiées, des projets sécurisés Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 18/82 PUBLIÉ Face a ces incertitudes quant a la maîtrise des delais, la mission suggere de prevoir une architecture permettant une annonce des delais globaux, d'environ 9 mois, avec une vision du delai d'instruction attendu pour l'ensemble des procedures, y compris la participation du public. L'exemple des delais annonces, en vigueur pour l'autorisation environnementale pourrait ainsi etre utilement repris et adapte pour l'autorisation unique en ZÉÉ (figure 1). La mission ne propose pas pour autant de preciser des delais dans la reglementation, des lors que leur eventuel non-respect serait susceptible d'engager sa responsabilite. Une autorisation explicite demeure indispensable. Une autre voie, comme l'autorisation tacite (telle que « silence vaut accord ») ne semble pas adaptee a la realite et a la securite juridique requises et attendues pour des projets eoliens de grande ampleur. Recommandation 3. DGEC. Proposer un échéancier indicatif volontariste, compatible avec la planification de la programmation pluri-annuelle de l'énergie (PPE), mais réaliste des délais de procédures pour l'ensemble du projet d'implantation et de raccordement d'un parc éolien en zone économique exclusive(ZEE). Ces differents chantiers de simplification sont repris et developpes dans le rapport specifique de la mission CGÉDD-CGÉ-IGAM n° 013619-01 sur la simplification des procedures d'autorisation applicables aux eoliennes en mer. Une autre incertitude porte sur la pertinence opérationnelle du régime juridique applicable (quel article applicable, quel régime d'autorisation) au poste electrique en ZÉÉ, aux cables de raccordements entre les eoliennes, et au cable de raccordement entre le champ eolien et la terre. Pour la mission, le regime juridique retenu paraît solide, mais meriterait d'etre davantage explicite. 1.2.1 Statut des sous-stations électriques La construction d'un poste electrique correspond a celle d'un ouvrage necessaire a l'activite de production d'energie electrique eolienne. Porte par RTÉ7, le debat porte ici sur le fait que ce poste ne serait pas juridiquement considere comme une annexe des installations et ouvrages au titre de l'article 19 de l'ordonnance precitee8. Ce debat nous semble reposer sur une analyse inexacte, voire sans objet des lors que l'article 20 suffit a autoriser, de maniere unique, cette activite. L'article 20 de l'ordonnance precise d'ailleurs « Cette autorisation unique tient lieu des autorisations, déclarations, approbations et 7 8 Cf : Compte rendu de reunion du 2 decembre 2020 DGÉC-RTÉ Article 19 : I. - Les lois et reglements s'appliquent, pendant le temps ou sont exercees en zone economique exclusive ou sur le plateau continental les activites autorisees au titre de l'article 20 et les activites autorisees au titre du Code minier, sur les îles artificielles, installations, ouvrages et leurs installations connexes, comme s'ils se trouvaient en territoire français metropolitain. Ils sont egalement applicables, dans les memes conditions, aux îles artificielles, installations, ouvrages et leurs installations connexes, eux-memes. ( ...) III. - L'expression « îles artificielles, installations et ouvrages et leurs installations connexes » recouvre notamment, au sens de la presente ordonnance : 1° Les plates-formes et autres engins d'exploration ou d'exploitation ainsi que leurs annexes ; 2° Les batiments de mer qui participent directement aux operations d'exploration ou d'exploitation. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 19/82 PUBLIÉ dérogations nécessaires pour la construction, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations, d'ouvrages et de leurs installations connexes. » Des lors, les postes electriques9 sont bien couverts par l'autorisation unique, soit au titre des ouvrages a construire, ou bien des installations annexes au champ eolien prevues par l'article 20. La mission releve que cette question a deja ete tranchee par la DGÉC et RTÉ au profit d'une autorisation de construction (et d'exploitation). 1.2.2 Régime juridique des raccordements en ZEE et DPM à trancher au profit de l'agrément et non de la simple notification La question du regime juridique des raccordements est plus complexe. Ces raccordements sont prevus par l'article 28 de l'ordonnance de 2016 : leur autorisation au titre de l'autorisation unique de l'article 20 est donc exclue. (L'article 20 est en effet applicable « sous reserve des dispositions de l'article 28 ») L'application de l'article 28 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016 doit etre combinee avec les dispositions du decret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 relatif a la reglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et a leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone economique exclusive et la zone de protection ecologique ainsi qu'au trace des cables et pipelines sous-marins. L'article 19 du decret precite prevoit deux modalites de regime applicable a ces cables : l'agrement ou la notification prealable. Toutefois, l'article 28 de l'ordonnance, qui lui est juridiquement superieur, ne prevoit que l'agrement pour la ZÉÉ. Le debat juridique porte sur la reference a la notion d'exploitation des ressources naturelles, comprenant ou non l'exploitation du vent. Dans la convention de Montego Bay, l'article 79 relatif aux cables et pipelines sur le plateau continental, applicable a la ZÉÉ, precise bien que l'État cotier ne peut entraver la pose ou l'entretien et doit agreer la pose de pipelines. Surtout cet article ajoute : « 4. Aucune disposition de la présente partie n'affecte le droit de l'État côtier d'établir des conditions s'appliquant aux câbles ou pipelines qui pénètrent dans son territoire ou dans sa mer territoriale, ni sa juridiction sur les câbles et pipelines installés ou utilisés dans le cadre de l'exploration de son plateau continental ou de l'exploitation de ses ressources, ou de l'exploitation d'Iles artificielles, d'installations ou d'ouvrages relevant de sa juridiction ». Or, pour fixer des conditions, il faut bien une decision unilaterale d'agrement. D'ailleurs c'est bien le terme de decision qui est aussi repris au 8° du II de l'article R 311-4 du Code de justice administrative. Une simple notification ne permet pas par elle-meme de fixer les conditions s'appliquant aux pipelines et aux cables : c'est le sens du contenu de l'article 28 de l'ordonnance que de prevoir une procedure d'agrement. De meme, seul un agrement contient la decision positive permettant la verification de la regularite d'implantation des cables nouveaux, notamment au regard de la securite maritime (zones de navigation ou de peche par exemple). Én presence d'une simple notification, on pourrait Apres echanges, la DGÉC et RTÉ se sont accordes sur la delivrance de cette autorisation unique au titre d'une operation de « construction » au sens de l'article 1er du decret de 2013, excluant ainsi la qualite d'ouvrage connexe du poste. Cf Compte rendu de reunion du 2 decembre 2020 DGÉC-RTÉ 9 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 20/82 PUBLIÉ legitimement rechercher la responsabilite de l'État sur le fait de ne pas avoir pris les mesures suffisantes pour prevenir les risques en amont de la pose des cables. Én outre, la convention de Montego Bay prevoit dans son article 56 des droits souverains « aux fins d'exploration et d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, des eaux surjacentes aux fonds marins, des fonds marins et de leur sous-sol, ainsi qu'en ce qui concerne d'autres activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie à partir de l'eau, des courants et des vents. » La mission conclut donc a la necessite de retenir le regime juridique de l'agrement pour le trace et le raccordement des cables RTÉ en ZÉÉ. Afin d'offrir une securite juridique accrue, l'article 28 de l'ordonnance pourrait alors utilement preciser que « Le tracé des pipelines sur le plateau continental ainsi que celui des câbles installés ou utilisés dans le cadre de l'exploration de son plateau continental ou de l'exploitation de ses ressources (dont celles du vent) sont agréés par l'autorité administrative de l'État désignée par décret en Conseil d'État ». De meme, l'article 19 du decret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 pourrait preciser que le regime juridique applicable a la pose de cables de raccordements des champs eoliens est bien celui de l'agrement. Recommandation 4. DGEC. Modifier l'article 28 de l'ordonnance du 8 décembre 2016 et l'article 19 du décret du 10 juillet 2013 en y précisant que le régime applicable à la pose de câbles de raccordements des champs éoliens est bien celui de l'agrément. 1.2.3 Cas des champs éoliens partagés en ZEE et en DPM : Vers une attractivité du régime ZEE sur celui du DPM ? L'hypothese de l'implantation des champs eoliens partiellement en mer territoriale et partiellement en zone economique exclusive ne releve pas d'un cas purement theorique. Én effet, l'etendue des macro-zones ayant vocation a accueillir des ÉNR, telles que retenues dans les documents strategiques de façades (DSF) et soumises a participation du public comprend d'emblee des superficies integrant des espaces en mer territoriale et en ZÉÉ. Tel est le cas illustre ci-dessous en Manche et en Bretagne ou la bathymetrie des fonds propices a l'implantation des eoliennes posees aboutit a retenir une zone d'etude symetriquement a cheval sur la ligne des 12 milles nautiques, qui est la limite entre la mer territoriale et la ZÉÉ. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 21/82 PUBLIÉ Figure 2 : Exemple de zonage de parcs éoliens à cheval sur le DPM et la ZEE. Source : Ministère de la transition écologique La question juridique qui est ainsi posee est celle du regime juridique applicable a l'ensemble du champ eolien, par hypothese partage entre la mer territoriale et la ZÉÉ. Or, la convention de Montego Bay utilise le critere de la territorialite pour organiser les droits des États cotiers, en fonction de la distance a la cote. (C'est evidemment en ce sens que l'ordonnance de 2016 10 a ete redigee, sans anticiper la difficulte des parcs eoliens partages entre ZÉÉ et DPM).Son application stricte, et defendue classiquement par les juristes, aboutirait a additionner les regimes juridiques de la ZÉÉ et de la mer territoriale. Si cette analyse est exacte en droit pur, elle semble aux yeux de la mission contreproductive des lors que l'addition des procedures entre ZÉÉ et mer territoriale est source notable de complexite et d'allongement des delais d'autorisations pour, en definitive, un seul et meme projet de champ eolien. Il y aurait dans ce cas deux procedures d'autorisation, non fongibles entre elles, et une double instruction, avec des procedures supplementaires (CUDPM, enquete publique) que l'on tente de juguler par ailleurs avec la simplification et l'integration dans une autorisation unique. Du fait de la hierarchie des normes entre la convention de Montego Bay et le droit interne des États cotiers, il n'est pas possible d'imaginer l'extension du regime juridique applicable a la mer territoriale vers la ZÉÉ sans venir ouvertement en opposition avec la convention de Montego Bay. Én revanche, pour la mission, il existe dans cette situation particuliere un motif d'interet general a renoncer a la complexite d'une double procedure. Ainsi la recherche de la simplicite et la celerite du developpement de l'eolien en mer justifierait ici de renoncer a l'exercice de la souverainete sur le DPM pour le regime juridique applicable aux parcs eoliens a cheval entre la ZÉÉ et le DPM. Ainsi, pour les 10 Ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souverainete ou de la juridiction de la Republique française Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 22/82 PUBLIÉ parcs mixtes dont par exemple la plus grande surface (au moins 80%) serait en ZÉÉ, la procedure applicable en ZÉÉ serait valable pour l'ensemble du parc y compris en mer territoriale (principe selon lequel « l'accessoire suit le principal »). Cette precision pourrait etre apportee par une modification de l'ordonnance de 2016. Si cette option ne pouvait etre retenue, la securite juridique impliquerait d'eviter que les champs eoliens ne puissent a l'avenir se trouver partages entre le DPM et la ZÉÉ. Or, au regard des multiples contraintes exercees, notamment par certains usagers de la mer, pour definir la zone d'implantation, il parait difficilement tenable de doubler la procedure d'autorisation. Toutefois, la mission considere que cette situation exceptionnelle, avec cette difficulte juridique ponctuelle, n'est pas representative. Il existe en effet une tendance generale a l'eloignement marque des projets eoliens par rapports aux cotes : la plupart des autres projets deja realises dans les pays etrangers sont implantes en totalite en ZÉÉ. 1.3 EMR flottant : statut, droit social et réglementation de la navigation Stricto sensu, il est possible de distinguer le statut des machines (posees ou flottantes) en fonction de leur localisation (en mer territoriale ou en ZÉÉ). Cependant, il s'avere que, d'une part la localisation des machines n'emporte pas de consequences manifestes sur leur statut car « les lois et reglements s'appliquent en ZÉÉ » (article 19 Ordonnance 2016-1687). D'autre part, il parait plus pertinent de se poser la question du statut des eoliennes flottantes en ZÉÉ car dans la pratique, et sauf exception en Manche/Mer du nord, ce sont des machines de ce type (flottantes) qui seront installees en ZÉÉ compte -tenu des contraintes physiques : profondeur, effet de houle, etc...). Or, l'ordonnance n° 2016-1687 assimile les eoliennes flottantes a des navires (article 30). Cette assimilation pose un certain nombre de questions car certaines dispositions paraissent peu adaptees aux ÉMR, au point qu'il parait pertinent de reflechir a un statut particulier pour les installations en mer. 1.3.1 Le régime juridique des éoliennes en ZEE 1.3.1.1 Sortir du statut de navire L'article 30 de l'ordonnance n° 2016-1687 precise que « Les îles artificielles, installations, ouvrages et leurs installations connexes sont soumis aux lois et reglements concernant la sauvegarde de la vie humaine en mer », et « qu'en outre, lorsqu'ils sont susceptibles de flotter, ils sont soumis aux lois et reglements concernant l'immatriculation et les titres de navigation, ainsi qu'au reglement international pour prevenir les abordages en mer pendant le temps ou ils flottent. Pour l'application de ces lois et reglements, la personne assumant sur ces îles artificielles, installations et ouvrages la conduite des travaux d'exploration ou d'exploitation est consideree comme le capitaine au sens desdits lois et reglements. » Ces dispositions tendent a une clarification du statut des eoliennes flottantes, en effectuant un rapprochement significatif avec les navires dont la definition est donnee par l'article L 5000-2 du Code des transports : « Tout engin flottant, construit et equipe pour la navigation maritime de commerce, de peche ou de plaisance et affecte a celle-ci ». S'agissant du Reglement international pour prevenir les abordages en mer11, on peut estimer que l'application des regles 20 a 30 (« feux et marques ») et 32 a 11 Le reglement pour prevenir les abordages en mer (RIPAM) aussi appele ColReg ou ColReg 72 de son nom anglais Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 23/82 PUBLIÉ 37 (« signaux sonores et lumineux ») semble appropriee. Én revanche, l'obligation faite aux operateurs d'immatriculer leurs machines, et de leur obtenir un titre de navigation est beaucoup moins pertinente. Én effet, il convient de rappeler que le « permis d'armement », qui constitue le titre de navigation, recouvre les titres de securite : il s'agit principalement du permis de navigation, delivre par l'administration chargee de la mer apres approbation des plans et visites de conformite du navire, et du certificat de franc-bord, delivre par une societe de classification agree. L'histoire maritime et ses tres nombreux evenements de mer demontrent le bien-fonde de faire operer un controle des navires par l'État, et de lui conferer la prerogative de delivrance des titres. S'agissant des ÉMR, on peut cependant s'interroger sur la pertinence d'un tel dispositif tant les operateurs ont interet a s'assurer de la robustesse de leurs machines et de leur adaptation a leur environnement avant mise en exploitation, compte-tenu notamment des couts que representent les parcs eoliens. Par ailleurs, la qualification de navire, associee au pavillon français, emporte pour consequences l'embarquement de marins dedies a la conduite et a l'exploitation du navire. Le Code des transports definit les gens de mer comme « tout marin ou toute autre personne exerçant a bord d'un navire, une activite professionnelle liee a son exploitation ». Un marin doit etre considere comme tel des lors qu'il remplit les conditions mentionnees a l'article L 5521-1 en contractant un engagement envers un armateur ou en s'embarquant pour son propre compte, en vue d'occuper a bord d'un navire un emploi relatif a la marche, a la conduite, a l'entretien et au fonctionnement du navire ». Or, les eoliennes ne repondent pas aux besoins de disposer d'un personnel qualifie de « marin » pour assurer leur exploitation, mais plutot de techniciens industriels. Énfin, la notion de « capitaine » citee dans l'ordonnance 2016-1687 n'est pas appropriee et si elle parait louable en tant qu'elle prevoit la responsabilite de l'operateur, il parait preferable de cibler davantage le porteur du projet lui-meme et /ou l'exploitant que l'un de ses representants. On le voit, l'assimilation des installations flottantes aux navires ne convient pas : aussi, la mission preconise une deconnexion de ces deux entites et propose l'emergence d'un statut specifique pour les installations flottantes. 1.3.1.2 Créer un régime juridique particulier aux installations en mer ? Le Comite interministeriel de la mer du 22 janvier 2021 a fait le constat que les projets de structures flottantes, qu'ils soient recreatifs, residentiels ou industriels ne font pas l'objet d'un regime juridique clair. Il a donc confie le soin aux administrations centrales du MTÉ (DÉB) et de la Mer (DAM) d'elaborer d'ici 2022 un regime juridique pour encadrer ces structures, dont font pleinement partie les parcs eoliens flottants. Aussi, s'il ne revient pas a la mission de proposer une definition de ce que pourraient etre les installations flottantes, elle preconise de veiller a ce que plusieurs aspects soient bien identifies, si un regime particulier venait a etre determine, ou, a tout le moins, pour encadrer au mieux ces installations. Il s'agit en particulier de la securite des installations, des questions liees a leur surete, des Collision Regulations 1972, est un des reglements de l'organisation maritime internationale. La traduction française officielle est l'ouvrage 2 du Service hydrographique et oceanographique de la Marine (SHOM), publie en 2016. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 24/82 PUBLIÉ dispositions applicables en matiere d'evenements de mer et enfin, du regime de travail a bord des machines. - la sécurité des éoliennes L'Organisation maritime internationale (OMI) a elabore un texte special pour les plates-formes petrolieres, tant les dispositions en vigueur pour les navires lui paraissaient eloignees de ce type d'installations. Si une definition precise des installations en mer semble difficile tant elles peuvent revetir des formes differentes selon leur objet, il semble utile de rappeler que ces dernieres ont vocation a accueillir du personnel dans un milieu hostile, et que leur exploitation ne saurait nuire a l'environnement. La securite des personnes presentes a bord constitue un veritable sujet de reflexion car la responsabilite de l'exploitant est engagee. Cependant, l'État ne saurait garantir a lui seul la securite des personnes a bord, et proteger l'environnement. Il parait donc indispensable de s'assurer aupres des operateurs que les machines seront en mesure de faire face aux intemperies susceptibles d'etre rencontrees sur la zone concernee : hauteur de vagues, effets de houle, .... A cet effet, les pouvoirs publics peuvent edicter un cahier des charges reprenant les facteurs determinants. Pour autant, la mission estime appropriee de confier le soin de verifier le respect des cahiers des charges aux societes de classification reconnues en matiere maritime. Én effet, ces societes ont l'experience des visites de chantiers realisees avant et pendant la construction, et ont la capacite de s'assurer de la conformite des projets par rapport aux plans qui auront ete approuves prealablement et apres etudes de stabilite. - la sûreté La multiplication des parcs eoliens en ZÉÉ peut generer des risques lies a la surete : -developpement de menaces contre les interets de l'État cotier ; -risque terroriste : destruction, attaques contre les personnes presentes, malveillance ; -trafics illicites de toute nature. Aussi, la mission propose de soumettre ces parcs eoliens a certaines dispositions du Code international pour la surete des navires et des installations portuaires « International ship and port facility security » (ISPS)12. - les événements de mer Dans l'hypothese ou les eoliennes offshore releveraient d'un regime specifique, celui-ci devra utilement preciser le regime applicable dans quatre domaines recurrents d'evenements de mer : l'abordage, l'assistance, l'aide medicale en mer et la responsabilite de l'operateur. La Convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (Convention SOLAS), telle que modifiee, de l'OMI comprend des dispositions adoptees pour faire face aux questions de surete 12 maritime. Le chapitre XI-2 de la Convention SOLAS sur les mesures speciales pour renforcer la surete maritime comprend le Code international pour la surete des navires et des installations portuaires (ISPS), lequel est un instrument obligatoire pour les États Parties a la Convention. Le but du Code ISPS est de s'assurer que les navires de haute mer et les installations portuaires applicables des États Membres de l'OMI mettent en oeuvre les normes les plus strictes possibles en matiere de surete. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 25/82 PUBLIÉ S'agissant de l'abordage, on peut estimer que les regles qui prevalent pour les navires doivent s'appliquer aux eoliennes flottantes, dans la limite des textes reglementaires qui interdiraient ou restreindraient la navigation dans ou aux abords des parcs eoliens (cf. paragraphe 3). En ce qui concerne l'assistance, le decret 2002-645 du 23 avril 2002 portant publication de la Convention internationale de 1989 sur l'assistance definit cette derniere comme tout acte entrepris pour assister « un navire ou tout bien en danger ». De fait, les engins flottants entrent dans cette categorie et peuvent etre assimiles aux navires sur ce point. L'application du regime de l'assistance parait donc appropriee et pragmatique car l'hypothese d'une eolienne a la derive apres avoir subi la rupture de ses ancres semble plausible. L'assistance medicale en mer : La profession de marin est une des plus exposees aux accidents. La situation d'eloignement s'oppose a la classique proximite terrestre des structures de secours et de soins. Én l'absence de medecin a bord, la prise en charge des malades et/ou des blesses a bord des navires a justifie la mise en place d'un systeme de soins base sur la telemedecine et integre dans le cadre de l'assistance medicale en mer. Cet isolement, les difficultes de communications et les contraintes d'evacuation rendent necessaire une culture partagee par les praticiens specialistes de l'aide medicale urgente. Selon les normes internationales en vigueur, un dispositif optimal d'assistance medicale en mer repose sur les cinq elements suivants : un ou plusieurs « Rescue Coordination Centre » - identifies en France au sein des centres regionaux operationnels de surveillance et de sauvetage [CROSS], un service d'assistance tele medicale [TMAS] qui est en France le centre de consultations medicales maritimes [CCMM] de Toulouse, des moyens d'intervention et de coordination medicale en mer par vecteurs nautiques tels que ceux de la societe nationale de sauvetage en mer (SNSM) ou aeronautiques tels que les helicopteres de la Marine nationale ou de la Securite civile en mer, des moyens de prise en charge a terre et des procedures operationnelles communes. Comme evoque supra, le travail sur les plateformes flottantes induit des risques averes pour les salaries, qui necessitent de prevoir des dispositifs adaptes aux conditions de travail qui s'apparentent a celles rencontrees sur les navires, et qui ont genere la mise en place de l'assistance medicale en mer. La mission estime fondée l'extension aux éoliennes flottantes ou posées du cadre de l'assistance médicale en mer sans qu'il soit nécessaire d'adapter le cadre juridique existant. La question de la limitation de la responsabilite des operateurs : Le Code des transports dispose (article L5121-3) que la limitation de responsabilite est applicable « si les dommages se sont produits a bord du navire ou s'ils sont en relation directe avec la navigation ou l'utilisation du navire ». Cette limitation de responsabilite, dont le montant est fixe selon un bareme edicte par la Convention internationale de Londres du 19 novembre 197513 et qui ne s'applique qu'aux navires, est destinee a tenir compte du fait que ces derniers affronteront pendant leur exploitation « les perils de la mer ». Cette limitation de responsabilite tend a rassurer les armateurs en fixant un plafond de responsabilite. S'agissant des eoliennes flottantes, on peut considerer qu'il serait souhaitable qu'une limite de responsabilite soit retenue, car les risques rencontres par les machines au cours de leur exploitation s'apparentent de tres pres a ceux subis par les navires (le risque de Convention sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes conclue à Londres le 19 novembre 1976 (articles 6, 7 et 8) 13 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 26/82 PUBLIÉ collision etant moindre). Le dernier point concerne le droit du travail et, plus precisement, le regime de travail applicable dans les parcs eoliens marins. Ce point majeur fait l'objet du paragraphe suivant. 1.3.2 Le droit social applicable La question du droit social applicable en ZÉÉ recouvre deux aspects : - d'une part, il convient de se pencher sur le droit social applicable a bord des navires charges de construire puis d'operer sur les parcs eoliens ; - d'autre part, se pose la question de la compatibilite du regime de travail sur les machines avec le Code du travail. 1.3.2.1 Droit social applicable à bord des navires en ZEE Au-dela de l'interet de produire de l'energie electrique renouvelable, les parcs eoliens doivent constituer une opportunite pour la France de se doter d'une veritable filiere industrielle creatrice d'emplois. La phase de construction puis de maintenance des machines va generer une offre importante d'emplois embarques pour piloter et manoeuvrer les navires qui seront dedies a ces parcs. L'emploi maritime français doit donc etre beneficiaire de l'essor de ces parcs, pour autant que les conditions de concurrence soient equilibrees entre les pavillons. Aujourd'hui, la loi du pavillon des navires qui operent en ZÉÉ, qu'ils soient charges de la construction d'un parc ou affectes a sa maintenance (« crew boat », par exemple), s'applique. Or, certains pavillons n'imposent pas des normes sociales suffisantes au regard de ce que l'on attend en France et au sein de l'Union europeenne, et disposent donc de couts sensiblement inferieurs obtenus au detriment des salaries embarques. Cela signifie que des navires battant pavillon de ces États sont susceptibles de venir operer dans notre ZÉÉ et de faire travailler des personnels dans des conditions qui ne sont pas acceptables, pour des couts moindres. A l'inverse, le dispositif applicable aux navires realisant une prestation de service a titre principal dans les eaux territoriales est porte par les articles L.5561-1 a L.5567-4 ainsi que R.5561-1 a R.5566-7 du Code des transports. Ces dispositions, dites de « l'État d'accueil », imposent la mise en oeuvre de navires battant pavillon français, ce qui exclut tout « dumping social ». Aussi, il semble necessaire de fixer un cadre legislatif a meme d'imposer dans la ZÉÉ des regles correspondantes aux normes sociales françaises dont disposent les gens de mer. La mission propose d'etendre les dispositions de l`État d'accueil aux navires fournissant des prestations de services ou participant aux activites d'exploitation ou d'exploration dans la ZÉÉ, afin de garantir les conditions sociales des personnels embarques sur ces navires. Recommandation 5. DAM. Étendre les dispositions de l'État d'accueil aux navires fournissant des prestations des services ou participant aux activités d'exploitation ou d'exploration relatifs aux parcs éoliens dans la zone économique et exclusive. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 27/82 PUBLIÉ 1.3.2.2 Droit social applicable sur les parcs Comme precise supra, les techniciens qui operent sur les installations ne sont pas concernes par le statut de gens de mer puisqu'ils ne participent aucunement a l'exploitation d'un navire. Ces personnels ne beneficient donc pas des dispositions specifiques applicables aux gens de mer en ce qu'elles concernent notamment le regime de travail, et adaptees a leurs conditions d'emploi tres particulieres : duree des embarquements, duree quotidienne du travail, temps de repos, duree des conges notamment. A l'inverse, pour les personnels qui seront affectes a l'entretien et la maintenance des machines, le droit du travail general s'appliquera. Cependant, du fait de l'eloignement des futurs parcs et de la specificite de l'environnement de travail, les operateurs envisagent de pratiquer des horaires specifiques et des rythmes de travail particuliers, qui s'apparentent a ceux retenus sur les navires (deux semaines de travail, deux semaines de repos), mais qui sortent du cadre du Code du travail. Aussi, la mission considere qu'il est primordial que le regime de travail applicable pour les personnels « industriels » employes sur les machines soit precise par les services competents, que la mission n'a pas eu le temps de saisir dans les delais impartis. Recommandation 6. DGT et DGEC. Préciser le droit du travail (Direction générale du travail) applicable pour les salariés employés sur les parcs éoliens situés en zone économique exclusive (ZEE) Én outre, compte-tenu de la specificite du travail sur les machines, il parait utile d'envisager que ces personnels « industriels » se voient contraints de disposer d'une qualification appropriee a l'environnement de travail, en particulier en ce qui concerne la securite (attitude a avoir en cas de chute a la mer, d'incendie, d'obligation d'evacuation de l'installation) et de surete (connaissance des procedures, mise en oeuvre de ces dernieres, posture a adopter). De ce point de vue, la mission recommande l'extension du champ de l'arrêté ministériel du 22 février 2016 relatif à la délivrance des attestations de familiarisation en matière de sécurité et de sûreté à bord des navires aux personnels présents sur les éoliennes en mer. 1.3.3 Les EMR et la réglementation de la navigation Le decret 2004-112 du 6 fevrier 2004 sur l'organisation de l'action de l'État en mer, complete par un arrete du Premier ministre du 22 mars 2007 confere un pouvoir de police generale en mer aux prefets maritimes. Plus particulierement, les prefets maritimes sont charges de la defense des droits et interets nationaux, de la securite maritime et doivent veiller a la sauvegarde des biens et a la protection de l'environnement. Ces dispositions leurs permettent de reguler la navigation dans et aux abords des parcs pour eviter qu'un evenement de mer ne s'y produise. Le decret 86-606 du 14 mars 1986 modifie relatif aux commissions nautiques prevoit que « pour les projets de creation d'installations de grande ampleur liees aux energies marines renouvelables, la commission nautique locale et la grande Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 28/82 PUBLIÉ commission nautique sont successivement consultees14. La commission nautique locale se reunit en amont de la grande commission nautique et emet un avis sur le projet, a l'exception des mesures de signalisation maritime des champs eoliens qui relevent exclusivement de la competence de la grande commission nautique. 1.3.3.1 Régulation de la navigation en dehors des parcs éoliens Én mer territoriale, le prefet maritime regule librement la navigation dans et aux abords des parcs eoliens sur la base des recommandations de la commission nautique. S'appuyant sur ces avis, le prefet maritime prend, pour des imperatifs de securite maritime, des mesures d'interdiction de la navigation aux navires d'une certaine dimension a moins de deux milles nautiques (3700 metres) des parcs. Én ZÉÉ, le prefet maritime n'est pas libre des distances a etablir et le principe de liberte de navigation prevaut. Une zone de securite autour du parc peut etre etablie, mais ne depassant pas 500 metres (article 60-5 de la Convention sur le droit de la mer) « sauf derogation autorisee par les normes internationales generalement acceptees ou recommandees par l'organisation internationale competente ». L'ensemble des regles etablies doivent etre notifiees a l'Organisation maritime internationale (article 60-8). Or, la distance de 500 metres parait nettement insuffisante pour permettre une intervention en cas de necessite. La mission recommande que la saisine de la commission nautique soit réalisée systématiquement pour chaque projet de parc, et que la notification à l'OMI soit assurée par le ministère des affaires étrangères15. 1.3.3.2 Régulation de la navigation et de certaines activités à l'intérieur des parcs éoliens De meme qu'il parait necessaire de reguler la navigation aux abords des parcs, il est tout aussi essentiel de reglementer la navigation a l'interieur de ces parcs, pour garantir la securite des personnes et des biens. Sur ces bases, et a titre d'exemple, la commission nautique consultee pour le projet de parc de Veulettes-sur- mer a recommande l'interdiction de la navigation des navires de plus de 30 metres ainsi que la pratique du chalutage dans un perimetre d'un quart de mille (environ 500 metres). La Convention internationale deja citee permet a l'État cotier de reguler la navigation dans le parc : « l'État côtier a juridiction exclusive sur les installations en ZEE, y compris en matière de [...] sécurité » (article 60-2). Én outre, l'article 60-4 dispose que « l'État côtier peut établir autour de ces installations Instituees par le decret 86-606 du 14 mars 1986, les commissions nautiques (grande commission nautique et commissions nautiques locales) ont pour objet de solliciter l'avis des usagers de la mer, et d'emettre un avis sur les projets susceptibles d'avoir un impact sur la navigation maritime (travaux de construction, d'extension et de modernisation des ports maritimes civils (...), l'octroi des concessions d'outillage public ou d'autorisations d'outillages prives avec obligation de service public, dans les ports maritimes civils, sur la mise en place du balisage et de la signalisation maritime,, pour des activites de recherche ou d'exploitation des ressources(...) ou le deploiement d'innovations technologiques non integrees au referentiel nautique et technique. 14 La delegation française, soutenue par la representation française a l'OMI, devra presenter le projet de derogation au sous-comite NCSR (navigation, communication and search and rescue) pour validation, avant qu'il ne soit enterine par le comite MSC (maritime safety comittee). Ce comite, qui se tient environ 5 mois apres le sous-comite NCSR, s'apparente a une chambre d'enregistrement. Sauf disposition contraire prevue par la proposition française, la mesure peut rentrer en vigueur 6 mois apres son adoption definitive par le comite MSC. 15 La derogation aux 500m susceptible d'etre demandee par la France devra etre justifiee par une etude de risque demontrant que l'accroissement de cette distance de garde est indispensable pour garantir la securite du trafic. Il sera opportun de diffuser cette etude aux membres de l'OMI pour appuyer la demande française. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 29/82 PUBLIÉ des zones de sécurité dans lesquelles il peut prendre les mesures appropriées pour assurer la sécurité de la navigation comme celle des installations ». La mission estime donc que le préfet maritime apparait fondé à réglementer la navigation et les activités à l'intérieur des parcs situés en ZEE, en s'appuyant sur l'avis de la commission nautique. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 30/82 PUBLIÉ 2 Fiscalité en zone économique exclusive : concilier enjeux économiques et environnementaux La fiscalité liée à la production et au transport d'électricité en ZEE initialement discutée lors du « Grenelle de la Mer » doit concilier des enjeux énergétiques, décrits dans la « Loi de la transition énergétique pour la croissance verte » (LTECV) du 17 août 2015, actualisée par la loi n° 2019 -1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat16 qui prévoit de porter la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d'énergie en 2020 et à 33 % en 2030, et économiques, en ne pénalisant ni les producteurs ni les consommateurs d'électricité renouvelable (2.1). Si la fiscalité sur la production et le transport de l'électricité en ZEE est juridiquement possible, elle est soumise à des contraintes liées à la zone de production, et exclut les bénéficiaires principaux habituels que sont les collectivités territoriales (2.2.). Son niveau doit être compatible avec celui des autres sources d'énergie électrique et avec celui d'autres pays européens (2.3.). Enfin, si le bénéfice des recettes fiscales ne peut être attribué à des acteurs individuels ni contrevenir aux orientations des politiques publiques françaises et européennes (pêche), cette nouvelle activité en mer rend nécessaire l'organisation de la cohabitation et du partage des espaces, mais aussi le financement des impacts environnementaux et sociaux induits (2.4). La diversité des financements, leur variabilité dans le temps au regard de la durée des contrats issus des appels d'offres (20 ans), la multiplicité des acteurs concernés militent en faveur de la création d'un fonds dédié sous la gouvernance de l'État par le ministère de la mer (MINMER) (2.5). 2.1 Les enjeux énergétiques et économiques sont importants Les enjeux energetiques decoulent du paquet energie climat adopte sous la presidence française de l'Union Économique en 2008, repris dans la loi « de la transition energetique pour la croissance verte» du 17 aout 2015, completee des programmations annuelles de l'energie successives (PPÉ) avec la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative a l'energie et au climat , dont la derniere precision est apportee par le recent decret n° 2020-456 du 21 avril 2020 relatif a la programmation pluriannuelle de l'energie. Le developpement de l'eolien en mer se situe dans ce cadre et devrait representer en France 10 % de la production totale de l'eolien. 2.1.1 Un enjeu énergétique majeur pour l'éolien en mer Le developpement des energies renouvelables doit permettre de produire plus d'energies decarbonees a partir de ressources presentes sur le territoire (vent/soleil) et de reduire progressivement la part du nucleaire. Le developpement des energies renouvelables est mondial et particulierement affirme en Éurope, continent qui est en pointe en matiere de lutte contre le changement climatique. La transition energetique française s'inscrit dans un mouvement plus vaste qui est celui du developpement du marche interieur europeen et de la transition energetique europeenne. Les pays europeens se sont en effet collectivement donne des objectifs ambitieux sur l'energie et le climat. L'Union europeenne a adopte en decembre 2018 ses objectifs pour 2030, a savoir la reduction des emissions de gaz a effet de Ce meme texte precise l'objectif de developpement des energies marines renouvelables a hauteur d'un Gigawatt par an d'ici 2024 (article 4.ter de la loi). 16 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 31/82 PUBLIÉ serre domestiques de l'Union d'au moins 40 % en 2030 par rapport a 1990. La directive sur les energies renouvelables fixe les objectifs et le cadre pour la decennie a venir. La loi energie climat precitee vise a permettre a la France de contribuer plus efficacement a la lutte contre le dereglement climatique et de renforcer son independance energetique, tout en garantissant un acces a l'energie a des couts competitifs17. La programmation pluriannuelle de l'energie (PPÉ) fixe les priorites d'actions des pouvoirs publics dans le domaine de l'energie afin d'atteindre les objectifs de politique energetique definis par la loi. Élle fixe une trajectoire pour le mix énergétique, ainsi que « les priorités d'action pour la gestion de l'ensemble des formes d'énergie sur le territoire métropolitain continental, afin d'atteindre les objectifs nationaux fixés par la loi ». La premiere PPÉ a ete approuvee en 2016 par decret. Élle a ete revisee en 2018, puis tous les cinq ans. Cependant, le processus de programmation pluriannuelle de l'energie, au sens large, couvre deux periodes successives de cinq ans. Par exception, la premiere programmation porte sur deux periodes successives de respectivement trois et cinq ans, soit 2016-2018 et 2019-2023. Élle appuie ou complete d'autres plans, programmes ou strategies, dont la strategie nationale bas carbone, le Plan climat, le Plan national d'adaptation au changement climatique, la Strategie nationale de mobilisation de la biomasse et le Plan de reduction des emissions de polluants atmospheriques. Les objectifs de la PPÉ permettront de doubler la capacite installee des energies renouvelables electriques en 2028 par rapport a 2017 avec une capacite installee de 101 a 113 GW en 2028 et 36 % de renouvelable dans la production d'electricite en 2028 (fourchette haute). Les capacites installees seront augmentees de 50 % d'ici 2023. Le projet de Programmation pluriannuelle de l'energie (PPÉ) a attribue debut 2019 des objectifs pour la filiere eolienne. Pour l'eolien en mer, l'objectif est d'atteindre 2,4 GW de puissance installee a fin 2023 et 5,2 a 6,2 GW en 2028. Tableau : Objectifs PPE en matière de production d'électricité renouvelable par filière (en GW) Source : PPE 17 Élle fixe des objectifs chiffres en prevoyant de porter la part des energies renouvelables a 23 % de la consommation finale brute d'energie en 2020 et a 33 % en 2030, et des moyens d'action pour mettre en oeuvre l'Accord de Paris sur le climat du 12 decembre 2015, notamment en favorisant le recours aux energies renouvelables et aux materiaux durables pour la construction. Cet objectif est decline par vecteur energetique (40 % de la production electricite ; 38 % de la consommation finale de chaleur ; 15 % de la consommation finale de carburant et 10 % de la consommation de gaz doivent etre d'origine renouvelable). Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 32/82 PUBLIÉ Cette dynamique au niveau europeen a contribue a la forte baisse des couts de production des energies renouvelables electriques, qui font du solaire au sol ou de l'eolien des sources tres competitives aujourd'hui, tant que les systemes electriques ne necessitent pas l'ajout de dispositifs de regulation (stockage par exemple) pour gerer l'intermittence de ces sources d'electricite. 2.1.2 Une filière nouvelle prometteuse : 50 GW en 2050 2.1.2.1 Une filière nouvelle en France Les principales filieres permettant d'atteindre l'objectif seront l'hydroelectricite, le solaire photovoltaîque (PV) et l'eolien terrestre, puis progressivement l'eolien en mer dont la production augmentera au cours de la seconde periode de la PPÉ. Ce sont les filieres les plus competitives : les fortes baisses de couts observees dans ces filieres permettent le developpement de capacites importantes avec des soutiens publics reduits par rapport aux projets anterieurs (le soutien aux energies renouvelables electriques s'echelonne sur 15 a 20 ans apres leur mise en service). Leur rythme de deploiement vise sera en croissance par rapport aux objectifs de la precedente PPÉ. A cet egard, la France beneficie du 2eme gisement eolien en mer en Éurope et souhaite s'appuyer sur son potentiel marin pour reussir sa transition energetique. Le potentiel technique theorique estime en France pour l'eolien en mer est de 90 GW repartis sur une superficie de 10 000 km2 pour l'eolien pose, et de 155 GW repartis sur une superficie de 25 000 km2 pour l'eolien flottant, moins dependant de la bathymetrie et de la distance a la cote. Cependant, le potentiel technique exploitable pour l'eolien pose selon l'ADÉMÉ 18 est actuellement estime a 16 GW, du fait de limites liees a la conciliation avec les autres usages de la mer. Le potentiel technique exploitable et accessible pour l'eolien flottant serait selon l'ADÉMÉ, de 33 GW, en tenant egalement compte des limites liees a la conciliation avec les autres usages de la mer. Ce sont ces 16 + 33 = 49 GW qui constituent le potentiel vise en 2050. CIMER janvier 2021 (extrait page 10) Facteur important de la neutralité climatique d'ici 2050 à laquelle se sont engagés les États membres de l'Union européenne, la puissance éolienne en mer installée en Europe est aujourd'hui de 12 GW et devrait passer à 300 GW d'ici 2050, soit 20 % de la production totale d'énergie contre 3 % aujourd'hui. Sur ces 300 GW, la France dispose d'un potentiel de 49 à 57 GW, et doit se préparer pour atteindre cet objectif. La loi d'accélération et simplification de l'action publique (ASAP) du 7 décembre 2020 prévoit plusieurs mesures permettant d'accélérer le développement français de l'éolien en mer : parallélisation des procédures en vue de leur accélération, mutualisation des débats publics par façade et encadrement de leur durée, traitement des recours par le Conseil d'État en premier et dernier ressort. Planification des espaces maritimes et planification énergétique se mettent au diapason, en mer (lieu de production) et jusqu'à terre (destination d'acheminement et lieu de consommation), au service du mix énergétique français. La filière française de l'éolien en mer poursuit sa constitution. Une planification de l'éolien en mer à moyen et long terme est mise en place, en appui à la programmation pluriannuelle de l'énergie par façade maritime. 18 ADÉMÉ : « etude sur la filiere eolienne en mer : bilan, prospective, strategie » - Septembre 2017 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 33/82 PUBLIÉ Beneficiant de vents plus soutenus et plus reguliers que l'eolien terrestre, une eolienne en mer peut produit en moyenne deux fois plus d'energie qu'a terre. Le facteur de charge est ainsi de l'ordre de 40 % (soit environ 3 500 h/an). Én outre, les parcs eoliens en mer sont aujourd'hui en moyenne d'une capacite de 500 MW (contre 10 MW en moyenne pour les parcs eoliens terrestres) ; les projets en cours sont desormais de l'ordre de 700 MW a 1 GW en moyenne. Le gestionnaire du reseau electrique est implique en amont des appels d'offres pour identifier la capacite d'accueil et proposer des options de planification des raccordements, autant que possible mutualises, sur les façades maritimes. Il assure le pilotage et la maîtrise d'ouvrage globale du raccordement des parcs et de l'ingenierie des liaisons sousmarines et finance les couts pour les parcs issus de procedures de mise en concurrence lancees par les pouvoirs publics. D'apres l'etude de l'ADÉMÉ « etude sur la filiere eolienne en mer : bilan, prospective, strategie » parue en septembre 2017, la structuration de la filiere est determinante pour generer un nombre consequent d'emplois lors des appels d'offres suivants. L'ensemble des projets en cours pourraient representer a terme jusqu'a 15 000 emplois directs et indirects, dont plusieurs milliers deja existants. Un developpement de l'eolien en mer sans structuration d'une filiere nationale conduirait a une augmentation limitee des emplois et une dependance technologique et industrielle forte. 2.1.2.2 Les projets déjà attribués Les energies marines apporteront un complement important, d'autant que leur disponibilite permettra de stabiliser le reseau electrique, en particulier dans la peninsule bretonne. Les 6 premiers projets eoliens en mer, qui ont fait l'objet d'une renegociation, seront tous operationnels au debut de la 2eme periode de la PPÉ. Le 7e projet eolien en mer, attribue en juin 2019, sera operationnel a la fin de la 2eme periode de la PPÉ. Én capitalisant sur la filiere industrielle ainsi amorcee, 3 appels d'offres poses et 3 appels d'offres flottants totalisant 3,75 GW, seront lances dans la premiere periode de la PPÉ. Les champs flottants en Bretagne et en Mediterranee seront des premieres mondiales permettant de faire de la France un leader dans ces technologies au potentiel de marche tres important. Le Gouvernement integre la perspective d'une extension de ces premiers parcs eoliens flottants, a partir de 2024 dans la seconde periode de la PPÉ, avec un raccordement mutualise. Tableau : Calendrier des appels d'offres pour l'éolien en mer (source : PPE) Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 34/82 PUBLIÉ Au total, 3 512 MW d'eolien en mer ont ete attribues dans le cadre d'appels d'offres, les premiers parcs devraient etre mis en service a partir de 2020-2021. 96 MW d'eolien flottant ont ete attribues a travers 4 projets de fermes pilotes. Sept projets de champs d'eoliennes en mer ont ete lances entre 2011 et 2019, mais encore aucun projet n'est sorti de l'eau a ce jour. Alors que les premiers chantiers ont demarre en 2019, la filiere de l'eolien en mer devrait representer 10% de la capacite eolienne raccordee en France en 2023. 2.1.3 L'éolien en mer flottant, une nouvelle industrie Si l'eolien pose concerne surtout le domaine public maritime (DPM) et constitue d'ores et deja une industrie operationnelle du fait des nombreux parcs existants en Éurope, l'eolien flottant, en phase de demonstration, concerne surtout la ZÉÉ. C'est ainsi que la filiere eolienne flottante française a fait l'objet de plusieurs projets de demonstrations et projets de fermes pre-commerciales. Én France, quatre projets de fermes pilotes eoliennes flottantes ont ete designes laureats par le Gouvernement en 2016, en Mediterranee et en Bretagne, pour une mise en service esperee en 2020-2021. La mer Mediterranee beneficie d'un gisement consequent pour l'installation de parcs eoliens flottants en raison de ses regimes de vent tres favorables et reguliers et de sa bathymetrie (fonds marins plongeant rapidement au-dela de 60m de profondeur). 3 projets de fermes pilotes eoliennes flottantes sont prevus dans la zone. Des parcs industriels pourront voir le jour par la suite, a hauteur de 3 GW en service a horizon 2030, conformement aux ambitions des regions. La façade maritime atlantique, au large des cotes bretonnes notamment, est egalement pourvue de ressources tres favorables pour le flottant. La profession regroupee au sein du syndicat des energies renouvelables ambitionne d'y developper, au-dela du parc pilote prevu au large de Groix-Belle Ile, a minima 3 GW de projets commerciaux en service a horizon 2030, en ligne avec la strategie regionale bretonne. La filiere oeuvre actuellement a la preparation du deploiement commercial de l'eolien flottant en participant aux concertations visant a identifier des zones propices pour de futurs projets commerciaux (plusieurs centaines de MW). La profession appelle de ses voeux un lancement du premier appel d'offres commercial flottant a hauteur de 2 GW, dans l'objectif de poursuivre la structuration de la filiere et de consolider le leadership mondial de la France pour cette technologie. 2.1.4 La nécessaire compétitivité des coûts de l'éolien maritime Les couts de l'eolien en mer pose connaissent depuis plusieurs annees une baisse continue en Éurope pour atteindre actuellement des prix moyens de l'ordre de 60 /MWh hors raccordement (en 2019). Le raccordement rajoute un cout compris entre 10 et 20 /MWh selon les sites. Le dernier appel d'offres pour un projet eolien en mer de pres de 600 MW au large de Dunkerque a ete attribue a un prix de l'electricite de 44 /MWh. Il est attendu une forte baisse des couts pour les fermes commerciales d'eoliennes flottantes avec un tarif de l'ordre de 150 /MWh pour les premiers projets mis en service a l'horizon 2028 et une convergence du tarif entre l'eolien pose et flottant a moyen terme. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 35/82 PUBLIÉ Pour ce qui est des couts de l'eolien offshore flottant, nombre d'etudes tablent, a condition de volumes suffisants (courbes d'experience / d'apprentissage), sur une convergence des prix de l'eolien en mer pose et flottant entre 2025 et 2030. Avec la mise en oeuvre des innovations et des premiers parcs commerciaux, les couts complets de production (LCoÉ) en 2030 pourraient atteindre entre 62 a 102/MWh. Ces chiffres sont a comparer avec les prix actuels sur le marche de l'electricite. La competitivite des couts doit etre assuree a plus d'un titre : par comparaison avec les autres sources d'energie renouvelables ou non renouvelables ; si possible, par comparaison avec ceux des autres pays europeens (voir 2.1.5). Dans le premier cas, nonobstant les couts intrinseques de chaque source d'energie, la fiscalite doit rester relativement neutre, voire incitative si l'on souhaite privilegier cette source d'energie. Les couts de l'eolien sont plus eleves en mer, avec une rupture technologique en mer a environ 50 m de profondeur entre l'eolien pose et l'eolien flottant. S'agissant du cout de l'eolien flottant loin des cotes, les industriels vont progressivement optimiser les moyens installes, la maintenance (choix entre bateau, helicoptere, ...), avec des strategies differentes selon l'eloignement (OPÉX). La decroissance de la fiscalite selon la distance apporterait trop de complexite, car les distances en France seront modestes (30 a 40 km). Au-dela, il existe des bateaux hotels. Le niveau de la taxe doit integrer le rapport concurrentiel aux autres energies. Or, la mission a constate des differences notables dans la taxation des differentes sources d'energie, que certains facteurs historiques peuvent expliquer. Ce point sera examine en 2.3.2 pour determiner le niveau souhaitable de la fiscalite relative a la production d'ÉnR par les eoliennes maritimes. Dans le second cas, les comparaisons sont extremement difficiles. Deux situations existent : le prix de l'energie vu du consommateur, qu'il s'agisse d'entreprises ou des particuliers. L'energie est notamment un facteur de competitivite essentiel pour une partie des entreprises françaises faisant face a une concurrence importante au niveau europeen, mais egalement souvent au niveau mondial. Ainsi, pour certaines activites industrielles (production d'aluminium, de chlore, de silicium, d'hydrogene, etc.), l'approvisionnement en electricite represente en effet jusqu'a 30 % des couts de production. La competitivite et l'existence meme de ces industries, au service de l'emploi et de la lutte contre le chomage, priorites du Gouvernement, dependent donc d'un approvisionnement competitif et previsible a long terme en energie. Le niveau competitif des prix de l'energie est egalement un enjeu important pour le pouvoir d'achat des menages. A cet egard, la PPÉ precise que « toute hausse future de la fiscalité portant sur les produits énergétiques s'inscrira dans une évolution de la fiscalité qui permettra de baisser le taux de prélèvements obligatoires de 1 pt de PIB à horizon 2022 ». en revanche, la fiscalite relative a la production ne permet pas des comparaisons aisees. Il importe ici de rappeler que l'État soutient les producteurs d'energie renouvelables par le biais d'un mecanisme de garantie de remuneration (obligation d'achat ou complement de remuneration) qui a evolue dans le temps. Les appels d'offres ont permis d'eviter la situation du photovoltaîque, ou le niveau de garantie des prix a ete trop important (voir point 2.3.3). Les Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 36/82 PUBLIÉ premiers prix sortis du projet pilote se situaient entre 110 et 150 le MW (sans le raccordement) et 240 avec. Le cout du MW pose en Éurope est de l'ordre de 60 (44 a Dunkerque, 195 pour les premiers parcs renegocies a 140 ). ÉDF-Renouvelable cite le poids de la fiscalite comparee entre energies, la redevance actuellement prevue en DPM representant 5 le MWh. Pour un appel d'offre fixant le tarif de soutien a 44 le MWhen sortie a Dunkerque, cela represente plus de 10 % du prix, meme si la redevance est compensee par le mecanisme de garantie de remuneration. Pour un parc de 1 GW en Normandie, la taxe representerait 16 M par an. 2.1.5 La comparaison avec d'autres régimes fiscaux étrangers Le rapport CHARPIN de 2009 relatif a la fiscalite dans le cadre du Grenelle de la Mer rappelait que « les usages privatifs de l'espace et des ressources de la mer sont, au moins partiellement, soumis au versement d'impots, taxes ou redevances ». Il distinguait « trois categories de dispositifs : ceux de gestion des usages des biens communs de la mer et du littoral (redevances d'occupation du DPM, taxe sur les eoliennes maritimes, TGAP, IFÉR, redevance pour pollution de l'eau), ceux qui visent a compenser les services publics induits par ces usages (droit des ports, droit annuel de francisation et de navigation), ceux incitatifs a la protection de la mer et du littoral (diverses exonerations de taxe fonciere, reductions d'impots ad hoc) ». La mission a souhaite disposer d'elements de comparaison avec les pratiques de pays ayant deja un parc eolien maritime en Éurope, notamment l'Allemagne, la Belgique, le Danemark, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. La direction de la legislation fiscale (DLF) n'a obtenu que peu d'elements relatifs au parangonnage aupres des attaches fiscaux, confirmant que la France est le seul pays europeen ou une taxe speciale s'applique deja sur des parcs eoliens en mer situes dans le DPM. Saisi de ce point, le syndicat des energies renouvelables (SÉR) a confirme dans la pratique l'absence de taxe specifique dans ces pays ainsi que l'application de la fiscalite des entreprises (impots sur les societes) a l'activite courante de production et d'exploitation d'electricite (voir tableau comparatif en annexe 4). A l'appui des entretiens menes de la mission avec certaines entreprises de production comme avec des conseils independants, certains principes appliques a la taxation de l'energie offshore dans le monde emergent : l'usage de l'espace (concessions) est decorrele de l'exploitation des ressources. C'est toujours la production d'energie qui est taxee, sur la base des droits souverains relatifs a l'exploitation de la ressource selon la zone consideree. Dans ce cas, la taxation est proportionnelle a la production (liee a la ressource prelevee) et au benefice qui en est tire (« ad valorem ») et non a la puissance installee (sur le principe des concessions minieres). Les « royalties » sur la production sont la contrepartie de l'utilisation des ressources publiques : petrole, granulat, etc..., et vent notamment. Certains pays integrent cette ressource dans leur budget, d'autres l'affectent a une agence, d'autres encore dans un fonds « souverain » (cas de la Norvege, avec le petrole, mais pour une utilisation autre que la gestion de la ressource sous-jacente : les retraites, la recherche et developpement, l'education) ; une contribution au cout de gestion par l'État (connaissance, securite) inherent a l'exploitation de la ressource est egalement possible, et dans ce cas, calculee sur la surface de la zone occupee en km2 ; enfin, une contribution peut etre affectee a la compensation environnementale mutualisee et est fonction de l'occupation des espaces marins. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 37/82 PUBLIÉ Conclusion de la partie 2.1 : La fiscalité de l'énergie électrique est déjà significative pour le consommateur final, qu'il s'agisse des particuliers ou des entreprises, même si le prix de l'énergie en France est parmi les plus faibles d'Europe ; elle représente environ un tiers du prix. Il importe donc de ne pas alourdir au-delà du nécessaire celle-ci, en maîtrisant en amont la fiscalité relative aux prix de production (prix de gros), afin de garantir la compétitivité de la filière des EnR. Cette maîtrise est d'autant plus indispensable que l'État garantit les prix à la production. Néanmoins, l'absence de toute fiscalité priverait l'État de ressources pour l'avenir alors que les prix de production de l'éolien ont vocation à terme à converger vers les prix de marché. 2.2 Les fondements juridiques d'une fiscalité de l'éolien en ZEE L'analyse juridique developpee dans le point 2.2 a ete realisee par la direction des affaires juridiques du ministere de la transition ecologique19 et a ete confortee lors des entretiens avec la direction de la legislation fiscale (DLF). 2.2.1 L'instauration d'une taxe sur les éoliennes en mer situées en ZEE est possible au regard des dispositions internationales et des normes qui les transposent en droit interne La Convention sur le droit de la mer, signee le 10 decembre 1982 a Montego Bay, definit dans son article 55 la zone economique exclusive (ZÉÉ) comme « une zone située au-delà de la mer territoriale et adjacente à celle-ci, soumise au régime juridique particulier établi par la présente partie, en vertu duquel les droits et la juridiction de l'État côtier et les droits et libertés des autres États sont gouvernés par les dispositions pertinentes de la Convention ». Son article 56 confere aux États, dans la zone economique exclusive, « des droits souverains aux fins d'exploration et d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques (...) ainsi qu'en ce qui concerne d'autres activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie à partir d'eau, des courants et des vents ». L'article 60 précise que « (...) L'État côtier a juridiction exclusive sur ces îles artificielles, installations et ouvrages, y compris en matière de lois et règlements douaniers, fiscaux, sanitaires, de sécurité et d'immigration ». Le regime juridique de la zone economique exclusive ne tend pas seulement a constituer une zone « fonctionnelle » au sein de laquelle l'État riverain ne disposerait que de competences fragmentaires et specialisees. Il consacre la primaute des interets generaux de l'État riverain qui est repute avoir un droit preeminent sur la zone. Éspace a finalite economique et compensatoire, la zone economique exclusive attribue aux États pourvus d'un littoral maritime des droits qui participent du principe general de la souverainete permanente sur les ressources naturelles. Ainsi entendu, le regime juridique de la zone economique exclusive ne confere plus aux États tiers que des droits residuels et limites au domaine des communications (liberte de navigation et de pose de cables et pipe-lines sous-marins). Ainsi, un État cotier possede des droits souverains exclusifs sur un espace delimite qui lui permettent 19 Note 2019 250 ­ AJÉT4ÉB (voir en annexe) Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 38/82 PUBLIÉ de conserver et gerer toutes ressources naturelles dans sa zone economique exclusive, explorer et exploiter les fonds marins ainsi que le sous-sol de ladite zone. Ces stipulations consacrent expressement l'existence de « droits souverains » des États, dans les domaines limitativement vises, parmi lesquels figure la production d'energie a partir des vents. Il peut etre deduit de ces dispositions que les États disposent, notamment, du droit de creer une nouvelle taxe, a la condition que celle-ci soit liee a une telle activite. Cette analyse est confirmee par la jurisprudence du droit de l'Union europeenne. Dans une procedure prejudicielle qui avait pour objet les modalites de calcul de la taxe sur la valeur ajoutee due sur les couts de fourniture et de pose d'un cable sous-marin entre deux États membres, la Cour de justice des communautes europeenne (devenue cour de justice de l'Union europeenne), a considere, en se referant a la convention dite de Montego Bay, que « la souveraineté de l'État côtier sur la zone économique exclusive ainsi que sur le plateau continental n'est que fonctionnelle et, en tant que telle, elle est limitée au droit d'exercer les activités d'exploration et d'exploitation prévues aux articles 56 et 77 de la convention sur le droit de la mer » (29 mars 2007, n° C-111/05). Dans ses conclusions, l'avocat general avait, quant a lui, precise, sur ce point, qu' « il pourrait être également envisageable qu'un État membre décide de taxer l'opération en cause pour la partie du câble se trouvant dans sa zone économique exclusive ou son plateau continental, puisqu'il peut aussi y exercer des droits souverains, bien que plus limités, notamment en matière d'exploitation des fonds marins et de leur sous-sol » (conclusions de M. Philippe Leger presentees le 14 septembre 2006). L'application d'une taxe en zone economique exclusive avait ainsi ete expressement envisagee, sous la seule reserve de la limite fonctionnelle liee aux activites mentionnees a l'article 56 de la convention, precite. Les stipulations resultant de la Convention de Montego Bay ont ete reproduites en droit interne. Prise notamment en application de la Convention dite « de Montego Bay »20, l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souverainete ou de la juridiction de la Republique française a pour objet de rassembler, d'harmoniser et de mettre a jour les dispositions relatives aux espaces maritimes. Cette ordonnance a egalement vocation a delimiter les principaux espaces maritimes, et a consolider les dispositions relatives a l'exploration et a l'exploitation dans la zone economique exclusive (ci-apres ZÉÉ) et sur le plateau continental. 20 Le droit international de la mer distingue : - la mer territoriale, dont la largeur ne peut exceder 12 milles marins a partir des cotes, et ou la souverainete de l'État cotier est entiere (partie II de la convention de Montego Bay) ; - la zone economique exclusive (ZÉÉ) qui, lorsqu'elle est instituee, s'etend jusqu'a 200 milles marins des cotes, et ou l'État cotier dispose notamment de droits souverains en vue de l'exploration, de l'exploitation, de la conservation et de la gestion des ressources naturelles des eaux surjacentes, des fonds marins et de leur sous-sol et a juridiction en ce qui concerne la protection et la preservation du milieu marin (partie V de la convention de Montego Bay) ; - le plateau continental, qui comprend les fonds marins et leur sous-sol sur toute l'etendue du prolongement naturel du territoire terrestre de l'État cotier jusqu'au rebord externe de la marge continentale, dans la limite de 350 milles marins, ou jusqu'a 200 milles marins des cotes lorsque le rebord externe de la marge continentale se trouve a une distance inferieure (ce qui est le cas en Mediterranee). Dans cette zone, les droits exclusifs d'exploration et d'exploitation de l'État cotier se limitent aux ressources des fonds marins et de leur sous-sol (partie VI de la convention de Montego Bay). Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 39/82 PUBLIÉ Son article 12 reprend les termes de l'article 56 de la Convention precitee, et dispose que : « La République exerce, dans la zone économique exclusive, des droits souverains en ce qui concerne l'exploration, l'exploitation, la conservation et la gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, des eaux surjacentes jusqu'aux fonds marins, des fonds marins et de leur sous-sol, comme en ce qui concerne les autres activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie. Dans la zone économique exclusive, les autorités françaises exercent en outre les compétences reconnues par le droit international, relatives à la construction, la mise en place, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations ou d'ouvrages, à la protection et la préservation du milieu marin, et à la recherche scientifique marine ». L'article 33 de l'ordonnance prevoit, quant a lui, que : « En matière douanière, les produits extraits du plateau continental ou de la zone économique exclusive sont considérés comme extraits d'une nouvelle partie du territoire douanier prévu par l'article 1er du Code des douanes. Les mêmes produits doivent, pour l'application de la législation fiscale, être considérés comme extraits du territoire français métropolitain ». Les dispositions de cette ordonnance n'excluent donc pas davantage la possibilite de creer une taxe sur les eoliennes maritimes en zone economique exclusive. En faisant référence à l'application de la « législation fiscale » aux produits extraits de la zone économique exclusive, les dispositions précitées de l'article 33 impliquent la possibilité d'une imposition applicable aux activités exercées en ZEE. La mission en conclut que la creation d'une taxe sur les eoliennes situees en ZÉÉ est possible, puisque l'État y dispose de droits souverains pour son exploitation (voir l'exemple des granulats marins pour lesquels une taxe, la TGAP 21 s'applique en DPM comme en ZÉÉ). Cette taxe est liee a l'activite d'exploitation des ressources naturelles. Én revanche, il n'est pas possible d'etablir une redevance domaniale, dont l'assise est liee a la mise a disposition du domaine public, puisqu'en ZÉÉ, l'on est hors mer territoriale et hors DPM. 2.2.2 Le financement des collectivités territoriales est exclu en ZEE L'article 27 de l'ordonnance n° 2016-1687 precitee enonce que « Les activités soumises à autorisation en application du présent chapitre exercées sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive sont assujetties au paiement d'une redevance annuelle au profit de l'Agence française pour la biodiversité mentionnée à l'article L. 131-8 du Code de l'environnement ». Cette redevance, qui a pour objectif de compenser les atteintes portees a la biodiversite dans ces zones, est fixee, en application de l'article 1222 du decret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 relatif a la reglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et a leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone economique exclusive et la zone de protection ecologique ainsi qu'au trace des cables et pipelines sous-marins precite, par l'autorisation d'exercer une activite dans ces zones maritimes. L'existence meme de cette redevance confirme la possibilite pour l'État d'instituer un prelevement obligatoire pour des activites exercees en ZÉÉ. Taxe generale sur les activites polluantes 21 22 L'autorisation comporte les elements suivants : .../... 3° Le montant de la redevance annuelle et les modalites de sa revision. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 40/82 PUBLIÉ Cette creation a toutefois appele la reserve suivante de la direction juridique du MTÉ. L'article 36 de l'ordonnance n° 2016-1687 precitee dispose que « Les impositions mentionnées à la deuxième partie du livre Ier du Code général des impôts et perçues au profit des collectivités territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le plateau continental ni en zone économique exclusive, à l'exception des contributions indirectes prévues au chapitre II du titre ». Par ailleurs, l'article 1635 quinquies du Code general des impots (CGI) prevoit que : « Les impositions mentionnées à la présente partie et perçues au profit des collectivités territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le plateau continental ni dans la zone économique exclusive, à l'exception des contributions indirectes prévues au chapitre II du titre III. À l'exception de la taxe prévue par l'article 1519 B, ces impositions ne sont pas applicables aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures et la mer territoriales. » Des lors, la DAJ du MTÉ en conclut que, si la taxe sur les eoliennes en mer situees en ZÉÉ devait etre perçue au profit des collectivites territoriales, il conviendrait, le cas echeant, d'adapter ces dispositions. Certes, il est toujours possible de modifier par la loi le dispositif de l'article 1635 quinquies du CGI. Mais la mission considère en l'occurrence que cette modification manquerait de base légale, puisque la convention de Montego Bay accorde des droits à l'État qui dispose d'une ZEE, mais n'en accorde aucun aux collectivités territoriales du ressort de cet État, pas plus que de devoirs, contrairement audit État. 2.2.3 L'instauration d'une taxe sur les éoliennes situées en ZEE au regard du principe d'égalité devant l'impôt, notamment du fait de l'existence d'une taxe sur le DPM Les parcs eoliens situes sur le DPM sont d'ores et deja soumis a une taxe sur les eoliennes en mer. Cette taxe a ete instituee par l'article 76 de la loi n° 2005-1720 du 30 decembre 2005 qui a introduit les articles 1519 B et 1519 C au sein du Code general des impots, lesquels ont ete precises par le decret n° 2008-851 du 26 aout 2008 relatif aux conditions de repartition de la taxe annuelle sur les installations de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent situes dans les eaux interieures ou la mer territoriale. L'article 1519 B du Code general des impots prevoit a ce titre que cette taxe est due par les « installations de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent situees dans les eaux interieures ou la mer territoriales ». Cette taxe annuelle, instituee au profit des communes et des usagers de la mer, est acquittee, tous les ans, par l'exploitant de l'unite de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent. Le produit de la taxe est affecte au fonds national de compensation de l'energie eolienne en mer 23 qui est notamment attribue a 50 % au profit des communes littorales d'ou les installations sont visibles. Én application de l'article 122 de la loi de finances n°2019-1479 du 28/12/2019, ce fond a ete abroge au 1/01/2021. L'affectation aux beneficiaires est desormais directe. Éu egard a l'existence de cette taxe applicable aux eoliennes implantees dans le DPM, la creation d'une taxe applicable aux eoliennes implantees en ZÉÉ doit respecter le principe d'egalite devant l'impot. Celui-ci comporte deux branches, d'une part le principe d'egalite devant la loi fiscale et d'autre part, le principe d'egalite devant les charges publiques. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 41/82 PUBLIÉ Le principe d'egalite devant la loi fiscale, garanti par l'article 6 de la Declaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 implique que des situations identiques soient regies par des regles semblables. Ainsi, le legislateur ne peut traiter differemment des personnes placees, au regard de l'objet de la loi, dans une situation identique. Ce principe ne s'oppose pas, en revanche, a ce que le legislateur fixe des regles differentes a l'egard de personnes se trouvant dans des situations differentes24. Selon la direction des affaires juridiques (DAJ) du MTÉ, la seule circonstance que des parcs eoliens soient situes sur le DPM ou en ZÉÉ ne paraît pas suffisante pour etablir que ces parcs seraient dans une situation objectivement differente qui justifierait, a elle seule, que leurs exploitants soient traites differemment au regard de la loi fiscale. Dans ces conditions, et sauf a demontrer l'existence d'une difference de situation objective entre les parcs eoliens qui seraient implantes en ZÉÉ et ceux situes sur le DPM, et l'existence d'un critere de distinction permettant d'appuyer cette difference au regard de la creation de la taxe, autre que leur situation sur le DPM ou en ZÉÉ, il serait preferable, en application du principe d'egalite, de veiller a une certaine « homogeneite » du regime applicable a ces deux categories d'eoliennes, tant sur le principe d'imposition des eoliennes en ZÉÉ que sur les modalites d'application de cette imposition. La mission ne partage pas le point de vue de la DAJ sur ce point, car plusieurs elements viennent contredire cette affirmation : les droits de l'État ne sont pas les memes, puisque celui-ci ne dispose pas de la propriete du domaine public en ZÉÉ, et n'est donc pas en mesure d'appliquer une redevance domaniale. Én effet, dans le domaine public maritime, l'État est proprietaire du sol et du sous-sol. Le CG3P25 acte cette propriete pleine et entiere, et induit ainsi la redevance d'occupation, basee sur l'exploitation du domaine public. La duree de l'autorisation domaniale en DPM est de 40 ans. La redevance domaniale est liee a une autorisation d'occupation du domaine public ; les droits des collectivites territoriales sont inexistants pour les memes motifs. Or, la taxe DPM est affectee a 50 % aux recettes des dites collectivites. Au demeurant, l'eloignement de la ZÉÉ supprime la nuisance visuelle dont sont victimes les collectivites en DPM ; le cout des installations eoliennes en ZÉÉ sont plus importants, qu'il s'agisse des investissements initiaux (eolien flottant plutot que pose), des raccordements ou de la maintenance. Par ailleurs, dans les conclusions relatives a l'arret du Conseil d'État QPC du 16 novembre 2011 n° 349751 et 349810, 9e et 10e s.-s. (SNC Parc Éolien de Saint-Leger et SAS Parc Éolien du Bois Clergeons)26, le rapporteur public rappelait que le principe de l'egalite devant la loi fiscale ne s'oppose ni a ce que le legislateur regle de façon differente des situations differentes (cf. supra) ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la difference de traitement qui en resulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'etablit. Il citait au cas d'espece « une différence tarifaire, justifiée par l'incitation des collectivités territoriales à l'implantation d'installations de production d'électricité visées par le relèvement de tarif ainsi que le développement et la meilleure répartition de ces installations sur le territoire ». Cet argument pourrait etre retenu avec pertinence dans le cas d'un dispositif tarifaire plus avantageux en ZÉÉ, visant a inciter a l'implantation de parcs eoliens loin des cotes afin de reduire les nuisances visuelles. 24 25 26 Conseil constitutionnel, n° 97-395 DC, 30 decembre 1997. Code general de la propriete des personnes publiques Revue de Jurisprudence Fiscale 2/12 n°155 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 42/82 PUBLIÉ Conclusion de la partie 2.2 : L'exploitation des ressources naturelles en ZEE est autorisée par la convention de Montego Bay. La fiscalité liée à cette exploitation est à la discrétion de l'État côtier dont dépend la ZEE. En revanche, la convention ne transfère de droits souverains (et de devoirs) que pour l'État, ce qui exclut les collectivités territoriales du bénéfice de ladite fiscalité. 2.3 Les fondements économiques d'une fiscalité de l'éolien en ZEE Par principe, aucune activité liée à l'exploitation d'un bien commun, l'espace en mer n'étant pas privatisé, ne peut être exemptée d'une contribution, qu'il s'agisse d'une redevance ou d'une taxe. Les parcs éoliens en mer, dont le droit de la mer permet la construction, l'exploitation et la maintenance, assurent une production d'électricité qui peut être fiscalisée, en DPM comme en ZEE. Il en va de même pour le transport de l'électricité, dont le monopole a été confié à RTE. Néanmoins cette fiscalité doit assurer une certaine cohérence au sein de la filière des énergies électriques et tenir compte des dispositifs de soutien mis en place par l'État (garanties d'achat ou de rémunération). Enfin, le rendement de cette fiscalité doit préserver la compétitivité des prix de production de l'EnR et être en rapport avec le besoin. 2.3.1 Les activités soumises à fiscalité en ZEE : production et transport d'électricité La direction de la legislation fiscale (DLF) a confirme que les impots, taxes et redevances applicables d'une part a l'eolien terrestre et maritime dans le domaine public maritime (DPM), d'autre part a l'eolien maritime en ZÉÉ comportent deux principales differences : d'une part, certaines taxes (taxes foncieres, CFÉ, IFÉR) n'ont pas de fondement dans le domaine maritime ; d'autre part, une taxe speciale prevue aux articles 1519 B et C du CGI a ete creee pour le domaine maritime, mais ne concerne a ce jour que le domaine public maritime et non la ZÉÉ. Élle est autonome par rapport a ce qui existe sur terre. Quel que soit le fondement juridique de la taxe, celle-ci s'applique a la production des parcs eoliens en mer, sous reserve de quelques precisions pour l'activite realisee en ZÉÉ. Par ailleurs, aucune redevance domaniale n'est juridiquement fondee en ZÉÉ, puisque l'État ne dispose pas de la souverainete pleine et entiere au-dela du domaine public maritime 27 . Cette inegalite de traitement avec les parcs eoliens en DPM est toutefois corrigee par l'article 58 VI de la loi n° 2018-727 du 10 aout 2018 pour un État au service d'une societe de confiance (dite loi ÉSSOC) qui precise : « VI. - La concession d'utilisation du domaine public maritime relative aux ouvrages de production d'énergie renouvelable en mer peut prévoir une occupation ou une utilisation de ce domaine à titre gratuit pendant la durée du contrat conclu en application de l'article L. 311-12 du Code de l'énergie. Le présent VI est applicable aux concessions d'utilisation du domaine public maritime relatives aux ouvrages de production d'énergie renouvelable en mer déjà conclues à la date d'entrée en vigueur de la présente loi ». Le domaine public maritime est defini aux articles L2111-4 a L2111-6 du Code general de la propriete des personnes publiques. Il n'inclut pas la ZÉÉ. Par ailleurs, l'article L2125-1 du CG3P precise que « toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnee a l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance ». 27 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 43/82 PUBLIÉ 2.3.1.1 La production d'électricité éolienne en ZEE Les parcs eoliens etant qualifies d'etablissements industriels et d'entreprises de reseaux, sont soumis a plusieurs taxes et impots. C'est ainsi qu'une societe de projet de parc eolien reverse en moyenne 10.000 euros par MW installe par an au tresor public charge ensuite de redistribuer cette somme aux collectivites 28 . La production d'electricite eolienne maritime en ZÉÉ est soumise, comme celle de l'eolien terrestre ou de l'eolien en DPM, aux divers impots de production des entreprises. Cette situation est identique dans les autres pays europeens et dans le monde, ou le benefice de l'activite est soumis a l'impot sur les societes et aux eventuelles taxes locales. Cependant, la France a cree une taxe specifique, l'imposition forfaitaire sur les entreprises de reseau (IFÉR), proportionnelle au kWh pour les parcs eoliens terrestres. Ainsi, conformement aux dispositions de l'article 1519 D du Code general des impots (CGI) sont soumises a l'IFÉR les installations terrestres de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent (eoliennes terrestres). Le tarif annuel de l'imposition est un forfait par kilowatt de puissance installee au 1er janvier de l'annee d'imposition. Én revanche, les installations de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent situees dans les eaux interieures ou la mer territoriale (eoliennes maritimes en DPM) ne sont pas imposees a l'Ifer mais a une taxe specifique prevue a l'article 1519 B du CGI. La taxe sur les eoliennes maritimes est due par l'exploitant de l'unite de production d'electricite situee dans les eaux interieures ou la mer territoriale. Élle est assise sur le nombre de megawatts installes dans chaque unite de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent. Les impositions directes locales et les taxes assimilees perçues au profit des collectivites locales et de divers organismes ne sont pas applicables sur le plateau continental, ni au fond de la mer et a son soussol, dans la zone economique pouvant s'etendre depuis la limite des eaux territoriales jusqu'a 188 milles marins au-dela de cette limite (CGI art. 1635 quinquies du CGI29). L'article 27 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souverainete ou de la juridiction de la Republique française cree une redevance liee a l'activite autorisee et exercee en ZÉÉ : « Les activités soumises à autorisation en application du présent chapitre30 exercées sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive sont assujetties au 28 Én tant qu'activite economique, une installation eolienne genere differents revenus fiscaux, au titre notamment des taxes foncieres, de la Cotisation Fonciere des Éntreprises, de la Cotisation sur la Valeur Ajoutee des Éntreprises et de l'Imposition Forfaitaire sur les Éntreprises de Reseaux. Ces revenus fiscaux sont de l'ordre de 10 a 15 000 euros par MW et par an, qui sont redistribues entre les differentes collectivites en fonction principalement du regime fiscal de l'etablissement public de cooperation intercommunale auquel appartient la commune d'implantation. 29 « Les impositions mentionnees a la presente partie et perçues au profit des collectivites territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le plateau continental ni dans la zone economique exclusive, a l'exception des contributions indirectes prevues au chapitre II du titre III. A l'exception de la taxe prevue par l'article 1519 B, ces impositions ne sont pas applicables aux installations de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent situees dans les eaux interieures et la mer territoriale. Les produits extraits du plateau continental ou de la zone economique exclusive sont consideres, pour l'application de la legislation fiscale, comme extraits du territoire français metropolitain. » 30 Article 20 de ladite ordonnance: « Sous reserve des dispositions de l'article 28, toute activite exercee sur le plateau continental ou dans la zone economique exclusive, en vue de l'exploration ou de l'exploitation des ressources naturelles ou de l'utilisation des milieux marins, est subordonnee a la delivrance d'une autorisation unique. Cette autorisation unique tient lieu des autorisations, declarations, approbations et derogations necessaires pour la construction, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations, d'ouvrages et de leurs installations connexes ». Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 44/82 PUBLIÉ paiement d'une redevance annuelle au profit de l'Agence française pour la biodiversité mentionnée à l'article L. 131-8 du Code de l'environnement ». A ce jour, cet article 27 n'a pas ete codifie. Pour autant, la meme assiette doit servir de base d'imposition, que l'activite ait lieu en DPM ou en ZÉÉ. Toutes les taxes relatives a l'energie electrique ayant la meme assiette, la mission propose de retenir également en ZEE le nombre de mégawatts installés dans chaque unite de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent. 2.3.1.2 Le transport d'électricité en ZEE, et la situation de RTE La transition energetique conduit des maintenant a l'apparition de nouveaux enjeux pour les acteurs du systeme electrique et a une mutation importante des reseaux de transport et de distribution. Le reseau de transport doit s'adapter aux modifications des flux entre les lieux de production et de consommation d'electricite, liees notamment au developpement des moyens de production renouvelables et decentralises. Le developpement des interconnexions avec les pays voisins, qui permet de beneficier du foisonnement de la production renouvelable a l'echelle de la plaque europeenne et d'optimiser les capacites de production necessaires a la securite d'approvisionnement electrique, joue egalement un role important. Dans ce contexte, RTÉ dispose d'un monopole de transport de l'electricite en matiere d'eolien maritime, l'objectif etant de mutualiser les infrastructures (les plateformes) et les raccordements en mer. Cela pose la question de l'adaptation de la fiscalite concernee a la ZÉÉ. Il existe en effet une redevance forfaitaire pour le cable en DPM (decret de 1956). Les zones d'atterrage sont peu nombreuses et planifiees. L'article 27 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016 precitee relative aux espaces maritimes relevant de la souverainete ou de la juridiction de la Republique Française prevoit que les activites soumises a autorisation unique en application de l'article 20 de la meme ordonnance doivent donner lieu au paiement d'une redevance annuelle31. Partant, dans la mesure ou le poste en mer est soumis a l'autorisation unique precitee, RTÉ doit s'acquitter d'une redevance annuelle pour l'occupation, par cet ouvrage, de la ZÉÉ. Én revanche, pour les liaisons sous-marines, dans la mesure ou celles-ci ne sont pas soumises a autorisation unique en vertu de l'article 20 de l'ordonnance de 2016 et qu'aucun autre texte ne prevoit un mecanisme de redevance applicable a ces installations, aucune redevance n'est requise. Seuls les postes électriques en mer doivent donner lieu au paiement d'une redevance annuelle pour l'occupation de la ZEE. Les liaisons sous-marines en sont exonérées. Én DPM, c'est l'imposition forfaitaire sur les entreprises de reseau (IFÉR) qui s'applique aux transformateurs electriques relevant des reseaux publics de transport et de distribution d'electricite au sens du Code de l'energie, en vertu de l'article 1519 G du CGI. L'imposition forfaitaire est due par le proprietaire des transformateurs au 1er janvier de l'annee d'imposition. Le montant de l'imposition est fixe en fonction de la tension en amont des transformateurs au 1er janvier de l'annee d'imposition selon un bareme propre (par exemple, pour une tension en amont de plus de 350 kilovolts ­ tension maximale au bareme, le montant du forfait est fixe a 151 536 ). Par exception, l'occupation de la ZÉÉ est gratuite (i) lorsque l'activite se rattache a un service public gratuit, (ii) lorsque l'activite autorisee contribue directement a assurer la conservation de la zone marine ou (iii) lorsque l'autorisation est delivree pour une activite exercee sans but lucratif et concourant a la satisfaction d'un interet general. 31 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 45/82 PUBLIÉ Le même barème pourrait s'appliquer en ZEE. Il conviendrait alors de prévoir un article supplémentaire du CGI dans ce sens. 2.3.1.3 Le cas particulier de la redevance d'archéologie préventive L'archeologie preventive s'applique au domaine public maritime et a la zone contigue, depuis la loi n°89-874 du 1er decembre 1989 relative aux biens culturels maritimes (BCM), qui a etendu les regles de protection des biens culturels maritimes a la zone contigue32. La Convention de l'UNÉSCO du 2 novembre 2001 relative a la protection du patrimoine culturel subaquatique incitait la France a prendre les mesures necessaires a sa transcription en droit français. Le decret d'application a ete publie en France en 2013 (decret n° 2013-394 du 13 mai 2013). L'article L524-2 du Code du patrimoine prevoit desormais l'institution d'une redevance d'archeologie preventive (RAP) en mer. Plus exactement, le PLF 2017 a transpose le dispositif existant terrestre (0,53 centimes au m²) dans les eaux interieures et jusqu'a un mille nautique (1852 m) de la ligne de base de la mer territoriale. Au-dela, c'est un bareme de 0,10 euro/m2 qui est applique dans le domaine public maritime (DPM). Cette redevance, avec un taux inferieur a celle du terrestre etant donne les surfaces extremement importantes concernees, doit inciter les amenageurs a conventionner avec l'État afin d'organiser et financer les operations d'evaluation archeologique. Pour chaque projet, la signature d'une convention d'evaluation archeologique entre l'amenageur et l'État (elaboration de la convention par le departement des recherches archeologiques subaquatiques et sous-marines, signee par le directeur general des patrimoines) vaut exoneration de la redevance en mer. Én cas de non signature d'une telle convention, l'amenageur devra s'acquitter de la redevance. Le conventionnement avec les administrations competentes pour les operations d'archeologie preventive est desormais la regle, et la RAP l'exception : les parcs eoliens et raccordement de puissance jusqu'a la terre necessitent entre autres, au prealable dans la phase de derisquage, de s'assurer qu'aucun element archeologique relevant du patrimoine national se trouve sur les emprises envisagees. Un diagnostic preventif est donc necessaire, effectue par les services du DRASSM ou de l'INRAP (ministere de la culture). Ce principe doit pouvoir s'appliquer en ZÉÉ. 2.3.2 Une certaine cohérence avec la fiscalité des autres sources d'énergie électrique paraît souhaitable La taxation de la production d'energie electrique varie de maniere significative selon la source d'energie. L'article L. 532-1 du Code du patrimoine definit comme biens culturels maritimes tous gisements, epaves, vestiges ou generalement tout bien presentant un interet prehistorique, archeologique ou historique qui sont situes dans le domaine public maritime, soit 22.2 kilometres depuis le rivage, ou au fond de la mer dans la zone contigue, soit 44.4 kilometres depuis le rivage. 32 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 46/82 PUBLIÉ Tableau : tarif de l'IFER et de la taxe spéciale en 2021 par mégawatt de production installée (MWI) Source d'énergie Tarif au MWI en 2021 3 206 7 700 3 206 (*) Hydrauliques Eoliennes terrestres et hydroliennes DPM Eoliennes en DPM 3 206 7 700 1519 F 1519 D IFER IFER Article du CGI Taxe Nucléaire et thermique à flamme Photovoltaïques 1519 E 1519 F IFER IFER 17 227 1519 B et C Taxe spéciale Source : Mission, d'après le BOI ­ TFP ­IFER du 10/02/2021. (*) : L'article 123 de la loi de finances n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 pour 2020 diminue l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) pour les producteurs d'électricité photovoltaïque. L'IFER n'est dû que pour les installations photovoltaïques de plus de 100 kW (ce seuil s'apprécie en fonction de la somme de la puissance en sortie des onduleurs par point de livraison). Actuellement fixé à 7,57 /kW/an, il s'élèvera pendant les 20 premières années d'imposition à 3,155 /kW/an pour les installations photovoltaïques de plus de 100 kW mises en service après le 1er janvier 2021. Én 2005, si les etablissements produisant de l'energie electrique etaient soumis a la taxe professionnelle en vertu de l'article 1447 et du III de l'article 1478 du Code general des impots, ladite taxe professionnelle etait cependant difficile a appliquer aux eoliennes situees dans les eaux interieures ou la mer territoriale, car il semblait tres delicat de definir de maniere certaine a quelle commune devait revenir le produit de l'imposition. C'est pourquoi une taxe speciale, derogatoire a la fiscalite locale dans son champ d'application territorial ordinaire, a ete instituee. L'article 1635 quinquies du Code general des impots enonce en effet a contrario que les impositions communales, a l'exception des contributions indirectes, sont applicables a l'interieur des eaux territoriales. Un alinea a donc ete insere pour exclure les eoliennes maritimes du champ d'application ainsi defini. C'est ainsi que le nouvel article 1519 B du CGI a pose le principe que la taxe annuelle sur les installations de production d'energie eolienne situees dans les eaux interieures ou la mer territoriale est instituee au profit des communes. Son taux est uniforme sur tout le territoire. Le rapport de l'Assemblee nationale n°2720 precise que « sa quotite serait en tout État de cause comparable a celle de la taxe professionnelle. L'installation d'un megawatt revient en effet a environ deux millions d'euros en mer, or cette puissance serait taxee a hauteur de 12.000 euros. La taxe frapperait donc l'energie eolienne maritime a un peu plus de 0,5%, produisant des effets approchants a ceux de la taxe professionnelle pour les installations terrestres ». L'article 27 de l'ordonnance de 2016 ne dit rien du montant de la taxe ainsi creee en ZÉÉ, tout en s'inspirant de la taxe speciale creee pour l'eolien maritime en DPM. Deux options se presentent quant a la fixation du tarif de la taxe speciale en ZÉÉ : Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 47/82 PUBLIÉ  la reference au tarif DPM peut etre maintenue, dans le souci de coherence au sein du domaine maritime, qu'il soit public ou situe en ZÉÉ. Cependant, les collectivites locales etant exclues du benefice de cet article 27, et nonobstant le fait que l'attributaire de la taxe peut etre modifie, la mission considère, par comparaison avec la taxe en DPM, que les 17 227 du tarif en vigueur en DPM ne sont pas nécessaires en ZEE. Elle propose, si cette solution était retenue, de fixer le montant de la taxe en ZEE à 50 % au plus du tarif DPM, soit 8 613,50 , cette règle valant pour l'avenir. Ce niveau de taxation est compatible avec les montants figurant dans le bareme du tableau ci-dessus. Il correspond au besoin (cf partie 2.4.3) et permet de financer l'equivalent des depenses prevues hors collectivites territoriales en DPM. Énfin, ce niveau de taxe correspondrait a une augmentation du prix de gros du MWH de 2,5 , soit 5 % environ, par comparaison avec les 5 et 10 % de la taxe DPM. Cette limitation de prelevement s'explique pour la mission par le nombre important de parcs devant etre installes en ZÉÉ et donc des recettes correspondantes, mais aussi par le cout plus eleve des eoliennes en mer flottantes. le choix du tarif peut etre effectue en reference aux tarifs existants dans le domaine de la production d'electricite sur le fondement du bareme ci-dessus, a savoir 3 206 ou 7 700 le MWI. Ce choix permet de preserver la coherence du dispositif, mais souligne a contrario la specificite du tarif du DPM. La mission préconise de retenir la seconde option. Elle considère par ailleurs que, quel que soit le mécanisme budgétaire (cf infra), le niveau du tarif doit rester en cohérence avec le besoin de financement lié à l'impact des parcs éoliens sur le milieu maritime en ZEE. 2.3.3 Le tarif garanti par l'État lui fait supporter la charge de la fiscalité, neutre pour l'industriel qui la répercute sur les tarifs Afin de développer la filière éolienne, l'État a mis en place en 2000 et jusqu'en 2015 un dispositif incitatif : l'obligation d'achat. Dans le cadre de ces contrats ÉDF et, si les installations de production sont raccordees aux reseaux publics de distribution dans leur zone de desserte, les entreprises locales de distribution, doivent acheter l'electricite produite a partir de l'energie eolienne aux exploitants qui en font la demande, a un tarif d'achat fixe par arrete. Le surcout occasionne pour ces acheteurs obliges leur est compense et est repercute sur les clients finaux par une contribution proportionnelle a l'electricite qu'ils consomment (CSPÉ). La loi de finances rectificative pour 2015 a introduit une reforme de la fiscalite energetique33, portant notamment sur le financement des charges de service public de l'electricite et du gaz. A compter de 2016, les charges de service public de l'energie sont integrees au budget de l'État. La contribution au service public de l'electricite (CSPÉ), la contribution au tarif special de solidarite (CTSS) et la contribution biomethane ont ete supprimees pour les consommations posterieures au 31 decembre 2015. Ces suppressions ont ete compensees a partir de 2016 par une redefinition de la taxe interieure sur la consommation finale d'electricite (TICFÉ) et une augmentation de la taxe interieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN). 33 Precisement, la CSPÉ initiale n'est pas une taxe mais une « contribution » Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 48/82 PUBLIÉ La TICFÉ a ete renommee « Contribution au Service Public de l'Électricite » ou CSPÉ. La TICFÉ/CSPÉ a ete etendue a l'ensemble des consommateurs d'electricite, les electro-intensifs beneficiant toutefois de taux reduits. Le financement des charges de service public de l'energie a egalement ete etendu a une part de la taxe interieure sur les produits energetiques (TICPÉ), qui porte sur les produits petroliers, et de la taxe interieure sur la consommation de charbon (TICC). A compter du 1er janvier 2016, le dispositif de soutien a l'eolien terrestre a evolue vers le dispositif de complement de remuneration mis en place par la loi relative a la transition energetique pour la croissance verte. Dans le cadre de ces contrats, l'electricite produite par les installations est vendue directement par le producteur sur le marche de l'electricite, la difference entre un tarif de reference fixe par arrete et le prix moyen du marche constate chaque mois est versee au producteur par ÉDF. Le surcout occasionne pour ÉDF lui est compense au titre des charges de service public de l'electricite (CSPÉ). A partir de 2017, un nouveau dispositif de soutien a ete mis en place sous la forme d'un complement de remuneration revise pour les installations de moins de 6 eoliennes. La duree des contrats a ete allongee a 20 ans afin de tenir compte de la duree de vie des eoliennes. Le niveau de tarif a ete fixe afin d'assurer une rentabilite normale des projets sur leur duree de vie. L'arrete fixant les conditions et les modalites de ces contrats a ete notifie a la Commission europeenne. Au cas particulier, ce mécanisme de garantie de rémunération du MWh conduit à ce que toute fiscalité nouvelle qui viendrait s'ajouter au coût de l'électricité produite est financée par l'État, qui n'a donc rien à y gagner. Certes, les tarifs annoncés sur l'éolien maritime dans les appels d'offres diminuent progressivement, mais cela reste encore loin des prix garantis, la garantie s'étalant sur toute la période de la concession (voir appels d'offres), securisant ainsi les producteurs sur le long terme, (20ans). Ainsi la derniere PPÉ s'appuie sur deux hypotheses de prix de ventes moyens de l'electricite produite par les principales filieres d'energie renouvelables en 2028, l'une haute a 56 /MWh, l'autre basse a 42 /MWh, pour determiner le niveau de soutien public au developpement de l'energie renouvelable. 2.3.4 Le rendement potentiel d'une fiscalité en ZEE, par extrapolation avec la fiscalité applicable en DPM Dans une etude de 201734, l'ADÉMÉ calculait, si on suppose le maintien a l'horizon 2050 d'un niveau et d'une forme de fiscalite locale sur les entreprises similaires a l'IFÉR et a la taxe sur les eoliennes maritimes (TÉM), que les recettes fiscales pour les collectivites locales concernees seraient en forte hausse sur la periode. D'une enveloppe de plus de 70 M en 2015, IFÉR et TÉM pourraient representer entre 645 M (scenario de reference) et 726 M (scenario maritime). Une penetration accrue de l'eolien en mer a un impact limite sur le montant global des recettes, mais voit la part provenant de la TÉM passer de 12% a 58%. La mission a choisi de batir plusieurs hypotheses, pour determiner le montant total des recettes issues de l'activite eolienne maritime au-dela de 2050 (avec une puissance installee de 50 GW). Élle a retenu l'idee que l'eolien pose ne concernera que le DPM (16 GW) et l'eolien flottant la ZÉÉ (34 GW) : 34 Filiere eolienne française : bilan, prospective et strategie (synthese) ­ septembre 2017. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 49/82 PUBLIÉ  la premiere hypothese reprend le tarif actuel de la TÉM en DPM de 17 227 et l'applique egalement en ZÉÉ. Les recettes annuelles se situeraient globalement à 860 M à terme selon les projections de la PPE. Élles representeraient environ 10 % du prix de production de l'energie. Élles se repartiraient entre 275 M pour le DPM (dont 50 % pour les collectivites territoriales, soit 138 M, et 35 % pour les pecheurs, soit 97 M) et 585 M pour la ZÉÉ. la seconde hypothese distingue le niveau de la TÉM en DPM (17 227 le MW) et en ZÉÉ (8 614 le MW). Les recettes annuelles se situeraient alors a 275 M en DPM, inchanges, et 293 M en ZEE, selon la proposition de la mission. la troisième hypothèse s'appuie, pour la taxe en ZEE, sur les deux tarifs existants dans le barème actuel pour les énergies électriques : o o Sur la base de 3 206 le MWI, les recettes annuelles seraient à terme de 109 M ; Sur la base de 7 700 le MWI, les recettes annuelles seraient à terme de 261,8 M. Ces hypotheses ne tiennent pas compte des recettes liees au transport de l'electricite, le nombre de plateformes RTÉ a terme n'etant pas connu de la mission. Pour autant, les premieres recettes ne seront recouvrees qu'en 2023 ou 2024 au mieux en DPM, et ne progresseront qu'au rythme des mises en service des parcs eoliens. Ainsi, sur la base des appels d'offres attribues (3 512 MW) essentiellement en DPM, le montant des prochaines recettes se situera a 60,5 M, dont 30 M pour les collectivites territoriales et 21 M pour les pecheurs. Recommandation 7. DGEC et DLF. Fixer le montant de la taxe sur les éoliennes maritimes en ZEE soit à un tarif cohérent avec les autres sources d'énergie électriques, soit à 50 % au plus du tarif retenu pour la taxe spéciale sur le domaine public maritime. Proposer un forfait propre aux postes électriques en mer. 2.4 Les fondements environnementaux et sociaux d'une répartition des recettes de la redevance Il importe desormais de determiner le besoin de financements annuel pour confirmer le niveau de la taxe en ZÉÉ. Le rapport du Grenelle de la Mer relatif aux « droits d'usage des mers, financement et fiscalite » du groupe n° 5 pilote par Jean-Michel CHARPIN, inspecteur general des finances, dont l'objet etait de definir les instruments susceptibles de financer une gestion soutenable des usages de la mer et du littoral, avait estime le besoin de financement supplementaire pour la mise en oeuvre de la strategie nationale pour la mer et le littoral « a 100 M pour les seules aires marines protegees, une fois la couverture de 20 % des eaux sous juridiction française atteinte » (estimation du 25 mars 2010). Cet ordre de grandeur doit aujourd'hui etre actualise pour tenir compte du champ plus vaste des besoins de financements que celui des seules aires marines protegees, sans oublier le lien necessaire avec l'impact des parcs eoliens sur le milieu maritime. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 50/82 PUBLIÉ La creation d'une redevance suscite des attentes multiples et contradictoires de nombre des interlocuteurs de la mission (2.4.1). Pour repondre aux attentes fortes des usagers et acteurs de la mer, il convient de retenir quelques principes, qui peuvent trouver leur origine dans la comparaison avec d'autres pays europeens proches, ou dans la legitimite des demandes au regard de l'impact de l'eolien sur le milieu maritime (2.4.2). Compte tenu de ces elements, la mission preconise de retenir trois grandes categories de besoins que la taxe ZÉÉ pourrait financer (2.4.3). 2.4.1 Les attentes des interlocuteurs relatives à la répartition du produit de la redevance sont fortes La mission a constate que : des sources de financement sont unanimement souhaitees, aux montants tres variables selon les acteurs et le plus souvent indetermines ; des besoins reels sont exprimes et des demandes d'affectations sont contradictoires entre les acteurs : pecheurs, acteurs de la biodiversite, directions centrales de l'État et collectivites territoriales, producteurs d'energie. S'agissant des pecheurs et de leurs organisations representatives (nationale et regionales), les motivations suivantes ont ete portees a la connaissance de la mission : le souhait d'obtenir une compensation pour la perte de recettes liee a l'impossibilite d'exploiter certaines zones de peche traditionnelles. La mission releve que les producteurs d'energie comme le gestionnaire du reseau indemnisent deja les pecheurs - de façon raisonnable et sur la base de calculs s'appuyant sur un organisme reconnu - dans la phase d'installation des eoliennes et des reseaux pour la perte de chiffre d'affaires, estimee entre 5 % et 10 % de l'activite d'un segment35. Én revanche, en phase d'exploitation, aucune compensation n'est prevue mais, contrairement a ce qui s'est passe pour les parcs de mer du nord, les prefets maritimes n'envisagent pas d'interdire les actions de peche dans les parcs eoliens, conçus pour favoriser le maintien de l'activite. La mission precise a cet egard que, a sa connaissance, dans les autres pays europeens disposant de parcs eoliens en exploitation en ZÉÉ, il n'existe pas de compensation en phase d'exploitation en faveur de la peche ; le souhait appuye par la DPMA et les DIRM que la filiere peche soit accompagnee dans sa transformation ecologique par des mesures collectives (connaissances halieutiques, investissements dans une motorisation moins carbonee, structuration de la filiere). Ces revendications sont temperees par trois categories de critiques : les premieres portent sur l'importance des aides deja accordees aux pecheurs (exoneration de TICPÉ sur le gasoil ­ 697 M y compris le transport maritime), les secondes sur la sous-consommation des credits du FÉAMP (588 M sur cinq ans), les dernieres sur l'importance des recettes a venir au regard des capacites de gestion 35 Source : RICÉP Nantes Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 51/82 PUBLIÉ des structures administratives en place et des budgets geres (triplement pour les seuls parcs deja programmes sur le DPM). S'agissant des acteurs de la biodiversite, les besoins exprimes sont de deux natures : l'amelioration de la connaissance du milieu marin et l'elaboration d'un État des lieux initial avant l'installation des eoliennes (la DPMA cite un budget de 5 M pour une etude d'impact relative aux cetaces, la DÉB une premiere tranche de 450 000 pour une etude sur les « effets cumules » sur 7 parcs en Manche et en Atlantique, ou encore un budget de 2,5 M pour le projet Migralion lie a la pose de parcs en Mediterranee) ; la gestion courante de la biodiversite du milieu marin (voir les documents strategiques de façade - DSF, et les plans d'action pour le milieu marin - PAMM). L'OFB souhaite conserver le benefice de l'affectation totale prevue en ZÉÉ par l'article 27 de l'ordonnance de 2016. L'etablissement cite de nombreux besoins : sites Natura 2000, recherches avec l'IFRÉMÉR (le programme Mediterranee coute 4 M), transition ecologique des industries marines (avec l'ADÉMÉ), dont la peche. Le rapport sur les aires marines protegees de 201936, dont les donnees sont a actualiser, soulignait l'insuffisance des moyens consacres a la biodiversite des aires marines protegees (40 M), a l'origine de la proposition d'affectation prevue par l'ordonnance de 2016. Certains lui contestent ce benefice au regard du prisme « aires marines protegees » non generaliste de l'OFB et de son faible investissement au benefice de la mer. Én tout État de cause, les moyens des aires marines protegees françaises sont un sujet bien identifie a fortiori dans le contexte de l'augmentation des superficies protegees37 au titre de la strategie nationale pour la biodiversite (SNB)(cf mission en cours CGÉDD n°013910 relative aux moyens des aires protegees françaises). S'agissant de l'État, les besoins s'expriment a differents niveaux : une mise en perspective necessaire avec la politique maritime integree de l'État (documents strategiques de façade, plans d'action pour le milieu marin) et les besoins non satisfaits par les credits budgetaires actuels, compte tenu de la superficie concernee (11 millions de km²). Les seuls documents de programmation sont les documents strategiques de façade. L'entretien realise avec le directeur interregional de la DIRM NAMO montre que les analysesrisques peche, qui mesurent l'impact des activites de peche maritime sur les habitats et les especes applique a une flottille sur une zone de protection forte (ZPF) donnee, estiment le cout a 200 000 par zone. La DIRM NAMO disposant de 50 ZPF, le cout total est de l'ordre de 10 M sur 5 ans, soit 2 M par an. Éxtrapole a l'ensemble de l'activite maritime de metropole, le besoin global est donc de 22 M sur 5 ans ; Bilan 2019 de la strategie nationale pour la creation et la gestion des aires marines protegees ­ rapport d'evaluation de VINCÉNT JOLIVÉT & ANAI MANGO (ACTÉON) ­ SYLVIÉ IRIS (MC2) Juillet 2019 36 Avec la strategie nationale de creation d'aires protegees (SCAP), declinaison de la strategie nationale pour la biodiversite 37 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 52/82 PUBLIÉ  la legitimite que lui confere son role en ZÉÉ (droits souverains), mais aussi ses devoirs en matiere de securite et de sauvetage en mer, de gardien de la biodiversite, incite l'État a revendiquer le pilotage des ressources issues de la redevance via le fonds dedie prevu au decret de 2012. On rappellera que depuis la loi ÉSSOC, l'État peut realiser l' etat initial38 de la zone retenue. La DÉB cite egalement, parmi les besoins immediats, celui de capitalisation des connaissances et de bancarisation des donnees, dont le marche informatique cadre est superieur a 10 M. S'agissant des collectivites territoriales, l'association representative des elus du littoral souhaite l'existence d'un fonds dedie en vue de realiser, via les regions ou les ÉPCI, des investissements importants sur le littoral et les ports. Pour autant, aucun argument ne justifie cette position, puisque les inconvenients visuels seront moindres (voire inexistants) depuis la cote, qu'elles disposent deja de 50 % du produit a venir de la redevance en DPM et que ces collectivites n'ont aucune legitimite juridique au-dela des 12 miles. S'agissant enfin des producteurs d'electricite, leur preoccupation porte sur la competitivite de leur production, comparee a d'autres sources d'energie. C'est le niveau de la taxe qui inquiete particulierement les representants de la profession, qui souhaitent se voir appliquer une redevance au MWh produit, plus proche de celle appliquee au nucleaire par exemple. La question d'une restitution d'une partie de la taxe aux exploitants en reduisant le taux de la redevance est posee. A l'inverse, un taux de 17 227 tel que celui propose pour le DPM fournirait les moyens de financer les besoins immenses des territoires ultramarins, qui constituent la majorite des 11 millions de km² de ZÉÉ et qui n'accueilleront pas d'eoliennes a ce stade. Dans tous les cas, la mission ne dispose pas d'elements chiffres cumules et budgetes permettant de dimensionner pour l'avenir la redevance correspondante. Élle a recueilli des ordres de grandeurs des depenses effectuees ainsi par la direction de l'eau et de la biodiversite (DÉB) et la DGÉC pour effectuer les analyses benthiques prealables au lancement des nouveaux appels d'offres des parcs eoliens en ZÉÉ mais sans pouvoir se projeter pour l'avenir en vue de definir le montant du besoin reel. De meme pour ce qui concerne les travaux effectues dans le cadre d'un projet de recherche confie par la DPMA a l'IFRÉMÉR sur l'evitement des mammiferes marins par les engins de peche, un ordre de grandeur a ete donne qui ne permet pas de donner des indications sur les besoins reels a venir. Au total, s'il fallait fournir un ordre de grandeur, les besoins de financement cites sont importants : la transformation de la filiere peche sur longue periode pourrait etre financee par la taxe en DPM, dont les recettes a terme seraient de l'ordre de 97 M/an ; le cout des etudes en matiere de biodiversite, y compris celles relatives aux États des lieux prealables a l'installation des parcs, serait de l'ordre de 10 M par an, auxquels s'ajoutent le cout des applications informatiques, des bases de donnees et de leur maintenance ; la protection de la biodiversite en rythme annuel necessite en mer des moyens humains mais aussi des investissements en navires et materiels importants ; Art. L. 181-28-1.-I.-Pour les installations de production d'energie renouvelable en mer et leurs ouvrages de raccordement aux reseaux publics d'electricite, sont applicables les dispositions suivantes : 38 « 1° Tout ou partie de l'etude d'impact peut etre realisee et mise a disposition des maîtres d'ouvrage par le ministre charge de l'energie ; Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 53/82 PUBLIÉ  la securite et la surete en mer a la charge de l'État necessitent egalement des moyens humains et des materiels. La mission considere que les besoins récurrents sont compatibles avec un niveau de recettes de l'ordre de 109 M en rythme annuel à terme (tarif de 3 206 le MWI), mais pourraient être supérieurs en y intégrant les besoins de l'outre-mer. 2.4.2 La cohabitation et le partage des espaces entre les usagers de la mer, un enjeu social et d'acceptabilité 2.4.2.1 La création d'une taxe en ZEE est un élément important de l'acceptabilité des projets éoliens en mer Selon la plupart des interlocuteurs, si la creation d'une taxe n'est pas une obligation, son absence etant favorable aux consommateurs d'electricite, on ne peut l'eviter pour des raisons d'acceptabilite et de soutien a la biodiversite. La taxe participe en effet a l'acceptabilite des projets. La question de la transposition de la taxe DPM en ZÉÉ est posee. Én DPM, il s'agit essentiellement de financer d'une part les collectivites locales et de compenser la nuisance visuelle dont elles sont victimes, d'autre part les pecheurs qui subissent un manque a gagner. Én ZÉÉ, il s'agit d'assurer la redistribution de la taxe vers les usagers de la mer directement concernes et de compenser l'impact des parcs sur la biodiversite marine. L'affectation aux collectivites locales a moins de raison d'etre (exemple du projet normand, a 40 km des cotes). Les eoliennes en mer (posees et flottantes) presentent des enjeux environnementaux lies a la biodiversite des sites d'implantation, avec principalement des impacts sur la biodiversite marine (mammiferes marins, fonds marins) en phase de construction (l'eolien pose etant plus impactant que le flottant a ce titre) et des impacts principalement sur l'avifaune en phase d'exploitation et des impacts paysagers plus ou moins importants en fonction de l'eloignement des parcs de la cote. Il existe egalement des conflits d'usages avec la peche professionnelle et les plaisanciers. L'ensemble de ces enjeux est encadre par la reglementation du Code de l'environnement relatif a l'autorisation environnementale. Le comite interministeriel de la mer (CIMer) de 2019 prevoit que les futures plateformes en mer, realisees et financees par RTÉ dans le cadre des appels d'offres de l'État, « devront etre multi-usages » et faire l'objet d'une co-construction avec les territoires pour favoriser les co-usages en mer, mieux connaître les milieux marins et l'impact des energies marines renouvelables sur les ecosystemes ». Une telle demarche sera menee sur la façade Manche est- mer du Nord, en lien avec les projets lances dans le cadre de la PPÉ. Ces reflexions pourront inclure la possibilite de raccorder un site d'essais ou d'experimentation a la plateforme en mer, le cas echeant pour de nouvelles energies renouvelables en mer, gere par un tiers. Le partage des espaces a conduit a la mise en place d'un debat public en amont des projets et a la planification, le cadre reglementaire favorisant une cohabitation des usages dans la ZÉÉ. Ceci s'est traduit dans les documents strategiques de façades (DSF), qui doivent permettre de positionner les ÉMR au mieux, bien que restant encore approximatifs avec la « carte des vocations » qui consacre des espaces tres importants a ces projets de developpement eoliens. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 54/82 PUBLIÉ Dans tous les cas, une affectation unique du produit de la taxe à la seule thématique de la biodiversité, via l'OFB est incompatible avec la multiplicité des usages. 2.4.2.2 Quelques principes évoqués lors des entretiens La mission retient des premiers entretiens realises quelques principes qui peuvent fonder ou non une politique de repartition des financements : une indemnisation directe des usagers pecheurs ou OP (organisation de producteurs) et non des comites professionnels (deja une realite par RTÉ et les porteurs de projets) n'est pas possible pour l'affectation de la redevance, qui pourrait etre consideree au niveau europeen comme une subvention d'État ; une absence de legalite et de legitimite des collectivites quelles qu'elles soient en ZÉÉ, et a l'inverse une legitimite de l'État que lui confere la convention de Montego Bay. Én effet, l'État est le seul a disposer d'une souverainete en matiere d'exploitation, et le seul responsable audela de la limite des 12 milles de la mer territoriale ; « L'eau de mer finance l'eau de mer » (la Mer finance la Mer) a l'image des agences de bassin (l'eau finance l'eau). Cette position souvent citee est davantage un principe politique, soustendu par la faiblesse des moyens budgetaires disponibles pour les besoins du milieu marin. 2.4.3 Quatre catégories de besoins liées à l'impact des parcs éoliens en mer semblent légitimes Pour la mission, la redevance ne peut etre justifiee par une compensation des usagers car, si la mer en ZÉÉ appartient a tous, sa privatisation n'est pas legitime, hors le cas des États, selon la convention de Montego Bay. Én revanche, elle peut etre une contribution assise sur l'exploitation de ressources naturelles en vue de corriger les effets negatifs de l'implantation des parcs eoliens en mer et de financer les services rendus par l'État (securite, connaissances et recherche marine...). Il ressort des entretiens quelques besoins lies a l'impact de l'activite eolienne en mer, que la mission estime legitimes et qu'elle a regroupe en quatre categories : la protection de la biodiversité marine (approfondissement de la connaissance des milieux et mesures de protection de la biodiversite en gestion). Ces besoins primordiaux sont exprimes par les administrations centrales et les acteurs de la biodiversite, et concernent les operateurs de la recherche (Ifremer, IRD, Cerema,...) et de la protection de la biodiversite (OFB) ; la sécurité et la sûreté maritime, assuree principalement en ZÉÉ par l'État, qui mobilise des moyens d'intervention (le financement des moyens d'intervention en mer dont la SNSM, des PAMM, etc ...) ; la nécessaire transformation de la filière pêche, impactee par la reduction de ses zones d'usage, et devant faire face a la decarbonation des activites ; enfin, le développement du co-usage (sa planification et le financement des innovations et de la recherche et developpement associees), propre a faciliter une meilleure prise en compte des pratiques des multiples usagers de la mer en ZÉÉ comme en DPM. La prise en compte de ces quatre categories semble a la mission de nature a favoriser l'acceptabilite des projets de parcs eoliens en mer, pour peu que l'affectation des fonds soit transparente. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 55/82 PUBLIÉ A cet egard, la mission n'est pas favorable a une affectation precise d'une quote-part de la redevance a chacune des grandes categories d'acteurs, comme c'est le cas en DPM, car cette pratique cree des rentes de situation et nuit a la souplesse d'un dispositif appele a durer, pour lequel les priorites evolueront au fil du temps. La creation d'un fonds dedie est appelee de leurs voeux par certains acteurs et pose la question de son mode de gouvernance. Recommandation 8. MTE (DGEC, DEB, DPMA, DAM) et MEF (DLF- DB). Dédier les recettes de la taxe sur les éoliennes en mer en ZEE à quatre catégories de dépenses : la protection de la biodiversité marine, la sécurité et la sûreté maritime, la transformation de la filière pêche et le développement du co-usage. Ne pas inclure les collectivités territoriales dans les bénéficiaires de cette taxe. 2.5 La gestion de la taxe en ZEE doit être souple sur le temps long 2.5.1 La gestion de la taxe en ZEE doit être souple Selon les choix retenus par le Gouvernement, le montant de la taxe en ZÉÉ, comme en DPM, sera significatif a long terme. Si les recettes servent effectivement au financement de la biodiversite marine, a la securite et la surete maritimes, a la transformation de la filiere peche et au developpement du cousage, il conviendra de tenir compte de plusieurs besoins en gestion : en matiere de biodiversite marine, realisation d'etudes en amont des autorisations de parcs nouveaux, gestion courante de la biodiversite en rythme de croisiere (moyens materiels et humains) ; en matiere de securite et de surete, montee en puissance progressive des surfaces occupees par des parcs eoliens, accompagnement de la maintenance des parcs par les industriels en mer ; en matiere de transformation de la filiere peche, definition des strategies de transformation, accompagnement et investissements ; en matiere de co-usage, definition precise des usages et de leurs frottements, mais aussi des solutions pertinentes voire des innovations souhaitables, realisation d'experimentations. Ces differents elements necessiteront des enveloppes financieres differentes selon les periodes, et pourront conduire a privilegier telle ou telle action selon l'opportunite et le calendrier. Par ailleurs, la mission constate aujourd'hui l'importance du montant des prelevements qui seront issus de la future redevance DPM au benefice des organisations de pecheurs, de meme que les difficultes a utiliser les credits existants (FÉAMP) ou a monter des projets « verts ». Sans remettre en cause l'affectation deja prevue pour la taxe en DPM, elle preconise donc que l'ensemble des recettes issues de la taxe ZÉÉ soit regroupe au sein d'une meme enveloppe, dont la gestion serait assuree par l'État, sans qu'une repartition entre les quatre categories de depenses ne soit actee. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 56/82 PUBLIÉ 2.5.2 Les scénarios possibles d'inscription des recettes : budget général, taxe affectée ou création d'un fonds dédié Trois options principales sont possibles quant a l'inscription des recettes : l'inscription au budget general de l'État des produits de la nouvelle taxe n'offre pas de visibilite quant a la reconnaissance d'une forme de « compensation », et pose la question de l'acceptabilite des parcs eoliens en mer. Cette option gagnerait en credibilite si elle s'accompagnait de l'annonce d'un plan de soutien en faveur de la mer, accompagne d'un budget equivalent aux recettes de la taxe speciale, reparti entre les ministeres concernes par la mise en oeuvre de la politique annoncee, declinee en actions concretes chiffrees. l'affectation budgetaire des produits de la taxe a un ou plusieurs acteurs selon les categories de depenses programmees, dans l'esprit de ce qui sous-tend la taxe DPM, se heurte ici au caractere evolutif dans le temps des besoins selon les categories, et donc a une affectation selon un pourcentage fige a tel ou tel operateur. Élle conduirait, comme la mission le constate pour la taxe en DPM, a des ajustements successifs de repartition, alors meme qu'aucune recette n'a encore ete encaissee. la creation d'un fonds dedie, sur le modele de celui qui existait pour la taxe DPM, apporterait la souplesse necessaire, pour peu que la gouvernance soit simple et robuste et son pilotage operationnel et transparent. Ce scenario correspond aux demandes de la majorite des personnes rencontrees (administrations centrales operationnelles en tete). Seul un fonds dedie aux activites maritimes pouvant etre alimente de façon perenne et a long terme, pilote par une gouvernance interministerielle (DAM, DÉB, DPMA, DB...) serait de nature a fournir au « secteur maritime » une capacite d'action que ces ministeres n'ont pas alors meme que les developpements de l'economie maritime sont exponentiels et les besoins de regulation en consequence. La mission a exclu la creation d'un compte d'affectation speciale car les conditions de mise en oeuvre ne sont pas remplies. La LOLF oblige a ce qu'il y ait une "relation directe, par nature" entre la recette et la depense (exemple du bonus / malus pour les vehicules, avec un desequilibre constant entre les deux). Par ailleurs, la Cour des comptes proposait, dans ses notes d'analyse de l'execution budgetaire (NÉB) portant sur 2019, le recentrage, la fusion ou la suppression de budgets annexes et de comptes speciaux des lors que la nature des depenses ne necessite pas de derogation aux regles budgetaires et comptables de droit commun. La loi de finances pour 2020 a constitue une etape dans le mouvement de reintegration de comptes speciaux dans le budget general de l'État. Cette evolution s'est poursuivie en 2021 : la loi de finances pour 2020 a effectivement reintegre dans le budget de l'État, a partir du 1er janvier 2021, le compte d'affectation speciale Transition energetique dans le prolongement des analyses de la Cour. La mission recommande donc la création d'un fonds sans personnalité juridique dédié aux dépenses consécutives à l'impact des parcs éoliens en ZEE sur le secteur maritime, financé par l'affectation des recettes de la taxe spéciale sur la production et le transport d'énergie en ZEE. La mission a conscience que l'affectation d'une taxe d'une part, la creation d'un fonds sans personnalite juridique d'autre part doivent, selon les recommandations de la Cour des comptes et du Conseil des prelevements obligatoires (CPO), rester des exceptions. Derogatoire au principe budgetaire d'universalite, la fiscalite affectee presente neanmoins, selon le Conseil des prelevements obligatoires, quatre caracteristiques : elle est soit une imposition de toutes Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 57/82 PUBLIÉ natures, soit une contribution rendue obligatoire par un acte legislatif ou reglementaire ; elle est affectee a une entite, dotee ou non de la personnalite morale, et non directement au budget general de l'État ; elle finance une mission d'interet general ; sa suppression ou son remplacement par une dotation budgetaire sont possibles. Én 2019, on comptait 293 taxes affectees pour un rendement total de 276 Md. Ces constats ont conduit en 201839 le Conseil des prelevements obligatoires a preconiser un meilleur encadrement des taxes affectees. Le Conseil soulignait que « la derogation au principe d'universalite que constitue l'affectation d'une taxe a un operateur ne se justifie que si elle est fondee sur un motif d'utilite et d'efficacite qui doit pouvoir etre demontre et encadre ». Le Conseil citait l'etablissement d'un lien entre les ressources affectées et l'activité ainsi financée de l'entité, afin notamment d'améliorer l'acceptabilité de l'imposition. La mission constate d'une part que l'acceptabilité du développement des éoliennes en mer en ZEE comme en DPM passe par la création d'une taxe, pour autant d'autre part qu'elle soit affectée en contrepartie à la compensation des impacts des parcs éoliens concernés. S'agissant de la creation d'un fonds sans personnalite juridique (FSPJ)40, si leur recours est par principe proscrit par la Cour des comptes, c'est davantage l'absence de transparence vis-a-vis du Parlement qui est critiquee 41 . Pour renforcer l'unite et l'universalite du budget de l'État, la Cour propose ainsi de completer le champ des missions budgetaires, en ajoutant aux credits budgetaires l'ensemble des moyens concourant au financement des politiques publiques, et de conduire une revue systematique des dispositifs de financement derogatoires pour evaluer leur efficience et leur necessite42. La gestion du Fonds de prevention des risques naturels majeurs (FNPRN), dit « Fonds Barnier », cree par la loi n° 95-101 du 2 fevrier 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement s'est ainsi accompagnee d'un rapport annuel annexe au projet de loi de finances, permettant d'ameliorer l'information du Parlement. Il semble donc possible de créer un fonds sans personnalité juridique dont les ressources proviendraient pour la ZEE d'une taxe affectée. Ce fut d'ailleurs le cas lors de la creation de la taxe sur les eoliennes maritimes en DPM, qui s'est accompagnee de celle d'un fonds national de compensation de l'energie eolienne en mer, aujourd'hui abroge, compte tenu de l'affectation expresse d'un pourcentage fixe a chacun des beneficiaires designes, rendant le passage par un fonds inutile. 39 Conseil 40 Les des prelevements obligatoires, Les taxes affectees : un instrument a mieux encadrer, 2018. fonds sans personnalite juridique, dits "FSPJ", sont des vehicules financiers controles par l'État, mais geres par des tiers. Souvent crees par la loi, ils reçoivent des moyens financiers qui sont frequemment des recettes affectees et permettent a l'État de "sanctuariser" les depenses pour certaines politiques publiques. 41 Selon la Cour des comptes, 154 fonds ont ainsi ete crees dans les champs de quasiment tous les ministeres : fonds d'accompagnement vers le logement, fonds national pour la societe numerique, fonds de la gestion des risques en agriculture...45 % d'entre eux ayant ete crees par une loi, 10 % par decret, les autres par une simple convention avec l'etablissement gestionnaire. La CDC, la BPI et la CCR gerent a elles seules 86 % des fonds. 42 Finances publiques : pour une reforme du cadre organique et de la gouvernance, Cour des comptes, 18/11/2020. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 58/82 PUBLIÉ 2.5.3 La gouvernance et la gestion d'un fonds dédié Ce fonds pourrait servir d'exemple43 a la creation d'un « fonds national d'accompagnement de l'energie eolienne en mer44 » relatif a la ZÉÉ, alimente par la nouvelle redevance assise sur la production et le transport d'energie eolienne en ZÉÉ, dont certaines modalites pourraient etre reprises : son objet serait de financer des projets concourant a la protection de la biodiversite marine, a la securite et a la surete maritime, a la transformation de la filiere peche et au developpement du co-usage ; sa gouvernance pourrait etre assuree par une commission nationale, dont la composition serait fixee par arrete conjoint des ministres charges de la mer, de la transition ecologique, de l'energie et de la peche maritime. Élle comprendrait a minima des representants du ministre charge de la mer, du ministre charge de l'ecologie, du ministre charge du budget et du ministre charge de la peche maritime. Composee d'un maximum de dix membres, elle accueillerait egalement les representants des quatre composantes visees ci-dessus ; enfin, les fonds seraient affectes a l'Agence de services et de paiement (ASP), qui aurait en charge le paiement des porteurs de projet selectionnes. Recommandation 9. MTE MIN MER (DGEC DAM) et DB. Privilégier la création d'un fonds sans personnalité juridique pour la gestion des recettes de la taxe sur les éoliennes maritimes en zone économique exclusive(ZEE) et sous coordination. 43 Selon la Cour des comptes, 154 fonds ont ainsi ete crees dans les champs de quasiment tous les ministeres : fonds d'accompagnement vers le logement, fonds national pour la societe numerique, fonds de la gestion des risques en agriculture...45 % d'entre eux ayant ete crees par une loi, 10 % par decret, les autres par une simple convention avec l'etablissement gestionnaire. La CDC, la BPI et la CCR gerent a elles seules 86 % des fonds. 44 Voir la redaction du decret n°2012-103 du 27 janvier 2012 relatif a l'utilisation des ressources issues de la taxe instituee par l'article 1519 B du Code general des impots. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 59/82 PUBLIÉ Conclusion Aux termes de ses travaux, la mission considere le potentiel du deploiement de champs eoliens en ZÉÉ comme une reelle opportunite pour la transition energetique, mais aussi une opportunite economique et industrielle pour la France. Sa realisation supposera de disposer d'un cadre juridique adapte a ces nouvelles technologies experimentales, toujours en evolution, notamment les eoliennes flottantes. La facilite que confere d'emblee une autorisation unique en ZÉÉ devra etre saisie, et la reglementation maritime traditionnelle devra etre ajustee aux nouvelles realites operationnelles. A cet egard, pour que le PRÉMAR puisse exercer ses responsabilites de coordination, il serait souhaitable de mettre a sa disposition formellement les services competents (DDTM et DRÉAL). Énfin, les possibilites de taxer la production d'energie en ZÉÉ impliquent de se detacher de la situation actuelle en mer territoriale, qui n'est pas adaptee. Én effet, a terme, les pistes evoquees par la mission sont susceptibles de susciter une interrogation sur la pertinence du regime fiscal applicable a l'eolien sur le domaine public maritime. Le levier fiscal contribue alors a remettre, a travers les ÉMR, le monde maritime dans les priorites des politiques publiques de long terme en matiere d'energie et d'environnement. Pierre Deprost Antoine Pichon Jean-François Landel Inspecteur general des finances Denis Mehnert Administrateur civil hors classe Inspecteur de l'administration du developpement durable Administrateur en chef des affaires maritimes Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 60/82 PUBLIÉ Annexes Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 61/82 PUBLIÉ 1 Lettre de mission Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 62/82 PUBLIÉ Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 63/82 PUBLIÉ Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 64/82 PUBLIÉ 2 Note fiscale de la direction des affaires juridiques du ministère de la transition écologique 2019- AJET4 EB Imposition des éoliennes en mer en ZEE Il est projeté de permettre l'installation de parcs éoliens en mer en zone économique exclusive (ZEE). Vous envisagez d'instituer une taxe pour l'exploitation de ces éoliennes. Dans ces circonstances, vous souhaiteriez savoir, en premier lieu, s'il est possible d'instituer une nouvelle taxe sur les éoliennes en mer situées en zone économique exclusive (1), et en second lieu, dans quelle mesure le principe d'égalité devrait être pris en compte lors de la création de cette taxe (2). 1. L'instauration d'une taxe sur les éoliennes en mer situées en ZEE au regard des dispositions internationales et des normes qui les transposent en droit interne La Convention sur le droit de la mer, signée le 10 décembre 1982 à Montego Bay, a notamment pour objectif de délimiter et de réglementer les différents espaces maritimes. Cette Convention vise également à protéger et préserver le milieu marin (prévenir et réduire les pollutions). Son article 55 définit la zone économique exclusive comme « une zone située au-delà de la mer territoriale et adjacente à celle-ci, soumise au régime juridique particulier établi par la présente partie, en vertu duquel les droits et la juridiction de l'État côtier et les droits et libertés des autres États sont gouvernés par les dispositions pertinentes de la Convention ». Son article 56 confère aux États membres, dans la zone économique exclusive, « des droits souverains aux fins d'exploration et d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques (...) ainsi qu'en ce qui concerne d'autres activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie à partir d'eau, des courants et des vents ». L'article 60 précise que « (...) L'État côtier a juridiction exclusive sur ces îles artificielles, installations et ouvrages, y compris en matière de lois et règlements douaniers, fiscaux, sanitaires, de sécurité et d'immigration ». Ces stipulations consacrent expressément l'existence de « droits souverains » des États, dans les domaines limitativement visés, parmi lesquels figure la production d'énergie à partir des vents. Il peut être déduit de ces dispositions que les États disposent, notamment, du droit de créer une nouvelle taxe, à la condition que celle-ci soit liée à une telle activité. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 65/82 PUBLIÉ Cette analyse est confirmée par la jurisprudence du droit de l'Union européenne. Dans une procédure préjudicielle qui avait pour objet les modalités de calcul de la taxe sur la valeur ajoutée due sur les coûts de fourniture et de pose d'un câble sous-marin entre deux États membres, la Cour de justice des communautés européenne (devenue cour de justice de l'Union européenne), a considéré, en se référant à la convention dite de Montego Bay, que « la souveraineté de l'État côtier sur la zone économique exclusive ainsi que sur le plateau continental n'est que fonctionnelle et, en tant que telle, elle est limitée au droit d'exercer les activités d'exploration et d'exploitation prévues aux articles 56 et 77 de la convention sur le droit de la mer » (29 mars 2007, n° C-111/05). Dans ses conclusions, l'avocat général avait, quant à lui, précisé, sur ce point, qu' « il pourrait être également envisageable qu'un État membre décide de taxer l'opération en cause pour la partie du câble se trouvant dans sa zone économique exclusive ou son plateau continental, puisqu'il peut aussi y exercer des droits souverains, bien que plus limités, notamment en matière d'exploitation des fonds marins et de leur sous-sol » (conclusion de M. Philippe Léger présentées le 14 septembre 2006). L'application d'une taxe en zone économique exclusive avait ainsi été expressément envisagée, sous la seule réserve de la limite fonctionnelle liée aux activités mentionnées à l'article 56 de la convention, précité. Les stipulations résultant de la Convention de Montego Bay ont été reproduites en droit interne. Prise notamment en application de la Convention dite « de Montego Bay »45, l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française a pour objet de rassembler, d'harmoniser et de mettre à jour les dispositions relatives aux espaces maritimes. Cette ordonnance a également vocation à délimiter les principaux espaces maritimes, et à consolider les dispositions relatives à l'exploration et à l'exploitation dans la zone économique exclusive (ci-après ZEE) et sur le plateau continental. 45 Il convient de rappeler que le droit international de la mer distingue : - la mer territoriale, dont la largeur ne peut exceder 12 milles marins a partir des cotes, et ou la souverainete de l'État cotier est entiere (partie II de la convention de Montego Bay) ; - la zone economique exclusive (ZÉÉ) qui, lorsqu'elle est instituee, s'etend jusqu'a 200 milles marins des cotes, et ou l'État cotier dispose notamment de droits souverains en vue de l'exploration, de l'exploitation, de la conservation et de la gestion des ressources naturelles des eaux surjacentes, des fonds marins et de leur sous-sol et a juridiction en ce qui concerne la protection et la preservation du milieu marin (partie V de la convention de Montego Bay) ; - le plateau continental, qui comprend les fonds marins et leur sous-sol sur toute l'etendue du prolongement naturel du territoire terrestre de l'État cotier jusqu'au rebord externe de la marge continentale, dans la limite de 350 milles marins, ou jusqu'a 200 milles marins des cotes lorsque le rebord externe de la marge continentale se trouve a une distance inferieure (ce qui est le cas en Mediterranee). Dans cette zone, les droits exclusifs d'exploration et d'exploitation de l'État cotier se limitent aux ressources des fonds marins et de leur sous-sol (partie VI de la convention de Montego Bay). Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 66/82 PUBLIÉ Son article 12 reprend les termes de l'article 56 de la Convention précitée, et dispose que : « La République exerce, dans la zone économique exclusive, des droits souverains en ce qui concerne l'exploration, l'exploitation, la conservation et la gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, des eaux surjacentes jusqu'aux fonds marins, des fonds marins et de leur sous-sol, comme en ce qui concerne les autres activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie. Dans la zone économique exclusive, les autorités françaises exercent en outre les compétences reconnues par le droit international, relatives à la construction, la mise en place, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations ou d'ouvrages, à la protection et la préservation du milieu marin, et à la recherche scientifique marine. ». L'article 33 de l'ordonnance prévoit, quant à lui, que : « En matière douanière, les produits extraits du plateau continental ou de la zone économique exclusive sont considérés comme extraits d'une nouvelle partie du territoire douanier prévu par l'article 1er du Code des douanes. Les mêmes produits doivent, pour l'application de la législation fiscale, être considérés comme extraits du territoire français métropolitain ». Les dispositions de cette ordonnance n'excluent donc pas davantage la possibilité de créer une taxe sur les éoliennes maritimes en zone économique exclusive. En faisant référence à l'application de la « législation fiscale » aux produits extraits de la zone économique exclusive, les dispositions précitées de l'article 33 impliquent, au contraire, la possibilité d'une imposition applicable aux activités exercées en ZEE. Il convient, en outre, de relever que l'article 27 de l'ordonnance n° 2016-1687 précitée énonce que « Les activités soumises à autorisation en application du présent chapitre exercées sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive sont assujetties au paiement d'une redevance annuelle au profit de l'Agence française pour la biodiversité mentionnée à l'article L. 131-8 du Code de l'environnement ». Cette redevance, qui a pour objectif de compenser les atteintes portées à la biodiversité dans ces zones, est fixée, en application de l'article 12 du décret n° 2013-611 précité, par l'autorisation d'exercer une activité dans ces zones maritimes. L'existence même de cette redevance confirme la possibilité pour l'État d'instituer un prélèvement obligatoire pour des activités exercées en ZEE. Cette création appelle toutefois la réserve suivante. L'article 36 de l'ordonnance n° 2016-1687 précitée dispose que : « Les impositions mentionnées à la deuxième partie du livre Ier du Code général des impôts46 et perçues au profit des collectivités territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le 46 La taxe sur les eoliennes maritimes prevue a l'article 1519 B du Code general des impots fait partie des impositions prevues a l'article 36 precite. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 67/82 PUBLIÉ plateau continental ni en zone économique exclusive, à l'exception des contributions indirectes prévues au chapitre II du titre »47. Par ailleurs, l'article 1635 quinquies du Code général des impôts prévoit que : « Les impositions mentionnées à la présente partie et perçues au profit des collectivités territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le plateau continental ni dans la zone économique exclusive, à l'exception des contributions indirectes prévues au chapitre II du titre III. À l'exception de la taxe prévue par l'article 1519 B, ces impositions ne sont pas applicables aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures et la mer territoriales. » Dès lors, si vous envisagiez que la taxe sur les éoliennes en mer situées en ZEE soit perçue au profit des collectivités territoriales, il conviendrait, le cas échéant, d'adapter ces dispositions. 2. L'instauration d'une taxe sur les éoliennes situées en ZEE au regard du principe d'égalité devant l'impôt Les parcs éoliens situés sur le DPM éoliennes sont d'ores et déjà soumis à une taxe sur les éoliennes en mer. Cette taxe a été instituée par l'article 76 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 qui a introduit les articles 1519 B et 1519 C au sein du Code général des impôts, lesquels ont été précisés par le décret n° 2008-851 du 26 août 2008 relatif aux conditions de répartition de la taxe annuelle sur les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situés dans les eaux intérieures ou la mer territoriale48. L'article 1519 B du Code général des impôts prévoit à ce titre que cette taxe est due par les « installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriales », aux éoliennes qui seraient situées en zone économique exclusive. Cette taxe annuelle, instituée au profit des communes et des usagers de la mer, est acquittée, tous les ans, par l'exploitant de l'unité de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent. Le produit de la taxe est affecté au fonds national de compensation de l'énergie éolienne en mer qui est notamment attribué à 50 % au profit des communes littorales d'où les installations sont visibles. 47 Ce chapitre est relatif a la garantie des matieres d'or, d'argent et de platine dans le cadre des impositions perçues au profit de certains etablissements publics et d'organismes divers. 48 Cette taxe s'est inspiree du dispositif mis en place pour l'imposition forfaitaire des pylones prevue par l'article 1519 A du Code general des impots. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 68/82 PUBLIÉ - Eu égard à l'existence de cette taxe applicable aux éoliennes implantées dans le DPM, vous vous interrogez sur l'application du principe d'égalité à la création d'une taxe applicable aux éoliennes implantées en ZEE. Le principe d'égalité devant l'impôt comporte deux branches, d'une part le principe d'égalité devant la loi fiscale et d'autre part, le principe d'égalité devant les charges publiques. Le principe d'égalité devant la loi fiscale, garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 178949 implique que des situations identiques soient régies par des règles semblables. Ainsi, le législateur ne peut traiter différemment des personnes placées, au regard de l'objet de la loi, dans une situation identique. Ce principe ne s'oppose pas, en revanche, à ce que le législateur fixe des règles différentes à l'égard de personnes se trouvant dans des situations différentes50. La loi peut déroger à ce principe d'égalité pour des motifs d'intérêt général à la condition, toutefois, que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit51. Dans sa grille d'analyse, le Conseil constitutionnel recherche, afin de les identifier précisément, les spécificités de la situation examinée pour déterminer si la différence de traitement peut être justifiée par une différence de situation en rapport direct avec l'objet de la loi. Monsieur Olivier Fouquet, président honoraire de la section des finances du Conseil d'État, souligne à cet égard que « lorsqu'il est saisi du principe d'égalité devant l'impôt dans ses deux branches, le Conseil constitutionnel opère les contrôles successifs suivants : - il circonscrit les spécificités de la situation examinée pour déterminer si la différence de traitement peut être justifiée par une différence de situation en rapport direct avec l'objet de la loi ; - il recherche la raison d'intérêt général en rapport direct avec la loi qui pourrait justifier une différence de traitement ; - il examine, de manière spécifique au principe d'égalité devant les charges publiques, le caractère objectif et rationnel des critères qui fondent la différence de traitement en fonction des buts que le législateur se propose ; - il contrôle, toujours de matière spécifique au principe d'égalité devant les charges publiques, l'éventuelle rupture manifeste d'égalité devant ces charges » (Le Conseil constitutionnel et le principe d'égalité devant l'impôt, Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, n° 33, octobre, 2011). La seule circonstance que des parcs éoliens soient situés sur le DPM ou en ZEE ne paraît pas suffisante pour établir que ces parcs seraient dans une situation objectivement différente qui justifierait, à elle seule, que leurs exploitants soient traités différemment au regard de la loi fiscale. 49 L'article 6 de la Declaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 dispose que : « La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autres distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ». 50 Conseil 51 constitutionnel, n° 97-395 DC, 30 decembre 1997. Conseil constitutionnel, n° 2012-661 DC du 29 decembre 2012. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 69/82 PUBLIÉ Dans ces conditions, et sauf à démontrer l'existence d'une différence de situation objective entre les parcs éoliens qui seraient implantés en ZEE et ceux situés sur le DPM, et l'existence d'un critère de distinction permettant d'appuyer cette différence au regard de la création de la taxe, autre que leur situation sur le DPM ou en ZEE, il serait préférable, en application du principe d'égalité, de veiller à une certaine « homogénéité » du régime applicable à ces deux catégories d'éoliennes, tant sur le principe d'imposition des éoliennes en ZEE que sur les modalités d'application de cette imposition. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 70/82 PUBLIÉ 3 Note DLF comparaison internationale LF/E2/2021/1298 Implantation des eoliennes en mer (Fiscalite dans les Zones economiques exclusives (ZÉÉ) Allemagne, Belgique, Royaume-Uni)1 Les legislations allemande, belge ou britannique ne connaissent pas de taxe similaire a celle etablie a l'article 1519 B et C du Code general des impots et aucun de ces États n'a instaure de taxe specifique sur les eoliennes dans les zones economiques exclusives (ZÉÉ). Au-dela de l'absence de cette taxe particuliere, les precisions suivantes peuvent etre apportees pour l'Allemagne et la Belgique. 1. Allemagne : Én Allemagne certains Lander ont prevu des contributions s'appliquant a l'eolien terrestre (le Brandebourg, par exemple, a introduit une cotisation speciale ­ Sonderabgabe - de 10 000 par eolienne et par an pour les communes situees dans un rayon de 3 km autour de l'eolienne) mais aucune taxe ne s'applique aux eoliennes en mer. Il est a noter cependant que des compensations pour la protection de la nature doivent etre versees pour des projets dans la mer cotiere ou les eaux territoriales en Allemagne. Par ailleurs, il n'existe pas de fiscalisation specifique pour les parcs eoliens situes en ZÉÉ : pour l'eolien en mer, dans les zones qui ne relevent pas de la haute mer (eaux interieures + mer territoriale + la zone contigue + la ZÉÉ + le plateau continental), les regles fiscales habituelles s'appliquent de la meme maniere que pour l'eolien terrestre. Ainsi, l'impot sur les benefices (impot sur les societes ou impot sur le revenu) allemand est du, comme la taxe professionnelle (Gewerbesteuer) ou encore la TVA : - l'impot sur les benefices : Depuis 2016, la loi sur l'impot sur le revenu inclut les exploitations eoliennes dans les ZÉÉ dans la notion de territoire interieur (§ 1 al. 1 phrase 2 de l'Éinkommensteuergesetz ­ ÉstG). Tous les benefices des entreprises exploitant des eoliennes sont soumis, selon leur forme juridique, a l'IS ou a l'IR selon le principe du revenu mondial, sans restriction territoriale. Én cas d'obligations fiscales limitees, l'entreprise ne sera imposee que pour ses benefices allemands. La production et la vente d'electricite etant des activites commerciales, les revenus sont nationaux s'il existe un etablissement en Allemagne. Én consequence, l'IS ou l'IR sont dus egalement par les entreprises qui sont fiscalement etrangeres. Le cas echeant, les conventions fiscales repartissent les droits d'imposition. Les immobilisations sont amortissables sur des durees definies par l'administration, allant de 16 a 25 ans ; Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 71/82 PUBLIÉ - la Gewerbesteuer : Selon le principe de territorialite, sont soumises a cet impot les entreprises commerciales sises en Allemagne. La production et la vente d'electricite sont des activites commerciales. Les sites d'installation sont tous les etablissements stables ou equipements qui servent a l'activite de l'entreprise, sans qu'il soit necessaire d'y avoir des salaries. Én ce sens, les parcs eoliens sont donc des etablissements commerciaux. Le territoire national comprend les zones soumises a la souverainete de la Republique federale d'Allemagne. Un article specifique de la loi sur la Gewerbesteuer (§ 2 al. 7 n° 1 et 2 de la Gewerbesteuergesetz ­ GewStG) elargit, selon les regles de droit international, la zone des eaux territoriales au socle continental et aux ZÉÉ (notion de territoire national etendu) ; - la TVA : La TVA est due pour les ventes ou prestations de service a titre onereux selon la localisation du preneur. La vente d'electricite provenant des parcs eoliens n'est donc pas necessairement soumise a TVA allemande. Le cas echeant, elle est taxable dans l'État ou le preneur a le siege de son exploitation. 2. Belgique : Én Belgique, certaines communes perçoivent des taxes sur les mats d'eoliennes mais la ZÉÉ belge etant geree au niveau federal les taxes communales ne sont pas dues. Il existe egalement diverses taxes ou surcharges federales ou regionales mais il s'agit toujours de taxes liees au transport ou a la consommation d'electricite et pas en soit du fait de la presence d'une eolienne offshore. Én matiere de TVA, deux decisions anticipees (rulings) ont precise que les travaux relatifs a la construction sont dans le champ d'application de la TVA belge et donc que les depenses afferentes peuvent faire l'objet d'une TVA deductible. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 72/82 PUBLIÉ 4 Tableaux de comparaison des fiscalités européennes (source : S.E.R.) Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 73/82 PUBLIÉ Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 74/82 PUBLIÉ Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 75/82 PUBLIÉ 5 Liste des personnes rencontrées Nom Prenom Organisme Fonction Date de rencontre BANÉL BARANGÉR BOILLÉT BOUDÉT BOUYT CHARISSOUX Éric Laurent Nicolas Lea Laurent Denis MiMÉR/DPMA Universite de Nantes/RICÉP UBO/AMURÉ MINÉFI/DB/ÉR MINÉFI/DB/SD4 OFB Directeur Secretaire general Professeur Cheffe de bureau Adjoint au sousdirecteur Directeur general delegue aux ressources Chargee de mission Directrice-adjointe Directeur Éxperte scientifique Responsable des relations institutionnelles Secretaire general Charge de mission planification-environnement-ÉMR Cheffe de bureau Adjoint AÉM Prefet maritime Adjointe a la sous directrice Cheffe de bureau Responsable eolien en mer 05/02/2021 16/03/2021 03/02/2021 09/03/2021 09/03/2021 23/02/2021 CRÉSPIN CUDÉNNÉC COQUIL CUIF DANIÉL Rosalie Annie Thierry Marion François CNPMÉM UBO/AMURÉ MiMÉR/DAM IFRÉMÉR Cluster maritime 18/02/2021 03/02/2021 25/02/2021 26/02/2021 19/02/2021 DOUDÉT DUBRÉUIL Jacques Julien CRPMÉM Bretagne CRPMÉM Bretagne 10/03/2021 10/03/2021 DURAND DUSART DUTRIÉUX DURON FABRÉ-PÉTON GÉORGÉLIN Hermine Thierry Philipe Sophie-Dorothee Constance Anne MTÉ/DGÉC PRÉMAR Manche Ést-Mer du Nord PRÉMAR Manche Ést-Mer du Nord MTÉ/DÉB MiMÉR/DAM/ SÉR 27/01/2021 22/02/2021 22/02/2021 03/03/2021 25/02/2021 19/02/2021 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 76/82 PUBLIÉ Nom Prenom Organisme Fonction Date de rencontre GRANIÉR GUÉGUÉNHALLOUÉT HALL HARB JAUBÉRTIÉ Marie Gaelle MTÉ/DGÉC UBO/AMURÉ Juriste Co-directrice master droit maritime Delegue general Adjoint cheffe de bureau A1 Cheffe de bureau Politique sectorielle 3 economie des reseaux Mission flotte Conseiller Deleguee generale Adjoint au chef de bureau F1 Deleguee generale Pole economique et portuaire Responsable de pole Directeur ÉMR President Éxpert associe Chef de bureau Presidente de groupe coordonnatrice Adjoint au delegue general Delegue mer Commission offshore 27/01/2021 03/02/2021 Jean-Luc Augustin Anne CNPMÉM MINÉFI/DLF MINÉFI/DG Tresor 18/02/2021 18/02/2021 16/03/2021 JORÉT de LA BURGADÉ LAIR LAUTH LÉCLÉRÉ LÉGRÉGÉOIS Fabien Thierry Christine Damien Anne-Sophie Anne MiMÉR/DAM SG Mer ANÉL MINÉFI/DLF ANÉL SG Mer 25/02/2021 26/02/2021 02/03/2021 18/02/2021 02/03/2021 26/02/2021 LÉROY LÉ BOUSSÉ LÉ NÉZÉT LÉ VISAGÉ MAIRÉ MARTINIÉCOUSTY MARTY MONNIÉR PÉLTIÉR PÉTIT Charlotte Cedric Olivier Christophe Nicolas Élodie RTÉ/Affaires maritimes SÉR/ÉDF-ÉMR CRPMÉM Bretagne SAS Mer et littoral PRÉMAR CÉSÉ/groupe environnement et nature IFRÉMÉR FÉÉ OFB FÉÉ 19/03/2021 19/02/2021 10/03/2021 22/02/2021 23/02/2021 Lea Mathieu Michel Frederic 26/02/2021 08/03/2021 23/02/2021 08/03/2021 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 77/82 PUBLIÉ Nom Prenom Organisme Fonction Date de rencontre ORTOLLAN PÉTIT PICHARD QUÉNTÉL RAPIN RODOLPHÉMÉROT ROÉSÉR ROÉSCH De SAINT MARTIN SÉLLIÉR SORBÉ Didier Brieuc Laurent Armand Jean-François Catherine Diane Alexandre Gro Guillaume Stephane MAÉ MINÉFI/DB/ÉR MINÉFI/DB/SD4 CRPMÉM Bretagne ANÉL MiMÉR/DAM MAÉ SÉR RTÉ DIRM NAMO MINÉFI/DGT Sous-directeur Adjoint au chef de bureau Sous-directeur Referent environnement President Cheffe de bureau Cheffe de bureau Delegue general Directrice de programme Directeur Sous-directeur des politiques sectorielles Directeur 12/02/2021 09/03/2021 09/03/2021 10/03/2021 02/03/2021 25/02/2021 12/02/2021 19/02/2021 19/03/2021 09/03/2021 16/03/2021 THIBAULT Olivier MTÉ/DÉB 03/03/2021 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 78/82 PUBLIÉ 6 Glossaire des sigles et acronymes Acronyme AEM ANEL ASP CESE CNPMEM CRPMEM CROSS DAM DB DEB DGEC DGTrésor DGT DIRM DPMA EMR ENR FEAMP FEE IFER IFREMER ISPS LTECV MAE MINEFI MIMER MTE NAMO OFB PPE PREMAR SER SG Mer Action de l'État en mer Association nationale des élus du littoral Agence de services et de paiement Conseil économique, social et environnemental Comité national des pêches maritimes et des élevages marins Comité régional des pêches maritimes et des élevages marins Centre régional opérationnel de sauvetage et de secours Direction des affaires maritimes Direction du budget Direction de l'eau et de la biodiversité Direction générale de l'énergie et du climat Direction générale du trésor Direction générale du travail Direction Interrégionale de la mer Direction des pêches maritimes et de l'aquaculture Énergie marine renouvelable Énergie renouvelable Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche France énergie électricité Imposition forfaitaire des entreprises de réseaux Institut français pour la recherche et l'exploitation de la mer International Ship and Port Facility Security, Loi pour la transition écologique et la croissance verte Ministère de l'Europe et des affaires étrangères Ministère de l'économie, des finances et de la relance Ministère de la mer Ministère de la transition écologique Nord Atlantique-Manche Ouest Office français pour la biodiversité Programmation pluriannuelle de l'énergie Préfecture maritime Syndicat des énergies renouvelables Secrétariat général à la mer Signification Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 79/82 PUBLIÉ TGAP TMAS UBO ZEE Taxe générale sur les entreprises de réseau Service d'assistance télémédicale Université de Bretagne occidentale Zone économique exclusive Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 80/82 PUBLIÉ PUBLIÉ Site internet du CGÉDD : « Les derniers rapports » PUBLIÉ  (ATTENTION: OPTION l'absence de toute fiscalité priverait l'État de ressources pour l'avenir alors que les prix de production de l'éolien ont vocation à terme à converger vers les prix de marché. 2.2 Les fondements juridiques d'une fiscalité de l'éolien en ZEE L'analyse juridique developpee dans le point 2.2 a ete realisee par la direction des affaires juridiques du ministere de la transition ecologique19 et a ete confortee lors des entretiens avec la direction de la legislation fiscale (DLF). 2.2.1 L'instauration d'une taxe sur les éoliennes en mer situées en ZEE est possible au regard des dispositions internationales et des normes qui les transposent en droit interne La Convention sur le droit de la mer, signee le 10 decembre 1982 a Montego Bay, definit dans son article 55 la zone economique exclusive (ZÉÉ) comme « une zone située au-delà de la mer territoriale et adjacente à celle-ci, soumise au régime juridique particulier établi par la présente partie, en vertu duquel les droits et la juridiction de l'État côtier et les droits et libertés des autres États sont gouvernés par les dispositions pertinentes de la Convention ». Son article 56 confere aux États, dans la zone economique exclusive, « des droits souverains aux fins d'exploration et d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques (...) ainsi qu'en ce qui concerne d'autres activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie à partir d'eau, des courants et des vents ». L'article 60 précise que « (...) L'État côtier a juridiction exclusive sur ces îles artificielles, installations et ouvrages, y compris en matière de lois et règlements douaniers, fiscaux, sanitaires, de sécurité et d'immigration ». Le regime juridique de la zone economique exclusive ne tend pas seulement a constituer une zone « fonctionnelle » au sein de laquelle l'État riverain ne disposerait que de competences fragmentaires et specialisees. Il consacre la primaute des interets generaux de l'État riverain qui est repute avoir un droit preeminent sur la zone. Éspace a finalite economique et compensatoire, la zone economique exclusive attribue aux États pourvus d'un littoral maritime des droits qui participent du principe general de la souverainete permanente sur les ressources naturelles. Ainsi entendu, le regime juridique de la zone economique exclusive ne confere plus aux États tiers que des droits residuels et limites au domaine des communications (liberte de navigation et de pose de cables et pipe-lines sous-marins). Ainsi, un État cotier possede des droits souverains exclusifs sur un espace delimite qui lui permettent 19 Note 2019 250 ­ AJÉT4ÉB (voir en annexe) Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 38/82 PUBLIÉ de conserver et gerer toutes ressources naturelles dans sa zone economique exclusive, explorer et exploiter les fonds marins ainsi que le sous-sol de ladite zone. Ces stipulations consacrent expressement l'existence de « droits souverains » des États, dans les domaines limitativement vises, parmi lesquels figure la production d'energie a partir des vents. Il peut etre deduit de ces dispositions que les États disposent, notamment, du droit de creer une nouvelle taxe, a la condition que celle-ci soit liee a une telle activite. Cette analyse est confirmee par la jurisprudence du droit de l'Union europeenne. Dans une procedure prejudicielle qui avait pour objet les modalites de calcul de la taxe sur la valeur ajoutee due sur les couts de fourniture et de pose d'un cable sous-marin entre deux États membres, la Cour de justice des communautes europeenne (devenue cour de justice de l'Union europeenne), a considere, en se referant a la convention dite de Montego Bay, que « la souveraineté de l'État côtier sur la zone économique exclusive ainsi que sur le plateau continental n'est que fonctionnelle et, en tant que telle, elle est limitée au droit d'exercer les activités d'exploration et d'exploitation prévues aux articles 56 et 77 de la convention sur le droit de la mer » (29 mars 2007, n° C-111/05). Dans ses conclusions, l'avocat general avait, quant a lui, precise, sur ce point, qu' « il pourrait être également envisageable qu'un État membre décide de taxer l'opération en cause pour la partie du câble se trouvant dans sa zone économique exclusive ou son plateau continental, puisqu'il peut aussi y exercer des droits souverains, bien que plus limités, notamment en matière d'exploitation des fonds marins et de leur sous-sol » (conclusions de M. Philippe Leger presentees le 14 septembre 2006). L'application d'une taxe en zone economique exclusive avait ainsi ete expressement envisagee, sous la seule reserve de la limite fonctionnelle liee aux activites mentionnees a l'article 56 de la convention, precite. Les stipulations resultant de la Convention de Montego Bay ont ete reproduites en droit interne. Prise notamment en application de la Convention dite « de Montego Bay »20, l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souverainete ou de la juridiction de la Republique française a pour objet de rassembler, d'harmoniser et de mettre a jour les dispositions relatives aux espaces maritimes. Cette ordonnance a egalement vocation a delimiter les principaux espaces maritimes, et a consolider les dispositions relatives a l'exploration et a l'exploitation dans la zone economique exclusive (ci-apres ZÉÉ) et sur le plateau continental. 20 Le droit international de la mer distingue : - la mer territoriale, dont la largeur ne peut exceder 12 milles marins a partir des cotes, et ou la souverainete de l'État cotier est entiere (partie II de la convention de Montego Bay) ; - la zone economique exclusive (ZÉÉ) qui, lorsqu'elle est instituee, s'etend jusqu'a 200 milles marins des cotes, et ou l'État cotier dispose notamment de droits souverains en vue de l'exploration, de l'exploitation, de la conservation et de la gestion des ressources naturelles des eaux surjacentes, des fonds marins et de leur sous-sol et a juridiction en ce qui concerne la protection et la preservation du milieu marin (partie V de la convention de Montego Bay) ; - le plateau continental, qui comprend les fonds marins et leur sous-sol sur toute l'etendue du prolongement naturel du territoire terrestre de l'État cotier jusqu'au rebord externe de la marge continentale, dans la limite de 350 milles marins, ou jusqu'a 200 milles marins des cotes lorsque le rebord externe de la marge continentale se trouve a une distance inferieure (ce qui est le cas en Mediterranee). Dans cette zone, les droits exclusifs d'exploration et d'exploitation de l'État cotier se limitent aux ressources des fonds marins et de leur sous-sol (partie VI de la convention de Montego Bay). Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 39/82 PUBLIÉ Son article 12 reprend les termes de l'article 56 de la Convention precitee, et dispose que : « La République exerce, dans la zone économique exclusive, des droits souverains en ce qui concerne l'exploration, l'exploitation, la conservation et la gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, des eaux surjacentes jusqu'aux fonds marins, des fonds marins et de leur sous-sol, comme en ce qui concerne les autres activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie. Dans la zone économique exclusive, les autorités françaises exercent en outre les compétences reconnues par le droit international, relatives à la construction, la mise en place, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations ou d'ouvrages, à la protection et la préservation du milieu marin, et à la recherche scientifique marine ». L'article 33 de l'ordonnance prevoit, quant a lui, que : « En matière douanière, les produits extraits du plateau continental ou de la zone économique exclusive sont considérés comme extraits d'une nouvelle partie du territoire douanier prévu par l'article 1er du Code des douanes. Les mêmes produits doivent, pour l'application de la législation fiscale, être considérés comme extraits du territoire français métropolitain ». Les dispositions de cette ordonnance n'excluent donc pas davantage la possibilite de creer une taxe sur les eoliennes maritimes en zone economique exclusive. En faisant référence à l'application de la « législation fiscale » aux produits extraits de la zone économique exclusive, les dispositions précitées de l'article 33 impliquent la possibilité d'une imposition applicable aux activités exercées en ZEE. La mission en conclut que la creation d'une taxe sur les eoliennes situees en ZÉÉ est possible, puisque l'État y dispose de droits souverains pour son exploitation (voir l'exemple des granulats marins pour lesquels une taxe, la TGAP 21 s'applique en DPM comme en ZÉÉ). Cette taxe est liee a l'activite d'exploitation des ressources naturelles. Én revanche, il n'est pas possible d'etablir une redevance domaniale, dont l'assise est liee a la mise a disposition du domaine public, puisqu'en ZÉÉ, l'on est hors mer territoriale et hors DPM. 2.2.2 Le financement des collectivités territoriales est exclu en ZEE L'article 27 de l'ordonnance n° 2016-1687 precitee enonce que « Les activités soumises à autorisation en application du présent chapitre exercées sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive sont assujetties au paiement d'une redevance annuelle au profit de l'Agence française pour la biodiversité mentionnée à l'article L. 131-8 du Code de l'environnement ». Cette redevance, qui a pour objectif de compenser les atteintes portees a la biodiversite dans ces zones, est fixee, en application de l'article 1222 du decret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 relatif a la reglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et a leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone economique exclusive et la zone de protection ecologique ainsi qu'au trace des cables et pipelines sous-marins precite, par l'autorisation d'exercer une activite dans ces zones maritimes. L'existence meme de cette redevance confirme la possibilite pour l'État d'instituer un prelevement obligatoire pour des activites exercees en ZÉÉ. Taxe generale sur les activites polluantes 21 22 L'autorisation comporte les elements suivants : .../... 3° Le montant de la redevance annuelle et les modalites de sa revision. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 40/82 PUBLIÉ Cette creation a toutefois appele la reserve suivante de la direction juridique du MTÉ. L'article 36 de l'ordonnance n° 2016-1687 precitee dispose que « Les impositions mentionnées à la deuxième partie du livre Ier du Code général des impôts et perçues au profit des collectivités territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le plateau continental ni en zone économique exclusive, à l'exception des contributions indirectes prévues au chapitre II du titre ». Par ailleurs, l'article 1635 quinquies du Code general des impots (CGI) prevoit que : « Les impositions mentionnées à la présente partie et perçues au profit des collectivités territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le plateau continental ni dans la zone économique exclusive, à l'exception des contributions indirectes prévues au chapitre II du titre III. À l'exception de la taxe prévue par l'article 1519 B, ces impositions ne sont pas applicables aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures et la mer territoriales. » Des lors, la DAJ du MTÉ en conclut que, si la taxe sur les eoliennes en mer situees en ZÉÉ devait etre perçue au profit des collectivites territoriales, il conviendrait, le cas echeant, d'adapter ces dispositions. Certes, il est toujours possible de modifier par la loi le dispositif de l'article 1635 quinquies du CGI. Mais la mission considère en l'occurrence que cette modification manquerait de base légale, puisque la convention de Montego Bay accorde des droits à l'État qui dispose d'une ZEE, mais n'en accorde aucun aux collectivités territoriales du ressort de cet État, pas plus que de devoirs, contrairement audit État. 2.2.3 L'instauration d'une taxe sur les éoliennes situées en ZEE au regard du principe d'égalité devant l'impôt, notamment du fait de l'existence d'une taxe sur le DPM Les parcs eoliens situes sur le DPM sont d'ores et deja soumis a une taxe sur les eoliennes en mer. Cette taxe a ete instituee par l'article 76 de la loi n° 2005-1720 du 30 decembre 2005 qui a introduit les articles 1519 B et 1519 C au sein du Code general des impots, lesquels ont ete precises par le decret n° 2008-851 du 26 aout 2008 relatif aux conditions de repartition de la taxe annuelle sur les installations de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent situes dans les eaux interieures ou la mer territoriale. L'article 1519 B du Code general des impots prevoit a ce titre que cette taxe est due par les « installations de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent situees dans les eaux interieures ou la mer territoriales ». Cette taxe annuelle, instituee au profit des communes et des usagers de la mer, est acquittee, tous les ans, par l'exploitant de l'unite de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent. Le produit de la taxe est affecte au fonds national de compensation de l'energie eolienne en mer 23 qui est notamment attribue a 50 % au profit des communes littorales d'ou les installations sont visibles. Én application de l'article 122 de la loi de finances n°2019-1479 du 28/12/2019, ce fond a ete abroge au 1/01/2021. L'affectation aux beneficiaires est desormais directe. Éu egard a l'existence de cette taxe applicable aux eoliennes implantees dans le DPM, la creation d'une taxe applicable aux eoliennes implantees en ZÉÉ doit respecter le principe d'egalite devant l'impot. Celui-ci comporte deux branches, d'une part le principe d'egalite devant la loi fiscale et d'autre part, le principe d'egalite devant les charges publiques. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 41/82 PUBLIÉ Le principe d'egalite devant la loi fiscale, garanti par l'article 6 de la Declaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 implique que des situations identiques soient regies par des regles semblables. Ainsi, le legislateur ne peut traiter differemment des personnes placees, au regard de l'objet de la loi, dans une situation identique. Ce principe ne s'oppose pas, en revanche, a ce que le legislateur fixe des regles differentes a l'egard de personnes se trouvant dans des situations differentes24. Selon la direction des affaires juridiques (DAJ) du MTÉ, la seule circonstance que des parcs eoliens soient situes sur le DPM ou en ZÉÉ ne paraît pas suffisante pour etablir que ces parcs seraient dans une situation objectivement differente qui justifierait, a elle seule, que leurs exploitants soient traites differemment au regard de la loi fiscale. Dans ces conditions, et sauf a demontrer l'existence d'une difference de situation objective entre les parcs eoliens qui seraient implantes en ZÉÉ et ceux situes sur le DPM, et l'existence d'un critere de distinction permettant d'appuyer cette difference au regard de la creation de la taxe, autre que leur situation sur le DPM ou en ZÉÉ, il serait preferable, en application du principe d'egalite, de veiller a une certaine « homogeneite » du regime applicable a ces deux categories d'eoliennes, tant sur le principe d'imposition des eoliennes en ZÉÉ que sur les modalites d'application de cette imposition. La mission ne partage pas le point de vue de la DAJ sur ce point, car plusieurs elements viennent contredire cette affirmation : les droits de l'État ne sont pas les memes, puisque celui-ci ne dispose pas de la propriete du domaine public en ZÉÉ, et n'est donc pas en mesure d'appliquer une redevance domaniale. Én effet, dans le domaine public maritime, l'État est proprietaire du sol et du sous-sol. Le CG3P25 acte cette propriete pleine et entiere, et induit ainsi la redevance d'occupation, basee sur l'exploitation du domaine public. La duree de l'autorisation domaniale en DPM est de 40 ans. La redevance domaniale est liee a une autorisation d'occupation du domaine public ; les droits des collectivites territoriales sont inexistants pour les memes motifs. Or, la taxe DPM est affectee a 50 % aux recettes des dites collectivites. Au demeurant, l'eloignement de la ZÉÉ supprime la nuisance visuelle dont sont victimes les collectivites en DPM ; le cout des installations eoliennes en ZÉÉ sont plus importants, qu'il s'agisse des investissements initiaux (eolien flottant plutot que pose), des raccordements ou de la maintenance. Par ailleurs, dans les conclusions relatives a l'arret du Conseil d'État QPC du 16 novembre 2011 n° 349751 et 349810, 9e et 10e s.-s. (SNC Parc Éolien de Saint-Leger et SAS Parc Éolien du Bois Clergeons)26, le rapporteur public rappelait que le principe de l'egalite devant la loi fiscale ne s'oppose ni a ce que le legislateur regle de façon differente des situations differentes (cf. supra) ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la difference de traitement qui en resulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'etablit. Il citait au cas d'espece « une différence tarifaire, justifiée par l'incitation des collectivités territoriales à l'implantation d'installations de production d'électricité visées par le relèvement de tarif ainsi que le développement et la meilleure répartition de ces installations sur le territoire ». Cet argument pourrait etre retenu avec pertinence dans le cas d'un dispositif tarifaire plus avantageux en ZÉÉ, visant a inciter a l'implantation de parcs eoliens loin des cotes afin de reduire les nuisances visuelles. 24 25 26 Conseil constitutionnel, n° 97-395 DC, 30 decembre 1997. Code general de la propriete des personnes publiques Revue de Jurisprudence Fiscale 2/12 n°155 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 42/82 PUBLIÉ Conclusion de la partie 2.2 : L'exploitation des ressources naturelles en ZEE est autorisée par la convention de Montego Bay. La fiscalité liée à cette exploitation est à la discrétion de l'État côtier dont dépend la ZEE. En revanche, la convention ne transfère de droits souverains (et de devoirs) que pour l'État, ce qui exclut les collectivités territoriales du bénéfice de ladite fiscalité. 2.3 Les fondements économiques d'une fiscalité de l'éolien en ZEE Par principe, aucune activité liée à l'exploitation d'un bien commun, l'espace en mer n'étant pas privatisé, ne peut être exemptée d'une contribution, qu'il s'agisse d'une redevance ou d'une taxe. Les parcs éoliens en mer, dont le droit de la mer permet la construction, l'exploitation et la maintenance, assurent une production d'électricité qui peut être fiscalisée, en DPM comme en ZEE. Il en va de même pour le transport de l'électricité, dont le monopole a été confié à RTE. Néanmoins cette fiscalité doit assurer une certaine cohérence au sein de la filière des énergies électriques et tenir compte des dispositifs de soutien mis en place par l'État (garanties d'achat ou de rémunération). Enfin, le rendement de cette fiscalité doit préserver la compétitivité des prix de production de l'EnR et être en rapport avec le besoin. 2.3.1 Les activités soumises à fiscalité en ZEE : production et transport d'électricité La direction de la legislation fiscale (DLF) a confirme que les impots, taxes et redevances applicables d'une part a l'eolien terrestre et maritime dans le domaine public maritime (DPM), d'autre part a l'eolien maritime en ZÉÉ comportent deux principales differences : d'une part, certaines taxes (taxes foncieres, CFÉ, IFÉR) n'ont pas de fondement dans le domaine maritime ; d'autre part, une taxe speciale prevue aux articles 1519 B et C du CGI a ete creee pour le domaine maritime, mais ne concerne a ce jour que le domaine public maritime et non la ZÉÉ. Élle est autonome par rapport a ce qui existe sur terre. Quel que soit le fondement juridique de la taxe, celle-ci s'applique a la production des parcs eoliens en mer, sous reserve de quelques precisions pour l'activite realisee en ZÉÉ. Par ailleurs, aucune redevance domaniale n'est juridiquement fondee en ZÉÉ, puisque l'État ne dispose pas de la souverainete pleine et entiere au-dela du domaine public maritime 27 . Cette inegalite de traitement avec les parcs eoliens en DPM est toutefois corrigee par l'article 58 VI de la loi n° 2018-727 du 10 aout 2018 pour un État au service d'une societe de confiance (dite loi ÉSSOC) qui precise : « VI. - La concession d'utilisation du domaine public maritime relative aux ouvrages de production d'énergie renouvelable en mer peut prévoir une occupation ou une utilisation de ce domaine à titre gratuit pendant la durée du contrat conclu en application de l'article L. 311-12 du Code de l'énergie. Le présent VI est applicable aux concessions d'utilisation du domaine public maritime relatives aux ouvrages de production d'énergie renouvelable en mer déjà conclues à la date d'entrée en vigueur de la présente loi ». Le domaine public maritime est defini aux articles L2111-4 a L2111-6 du Code general de la propriete des personnes publiques. Il n'inclut pas la ZÉÉ. Par ailleurs, l'article L2125-1 du CG3P precise que « toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnee a l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance ». 27 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 43/82 PUBLIÉ 2.3.1.1 La production d'électricité éolienne en ZEE Les parcs eoliens etant qualifies d'etablissements industriels et d'entreprises de reseaux, sont soumis a plusieurs taxes et impots. C'est ainsi qu'une societe de projet de parc eolien reverse en moyenne 10.000 euros par MW installe par an au tresor public charge ensuite de redistribuer cette somme aux collectivites 28 . La production d'electricite eolienne maritime en ZÉÉ est soumise, comme celle de l'eolien terrestre ou de l'eolien en DPM, aux divers impots de production des entreprises. Cette situation est identique dans les autres pays europeens et dans le monde, ou le benefice de l'activite est soumis a l'impot sur les societes et aux eventuelles taxes locales. Cependant, la France a cree une taxe specifique, l'imposition forfaitaire sur les entreprises de reseau (IFÉR), proportionnelle au kWh pour les parcs eoliens terrestres. Ainsi, conformement aux dispositions de l'article 1519 D du Code general des impots (CGI) sont soumises a l'IFÉR les installations terrestres de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent (eoliennes terrestres). Le tarif annuel de l'imposition est un forfait par kilowatt de puissance installee au 1er janvier de l'annee d'imposition. Én revanche, les installations de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent situees dans les eaux interieures ou la mer territoriale (eoliennes maritimes en DPM) ne sont pas imposees a l'Ifer mais a une taxe specifique prevue a l'article 1519 B du CGI. La taxe sur les eoliennes maritimes est due par l'exploitant de l'unite de production d'electricite situee dans les eaux interieures ou la mer territoriale. Élle est assise sur le nombre de megawatts installes dans chaque unite de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent. Les impositions directes locales et les taxes assimilees perçues au profit des collectivites locales et de divers organismes ne sont pas applicables sur le plateau continental, ni au fond de la mer et a son soussol, dans la zone economique pouvant s'etendre depuis la limite des eaux territoriales jusqu'a 188 milles marins au-dela de cette limite (CGI art. 1635 quinquies du CGI29). L'article 27 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souverainete ou de la juridiction de la Republique française cree une redevance liee a l'activite autorisee et exercee en ZÉÉ : « Les activités soumises à autorisation en application du présent chapitre30 exercées sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive sont assujetties au 28 Én tant qu'activite economique, une installation eolienne genere differents revenus fiscaux, au titre notamment des taxes foncieres, de la Cotisation Fonciere des Éntreprises, de la Cotisation sur la Valeur Ajoutee des Éntreprises et de l'Imposition Forfaitaire sur les Éntreprises de Reseaux. Ces revenus fiscaux sont de l'ordre de 10 a 15 000 euros par MW et par an, qui sont redistribues entre les differentes collectivites en fonction principalement du regime fiscal de l'etablissement public de cooperation intercommunale auquel appartient la commune d'implantation. 29 « Les impositions mentionnees a la presente partie et perçues au profit des collectivites territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le plateau continental ni dans la zone economique exclusive, a l'exception des contributions indirectes prevues au chapitre II du titre III. A l'exception de la taxe prevue par l'article 1519 B, ces impositions ne sont pas applicables aux installations de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent situees dans les eaux interieures et la mer territoriale. Les produits extraits du plateau continental ou de la zone economique exclusive sont consideres, pour l'application de la legislation fiscale, comme extraits du territoire français metropolitain. » 30 Article 20 de ladite ordonnance: « Sous reserve des dispositions de l'article 28, toute activite exercee sur le plateau continental ou dans la zone economique exclusive, en vue de l'exploration ou de l'exploitation des ressources naturelles ou de l'utilisation des milieux marins, est subordonnee a la delivrance d'une autorisation unique. Cette autorisation unique tient lieu des autorisations, declarations, approbations et derogations necessaires pour la construction, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations, d'ouvrages et de leurs installations connexes ». Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 44/82 PUBLIÉ paiement d'une redevance annuelle au profit de l'Agence française pour la biodiversité mentionnée à l'article L. 131-8 du Code de l'environnement ». A ce jour, cet article 27 n'a pas ete codifie. Pour autant, la meme assiette doit servir de base d'imposition, que l'activite ait lieu en DPM ou en ZÉÉ. Toutes les taxes relatives a l'energie electrique ayant la meme assiette, la mission propose de retenir également en ZEE le nombre de mégawatts installés dans chaque unite de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent. 2.3.1.2 Le transport d'électricité en ZEE, et la situation de RTE La transition energetique conduit des maintenant a l'apparition de nouveaux enjeux pour les acteurs du systeme electrique et a une mutation importante des reseaux de transport et de distribution. Le reseau de transport doit s'adapter aux modifications des flux entre les lieux de production et de consommation d'electricite, liees notamment au developpement des moyens de production renouvelables et decentralises. Le developpement des interconnexions avec les pays voisins, qui permet de beneficier du foisonnement de la production renouvelable a l'echelle de la plaque europeenne et d'optimiser les capacites de production necessaires a la securite d'approvisionnement electrique, joue egalement un role important. Dans ce contexte, RTÉ dispose d'un monopole de transport de l'electricite en matiere d'eolien maritime, l'objectif etant de mutualiser les infrastructures (les plateformes) et les raccordements en mer. Cela pose la question de l'adaptation de la fiscalite concernee a la ZÉÉ. Il existe en effet une redevance forfaitaire pour le cable en DPM (decret de 1956). Les zones d'atterrage sont peu nombreuses et planifiees. L'article 27 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016 precitee relative aux espaces maritimes relevant de la souverainete ou de la juridiction de la Republique Française prevoit que les activites soumises a autorisation unique en application de l'article 20 de la meme ordonnance doivent donner lieu au paiement d'une redevance annuelle31. Partant, dans la mesure ou le poste en mer est soumis a l'autorisation unique precitee, RTÉ doit s'acquitter d'une redevance annuelle pour l'occupation, par cet ouvrage, de la ZÉÉ. Én revanche, pour les liaisons sous-marines, dans la mesure ou celles-ci ne sont pas soumises a autorisation unique en vertu de l'article 20 de l'ordonnance de 2016 et qu'aucun autre texte ne prevoit un mecanisme de redevance applicable a ces installations, aucune redevance n'est requise. Seuls les postes électriques en mer doivent donner lieu au paiement d'une redevance annuelle pour l'occupation de la ZEE. Les liaisons sous-marines en sont exonérées. Én DPM, c'est l'imposition forfaitaire sur les entreprises de reseau (IFÉR) qui s'applique aux transformateurs electriques relevant des reseaux publics de transport et de distribution d'electricite au sens du Code de l'energie, en vertu de l'article 1519 G du CGI. L'imposition forfaitaire est due par le proprietaire des transformateurs au 1er janvier de l'annee d'imposition. Le montant de l'imposition est fixe en fonction de la tension en amont des transformateurs au 1er janvier de l'annee d'imposition selon un bareme propre (par exemple, pour une tension en amont de plus de 350 kilovolts ­ tension maximale au bareme, le montant du forfait est fixe a 151 536 ). Par exception, l'occupation de la ZÉÉ est gratuite (i) lorsque l'activite se rattache a un service public gratuit, (ii) lorsque l'activite autorisee contribue directement a assurer la conservation de la zone marine ou (iii) lorsque l'autorisation est delivree pour une activite exercee sans but lucratif et concourant a la satisfaction d'un interet general. 31 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 45/82 PUBLIÉ Le même barème pourrait s'appliquer en ZEE. Il conviendrait alors de prévoir un article supplémentaire du CGI dans ce sens. 2.3.1.3 Le cas particulier de la redevance d'archéologie préventive L'archeologie preventive s'applique au domaine public maritime et a la zone contigue, depuis la loi n°89-874 du 1er decembre 1989 relative aux biens culturels maritimes (BCM), qui a etendu les regles de protection des biens culturels maritimes a la zone contigue32. La Convention de l'UNÉSCO du 2 novembre 2001 relative a la protection du patrimoine culturel subaquatique incitait la France a prendre les mesures necessaires a sa transcription en droit français. Le decret d'application a ete publie en France en 2013 (decret n° 2013-394 du 13 mai 2013). L'article L524-2 du Code du patrimoine prevoit desormais l'institution d'une redevance d'archeologie preventive (RAP) en mer. Plus exactement, le PLF 2017 a transpose le dispositif existant terrestre (0,53 centimes au m²) dans les eaux interieures et jusqu'a un mille nautique (1852 m) de la ligne de base de la mer territoriale. Au-dela, c'est un bareme de 0,10 euro/m2 qui est applique dans le domaine public maritime (DPM). Cette redevance, avec un taux inferieur a celle du terrestre etant donne les surfaces extremement importantes concernees, doit inciter les amenageurs a conventionner avec l'État afin d'organiser et financer les operations d'evaluation archeologique. Pour chaque projet, la signature d'une convention d'evaluation archeologique entre l'amenageur et l'État (elaboration de la convention par le departement des recherches archeologiques subaquatiques et sous-marines, signee par le directeur general des patrimoines) vaut exoneration de la redevance en mer. Én cas de non signature d'une telle convention, l'amenageur devra s'acquitter de la redevance. Le conventionnement avec les administrations competentes pour les operations d'archeologie preventive est desormais la regle, et la RAP l'exception : les parcs eoliens et raccordement de puissance jusqu'a la terre necessitent entre autres, au prealable dans la phase de derisquage, de s'assurer qu'aucun element archeologique relevant du patrimoine national se trouve sur les emprises envisagees. Un diagnostic preventif est donc necessaire, effectue par les services du DRASSM ou de l'INRAP (ministere de la culture). Ce principe doit pouvoir s'appliquer en ZÉÉ. 2.3.2 Une certaine cohérence avec la fiscalité des autres sources d'énergie électrique paraît souhaitable La taxation de la production d'energie electrique varie de maniere significative selon la source d'energie. L'article L. 532-1 du Code du patrimoine definit comme biens culturels maritimes tous gisements, epaves, vestiges ou generalement tout bien presentant un interet prehistorique, archeologique ou historique qui sont situes dans le domaine public maritime, soit 22.2 kilometres depuis le rivage, ou au fond de la mer dans la zone contigue, soit 44.4 kilometres depuis le rivage. 32 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 46/82 PUBLIÉ Tableau : tarif de l'IFER et de la taxe spéciale en 2021 par mégawatt de production installée (MWI) Source d'énergie Tarif au MWI en 2021 3 206 7 700 3 206 (*) Hydrauliques Eoliennes terrestres et hydroliennes DPM Eoliennes en DPM 3 206 7 700 1519 F 1519 D IFER IFER Article du CGI Taxe Nucléaire et thermique à flamme Photovoltaïques 1519 E 1519 F IFER IFER 17 227 1519 B et C Taxe spéciale Source : Mission, d'après le BOI ­ TFP ­IFER du 10/02/2021. (*) : L'article 123 de la loi de finances n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 pour 2020 diminue l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) pour les producteurs d'électricité photovoltaïque. L'IFER n'est dû que pour les installations photovoltaïques de plus de 100 kW (ce seuil s'apprécie en fonction de la somme de la puissance en sortie des onduleurs par point de livraison). Actuellement fixé à 7,57 /kW/an, il s'élèvera pendant les 20 premières années d'imposition à 3,155 /kW/an pour les installations photovoltaïques de plus de 100 kW mises en service après le 1er janvier 2021. Én 2005, si les etablissements produisant de l'energie electrique etaient soumis a la taxe professionnelle en vertu de l'article 1447 et du III de l'article 1478 du Code general des impots, ladite taxe professionnelle etait cependant difficile a appliquer aux eoliennes situees dans les eaux interieures ou la mer territoriale, car il semblait tres delicat de definir de maniere certaine a quelle commune devait revenir le produit de l'imposition. C'est pourquoi une taxe speciale, derogatoire a la fiscalite locale dans son champ d'application territorial ordinaire, a ete instituee. L'article 1635 quinquies du Code general des impots enonce en effet a contrario que les impositions communales, a l'exception des contributions indirectes, sont applicables a l'interieur des eaux territoriales. Un alinea a donc ete insere pour exclure les eoliennes maritimes du champ d'application ainsi defini. C'est ainsi que le nouvel article 1519 B du CGI a pose le principe que la taxe annuelle sur les installations de production d'energie eolienne situees dans les eaux interieures ou la mer territoriale est instituee au profit des communes. Son taux est uniforme sur tout le territoire. Le rapport de l'Assemblee nationale n°2720 precise que « sa quotite serait en tout État de cause comparable a celle de la taxe professionnelle. L'installation d'un megawatt revient en effet a environ deux millions d'euros en mer, or cette puissance serait taxee a hauteur de 12.000 euros. La taxe frapperait donc l'energie eolienne maritime a un peu plus de 0,5%, produisant des effets approchants a ceux de la taxe professionnelle pour les installations terrestres ». L'article 27 de l'ordonnance de 2016 ne dit rien du montant de la taxe ainsi creee en ZÉÉ, tout en s'inspirant de la taxe speciale creee pour l'eolien maritime en DPM. Deux options se presentent quant a la fixation du tarif de la taxe speciale en ZÉÉ : Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 47/82 PUBLIÉ  la reference au tarif DPM peut etre maintenue, dans le souci de coherence au sein du domaine maritime, qu'il soit public ou situe en ZÉÉ. Cependant, les collectivites locales etant exclues du benefice de cet article 27, et nonobstant le fait que l'attributaire de la taxe peut etre modifie, la mission considère, par comparaison avec la taxe en DPM, que les 17 227 du tarif en vigueur en DPM ne sont pas nécessaires en ZEE. Elle propose, si cette solution était retenue, de fixer le montant de la taxe en ZEE à 50 % au plus du tarif DPM, soit 8 613,50 , cette règle valant pour l'avenir. Ce niveau de taxation est compatible avec les montants figurant dans le bareme du tableau ci-dessus. Il correspond au besoin (cf partie 2.4.3) et permet de financer l'equivalent des depenses prevues hors collectivites territoriales en DPM. Énfin, ce niveau de taxe correspondrait a une augmentation du prix de gros du MWH de 2,5 , soit 5 % environ, par comparaison avec les 5 et 10 % de la taxe DPM. Cette limitation de prelevement s'explique pour la mission par le nombre important de parcs devant etre installes en ZÉÉ et donc des recettes correspondantes, mais aussi par le cout plus eleve des eoliennes en mer flottantes. le choix du tarif peut etre effectue en reference aux tarifs existants dans le domaine de la production d'electricite sur le fondement du bareme ci-dessus, a savoir 3 206 ou 7 700 le MWI. Ce choix permet de preserver la coherence du dispositif, mais souligne a contrario la specificite du tarif du DPM. La mission préconise de retenir la seconde option. Elle considère par ailleurs que, quel que soit le mécanisme budgétaire (cf infra), le niveau du tarif doit rester en cohérence avec le besoin de financement lié à l'impact des parcs éoliens sur le milieu maritime en ZEE. 2.3.3 Le tarif garanti par l'État lui fait supporter la charge de la fiscalité, neutre pour l'industriel qui la répercute sur les tarifs Afin de développer la filière éolienne, l'État a mis en place en 2000 et jusqu'en 2015 un dispositif incitatif : l'obligation d'achat. Dans le cadre de ces contrats ÉDF et, si les installations de production sont raccordees aux reseaux publics de distribution dans leur zone de desserte, les entreprises locales de distribution, doivent acheter l'electricite produite a partir de l'energie eolienne aux exploitants qui en font la demande, a un tarif d'achat fixe par arrete. Le surcout occasionne pour ces acheteurs obliges leur est compense et est repercute sur les clients finaux par une contribution proportionnelle a l'electricite qu'ils consomment (CSPÉ). La loi de finances rectificative pour 2015 a introduit une reforme de la fiscalite energetique33, portant notamment sur le financement des charges de service public de l'electricite et du gaz. A compter de 2016, les charges de service public de l'energie sont integrees au budget de l'État. La contribution au service public de l'electricite (CSPÉ), la contribution au tarif special de solidarite (CTSS) et la contribution biomethane ont ete supprimees pour les consommations posterieures au 31 decembre 2015. Ces suppressions ont ete compensees a partir de 2016 par une redefinition de la taxe interieure sur la consommation finale d'electricite (TICFÉ) et une augmentation de la taxe interieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN). 33 Precisement, la CSPÉ initiale n'est pas une taxe mais une « contribution » Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 48/82 PUBLIÉ La TICFÉ a ete renommee « Contribution au Service Public de l'Électricite » ou CSPÉ. La TICFÉ/CSPÉ a ete etendue a l'ensemble des consommateurs d'electricite, les electro-intensifs beneficiant toutefois de taux reduits. Le financement des charges de service public de l'energie a egalement ete etendu a une part de la taxe interieure sur les produits energetiques (TICPÉ), qui porte sur les produits petroliers, et de la taxe interieure sur la consommation de charbon (TICC). A compter du 1er janvier 2016, le dispositif de soutien a l'eolien terrestre a evolue vers le dispositif de complement de remuneration mis en place par la loi relative a la transition energetique pour la croissance verte. Dans le cadre de ces contrats, l'electricite produite par les installations est vendue directement par le producteur sur le marche de l'electricite, la difference entre un tarif de reference fixe par arrete et le prix moyen du marche constate chaque mois est versee au producteur par ÉDF. Le surcout occasionne pour ÉDF lui est compense au titre des charges de service public de l'electricite (CSPÉ). A partir de 2017, un nouveau dispositif de soutien a ete mis en place sous la forme d'un complement de remuneration revise pour les installations de moins de 6 eoliennes. La duree des contrats a ete allongee a 20 ans afin de tenir compte de la duree de vie des eoliennes. Le niveau de tarif a ete fixe afin d'assurer une rentabilite normale des projets sur leur duree de vie. L'arrete fixant les conditions et les modalites de ces contrats a ete notifie a la Commission europeenne. Au cas particulier, ce mécanisme de garantie de rémunération du MWh conduit à ce que toute fiscalité nouvelle qui viendrait s'ajouter au coût de l'électricité produite est financée par l'État, qui n'a donc rien à y gagner. Certes, les tarifs annoncés sur l'éolien maritime dans les appels d'offres diminuent progressivement, mais cela reste encore loin des prix garantis, la garantie s'étalant sur toute la période de la concession (voir appels d'offres), securisant ainsi les producteurs sur le long terme, (20ans). Ainsi la derniere PPÉ s'appuie sur deux hypotheses de prix de ventes moyens de l'electricite produite par les principales filieres d'energie renouvelables en 2028, l'une haute a 56 /MWh, l'autre basse a 42 /MWh, pour determiner le niveau de soutien public au developpement de l'energie renouvelable. 2.3.4 Le rendement potentiel d'une fiscalité en ZEE, par extrapolation avec la fiscalité applicable en DPM Dans une etude de 201734, l'ADÉMÉ calculait, si on suppose le maintien a l'horizon 2050 d'un niveau et d'une forme de fiscalite locale sur les entreprises similaires a l'IFÉR et a la taxe sur les eoliennes maritimes (TÉM), que les recettes fiscales pour les collectivites locales concernees seraient en forte hausse sur la periode. D'une enveloppe de plus de 70 M en 2015, IFÉR et TÉM pourraient representer entre 645 M (scenario de reference) et 726 M (scenario maritime). Une penetration accrue de l'eolien en mer a un impact limite sur le montant global des recettes, mais voit la part provenant de la TÉM passer de 12% a 58%. La mission a choisi de batir plusieurs hypotheses, pour determiner le montant total des recettes issues de l'activite eolienne maritime au-dela de 2050 (avec une puissance installee de 50 GW). Élle a retenu l'idee que l'eolien pose ne concernera que le DPM (16 GW) et l'eolien flottant la ZÉÉ (34 GW) : 34 Filiere eolienne française : bilan, prospective et strategie (synthese) ­ septembre 2017. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 49/82 PUBLIÉ  la premiere hypothese reprend le tarif actuel de la TÉM en DPM de 17 227 et l'applique egalement en ZÉÉ. Les recettes annuelles se situeraient globalement à 860 M à terme selon les projections de la PPE. Élles representeraient environ 10 % du prix de production de l'energie. Élles se repartiraient entre 275 M pour le DPM (dont 50 % pour les collectivites territoriales, soit 138 M, et 35 % pour les pecheurs, soit 97 M) et 585 M pour la ZÉÉ. la seconde hypothese distingue le niveau de la TÉM en DPM (17 227 le MW) et en ZÉÉ (8 614 le MW). Les recettes annuelles se situeraient alors a 275 M en DPM, inchanges, et 293 M en ZEE, selon la proposition de la mission. la troisième hypothèse s'appuie, pour la taxe en ZEE, sur les deux tarifs existants dans le barème actuel pour les énergies électriques : o o Sur la base de 3 206 le MWI, les recettes annuelles seraient à terme de 109 M ; Sur la base de 7 700 le MWI, les recettes annuelles seraient à terme de 261,8 M. Ces hypotheses ne tiennent pas compte des recettes liees au transport de l'electricite, le nombre de plateformes RTÉ a terme n'etant pas connu de la mission. Pour autant, les premieres recettes ne seront recouvrees qu'en 2023 ou 2024 au mieux en DPM, et ne progresseront qu'au rythme des mises en service des parcs eoliens. Ainsi, sur la base des appels d'offres attribues (3 512 MW) essentiellement en DPM, le montant des prochaines recettes se situera a 60,5 M, dont 30 M pour les collectivites territoriales et 21 M pour les pecheurs. Recommandation 7. DGEC et DLF. Fixer le montant de la taxe sur les éoliennes maritimes en ZEE soit à un tarif cohérent avec les autres sources d'énergie électriques, soit à 50 % au plus du tarif retenu pour la taxe spéciale sur le domaine public maritime. Proposer un forfait propre aux postes électriques en mer. 2.4 Les fondements environnementaux et sociaux d'une répartition des recettes de la redevance Il importe desormais de determiner le besoin de financements annuel pour confirmer le niveau de la taxe en ZÉÉ. Le rapport du Grenelle de la Mer relatif aux « droits d'usage des mers, financement et fiscalite » du groupe n° 5 pilote par Jean-Michel CHARPIN, inspecteur general des finances, dont l'objet etait de definir les instruments susceptibles de financer une gestion soutenable des usages de la mer et du littoral, avait estime le besoin de financement supplementaire pour la mise en oeuvre de la strategie nationale pour la mer et le littoral « a 100 M pour les seules aires marines protegees, une fois la couverture de 20 % des eaux sous juridiction française atteinte » (estimation du 25 mars 2010). Cet ordre de grandeur doit aujourd'hui etre actualise pour tenir compte du champ plus vaste des besoins de financements que celui des seules aires marines protegees, sans oublier le lien necessaire avec l'impact des parcs eoliens sur le milieu maritime. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 50/82 PUBLIÉ La creation d'une redevance suscite des attentes multiples et contradictoires de nombre des interlocuteurs de la mission (2.4.1). Pour repondre aux attentes fortes des usagers et acteurs de la mer, il convient de retenir quelques principes, qui peuvent trouver leur origine dans la comparaison avec d'autres pays europeens proches, ou dans la legitimite des demandes au regard de l'impact de l'eolien sur le milieu maritime (2.4.2). Compte tenu de ces elements, la mission preconise de retenir trois grandes categories de besoins que la taxe ZÉÉ pourrait financer (2.4.3). 2.4.1 Les attentes des interlocuteurs relatives à la répartition du produit de la redevance sont fortes La mission a constate que : des sources de financement sont unanimement souhaitees, aux montants tres variables selon les acteurs et le plus souvent indetermines ; des besoins reels sont exprimes et des demandes d'affectations sont contradictoires entre les acteurs : pecheurs, acteurs de la biodiversite, directions centrales de l'État et collectivites territoriales, producteurs d'energie. S'agissant des pecheurs et de leurs organisations representatives (nationale et regionales), les motivations suivantes ont ete portees a la connaissance de la mission : le souhait d'obtenir une compensation pour la perte de recettes liee a l'impossibilite d'exploiter certaines zones de peche traditionnelles. La mission releve que les producteurs d'energie comme le gestionnaire du reseau indemnisent deja les pecheurs - de façon raisonnable et sur la base de calculs s'appuyant sur un organisme reconnu - dans la phase d'installation des eoliennes et des reseaux pour la perte de chiffre d'affaires, estimee entre 5 % et 10 % de l'activite d'un segment35. Én revanche, en phase d'exploitation, aucune compensation n'est prevue mais, contrairement a ce qui s'est passe pour les parcs de mer du nord, les prefets maritimes n'envisagent pas d'interdire les actions de peche dans les parcs eoliens, conçus pour favoriser le maintien de l'activite. La mission precise a cet egard que, a sa connaissance, dans les autres pays europeens disposant de parcs eoliens en exploitation en ZÉÉ, il n'existe pas de compensation en phase d'exploitation en faveur de la peche ; le souhait appuye par la DPMA et les DIRM que la filiere peche soit accompagnee dans sa transformation ecologique par des mesures collectives (connaissances halieutiques, investissements dans une motorisation moins carbonee, structuration de la filiere). Ces revendications sont temperees par trois categories de critiques : les premieres portent sur l'importance des aides deja accordees aux pecheurs (exoneration de TICPÉ sur le gasoil ­ 697 M y compris le transport maritime), les secondes sur la sous-consommation des credits du FÉAMP (588 M sur cinq ans), les dernieres sur l'importance des recettes a venir au regard des capacites de gestion 35 Source : RICÉP Nantes Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 51/82 PUBLIÉ des structures administratives en place et des budgets geres (triplement pour les seuls parcs deja programmes sur le DPM). S'agissant des acteurs de la biodiversite, les besoins exprimes sont de deux natures : l'amelioration de la connaissance du milieu marin et l'elaboration d'un État des lieux initial avant l'installation des eoliennes (la DPMA cite un budget de 5 M pour une etude d'impact relative aux cetaces, la DÉB une premiere tranche de 450 000 pour une etude sur les « effets cumules » sur 7 parcs en Manche et en Atlantique, ou encore un budget de 2,5 M pour le projet Migralion lie a la pose de parcs en Mediterranee) ; la gestion courante de la biodiversite du milieu marin (voir les documents strategiques de façade - DSF, et les plans d'action pour le milieu marin - PAMM). L'OFB souhaite conserver le benefice de l'affectation totale prevue en ZÉÉ par l'article 27 de l'ordonnance de 2016. L'etablissement cite de nombreux besoins : sites Natura 2000, recherches avec l'IFRÉMÉR (le programme Mediterranee coute 4 M), transition ecologique des industries marines (avec l'ADÉMÉ), dont la peche. Le rapport sur les aires marines protegees de 201936, dont les donnees sont a actualiser, soulignait l'insuffisance des moyens consacres a la biodiversite des aires marines protegees (40 M), a l'origine de la proposition d'affectation prevue par l'ordonnance de 2016. Certains lui contestent ce benefice au regard du prisme « aires marines protegees » non generaliste de l'OFB et de son faible investissement au benefice de la mer. Én tout État de cause, les moyens des aires marines protegees françaises sont un sujet bien identifie a fortiori dans le contexte de l'augmentation des superficies protegees37 au titre de la strategie nationale pour la biodiversite (SNB)(cf mission en cours CGÉDD n°013910 relative aux moyens des aires protegees françaises). S'agissant de l'État, les besoins s'expriment a differents niveaux : une mise en perspective necessaire avec la politique maritime integree de l'État (documents strategiques de façade, plans d'action pour le milieu marin) et les besoins non satisfaits par les credits budgetaires actuels, compte tenu de la superficie concernee (11 millions de km²). Les seuls documents de programmation sont les documents strategiques de façade. L'entretien realise avec le directeur interregional de la DIRM NAMO montre que les analysesrisques peche, qui mesurent l'impact des activites de peche maritime sur les habitats et les especes applique a une flottille sur une zone de protection forte (ZPF) donnee, estiment le cout a 200 000 par zone. La DIRM NAMO disposant de 50 ZPF, le cout total est de l'ordre de 10 M sur 5 ans, soit 2 M par an. Éxtrapole a l'ensemble de l'activite maritime de metropole, le besoin global est donc de 22 M sur 5 ans ; Bilan 2019 de la strategie nationale pour la creation et la gestion des aires marines protegees ­ rapport d'evaluation de VINCÉNT JOLIVÉT & ANAI MANGO (ACTÉON) ­ SYLVIÉ IRIS (MC2) Juillet 2019 36 Avec la strategie nationale de creation d'aires protegees (SCAP), declinaison de la strategie nationale pour la biodiversite 37 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 52/82 PUBLIÉ  la legitimite que lui confere son role en ZÉÉ (droits souverains), mais aussi ses devoirs en matiere de securite et de sauvetage en mer, de gardien de la biodiversite, incite l'État a revendiquer le pilotage des ressources issues de la redevance via le fonds dedie prevu au decret de 2012. On rappellera que depuis la loi ÉSSOC, l'État peut realiser l' etat initial38 de la zone retenue. La DÉB cite egalement, parmi les besoins immediats, celui de capitalisation des connaissances et de bancarisation des donnees, dont le marche informatique cadre est superieur a 10 M. S'agissant des collectivites territoriales, l'association representative des elus du littoral souhaite l'existence d'un fonds dedie en vue de realiser, via les regions ou les ÉPCI, des investissements importants sur le littoral et les ports. Pour autant, aucun argument ne justifie cette position, puisque les inconvenients visuels seront moindres (voire inexistants) depuis la cote, qu'elles disposent deja de 50 % du produit a venir de la redevance en DPM et que ces collectivites n'ont aucune legitimite juridique au-dela des 12 miles. S'agissant enfin des producteurs d'electricite, leur preoccupation porte sur la competitivite de leur production, comparee a d'autres sources d'energie. C'est le niveau de la taxe qui inquiete particulierement les representants de la profession, qui souhaitent se voir appliquer une redevance au MWh produit, plus proche de celle appliquee au nucleaire par exemple. La question d'une restitution d'une partie de la taxe aux exploitants en reduisant le taux de la redevance est posee. A l'inverse, un taux de 17 227 tel que celui propose pour le DPM fournirait les moyens de financer les besoins immenses des territoires ultramarins, qui constituent la majorite des 11 millions de km² de ZÉÉ et qui n'accueilleront pas d'eoliennes a ce stade. Dans tous les cas, la mission ne dispose pas d'elements chiffres cumules et budgetes permettant de dimensionner pour l'avenir la redevance correspondante. Élle a recueilli des ordres de grandeurs des depenses effectuees ainsi par la direction de l'eau et de la biodiversite (DÉB) et la DGÉC pour effectuer les analyses benthiques prealables au lancement des nouveaux appels d'offres des parcs eoliens en ZÉÉ mais sans pouvoir se projeter pour l'avenir en vue de definir le montant du besoin reel. De meme pour ce qui concerne les travaux effectues dans le cadre d'un projet de recherche confie par la DPMA a l'IFRÉMÉR sur l'evitement des mammiferes marins par les engins de peche, un ordre de grandeur a ete donne qui ne permet pas de donner des indications sur les besoins reels a venir. Au total, s'il fallait fournir un ordre de grandeur, les besoins de financement cites sont importants : la transformation de la filiere peche sur longue periode pourrait etre financee par la taxe en DPM, dont les recettes a terme seraient de l'ordre de 97 M/an ; le cout des etudes en matiere de biodiversite, y compris celles relatives aux États des lieux prealables a l'installation des parcs, serait de l'ordre de 10 M par an, auxquels s'ajoutent le cout des applications informatiques, des bases de donnees et de leur maintenance ; la protection de la biodiversite en rythme annuel necessite en mer des moyens humains mais aussi des investissements en navires et materiels importants ; Art. L. 181-28-1.-I.-Pour les installations de production d'energie renouvelable en mer et leurs ouvrages de raccordement aux reseaux publics d'electricite, sont applicables les dispositions suivantes : 38 « 1° Tout ou partie de l'etude d'impact peut etre realisee et mise a disposition des maîtres d'ouvrage par le ministre charge de l'energie ; Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 53/82 PUBLIÉ  la securite et la surete en mer a la charge de l'État necessitent egalement des moyens humains et des materiels. La mission considere que les besoins récurrents sont compatibles avec un niveau de recettes de l'ordre de 109 M en rythme annuel à terme (tarif de 3 206 le MWI), mais pourraient être supérieurs en y intégrant les besoins de l'outre-mer. 2.4.2 La cohabitation et le partage des espaces entre les usagers de la mer, un enjeu social et d'acceptabilité 2.4.2.1 La création d'une taxe en ZEE est un élément important de l'acceptabilité des projets éoliens en mer Selon la plupart des interlocuteurs, si la creation d'une taxe n'est pas une obligation, son absence etant favorable aux consommateurs d'electricite, on ne peut l'eviter pour des raisons d'acceptabilite et de soutien a la biodiversite. La taxe participe en effet a l'acceptabilite des projets. La question de la transposition de la taxe DPM en ZÉÉ est posee. Én DPM, il s'agit essentiellement de financer d'une part les collectivites locales et de compenser la nuisance visuelle dont elles sont victimes, d'autre part les pecheurs qui subissent un manque a gagner. Én ZÉÉ, il s'agit d'assurer la redistribution de la taxe vers les usagers de la mer directement concernes et de compenser l'impact des parcs sur la biodiversite marine. L'affectation aux collectivites locales a moins de raison d'etre (exemple du projet normand, a 40 km des cotes). Les eoliennes en mer (posees et flottantes) presentent des enjeux environnementaux lies a la biodiversite des sites d'implantation, avec principalement des impacts sur la biodiversite marine (mammiferes marins, fonds marins) en phase de construction (l'eolien pose etant plus impactant que le flottant a ce titre) et des impacts principalement sur l'avifaune en phase d'exploitation et des impacts paysagers plus ou moins importants en fonction de l'eloignement des parcs de la cote. Il existe egalement des conflits d'usages avec la peche professionnelle et les plaisanciers. L'ensemble de ces enjeux est encadre par la reglementation du Code de l'environnement relatif a l'autorisation environnementale. Le comite interministeriel de la mer (CIMer) de 2019 prevoit que les futures plateformes en mer, realisees et financees par RTÉ dans le cadre des appels d'offres de l'État, « devront etre multi-usages » et faire l'objet d'une co-construction avec les territoires pour favoriser les co-usages en mer, mieux connaître les milieux marins et l'impact des energies marines renouvelables sur les ecosystemes ». Une telle demarche sera menee sur la façade Manche est- mer du Nord, en lien avec les projets lances dans le cadre de la PPÉ. Ces reflexions pourront inclure la possibilite de raccorder un site d'essais ou d'experimentation a la plateforme en mer, le cas echeant pour de nouvelles energies renouvelables en mer, gere par un tiers. Le partage des espaces a conduit a la mise en place d'un debat public en amont des projets et a la planification, le cadre reglementaire favorisant une cohabitation des usages dans la ZÉÉ. Ceci s'est traduit dans les documents strategiques de façades (DSF), qui doivent permettre de positionner les ÉMR au mieux, bien que restant encore approximatifs avec la « carte des vocations » qui consacre des espaces tres importants a ces projets de developpement eoliens. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 54/82 PUBLIÉ Dans tous les cas, une affectation unique du produit de la taxe à la seule thématique de la biodiversité, via l'OFB est incompatible avec la multiplicité des usages. 2.4.2.2 Quelques principes évoqués lors des entretiens La mission retient des premiers entretiens realises quelques principes qui peuvent fonder ou non une politique de repartition des financements : une indemnisation directe des usagers pecheurs ou OP (organisation de producteurs) et non des comites professionnels (deja une realite par RTÉ et les porteurs de projets) n'est pas possible pour l'affectation de la redevance, qui pourrait etre consideree au niveau europeen comme une subvention d'État ; une absence de legalite et de legitimite des collectivites quelles qu'elles soient en ZÉÉ, et a l'inverse une legitimite de l'État que lui confere la convention de Montego Bay. Én effet, l'État est le seul a disposer d'une souverainete en matiere d'exploitation, et le seul responsable audela de la limite des 12 milles de la mer territoriale ; « L'eau de mer finance l'eau de mer » (la Mer finance la Mer) a l'image des agences de bassin (l'eau finance l'eau). Cette position souvent citee est davantage un principe politique, soustendu par la faiblesse des moyens budgetaires disponibles pour les besoins du milieu marin. 2.4.3 Quatre catégories de besoins liées à l'impact des parcs éoliens en mer semblent légitimes Pour la mission, la redevance ne peut etre justifiee par une compensation des usagers car, si la mer en ZÉÉ appartient a tous, sa privatisation n'est pas legitime, hors le cas des États, selon la convention de Montego Bay. Én revanche, elle peut etre une contribution assise sur l'exploitation de ressources naturelles en vue de corriger les effets negatifs de l'implantation des parcs eoliens en mer et de financer les services rendus par l'État (securite, connaissances et recherche marine...). Il ressort des entretiens quelques besoins lies a l'impact de l'activite eolienne en mer, que la mission estime legitimes et qu'elle a regroupe en quatre categories : la protection de la biodiversité marine (approfondissement de la connaissance des milieux et mesures de protection de la biodiversite en gestion). Ces besoins primordiaux sont exprimes par les administrations centrales et les acteurs de la biodiversite, et concernent les operateurs de la recherche (Ifremer, IRD, Cerema,...) et de la protection de la biodiversite (OFB) ; la sécurité et la sûreté maritime, assuree principalement en ZÉÉ par l'État, qui mobilise des moyens d'intervention (le financement des moyens d'intervention en mer dont la SNSM, des PAMM, etc ...) ; la nécessaire transformation de la filière pêche, impactee par la reduction de ses zones d'usage, et devant faire face a la decarbonation des activites ; enfin, le développement du co-usage (sa planification et le financement des innovations et de la recherche et developpement associees), propre a faciliter une meilleure prise en compte des pratiques des multiples usagers de la mer en ZÉÉ comme en DPM. La prise en compte de ces quatre categories semble a la mission de nature a favoriser l'acceptabilite des projets de parcs eoliens en mer, pour peu que l'affectation des fonds soit transparente. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 55/82 PUBLIÉ A cet egard, la mission n'est pas favorable a une affectation precise d'une quote-part de la redevance a chacune des grandes categories d'acteurs, comme c'est le cas en DPM, car cette pratique cree des rentes de situation et nuit a la souplesse d'un dispositif appele a durer, pour lequel les priorites evolueront au fil du temps. La creation d'un fonds dedie est appelee de leurs voeux par certains acteurs et pose la question de son mode de gouvernance. Recommandation 8. MTE (DGEC, DEB, DPMA, DAM) et MEF (DLF- DB). Dédier les recettes de la taxe sur les éoliennes en mer en ZEE à quatre catégories de dépenses : la protection de la biodiversité marine, la sécurité et la sûreté maritime, la transformation de la filière pêche et le développement du co-usage. Ne pas inclure les collectivités territoriales dans les bénéficiaires de cette taxe. 2.5 La gestion de la taxe en ZEE doit être souple sur le temps long 2.5.1 La gestion de la taxe en ZEE doit être souple Selon les choix retenus par le Gouvernement, le montant de la taxe en ZÉÉ, comme en DPM, sera significatif a long terme. Si les recettes servent effectivement au financement de la biodiversite marine, a la securite et la surete maritimes, a la transformation de la filiere peche et au developpement du cousage, il conviendra de tenir compte de plusieurs besoins en gestion : en matiere de biodiversite marine, realisation d'etudes en amont des autorisations de parcs nouveaux, gestion courante de la biodiversite en rythme de croisiere (moyens materiels et humains) ; en matiere de securite et de surete, montee en puissance progressive des surfaces occupees par des parcs eoliens, accompagnement de la maintenance des parcs par les industriels en mer ; en matiere de transformation de la filiere peche, definition des strategies de transformation, accompagnement et investissements ; en matiere de co-usage, definition precise des usages et de leurs frottements, mais aussi des solutions pertinentes voire des innovations souhaitables, realisation d'experimentations. Ces differents elements necessiteront des enveloppes financieres differentes selon les periodes, et pourront conduire a privilegier telle ou telle action selon l'opportunite et le calendrier. Par ailleurs, la mission constate aujourd'hui l'importance du montant des prelevements qui seront issus de la future redevance DPM au benefice des organisations de pecheurs, de meme que les difficultes a utiliser les credits existants (FÉAMP) ou a monter des projets « verts ». Sans remettre en cause l'affectation deja prevue pour la taxe en DPM, elle preconise donc que l'ensemble des recettes issues de la taxe ZÉÉ soit regroupe au sein d'une meme enveloppe, dont la gestion serait assuree par l'État, sans qu'une repartition entre les quatre categories de depenses ne soit actee. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 56/82 PUBLIÉ 2.5.2 Les scénarios possibles d'inscription des recettes : budget général, taxe affectée ou création d'un fonds dédié Trois options principales sont possibles quant a l'inscription des recettes : l'inscription au budget general de l'État des produits de la nouvelle taxe n'offre pas de visibilite quant a la reconnaissance d'une forme de « compensation », et pose la question de l'acceptabilite des parcs eoliens en mer. Cette option gagnerait en credibilite si elle s'accompagnait de l'annonce d'un plan de soutien en faveur de la mer, accompagne d'un budget equivalent aux recettes de la taxe speciale, reparti entre les ministeres concernes par la mise en oeuvre de la politique annoncee, declinee en actions concretes chiffrees. l'affectation budgetaire des produits de la taxe a un ou plusieurs acteurs selon les categories de depenses programmees, dans l'esprit de ce qui sous-tend la taxe DPM, se heurte ici au caractere evolutif dans le temps des besoins selon les categories, et donc a une affectation selon un pourcentage fige a tel ou tel operateur. Élle conduirait, comme la mission le constate pour la taxe en DPM, a des ajustements successifs de repartition, alors meme qu'aucune recette n'a encore ete encaissee. la creation d'un fonds dedie, sur le modele de celui qui existait pour la taxe DPM, apporterait la souplesse necessaire, pour peu que la gouvernance soit simple et robuste et son pilotage operationnel et transparent. Ce scenario correspond aux demandes de la majorite des personnes rencontrees (administrations centrales operationnelles en tete). Seul un fonds dedie aux activites maritimes pouvant etre alimente de façon perenne et a long terme, pilote par une gouvernance interministerielle (DAM, DÉB, DPMA, DB...) serait de nature a fournir au « secteur maritime » une capacite d'action que ces ministeres n'ont pas alors meme que les developpements de l'economie maritime sont exponentiels et les besoins de regulation en consequence. La mission a exclu la creation d'un compte d'affectation speciale car les conditions de mise en oeuvre ne sont pas remplies. La LOLF oblige a ce qu'il y ait une "relation directe, par nature" entre la recette et la depense (exemple du bonus / malus pour les vehicules, avec un desequilibre constant entre les deux). Par ailleurs, la Cour des comptes proposait, dans ses notes d'analyse de l'execution budgetaire (NÉB) portant sur 2019, le recentrage, la fusion ou la suppression de budgets annexes et de comptes speciaux des lors que la nature des depenses ne necessite pas de derogation aux regles budgetaires et comptables de droit commun. La loi de finances pour 2020 a constitue une etape dans le mouvement de reintegration de comptes speciaux dans le budget general de l'État. Cette evolution s'est poursuivie en 2021 : la loi de finances pour 2020 a effectivement reintegre dans le budget de l'État, a partir du 1er janvier 2021, le compte d'affectation speciale Transition energetique dans le prolongement des analyses de la Cour. La mission recommande donc la création d'un fonds sans personnalité juridique dédié aux dépenses consécutives à l'impact des parcs éoliens en ZEE sur le secteur maritime, financé par l'affectation des recettes de la taxe spéciale sur la production et le transport d'énergie en ZEE. La mission a conscience que l'affectation d'une taxe d'une part, la creation d'un fonds sans personnalite juridique d'autre part doivent, selon les recommandations de la Cour des comptes et du Conseil des prelevements obligatoires (CPO), rester des exceptions. Derogatoire au principe budgetaire d'universalite, la fiscalite affectee presente neanmoins, selon le Conseil des prelevements obligatoires, quatre caracteristiques : elle est soit une imposition de toutes Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 57/82 PUBLIÉ natures, soit une contribution rendue obligatoire par un acte legislatif ou reglementaire ; elle est affectee a une entite, dotee ou non de la personnalite morale, et non directement au budget general de l'État ; elle finance une mission d'interet general ; sa suppression ou son remplacement par une dotation budgetaire sont possibles. Én 2019, on comptait 293 taxes affectees pour un rendement total de 276 Md. Ces constats ont conduit en 201839 le Conseil des prelevements obligatoires a preconiser un meilleur encadrement des taxes affectees. Le Conseil soulignait que « la derogation au principe d'universalite que constitue l'affectation d'une taxe a un operateur ne se justifie que si elle est fondee sur un motif d'utilite et d'efficacite qui doit pouvoir etre demontre et encadre ». Le Conseil citait l'etablissement d'un lien entre les ressources affectées et l'activité ainsi financée de l'entité, afin notamment d'améliorer l'acceptabilité de l'imposition. La mission constate d'une part que l'acceptabilité du développement des éoliennes en mer en ZEE comme en DPM passe par la création d'une taxe, pour autant d'autre part qu'elle soit affectée en contrepartie à la compensation des impacts des parcs éoliens concernés. S'agissant de la creation d'un fonds sans personnalite juridique (FSPJ)40, si leur recours est par principe proscrit par la Cour des comptes, c'est davantage l'absence de transparence vis-a-vis du Parlement qui est critiquee 41 . Pour renforcer l'unite et l'universalite du budget de l'État, la Cour propose ainsi de completer le champ des missions budgetaires, en ajoutant aux credits budgetaires l'ensemble des moyens concourant au financement des politiques publiques, et de conduire une revue systematique des dispositifs de financement derogatoires pour evaluer leur efficience et leur necessite42. La gestion du Fonds de prevention des risques naturels majeurs (FNPRN), dit « Fonds Barnier », cree par la loi n° 95-101 du 2 fevrier 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement s'est ainsi accompagnee d'un rapport annuel annexe au projet de loi de finances, permettant d'ameliorer l'information du Parlement. Il semble donc possible de créer un fonds sans personnalité juridique dont les ressources proviendraient pour la ZEE d'une taxe affectée. Ce fut d'ailleurs le cas lors de la creation de la taxe sur les eoliennes maritimes en DPM, qui s'est accompagnee de celle d'un fonds national de compensation de l'energie eolienne en mer, aujourd'hui abroge, compte tenu de l'affectation expresse d'un pourcentage fixe a chacun des beneficiaires designes, rendant le passage par un fonds inutile. 39 Conseil 40 Les des prelevements obligatoires, Les taxes affectees : un instrument a mieux encadrer, 2018. fonds sans personnalite juridique, dits "FSPJ", sont des vehicules financiers controles par l'État, mais geres par des tiers. Souvent crees par la loi, ils reçoivent des moyens financiers qui sont frequemment des recettes affectees et permettent a l'État de "sanctuariser" les depenses pour certaines politiques publiques. 41 Selon la Cour des comptes, 154 fonds ont ainsi ete crees dans les champs de quasiment tous les ministeres : fonds d'accompagnement vers le logement, fonds national pour la societe numerique, fonds de la gestion des risques en agriculture...45 % d'entre eux ayant ete crees par une loi, 10 % par decret, les autres par une simple convention avec l'etablissement gestionnaire. La CDC, la BPI et la CCR gerent a elles seules 86 % des fonds. 42 Finances publiques : pour une reforme du cadre organique et de la gouvernance, Cour des comptes, 18/11/2020. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 58/82 PUBLIÉ 2.5.3 La gouvernance et la gestion d'un fonds dédié Ce fonds pourrait servir d'exemple43 a la creation d'un « fonds national d'accompagnement de l'energie eolienne en mer44 » relatif a la ZÉÉ, alimente par la nouvelle redevance assise sur la production et le transport d'energie eolienne en ZÉÉ, dont certaines modalites pourraient etre reprises : son objet serait de financer des projets concourant a la protection de la biodiversite marine, a la securite et a la surete maritime, a la transformation de la filiere peche et au developpement du co-usage ; sa gouvernance pourrait etre assuree par une commission nationale, dont la composition serait fixee par arrete conjoint des ministres charges de la mer, de la transition ecologique, de l'energie et de la peche maritime. Élle comprendrait a minima des representants du ministre charge de la mer, du ministre charge de l'ecologie, du ministre charge du budget et du ministre charge de la peche maritime. Composee d'un maximum de dix membres, elle accueillerait egalement les representants des quatre composantes visees ci-dessus ; enfin, les fonds seraient affectes a l'Agence de services et de paiement (ASP), qui aurait en charge le paiement des porteurs de projet selectionnes. Recommandation 9. MTE MIN MER (DGEC DAM) et DB. Privilégier la création d'un fonds sans personnalité juridique pour la gestion des recettes de la taxe sur les éoliennes maritimes en zone économique exclusive(ZEE) et sous coordination. 43 Selon la Cour des comptes, 154 fonds ont ainsi ete crees dans les champs de quasiment tous les ministeres : fonds d'accompagnement vers le logement, fonds national pour la societe numerique, fonds de la gestion des risques en agriculture...45 % d'entre eux ayant ete crees par une loi, 10 % par decret, les autres par une simple convention avec l'etablissement gestionnaire. La CDC, la BPI et la CCR gerent a elles seules 86 % des fonds. 44 Voir la redaction du decret n°2012-103 du 27 janvier 2012 relatif a l'utilisation des ressources issues de la taxe instituee par l'article 1519 B du Code general des impots. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 59/82 PUBLIÉ Conclusion Aux termes de ses travaux, la mission considere le potentiel du deploiement de champs eoliens en ZÉÉ comme une reelle opportunite pour la transition energetique, mais aussi une opportunite economique et industrielle pour la France. Sa realisation supposera de disposer d'un cadre juridique adapte a ces nouvelles technologies experimentales, toujours en evolution, notamment les eoliennes flottantes. La facilite que confere d'emblee une autorisation unique en ZÉÉ devra etre saisie, et la reglementation maritime traditionnelle devra etre ajustee aux nouvelles realites operationnelles. A cet egard, pour que le PRÉMAR puisse exercer ses responsabilites de coordination, il serait souhaitable de mettre a sa disposition formellement les services competents (DDTM et DRÉAL). Énfin, les possibilites de taxer la production d'energie en ZÉÉ impliquent de se detacher de la situation actuelle en mer territoriale, qui n'est pas adaptee. Én effet, a terme, les pistes evoquees par la mission sont susceptibles de susciter une interrogation sur la pertinence du regime fiscal applicable a l'eolien sur le domaine public maritime. Le levier fiscal contribue alors a remettre, a travers les ÉMR, le monde maritime dans les priorites des politiques publiques de long terme en matiere d'energie et d'environnement. Pierre Deprost Antoine Pichon Jean-François Landel Inspecteur general des finances Denis Mehnert Administrateur civil hors classe Inspecteur de l'administration du developpement durable Administrateur en chef des affaires maritimes Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 60/82 PUBLIÉ Annexes Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 61/82 PUBLIÉ 1 Lettre de mission Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 62/82 PUBLIÉ Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 63/82 PUBLIÉ Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 64/82 PUBLIÉ 2 Note fiscale de la direction des affaires juridiques du ministère de la transition écologique 2019- AJET4 EB Imposition des éoliennes en mer en ZEE Il est projeté de permettre l'installation de parcs éoliens en mer en zone économique exclusive (ZEE). Vous envisagez d'instituer une taxe pour l'exploitation de ces éoliennes. Dans ces circonstances, vous souhaiteriez savoir, en premier lieu, s'il est possible d'instituer une nouvelle taxe sur les éoliennes en mer situées en zone économique exclusive (1), et en second lieu, dans quelle mesure le principe d'égalité devrait être pris en compte lors de la création de cette taxe (2). 1. L'instauration d'une taxe sur les éoliennes en mer situées en ZEE au regard des dispositions internationales et des normes qui les transposent en droit interne La Convention sur le droit de la mer, signée le 10 décembre 1982 à Montego Bay, a notamment pour objectif de délimiter et de réglementer les différents espaces maritimes. Cette Convention vise également à protéger et préserver le milieu marin (prévenir et réduire les pollutions). Son article 55 définit la zone économique exclusive comme « une zone située au-delà de la mer territoriale et adjacente à celle-ci, soumise au régime juridique particulier établi par la présente partie, en vertu duquel les droits et la juridiction de l'État côtier et les droits et libertés des autres États sont gouvernés par les dispositions pertinentes de la Convention ». Son article 56 confère aux États membres, dans la zone économique exclusive, « des droits souverains aux fins d'exploration et d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques (...) ainsi qu'en ce qui concerne d'autres activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie à partir d'eau, des courants et des vents ». L'article 60 précise que « (...) L'État côtier a juridiction exclusive sur ces îles artificielles, installations et ouvrages, y compris en matière de lois et règlements douaniers, fiscaux, sanitaires, de sécurité et d'immigration ». Ces stipulations consacrent expressément l'existence de « droits souverains » des États, dans les domaines limitativement visés, parmi lesquels figure la production d'énergie à partir des vents. Il peut être déduit de ces dispositions que les États disposent, notamment, du droit de créer une nouvelle taxe, à la condition que celle-ci soit liée à une telle activité. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 65/82 PUBLIÉ Cette analyse est confirmée par la jurisprudence du droit de l'Union européenne. Dans une procédure préjudicielle qui avait pour objet les modalités de calcul de la taxe sur la valeur ajoutée due sur les coûts de fourniture et de pose d'un câble sous-marin entre deux États membres, la Cour de justice des communautés européenne (devenue cour de justice de l'Union européenne), a considéré, en se référant à la convention dite de Montego Bay, que « la souveraineté de l'État côtier sur la zone économique exclusive ainsi que sur le plateau continental n'est que fonctionnelle et, en tant que telle, elle est limitée au droit d'exercer les activités d'exploration et d'exploitation prévues aux articles 56 et 77 de la convention sur le droit de la mer » (29 mars 2007, n° C-111/05). Dans ses conclusions, l'avocat général avait, quant à lui, précisé, sur ce point, qu' « il pourrait être également envisageable qu'un État membre décide de taxer l'opération en cause pour la partie du câble se trouvant dans sa zone économique exclusive ou son plateau continental, puisqu'il peut aussi y exercer des droits souverains, bien que plus limités, notamment en matière d'exploitation des fonds marins et de leur sous-sol » (conclusion de M. Philippe Léger présentées le 14 septembre 2006). L'application d'une taxe en zone économique exclusive avait ainsi été expressément envisagée, sous la seule réserve de la limite fonctionnelle liée aux activités mentionnées à l'article 56 de la convention, précité. Les stipulations résultant de la Convention de Montego Bay ont été reproduites en droit interne. Prise notamment en application de la Convention dite « de Montego Bay »45, l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française a pour objet de rassembler, d'harmoniser et de mettre à jour les dispositions relatives aux espaces maritimes. Cette ordonnance a également vocation à délimiter les principaux espaces maritimes, et à consolider les dispositions relatives à l'exploration et à l'exploitation dans la zone économique exclusive (ci-après ZEE) et sur le plateau continental. 45 Il convient de rappeler que le droit international de la mer distingue : - la mer territoriale, dont la largeur ne peut exceder 12 milles marins a partir des cotes, et ou la souverainete de l'État cotier est entiere (partie II de la convention de Montego Bay) ; - la zone economique exclusive (ZÉÉ) qui, lorsqu'elle est instituee, s'etend jusqu'a 200 milles marins des cotes, et ou l'État cotier dispose notamment de droits souverains en vue de l'exploration, de l'exploitation, de la conservation et de la gestion des ressources naturelles des eaux surjacentes, des fonds marins et de leur sous-sol et a juridiction en ce qui concerne la protection et la preservation du milieu marin (partie V de la convention de Montego Bay) ; - le plateau continental, qui comprend les fonds marins et leur sous-sol sur toute l'etendue du prolongement naturel du territoire terrestre de l'État cotier jusqu'au rebord externe de la marge continentale, dans la limite de 350 milles marins, ou jusqu'a 200 milles marins des cotes lorsque le rebord externe de la marge continentale se trouve a une distance inferieure (ce qui est le cas en Mediterranee). Dans cette zone, les droits exclusifs d'exploration et d'exploitation de l'État cotier se limitent aux ressources des fonds marins et de leur sous-sol (partie VI de la convention de Montego Bay). Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 66/82 PUBLIÉ Son article 12 reprend les termes de l'article 56 de la Convention précitée, et dispose que : « La République exerce, dans la zone économique exclusive, des droits souverains en ce qui concerne l'exploration, l'exploitation, la conservation et la gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, des eaux surjacentes jusqu'aux fonds marins, des fonds marins et de leur sous-sol, comme en ce qui concerne les autres activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie. Dans la zone économique exclusive, les autorités françaises exercent en outre les compétences reconnues par le droit international, relatives à la construction, la mise en place, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations ou d'ouvrages, à la protection et la préservation du milieu marin, et à la recherche scientifique marine. ». L'article 33 de l'ordonnance prévoit, quant à lui, que : « En matière douanière, les produits extraits du plateau continental ou de la zone économique exclusive sont considérés comme extraits d'une nouvelle partie du territoire douanier prévu par l'article 1er du Code des douanes. Les mêmes produits doivent, pour l'application de la législation fiscale, être considérés comme extraits du territoire français métropolitain ». Les dispositions de cette ordonnance n'excluent donc pas davantage la possibilité de créer une taxe sur les éoliennes maritimes en zone économique exclusive. En faisant référence à l'application de la « législation fiscale » aux produits extraits de la zone économique exclusive, les dispositions précitées de l'article 33 impliquent, au contraire, la possibilité d'une imposition applicable aux activités exercées en ZEE. Il convient, en outre, de relever que l'article 27 de l'ordonnance n° 2016-1687 précitée énonce que « Les activités soumises à autorisation en application du présent chapitre exercées sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive sont assujetties au paiement d'une redevance annuelle au profit de l'Agence française pour la biodiversité mentionnée à l'article L. 131-8 du Code de l'environnement ». Cette redevance, qui a pour objectif de compenser les atteintes portées à la biodiversité dans ces zones, est fixée, en application de l'article 12 du décret n° 2013-611 précité, par l'autorisation d'exercer une activité dans ces zones maritimes. L'existence même de cette redevance confirme la possibilité pour l'État d'instituer un prélèvement obligatoire pour des activités exercées en ZEE. Cette création appelle toutefois la réserve suivante. L'article 36 de l'ordonnance n° 2016-1687 précitée dispose que : « Les impositions mentionnées à la deuxième partie du livre Ier du Code général des impôts46 et perçues au profit des collectivités territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le 46 La taxe sur les eoliennes maritimes prevue a l'article 1519 B du Code general des impots fait partie des impositions prevues a l'article 36 precite. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 67/82 PUBLIÉ plateau continental ni en zone économique exclusive, à l'exception des contributions indirectes prévues au chapitre II du titre »47. Par ailleurs, l'article 1635 quinquies du Code général des impôts prévoit que : « Les impositions mentionnées à la présente partie et perçues au profit des collectivités territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le plateau continental ni dans la zone économique exclusive, à l'exception des contributions indirectes prévues au chapitre II du titre III. À l'exception de la taxe prévue par l'article 1519 B, ces impositions ne sont pas applicables aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures et la mer territoriales. » Dès lors, si vous envisagiez que la taxe sur les éoliennes en mer situées en ZEE soit perçue au profit des collectivités territoriales, il conviendrait, le cas échéant, d'adapter ces dispositions. 2. L'instauration d'une taxe sur les éoliennes situées en ZEE au regard du principe d'égalité devant l'impôt Les parcs éoliens situés sur le DPM éoliennes sont d'ores et déjà soumis à une taxe sur les éoliennes en mer. Cette taxe a été instituée par l'article 76 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 qui a introduit les articles 1519 B et 1519 C au sein du Code général des impôts, lesquels ont été précisés par le décret n° 2008-851 du 26 août 2008 relatif aux conditions de répartition de la taxe annuelle sur les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situés dans les eaux intérieures ou la mer territoriale48. L'article 1519 B du Code général des impôts prévoit à ce titre que cette taxe est due par les « installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriales », aux éoliennes qui seraient situées en zone économique exclusive. Cette taxe annuelle, instituée au profit des communes et des usagers de la mer, est acquittée, tous les ans, par l'exploitant de l'unité de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent. Le produit de la taxe est affecté au fonds national de compensation de l'énergie éolienne en mer qui est notamment attribué à 50 % au profit des communes littorales d'où les installations sont visibles. 47 Ce chapitre est relatif a la garantie des matieres d'or, d'argent et de platine dans le cadre des impositions perçues au profit de certains etablissements publics et d'organismes divers. 48 Cette taxe s'est inspiree du dispositif mis en place pour l'imposition forfaitaire des pylones prevue par l'article 1519 A du Code general des impots. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 68/82 PUBLIÉ - Eu égard à l'existence de cette taxe applicable aux éoliennes implantées dans le DPM, vous vous interrogez sur l'application du principe d'égalité à la création d'une taxe applicable aux éoliennes implantées en ZEE. Le principe d'égalité devant l'impôt comporte deux branches, d'une part le principe d'égalité devant la loi fiscale et d'autre part, le principe d'égalité devant les charges publiques. Le principe d'égalité devant la loi fiscale, garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 178949 implique que des situations identiques soient régies par des règles semblables. Ainsi, le législateur ne peut traiter différemment des personnes placées, au regard de l'objet de la loi, dans une situation identique. Ce principe ne s'oppose pas, en revanche, à ce que le législateur fixe des règles différentes à l'égard de personnes se trouvant dans des situations différentes50. La loi peut déroger à ce principe d'égalité pour des motifs d'intérêt général à la condition, toutefois, que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit51. Dans sa grille d'analyse, le Conseil constitutionnel recherche, afin de les identifier précisément, les spécificités de la situation examinée pour déterminer si la différence de traitement peut être justifiée par une différence de situation en rapport direct avec l'objet de la loi. Monsieur Olivier Fouquet, président honoraire de la section des finances du Conseil d'État, souligne à cet égard que « lorsqu'il est saisi du principe d'égalité devant l'impôt dans ses deux branches, le Conseil constitutionnel opère les contrôles successifs suivants : - il circonscrit les spécificités de la situation examinée pour déterminer si la différence de traitement peut être justifiée par une différence de situation en rapport direct avec l'objet de la loi ; - il recherche la raison d'intérêt général en rapport direct avec la loi qui pourrait justifier une différence de traitement ; - il examine, de manière spécifique au principe d'égalité devant les charges publiques, le caractère objectif et rationnel des critères qui fondent la différence de traitement en fonction des buts que le législateur se propose ; - il contrôle, toujours de matière spécifique au principe d'égalité devant les charges publiques, l'éventuelle rupture manifeste d'égalité devant ces charges » (Le Conseil constitutionnel et le principe d'égalité devant l'impôt, Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, n° 33, octobre, 2011). La seule circonstance que des parcs éoliens soient situés sur le DPM ou en ZEE ne paraît pas suffisante pour établir que ces parcs seraient dans une situation objectivement différente qui justifierait, à elle seule, que leurs exploitants soient traités différemment au regard de la loi fiscale. 49 L'article 6 de la Declaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 dispose que : « La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autres distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ». 50 Conseil 51 constitutionnel, n° 97-395 DC, 30 decembre 1997. Conseil constitutionnel, n° 2012-661 DC du 29 decembre 2012. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 69/82 PUBLIÉ Dans ces conditions, et sauf à démontrer l'existence d'une différence de situation objective entre les parcs éoliens qui seraient implantés en ZEE et ceux situés sur le DPM, et l'existence d'un critère de distinction permettant d'appuyer cette différence au regard de la création de la taxe, autre que leur situation sur le DPM ou en ZEE, il serait préférable, en application du principe d'égalité, de veiller à une certaine « homogénéité » du régime applicable à ces deux catégories d'éoliennes, tant sur le principe d'imposition des éoliennes en ZEE que sur les modalités d'application de cette imposition. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 70/82 PUBLIÉ 3 Note DLF comparaison internationale LF/E2/2021/1298 Implantation des eoliennes en mer (Fiscalite dans les Zones economiques exclusives (ZÉÉ) Allemagne, Belgique, Royaume-Uni)1 Les legislations allemande, belge ou britannique ne connaissent pas de taxe similaire a celle etablie a l'article 1519 B et C du Code general des impots et aucun de ces États n'a instaure de taxe specifique sur les eoliennes dans les zones economiques exclusives (ZÉÉ). Au-dela de l'absence de cette taxe particuliere, les precisions suivantes peuvent etre apportees pour l'Allemagne et la Belgique. 1. Allemagne : Én Allemagne certains Lander ont prevu des contributions s'appliquant a l'eolien terrestre (le Brandebourg, par exemple, a introduit une cotisation speciale ­ Sonderabgabe - de 10 000 par eolienne et par an pour les communes situees dans un rayon de 3 km autour de l'eolienne) mais aucune taxe ne s'applique aux eoliennes en mer. Il est a noter cependant que des compensations pour la protection de la nature doivent etre versees pour des projets dans la mer cotiere ou les eaux territoriales en Allemagne. Par ailleurs, il n'existe pas de fiscalisation specifique pour les parcs eoliens situes en ZÉÉ : pour l'eolien en mer, dans les zones qui ne relevent pas de la haute mer (eaux interieures + mer territoriale + la zone contigue + la ZÉÉ + le plateau continental), les regles fiscales habituelles s'appliquent de la meme maniere que pour l'eolien terrestre. Ainsi, l'impot sur les benefices (impot sur les societes ou impot sur le revenu) allemand est du, comme la taxe professionnelle (Gewerbesteuer) ou encore la TVA : - l'impot sur les benefices : Depuis 2016, la loi sur l'impot sur le revenu inclut les exploitations eoliennes dans les ZÉÉ dans la notion de territoire interieur (§ 1 al. 1 phrase 2 de l'Éinkommensteuergesetz ­ ÉstG). Tous les benefices des entreprises exploitant des eoliennes sont soumis, selon leur forme juridique, a l'IS ou a l'IR selon le principe du revenu mondial, sans restriction territoriale. Én cas d'obligations fiscales limitees, l'entreprise ne sera imposee que pour ses benefices allemands. La production et la vente d'electricite etant des activites commerciales, les revenus sont nationaux s'il existe un etablissement en Allemagne. Én consequence, l'IS ou l'IR sont dus egalement par les entreprises qui sont fiscalement etrangeres. Le cas echeant, les conventions fiscales repartissent les droits d'imposition. Les immobilisations sont amortissables sur des durees definies par l'administration, allant de 16 a 25 ans ; Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 71/82 PUBLIÉ - la Gewerbesteuer : Selon le principe de territorialite, sont soumises a cet impot les entreprises commerciales sises en Allemagne. La production et la vente d'electricite sont des activites commerciales. Les sites d'installation sont tous les etablissements stables ou equipements qui servent a l'activite de l'entreprise, sans qu'il soit necessaire d'y avoir des salaries. Én ce sens, les parcs eoliens sont donc des etablissements commerciaux. Le territoire national comprend les zones soumises a la souverainete de la Republique federale d'Allemagne. Un article specifique de la loi sur la Gewerbesteuer (§ 2 al. 7 n° 1 et 2 de la Gewerbesteuergesetz ­ GewStG) elargit, selon les regles de droit international, la zone des eaux territoriales au socle continental et aux ZÉÉ (notion de territoire national etendu) ; - la TVA : La TVA est due pour les ventes ou prestations de service a titre onereux selon la localisation du preneur. La vente d'electricite provenant des parcs eoliens n'est donc pas necessairement soumise a TVA allemande. Le cas echeant, elle est taxable dans l'État ou le preneur a le siege de son exploitation. 2. Belgique : Én Belgique, certaines communes perçoivent des taxes sur les mats d'eoliennes mais la ZÉÉ belge etant geree au niveau federal les taxes communales ne sont pas dues. Il existe egalement diverses taxes ou surcharges federales ou regionales mais il s'agit toujours de taxes liees au transport ou a la consommation d'electricite et pas en soit du fait de la presence d'une eolienne offshore. Én matiere de TVA, deux decisions anticipees (rulings) ont precise que les travaux relatifs a la construction sont dans le champ d'application de la TVA belge et donc que les depenses afferentes peuvent faire l'objet d'une TVA deductible. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 72/82 PUBLIÉ 4 Tableaux de comparaison des fiscalités européennes (source : S.E.R.) Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 73/82 PUBLIÉ Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 74/82 PUBLIÉ Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 75/82 PUBLIÉ 5 Liste des personnes rencontrées Nom Prenom Organisme Fonction Date de rencontre BANÉL BARANGÉR BOILLÉT BOUDÉT BOUYT CHARISSOUX Éric Laurent Nicolas Lea Laurent Denis MiMÉR/DPMA Universite de Nantes/RICÉP UBO/AMURÉ MINÉFI/DB/ÉR MINÉFI/DB/SD4 OFB Directeur Secretaire general Professeur Cheffe de bureau Adjoint au sousdirecteur Directeur general delegue aux ressources Chargee de mission Directrice-adjointe Directeur Éxperte scientifique Responsable des relations institutionnelles Secretaire general Charge de mission planification-environnement-ÉMR Cheffe de bureau Adjoint AÉM Prefet maritime Adjointe a la sous directrice Cheffe de bureau Responsable eolien en mer 05/02/2021 16/03/2021 03/02/2021 09/03/2021 09/03/2021 23/02/2021 CRÉSPIN CUDÉNNÉC COQUIL CUIF DANIÉL Rosalie Annie Thierry Marion François CNPMÉM UBO/AMURÉ MiMÉR/DAM IFRÉMÉR Cluster maritime 18/02/2021 03/02/2021 25/02/2021 26/02/2021 19/02/2021 DOUDÉT DUBRÉUIL Jacques Julien CRPMÉM Bretagne CRPMÉM Bretagne 10/03/2021 10/03/2021 DURAND DUSART DUTRIÉUX DURON FABRÉ-PÉTON GÉORGÉLIN Hermine Thierry Philipe Sophie-Dorothee Constance Anne MTÉ/DGÉC PRÉMAR Manche Ést-Mer du Nord PRÉMAR Manche Ést-Mer du Nord MTÉ/DÉB MiMÉR/DAM/ SÉR 27/01/2021 22/02/2021 22/02/2021 03/03/2021 25/02/2021 19/02/2021 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 76/82 PUBLIÉ Nom Prenom Organisme Fonction Date de rencontre GRANIÉR GUÉGUÉNHALLOUÉT HALL HARB JAUBÉRTIÉ Marie Gaelle MTÉ/DGÉC UBO/AMURÉ Juriste Co-directrice master droit maritime Delegue general Adjoint cheffe de bureau A1 Cheffe de bureau Politique sectorielle 3 economie des reseaux Mission flotte Conseiller Deleguee generale Adjoint au chef de bureau F1 Deleguee generale Pole economique et portuaire Responsable de pole Directeur ÉMR President Éxpert associe Chef de bureau Presidente de groupe coordonnatrice Adjoint au delegue general Delegue mer Commission offshore 27/01/2021 03/02/2021 Jean-Luc Augustin Anne CNPMÉM MINÉFI/DLF MINÉFI/DG Tresor 18/02/2021 18/02/2021 16/03/2021 JORÉT de LA BURGADÉ LAIR LAUTH LÉCLÉRÉ LÉGRÉGÉOIS Fabien Thierry Christine Damien Anne-Sophie Anne MiMÉR/DAM SG Mer ANÉL MINÉFI/DLF ANÉL SG Mer 25/02/2021 26/02/2021 02/03/2021 18/02/2021 02/03/2021 26/02/2021 LÉROY LÉ BOUSSÉ LÉ NÉZÉT LÉ VISAGÉ MAIRÉ MARTINIÉCOUSTY MARTY MONNIÉR PÉLTIÉR PÉTIT Charlotte Cedric Olivier Christophe Nicolas Élodie RTÉ/Affaires maritimes SÉR/ÉDF-ÉMR CRPMÉM Bretagne SAS Mer et littoral PRÉMAR CÉSÉ/groupe environnement et nature IFRÉMÉR FÉÉ OFB FÉÉ 19/03/2021 19/02/2021 10/03/2021 22/02/2021 23/02/2021 Lea Mathieu Michel Frederic 26/02/2021 08/03/2021 23/02/2021 08/03/2021 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 77/82 PUBLIÉ Nom Prenom Organisme Fonction Date de rencontre ORTOLLAN PÉTIT PICHARD QUÉNTÉL RAPIN RODOLPHÉMÉROT ROÉSÉR ROÉSCH De SAINT MARTIN SÉLLIÉR SORBÉ Didier Brieuc Laurent Armand Jean-François Catherine Diane Alexandre Gro Guillaume Stephane MAÉ MINÉFI/DB/ÉR MINÉFI/DB/SD4 CRPMÉM Bretagne ANÉL MiMÉR/DAM MAÉ SÉR RTÉ DIRM NAMO MINÉFI/DGT Sous-directeur Adjoint au chef de bureau Sous-directeur Referent environnement President Cheffe de bureau Cheffe de bureau Delegue general Directrice de programme Directeur Sous-directeur des politiques sectorielles Directeur 12/02/2021 09/03/2021 09/03/2021 10/03/2021 02/03/2021 25/02/2021 12/02/2021 19/02/2021 19/03/2021 09/03/2021 16/03/2021 THIBAULT Olivier MTÉ/DÉB 03/03/2021 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 78/82 PUBLIÉ 6 Glossaire des sigles et acronymes Acronyme AEM ANEL ASP CESE CNPMEM CRPMEM CROSS DAM DB DEB DGEC DGTrésor DGT DIRM DPMA EMR ENR FEAMP FEE IFER IFREMER ISPS LTECV MAE MINEFI MIMER MTE NAMO OFB PPE PREMAR SER SG Mer Action de l'État en mer Association nationale des élus du littoral Agence de services et de paiement Conseil économique, social et environnemental Comité national des pêches maritimes et des élevages marins Comité régional des pêches maritimes et des élevages marins Centre régional opérationnel de sauvetage et de secours Direction des affaires maritimes Direction du budget Direction de l'eau et de la biodiversité Direction générale de l'énergie et du climat Direction générale du trésor Direction générale du travail Direction Interrégionale de la mer Direction des pêches maritimes et de l'aquaculture Énergie marine renouvelable Énergie renouvelable Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche France énergie électricité Imposition forfaitaire des entreprises de réseaux Institut français pour la recherche et l'exploitation de la mer International Ship and Port Facility Security, Loi pour la transition écologique et la croissance verte Ministère de l'Europe et des affaires étrangères Ministère de l'économie, des finances et de la relance Ministère de la mer Ministère de la transition écologique Nord Atlantique-Manche Ouest Office français pour la biodiversité Programmation pluriannuelle de l'énergie Préfecture maritime Syndicat des énergies renouvelables Secrétariat général à la mer Signification Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 79/82 PUBLIÉ TGAP TMAS UBO ZEE Taxe générale sur les entreprises de réseau Service d'assistance télémédicale Université de Bretagne occidentale Zone économique exclusive Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 80/82 PUBLIÉ PUBLIÉ Site internet du CGÉDD : « Les derniers rapports » PUBLIÉ  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION ts juridiques d'une fiscalité de l'éolien en ZEE L'analyse juridique developpee dans le point 2.2 a ete realisee par la direction des affaires juridiques du ministere de la transition ecologique19 et a ete confortee lors des entretiens avec la direction de la legislation fiscale (DLF). 2.2.1 L'instauration d'une taxe sur les éoliennes en mer situées en ZEE est possible au regard des dispositions internationales et des normes qui les transposent en droit interne La Convention sur le droit de la mer, signee le 10 decembre 1982 a Montego Bay, definit dans son article 55 la zone economique exclusive (ZÉÉ) comme « une zone située au-delà de la mer territoriale et adjacente à celle-ci, soumise au régime juridique particulier établi par la présente partie, en vertu duquel les droits et la juridiction de l'État côtier et les droits et libertés des autres États sont gouvernés par les dispositions pertinentes de la Convention ». Son article 56 confere aux États, dans la zone economique exclusive, « des droits souverains aux fins d'exploration et d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques (...) ainsi qu'en ce qui concerne d'autres activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie à partir d'eau, des courants et des vents ». L'article 60 précise que « (...) L'État côtier a juridiction exclusive sur ces îles artificielles, installations et ouvrages, y compris en matière de lois et règlements douaniers, fiscaux, sanitaires, de sécurité et d'immigration ». Le regime juridique de la zone economique exclusive ne tend pas seulement a constituer une zone « fonctionnelle » au sein de laquelle l'État riverain ne disposerait que de competences fragmentaires et specialisees. Il consacre la primaute des interets generaux de l'État riverain qui est repute avoir un droit preeminent sur la zone. Éspace a finalite economique et compensatoire, la zone economique exclusive attribue aux États pourvus d'un littoral maritime des droits qui participent du principe general de la souverainete permanente sur les ressources naturelles. Ainsi entendu, le regime juridique de la zone economique exclusive ne confere plus aux États tiers que des droits residuels et limites au domaine des communications (liberte de navigation et de pose de cables et pipe-lines sous-marins). Ainsi, un État cotier possede des droits souverains exclusifs sur un espace delimite qui lui permettent 19 Note 2019 250 ­ AJÉT4ÉB (voir en annexe) Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 38/82 PUBLIÉ de conserver et gerer toutes ressources naturelles dans sa zone economique exclusive, explorer et exploiter les fonds marins ainsi que le sous-sol de ladite zone. Ces stipulations consacrent expressement l'existence de « droits souverains » des États, dans les domaines limitativement vises, parmi lesquels figure la production d'energie a partir des vents. Il peut etre deduit de ces dispositions que les États disposent, notamment, du droit de creer une nouvelle taxe, a la condition que celle-ci soit liee a une telle activite. Cette analyse est confirmee par la jurisprudence du droit de l'Union europeenne. Dans une procedure prejudicielle qui avait pour objet les modalites de calcul de la taxe sur la valeur ajoutee due sur les couts de fourniture et de pose d'un cable sous-marin entre deux États membres, la Cour de justice des communautes europeenne (devenue cour de justice de l'Union europeenne), a considere, en se referant a la convention dite de Montego Bay, que « la souveraineté de l'État côtier sur la zone économique exclusive ainsi que sur le plateau continental n'est que fonctionnelle et, en tant que telle, elle est limitée au droit d'exercer les activités d'exploration et d'exploitation prévues aux articles 56 et 77 de la convention sur le droit de la mer » (29 mars 2007, n° C-111/05). Dans ses conclusions, l'avocat general avait, quant a lui, precise, sur ce point, qu' « il pourrait être également envisageable qu'un État membre décide de taxer l'opération en cause pour la partie du câble se trouvant dans sa zone économique exclusive ou son plateau continental, puisqu'il peut aussi y exercer des droits souverains, bien que plus limités, notamment en matière d'exploitation des fonds marins et de leur sous-sol » (conclusions de M. Philippe Leger presentees le 14 septembre 2006). L'application d'une taxe en zone economique exclusive avait ainsi ete expressement envisagee, sous la seule reserve de la limite fonctionnelle liee aux activites mentionnees a l'article 56 de la convention, precite. Les stipulations resultant de la Convention de Montego Bay ont ete reproduites en droit interne. Prise notamment en application de la Convention dite « de Montego Bay »20, l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souverainete ou de la juridiction de la Republique française a pour objet de rassembler, d'harmoniser et de mettre a jour les dispositions relatives aux espaces maritimes. Cette ordonnance a egalement vocation a delimiter les principaux espaces maritimes, et a consolider les dispositions relatives a l'exploration et a l'exploitation dans la zone economique exclusive (ci-apres ZÉÉ) et sur le plateau continental. 20 Le droit international de la mer distingue : - la mer territoriale, dont la largeur ne peut exceder 12 milles marins a partir des cotes, et ou la souverainete de l'État cotier est entiere (partie II de la convention de Montego Bay) ; - la zone economique exclusive (ZÉÉ) qui, lorsqu'elle est instituee, s'etend jusqu'a 200 milles marins des cotes, et ou l'État cotier dispose notamment de droits souverains en vue de l'exploration, de l'exploitation, de la conservation et de la gestion des ressources naturelles des eaux surjacentes, des fonds marins et de leur sous-sol et a juridiction en ce qui concerne la protection et la preservation du milieu marin (partie V de la convention de Montego Bay) ; - le plateau continental, qui comprend les fonds marins et leur sous-sol sur toute l'etendue du prolongement naturel du territoire terrestre de l'État cotier jusqu'au rebord externe de la marge continentale, dans la limite de 350 milles marins, ou jusqu'a 200 milles marins des cotes lorsque le rebord externe de la marge continentale se trouve a une distance inferieure (ce qui est le cas en Mediterranee). Dans cette zone, les droits exclusifs d'exploration et d'exploitation de l'État cotier se limitent aux ressources des fonds marins et de leur sous-sol (partie VI de la convention de Montego Bay). Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 39/82 PUBLIÉ Son article 12 reprend les termes de l'article 56 de la Convention precitee, et dispose que : « La République exerce, dans la zone économique exclusive, des droits souverains en ce qui concerne l'exploration, l'exploitation, la conservation et la gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, des eaux surjacentes jusqu'aux fonds marins, des fonds marins et de leur sous-sol, comme en ce qui concerne les autres activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie. Dans la zone économique exclusive, les autorités françaises exercent en outre les compétences reconnues par le droit international, relatives à la construction, la mise en place, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations ou d'ouvrages, à la protection et la préservation du milieu marin, et à la recherche scientifique marine ». L'article 33 de l'ordonnance prevoit, quant a lui, que : « En matière douanière, les produits extraits du plateau continental ou de la zone économique exclusive sont considérés comme extraits d'une nouvelle partie du territoire douanier prévu par l'article 1er du Code des douanes. Les mêmes produits doivent, pour l'application de la législation fiscale, être considérés comme extraits du territoire français métropolitain ». Les dispositions de cette ordonnance n'excluent donc pas davantage la possibilite de creer une taxe sur les eoliennes maritimes en zone economique exclusive. En faisant référence à l'application de la « législation fiscale » aux produits extraits de la zone économique exclusive, les dispositions précitées de l'article 33 impliquent la possibilité d'une imposition applicable aux activités exercées en ZEE. La mission en conclut que la creation d'une taxe sur les eoliennes situees en ZÉÉ est possible, puisque l'État y dispose de droits souverains pour son exploitation (voir l'exemple des granulats marins pour lesquels une taxe, la TGAP 21 s'applique en DPM comme en ZÉÉ). Cette taxe est liee a l'activite d'exploitation des ressources naturelles. Én revanche, il n'est pas possible d'etablir une redevance domaniale, dont l'assise est liee a la mise a disposition du domaine public, puisqu'en ZÉÉ, l'on est hors mer territoriale et hors DPM. 2.2.2 Le financement des collectivités territoriales est exclu en ZEE L'article 27 de l'ordonnance n° 2016-1687 precitee enonce que « Les activités soumises à autorisation en application du présent chapitre exercées sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive sont assujetties au paiement d'une redevance annuelle au profit de l'Agence française pour la biodiversité mentionnée à l'article L. 131-8 du Code de l'environnement ». Cette redevance, qui a pour objectif de compenser les atteintes portees a la biodiversite dans ces zones, est fixee, en application de l'article 1222 du decret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 relatif a la reglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et a leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone economique exclusive et la zone de protection ecologique ainsi qu'au trace des cables et pipelines sous-marins precite, par l'autorisation d'exercer une activite dans ces zones maritimes. L'existence meme de cette redevance confirme la possibilite pour l'État d'instituer un prelevement obligatoire pour des activites exercees en ZÉÉ. Taxe generale sur les activites polluantes 21 22 L'autorisation comporte les elements suivants : .../... 3° Le montant de la redevance annuelle et les modalites de sa revision. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 40/82 PUBLIÉ Cette creation a toutefois appele la reserve suivante de la direction juridique du MTÉ. L'article 36 de l'ordonnance n° 2016-1687 precitee dispose que « Les impositions mentionnées à la deuxième partie du livre Ier du Code général des impôts et perçues au profit des collectivités territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le plateau continental ni en zone économique exclusive, à l'exception des contributions indirectes prévues au chapitre II du titre ». Par ailleurs, l'article 1635 quinquies du Code general des impots (CGI) prevoit que : « Les impositions mentionnées à la présente partie et perçues au profit des collectivités territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le plateau continental ni dans la zone économique exclusive, à l'exception des contributions indirectes prévues au chapitre II du titre III. À l'exception de la taxe prévue par l'article 1519 B, ces impositions ne sont pas applicables aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures et la mer territoriales. » Des lors, la DAJ du MTÉ en conclut que, si la taxe sur les eoliennes en mer situees en ZÉÉ devait etre perçue au profit des collectivites territoriales, il conviendrait, le cas echeant, d'adapter ces dispositions. Certes, il est toujours possible de modifier par la loi le dispositif de l'article 1635 quinquies du CGI. Mais la mission considère en l'occurrence que cette modification manquerait de base légale, puisque la convention de Montego Bay accorde des droits à l'État qui dispose d'une ZEE, mais n'en accorde aucun aux collectivités territoriales du ressort de cet État, pas plus que de devoirs, contrairement audit État. 2.2.3 L'instauration d'une taxe sur les éoliennes situées en ZEE au regard du principe d'égalité devant l'impôt, notamment du fait de l'existence d'une taxe sur le DPM Les parcs eoliens situes sur le DPM sont d'ores et deja soumis a une taxe sur les eoliennes en mer. Cette taxe a ete instituee par l'article 76 de la loi n° 2005-1720 du 30 decembre 2005 qui a introduit les articles 1519 B et 1519 C au sein du Code general des impots, lesquels ont ete precises par le decret n° 2008-851 du 26 aout 2008 relatif aux conditions de repartition de la taxe annuelle sur les installations de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent situes dans les eaux interieures ou la mer territoriale. L'article 1519 B du Code general des impots prevoit a ce titre que cette taxe est due par les « installations de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent situees dans les eaux interieures ou la mer territoriales ». Cette taxe annuelle, instituee au profit des communes et des usagers de la mer, est acquittee, tous les ans, par l'exploitant de l'unite de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent. Le produit de la taxe est affecte au fonds national de compensation de l'energie eolienne en mer 23 qui est notamment attribue a 50 % au profit des communes littorales d'ou les installations sont visibles. Én application de l'article 122 de la loi de finances n°2019-1479 du 28/12/2019, ce fond a ete abroge au 1/01/2021. L'affectation aux beneficiaires est desormais directe. Éu egard a l'existence de cette taxe applicable aux eoliennes implantees dans le DPM, la creation d'une taxe applicable aux eoliennes implantees en ZÉÉ doit respecter le principe d'egalite devant l'impot. Celui-ci comporte deux branches, d'une part le principe d'egalite devant la loi fiscale et d'autre part, le principe d'egalite devant les charges publiques. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 41/82 PUBLIÉ Le principe d'egalite devant la loi fiscale, garanti par l'article 6 de la Declaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 implique que des situations identiques soient regies par des regles semblables. Ainsi, le legislateur ne peut traiter differemment des personnes placees, au regard de l'objet de la loi, dans une situation identique. Ce principe ne s'oppose pas, en revanche, a ce que le legislateur fixe des regles differentes a l'egard de personnes se trouvant dans des situations differentes24. Selon la direction des affaires juridiques (DAJ) du MTÉ, la seule circonstance que des parcs eoliens soient situes sur le DPM ou en ZÉÉ ne paraît pas suffisante pour etablir que ces parcs seraient dans une situation objectivement differente qui justifierait, a elle seule, que leurs exploitants soient traites differemment au regard de la loi fiscale. Dans ces conditions, et sauf a demontrer l'existence d'une difference de situation objective entre les parcs eoliens qui seraient implantes en ZÉÉ et ceux situes sur le DPM, et l'existence d'un critere de distinction permettant d'appuyer cette difference au regard de la creation de la taxe, autre que leur situation sur le DPM ou en ZÉÉ, il serait preferable, en application du principe d'egalite, de veiller a une certaine « homogeneite » du regime applicable a ces deux categories d'eoliennes, tant sur le principe d'imposition des eoliennes en ZÉÉ que sur les modalites d'application de cette imposition. La mission ne partage pas le point de vue de la DAJ sur ce point, car plusieurs elements viennent contredire cette affirmation : les droits de l'État ne sont pas les memes, puisque celui-ci ne dispose pas de la propriete du domaine public en ZÉÉ, et n'est donc pas en mesure d'appliquer une redevance domaniale. Én effet, dans le domaine public maritime, l'État est proprietaire du sol et du sous-sol. Le CG3P25 acte cette propriete pleine et entiere, et induit ainsi la redevance d'occupation, basee sur l'exploitation du domaine public. La duree de l'autorisation domaniale en DPM est de 40 ans. La redevance domaniale est liee a une autorisation d'occupation du domaine public ; les droits des collectivites territoriales sont inexistants pour les memes motifs. Or, la taxe DPM est affectee a 50 % aux recettes des dites collectivites. Au demeurant, l'eloignement de la ZÉÉ supprime la nuisance visuelle dont sont victimes les collectivites en DPM ; le cout des installations eoliennes en ZÉÉ sont plus importants, qu'il s'agisse des investissements initiaux (eolien flottant plutot que pose), des raccordements ou de la maintenance. Par ailleurs, dans les conclusions relatives a l'arret du Conseil d'État QPC du 16 novembre 2011 n° 349751 et 349810, 9e et 10e s.-s. (SNC Parc Éolien de Saint-Leger et SAS Parc Éolien du Bois Clergeons)26, le rapporteur public rappelait que le principe de l'egalite devant la loi fiscale ne s'oppose ni a ce que le legislateur regle de façon differente des situations differentes (cf. supra) ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la difference de traitement qui en resulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'etablit. Il citait au cas d'espece « une différence tarifaire, justifiée par l'incitation des collectivités territoriales à l'implantation d'installations de production d'électricité visées par le relèvement de tarif ainsi que le développement et la meilleure répartition de ces installations sur le territoire ». Cet argument pourrait etre retenu avec pertinence dans le cas d'un dispositif tarifaire plus avantageux en ZÉÉ, visant a inciter a l'implantation de parcs eoliens loin des cotes afin de reduire les nuisances visuelles. 24 25 26 Conseil constitutionnel, n° 97-395 DC, 30 decembre 1997. Code general de la propriete des personnes publiques Revue de Jurisprudence Fiscale 2/12 n°155 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 42/82 PUBLIÉ Conclusion de la partie 2.2 : L'exploitation des ressources naturelles en ZEE est autorisée par la convention de Montego Bay. La fiscalité liée à cette exploitation est à la discrétion de l'État côtier dont dépend la ZEE. En revanche, la convention ne transfère de droits souverains (et de devoirs) que pour l'État, ce qui exclut les collectivités territoriales du bénéfice de ladite fiscalité. 2.3 Les fondements économiques d'une fiscalité de l'éolien en ZEE Par principe, aucune activité liée à l'exploitation d'un bien commun, l'espace en mer n'étant pas privatisé, ne peut être exemptée d'une contribution, qu'il s'agisse d'une redevance ou d'une taxe. Les parcs éoliens en mer, dont le droit de la mer permet la construction, l'exploitation et la maintenance, assurent une production d'électricité qui peut être fiscalisée, en DPM comme en ZEE. Il en va de même pour le transport de l'électricité, dont le monopole a été confié à RTE. Néanmoins cette fiscalité doit assurer une certaine cohérence au sein de la filière des énergies électriques et tenir compte des dispositifs de soutien mis en place par l'État (garanties d'achat ou de rémunération). Enfin, le rendement de cette fiscalité doit préserver la compétitivité des prix de production de l'EnR et être en rapport avec le besoin. 2.3.1 Les activités soumises à fiscalité en ZEE : production et transport d'électricité La direction de la legislation fiscale (DLF) a confirme que les impots, taxes et redevances applicables d'une part a l'eolien terrestre et maritime dans le domaine public maritime (DPM), d'autre part a l'eolien maritime en ZÉÉ comportent deux principales differences : d'une part, certaines taxes (taxes foncieres, CFÉ, IFÉR) n'ont pas de fondement dans le domaine maritime ; d'autre part, une taxe speciale prevue aux articles 1519 B et C du CGI a ete creee pour le domaine maritime, mais ne concerne a ce jour que le domaine public maritime et non la ZÉÉ. Élle est autonome par rapport a ce qui existe sur terre. Quel que soit le fondement juridique de la taxe, celle-ci s'applique a la production des parcs eoliens en mer, sous reserve de quelques precisions pour l'activite realisee en ZÉÉ. Par ailleurs, aucune redevance domaniale n'est juridiquement fondee en ZÉÉ, puisque l'État ne dispose pas de la souverainete pleine et entiere au-dela du domaine public maritime 27 . Cette inegalite de traitement avec les parcs eoliens en DPM est toutefois corrigee par l'article 58 VI de la loi n° 2018-727 du 10 aout 2018 pour un État au service d'une societe de confiance (dite loi ÉSSOC) qui precise : « VI. - La concession d'utilisation du domaine public maritime relative aux ouvrages de production d'énergie renouvelable en mer peut prévoir une occupation ou une utilisation de ce domaine à titre gratuit pendant la durée du contrat conclu en application de l'article L. 311-12 du Code de l'énergie. Le présent VI est applicable aux concessions d'utilisation du domaine public maritime relatives aux ouvrages de production d'énergie renouvelable en mer déjà conclues à la date d'entrée en vigueur de la présente loi ». Le domaine public maritime est defini aux articles L2111-4 a L2111-6 du Code general de la propriete des personnes publiques. Il n'inclut pas la ZÉÉ. Par ailleurs, l'article L2125-1 du CG3P precise que « toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnee a l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance ». 27 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 43/82 PUBLIÉ 2.3.1.1 La production d'électricité éolienne en ZEE Les parcs eoliens etant qualifies d'etablissements industriels et d'entreprises de reseaux, sont soumis a plusieurs taxes et impots. C'est ainsi qu'une societe de projet de parc eolien reverse en moyenne 10.000 euros par MW installe par an au tresor public charge ensuite de redistribuer cette somme aux collectivites 28 . La production d'electricite eolienne maritime en ZÉÉ est soumise, comme celle de l'eolien terrestre ou de l'eolien en DPM, aux divers impots de production des entreprises. Cette situation est identique dans les autres pays europeens et dans le monde, ou le benefice de l'activite est soumis a l'impot sur les societes et aux eventuelles taxes locales. Cependant, la France a cree une taxe specifique, l'imposition forfaitaire sur les entreprises de reseau (IFÉR), proportionnelle au kWh pour les parcs eoliens terrestres. Ainsi, conformement aux dispositions de l'article 1519 D du Code general des impots (CGI) sont soumises a l'IFÉR les installations terrestres de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent (eoliennes terrestres). Le tarif annuel de l'imposition est un forfait par kilowatt de puissance installee au 1er janvier de l'annee d'imposition. Én revanche, les installations de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent situees dans les eaux interieures ou la mer territoriale (eoliennes maritimes en DPM) ne sont pas imposees a l'Ifer mais a une taxe specifique prevue a l'article 1519 B du CGI. La taxe sur les eoliennes maritimes est due par l'exploitant de l'unite de production d'electricite situee dans les eaux interieures ou la mer territoriale. Élle est assise sur le nombre de megawatts installes dans chaque unite de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent. Les impositions directes locales et les taxes assimilees perçues au profit des collectivites locales et de divers organismes ne sont pas applicables sur le plateau continental, ni au fond de la mer et a son soussol, dans la zone economique pouvant s'etendre depuis la limite des eaux territoriales jusqu'a 188 milles marins au-dela de cette limite (CGI art. 1635 quinquies du CGI29). L'article 27 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souverainete ou de la juridiction de la Republique française cree une redevance liee a l'activite autorisee et exercee en ZÉÉ : « Les activités soumises à autorisation en application du présent chapitre30 exercées sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive sont assujetties au 28 Én tant qu'activite economique, une installation eolienne genere differents revenus fiscaux, au titre notamment des taxes foncieres, de la Cotisation Fonciere des Éntreprises, de la Cotisation sur la Valeur Ajoutee des Éntreprises et de l'Imposition Forfaitaire sur les Éntreprises de Reseaux. Ces revenus fiscaux sont de l'ordre de 10 a 15 000 euros par MW et par an, qui sont redistribues entre les differentes collectivites en fonction principalement du regime fiscal de l'etablissement public de cooperation intercommunale auquel appartient la commune d'implantation. 29 « Les impositions mentionnees a la presente partie et perçues au profit des collectivites territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le plateau continental ni dans la zone economique exclusive, a l'exception des contributions indirectes prevues au chapitre II du titre III. A l'exception de la taxe prevue par l'article 1519 B, ces impositions ne sont pas applicables aux installations de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent situees dans les eaux interieures et la mer territoriale. Les produits extraits du plateau continental ou de la zone economique exclusive sont consideres, pour l'application de la legislation fiscale, comme extraits du territoire français metropolitain. » 30 Article 20 de ladite ordonnance: « Sous reserve des dispositions de l'article 28, toute activite exercee sur le plateau continental ou dans la zone economique exclusive, en vue de l'exploration ou de l'exploitation des ressources naturelles ou de l'utilisation des milieux marins, est subordonnee a la delivrance d'une autorisation unique. Cette autorisation unique tient lieu des autorisations, declarations, approbations et derogations necessaires pour la construction, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations, d'ouvrages et de leurs installations connexes ». Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 44/82 PUBLIÉ paiement d'une redevance annuelle au profit de l'Agence française pour la biodiversité mentionnée à l'article L. 131-8 du Code de l'environnement ». A ce jour, cet article 27 n'a pas ete codifie. Pour autant, la meme assiette doit servir de base d'imposition, que l'activite ait lieu en DPM ou en ZÉÉ. Toutes les taxes relatives a l'energie electrique ayant la meme assiette, la mission propose de retenir également en ZEE le nombre de mégawatts installés dans chaque unite de production d'electricite utilisant l'energie mecanique du vent. 2.3.1.2 Le transport d'électricité en ZEE, et la situation de RTE La transition energetique conduit des maintenant a l'apparition de nouveaux enjeux pour les acteurs du systeme electrique et a une mutation importante des reseaux de transport et de distribution. Le reseau de transport doit s'adapter aux modifications des flux entre les lieux de production et de consommation d'electricite, liees notamment au developpement des moyens de production renouvelables et decentralises. Le developpement des interconnexions avec les pays voisins, qui permet de beneficier du foisonnement de la production renouvelable a l'echelle de la plaque europeenne et d'optimiser les capacites de production necessaires a la securite d'approvisionnement electrique, joue egalement un role important. Dans ce contexte, RTÉ dispose d'un monopole de transport de l'electricite en matiere d'eolien maritime, l'objectif etant de mutualiser les infrastructures (les plateformes) et les raccordements en mer. Cela pose la question de l'adaptation de la fiscalite concernee a la ZÉÉ. Il existe en effet une redevance forfaitaire pour le cable en DPM (decret de 1956). Les zones d'atterrage sont peu nombreuses et planifiees. L'article 27 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 decembre 2016 precitee relative aux espaces maritimes relevant de la souverainete ou de la juridiction de la Republique Française prevoit que les activites soumises a autorisation unique en application de l'article 20 de la meme ordonnance doivent donner lieu au paiement d'une redevance annuelle31. Partant, dans la mesure ou le poste en mer est soumis a l'autorisation unique precitee, RTÉ doit s'acquitter d'une redevance annuelle pour l'occupation, par cet ouvrage, de la ZÉÉ. Én revanche, pour les liaisons sous-marines, dans la mesure ou celles-ci ne sont pas soumises a autorisation unique en vertu de l'article 20 de l'ordonnance de 2016 et qu'aucun autre texte ne prevoit un mecanisme de redevance applicable a ces installations, aucune redevance n'est requise. Seuls les postes électriques en mer doivent donner lieu au paiement d'une redevance annuelle pour l'occupation de la ZEE. Les liaisons sous-marines en sont exonérées. Én DPM, c'est l'imposition forfaitaire sur les entreprises de reseau (IFÉR) qui s'applique aux transformateurs electriques relevant des reseaux publics de transport et de distribution d'electricite au sens du Code de l'energie, en vertu de l'article 1519 G du CGI. L'imposition forfaitaire est due par le proprietaire des transformateurs au 1er janvier de l'annee d'imposition. Le montant de l'imposition est fixe en fonction de la tension en amont des transformateurs au 1er janvier de l'annee d'imposition selon un bareme propre (par exemple, pour une tension en amont de plus de 350 kilovolts ­ tension maximale au bareme, le montant du forfait est fixe a 151 536 ). Par exception, l'occupation de la ZÉÉ est gratuite (i) lorsque l'activite se rattache a un service public gratuit, (ii) lorsque l'activite autorisee contribue directement a assurer la conservation de la zone marine ou (iii) lorsque l'autorisation est delivree pour une activite exercee sans but lucratif et concourant a la satisfaction d'un interet general. 31 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 45/82 PUBLIÉ Le même barème pourrait s'appliquer en ZEE. Il conviendrait alors de prévoir un article supplémentaire du CGI dans ce sens. 2.3.1.3 Le cas particulier de la redevance d'archéologie préventive L'archeologie preventive s'applique au domaine public maritime et a la zone contigue, depuis la loi n°89-874 du 1er decembre 1989 relative aux biens culturels maritimes (BCM), qui a etendu les regles de protection des biens culturels maritimes a la zone contigue32. La Convention de l'UNÉSCO du 2 novembre 2001 relative a la protection du patrimoine culturel subaquatique incitait la France a prendre les mesures necessaires a sa transcription en droit français. Le decret d'application a ete publie en France en 2013 (decret n° 2013-394 du 13 mai 2013). L'article L524-2 du Code du patrimoine prevoit desormais l'institution d'une redevance d'archeologie preventive (RAP) en mer. Plus exactement, le PLF 2017 a transpose le dispositif existant terrestre (0,53 centimes au m²) dans les eaux interieures et jusqu'a un mille nautique (1852 m) de la ligne de base de la mer territoriale. Au-dela, c'est un bareme de 0,10 euro/m2 qui est applique dans le domaine public maritime (DPM). Cette redevance, avec un taux inferieur a celle du terrestre etant donne les surfaces extremement importantes concernees, doit inciter les amenageurs a conventionner avec l'État afin d'organiser et financer les operations d'evaluation archeologique. Pour chaque projet, la signature d'une convention d'evaluation archeologique entre l'amenageur et l'État (elaboration de la convention par le departement des recherches archeologiques subaquatiques et sous-marines, signee par le directeur general des patrimoines) vaut exoneration de la redevance en mer. Én cas de non signature d'une telle convention, l'amenageur devra s'acquitter de la redevance. Le conventionnement avec les administrations competentes pour les operations d'archeologie preventive est desormais la regle, et la RAP l'exception : les parcs eoliens et raccordement de puissance jusqu'a la terre necessitent entre autres, au prealable dans la phase de derisquage, de s'assurer qu'aucun element archeologique relevant du patrimoine national se trouve sur les emprises envisagees. Un diagnostic preventif est donc necessaire, effectue par les services du DRASSM ou de l'INRAP (ministere de la culture). Ce principe doit pouvoir s'appliquer en ZÉÉ. 2.3.2 Une certaine cohérence avec la fiscalité des autres sources d'énergie électrique paraît souhaitable La taxation de la production d'energie electrique varie de maniere significative selon la source d'energie. L'article L. 532-1 du Code du patrimoine definit comme biens culturels maritimes tous gisements, epaves, vestiges ou generalement tout bien presentant un interet prehistorique, archeologique ou historique qui sont situes dans le domaine public maritime, soit 22.2 kilometres depuis le rivage, ou au fond de la mer dans la zone contigue, soit 44.4 kilometres depuis le rivage. 32 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 46/82 PUBLIÉ Tableau : tarif de l'IFER et de la taxe spéciale en 2021 par mégawatt de production installée (MWI) Source d'énergie Tarif au MWI en 2021 3 206 7 700 3 206 (*) Hydrauliques Eoliennes terrestres et hydroliennes DPM Eoliennes en DPM 3 206 7 700 1519 F 1519 D IFER IFER Article du CGI Taxe Nucléaire et thermique à flamme Photovoltaïques 1519 E 1519 F IFER IFER 17 227 1519 B et C Taxe spéciale Source : Mission, d'après le BOI ­ TFP ­IFER du 10/02/2021. (*) : L'article 123 de la loi de finances n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 pour 2020 diminue l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) pour les producteurs d'électricité photovoltaïque. L'IFER n'est dû que pour les installations photovoltaïques de plus de 100 kW (ce seuil s'apprécie en fonction de la somme de la puissance en sortie des onduleurs par point de livraison). Actuellement fixé à 7,57 /kW/an, il s'élèvera pendant les 20 premières années d'imposition à 3,155 /kW/an pour les installations photovoltaïques de plus de 100 kW mises en service après le 1er janvier 2021. Én 2005, si les etablissements produisant de l'energie electrique etaient soumis a la taxe professionnelle en vertu de l'article 1447 et du III de l'article 1478 du Code general des impots, ladite taxe professionnelle etait cependant difficile a appliquer aux eoliennes situees dans les eaux interieures ou la mer territoriale, car il semblait tres delicat de definir de maniere certaine a quelle commune devait revenir le produit de l'imposition. C'est pourquoi une taxe speciale, derogatoire a la fiscalite locale dans son champ d'application territorial ordinaire, a ete instituee. L'article 1635 quinquies du Code general des impots enonce en effet a contrario que les impositions communales, a l'exception des contributions indirectes, sont applicables a l'interieur des eaux territoriales. Un alinea a donc ete insere pour exclure les eoliennes maritimes du champ d'application ainsi defini. C'est ainsi que le nouvel article 1519 B du CGI a pose le principe que la taxe annuelle sur les installations de production d'energie eolienne situees dans les eaux interieures ou la mer territoriale est instituee au profit des communes. Son taux est uniforme sur tout le territoire. Le rapport de l'Assemblee nationale n°2720 precise que « sa quotite serait en tout État de cause comparable a celle de la taxe professionnelle. L'installation d'un megawatt revient en effet a environ deux millions d'euros en mer, or cette puissance serait taxee a hauteur de 12.000 euros. La taxe frapperait donc l'energie eolienne maritime a un peu plus de 0,5%, produisant des effets approchants a ceux de la taxe professionnelle pour les installations terrestres ». L'article 27 de l'ordonnance de 2016 ne dit rien du montant de la taxe ainsi creee en ZÉÉ, tout en s'inspirant de la taxe speciale creee pour l'eolien maritime en DPM. Deux options se presentent quant a la fixation du tarif de la taxe speciale en ZÉÉ : Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 47/82 PUBLIÉ  la reference au tarif DPM peut etre maintenue, dans le souci de coherence au sein du domaine maritime, qu'il soit public ou situe en ZÉÉ. Cependant, les collectivites locales etant exclues du benefice de cet article 27, et nonobstant le fait que l'attributaire de la taxe peut etre modifie, la mission considère, par comparaison avec la taxe en DPM, que les 17 227 du tarif en vigueur en DPM ne sont pas nécessaires en ZEE. Elle propose, si cette solution était retenue, de fixer le montant de la taxe en ZEE à 50 % au plus du tarif DPM, soit 8 613,50 , cette règle valant pour l'avenir. Ce niveau de taxation est compatible avec les montants figurant dans le bareme du tableau ci-dessus. Il correspond au besoin (cf partie 2.4.3) et permet de financer l'equivalent des depenses prevues hors collectivites territoriales en DPM. Énfin, ce niveau de taxe correspondrait a une augmentation du prix de gros du MWH de 2,5 , soit 5 % environ, par comparaison avec les 5 et 10 % de la taxe DPM. Cette limitation de prelevement s'explique pour la mission par le nombre important de parcs devant etre installes en ZÉÉ et donc des recettes correspondantes, mais aussi par le cout plus eleve des eoliennes en mer flottantes. le choix du tarif peut etre effectue en reference aux tarifs existants dans le domaine de la production d'electricite sur le fondement du bareme ci-dessus, a savoir 3 206 ou 7 700 le MWI. Ce choix permet de preserver la coherence du dispositif, mais souligne a contrario la specificite du tarif du DPM. La mission préconise de retenir la seconde option. Elle considère par ailleurs que, quel que soit le mécanisme budgétaire (cf infra), le niveau du tarif doit rester en cohérence avec le besoin de financement lié à l'impact des parcs éoliens sur le milieu maritime en ZEE. 2.3.3 Le tarif garanti par l'État lui fait supporter la charge de la fiscalité, neutre pour l'industriel qui la répercute sur les tarifs Afin de développer la filière éolienne, l'État a mis en place en 2000 et jusqu'en 2015 un dispositif incitatif : l'obligation d'achat. Dans le cadre de ces contrats ÉDF et, si les installations de production sont raccordees aux reseaux publics de distribution dans leur zone de desserte, les entreprises locales de distribution, doivent acheter l'electricite produite a partir de l'energie eolienne aux exploitants qui en font la demande, a un tarif d'achat fixe par arrete. Le surcout occasionne pour ces acheteurs obliges leur est compense et est repercute sur les clients finaux par une contribution proportionnelle a l'electricite qu'ils consomment (CSPÉ). La loi de finances rectificative pour 2015 a introduit une reforme de la fiscalite energetique33, portant notamment sur le financement des charges de service public de l'electricite et du gaz. A compter de 2016, les charges de service public de l'energie sont integrees au budget de l'État. La contribution au service public de l'electricite (CSPÉ), la contribution au tarif special de solidarite (CTSS) et la contribution biomethane ont ete supprimees pour les consommations posterieures au 31 decembre 2015. Ces suppressions ont ete compensees a partir de 2016 par une redefinition de la taxe interieure sur la consommation finale d'electricite (TICFÉ) et une augmentation de la taxe interieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN). 33 Precisement, la CSPÉ initiale n'est pas une taxe mais une « contribution » Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 48/82 PUBLIÉ La TICFÉ a ete renommee « Contribution au Service Public de l'Électricite » ou CSPÉ. La TICFÉ/CSPÉ a ete etendue a l'ensemble des consommateurs d'electricite, les electro-intensifs beneficiant toutefois de taux reduits. Le financement des charges de service public de l'energie a egalement ete etendu a une part de la taxe interieure sur les produits energetiques (TICPÉ), qui porte sur les produits petroliers, et de la taxe interieure sur la consommation de charbon (TICC). A compter du 1er janvier 2016, le dispositif de soutien a l'eolien terrestre a evolue vers le dispositif de complement de remuneration mis en place par la loi relative a la transition energetique pour la croissance verte. Dans le cadre de ces contrats, l'electricite produite par les installations est vendue directement par le producteur sur le marche de l'electricite, la difference entre un tarif de reference fixe par arrete et le prix moyen du marche constate chaque mois est versee au producteur par ÉDF. Le surcout occasionne pour ÉDF lui est compense au titre des charges de service public de l'electricite (CSPÉ). A partir de 2017, un nouveau dispositif de soutien a ete mis en place sous la forme d'un complement de remuneration revise pour les installations de moins de 6 eoliennes. La duree des contrats a ete allongee a 20 ans afin de tenir compte de la duree de vie des eoliennes. Le niveau de tarif a ete fixe afin d'assurer une rentabilite normale des projets sur leur duree de vie. L'arrete fixant les conditions et les modalites de ces contrats a ete notifie a la Commission europeenne. Au cas particulier, ce mécanisme de garantie de rémunération du MWh conduit à ce que toute fiscalité nouvelle qui viendrait s'ajouter au coût de l'électricité produite est financée par l'État, qui n'a donc rien à y gagner. Certes, les tarifs annoncés sur l'éolien maritime dans les appels d'offres diminuent progressivement, mais cela reste encore loin des prix garantis, la garantie s'étalant sur toute la période de la concession (voir appels d'offres), securisant ainsi les producteurs sur le long terme, (20ans). Ainsi la derniere PPÉ s'appuie sur deux hypotheses de prix de ventes moyens de l'electricite produite par les principales filieres d'energie renouvelables en 2028, l'une haute a 56 /MWh, l'autre basse a 42 /MWh, pour determiner le niveau de soutien public au developpement de l'energie renouvelable. 2.3.4 Le rendement potentiel d'une fiscalité en ZEE, par extrapolation avec la fiscalité applicable en DPM Dans une etude de 201734, l'ADÉMÉ calculait, si on suppose le maintien a l'horizon 2050 d'un niveau et d'une forme de fiscalite locale sur les entreprises similaires a l'IFÉR et a la taxe sur les eoliennes maritimes (TÉM), que les recettes fiscales pour les collectivites locales concernees seraient en forte hausse sur la periode. D'une enveloppe de plus de 70 M en 2015, IFÉR et TÉM pourraient representer entre 645 M (scenario de reference) et 726 M (scenario maritime). Une penetration accrue de l'eolien en mer a un impact limite sur le montant global des recettes, mais voit la part provenant de la TÉM passer de 12% a 58%. La mission a choisi de batir plusieurs hypotheses, pour determiner le montant total des recettes issues de l'activite eolienne maritime au-dela de 2050 (avec une puissance installee de 50 GW). Élle a retenu l'idee que l'eolien pose ne concernera que le DPM (16 GW) et l'eolien flottant la ZÉÉ (34 GW) : 34 Filiere eolienne française : bilan, prospective et strategie (synthese) ­ septembre 2017. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 49/82 PUBLIÉ  la premiere hypothese reprend le tarif actuel de la TÉM en DPM de 17 227 et l'applique egalement en ZÉÉ. Les recettes annuelles se situeraient globalement à 860 M à terme selon les projections de la PPE. Élles representeraient environ 10 % du prix de production de l'energie. Élles se repartiraient entre 275 M pour le DPM (dont 50 % pour les collectivites territoriales, soit 138 M, et 35 % pour les pecheurs, soit 97 M) et 585 M pour la ZÉÉ. la seconde hypothese distingue le niveau de la TÉM en DPM (17 227 le MW) et en ZÉÉ (8 614 le MW). Les recettes annuelles se situeraient alors a 275 M en DPM, inchanges, et 293 M en ZEE, selon la proposition de la mission. la troisième hypothèse s'appuie, pour la taxe en ZEE, sur les deux tarifs existants dans le barème actuel pour les énergies électriques : o o Sur la base de 3 206 le MWI, les recettes annuelles seraient à terme de 109 M ; Sur la base de 7 700 le MWI, les recettes annuelles seraient à terme de 261,8 M. Ces hypotheses ne tiennent pas compte des recettes liees au transport de l'electricite, le nombre de plateformes RTÉ a terme n'etant pas connu de la mission. Pour autant, les premieres recettes ne seront recouvrees qu'en 2023 ou 2024 au mieux en DPM, et ne progresseront qu'au rythme des mises en service des parcs eoliens. Ainsi, sur la base des appels d'offres attribues (3 512 MW) essentiellement en DPM, le montant des prochaines recettes se situera a 60,5 M, dont 30 M pour les collectivites territoriales et 21 M pour les pecheurs. Recommandation 7. DGEC et DLF. Fixer le montant de la taxe sur les éoliennes maritimes en ZEE soit à un tarif cohérent avec les autres sources d'énergie électriques, soit à 50 % au plus du tarif retenu pour la taxe spéciale sur le domaine public maritime. Proposer un forfait propre aux postes électriques en mer. 2.4 Les fondements environnementaux et sociaux d'une répartition des recettes de la redevance Il importe desormais de determiner le besoin de financements annuel pour confirmer le niveau de la taxe en ZÉÉ. Le rapport du Grenelle de la Mer relatif aux « droits d'usage des mers, financement et fiscalite » du groupe n° 5 pilote par Jean-Michel CHARPIN, inspecteur general des finances, dont l'objet etait de definir les instruments susceptibles de financer une gestion soutenable des usages de la mer et du littoral, avait estime le besoin de financement supplementaire pour la mise en oeuvre de la strategie nationale pour la mer et le littoral « a 100 M pour les seules aires marines protegees, une fois la couverture de 20 % des eaux sous juridiction française atteinte » (estimation du 25 mars 2010). Cet ordre de grandeur doit aujourd'hui etre actualise pour tenir compte du champ plus vaste des besoins de financements que celui des seules aires marines protegees, sans oublier le lien necessaire avec l'impact des parcs eoliens sur le milieu maritime. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 50/82 PUBLIÉ La creation d'une redevance suscite des attentes multiples et contradictoires de nombre des interlocuteurs de la mission (2.4.1). Pour repondre aux attentes fortes des usagers et acteurs de la mer, il convient de retenir quelques principes, qui peuvent trouver leur origine dans la comparaison avec d'autres pays europeens proches, ou dans la legitimite des demandes au regard de l'impact de l'eolien sur le milieu maritime (2.4.2). Compte tenu de ces elements, la mission preconise de retenir trois grandes categories de besoins que la taxe ZÉÉ pourrait financer (2.4.3). 2.4.1 Les attentes des interlocuteurs relatives à la répartition du produit de la redevance sont fortes La mission a constate que : des sources de financement sont unanimement souhaitees, aux montants tres variables selon les acteurs et le plus souvent indetermines ; des besoins reels sont exprimes et des demandes d'affectations sont contradictoires entre les acteurs : pecheurs, acteurs de la biodiversite, directions centrales de l'État et collectivites territoriales, producteurs d'energie. S'agissant des pecheurs et de leurs organisations representatives (nationale et regionales), les motivations suivantes ont ete portees a la connaissance de la mission : le souhait d'obtenir une compensation pour la perte de recettes liee a l'impossibilite d'exploiter certaines zones de peche traditionnelles. La mission releve que les producteurs d'energie comme le gestionnaire du reseau indemnisent deja les pecheurs - de façon raisonnable et sur la base de calculs s'appuyant sur un organisme reconnu - dans la phase d'installation des eoliennes et des reseaux pour la perte de chiffre d'affaires, estimee entre 5 % et 10 % de l'activite d'un segment35. Én revanche, en phase d'exploitation, aucune compensation n'est prevue mais, contrairement a ce qui s'est passe pour les parcs de mer du nord, les prefets maritimes n'envisagent pas d'interdire les actions de peche dans les parcs eoliens, conçus pour favoriser le maintien de l'activite. La mission precise a cet egard que, a sa connaissance, dans les autres pays europeens disposant de parcs eoliens en exploitation en ZÉÉ, il n'existe pas de compensation en phase d'exploitation en faveur de la peche ; le souhait appuye par la DPMA et les DIRM que la filiere peche soit accompagnee dans sa transformation ecologique par des mesures collectives (connaissances halieutiques, investissements dans une motorisation moins carbonee, structuration de la filiere). Ces revendications sont temperees par trois categories de critiques : les premieres portent sur l'importance des aides deja accordees aux pecheurs (exoneration de TICPÉ sur le gasoil ­ 697 M y compris le transport maritime), les secondes sur la sous-consommation des credits du FÉAMP (588 M sur cinq ans), les dernieres sur l'importance des recettes a venir au regard des capacites de gestion 35 Source : RICÉP Nantes Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 51/82 PUBLIÉ des structures administratives en place et des budgets geres (triplement pour les seuls parcs deja programmes sur le DPM). S'agissant des acteurs de la biodiversite, les besoins exprimes sont de deux natures : l'amelioration de la connaissance du milieu marin et l'elaboration d'un État des lieux initial avant l'installation des eoliennes (la DPMA cite un budget de 5 M pour une etude d'impact relative aux cetaces, la DÉB une premiere tranche de 450 000 pour une etude sur les « effets cumules » sur 7 parcs en Manche et en Atlantique, ou encore un budget de 2,5 M pour le projet Migralion lie a la pose de parcs en Mediterranee) ; la gestion courante de la biodiversite du milieu marin (voir les documents strategiques de façade - DSF, et les plans d'action pour le milieu marin - PAMM). L'OFB souhaite conserver le benefice de l'affectation totale prevue en ZÉÉ par l'article 27 de l'ordonnance de 2016. L'etablissement cite de nombreux besoins : sites Natura 2000, recherches avec l'IFRÉMÉR (le programme Mediterranee coute 4 M), transition ecologique des industries marines (avec l'ADÉMÉ), dont la peche. Le rapport sur les aires marines protegees de 201936, dont les donnees sont a actualiser, soulignait l'insuffisance des moyens consacres a la biodiversite des aires marines protegees (40 M), a l'origine de la proposition d'affectation prevue par l'ordonnance de 2016. Certains lui contestent ce benefice au regard du prisme « aires marines protegees » non generaliste de l'OFB et de son faible investissement au benefice de la mer. Én tout État de cause, les moyens des aires marines protegees françaises sont un sujet bien identifie a fortiori dans le contexte de l'augmentation des superficies protegees37 au titre de la strategie nationale pour la biodiversite (SNB)(cf mission en cours CGÉDD n°013910 relative aux moyens des aires protegees françaises). S'agissant de l'État, les besoins s'expriment a differents niveaux : une mise en perspective necessaire avec la politique maritime integree de l'État (documents strategiques de façade, plans d'action pour le milieu marin) et les besoins non satisfaits par les credits budgetaires actuels, compte tenu de la superficie concernee (11 millions de km²). Les seuls documents de programmation sont les documents strategiques de façade. L'entretien realise avec le directeur interregional de la DIRM NAMO montre que les analysesrisques peche, qui mesurent l'impact des activites de peche maritime sur les habitats et les especes applique a une flottille sur une zone de protection forte (ZPF) donnee, estiment le cout a 200 000 par zone. La DIRM NAMO disposant de 50 ZPF, le cout total est de l'ordre de 10 M sur 5 ans, soit 2 M par an. Éxtrapole a l'ensemble de l'activite maritime de metropole, le besoin global est donc de 22 M sur 5 ans ; Bilan 2019 de la strategie nationale pour la creation et la gestion des aires marines protegees ­ rapport d'evaluation de VINCÉNT JOLIVÉT & ANAI MANGO (ACTÉON) ­ SYLVIÉ IRIS (MC2) Juillet 2019 36 Avec la strategie nationale de creation d'aires protegees (SCAP), declinaison de la strategie nationale pour la biodiversite 37 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 52/82 PUBLIÉ  la legitimite que lui confere son role en ZÉÉ (droits souverains), mais aussi ses devoirs en matiere de securite et de sauvetage en mer, de gardien de la biodiversite, incite l'État a revendiquer le pilotage des ressources issues de la redevance via le fonds dedie prevu au decret de 2012. On rappellera que depuis la loi ÉSSOC, l'État peut realiser l' etat initial38 de la zone retenue. La DÉB cite egalement, parmi les besoins immediats, celui de capitalisation des connaissances et de bancarisation des donnees, dont le marche informatique cadre est superieur a 10 M. S'agissant des collectivites territoriales, l'association representative des elus du littoral souhaite l'existence d'un fonds dedie en vue de realiser, via les regions ou les ÉPCI, des investissements importants sur le littoral et les ports. Pour autant, aucun argument ne justifie cette position, puisque les inconvenients visuels seront moindres (voire inexistants) depuis la cote, qu'elles disposent deja de 50 % du produit a venir de la redevance en DPM et que ces collectivites n'ont aucune legitimite juridique au-dela des 12 miles. S'agissant enfin des producteurs d'electricite, leur preoccupation porte sur la competitivite de leur production, comparee a d'autres sources d'energie. C'est le niveau de la taxe qui inquiete particulierement les representants de la profession, qui souhaitent se voir appliquer une redevance au MWh produit, plus proche de celle appliquee au nucleaire par exemple. La question d'une restitution d'une partie de la taxe aux exploitants en reduisant le taux de la redevance est posee. A l'inverse, un taux de 17 227 tel que celui propose pour le DPM fournirait les moyens de financer les besoins immenses des territoires ultramarins, qui constituent la majorite des 11 millions de km² de ZÉÉ et qui n'accueilleront pas d'eoliennes a ce stade. Dans tous les cas, la mission ne dispose pas d'elements chiffres cumules et budgetes permettant de dimensionner pour l'avenir la redevance correspondante. Élle a recueilli des ordres de grandeurs des depenses effectuees ainsi par la direction de l'eau et de la biodiversite (DÉB) et la DGÉC pour effectuer les analyses benthiques prealables au lancement des nouveaux appels d'offres des parcs eoliens en ZÉÉ mais sans pouvoir se projeter pour l'avenir en vue de definir le montant du besoin reel. De meme pour ce qui concerne les travaux effectues dans le cadre d'un projet de recherche confie par la DPMA a l'IFRÉMÉR sur l'evitement des mammiferes marins par les engins de peche, un ordre de grandeur a ete donne qui ne permet pas de donner des indications sur les besoins reels a venir. Au total, s'il fallait fournir un ordre de grandeur, les besoins de financement cites sont importants : la transformation de la filiere peche sur longue periode pourrait etre financee par la taxe en DPM, dont les recettes a terme seraient de l'ordre de 97 M/an ; le cout des etudes en matiere de biodiversite, y compris celles relatives aux États des lieux prealables a l'installation des parcs, serait de l'ordre de 10 M par an, auxquels s'ajoutent le cout des applications informatiques, des bases de donnees et de leur maintenance ; la protection de la biodiversite en rythme annuel necessite en mer des moyens humains mais aussi des investissements en navires et materiels importants ; Art. L. 181-28-1.-I.-Pour les installations de production d'energie renouvelable en mer et leurs ouvrages de raccordement aux reseaux publics d'electricite, sont applicables les dispositions suivantes : 38 « 1° Tout ou partie de l'etude d'impact peut etre realisee et mise a disposition des maîtres d'ouvrage par le ministre charge de l'energie ; Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 53/82 PUBLIÉ  la securite et la surete en mer a la charge de l'État necessitent egalement des moyens humains et des materiels. La mission considere que les besoins récurrents sont compatibles avec un niveau de recettes de l'ordre de 109 M en rythme annuel à terme (tarif de 3 206 le MWI), mais pourraient être supérieurs en y intégrant les besoins de l'outre-mer. 2.4.2 La cohabitation et le partage des espaces entre les usagers de la mer, un enjeu social et d'acceptabilité 2.4.2.1 La création d'une taxe en ZEE est un élément important de l'acceptabilité des projets éoliens en mer Selon la plupart des interlocuteurs, si la creation d'une taxe n'est pas une obligation, son absence etant favorable aux consommateurs d'electricite, on ne peut l'eviter pour des raisons d'acceptabilite et de soutien a la biodiversite. La taxe participe en effet a l'acceptabilite des projets. La question de la transposition de la taxe DPM en ZÉÉ est posee. Én DPM, il s'agit essentiellement de financer d'une part les collectivites locales et de compenser la nuisance visuelle dont elles sont victimes, d'autre part les pecheurs qui subissent un manque a gagner. Én ZÉÉ, il s'agit d'assurer la redistribution de la taxe vers les usagers de la mer directement concernes et de compenser l'impact des parcs sur la biodiversite marine. L'affectation aux collectivites locales a moins de raison d'etre (exemple du projet normand, a 40 km des cotes). Les eoliennes en mer (posees et flottantes) presentent des enjeux environnementaux lies a la biodiversite des sites d'implantation, avec principalement des impacts sur la biodiversite marine (mammiferes marins, fonds marins) en phase de construction (l'eolien pose etant plus impactant que le flottant a ce titre) et des impacts principalement sur l'avifaune en phase d'exploitation et des impacts paysagers plus ou moins importants en fonction de l'eloignement des parcs de la cote. Il existe egalement des conflits d'usages avec la peche professionnelle et les plaisanciers. L'ensemble de ces enjeux est encadre par la reglementation du Code de l'environnement relatif a l'autorisation environnementale. Le comite interministeriel de la mer (CIMer) de 2019 prevoit que les futures plateformes en mer, realisees et financees par RTÉ dans le cadre des appels d'offres de l'État, « devront etre multi-usages » et faire l'objet d'une co-construction avec les territoires pour favoriser les co-usages en mer, mieux connaître les milieux marins et l'impact des energies marines renouvelables sur les ecosystemes ». Une telle demarche sera menee sur la façade Manche est- mer du Nord, en lien avec les projets lances dans le cadre de la PPÉ. Ces reflexions pourront inclure la possibilite de raccorder un site d'essais ou d'experimentation a la plateforme en mer, le cas echeant pour de nouvelles energies renouvelables en mer, gere par un tiers. Le partage des espaces a conduit a la mise en place d'un debat public en amont des projets et a la planification, le cadre reglementaire favorisant une cohabitation des usages dans la ZÉÉ. Ceci s'est traduit dans les documents strategiques de façades (DSF), qui doivent permettre de positionner les ÉMR au mieux, bien que restant encore approximatifs avec la « carte des vocations » qui consacre des espaces tres importants a ces projets de developpement eoliens. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 54/82 PUBLIÉ Dans tous les cas, une affectation unique du produit de la taxe à la seule thématique de la biodiversité, via l'OFB est incompatible avec la multiplicité des usages. 2.4.2.2 Quelques principes évoqués lors des entretiens La mission retient des premiers entretiens realises quelques principes qui peuvent fonder ou non une politique de repartition des financements : une indemnisation directe des usagers pecheurs ou OP (organisation de producteurs) et non des comites professionnels (deja une realite par RTÉ et les porteurs de projets) n'est pas possible pour l'affectation de la redevance, qui pourrait etre consideree au niveau europeen comme une subvention d'État ; une absence de legalite et de legitimite des collectivites quelles qu'elles soient en ZÉÉ, et a l'inverse une legitimite de l'État que lui confere la convention de Montego Bay. Én effet, l'État est le seul a disposer d'une souverainete en matiere d'exploitation, et le seul responsable audela de la limite des 12 milles de la mer territoriale ; « L'eau de mer finance l'eau de mer » (la Mer finance la Mer) a l'image des agences de bassin (l'eau finance l'eau). Cette position souvent citee est davantage un principe politique, soustendu par la faiblesse des moyens budgetaires disponibles pour les besoins du milieu marin. 2.4.3 Quatre catégories de besoins liées à l'impact des parcs éoliens en mer semblent légitimes Pour la mission, la redevance ne peut etre justifiee par une compensation des usagers car, si la mer en ZÉÉ appartient a tous, sa privatisation n'est pas legitime, hors le cas des États, selon la convention de Montego Bay. Én revanche, elle peut etre une contribution assise sur l'exploitation de ressources naturelles en vue de corriger les effets negatifs de l'implantation des parcs eoliens en mer et de financer les services rendus par l'État (securite, connaissances et recherche marine...). Il ressort des entretiens quelques besoins lies a l'impact de l'activite eolienne en mer, que la mission estime legitimes et qu'elle a regroupe en quatre categories : la protection de la biodiversité marine (approfondissement de la connaissance des milieux et mesures de protection de la biodiversite en gestion). Ces besoins primordiaux sont exprimes par les administrations centrales et les acteurs de la biodiversite, et concernent les operateurs de la recherche (Ifremer, IRD, Cerema,...) et de la protection de la biodiversite (OFB) ; la sécurité et la sûreté maritime, assuree principalement en ZÉÉ par l'État, qui mobilise des moyens d'intervention (le financement des moyens d'intervention en mer dont la SNSM, des PAMM, etc ...) ; la nécessaire transformation de la filière pêche, impactee par la reduction de ses zones d'usage, et devant faire face a la decarbonation des activites ; enfin, le développement du co-usage (sa planification et le financement des innovations et de la recherche et developpement associees), propre a faciliter une meilleure prise en compte des pratiques des multiples usagers de la mer en ZÉÉ comme en DPM. La prise en compte de ces quatre categories semble a la mission de nature a favoriser l'acceptabilite des projets de parcs eoliens en mer, pour peu que l'affectation des fonds soit transparente. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 55/82 PUBLIÉ A cet egard, la mission n'est pas favorable a une affectation precise d'une quote-part de la redevance a chacune des grandes categories d'acteurs, comme c'est le cas en DPM, car cette pratique cree des rentes de situation et nuit a la souplesse d'un dispositif appele a durer, pour lequel les priorites evolueront au fil du temps. La creation d'un fonds dedie est appelee de leurs voeux par certains acteurs et pose la question de son mode de gouvernance. Recommandation 8. MTE (DGEC, DEB, DPMA, DAM) et MEF (DLF- DB). Dédier les recettes de la taxe sur les éoliennes en mer en ZEE à quatre catégories de dépenses : la protection de la biodiversité marine, la sécurité et la sûreté maritime, la transformation de la filière pêche et le développement du co-usage. Ne pas inclure les collectivités territoriales dans les bénéficiaires de cette taxe. 2.5 La gestion de la taxe en ZEE doit être souple sur le temps long 2.5.1 La gestion de la taxe en ZEE doit être souple Selon les choix retenus par le Gouvernement, le montant de la taxe en ZÉÉ, comme en DPM, sera significatif a long terme. Si les recettes servent effectivement au financement de la biodiversite marine, a la securite et la surete maritimes, a la transformation de la filiere peche et au developpement du cousage, il conviendra de tenir compte de plusieurs besoins en gestion : en matiere de biodiversite marine, realisation d'etudes en amont des autorisations de parcs nouveaux, gestion courante de la biodiversite en rythme de croisiere (moyens materiels et humains) ; en matiere de securite et de surete, montee en puissance progressive des surfaces occupees par des parcs eoliens, accompagnement de la maintenance des parcs par les industriels en mer ; en matiere de transformation de la filiere peche, definition des strategies de transformation, accompagnement et investissements ; en matiere de co-usage, definition precise des usages et de leurs frottements, mais aussi des solutions pertinentes voire des innovations souhaitables, realisation d'experimentations. Ces differents elements necessiteront des enveloppes financieres differentes selon les periodes, et pourront conduire a privilegier telle ou telle action selon l'opportunite et le calendrier. Par ailleurs, la mission constate aujourd'hui l'importance du montant des prelevements qui seront issus de la future redevance DPM au benefice des organisations de pecheurs, de meme que les difficultes a utiliser les credits existants (FÉAMP) ou a monter des projets « verts ». Sans remettre en cause l'affectation deja prevue pour la taxe en DPM, elle preconise donc que l'ensemble des recettes issues de la taxe ZÉÉ soit regroupe au sein d'une meme enveloppe, dont la gestion serait assuree par l'État, sans qu'une repartition entre les quatre categories de depenses ne soit actee. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 56/82 PUBLIÉ 2.5.2 Les scénarios possibles d'inscription des recettes : budget général, taxe affectée ou création d'un fonds dédié Trois options principales sont possibles quant a l'inscription des recettes : l'inscription au budget general de l'État des produits de la nouvelle taxe n'offre pas de visibilite quant a la reconnaissance d'une forme de « compensation », et pose la question de l'acceptabilite des parcs eoliens en mer. Cette option gagnerait en credibilite si elle s'accompagnait de l'annonce d'un plan de soutien en faveur de la mer, accompagne d'un budget equivalent aux recettes de la taxe speciale, reparti entre les ministeres concernes par la mise en oeuvre de la politique annoncee, declinee en actions concretes chiffrees. l'affectation budgetaire des produits de la taxe a un ou plusieurs acteurs selon les categories de depenses programmees, dans l'esprit de ce qui sous-tend la taxe DPM, se heurte ici au caractere evolutif dans le temps des besoins selon les categories, et donc a une affectation selon un pourcentage fige a tel ou tel operateur. Élle conduirait, comme la mission le constate pour la taxe en DPM, a des ajustements successifs de repartition, alors meme qu'aucune recette n'a encore ete encaissee. la creation d'un fonds dedie, sur le modele de celui qui existait pour la taxe DPM, apporterait la souplesse necessaire, pour peu que la gouvernance soit simple et robuste et son pilotage operationnel et transparent. Ce scenario correspond aux demandes de la majorite des personnes rencontrees (administrations centrales operationnelles en tete). Seul un fonds dedie aux activites maritimes pouvant etre alimente de façon perenne et a long terme, pilote par une gouvernance interministerielle (DAM, DÉB, DPMA, DB...) serait de nature a fournir au « secteur maritime » une capacite d'action que ces ministeres n'ont pas alors meme que les developpements de l'economie maritime sont exponentiels et les besoins de regulation en consequence. La mission a exclu la creation d'un compte d'affectation speciale car les conditions de mise en oeuvre ne sont pas remplies. La LOLF oblige a ce qu'il y ait une "relation directe, par nature" entre la recette et la depense (exemple du bonus / malus pour les vehicules, avec un desequilibre constant entre les deux). Par ailleurs, la Cour des comptes proposait, dans ses notes d'analyse de l'execution budgetaire (NÉB) portant sur 2019, le recentrage, la fusion ou la suppression de budgets annexes et de comptes speciaux des lors que la nature des depenses ne necessite pas de derogation aux regles budgetaires et comptables de droit commun. La loi de finances pour 2020 a constitue une etape dans le mouvement de reintegration de comptes speciaux dans le budget general de l'État. Cette evolution s'est poursuivie en 2021 : la loi de finances pour 2020 a effectivement reintegre dans le budget de l'État, a partir du 1er janvier 2021, le compte d'affectation speciale Transition energetique dans le prolongement des analyses de la Cour. La mission recommande donc la création d'un fonds sans personnalité juridique dédié aux dépenses consécutives à l'impact des parcs éoliens en ZEE sur le secteur maritime, financé par l'affectation des recettes de la taxe spéciale sur la production et le transport d'énergie en ZEE. La mission a conscience que l'affectation d'une taxe d'une part, la creation d'un fonds sans personnalite juridique d'autre part doivent, selon les recommandations de la Cour des comptes et du Conseil des prelevements obligatoires (CPO), rester des exceptions. Derogatoire au principe budgetaire d'universalite, la fiscalite affectee presente neanmoins, selon le Conseil des prelevements obligatoires, quatre caracteristiques : elle est soit une imposition de toutes Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 57/82 PUBLIÉ natures, soit une contribution rendue obligatoire par un acte legislatif ou reglementaire ; elle est affectee a une entite, dotee ou non de la personnalite morale, et non directement au budget general de l'État ; elle finance une mission d'interet general ; sa suppression ou son remplacement par une dotation budgetaire sont possibles. Én 2019, on comptait 293 taxes affectees pour un rendement total de 276 Md. Ces constats ont conduit en 201839 le Conseil des prelevements obligatoires a preconiser un meilleur encadrement des taxes affectees. Le Conseil soulignait que « la derogation au principe d'universalite que constitue l'affectation d'une taxe a un operateur ne se justifie que si elle est fondee sur un motif d'utilite et d'efficacite qui doit pouvoir etre demontre et encadre ». Le Conseil citait l'etablissement d'un lien entre les ressources affectées et l'activité ainsi financée de l'entité, afin notamment d'améliorer l'acceptabilité de l'imposition. La mission constate d'une part que l'acceptabilité du développement des éoliennes en mer en ZEE comme en DPM passe par la création d'une taxe, pour autant d'autre part qu'elle soit affectée en contrepartie à la compensation des impacts des parcs éoliens concernés. S'agissant de la creation d'un fonds sans personnalite juridique (FSPJ)40, si leur recours est par principe proscrit par la Cour des comptes, c'est davantage l'absence de transparence vis-a-vis du Parlement qui est critiquee 41 . Pour renforcer l'unite et l'universalite du budget de l'État, la Cour propose ainsi de completer le champ des missions budgetaires, en ajoutant aux credits budgetaires l'ensemble des moyens concourant au financement des politiques publiques, et de conduire une revue systematique des dispositifs de financement derogatoires pour evaluer leur efficience et leur necessite42. La gestion du Fonds de prevention des risques naturels majeurs (FNPRN), dit « Fonds Barnier », cree par la loi n° 95-101 du 2 fevrier 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement s'est ainsi accompagnee d'un rapport annuel annexe au projet de loi de finances, permettant d'ameliorer l'information du Parlement. Il semble donc possible de créer un fonds sans personnalité juridique dont les ressources proviendraient pour la ZEE d'une taxe affectée. Ce fut d'ailleurs le cas lors de la creation de la taxe sur les eoliennes maritimes en DPM, qui s'est accompagnee de celle d'un fonds national de compensation de l'energie eolienne en mer, aujourd'hui abroge, compte tenu de l'affectation expresse d'un pourcentage fixe a chacun des beneficiaires designes, rendant le passage par un fonds inutile. 39 Conseil 40 Les des prelevements obligatoires, Les taxes affectees : un instrument a mieux encadrer, 2018. fonds sans personnalite juridique, dits "FSPJ", sont des vehicules financiers controles par l'État, mais geres par des tiers. Souvent crees par la loi, ils reçoivent des moyens financiers qui sont frequemment des recettes affectees et permettent a l'État de "sanctuariser" les depenses pour certaines politiques publiques. 41 Selon la Cour des comptes, 154 fonds ont ainsi ete crees dans les champs de quasiment tous les ministeres : fonds d'accompagnement vers le logement, fonds national pour la societe numerique, fonds de la gestion des risques en agriculture...45 % d'entre eux ayant ete crees par une loi, 10 % par decret, les autres par une simple convention avec l'etablissement gestionnaire. La CDC, la BPI et la CCR gerent a elles seules 86 % des fonds. 42 Finances publiques : pour une reforme du cadre organique et de la gouvernance, Cour des comptes, 18/11/2020. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 58/82 PUBLIÉ 2.5.3 La gouvernance et la gestion d'un fonds dédié Ce fonds pourrait servir d'exemple43 a la creation d'un « fonds national d'accompagnement de l'energie eolienne en mer44 » relatif a la ZÉÉ, alimente par la nouvelle redevance assise sur la production et le transport d'energie eolienne en ZÉÉ, dont certaines modalites pourraient etre reprises : son objet serait de financer des projets concourant a la protection de la biodiversite marine, a la securite et a la surete maritime, a la transformation de la filiere peche et au developpement du co-usage ; sa gouvernance pourrait etre assuree par une commission nationale, dont la composition serait fixee par arrete conjoint des ministres charges de la mer, de la transition ecologique, de l'energie et de la peche maritime. Élle comprendrait a minima des representants du ministre charge de la mer, du ministre charge de l'ecologie, du ministre charge du budget et du ministre charge de la peche maritime. Composee d'un maximum de dix membres, elle accueillerait egalement les representants des quatre composantes visees ci-dessus ; enfin, les fonds seraient affectes a l'Agence de services et de paiement (ASP), qui aurait en charge le paiement des porteurs de projet selectionnes. Recommandation 9. MTE MIN MER (DGEC DAM) et DB. Privilégier la création d'un fonds sans personnalité juridique pour la gestion des recettes de la taxe sur les éoliennes maritimes en zone économique exclusive(ZEE) et sous coordination. 43 Selon la Cour des comptes, 154 fonds ont ainsi ete crees dans les champs de quasiment tous les ministeres : fonds d'accompagnement vers le logement, fonds national pour la societe numerique, fonds de la gestion des risques en agriculture...45 % d'entre eux ayant ete crees par une loi, 10 % par decret, les autres par une simple convention avec l'etablissement gestionnaire. La CDC, la BPI et la CCR gerent a elles seules 86 % des fonds. 44 Voir la redaction du decret n°2012-103 du 27 janvier 2012 relatif a l'utilisation des ressources issues de la taxe instituee par l'article 1519 B du Code general des impots. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 59/82 PUBLIÉ Conclusion Aux termes de ses travaux, la mission considere le potentiel du deploiement de champs eoliens en ZÉÉ comme une reelle opportunite pour la transition energetique, mais aussi une opportunite economique et industrielle pour la France. Sa realisation supposera de disposer d'un cadre juridique adapte a ces nouvelles technologies experimentales, toujours en evolution, notamment les eoliennes flottantes. La facilite que confere d'emblee une autorisation unique en ZÉÉ devra etre saisie, et la reglementation maritime traditionnelle devra etre ajustee aux nouvelles realites operationnelles. A cet egard, pour que le PRÉMAR puisse exercer ses responsabilites de coordination, il serait souhaitable de mettre a sa disposition formellement les services competents (DDTM et DRÉAL). Énfin, les possibilites de taxer la production d'energie en ZÉÉ impliquent de se detacher de la situation actuelle en mer territoriale, qui n'est pas adaptee. Én effet, a terme, les pistes evoquees par la mission sont susceptibles de susciter une interrogation sur la pertinence du regime fiscal applicable a l'eolien sur le domaine public maritime. Le levier fiscal contribue alors a remettre, a travers les ÉMR, le monde maritime dans les priorites des politiques publiques de long terme en matiere d'energie et d'environnement. Pierre Deprost Antoine Pichon Jean-François Landel Inspecteur general des finances Denis Mehnert Administrateur civil hors classe Inspecteur de l'administration du developpement durable Administrateur en chef des affaires maritimes Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 60/82 PUBLIÉ Annexes Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 61/82 PUBLIÉ 1 Lettre de mission Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 62/82 PUBLIÉ Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 63/82 PUBLIÉ Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 64/82 PUBLIÉ 2 Note fiscale de la direction des affaires juridiques du ministère de la transition écologique 2019- AJET4 EB Imposition des éoliennes en mer en ZEE Il est projeté de permettre l'installation de parcs éoliens en mer en zone économique exclusive (ZEE). Vous envisagez d'instituer une taxe pour l'exploitation de ces éoliennes. Dans ces circonstances, vous souhaiteriez savoir, en premier lieu, s'il est possible d'instituer une nouvelle taxe sur les éoliennes en mer situées en zone économique exclusive (1), et en second lieu, dans quelle mesure le principe d'égalité devrait être pris en compte lors de la création de cette taxe (2). 1. L'instauration d'une taxe sur les éoliennes en mer situées en ZEE au regard des dispositions internationales et des normes qui les transposent en droit interne La Convention sur le droit de la mer, signée le 10 décembre 1982 à Montego Bay, a notamment pour objectif de délimiter et de réglementer les différents espaces maritimes. Cette Convention vise également à protéger et préserver le milieu marin (prévenir et réduire les pollutions). Son article 55 définit la zone économique exclusive comme « une zone située au-delà de la mer territoriale et adjacente à celle-ci, soumise au régime juridique particulier établi par la présente partie, en vertu duquel les droits et la juridiction de l'État côtier et les droits et libertés des autres États sont gouvernés par les dispositions pertinentes de la Convention ». Son article 56 confère aux États membres, dans la zone économique exclusive, « des droits souverains aux fins d'exploration et d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques (...) ainsi qu'en ce qui concerne d'autres activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie à partir d'eau, des courants et des vents ». L'article 60 précise que « (...) L'État côtier a juridiction exclusive sur ces îles artificielles, installations et ouvrages, y compris en matière de lois et règlements douaniers, fiscaux, sanitaires, de sécurité et d'immigration ». Ces stipulations consacrent expressément l'existence de « droits souverains » des États, dans les domaines limitativement visés, parmi lesquels figure la production d'énergie à partir des vents. Il peut être déduit de ces dispositions que les États disposent, notamment, du droit de créer une nouvelle taxe, à la condition que celle-ci soit liée à une telle activité. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 65/82 PUBLIÉ Cette analyse est confirmée par la jurisprudence du droit de l'Union européenne. Dans une procédure préjudicielle qui avait pour objet les modalités de calcul de la taxe sur la valeur ajoutée due sur les coûts de fourniture et de pose d'un câble sous-marin entre deux États membres, la Cour de justice des communautés européenne (devenue cour de justice de l'Union européenne), a considéré, en se référant à la convention dite de Montego Bay, que « la souveraineté de l'État côtier sur la zone économique exclusive ainsi que sur le plateau continental n'est que fonctionnelle et, en tant que telle, elle est limitée au droit d'exercer les activités d'exploration et d'exploitation prévues aux articles 56 et 77 de la convention sur le droit de la mer » (29 mars 2007, n° C-111/05). Dans ses conclusions, l'avocat général avait, quant à lui, précisé, sur ce point, qu' « il pourrait être également envisageable qu'un État membre décide de taxer l'opération en cause pour la partie du câble se trouvant dans sa zone économique exclusive ou son plateau continental, puisqu'il peut aussi y exercer des droits souverains, bien que plus limités, notamment en matière d'exploitation des fonds marins et de leur sous-sol » (conclusion de M. Philippe Léger présentées le 14 septembre 2006). L'application d'une taxe en zone économique exclusive avait ainsi été expressément envisagée, sous la seule réserve de la limite fonctionnelle liée aux activités mentionnées à l'article 56 de la convention, précité. Les stipulations résultant de la Convention de Montego Bay ont été reproduites en droit interne. Prise notamment en application de la Convention dite « de Montego Bay »45, l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française a pour objet de rassembler, d'harmoniser et de mettre à jour les dispositions relatives aux espaces maritimes. Cette ordonnance a également vocation à délimiter les principaux espaces maritimes, et à consolider les dispositions relatives à l'exploration et à l'exploitation dans la zone économique exclusive (ci-après ZEE) et sur le plateau continental. 45 Il convient de rappeler que le droit international de la mer distingue : - la mer territoriale, dont la largeur ne peut exceder 12 milles marins a partir des cotes, et ou la souverainete de l'État cotier est entiere (partie II de la convention de Montego Bay) ; - la zone economique exclusive (ZÉÉ) qui, lorsqu'elle est instituee, s'etend jusqu'a 200 milles marins des cotes, et ou l'État cotier dispose notamment de droits souverains en vue de l'exploration, de l'exploitation, de la conservation et de la gestion des ressources naturelles des eaux surjacentes, des fonds marins et de leur sous-sol et a juridiction en ce qui concerne la protection et la preservation du milieu marin (partie V de la convention de Montego Bay) ; - le plateau continental, qui comprend les fonds marins et leur sous-sol sur toute l'etendue du prolongement naturel du territoire terrestre de l'État cotier jusqu'au rebord externe de la marge continentale, dans la limite de 350 milles marins, ou jusqu'a 200 milles marins des cotes lorsque le rebord externe de la marge continentale se trouve a une distance inferieure (ce qui est le cas en Mediterranee). Dans cette zone, les droits exclusifs d'exploration et d'exploitation de l'État cotier se limitent aux ressources des fonds marins et de leur sous-sol (partie VI de la convention de Montego Bay). Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 66/82 PUBLIÉ Son article 12 reprend les termes de l'article 56 de la Convention précitée, et dispose que : « La République exerce, dans la zone économique exclusive, des droits souverains en ce qui concerne l'exploration, l'exploitation, la conservation et la gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, des eaux surjacentes jusqu'aux fonds marins, des fonds marins et de leur sous-sol, comme en ce qui concerne les autres activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d'énergie. Dans la zone économique exclusive, les autorités françaises exercent en outre les compétences reconnues par le droit international, relatives à la construction, la mise en place, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations ou d'ouvrages, à la protection et la préservation du milieu marin, et à la recherche scientifique marine. ». L'article 33 de l'ordonnance prévoit, quant à lui, que : « En matière douanière, les produits extraits du plateau continental ou de la zone économique exclusive sont considérés comme extraits d'une nouvelle partie du territoire douanier prévu par l'article 1er du Code des douanes. Les mêmes produits doivent, pour l'application de la législation fiscale, être considérés comme extraits du territoire français métropolitain ». Les dispositions de cette ordonnance n'excluent donc pas davantage la possibilité de créer une taxe sur les éoliennes maritimes en zone économique exclusive. En faisant référence à l'application de la « législation fiscale » aux produits extraits de la zone économique exclusive, les dispositions précitées de l'article 33 impliquent, au contraire, la possibilité d'une imposition applicable aux activités exercées en ZEE. Il convient, en outre, de relever que l'article 27 de l'ordonnance n° 2016-1687 précitée énonce que « Les activités soumises à autorisation en application du présent chapitre exercées sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive sont assujetties au paiement d'une redevance annuelle au profit de l'Agence française pour la biodiversité mentionnée à l'article L. 131-8 du Code de l'environnement ». Cette redevance, qui a pour objectif de compenser les atteintes portées à la biodiversité dans ces zones, est fixée, en application de l'article 12 du décret n° 2013-611 précité, par l'autorisation d'exercer une activité dans ces zones maritimes. L'existence même de cette redevance confirme la possibilité pour l'État d'instituer un prélèvement obligatoire pour des activités exercées en ZEE. Cette création appelle toutefois la réserve suivante. L'article 36 de l'ordonnance n° 2016-1687 précitée dispose que : « Les impositions mentionnées à la deuxième partie du livre Ier du Code général des impôts46 et perçues au profit des collectivités territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le 46 La taxe sur les eoliennes maritimes prevue a l'article 1519 B du Code general des impots fait partie des impositions prevues a l'article 36 precite. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 67/82 PUBLIÉ plateau continental ni en zone économique exclusive, à l'exception des contributions indirectes prévues au chapitre II du titre »47. Par ailleurs, l'article 1635 quinquies du Code général des impôts prévoit que : « Les impositions mentionnées à la présente partie et perçues au profit des collectivités territoriales et de divers organismes, ne sont pas applicables sur le plateau continental ni dans la zone économique exclusive, à l'exception des contributions indirectes prévues au chapitre II du titre III. À l'exception de la taxe prévue par l'article 1519 B, ces impositions ne sont pas applicables aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures et la mer territoriales. » Dès lors, si vous envisagiez que la taxe sur les éoliennes en mer situées en ZEE soit perçue au profit des collectivités territoriales, il conviendrait, le cas échéant, d'adapter ces dispositions. 2. L'instauration d'une taxe sur les éoliennes situées en ZEE au regard du principe d'égalité devant l'impôt Les parcs éoliens situés sur le DPM éoliennes sont d'ores et déjà soumis à une taxe sur les éoliennes en mer. Cette taxe a été instituée par l'article 76 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 qui a introduit les articles 1519 B et 1519 C au sein du Code général des impôts, lesquels ont été précisés par le décret n° 2008-851 du 26 août 2008 relatif aux conditions de répartition de la taxe annuelle sur les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situés dans les eaux intérieures ou la mer territoriale48. L'article 1519 B du Code général des impôts prévoit à ce titre que cette taxe est due par les « installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriales », aux éoliennes qui seraient situées en zone économique exclusive. Cette taxe annuelle, instituée au profit des communes et des usagers de la mer, est acquittée, tous les ans, par l'exploitant de l'unité de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent. Le produit de la taxe est affecté au fonds national de compensation de l'énergie éolienne en mer qui est notamment attribué à 50 % au profit des communes littorales d'où les installations sont visibles. 47 Ce chapitre est relatif a la garantie des matieres d'or, d'argent et de platine dans le cadre des impositions perçues au profit de certains etablissements publics et d'organismes divers. 48 Cette taxe s'est inspiree du dispositif mis en place pour l'imposition forfaitaire des pylones prevue par l'article 1519 A du Code general des impots. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 68/82 PUBLIÉ - Eu égard à l'existence de cette taxe applicable aux éoliennes implantées dans le DPM, vous vous interrogez sur l'application du principe d'égalité à la création d'une taxe applicable aux éoliennes implantées en ZEE. Le principe d'égalité devant l'impôt comporte deux branches, d'une part le principe d'égalité devant la loi fiscale et d'autre part, le principe d'égalité devant les charges publiques. Le principe d'égalité devant la loi fiscale, garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 178949 implique que des situations identiques soient régies par des règles semblables. Ainsi, le législateur ne peut traiter différemment des personnes placées, au regard de l'objet de la loi, dans une situation identique. Ce principe ne s'oppose pas, en revanche, à ce que le législateur fixe des règles différentes à l'égard de personnes se trouvant dans des situations différentes50. La loi peut déroger à ce principe d'égalité pour des motifs d'intérêt général à la condition, toutefois, que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit51. Dans sa grille d'analyse, le Conseil constitutionnel recherche, afin de les identifier précisément, les spécificités de la situation examinée pour déterminer si la différence de traitement peut être justifiée par une différence de situation en rapport direct avec l'objet de la loi. Monsieur Olivier Fouquet, président honoraire de la section des finances du Conseil d'État, souligne à cet égard que « lorsqu'il est saisi du principe d'égalité devant l'impôt dans ses deux branches, le Conseil constitutionnel opère les contrôles successifs suivants : - il circonscrit les spécificités de la situation examinée pour déterminer si la différence de traitement peut être justifiée par une différence de situation en rapport direct avec l'objet de la loi ; - il recherche la raison d'intérêt général en rapport direct avec la loi qui pourrait justifier une différence de traitement ; - il examine, de manière spécifique au principe d'égalité devant les charges publiques, le caractère objectif et rationnel des critères qui fondent la différence de traitement en fonction des buts que le législateur se propose ; - il contrôle, toujours de matière spécifique au principe d'égalité devant les charges publiques, l'éventuelle rupture manifeste d'égalité devant ces charges » (Le Conseil constitutionnel et le principe d'égalité devant l'impôt, Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, n° 33, octobre, 2011). La seule circonstance que des parcs éoliens soient situés sur le DPM ou en ZEE ne paraît pas suffisante pour établir que ces parcs seraient dans une situation objectivement différente qui justifierait, à elle seule, que leurs exploitants soient traités différemment au regard de la loi fiscale. 49 L'article 6 de la Declaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 dispose que : « La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autres distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ». 50 Conseil 51 constitutionnel, n° 97-395 DC, 30 decembre 1997. Conseil constitutionnel, n° 2012-661 DC du 29 decembre 2012. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 69/82 PUBLIÉ Dans ces conditions, et sauf à démontrer l'existence d'une différence de situation objective entre les parcs éoliens qui seraient implantés en ZEE et ceux situés sur le DPM, et l'existence d'un critère de distinction permettant d'appuyer cette différence au regard de la création de la taxe, autre que leur situation sur le DPM ou en ZEE, il serait préférable, en application du principe d'égalité, de veiller à une certaine « homogénéité » du régime applicable à ces deux catégories d'éoliennes, tant sur le principe d'imposition des éoliennes en ZEE que sur les modalités d'application de cette imposition. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 70/82 PUBLIÉ 3 Note DLF comparaison internationale LF/E2/2021/1298 Implantation des eoliennes en mer (Fiscalite dans les Zones economiques exclusives (ZÉÉ) Allemagne, Belgique, Royaume-Uni)1 Les legislations allemande, belge ou britannique ne connaissent pas de taxe similaire a celle etablie a l'article 1519 B et C du Code general des impots et aucun de ces États n'a instaure de taxe specifique sur les eoliennes dans les zones economiques exclusives (ZÉÉ). Au-dela de l'absence de cette taxe particuliere, les precisions suivantes peuvent etre apportees pour l'Allemagne et la Belgique. 1. Allemagne : Én Allemagne certains Lander ont prevu des contributions s'appliquant a l'eolien terrestre (le Brandebourg, par exemple, a introduit une cotisation speciale ­ Sonderabgabe - de 10 000 par eolienne et par an pour les communes situees dans un rayon de 3 km autour de l'eolienne) mais aucune taxe ne s'applique aux eoliennes en mer. Il est a noter cependant que des compensations pour la protection de la nature doivent etre versees pour des projets dans la mer cotiere ou les eaux territoriales en Allemagne. Par ailleurs, il n'existe pas de fiscalisation specifique pour les parcs eoliens situes en ZÉÉ : pour l'eolien en mer, dans les zones qui ne relevent pas de la haute mer (eaux interieures + mer territoriale + la zone contigue + la ZÉÉ + le plateau continental), les regles fiscales habituelles s'appliquent de la meme maniere que pour l'eolien terrestre. Ainsi, l'impot sur les benefices (impot sur les societes ou impot sur le revenu) allemand est du, comme la taxe professionnelle (Gewerbesteuer) ou encore la TVA : - l'impot sur les benefices : Depuis 2016, la loi sur l'impot sur le revenu inclut les exploitations eoliennes dans les ZÉÉ dans la notion de territoire interieur (§ 1 al. 1 phrase 2 de l'Éinkommensteuergesetz ­ ÉstG). Tous les benefices des entreprises exploitant des eoliennes sont soumis, selon leur forme juridique, a l'IS ou a l'IR selon le principe du revenu mondial, sans restriction territoriale. Én cas d'obligations fiscales limitees, l'entreprise ne sera imposee que pour ses benefices allemands. La production et la vente d'electricite etant des activites commerciales, les revenus sont nationaux s'il existe un etablissement en Allemagne. Én consequence, l'IS ou l'IR sont dus egalement par les entreprises qui sont fiscalement etrangeres. Le cas echeant, les conventions fiscales repartissent les droits d'imposition. Les immobilisations sont amortissables sur des durees definies par l'administration, allant de 16 a 25 ans ; Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 71/82 PUBLIÉ - la Gewerbesteuer : Selon le principe de territorialite, sont soumises a cet impot les entreprises commerciales sises en Allemagne. La production et la vente d'electricite sont des activites commerciales. Les sites d'installation sont tous les etablissements stables ou equipements qui servent a l'activite de l'entreprise, sans qu'il soit necessaire d'y avoir des salaries. Én ce sens, les parcs eoliens sont donc des etablissements commerciaux. Le territoire national comprend les zones soumises a la souverainete de la Republique federale d'Allemagne. Un article specifique de la loi sur la Gewerbesteuer (§ 2 al. 7 n° 1 et 2 de la Gewerbesteuergesetz ­ GewStG) elargit, selon les regles de droit international, la zone des eaux territoriales au socle continental et aux ZÉÉ (notion de territoire national etendu) ; - la TVA : La TVA est due pour les ventes ou prestations de service a titre onereux selon la localisation du preneur. La vente d'electricite provenant des parcs eoliens n'est donc pas necessairement soumise a TVA allemande. Le cas echeant, elle est taxable dans l'État ou le preneur a le siege de son exploitation. 2. Belgique : Én Belgique, certaines communes perçoivent des taxes sur les mats d'eoliennes mais la ZÉÉ belge etant geree au niveau federal les taxes communales ne sont pas dues. Il existe egalement diverses taxes ou surcharges federales ou regionales mais il s'agit toujours de taxes liees au transport ou a la consommation d'electricite et pas en soit du fait de la presence d'une eolienne offshore. Én matiere de TVA, deux decisions anticipees (rulings) ont precise que les travaux relatifs a la construction sont dans le champ d'application de la TVA belge et donc que les depenses afferentes peuvent faire l'objet d'une TVA deductible. Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 72/82 PUBLIÉ 4 Tableaux de comparaison des fiscalités européennes (source : S.E.R.) Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 73/82 PUBLIÉ Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 74/82 PUBLIÉ Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 75/82 PUBLIÉ 5 Liste des personnes rencontrées Nom Prenom Organisme Fonction Date de rencontre BANÉL BARANGÉR BOILLÉT BOUDÉT BOUYT CHARISSOUX Éric Laurent Nicolas Lea Laurent Denis MiMÉR/DPMA Universite de Nantes/RICÉP UBO/AMURÉ MINÉFI/DB/ÉR MINÉFI/DB/SD4 OFB Directeur Secretaire general Professeur Cheffe de bureau Adjoint au sousdirecteur Directeur general delegue aux ressources Chargee de mission Directrice-adjointe Directeur Éxperte scientifique Responsable des relations institutionnelles Secretaire general Charge de mission planification-environnement-ÉMR Cheffe de bureau Adjoint AÉM Prefet maritime Adjointe a la sous directrice Cheffe de bureau Responsable eolien en mer 05/02/2021 16/03/2021 03/02/2021 09/03/2021 09/03/2021 23/02/2021 CRÉSPIN CUDÉNNÉC COQUIL CUIF DANIÉL Rosalie Annie Thierry Marion François CNPMÉM UBO/AMURÉ MiMÉR/DAM IFRÉMÉR Cluster maritime 18/02/2021 03/02/2021 25/02/2021 26/02/2021 19/02/2021 DOUDÉT DUBRÉUIL Jacques Julien CRPMÉM Bretagne CRPMÉM Bretagne 10/03/2021 10/03/2021 DURAND DUSART DUTRIÉUX DURON FABRÉ-PÉTON GÉORGÉLIN Hermine Thierry Philipe Sophie-Dorothee Constance Anne MTÉ/DGÉC PRÉMAR Manche Ést-Mer du Nord PRÉMAR Manche Ést-Mer du Nord MTÉ/DÉB MiMÉR/DAM/ SÉR 27/01/2021 22/02/2021 22/02/2021 03/03/2021 25/02/2021 19/02/2021 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 76/82 PUBLIÉ Nom Prenom Organisme Fonction Date de rencontre GRANIÉR GUÉGUÉNHALLOUÉT HALL HARB JAUBÉRTIÉ Marie Gaelle MTÉ/DGÉC UBO/AMURÉ Juriste Co-directrice master droit maritime Delegue general Adjoint cheffe de bureau A1 Cheffe de bureau Politique sectorielle 3 economie des reseaux Mission flotte Conseiller Deleguee generale Adjoint au chef de bureau F1 Deleguee generale Pole economique et portuaire Responsable de pole Directeur ÉMR President Éxpert associe Chef de bureau Presidente de groupe coordonnatrice Adjoint au delegue general Delegue mer Commission offshore 27/01/2021 03/02/2021 Jean-Luc Augustin Anne CNPMÉM MINÉFI/DLF MINÉFI/DG Tresor 18/02/2021 18/02/2021 16/03/2021 JORÉT de LA BURGADÉ LAIR LAUTH LÉCLÉRÉ LÉGRÉGÉOIS Fabien Thierry Christine Damien Anne-Sophie Anne MiMÉR/DAM SG Mer ANÉL MINÉFI/DLF ANÉL SG Mer 25/02/2021 26/02/2021 02/03/2021 18/02/2021 02/03/2021 26/02/2021 LÉROY LÉ BOUSSÉ LÉ NÉZÉT LÉ VISAGÉ MAIRÉ MARTINIÉCOUSTY MARTY MONNIÉR PÉLTIÉR PÉTIT Charlotte Cedric Olivier Christophe Nicolas Élodie RTÉ/Affaires maritimes SÉR/ÉDF-ÉMR CRPMÉM Bretagne SAS Mer et littoral PRÉMAR CÉSÉ/groupe environnement et nature IFRÉMÉR FÉÉ OFB FÉÉ 19/03/2021 19/02/2021 10/03/2021 22/02/2021 23/02/2021 Lea Mathieu Michel Frederic 26/02/2021 08/03/2021 23/02/2021 08/03/2021 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 77/82 PUBLIÉ Nom Prenom Organisme Fonction Date de rencontre ORTOLLAN PÉTIT PICHARD QUÉNTÉL RAPIN RODOLPHÉMÉROT ROÉSÉR ROÉSCH De SAINT MARTIN SÉLLIÉR SORBÉ Didier Brieuc Laurent Armand Jean-François Catherine Diane Alexandre Gro Guillaume Stephane MAÉ MINÉFI/DB/ÉR MINÉFI/DB/SD4 CRPMÉM Bretagne ANÉL MiMÉR/DAM MAÉ SÉR RTÉ DIRM NAMO MINÉFI/DGT Sous-directeur Adjoint au chef de bureau Sous-directeur Referent environnement President Cheffe de bureau Cheffe de bureau Delegue general Directrice de programme Directeur Sous-directeur des politiques sectorielles Directeur 12/02/2021 09/03/2021 09/03/2021 10/03/2021 02/03/2021 25/02/2021 12/02/2021 19/02/2021 19/03/2021 09/03/2021 16/03/2021 THIBAULT Olivier MTÉ/DÉB 03/03/2021 Éoliennes en mer en zone economique exclusive (statut juridique et fiscal) Page 78/82 PUBLIÉ 6 Glossaire des sigles et acronymes Acronyme AEM ANEL ASP CESE CNPMEM CRPMEM CROSS DAM DB DEB DGEC DGTrésor DGT DIRM DPMA EMR ENR FEAMP FEE IFER IFREMER ISPS LTECV MAE MINEFI MIMER MTE NAMO OFB PPE PREMAR SER SG Mer Action de l'État en mer Association nationale des élus du littoral Agence de services et de paiement Conseil économique, social et environnemental Comité national des pêches maritimes et des élevages marins Comité régional des pêches maritimes et des élevages marins Centre régional opérationnel de sauvetage et de secours Direction des affaires maritimes Direction du budget Direction de l'eau et de la biodiversité Direction générale de l'énergie et du climat Direction générale du trésor Direction générale du travail Direction Interrégionale de la mer Direction des pêches maritimes et de l'aquaculture Énergie marine renouvelable Énergie renouvelable Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche France énergie électricité Imposition forfaitaire des entreprises de réseaux Institut français pour la recherche et l'exploitation de la mer International Ship and Port Facility Security, Loi pour la transition écologique et la 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