Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">La réforme issue de l'ordonnance du 3 août 2016 (ratifiée en mars 2018) a donné un contenu opérationnel à l'article 7 de la charte constitutionnelle de l'environnement de 2005 consacrant en droit français, le droit reconnu au plan international de toute personne à l'information et à la participation en matière d'environnement, (principe 10 de la déclaration de Rio, convention d'Aarhus). Un des apports majeurs de la réforme a été d'incarner ce droit fondamental dans un socle législatif (L.120-1 du code de l'environnement) et de renforcer ou créer des procédures permettant de réaliser ces objectifs . La mission disposait de peu de recul pour procéder à un bilan de cette réforme, entrée en vigueur en 2017, voire pour certains éléments en mars 2018 (s'agissant des seuils liés au droit d'initiative ouvert à la société civile). Le bilan présente des aspects positifs. De nouveaux maîtres d'ouvrage se sont emparés des nouveaux mécanismes participatifs et la dématérialisation de l'enquête publique est saluée. L'augmentation considérable du nombre de concertations préalables volontaires réalisées avec garant(s), à la demande des entreprises et des acteurs de l'aménagement, constitue un indicateur de réussite. La progression du nombre de garants, des missions de conseil et d'expertise de la Commission nationale du débat public (CNDP) attestent de la vitalité de la participation et placent cette institution au coeur d'un modèle français original et reconnu. Un changement culturel paraît amorcé, même si des progrès restent encore à faire. Le bilan comporte aussi des points faiblescomme le manque d'appropriation de certains dispositifs (droit d'initiative, droit de saisine sur un projet de réforme, procédure de conciliation)ou les inégalités, territoriales et sociales. Les recommandations formulées visent à renforcer le dispositif: accélérer le changement culturel de la participation par une stratégie plus ambitieuse du ministère de la transition écologique et solidaire; développer l'évaluation de la participation, construire des outils partagés. À court terme, il est impératif de stabiliser le droit issu de l'ordonnance: rétablir la dimension présentielle de l'enquête publique; donner un contenu qualitatif à l'obligation redditionnelle. La mission propose également de faciliter la conciliation en permettant une saisine de la CNDP par une seule partie, de généraliser les tiers garant pour les concertations préalables volontaires, d'ajuster le droit pour rendre effectifs les dispositifs d'ouverture à la société civile, de mettre en place un réseau de retour d'expériences et de partage de bonnes pratiques. Enfin, les enjeux de cohérence et de lisibilité appellent à un approfondissement de la réflexion pour faire du code de l'environnement le code directeur en matière de participation du public.</div>

Editeur

CGEDD

Descripteur Urbamet

analyse économique ;réforme ;procédure ;information ;participation ;droit de l'environnement ;code de l'environnement ;plan ;programme ;enquête publique ;démocratie participative

Descripteur écoplanete

projet ;information du public ;charte de l'environnement ;charte de l'environnement (loi constitutionnelle 2005-205) ;débat public

Thème

Cadre juridique ;Environnement - Paysage

Texte intégral

MINISTÈRÈ DÈ LA TRANSITION ÈCOLOGIQUÈ ÈT SOLIDAIRÈ P établi par Geneviève BESSE, Maryline SIMONÉ (coordonnatrice) et Philippe VIROULAUD U Rapport n° 013016-01 Av ri l 2020 B LI É Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016  PUBLIE Sommaire Résumé.............................................................................................................................................. 3 Liste des recommandations........................................................................................................ 7 Introduction..................................................................................................................................... 9 1. Une réforme de la participation globalement saluée mais freinée dans sa mise en oeuvre.......................................................................................................................................... 11 1.1. Une participation en amont fortifie* e sous l'e* gide de la Commission nationale du de* bat public, aux pouvoirs accrus............................................................................................................11 1.1.1. Des débats publics sur des plans et programmes importants pour nos concitoyens..................................................................................................................................................... 12 1.1.2. Une forte montée en puissance des concertations en amont.......................................15 1.1.3. Un bilan mitigé pour d'autres avancées de la réforme : droit d'initiative, saisine de la CNDP sur un projet de réforme, conciliation........................................................................17 1.1.4. La France a comblé un retard, la portée de la participation est réelle et l'effet culturel sensible............................................................................................................................................ 21 1.2. Cette monte* e en puissance de la de* mocratie de* libe* rative bute sur diffe* rents obstacles............................................................................................................................................................. 22 1.2.1. Les moyens de la CNDP sous tension......................................................................................22 1.2.2. La réforme n'est pas suffisamment connue et son appropriation est inégale......23 1.2.3. Un droit de la participation perçu comme complexe et peu lisible...........................27 1.3. Des enjeux essentiels : l'obligation de rendre compte et le continuum participatif. .30 1.3.1. L'obligation de rendre compte, clé de voûte de l'édifice participatif, reste à préciser............................................................................................................................................................. 30 1.3.2. Un pont entre l'amont et l'aval à consolider.......................................................................31 1.4. Un besoin d'efficacite* et d'efficience.............................................................................................32 2. La modernisation de la procédure en aval offre un bilan positif mais contrarié par les exceptions à la dimension présentielle de l'enquête publique.......................34 2.1. L'enque: te publique et ses nouvelles proce* dures, notamment de* mate* rialise* es : un progre. s reconnu.............................................................................................................................................. 34 2.1.1. Une avancée à améliorer et concrétiser................................................................................34 2.1.2. Leçons tirées à ce jour de la dématérialisation..................................................................36 2.2. Des textes re* cents pre* voient des exceptions au principe de la dimension pre* sentielle pose* par l'ordonnance de 2016.................................................................................................................37 2.2.1. Des modifications législatives viennent réduire ou supprimer cette dimension présentielle..................................................................................................................................................... 37 2.2.2. Des améliorations à développer et à rechercher pour un accès toujours plus important à l'information........................................................................................................................ 40 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 1/126 PUBLIE 3. La nécessité de conforter les avancées en matière de démocratie participative ............................................................................................................................................................ 43 3.1. De* velopper l'e* valuation de la participation, construire des outils partage* s.................44 3.2. Acce* le* rer le changement culturel de la participation gra: ce a. une mobilisation collective............................................................................................................................................................. 45 3.3. Rendre effectives les dispositions de l'ordonnance qui ouvrent des droits de saisine a. la socie* te* civile.............................................................................................................................................. 47 3.4. Stabiliser le droit issu de l'ordonnance........................................................................................48 3.5. Renforcer la cohe* rence et ame* liorer la lisibilite* du droit de la participation...............49 3.6. Renforcer l'influence de la participation : pre* ciser le contenu de l'obligation redditionnelle................................................................................................................................................... 51 3.7. Moderniser les outils de recueil des observations du public..............................................52 3.8. Acce* le* rer la transformation du mode. le de de* veloppement dans tous les territoires ................................................................................................................................................................................ 53 3.9. Consolider les moyens de la CNDP, en ade* quation avec le de* veloppement de ses missions.............................................................................................................................................................. 54 Conclusion...................................................................................................................................... 56 Annexes........................................................................................................................................... 57 1. Lettre de mission..................................................................................................................... 58 2. Tableau des dispositifs de participation du public du code de l'environnement ............................................................................................................................................................ 60 3. Procédures et délais : l'exemple de l'Allemagne............................................................61 4. Schémas des procédures issues de la réforme de 2016.............................................64 5. Focus sur des débats publics............................................................................................... 65 6. Focus sur les concertations avec garants.........................................................................77 7. Le tiers garant........................................................................................................................... 89 8. Questionnaire adressé aux préfets et tableau de synthèse de l'enquête..............91 9. Tableau sur l'articulation des codes de l'urbanisme et de l'environnement....115 10. Liste des personnes rencontrées................................................................................... 117 11. Glossaire des sigles et acronymes................................................................................. 122 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 2/126 PUBLIE Résumé C'est a. la suite des conflits de Notre-Dame-des-Landes et du barrage de Sivens que le chef de l'Ètat a demande* , en novembre 2014, au gouvernement de franchir rapidement une nouvelle e* tape de modernisation et de de* mocratisation du dialogue environnemental. La re* forme issue de l'ordonnance du 3 aou: t 20161 (ratifie* e en mars 2018) et du de* cret d'avril 2017 vient donner un contenu ope* rationnel a. l'article 7 de la charte constitutionnelle de l'environnement de 2005 qui consacre, au plus haut niveau de la hie* rarchie des normes, le droit de toute personne a. l'information et a. la participation en matie. re d'environnement, droit consacre* au plan international (principe 10 de la de* claration de Rio, convention d'Aarhus). Un des apports majeurs de la re* forme a donc e* te* d'incarner ce droit fondamental dans un socle le* gislatif de quatre objectifs et quatre principes (L. 120-1 du code de l'environnement). Un autre apport majeur a e* te* de renforcer ou cre* er des proce* dures permettant de re* aliser ces objectifs et de rendre effectifs ces principes. La mission disposait de peu de recul pour proce* der a. un bilan de cette re* forme, entre* e en vigueur en 2017, voire pour certains e* le* ments en mars 2018 (s'agissant des seuils lie* s au droit d'initiative ouvert a. la socie* te* civile). Ne* anmoins, les grandes tendances qui se de* gagent sont claires. Quels sont en effet les enjeux majeurs de la re* forme de 2016 ? Le premier enjeu est de favoriser le passage a. une socie* te* plus de* libe* rative, de permettre gra: ce a. des de* bats encadre* s de re* duire la conflictualite* , en d'autres termes de favoriser le passage d'une « de* libe* ration chaude » a. une « de* libe* ration froide », selon les termes de la Commission nationale du de* bat public (CNDP). Le deuxie. me enjeu est de permettre la transition e* cologique et solidaire en passant de la seule recherche de l'acceptabilite* a. la faisabilite* des plans, programmes et projets, en les rendant soutenables pour les habitants et les territoires. Le troisie. me enjeu, lie* aux deux autres, est de renforcer durablement la confiance, dans un contexte de de* fiance de nos concitoyens envers les institutions et l'expertise. Èst-ce que la mise en oeuvre de la re* forme de 2016 a re* pondu a. ces enjeux ? Le bilan, pre* sente* dans les parties 1 et 2 du rapport, pre* sente des aspects positifs. Plusieurs objectifs essentiels de la re* forme ont e* te* couronne* s de succe. s. De nouveaux maî:tres d'ouvrage se sont empare* s des nouveaux me* canismes participatifs et la de* mate* rialisation de l'enque: te publique est salue* e. L'augmentation conside* rable du nombre de concertations pre* alables volontaires re* alise* es avec garant(s), a. la demande des entreprises et des acteurs de l'ame* nagement constitue un indicateur de re* ussite, car elles offrent au citoyen les meilleures garanties d'acce. s a. une information pertinente et de prise en conside* ration de son expression et montrent une volonte* de dialogue de porteurs de projets en nombre croissant. La progression du nombre de garants, des missions de conseil et d'expertise de la CNDP attestent de la vitalite* de la participation et placent cette institution au coeur d'un mode. le français original et reconnu. Un changement culturel paraî:t amorce* , me: me si des progre. s restent encore a. faire. Mais le bilan comporte aussi des points faibles. Un premier point faible est un manque d'appropriation de certains dispositifs que la plupart des acteurs rencontre* s par la mission reconnaissent aise* ment. Ainsi, les dispositifs d'ouverture a. la socie* te* civile de la re* forme (droit d'initiative, droit de saisine sur un projet de re* forme, proce* dure de conciliation) sont peu connus et encore moins mis en oeuvre alors que les pe* titions sur Internet se multiplient. 1 https://www.legifrance.gouv.fr/eli/ordonnance/2016/8/3/devd1614801r/jo/texte Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 3/126 PUBLIE Un second point faible est la question des ine* galite* s, territoriales et sociales : les territoires s'emparent de la concertation volontaire de façon ine* gale, la fonction de garant est reconnue mais recouvre des pratiques he* te* roge. nes. La de* mate* rialisation des proce* dures pe. che par les difficulte* s d'acce. s aux dossiers et la complexite* de remonte* e et de traitement des observations du public. Èlle pe* nalise 6 millions de nos concitoyens, exclus, toutes causes confondues, d'un usage toujours plus exigeant d'Internet. Pour l'ensemble des interlocuteurs rencontre* s par la mission, la de* mate* rialisation a favorise* l'information et la participation du public, mais la pre* sence d'un commissaire enque: teur ou d'une commission d'enque: te demeure incontournable. Le continuum participatif amont/aval reste insuffisant, ainsi que l'influence de la participation sur les de* cisions. Ènfin, le manque de me* thodes pour e* valuer les effets des processus participatifs est dommageable quand l'objectif ou la tentation d'aller toujours plus vite nuit a. la qualite* des projets. L'efficacite* de la participation devrait se mesurer a. l'aune de la qualite* des projets, de leur empreinte e* cologique et de la re* duction des conflits et non a. celle des de* lais. D'ailleurs, en Allemagne, les de* lais des proce* dures sont en moyenne plus longs qu'en France. Les acquis de la réforme de 2016 doivent donc être confortés, stabilisés, et les droits, encore nouveaux, rendus effectifs. C'est le sens des recommandations formule* es en partie 3 du rapport. Il faut en premier lieu acce* le* rer le changement culturel de la participation par une strate* gie plus ambitieuse du ministe. re de la transition e* cologique et solidaire : mobiliser toute la socie* te* , former les agents de l'Ètat et des collectivite* s locales pour mieux conseiller et accompagner les e* lus, les maî:tres d'ouvrage, les associations, et diffuser les grands de* bats pour permettre une large appropriation des sujets d'inte* re: t ge* ne* ral (e* nergie, alimentation, protection de l'environnement), e* ducation ne* cessaire a. la transition. Il est urgent aussi de de* velopper l'e* valuation de la participation, construire des outils partage* s, en s'appuyant sur les travaux des entreprises et de la recherche en cours de de* veloppement. A court terme, il est impe* ratif de stabiliser le droit issu de l'ordonnance. Pour cela, en comple* ment du processus de de* mate* rialisation, il faut re* tablir la dimension pre* sentielle de l'enque: te publique en cessant les mesures d'exception qui remettent en cause les avance* es de la participation et la de* cre* dibilisent. L'enque: te publique existe depuis 1810, elle fait partie des institutions de* mocratiques reconnues dont nos concitoyens ont besoin dans le contexte de disparition des services publics et des interlocuteurs humains, notamment dans les territoires peu denses. Il paraî:t ne* cessaire de donner un contenu qualitatif a. l'obligation redditionnelle. Celle-ci constitue un e* le* ment primordial pour renforcer la confiance du public dans la since* rite* , et par suite dans l'utilite* , des de* marches participatives. Èlle illustre la capacite* et la volonte* du maî:tre d'ouvrage de modifier le projet pour mieux re* pondre aux demandes de la socie* te* et du territoire. La mission propose e* galement de faciliter la conciliation en permettant une saisine de la CNDP par une seule partie, de ge* ne* raliser les tiers garant pour les concertations pre* alables volontaires, d'ajuster le droit pour rendre effectifs les dispositifs d'ouverture a. la socie* te* civile cre* e*s par la re* forme. La mise en place d'un re* seau de retour d'expe* riences et de partage de bonnes pratiques contribuerait a. renforcer le continuum, encore fragile, entre la participation amont et la participation aval. Ènfin, les enjeux de cohe* rence et de lisibilite* appellent a. un approfondissement de la re* flexion pour faire du code de l'environnement le code directeur en matie. re de participation du public. Il est recommande* de donner une suite aux Ètats ge* ne* raux de la modernisation du droit de l'environnement de 2014 et 2015. Èn conclusion, la crise de confiance que nous traversons montre le de* calage, voire l'incompre* hension entre les de* cisions des instances de pouvoir et leurs perceptions dans les territoires avec leur ge* ographie et leur histoire diffe* rentes. Èncourager les institutions qui font avec cette de* fiance est Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 4/126 PUBLIE essentiel. La CNDP doit e: tre conforte* e dans ses moyens et ses de* le* gue* s re* gionaux mis en place, en application de l'ordonnance. Comme l'exprime une pre* sidente de commission particulie. re de de* bat public : « Le sujet divise. Reste à construire la méthode pour passer de la division au dialogue, et rendre visibles les moyens pratiques donnés au public pour exercer ses droits à participer à l'élaboration des décisions qui le concernent ». Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 5/126 PUBLIE Liste des recommandations Recommandation 1. Mettre au point, en associant les parties prenantes et les réseaux intéressés, des méthodes d'évaluation de la participation : en construisant des indicateurs qualificatifs partagés d'une participation réussie ; en développant l'évaluation par les externalités (positives ou négatives), notamment : quel apport de la participation au vu de ses effets sur le contentieux et sur la conflictualité ?................................................................................................................................ 44 Recommandation 2. Changer d'échelle dans la stratégie du ministère de la transition écologique et solidaire pour rendre effectives les avancées de la réforme de 2016 : mobiliser, diffuser, former. Confier une mission de réflexion au Conseil supérieur de l'audiovisuel sur la possibilité d'une diffusion d'extraits de grands débats nationaux portant sur des sujets d'intérêt général par les chaînes publiques......................................................................................................................................... 46 Recommandation 3. Modifier le droit en vigueur pour que le droit d'initiative s'exerce auprès de la CNDP (ou de son délégué régional). Lancer une réflexion avec les parties prenantes sur la pertinence du seuil actuel de dépenses ou de subvention publique et du nombre de pétitionnaires qui permettent de faire jouer ce droit d'initiative....................................................................................................................... 47 Recommandation 4. Permettre une saisine de la CNDP en vue d'une conciliation par une seule des parties au conflit, maître d'ouvrage ou association agréée de défense de l'environnement. Lancer une étude des modèles étrangers de conciliation et de médiation pour enrichir la réflexion française et développer la médiation en France.................................................................................................................... 48 Recommandation 5. Mettre un terme aux mesures d'exception qui remettent en cause les avancées de la participation et déstabilisent les équilibres acquis (loi Elan, loi JO 2024, expérimentations loi EssoC)...................................................................49 Recommandation 6. Rendre obligatoire la nomination d'un tiers garant pour les concertations préalables volontaires afin de rendre homogènes les pratiques......49 Recommandation 7. Relancer les États généraux de la modernisation de l'environnement pour : - examiner en priorité l'articulation entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme en matière de participation ; reprendre la réflexion pour faire du code de l'environnement le code directeur en matière de participation du public et favoriser la primauté des procédures participatives du code de l'environnement dans l'élaboration des documents d'urbanisme (SCoT, PLUI)........................................................................................................... 50 Recommandation 8. Élargir les compétences de la CNDP pour lui permettre, par la désignation et l'intervention d'un garant, de répondre à une demande d'assistance des maîtres d'ouvrage de grands plans-programmes (SCoT et PLUi) et de grands projets du code de l'urbanisme, selon des seuils à définir..............................................51 Recommandation 9. Renforcer le continuum entre l'amont et l'aval par un réseau de retours d'expériences et de partage de bonnes pratiques, animé par la CNDP, en lien avec les réseaux existants et avec l'appui du MTES dans le cadre de sa stratégie en vue d'une participation plus effective............................................................51 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 7/126 PUBLIE Recommandation 10. Préciser le contenu de l'obligation redditionnelle par un décret d'application des articles L. 121-13 et L. 121-16. Reconnaître à la CNDP la compétence de commenter la décision du maître d'ouvrage.........................................52 Recommandation 11. Définir avec l'IFORE une politique de formation à mettre en place dès 2020, destinée aux agents de l'État et des collectivités, aux élus, aux décideurs, aux associations. Saisir parallèlement le CNFPT pour faire un bilan des formations existantes sur l'information et la participation et des propositions pour les développer. Évaluer cette politique de formation au bout de trois ans.....54 Recommandation 12. Faciliter la mise en place effective des délégués régionaux de la Commission nationale du débat public dans les conditions définies par le code de l'environnement et conforter la CNDP dans ses moyens humains et financiers......................................................................................................................................... 55 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 8/126 PUBLIE Introduction Le domaine de l'e* cologie a e* te* , avec l'urbanisme, le terrain privile* gie* du de* veloppement de la de* mocratie participative, en particulier sous l'impulsion des associations de de* fense de l'environnement. Les droits a. l'information, a. la participation du public au processus de* cisionnel et a. l'acce. s a. la justice en matie. re d'environnement de* finis par la convention d'Aarhus sont aujourd'hui constitutifs de notre de* mocratie environnementale, que des re* formes successives essaient de de* velopper en pratique. La loi de 1995 qui a cre* e* la Commission nationale du de* bat public (CNDP ne* e en re* alite* en 1997 et devenue autorite* administrative inde* pendante en 2002) a mis l'accent sur la ne* cessite* de faire « participer le public » en amont de la de* cision. Cette ouverture de* mocratique est incarne* e notamment par le de* bat public, ouvert a. toutes et tous, les enque: tes publiques qui existent depuis le de* but du XIXe sie. cle faisant s'exprimer davantage nos concitoyens selon leurs inte* re: ts particuliers et les proce* dures de concertation concernant davantage les associations selon leur objet spe* cifique. Le droit de l'environnement a re* cemment e* volue* sous la pression de conflits. L'ordonnance du 3 aou: t 2016 portant re* forme des proce* dures destine* es a. assurer l'information et la participation du public a. l'e* laboration de certaines de* cisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement a e* te* lance* e a. la demande du Pre* sident de la Re* publique, dans le contexte des conflits de Notre-Dame-des-Landes et du barrage de Sivens, qui avait entraî:ne* la mort d'un jeune militant. Èn ouvrant la confe* rence environnementale le 27 novembre 2014, le chef de l'Ètat avait demande* a. la ministre de l'environnement, de l'e* nergie et de la mer de franchir une nouvelle e* tape de modernisation et de de* mocratisation du dialogue environnemental. La re* forme s'est appuye* e a. la fois sur les travaux structurels de modernisation du droit de l'environnement lance* s quelques mois plus to: t par la ministre2, et sur ceux de la commission ad hoc, confie* e au se* nateur Alain Richard3. Il existe des principes communs aux expe* riences de de* mocratie sociale, locale, environnementale et sanitaire. La citoyennete* sociale s'est construite au XX e sie. cle comme extension ne* cessaire de la citoyennete* politique. Le principe d'une concertation pre* alable des partenaires sociaux sur les sujets sociaux a fini par trouver son pendant dans les projets de loi environnementaux, les impacts environnementaux et sanitaires des politiques et des projets e* tant devenus un enjeu majeur a. la fin XXe sie. cle. Ènjeu dont l'ampleur ne se de* ment pas de* but 2020 : l'e* mergence de l'e* pide* mie mondiale due a. la Covid19 (coronavirus disease 2019) re* sulte notamment d'atteintes a. l'environnement, au vu des hypothe. ses sur les chaî:nes de causalite* dans la transmission du virus. La réforme de 2016 : une avancée majeure en droit français La re* forme a de* cline* l'article 7 de la charte de l'environnement de 2004, selon lequel « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ». L'ordonnance explicite ce principe du droit a. la participation de valeur constitutionnelle. L'article L. 120-1 du code de l'environnement, article inaugural, vient pre* ciser le contenu de ce droit fondamental, sa raison et ses buts, au moyen de principes et de droits pour les citoyens. 2 Cf. rapport du groupe de travail sur la participation dont la pre* sidence avait e* te* confie* e en septembre 2014 a. Ge* rard Mone* diaire, directeur du centre de recherches interdisciplinaires en droit de l'environnement, de l'ame* nagement et de l'urbanisme (CRIDÈAU), professeur e* me* rite : rapport Monédiaire sur la modernisation du droit de l'environnement, avril 2015 (178 pages). L'ordonnance fait suite au rapport Richard du 3 juin 2015 intitule* « De* mocratie environnementale : De* battre et de* cider » . La Commission Richard e* tait compose* e des membres du Conseil national de la transition e* cologique (CNTÈ), e* largi a. des personnalite* s qualifie* es (notamment des experts de la participation). Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 9/126 3 PUBLIE On peut conside* rer que la France a rattrape* a. cette occasion un certain retard en matie. re de participation du public. La re* forme intervenue en 2016 marque en effet une avance* e vers une de* mocratie plus de* libe* rative, comme y invitait le Conseil d'Ètat dans son rapport annuel de 2011 intitule* « Consulter autrement, participer effectivement »4. La re* forme instaure en effet des proce* dures de* libe* ratives : de* bat argumente* , contradictoire et pluraliste, garant neutre et loyal qui facilite les e* changes, inclusion de tous les participants. Le bilan qui suit be* ne* ficie de peu de recul sur les proce* dures ame* liore* es ou cre* e* es pour mettre en oeuvre ces droits et principes (ordonnance n° 2016-1060 du 3 aou: t 2016, de* cret du 25 avril 2017, loi n° 2018-148 de ratification du 2 mars 2018), qui n'en sont qu'au de* but de leur mise en oeuvre. Ainsi, il n'existe pas de jurisprudence sur cette ordonnance et certaines proce* dures restent lettre morte, telles que le droit d'initiative, la proce* dure de conciliation ou encore la saisine de la CNDP en vue de l'organisation d'un de* bat public sur un projet de re* forme ayant un effet important sur l'environnement ou l'ame* nagement du territoire. Le bilan dresse* par la mission est donc principalement un bilan de l'appropriation de la re* forme. Identifier les forces et faiblesses de ce nouveau dispositif est essentiel, car l'actualite* ne cesse de montrer que les de* fis e* cologiques sont ressentis aujourd'hui par nos concitoyens comme des de* fis de* mocratiques et sociaux. 4 Par ses analyses et ses propositions, l'e* tude du Conseil d'Ètat, qui a fait date, a dessine* les traits d'une nouvelle figure de l'administration, qu'il appelle de ses voeux, une administration qualifie* e de « de* libe* rative » parce qu'elle cherche a. de* velopper, au-dela. des consultations formelles, de nouvelles proce* dures caracte* rise* es par la transparence, l'ouverture, le de* bat public et le compte rendu. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 10/126 PUBLIE 1. Une réforme de la participation globalement saluée mais freinée dans sa mise en oeuvre Le principe de participation du public en matie. re environnementale, corollaire du principe d'information du public, est a. la fois consacre* par l'article 7 de la charte constitutionnelle et impose* par les ordres juridiques internationaux et europe* ens. La re* forme de 2016 a permis une avance* e de* cisive du droit français de la participation en pre* cisant, dans l'article L. 120-1 du code de l'environnement, les objectifs de la participation du public et les droits que celle-ci confe. re au public5. Ce socle le* gislatif fait re* fe* rence notamment car il de* finit deux objectifs essentiels de la participation : apporter une valeur ajoutée au projet, plan ou programme (ame* liorer la qualite* de la de* cision publique) et réduire la conflictualité (contribuer a. la le* gitimite* de* mocratique de la de* cision). La re* forme maintient le lien entre participation et e* valuation environnementale. La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement avait en effet e* tabli un lien entre e* valuation environnementale et participation du public, les projets soumis a. e* tude d'impact, sauf exceptions, faisant l'objet d'une enque: te publique en vertu de l'article L. 123-2 du code de l'environnement. La re* forme de l'e* valuation environnementale intervenue par l'ordonnance du 3 aou: t 2016 relative a. la modification des re. gles applicables a. l'e* valuation environnementale des projets, plans et programmes maintient ce lien, l'incidence sur l'environnement desdites ope* rations e* tant en effet la raison d'e: tre de la participation du public. Une des avance* es de la re* forme de 2016 est l'organisation de de* bats publics sur les plans et programmes nationaux soumis a. e* valuation environnementale. La re* forme a tente* par ailleurs d'e* viter les doublons : l'ordonnance ne s'applique pas aux documents d'urbanisme et aux projets de* ja. soumis a. une concertation pre* alable obligatoire au titre de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, ainsi qu'a. certains plans et programmes (plans de pre* vention des risques technologiques, plans de pre* vention des risques naturels, sche* mas directeurs d'ame* nagement et de gestion des eaux, plan d'action pour le milieu marin...) qui disposent de proce* dures de participation spe* cifiques. La complexite* ne* e de la coexistence de ces diffe* rents dispositifs demeure cependant forte et ne facilite pas l'acce. s a. l'information et a. la participation, droit reposant sur la transparence. 1.1. Une participation en amont fortifiée sous l'égide de la Commission nationale du débat public, aux pouvoirs accrus L'ordonnance de 2016, modifiant le titre II du livre premier du code de l'environnement intitule* « Information et participation des citoyens » a renforce* la participation en amont du processus de* cisionnel. Èlle a ainsi e* largi le champ du de* bat public aux plans et programmes, cre* e* un droit d'initiative citoyenne, attribue* de nouvelles compe* tences a. la CNDP, autorite* administrative inde* pendante, et renforce* la proce* dure facultative de concertation pre* alable pour les projets et les plans et programmes hors du champ du de* bat public. Èlle est entre* e en vigueur le 1 er janvier 2017 et a e* te* ratifie* e par la loi n° 2018-148 du 2 mars 2018. L'ordonnance a e* te* comple* te* e par un de* cret du 25 avril 2017 qui pre* voit les dispositions d'application relatives au de* bat public (articles R. 121-1 a. R. 121-16), a. la concertation pre* alable (articles R. 121-19 a. R. 121-24), au droit d'initiative (articles R. 121-25 a. R. 121-28), a. la 5 L'article L. 120-1 introduit dans le code de l'environnement quatre objectifs : ame* liorer la qualite* et la le* gitimite* de la de* cision publique ; assurer la pre* servation d'un environnement sain ; sensibiliser et e* duquer ; ame* liorer et diversifier l'information. Èt quatre droits : acce* der aux informations pertinentes ; demander la mise en oeuvre d'une proce* dure pre* alable ; be* ne* ficier de de* lais suffisants ; e: tre informe* de la manie. re dont les contributions du public ont e* te* prises en compte. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 11/126 PUBLIE participation du public par voie e* lectronique pour les plans, programmes et projets non soumis a. enque: te publique (article R. 123-46-1), et a. la participation du public hors proce* dure particulie. re (article. D. 123-46-2). La re* forme a e* tendu de façon substantielle les compe* tences de la CNDP : de* cision d'organiser un de* bat public ou une concertation pre* alable portant sur les plans et programmes, gestion d'un vivier de garants, missions de conciliation et d'expertise. Le mode de saisine de la Commission a e* galement e* te* e* largi puisque des parlementaires et le grand public peuvent la saisir. Son inde* pendance, a e* te* renforce* e, les de* bats publics e* tant finance* s depuis la re* forme par un fonds de concours alimente* par les maî:tres d'ouvrage. Ce renforcement respecte l'esprit de la convention d'Aarhus, qui invite les Ètats parties a. organiser la participation « lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence » (article 6, paragraphe 4). 1.1.1. Des débats publics sur des plans et programmes importants pour nos concitoyens La proce* dure de de* bat public a e* te* introduite en droit français par la loi du 2 fe* vrier 1995, dite loi Barnier, qui l'a place* e sous l'autorite* de la Commission nationale du de* bat public, avec le choix d'une institution inde* pendante, il y a donc 25 ans6. Èlle concerne les projets qui pre* sentent de forts enjeux socio-e* conomiques ou qui ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'ame* nagement du territoire. Les dispositions des commissions particulie. res du de* bat public ont contribue* a. concre* tiser sur le terrain ce mode. le français, fonde* sur l'inde* pendance. La CNDP est, depuis la re* forme de 2016, obligatoirement saisie sur l'opportunite* du de* bat ou la de* finition de la participation adapte* e pour les plans et programmes de niveau national soumis a. e* valuation environnementale conforme* ment a. l'article L. 121-8 du code de l'environnement 7. Sont directement soumis a. cette proce* dure les tre. s grands projets liste* s a. l'article R. 121-2 du me: me code ; les projets dont le cou: t est estime* entre 150 et 300 millions d'euros sont rendus publics et les maî:tres d'ouvrage informent la CNDP de la participation qu'ils envisagent. Le de* bat en lui-me: me se de* roule sur une dure* e de 4 a. 6 mois. Cette proce* dure de participation et d'information intervient en amont de l'engagement des e* tudes pre* liminaires a. l'ouverture de l'enque: te publique. Le bilan du de* bat public est e* tabli par la Commission nationale du de* bat public et joint au dossier de participation aval. Ènfin, si les collectivite* s territoriales, certaines associations et dix parlementaires en avaient de* ja. la possibilite* , l'ordonnance du 3 aou: t 2016 a ouvert a. 10 000 ressortissants de l'Union europe* enne majeurs re* sidant en France le droit de demander l'organisation d'un de* bat public ou d'une concertation avec garant pour les projets rendus publics. Le sche* ma en annexe 3 re* sume cette proce* dure. Plusieurs plans et programmes de niveau national (e* nergie, de* chets radioactifs) ou projets sur des sujets importants pour nos concitoyens (chantier minier en Guyane) ont ainsi fait l'objet d'un de* bat 6 Apre. s deux de* cennies de conflits portant sur l'environnement, et constatant les insuffisances de la proce* dure d'enque: te publique, la France s'est inspire* e d'une expe* rience que* be* coise pour faire le choix d'institutionnaliser la participation citoyenne a. l'e* chelle nationale. La CNDP, inde* pendante, est une exception française. Èlle promeut la de* libe* ration, de* mocratique, incluant l'expertise du citoyen profane. Sont concerne* s (article R. 121-17) : Sche* ma de* cennal de de* veloppement du re* seau (SDDR) · Programmation pluriannuelle de l'e* nergie (PPÈ) · Strate* gie nationale de mobilisation de la biomasse (SNMB) · Document strate* gique de façade (DSF) · Orientations nationales pour la pre* servation et la remise en bon e* tat des continuite* s e* cologiques (ONTVB) · Plan national de pre* vention des de* chets (PNPD) · Plan national de pre* vention et de gestion de certaines cate* gories de de* chets · Plan national de gestion des matie. res et de* chets radioactifs (PNGMDR) · Programme d'actions national pour la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole (PAN) · Programme national de la fore: t et du bois (PNFB) · Sche* ma national des infrastructures de transport (SNIT). Tout nouveau plan ou programme de niveau national cre* e* apre. s le 1er janvier 2017. La liste n'est pas d'une cohe* rence absolue, la SNBC par exemple ne figure pas dans la liste du de* cret. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 12/126 7 PUBLIE public par application de l'ordonnance. L'analyse de quelques de* bats par la mission a permis d'appre* hender la porte* e de ce processus de participation en amont. Les innovations de proce* dure ope* re* es par les commissions particulie. res du de* bat public (CPDP) favorisent des de* bats argumente* s, contradictoires et pluralistes. Les CPDP sont attentives aux me* thodes qui permettent la participation la plus large possible, enjeu essentiel du de* bat « public », c'est-a. -dire qui concerne tous les citoyens, et non les seuls riverains. Chaque de* bat « construit » son propre public en mobilisant les outils pour mobiliser au mieux la population. Le principe d'e* quivalence des points de vue s'applique. Le débat sur la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) : La direction ge* ne* rale de l'e* nergie et du climat (DGÈC) a saisi la CNDP de la programmation pluriannuelle de l'e* nergie 2019-2029 (PPÈ) le 10 aou: t 2017. La de* cision d'organiser un de* bat public a e* te* prise par la CNDP le 6 septembre 2017 et les modalite* s du de* bat approuve* es le 5 mars 2018. Le de* bat s'est de* roule* de mars a. juin 2018. Ce premier de* bat au titre de l'ordonnance de 2016 sur un outil de programmation national, a eu lieu dans des conditions difficiles : faibles moyens financiers, forte appropriation historique du sujet par quelques acteurs. Peu de scenarios alternatifs e* taient verse* s au de* bat, le dossier du maî:tre d'ouvrage e* tait peu pe* dagogique et le maî:tre d'ouvrage lui-me: me peu pre* sent, comme le souligne le bilan du de* bat. La CPDP a, de façon pionnie. re, ouvert le champ du de* bat public afin de le rendre possible : il s'est agi de permettre au plus grand nombre de participer, de favoriser l'expression de toutes les opinions et d'e* largir le champ des sujets. La CPDP a e* te* innovante dans les me* thodes. Ainsi, pour de* multiplier les de* bats sur l'e* nergie dans l'ensemble du territoire, la CPDP a autorise* l'organisation de re* unions « auto-porte* es » au niveau local, essentiellement par des collectivite* s8, re* unions qu'elle a « labellise* es ». Cette me* thode a entraî:ne* une forte implication des acteurs locaux. Second exemple, pour toucher un large public et faire participer le citoyen profane, la me* thode du sondage de* libe* ratif a e* te* applique* e avec le tirage au sort de 400 citoyens (G400Ènergie), afin de re* colter leurs points de vue. Le rapport de la CPDP a e* te* publie* le 12 septembre 20189. La de* cision du maî:tre d'ouvrage relative aux suites a. donner au de* bat public a e* te* publie* e le 4 de* cembre 2018. Force est de constater que cette de* cision est particulie. rement laconique comme l'a souligne* la CNDP dans sa se* ance du 5 de* cembre 2018. Èlle ne reprend pas les apports du de* bat. La post-concertation, innovation de la re* forme (L. 121-8) s'inscrit dans la recherche d'un continuum participatif : le bilan des garants de la concertation post-de* bat public a e* te* publie* le 18 janvier 2020. Le projet de de* cret associe* a e* te* mis a. disposition du public par le ministe. re de la transition e* cologique et solidaire (MTÈS), en application des articles L. 121-1, L. 121-8, L. 123-19 et L. 123-19-1 du code de l'environnement, afin de recueillir ses observations du 20 janvier au 19 fe* vrier 2020 sur un site10. Un bilan de la consultation sera e* tabli par le ministe. re. Le débat sur le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs : Sur une saisine conjointe de l'autorite* de la su: rete* nucle* aire et de la direction ge* ne* rale de l'e* nergie et du climat (DGÈC) le 26 fe* vrier 2018, signe* e par le ministre de la transition e* cologique et solidaire, la CNDP a de* cide* le 4 avril 2018 d'organiser un de* bat public sur le 5 e plan national de gestion des matie. res et de* chets radioactifs (PNGMDR) 11. Le de* bat public sur le PNGMDR a du: aborder des domaines d'une grande technicite* . Du compte rendu du de* bat 12, plusieurs enseignements peuvent e: tre tire* s : la capitalisation sur les de* bats ante* rieurs a permis de faire 8 Mais aussi : Syndicat des e* nergies renouvelables, Fe* de* ration nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSÈA), universite* s. Une centaine de re* unions avec la population a pu e: tre organise* e dans toute la France. https://cpdp.debatpublic.fr/cpdp-ppe/file/2484/ppe-compte.rendu_web_light3.pdf http://www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr/consultation-du-public-sur-le-projet-revisede-a2127.html ; Rapport du pre* sident de la CPDP 9 10 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 13/126 PUBLIE progresser la re* flexion collective sur ce sujet tre. s clivant lors des pre* ce* dents de* bats de 2005 et 2013 ; les autorite* s de l'Ètat se sont implique* es davantage que dans le processus de la PPÈ, ce qui montre une acculturation de l'Ètat aux processus de participation. Des me* thodes innovantes ont e* te* utilise* es avec succe. s : groupe miroir paritaire d'une quinzaine de personnes, atelier de la « rele. ve » compose* de jeunes de 18 a. 23 ans, de* bats mobiles, me* thode de clarification des controverses. Dans le cadre de cette me* thode, sept the. mes de controverses ont e* te* retenus par la CPDP, qui illustrent la technicite* des de* bats (opportunite* du mono-recyclage des combustibles use* s, opportunite* de leur multi-recyclage, capacite* s d'entreposage, modalite* s de de* mante. lement, alternatives au stockage ge* ologique profond). La me* thode permet de mettre en oeuvre « le droit d'accès du public aux informations pertinentes ». Èlle permet aussi d'e* largir les the* matiques : la question de la sante* a e* te* introduite alors qu'elle ne faisait pas partie des sujets aborde* s par le maî:tre d'ouvrage (MO). Les me* thodes innovantes permettent au plus grand nombre de se forger une opinion, la cartographie des opinions e* claire le maî:tre d'ouvrage. Du point de vue de la DGÈC, le de* bat s'est bien tenu et a. chaque option de gestion, la CPDP a demande* des alternatives que la DGÈC a fournies autant que possible. Une analyse de ce de* bat par la mission figure en annexe. D'autres plans et programmes font ou feront l'objet de de* bats. Le plan strate* gique national pour la politique agricole commune a fait l'objet d'une saisine par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation le 9 septembre 2019. Par ailleurs, sans e: tre de rang national, les documents strate* giques de façade font l'objet d'une saisine au titre des plans et programmes. Parmi les projets, le projet « CAP 2020 » du grand port maritime de Dunkerque a re* ussi a. mobiliser le public, le projet a e* te* modifie* a. la suite du de* bat. Le projet de « la Montagne d'or » en Guyane offre un exemple de reconnaissance de la le* gitimite* du de* bat public. Èn effet, alors que le maî:tre d'ouvrage envisageait une concertation pre* alable, une saisine de France nature environnement (FNÈ) en vue d'un de* bat a fait de* cider la CNDP en faveur du de* bat, compte tenu des enjeux e* conomiques, sociaux et environnementaux. La CPDP a innove* avec des de* bats territorialise* s pour permettre aux populations les plus concerne* es par le projet, dont les populations ame* rindiennes, pourtant e* loigne* es et pratiquant une langue vernaculaire, de s'exprimer. La de* cision de la compagnie minie. re Montagne d'Or publie* e le 15 novembre 2018 a repris les recommandations de la CPDP, en y apportant des re* ponses argumente* es, une e* volution du maî:tre d'ouvrage face au processus participatif a e* te* observe* e. Le de* bat est apparu comme une aide a. la de* cision ; il a permis de mieux mesurer en amont les externalite* s ne* gatives. La mission note donc les progre. s accomplis dans le dialogue, l'appropriation du de* bat, des e* volutions dans le programme ou le projet. Un regret surgit face a. ces riches et nombreux de* bats : un exce. s de confidentialite* , une absence de caisse de re* sonance, qui re* duit ces de* bats cruciaux pour nombre de nos concitoyens a. des e* changes situe* s, ponctuels. Ainsi, le principal enjeu environnemental de la PPÈ est la re* duction des e* missions de gaz a. effet de serre et des ressources mobilise* es directement ou indirectement pour la production d'e* nergie. La PPÈ doit e: tre compatible avec les « budgets carbone » et avec la strate* gie nationale bas carbone (SNBC), qui a fait l'objet de concertations, mais hors ordonnance 13. La convention citoyenne sur le changement climatique reprend peu ou prou la me* thode du tirage au sort utilise* e pour le de* bat public sur la PPÈ. Force est de constater que l'articulation de ces dispositifs manque de clarte* . Mettre en oeuvre pleinement le droit a. l'information et a. la participation, tel que de* fini par l'article L. 120-1, supposerait de faire acce* der le plus grand nombre au contenu de ces de* bats argumente* s 11 Notons que la saisine de la direction ge* ne* rale de la pre* vention des risques (DGPR) du 30 janvier 2019 sur le Plan national de gestion des de* chets a en revanche abouti a. la de* cision d'organiser une concertation le 6 fe* vrier 2019. https://pngmdr.debatpublic.fr/images/bilan-cr/PNGMDR-compte-rendu.pdf A propos de la SNBC, l'OCDÈ dans une e* tude re* cente signale « le peu d'attention accorde* a. l'opinion des citoyens », la France ayant choisi de consulter le public uniquement sur sa version finale (source : article Actu environnement du 6 avril 2020). La SNBC est hors du champ de l'ordonnance comme souligne* supra. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 14/126 12 13 Rapport n° 013016-01 PUBLIE entre experts et citoyens sur des plans et programmes qui couvrent de sujets importants, ce qui contribuerait a. recre* er la confiance. (cf. partie 3). Ce progre. s de la de* mocratie de* libe* rative par le de* veloppement des de* bats publics en amont est conforte* par un essor important de la concertation en amont, deuxie. me innovation majeure de la re* forme. 1.1.2. Une forte montée en puissance des concertations en amont La réforme de 2016 a renforcé les dispositions relatives à la concertation préalable (cf. sche* ma en annexe). Èlle a encadre* la proce* dure : dure* e comprise entre 15 jours et 3 mois, publication d'un compte rendu, possibilite* de nommer un tiers garant par la CNDP ; La re* forme a pre* cise* le champ d'application de la concertation pre* alable : les projets, plans et programmes (sauf exceptions) soumis a. e* valuation environnementale et ne faisant pas l'objet d'une saisine de la CNDP ; L'initiative de la concertation a e* te* ouverte a. un public plus large : la de* cision peut e* maner du maî:tre d'ouvrage, de l'autorite* compe* tente pour autoriser le projet ou approuver le plan ou programme, ou du pre* fet territorialement compe* tent, lorsqu'il est saisi dans le cadre du droit d'initiative par une collectivite* concerne* e, une association agre* e*e, une fe* de* ration d'associations ou par 10 000 ressortissants europe* ens. La sollicitation de la CNDP s'est fortement accrue dans le champ de la concertation dite volontaire, comme le montrent les donne* es suivantes14 : en 2016 : 16 saisines (11 nominations de garants - 4 de* bats publics ­ 1 demande sans suite), en 2017 : 45 saisines (60 nominations de garants - hors débat public), L. 121-8 : 21 dossiers dont 4 de* bats publics (PPÈ ; Montagne d'Or ; Route des ge* raniums ; Port de Dunkerque) - 17 hors de* bat public (28 garants nomme* s), L. 121-17 : 10 saisines ou demandes de de* signation de garants (16 garants nomme* s), L. 121-1 (expertise) : 7 dossiers (7 garants nomme* s), L. 121-14 (concertations post) : 7 dossiers nouveaux (9 garants nomme* s), en 2018 : 67 saisines (85 nominations de garants - hors débat public), L. 121-8 : 11 dossiers dont 2 saisines de* bat public - 9 saisines ayant donne* lieu a. concertation (16 garants nomme* s), L. 121-17 : 35 saisines ou demandes de de* signation de garants (43 garants nomme* s), L. 121-1 (expertise) : 8 dossiers (10 garants nomme* s), L. 121-14 (concertation post) : 13 dossiers nouveaux (16 garants nomme* s), en 2019 : 93 saisines (131 nominations de garants - hors débat public), L. 121-8 : 28 de* cisions : 6 de* bats publics - 22 missions de concertation (45 garants nomme* s), - - 14 Source : CNDP. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 15/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE L. 121-17 (concertations volontaires) : 43 de* cisions : 42 missions (62 garants nomme* s) + une de* cision de* clarant une saisine sans suite, L. 123-19 (proce* dure spe* ciale JO) : 3 de* cisions, 3 missions (5 garants nomme* s), L. 121-10 (de* bat public sur les options ge* ne* rales) : une saisine incomple. te en 2019 (et de* clare* e irrecevable en 2020), L. 121-1 (expertise) : 6 dossiers (7 garants nomme* s), L. 121-14 (concertation post) : 8 de* cisions (12 garants nomme* s). L`accroissement de la concertation est réparti de manière inégale sur le territoire national . Les demandes de concertation se concentrent sur les re* gions IVle-de-France, Hauts-de-France, Bretagne, Normandie, Pays-de-la-Loire et La Re* union. A l'inverse, certains territoires du centre de la France et la Guadeloupe n'ont e* mis aucune demande. Une seule demande a eu lieu en Martinique. La montée en puissance du recours au garant est nette. Les garants auditionne* s par la mission conside. rent que la demande d'un garant est recherche* e pour assurer une meilleure relation avec les acteurs, pour assurer une meilleure qualite* de la concertation et pour se* curiser la proce* dure, ce qui inclut parfois d'e* viter le recours au droit d'initiative. Les garants sont sollicite* s sur la qualite* et le contenu du dossier d'information du public. Les e* changes avec le maî:tre d'ouvrage contribuent a. comple* ter le dossier, a. ame* liorer la since* rite* des e* le* ments fournis, a. le rendre compre* hensible pour le citoyen. La pre* sence d'un garant assure l'effectivite* du droit d'acce. s a. l'information, une des conditions ne* cessaires a. la participation. La concertation préalable a un effet positif dans la gestion des conflits et l'évolution du projet. L'institut de la concertation et de la participation citoyenne (ICPC) 15 a mene* une enque: te aupre. s d'une dizaine de garants sur les effets de la concertation pre* alable. A la question « La concertation préalable a-t-elle contribué à limiter les conflits autour du projet ou du planprogramme ? », 8 re* pondants sur 10 estiment que, me: me si la concertation ne re* sout pas tous les conflits, elle permet de les apaiser gra: ce a. la cre* ation d'un espace de dialogue. A la question « Les attentes du public ont-elles été prises en compte par le porteur de projet ? », sur 9 personnes, 7 re* pondent par l'affirmative. L'exigence de restitution compre* hensible et comple. te des e* changes ainsi que de prise en compte effective des apports de la concertation 16 est souleve* e par deux ces re* pondants, pour qui « le retour en fin de concertation est très important pour expliquer la prise en compte ». Focus sur des exemples de concertation : des concertations mene* es en application de l'article L. 121-17 comme du L. 121-18 offrent des exemples que l'on peut conside* rer comme re* ussis et re* pondant aux objectifs de l'article L. 120-1. Ces observations re* sultent principalement des auditions croise* es conduites par la mission sur ces projets. La concertation du parc éolien du Blayais, qui s'est de* roule* e entre juin et juillet 2019, a permis d'aborder des the* matiques lie* es a. la transition e* nerge* tique dans le territoire. Èlle a illustre* la ne* cessite* du de* bat entre deux visions, dans toutes leurs dimensions, celle d'un projet d'entreprise et celle d'un projet de territoire, telles que les habitants ont pu l'exprimer. Selon le rapport du maî:tre d'ouvrage, ÈDF Renouvelables, « La concertation sur le parc éolien du Blayais a dépassé le simple cadre du projet. Elle a été l'occasion d'une appropriation citoyenne des enjeux de la transition énergétique... Les échanges ont porté sur les différentes solutions possibles 15 - - - L'ICPC, fonde* en 2008, rassemble environ 1 500 praticiens de divers horizons, sur l'ensemble du territoire : consultants, agents territoriaux, fonctionnaires d'Ètat, salarie* s d'associations et de grandes entreprises, chercheurs et e* tudiants. Il vise a. ame* liorer et diffuser la pratique de la participation en France. Le rapport utilisera ensuite le terme d' « obligation redditionnelle » ou de « redevabilité » pour nommer cette exigence. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 16/126 16 Rapport n° 013016-01 PUBLIE pour produire de l'énergie « décarbonée », en s'appuyant sur les ressources du territoire. De nombreuses énergies renouvelables ont été proposées pour venir diversifier la production locale »17. « La concertation a permis d'enrichir la liste des questionnements soulevés dans le cadre des études amont de la vision des acteurs locaux ». ÈDF Renouvelables s'est engage* a. lancer une re* flexion sur un mix e* nerge* tique combinant plusieurs e* nergies renouvelables en y associant les acteurs et organismes locaux inte* resse* s, retenant la recommandation formule* e par les garants de cre* er « un espace de dialogue permanent18. L'analyse de la concertation sur le re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes-Atlantique met en e* vidence la pertinence, la cohe* rence et l'efficacite* du processus participatif. L'analyse par la mission figure en annexe. La concertation sur le projet de concession du Rho: ne, plan-programme de niveau national concernant trois re* gions, met en e* vidence de nombreux points positifs mais souligne aussi la charge qui incombe a. un garant lorsqu'il est seul pour un projet de cette ampleur. L'analyse de cette concertation par la mission figure en annexe. De nombreux garants soulignent le temps trop court pour tout ge* rer, les pre* sidents de CPDP disposent de plus de temps, alors que les concertations se rapprochent parfois des de* bats publics par l'ampleur et la complexite* des the. mes aborde* s et le besoin d'expertises comple* mentaires. D'autres concertations sont conside* re* es comme re* ussies au regard des objectifs du L. 120-1 : la concertation sur le projet « ascenseurs » de Brest Me* tropole, au cours de laquelle l'association Brest a. pied et a. ve* lo, partant d'une position de* favorable au projet, a fait des propositions constructives ; la concertation, de mai a. juillet 2019, sur la cre* ation d'un franchissement de la Seine pour une liaison multimodale entre le po: le e* conomique d'Orly - Rungis et le Val d'Yerres-Val de Seine a trouve* e* galement une issue positive. Le cas de la concertation du Chambord Country Club est inte* ressant, car il a fait ressortir des divergences tre. s fortes et un jeu complexe entre les diffe* rents acteurs. Selon les garants, elle s'est tre. s bien de* roule* e, les me* thodes ont permis de faire e* voluer des e* le* ments du projet, comme le montre la de* cision du maî:tre d'ouvrage (janvier 2020). « Un vrai problème » souligne* par les garants a e* te* l'absence de l'Ètat dans la concertation. 1.1.3. Un bilan mitigé pour d'autres avancées de la réforme : droit d'initiative, saisine de la CNDP sur un projet de réforme, conciliation La re* forme ouvre des droits nouveaux aux citoyens, e* lus et associations, avec la cre* ation d'un droit d'initiative et la possibilite* de saisir la CNDP pour organiser un de* bat public sur un projet de re* forme relatif a. une politique publique ayant un effet important sur l'environnement ou l'ame* nagement du territoire. Une proce* dure de conciliation est e* galement cre* e*e. Mais ces dispositifs sont me* connus de leurs utilisateurs potentiels et perçus comme complexes a. mettre en oeuvre. La possibilite* pour le citoyen d'obtenir l'organisation d'une concertation pre* alable e* tait pourtant au coeur de la re* forme et elle en constituait un e* le* ment d'e* quilibre. « Le régime facultatif de la participation amont est complété par le droit d'initiative citoyenne soumis à validation » affirme le rapport Richard. Ces trois innovations - droit d'initiative, ouverture de la saisine de la CNDP a. la socie* te* civile et aux parlementaires pour obtenir un de* bat public sur un projet de re* forme et proce* dure de conciliation n'ont pas e* te* mises en oeuvre pour les raisons analyse* es ci-apre. s : 17 « L'e* olien en mer, le photovoltaîYque et l'hydrolien (mare* motrice) arrivent en te: te des hypothe. ses formule* es devant la ge* othermie, la me* thanisation, ou encore d'e* olien domestique... » (rapport d'ÈDF renouvelables). Èxtrait du bilan d'ÈDF renouvelables sur la concertation relative au projet e* olien du Blayais. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 17/126 18 Rapport n° 013016-01 PUBLIE - Un droit d'initiative très peu utilisé mais qui aurait un effet indirect sur l'essor des concertations volontaires. Le droit d'initiative introduit par la re* forme est important au regard de l'article 7 de la Charte de l'environnement. Il s'exerce en demandant au pre* fet d'organiser une concertation pre* alable. Le pre* fet de* cide de l'opportunite* d'organiser cette concertation. Le droit d'initiative peut e: tre actionne* par un conseil re* gional, de* partemental ou municipal, un ÈPCI ou des associations de protection de l'environnement agre* e*es, ou encore par un pourcentage de ressortissants de l'Union europe* enne (cf p. 20). Les travaux pre* paratoires de la re* forme montrent que le droit d'initiative a e* te* envisage* pour re* pondre aux enjeux de proportionnalite* : il y avait consensus pour dire que tout projet ne doit pas e: tre soumis a. participation mais que tel projet peut e: tre, selon le contexte territorial, tre. s diffe* remment perçu, comme le souligne le rapport Richard, qui note « Objectivement, le barrage de Sivens était une petite opération, avec les conséquences que l'on sait ». La solution introduite dans l'ordonnance a e* te* de conjuguer la technique de la liste pour les grands projets qui font l'objet d'une saisine obligatoire de la CNDP, avec la possibilite* de recourir a. un droit d'initiative soigneusement encadre* pour les projets d'ampleur plus faible mais potentiellement susceptibles d'un fort impact environnemental et socie* tal19. La sous-section 4 de la section consacre* e a. la concertation pre* alable est entie. rement consacre* e au droit d'initiative (articles L. 121-17 a. L. 121-19). Pour permettre l'exercice de ce droit d'initiative, une de* claration d'intention doit e: tre publie* e sur le site Internet du maî:tre d'ouvrage, s'il en dispose, et sur le site Internet de la pre* fecture du de* partement avant le de* po: t de la demande d'autorisation ou d'approbation (R. 121-25). Les e* le* ments composant cette de* claration d'intention sont pre* cise* s a. l'article L. 121-18. Si le maî:tre d'ouvrage souhaite organiser une concertation pre* alable, les modalite* s de cette concertation doivent apparaî:tre dans la de* claration d'intention. La proportionnalite* de la proce* dure de participation est donc a. appre* cier au cas par cas, non seulement en fonction du seuil mais en fonction de l'impact environnemental potentiel du projet. Lors de la discussion du projet de loi de ratification devant l'Assemble* e nationale et le Se* nat, les parlementaires ont modifie* , ce qui est rare, certaines des dispositions de l'ordonnance de 2016 dans le but « de donner davantage d'effectivité » a. ce droit d'initiative. Les parlementaires ont souhaite* d'une part que les titulaires du droit d'initiative disposent d'un de* lai allonge* pour exercer ce droit, soit quatre mois a. partir de la publication de la de* claration d'intention au lieu des deux mois figurant dans l'ordonnance ; d'autre part, ils ont tenu a. fixer dans la loi le plafond du seuil de de* penses publiques ou de subventions publiques qui permettent de de* finir le champ d'application du droit d'initiative. Ce seuil a donc e* te* ramene* de 10 millions (de* cret de 2017) a. 5 millions d'euros. Ce montant permettrait d'inclure des projets comme le barrage de Sivens. Le droit d'initiative citoyenne instaure* par l'ordonnance du 3 aou: t 2016 permet a. un nombre minimal de ressortissants majeurs de l'Union europe* enne20, aux collectivite* s concerne* es et a. certaines associations21 de saisir le pre* fet sur des projets, des plans ou des programmes qui ne rele. vent pas de la CNDP. Si le pre* fet de* cide l'organisation d'une concertation pre* alable suite a. cette demande, il demande a. la CNDP de nommer un garant. Pour l'exercice de ce droit d'initiative, conçu pour e* largir les moyens d'engager une concertation pre* alable, il n'y a eu que trois cas de saisine de la CNDP par des pre* fets. Èncore s'agit-il de proce* dures d'urbanisme. Ces cas sont les suivants : 19 Rapport Mone* diaire, page 2. Il s'agit de 20 % de la population recense* e dans les communes situe* es dans le pe* rime. tre de la de* claration d'intention, de 10 % de la population recense* e dans le ou les de* partements concerne* s, ou de 10 % de la population recense* e dans la ou les re* gions concerne* es (voir article L. 121-19). Voir article L. 121-19. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 18/126 20 21 Rapport n° 013016-01 PUBLIE - 18 juillet 2018 : saisine de l'association France nature environnement de l'Ise. re accepte* e par le pre* fet de de* partement sur la de* claration de projet des Clarines entraî:nant la mise en compatibilite* du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Venosc relie* e au domaine skiable des Deux-Alpes ; 4 septembre 2019 : droit d'initiative de Manche Nature et du Comite* re* gional d'e* tude pour la protection et l'ame* nagement de la nature en Normandie (CRÈPAN) accepte* e par le pre* fet de la Manche suite a. la de* claration de projet de ZAC de la Herberdie. re emportant mise en compatibilite* du PLU de Donville-les-Bains ; 6 novembre 2019 : droit d'initiative exerce* par la commune de Frontignan suite a. la de* claration d'utilite* publique (DUP) du projet de palais des sports de Se. te-Agglopo: leMe* diterrane* e entraî:nant mise en compatibilite* du PLU de Frontignan. - - Les re* ponses des pre* fets au questionnaire adresse* par la mission vont dans le me: me sens : un tre. s faible recours a. ce droit, et a. ce jour, aucun par un groupe de citoyens. Selon la mission, plusieurs raisons expliquent l'absence de recours a. ce dispositif innovant pour des projets portant atteinte a. l'environnement : D'abord, peu de cas ont re* ellement pu se poser en raison du seuil de 10 millions d'euros. Peu de cas entraient dans le cadre du seuil impose* avant la loi d'habilitation de mars 2018, qui l'a ramene* a. 5 millions d'euros. Ènsuite, comme l'ont explique* a. la mission des garants et de grands maî:tres d'ouvrages prive* s, les maî:tres d'ouvrage choisissent, dans un but de se* curisation du projet, d'anticiper en de* clenchant eux-me: mes une concertation pre* alable volontaire au titre de l'article L. 121-17 pour mieux maî:triser les de* lais, sans attendre l'e* puisement des de* lais d'exercice du droit d'initiative. Èn d'autres termes, ce serait moins la conviction de l'utilite* de concerter que la crainte du droit d'initiative et de son de* lai de quatre mois qui provoquerait dans certains cas le recours a. la concertation pre* alable. Le nombre de citoyens a. mobiliser est trop important (un pourcentage tre. s e* leve* de ressortissants majeurs de l'Union europe* enne re* sidant dans les territoires concerne* s), comme le souligne le pre* fet de l'Aveyron dans la re* ponse au questionnaire de la mission. Le seuil de de* penses ou de subventions publiques qui permet de faire jouer le droit d'initiative, me: me abaisse* a. 5 millions d'euros, resterait trop e* leve* . Trois de* partements (Deux-Se. vres, Gers, Tarn) mentionnent cet obstacle dans les re* ponses au questionnaire de la mission. Plusieurs organisations non gouvernementales (ONG) vont dans le me: me sens et souhaitent un seuil plus bas. Ènfin, les ONG soulignent l'effet dissuasif que comporte pour elles la proce* dure actuelle : le risque d'une de* cision ne* gative du pre* fet en opportunite* . Le bilan cou: t/efficacite* du montage de dossier est donc ne* gatif pour les ONG auditionne* es, compte tenu de ce risque. Ces ONG souhaitent, comme elles l'avaient soutenu lors de la commission Richard 22, que l'exercice du droit d'initiative se fasse directement aupre. s de la CNDP ou par le biais de ses de* le* gue* s re* gionaux23. Èn effet, l'article L. 121-4 du code de l'environnement, tel que modifie* par l'ordonnance de 2016, pre* voit que pour l'exercice de ses missions la CNDP peut de* signer dans chaque re* gion des de* le* gue* s, charge* s, aux termes du nouvel article R. 121-15, de missions de conseil, d'animation et de diffusion. - - - 22 Commission spe* cialise* e du Conseil national de la transition e* cologique sur la de* mocratisation du dialogue environnemental pre* side* e par l'ancien ministre et se* nateur Alain Richard. Cf. rapport Richard - p.19 : sont expose* es les oppositions entre les partisans d'un droit d'initiative valide* par le pre* fet et les partisans d'un droit d'initiative qui serait appre* cie* en opportunite* par la CNDP. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 19/126 23 Rapport n° 013016-01 PUBLIE - Si la CNDP n'a pas encore été saisie pour organiser un débat public national sur un projet de réforme, les députés auditionnés soutiennent cette avancée du droit. L'article L. 121-10 permet la saisine de la CNDP en vue de l'organisation d'un de* bat public sur un projet de re* forme relatif a. une politique publique « ayant un effet important sur l'environnement ou l'aménagement du territoire ». Cette saisine peut e: tre a. l'initiative du Gouvernement, de 60 de* pute* s ou se* nateurs ou de 500 000 ressortissants majeurs de l'Union Èurope* enne re* sidant en France. La saisine de la CNDP par le gouvernement dans le cadre du grand de* bat national, qui ne se re* fe* rait pas a. cet article L. 121-10, a e* te* estime* e hors champ par la CNDP. La mission d'appui a. l'organisation du grand de* bat entrait dans le champ du conseil et de l'expertise, qui absorbe aujourd'hui une partie croissante des moyens de la CNDP. Les personnes auditionne* es, et notamment les parlementaires, appre* cient ce dispositif, mais regrettent qu'il soit me* connu et que son financement ne soit pas pre* vu. Nos interlocuteurs ont exprime* le souhait de faire vivre cette disposition, de reme* dier a. sa me* connaissance et a. la difficulte* de son usage a. cause d'un manque de moyens. Le blocage vient de « Qui paie » ? Èst-ce que le Se* nat et l'Assemble* e nationale pourraient s'emparer du sujet et re* fle* chir a. des propositions pour financer l'utilisation du droit d'initiative ? Ou bien l'Ètat, au titre d'une politique publique ? La. encore, le seuil de 500 000 citoyens apparaî:t trop e* leve* 24, « inaccessible », comme l'a souligne* une ONG, inte* resse* e par le dispositif. - Si les dispositifs de conciliation ne sont pas utilisés, l'appel aux fonctions de conseil de la CNDP est en plein essor. La re* forme de 2016 a ouvert les possibilite* s de conciliation par la CNDP a. la demande du porteur de projet et d'une association. Aux termes de l'article L. 121-2, issu de l'ordonnance, de. s lors que le maî:tre d'ouvrage d'un projet et une ou plusieurs associations 25 agre* e* es de protection de l'environnement en font la demande commune, une conciliation peut e: tre mise en oeuvre par la CNDP. Cette proce* dure est non suspensive, elle a vocation a. re* tablir le dialogue entre les parties d'une proce* dure de participation. Le de* cret de 201726 reconnaî:t a. la CNDP un large pouvoir d'appre* ciation pour de* cider de l'opportunite* de conduire une proce* dure de conciliation. Si elle de* cide de faire droit a. la demande, sa de* cision, motive* e, de* signe un conciliateur parmi ses membres, qui est habilite* a. faire appel a. des experts exte* rieurs, indemnise* s par la Commission. Force est de constater que le dispositif n'a pas e* te* , a. ce jour, active* . Selon M. Puyfaucher et d'autres garants auditionne* s, des missions sortant du champ strict du conflit lie* a. la proce* dure pour aborder la totalite* des aspects conflictuels d'un ame* nagement sont cependant des ne* cessite* s. Le terme de conciliation n'est cependant cite* ni dans le rapport Mone* diaire ni dans le rapport Richard. Deux e* le* ments peuvent expliquer l'absence de recours au dispositif introduit par la re* forme : 24 Le projet de loi relatif a. la privatisation d'Ae* roport de Paris pourrait entrer dans le champ de l'ordonnance avec ce seuil a. atteindre, si on conside. re qu'il s'agit « d'une e* volution substantielle d'une politique publique ... ayant un effet important sur l'ame* nagement du territoire ... » (Article R. 121-6-2). La CNDP a juge* irrecevable la saisine de parlementaires dans sa de* cision du 5 fe* vrier 2020 au motif que le cahier des charges d'ADP pre* sentant les options ge* ne* rales n'avait pas e* te* publie* comme l'exige le code de l'environnement. https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTÈXT000041580012&categorieLien=id Une association agre* e* e au niveau national ou deux associations ou une fe* de* ration d'associations agre* e* e(s) au titre de l`article L. 141-1. Article R. 121-15 du Code de l'environnement. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 20/126 25 26 Rapport n° 013016-01 PUBLIE - il reste cantonne* dans le champ de la proce* dure ; et, surtout, il oblige a. une saisine conjointe, ce qui suppose paradoxalement un accord des parties en conflit. « La saisine conjointe n'existe pas » comme le constate la CNDP. Nombre de parties prenantes auditionne* es souhaitent le de* veloppement de la me* diation. Si la CNDP n'a pas e* te* saisie au titre de l'article L. 121-2 du code de l'environnement, elle l'a e* te* en revanche pour accompagner des parties prenantes sur des dossiers conflictuels. La saisine a eu lieu au titre des missions de conseil et expertise27 : le 26 mars 2019 par la pre* fecture de l'Arie. ge sur le projet de remise en exploitation d'une mine de tungste. ne qui fait l'objet de recours nombreux ; le 5 de* cembre 2018 pour restaurer les conditions du dialogue sur le Secre* tariat permanent pour la pre* vention des pollutions industrielles (SPPPI), instance de* die* e au dialogue et a. la concertation de la re* gion Provence-Alpes-Co: te d'Azur (PACA), autour de l'e* tang de Berre ; en juillet 2017, pour restaurer les conditions du dialogue sur le projet ALTÈO a. Gardanne par le pre* fet des Bouches-du-Rho: ne. - Les garants peuvent e: tre e* galement directement sollicite* s par les maî:tres d'ouvrage pour ce type de mission. La Ligue de protection des oiseaux a saisi la CNDP pour qu'elle expertise les conditions de de* roulement et de prise en compte des consultations e* lectroniques par le ministe. re de la transition e* cologique et solidaire. Ce recours au conseil de la CNDP traduit sans doute un de* placement du besoin de conciliation. Il conviendrait de rendre effectif le dispositif de conciliation ouvert par l'ordonnance. A partir du moment ou. la saisine conjointe ne fonctionne pas, les droits d'information du citoyen s'en trouvent entrave* s. Les concertations mene* es en l'absence de garant n'apportent pas les me: mes garanties de* mocratiques ni en matie. re d'acce. s a. l'information, ni en matie. re de participation e* claire* e du public, ni en termes de prise en compte de ses contributions. 1.1.4. La France a comblé un retard, la portée de la participation est réelle et l'effet culturel sensible Les grands maî:tres d'ouvrage prive* s prennent depuis de nombreuses anne* es la mesure de la participation et de son importance pour favoriser l'acceptabilite* des projets. Èlles progressent plus lentement vers une approche de faisabilite* , selon laquelle le projet de l'entreprise doit e: tre en ade* quation avec le de* veloppement durable d'un territoire, et de* sirable pour ses habitants. Èlles ont conscience des risques de l'absence de concertation, qui peut e: tre cou: teuse en re* putation, en de* lais de re* alisation, et donc en efficacite* et efficience. Ainsi, SNCF Re* seau, ÈDF et RTÈ28 ont cre* e* des e* quipes de* die* es et tre. s implique* es dans la concertation, que la mission a rencontre* es. Le po: le concertation chez RTÈ s'e* le. ve par exemple a. 80 personnes. Une communaute* de la participation s'est cre* e*e depuis une dizaine d'anne* es, elle se de* veloppe rapidement depuis 2015. Èlle permet des e* changes de pratiques re* guliers entre tous les acteurs. L'institut de la concertation et de la participation citoyenne, l'association « De* cider ensemble », un groupement d'inte* re: t scientifique, le GIS Participation, en sont les acteurs principaux. Par ailleurs, la CNDP, acteur de re* fe* rence, offre des garanties et une expertise reconnues. 27 Source CNDP. RTÈ : Re* seau de transport d'e* lectricite* Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 21/126 28 Rapport n° 013016-01 PUBLIE On peut, avec l'appui de la recherche en sciences participatives, conside* rer que me: me si l'effet direct des participations attendu au cas par cas n'est pas toujours la. , l'effet de transformation culturelle de moyen terme est engage* en France. Selon des te* moignages et analyses convergents, la porte* e des me* canismes de participation est re* elle. Les auditions des garants sont venues confirmer que cette transformation est a. l'oeuvre avec un processus de progre. s vers plus de transparence, de qualite* d'argumentation et d'inclusion. Pour la plupart des parties prenantes rencontre* es, une plus grande implication de l'Ètat, a. tous les niveaux (exemplarite* des maî:tres d'ouvrages publics, diffusion de brochures et d'outils sur pratiques participatives) serait ne* cessaire, pour la bonne mise en oeuvre de cette politique inscrite dans le code de l'environnement. L'ordonnance a favorise* le passage d'une de* mocratie consultative a. une de* mocratie plus de* libe* rative. Cependant, « on ne « décrète » pas la participation, mais il faut permettre à chacun d'apprivoiser les procédures »29. 1.2. Cette montée en puissance de la démocratie délibérative bute sur différents obstacles Comme expose* dans la premie. re partie de ce rapport, l'ordonnance de 2016 a de* ja. produit des effets positifs, en introduisant la participation du public a. l'e* laboration de certains plans ou programmes et en provoquant une forte augmentation du nombre de concertations pre* alables volontaires. Ne* anmoins, cette monte* e en puissance de la mise en oeuvre de l'ordonnance se trouve aujourd'hui limite* e par divers facteurs. 1.2.1. Les moyens de la CNDP sous tension L'e* tude d'impact de la re* forme re* alise* e en avril 2017 pre* voyait, pour les trois premie. res anne* es de mise en oeuvre, un impact annuel sur le budget de la CNDP de 2,6 M. Le tableau ci-dessous pre* sente, pour les principaux postes identifie* s dans l'e* tude d'impact, la comparaison entre les besoins annuels estime* s dans cette dernie. re et l'augmentation re* elle du budget de la CNDP entre l'anne* e 2016 et l`anne* e 2020. Principaux postes De* bats publics Concertations pre* alables volontaires Èxpertises et conciliations Moyens humains Correspondants re* gionaux Besoin annuel figurant dans l'étude d'impact 75 k 1 479 k 500 k 250 k 300 k Augmentation du budget de la CNDP entre 2016 et 2020 245 k 756 k 13 k 201 k 0 k (mesure non mise en oeuvre aujourd'hui) Total 29 2 604 k 1 215 k G. Mone* diaire, rapport de la Commission du droit de l'environnement, 2015, pre* cite* . Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 22/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE Cette comparaison montre tout d'abord que la monte* e en puissance du nombre de concertations pre* alables volontaires, me: me si elle est tre. s importante (voir 1.1.2. ci-dessus) n'atteint pas encore le niveau que pre* voyait l'e* tude d'impact de l'ordonnance. Èlle montre e* galement que l'augmentation du cou: t des expertises diligente* es par la CNDP est infe* rieur au montant figurant dans l'e* tude d'impact. Èn revanche, le budget des de* bats est nettement plus e* leve* que celui pre* vu initialement. Le budget de la CNDP a progresse* globalement de 1,3 million d'euros environ entre 2016 et 2020. Cette augmentation semble permettre de prendre en compte les besoins financiers actuels de la Commission, a. l'exception de la nomination de de* le* gue* s re* gionaux, pourtant envisage* e par l'ordonnance, comme vu pre* ce* demment (article L. 121-4 pre* cite* ). La mission estime que la monte* e en charge des nouvelles missions issues de la re* forme n'est pas acheve* e : le nombre de garants nomme* s pour des concertations volontaires augmente de façon continue (cf. partie 1.1), ce vivier de garants ge* re* par la CNDP doit e: tre forme* et accompagne* , ce qui a un cou: t. Le nombre de de* bats augmente e* galement, concertations et de* bats repre* sentant les plus grosses de* penses. Il faut aussi compter avec l'accroissement continu des demandes de conseil et d'expertise. Le recours a. certains dispositifs peu utilise* s (droit d'initiative, de* bat public sur un projet de re* forme national) pourrait aussi avoir un effet budge* taire. Ènfin, la cre* ation des de* le* gue* s re* gionaux de la CNDP serait un e* le* ment de meilleure diffusion des pratiques et d'e* quite* territoriale, le de* veloppement des concertations comme nous l'avons vu e* tant concentre* dans certaines parties du territoire. Aussi la mission préconise de suivre attentivement l'évolution de l'activité de la CNDP et d'anticiper ses besoins financiers. A de* faut, la CNDP risque de ne plus pouvoir remplir de manie. re satisfaisante l'ensemble de ses missions et e: tre amene* e a. faire des choix ne* gatifs par rapport a. la qualite* d'accompagnement des participations. S'agissant des moyens humains, ils sont e* galement sous tension. Le nombre de dossiers suivis par la CNDP a fortement augmente* . Les saisines ont quasiment triple* entre 2016 et 2017, anne* e d'entre* e en vigueur de l'ordonnance ; elles ont double* entre 2017 et 2019 du fait de la monte* e en puissance des dispositifs novateurs de l'ordonnance (concertation pre* alable volontaire, participation post-de* bat public ou concertation pre* alable). Les moyens de la CNDP ont e* te* renforce* s avec trois agents supple* mentaires, portant a. 14 le nombre de ses agents permanents. La question se pose de la capacite* de la CNDP a. faire face a. une augmentation de son activite* qui se poursuivrait selon le rythme constate* ces trois dernie. res anne* es. Une évaluation actualisée des moyens humains nécessaires à la CNDP se révèle indispensable, l'e* valuation existante datant de l'e* tude d'impact de l'ordonnance. Ènfin, l'ordonnance a cre* e* un fonds de concours au be* ne* fice de la CNDP pour contribuer aux de* penses lie* es aux de* bats publics. La CNDP s'est vue, de. s lors, confier le soin de commander et de re* gler directement les prestations ne* cessaires a. l'organisation des de* bats publics 30. Il en re* sulte une charge de travail supple* mentaire pour l'autorite* administrative inde* pendante (passation de marche* s publics, gestion financie. re et comptable de ces marche* s). L'obligation de recourir aux prestataires laure* ats des marche* s publics cadres se re* ve. le contraignante. La mission a constate* que, pour certains membres de CPDP auditionne* s, la CNDP serait trop lie* e avec ses prestataires pre* -se* lectionne* s d'avance avec des contrats cadre. Ces interlocuteurs de la mission ont exprime* des doutes quant a. l'efficience de cet aspect de la re* forme conçu pour renforcer l'inde* pendance de la CNDP. 1.2.2. La réforme n'est pas suffisamment connue et son appropriation est inégale I.2.2.1. Une situation différenciée au sein des services centraux du MTES 30 Avant l'entre* e en vigueur de l'ordonnance, les prestations e* taient commande* es et re* gle* es par les porteurs de projets ou de plans programmes, en respectant le cahier des charges de la commission particulie. re de de* bat public. C'est l'article L. 121-6 qui instaure l'inde* pendance financie. re de la CNDP. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 23/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE La DGÈC est, comme de* crit pre* ce* demment, tre. s concerne* e par la re* forme. Èlle a e* te* le maî:tre d'ouvrage de plans programmes soumis a. de* bats publics (PPÈ et PNGMDR) et mene* une concertation pre* alable pour la prolongation de la concession du Rho: ne 31. Son implication dans ces diffe* rents processus participatifs s'est ame* liore* e progressivement, d'un processus au suivant. Èlle dispose aujourd'hui de repe. res utiles issus des retours d'expe* rience. Ayant du: faire appel a. des prestataires externes pour partager les commentaires en ligne et re* pondre, elle reconnaî:t n'avoir pas anticipe* le temps ne* cessaire a. la gestion de la proce* dure participative. La DGÈC s'est fortement implique* e dans les processus de participation lie* s a. la re* alisation des grands projets e* oliens en mer. Èlle note que les retours d'expe* rience d'Allemagne, du Royaume-Uni, des Pays-Bas, montrent que nos partenaires travaillent en continu sur ces processus participatifs, alors que la France y travaille encore au coup par coup de façon moins structurelle et moins anticipe* e. Ces processus « obligent l'administration centrale à sortir de sa tour d'ivoire », selon la DGÈC, qui innove et s'implique. Si les premiers de* bats publics sur ces projets ont e* te* porte* s par les laure* ats de la consultation lance* e par l'Ètat, a. un stade ou. les marges d'e* volution des projets ont e* te* tre. s limite* es (les zones d'implantation e* tant de* ja. arre: te* es), la loi a fait e* voluer cette situation. L'Ètat organise de* sormais le de* bat au stade de la de* finition des zones propices. Un de* bat public est ainsi en cours pour identifier au large des co: tes normandes les zones pouvant potentiellement accueillir des e* oliennes en mer. La direction ge* ne* rale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) n'a pas eu a. mettre en oeuvre les dispositions nouvelles de l'ordonnance (le SNIT, seul plan programme de niveau national porte* par la DGITM, ayant e* te* supprime* par l'article 3 de la loi d'orientation des mobilite* s (LOM)). Les maî:tres d'ouvrage place* s sous sa tutelle (DRÈ puis DRÈAL) pratiquent depuis longtemps la concertation sur ses projets routiers selon les dispositions du code de l'urbanisme (article L. 300-2 devenu L. 103-2), concertation que la DGITM a mise au coeur de son processus d'e* laboration des projets32. Pour tenir compte de la charte de la participation du public (voir partie 2.2.3.), elle incite aujourd'hui les services de* concentre* s a. demander a. la CNDP la nomination d'un garant pour les concertations pre* alables, y compris pour celles mene* es au titre du seul code de l'urbanisme. La direction ge* ne* rale de l'avion civile (DGAC) a mene* une concertation pre* alable sur le projet de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes-Atlantique, faisant suite a. l'abandon du projet de construction d'un nouvel ae* roport du grand Ouest a. Notre-Dame-des-Landes. Comme indique* dans la partie 1.1.2, cette concertation re* ussie s'est totalement inscrite dans les objectifs de l'ordonnance. La DGPR a conduit une concertation pre* alable avec garant pour le plan national de gestion des de* chets (PNGD). Cette expe* rience unique ne se reproduira pas puisque ce plan a vocation a. e: tre remplace* par les plans re* gionaux de pre* vention et de gestion des de* chets (PRPGD), e* labore* s par les conseils re* gionaux. La direction ge* ne* rale de l'ame* nagement, du logement et de la nature (DGALN), quant a. elle, pre* pare la saisine de la CNDP pour la re* vision du programme d'actions national (PAN) pour la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole. Ce sera sa premie. re expe* rience de participation sous le re* gime de l'ordonnance de 2016. Certaines directions d'administration centrale du MTÈS, grands maî:tres d'ouvrage public, ont du: faire face a. un changement culturel. Si elles sous-estiment encore dans l'ensemble les moyens humains ne* cessaires, elles s'approprient progressivement les dispositions de l'ordonnance. Èlles n'ont pas encore effectue* tous les retours d'expe* rience ne* cessaires et se posent parfois des questions sur l'utilite* des processus participatifs lourds (de* bats publics particulie. rement) au regard de l'investissement financier et humain qu'ils ne* cessitent. Èlles se sont de plus en plus fortement implique* es dans leur de* roulement. L'organisation de retours d'expe* rience entre directions ge* ne* rales du MTÈS serait tre. s souhaitable et sans doute profitable. 31 Cette concertation fait l'objet d'une analyse en annexe. Voir instruction technique relative aux modalite* s d'e* laboration des ope* rations d'investissement et de gestion sur le re* seau national (version du 20 novembre 2019). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 24/126 32 Rapport n° 013016-01 PUBLIE 1.2.2.2. De grands opérateurs publics sur des sujets sensibles pratiquent la participation Des projets souvent sensibles comme la construction de prisons (Justice), de regroupement d'ho: pitaux (Sante* ), de grands e* quipements sportifs (Sports) s'accompagnent de difficulte* s d'insertion dans le territoire et ne* cessitent un effort d'appropriation des proce* dures de participation par les ministe. res concerne* s. Les exemples qui suivent, non exhaustifs, montrent l'implication d'ope* rateurs publics dans deux domaines sensibles (justice, sante* ). Ces concertations re* centes sur des grands projets ont e* te* conduites par des maî:tres d'ouvrages publics sous tutelle des ministe. res de la justice, de la sante* et de la recherche. La concertation pre* alable du campus hospitalo-universitaire Grand Paris Nord (10 de* cembre 2018 10 fe* vrier 2019) a e* te* conduite par l'Assistance publique ho: pitaux de Paris (APHP) et l'Universite* de Paris-Diderot. Le projet s'inscrit dans le Projet re* gional de sante* (PRS 2018-2022) et le sche* ma re* gional de l'enseignement supe* rieur de la recherche et de l'innovation (SRÈSRI 2017-2021). Le compte-rendu du garant de* signe* par la CNDP montre que la concertation a permis de pre* senter a. un large public la façon dont le projet prendra en compte les exigences de de* veloppement durable (gestion des de* chets, maî:trise de l'e* nergie, haute qualite* environnementale et e* coconstruction, espaces ve* ge* talise* s). Des re* unions publiques a. Saint-Ouen, en pre* sence du pre* sident de l'APHP et de la pre* sidente de l'Universite* Paris Diderot, le recours a. un facebook live, site Internet, registres, au centre administratif social de Saint-Ouen, 2 000 flyers, campagne d'affichage chez les commerçants, me* dias locaux ont permis une mobilisation large. Des re* unions internes (personnel hospitalier) ont eu lieu ainsi qu'avec les associations et les patients. L'implication des maî:tres d'ouvrage dans ce territoire de Seine-Saint-Denis a e* te* un facteur de qualite* de cette participation. Le bilan montre les re* ponses du maî:tre d'ouvrage a. chaque questionnement (choix strate* giques en matie. re de recherche et de sante* , nombre de lits, inte* gration au coeur de Saint-Ouen-sur-Seine...). De me: me, la concertation pour le projet de construction d'un e* tablissement pe* nitentiaire sur la commune de Tremblay-en-France, conduite du 27 mai au 5 juillet 2019 sous l'e* gide de l'Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ), e* tablissement public administratif sous tutelle du ministe. re de la justice, a permis l'expression d'interrogations du public sur des alternatives a. l'enfermement (travaux d'utilite* collective) ou sur les conditions de de* tention en France et les budgets insuffisants alloue* s a. la politique pe* nitentiaire. Ces exemples montrent que la mise en oeuvre de la re* forme permet a. nos concitoyens de s'exprimer sur des sujets qui vont bien au-dela. des enjeux environnementaux. Ils confirment la pluralite* des domaines d'action de la CNDP et de ses garants. 1.2.2.3. Les services déconcentrés de l'État tardent à s'approprier l'ordonnance Pour les services de* concentre* s, me: me si les re* ponses au questionnaire adresse* aux pre* fets montrent une connaissance contraste* e de l'ordonnance, l'absence de mise en oeuvre, au niveau local, de certaines de ses dispositions (droit d'initiative, concertation impose* e par l'autorite* de* cisionnaire) ne permet pas de se prononcer sur sa comple. te appropriation par les services de* concentre* s de l'Ètat, malgre* l'organisation de cinq ateliers re* gionaux en 2016 et 2017 a. l'initiative du Commissariat ge* ne* ral au de* veloppement durable (CGDD) apre. s la promulgation de l'ordonnance. Cette interrogation est renforce* e par l'absence d'un re* seau consacre* a. la participation, pilote* par le CGDD. Èn effet, ce dernier estime qu'il ne dispose pas des moyens ne* cessaires pour animer un tel re* seau et pre* fe. re se consacrer a. la promotion et au suivi de la charte de la participation du public (voir partie 2.2.). Cette action ne remplace pas les actions de formation ne* cessaires pour s'assurer que les services de* concentre* s de l'Ètat connaissent le droit a. l'information et a. la participation, maî:trisent les dispositions de cette ordonnance et puissent ainsi conseiller les porteurs de projets ou de plans programmes, publics et prive* s. Parmi ces derniers, une entreprise sugge. re la cre* ation par le ministe. re d'« ambassadeurs de la participation » dans les territoires. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 25/126 PUBLIE I.2.2.4. Les élus peinent à distinguer les apports de l'ordonnance dans la multiplicité des dispositifs participatifs La promotion de l'ordonnance aupre. s des e* lus et des fonctionnaires territoriaux repose principalement sur deux leviers : le travail des associations de* die* es a. la participation (notamment l'association « De* cider ensemble ») en liaison avec le CGDD et l'organisation de sessions de formation sous forme de MOOC33, ouvertes a. tout public. Quatre ateliers interre* gionaux destine* s a. la pre* sentation de l'ordonnance, pre* pare* s par l'ICPC, se sont ainsi tenus fin 2017-de* but 2018. L'association « De* cider ensemble » organise e* galement tous les ans depuis 2017 des rencontres nationales sur la participation. Paralle. lement, depuis mai 2017, six sessions de formation par MOOC ont eu lieu, planifie* es par le CGDD en liaison avec le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Un effort de formation est donc fait en direction des e* lus et fonctionnaires territoriaux. Pour autant, les re* seaux d'e* lus auditionne* s par la mission ont montre* une faible appropriation des dispositions de l'ordonnance par ceux-ci. La mission a pu observer une certaine confusion entre les notions de participation du public et d'e* valuation environnementale et constate l'absence de mise en oeuvre, par les e* lus, de certaines dispositions de l'ordonnance telles que le droit d'initiative. I.2.2.5. Les associations environnementales soutiennent l'ordonnance mais souhaitent que leur participation soit mieux prise en compte Les associations environnementales se sont empare* es de plusieurs nouveaute* s introduites par l'ordonnance, notamment l'e* largissement des de* bats publics aux plans ou programmes de niveau national. Èlles ont participe* activement au de* bat public sur le PPÈ, et sur le PNGMDR et nourrissent le de* bat par leurs cahiers d'acteurs. Cependant, plusieurs dispositions de l'ordonnance restent quasi inutilise* es par elles : il s'agit du droit d'initiative (articles L. 121-17-1 a. L. 121-19 du code de l'environnement) et de la demande de conciliation aupre. s de la CNDP (article L. 121-2 du code de l'environnement). Les principales raisons expliquant l'absence de recours a. ces dispositifs ont e* te* expose* es (voir 1.1.3.). Les ONG au niveau national ont participe* a. la cre* ation du droit d'initiative mais, le jugeant hors d'atteinte en raison des conditions requises (seuil, mode de validation), elles n'ont pas spe* cialement informe* les acteurs de terrain, d'ou. la me* connaissance de ce dispositif par les repre* sentants locaux des associations environnementales qui, seuls, peuvent le mettre en oeuvre pour les projets, plans ou programmes dont ils ont connaissance. Des actions de formation destine* s aux services de l'Ètat ou de la fonction publique territoriale pourraient e: tre ouvertes aux associations environnementales. D'une façon plus ge* ne* rale, la demande d'efficacite* de la part des ONG est lie* e au respect de l'obligation redditionnelle (voir de* finition au 1.1.2.). La tentation de de* serter les proce* dures est pre* sente comme le montrent les modes d'action de certaines ONG. Il y a donc un re* el enjeu de* mocratique a. entendre les demandes d'adaptation des dispositifs pour qu'ils ne soient pas inutilise* s et donc inutiles. I.2.2.6. La charte de la participation du public : une référence appréciée mais confidentielle La charte de la participation du public a e* te* conçue par le ministe. re de la transition e* cologique et solidaire comme un outil d'aide a. la mise en oeuvre du dispositif de participation du public, dont l'ordonnance de 2016 constitue un pilier essentiel. L'adhe* sion a. cette charte est volontaire et possible depuis octobre 2016, date a. laquelle sa re* daction a e* te* stabilise* e. La charte comptait, fin 2019, 157 adhe* rents34. 33 MOOC : Massive open online course (formation en ligne ouverte a. tous). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 26/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE Cette charte comporte quatre articles exposant les valeurs et principes a. respecter pour mettre en place un processus participatif vertueux : mise en place d'un cadre clair et partage* , e* tat d'esprit constructif, recherche de la participation de tous, pouvoir d'initiative laisse* au citoyen. Le porteur de projet, de plan ou de programme adhe* rent s'engage a. respecter ce re* fe* rentiel. Des rencontres de la communaute* ont lieu deux fois par an et sont des temps forts du re* seau. Ainsi en 2019, une rencontre a eu lieu a. La De* fense sur la participation a. grande e* chelle au prisme du grand de* bat national, une autre s'est de* roule* e a. Rennes sur la the* matique e* nergie-climat. La communaute* de la charte se re* unit aussi autour d'une plateforme, la plateforme Re* seauparticipation, espace d'information, de collaboration et d'e* changes, qui compte pre. s de 400 utilisateurs, dont environ 180 l'ont rejointe en 2019, ce qui montre le dynamisme de cet outil re* cent. Les associations environnementales et les chercheurs en sciences participatives ont une opinion positive vis-a. -vis de cette charte. De grands porteurs de projets, de plans ou de programmes (le MTÈS, le MCTRCT35, RTÈ, SNCF Re* seau, VNF36) l'ont adopte* e. Ne* anmoins, on constate que le nombre de collectivite* s ou groupements de collectivite* s adhe* rentes est limite* (19) et qu'aucune fe* de* ration repre* sentant des porteurs de projets prive* s importants ne figure dans la liste des adhe* rents. Le seul suivi de cette charte ne saurait donc remplacer les actions d'information et de formation a. destination des services de l'Ètat, des e* lus et des associations environnementales e* voque* es pre* ce* demment. 1.2.3. Un droit de la participation perçu comme complexe et peu lisible La mise en oeuvre de la participation ne* cessite l'appropriation de nombreux textes d'origine varie* e : tout d'abord l'ordonnance de 2016 elle-me: me, qui ne* cessite un travail particulier de compre* hension, compte tenu de l'e* tendue des sujets traite* s ; le code de l'urbanisme ensuite, dont les dispositifs de concertation particuliers doivent e: tre mis en regard de ceux existant dans le code de l'environnement ; les dispositions concernant l'e* valuation environnementale encore, car elles ont de l'influence sur le pe* rime. tre des projets, plans ou programmes soumis a. participation ; enfin, certaines circulaires (circulaire Fontaine37 en particulier) cre* ant une proce* dure de consultation spe* cifique a. certains projets a. articuler avec la participation au titre de l'ordonnance de 2016. Cette superposition de textes engendre un sentiment de complexite* et d'illisibilite* de la participation pour le public. Le temps et la pratique des dispositions les plus re* centes (celles de l'ordonnance de 2016 en particulier) pourraient atte* nuer ce sentiment. Cependant, a. la suite des entretiens qu'elle a mene* s, la mission a relevé l'enjeu, partage* par tous les interlocuteurs rencontre* s, d'une amélioration de l'articulation entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme dans le domaine de la participation et celui de la clarification du périmètre des projets qui doivent faire l'objet d'une saisine de la CNDP au titre de l'article L. 121-8. 34 Les adhe* rents se re* partissent ainsi fin 2019 : 29 associations, 68 citoyens, 19 collectivite* s, 21 entreprises, 16 e* tablissements publics, 2 repre* sentants de l'Ètat, 1 groupement d'inte* re: t public (GIP) et 1 groupement d'inte* re: t scientifique (GIS) (source : CGDD, 2020). MCTRCT : ministe. re de la cohe* sion des territoires et des relations avec les collectivite* s territoriales. VNF : Voies navigables de France. Circulaire de la ministre de l'industrie du 9 septembre 2002 consacre* e au de* veloppement des re* seaux publics de transport et de distribution d'e* lectricite* . Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 27/126 35 36 37 Rapport n° 013016-01 PUBLIE L'analyse des dispositions de la circulaire Fontaine ci-apre. s montre en revanche que son articulation avec les dispositions de l'ordonnance de 2016 ne pose pas de proble. me majeur. I.2.3.1 Articulation du code de l'environnement et du code de l'urbanisme La coexistence de participations au titre du code de l'environnement et au titre du code de l'urbanisme conduit a. des situations e* tonnantes pour le public. Le tableau ci-dessous et celui joint en annexe 9 de* crivent l'ensemble de ces situations. Ainsi, a. titre d'exemple, si l'e* laboration ou la re* vision d'un sche* ma de cohe* rence territorial (SCoT) ou d'un plan local d'urbanisme (PLU) est soumise a. concertation pre* alable au titre du code de l'urbanisme (article L. 103-2), la participation pour leur mise en compatibilite* rele. ve du code de l'environnement au titre de l'article L. 121-15-1, si elle est soumise a. e* valuation environnementale. Type de plan Èlaboration ou re* vision de SCoT et de PLU Mise en compatibilite* de SCoT et de PLU Èlaboration ou re* vision de cartes communales Èlaboration ou re* vision de DTADD Èlaboration ou re* vision du SDRIF, du SAR/PADDUC Èlaboration ou re* vision de SRADDÈT Modification de DTADD Modification du SDRIF, du SAR/PADDUC Modification du SRADDÈT Concertation au titre du Participation au titre du code de code de l'urbanisme l'environnement (L. 1O3-2) OUI NON NON NON NON NON NON NON NON NON OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) OUI OUI OUI OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) Source : Fiche DGALN/DHUP/Bureau de l'urbanisme de mars 2018. Pour les projets, deux cas se pre* sentent : 1. Ils ont fait l'objet d'une concertation au titre de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme organise* e dans le respect des droits mentionne* s aux 1°, 3° et 4° du II de l'article L. 120-1 du code de l'environnement : dans ce cas, ils n'entrent pas dans le pe* rime. tre des concertations pre* alables au titre du code de l'environnement (article L. 121-15-1 du code de l'environnement modifie* par l'article 7 de la loi ÈLAN38). Seules les dispositions du code de l'urbanisme concernant la participation s'appliquent pour ces projets, sauf s'ils rele. vent d'une saisine obligatoire de la CNDP 38 Loi du 23 novembre 2018 portant e* volution du logement, de l'ame* nagement et du nume* rique (ÈLAN). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 28/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE au titre de l'article L. 121-8 du code de l'environnement. Les proble. mes que suscite cette disposition vis-a. -vis des droits ouverts par l'ordonnance de 2016 (notamment le droit d'initiative) seront aborde* s en partie 3 du rapport. 2. Ils n'ont pas fait l'objet d'une telle concertation : dans ce cas, des participations au titre des deux codes existent (voir tableau en annexe). Cette situation, qui se produit fre* quemment pour les projets routiers et ferroviaires, est peu lisible pour le public. Des propositions ont de* ja. e* te* faites pour ame* liorer l'articulation entre les dispositions du code de l'urbanisme et celles du code de l'environnement39, comme de* veloppe* en partie 3. I.2.3.2 Périmètre des projets soumis à participation Au travers de deux exemples40, la mission a e* te* amene* e a. s'interroger sur la cohe* rence du pe* rime. tre des projets devant faire l'objet d'une saisine de la CNDP (article L. 121-8), au regard de la notion de projet en matie. re d'e* valuation environnementale. Èn effet, l'article R. 121-2 du code de l'environnement qui de* crit les cate* gories de projets relevant de l'article L. 121-8 ne se re* fe. re pas a. la notion de projet de* finie en matie. re d'e* valuation environnementale a. l'article L. 122-1. Cette omission peut avoir des conse* quences ne* gatives sur le contenu du projet soumis a. participation. Èn effet, des e* le* ments du projet au sens de l'e* valuation environnementale (par exemple : la desserte en transport en commun des ae* roports concerne* s ou encore les zones d'activite* s cre* e* es suite aux ame* nagements ae* roportuaires) pourraient ne pas e: tre inte* gre* s au projet soumis a. participation privant celle-ci d'une part importante de son utilite* et de son sens. Dans les deux exemples cite* s, le maî:tre d'ouvrage ou le pre* fet a demande* a. l'autorite* environnementale de lui pre* ciser le pe* rime. tre du projet au sens de l'e* valuation environnementale pour que le projet soumis a. participation inte. gre cette donne* e et que la participation du public soit comple. te. Cette demande aurait pu e: tre e* vite* e si le code de l'environnement faisait re* fe* rence a. la notion de projet au sens de l'e* valuation environnementale lorsqu'il traite de la participation. Certaines dispositions du code de l'environnement pourraient e* galement e: tre modifie* es pour e* viter des situations ambigueY s ou paradoxales. La liste des projets de l'article R. 121-2 pour lesquels la CNDP doit e: tre saisie au titre de l'article L. 121-8 du code de l'environnement, est juge* e par certains d'une « complexité monumentale, oscillant entre le trop précis et le pas assez précis ». Ainsi, dans cette liste, figure pour les ae* roports, la rubrique 2 intitule* e « création ou extension de pistes d'aérodromes ». Cette re* daction tre. s limite* e a pour effet d'exclure de la saisine obligatoire de la CNDP les projets d'ame* nagements ae* roportuaires ne ne* cessitant pas de cre* ation ou d'extension de piste. De ce fait, le projet d'extension du terminal 4 de l'ae* roport de Roissy n'a pas pu faire l'objet d'une saisine obligatoire de la CNDP en de* pit de l'importance de ses enjeux e* conomiques et environnementaux et de son cou: t compris entre 7 et 9 milliards d'euros. Seule une concertation volontaire porte* e par Ae* roports de Paris a permis au public de s'exprimer sur ce projet.41 A minima, la rédaction de cette rubrique 2 de l'article R. 121-2 devrait être revue pour viser les projets de « création ou extension d'infrastructures aéroportuaires ». Les seuils et crite. res pour cette rubrique relevant des articles L. 121-8-I et L. 121-8-II devraient e: tre adapte* s pour tenir compte de cette nouvelle formulation. 39 Voir notamment les recommandations n° 2 et n° 4 du rapport n° 010896-01 - de* cembre 2017 - CGÈDD de JeanPhilippe Moretau et Jean-Pierre Thibault sur « La concertation pre* alable en urbanisme - accompagner le de* veloppement d'une pratique citoyenne ». Les projets d'extension du terminal 4 de l'ae* roport de Roissy et de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes-Atlantique La CNDP a de* cide* , au vu de l'ampleur des enjeux socio-e* conomiques de ce projet, de nommer 4 garants pour cette concertation, et souhaite* qu'elle offre les me: mes possibilite* s de participation qu'un de* bat public (cf. de* cisions CNDP ). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 29/126 40 41 Rapport n° 013016-01 PUBLIE I.2.3.3. La circulaire Fontaine : une articulation satisfaisante avec les dispositions de l'ordonnance La circulaire Fontaine du 9 septembre 2002 concerne le de* veloppement des re* seaux publics de transport et de distribution de l'e* lectricite* . Èlle comprend notamment des dispositions relatives a. la planification de ce de* veloppement (partie 1) et a. la concertation sur les projets (partie 3). Si les dispositions concernant la planification sont tombe* es en de* sue* tude, notamment du fait de la cre* ation des sche* mas re* gionaux de raccordement au re* seau des e* nergies renouvelables, celles relatives a. la concertation restent toujours en vigueur. Il s'agit, dans cette concertation, de de* terminer, sous la responsabilite* du pre* fet de de* partement, le fuseau de moindre impact a. l'inte* rieur duquel sera de* fini le trace* ou l'emplacement de l'ouvrage. Cette concertation associe un nombre limite* de participants, choisis par le pre* fet parmi les e* lus et les associations repre* sentatives des populations concerne* es. Èlle se de* roule en deux temps : une premie. re phase vise a. de* terminer l'aire d'e* tude, une deuxie. me phase aboutit a. la de* finition du fuseau de moindre impact. Compte tenu de leurs diffe* rences d'objectifs et de modalite* s, RTÈ (maî:tre d'ouvrage de ce type de projet) a travaille* avec la CNDP a. une articulation de la concertation Fontaine avec la participation au titre de l'ordonnance de 2016. Le processus valide* est le suivant : 1. Mise en oeuvre de la premie. re phase de la concertation Fontaine (de* finition du pe* rime. tre d'e* tude). 2. Re* alisation de la concertation pre* alable au titre de l'ordonnance de 2016, sur le principe du projet et au cours de laquelle le pe* rime. tre d'e* tude peut aussi e: tre questionne* . 3. Mise en oeuvre de la deuxie. me phase de la concertation Fontaine (de* termination du fuseau de moindre impact). 4. Conduite du projet avec garant post-concertation jusqu'a. l'enque: te publique. Les e* tapes 1 et 3 du processus constituent en fait des e* tapes pre* paratoires aux e* tapes 2 et 4. Comme le public peut, sans biais re* el, faire valoir ses droits lors des e* tapes 2 et 4, la mission estime que la circulaire Fontaine reste compatible avec les dispositions de l'ordonnance de 2016. 1.3. Des enjeux essentiels : l'obligation de rendre compte et le continuum participatif 1.3.1. L'obligation de rendre compte, clé de voûte de l'édifice participatif, reste à préciser Sans une obligation de rendre compte, il n'existe pas pour le citoyen de garantie que ce qu'il a exprime* a e* te* entendu, et sa confiance peut alors s'effriter rapidement. C'est pourquoi un des apports de l'ordonnance est la mention d'une obligation redditionnelle. Celle-ci est d'abord de* finie comme un e* le* ment du droit d'e: tre informe* , a. l'article L. 120-1 « la participation confère le droit pour le public d'être informé de la manière dont il a été tenu compte de ses observations et propositions dans la décision d'autorisation ou d'approbation ». L'ordonnance a lie* l'obligation redditionnelle a. la de* cision du maî:tre d'ouvrage. Pour les de* bats, selon l'article L. 121-13, le maî:tre d'ouvrage « décide du principe et des conditions de la poursuite du plan, programme ou projet. Il précise, le cas échéant, les principales modifications apportées au plan, programme ou projet soumis au débat public. Il indique également les mesures qu'il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu'il tire du débat public. ». C'est sur cette seule Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 30/126 PUBLIE disposition que repose l'obligation redditionnelle pour les de* bats publics. Pour les concertations pre* alables, selon l'article L. 121-16 « Le maître d'ouvrage indique les mesures qu'il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu'il titre de la concertation ». La formulation relative au de* bat est plus pre* cise que celle relative a. la concertation pre* alable. Au-dela. de la stricte obligation de rendre compte, la qualite* de la redevabilite* par le maî:tre d'ouvrage n'est pas de* finie. Èlle constitue pourtant un e* le* ment primordial pour renforcer la confiance du public dans la since* rite* , et par suite dans l'utilite* des de* marches participatives. Cette qualite* se juge à la motivation et au caractère complet de la décision que le maî:tre d'ouvrage prend apre. s la participation (de* bat public ou concertation pre* alable) pour de* finir les suites qu'il entend lui donner. Elle se juge aussi à la capacité et à la volonté du maître d'ouvrage de modifier le projet pour mieux répondre aux demandes de la société et du territoire. Les exemples de de* bats publics et de concertations pre* alables que la mission a e* te* amene* e a. examiner montrent que la qualite* de la redevabilite* varie en fonction des participations, aussi bien pour les de* bats publics que pour les concertations pre* alables. Or, toutes les parties prenantes rencontre* es par la mission conside. rent qu'un haut niveau de qualite* doit e: tre syste* matiquement atteint dans les de* cisions du maî:tre d'ouvrage afin de poursuivre l'e* laboration de son projet, plan ou programme dans les meilleures conditions mais aussi afin de renforcer la cre* dibilite* de la participation aupre. s du public, une seule expe* rience mal ve* cue pouvant dissuader celui-ci de s'engager dans toute nouvelle participation. Pre* ciser le contenu de l'obligation redditionnelle dans le droit positif paraî:t souhaitable, comme propose* dans la troisie. me partie de ce rapport. Une autre option consisterait a. renforcer les moyens de contraindre le maî:tre d'ouvrage a. mieux remplir son obligation redditionnelle. Certaines parties prenantes rencontre* es par la mission ont ainsi e* voque* la possibilite* de donner le pouvoir a. la CNDP de mettre en demeure le maî:tre d'ouvrage d'ame* liorer sa de* cision. Si cette proposition paraî:t excessive, en revanche, le droit pourrait reconnaî:tre explicitement a. la CNDP la compe* tence de commenter la de* cision du maî:tre d'ouvrage, afin de permettre a. ce dernier d'ame* liorer le contenu de son projet, plan ou programme dans la poursuite de son e* laboration. La CNDP, sans attendre de disposition le* gislative ou re* glementaire, a de* ja. eu l'occasion de le faire. 1.3.2. Un pont entre l'amont et l'aval à consolider L'ordonnance de 2016 vise aussi a. reme* dier a. l'une des faiblesses existant auparavant dans la participation, a. savoir l'absence de continuite* entre la participation amont (de* bat public, concertation pre* alable) et la participation aval (enque: te publique). Èn effet, cette absence de continuite* ne permettait pas d'assurer la traçabilite* de l'e* volution du projet jusqu'a. l'enque: te publique, en fonction des enseignements tire* s de la participation amont. Pour ce faire, l'ordonnance a introduit, dans l'article L. 121-14, l'obligation de nommer un garant apre. s chaque de* bat public et chaque concertation pre* alable de* cide* s par la CNDP, charge* de veiller a. la bonne information et a. la participation du public jusqu'a. l'ouverture de l'enque: te publique. Comme tout garant, il re* dige un rapport au terme de sa mission sur les conditions dans lesquelles l'information et la participation du public ont e* te* assure* es jusqu'a. l'enque: te publique. Èntre 2017 et 2019, la CNDP a e* te* saisie de 28 dossiers au titre de ce continuum entraî:nant la nomination de 37 garants. Les chiffres communique* s par la CNDP ne montrent pas, sur ces trois anne* es, de tendance a. la hausse pour cet aspect de l'ordonnance, contrairement au nombre de garants nomme* s pour des concertations pre* alables volontaires. Cette situation s'explique par la baisse en 2018 du nombre de saisines de la CNDP au titre de l'article L. 121-8. Il est ne* anmoins probable que le nombre de garants nomme* s au titre de l'article L. 121-14 augmente en 2020 ou 2021 au vu de l'augmentation des saisines de la CNDP en 2019 au titre de l'article L. 121-8, et aussi en Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 31/126 PUBLIE raison du de* veloppement des participations par voie e* lectronique (PPVÈ) avec garant (cf. infra partie 2). Aujourd'hui, on ne dispose que d'un retour d'expérience très limité sur la mise en oeuvre de ce continuum, alors qu'il s'agit d'une des innovations profondes de l'ordonnance dont l'impact sur la cre* dibilite* pour le public de la participation est aussi important que la qualite* de la redevabilite* e* voque* e au chapitre pre* ce* dent. La mission suggère donc de développer l'ingénierie de ce continuum, en organisant un réseau de retour d'expériences et de partage de bonnes pratiques. Son animation, qui pourrait naturellement revenir a. la CNDP, pose ne* anmoins le proble. me des moyens humains de cette dernie. re, comme e* voque* au chapitre 1.2.1 pre* ce* dent. Ènfin, pour les concertations volontaires les plus sensibles, il pourrait être reconnu au maître d'ouvrage la possibilité de demander la nomination d'un garant à la CNDP pour assurer le continuum entre la concertation préalable et l'enquête publique, permettant ainsi de renforcer la confiance et la se* re* nite* du public. 1.4. Un besoin d'efficacité et d'efficience A l'occasion de ses entretiens, la mission a pu entendre les questions que se posent, d'une part les porteurs de plans ou de programmes et d'autre part, les porteurs de projets quant a. l'efficacite* et l'efficience des processus participatifs. Les plans ou programmes soumis a. la participation rele. vent d'autorite* s publiques nationales ou locales. Seuls les plans ou programmes de niveau national peuvent faire l'objet de de* bats publics dont les cou: ts sont significatifs (1,7 million d'euros pour le de* bat public sur le PNGMDR par exemple). Pour les autres plans et programmes qui font seulement l'objet d'une concertation pre* alable dans le cadre de l'ordonnance, les cou: ts externes pour le porteur sont moindres (c'est le cas par exemple de la concertation sur la prolongation de la concession du Rho: ne). Par ailleurs, ces de* bats publics et concertations mobilisent fortement les e* quipes du porteur de plan ou de programme ainsi que les autres parties prenantes (e* lus, associations environnementales, experts, public). L'efficacite* et l'efficience de ces processus participatifs, au regard de leur cou: t financier et humain, s'appre* cient de. s lors par leur utilite* sociale (inclusion de tous les publics) et par la re* alite* de leur apport pour le plan ou programme, qui implique, pour le porteur de plan ou de programme, de prendre en compte les avis et propositions exprime* s lors de la participation pour l'ame* liorer. De bonnes pratiques et des innovations ont e* te* de* veloppe* es, depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance, dans la conduite des de* bats publics et des concertations pre* alables pour ame* liorer la participation des personnes exclues (voir partie 1.1.1.). Il conviendrait de les partager largement, en s'appuyant sur les re* seaux existants (ICPC et association « De* cider ensemble »). Pour les projets, il est le* gitime de distinguer les « gros » projets des « petits » projets. Pour les « gros » projets, le cou: t externe de la participation supporte* par le porteur reste nettement infe* rieur a. 1 % du cou: t global. L'enjeu, pour ces « gros » projets, se situe de. s lors, comme pour les plans ou programmes, dans la capacite* a. inclure tous les publics et a. prendre en compte les avis et propositions exprime* s lors de la participation. Pour les « petits » projets, le cou: t externe de la participation (pre* paration du dossier du maî:tre d'ouvrage, logistique de la participation) peut devenir dissuasif s'il atteint plus de 5 % du cou: t global du projet. Pour e* viter cette de* rive, il convient de rechercher des modalite* s de participation proportionne* es. L'enjeu de proportionnalite* ne peut cependant pas conduire a. rechercher un dispositif simplifie* , qui ajouterait a. la complexite* du droit en vigueur. Èn revanche, la mutualisation des outils, la mobilisation des chambres consulaires (agriculture et industrie) pour leur permettre de venir en appui des entreprises de taille interme* diaire est a. rechercher. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 32/126 PUBLIE Ènfin, pour tout type de projet, une recherche d'internalisation des compe* tences, afin de limiter les cou: ts externes, est souhaitable pour les maî:tres d'ouvrage publics, a. l'instar de ce qu'ont fait les grands maî:tres d'ouvrage prive* s (SNCF Re* seau, Èdf, RTÈ notamment). Les bonnes pratiques et innovations de* veloppe* es depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance devraient e: tre mieux partage* es afin d'ame* liorer la participation de tous les publics et de veiller a. la proportionnalite* des de* marches participatives pour les petits projets. Cela suppose un changement d'e* chelle dans la strate* gie de l'Ètat pour de* velopper la culture et la pratique de la participation. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 33/126 PUBLIE 2. La modernisation de la procédure en aval offre un bilan positif mais contrarié par les exceptions à la dimension présentielle de l'enquête publique L'objectif de cette ordonnance a e* te* , comme vu dans la premie. re partie, de renforcer la participation du public en amont du processus d'e* laboration des de* cisions ayant une incidence sur l'environnement, mais aussi en aval, ce qui a conduit a. une modernisation de l'enque: te publique. Cette modernisation se traduit, dans le dernier volet de l'ordonnance, par la ge* ne* ralisation de la de* mate* rialisation et la possibilite* de faire des observations par Internet, pour faciliter la participation de plus de citoyens et alle* ger les modalite* s de re* alisation. L'enque: te publique e* volue avec une re* duction possible de sa dure* e a. quinze jours minimum au lieu de trente, en l'absence d'e* valuation environnementale et une prolongation, dans ce cas, possible dans la limite de quinze jours. Le recours a. une enque: te publique unique est par ailleurs favorise* . 2.1. L'enquête publique et ses nouvelles procédures, notamment dématérialisées : un progrès reconnu 2.1.1. Une avancée à améliorer et concrétiser L'article L. 123-10 du code de l'environnement fixe les nouvelles re. gles : « Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale ». De* sormais mis en ligne sur le site des pre* fectures, le dossier reste disponible dans un support papier pendant toute la dure* e de l'enque: te. Un ou plusieurs postes informatiques dans un lieu ouvert au public doivent e: tre mis a. disposition pour garantir un acce. s et une utilisation facilite* s (article L. 123-12 du code de l'environnement). Sont mis en ligne e* galement tous documents utiles au bon de* roulement de l'enque: te publique et a. la compre* hension du dossier. L'avis d'enque: te publique communique le lieu ou. le dossier sur support papier peut e: tre consulte* et indique de* sormais les adresses Internet pour consultation du dossier mis en ligne et l'adresse mail pour apporter des observations. Celle-ci peut e: tre : une adresse mail de* die* e de la pre* fecture ou cre* e*e pour l'occasion, et, le cas e* che* ant, l'adresse du site Internet du registre de* mate* rialise* comme le pre* cise le I de l'article L. 123-1342. La possibilité de consultation et de participation en ligne tout en maintenant le côté « présentiel » de l'enquête publique est une véritable avancée. Ne* anmoins, l'acce. s au document papier reste indispensable pour la lisibilite* de certains plans et compte tenu de la « fracture nume* rique » puisque plus de 6 millions de Français adultes n'utilisent pas Internet. 42 Article L. 123-13 I « Il ou elle [le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête] permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions sont accessibles sur un site Internet désigné par voie réglementaire ». Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 34/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE Paralle. lement, de nombreuses « zones blanches » subsistent toujours dans notre pays et certains territoires avec des faibles de* bits ne permettent pas de te* le* charger les pie. ces de l'enque: te en un de* lai raisonnable (moins de 10mn). Au-dela. de la de* mate* rialisation pre* vue dans l'ordonnance n° 2016-1060, une autre avance* e, l'article L. 123-15, permet de* sormais a. l'autorité compétente pour autoriser le projet d'organiser une réunion publique après l'enquête en pre* sence du maî:tre d'ouvrage « afin de re* pondre aux e* ventuelles re* serves, recommandations ou conclusions de* favorables du commissaire enque: teur ou de la commission d'enque: te. Èlle est organise* e dans un de* lai de deux mois apre. s la clo: ture de l'enque: te. Le commissaire enque: teur ou la commission d'enque: te sont informe* s de la tenue d'une telle re* union ». Cette réunion peut permettre un dernier échange entre le public et le porteur de projet et offre donc une autre possibilité de capter un nouveau public. Cependant, aucune pre* fecture, dans les re* ponses apporte* es au questionnaire de la mission (voir la synthe. se des re* ponses des pre* fets en annexe 9), n'a utilise* cette nouvelle disposition. Outre qu'il est peu connu, « l'application de ce dispositif semble spécialement délicate. Il peut conduire, in fine, à une forme de transfert de la responsabilité de la concertation du maître d'ouvrage (dont le texte indique simplement qu'il est présent) en s'inscrivant dans un processus qui peut dériver vers une forme d'exégèse du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur. ». Un autre te* moignage indique que « l'organisation d'une telle réunion publique à mon initiative pourrait porter atteinte à mon devoir de neutralité et ainsi compliquer la prise de décision ». Une autre modification introduite par l'ordonnance n° 2016-1060 concerne tout projet, plan ou programme soumis a. l'organisation de plusieurs enque: tes publiques. Selon l'article L. 123-6, il peut en effet être procédé à une enquête unique de. s lors que les autorite* s compe* tentes s'accordent pour de* signer l'autorite* qui l'organisera. Èn l'absence de commun accord, le pre* fet peut, de. s lors qu'il est autorite* compe* tente pour l'une des enque: tes, ouvrir et organiser l'enque: te unique. « Cette enquête unique fait l'objet d'un rapport unique du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ainsi que de conclusions motivées au titre de chacune des enquêtes publiques initialement requises ». Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 35/126 PUBLIE L'enquête unique, encourage* e dans un but de simplification, peut également être organisée lorsque cela contribue à l'amélioration de l'information et de la participation du public. Une dernie. re modification de l'article L. 123-9 dispose que la dure* e de l'enque: te peut e: tre re* duite a. quinze jours pour un projet, plan ou programme ne faisant pas l'objet d'une e* valuation environnementale. Par de* cision motive* e, le commissaire enque: teur ou la commission d'enque: te peut alors prolonger l'enque: te pour une dure* e maximale de quinze jours, notamment lorsqu'il de* cide d'organiser une re* union d'information et d'e* change avec le public durant cette pe* riode de prolongation de l'enque: te. Cette de* cision est porte* e a. la connaissance du public, au plus tard a. la date pre* vue initialement pour la fin de l'enque: te, dans les conditions pre* vues au I de l'article L. 123-10. 2.1.2. Leçons tirées à ce jour de la dématérialisation Pour l'ensemble des interlocuteurs rencontre* s par la mission, la de* mate* rialisation a favorise* l'information et la participation du public, mais la présence d'un commissaire enquêteur ou d'une commission d'enquête reste incontournable. L'anciennete* de l'enque: te publique qui existe depuis 1810 (de* fense du droit des proprie* taires lors d'expropriations), comple* te* en 1833 (introduction de l'enque: te pre* alable a. la de* claration d'utilite* publique), re* forme* e en 1959 puis transforme* e par la loi relative a. la de* mocratisation de l'enque: te publique et a. la protection de l'environnement du 12 juillet 1983 dite loi Bouchardeau (dispositif d'information et de recueil des avis de la population) confirme l'inte* re: t au fil du temps de l'aspect pre* sentiel, tant pour reconnaî:tre le lien humain qu'il apporte que pour expliquer les enjeux du dossier qui vont bien au-dela. de ce qu'apportent les fichiers re* dige* s par le porteur de projet et mis sur Internet. Ne* anmoins, cette premie. re e* tape de la de* mate* rialisation aujourd'hui franchie ne* cessite d'e: tre ame* liore* e, eu e* gard aux diffe* rentes leçons tire* es. La Compagnie nationale des commissaires enque: teurs (CNCÈ), les pre* fets a. travers leurs re* ponses au questionnaire transmis par la mission et les associations, notamment, ont exprime* le souhait unanime de la poursuite de la de* mate* rialisation. Ils souhaitent ne* anmoins son ame* lioration sur les points suivants : l'information du public, la mise a. sa disposition des diffe* rents documents et le traitement des observations. Les personnes auditionne* es s'accordent a. dire que « les observations formulées sont de bien meilleure qualité, car les citoyens ont davantage de temps de préparer leurs propos. Le contenu s'en trouve donc amélioré ». Pour l'information du public : La qualite* d'information du public varie selon les maî:tres d'ouvrage, publics comme prive* s, les communes concerne* es et la taille des projets soumis a. enque: te publique. Certaines personnes rencontre* es de* noncent toujours les re* ticences ou pressions de l'autorite* organisatrice de l'enque: te pour « aller vite » pour rechercher toute solution utile a. l'information du public. L'absence de site Internet dans les petites communes, un chemin d'acce. s complique* sur les sites des pre* fectures et des collectivite* s ne favorisent pas cette information. Il faut dans un certain nombre de cas faire preuve d'obstination et d'une indispensable agilite* a. manier l'outil informatique pour trouver sur les sites des pre* fectures les informations souhaite* es. Tous les sites n'e* tant pas formate* s de manie. re identique, la rubrique « enque: te publique » et plus ge* ne* ralement la rubrique « consultation du public » est ine* galement mise en valeur. Une re* ponse d'une pre* fecture en te* moigne (cf. annexe 8) « La refonte des sites Internet des préfectures ne répond pas à un accès facilité pour le public en termes de navigation vers la rubrique dédiée ». Pour la mise à disposition des documents : Le volume excessif des dossiers exige du temps pour les lire quand il ne de* courage pas certains de nos concitoyens. La CNCE exprime sa volonté de voir une mise à disposition du public du Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 36/126 PUBLIE dossier d'enquête numérique le plus tôt possible, avant même que l'enquête ne commence. La volume* trie des dossiers est abondamment e* voque* e sous l'angle de la capacite* informatique des pre* fectures a. recevoir des documents tre. s lourds. Par ailleurs, les insuffisances de la publicite* le* gale tre. s souvent de* nonce* es, y compris par voie de* mate* rialise* e, conduisent a. rechercher des moyens plus efficaces pour informer le public (cf. 2.2.2.). Pour le traitement des observations : Le traitement des observations reste le point dur de cette de* mate* rialisation. La mission soule. ve en effet la difficulte* re* pe* te* e des agents des pre* fectures pour retourner vers le commissaire enque: teur les observations poste* es sur les messageries de* die* es. Il faut remédier dès que possible à la contradiction entre l'essor de la participation sur Internet et le déficit de moyens dans le traitement des réponses ou trouver une solution technologique sécurisée et adaptée. Il en va de la cre* dibilite* de la volonte* politique de faire de la participation du public une priorite* . Plus ge* ne* ralement, la de* mate* rialisation limite* e au seul dossier, selon France nature environnement (FNÈ) « multiplie les recours et attise le contentieux », faute d'un commissaire enque: teur qui explique et apaise. 2.2. Des textes récents prévoient des exceptions au principe de la dimension présentielle posé par l'ordonnance de 2016 Depuis l'ordonnance et sa loi de ratification, de nouvelles dispositions concernant les enque: tes publiques ont e* te* adopte* es dans diffe* rentes lois. Des modifications sectorielles ou des expe* rimentations conjoncturelles suppriment l'enque: te publique ou modifient ses contours, avec notamment le risque a. terme de fragiliser des projets. Modernisation ou re* gression ? 2.2.1. Des modifications législatives viennent réduire ou supprimer cette dimension présentielle La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ÈLAN) modifie l'article L. 123-2 du code de l'environnement qui pre* voit de* sormais que tout projet de travaux, d'ouvrages ou d'ame* nagements concernant unezone d'ame* nagement concerte* (ZAC) est exempte* de l'obligation de faire l'objet d'une enque: te publique et ne fait aujourd'hui l'objet que d'une participation e* lectronique. Initialement, l'exemption concernait seulement la proce* dure de création de ZAC. La loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un « État au service d'une société de confiance » (ÈssoC), dans son article 56, a pre* vu l'expe* rimentation dans deux re* gions, Bretagne et Hauts-deFrance, pour une dure* e de trois ans, d'une proce* dure de participation du public par voie e* lectronique en lieu et place de l'enque: te publique. Sont vise* s par le projet de de* cret, les projets d'installations classe* es pour la protection de l'environnement (ICPÈ) et d'installations, ouvrages, travaux et activite* s (IOTA) soumis a. autorisation environnementale. Dans ces deux re* gions, lorsque que les projets auront donne* lieu a. une concertation pre* alable avec garant en application des articles L. 121-16 et L. 121-16-1 du code de l'environnement, l'enque: te publique sera remplace* e par une proce* dure de participation du public par voie e* lectronique. Il e* tait pre* vu que la pre* fecture de re* gion adresse un bilan au ministre en charge de l'environnement en 2019 et en 2020, au plus tard le 15 de* cembre de chaque anne* e. La mission n'a pas eu connaissance d'un tel bilan a. la fin de l'anne* e 2019. Èn mars 2020, aucun cas en Bretagne et en Hauts-de-France n'avait e* te* mis en oeuvre dans le cadre de cette expe* rimentation qui doit se terminer a. la fin de l'anne* e. Ce n'est donc qu'à la lumière de plusieurs cas concrets qu'il sera possible de conclure sur l'intérêt de cette formule. Il convient Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 37/126 PUBLIE d'e* viter la ge* ne* ralisation trop rapide et sans e* valuation d'une disposition expe* rimentale, comme cela a e* te* critique* par la Cour des comptes. L'article 9 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 substitue, pour les projets, plans ou programmes ne* cessaires a. l'organisation de ces jeux olympiques (JO), aux enque: tes publiques une proce* dure ad hoc de consultation du public par voie e* lectronique, qui subit, pour cette circonstance, quelques adaptations. Le gouvernement a conside* re* l'organisation des JO de 2024 a. Paris comme un « projet d'inte* re: t national » qui offre a. la France l'opportunite* de promouvoir, sur la sce. ne internationale, son image et l'excellence de ses savoir-faire en matie. re d'organisation de grands e* ve* nements, de construction d'infrastructures et d'e* quipements durables et du respect de leur de* lai de livraison. Les consultations sont donc conduites par un garant, de* signe* par la CNDP, qui est tenu de proce* der a. une synthe. se des observations et propositions du public. Avec cette disposition, la dure* e des consultations est re* duite de six mois par rapport aux de* lais de la proce* dure d'enque: te publique. Les dispositions des articles 9 et 12 de la loi JO 2024 ont e* te* conside* re* es par le Conseil d'Ètat, dans son avis du 9 novembre 2017, comme ne soulevant aucune « objection juridique d'ordre constitutionnel ou conventionnel » (CÈ, 9 nov. 2017, n° 39367). Ces multiples de* rogations sectorielles non codifie* es ont e* te* , a. de nombreuses reprises, cite* es par les personnes rencontre* es par la mission. Certaines indiquent plusieurs risques : · risque de rendre l'application du droit de la participation du public sinon comple. tement illisible, du moins encore davantage l'affaire de spe* cialistes, loin de l'objectif initial de la re* forme qui visait a. remettre le citoyen « lambda » au coeur de la de* cision publique ; risque d'un de* ficit de* mocratique avec le paradoxe actuel entre une forte demande, polymorphe, de participation, et le ressenti d'un recul du droit de la participation par plusieurs exceptions le* gislatives. On peut s'interroger sur l'absence de consultation du Conseil national de la transition e* cologique pour ces modifications du code de l'environnement ; risque d'une re* gression de la dimension pre* sentielle de l'enque: te publique alors que 30 % de la population française est en situation d'illectronisme (mauvaise et non maî:trise d'Internet) ou n'a qu'un acce. s Internet difficile voire inexistant. La question de l'e* galite* des citoyens devant la loi pourrait e: tre souleve* e. · · Le cadre de ces de* rogations et les limites de la de* mate* rialisation en fonction des territoires concerne* s et des enjeux pourraient e: tre pre* cise* s. Certaines personnes rencontre* es te* moignent en effet de la ne* cessite* de souplesse et d'adaptation au contexte, selon la proportionnalite* des enjeux. Cette posture est souvent attache* e a. la notion du « il faut gagner du temps », conside* rant que la participation du public amont ou aval, selon eux, « fait perdre du temps ». De nouveaux textes dans le projet de loi Accélération et simplification de l'action publique (ASAP) en de* bat actuellement au Se* nat, et le projet de loi Décentralisation, différenciation et déconcentration « 3D », pourraient e* galement « simplifier » ou « de* tricoter » les proce* dures administratives de l'ordonnance de 2016. Le rapport du de* pute* Kasbarian43 a. l'origine du projet de loi ASAP pre* cisait que « Sur la question plus large de la consultation du public, la mission constate et regrette une prise en compte trop limitée de l'avis des citoyens lors du processus d'enquête publique ». Les articles 21 et 22 du projet de loi ASAP pre* voient de « se* curiser » les maî:tres d'ouvrage en ne leur demandant pas de mettre a. jour leur dossier si une norme nouvelle entre en vigueur apre. s le de* po: t 43 Rapport du de* pute* d'Èure-et-Loir Guillaume Kasbarian, 5 chantiers pour simplifier et acce* le* rer les installations industrielles, remis au premier ministre en septembre 2019. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 38/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE de la demande d'autorisation. Concre. tement, les projets d'implantation d'activite* s dont le dossier d'autorisation environnementale unique a de* ja. e* te* de* pose* seront traite* s comme des sites industriels existants (de* ja. autorise* s), be* ne* ficiant ainsi des me: mes de* lais de mise en conformite* a. la nouvelle re* glementation. Ceci ne paraî:t pas tirer toutes les conse* quences du cas Lubrizol-Normandie Logistique sur le sujet de l'ante* riorite* , ni des de* lais de mise en application des BRÈF44 pour les installations IÈD45. Le projet d'article 25 pre* voit bien que le principe d'une consultation du public soit pre* serve* , mais les modalite* s sont adapte* es au cas par cas de façon a. laisser le pre* fet choisir une consultation e* lectronique du public (de 30 jours) a. la place d'une enque: te publique (re* duite a. 15 jours) pour les projets soumis a. autorisation et ne faisant pas l'objet d'une e* tude d'impact environnementale. La seule consultation e* lectronique du public pourrait, selon l'e* tude d'impact, permettre de faire gagner entre deux et trois semaines aux projets concerne* s. Pour la mission, cette appre* ciation des de* lais a le de* faut de ne pas prendre en compte les risques associe* s aux simplifications de proce* dures participatives, comme l'ont montre* les blocages de projets dans les anne* es re* centes. Le besoin d'une approche plus comple. te de l'efficacite* de la participation est de* veloppe* en partie 3 (e* valuation)46. L'e* tat d'urgence sanitaire de* clare* avec la crise de la covid 19 a conduit a. adapter de nombreuses proce* dures, dont la poursuite ou le lancement d'enque: tes publiques. L'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 202047 pre* voit a. l'article 12 une enque: te aux modalite* s adapte* es a. l'urgence sanitaire, inte* gralement de* mate* rialise* e. La formulation sous forme facultative du retour a. l'enque: te publique de droit commun apre. s la fin de l'e* tat d'urgence (« l'autorite* compe* tente dispose de la faculte* de revenir ») apparaî:t cependant comme un facteur d'incertitude sur ce retour au droit commun qu'il aurait sans doute mieux valu e* viter pour les raisons de* ja. expose* es. 44 BRÈF (best reference documents) : documents europe* ens de* finissant, par type d'activite* industrielle, les meilleures techniques disponibles pour limiter les effets de l'activite* sur l'environnement et la sante* humaine. Installations IÈD (industrial emissions directive) : installations relevant de la directive europe* enne 2010/75/UÈ relative aux e* missions industrielles. Voir aussi l'annexe 4 « Proce* dures et de* lais : l'exemple de l'Allemagne. Les de* lais y sont plus longs qu'en France. Ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative a. la prorogation des de* lais e* chus pendant la pe* riode d'urgence sanitaire et a. l'adaptation des proce* dures pendant cette me: me pe* riode https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTÈXT000041755644&categorieLien=id 45 46 47 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 39/126 PUBLIE 2.2.2. Des améliorations à développer et à rechercher pour un accès toujours plus important à l'information Ces e* volutions re* centes risquent a. coup su: r d'intensifier l'illisibilite* des proce* dures d'information et de participation du public. Me: me si « la tradition française est régalienne et n'a pas une culture participative » selon les propos du professeur Mone* diaire, nous sommes bien dans une pe* riode de transition qui ne doit pas opposer la dimension pre* sentielle a. la de* mate* rialisation. Les deux sont ne* cessaires et utiles, chacune dans leur ro: le. La pre* sence du commissaire enque: teur (malgre* certains ajustements toujours souhaitables) n'est pas a. remettre en question ne serait-ce qu'au regard de la situation d'illectronisme. La solution de* mate* rialise* e peut, avec des solutions technologiques et de communication connues et peu cou: teuses, permettre de faire entrer un public plus large dans la participation. Il y a aujourd'hui quatre cate* gories de personnes qu'on ne voit jamais dans ces processus : les indiffe* rents, ceux qui sont contre pour des raisons ide* ologiques, ceux qui ne s'autorisent pas et pratiquent l'auto-censure et les de* çus. Pour capter ces diffe* rentes populations, il convient d'innover encore. Il est a. noter e* galement, que les « favorables » au projet soumis ont beaucoup de difficulte* s a. exprimer leur position. Des outils de communication existent, mais il reste a. les ame* liorer et a. en de* velopper de nouveaux. Comme de* ja. e* voque* , il convient d'insister sur la ne* cessaire adaptation et homoge* ne* isation des sites des pre* fectures. Comme en te* moigne une pre* fecture « La refonte des sites Internet des préfectures ne répond pas à un accès facilité pour le public en termes de navigation vers la rubrique dédiée ». La mission a pu ve* rifier, a. titre d'exemple, que certaines ont une rubrique visible de. s la page d'accueil « Consultations et enque: tes publiques » (Charente-Maritime), quand d'autres ont pris le parti d'un sous-onglet « Ènque: tes publiques » dans l'onglet « Publications » ou dans l'onglet « Actualite* s » (Morbihan et Rho: ne). Ainsi, une rubrique sous forme de pastille visible pourrait e: tre syste* matiquement positionne* e sur la page d'accueil de chaque pre* fecture. Ces conditions d'acce. s parfois difficiles au dossier ou a. l'adresse de de* po: t des remarques seront a. ame* liorer sensiblement pour ne pas ge* ne* rer une cause de fragilite* juridique majeure. Il conviendrait aussi de renforcer l'inte* gration de l'enque: te publique dans la vie locale. La publicite* le* gale avec ses deux annonces et son cou: t e* leve* est tre. s souvent conside* re* e comme insuffisante avec une efficacite* largement mise en doute, y compris par les commissaires enque: teurs eux-me: mes. La mission a constate* de bonnes pratiques pour diffuser l'information le plus largement possible, mises en oeuvre par quelques maî:tres d'ouvrage et qui pourraient e: tre ge* ne* ralise* es : diffusion dans le bulletin municipal, utilisation des panneaux d'affichage lumineux, distribution de flyers dans les lieux de passage (marche* s, centres commerciaux), notifications sur les te* le* phones portables et utilisation des fichiers sms d'alerte aux crues, aux canicules dont disposent certaines communes, QR code en bas des affiches... L'essor des re* seaux sociaux (Facebook, Twitter...), notamment, pourrait favoriser sensiblement la participation. Notons les 37 millions d'utilisateurs de Facebook actifs en France 48, utilisateurs aussi bien urbains que ruraux. Les chaî:nes web locales, en plein de* veloppement, qui diffusent leurs reportages sur Facebook pourraient utilement retransmettre les re* unions publiques. Pour conclure cette deuxie. me partie, la mission conside. re que la possibilite* de consultation et de participation en ligne tout en maintenant le co: te* « pre* sentiel » de l'enque: te publique est une ve* ritable avance* e, l'acce. s au document papier restant indispensable compte tenu de la « fracture nume* rique ». Des ame* liorations devront e: tre recherche* es pour l'information du public, pour la mise 48 Sources : Journal du net - Facebook compte 37 millions d'utilisateurs actifs mensuels en France fin 2019, contre 26 millions en mai 2013, soit une augmentation de 42 %. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 40/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE a. disposition des documents, pour le traitement des observations en de* veloppant les outils existants et en privile* giant le recours au registre de* mate* rialise* pour faciliter l'e* mission et le traitement des observations par voie e* lectronique. Il faudra reme* dier de. s que possible a. la contradiction entre l'essor de la participation sur Internet et le de* ficit de moyens dans le traitement des re* ponses. Il en va de la cre* dibilite* de la volonte* politique de faire de la participation du public une priorite* . Ènfin, les de* rogations sectorielles re* centes (ÈLAN, ÈssoC, JO2024) et futures (ASAP, 3D) comportent diffe* rents risques, notamment celui d'accroî:tre les ine* galite* s d'acce. s de nos concitoyens a. l'information et a. la participation. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 41/126 PUBLIE 3. La nécessité de conforter les avancées en matière de démocratie participative Les premie. re et deuxie. me parties de ce rapport ont pre* sente* le bilan de la re* forme du dialogue environnemental intervenue en 2016. L'entre* e en vigueur de l'ordonnance de* but 2017 et les comple* ments apporte* s par la loi d'habilitation en mars 2018 limitent le recul disponible pour l'e* valuation et les propositions d'ame* lioration. Le bilan pre* sente des aspects positifs. Plusieurs objectifs majeurs de la re* forme ont e* te* couronne* s de succe. s : de nouveaux maî:tres d'ouvrage et de projets se sont empare* s des nouveaux me* canismes participatifs, la de* mate* rialisation de l'enque: te publique est salue* e. La progression des concertations pre* alables volontaires, du nombre de garants, des missions de conseil et d'expertise de la CNDP attestent de la vitalite* de la participation et placent l'institution qui en est porteuse, la CNDP, au coeur d'un mode. le français original et reconnu. Un changement culturel paraî:t e: tre amorce* . Mais le bilan comporte aussi des points faibles sur lesquels il convient d'e: tre vigilant. Il fait ressortir que les dispositifs d'ouverture a. la socie* te* civile de la re* forme sont peu connus et encore moins mis en oeuvre alors que les pe* titions sur Internet se multiplient, et que les territoires s'emparent de la concertation volontaire de façon ine* gale. Des principes qui semblaient acquis sont re* duits par des lois re* centes, entraî:nant un sentiment de re* gression chez la plupart des interlocuteurs de la mission. La CNDP est sous tension pour aborder un avenir ou. la monte* e en charge de la re* forme va continuer a. produire ses effets. La fonction de garant est reconnue mais recouvre des pratiques he* te* roge. nes et repose sur des personnes dote* es d'une forte capacite* d'engagement. Les liens entre les contributions tout au long du processus participatif et la de* cision sont souvent perçus comme insuffisants. L'e* lan donne* a. la de* mocratie participative par cette re* forme me* rite d'e: tre conforte* . L'enjeu est de taille car nous vivons aujourd'hui dans une socie* te* de de* fiance49. L'impression du public d'e: tre consulte* et de ne pas e: tre e* coute* conduit a. des contestations parfois tre. s fortes. Pour faire avec cette de* fiance, il faut stabiliser et renforcer les institutions reconnues qui cre* ent de la confiance. Tout ce qui peut e: tre perçu comme du « participation washing » ruine la confiance dans la de* mocratie, remet en cause le contrat social, poussant certains de nos concitoyens a. agir en dehors des lieux et proce* dures conçus pour le de* bat. Il faut lever les freins existants a. la re* forme de 2016 et la rendre effective. Les proce* dures institue* es par la re* forme et leur mise en oeuvre permettent-elles de re* pondre aux objectifs et ambitions affirme* s par l'article L. 120-1 : « améliorer la qualité de la décision publique ; contribuer à sa légitimité démocratique ; assurer la préservation d'un environnement sain ; sensibiliser le public à la protection de l'environnement ; améliorer et diversifier l'information environnementale » ? Pour pouvoir re* pondre positivement, la mission considère que les acquis doivent être confortés, et que, pour gagner en cohérence et en lisibilité, il convient de consolider les procédures déjà mises en oeuvre et de stabiliser les acquis de l'ordonnance de 2016. L'importance de cette politique publique suppose que l'Ètat change d'e* chelle dans son implication et dans ses strate* gies d'accompagnement des acteurs. Les recommandations qui suivent vont dans ce sens. 49 Cf. rapport Conseil d'analyse e* conomique (CAÈ) intitule* « Èxpertise et de* mocratie, faire avec la de* fiance », de* cembre 2018 et CAÈ, « Pour éviter qu'elle ne fragilise l'action publique, il faut apprendre à faire avec la défiance ». Èt rapport du CAÈ, janvier 2020 sur les gilets jaunes. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 43/126 PUBLIE 3.1. Développer l'évaluation de la participation, construire des outils partagés Le besoin d'e* valuation et de me* thode d'e* valuation de la participation ressort des auditions. La mission a constate* l'absence d'une culture commune sur ce qu'est une participation re* ussie et les difficulte* s a. en faire la mesure. Des e* valuations pourraient notamment apporter un e* clairage particulier sur la question des de* lais fre* quemment souleve* e sans e* le* ment de preuve. La comparaison avec l'Allemagne, par exemple, montre que les de* lais en matie. re de proce* dure d'autorisation des ICPÈ (annexe 4) y sont plus longs qu'en France. Aborder cette question revient a. interroger les termes de performance, efficacite* , efficience. Faut-il se demander si la participation diminue les impacts environnementaux, favorise l'inte* gration d'un projet dans le territoire, ou bien dans quelle mesure le contexte de* termine la participation ? Comment appre* cier la façon dont le projet d'une entreprise a pu devenir le projet du territoire et de ses habitants ? L'e* valuation de la participation devrait appre* cier la re* duction de la conflictualite* , la capacite* a. passer « d'une de* libe* ration chaude a. une de* libe* ration froide », gra: ce aux proce* dures. L'efficacite* et l'efficience de la participation s'e* valuent au regard des principes et objectifs de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, comme la mission l'a fait dans ses analyses (annexes 5 et 6), dans le respect de la proportionnalite* . Èfficacite* et efficience se mesurent aussi a. l'aune de la re* duction des conflits, au nombre de projets soutenables, prenant en compte des enjeux locaux articule* s avec les enjeux globaux, arbitrant entre court et long terme, au nombre de contentieux e* vite* s, au temps gagne* . Cette e* valuation devrait renvoyer aux indicateurs d'impact sur l'environnement, mais aussi a. des indicateurs sociaux, de de* mocratie, d'esthe* tique. Le droit de la participation repose sur le postulat que la transition e* cologique est possible dans un fonctionnement de* mocratique, voire que la participation du public permet cette transition, e* clairant le maî:tre d'ouvrage de son expertise profane, de ses savoirs d'usage, de sa perspective ge* ne* rationnelle et de genre. Des indicateurs concernant les types de public sont ne* cessaires pour mesurer la re* alite* sociale de la participation. Les grands maî:tres d'ouvrage prive* s comme ÈDF ont ressenti, depuis plus de dix ans, le besoin d'indicateurs qualitatifs d'une concertation re* ussie. Au plan global, ÈDF s'appuie au plan global sur les principes d'équateur50 et a lance* de* but 2020 un groupe de travail pour de* boucher sur des indicateurs au plan national. La recherche aborde ce sujet (cf. travaux sur la rentabilite* de la concertation sous l'e* gide du Cerema). Le re* seau ICPC va lancer une re* flexion sur ce sujet. De premie. res batteries d'indicateurs apparaissent : confiance, diversite* des expressions, qualite* des argumentations et de la de* libe* ration, qualite* du processus d'e* volution du projet. Recommandation 1. Mettre au point, en associant les parties prenantes et les re* seaux inte* resse* s, des me* thodes d'e* valuation de la participation : en construisant des indicateurs qualificatifs partage* s d'une participation re* ussie ; en de* veloppant l'e* valuation par les externalite* s (positives ou ne* gatives), notamment : quel apport de la participation au vu de ses effets sur le contentieux et sur la conflictualite* ? 50 Un des re* fe* rentiels mondiaux de RSÈ. Cre* e* s en 2003, les principes d'e* quateur visent la prise en compte des risques sociaux, socie* taux et environnementaux dans le cadre de financement de projets ; le principe 5 porte sur la participation. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 44/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE 3.2. Accélérer le changement culturel de la participation grâce à une mobilisation collective Comme de* ja. souligne* , le droit de la participation en matie. re d'environnement est ne* et a progresse* en re* ponse a. des situations de conflits sur des projets ou des politiques. La France a construit un mode. le participatif original, les associations de de* fense de l'environnement ont beaucoup fait avancer la mobilisation des citoyens. Le statut d'inde* pendance de l'institution en charge de la participation, le caracte. re inamovible de sa pre* sidence sont des acquis pre* cieux de notre de* mocratie. Cependant le processus d'acculturation de la socie* te* au dialogue environnemental est lent. Le fait que, dans nos socie* te* s complexes, les proce* dures participatives servent a. faire exprimer les citoyens sur les projets et les politiques publiques a. fort impact socio-e* conomique et environnemental, a. permettre aux de* cideurs d'e: tre e* claire* s par les contributions et par l'expression du grand public n'est pas inte* gre* , en ge* ne* ral, a. notre culture re* galienne. Les agents de la fonction publique travaillent le plus souvent a. flux tendu sur des missions re* galiennes et selon un mode technocentre* , sousestimant le ro: le du dialogue entre « experts » et « citoyens » dans la construction du bien commun, c'est-a. -dire dans l'e* laboration de projets soutenables pour le territoire, ses habitants et la plane. te. La tradition d'un Ètat central et local compe* tent sur toute question se pre: te mal a. une e* volution de posture, vers celle de communicant au bon sens du terme et de garant. Un changement d'échelle dans la stratégie du ministère de la transition écologique et solidaire en matière de sensibilisation, de formation, de diffusion est donc nécessaire pour aller vers une intégration jugée plus juste par nos concitoyens du social, de l'économique et de l'environnemental. Cette strate* gie indiquerait le niveau d'ambition que se donnerait le ministe. re de la transition e* cologique et solidaire pour ope* rer un saut qualitatif significatif dans son action de maî:tre d'ouvrage et de porteur des politiques d'association a. la de* cision publique. Le message politique serait alors bien articule* avec l'ambition des textes de droit. Par un ensemble d'actions, la strate* gie viserait a. : Mobiliser : Recenser les ressources existantes dans le domaine de la participation au sein du ministe. re (Ètat central et services de* concentre* s), les mettre en re* seau et les mobiliser, afin d'offrir une re* ponse globale et cohe* rente aux besoins des parties prenantes (besoins en formation initiale comme continue, besoin de monter en capacite* des maî:tres d'ouvrage publics, re* ponses aux besoins d'accompagnement des porteurs de projet prive* s...). Recenser de me: me les ressources existantes dans les e* tablissements publics du ministe. re, et dans les organismes de recherche, dont plusieurs ont des expe* riences en matie. re de participation (Cerema51, Ademe52, IFFSTAR53, ÈNTP54, INRAÈ55) et les universite* s qui travaillent sur ces sujets. Les inte* grer dans le re* seau, articuler la recherche et l'action. - 51 CÈRÈMA : Centre d'e* tudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilite* et l'ame* nagement. ADÈMÈ : Agence de l'environnement et de la maî:trise de l'e* nergie. IFFSTAR : Institut français des sciences et technologies des transports, de l'ame* nagement et des re* seaux. ÈNTP : Ècole nationale des travaux publics. INRAÈ : Institut national de la recherche agronomique. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 45/126 52 53 54 55 Rapport n° 013016-01 PUBLIE - Diffuser : Publier des documents clairs et d'appropriation facile sur la participation (comme le Thema du CGDD sur l'enque: te publique56). Comme montre* en premie. re partie, les de* bats publics sur les plans-programmes ayant un impact sur l'environnement portent sur de grands sujets de socie* te* et concernent nos concitoyens au-dela. de ceux qui y participent directement. Ce peut e: tre aussi le cas de certains grands projets (grandes infrastructures, projets e* oliens en mer, etc.). A l'instar des de* bats parlementaires, quelques grands de* bats de la de* mocratie participative pourraient e: tre diffuse* s sur les chaî:nes publiques de te* le* vision. A cette fin, la mission recommande qu'un dialogue avec le Conseil supe* rieur de l'audiovisuel soit engage* pour re* fle* chir aux modalite* s d'une retransmission d'extraits de de* bats publics dont les sujets sont importants pour nos concitoyens et a. leur inscription dans la programmation des chaî:nes publiques. Appuyer le de* veloppement des plates-formes d'e* changes de bonnes pratiques pour mieux diffuser les acquis et les innovations de la participation, entre maî:tres d'ouvrage publics et prive* s, animer des communaute* s d'e* changes, organiser des se* minaires nationaux pour aider a. la transformation culturelle des acteurs, valoriser et diffuser l'innovation, par secteur (transports, e* nergie, tourisme) et de façon transversale. De* finir les outils a. la mesure de cette e* volution culturelle : besoins de plates-formes participatives correspondant aux nouveaux standards nume* riques en matie. re de participation. - - Former : Former les agents du ministe. re, les services centraux et de* concentre* s, les de* cideurs, les e* lus, les agents des collectivite* s et les associations avec une strate* gie de court et de moyen terme (cf. infra 3.6.). Le but de la strate* gie est de poursuivre l'apprentissage de la maî:trise d'ouvrage et des principaux acteurs de la participation pour mieux re* pondre aux attentes grandissantes de nos concitoyens en matie. re de transformation du mode. le (articulation des pre* occupations sociales, environnementales et e* conomiques). Cette strate* gie pourrait e: tre lance* e par le CGDD avec l'ensemble des directions ge* ne* rales et des DRÈAL, comporterait un plan d'actions cible* es a. mener (instructions ministe* rielles, mission qualite* , mission cadres dirigeants etc). Cette strate* gie devra inte* grer le repe* rage et l'appui des initiatives des collectivite* s, des initiatives associatives et citoyennes, des innovations des entreprises en matie. re de participation. Recommandation 2. Changer d'échelle dans la stratégie du ministère de la transition écologique et solidaire pour rendre effectives les avancées de la réforme de 2016 : mobiliser, diffuser, former. Confier une mission de réflexion au Conseil supérieur de l'audiovisuel sur la possibilité d'une diffusion d'extraits de grands débats nationaux portant sur des sujets d'intérêt général par les chaînes publiques. 56 https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/Th%C3%A9ma%20-%20%20L%È2%80%99enqu %C3%AAte%20publique%20modernis%C3%A9e.pdf Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 46/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE 3.3. Rendre effectives les dispositions de l'ordonnance qui ouvrent des droits de saisine à la société civile Les dispositions de l'ordonnance qui ouvrent a. la socie* te* la possibilite* de demander une participation sur un projet sont un e* le* ment important de la re* forme de 2016. Or ces proce* dures sont reste* es des droits formels. Il faut en faire des droits effectifs, en proce* dant aux adaptations ne* cessaires. Comme de* veloppe* dans la premie. re partie, il s'agit de trois dispositifs : le droit d'initiative, la possibilite* de saisir la CNDP sur un projet de re* forme de politique publique, la proce* dure de conciliation. 1. Rendre effectif le droit d'initiative ouvert à la société civile Comme expose* en premie. re partie, le droit d'initiative n'a pas e* te* active* . Ce dispositif a e* te* conçu comme un e* le* ment important de l'approche de proportionnalite* , ne* cessaire a. la mise en oeuvre du droit de la participation. Tout projet ne pouvant e: tre soumis a. participation, en deça. des seuils fixe* s, la proce* dure de participation est a. appre* cier au cas par cas, non seulement en fonction du seuil applicable mais aussi en fonction de son impact environnemental et de son contexte. La mission conside. re que l'absence de recours a. ce droit, pour les raisons expose* es en premie. re partie (nombre de citoyens a. mobiliser trop important, seuil de de* penses ou subventions publiques qui me: me abaisse* a. 5 millions reste e* leve* , bilan cou: t/efficacite* du montage de dossier juge* ne* gatif par les associations, risque de non validation par le pre* fet) plaide pour un ajustement du dispositif. Le droit d'initiative doit pouvoir e: tre exerce* directement aupre. s de la CNDP ou de sa repre* sentation re* gionale, et non aupre. s du pre* fet, ce dernier, en validant ou non, apparaî:t en fait a. la fois juge et partie. La question du nombre de citoyens pouvant l'exercer, juge* hors d'atteinte par des interlocuteurs de la mission, doit e: tre a. nouveau appre* cie* e et inte* grer la taille de la population susceptible d'e: tre affecte* e. Un point permettrait e* galement de renforcer l'information du public sur le droit d'initiative. A l'instar de ce que fait de* ja. SNCF Re* seau pour ses projets, il s'agirait de comple* ter les de* clarations d'intention par la mention des droits que leur publication confe. re, en rappelant simplement qu'elles ouvrent la possibilite* a. certaines parties prenantes de demander au repre* sentant de l'Ètat l'organisation d'une concertation pre* alable selon les modalite* s des articles L. 121-16 et L. 121-16-1 du code de l'environnement. Recommandation 3. Modifier le droit en vigueur pour que le droit d'initiative s'exerce auprès de la CNDP (ou de son délégué régional). Lancer une réflexion avec les parties prenantes sur la pertinence du seuil actuel de dépenses ou de subvention publique et du nombre de pétitionnaires qui permettent de faire jouer ce droit d'initiative. 2. Rendre effective la possibilité pour soixante députés ou soixante sénateurs de saisir la CNDP pour qu'elle organise un débat public sur un projet de réforme L'article L. 121-10 pre* cise que la CNDP peut e: tre saisie pour organiser un de* bat public sur un projet de re* forme par soixante parlementaires, comme elle peut l'e: tre par le gouvernement. Cette disposition n'a e* te* a. aucun moment utilise* e, me: me si elle a pu e: tre e* voque* e selon les te* moignages de de* pute* s. Outre sa me* connaissance, la difficulte* de son usage re* side principalement dans son financement. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 47/126 PUBLIE La mission estime qu'il revient au Parlement lui-me: me de s'emparer du sujet en cre* ant une ligne budge* taire pour rendre effective la possibilite* pour soixante de* pute* s ou soixante se* nateurs de saisir la CNDP pour qu'elle organise un de* bat public sur un projet de re* forme ayant un effet important sur l'environnement et l'ame* nagement du territoire. 3. Rendre effectif le dispositif de conciliation prévu par l'ordonnance pour garantir l'exercice du droit à l'information et à la participation Le dispositif pre* vu par l'article L. 121-2 du code de l'environnement pour permettre la saisine de la CNDP en vue d'une conciliation permettant « la reprise du dialogue environnemental entre les parties prenantes pour conclure un accord sur l'ensemble des modalités de participation du public » au processus de* cisionnel n'a pas e* te* utilise* (cf. l'ordonnance en annexe 2). Cet article pre* voit une saisine conjointe du porteur de projet et d'une association, ce qui ne fonctionne pas, comme expose* en partie 1.1.3. La tradition du compromis existe dans d'autres pays. Les projets de territoires pour la gestion de l'eau montrent que des positions tre. s oppose* es peuvent se rapprocher, en pre* sence d'un garant. Mais ceci passe par une possibilite* de saisine de la CNDP par une seule des parties. Recommandation 4. Permettre une saisine de la CNDP en vue d'une conciliation par une seule des parties au conflit, maître d'ouvrage ou association agréée de défense de l'environnement. Lancer une étude des modèles étrangers de conciliation et de médiation pour enrichir la réflexion française et développer la médiation en France. 3.4. Stabiliser le droit issu de l'ordonnance Stabiliser le droit issu de l'ordonnance de 2016 est impératif. Il convient en particulier d'éviter les mesures d'exception qui entrent en contradiction avec les avancées de la participation (loi ELAN, loi JO 2024, expérimentations loi EssoC) et complexifient le droit. Ces exceptions de* stabilisent l'e* quilibre de la re* forme de 2016, issu de commissions (Mone* diaire, Richard, Conseil national de la transition e* cologique) qui avaient associe* des repre* sentants de toutes les parties prenantes. La multiplication re* cente de ces exceptions, de* taille* es en deuxie. me partie du rapport, rendent le droit de la participation illisible par le citoyen, pour qui ces droits sont cre* e*s. Par ailleurs, ces exceptions conduisent a. exclure de la participation une part significative du public : les personnes ne disposant pas d'acce. s Internet ou d'un acce. s insuffisant pour te* le* charger les dossiers, les personnes mal a. l'aise avec Internet ainsi que les personnes qui expriment le besoin d'un e* change avec un commissaire enque: teur pour formuler leurs observations. L'objectif de la re* forme de 2016 est notamment d'ame* liorer la qualite* et la le* gitimite* de la de* cision publique, de sensibiliser et e* duquer (L. 120-1) et dans la continuite* des pratiques de la CNDP, d'inclure dans la participation le public qui en est le plus e* loigne* . Or, si l'on prend l'exemple de la participation par voie e* lectronique pre* vue pour l'ame* nagement de la ZAC Village olympique, objet de la loi JO 2024, on ne peut que constater qu'elle se de* roule dans un territoire qui cumule les ine* galite* s et qui connaî:t re* gulie. rement un des plus forts taux d'abstention aux e* lections. Des re* unions pre* sentielles, inclusives, sur les projets qui concernent au plus pre. s les habitants de ce territoire contribuent pourtant a. lutter contre la de* fiance a. l'e* gard des institutions, comme de* ja. souligne* . Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 48/126 PUBLIE Recommandation 5. Mettre un terme aux mesures d'exception qui remettent en cause les avancées de la participation et déstabilisent les équilibres acquis (loi Elan, loi JO 2024, expérimentations loi EssoC). 3.5. Renforcer la cohérence et améliorer la lisibilité du droit de la participation Faciliter le recours à la concertation préalable et rendre obligatoire le tiers garant. Avec ou sans garant, la concertation pre* alable volontaire a contribue* a. restaurer la confiance du public. La mission s'accorde a. dire que la concertation avec garant permet ve* ritablement de re* duire l'he* te* roge* ne* ite* des pratiques et concourt a. une meilleure restitution des arguments e* change* s et des suites donne* es (obligation redditionnelle). Le rapport du garant ou du pre* sident de la CPDP est une garantie d'efficacite* pour la bonne information du public. Il s'agit donc de poursuivre l'ouverture du dispositif fonde* sur la CNDP en de* veloppant la « concertation garantie », pour donner aux acteurs un lieu et un temps, homoge. nes dans les territoires, de monte* e en convergence. Compte tenu de ses effets be* ne* fiques, l'obligation de de* signation d'un garant pourrait e: tre e* tendue aux principales concertations mene* es au titre du code de l'urbanisme (e* laboration ou re* vision de ScoT et de PLU(i), cre* ation de zones d'ame* nagement concerte* ) avec des seuils a. de* finir. Recommandation 6. Rendre obligatoire la nomination d'un tiers garant pour les concertations préalables volontaires afin de rendre homogènes les pratiques. Améliorer l'articulation entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme, en recherchant la proportionnalité et l'efficacité. Le point 1.2.3.1. du pre* sent rapport de* crit les situations paradoxales auxquelles sont confronte* s les maî:tres d'ouvrage sur l'articulation entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme, situations pour le moins incompre* hensibles pour le public. Or le code de l'environnement pre* sente une cohe* rence interne en ce qui concerne le champ des de* bats et des concertations. La question de faire du code de l'environnement le code directeur en matie. re d'information et de participation du public a e* te* souleve* e par la commission Mone* diaire pour la modernisation du droit de l'environnement, de* ja. cite* e, qui avait pour mission « de conduire une réflexion sur la participation du public et notamment sur la cohérence et l'articulation avec les autres procédures ». Le rapport Mone* diaire d'avril 2015, sur lequel s'est appuye* la Commission Richard, pro: ne clairement l'approche selon laquelle le droit de l'environnement en matie. re de participation doit primer sur les autres en vertu du principe juridique d'inte* gration : « Cette disposition (le futur article L. 120-1) aurait vocation a. e* videmment s'appliquer au code de l'environnement mais e* galement aux diffe* rents autres codes (urbanisme, pe: che maritime, e* nergie, etc.) par application du principe d'intégration (Union europe* enne et Charte constitutionnelle de l'environnement), faisant ainsi du code de l'environnement le code directeur en matière de participation du public dès que le projet de décision affecte, à titre direct ou indirect, la protection de l'environnement »57. Ces travaux me* ritent d'e: tre repris et poursuivis. 57 Cf. Modernisation du droit de l'environnement, Rapport du groupe de travail Participation du public, p.15. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 49/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE Pour permettre l'attractivite* le* gitime du code de l'environnement en matie. re de participation, accroî:tre la lisibilite* et e* viter les doublons, le ministe. re devrait donc relancer des États généraux de la modernisation du droit de l'environnement. Ces Ètats ge* ne* raux aborderaient la question de l'articulation entre le code de l'environnement et celui de l'urbanisme. Ils devront s'appuyer sur les travaux qui ont eu lieu depuis 2014 a. ce sujet. Aujourd'hui, les dispositions du II 58 de l'article L. 120-1 de* finissant les droits du public lors d'une participation s'appliquent aux concertations relevant du code de l'urbanisme. Pour conforter la « primaute* » du code de l'environnement, les dispositions du I de l'article L. 120-1, de* finissant les objectifs de la participation, pourraient aussi e: tre e* tendues aux concertations relevant du code de l'urbanisme. Au vu du de* roulement de certaines participations, la re* daction de l'article L. 120-1 pourrait e: tre plus pre* cise dans la de* finition des objectifs de la participation et dans celle des droits confe* re* s au public : l'ame* lioration de la qualite* du projet ou du plan programme ainsi que l'atteinte d'une expression maximale du public pourraient e: tre des objectifs explicites de la participation, en pre* cisant les termes actuels du 1° du I de l'article L. 120-1 ; le contenu du dossier de participation pourrait e: tre de* fini, afin d'inclure notamment des sce* narios alternatifs (pour ne pas donner l'impression que la participation ne vise qu'a. valider un choix de* ja. fait par le maî:tre d'ouvrage) ainsi que le sce* nario 0 sans re* alisation du projet, plan ou programme (conforme* ment au droit europe* en). Pre* voir que, si le porteur de projet choisit de mener une concertation pre* alable au titre du code de l'environnement, l'obligation de mener une concertation au titre du code de l'urbanisme est supprime* e ; N'imposer l'obligation de concertation, apre. s en avoir de* fini la nature, au titre du code de l'urbanisme qu'aux ope* rations d'ame* nagement soumises a. e* valuation environnementale ; privile* gier une approche globale de projet et mettre a. jour la liste des ope* rations de l'actuel article R. 103-1 du code de l'urbanisme ; pre* ciser que la concertation vaudra alors pour toutes les proce* dures et ope* rations d'ame* nagement ulte* rieures inclus59. - La mission signale d'autres propositions, plus ope* rationnelles, a. examiner dans ce champ : - - Toutes ces propositions pourraient e: tre de* battues dans le cadre de ces Ètats ge* ne* raux. A court terme, la CNDP pourrait e* galement intervenir pour favoriser la cohe* rence dans les pratiques de la participation en environnement et en urbanisme dans un souci d'efficacite* . Recommandation 7. Relancer les États généraux de la modernisation de l'environnement pour : - examiner en priorité l'articulation entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme en matière de participation ; - reprendre la réflexion pour faire du code de l'environnement le code directeur en matière de participation du public et favoriser la primauté des procédures participatives du code de l'environnement dans l'élaboration des documents d'urbanisme (SCoT, PLUI). 58 A l'exception du 2° du II, concernant le droit d'initiative, qui ne s'applique qu'aux participations relevant du code de l'environnement. Recommandation n° 2 du rapport du CGÈDD n° 010896-01 de* ja. cite* . Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 50/126 59 Rapport n° 013016-01 PUBLIE Recommandation 8. Élargir les compétences de la CNDP pour lui permettre, par la désignation et l'intervention d'un garant, de répondre à une demande d'assistance des maîtres d'ouvrage de grands plans-programmes (SCoT et PLUi 60) et de grands projets du code de l'urbanisme, selon des seuils à définir 61. Définir la notion de projet pour la participation. La notion de projet utilise* e pour la participation n'est pas de* finie dans le code de l'environnement. Seules sont de* finies a. l'article R. 121-2 des cate* gories d'ope* rations pour lesquelles la CNDP doit e: tre saisie au titre du I de l'article L. 121-8 ou qui doivent faire l'objet d'une publication au titre du II de ce me: me article L. 121-8. Èn revanche, le code de l'environnement donne dans son article L. 122-1 une de* finition pre* cise du « projet » au sens de l'e* valuation environnementale. Pour les raisons expose* es au 1.2.3.2 supra, la notion de projet au sens de l'e* valuation environnementale devrait e: tre celle qui s'applique e* galement a. la participation. La mission suggère donc de compléter le code de l'environnement dans sa partie législative (article L. 121-1) ou réglementaire (article R .121-2) pour que la notion de projet pour la participation soit celle retenue au titre de l'évaluation environnementale. Renforcer le continuum entre l'amont et l'aval. De* veloppe* au point 1.3.2., le continuum participatif entre l'amont et l'aval, une des innovations importantes de la re* forme de 2016 doit gagner en effectivite* . Un sentiment de « vide » entre ces deux e* tapes a e* te* souligne* par des personnes rencontre* es et notamment par les garants. Ce sujet me* riterait de de* velopper les retours d'expe* riences. L'inge* nierie du continuum amont/aval doit e: tre de* veloppe* e. Recommandation 9. Renforcer le continuum entre l'amont et l'aval par un réseau de retours d'expériences et de partage de bonnes pratiques, animé par la CNDP, en lien avec les réseaux existants et avec l'appui du MTES dans le cadre de sa stratégie en vue d'une participation plus effective. 3.6. Renforcer l'influence de la participation : préciser le contenu de l'obligation redditionnelle Comme vu en partie 1.3.1., le citoyen n'a pas seulement besoin de s'exprimer mais aussi d'e: tre entendu et d'en avoir eu la perception. Les auditions mene* es par la mission (re* seaux d'acteurs, experts, associations, garants) ont largement confirme* le besoin d'une redevabilite* cohe* rente avec l'implication des acteurs a. tous les stades. La charte de la participation du public (cf. 1.2.) pre* cise que « chaque étape du processus participatif donne lieu à un bilan du porteur de projet, qui explicite, en la motivant, la manière dont il a pris en compte ou non les contributions du public dans son choix final ». Le contenu de l'obligation redditionnelle devrait e: tre pre* cise* non seulement par la charte, mais aussi par un texte de droit 60 PLUi : Plan local d'urbanisme intercommunal. Recommandation n° 4 du rapport du CGÈDD n° 010896-01 de* ja. cite* . Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 51/126 61 Rapport n° 013016-01 PUBLIE positif, un décret d'application des principes posés par les articles L. 121-13 et L. 121-16 issus de l'ordonnance. L'obligation redditionnelle devrait e: tre conçue comme la garantie d'un droit de suite pour le citoyen, selon le rapport Richard, qui pre* cise qu'il devrait s'agir « d'un document spécifique en réponse au garant et au commissaire enquêteur, élaboré par le porteur du plan, du programme ou du projet pour caractériser chacune des grandes observations recueillies lors de la participation, préciser pourquoi elles ont été le cas échéant écartées, et lorsqu'elles sont prises en compte, justifier leur impact sur les phases ultérieures d'évolution du plan, du programme ou du projet. Ce document serait une pièce obligatoire du dossier de demande d'autorisation ultérieure. Cette obligation de rendre compte des suites de la participation doit également s'étendre à l'instruction de l'autorisation administrative requise, qui devrait marquer la façon dont l'orientation de la décision tient compte des conclusions de la phase participative ». La mission recommande de pre* ciser, par de* cret, le contenu de l'obligation redditionnelle posée par l'ordonnance. Cette clarification ame* liorerait l'exercice de cette obligation, pourrait renforcer la confiance du public dans les dispositifs de participation et cre* erait une de* marche de progre. s. Èlle simplifierait l'action des maî:tres d'ouvrage sur l'application de cette obligation, sur ce qui est demande* , dont ils mesurent aujourd'hui pleinement l'enjeu. Le MTÈS travaillerait avec les re* seaux des acteurs et le Conseil national de la transition e* cologique (CNTÈ), pour construire une de* finition partage* e en vue d'une de* cision de qualite* pour re* duire l'he* te* roge* ne* ite* des pratiques. Certains e* le* ments peuvent d'ores et de* ja. e: tre identifie* s comme devant figurer dans toute de* cision : la traçabilite* des avis et propositions exprime* s lors de la participation ; la re* ponse comple. te et argumente* e du maî:tre d'ouvrage a. ces avis et propositions, justifiant les choix faits par celui-ci ; la pre* sentation des modifications apporte* es le cas e* che* ant par le maî:tre d'ouvrage dans le contenu de son projet, plan ou programme ainsi que dans les conditions de gouvernance de leur poursuite. Cette proposition s'articule avec la recommandation du pre* sent rapport qui vise a. rendre obligatoire le tiers garant, proposition qui vise a. re* duire les pratiques he* te* roge. nes d'information et concourt a. une meilleure redevabilite* . La pre* cision de l'obligation redditionnelle s'inscrit dans cette continuite* de qualite* d'information : re* pondre aux arguments et propositions du public repris dans le rapport du pre* sident de la CPDP ou du garant. Èlle est e* galement relie* e a. la proposition faite au 1.3.1. ci-dessus de reconnaî:tre officiellement (par la loi) le droit a. la CNDP de commenter la de* cision du maî:tre d'ouvrage prise au terme de chaque de* bat public et de chaque concertation. Recommandation 10. Préciser le contenu de l'obligation redditionnelle par un décret d'application des articles L. 121-13 et L. 121-16. Reconnaître à la CNDP la compétence de commenter la décision du maître d'ouvrage. 3.7. Moderniser les outils de recueil des observations du public La difficulte* pour le public d'e* mettre des observations par voie e* lectronique a e* te* souleve* e (cf. point 2.1.2.). La multiplicite* d'outils e* voque* e au point 2.2.2. pour l'information du public peut e: tre, de la me: me manie. re, utilise* e pour inciter a. formuler des observations. Le recours au registre Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 52/126 PUBLIE e* lectronique devrait e: tre privile* gie* tout comme la ge* ne* ralisation de la mise en ligne de toutes les observations accompagne* es de documents explicatifs ou contradictoires aux e* le* ments du dossier. Me: me s'il existe aujourd'hui des socie* te* s spe* cialise* es dans la mise en oeuvre de registres de* mate* rialise* s, les pre* fectures interroge* es et leurs services pre* conisent un outil interne pluto: t que d'avoir recours a. un prestataire exte* rieur. Le CGDD pourrait engager une de* marche en lien avec le ministe. re de l'inte* rieur et le secre* tariat d'Ètat charge* du nume* rique qui suit le de* veloppement et l'ame* lioration des usages et services nume* riques avec des actions propres a. acce* le* rer la transformation nume* rique de l'action publique et des territoires. Une startup d'État, service public numérique, financée par une administration porteuse, pourrait répondre à cette exigence d'un registre dématérialisé généralisé. 3.8. Accélérer la transformation du modèle de développement dans tous les territoires Les territoires vivent au quotidien la participation et de nombreuses expe* riences innovantes allient e* conomique, social, et environnement. La crise de confiance que nous traversons montre le de* calage voire l'incompre* hension entre les de* cisions des instances de pouvoir et leurs perceptions dans les territoires avec leur ge* ographie et leur histoire diffe* rentes. La de* fiance qui s'est installe* e « entre ces deux mondes » se traduit par un besoin de proximite* dans les e* changes. Plusieurs leviers sont à mettre en oeuvre : Si tous les projets, quels qu'ils soient, ne peuvent e: tre soumis a. la participation du public, les petits projets peuvent avoir autant d'impacts qu'un gros. Les e* lus devraient pouvoir plus facilement lancer une concertation. Le droit d'initiative, ouvert aux collectivite* s locales, est demeure* un droit formel, comme nous l'avons vu. Il doit devenir effectif. Pour que les e* lus y recourent, il faut donc simplifier la proce* dure(cf. proposition sur le droit d'initiative supra). Les chambres d'agriculture et d'industrie pourraient e: tre mobilise* es sur la participation, notamment pour favoriser la diffusion d'outils mutualise* s (brochures, sites, conseils, partage de bonnes pratiques). Èlles viendraient en appui aux entreprises de taille interme* diaire (ÈTI), dont les projets peuvent e: tre a. fort impact environnemental mais qui n'ont pas la taille critique pour mener des processus de participation. Les chambres consulaires pourraient e: tre associe* es aux re* seaux du ministe. re sur la participation. Selon Jacques Archimbaud, pre* sident de plusieurs CPDP « L'enjeu d'inclusion de tous les publics, la difficulté à toucher des publics dispersés dans des zones peu denses sont prégnants dans certains territoires ». Il est possible, au vu de son expe* rience, de trouver des coalitions de prescripteurs (syndicats professionnels comme le syndicat des e* nergies renouvelables, les syndicats agricoles, foyers sociaux, maires ruraux...). Des délégués régionaux de la CNDP contribueraient a. ce maillage territorial des compe* tences. Leur cre* ation effective ferait sens, surtout dans le contexte de crise climatique et de crispation sociale. L'ordonnance a pourtant bien pre* vu que la CNDP, « pour l'exercice de ses missions, (elle) peut désigner des délégués dans chaque région. La fonction de délégué régional donne lieu à indemnité » (article L. 121-4). L'article R. 121-15, issu de la re* forme (de* cret d'avril 2017) est venu pre* ciser que « la Commission nationale du de* bat public peut de* signer un ou plusieurs de* le* gue* s re* gionaux dans chacune des re* gions administratives. Les de* le* gue* s ont une mission de promotion de la participation du public, de diffusion des bonnes pratiques et de conseil et d'animation du re* seau des garants de la re* gion. La liste des de* le* gue* s re* gionaux est publie* e sur le site de la Commission ». La CNDP avait programme* les nominations de ces de* le* gue* s sans pouvoir les concre* tiser pour des raisons budge* taires. Ces de* le* gue* s seraient utiles a. plus d'un titre : interlocuteur privile* gie* et Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 53/126 - - PUBLIE identifie* , conseil et inge* nierie proches du terrain, remonte* es de terrain a. la CNDP, e* valuation des ine* galite* s territoriales dans les processus de participation, instruction de la validation de l'exercice du droit d'initiative (cf. recommandation 3)... Former les agents du ministère, les élus et agents des collectivités, les associations, avec une strate* gie de court et de moyen terme. Selon les auditions effectue* es et comme e* voque* en premie. re partie, il est urgent de re* pondre aux besoins de formation des agents de l'Ètat et des collectivite* s locales en matie. re de droit d'acce. s a. l'information et a. la participation et sur l'ordonnance, afin qu'ils soient porteurs du changement culturel, force d'accompagnement et de propositions. Malgre* un effort de formation en direction des e* lus de la part du CGDD, de l'Institut de la concertation et de la participation citoyenne ou encore de l'association « De* cider ensemble », l'appropriation de l'ordonnance est faible chez les e* lus et la confusion des diffe* rentes proce* dures reste forte. Le programme de formation des agents de l'Ètat et celui destine* aux agents des collectivite* s locales feront partie de la strate* gie ministe* rielle. La mission recommande de s'appuyer dès 2020 sur l'IFORE62 et le CNFPT pour former ces agents. Le prochain cycle annuel de l'IFORE pour les cadres dirigeants du ministère devra contenir un module sur la participation. Il faut cre* er un cursus et mettre en place une formation adapte* e pour les services centraux et de* concentre* s de l'Ètat, de fre* quence annuelle afin de prendre en compte les mouvements de personnel. L'expertise du Cerema, de* ja. implique* dans des e* tudes sur la participation dans le cadre de la charte de la participation, sera mobilise* e. Ces formations devraient e: tre ouvertes aux associations agréées en matière d'environnement, pour aider la socie* te* civile a. monter en capacite* s dans ce champ inscrit dans le code de l'environnement. Tre. s souvent au plus pre. s des territoires, gra: ce a. leurs implantations locales, ces associations peuvent transmettre une information et contribuer a. la formation pour l'ensemble de leurs adhe* rents. Recommandation 11. Définir avec l'IFORE une politique de formation à mettre en place dès 2020, destinée aux agents de l'État et des collectivités, aux élus, aux décideurs, aux associations. Saisir parallèlement le CNFPT pour faire un bilan des formations existantes sur l'information et la participation et des propositions pour les développer. Évaluer cette politique de formation au bout de trois ans. - Ènfin, le de* veloppement des de* bats aura besoin de s'appuyer sur des institutions qui ont une assise au plan local telles que les CÈSÈR63, pour que les participations soient inscrites dans la me* moire des territoires et pour qu'elles participent dans la dure* e a. l'intelligence territoriale. 3.9. Consolider les moyens de la CNDP, en adéquation avec le développement de ses missions La Commission nationale du de* bat public a gagne* en notorie* te* et en cre* dibilite* ces dernie. res anne* es. Cette autorite* administrative inde* pendante a montre* sa capacite* d'adaptation, a su re* pondre aux saisines et accomplir ses missions, l'ordonnance ayant fait monter en puissance les de* bats publics, 62 IFORÈ : Institut de formation de l'environnement. CÈSÈR : Conseil e* conomique, social et environnemental re* gional. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 54/126 63 Rapport n° 013016-01 PUBLIE les concertations amont, e* mettre des avis et recommandations et expertiser des proce* dures de participation. Au vu des chiffres communique* s aux missionne* s, une e* valuation pre* cise des moyens humains devrait e: tre re* alise* e pour faire face a. la monte* e en puissance des activite* s de la CNDP, en ajustant ses effectifs, le cas e* che* ant. De la me: me manie. re, ses moyens financiers me* riteraient une monte* e en charge pour re* pondre a. l'ensemble de ses missions, ne* es de la mise en oeuvre de l'ordonnance de 2016, correspondant a. l'e* valuation re* alise* e dans le cadre de l'e* tude d'impact de la re* forme (cf. partie 1.2.1.). Depuis la re* forme, les de* bats publics sont finance* s par un fonds de concours alimente* par les maî:tres d'ouvrage. Cet aspect de la re* forme visait a. renforcer l'inde* pendance de la CNDP. Au vu du bilan effectue* par la mission (cf. 1.2), cette charge de travail absorbe des moyens de la Commission qui seraient mieux utilise* s a. la capitalisation des de* bats, au niveau national et territorial. Cette question me* rite d'e: tre re* examine* e. Le budget global de la CNDP a certes progresse* mais ne pourra continuer de re* pondre aux demandes et attentes. La tension existante freine la programmation des actions. Recommandation 12. Faciliter la mise en place effective des délégués régionaux de la Commission nationale du débat public dans les conditions définies par le code de l'environnement et conforter la CNDP dans ses moyens humains et financiers. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 55/126 PUBLIE Conclusion L'ordonnance n° 2016-1060 du 6 aou: t 2016 constitue une avancée importante du droit a. l'information et a. la participation du public dans les de* cisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement. Malgre* la brie. vete* de la pe* riode de retour d'expe* rience, nous souhaitons mettre en valeur quelques points singuliers issus de la mise en oeuvre de cette ordonnance. · L'augmentation conside* rable du nombre de concertations pre* alables volontaires re* alise* es avec garant(s), a. la demande des entreprises et des acteurs de l'ame* nagement, constitue un indicateur de re* ussite, car elles offrent au citoyen les meilleures garanties d'acce. s a. une information pertinente et de prise en conside* ration de son expression et montrent une volonte* de dialogue de porteurs de projets en nombre croissant. La de* mate* rialisation des proce* dures pe. che par les difficulte* s d'acce. s aux dossiers et la complexite* de remonte* e des observations du public. Èlle doit tenir compte de l'importance de l'illectronisme et de la qualite* ine* gale de desserte par Internet du territoire. Le retour de la tentation d'aller vite et d'escamoter certaines proce* dures : le « petit » dossier de Sivens semble de* ja. perdu de vue, les contestations des nuisances sonores des nouvelles lignes TGV sud-Èurope-Atlantique et Bretagne-Pays de la Loire ignore* es, le dossier Lubrizol sans conse* quences... Il convient de cre* er les outils de l'e* valuation de l'efficacite* de la participation. Universitaires et praticiens y travaillent, le ministe. re de la transition e* cologique et solidaire doit encourager et valoriser ces travaux. · · · Geneviève BESSE Maryline SIMONÉ Philippe VIROULAUD Inspectrice ge* ne* rale de l'administration du de* veloppement durable Inspectrice ge* ne* rale de l'administration du de* veloppement durable Inge* nieur ge* ne* ral des ponts, des eaux et des fore: ts Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 56/126 PUBLIE Annexes Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 57/126 PUBLIE 1. Lettre de mission Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 58/126 PUBLIE Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 59/126 PUBLIE 2. Tableau des dispositifs de participation du public du code de l'environnement Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 60/126 PUBLIE 3. Procédures et délais : l'exemple de l'Allemagne Principales mesures applicables a. la construction d'un site industriel Note d'analyse du service e* conomique re* gional de Berlin, Ambassade de France en Allemagne, octobre 2019 Re* sume* : les proce* dures applicables a. l'implantation d'un site industriel en Allemagne sont en moyenne plus longues qu'en France (5 ans en Allemagne contre 9 et 11 mois en France). Cette dure* e s'explique par la complexite* des de* marches a. effectuer, ainsi que par le nombre d'acteurs implique* s, aux moyens parfois limite* s pour remplir leurs obligations. Cette situation est e* galement le fruit d'un he* ritage industriel diffe* rent en Allemagne, ou. les sites industriels sont souvent implante* s de longue date et ou. une nouvelle construction peut rapidement entraî:ner des conflits d'usage. Pour tenter d'ame* liorer l'efficacite* des proce* dures, des re* flexions sont en cours entre les diffe* rents acteurs. Èlles visent notamment a. accroî:tre (i) le ro: le de l'e* chelon fe* de* ral, (ii) le recours a. la nume* risation, (iii) et le recours a. des acteurs prive* s pour re* aliser des e* tudes d'impact. Les mesures ne visent donc pas en priorite* a. re* duire la dure* e des proce* dures, mais a. les rendre plus claires. Une procédure complexe, deux étapes principales, avec des délais moyens d'obtention des autorisations plus longues Les procédures nécessaires à l'implantation ou à l'agrandissement d'un site industriel en Allemagne semblent à la fois (i) plus complexes et (ii) plus longues qu'en France. Toute implantation de site industriel doit respecter une proce* dure pre* alable qui se de* compose en deux étapes principales : L'inscription du site dans les sche* mas de planification Ces schémas sont le résultat de trois documents. Le premier, de* cide* a. l'e* chelle fe* de* rale, dit « loi de planification », fixe les grands objectifs et principes que les LaY nder et les communes devront respecter. L'objectif de re* duction de l'artificialisation des sols « de moins de a. 30 ha par jour » d'ici 2020 (repousse* a. 2030) est par exemple inscrit dans un ajout a. la loi. Le second document est le sche* ma de planification des LaY nder. Il correspond plus ou moins au sche* ma re* gional d'ame* nagement, de de* veloppement durable et d'e* galite* des territoires français, mais il est plus contraignant. Ainsi, le sche* ma restreint par exemple la taille des supermarche* s en fonction de la superficie et de la population des communes. De me: me, il peut limiter la taille et le nombre d'implantations industrielles a. proximite* de zones d'habitations. Il peut e* galement fixer des objectifs en termes de densification. Ènfin, la commune met en place un Plan local d'urbanisme, comme en France, tout en e* tant contrainte par les re. gles mises en place a. l'e* chelle du Land. Une répartition stricte des zones est effectuée par parcelle, en fonction de la proximité avec les centres urbains. En cas de non-respect des injonctions des règles fixées par le Land, ce dernier peut saisir la justice. Cela s'est par exemple produit dans le Bade Wurtemberg, ou. l'entreprise Ikea souhaitait implanter un grand centre de distribution dans une petite commune. Le maire soutenait le projet, mais la commission responsable de la planification du Land a saisi la justice et l'enseigne sue* doise a du: revoir son implantation, finalement re* alise* e dans une zone industrielle d'une grande ville. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 61/126 PUBLIE L'e* tablissement d'un ensemble d'e* tudes d'impact Une fois acquise la conformité du projet de site industriel avec les différents schémas de planification, la délivrance du permis de construire est conditionnée à la réalisation d'un ensemble d'études d'impacts. Il s'agit notamment d'e* tudes d'impact environnemental, dans des domaines qui sont de* cide* s a. l'e* chelle de la commune ou du Land, selon la re* partition de la compe* tence entre les deux e* chelons, qui est diffe* rente entre chaque Land. Il existe une subtilite* supple* mentaire par rapport a. la France : en cas de difficulte* observe* e au cours du processus, celui-ci est suspendu, le temps qu'une solution soit trouve* e. Il est donc interdit d'entamer plusieurs e* tudes en me: me temps (sur les sols ou l'eau par exemple). Èlles doivent e: tre re* alise* es l'une apre. s l'autre. En termes de durée, selon les interlocuteurs de la Fédération des Chambres de commerce et d'industrie (DIHK), interrogés par le poste, la validation d'une étude d'impact prend environ deux ans, soit un an de re* alisation de l'e* tude et une anne* e consacre* e a. re* soudre d'e* ventuelles difficulte* s. Nos interlocuteurs estiment que la durée moyenne pour l'ensemble de la procédure est environ, pour un site industriel de taille moyenne, de 5 ans. Cette dure* e peut e: tre largement rallonge* e dans certains cas. Le DIHK a mentionne* des cas ou. la seconde phase, celle des e* tudes d'impacts, pouvait prendre jusqu'a. une dizaine d'anne* es. A l'inverse, la proce* dure peut aussi e: tre re* alise* e tre. s rapidement. Le DIHK a ainsi cite* a. plusieurs reprises l'implantation d'un site de BMW a. Leipzig, pour lequel l'obtention de l'ensemble des autorisations a pris deux mois. Des différences majeures entre Länder, voire au sein d'un même Land De telles différences s'expliquent par une grande variété de situations entre Länder, voire, au sein d'un même Land, entre les communes. Tout d'abord, l'autorisation d'implantations de sites industriels est parfois du ressort du Land et parfois de celle des communes. Ènsuite, certains LaY nder et certaines communes ont une histoire industrielle ancienne et ont de* veloppe* des proce* dures efficaces, renforce* es par les relations entre les milieux e* conomiques et politiques, importantes au niveau local en Allemagne. Il s'agit notamment des LaY nder de Bade-Wurtemberg, de Rhe* nanie du Nord, ou de communes comme Francfort sur le Main. D'autres communes, notamment dans les nouveaux LaY nder, ont fait de l'efficacite* de leurs proce* dures d'implantations industrielles un facteur d'attractivite* . Il s'agit notamment de Leipzig (exemple de BMW de* ja. cite* ) ou de Dresde. Par contraste, de telles proce* dures peuvent peser de manie. re importante sur les finances ou sur les effectifs de communes ou de LaY nder moins favorise* s, et entraî:ner des de* lais supple* mentaires pour les implantations. Il convient également de prendre en compte les caractéristiques du territoire allemand . Ainsi que souligne* par le DIHK, l'Allemagne est plus dense* ment peuple* e que la France (236 hbts par km2 en Allemagne contre 117 hbts par km2 en France). Èlle dispose e* galement de sites industriels a. la fois plus nombreux et parfois plus anciens. Les nouvelles implantations industrielles sont ainsi souvent des agrandissements de sites, plus que des cre* ations ex nihilo. Par ailleurs, cette densité forte peut expliquer l'irruption plus rapide qu'en France de conflits d'usage entre zones industrielles et zones d'habitation. Le DIHK a cite* l'exemple de Berlin, ville sans industrie, ou. il est pourtant difficile de trouver de l'espace et pour permettre a. ce secteur e* conomique de se de* velopper. Les de* bats actuels sur l'importance du foncier pour loger la population renforcent ces difficulte* s a. implanter des entreprises. Ces conflits d'usage de l'espace constituent un vrai frein a. la cre* ation d'entreprises en Allemagne. Des nuances existent ne* anmoins, avec des zones industrielles a. l'e* tat de friches, notamment dans les nouveaux LaY nder (Thuringe par exemple), que les autorite* s tentent de rendre attractives avec des incitations fiscales ou des aides quelque peu comparables aux me* canismes des zones industrielles en France. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 62/126 PUBLIE Une réflexion en cours pour des procédures plus efficaces Plusieurs réflexions sont en cours, afin de rendre plus fluides ces procédures. Il est à noter que l'objectif des acteurs n'est pas nécessairement de les raccourcir, mais de les rendre plus efficaces. Tout d'abord, le Gouvernement fédéral et les acteurs économiques (fédérations professionnelles notamment) réfléchissent à la mise en place de lignes directrices applicables à des études d'impact sectorielles (sur l'eau ou sur l'air par exemple). Ils envisagent e* galement la possibilite* de recours accrus aux me* canismes de compensation, pour amoindrir les conflits d'inte* re: t (par exemple une entreprise qui s'implante sur une zone re* serve* e aux habitations s'engage, en e* change, a. ba: tir des logements sur une autre zone). Un autre axe d'ame* lioration serait le recours accru au nume* rique, a. la fois pour (i) simplifier les proce* dures et re* duire leurs cou: ts pour les entreprises, (ii) pour les rendre plus transparentes et accessibles aux citoyens. Une troisie. me tendance concerne le recours accru aux services de prestataires exte* rieurs pour re* aliser les e* tudes d'impacts ne* cessaires demande* es aux communes ou aux LaY nder. Le DIHK est ainsi amene* a. en re* aliser plusieurs par an pour le compte de collectivite* s. Ènfin, les acteurs re* fle* chissent aux moyens de simplifier les proce* dures d'e* valuation. Tous les dix ans, les LaY nder re* alisent des e* valuations de leur planification. Pour renforcer leur efficacite* , le Gouvernement fe* de* ral est en train d'e* tablir des instructions techniques (Technische Anleitung ou TA) dans des domaines pre* cis (eau, air, sols...). Les TA dans le domaine de l'air sont les plus abouties, ayant e* te* mises en place en 2002. Ces lignes directrices permettent aux communes et aux LaY nder de disposer d'un cadre plus clair, dont ils peuvent ensuite se servir dans leurs proce* dures d'autorisations d'implantations de sites industriels. Nos interlocuteurs ont également appelé à la nécessité de mettre en place un cadre européen clair sur les implantations de sites industriels. La difficulte* actuelle est que toute modification de la loi allemande de simplification doit e: tre conforme aux cadres europe* ens, l'Union europe* enne ayant ratifie* la Convention d'Aarhus au me: me titre que l'Allemagne. A l'heure actuelle, selon le DIHK, le droit communautaire serait davantage un frein qu'une aide vers des proce* dures plus fluides et efficaces. Commentaires : les procédures nécessaires à l'implantation de sites industriels en Allemagne sont donc plus longues qu'en France. Cette longueur s'explique par une forte hétérogénéité des procédures d'autorisation d'un site industriel en Allemagne, liée au fédéralisme, à l'importance de la prise en compte des préoccupations environnementales et à la forte histoire industrielle du pays, qui conduit au final à des processus d'instruction lourds et jugés aujourd'hui peu efficaces (sauf exceptions). Il convient toutefois de nuancer. L'existence de procédures n'est pas nécessairement mauvaise en soi. Elle peut être considérée comme une garantie d'études inclusives, transparentes et fouillées. Ce n'est d'ailleurs pas la durée des procédures qui est principalement dénoncée par les acteurs impliqués. Ils critiquent surtout aujourd'hui l'absence de clarté dans les démarches et le fait qu'elles soient réalisées par des collectivités aux moyens inégaux entre elles. Face à ce constat, une réflexion est en cours pour accroître notamment le rôle de l'échelon fédéral dans ces procédures. Elle est menée sur le long terme et ne semble pas devoir aboutir prochainement à des propositions concrètes. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 63/126 PUBLIE 4. Schémas des procédures issues de la réforme de 2016 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 64/126 PUBLIE 5. Focus sur des débats publics Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR) 1. Contexte de la participation L'e* largissement de la compe* tence de la CNDP aux plans et programmes de niveau national constitue l'une des principales nouveaute* s de l'ordonnance de 2016. Le PNGMDR figure dans la liste de ces plans de* finie a. l'article R. 121-1-1 du code de l'environnement. Suite a. la saisine de la CNDP par le MTÈS (DGÈC) et par l'ASN64 pour la 5e e* dition du PNGMDR, cette dernie. re a de* cide* le 4 avril 2018 d'organiser un de* bat public et d'en confier l'organisation a. une commission particulie. re. Ce de* bat public s'est tenu du 17 avril au 25 septembre 2019. Son calendrier a en effet e* te* retarde* pour permettre au de* bat public concernant la programmation pluriannuelle de l'e* nergie de se de* rouler avant et pour ne pas interfe* rer avec le grand de* bat national qui s'est clos le 8 avril 2019. Le de* bat sur la 5e e* dition du PNGMDR a e* te* pre* ce* de* par 2 de* bats publics relevant de the* matiques lie* es : · · le de* bat public de 2005 sur les options ge* ne* rales en matie. re de gestion des de* chets radioactifs de haute et moyenne activite* a. vie longue (HA-VL, MA-VL), le de* bat public de 2013 sur le projet de centre industriel de stockage re* versible profond des de* chets radioactifs en Meuse et Haute-Marne (projet Cige* o). Le de* roulement et les suites donne* es a. ces de* bats publics sont reste* s fortement pre* sents dans la me* moire des parties prenantes. Ainsi, certaines associations conside. rent que les lois du 28 juin 200665 et du 25 juillet 2016 66 qui ont retenu puis pre* cise* le principe du stockage ge* ologique profond comme mode de gestion ultime des de* chets HA-VL et MA-VL n'ont pas tenu compte des e* changes de ces de* bats publics. Cela a conduit certaines associations (Commission de recherche et d'information inde* pendantes sur la radioactivite* - Criirad - par exemple) a. refuser de participer au de* bat public sur le PNGMDR et une partie du public a. s'interroger sur son utilite* , compte-tenu de cet historique particulier. Ce de* bat a e* galement e* te* marque* par un contexte conflictuel prononce* . Èn effet, l'obligation de ge* rer des de* chets radioactifs re* sulte des choix faits en matie. re de politique nucle* aire. Or cette politique fait l'objet de prises de positions tranche* es aussi bien de parties favorables que de* favorables. Certaines re* unions organise* es pour ce de* bat public n'ont de ce fait pas pu se de* rouler selon les modalite* s envisage* es. Cependant, a. l'exception d'une re* union interrompue de manie. re anticipe* e, toutes ont pu parvenir a. leur terme et permettre un e* change entre les participants. 2. Déroulement de la procédure de participation : principales données quantitatives Les principaux chiffres cle* s de ce de* bat public sont les suivants67 : 64 ASN : Agence de l'environnement et de la maî:trise de l'e* nergie. Loi de programme relative a. la gestion durable des mate* riaux et de* chets radioactifs. Loi pre* cisant les modalite* s de cre* ation d'une installation de stockage re* versible en couche ge* ologique profonde. Source : compte-rendu du de* bat public (CNDP). Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 65/126 65 66 67 PUBLIE - 23 rencontres du de* bat rassemblant 3 400 participants au total, 5 de* bats mobiles, 62 cahiers d'acteurs, 28 820 visites du site Internet, 3 043 messages publie* s sur la plateforme participative, 12 201 fichiers te* le* charge* s, plus de 3 000 abonne* s Facebook ou Twitter, 652 retombe* es me* diatiques, 26 campagnes publicitaires. Malgre* l'inte* re: t national du sujet, les chiffres de participants et de visites du site se situent a. un niveau moyen par rapport a. d'autres de* bats publics. Cette situation peut s'expliquer par plusieurs raisons : inte* re: t limite* pour le public d'un de* bat portant sur un plan pluto: t que sur un projet par nature plus concret, caracte. re tre. s technique du sujet rebutant une large partie du public. Cependant, comme expose* ci-apre. s , la commission particulie. re du de* bat public (CPDP) a utilise* divers outils pour aller chercher et recueillir l'avis d'un public plus large que les seuls experts du sujet. 3. Bilan qualitatif 3.1. Analyse selon des critères de pertinence, cohérence, efficacité et efficience Pertinence : Le dossier du maî:tre d'ouvrage (DMO) a e* te* enrichi, a. la demande de la CNDP, par un cahier de fiches intitule* « Approfondir ses connaissances » portant notamment sur les enjeux environnementaux et sanitaires. Ces derniers avaient e* te* identifie* s, par la CNDP, comme insuffisamment traite* s dans le dossier initial. La CNDP a e* galement de* cide* , pour ce de* bat, d'engager plusieurs expertises comple* mentaires (analyse des possibilite* s d'entreposage a. sec des combustibles radioactifs, e* tat des lieux a. l'international du stockage ge* ologique profond des de* chets radioactifs, jeux d'acteurs et inte* re: ts e* conomiques autour du nucle* aire en France). Les 2 premie. res expertises ont e* te* re* alise* es par l'Institut de radioprotection et de su: rete* nucle* aire (IRSN) et remises en mai 2019, la troisie. me a e* te* confie* e en juillet 2019 a. un directeur de recherche du CNRS mais l'expertise n'a pas e* te* acheve* e. Par ailleurs, la CPDP a mene* une de* marche innovante de « clarification des controverses » pour permettre au public de comprendre et de s'approprier les diffe* rences d'argumentation exprime* es par les experts. Cette de* marche, a. laquelle les parties concerne* es se sont pre: te* es, a permis de limiter les batailles de chiffres entre experts dans plusieurs re* unions the* matiques et de laisser ainsi plus de temps au de* bat portant sur les enjeux inte* ressant le grand public. Les notes de synthe. se exposant ces controverses sur les 7 the. mes analyse* s ont e* te* diffuse* es lors des re* unions publiques et repre* sentent un acquis inde* niable du de* bat public. Les re* unions publiques, les cahiers d'acteurs et les interventions en ligne sur la plate-forme participative constituent la base essentielle d'alimentation du de* bat public. Afin de capter le public le plus large possible, la CPDP a choisi d'organiser les re* unions publiques the* matiques a. proximite* de lieux ou. le sujet faisait e* cho. Ainsi, par exemple, la re* union the* matique sur la gestion des de* chets radioactifs ultimes a e* te* organise* e a. Bar-le-Duc, a. proximite* du site d'implantation envisage* pour le projet Cige* o. Ce choix, me: me s'il a ge* ne* re* une certaine conflictualite* , a permis de rassembler, lors de ces re* unions, un nombre plus e* leve* et motive* de participants. Ne* anmoins, les participants aux re* unions publiques ont e* te* , a. une large majorite* , des collectifs organise* s (entreprises de la filie. re, associations, syndicats...) et des personnes implique* es ou ayant une connaissance dans le nucle* aire. Ce constat est e* galement partage* pour ce qui concerne les cahiers d'acteurs dont seulement 6 % proviennent de personnes physiques. Les e* changes sur la plateforme participative ont e* te* actifs et parfois vifs, conduisant a. la non-publication de pre. s de 400 messages pour Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 66/126 PUBLIE cause de non-respect de la charte de mode* ration du de* bat. Seulement 15 personnes sont a. l'origine de 2/3 des e* changes sur la plateforme participative. Des dispositifs de concertation spe* cifiques ont e* te* utilise* s pour ce de* bat public : le groupe miroir et l'atelier de la rele. ve. Compose* de 14 personnes recrute* es par un institut spe* cialise* en satisfaisant a. des crite. res de diversite* , le groupe miroir a produit un avis sous forme de de* pliant. L'atelier de la rele. ve a e* te* constitue* par 40 e* tudiants de niveaux licence 3, master 1 ou master 2. Suivant des formations diverses (sciences humaines, sciences de l'inge* nieur, environnement, e* nergie et risques), ils ont pu s'exprimer sur les enjeux de gouvernance. Ces initiatives, me: me si leur incidence sur l'enrichissement du de* bat public est limite* e, permettent ne* anmoins un e* clairage diffe* rent de celui apporte* par les interventions en re* unions publiques ou par les cahiers d'acteurs. Ènfin, plusieurs the. mes, absents ou peu de* veloppe* s dans le DMO, sont apparus lors de ce de* bat public : les impacts sanitaires et environnementaux, la su: rete* et la se* curite* des transports, la question des territoires68 et les questions e* conomiques. De ce point de vue, le de* bat a rempli l'une de ses fonctions en permettant l'e* mergence de plusieurs pre* occupations sociales auxquelles il conviendra de re* pondre dans les futures e* ditions du PNGMDR. Cohérence : Il s'agissait du 1er de* bat public organise* sur le PNGMDR et du 2 e de* bat public organise* sur un plan programme apre. s celui pour la PPÈ. Le maî:tre d'ouvrage avait identifie* cinq enjeux dans son DMO : la gestion des matie. res radioactives et la pre* vention des charges pour les ge* ne* rations futures, anticiper l'e* volution d'entreposage des combustibles use* s, les de* chets de tre. s faible activite* , une diversite* de pistes pour optimiser leur gestion, les de* chets de faible activite* a. vie longue, des stockages a. proportionner aux enjeux, de* finir les modalite* s pratiques de la phase industrielle pilote du projet Cige* o et de sa re* versibilite* . Le de* bat public a permis d'aborder ces cinq enjeux et de progresser sur chacun d'entre eux, de manie. re ine* gale avec des enseignements significatifs sur la question de l'entreposage et celle des de* chets de faible activite* a. vie longue, et des apports limite* s sur la question de la gestion des matie. res radioactives et sur celle des de* chets de tre. s faible activite* . Pour le projet Cige* o qui fait l'objet d'une concertation spe* cifique post-de* bat public de 2013, le de* bat public sur le PNGMDR a surtout fait ressortir les demandes de clarification de points techniques tre. s sensibles (re* alite* de la re* versibilite* , garantie de su: rete* et conception de la phase industrielle pilote) et de mise en place d'un me* canisme de concertation pluraliste et continu. Ainsi, les moyens mis en place lors du de* bat ont effectivement permis de satisfaire, au moins partiellement, aux objectifs du maî:tre d'ouvrage. Au-dela. des positions d'opposition de principe de certains sur la politique nucle* aire, l'acceptabilite* sociale des de* cisions de* coulant de ce plan de* pendra largement des re* ponses que le maî:tre d'ouvrage donnera dans sa de* cision concernant les suites a. donner a. ce de* bat public ainsi que des 68 Un participant a dit : « le PNGMDR est une proble* matique nationale avec une gestion locale ». Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 67/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE enseignements qu'il tirera du de* bat public pour les projets qui en de* coulent et pour le prochain PNGMDR. Deux points particuliers ont e* galement e* te* souleve* s lors de ce de* bat. Le 1er concerne la comaî:trise d'ouvrage du plan assure* e par l'ASN. Èn effet, certains participants au de* bat se sont interroge* s sur la compatibilite* de cette maî:trise d'ouvrage avec la mission de contro: le inde* pendant assure* e par l'ASN. Me: me si, selon le rapport de la CPDP, cela n'a pas influe* sur le de* bat, une mise en cohe* rence sur ce sujet sera probablement ne* cessaire pour le prochain plan. Le 2nd concerne la dure* e de chaque e* dition du PNGDMR. Cette dure* e de trois ans interpelle en effet au regard de celle retenue pour chaque e* dition de la PPÈ (5ans) et pour le rendez-vous de* cennal fixe* par la loi de 2006 pour ce sujet. Un alignement en terme de dure* e avec la PPÈ serait souhaitable. Efficacité : Cette efficacite* se mesure essentiellement par l'e* valuation de l'atteinte des objectifs fixe* s par l'article L. 121-1 du code l'environnement : 1- ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique, 2- assurer la pre* servation d'un environnement sain pour les ge* ne* rations futures, 3- sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement, 4- ame* liorer et diversifier l'information environnementale. Au-dela. du DMO pre* pare* par le maî:tre d'ouvrage, le de* bat public aura permis de progresser re* ellement concernant l'atteinte des deux derniers objectifs avec d'une part les expertises comple* mentaires et la de* marche de clarification des controverses pour le 4e objectif, d'autre part les ateliers the* matiques et la recherche de publics (groupe miroir, atelier de la rele. ve, ateliers mobiles) pour le 3e objectif. Concernant le 2e objectif, il s'agit bien e* videmment d'un objectif central pour le maî:tre d'ouvrage et d'une pre* occupation majeure exprime* e par le grand public. Comme indique* dans le bilan de la CPDP, des pre* cisions sont attendues dans les futures e* tudes pour s'assurer de sa comple. te atteinte. Il n'est en revanche pas possible, au moment de la re* daction de ce rapport de se prononcer sur l'atteinte du 1er objectif. Èn effet, les suites donne* es par le maî:tre d'ouvrage ne sont pas connues. Le contenu de ces suites permettra, au vu des de* cisions et orientations prises par le maî:tre d'ouvrage, de de* terminer l'e* tendue des progre. s re* alise* s par rapport a. cet objectif. Efficience : Le budget du de* bat public atteint 1,7 M environ. Ce cou: t, qui peut paraî:tre e* leve* , ne peut e: tre rapporte* au cou: t d'un ou de projets proprement dits, ce d'autant plus que les plus gros projets re* sultant du PNGDMR font ou feront l'objet de processus participatifs spe* cifiques (en particulier le projet Cige* o). Son importance re* sulte notamment du caracte. re national du plan ainsi que de l'e* tendue et de la sensibilite* des sujets qu'il traite ou qu'il suscite, impliquant une de* multiplication territoriale du de* bat et de nombreuses re* unions the* matiques. Pour tenir un de* bat de qualite* , il semble difficile d'en faire l'e* conomie. Une des caracte* ristiques de ce de* bat est e* galement la forte implication des services du maî:tre d'ouvrage (DGÈC et ASN). Ces derniers ont du: en effet se mobiliser d'abord pour pre* parer et comple* ter leur DMO, puis pour participer a. toutes les re* unions publiques. S'agissant d'un dossier extre: mement technique qui pourrait paraî:tre re* serve* a. des seuls e* changes entre experts, ce travail peut sembler disproportionne* . Mais il est indispensable si l'on souhaite une re* elle information et participation du public sur les de* cisions de* coulant de ce plan conforme* ment a. l'article 7 de la charte de l'environnement. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 68/126 PUBLIE 3.2. Appréciation d'ensemble Tout d'abord il est remarquable que ce de* bat public ait pu se de* rouler quasi normalement (une seule re* union publique interrompue), au regard de l'historique charge* des de* bats publics sur la gestion des mate* riaux radioactifs. Ainsi, il convient de rappeler que le de* bat public de 2013 sur le projet Cige* o avait du: e: tre comple. tement re* oriente* apre. s deux re* unions publiques difficiles. Ce de* bat public a e* galement e* te* marque* par la longueur exceptionnelle de sa pe* riode de pre* paration : presqu'un an s'est e* coule* entre la date de la de* signation de la pre* sidente de la CPDP (2 mai 2018) et l'ouverture du de* bat public (17 avril 2019). Cela a ne* anmoins permis a. la CPDP de pre* parer tre. s soigneusement ce de* bat gra: ce a. de multiples rencontres pre* alables. Plusieurs points positifs doivent e: tre souligne* s : les expertises comple* mentaires commande* es par la CNDP ont permis d'ame* liorer la connaissance du public sur des sujets incomple. tement traite* s dans le DMO, la CPDP s'est efforce* d'aller a. la recherche du public, au-dela. des sachants. Ainsi elle a pris le soin d'organiser toutes ces re* unions publiques dans des sites ou. le sujet traite* fait e* cho. Èlle a aussi constitue* un groupe miroir de 14 citoyens et un atelier de la rele. ve rassemblant des e* tudiants. Par ces initiatives, elle s'est efforce* e d'impliquer dans le de* bat un public plus large. la de* marche innovante de clarification des controverses repre* sente un apport e* galement important du de* bat public. Il faut d'ailleurs saluer les parties qui se sont pre: te* es a. cet exercice difficile malgre* leurs opinions oppose* es sur le sujet traite* . Cette de* marche permet une explicitation et une confrontation de positions ; elle a toute sa place dans un de* bat public. - Le principal point ne* gatif du de* bat se situe dans le fait que, malgre* les efforts de la CPDP, celui-ci est reste* tre. s majoritairement cantonne* a. un public de sachants du nucle* aire. Un effort de pe* dagogie et de mobilisation du public sur le long terme devra e: tre poursuivi pour les de* bats publics sur les prochaines versions de ce plan. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 69/126 PUBLIE Noeud ferroviaire lyonnais à long terme 1. Contexte de la participation Le projet de noeud ferroviaire lyonnais a. long terme, d'un cou: t supe* rieur a. 300 M, figure dans la liste des projets pour lesquels la CNDP doit e: tre obligatoirement saisie au titre du I de l'article L. 121-8 du code de l'environnement. Suite a. une saisine de SNCF Re* seau, maî:tre d'ouvrage du projet, le 20 septembre 2018, la CNDP a de* cide* le 3 octobre 2018 d'organiser un de* bat public. Ce de* bat public s'est de* roule* du 11 avril au 11 juillet 2019. Au cours des 6 mois qui ont pre* ce* de* l'ouverture du de* bat public, SNCF Re* seau a mene* , a. la demande du ministe. re des transports, plusieurs e* tudes comple* mentaires qui ont e* te* verse* es au de* bat. Èlle a aussi apporte* les comple* ments et clarifications a. son dossier du maî:tre d'ouvrage (DMO) demande* s par la commission particulie. re du de* bat public (CPDP). Comme la CPDP a pu l'e* valuer dans la pe* riode de pre* paration du de* bat public, celui-ci s'est inscrit dans un contexte peu favorable. Èn effet si, depuis la fin des anne* es 1990, plusieurs grands projets d'infrastructures concernant la re* gion ou la me* tropole lyonnaise ont fait l'objet de de* bats publics, ces derniers sont reste* s sans suite concre. te, les grands projets soumis a. de* bat n'ayant pas vu de commencement de travaux, malgre* l'obtention d'une de* claration d'utilite* publique pour certains d'entre eux. Parmi ces grands projets, on peut citer le contournement autoroutier ouest de Lyon, le contournement ferroviaire de l'agglome* ration lyonnaise (CFAL) et le projet de ligne a. grande vitesse Paris-Orle* ans-Clermont-Lyon (POCL). Èn re* sulte, avant le de* marrage du de* bat public, une interrogation le* gitime des parties prenantes sur l'utilite* d'un nouveau de* bat public. Par ailleurs, l'horizon tre. s lointain (2040) affiche* pour la mise en service du projet suscite la perplexite* de certains quant a. la ne* cessite* d'en de* battre maintenant. L'articulation du calendrier du de* bat public avec celui de l'examen du projet de loi d'orientation des mobilite* s par le Parlement constitue e* galement une question souleve* e lors des entretiens pre* alables, d'autant plus que le rapport du conseil d'orientation des infrastructures pre* paratoire au projet de loi rele. ve l'importance majeure et primordiale que reve: t le traitement du noeud ferroviaire lyonnais. Cependant, la CPDP, au terme de ces entretiens, a releve* qu'aucune voix ne s'e* levait contre la tenue du de* bat public pour ce projet de long terme. 2. Déroulement de la participation : principales données quantitatives Les principaux chiffres cle* s de ce de* bat public sont les suivants69 : 27 rencontres publiques se de* composant en 16 re* unions publiques, 6 ateliers-de* bats, 1 confe* rence-de* bat et 4 de* bats mobiles, 2 500 participants au total pour l'ensemble de ces rencontres, 34 382 visites sur le site Internet du de* bat dont 18 924 visites sur le site informatif, 9 888 visites sur le questionnaire nume* rique et 5 770 visites sur la plateforme participative, 3 336 re* ponses au questionnaire nume* rique portant sur les de* placements en Auvergne-Rho: neAlpes, 607 expressions sur la plateforme participative comprenant 29 cahiers d'acteurs, 74 contributions, 146 avis, 234 commentaires et 124 questions, 69 Source : compte-rendu du de* bat public (CPDP). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 70/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE - 3 039 abonne* s aux newsletters (7 parutions pendant le de* bat) et 1 621 abonne* s sur les comptes Facebook et Twitter, 192 retombe* es presse au 18 juillet 2019 dans 48 supports diffe* rents. Ces chiffres, sans e: tre exceptionnels, te* moignent d'une participation importante. Les moyens d'expression « classiques » (participations aux re* unions publiques, contributions ou cahier d'acteurs) ont e* te* utilise* s dans les proportions habituelles. Si le nombre d'avis, de commentaires et de questions paraî:t assez limite* en comparaison d'autres projets, le nombre de re* ponses au questionnaire est tout a. fait significatif et apporte un e* clairage comple* mentaire tre. s appre* ciable au de* bat. 3. Bilan qualitatif 3.1. Analyse selon des critères de pertinence, cohérence, efficacité et efficience. Pertinence : Le DMO a e* te* comple* te* , a. la demande de la CPDP, pour de* passer son aspect tre. s technique et permettre au public de replacer le projet dans son contexte ge* ographique, de* mographique, e* conomique et environnemental. Par ailleurs, comme indique* pre* ce* demment, SNCF Re* seau a mene* , a. la demande de la ministre des transports, diverses e* tudes permettant de donner des e* clairages sur des sujets connexes au de* bat. Ainsi SNCF Re* seau a verse* 4 e* tudes au de* bat : · · · · une e* tude concernant l'apport de la technologie de la signalisation embarque* e ÈRTMS (Èuropean rail trafic management system) sur la capacite* du noeud ferroviaire lyonnais, une e* tude d'ame* lioration de la desserte de la gare de Lyon Saint-Èxupe* ry. une e* tude d'ame* lioration de la desserte de Saint-Ètienne, une e* tude proposant une 1 e. re e* tape de re* alisation des « grands projets » ferroviaires lyonnais, compte-tenu du cou: t total de re* alisation de ceux-ci. Ces e* tudes se sont ave* re* es tre. s utiles pour le de* bat, afin de donner des informations comple* mentaires au public sur le contexte dans lequel le projet s'inscrit. La CPDP a ne* anmoins regrette* qu'elles n'aient pu e: tre mises a. disposition du de* bat que tardivement (le 29 mai 2019), me: me si elles ont pu faire l'objet de pre* sentations verbales lors des rencontres publiques tenues avant cette date. Suite aux entretiens pre* alables qu'elle a mene* s, la CPDP a choisi d'organiser les re* unions publiques en 3 temps pour amener, dans une de* marche de focalisation, au projet : un 1er ensemble de re* unions (4 en tout) sur les grands enjeux de mobilite* a. l'e* chelle re* gionale et sur la desserte des me* tropoles, un 2e ensemble de re* unions (7 en tout) sur les transports du quotidien dans le pe* riurbain de Lyon, un 3e ensemble de re* unions (3 en tout) sur l'insertion du projet dans son environnement urbain. Me: me si les contraintes de logistique n'ont pas permis de respecter, d'un point de vue calendaire, cette de* marche en « entonnoir », son principe est tout a. fait pertinent pour de* battre de l'opportunite* du projet dans un contexte large et approprie* . A noter que, pour chacune de ces re* unions publiques, la CPDP a distribue* dans la ville concerne* e, 3 a. 5 jours avant leur tenue, des flyers d'invitation avec le de* pliant ge* ne* ral du projet. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 71/126 PUBLIE A ces re* unions publiques se sont ajoute* s 6 ateliers-the* matiques ouverts sur inscription, 1 confe* rence de* bat sur le transport de marchandises et l'intermodalite* dans le noeud lyonnais, 3 de* bats mobiles en gares de Lyon Part-Dieu, Ve* nissieux et Roanne et 1 de* bat mobile en entreprise dans la « valle* e de la chimie » a. Solaize. Par ailleurs, le site Internet du de* bat a mis a. la disposition du public des informations sur le de* bat (dossiers techniques et vide* os des re* unions publiques), un questionnaire nume* rique et une plateforme participative. La mise en place du questionnaire nume* rique, en cours de de* bat, doit e: tre particulie. rement signale* e. Èn effet, elle re* sulte, d'une part du constat, par la CPDP, de la faible diversite* des participants aux re* unions publiques, d'autre part de l'existence d'une communaute* importante s'exprimant sur les re* seaux sociaux qu'il e* tait difficile de transformer en contributeurs. L'analyse des retours montre que, sur les 3 336 personnes ayant re* pondu, 1 584 n'avaient pas entendu parler du de* bat public avant de re* pondre au questionnaire et que 2 543 se sont ensuite inscrites a. la newsletter du de* bat. Cette initiative a permis d'impliquer dans le de* bat un public qui ne se serait pas force* ment mobilise* autrement. Èn conclusion, les conditions d'organisation du de* bat public ont offert la possibilite* a. un public large de s'exprimer. Ne* anmoins, ce sont essentiellement des institutionnels (e* lus, associations, repre* sentants de SNCF, experts) qui semblent s'e: tre exprime* s et avoir e* te* pre* sents lors des re* unions publiques et dans les cahiers d'acteurs, me: me si des interventions de « simples » citoyens, en re* union publique, sont rapporte* es dans le compterendu de la CPDP. De ce fait, toutes les initiatives visant a. chercher le public (questionnaire, de* bats mobiles) doivent e: tre salue* es. Il est ne* anmoins difficile d'identifier, sauf pour le questionnaire, dans le compte-rendu de la CPDP les apports de ces initiatives. Cohérence : Les objectifs du projet mis en de* bat apparaissent clairement dans le DMO : · · · re* pondre aux besoins de transports durables au quotidien (doublement du nombre de TÈR pe* riurbains), conforter le noeud lyonnais comme hub ferroviaire d'importance nationale et internationale (doublement du nombre de TGV), mettre en place les conditions de de* veloppement du fret ferroviaire (doublement de la capacite* pour le fret). Pour atteindre ces objectifs, SNCF Re* seau a pre* sente* un projet avec 2 composantes : la re* alisation de 2 voies supple* mentaires en traverse* e de Lyon entre Saint-Clair et Guillotie. re accompagne* e de l'augmentation du nombre de voies a. quai dans la gare de Lyon Part-Dieu, le passage a. 4 voies de la ligne Lyon-Grenoble sur la section entre Saint-Fons et Grenay. Une seule option technique figure dans le DMO concernant la traverse* e de Lyon et l'ame* nagement de la gare de Lyon Part-Dieu (passage en surface ou en tunnel). Le de* bat public s'est logiquement empare* du projet pour le resituer dans une perspective plus large inte* grant notamment les attentes en matie. re de fonctionnement et de de* veloppement du transport ferroviaire au niveau re* gional, la cohe* rence du projet avec les objectifs de de* veloppement urbain et des propositions pre* sente* es comme des alternatives au projet pre* sente* . L'opportunite* du projet n'a pas e* te* conteste* e pendant le de* bat, me: me si la volonte* de de* velopper re* ellement le fret reste questionne* e au terme du de* bat. Ne* anmoins, l'horizon Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 72/126 PUBLIE de re* alisation apparaî:t tre. s lointain et le public est en attente d'une premie. re phase d'ame* nagement bien avant 2040 permettant d'ame* liorer la situation actuelle. Le passage a. 4 voies de la section Saint-Fons Grenay de la ligne Lyon-Grenoble a fait l'objet d'un consensus . Èn revanche, les avis restent partage* s sur l'option a. retenir dans la traverse* e de Lyon (passage en surface ou en tunnel). Des e* tudes et des consultations comple* mentaires seront ne* cessaires pour choisir entre les 2 options. Èn de* finitive, SNCF Re* seau a obtenu des re* ponses partielles au regard des objectifs qu'elle poursuivait dans ce de* bat. Mais les modalite* s retenues pour le de* bat public ou les moyens alloue* s ne peuvent e: tre retenus comme la cause de la non-atteinte du re* sultat ide* al souhaite* . Ce sont pluto: t les attentes multiples du public, notamment celles de court ou moyen terme, qui en sont a. l'origine. A l'issue du de* bat public, la CPDP a publie* le 11 septembre 2019 son compte-rendu du de* bat. Celui-ci comporte notamment une partie « recommandations de la commission ». SNCF Re* seau a indique* , dans un avis publie* le 11 de* cembre 2019 au Journal Officiel, les suites qu'elle entend donner au de* bat public. Me: me si elle ne fait pas e* cho, point par point, aux recommandations de la CPDP, cette de* cision prend en compte les principales attentes issues du de* bat public et trace une feuille de route pour la poursuite du projet. Seule semble manquer a. cette feuille de route l'analyse de toutes les alternatives possibles au projet. Efficacité : Cette efficacite* se mesure essentiellement par l'e* valuation de l'atteinte des objectifs fixe* s par l'article L. 121-1 du code l'environnement : 1- ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique, 2- assurer la pre* servation d'un environnement sain pour les ge* ne* rations futures, 3- sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement, 4- ame* liorer et diversifier l'information environnementale. Le de* bat public s'est principalement concentre* sur l'atteinte du 1er objectif. L'ensemble des e* le* ments apporte* s par le de* bat a fourni la matie. re premie. re du compte-rendu tre. s riche de la CPDP, ce dernier constituant l'une des bases de la de* cision de SNCF Re* seau. Le projet a vu sa le* gitimite* de* mocratique renforce* e, son opportunite* n'e* tant pas conteste* e. SNCF Re* seau, dans sa de* cision du 11 de* cembre 2019, a par ailleurs tenu compte de certaines demandes formule* es lors du de* bat public (ne* cessite* d'une premie. re phase d'e* volution a. court terme des services et des ame* nagements associe* s, priorite* donne* e a. la mise a. 4 voies entre SaintFons et Grenay, inclusion de sce* narios alternatifs combinant le projet du noeud ferroviaire avec celui du CFAL). La the* matique de l'environnement n'est pas apparue comme un sujet majeur du de* bat public. Ainsi de nombreux enjeux environnementaux de la mise a. 4 voies de la section Saint-Fons Grenay (protection des eaux souterraines, pre* servation de la biodiversite* , risques technologiques pour la section Saint-Fons Grenay) n'ont pas e* te* e* voque* s tandis que ceux aborde* s pour la section Saint-Clair Guillotie. re se sont limite* s aux questions d'insertion urbaine et de nuisances sonores. De ce fait, le de* bat public a peu contribue* a. l'atteinte du 3e objectif. Pour ce qui concerne le 4 e objectif, si les e* tudes comple* mentaires verse* es au de* bat et les discussions (croisement d'expertises) concernant les pre* visions de trafic ont constitue* des ame* liorations utiles de l'information porte* e au public, leur effet sur l'impact environnemental du projet n'a pas e* te* e* tabli. Quant au 2e objectif, des progre. s peuvent e: tre Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 73/126 PUBLIE note* s concernant la ne* cessite* d'un report modal de la voiture individuelle vers le train ainsi que la prise de conscience des enjeux pour la sante* (bruit, pollution) du trafic automobile paralle. le a. la voie ferre* e dans Lyon. Ènfin, le de* bat public et ses suites (compte-rendu de la CPDP et de* cision de SNCF Re* seau) ont respecte* le calendrier pre* vu. Il reste a. pre* sent a. de* finir le calendrier des e* tudes et analyses figurant dans la de* cision du 11 de* cembre 2019 de SNCF Re* seau, en vue de de* cisions ulte* rieures de* bouchant sur l'engagement de travaux. Le de* bat public a e* te* re* ve* lateur de l'attente tre. s forte du public de re* alisations ame* liorant, bien avant 2040, la situation actuelle. Èn ce sens, le de* bat public a agi comme un acce* le* rateur de re* flexions et de projets. Efficience : Le budget pre* visionnel du de* bat public supporte* par SNCF Re* seau est de 1,4 M HT. Il comprend les cou: ts de fonctionnement de la CPDP (a. l'exception des indemnisations des membres de la CPDP et du remboursement de leurs frais de de* placement pris en charge par la CNDP) ainsi que tous les cou: ts relatifs a. l'organisation du de* bat proprement dit (outils d'information et d'expression du public, outils Internet et nume* riques, rencontres avec le public). Par rapport a. ce budget pre* visionnel, les de* penses ont e* te* limite* es a. 1,005 M environ. Les e* conomies re* sultent notamment de la mise a. disposition gracieuse de salles par certaines communes ayant accueilli une re* union du de* bat. Comparativement au cou: t du projet (entre 2,8 et 4,3 milliards d' HT), ces cou: ts sont extre: mement limite* s. Une e* quipe projet a e* te* constitue* e avec 7 personnes 70. Cependant l'ensemble du groupe SNCF, au travers notamment de SNCF Mobilite* s, SNCF Voyages et Fret SNCF, a e* te* mobilise* pour apporter son concours pendant le de* bat public. L'Ètat, partenaire du projet aux co: te* s de la Re* gion Auvergne-Rho: ne-Alpes et de la Me* tropole de Lyon, a e* galement e* te* pre* sent lors de ce de* bat pour en e* clairer le contexte. La CNDP a nomme* 9 membres pour participer a. la CPDP. Ce sont sans doute les missions de pilotage du de* bat public confie* es a. la CPDP, l'e* tendue du dispositif participatif et la complexite* du dossier qui ont justifie* ce nombre important de membres. 3.2. Appréciation d'ensemble Malgre* l'existence de pre* ce* dents de* bats publics sur des projets de transport en re* gion lyonnaise reste* s sans suite concre. te, le de* bat sur le noeud ferroviaire lyonnais a. long terme a pu se tenir normalement, avec une participation active. L'horizon lointain de re* alisation du projet (2040) est l'un des sujets qui a suscite* le plus de re* actions de la part du public. Èn effet, celui-ci est en attente d'ame* liorations concre. tes au fonctionnement du noeud ferroviaire bien avant cette e* che* ance. Plusieurs points positifs me* ritent d'e: tre souligne* s : la CPDP a veille* a. ce que le projet soumis a. de* bat public soit pre* sente* dans un contexte beaucoup plus large, en relation avec la politique ferroviaire a. l'e* chelle de la Re* gion Auvergne-Rho: ne-Alpes. Cette pre* caution a permis d'ouvrir le de* bat sur des sce* narios alternatifs et des proble* matiques comple* mentaires. la CPDP a mene* des actions pour rechercher l'expression d'un public plus large. Ainsi, elle a mis en ligne un questionnaire grand public dont les re* ponses proviennent pour pre. s de la moitie* de personnes n'ayant pas entendu parler du de* bat public. Èlle a e* galement utilise* la technique Source : photo page 17 du compte-rendu de la CPDP. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 74/126 - 70 Rapport n° 013016-01 PUBLIE classique des de* bats mobiles pour recueillir d'autres expressions que celles des re* unions publiques habituelles. des e* tudes comple* mentaires ont e* te* mises a. disposition du public par SNCF Re* seau pendant le de* bat. Me: me si la CPDP a regrette* leur mise a. disposition tardive, elles ont contribue* a. enrichir l'information du public. Le principal point ne* gatif du de* bat re* side dans la diversite* limite* e des participants. Ainsi la majorite* des participants aux re* unions publiques et des re* dacteurs des cahiers d'acteurs sont des institutionnels (e* lus, associations, repre* sentants du groupe SNCF, experts). Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 75/126 PUBLIE 6. Focus sur les concertations avec garants Réaménagement de l'aéroport de Nantes Atlantique 1. Contexte de la participation Le projet de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes Atlantique, d'un cou: t supe* rieur a. 100 M et comportant des options de cre* ation ou d'extension de pistes, figure dans la liste des projets pour lesquels la CNDP doit e: tre obligatoirement saisie au titre du I de l'article L. 121-8 du code de l'environnement. Suite a. une saisine de la DGAC, maî:tre d'ouvrage du projet, le 25 octobre 2018, la CNDP a de* cide* le 7 novembre 2018 d'organiser une concertation pre* alable, conside* rant que les conditions n'e* taient pas re* unies pour organiser un de* bat public. Cette concertation s'est tenue du 27 mai au 31 juillet 2019. Son de* marrage a en effet e* te* un peu retarde* , pour prendre tout a. fait en compte le contexte local (voir paragraphes suivants) et les attentes en re* sultant dans le contenu du dossier du maî:tre d'ouvrage (DMO) et dans l'organisation de cette concertation. La concertation s'est de* roule* e dans un contexte tre. s particulier. Èn effet, le projet de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes-Atlantique a e* te* engage* suite a. la de* cision du Gouvernement annonce* e le 17 janvier 2018 d'abandonner le projet de construction d'un nouvel ae* roport du Grand Ouest a. Notre-Dame-des-Landes. Comme les garantes de la concertation ont pu le constater dans leurs entretiens pre* alables au lancement de la concertation, cette de* cision d'abandon n'e* tait ni comprise, ni accepte* e par une part importante de la socie* te* civile. De ce fait, la demande d'envisager un transfert, a. un terme plus ou moins lointain, de l'ae* roport de Nantes Atlantique a continue* a. e: tre porte* e par plusieurs intervenants lors de la concertation. Èt des tensions, entre anciens partisans et opposants a. la construction d'un nouvel ae* roport a. Notre-Dame-des-Landes, ont pu apparaî:tre lors de certains e* changes pendant la concertation. Par ailleurs, suite a. la de* cision d'abandon du projet de Notre-Dame-des-Landes, la Re* gion des Pays de la Loire a engage* en 2018 un dialogue avec l'Ètat, en y associant les parties prenantes re* gionales, pour construire un nouveau contrat pour le territoire. Èn a re* sulte* la re* daction d'un « contrat d'avenir » signe* le 8 fe* vrier 2019 par la pre* sidente du conseil re* gional et par le pre* fet de re* gion, comprenant en projet n°1 le re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes Atlantique. Avant l'engagement de la concertation, Nantes Me* tropole a de* libe* re* fin janvier 2019 pour en prendre acte et signaler qu'elle serait particulie. rement attentive au traitement des nuisances sonores, nocturnes en particulier, tout en veillant aux besoins d'exploitation de l'ae* roport. Nantes Me* tropole a propose* 3 mesures en demandant au pre* fet de les mettre rapidement en oeuvre : · · · l'interdiction des vols programme* s entre 24h et 6h, l'autorisation d'atterrissage, dans cette plage horaire, en cas de retard, laisse* e aux seules compagnies base* es sur l'ae* roport de Nantes Atlantique, la poursuite des re* flexions pour la tranche 22h30 a. 24h avec l'ae* roport et les compagnies ae* riennes pour limiter les nuisances sonores. Ènfin diverses re* flexions (re* vision du plan de ge: ne sonore (PGS) 71, doublement de la taxe sur les nuisances sonores ae* riennes (TSNA)72, mise en place d'un fonds de compensation de Nantes 71 Le PGS de* finit le pe* rime. tre a. l'inte* rieur duquel les habitations sont e* ligibles a. une aide financie. re pour insonoriser les logements. La TSNA est collecte* e aupre. s des compagnies ae* riennes et permet de financer les travaux e* ligibles au titre du PGS. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 77/126 72 PUBLIE Atlantique) ont e* te* engage* es en 2018. Pour les 2 premie. res, elles avaient largement progresse* avant le lancement de la concertation et ont abouti avant sa fin. Ainsi le nouveau PGS et le doublement de la TSNA sont entre* s en vigueur le 1er juillet 2019. 2. Déroulement de la participation : principales données quantitatives Les principaux chiffres cle* s de cette concertation sont les suivants73 : 29 rencontres publiques se de* composant en 1 re* union publique d'ouverture, 1 re* union avec les e* lus territoriaux, 11 ateliers participatifs, 9 permanences « e* coute riverains », 6 rencontres terrain et 1 panel de citoyens, 2 100 participants au total pour les ateliers participatifs et les permanences « e* coute riverains », 89 317 visiteurs du site Internet dont 85 648 visiteurs uniques, 11 683 post (contributions ou commentaires) sur le forum d'e* changes situe* sur le site Internet provenant de 1 384 auteurs, 125 cahiers d'acteurs, 783 coupons T et 9 courriers libres reçus, 3 communique* s de presse, 3 newsletters, 4 publicite* s dans la presse. - Tant par l'e* tendue du dispositif pre* sentiel que par le nombre de contributions porte* es au de* bat (sur l'espace d'e* change sur le site Internet ou sous forme de cahiers d'acteurs), cette concertation a e* te* de grande ampleur. La mobilisation du public s'explique notamment par le lourd historique du projet, par l'existence de positions varie* es et souvent tranche* es dans la socie* te* civile mais aussi par la qualite* du dispositif mis en place par le maî:tre d'ouvrage en liaison avec les garantes. 3. Bilan qualitatif 3.1. Analyse selon des critères de pertinence, cohérence, efficacité et efficience Pertinence : Le DMO a e* te* comple* te* a. la demande des garantes sur le volet sante* , sur les restrictions pour les vols de nuit ainsi que pour la cartographie. Par ailleurs, lors de la re* union de lancement de la concertation le 4 juin 2019, divers intervenants ont demande* des expertises tierces sur les hypothe. ses de trafic et sur les sujets bruit et sante* . La CNDP a entendu ces demandes et commande* 2 expertises comple* mentaires : l'une sur les pre* visions de trafic confie* e, apre. s mise en concurrence, au cabinet spe* cialise* italien Trasporti e territorio, l'autre confie* e a. 2 experts, Jacques Roland, inge* nieur civil de l'ae* ronautique et Michel Vallet, directeur de recherche a. l'INRÈTS, spe* cialiste du the. me bruit et sante* . Cette expertise a consiste* a. analyser un document re* cent de l'ACI (Airport Council International) Èurope commentant le dernier rapport de l'OMS Èurope « environnemental noise guidelines for the european region »74. Pour ce faire, les experts ont e* te* amene* s a. re* pondre a. 7 questions pose* es par la CNDP. Le premier rapport d'expertise a e* te* publie* le 18 juillet 2019 sur le site du projet et sur celui de la CNDP, soit 13 jours avant la fin de la concertation. Le deuxie. me rapport a e* te* 73 Source : bilan des garantes (CNDP) et bilan du maî:tre d'ouvrage-dossier de presse (DGAC). Instructions europe* ennes sur le bruit dans l'environnement. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 78/126 74 Rapport n° 013016-01 PUBLIE de* pose* sur les sites du projet et de la CNDP. Il a e* galement e* te* pre* sente* lors de l'atelier participatif « sanitaire » du 8 juillet 2019. La qualite* du DMO et les comple* ments apporte* s par les expertises, me: me si ces dernie. res ont e* te* communique* es tardivement, ont donne* une assise solide a. la concertation. Suite aux entretiens pre* alables mene* s par les garantes, la DGAC a propose* un dispositif tre. s varie* comprenant notamment les outils comple* mentaires suivants : une plateforme Internet participative permettant l'information et la participation du public par la possibilite* de de* poser des avis et des cahiers d'acteurs, une re* union de lancement pour pre* senter le projet et le mandat de la concertation et donner un temps de parole aux diverses composantes du territoire pour exposer leurs convictions, un atelier dans chacune des 3 communes riveraines et 2 ateliers sur Nantes, visant bien su: r les habitants de ces communes mais ouverts a. tout autre citoyen, un petit-de* jeuner avec les acteurs e* conomiques, une se* rie de permanences « e* coute riverains », des rencontres terrain (marche* s, ae* roport, gare SNCF, universite* s/grandes e* coles), un panel citoyen de 35 personnes repre* sentatif de la diversite* des publics de l'ensemble du pe* rime. tre de la concertation, la mise a. disposition, dans des lieux publics et distribue* s lors des ope* rations de terrain, de coupons T avec un de* pliant permettant de transmettre des contributions. - - Ce dispositif a permis de recueillir une large diversite* d'avis et de propositions. Èn te* moignent le nombre tre. s important de cahiers d'acteurs, de participants aux e* ve. nements pre* sentiels et de post (voir chiffres ci-avant) ainsi que la richesse des avis et des propositions repris dans le bilan du maî:tre d'ouvrage (pages 31 a. 92). Au final, le sentiment qui se de* gage est celui d'une participation ayant inclus tous les publics se sentant concerne* s par le projet et ayant un avis ou des propositions a. formuler. Ce re* sultat a pu e: tre atteint par l'e* tendue du dispositif de concertation mis en oeuvre mais aussi du fait de la sensibilite* particulie. re du projet inscrit dans un historique charge* . Cohérence : La DGAC a indique* attendre de la concertation la re* ponse a. deux questions ge* ne* rales : · · « Nantes Atlantique, quel ae* roport voulons-nous pour demain ? », « Comment concilier le de* veloppement de la me* tropole et la protection de l'environnement et des riverains ? ». Ces questions ge* ne* rales sont de* cline* es par quelques questions plus pre* cises rassemble* es dans 6 the. mes : de* veloppement e* conomique, environnement, protection des populations, confort et qualite* de service pour les voyageurs, attractivite* de l'ae* roport, desserte de l'ae* roport. Pour alimenter les e* changes, la DGAC a pre* sente* diverses options de re* ame* nagement de l'ae* roport concernant les options de pistes et d'ae* rogares ainsi que d'exploitation de l'ae* roport. Si le transfert de l'ae* roport de Nantes Atlantique ne figure pas dans le DMO comme hypothe. se en tant que telle, cette option a e* te* soutenue par plusieurs participants, certains ayant produit des pre* -e* tudes d'implantations potentielles possibles. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 79/126 PUBLIE La concertation a permis d'aborder les 6 the. mes retenus par la DGAC et de mettre en pre* sence les positions argumente* es des parties prenantes sur l'ensemble de ces sujets. La concertation a fait ressortir comme enjeu principal celui de la protection des populations par rapport aux nuisances sonores mais aussi par rapport aux polluants atmosphe* riques (mesure de particules ultra fines), sujet dont l'acuite* est apparue lors de la concertation. Les autres enjeux importants confirme* s par la concertation concernent l'environnement, la desserte de l'ae* roport par la route et par les transports en commun ainsi que l'ame* lioration du confort et de la qualite* de service de l'ae* roport. Èn de* finitive, les moyens mis en place lors de cette concertation ont permis de fournir a. la DGAC des avis et des propositions sur l'ensemble des sujets qu'elle voulait aborder. Ils se sont donc ave* re* s adapte* s aux objectifs que la DGAC s'e* tait fixe* s. Ils ont permis en outre d'identifier un sujet important pour le public : celui des enjeux sanitaires. Apre. s remise de leur rapport par les garantes, la DGAC a produit le bilan du maî:tre d'ouvrage. Ce document de 187 pages (y compris les annexes) est tre. s complet. Il s'attache en particulier a. retracer et analyser pre* cise* ment les avis et contributions recueillis lors de la concertation ainsi qu'a. dresser les enseignements que la DGAC tire de la concertation. Il de* taille aussi et surtout la de* cision que l'Ètat prend pour la poursuite du projet, sous la forme de 31 mesures. Dans ce bilan, la DGAC montre e* galement comment elle prend en compte les 12 recommandations formule* es par les garantes dans leur rapport. Ce document constitue une base excellente pour la poursuite du projet. Efficacité : Cette efficacite* se mesure essentiellement par l'e* valuation de l'atteinte des objectifs fixe* s par l'article L. 121-1 du code l'environnement : 1- ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique, 2- assurer la pre* servation d'un environnement sain pour les ge* ne* rations futures, 3- sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement, 4- ame* liorer et diversifier l'information environnementale. La concertation mene* e sur le projet de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes Atlantique aura permis de progresser essentiellement sur l'atteinte du 1 er objectif. Èn effet, la pertinence du dispositif de concertation mis en place, l'implication des garantes, la participation active des services de l'Ètat (la DGAC au 1 er rang d'entre eux) et surtout la qualite* d'e* coute traduite dans le rapport des garantes et dans le bilan du maî:tre d'ouvrage ont sans contestation possible permis d'ame* liorer la de* cision de l'Ètat et contribue* a. en renforcer la le* gitimite* . Ce re* sultat est d'autant plus remarquable qu'il s'inscrit dans un contexte difficile. Les e* tudes figurant dans le DMO et les expertises comple* mentaires re* alise* es pendant la concertation auront e* galement permis de marquer des progre. s sur les 2e et 4e objectifs. Ainsi l'expertise mene* e sur les pre* conisations de l'OMS concernant le bruit a fourni des e* clairages comple* mentaires au public. Les pre* sentations faites lors de l'atelier « enjeux sanitaires » du 8 juillet 2019 auront e* galement contribue* a. renforcer l'information du public sur ce sujet me: me si celui-ci me* rite des approfondissements dans la suite des e* tudes comme indique* dans la mesure n° 11 de la de* cision du maî:tre d'ouvrage. Le 3e objectif figurant a. l'article L. 121-1 n'a pas constitue* un enjeu majeur dans cette concertation. Ne* anmoins, la protection du lac de Grandlieu, situe* juste au sud de l'ae* roport, l'existence de corridors ornithologiques vers ce lac sont des sujets qui ont e* te* e* voque* s dans Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 80/126 PUBLIE les avis sur les diverses options de pistes possibles me: me s'ils ne sont pas apparus comme des the. mes majeurs. La re* alisation par le MNHN d'une pre* ce* dente expertise concernant l'incidence e* ventuelle de l'ae* roport sur l'avifaune du lac de Grandlieu explique sans doute que ce sujet ne soit plus conside* re* comme majeur. Ènfin, la concertation s'est de* roule* e dans le calendrier pre* vu, adapte* de* but 2019 pour tenir compte du contexte local. Èlle n'a donc pas remis en cause le calendrier pre* visionnel de re* alisation du projet pre* vu par la DGAC. Efficience : Les cou: ts externes supporte* s par la DGAC pour cette concertation sont assez e* leve* s : 545 k environ. Ne* anmoins ils restent raisonnables par rapport au cou: t du projet qui se situe aujourd'hui a. 500 M environ. La DGAC, pour pre* parer et conduire cette concertation, a mis en place une e* quipe projet compose* e de 5 personnes. De nombreux autres services de la DGAC sont e* galement intervenus dans la concertation. Localement, les services de l'Ètat ont e* te* implique* s, notamment le pre* fet, le sous-pre* fet en charge de ce projet, le charge* de mission ae* roport de la pre* fecture et les services de la DDTM. Compte-tenu de l'e* tendue du dispositif participatif et de la sensibilite* du projet, la mobilisation de deux garantes s'est ave* re* e approprie* e. On peut me: me penser qu'il s'agissait du nombre minimal de garants ne* cessaires. Leur cou: t est pris en charge par la CNDP selon des bases connues et n'appelle donc pas d'observation. 3.2. Appréciation d'ensemble La concertation pre* alable sur le projet de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes Atlantique s'est tenue dans un contexte tendu suite a. l'abandon par le Gouvernement du projet de re* alisation d'un nouvel ae* roport a. Notre-Dame-des-Landes. Malgre* cette situation, la concertation s'est de* roule* e normalement et a pu permettre une large expression du public. L'e* tendue du dispositif mis en place pour cette concertation doit e: tre releve* . Avec 29 rencontres publiques en particulier, ce dispositif est tout a. fait digne d'un de* bat public. Plusieurs points positifs doivent e: tre souligne* s : La participation du public a e* te* d'une ampleur tout a. fait exceptionnelle. Ainsi, avec 125 cahiers d'acteurs et pre. s de 11 700 post, elle se situe au-dessus de nombreux de* bats publics. Cette participation se de* marque e* galement par la diversite* plus large des contributeurs ; ainsi, sur 94 re* dacteurs de cahiers d'acteurs, 15 sont des riverains, 18 des entreprises et 21 des organisations et instances professionnelles. Les expertises comple* mentaires commande* es par la CNDP ont permis d'ame* liorer la connaissance du public, notamment sur l'enjeu sanitaire qui a e* te* re* ve* le* par la concertation. Èlles n'ont ne* anmoins pu e: tre porte* es a. la connaissance du public qu'assez tardivement. La qualite* du bilan tire* par le maî:tre d'ouvrage doit e* galement e: tre releve* e. Dans ce bilan tre. s complet, il montre qu'il a bien pris en compte l'ensemble des avis et propositions e* mis pendant la concertation et il fait e* voluer significativement son projet. Ainsi il satisfait au premier objectif de la participation e* nonce* au I de l'article L. 120-1 du code de l'environnement. - - Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 81/126 PUBLIE La seule re* serve que suscite cette concertation est sa dure* e un peu courte (2 mois dont le mois de juillet). Cette re* serve ne peut ne* anmoins qu'e: tre tempe* re* e par le nombre et la varie* te* des avis, contributions et propositions e* mis pendant cette concertation. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 82/126 PUBLIE Prolongation de la concession du Rhône 1. Contexte de la participation Le projet de prolongation de la concession du Rho: ne comprend les mesures suivantes : un programme de travaux a. hauteur de 500 M pre* voyant notamment l'e* tude et la re* alisation d'un nouvel ouvrage dans le secteur de Saint-Romain de Jalionas dans l'Ain (230 M), la construction de 5 petites centrales hydroe* lectriques sur des barrages existants ainsi que la restauration et l'e* quipement de 5 seuils a. des fins e* nerge* tiques, un projet de sche* ma directeur actualise* fixant le cadre de l'intervention du concessionnaire CNR75, une modification des modalite* s de calcul de la redevance verse* e par le concessionnaire a. l'Ètat, un transfert de la gestion de portions du domaine public de VNF vers la concession. - Lorsque la CNDP a e* te* saisie par la DGÈC, maî:tre d'ouvrage, de ce projet de prolongation de la concession, elle a conside* re* qu'il s'agissait d'un programme au sens de l'article L. 122-4 du code de l'environnement. Èn outre, les ame* nagements concernant trois re* gions, elle a estime* qu'il s'agissait d'un programme de niveau national pour lequel elle e* tait compe* tente au titre des articles L. 121-1 et R. 121-1-1 du code de l'environnement. La CNDP a alors de* cide* le 9 janvier 2019 d'organiser une concertation pre* alable sur cette prolongation de la concession pour laquelle elle a nomme* un garant. Cette concertation pre* alable s'est de* roule* e du 19 avril au 30 juin 2019. Lors des 3 mois pre* ce* dant l'ouverture de la concertation, le garant a rencontre* tous les acteurs socioe* conomiques ou e* lus qui ont exprime* le souhait de le voir, soit une trentaine de personnes. Le rapport du garant re* dige* a. l'issue de la concertation ne fait pas apparaî:tre que ces rencontres aient re* ve* le* un contexte sensible avant l'ouverture de la concertation. Ces entretiens ont surtout permis de confirmer ou d'e* largir les the. mes et les enjeux soumis a. concertation. 2. Déroulement de la participation : principales données quantitatives Les principaux chiffres cle* s de cette concertation sont les suivants76 : 75 4 rencontres territoriales publiques et filme* es re* parties sur le territoire concerne* par la prolongation de la concession, 390 participants au total pour l'ensemble de ces rencontres avec 115 prises de parole, 1 re* union supple* mentaire demande* e par le syndicat du Haut Rho: ne avec 15 participants, 1 re* union de clo: ture a. Lyon avec 60 participants, 4 se* minaires the* matiques filme* s, a. destination de professionnels et d'experts, autour des sujets « e* nergie », « navigation et transport fluvial », « agriculture », « environnement » , 104 participants au total pour ces se* minaires, avec cependant un de* ficit de pre* sence de professionnels pour le se* minaire « e* nergie », 12 939 visites du site Internet de la concertation provenant de 3 133 visiteurs diffe* rents, Compagnie nationale du Rho: ne. Source : rapport du garant (CNDP). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 83/126 76 Rapport n° 013016-01 PUBLIE - 80 contributions ou questions-re* ponses poste* es sur le site Internet, 69 cahiers d'acteurs parvenus dans les de* lais et 4 hors de* lais, les trois-quarts des cahiers d'acteurs e* tant mis en ligne dans les 10 derniers jours de la concertation. Le dispositif mis en place pour cette concertation re* ve. le une certaine sobrie* te* par rapport a. d'autres concertations, notamment quant au nombre de re* unions organise* es. Le nombre moyen de participants aux re* unions publiques se situe dans la moyenne habituelle, me: me si le garant regrette que toutes les re* unions publiques n'aient pu be* ne* ficier d'une publicite* par la pose d'affichettes dans les lieux publics de proximite* . Les chiffres de visiteurs et de visites du site Internet correspondent e* galement a. une fre* quentation moyenne pour une concertation. Le nombre de contributions ou de questions re* ponses sur le site est en revanche modeste, sans doute par de* faut de publicite* suffisante de cet outil de participation dans la presse et sur les re* seaux sociaux. Ènfin, le nombre de cahiers d'acteurs est tre. s correct pour une concertation avec un spectre repre* sentatif des parties prenantes. 3. Bilan qualitatif 3.1. Analyse selon des crite. res de pertinence, cohe* rence, efficacite* et efficience Pertinence : Le dossier du maî:tre d'ouvrage (DMO) a fait l'objet de comple* ments limite* s demande* s par le garant. Ceux-ci ont consiste* , sur le fond, en une meilleure pre* sentation des fondements politiques et juridiques de la prolongation de la concession. Sur la forme, des ajustements concernant la qualite* graphique et le caracte. re didactique du plan et des illustrations ont aussi e* te* re* alise* s avant ouverture de la concertation. Certains intervenants se sont e* tonne* s d'apprendre, pendant la concertation, l'existence d'e* tudes en cours ou a. venir pas toujours explicitement mentionne* es dans le DMO, sur des sujets connexes a. la prolongation de la concession : vulne* rabilite* du Rho: ne au changement climatique, diagnostic des pre* le. vements agricoles dans le Rho: ne, sche* ma directeur du port de Lyon, optimisation e* nerge* tique des ouvrages de la concession, strate* gie de gestion se* dimentaire du fleuve. Un public varie* (e* lus, associations et fe* de* rations, institutions diverses et e* tablissements publics, entreprises prive* es, syndicat de salarie* s et « citoyens sans appartenance affiche* e ») a participe* aux re* unions publiques. Malgre* une proportion estime* e a. 29 % environ de « citoyens sans appartenance affiche* e », le garant regrette de ne pas avoir pu capter davantage de grand public. Une des causes pourrait e: tre l'absence dans la presse quotidienne re* gionale d'annonce des re* unions publiques. Les riverains du fleuve ont e* galement fait de* faut dans les re* unions publiques. Une de* marche spe* cifique vers eux (identification d'un panel de riverains mobilise* s dans un travail spe* cifique) aurait pu permettre de chercher l'expression de cette cate* gorie de public particulie. re. Le garant constate e* galement que les e* changes lors de la concertation se sont principalement limite* s a. l'expression de points de vue. De son point de vue, c'est la dure* e un peu courte de la concertation (1 mois supple* mentaire aurait e* te* approprie* ) qui n'aurait pas offert la possibilite* aux participants de confronter leurs points de vue pour essayer de de* passer leurs positions initiales. Èn conclusion, des de* marches spe* cifiques (pour les riverains) ou des efforts particuliers (de communication pour les re* unions publiques) auraient pu mobiliser un public plus large. Ne* anmoins, la varie* te* des sujets aborde* s lors des re* unions publiques, la qualite* du Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 84/126 PUBLIE travail re* alise* lors des re* unions the* matiques et la diversite* des cahiers d'acteurs te* moignent d'une concertation satisfaisante. Cohérence : Les questions mises en de* bat pour cette concertation figurent clairement dans le DMO, notamment dans sa synthe. se : · · pertinence de la prolongation de la concession, compte-tenu du cas particulier dans lequel se trouve la CNR : existence de solutions alternatives ? Contenu de la prolongation de la concession : pertinence de l'extension du pe* rime. tre ge* ographique ? Pertinence du programme de travaux et des orientations du sche* ma directeur ? Priorite* s du sche* ma directeur ade* quates et e* quilibre* es au regard des missions de la CNR et des usages de l'eau ? Inte* gration du changement climatique ? Caracte. re adapte* du nouveau calcul de la redevance ? Cohe* rence de la gouvernance du fleuve avec les autres institutions de l'Ètat et les priorite* s des politiques publiques ? La prolongation de la concession de la CNR a recueilli, en opportunite* , un avis pluto: t favorable. La concertation a aussi permis d'aborder toutes les questions sur son contenu, de connaî:tre les positions des parties prenantes sur chacune de ces questions et d'identifier celles ne faisant pas l'objet d'une re* ponse satisfaisante dans le DMO. Le de* roulement de la concertation a e* galement conduit le maî:tre d'ouvrage a. communiquer des informations comple* mentaires au DMO sur le mode. le e* conomique de la concession en particulier. Un sujet comple* mentaire s'est invite* lors de la concertation, celui des risques d'inondation. Cependant, ce sont les intercommunalite* s qui portent cette politique depuis l'entre* e en vigueur de la gestion des milieux aquatiques et pre* vention des inondations (GÈMAPI) et le ro: le du concessionnaire est limite* a. l'entretien de digues existantes situe* es dans son pe* rime. tre. A l'issue de la concertation, le garant a communique* son bilan le 26 juillet 2019. Celui-ci identifie les points d'ame* lioration du contenu de la prolongation de la concession et comporte huit recommandations. A la suite du rapport du garant, la DGÈC a mis en ligne son rapport de la concertation pre* alable date* d'octobre 2019. Ce rapport de 31 pages pre* cise les engagements pris par l'Ètat suite a. la concertation et indique la volonte* de l'Ètat de poursuivre la de* marche de prolongation de la concession du Rho: ne avec la CNR. Ce rapport apporte une re* ponse a. toutes les recommandations formule* es par le garant et montre une prise en compte re* elle de la concertation. Efficacité : Cette efficacite* se mesure essentiellement par l'e* valuation de l'atteinte des objectifs fixe* s par l'article L. 121-1 du code l'environnement : 1- ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique, 2- assurer la pre* servation d'un environnement sain pour les ge* ne* rations futures, 3- sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement, 4- ame* liorer et diversifier l'information environnementale. La concertation s'est prioritairement focalise* e sur l'atteinte du 1 er objectif. L'ensemble des interventions lors de la concertation a fourni la matie. re premie. re du rapport tre. s complet du garant, ce dernier constituant l'une des bases du rapport de la DGÈC. La prolongation de la concession de la CNR a vu sa le* gitimite* de* mocratique renforce* e, son opportunite* faisant l'objet de positions majoritairement favorables. La qualite* du dossier a e* galement e* te* Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 85/126 PUBLIE ame* liore* e suite a. la prise en compte dans le rapport de la DGÈC d'octobre 2019 des apports de la concertation. La the* matique de l'environnement est apparue comme un sujet important de la concertation. Ainsi plus du quart des interventions ont concerne* l'environnement, la biodiversite* , la gestion de l'eau ou le changement climatique. Les enjeux de la gestion de l'eau, de la continuite* piscicole, de la gestion des se* diments ou encore de la restauration des zones humides ont e* te* clairement identifie* s. Les engagements 8 et 6 pris par la DGÈC re* pondent a. ces enjeux. Ainsi, la concertation a pris en compte l'atteinte des 2 e et 3e objectifs. Pour ce qui concerne le 4 e objectif, les e* tudes comple* mentaires en cours ou annonce* es permettront de progresser dans son atteinte lorsqu'elles auront e* te* partage* es avec l'ensemble des parties prenantes. Ènfin, la concertation et ses suites (rapport du garant et rapport de la DGÈC) ont respecte* le calendrier pre* vu. Le calendrier annonce* par la DGÈC pre* voit toujours une approbation du de* cret de prolongation de la concession par de* cret du Conseil d'Ètat « vers fin 2020 ». Efficience : Le budget pre* visionnel de la concertation pris en charge par la DGÈC s'e* le. ve a. 175 k. Il comprend le cou: t du site Internet, le cou: t du DMO (e* laboration, impression et diffusion) ainsi que tous les cou: ts relatifs a. l'organisation de la concertation (outils pour les re* unions publiques et les se* minaires, logistique des re* unions publiques, vide* os et synthe. ses des re* unions publiques et des se* minaires). Par rapport a. ce budget pre* visionnel, les de* penses ont e* te* limite* es a. 165,6 k. Il s'agit d'un montant mode* re* par rapport a. d'autres concertations, compte-tenu du pe* rime. tre ge* ographique e* tendu de la concession (trois re* gions). Ces montants ne prennent pas en compte les re* mune* rations des agents de l'Ètat et de la CNR qui ont contribue* a. l'organisation des diverses actions de la concertation, ni le cou: t du cabinet-conseil que s'est adjoint la CNR pour suivre et e* valuer la proce* dure. Les services de la DGÈC, de la DRÈAL Auvergne-Rho: ne-Alpes et de la CNR ont e* te* tre. s pre* sents lors de cette concertation. Aucune information ne figure dans les divers rapports quant a. l'organisation mise en place par ces services pour accompagner la concertation (constitution d'une e* quipe projet ?). Èst seul mentionne* , dans le rapport du garant, l'accord passe* entre la DGÈC et lui pour qu'il dispose d'interlocuteurs « stables et re* guliers ». Ènfin, le garant ne semble pas avoir perçu de proble. mes d'articulation entre les services de l'Ètat (DGÈC, DRÈAL) ni entre la DGÈC et le concessionnaire. La CNDP a nomme* 1 seul garant pour accompagner cette concertation. Cet unique garant a pu remplir les missions qui lui sont confie* es gra: ce a. son expe* rience solide et du fait de l'e* tendue raisonnable du dispositif participatif. 3.2. Appréciation d'ensemble Le projet de prolongation de la concession du Rho: ne est le premier plan ou programme de niveau national ne figurant pas dans la liste fixe* e a. l'article R. 121-1-1. Èn effet, il s'agit d'un programme soumis a. e* valuation environnementale touchant 3 re* gions. Plusieurs points positifs me* ritent d'e: tre souligne* s pour cette concertation : l'information du public a pu e: tre ame* liore* e lors de la concertation, avec des comple* ments communique* s par le maî:tre d'ouvrage, notamment sur le mode. le e* conomique de la concession. le nombre important de cahiers d'acteurs (69) vient contrebalancer le nombre faible de contributions ou questions-re* ponses poste* es sur le site Internet . Èn outre, les re* dacteurs de Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 86/126 PUBLIE cahiers d'acteurs sont tre. s repre* sentatifs des parties prenantes de la gestion et des usagers du fleuve. le rapport de la concertation pre* alable re* dige* par le maî:tre d'ouvrage montre une tre. s bonne prise en compte de la concertation. Èn particulier, il fait e* voluer le contenu de son programme suite a. cette concertation. le cou: t externe de la concertation est tre. s mode* re* : 165,6 k pour une concertation e* tendue sur 3 re* gions. - Quelques points ne* gatifs doivent ne* anmoins e: tre releve* s : le garant regrette la pre* sence insuffisante du grand public dans les rencontres territoriales. Il signale e* galement que la voix des riverains du fleuve n'a pu e: tre entendue, faute de mise en oeuvre d'une de* marche spe* cifique vers eux (de* termination et consultation d'un panel particulier). le garant estime que la dure* e trop courte de la concertation n'a pas permis de croiser les divers points de vue a. l'occasion d'un 2e temps de concertation plus de* libe* ratif. - Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 87/126 PUBLIE 7. Le tiers garant La mission propose de généraliser le tiers garant à l'ensemble des concertations volontaires et dans les concertations en matière d'urbanisme. Le garant est en effet la pierre angulaire des dispositifs de participation. Rappel : Le garant veille au bon exercice du droit a. l'information et a. la participation. L'analyse des cas e* tudie* s confirme qu'il est un e* le* ment cle* de la participation. Il facilite le continuum participatif, ce pont ne* cessaire entre l'amont et l'aval. Il pose les bases, par la traçabilite* des de* bats, d'une prise en compte de qualite* des apports des e* changes par les maî:tres d'ouvrage. Le public s'adresse au garant comme recours en ce qui concerne la proce* dure. Cette re* partition des ro: les avec le porteur du projet correspond a. une conception du « conflit sur les aménagements »77. Le garant prend en charge les conflits lie* s a. la proce* dure. Les expe* riences de garant depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance montrent que le public a bien perçu cette re* partition des ro: les. Il s'adresse aux garants notamment a. travers la boite mail des garants. Le nombre d'interventions 77 De* veloppe* par Èlliot et Poirier et repris dans la the. se de Jean-Marc Dziezicki. Sche* ma transmis a. la mission par M. Puyfaucher, garant. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 89/126 PUBLIE directes varie selon les concertations Les demandes sont diverses : modification du compte rendu de re* union, acce. s a. une information, mise a. disposition d'information, ajout d'information, possibilite* d'intervention, re* ponses partielles a. des questions. Un rôle clé : Èn phase amont de la concertation, le garant rencontre les acteurs de terrain, met en concertation les the. mes, les documents a. communiquer au public. Il veille a. la diffusion de l'ensemble des expertises pre* sente* es par les parties prenantes et doit motiver le cas e* che* ant sa de* cision de ne pas transmettre a. la CNDP une demande d'e* tude ou d'expertise comple* mentaire formule* e en cours de de* bat ou de concertation. Èn phase aval de la concertation, le bilan re* dige* par les garants comporte, en ge* ne* ral, un dernier chapitre relatif aux « recommandations sur les modalités d'information et de participation du public à mettre en oeuvre jusqu'à l'enquête publique », selon le titre du chapitre qui figure dans le canevas du bilan e* tabli par la CNDP et envoye* aux garants. La re* daction de ce chapitre aborde de plus en plus fre* quemment le projet dans toutes ses composantes et inclut des orientations pre* cises dans la phase post-concertation. La partie « post » de* bat public doit e: tre explore* e. Un certain nombre d'angles morts du de* bat public peuvent subsister, et les cartes de me* diation seront alors utiles pour les explorer, par exemple le passage ou l'articulation complique* e du de* bat a. la ne* gociation, la frontie. re toujours te* nue entre compte rendu du de* bat, recommandations pour la suite et acceptation de ces recommandations par les parties prenantes ». Des missions sortant du champ strict du conflit lie* a. la proce* dure pour aborder la totalite* des aspects conflictuels d'un ame* nagement sont des ne* cessite* s. Le besoin de garant dans la participation du public par voie électronique (PPVE) et dans la post concertation : Le de* veloppement de la PPVÈ rend ne* cessaire le tiers garant, qui peut innover et introduire des re* unions pre* sentielles en lien avec le maî:tre d'ouvrage. Des communes innovent en matière de participation pour conduire la révision de leur PLU : La commune de Saillans (Auvergne/Rho: ne-Alpes) en 2016 a mobilise* un garant de la CNDP tout au long de la de* marche, un groupe de pilotage citoyen d'habitants tire* s au sort, un suivi d'e* valuation en continu du processus participatif78. 78 Source : Ènque: te sur les pratiques de participation mises en oeuvre par les collectivite* s du Cerema, mars 2019 (commande du CGDD). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 90/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE 8. Questionnaire adressé aux préfets et tableau de synthèse de l'enquête Questionnaire adressé aux préfets : I. Contexte Le Conseil ge* ne* ral de l'environnement et du de* veloppement durable (CGÈDD) a e* te* charge* par la ministre de la transition e* cologique et solidaire de proce* der au bilan de la mise en oeuvre des dispositions de l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 aou: t 2016 79. Ce travail est engage* afin de disposer des e* le* ments ne* cessaires au rapport qui sera transmis au Parlement par le CGDD. Votre re* ponse est donc indispensable pour la bonne information de la repre* sentation nationale. Vos re* ponses pourront e: tre pour partie pre* sente* es sous forme de cartes a. maille de* partementale. II. Liste des questions Question 1 : Sur le renforcement de la concertation en amont du processus décisionnel. L'article L. 121-17 du code de l'environnement cre* e* par l'ordonnance pre* voit dans son article II, la possibilite* pour l'autorite* compe* tente pour autoriser le projet (les pre* fets de de* partement souvent) d'imposer au maî:tre d'ouvrage l'organisation d'une concertation pre* alable selon les modalite* s de* finies aux articles L. 121-16 et L. 121-16-1 du code de l'environnement : quels sont les projets dans votre pe* rime. tre de compe* tences pour lesquels cette possibilite* a e* te* mise en oeuvre depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance ? pour les projets pour lesquels cette possibilite* a e* te* mise en oeuvre, quelle est votre appre* ciation sur l'utilite* de cette concertation notamment quant a. l'effectivite* de la participation du public, l'effet de cette concertation sur l'e* volution du projet, sur l'ame* lioration de la qualite* de la de* cision publique, les moyens mobilise* s ? dans l'hypothe. se ou. il n'aurait pas e* te* fait recours a. cette possibilite* , quelles en sont a. votre avis les raisons ? - Question 2 : Sur le droit d'initiative citoyenne. L'article L. 121-17-1 du code l'environnement cre* e* par l'ordonnance introduit un droit d'initiative qui peut e: tre exerce* aupre. s du repre* sentant de l'Ètat par diverses personnes80. Ce droit d'initiative est ouvert : pour les projets soumis a. e* valuation environnementale, ne donnant pas lieu a. saisine de la Commission nationale du de* bat public (CNDP) et devant faire l'objet d'une de* claration d'intention (1). pour les plans et programmes soumis a. e* valuation environnementale et ne donnant pas lieu a. saisine de la CNDP (2). 79 Ordonnance portant re* forme des proce* dures destine* es a. assurer l'information et la participation du public a. l'e* laboration de certaines de* cisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement. Un nombre de ressortissants majeurs de l'Union europe* enne fixe* par l'ordonnance re* sidant dans le pe* rime. tre de la de* claration d'intention, les collectivite* s locales situe* es pour tout ou partie dans le territoire de* fini par la de* claration d'intention, une association environnementale agre* e* e au niveau national ou deux associations ou une fe* de* ration d'associations agre* e*e(s) au niveau re* gional ou de* partemental. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 91/126 80 PUBLIE a/ Quels sont les projets ayant fait l'objet d'une de* claration d'intention publie* e sur le site Internet de votre pre* fecture depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance ? Sont concerne* s, aux termes du code de l'environnement, les projets soumis a. e* valuation environnementale re* alise* s sous maî:trise d'ouvrage publique dont le montant des de* penses pre* visionnelles est supe* rieur a. 5 M HT et les projets soumis a. e* valuation environnementale non re* alise* s par un maî:tre d'ouvrage public dont le montant total des subventions publiques de* passe 5 M HT81. parmi les projets ayant fait l'objet d'une de* claration d'intention, quels sont ceux pour lequel un droit d'initiative a e* te* ensuite exerce* aupre. s du pre* fet, depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance ? s'agissant des projets ayant fait l'objet d'un droit d'initiative, quelle a e* te* la de* cision du pre* fet (organisation d'une concertation pre* alable ou pas) ? Èn cas d'organisation d'une concertation pre* alable, un bilan a-t-il pu e: tre tire* , quels effets positifs, quelle ouverture de la participation, certains publics restent-ils e* loigne* s des de* bats ? si le droit d'initiative n'a e* te* exerce* sur aucun projet, quelles en sont, selon vous, les raisons ? - - b/ Quels sont les plans ou programmes ayant fait l'objet d'une de* claration d'intention publie* e sur le site Internet de votre pre* fecture ? Sont concerne* s les plans et programme soumis a. e* valuation environnementale et ne donnant pas lieu a. saisine de la Commission nationale du de* bat public en vertu de l'article L. 121-8 du code de l'environnement. parmi les plans ou programmes ayant fait l'objet d'une de* claration d'intention, quels sont ceux pour lesquels un droit d'initiative a e* te* exerce* aupre. s du pre* fet, depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance ? pour les plans ou programmes ayant fait l'objet d'un droit d'initiative, quelle a e* te* la de* cision du pre* fet (organisation d'une concertation pre* alable ou pas) ? Èn cas d'organisation d'une concertation pre* alable, quelle est votre appre* ciation sur son utilite* ? si le droit d'initiative n'a e* te* exerce* sur aucun plan ou programme, quelles en sont selon vous les raisons ? - - Question 3 : sur la modernisation de la concertation en aval. L'ordonnance de 2016 a e* galement modernise* les proce* dures de concertation en aval, notamment en ge* ne* ralisant la de* mate* rialisation de l'enque: te publique et en regroupant au sein de l'article L. 123-19 les proce* dures de participation du public pour les plans, programmes et projets non soumis a. enque: te publique : a/ L'article L. 123-13 permet dore* navant au public, dans le cadre d'une enque: te publique, de faire parvenir ses observations et propositions au commissaire enque: teur par voie e* lectronique. Quel bilan tirez-vous de l'impact de cette disposition sur le de* roulement des enque: tes publiques dans votre de* partement ? b/ L'article L. 123-13 permet e* galement au pre* fet d'organiser, en pre* sence du maî:tre d'ouvrage, une re* union publique afin de re* pondre aux e* ventuelles re* serves, recommandations ou conclusions de* favorables du commissaire enque: teur, ce dernier e* tant informe* de la tenue de cette re* union. Avez-vous utilise* cette disposition dans votre de* partement ? Si oui, sur quels projets et avec quels effets ? Si non, pour quelles raisons ? 81 Voir article L. 121-17-1 du code de l'environnement modifie* par la loi n°2018-148 du 2 mars 2018. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 92/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE c/ Depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance, combien de projets, de plans et de programmes ont fait l'objet d'une enque: te publique dans votre de* partement ? Combien ont fait l'objet d'une participation du public par voie e* lectronique conforme* ment aux dispositions de l'article L. 123-19 du code de l'environnement ? d/ Pour les projets, plans ou programmes ayant fait l'objet d'une participation e* lectronique, quel est le nombre minima, moyen et maximal d'observations ou de propositions reçues par participation ? Quel est votre avis sur l'impact de cette proce* dure particulie. re sur la participation du public (publics concerne* s / inclusion ou exclusion de certaines cate* gories de population ; qualite* de la de* cision, de* lais...) ? Dans ces diffe* rents champs, vous pourrez indiquer les exemples qui vous paraissent les plus propices a. une e* tude de cas plus approfondie au regard des objectifs de cette re* forme intervenue en 2016 : exemples d'e* checs ou de succe. s. III.Question ouverte Quelles sont les pistes d'ame* lioration des proce* dures d'information et de participation du public que vous proposeriez ? Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 93/126 PUBLIE Tableau de synthèse de l'enquête : Certaines dispositions de l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 aou: t 2016 portant sur la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public implique le niveau local (pre* fectures, services de* concentre* s de l'Ètat). Les objectifs de ce questionnaire e* taient les suivants : e* tablir si les dispositions nouvelles de cette ordonnance concernant le niveau local ont fait ou pas l'objet d'une mise en oeuvre depuis 2016, obtenir l'appre* ciation des services de* concentre* s de L'Ètat sur l'utilite* des dispositions mises en oeuvre au regard des objectifs de l'article L. 120-1 de l'ordonnance82, noter toute suggestion d'ame* lioration des processus d'information et de participation du public que pourraient formuler les services locaux de L'Ètat. 37 réponses ont été reçues par la mission. Concertation amont Mise en oeuvre d'une concertation préalable à la demande du préfet Concertation aval Nombre observations électroniques Minimal Moyen Maximal Mise en oeuvre du droit d'initiative citoyenne Utilisation de la procédure de dématérialisatio n Organisation d'une réunion publique par le Préfet à l'issue d'une enquête publique Nombre enquêtes publiques Nombre participations du public par voie électronique Constats et pistes d'amélioration Alpes de HauteProvence NR NR OUI 2 58 33 0 17 308 Mise en place du registre de* mate* rialise* Aveyron 82 NON NON OUI NON 31 projets NR NR Rendre le registre e* lectronique obligatoire Ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique. Assurer la pre* servation d'un environnement sain. Sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement. Ame* liorer et diversifier l'information environnementale. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 94/126 PUBLIE Dispositif me* connu, Nombre de citoyens a. mobiliser trop important Bas-Rhin 2 plans NON NON OUI 5 90 ICPÈ 52 loi sur l'eau 53 DUP/parcellaire 90 52 loi sur l'eau 53 DUP/parcellaire 0 40 1400 Mise en place d'une plate-forme Internet a. la de* mate* rialisation des ÈP Ame* liorer les compe* tences informatiques des CÈ 6 PPRI Charente 6 PPRI 25 0 185 Imposer la mise en place d'un registre de* mate* rialise* , Revoir le traitement des observations afin de limiter les manipulations Ne pas multiplier les outils de participation du public, Maintenir l'ÈP comme point central de la consultation, Dissocier la concertation pre* alable porte* e par le MO et l'instruction administrative faite par l'Ètat NON Proce* dure trop lourde NON Dispositif me* connu NON OUI NON 54 CharenteMaritime NON OUI NON 171 171 0 5/10 300 Creuse NON NON Dispositif me* connu Seuil trop e* leve* OUI NON 17 14 0 5/10 env. 100 Utiliser les dispositions de l'article 123-13 « organisation par le CÈ, sous sa pre* sidence, toute re* union d'information et d'e* change avec le public en pre* sence du MO », Favoriser la participation citoyenne au financement des projets et la de* monstration des retombe* es locales plus clairement e* tablies. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 95/126 PUBLIE Deux-Sèvres 1 Cre* ation retenues de substitution bassin de la Boutonne) NON Dispositif me* connu Seuil trop e* leve* NON OUI NON 47 26 0 13 258 Ame* liorer le ressenti du public de la non prise en compte des avis exprime* s, Mise a. disposition d'un registre d'enque: te publique de* mate* rialise* Drôme NON OUI NON 148 NR 0 env. 225 Ame* lioration du site www.projetsenvironnement.gouv.fr avec mise en ligne directe des contributions du public, Pre* voir un espace prive* pour le CÈ ou. il pourrait re* cupe* rer les observations e* lectroniques et valider leur mise en ligne. Gers 1 Plan de Pre* vention des risques inondations NON Dispositif me* connu Seuil trop e* leve* NON manque de visibilite* pour le public OUI NON 44 NR 2 10 31 Stabiliser la re* glementation, Obligation au MO d'afficher sur les lieux de fre* quentation du public (marche* s, supermarche* s,...) Gironde NON OUI NON 164 NR 1 8 15 De* velopper un outil « registre e* lectronique » a. la main de l'Ètat, Manque de visibilite* sur le site Internet des services de l'Ètat de la rubrique destine* e au public. Guyane 1 projet de doublement de la RN1 NR OUI NON NR NR 3 plusieurs centaines Hautes-Alpes 2 De* claration d'intention mise NON NON 25 O - Cre* ation d'un site de* die* pour l'acce. s au dossier, Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 96/126 PUBLIE Projet d'ame* nagement de la RN85 Projet d'ame* nagement de la RN84 en compatibilite* pour la cre* ation du zonage a. urbaniser de la centrale solaire de Le PoeY t Demande d'une fiche expliquant l'articulation entre la concertation pre* alable et la de* claration d'intention Cre* ation d'un registre de* mate* rialise* . HauteGaronne NON 3 de* clarations d'intention Aucun droit d'initiative Le public n'a pas connaissance de cette disposition OUI NON 100 1 Abrogation d'un PPRT NR Mise en place d'un registre de* mate* rialise* pre* servant aussi l'anonymat, Parution dans les lettres d'information des communes, plus efficace que la parution dans la presse. Haute-Marne NON NON OUI NON 16 16 0 10/20 1250 Publication d'avis ÈP sur les re* seaux sociaux, Distribution de flyer dans un pe* rime. tre a. de* finir Cre* ation de registre de* mate* rialise* permettant un gain de temps Haute-Saône NON 5 de* clarations d'intention OUI OUI Projet de mise a. 2x2 voies d'une RN 18 NR 1 18 90 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 97/126 PUBLIE Landes NON NON OUI NON 150 150 0 1000 Faire connaî:tre les dispositifs de participation Loire Loiret Lot NON NON 1 Projet d'ame* nagement d'une zone d'activite* s NON NON NON 3 de* clarations d'intention OUI OUI OUI NON NON 8 re* unions publiques 45 50 49 43 2 49 1500 3/4 1 35 147 NR Concertation amont : associer public et acteurs e* conomiques sur enjeux du territoire avant de pre* senter des projets individuels Marne NON NON OUI NON 41 41 0 5/10 160 NR Mayenne NON NON 1 de* claration d'intention OUI NON 50 4 1 10 29 Utilisation des re* seaux sociaux et affichage dans des lieux de fre* quentation ave* re* e Meurthe-etMoselle NON NON OUI NON NR 38 0 Plusieurs dizaines Imposer aux porteurs de projets une concertation selon des modalite* s fixe* es librement, re* duire le de* lai permettant au public d'exercer son droit d'initiative pour le porter a. 2 mois, Mettre a. la disposition des services pre* fectoraux une application informatique pour e* viter d'externaliser, Mise a. disposition du dossier papier pour certains types de projet pour une meilleure inclusion du public Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 98/126 PUBLIE Morbihan NON NON 8 de* clarations d'intention OUI NON 129 1 NR Mise en oeuvre rapide d'un registre de* mate* rialise* au niveau national Oise NON NON Dispositif me* connu OUI NON 15 3 NR Registre de* mate* rialise* , Recours a. l'anonymat pour e* viter les messages haineux, Recueil jurisprudentiel ; Guide PPVÈ pour la re* daction des synthe. ses ; Clarifier l'interpre* tation articles L.12313-1 et R. 123-13 du Code env. ; Standardiser les Internet De* partementaux de l'Ètat ; Plus d'affichage sur la voirie ou diffe* rents points strate* giques. Orne NON NON 4 de* clarations d'intention OUI NON 7 18 7 sur l'ensemble des enque: tes et consultations) NR Conduire une consultation pour des projets d'envergure autorise* s (10 ans par exemple apre. s son autorisation) pour re* gler certaines difficulte* s. Paris NON NON 7 de* clarations d'intention Me* connaissance du dispositif OUI NON 23 6 Disposer d'instructions plus pre* cises sur la PPVÈ et disposer d'e* tudes jurisprudentielles, Ajouter un QR (code pour lecture sur smartphone) en bas des affiches, Faire un site national de publication des de* clarations d'intention, renforcement de la formation des CÈ, PyrénéesAtlantiques NON NON OUI NON 38 7 0 NR Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 99/126 PUBLIE 3 73 Réunion OUI Mise en comptabilite* d'un PLU NON OUI NON 85 57 0 5 14 Moderniser les formes de publicite* s par diffusion « radio » et sur les sites du MO (Facebook). Rhône NON NON 2 de* clarations d'intention OUI NON 98 0 0 10 156 Suppression du registre papier avec mise a. disposition d'un poste informatique et accompagnement du public non averti a. Internet, Registre de* mate* rialise* pour e* viter le recours a. des prestataires exte* rieurs, Formation aux agents de l'Ètat sur l'Ordonnance. Saint-Pierre et Miquelon Sarthe NON NON NON NON OUI OUI NON NON 6 53 O 15 NR 0 10 164 Manque de moyens pour l'application de ces dispositifs. Besoin d'avoir un contact direct avec le CÈ, Manque d'appropriation de l'outil informatique. Syste* matisation du registre de* mate* rialise* , Simplification du dossier d'enque: te, Modernisation des modalite* s de publicite* pour toucher le public jeune. SeineMaritime NON Manque de connaissance du dispositif NON 1 de* claration d'intention Manque de connaissance du dispositif OUI OUI 1 re* union 130 1 cre* ation du parc e* olien offshore Dieppe/Le Tre* port Pour le projet e* olien 3842 contributions 1432 registres de* mate* rialise* 2081 mails 329 registres papier Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 100/126 PUBLIE Tarn NON NON Seuil trop haut OUI NON 41 NR 0 198 8000 Porter le de* lai a. un mois (au lieu de 15 jours) pour imposer une concertation pre* alable apre. s le de* po: t de la demande d'autorisation, Obligation de la concertation pre* alable dans le code de l'environnement au me: me titre que dans le code de l'urbanisme, Les concertations pre* alables pourraient e: tre garanties par un CÈ, Mise en oeuvre ope* rationnelle des outils informatiques. Val-d'Oise NON NON dispositif me* connu OUI NON 19 0 - Promotion des documents par les parties-prenantes en phase amont, Instituer une registre de* mate* rialise* . Vaucluse NON NON OUI NON 229 3 0 Plusieurs dizaines Ame* liorer l'ergonomie des sites Internet, Simplifier les proce* dures, Pre* voir d'autres formes de communication, Mise en place d'outils et de me* thodes standardise* s. Vienne OUI Ame* nagement RN 147 NON OUI NON 124 108 0 11 200 Seuil trop e* leve* du droit d'initiative et me* connaissance de la proce* dure, De* mate* rialisation trop complique* e pour les agents de l'Ètat. Vosges OUI Sage et projet hydraulique NON OUI NON 27 NR 0 80 NR : Non renseigné Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 101/126 PUBLIE Alpes de Haute-Provence : La PPVÈ a progresse* mais dans le milieu rural, le maintien des registres en mairie est essentiel. La participation du public de* pend de plusieurs facteurs : l'importance du projet, son acceptabilite* sociale, les enjeux paysagers et environnementaux, agricoles et politiques, sa proximite* avec des habitations, ses risques e* ventuels. La PPVÈ a permis d'inclure dans ce processus de participation davantage les re* sidents secondaires et les habitants des communes voisines du lieu du projet. Par contre, est toujours exclu le public dans une zone mal desservie par les re* seaux et/non habitue* a. l'utilisation d'Internet. Les observations du public mises en ligne sont souvent reprises et copie* es jusqu'a. devenir une forme de pe* tition s'opposant au projet. Aveyron : Bilan positif de la PPVÈ : Touche une population plus large, forte augmentation du nombre de contributions, des contributions favorables exprime* es en plus grand nombre et plus seulement de* favorables. Bilan ne* gatif : Des contributions « copier/coller », des contributions hors du pe* rime. tre d'influence du projet, des contributions sans rapport et irrespectueuses. Un plus grand nombre de contributions qui indique un acce. s au dossier facilite* . Les personnes les plus vulne* rables ou non rompues a. l'informatique sont e* loigne* es du dispositif malgre* la mise en place d'un poste informatique libre d'acce. s et gratuite au plus pre. s (poste non utilise* lors des ÈP). Le délai de 15 jours fixé après la nomination du commissaire enquêteur pour ouvrir une enquête pose problème. Cela ne permet pas de fixer la totalité des modalités prévues pour le déroulement d'une enquête, ce qui impose parfois un arrêté partiel d'ouverture d'enquête. Bas-Rhin : PPVÈ : La possibilite* ge* ne. re sur certaines enque: tes une confusion d'usage. Cet outil n'est pas encore bien inte* gre* par toute la chaî:ne des acteurs de l'enque: te publique : Commissaires enque: teurs et collectivite* s notamment. Mais le public est en demande de la ge* ne* ralisation de cet outil, sans supprimer la pre* sence du commissaire enque: teur, avec la possibilite* d'envoyer un courrier dans les mairies. Le Bas-Rhin ne dispose pas de bureaux d'e* tudes ou de plate-formes valide* s par le ministe. re de l'inte* rieur quant a. leurs capacite* s techniques et de* ontologiques a. collecter puis stocker les informations et donne* es confidentielles dans le cadre d'une telle collecte. Èn comple* ment de la proce* dure habituelle (supports papier et recueil mairies), ouverture d `une boite mail de* die* e. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 102/126 PUBLIE Charente : Surcharge de travail pour le bureau de* die* a. la PPVÈ de la pre* fecture (perte de temps a. traiter les informations). Outils non adapte* s pour recevoir de gros fichiers. Redondance des pie. ces jointes adresse* es, proble. me de confidentialite* s pour les usagers, utilisation de plusieurs adresses mail par un seul usager. Èxclusion des personnes a: ge* es qui n'ont pas Internet et qui ne peuvent pas se de* placer. Augmentation des observations des associations pour les projets e* oliens. Charente-Maritime : Concertation pre* alable informelle mise en oeuvre selon des modalite* s fixe* es librement sans que l'e* tat y soit associe* . Bonne perception de cette solution par le public et notamment par les associations de protection de l'environnement, perçue comme fiable et rapide. Du point de vue des CÈ : Possibilite* d'exploiter quasi en temps re* el les observations du public, Risque d'engorgement d'observations envoye* es le dernier jour de l'enque: te publique par une centaine de personnes ou d'une me: me pe* tition et qui se traduit au final par une ligne dans le rapport du CÈ. Des messages sans argumentation mais pluto: t des « je suis pour » ou « je suis contre ». - Du point de vue de la Pre* fecture : Lourdeur de l'obligation de mise en ligne sur le site Internet des services de l'Ètat de tous les messages reçus par voie e* lectronique. Idem pour l'obligation d'envoyer tous les documents reçus au commissaire enque: teur et aux collectivite* s concerne* es. La solution e* lectronique, bien que perçue comme une bonne solution par le public, n'apporte pas in fine de plus-value re* elle sur la prise de de* cision, notamment pour les projets de parcs e* oliens. Pas d'inte* re: t du public pour les autorisations du DPM (concessions de plages et mouillages). Les de* lais restent inchange* s. Creuse : PPVÈ : Bilan tre. s positif sans difficulte* pratique d'organisation. Proble. me de mise en ligne des observations de* pose* es par voie e* lectronique en dehors des heures d'ouverture de la pre* fecture. Une e* volution technique a. prendre en compte pour e* viter l'accusation d'une se* lection ou de* naturation des messages. Concernant l'article 123-13 permettant au pre* fet d'organiser une re* union, il peut conduire a. une forme de transfert de la responsabilite* de la concertation du MO. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 103/126 PUBLIE Augmentation du public gra: ce a. la voie e* lectronique mais de* connecte* du projet avec bon nombre d'observations anonymes et ste* re* otype* es. Èlles e* manent de personnes ou d'associations souvent tre. s e* loigne* es du territoire et s'apparentent a. des positions de principe. Èlles font certes nombre mais n'apportent aucun e* le* ment utile au commissaire enque: teur ni a. l'autorite* compe* tence pour prendre la de* cision. Les observations d'un public local peuvent donner des e* clairages comple* mentaires utiles ou mettre en exergue des proble* matiques dont il peut e: tre tire* une expe* rience pour l'avenir. Deux-Sèvres : La concertation pre* alable n'a de sens que si elle intervient suffisamment to: t dans l'e* laboration du projet pour que ses re* sultats conduisent a. une prise en compte par le maî:tre d'ouvrage et donc a. une e* volution du projet. Dans le cas contraire, la concertation pre* alable pa: tit d'une « enque: te publique au rabais ». Les services de l'Ètat n'ont souvent connaissance d'un projet que trop tardivement pour que la concertation puisse raisonnablement conduire a. une modification du projet. PPVÈ : Cette disposition facilite les contributions « type » pre* pare* es par des associations d'opposants et envoye* es en masse, particulie. rement pour les projets de parcs e* oliens. Une mise a. disposition des pre* fectures d'un registre d'enque: te publique de* mate* rialise* e constituerait une aide appre* ciable a. la mise en oeuvre de ce dispositif et pour e* viter les fastidieuses ope* rations de mise en ligne des observations reçues par mail, aide facilitant e* galement le travail des commissaires enque: teurs. Drôme : La PPVÈ doit rester comple* mentaire des possibilite* s de consulter le dossier papier, pour e* viter notamment la fracture nume* rique et de rencontrer le commissaire enque: teur lors de ses permanences. La compre* hension technique des sujets et le « contact humain » semble indispensables pour la bonne information du public. Le site Internet de la pre* fecture comprend des contraintes qui limitent notamment le volume des fichiers. Il semble souhaitable, pour e* viter les doubles ta: ches, que le public puisse formuler ses observations directement sur le site www.projets-environnement.gouv.fr . Pre* voir un espace prive* pour le commissaire enque: teur ou. il pourrait re* cupe* rer les observations e* lectroniques et valider leur mise en ligne. Que l'avis au public de l'enque: te soit diffuse* sur le site Internet des communes impacte* es par le projet en plus de l'affichage en mairie. Gers : Un dossier (Plan de pre* vention des risques inondations) a be* ne* ficie* du renforcement de la proce* dure de concertation. Le site Internet de la pre* fecture a permis d'inte* grer en temps re* el les ame* liorations apporte* es au projet et de les mettre a. disposition du public. Cette de* marche a facilite* la phase amont de* licate. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 104/126 PUBLIE Èn the* orie, avec la PPVÈ, la participation devrait e: tre plus importante, mais les faits ne valident pas ce pre* suppose* . Y compris avant l'ordonnance, la participation e* tait de* ja. faible. Ne pas aller plus loin que la re* glementation actuelle. Une trop forte implication de la sphe. re urbaine, potentiellement favorise* e par le volet nume* rique des enque: tes publiques, pourrait e: tre de nature a. exacerber les conflits d'usages, notamment les dossiers lie* s a. l'e* levage. Gironde : Il est a. regretter qu'aucun outil ade* quat de* veloppe* par le MTÈS (registre e* lectronique) n'ait pu e: tre mis a. disposition des pre* fectures pour la mise en oeuvre de la de* mate* rialisation des enque: tes publiques. Un surcroî:t de travail pour les agents en charge de l'organisation des enque: tes publiques est patent pour traiter les observations e* mises. De* velopper un outil « registre e* lectronique » qui soit a. la main de l'Ètat pour e* viter de recourir a. des prestataires prive* s. Manque de visibilite* sur le site Internet des services de l'Ètat de la rubrique permettant au public d'acce* der aux enque: tes publiques. La refonte des sites Internet des pre* fectures ne re* pond pas a. un acce. s facilite* pour le public en terme de navigation vers la rubrique de* die* e. Guyane : Le maî:tre d'ouvrage a souligne* le climat positif et constructif de la concertation sur le projet de doublement de la RN1. La concertation a mis en lumie. re des avis contraste* s sur l'opportunite* du projet. A ce stade, la re* ponse propose* e par le MO au projet ne convainc pas tous les participants. Hautes-Alpes : La DDT 05 souhaiterait que le MTÈS fasse une fiche spe* cifique expliquant notamment l'articulation entre la concertation pre* alable et la de* claration d'intention. La PPVÈ est un outil encore peu (pas) inte* gre* dans les pratiques et non significatif a. ce jour malgre* une propension plus importante d'un public de type « re* sident secondaire » a. s'emparer de ce moyen. Cre* ation d'un site de* die* pour l'acce. s au dossier et d'un registre de* mate* rialise* . Haute-Garonne : Le cadre re* glementaire d'une concertation semble faire peur aux collectivite* s, qui pre* fe. rent donc faire une concertation selon les modalite* s de leur choix et de proce* der ensuite a. la de* claration d'intention. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 105/126 PUBLIE Concernant la de* mate* rialisation de l'enque: te publique, l'absence de registre de* mate* rialise* est un manque pour faciliter cette expression du public. Ne* cessite* e* galement d'une refonte des sites Internet de* partementaux de l'Ètat. L'expression de* mate* rialise* e ne doit pas devenir la seule possibilite* de s'exprimer. Une grande partie du public en secteur rural n'est pas e* quipe* d'Internet, le contact avec le commissaire enque: teur et la possibilite* de venir en mairie restent leur seule façon de se manifester et d'e: tre informe* des projets. La de* mate* rialisation permet d'acce* le* rer le processus de consultation du public. Ce dispositif contribue au respect des de* lais de la consultation. Haute-Marne : La concertation pre* alable tend a. allonger les de* lais en cre* ant une seconde phase de participation a. la charge financie. re et administrative du pe* titionnaire. Si la participation e* lectronique permet une contribution a. distance des citoyens, cette facilite* d'utilisation a pour effet ne* gatif des contributions ge* ne* riques diffuse* es par des minorite* s militantes qui ne repre* sentent pas un apport pertinent pour l'enque: te publique. Il conviendrait de trouver un moyen de diffusion plus large afin d'e* viter aussi les risques de noyautage des enque: tes par des militants actifs, par exemple en publiant l'avis d'enque: te publique sur deux re* seaux sociaux diffe* rents pour e* largir le rayon « d'affichage » et favoriser le « bouche-a. oreille ». Il pourrait e: tre aussi envisage* de de* velopper un moyen d'information plus individualise* avec, par exemple, une distribution de flyers sur un pe* rime. tre a. de* finir. Haute-Saône : Le simple fait que la concertation aval soit inscrite dans les textes a permis de faire e* voluer les porteurs de projet vers une concertation plus large que le seul conseil municipal ou proprie* taires fonciers. La participation e* lectronique peut biaiser l'avis du public si elle est utilise* e pour multiplier le nombre d'avis sur un me: me sujet. Mais on remarque que les observations formule* es par le public sont de meilleure qualite* . Cela s'explique vraisemblablement par le fait que ceux-ci ont davantage le temps de pre* parer leurs propos. Le contenu s'en trouve donc ame* liore* . Instaurer dans le code de l'environnement la possibilite* d'utiliser des registres nume* riques. Èn effet, cette faculte* offerte par le le* gislateur permettrait un gain de temps conside* rable dans le traitement des dossiers pour les services pre* fectoraux. A de* faut d'effectuer la ta: che chronophage d'enregistrement des observations et de publication sur le site Internet des services de l'Ètat, la proce* dure serait automatise* e. Une application nationale pourrait ainsi e: tre cre* e*e, permettant en outre une vue d'ensemble sur les enque: tes publiques ainsi qu'une plus ample participation du public. Certaines pre* fectures utilisent ce dispositif aux frais de l'exploitant qui confie la mise en place de tels registres a. des socie* te* s. Èn l'absence de texte codifiant cette proce* dure, il existe ne* anmoins a. l'heure actuelle un risque de se* curite* juridique. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 106/126 PUBLIE Landes : Il semblerait que les dispositifs re* glementaires de concertation amont soient encore me* connus. Pour autant, la prise conscience des attentes de la socie* te* en matie. re de de* cision participative ame. ne de plus en plus de concertations varie* es et informelles. Concernant la concertation aval, elle est plus ancienne et connue du monde associatif qui en fait le relai vers le public. Le re* seau militant reste un e* le* ment important de la participation du public. Loire : Plusieurs re* serves quant a. la de* mate* rialisation par voie e* lectronique : Difficulte* a. mettre en oeuvre dans la mesure ou. le cou: t est supporte* par les pe* titionnaires. Les exploitants sont peu de* sireux d'y recourir me: me si la population y est pluto: t favorable. Les observations sont donc formule* es sur le site Internet de la pre* fecture via une adresse fonctionnelle. Les projets sensibles a. forts enjeux sont susceptibles de ge* ne* rer un afflux rapide d'observations, entraî:nant des difficulte* s de stockage et de traitement. - Les enque: tes de* mate* rialise* es peuvent entraî:ner des risques de piratage pouvant remettre en cause la validite* de l'enque: te. La mise en place de mesures de se* curite* semble impe* rative pour e* viter les piratages et de* po: ts d'observations frauduleuses. Loiret : Des re* unions ont e* te* mene* es pour deux enque: tes publiques comme le pre* voit le Code de l'environnement mais pas dans le cadre du L. 123-15. Le dispositif de* mate* rialise* ne permet pas de cibler tous les publics. Lot : Sur la concertation amont, associer le public et les acteurs e* conomiques au partage des enjeux du territoire avant de pre* senter des projets individuels constituerait un pre* alable de nature a. emporter l'adhe* sion de la majorite* (planification des installations d'e* nergie renouvelable par ex.). Imposer une phase amont de concertation avec le service instructeur sur les projets soumis a. enregistrement, comme pour l'autorisation environnementale, permettrait au porteur de projet de pouvoir mieux e* valuer la ne* cessite* ou pas d'organiser une concertation pre* alable avec le public, sans que celle-ci soit rendue obligatoire, et lui permettrait d'e: tre mieux avise* des enjeux et contraintes, donc de pouvoir y re* pondre de manie. re plus adapte* e. Cette phase amont (qui est de 2 mois pour les ICPÈ soumises a. autorisation) est pre* conise* e par le ministe. re et en pratique initie* e par les services en charge de l'instruction, lorsque c'est possible. Lorsqu'elle ne l'est pas, cela peut engendrer des reports dans l'enclenchement de la proce* dure (dossier incomplet), car cela oblige a. demander des comple* ments, qui auraient pu e: tre de* ja. pre* pare* s en amont du de* po: t de dossier. Le fait de manquer de concertation pre* alable avec les services de l'Ètat pourrait me: me aller jusqu'a. la remise en question du projet. Il n'apparaî:t pas que la participation sous forme nume* rique ait vraiment conduit Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 107/126 PUBLIE a. l'expression d'un plus grand nombre. Sur les projets a. enjeux, le public s'exprimait me: me sans registre nume* rique car les organismes orientent la mobilisation en organisant des pe* titions par exemple. Dans le cas des quatre consultations du public mene* es en 2018 et 2019 pour des proce* dures d'enregistrement ICPÈ, si l'on constate que le public de* pose majoritairement des remarques par voie informatique, il apparaî:t qu'elles sont parfois mene* es collectivement par le biais d'un courrier-type et que la de* marche s'apparente alors plus a. un dispositif de pe* tition (a. vise* e quantitative) qu'a. un dispositif de collecte de dole* ances (a. vise* e qualitative). A souligner qu'en zone rurale caracte* rise* e a. la fois par une population relativement a: ge* e et sa difficulte* d'usage du nume* rique, la consultation classique reste encore indispensable pour permettre l'expression de tous et assurer l'e* quite* des citoyens. Marne : L'impact de la disposition de* mate* rialise* e est pluto: t positive. Èlle permet aux citoyens de consulter de manie. re plus aise* e (temps de consultation, pas de ne* cessite* de se de* placer, possibilite* de consulter le dossier en dehors des heures d'ouverture, etc.). Il existe plusieurs projets pour lesquels le nombre d'observations est plus e* leve* . Mais il s'ave. re que le nombre des observations et propositions sont souvent identiques (imprime* identique). Des remarques formule* es ne sont pas toujours en rapport avec l'objet de l'enque: te publique. Si une bonne communication a e* te* re* alise* e au de* part par l'exploitant, le nombre d'observations de* favorables sera moindre. Mayenne : Des riverains ou associations concerne* s ont souvent le sentiment d'avoir e* te* informe* s tardivement quelques jours avant la fin de l'enque: te, voire apre. s. L'information du public pourrait e: tre ame* liore* e avec l'utilisation des re* seaux sociaux me: me si cela ne garantit pas que les usagers concerne* s soient touche* s. Il conviendrait e* galement d'utiliser les panneaux d'affichage e* lectronique des communes ou l'affichage dans des lieux de fre* quentation ave* re* e (place du village, centre commercial, etc.). Meurthe-et-Moselle : Complique* d'imposer la tenue d'une concertation pre* alable dans les 15 jours suivants le de* po: t du dossier d'autorisation sans de* grader son de* lai d'instruction et sans compromettre le calendrier ope* rationnel de* fini par les acteurs e* conomiques notamment. L'enque: te publique reste le moment privile* gie* pour recueillir l'avis de nos concitoyens. Porter a. 6 semaines la dure* e minimale des enque: tes publiques sur certains types de demandes. L'engagement e* ventuel d'une concertation pre* alable apre. s exercice du droit d'initiative montre la difficulte* de concilier le renforcement de la concertation et la re* duction des de* lais d'instruction des proce* dures environnementales au profit des acteurs e* conomiques. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 108/126 PUBLIE Il est a. noter la lourdeur de la proce* dure pour appre* cier notamment la recevabilite* des demandes d'engagement d'une concertation pre* alable exprime* es par nos concitoyens. Les ve* rifications par les services de l'Ètat imposent un temps de travail important. La de* mate* rialisation des enque: tes publiques apporte une re* elle plus-value. La de* mate* rialisation est particulie. rement chronophage au regard des moyens techniques dont disposent les pre* fectures. L'utilisation de la plate-forme Webissinmo du MTÈS ne re* pond pas aux attentes en matie. re de capacite* maximale des fichiers. Donc externalisation a. une socie* te* prive* e (1 500 retours pour une enque: te publique). Cette pratique n'est pas pleinement satisfaisante au regard du cou: t supple* mentaire a. prendre en charge par le pe* titionnaire. Offrir la possibilite* a. l'autorite* compe* tente d'imposer aux porteurs de projets une concertation selon des modalite* s fixe* es librement afin de concilier au mieux le renforcement de la participation du public en amont et l'optimisation des de* lais d'instruction des demandes d'autorisation. Re* duire le de* lai permettant au public d'exercer son droit d'initiative pour le porter a. 2 mois, comme initialement pre* vu dans l'ordonnance. Mettre a. la disposition des services pre* fectoraux une application informatique pour e* viter d'externaliser. Mise a. disposition du dossier papier pour certains types de projet pour une meilleure inclusion du public. Morbihan : Aucun des de* clarations d'intention n'a de* clenche* de droit d'initiative. Cela semble montrer que le caracte. re tre. s technique des projets dissuade les citoyens de s'engager. La publicite* limite* e de la de* claration d'intention, qui ne* cessite d'aller rechercher l'information, est un autre facteur d'explication. L'inconve* nient actuel majeur de la de* mate* rialisation est de laisser aux services en charge de l'enque: te le soin de publier ces observations sur un site Internet : ce proce* de* manuel, en quelque sorte artisanal, me* riterait d'e: tre remplace* par un registre de* mate* rialise* attendu depuis plusieurs anne* es. Pas de re* union organise* e par le pre* fet, car les recommandations e* mises par le commissaire enque: teur n'engendrent pas ge* ne* ralement de difficulte* s insurmontables. Les re* serves sont souvent le* ve* es pour que l'avis reste favorable. Èt les avis de* favorables, extre: mement rares, peuvent e: tre suivis par un rejet de la demande, soit par une autorisation. Souhait d'une mise en oeuvre rapide d'un registre de* mate* rialise* au niveau national. Oise : Pour e* viter certaines re* ponses inopportunes formule* es par le public, il est souhaitable de proscrire le recours a. l'anonymat. Limiter, pour les projets a. porte* e de* partementale, les participations du public au de* partement et ses abords. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 109/126 PUBLIE Besoin d'un recueil jurisprudentiel par domaine pour mieux appréhender les décisions pouvant être jugées comme ayant un impact significatif sur l'environnement. Réaliser un petit guide sur la manière de procéder légalement acceptable en cas de forte participation pour la rédaction des synthèses. Clarifier les conditions de publicite* des avis, observations et autres reçus par voie e* pistolaire, orale ou de* mate* rialise* e, car il existe une discussion et une difficulte* sur l'interpre* tation combine* e des articles L. 123 I et R. 1232-13 du code l'environnement Standardiser les sites Internet de* partementaux des pre* fectures car chaque de* partement publie d'une façon qui lui est propre. De* dier un bureau avec une connexion haut de* bit prioritaire. Rendre obligatoire les registres de* mate* rialise* s. Information diffuse* e a. diffe* rents points strate* giques des communes. Orne : Èn ce de* but d'anne* e 2020, il est a. noter une croissance de la participation notamment en ce qui concerne les projets e* oliens. Il pourrait e: tre propose* pour les projets de* ja. autorise* s alors que la proce* dure de concertation du public n'existait pas, mais qui par leur envergure, y auraient e* te* soumis, de conduire une concertation apre. s une pe* riode donne* e (10 ans par exemple). Cela permettrait de re* gler certaines difficulte* s en rassemblant porteur de projet, administration et grand public, et le cas e* che* ant d'adapter les arre: te* s d'autorisation des projets concerne* s. Paris : Pour les projets de moindre importance, le pre* fet adopte ge* ne* ralement une position facilitatrice pour les porteurs de projets et n'impose pas de concertation. L'obtention des diffe* rentes autorisations administratives est souvent ve* cue par les maî:tres d'ouvrage a. la fois comme un parcours de fond et une course d'obstacles, cou: teuse en e* nergie, temps et de* penses. La concertation pa: tit d'un de* ficit d'image et n'est pas identifie* e comme un atout pour le projet, permettant de l'ame* liorer et de mieux prendre en compte l'environnement. Quand les maî:tres d'ouvrage viennent devant les services instructeurs, le projet est « boucle* ». Les arbitrages ont e* te* rendus. Pas de droit d'initiative car les projets sont de* ja. connus et/ou accepte* s. Les collectivite* s, le public et les associations environnementales connaissent mal le dispositif. Le projet de la gare du Nord n'a pas conduit a. cet exercice du droit d'initiative malgre* une importante contestation pre* alablement a. l'enque: te publique et pendant celle-ci. Les conditions mate* rielles d'expression du public se sont ame* liore* es lors des enque: tes publiques avec un registre e* lectronique disponible 24 heures sur 24 (y compris week-ends et jours fe* rie* s). La de* mate* rialisation accentue des avis sans argumentation, des doublons, des contributions hors sujet, des pe* titions. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 110/126 PUBLIE L'absence de commissaire enque: teur fait reposer la charge de travail de re* daction du bilan de la PPVÈ sur les services de l'Ètat, a. effectif constant. Ce bilan de la participation du public est donc re* alise* par l'autorite* charge* e de prendre la de* cision, ce qui peut soulever des conflits d'inte* re: t. De plus, aucun avis n'est formule* lors du bilan de la PPVÈ, qui semble e: tre surtout une consultation formelle. Ame* liorer les enque: tes publiques en ajoutant un QR code en bas des affiches, en e* largissant la publicite* comple* mentaire, en organisant des permanences au plus pre. s du public, en faisant un site national de publication des de* clarations d'intention. Renforcer la formation des commissaires enque: teurs. S'attaquer au de* ficit d'image des proce* dures de participation du public. Pour beaucoup, « tout ça ne sert a. rien », « les de* cisions sont de* ja. prises », alors que les objectifs de de* veloppement socioe* conomiques rivalisent avec la protection de l'environnement. La concertation n'est pas un outil de communication. Pour e: tre porteuse de sens, elle doit pouvoir infle* chir les projets. Pyrénées-Atlantique : Participation par voie e* lectronique non significative et donc difficile de quantifier l'impact de cette disposition. Mais acce. s plus simple avec de plus larges vecteurs de diffusion, moins de contraintes de lieu et d'horaire. La parole paraî:t plus libre par voie e* lectronique. La Réunion : La proce* dure d'enque: te publique permet d'assurer un degre* tre. s e* leve* d'information des riverains. Me: me si les contributions sont, pour partie, hors sujet, elles permettent ne* anmoins d'e* clairer davantage le public sur les inquie* tudes lie* es au projet. Cela met en avant le besoin d'information de la population. Les commissaires enque: teurs doivent s'investir tout particulie. rement dans un travail d'explication. Moderniser les formes de publicite* par diffusion « radio » et sur les sites d'information existants du maî:tre d'ouvrage (type Facebook). Rhône : Les de* clarations d'intention n'ont pas eu de suite et n'ont pas donne* lieu a. un droit d'initiative (pour une de* claration d'intention, a. la demande du maî:tre d'ouvrage, un garant a e* te* nomme* par la CNDP). Bilan positif de la de* mate* rialisation des enque: tes publiques. Moins de contraintes pour le public (de* placement, horaires d'ouverture) et recueil de plus d'observations, me: me si cela de* pend toujours de la nature du projet. Recours par les maî:tres d'ouvrage a. un prestataire exte* rieur. La de* mate* rialisation favorise la « viralite* » des observations avec le de* po: t d'observations identiques. Supprimer le registre papier et mise a. disposition d'un poste informatique avec accompagnement des personnes ne maî:trisant pas l'outil. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 111/126 PUBLIE Cre* ation d'un registre accessible pour les services de l'Ètat pour e* viter le recours a. un prestataire exte* rieur. Le dispositif re* glementaire reste tre. s technique et difficile a. appre* hender pour les maî:tres d'ouvrage et les services de l'Ètat. Une formation a. la concertation pre* alable a. l'attention des agents de l'Ètat serait la bienvenue. Saint-Pierre et Miquelon : Manque de moyens en local pour l'application de ces dispositifs. Sarthe : Une concertation pre* alable va avoir pour conse* quence de prolonger le de* lai d'instruction, la proce* dure pre* voyant pour des projets d'envergure une enque: te publique, l'inte* re: t de re* aliser une concertation supple* mentaire n'apparaî:t pas e* vident. Si le public peut prendre connaissance de toutes les remarques de* mate* rialise* es sur un site Internet, il n'a pas de vision globale sur l'ensemble des observations, sauf a. se de* placer en mairie. Pre* fe* rence pour certains habitants d'avoir un contact direct avec le commissaire enque: teur qui peut les guider dans la compre* hension du dossier et de reformuler leurs observations. Manque d'appropriation de l'outil informatique. Constat qu'une ou plusieurs associations se saisissent du dispositif pour envoyer des mode. les « type ». Seine-Maritime : Manque de connaissance de la concertation pre* alable et du droit d'initiative. La syste* matisation du recours au registre de* mate* rialise* serait une avance* e car chronophage pour les services de l'Ètat de devoir mettre en ligne les contributions, tout en les anonymisant. Le registre de* mate* rialise* permet davantage au public favorable au projet de se prononcer. Ce dispositif ouvre aussi la voie a. de nouvelles formes de participation comme les cyberactions. Le parc e* olien en mer est un exemple de re* ussite du point de vue de la concertation du public. Les porteurs de projet ont accepte* de mettre des moyens financiers conse* quents pour assurer l'information et la participation du public. Simplifier le dossier d'enque: te pour le grand public ou e* laboration d'une version identifie* e comme telle. Moderniser les modalite* s de publicite* et d'affichage pour toucher le jeune public. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 112/126 PUBLIE Tarn : Porter le de* lai a. un mois (au lieu de 15 jours) pour imposer une concertation pre* alable apre. s le de* po: t de la demande d'autorisation. Obligation de la concertation pre* alable dans le code de l'environnement au me: me titre que dans le code de l'urbanisme. Les concertations pre* alables pourraient e: tre garanties par un commissaire enque: teur qui se transformerait en garant local au sens de la CNDP. Mise en oeuvre ope* rationnelle des outils informatiques. Val d'Oise : Le droit d'initiative est peu connu. Manque de visibilite* sur le site Internet de la pre* fecture. Constat que la de* mate* rialisation permet aux pe* titionnaires d'acce* der au dossier plus facilement. Les versions papier restent cependant indispensable sur le lieu d'enque: te. Promotion des documents par les parties prenantes en phase amont. Instituer un registre de* mate* rialise* . Vaucluse : Sans pre* judice des suites, la concertation pre* alable permet d'une part, de rendre effectif la participation du public en amont de la phase d'enque: te publique, renforçant ainsi l'information des citoyens sur le projet. D'autre part, cette concertation accroî:t l'e* change et permet de prendre en compte des observations de manie. re concre. te et en toute transparence favorisant ainsi la qualite* des de* cisions publiques qui seront prises poste* rieurement. Le vote de* mate* rialise* permet au public de ne pas se de* placer pour faire part de ses observations au commissaire enque: teur. Cette transmission e* lectronique entre pleinement dans l'e. re actuelle de la de* mate* rialisation et permet alors d'augmenter la cible des personnes susceptibles de participer aux proce* dures de concertation publique. Toutefois, la mise en oeuvre de cette proce* dure n'a pas eu pour effet d'augmenter la participation du public sur les projets instruits par les services de l'Ètat. L'adresse courriel mise a. disposition du public a e* te* peu utilise* e, les publics concerne* s pre* fe* rant exprimer leurs avis et faire part de leurs observations et difficulte* s lors d'e* changes directs avec le commissaire enque: teur. La pre* sence du commissaire enque: teur apparaî:t comme un facteur essentiel pour permettre la synthe. se de l'ensemble des avis et pour informer le public. Les difficulte* s techniques a. mettre en place la de* mate* rialisation des dossiers d'enque: te publique (notamment des registres de* mate* rialise* s afin de recueillir les observations du public) constitue un frein pour les maî:tres d'ouvrage. Doter les acteurs de terrains des moyens ne* cessaires a. la mise en place de cette participation (techniques, humains, financiers). Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 113/126 PUBLIE Ame* liorer l'ergonomie des sites Internet des pre* fectures car l'acce. s a. l'information demeure difficile et le public reste insuffisamment informe* . Il pourrait e: tre envisage* des relais via les re* seaux sociaux ou la mise en place d'une plateforme de* die* e pour toutes les proce* dures de participation en amont et en aval, avec la mise a. disposition d'un registre d'enque: te de* mate* rialise* . Simplifier davantage les proce* dures afin de favoriser la compre* hension des citoyens lors de la mise en oeuvre de projets souvent techniques. Faciliter la compre* hension et accroî:tre la participation du public en centralisant le pilotage des proce* dures au sein d'un seul service (commun au sein d'un de* partement avec l'ensemble des administrations de l'Ètat) afin de rendre des de* cisions publiques de qualite* . Vienne : La seule concertation pre* alable a permis d'appre* cier l'implication des riverains mais aussi de faire e* merger de nouvelles variantes initialement non e* tudie* es. Difficulte* pour la pre* fecture dans la gestion des observations par voie e* lectronique lors des enque: tes publiques. Incitation aupre. s des maî:tres d'ouvrage de faire appel a. un prestataire exte* rieur. Les enque: tes qui mobilisent le plus le public par voie de* mate* rialise* e sont les projets e* oliens. La coexistence des deux voies d'expression (papier et de* mate* rialise* e) est souhaitable. Vosges : Les concertations pre* alables ont permis une meilleure information du public et ont fait ressortir des pre* occupations jusque-la. inconnues des citoyens locaux. Grande me* connaissance du droit d'initiative. Le silence « e* lectronique » des citoyens est encore trop fre* quent. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 114/126 PUBLIE 9. Tableau sur l'articulation des codes de l'urbanisme et de l'environnement N.B. : Le tableau concerne des projets n'ayant pas fait l'objet d'une concertation au titre de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme organise* e dans le respect des droits mentionne* s aux 1°, 3° et 4° du II de l'article L. 120-1 du code de l'environnement. Type de projet Concertation au titre du code de l'urbanisme (articles L. 103-2 et R. 103-1) Participation au titre du code de l'environnement Ame* nagements routiers : - travaux en partie urbanise* e - OUI si montant des travaux en d'une commune conduisant a. la partie urbanise* e supe* rieur a. cre* ation ou a. la modification 1,9 M d'ouvrages - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 1a ou 1b du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 1a ou 1b du R. 121-2) - autres cas - NON Ame* nagements ferroviaires : - construction de voies ferroviaires avec cre* ation ou extension de gare(s) - cre* ation ou extension de gare(s) - autres cas - OUI si montant des travaux - OUI si projet soumis a. ÈÈ pour la gare supe* rieur a. 1,9 M (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 1c) - OUI si montant des travaux supe* rieur a. 1,9 M - OUI si projet soumis a. ÈÈ - NON - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 1c) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 8 ou 9 du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 8 ou 9 du R. 121-2) Travaux sur cours d'eau : - travaux en partie urbanise* e d'une commune - OUI si montant des travaux supe* rieur a. 1,9 M - autres cas - NON Construction ou extension d'infrastructures de ports Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 115/126 PUBLIE fluviaux : - travaux en partie urbanise* e d'une commune - OUI si montant des travaux supe* rieur a. 1,9 M - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) Cre* ation ou extension d'un port - OUI si nombre de places fluvial de plaisance : cre* e*es supe* rieur a. 150 Ports maritimes de commerce, de pe: che ou de plaisance : - cre* ation - OUI - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L.121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) - extension de la surface des plans d'eau des ports maritimes de commerce ou de pe: che - extension de la surface du plan d'eau abrite* des ports maritimes de plaisance Travaux sur le rivage, le lais et le relais de la mer : - travaux au droit d'une partie urbanise* e d'une commune - autres travaux Cre* ation de zones d'ame* nagement concerte* : Ope* rations d'ame* nagement ou de construction : - cre* ation dans certaines communes ou restauration, dans les conditions de l'article L. 313-4-1, de plus de 5 000 m² de plancher - OUI si montant des travaux supe* rieur a. 1,9 M - OUI si extension supe* rieure a. 10 % - OUI si emprise des travaux supe* rieure a. 2 000 m² - NON - OUI - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) - OUI - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 10 ou 11 du R. 121-2) Les cas les plus fre* quents de superposition entre concertation au titre du code de l'urbanisme et participation au titre du code de l'environnement concernent les projets routiers ou ferroviaires. Une superposition peut e* galement se produire pour certains projets d'ame* nagements portuaires fluviaux ou maritimes. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 116/126 PUBLIE 10. Liste des personnes rencontrées Date de rencontre 14/11/19 18/11/19 Nom VERILHAC MERLE Yves Prénom Organisme Ligue pour la Protection des Oiseaux Direction générale de la Prévention des Risques Cabinet Uglo/Lepage Fonction Directeur général Chef du service des risques technologiques Avocate Ancienne ministre Philippe LEPAGE Corinne 19/11/19 MEAUX LESUEUR CATOT URSPRUNG MAUPELIER GUILLEMOT JANIW JOUANNO CASILLO DERONZIER MONEDIAIRE LEDENVIC Marie-Line Thomas David Myriam Isabelle Aurélie Joana Chantal Ilaria Patrick Gérard Philippe Commission Nationale du Débat Public CGDD CGDD CGDD CGDD CGDD CGDD Commission Nationale du Débat Public Commission Nationale du Débat Public Commission Nationale du Débat Public Université de Limoges Formation d'autorité environnementale du CGEDD CNES France Nature Environnement France Nature Environnement Garante Commissaire général Chef de bureau Adjointe au chef de bureau Chargée de mission Chargée de mission Chargée de mission Présidente Vice-présidente Directeur Professeur d'Université Président 19/11/19 18/11/19 18/11/19 18/11/19 18/11/19 18/11/19 18/11/19 21/11/19 21/11/19 21/11/19 21/11/19 26/11/19 MONNOYER-SMITH DENIER-PASQUIER MARTINIE-COUSTY Laurence Florence Elodie Conseillère du Président Vice-présidente Trésorière adjointe 27/11/19 26/11/19 26/11/19 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 117/126 PUBLIE Nom DUBROMEL CHALOPIN Prénom Michel Brigitte Organisme France Nature Environnement Compagnie nationale des commissaires enquêteurs Compagnie nationale des commissaires enquêteurs Compagnie nationale des commissaires enquêteurs CGEDD Fonction Président Présidente Date de rencontre 26/11/19 28/11/19 BUSSON Daniel Trésorier 28/11/19 CHAULET Jean-Pierre Vice-président 28/11/19 FACON Marie-Françoise Secrétaire générale Autorité environnementale 29/10/19 PAPET Frédéric Ministère de l'intérieur Direction générale des collectivités locales sous-directeur des compétences et des institutions locales Responsable concertation, co-construction et évaluation Présidente de la commission particulière du débat public PNGMDR Directeur du transport aérien Directeur de projet Direction du transport aérien Direction du transport aérien Juriste Stagiaire Juriste Directeur Président de commissions particulières de débat public 04/12/19 BERTAUD Géraldine CEREMA OUEST 13/12/19 HAREL-DUTIROU Isabelle CNDP 12/12/19 BOREL LACORTE PILLAN RAIS-ASSA MONNIER ANTONENKO CAZOTTES PEYLET Marc Yoann Aline Claire Laura Anne-Eva François Roland DGAC DGAC DGAC DGAC Greenpeace Greenpeace DDT du Tarn CNDP 12/12/19 12/12/19 12/12/19 12/12/19 11/12/19 11/12/19 17/12/19 18/12/19 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 118/126 PUBLIE Nom GRAU PANCHER Prénom Sarah Bertrand Organisme Décider ensemble Décider ensemble Fonction Co-directrice Député et Président de « Décider ensemble » Directeur général adjoint réseaux, clients et territoires Directrice du département concertation et environnement Directeur juridique Garant Adjoint au directeur général Bureau des grands projets ferroviaires Sous-directeur Adjoint au chef du bureau des grands projets ferroviaires Délégué adjoint Garant Chargée de mission référente des garants et des concertations Président de commissions particulières du débat public Cheffe de mission Vice-Président Chargée de mission économie circulaire & ICPE Adjoint au sousdirecteur Date de rencontre 18/12/19 18/12/19 PIECHACZYK Xavier RTE 08/01/20 GRANDET Claire RTE 08/01/20 GAUDILLERE PUYFAUCHER BRULÉ GUILLERMIN HERMESUL OSSALA David Jean-Paul Hervé Pierre Michel Jean-François RTE CNDP DGITM DGITM DGITM DGITM 08/01/20 08/01/20 09/01/20 09/01/20 09/01/20 09/01/20 ANGOTTI BALLAN SCHUTZLER Philippe Etienne Marie FRANCE URBAINE CNDP CNDP 10/01/20 14/01/20 14/01/20 ARCHIMBAUD Jacques CNDP 14/01/20 FARGEVIEILLE COUÉ N'DIAYE Brigitte Thierry Audrey EDF ­ Développement durable FNSEA FNSEA 15/01/20 16/01/20 16/01/20 CHAMBON Eric DGEC 16/01/20 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 119/126 PUBLIE Nom CHATY DUPASQUIER JESUS RIESLER BENSAID DUPUY-LYON PERCELAY TAINTURIER TALDIR Prénom Sylvie Louis Franck Ophélie Muriel Stéphanie Julie François Julie Organisme DGEC DGEC DGEC DGEC DGALN/DHUP DGALN DGALN/DEB SNCF Réseau SNCF Réseau Fonction Adjointe au chef de bureau Chef de bureau Conseiller de la directrice Énergie Chargée de la stratégie bas carbone Adjointe à la sousdirectrice Directrice Chargée de mission Directeur général stratégie du réseau Directrice de la concertation, des relations extérieures et sociétales Chargée de mission Administrateur Député Date de rencontre 16/01/20 16/01/20 16/01/20 16/01/20 16/01/20 16/01/20 16/01/20 17/01/20 17/01/20 PERRIN PROTHAIS LAMBERT KROMAREC VIANO Émeline David François-Michel Pascale Olivier Institut de la concertation Institut de la concertation 17/01/20 17/01/20 22/01/20 28/01/20 28/01/20 MEDEF MEDEF Experte Président du groupe de travail « Droit de l'environnement » Garante Garant Chef de mission interministérielle pour l'accélération des implantations industrielles Sous-directeur industries de la chimie, des matériaux et des écoindustries DENIS-DINTILHAC LAURE EURY Sylvie Jean-Louis Simon-Pierre CNDP CNDP Ministère de l'economie et des finances Direction générale des entreprises Ministère de l'économie et des finances Direction générale des entreprises 04/02/20 04/02/20 11/02/20 PILLOT Thomas 11/02/20 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 120/126 PUBLIE Nom LIOGIER Prénom Patrice Organisme Ministère de l'économie et des finances Direction générale des entreprises Fonction Directeur de projets réglementation et compétitivité dans l'industrie Date de rencontre 11/02/20 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 121/126 PUBLIE 11. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme 3D ADEME ASAP ASN CEREMA CGDD CGEDD CNCE CNDP CNFPT CNTE CPDP CNR DGAC DGALN DGEC DGITM DGPR DEB DHUP DMO DREAL DTADD ELAN ENTP EssoC FNE FNSEA Signification Loi « Décentralisation, différenciation et déconcentration » Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie Loi « Accélération et simplification de l'action publique » Autorité de sûreté nucléaire Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement Commissariat général au développement durable Conseil général de l'environnement et du développement durable Compagnie nationale des commissaires enquêteurs Commission nationale du débat public Centre national de la fonction publique territoriale Conseil national de la transition écologique Commission particulière du débat public Compagnie nationale du Rhône Direction générale de l'aviation civile Direction générale de l'aménagement du logement et de la nature Direction générale de l'énergie et du climat Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer Direction générale de prévention des risques Direction eau et biodiversité Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages Dossier du maître d'ouvrage Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Direction territoriale de l'aménagement et du développement durable Loi « Évolution du logement, de l'aménagement et du numérique » École nationale des travaux publics Loi « État au service d'une société de confiance » France nature environnement Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles PUBLIE Acronyme ICPC ICPE IFFSTAR IFORE IOTA IRSN JO MCTRCT MTES MOOC ONG PACA PADDUC PAN PLU PLUi PNGD PNGMDR PPE PPVE PRPGD RTE SAR SCoT SDRIF SPPPI SRADDET VNF Signification Institut de la concertation et de la participation citoyenne Installations classées pour la protection de l'environnement Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux Institut de formation de l'environnement Installations, ouvrages, travaux et activités Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire Jeux olympiques Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales Ministère de la transition écologique et solidaire Massive open online course Organisation non gouvernementale Provence-Alpes-Côte d'Azur Plan d'aménagement et de développement durable de la Corse Programme d'actions national Plan local d'urbanisme Plan local d'urbanisme intercommunal Plan national de gestion des déchets Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs Plan pluriannuel de l'énergie Participation du public par voie électronique Plan régional de prévention et de gestion des déchets Réseau de transport d'électricité Schéma d'aménagement régional Schéma de cohérence territorial Schéma directeur de la Région Île-de-France Secrétariat permanent pour la prévention des pollutions industrielles Schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires Voies navigables de France PUBLIE Site Internet du CGEDD : « Les derniers rapports » PUBLIE  (ATTENTION: OPTION anisme La coexistence de participations au titre du code de l'environnement et au titre du code de l'urbanisme conduit a. des situations e* tonnantes pour le public. Le tableau ci-dessous et celui joint en annexe 9 de* crivent l'ensemble de ces situations. Ainsi, a. titre d'exemple, si l'e* laboration ou la re* vision d'un sche* ma de cohe* rence territorial (SCoT) ou d'un plan local d'urbanisme (PLU) est soumise a. concertation pre* alable au titre du code de l'urbanisme (article L. 103-2), la participation pour leur mise en compatibilite* rele. ve du code de l'environnement au titre de l'article L. 121-15-1, si elle est soumise a. e* valuation environnementale. Type de plan Èlaboration ou re* vision de SCoT et de PLU Mise en compatibilite* de SCoT et de PLU Èlaboration ou re* vision de cartes communales Èlaboration ou re* vision de DTADD Èlaboration ou re* vision du SDRIF, du SAR/PADDUC Èlaboration ou re* vision de SRADDÈT Modification de DTADD Modification du SDRIF, du SAR/PADDUC Modification du SRADDÈT Concertation au titre du Participation au titre du code de code de l'urbanisme l'environnement (L. 1O3-2) OUI NON NON NON NON NON NON NON NON NON OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) OUI OUI OUI OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) Source : Fiche DGALN/DHUP/Bureau de l'urbanisme de mars 2018. Pour les projets, deux cas se pre* sentent : 1. Ils ont fait l'objet d'une concertation au titre de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme organise* e dans le respect des droits mentionne* s aux 1°, 3° et 4° du II de l'article L. 120-1 du code de l'environnement : dans ce cas, ils n'entrent pas dans le pe* rime. tre des concertations pre* alables au titre du code de l'environnement (article L. 121-15-1 du code de l'environnement modifie* par l'article 7 de la loi ÈLAN38). Seules les dispositions du code de l'urbanisme concernant la participation s'appliquent pour ces projets, sauf s'ils rele. vent d'une saisine obligatoire de la CNDP 38 Loi du 23 novembre 2018 portant e* volution du logement, de l'ame* nagement et du nume* rique (ÈLAN). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 28/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE au titre de l'article L. 121-8 du code de l'environnement. Les proble. mes que suscite cette disposition vis-a. -vis des droits ouverts par l'ordonnance de 2016 (notamment le droit d'initiative) seront aborde* s en partie 3 du rapport. 2. Ils n'ont pas fait l'objet d'une telle concertation : dans ce cas, des participations au titre des deux codes existent (voir tableau en annexe). Cette situation, qui se produit fre* quemment pour les projets routiers et ferroviaires, est peu lisible pour le public. Des propositions ont de* ja. e* te* faites pour ame* liorer l'articulation entre les dispositions du code de l'urbanisme et celles du code de l'environnement39, comme de* veloppe* en partie 3. I.2.3.2 Périmètre des projets soumis à participation Au travers de deux exemples40, la mission a e* te* amene* e a. s'interroger sur la cohe* rence du pe* rime. tre des projets devant faire l'objet d'une saisine de la CNDP (article L. 121-8), au regard de la notion de projet en matie. re d'e* valuation environnementale. Èn effet, l'article R. 121-2 du code de l'environnement qui de* crit les cate* gories de projets relevant de l'article L. 121-8 ne se re* fe. re pas a. la notion de projet de* finie en matie. re d'e* valuation environnementale a. l'article L. 122-1. Cette omission peut avoir des conse* quences ne* gatives sur le contenu du projet soumis a. participation. Èn effet, des e* le* ments du projet au sens de l'e* valuation environnementale (par exemple : la desserte en transport en commun des ae* roports concerne* s ou encore les zones d'activite* s cre* e* es suite aux ame* nagements ae* roportuaires) pourraient ne pas e: tre inte* gre* s au projet soumis a. participation privant celle-ci d'une part importante de son utilite* et de son sens. Dans les deux exemples cite* s, le maî:tre d'ouvrage ou le pre* fet a demande* a. l'autorite* environnementale de lui pre* ciser le pe* rime. tre du projet au sens de l'e* valuation environnementale pour que le projet soumis a. participation inte. gre cette donne* e et que la participation du public soit comple. te. Cette demande aurait pu e: tre e* vite* e si le code de l'environnement faisait re* fe* rence a. la notion de projet au sens de l'e* valuation environnementale lorsqu'il traite de la participation. Certaines dispositions du code de l'environnement pourraient e* galement e: tre modifie* es pour e* viter des situations ambigueY s ou paradoxales. La liste des projets de l'article R. 121-2 pour lesquels la CNDP doit e: tre saisie au titre de l'article L. 121-8 du code de l'environnement, est juge* e par certains d'une « complexité monumentale, oscillant entre le trop précis et le pas assez précis ». Ainsi, dans cette liste, figure pour les ae* roports, la rubrique 2 intitule* e « création ou extension de pistes d'aérodromes ». Cette re* daction tre. s limite* e a pour effet d'exclure de la saisine obligatoire de la CNDP les projets d'ame* nagements ae* roportuaires ne ne* cessitant pas de cre* ation ou d'extension de piste. De ce fait, le projet d'extension du terminal 4 de l'ae* roport de Roissy n'a pas pu faire l'objet d'une saisine obligatoire de la CNDP en de* pit de l'importance de ses enjeux e* conomiques et environnementaux et de son cou: t compris entre 7 et 9 milliards d'euros. Seule une concertation volontaire porte* e par Ae* roports de Paris a permis au public de s'exprimer sur ce projet.41 A minima, la rédaction de cette rubrique 2 de l'article R. 121-2 devrait être revue pour viser les projets de « création ou extension d'infrastructures aéroportuaires ». Les seuils et crite. res pour cette rubrique relevant des articles L. 121-8-I et L. 121-8-II devraient e: tre adapte* s pour tenir compte de cette nouvelle formulation. 39 Voir notamment les recommandations n° 2 et n° 4 du rapport n° 010896-01 - de* cembre 2017 - CGÈDD de JeanPhilippe Moretau et Jean-Pierre Thibault sur « La concertation pre* alable en urbanisme - accompagner le de* veloppement d'une pratique citoyenne ». Les projets d'extension du terminal 4 de l'ae* roport de Roissy et de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes-Atlantique La CNDP a de* cide* , au vu de l'ampleur des enjeux socio-e* conomiques de ce projet, de nommer 4 garants pour cette concertation, et souhaite* qu'elle offre les me: mes possibilite* s de participation qu'un de* bat public (cf. de* cisions CNDP ). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 29/126 40 41 Rapport n° 013016-01 PUBLIE I.2.3.3. La circulaire Fontaine : une articulation satisfaisante avec les dispositions de l'ordonnance La circulaire Fontaine du 9 septembre 2002 concerne le de* veloppement des re* seaux publics de transport et de distribution de l'e* lectricite* . Èlle comprend notamment des dispositions relatives a. la planification de ce de* veloppement (partie 1) et a. la concertation sur les projets (partie 3). Si les dispositions concernant la planification sont tombe* es en de* sue* tude, notamment du fait de la cre* ation des sche* mas re* gionaux de raccordement au re* seau des e* nergies renouvelables, celles relatives a. la concertation restent toujours en vigueur. Il s'agit, dans cette concertation, de de* terminer, sous la responsabilite* du pre* fet de de* partement, le fuseau de moindre impact a. l'inte* rieur duquel sera de* fini le trace* ou l'emplacement de l'ouvrage. Cette concertation associe un nombre limite* de participants, choisis par le pre* fet parmi les e* lus et les associations repre* sentatives des populations concerne* es. Èlle se de* roule en deux temps : une premie. re phase vise a. de* terminer l'aire d'e* tude, une deuxie. me phase aboutit a. la de* finition du fuseau de moindre impact. Compte tenu de leurs diffe* rences d'objectifs et de modalite* s, RTÈ (maî:tre d'ouvrage de ce type de projet) a travaille* avec la CNDP a. une articulation de la concertation Fontaine avec la participation au titre de l'ordonnance de 2016. Le processus valide* est le suivant : 1. Mise en oeuvre de la premie. re phase de la concertation Fontaine (de* finition du pe* rime. tre d'e* tude). 2. Re* alisation de la concertation pre* alable au titre de l'ordonnance de 2016, sur le principe du projet et au cours de laquelle le pe* rime. tre d'e* tude peut aussi e: tre questionne* . 3. Mise en oeuvre de la deuxie. me phase de la concertation Fontaine (de* termination du fuseau de moindre impact). 4. Conduite du projet avec garant post-concertation jusqu'a. l'enque: te publique. Les e* tapes 1 et 3 du processus constituent en fait des e* tapes pre* paratoires aux e* tapes 2 et 4. Comme le public peut, sans biais re* el, faire valoir ses droits lors des e* tapes 2 et 4, la mission estime que la circulaire Fontaine reste compatible avec les dispositions de l'ordonnance de 2016. 1.3. Des enjeux essentiels : l'obligation de rendre compte et le continuum participatif 1.3.1. L'obligation de rendre compte, clé de voûte de l'édifice participatif, reste à préciser Sans une obligation de rendre compte, il n'existe pas pour le citoyen de garantie que ce qu'il a exprime* a e* te* entendu, et sa confiance peut alors s'effriter rapidement. C'est pourquoi un des apports de l'ordonnance est la mention d'une obligation redditionnelle. Celle-ci est d'abord de* finie comme un e* le* ment du droit d'e: tre informe* , a. l'article L. 120-1 « la participation confère le droit pour le public d'être informé de la manière dont il a été tenu compte de ses observations et propositions dans la décision d'autorisation ou d'approbation ». L'ordonnance a lie* l'obligation redditionnelle a. la de* cision du maî:tre d'ouvrage. Pour les de* bats, selon l'article L. 121-13, le maî:tre d'ouvrage « décide du principe et des conditions de la poursuite du plan, programme ou projet. Il précise, le cas échéant, les principales modifications apportées au plan, programme ou projet soumis au débat public. Il indique également les mesures qu'il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu'il tire du débat public. ». C'est sur cette seule Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 30/126 PUBLIE disposition que repose l'obligation redditionnelle pour les de* bats publics. Pour les concertations pre* alables, selon l'article L. 121-16 « Le maître d'ouvrage indique les mesures qu'il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu'il titre de la concertation ». La formulation relative au de* bat est plus pre* cise que celle relative a. la concertation pre* alable. Au-dela. de la stricte obligation de rendre compte, la qualite* de la redevabilite* par le maî:tre d'ouvrage n'est pas de* finie. Èlle constitue pourtant un e* le* ment primordial pour renforcer la confiance du public dans la since* rite* , et par suite dans l'utilite* des de* marches participatives. Cette qualite* se juge à la motivation et au caractère complet de la décision que le maî:tre d'ouvrage prend apre. s la participation (de* bat public ou concertation pre* alable) pour de* finir les suites qu'il entend lui donner. Elle se juge aussi à la capacité et à la volonté du maître d'ouvrage de modifier le projet pour mieux répondre aux demandes de la société et du territoire. Les exemples de de* bats publics et de concertations pre* alables que la mission a e* te* amene* e a. examiner montrent que la qualite* de la redevabilite* varie en fonction des participations, aussi bien pour les de* bats publics que pour les concertations pre* alables. Or, toutes les parties prenantes rencontre* es par la mission conside. rent qu'un haut niveau de qualite* doit e: tre syste* matiquement atteint dans les de* cisions du maî:tre d'ouvrage afin de poursuivre l'e* laboration de son projet, plan ou programme dans les meilleures conditions mais aussi afin de renforcer la cre* dibilite* de la participation aupre. s du public, une seule expe* rience mal ve* cue pouvant dissuader celui-ci de s'engager dans toute nouvelle participation. Pre* ciser le contenu de l'obligation redditionnelle dans le droit positif paraî:t souhaitable, comme propose* dans la troisie. me partie de ce rapport. Une autre option consisterait a. renforcer les moyens de contraindre le maî:tre d'ouvrage a. mieux remplir son obligation redditionnelle. Certaines parties prenantes rencontre* es par la mission ont ainsi e* voque* la possibilite* de donner le pouvoir a. la CNDP de mettre en demeure le maî:tre d'ouvrage d'ame* liorer sa de* cision. Si cette proposition paraî:t excessive, en revanche, le droit pourrait reconnaî:tre explicitement a. la CNDP la compe* tence de commenter la de* cision du maî:tre d'ouvrage, afin de permettre a. ce dernier d'ame* liorer le contenu de son projet, plan ou programme dans la poursuite de son e* laboration. La CNDP, sans attendre de disposition le* gislative ou re* glementaire, a de* ja. eu l'occasion de le faire. 1.3.2. Un pont entre l'amont et l'aval à consolider L'ordonnance de 2016 vise aussi a. reme* dier a. l'une des faiblesses existant auparavant dans la participation, a. savoir l'absence de continuite* entre la participation amont (de* bat public, concertation pre* alable) et la participation aval (enque: te publique). Èn effet, cette absence de continuite* ne permettait pas d'assurer la traçabilite* de l'e* volution du projet jusqu'a. l'enque: te publique, en fonction des enseignements tire* s de la participation amont. Pour ce faire, l'ordonnance a introduit, dans l'article L. 121-14, l'obligation de nommer un garant apre. s chaque de* bat public et chaque concertation pre* alable de* cide* s par la CNDP, charge* de veiller a. la bonne information et a. la participation du public jusqu'a. l'ouverture de l'enque: te publique. Comme tout garant, il re* dige un rapport au terme de sa mission sur les conditions dans lesquelles l'information et la participation du public ont e* te* assure* es jusqu'a. l'enque: te publique. Èntre 2017 et 2019, la CNDP a e* te* saisie de 28 dossiers au titre de ce continuum entraî:nant la nomination de 37 garants. Les chiffres communique* s par la CNDP ne montrent pas, sur ces trois anne* es, de tendance a. la hausse pour cet aspect de l'ordonnance, contrairement au nombre de garants nomme* s pour des concertations pre* alables volontaires. Cette situation s'explique par la baisse en 2018 du nombre de saisines de la CNDP au titre de l'article L. 121-8. Il est ne* anmoins probable que le nombre de garants nomme* s au titre de l'article L. 121-14 augmente en 2020 ou 2021 au vu de l'augmentation des saisines de la CNDP en 2019 au titre de l'article L. 121-8, et aussi en Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 31/126 PUBLIE raison du de* veloppement des participations par voie e* lectronique (PPVÈ) avec garant (cf. infra partie 2). Aujourd'hui, on ne dispose que d'un retour d'expérience très limité sur la mise en oeuvre de ce continuum, alors qu'il s'agit d'une des innovations profondes de l'ordonnance dont l'impact sur la cre* dibilite* pour le public de la participation est aussi important que la qualite* de la redevabilite* e* voque* e au chapitre pre* ce* dent. La mission suggère donc de développer l'ingénierie de ce continuum, en organisant un réseau de retour d'expériences et de partage de bonnes pratiques. Son animation, qui pourrait naturellement revenir a. la CNDP, pose ne* anmoins le proble. me des moyens humains de cette dernie. re, comme e* voque* au chapitre 1.2.1 pre* ce* dent. Ènfin, pour les concertations volontaires les plus sensibles, il pourrait être reconnu au maître d'ouvrage la possibilité de demander la nomination d'un garant à la CNDP pour assurer le continuum entre la concertation préalable et l'enquête publique, permettant ainsi de renforcer la confiance et la se* re* nite* du public. 1.4. Un besoin d'efficacité et d'efficience A l'occasion de ses entretiens, la mission a pu entendre les questions que se posent, d'une part les porteurs de plans ou de programmes et d'autre part, les porteurs de projets quant a. l'efficacite* et l'efficience des processus participatifs. Les plans ou programmes soumis a. la participation rele. vent d'autorite* s publiques nationales ou locales. Seuls les plans ou programmes de niveau national peuvent faire l'objet de de* bats publics dont les cou: ts sont significatifs (1,7 million d'euros pour le de* bat public sur le PNGMDR par exemple). Pour les autres plans et programmes qui font seulement l'objet d'une concertation pre* alable dans le cadre de l'ordonnance, les cou: ts externes pour le porteur sont moindres (c'est le cas par exemple de la concertation sur la prolongation de la concession du Rho: ne). Par ailleurs, ces de* bats publics et concertations mobilisent fortement les e* quipes du porteur de plan ou de programme ainsi que les autres parties prenantes (e* lus, associations environnementales, experts, public). L'efficacite* et l'efficience de ces processus participatifs, au regard de leur cou: t financier et humain, s'appre* cient de. s lors par leur utilite* sociale (inclusion de tous les publics) et par la re* alite* de leur apport pour le plan ou programme, qui implique, pour le porteur de plan ou de programme, de prendre en compte les avis et propositions exprime* s lors de la participation pour l'ame* liorer. De bonnes pratiques et des innovations ont e* te* de* veloppe* es, depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance, dans la conduite des de* bats publics et des concertations pre* alables pour ame* liorer la participation des personnes exclues (voir partie 1.1.1.). Il conviendrait de les partager largement, en s'appuyant sur les re* seaux existants (ICPC et association « De* cider ensemble »). Pour les projets, il est le* gitime de distinguer les « gros » projets des « petits » projets. Pour les « gros » projets, le cou: t externe de la participation supporte* par le porteur reste nettement infe* rieur a. 1 % du cou: t global. L'enjeu, pour ces « gros » projets, se situe de. s lors, comme pour les plans ou programmes, dans la capacite* a. inclure tous les publics et a. prendre en compte les avis et propositions exprime* s lors de la participation. Pour les « petits » projets, le cou: t externe de la participation (pre* paration du dossier du maî:tre d'ouvrage, logistique de la participation) peut devenir dissuasif s'il atteint plus de 5 % du cou: t global du projet. Pour e* viter cette de* rive, il convient de rechercher des modalite* s de participation proportionne* es. L'enjeu de proportionnalite* ne peut cependant pas conduire a. rechercher un dispositif simplifie* , qui ajouterait a. la complexite* du droit en vigueur. Èn revanche, la mutualisation des outils, la mobilisation des chambres consulaires (agriculture et industrie) pour leur permettre de venir en appui des entreprises de taille interme* diaire est a. rechercher. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 32/126 PUBLIE Ènfin, pour tout type de projet, une recherche d'internalisation des compe* tences, afin de limiter les cou: ts externes, est souhaitable pour les maî:tres d'ouvrage publics, a. l'instar de ce qu'ont fait les grands maî:tres d'ouvrage prive* s (SNCF Re* seau, Èdf, RTÈ notamment). Les bonnes pratiques et innovations de* veloppe* es depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance devraient e: tre mieux partage* es afin d'ame* liorer la participation de tous les publics et de veiller a. la proportionnalite* des de* marches participatives pour les petits projets. Cela suppose un changement d'e* chelle dans la strate* gie de l'Ètat pour de* velopper la culture et la pratique de la participation. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 33/126 PUBLIE 2. La modernisation de la procédure en aval offre un bilan positif mais contrarié par les exceptions à la dimension présentielle de l'enquête publique L'objectif de cette ordonnance a e* te* , comme vu dans la premie. re partie, de renforcer la participation du public en amont du processus d'e* laboration des de* cisions ayant une incidence sur l'environnement, mais aussi en aval, ce qui a conduit a. une modernisation de l'enque: te publique. Cette modernisation se traduit, dans le dernier volet de l'ordonnance, par la ge* ne* ralisation de la de* mate* rialisation et la possibilite* de faire des observations par Internet, pour faciliter la participation de plus de citoyens et alle* ger les modalite* s de re* alisation. L'enque: te publique e* volue avec une re* duction possible de sa dure* e a. quinze jours minimum au lieu de trente, en l'absence d'e* valuation environnementale et une prolongation, dans ce cas, possible dans la limite de quinze jours. Le recours a. une enque: te publique unique est par ailleurs favorise* . 2.1. L'enquête publique et ses nouvelles procédures, notamment dématérialisées : un progrès reconnu 2.1.1. Une avancée à améliorer et concrétiser L'article L. 123-10 du code de l'environnement fixe les nouvelles re. gles : « Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale ». De* sormais mis en ligne sur le site des pre* fectures, le dossier reste disponible dans un support papier pendant toute la dure* e de l'enque: te. Un ou plusieurs postes informatiques dans un lieu ouvert au public doivent e: tre mis a. disposition pour garantir un acce. s et une utilisation facilite* s (article L. 123-12 du code de l'environnement). Sont mis en ligne e* galement tous documents utiles au bon de* roulement de l'enque: te publique et a. la compre* hension du dossier. L'avis d'enque: te publique communique le lieu ou. le dossier sur support papier peut e: tre consulte* et indique de* sormais les adresses Internet pour consultation du dossier mis en ligne et l'adresse mail pour apporter des observations. Celle-ci peut e: tre : une adresse mail de* die* e de la pre* fecture ou cre* e*e pour l'occasion, et, le cas e* che* ant, l'adresse du site Internet du registre de* mate* rialise* comme le pre* cise le I de l'article L. 123-1342. La possibilité de consultation et de participation en ligne tout en maintenant le côté « présentiel » de l'enquête publique est une véritable avancée. Ne* anmoins, l'acce. s au document papier reste indispensable pour la lisibilite* de certains plans et compte tenu de la « fracture nume* rique » puisque plus de 6 millions de Français adultes n'utilisent pas Internet. 42 Article L. 123-13 I « Il ou elle [le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête] permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions sont accessibles sur un site Internet désigné par voie réglementaire ». Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 34/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE Paralle. lement, de nombreuses « zones blanches » subsistent toujours dans notre pays et certains territoires avec des faibles de* bits ne permettent pas de te* le* charger les pie. ces de l'enque: te en un de* lai raisonnable (moins de 10mn). Au-dela. de la de* mate* rialisation pre* vue dans l'ordonnance n° 2016-1060, une autre avance* e, l'article L. 123-15, permet de* sormais a. l'autorité compétente pour autoriser le projet d'organiser une réunion publique après l'enquête en pre* sence du maî:tre d'ouvrage « afin de re* pondre aux e* ventuelles re* serves, recommandations ou conclusions de* favorables du commissaire enque: teur ou de la commission d'enque: te. Èlle est organise* e dans un de* lai de deux mois apre. s la clo: ture de l'enque: te. Le commissaire enque: teur ou la commission d'enque: te sont informe* s de la tenue d'une telle re* union ». Cette réunion peut permettre un dernier échange entre le public et le porteur de projet et offre donc une autre possibilité de capter un nouveau public. Cependant, aucune pre* fecture, dans les re* ponses apporte* es au questionnaire de la mission (voir la synthe. se des re* ponses des pre* fets en annexe 9), n'a utilise* cette nouvelle disposition. Outre qu'il est peu connu, « l'application de ce dispositif semble spécialement délicate. Il peut conduire, in fine, à une forme de transfert de la responsabilité de la concertation du maître d'ouvrage (dont le texte indique simplement qu'il est présent) en s'inscrivant dans un processus qui peut dériver vers une forme d'exégèse du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur. ». Un autre te* moignage indique que « l'organisation d'une telle réunion publique à mon initiative pourrait porter atteinte à mon devoir de neutralité et ainsi compliquer la prise de décision ». Une autre modification introduite par l'ordonnance n° 2016-1060 concerne tout projet, plan ou programme soumis a. l'organisation de plusieurs enque: tes publiques. Selon l'article L. 123-6, il peut en effet être procédé à une enquête unique de. s lors que les autorite* s compe* tentes s'accordent pour de* signer l'autorite* qui l'organisera. Èn l'absence de commun accord, le pre* fet peut, de. s lors qu'il est autorite* compe* tente pour l'une des enque: tes, ouvrir et organiser l'enque: te unique. « Cette enquête unique fait l'objet d'un rapport unique du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ainsi que de conclusions motivées au titre de chacune des enquêtes publiques initialement requises ». Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 35/126 PUBLIE L'enquête unique, encourage* e dans un but de simplification, peut également être organisée lorsque cela contribue à l'amélioration de l'information et de la participation du public. Une dernie. re modification de l'article L. 123-9 dispose que la dure* e de l'enque: te peut e: tre re* duite a. quinze jours pour un projet, plan ou programme ne faisant pas l'objet d'une e* valuation environnementale. Par de* cision motive* e, le commissaire enque: teur ou la commission d'enque: te peut alors prolonger l'enque: te pour une dure* e maximale de quinze jours, notamment lorsqu'il de* cide d'organiser une re* union d'information et d'e* change avec le public durant cette pe* riode de prolongation de l'enque: te. Cette de* cision est porte* e a. la connaissance du public, au plus tard a. la date pre* vue initialement pour la fin de l'enque: te, dans les conditions pre* vues au I de l'article L. 123-10. 2.1.2. Leçons tirées à ce jour de la dématérialisation Pour l'ensemble des interlocuteurs rencontre* s par la mission, la de* mate* rialisation a favorise* l'information et la participation du public, mais la présence d'un commissaire enquêteur ou d'une commission d'enquête reste incontournable. L'anciennete* de l'enque: te publique qui existe depuis 1810 (de* fense du droit des proprie* taires lors d'expropriations), comple* te* en 1833 (introduction de l'enque: te pre* alable a. la de* claration d'utilite* publique), re* forme* e en 1959 puis transforme* e par la loi relative a. la de* mocratisation de l'enque: te publique et a. la protection de l'environnement du 12 juillet 1983 dite loi Bouchardeau (dispositif d'information et de recueil des avis de la population) confirme l'inte* re: t au fil du temps de l'aspect pre* sentiel, tant pour reconnaî:tre le lien humain qu'il apporte que pour expliquer les enjeux du dossier qui vont bien au-dela. de ce qu'apportent les fichiers re* dige* s par le porteur de projet et mis sur Internet. Ne* anmoins, cette premie. re e* tape de la de* mate* rialisation aujourd'hui franchie ne* cessite d'e: tre ame* liore* e, eu e* gard aux diffe* rentes leçons tire* es. La Compagnie nationale des commissaires enque: teurs (CNCÈ), les pre* fets a. travers leurs re* ponses au questionnaire transmis par la mission et les associations, notamment, ont exprime* le souhait unanime de la poursuite de la de* mate* rialisation. Ils souhaitent ne* anmoins son ame* lioration sur les points suivants : l'information du public, la mise a. sa disposition des diffe* rents documents et le traitement des observations. Les personnes auditionne* es s'accordent a. dire que « les observations formulées sont de bien meilleure qualité, car les citoyens ont davantage de temps de préparer leurs propos. Le contenu s'en trouve donc amélioré ». Pour l'information du public : La qualite* d'information du public varie selon les maî:tres d'ouvrage, publics comme prive* s, les communes concerne* es et la taille des projets soumis a. enque: te publique. Certaines personnes rencontre* es de* noncent toujours les re* ticences ou pressions de l'autorite* organisatrice de l'enque: te pour « aller vite » pour rechercher toute solution utile a. l'information du public. L'absence de site Internet dans les petites communes, un chemin d'acce. s complique* sur les sites des pre* fectures et des collectivite* s ne favorisent pas cette information. Il faut dans un certain nombre de cas faire preuve d'obstination et d'une indispensable agilite* a. manier l'outil informatique pour trouver sur les sites des pre* fectures les informations souhaite* es. Tous les sites n'e* tant pas formate* s de manie. re identique, la rubrique « enque: te publique » et plus ge* ne* ralement la rubrique « consultation du public » est ine* galement mise en valeur. Une re* ponse d'une pre* fecture en te* moigne (cf. annexe 8) « La refonte des sites Internet des préfectures ne répond pas à un accès facilité pour le public en termes de navigation vers la rubrique dédiée ». Pour la mise à disposition des documents : Le volume excessif des dossiers exige du temps pour les lire quand il ne de* courage pas certains de nos concitoyens. La CNCE exprime sa volonté de voir une mise à disposition du public du Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 36/126 PUBLIE dossier d'enquête numérique le plus tôt possible, avant même que l'enquête ne commence. La volume* trie des dossiers est abondamment e* voque* e sous l'angle de la capacite* informatique des pre* fectures a. recevoir des documents tre. s lourds. Par ailleurs, les insuffisances de la publicite* le* gale tre. s souvent de* nonce* es, y compris par voie de* mate* rialise* e, conduisent a. rechercher des moyens plus efficaces pour informer le public (cf. 2.2.2.). Pour le traitement des observations : Le traitement des observations reste le point dur de cette de* mate* rialisation. La mission soule. ve en effet la difficulte* re* pe* te* e des agents des pre* fectures pour retourner vers le commissaire enque: teur les observations poste* es sur les messageries de* die* es. Il faut remédier dès que possible à la contradiction entre l'essor de la participation sur Internet et le déficit de moyens dans le traitement des réponses ou trouver une solution technologique sécurisée et adaptée. Il en va de la cre* dibilite* de la volonte* politique de faire de la participation du public une priorite* . Plus ge* ne* ralement, la de* mate* rialisation limite* e au seul dossier, selon France nature environnement (FNÈ) « multiplie les recours et attise le contentieux », faute d'un commissaire enque: teur qui explique et apaise. 2.2. Des textes récents prévoient des exceptions au principe de la dimension présentielle posé par l'ordonnance de 2016 Depuis l'ordonnance et sa loi de ratification, de nouvelles dispositions concernant les enque: tes publiques ont e* te* adopte* es dans diffe* rentes lois. Des modifications sectorielles ou des expe* rimentations conjoncturelles suppriment l'enque: te publique ou modifient ses contours, avec notamment le risque a. terme de fragiliser des projets. Modernisation ou re* gression ? 2.2.1. Des modifications législatives viennent réduire ou supprimer cette dimension présentielle La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ÈLAN) modifie l'article L. 123-2 du code de l'environnement qui pre* voit de* sormais que tout projet de travaux, d'ouvrages ou d'ame* nagements concernant unezone d'ame* nagement concerte* (ZAC) est exempte* de l'obligation de faire l'objet d'une enque: te publique et ne fait aujourd'hui l'objet que d'une participation e* lectronique. Initialement, l'exemption concernait seulement la proce* dure de création de ZAC. La loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un « État au service d'une société de confiance » (ÈssoC), dans son article 56, a pre* vu l'expe* rimentation dans deux re* gions, Bretagne et Hauts-deFrance, pour une dure* e de trois ans, d'une proce* dure de participation du public par voie e* lectronique en lieu et place de l'enque: te publique. Sont vise* s par le projet de de* cret, les projets d'installations classe* es pour la protection de l'environnement (ICPÈ) et d'installations, ouvrages, travaux et activite* s (IOTA) soumis a. autorisation environnementale. Dans ces deux re* gions, lorsque que les projets auront donne* lieu a. une concertation pre* alable avec garant en application des articles L. 121-16 et L. 121-16-1 du code de l'environnement, l'enque: te publique sera remplace* e par une proce* dure de participation du public par voie e* lectronique. Il e* tait pre* vu que la pre* fecture de re* gion adresse un bilan au ministre en charge de l'environnement en 2019 et en 2020, au plus tard le 15 de* cembre de chaque anne* e. La mission n'a pas eu connaissance d'un tel bilan a. la fin de l'anne* e 2019. Èn mars 2020, aucun cas en Bretagne et en Hauts-de-France n'avait e* te* mis en oeuvre dans le cadre de cette expe* rimentation qui doit se terminer a. la fin de l'anne* e. Ce n'est donc qu'à la lumière de plusieurs cas concrets qu'il sera possible de conclure sur l'intérêt de cette formule. Il convient Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 37/126 PUBLIE d'e* viter la ge* ne* ralisation trop rapide et sans e* valuation d'une disposition expe* rimentale, comme cela a e* te* critique* par la Cour des comptes. L'article 9 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 substitue, pour les projets, plans ou programmes ne* cessaires a. l'organisation de ces jeux olympiques (JO), aux enque: tes publiques une proce* dure ad hoc de consultation du public par voie e* lectronique, qui subit, pour cette circonstance, quelques adaptations. Le gouvernement a conside* re* l'organisation des JO de 2024 a. Paris comme un « projet d'inte* re: t national » qui offre a. la France l'opportunite* de promouvoir, sur la sce. ne internationale, son image et l'excellence de ses savoir-faire en matie. re d'organisation de grands e* ve* nements, de construction d'infrastructures et d'e* quipements durables et du respect de leur de* lai de livraison. Les consultations sont donc conduites par un garant, de* signe* par la CNDP, qui est tenu de proce* der a. une synthe. se des observations et propositions du public. Avec cette disposition, la dure* e des consultations est re* duite de six mois par rapport aux de* lais de la proce* dure d'enque: te publique. Les dispositions des articles 9 et 12 de la loi JO 2024 ont e* te* conside* re* es par le Conseil d'Ètat, dans son avis du 9 novembre 2017, comme ne soulevant aucune « objection juridique d'ordre constitutionnel ou conventionnel » (CÈ, 9 nov. 2017, n° 39367). Ces multiples de* rogations sectorielles non codifie* es ont e* te* , a. de nombreuses reprises, cite* es par les personnes rencontre* es par la mission. Certaines indiquent plusieurs risques : · risque de rendre l'application du droit de la participation du public sinon comple. tement illisible, du moins encore davantage l'affaire de spe* cialistes, loin de l'objectif initial de la re* forme qui visait a. remettre le citoyen « lambda » au coeur de la de* cision publique ; risque d'un de* ficit de* mocratique avec le paradoxe actuel entre une forte demande, polymorphe, de participation, et le ressenti d'un recul du droit de la participation par plusieurs exceptions le* gislatives. On peut s'interroger sur l'absence de consultation du Conseil national de la transition e* cologique pour ces modifications du code de l'environnement ; risque d'une re* gression de la dimension pre* sentielle de l'enque: te publique alors que 30 % de la population française est en situation d'illectronisme (mauvaise et non maî:trise d'Internet) ou n'a qu'un acce. s Internet difficile voire inexistant. La question de l'e* galite* des citoyens devant la loi pourrait e: tre souleve* e. · · Le cadre de ces de* rogations et les limites de la de* mate* rialisation en fonction des territoires concerne* s et des enjeux pourraient e: tre pre* cise* s. Certaines personnes rencontre* es te* moignent en effet de la ne* cessite* de souplesse et d'adaptation au contexte, selon la proportionnalite* des enjeux. Cette posture est souvent attache* e a. la notion du « il faut gagner du temps », conside* rant que la participation du public amont ou aval, selon eux, « fait perdre du temps ». De nouveaux textes dans le projet de loi Accélération et simplification de l'action publique (ASAP) en de* bat actuellement au Se* nat, et le projet de loi Décentralisation, différenciation et déconcentration « 3D », pourraient e* galement « simplifier » ou « de* tricoter » les proce* dures administratives de l'ordonnance de 2016. Le rapport du de* pute* Kasbarian43 a. l'origine du projet de loi ASAP pre* cisait que « Sur la question plus large de la consultation du public, la mission constate et regrette une prise en compte trop limitée de l'avis des citoyens lors du processus d'enquête publique ». Les articles 21 et 22 du projet de loi ASAP pre* voient de « se* curiser » les maî:tres d'ouvrage en ne leur demandant pas de mettre a. jour leur dossier si une norme nouvelle entre en vigueur apre. s le de* po: t 43 Rapport du de* pute* d'Èure-et-Loir Guillaume Kasbarian, 5 chantiers pour simplifier et acce* le* rer les installations industrielles, remis au premier ministre en septembre 2019. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 38/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE de la demande d'autorisation. Concre. tement, les projets d'implantation d'activite* s dont le dossier d'autorisation environnementale unique a de* ja. e* te* de* pose* seront traite* s comme des sites industriels existants (de* ja. autorise* s), be* ne* ficiant ainsi des me: mes de* lais de mise en conformite* a. la nouvelle re* glementation. Ceci ne paraî:t pas tirer toutes les conse* quences du cas Lubrizol-Normandie Logistique sur le sujet de l'ante* riorite* , ni des de* lais de mise en application des BRÈF44 pour les installations IÈD45. Le projet d'article 25 pre* voit bien que le principe d'une consultation du public soit pre* serve* , mais les modalite* s sont adapte* es au cas par cas de façon a. laisser le pre* fet choisir une consultation e* lectronique du public (de 30 jours) a. la place d'une enque: te publique (re* duite a. 15 jours) pour les projets soumis a. autorisation et ne faisant pas l'objet d'une e* tude d'impact environnementale. La seule consultation e* lectronique du public pourrait, selon l'e* tude d'impact, permettre de faire gagner entre deux et trois semaines aux projets concerne* s. Pour la mission, cette appre* ciation des de* lais a le de* faut de ne pas prendre en compte les risques associe* s aux simplifications de proce* dures participatives, comme l'ont montre* les blocages de projets dans les anne* es re* centes. Le besoin d'une approche plus comple. te de l'efficacite* de la participation est de* veloppe* en partie 3 (e* valuation)46. L'e* tat d'urgence sanitaire de* clare* avec la crise de la covid 19 a conduit a. adapter de nombreuses proce* dures, dont la poursuite ou le lancement d'enque: tes publiques. L'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 202047 pre* voit a. l'article 12 une enque: te aux modalite* s adapte* es a. l'urgence sanitaire, inte* gralement de* mate* rialise* e. La formulation sous forme facultative du retour a. l'enque: te publique de droit commun apre. s la fin de l'e* tat d'urgence (« l'autorite* compe* tente dispose de la faculte* de revenir ») apparaî:t cependant comme un facteur d'incertitude sur ce retour au droit commun qu'il aurait sans doute mieux valu e* viter pour les raisons de* ja. expose* es. 44 BRÈF (best reference documents) : documents europe* ens de* finissant, par type d'activite* industrielle, les meilleures techniques disponibles pour limiter les effets de l'activite* sur l'environnement et la sante* humaine. Installations IÈD (industrial emissions directive) : installations relevant de la directive europe* enne 2010/75/UÈ relative aux e* missions industrielles. Voir aussi l'annexe 4 « Proce* dures et de* lais : l'exemple de l'Allemagne. Les de* lais y sont plus longs qu'en France. Ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative a. la prorogation des de* lais e* chus pendant la pe* riode d'urgence sanitaire et a. l'adaptation des proce* dures pendant cette me: me pe* riode https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTÈXT000041755644&categorieLien=id 45 46 47 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 39/126 PUBLIE 2.2.2. Des améliorations à développer et à rechercher pour un accès toujours plus important à l'information Ces e* volutions re* centes risquent a. coup su: r d'intensifier l'illisibilite* des proce* dures d'information et de participation du public. Me: me si « la tradition française est régalienne et n'a pas une culture participative » selon les propos du professeur Mone* diaire, nous sommes bien dans une pe* riode de transition qui ne doit pas opposer la dimension pre* sentielle a. la de* mate* rialisation. Les deux sont ne* cessaires et utiles, chacune dans leur ro: le. La pre* sence du commissaire enque: teur (malgre* certains ajustements toujours souhaitables) n'est pas a. remettre en question ne serait-ce qu'au regard de la situation d'illectronisme. La solution de* mate* rialise* e peut, avec des solutions technologiques et de communication connues et peu cou: teuses, permettre de faire entrer un public plus large dans la participation. Il y a aujourd'hui quatre cate* gories de personnes qu'on ne voit jamais dans ces processus : les indiffe* rents, ceux qui sont contre pour des raisons ide* ologiques, ceux qui ne s'autorisent pas et pratiquent l'auto-censure et les de* çus. Pour capter ces diffe* rentes populations, il convient d'innover encore. Il est a. noter e* galement, que les « favorables » au projet soumis ont beaucoup de difficulte* s a. exprimer leur position. Des outils de communication existent, mais il reste a. les ame* liorer et a. en de* velopper de nouveaux. Comme de* ja. e* voque* , il convient d'insister sur la ne* cessaire adaptation et homoge* ne* isation des sites des pre* fectures. Comme en te* moigne une pre* fecture « La refonte des sites Internet des préfectures ne répond pas à un accès facilité pour le public en termes de navigation vers la rubrique dédiée ». La mission a pu ve* rifier, a. titre d'exemple, que certaines ont une rubrique visible de. s la page d'accueil « Consultations et enque: tes publiques » (Charente-Maritime), quand d'autres ont pris le parti d'un sous-onglet « Ènque: tes publiques » dans l'onglet « Publications » ou dans l'onglet « Actualite* s » (Morbihan et Rho: ne). Ainsi, une rubrique sous forme de pastille visible pourrait e: tre syste* matiquement positionne* e sur la page d'accueil de chaque pre* fecture. Ces conditions d'acce. s parfois difficiles au dossier ou a. l'adresse de de* po: t des remarques seront a. ame* liorer sensiblement pour ne pas ge* ne* rer une cause de fragilite* juridique majeure. Il conviendrait aussi de renforcer l'inte* gration de l'enque: te publique dans la vie locale. La publicite* le* gale avec ses deux annonces et son cou: t e* leve* est tre. s souvent conside* re* e comme insuffisante avec une efficacite* largement mise en doute, y compris par les commissaires enque: teurs eux-me: mes. La mission a constate* de bonnes pratiques pour diffuser l'information le plus largement possible, mises en oeuvre par quelques maî:tres d'ouvrage et qui pourraient e: tre ge* ne* ralise* es : diffusion dans le bulletin municipal, utilisation des panneaux d'affichage lumineux, distribution de flyers dans les lieux de passage (marche* s, centres commerciaux), notifications sur les te* le* phones portables et utilisation des fichiers sms d'alerte aux crues, aux canicules dont disposent certaines communes, QR code en bas des affiches... L'essor des re* seaux sociaux (Facebook, Twitter...), notamment, pourrait favoriser sensiblement la participation. Notons les 37 millions d'utilisateurs de Facebook actifs en France 48, utilisateurs aussi bien urbains que ruraux. Les chaî:nes web locales, en plein de* veloppement, qui diffusent leurs reportages sur Facebook pourraient utilement retransmettre les re* unions publiques. Pour conclure cette deuxie. me partie, la mission conside. re que la possibilite* de consultation et de participation en ligne tout en maintenant le co: te* « pre* sentiel » de l'enque: te publique est une ve* ritable avance* e, l'acce. s au document papier restant indispensable compte tenu de la « fracture nume* rique ». Des ame* liorations devront e: tre recherche* es pour l'information du public, pour la mise 48 Sources : Journal du net - Facebook compte 37 millions d'utilisateurs actifs mensuels en France fin 2019, contre 26 millions en mai 2013, soit une augmentation de 42 %. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 40/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE a. disposition des documents, pour le traitement des observations en de* veloppant les outils existants et en privile* giant le recours au registre de* mate* rialise* pour faciliter l'e* mission et le traitement des observations par voie e* lectronique. Il faudra reme* dier de. s que possible a. la contradiction entre l'essor de la participation sur Internet et le de* ficit de moyens dans le traitement des re* ponses. Il en va de la cre* dibilite* de la volonte* politique de faire de la participation du public une priorite* . Ènfin, les de* rogations sectorielles re* centes (ÈLAN, ÈssoC, JO2024) et futures (ASAP, 3D) comportent diffe* rents risques, notamment celui d'accroî:tre les ine* galite* s d'acce. s de nos concitoyens a. l'information et a. la participation. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 41/126 PUBLIE 3. La nécessité de conforter les avancées en matière de démocratie participative Les premie. re et deuxie. me parties de ce rapport ont pre* sente* le bilan de la re* forme du dialogue environnemental intervenue en 2016. L'entre* e en vigueur de l'ordonnance de* but 2017 et les comple* ments apporte* s par la loi d'habilitation en mars 2018 limitent le recul disponible pour l'e* valuation et les propositions d'ame* lioration. Le bilan pre* sente des aspects positifs. Plusieurs objectifs majeurs de la re* forme ont e* te* couronne* s de succe. s : de nouveaux maî:tres d'ouvrage et de projets se sont empare* s des nouveaux me* canismes participatifs, la de* mate* rialisation de l'enque: te publique est salue* e. La progression des concertations pre* alables volontaires, du nombre de garants, des missions de conseil et d'expertise de la CNDP attestent de la vitalite* de la participation et placent l'institution qui en est porteuse, la CNDP, au coeur d'un mode. le français original et reconnu. Un changement culturel paraî:t e: tre amorce* . Mais le bilan comporte aussi des points faibles sur lesquels il convient d'e: tre vigilant. Il fait ressortir que les dispositifs d'ouverture a. la socie* te* civile de la re* forme sont peu connus et encore moins mis en oeuvre alors que les pe* titions sur Internet se multiplient, et que les territoires s'emparent de la concertation volontaire de façon ine* gale. Des principes qui semblaient acquis sont re* duits par des lois re* centes, entraî:nant un sentiment de re* gression chez la plupart des interlocuteurs de la mission. La CNDP est sous tension pour aborder un avenir ou. la monte* e en charge de la re* forme va continuer a. produire ses effets. La fonction de garant est reconnue mais recouvre des pratiques he* te* roge. nes et repose sur des personnes dote* es d'une forte capacite* d'engagement. Les liens entre les contributions tout au long du processus participatif et la de* cision sont souvent perçus comme insuffisants. L'e* lan donne* a. la de* mocratie participative par cette re* forme me* rite d'e: tre conforte* . L'enjeu est de taille car nous vivons aujourd'hui dans une socie* te* de de* fiance49. L'impression du public d'e: tre consulte* et de ne pas e: tre e* coute* conduit a. des contestations parfois tre. s fortes. Pour faire avec cette de* fiance, il faut stabiliser et renforcer les institutions reconnues qui cre* ent de la confiance. Tout ce qui peut e: tre perçu comme du « participation washing » ruine la confiance dans la de* mocratie, remet en cause le contrat social, poussant certains de nos concitoyens a. agir en dehors des lieux et proce* dures conçus pour le de* bat. Il faut lever les freins existants a. la re* forme de 2016 et la rendre effective. Les proce* dures institue* es par la re* forme et leur mise en oeuvre permettent-elles de re* pondre aux objectifs et ambitions affirme* s par l'article L. 120-1 : « améliorer la qualité de la décision publique ; contribuer à sa légitimité démocratique ; assurer la préservation d'un environnement sain ; sensibiliser le public à la protection de l'environnement ; améliorer et diversifier l'information environnementale » ? Pour pouvoir re* pondre positivement, la mission considère que les acquis doivent être confortés, et que, pour gagner en cohérence et en lisibilité, il convient de consolider les procédures déjà mises en oeuvre et de stabiliser les acquis de l'ordonnance de 2016. L'importance de cette politique publique suppose que l'Ètat change d'e* chelle dans son implication et dans ses strate* gies d'accompagnement des acteurs. Les recommandations qui suivent vont dans ce sens. 49 Cf. rapport Conseil d'analyse e* conomique (CAÈ) intitule* « Èxpertise et de* mocratie, faire avec la de* fiance », de* cembre 2018 et CAÈ, « Pour éviter qu'elle ne fragilise l'action publique, il faut apprendre à faire avec la défiance ». Èt rapport du CAÈ, janvier 2020 sur les gilets jaunes. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 43/126 PUBLIE 3.1. Développer l'évaluation de la participation, construire des outils partagés Le besoin d'e* valuation et de me* thode d'e* valuation de la participation ressort des auditions. La mission a constate* l'absence d'une culture commune sur ce qu'est une participation re* ussie et les difficulte* s a. en faire la mesure. Des e* valuations pourraient notamment apporter un e* clairage particulier sur la question des de* lais fre* quemment souleve* e sans e* le* ment de preuve. La comparaison avec l'Allemagne, par exemple, montre que les de* lais en matie. re de proce* dure d'autorisation des ICPÈ (annexe 4) y sont plus longs qu'en France. Aborder cette question revient a. interroger les termes de performance, efficacite* , efficience. Faut-il se demander si la participation diminue les impacts environnementaux, favorise l'inte* gration d'un projet dans le territoire, ou bien dans quelle mesure le contexte de* termine la participation ? Comment appre* cier la façon dont le projet d'une entreprise a pu devenir le projet du territoire et de ses habitants ? L'e* valuation de la participation devrait appre* cier la re* duction de la conflictualite* , la capacite* a. passer « d'une de* libe* ration chaude a. une de* libe* ration froide », gra: ce aux proce* dures. L'efficacite* et l'efficience de la participation s'e* valuent au regard des principes et objectifs de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, comme la mission l'a fait dans ses analyses (annexes 5 et 6), dans le respect de la proportionnalite* . Èfficacite* et efficience se mesurent aussi a. l'aune de la re* duction des conflits, au nombre de projets soutenables, prenant en compte des enjeux locaux articule* s avec les enjeux globaux, arbitrant entre court et long terme, au nombre de contentieux e* vite* s, au temps gagne* . Cette e* valuation devrait renvoyer aux indicateurs d'impact sur l'environnement, mais aussi a. des indicateurs sociaux, de de* mocratie, d'esthe* tique. Le droit de la participation repose sur le postulat que la transition e* cologique est possible dans un fonctionnement de* mocratique, voire que la participation du public permet cette transition, e* clairant le maî:tre d'ouvrage de son expertise profane, de ses savoirs d'usage, de sa perspective ge* ne* rationnelle et de genre. Des indicateurs concernant les types de public sont ne* cessaires pour mesurer la re* alite* sociale de la participation. Les grands maî:tres d'ouvrage prive* s comme ÈDF ont ressenti, depuis plus de dix ans, le besoin d'indicateurs qualitatifs d'une concertation re* ussie. Au plan global, ÈDF s'appuie au plan global sur les principes d'équateur50 et a lance* de* but 2020 un groupe de travail pour de* boucher sur des indicateurs au plan national. La recherche aborde ce sujet (cf. travaux sur la rentabilite* de la concertation sous l'e* gide du Cerema). Le re* seau ICPC va lancer une re* flexion sur ce sujet. De premie. res batteries d'indicateurs apparaissent : confiance, diversite* des expressions, qualite* des argumentations et de la de* libe* ration, qualite* du processus d'e* volution du projet. Recommandation 1. Mettre au point, en associant les parties prenantes et les re* seaux inte* resse* s, des me* thodes d'e* valuation de la participation : en construisant des indicateurs qualificatifs partage* s d'une participation re* ussie ; en de* veloppant l'e* valuation par les externalite* s (positives ou ne* gatives), notamment : quel apport de la participation au vu de ses effets sur le contentieux et sur la conflictualite* ? 50 Un des re* fe* rentiels mondiaux de RSÈ. Cre* e* s en 2003, les principes d'e* quateur visent la prise en compte des risques sociaux, socie* taux et environnementaux dans le cadre de financement de projets ; le principe 5 porte sur la participation. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 44/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE 3.2. Accélérer le changement culturel de la participation grâce à une mobilisation collective Comme de* ja. souligne* , le droit de la participation en matie. re d'environnement est ne* et a progresse* en re* ponse a. des situations de conflits sur des projets ou des politiques. La France a construit un mode. le participatif original, les associations de de* fense de l'environnement ont beaucoup fait avancer la mobilisation des citoyens. Le statut d'inde* pendance de l'institution en charge de la participation, le caracte. re inamovible de sa pre* sidence sont des acquis pre* cieux de notre de* mocratie. Cependant le processus d'acculturation de la socie* te* au dialogue environnemental est lent. Le fait que, dans nos socie* te* s complexes, les proce* dures participatives servent a. faire exprimer les citoyens sur les projets et les politiques publiques a. fort impact socio-e* conomique et environnemental, a. permettre aux de* cideurs d'e: tre e* claire* s par les contributions et par l'expression du grand public n'est pas inte* gre* , en ge* ne* ral, a. notre culture re* galienne. Les agents de la fonction publique travaillent le plus souvent a. flux tendu sur des missions re* galiennes et selon un mode technocentre* , sousestimant le ro: le du dialogue entre « experts » et « citoyens » dans la construction du bien commun, c'est-a. -dire dans l'e* laboration de projets soutenables pour le territoire, ses habitants et la plane. te. La tradition d'un Ètat central et local compe* tent sur toute question se pre: te mal a. une e* volution de posture, vers celle de communicant au bon sens du terme et de garant. Un changement d'échelle dans la stratégie du ministère de la transition écologique et solidaire en matière de sensibilisation, de formation, de diffusion est donc nécessaire pour aller vers une intégration jugée plus juste par nos concitoyens du social, de l'économique et de l'environnemental. Cette strate* gie indiquerait le niveau d'ambition que se donnerait le ministe. re de la transition e* cologique et solidaire pour ope* rer un saut qualitatif significatif dans son action de maî:tre d'ouvrage et de porteur des politiques d'association a. la de* cision publique. Le message politique serait alors bien articule* avec l'ambition des textes de droit. Par un ensemble d'actions, la strate* gie viserait a. : Mobiliser : Recenser les ressources existantes dans le domaine de la participation au sein du ministe. re (Ètat central et services de* concentre* s), les mettre en re* seau et les mobiliser, afin d'offrir une re* ponse globale et cohe* rente aux besoins des parties prenantes (besoins en formation initiale comme continue, besoin de monter en capacite* des maî:tres d'ouvrage publics, re* ponses aux besoins d'accompagnement des porteurs de projet prive* s...). Recenser de me: me les ressources existantes dans les e* tablissements publics du ministe. re, et dans les organismes de recherche, dont plusieurs ont des expe* riences en matie. re de participation (Cerema51, Ademe52, IFFSTAR53, ÈNTP54, INRAÈ55) et les universite* s qui travaillent sur ces sujets. Les inte* grer dans le re* seau, articuler la recherche et l'action. - 51 CÈRÈMA : Centre d'e* tudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilite* et l'ame* nagement. ADÈMÈ : Agence de l'environnement et de la maî:trise de l'e* nergie. IFFSTAR : Institut français des sciences et technologies des transports, de l'ame* nagement et des re* seaux. ÈNTP : Ècole nationale des travaux publics. INRAÈ : Institut national de la recherche agronomique. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 45/126 52 53 54 55 Rapport n° 013016-01 PUBLIE - Diffuser : Publier des documents clairs et d'appropriation facile sur la participation (comme le Thema du CGDD sur l'enque: te publique56). Comme montre* en premie. re partie, les de* bats publics sur les plans-programmes ayant un impact sur l'environnement portent sur de grands sujets de socie* te* et concernent nos concitoyens au-dela. de ceux qui y participent directement. Ce peut e: tre aussi le cas de certains grands projets (grandes infrastructures, projets e* oliens en mer, etc.). A l'instar des de* bats parlementaires, quelques grands de* bats de la de* mocratie participative pourraient e: tre diffuse* s sur les chaî:nes publiques de te* le* vision. A cette fin, la mission recommande qu'un dialogue avec le Conseil supe* rieur de l'audiovisuel soit engage* pour re* fle* chir aux modalite* s d'une retransmission d'extraits de de* bats publics dont les sujets sont importants pour nos concitoyens et a. leur inscription dans la programmation des chaî:nes publiques. Appuyer le de* veloppement des plates-formes d'e* changes de bonnes pratiques pour mieux diffuser les acquis et les innovations de la participation, entre maî:tres d'ouvrage publics et prive* s, animer des communaute* s d'e* changes, organiser des se* minaires nationaux pour aider a. la transformation culturelle des acteurs, valoriser et diffuser l'innovation, par secteur (transports, e* nergie, tourisme) et de façon transversale. De* finir les outils a. la mesure de cette e* volution culturelle : besoins de plates-formes participatives correspondant aux nouveaux standards nume* riques en matie. re de participation. - - Former : Former les agents du ministe. re, les services centraux et de* concentre* s, les de* cideurs, les e* lus, les agents des collectivite* s et les associations avec une strate* gie de court et de moyen terme (cf. infra 3.6.). Le but de la strate* gie est de poursuivre l'apprentissage de la maî:trise d'ouvrage et des principaux acteurs de la participation pour mieux re* pondre aux attentes grandissantes de nos concitoyens en matie. re de transformation du mode. le (articulation des pre* occupations sociales, environnementales et e* conomiques). Cette strate* gie pourrait e: tre lance* e par le CGDD avec l'ensemble des directions ge* ne* rales et des DRÈAL, comporterait un plan d'actions cible* es a. mener (instructions ministe* rielles, mission qualite* , mission cadres dirigeants etc). Cette strate* gie devra inte* grer le repe* rage et l'appui des initiatives des collectivite* s, des initiatives associatives et citoyennes, des innovations des entreprises en matie. re de participation. Recommandation 2. Changer d'échelle dans la stratégie du ministère de la transition écologique et solidaire pour rendre effectives les avancées de la réforme de 2016 : mobiliser, diffuser, former. Confier une mission de réflexion au Conseil supérieur de l'audiovisuel sur la possibilité d'une diffusion d'extraits de grands débats nationaux portant sur des sujets d'intérêt général par les chaînes publiques. 56 https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/Th%C3%A9ma%20-%20%20L%È2%80%99enqu %C3%AAte%20publique%20modernis%C3%A9e.pdf Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 46/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE 3.3. Rendre effectives les dispositions de l'ordonnance qui ouvrent des droits de saisine à la société civile Les dispositions de l'ordonnance qui ouvrent a. la socie* te* la possibilite* de demander une participation sur un projet sont un e* le* ment important de la re* forme de 2016. Or ces proce* dures sont reste* es des droits formels. Il faut en faire des droits effectifs, en proce* dant aux adaptations ne* cessaires. Comme de* veloppe* dans la premie. re partie, il s'agit de trois dispositifs : le droit d'initiative, la possibilite* de saisir la CNDP sur un projet de re* forme de politique publique, la proce* dure de conciliation. 1. Rendre effectif le droit d'initiative ouvert à la société civile Comme expose* en premie. re partie, le droit d'initiative n'a pas e* te* active* . Ce dispositif a e* te* conçu comme un e* le* ment important de l'approche de proportionnalite* , ne* cessaire a. la mise en oeuvre du droit de la participation. Tout projet ne pouvant e: tre soumis a. participation, en deça. des seuils fixe* s, la proce* dure de participation est a. appre* cier au cas par cas, non seulement en fonction du seuil applicable mais aussi en fonction de son impact environnemental et de son contexte. La mission conside. re que l'absence de recours a. ce droit, pour les raisons expose* es en premie. re partie (nombre de citoyens a. mobiliser trop important, seuil de de* penses ou subventions publiques qui me: me abaisse* a. 5 millions reste e* leve* , bilan cou: t/efficacite* du montage de dossier juge* ne* gatif par les associations, risque de non validation par le pre* fet) plaide pour un ajustement du dispositif. Le droit d'initiative doit pouvoir e: tre exerce* directement aupre. s de la CNDP ou de sa repre* sentation re* gionale, et non aupre. s du pre* fet, ce dernier, en validant ou non, apparaî:t en fait a. la fois juge et partie. La question du nombre de citoyens pouvant l'exercer, juge* hors d'atteinte par des interlocuteurs de la mission, doit e: tre a. nouveau appre* cie* e et inte* grer la taille de la population susceptible d'e: tre affecte* e. Un point permettrait e* galement de renforcer l'information du public sur le droit d'initiative. A l'instar de ce que fait de* ja. SNCF Re* seau pour ses projets, il s'agirait de comple* ter les de* clarations d'intention par la mention des droits que leur publication confe. re, en rappelant simplement qu'elles ouvrent la possibilite* a. certaines parties prenantes de demander au repre* sentant de l'Ètat l'organisation d'une concertation pre* alable selon les modalite* s des articles L. 121-16 et L. 121-16-1 du code de l'environnement. Recommandation 3. Modifier le droit en vigueur pour que le droit d'initiative s'exerce auprès de la CNDP (ou de son délégué régional). Lancer une réflexion avec les parties prenantes sur la pertinence du seuil actuel de dépenses ou de subvention publique et du nombre de pétitionnaires qui permettent de faire jouer ce droit d'initiative. 2. Rendre effective la possibilité pour soixante députés ou soixante sénateurs de saisir la CNDP pour qu'elle organise un débat public sur un projet de réforme L'article L. 121-10 pre* cise que la CNDP peut e: tre saisie pour organiser un de* bat public sur un projet de re* forme par soixante parlementaires, comme elle peut l'e: tre par le gouvernement. Cette disposition n'a e* te* a. aucun moment utilise* e, me: me si elle a pu e: tre e* voque* e selon les te* moignages de de* pute* s. Outre sa me* connaissance, la difficulte* de son usage re* side principalement dans son financement. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 47/126 PUBLIE La mission estime qu'il revient au Parlement lui-me: me de s'emparer du sujet en cre* ant une ligne budge* taire pour rendre effective la possibilite* pour soixante de* pute* s ou soixante se* nateurs de saisir la CNDP pour qu'elle organise un de* bat public sur un projet de re* forme ayant un effet important sur l'environnement et l'ame* nagement du territoire. 3. Rendre effectif le dispositif de conciliation prévu par l'ordonnance pour garantir l'exercice du droit à l'information et à la participation Le dispositif pre* vu par l'article L. 121-2 du code de l'environnement pour permettre la saisine de la CNDP en vue d'une conciliation permettant « la reprise du dialogue environnemental entre les parties prenantes pour conclure un accord sur l'ensemble des modalités de participation du public » au processus de* cisionnel n'a pas e* te* utilise* (cf. l'ordonnance en annexe 2). Cet article pre* voit une saisine conjointe du porteur de projet et d'une association, ce qui ne fonctionne pas, comme expose* en partie 1.1.3. La tradition du compromis existe dans d'autres pays. Les projets de territoires pour la gestion de l'eau montrent que des positions tre. s oppose* es peuvent se rapprocher, en pre* sence d'un garant. Mais ceci passe par une possibilite* de saisine de la CNDP par une seule des parties. Recommandation 4. Permettre une saisine de la CNDP en vue d'une conciliation par une seule des parties au conflit, maître d'ouvrage ou association agréée de défense de l'environnement. Lancer une étude des modèles étrangers de conciliation et de médiation pour enrichir la réflexion française et développer la médiation en France. 3.4. Stabiliser le droit issu de l'ordonnance Stabiliser le droit issu de l'ordonnance de 2016 est impératif. Il convient en particulier d'éviter les mesures d'exception qui entrent en contradiction avec les avancées de la participation (loi ELAN, loi JO 2024, expérimentations loi EssoC) et complexifient le droit. Ces exceptions de* stabilisent l'e* quilibre de la re* forme de 2016, issu de commissions (Mone* diaire, Richard, Conseil national de la transition e* cologique) qui avaient associe* des repre* sentants de toutes les parties prenantes. La multiplication re* cente de ces exceptions, de* taille* es en deuxie. me partie du rapport, rendent le droit de la participation illisible par le citoyen, pour qui ces droits sont cre* e*s. Par ailleurs, ces exceptions conduisent a. exclure de la participation une part significative du public : les personnes ne disposant pas d'acce. s Internet ou d'un acce. s insuffisant pour te* le* charger les dossiers, les personnes mal a. l'aise avec Internet ainsi que les personnes qui expriment le besoin d'un e* change avec un commissaire enque: teur pour formuler leurs observations. L'objectif de la re* forme de 2016 est notamment d'ame* liorer la qualite* et la le* gitimite* de la de* cision publique, de sensibiliser et e* duquer (L. 120-1) et dans la continuite* des pratiques de la CNDP, d'inclure dans la participation le public qui en est le plus e* loigne* . Or, si l'on prend l'exemple de la participation par voie e* lectronique pre* vue pour l'ame* nagement de la ZAC Village olympique, objet de la loi JO 2024, on ne peut que constater qu'elle se de* roule dans un territoire qui cumule les ine* galite* s et qui connaî:t re* gulie. rement un des plus forts taux d'abstention aux e* lections. Des re* unions pre* sentielles, inclusives, sur les projets qui concernent au plus pre. s les habitants de ce territoire contribuent pourtant a. lutter contre la de* fiance a. l'e* gard des institutions, comme de* ja. souligne* . Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 48/126 PUBLIE Recommandation 5. Mettre un terme aux mesures d'exception qui remettent en cause les avancées de la participation et déstabilisent les équilibres acquis (loi Elan, loi JO 2024, expérimentations loi EssoC). 3.5. Renforcer la cohérence et améliorer la lisibilité du droit de la participation Faciliter le recours à la concertation préalable et rendre obligatoire le tiers garant. Avec ou sans garant, la concertation pre* alable volontaire a contribue* a. restaurer la confiance du public. La mission s'accorde a. dire que la concertation avec garant permet ve* ritablement de re* duire l'he* te* roge* ne* ite* des pratiques et concourt a. une meilleure restitution des arguments e* change* s et des suites donne* es (obligation redditionnelle). Le rapport du garant ou du pre* sident de la CPDP est une garantie d'efficacite* pour la bonne information du public. Il s'agit donc de poursuivre l'ouverture du dispositif fonde* sur la CNDP en de* veloppant la « concertation garantie », pour donner aux acteurs un lieu et un temps, homoge. nes dans les territoires, de monte* e en convergence. Compte tenu de ses effets be* ne* fiques, l'obligation de de* signation d'un garant pourrait e: tre e* tendue aux principales concertations mene* es au titre du code de l'urbanisme (e* laboration ou re* vision de ScoT et de PLU(i), cre* ation de zones d'ame* nagement concerte* ) avec des seuils a. de* finir. Recommandation 6. Rendre obligatoire la nomination d'un tiers garant pour les concertations préalables volontaires afin de rendre homogènes les pratiques. Améliorer l'articulation entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme, en recherchant la proportionnalité et l'efficacité. Le point 1.2.3.1. du pre* sent rapport de* crit les situations paradoxales auxquelles sont confronte* s les maî:tres d'ouvrage sur l'articulation entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme, situations pour le moins incompre* hensibles pour le public. Or le code de l'environnement pre* sente une cohe* rence interne en ce qui concerne le champ des de* bats et des concertations. La question de faire du code de l'environnement le code directeur en matie. re d'information et de participation du public a e* te* souleve* e par la commission Mone* diaire pour la modernisation du droit de l'environnement, de* ja. cite* e, qui avait pour mission « de conduire une réflexion sur la participation du public et notamment sur la cohérence et l'articulation avec les autres procédures ». Le rapport Mone* diaire d'avril 2015, sur lequel s'est appuye* la Commission Richard, pro: ne clairement l'approche selon laquelle le droit de l'environnement en matie. re de participation doit primer sur les autres en vertu du principe juridique d'inte* gration : « Cette disposition (le futur article L. 120-1) aurait vocation a. e* videmment s'appliquer au code de l'environnement mais e* galement aux diffe* rents autres codes (urbanisme, pe: che maritime, e* nergie, etc.) par application du principe d'intégration (Union europe* enne et Charte constitutionnelle de l'environnement), faisant ainsi du code de l'environnement le code directeur en matière de participation du public dès que le projet de décision affecte, à titre direct ou indirect, la protection de l'environnement »57. Ces travaux me* ritent d'e: tre repris et poursuivis. 57 Cf. Modernisation du droit de l'environnement, Rapport du groupe de travail Participation du public, p.15. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 49/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE Pour permettre l'attractivite* le* gitime du code de l'environnement en matie. re de participation, accroî:tre la lisibilite* et e* viter les doublons, le ministe. re devrait donc relancer des États généraux de la modernisation du droit de l'environnement. Ces Ètats ge* ne* raux aborderaient la question de l'articulation entre le code de l'environnement et celui de l'urbanisme. Ils devront s'appuyer sur les travaux qui ont eu lieu depuis 2014 a. ce sujet. Aujourd'hui, les dispositions du II 58 de l'article L. 120-1 de* finissant les droits du public lors d'une participation s'appliquent aux concertations relevant du code de l'urbanisme. Pour conforter la « primaute* » du code de l'environnement, les dispositions du I de l'article L. 120-1, de* finissant les objectifs de la participation, pourraient aussi e: tre e* tendues aux concertations relevant du code de l'urbanisme. Au vu du de* roulement de certaines participations, la re* daction de l'article L. 120-1 pourrait e: tre plus pre* cise dans la de* finition des objectifs de la participation et dans celle des droits confe* re* s au public : l'ame* lioration de la qualite* du projet ou du plan programme ainsi que l'atteinte d'une expression maximale du public pourraient e: tre des objectifs explicites de la participation, en pre* cisant les termes actuels du 1° du I de l'article L. 120-1 ; le contenu du dossier de participation pourrait e: tre de* fini, afin d'inclure notamment des sce* narios alternatifs (pour ne pas donner l'impression que la participation ne vise qu'a. valider un choix de* ja. fait par le maî:tre d'ouvrage) ainsi que le sce* nario 0 sans re* alisation du projet, plan ou programme (conforme* ment au droit europe* en). Pre* voir que, si le porteur de projet choisit de mener une concertation pre* alable au titre du code de l'environnement, l'obligation de mener une concertation au titre du code de l'urbanisme est supprime* e ; N'imposer l'obligation de concertation, apre. s en avoir de* fini la nature, au titre du code de l'urbanisme qu'aux ope* rations d'ame* nagement soumises a. e* valuation environnementale ; privile* gier une approche globale de projet et mettre a. jour la liste des ope* rations de l'actuel article R. 103-1 du code de l'urbanisme ; pre* ciser que la concertation vaudra alors pour toutes les proce* dures et ope* rations d'ame* nagement ulte* rieures inclus59. - La mission signale d'autres propositions, plus ope* rationnelles, a. examiner dans ce champ : - - Toutes ces propositions pourraient e: tre de* battues dans le cadre de ces Ètats ge* ne* raux. A court terme, la CNDP pourrait e* galement intervenir pour favoriser la cohe* rence dans les pratiques de la participation en environnement et en urbanisme dans un souci d'efficacite* . Recommandation 7. Relancer les États généraux de la modernisation de l'environnement pour : - examiner en priorité l'articulation entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme en matière de participation ; - reprendre la réflexion pour faire du code de l'environnement le code directeur en matière de participation du public et favoriser la primauté des procédures participatives du code de l'environnement dans l'élaboration des documents d'urbanisme (SCoT, PLUI). 58 A l'exception du 2° du II, concernant le droit d'initiative, qui ne s'applique qu'aux participations relevant du code de l'environnement. Recommandation n° 2 du rapport du CGÈDD n° 010896-01 de* ja. cite* . Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 50/126 59 Rapport n° 013016-01 PUBLIE Recommandation 8. Élargir les compétences de la CNDP pour lui permettre, par la désignation et l'intervention d'un garant, de répondre à une demande d'assistance des maîtres d'ouvrage de grands plans-programmes (SCoT et PLUi 60) et de grands projets du code de l'urbanisme, selon des seuils à définir 61. Définir la notion de projet pour la participation. La notion de projet utilise* e pour la participation n'est pas de* finie dans le code de l'environnement. Seules sont de* finies a. l'article R. 121-2 des cate* gories d'ope* rations pour lesquelles la CNDP doit e: tre saisie au titre du I de l'article L. 121-8 ou qui doivent faire l'objet d'une publication au titre du II de ce me: me article L. 121-8. Èn revanche, le code de l'environnement donne dans son article L. 122-1 une de* finition pre* cise du « projet » au sens de l'e* valuation environnementale. Pour les raisons expose* es au 1.2.3.2 supra, la notion de projet au sens de l'e* valuation environnementale devrait e: tre celle qui s'applique e* galement a. la participation. La mission suggère donc de compléter le code de l'environnement dans sa partie législative (article L. 121-1) ou réglementaire (article R .121-2) pour que la notion de projet pour la participation soit celle retenue au titre de l'évaluation environnementale. Renforcer le continuum entre l'amont et l'aval. De* veloppe* au point 1.3.2., le continuum participatif entre l'amont et l'aval, une des innovations importantes de la re* forme de 2016 doit gagner en effectivite* . Un sentiment de « vide » entre ces deux e* tapes a e* te* souligne* par des personnes rencontre* es et notamment par les garants. Ce sujet me* riterait de de* velopper les retours d'expe* riences. L'inge* nierie du continuum amont/aval doit e: tre de* veloppe* e. Recommandation 9. Renforcer le continuum entre l'amont et l'aval par un réseau de retours d'expériences et de partage de bonnes pratiques, animé par la CNDP, en lien avec les réseaux existants et avec l'appui du MTES dans le cadre de sa stratégie en vue d'une participation plus effective. 3.6. Renforcer l'influence de la participation : préciser le contenu de l'obligation redditionnelle Comme vu en partie 1.3.1., le citoyen n'a pas seulement besoin de s'exprimer mais aussi d'e: tre entendu et d'en avoir eu la perception. Les auditions mene* es par la mission (re* seaux d'acteurs, experts, associations, garants) ont largement confirme* le besoin d'une redevabilite* cohe* rente avec l'implication des acteurs a. tous les stades. La charte de la participation du public (cf. 1.2.) pre* cise que « chaque étape du processus participatif donne lieu à un bilan du porteur de projet, qui explicite, en la motivant, la manière dont il a pris en compte ou non les contributions du public dans son choix final ». Le contenu de l'obligation redditionnelle devrait e: tre pre* cise* non seulement par la charte, mais aussi par un texte de droit 60 PLUi : Plan local d'urbanisme intercommunal. Recommandation n° 4 du rapport du CGÈDD n° 010896-01 de* ja. cite* . Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 51/126 61 Rapport n° 013016-01 PUBLIE positif, un décret d'application des principes posés par les articles L. 121-13 et L. 121-16 issus de l'ordonnance. L'obligation redditionnelle devrait e: tre conçue comme la garantie d'un droit de suite pour le citoyen, selon le rapport Richard, qui pre* cise qu'il devrait s'agir « d'un document spécifique en réponse au garant et au commissaire enquêteur, élaboré par le porteur du plan, du programme ou du projet pour caractériser chacune des grandes observations recueillies lors de la participation, préciser pourquoi elles ont été le cas échéant écartées, et lorsqu'elles sont prises en compte, justifier leur impact sur les phases ultérieures d'évolution du plan, du programme ou du projet. Ce document serait une pièce obligatoire du dossier de demande d'autorisation ultérieure. Cette obligation de rendre compte des suites de la participation doit également s'étendre à l'instruction de l'autorisation administrative requise, qui devrait marquer la façon dont l'orientation de la décision tient compte des conclusions de la phase participative ». La mission recommande de pre* ciser, par de* cret, le contenu de l'obligation redditionnelle posée par l'ordonnance. Cette clarification ame* liorerait l'exercice de cette obligation, pourrait renforcer la confiance du public dans les dispositifs de participation et cre* erait une de* marche de progre. s. Èlle simplifierait l'action des maî:tres d'ouvrage sur l'application de cette obligation, sur ce qui est demande* , dont ils mesurent aujourd'hui pleinement l'enjeu. Le MTÈS travaillerait avec les re* seaux des acteurs et le Conseil national de la transition e* cologique (CNTÈ), pour construire une de* finition partage* e en vue d'une de* cision de qualite* pour re* duire l'he* te* roge* ne* ite* des pratiques. Certains e* le* ments peuvent d'ores et de* ja. e: tre identifie* s comme devant figurer dans toute de* cision : la traçabilite* des avis et propositions exprime* s lors de la participation ; la re* ponse comple. te et argumente* e du maî:tre d'ouvrage a. ces avis et propositions, justifiant les choix faits par celui-ci ; la pre* sentation des modifications apporte* es le cas e* che* ant par le maî:tre d'ouvrage dans le contenu de son projet, plan ou programme ainsi que dans les conditions de gouvernance de leur poursuite. Cette proposition s'articule avec la recommandation du pre* sent rapport qui vise a. rendre obligatoire le tiers garant, proposition qui vise a. re* duire les pratiques he* te* roge. nes d'information et concourt a. une meilleure redevabilite* . La pre* cision de l'obligation redditionnelle s'inscrit dans cette continuite* de qualite* d'information : re* pondre aux arguments et propositions du public repris dans le rapport du pre* sident de la CPDP ou du garant. Èlle est e* galement relie* e a. la proposition faite au 1.3.1. ci-dessus de reconnaî:tre officiellement (par la loi) le droit a. la CNDP de commenter la de* cision du maî:tre d'ouvrage prise au terme de chaque de* bat public et de chaque concertation. Recommandation 10. Préciser le contenu de l'obligation redditionnelle par un décret d'application des articles L. 121-13 et L. 121-16. Reconnaître à la CNDP la compétence de commenter la décision du maître d'ouvrage. 3.7. Moderniser les outils de recueil des observations du public La difficulte* pour le public d'e* mettre des observations par voie e* lectronique a e* te* souleve* e (cf. point 2.1.2.). La multiplicite* d'outils e* voque* e au point 2.2.2. pour l'information du public peut e: tre, de la me: me manie. re, utilise* e pour inciter a. formuler des observations. Le recours au registre Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 52/126 PUBLIE e* lectronique devrait e: tre privile* gie* tout comme la ge* ne* ralisation de la mise en ligne de toutes les observations accompagne* es de documents explicatifs ou contradictoires aux e* le* ments du dossier. Me: me s'il existe aujourd'hui des socie* te* s spe* cialise* es dans la mise en oeuvre de registres de* mate* rialise* s, les pre* fectures interroge* es et leurs services pre* conisent un outil interne pluto: t que d'avoir recours a. un prestataire exte* rieur. Le CGDD pourrait engager une de* marche en lien avec le ministe. re de l'inte* rieur et le secre* tariat d'Ètat charge* du nume* rique qui suit le de* veloppement et l'ame* lioration des usages et services nume* riques avec des actions propres a. acce* le* rer la transformation nume* rique de l'action publique et des territoires. Une startup d'État, service public numérique, financée par une administration porteuse, pourrait répondre à cette exigence d'un registre dématérialisé généralisé. 3.8. Accélérer la transformation du modèle de développement dans tous les territoires Les territoires vivent au quotidien la participation et de nombreuses expe* riences innovantes allient e* conomique, social, et environnement. La crise de confiance que nous traversons montre le de* calage voire l'incompre* hension entre les de* cisions des instances de pouvoir et leurs perceptions dans les territoires avec leur ge* ographie et leur histoire diffe* rentes. La de* fiance qui s'est installe* e « entre ces deux mondes » se traduit par un besoin de proximite* dans les e* changes. Plusieurs leviers sont à mettre en oeuvre : Si tous les projets, quels qu'ils soient, ne peuvent e: tre soumis a. la participation du public, les petits projets peuvent avoir autant d'impacts qu'un gros. Les e* lus devraient pouvoir plus facilement lancer une concertation. Le droit d'initiative, ouvert aux collectivite* s locales, est demeure* un droit formel, comme nous l'avons vu. Il doit devenir effectif. Pour que les e* lus y recourent, il faut donc simplifier la proce* dure(cf. proposition sur le droit d'initiative supra). Les chambres d'agriculture et d'industrie pourraient e: tre mobilise* es sur la participation, notamment pour favoriser la diffusion d'outils mutualise* s (brochures, sites, conseils, partage de bonnes pratiques). Èlles viendraient en appui aux entreprises de taille interme* diaire (ÈTI), dont les projets peuvent e: tre a. fort impact environnemental mais qui n'ont pas la taille critique pour mener des processus de participation. Les chambres consulaires pourraient e: tre associe* es aux re* seaux du ministe. re sur la participation. Selon Jacques Archimbaud, pre* sident de plusieurs CPDP « L'enjeu d'inclusion de tous les publics, la difficulté à toucher des publics dispersés dans des zones peu denses sont prégnants dans certains territoires ». Il est possible, au vu de son expe* rience, de trouver des coalitions de prescripteurs (syndicats professionnels comme le syndicat des e* nergies renouvelables, les syndicats agricoles, foyers sociaux, maires ruraux...). Des délégués régionaux de la CNDP contribueraient a. ce maillage territorial des compe* tences. Leur cre* ation effective ferait sens, surtout dans le contexte de crise climatique et de crispation sociale. L'ordonnance a pourtant bien pre* vu que la CNDP, « pour l'exercice de ses missions, (elle) peut désigner des délégués dans chaque région. La fonction de délégué régional donne lieu à indemnité » (article L. 121-4). L'article R. 121-15, issu de la re* forme (de* cret d'avril 2017) est venu pre* ciser que « la Commission nationale du de* bat public peut de* signer un ou plusieurs de* le* gue* s re* gionaux dans chacune des re* gions administratives. Les de* le* gue* s ont une mission de promotion de la participation du public, de diffusion des bonnes pratiques et de conseil et d'animation du re* seau des garants de la re* gion. La liste des de* le* gue* s re* gionaux est publie* e sur le site de la Commission ». La CNDP avait programme* les nominations de ces de* le* gue* s sans pouvoir les concre* tiser pour des raisons budge* taires. Ces de* le* gue* s seraient utiles a. plus d'un titre : interlocuteur privile* gie* et Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 53/126 - - PUBLIE identifie* , conseil et inge* nierie proches du terrain, remonte* es de terrain a. la CNDP, e* valuation des ine* galite* s territoriales dans les processus de participation, instruction de la validation de l'exercice du droit d'initiative (cf. recommandation 3)... Former les agents du ministère, les élus et agents des collectivités, les associations, avec une strate* gie de court et de moyen terme. Selon les auditions effectue* es et comme e* voque* en premie. re partie, il est urgent de re* pondre aux besoins de formation des agents de l'Ètat et des collectivite* s locales en matie. re de droit d'acce. s a. l'information et a. la participation et sur l'ordonnance, afin qu'ils soient porteurs du changement culturel, force d'accompagnement et de propositions. Malgre* un effort de formation en direction des e* lus de la part du CGDD, de l'Institut de la concertation et de la participation citoyenne ou encore de l'association « De* cider ensemble », l'appropriation de l'ordonnance est faible chez les e* lus et la confusion des diffe* rentes proce* dures reste forte. Le programme de formation des agents de l'Ètat et celui destine* aux agents des collectivite* s locales feront partie de la strate* gie ministe* rielle. La mission recommande de s'appuyer dès 2020 sur l'IFORE62 et le CNFPT pour former ces agents. Le prochain cycle annuel de l'IFORE pour les cadres dirigeants du ministère devra contenir un module sur la participation. Il faut cre* er un cursus et mettre en place une formation adapte* e pour les services centraux et de* concentre* s de l'Ètat, de fre* quence annuelle afin de prendre en compte les mouvements de personnel. L'expertise du Cerema, de* ja. implique* dans des e* tudes sur la participation dans le cadre de la charte de la participation, sera mobilise* e. Ces formations devraient e: tre ouvertes aux associations agréées en matière d'environnement, pour aider la socie* te* civile a. monter en capacite* s dans ce champ inscrit dans le code de l'environnement. Tre. s souvent au plus pre. s des territoires, gra: ce a. leurs implantations locales, ces associations peuvent transmettre une information et contribuer a. la formation pour l'ensemble de leurs adhe* rents. Recommandation 11. Définir avec l'IFORE une politique de formation à mettre en place dès 2020, destinée aux agents de l'État et des collectivités, aux élus, aux décideurs, aux associations. Saisir parallèlement le CNFPT pour faire un bilan des formations existantes sur l'information et la participation et des propositions pour les développer. Évaluer cette politique de formation au bout de trois ans. - Ènfin, le de* veloppement des de* bats aura besoin de s'appuyer sur des institutions qui ont une assise au plan local telles que les CÈSÈR63, pour que les participations soient inscrites dans la me* moire des territoires et pour qu'elles participent dans la dure* e a. l'intelligence territoriale. 3.9. Consolider les moyens de la CNDP, en adéquation avec le développement de ses missions La Commission nationale du de* bat public a gagne* en notorie* te* et en cre* dibilite* ces dernie. res anne* es. Cette autorite* administrative inde* pendante a montre* sa capacite* d'adaptation, a su re* pondre aux saisines et accomplir ses missions, l'ordonnance ayant fait monter en puissance les de* bats publics, 62 IFORÈ : Institut de formation de l'environnement. CÈSÈR : Conseil e* conomique, social et environnemental re* gional. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 54/126 63 Rapport n° 013016-01 PUBLIE les concertations amont, e* mettre des avis et recommandations et expertiser des proce* dures de participation. Au vu des chiffres communique* s aux missionne* s, une e* valuation pre* cise des moyens humains devrait e: tre re* alise* e pour faire face a. la monte* e en puissance des activite* s de la CNDP, en ajustant ses effectifs, le cas e* che* ant. De la me: me manie. re, ses moyens financiers me* riteraient une monte* e en charge pour re* pondre a. l'ensemble de ses missions, ne* es de la mise en oeuvre de l'ordonnance de 2016, correspondant a. l'e* valuation re* alise* e dans le cadre de l'e* tude d'impact de la re* forme (cf. partie 1.2.1.). Depuis la re* forme, les de* bats publics sont finance* s par un fonds de concours alimente* par les maî:tres d'ouvrage. Cet aspect de la re* forme visait a. renforcer l'inde* pendance de la CNDP. Au vu du bilan effectue* par la mission (cf. 1.2), cette charge de travail absorbe des moyens de la Commission qui seraient mieux utilise* s a. la capitalisation des de* bats, au niveau national et territorial. Cette question me* rite d'e: tre re* examine* e. Le budget global de la CNDP a certes progresse* mais ne pourra continuer de re* pondre aux demandes et attentes. La tension existante freine la programmation des actions. Recommandation 12. Faciliter la mise en place effective des délégués régionaux de la Commission nationale du débat public dans les conditions définies par le code de l'environnement et conforter la CNDP dans ses moyens humains et financiers. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 55/126 PUBLIE Conclusion L'ordonnance n° 2016-1060 du 6 aou: t 2016 constitue une avancée importante du droit a. l'information et a. la participation du public dans les de* cisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement. Malgre* la brie. vete* de la pe* riode de retour d'expe* rience, nous souhaitons mettre en valeur quelques points singuliers issus de la mise en oeuvre de cette ordonnance. · L'augmentation conside* rable du nombre de concertations pre* alables volontaires re* alise* es avec garant(s), a. la demande des entreprises et des acteurs de l'ame* nagement, constitue un indicateur de re* ussite, car elles offrent au citoyen les meilleures garanties d'acce. s a. une information pertinente et de prise en conside* ration de son expression et montrent une volonte* de dialogue de porteurs de projets en nombre croissant. La de* mate* rialisation des proce* dures pe. che par les difficulte* s d'acce. s aux dossiers et la complexite* de remonte* e des observations du public. Èlle doit tenir compte de l'importance de l'illectronisme et de la qualite* ine* gale de desserte par Internet du territoire. Le retour de la tentation d'aller vite et d'escamoter certaines proce* dures : le « petit » dossier de Sivens semble de* ja. perdu de vue, les contestations des nuisances sonores des nouvelles lignes TGV sud-Èurope-Atlantique et Bretagne-Pays de la Loire ignore* es, le dossier Lubrizol sans conse* quences... Il convient de cre* er les outils de l'e* valuation de l'efficacite* de la participation. Universitaires et praticiens y travaillent, le ministe. re de la transition e* cologique et solidaire doit encourager et valoriser ces travaux. · · · Geneviève BESSE Maryline SIMONÉ Philippe VIROULAUD Inspectrice ge* ne* rale de l'administration du de* veloppement durable Inspectrice ge* ne* rale de l'administration du de* veloppement durable Inge* nieur ge* ne* ral des ponts, des eaux et des fore: ts Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 56/126 PUBLIE Annexes Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 57/126 PUBLIE 1. Lettre de mission Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 58/126 PUBLIE Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 59/126 PUBLIE 2. Tableau des dispositifs de participation du public du code de l'environnement Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 60/126 PUBLIE 3. Procédures et délais : l'exemple de l'Allemagne Principales mesures applicables a. la construction d'un site industriel Note d'analyse du service e* conomique re* gional de Berlin, Ambassade de France en Allemagne, octobre 2019 Re* sume* : les proce* dures applicables a. l'implantation d'un site industriel en Allemagne sont en moyenne plus longues qu'en France (5 ans en Allemagne contre 9 et 11 mois en France). Cette dure* e s'explique par la complexite* des de* marches a. effectuer, ainsi que par le nombre d'acteurs implique* s, aux moyens parfois limite* s pour remplir leurs obligations. Cette situation est e* galement le fruit d'un he* ritage industriel diffe* rent en Allemagne, ou. les sites industriels sont souvent implante* s de longue date et ou. une nouvelle construction peut rapidement entraî:ner des conflits d'usage. Pour tenter d'ame* liorer l'efficacite* des proce* dures, des re* flexions sont en cours entre les diffe* rents acteurs. Èlles visent notamment a. accroî:tre (i) le ro: le de l'e* chelon fe* de* ral, (ii) le recours a. la nume* risation, (iii) et le recours a. des acteurs prive* s pour re* aliser des e* tudes d'impact. Les mesures ne visent donc pas en priorite* a. re* duire la dure* e des proce* dures, mais a. les rendre plus claires. Une procédure complexe, deux étapes principales, avec des délais moyens d'obtention des autorisations plus longues Les procédures nécessaires à l'implantation ou à l'agrandissement d'un site industriel en Allemagne semblent à la fois (i) plus complexes et (ii) plus longues qu'en France. Toute implantation de site industriel doit respecter une proce* dure pre* alable qui se de* compose en deux étapes principales : L'inscription du site dans les sche* mas de planification Ces schémas sont le résultat de trois documents. Le premier, de* cide* a. l'e* chelle fe* de* rale, dit « loi de planification », fixe les grands objectifs et principes que les LaY nder et les communes devront respecter. L'objectif de re* duction de l'artificialisation des sols « de moins de a. 30 ha par jour » d'ici 2020 (repousse* a. 2030) est par exemple inscrit dans un ajout a. la loi. Le second document est le sche* ma de planification des LaY nder. Il correspond plus ou moins au sche* ma re* gional d'ame* nagement, de de* veloppement durable et d'e* galite* des territoires français, mais il est plus contraignant. Ainsi, le sche* ma restreint par exemple la taille des supermarche* s en fonction de la superficie et de la population des communes. De me: me, il peut limiter la taille et le nombre d'implantations industrielles a. proximite* de zones d'habitations. Il peut e* galement fixer des objectifs en termes de densification. Ènfin, la commune met en place un Plan local d'urbanisme, comme en France, tout en e* tant contrainte par les re. gles mises en place a. l'e* chelle du Land. Une répartition stricte des zones est effectuée par parcelle, en fonction de la proximité avec les centres urbains. En cas de non-respect des injonctions des règles fixées par le Land, ce dernier peut saisir la justice. Cela s'est par exemple produit dans le Bade Wurtemberg, ou. l'entreprise Ikea souhaitait implanter un grand centre de distribution dans une petite commune. Le maire soutenait le projet, mais la commission responsable de la planification du Land a saisi la justice et l'enseigne sue* doise a du: revoir son implantation, finalement re* alise* e dans une zone industrielle d'une grande ville. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 61/126 PUBLIE L'e* tablissement d'un ensemble d'e* tudes d'impact Une fois acquise la conformité du projet de site industriel avec les différents schémas de planification, la délivrance du permis de construire est conditionnée à la réalisation d'un ensemble d'études d'impacts. Il s'agit notamment d'e* tudes d'impact environnemental, dans des domaines qui sont de* cide* s a. l'e* chelle de la commune ou du Land, selon la re* partition de la compe* tence entre les deux e* chelons, qui est diffe* rente entre chaque Land. Il existe une subtilite* supple* mentaire par rapport a. la France : en cas de difficulte* observe* e au cours du processus, celui-ci est suspendu, le temps qu'une solution soit trouve* e. Il est donc interdit d'entamer plusieurs e* tudes en me: me temps (sur les sols ou l'eau par exemple). Èlles doivent e: tre re* alise* es l'une apre. s l'autre. En termes de durée, selon les interlocuteurs de la Fédération des Chambres de commerce et d'industrie (DIHK), interrogés par le poste, la validation d'une étude d'impact prend environ deux ans, soit un an de re* alisation de l'e* tude et une anne* e consacre* e a. re* soudre d'e* ventuelles difficulte* s. Nos interlocuteurs estiment que la durée moyenne pour l'ensemble de la procédure est environ, pour un site industriel de taille moyenne, de 5 ans. Cette dure* e peut e: tre largement rallonge* e dans certains cas. Le DIHK a mentionne* des cas ou. la seconde phase, celle des e* tudes d'impacts, pouvait prendre jusqu'a. une dizaine d'anne* es. A l'inverse, la proce* dure peut aussi e: tre re* alise* e tre. s rapidement. Le DIHK a ainsi cite* a. plusieurs reprises l'implantation d'un site de BMW a. Leipzig, pour lequel l'obtention de l'ensemble des autorisations a pris deux mois. Des différences majeures entre Länder, voire au sein d'un même Land De telles différences s'expliquent par une grande variété de situations entre Länder, voire, au sein d'un même Land, entre les communes. Tout d'abord, l'autorisation d'implantations de sites industriels est parfois du ressort du Land et parfois de celle des communes. Ènsuite, certains LaY nder et certaines communes ont une histoire industrielle ancienne et ont de* veloppe* des proce* dures efficaces, renforce* es par les relations entre les milieux e* conomiques et politiques, importantes au niveau local en Allemagne. Il s'agit notamment des LaY nder de Bade-Wurtemberg, de Rhe* nanie du Nord, ou de communes comme Francfort sur le Main. D'autres communes, notamment dans les nouveaux LaY nder, ont fait de l'efficacite* de leurs proce* dures d'implantations industrielles un facteur d'attractivite* . Il s'agit notamment de Leipzig (exemple de BMW de* ja. cite* ) ou de Dresde. Par contraste, de telles proce* dures peuvent peser de manie. re importante sur les finances ou sur les effectifs de communes ou de LaY nder moins favorise* s, et entraî:ner des de* lais supple* mentaires pour les implantations. Il convient également de prendre en compte les caractéristiques du territoire allemand . Ainsi que souligne* par le DIHK, l'Allemagne est plus dense* ment peuple* e que la France (236 hbts par km2 en Allemagne contre 117 hbts par km2 en France). Èlle dispose e* galement de sites industriels a. la fois plus nombreux et parfois plus anciens. Les nouvelles implantations industrielles sont ainsi souvent des agrandissements de sites, plus que des cre* ations ex nihilo. Par ailleurs, cette densité forte peut expliquer l'irruption plus rapide qu'en France de conflits d'usage entre zones industrielles et zones d'habitation. Le DIHK a cite* l'exemple de Berlin, ville sans industrie, ou. il est pourtant difficile de trouver de l'espace et pour permettre a. ce secteur e* conomique de se de* velopper. Les de* bats actuels sur l'importance du foncier pour loger la population renforcent ces difficulte* s a. implanter des entreprises. Ces conflits d'usage de l'espace constituent un vrai frein a. la cre* ation d'entreprises en Allemagne. Des nuances existent ne* anmoins, avec des zones industrielles a. l'e* tat de friches, notamment dans les nouveaux LaY nder (Thuringe par exemple), que les autorite* s tentent de rendre attractives avec des incitations fiscales ou des aides quelque peu comparables aux me* canismes des zones industrielles en France. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 62/126 PUBLIE Une réflexion en cours pour des procédures plus efficaces Plusieurs réflexions sont en cours, afin de rendre plus fluides ces procédures. Il est à noter que l'objectif des acteurs n'est pas nécessairement de les raccourcir, mais de les rendre plus efficaces. Tout d'abord, le Gouvernement fédéral et les acteurs économiques (fédérations professionnelles notamment) réfléchissent à la mise en place de lignes directrices applicables à des études d'impact sectorielles (sur l'eau ou sur l'air par exemple). Ils envisagent e* galement la possibilite* de recours accrus aux me* canismes de compensation, pour amoindrir les conflits d'inte* re: t (par exemple une entreprise qui s'implante sur une zone re* serve* e aux habitations s'engage, en e* change, a. ba: tir des logements sur une autre zone). Un autre axe d'ame* lioration serait le recours accru au nume* rique, a. la fois pour (i) simplifier les proce* dures et re* duire leurs cou: ts pour les entreprises, (ii) pour les rendre plus transparentes et accessibles aux citoyens. Une troisie. me tendance concerne le recours accru aux services de prestataires exte* rieurs pour re* aliser les e* tudes d'impacts ne* cessaires demande* es aux communes ou aux LaY nder. Le DIHK est ainsi amene* a. en re* aliser plusieurs par an pour le compte de collectivite* s. Ènfin, les acteurs re* fle* chissent aux moyens de simplifier les proce* dures d'e* valuation. Tous les dix ans, les LaY nder re* alisent des e* valuations de leur planification. Pour renforcer leur efficacite* , le Gouvernement fe* de* ral est en train d'e* tablir des instructions techniques (Technische Anleitung ou TA) dans des domaines pre* cis (eau, air, sols...). Les TA dans le domaine de l'air sont les plus abouties, ayant e* te* mises en place en 2002. Ces lignes directrices permettent aux communes et aux LaY nder de disposer d'un cadre plus clair, dont ils peuvent ensuite se servir dans leurs proce* dures d'autorisations d'implantations de sites industriels. Nos interlocuteurs ont également appelé à la nécessité de mettre en place un cadre européen clair sur les implantations de sites industriels. La difficulte* actuelle est que toute modification de la loi allemande de simplification doit e: tre conforme aux cadres europe* ens, l'Union europe* enne ayant ratifie* la Convention d'Aarhus au me: me titre que l'Allemagne. A l'heure actuelle, selon le DIHK, le droit communautaire serait davantage un frein qu'une aide vers des proce* dures plus fluides et efficaces. Commentaires : les procédures nécessaires à l'implantation de sites industriels en Allemagne sont donc plus longues qu'en France. Cette longueur s'explique par une forte hétérogénéité des procédures d'autorisation d'un site industriel en Allemagne, liée au fédéralisme, à l'importance de la prise en compte des préoccupations environnementales et à la forte histoire industrielle du pays, qui conduit au final à des processus d'instruction lourds et jugés aujourd'hui peu efficaces (sauf exceptions). Il convient toutefois de nuancer. L'existence de procédures n'est pas nécessairement mauvaise en soi. Elle peut être considérée comme une garantie d'études inclusives, transparentes et fouillées. Ce n'est d'ailleurs pas la durée des procédures qui est principalement dénoncée par les acteurs impliqués. Ils critiquent surtout aujourd'hui l'absence de clarté dans les démarches et le fait qu'elles soient réalisées par des collectivités aux moyens inégaux entre elles. Face à ce constat, une réflexion est en cours pour accroître notamment le rôle de l'échelon fédéral dans ces procédures. Elle est menée sur le long terme et ne semble pas devoir aboutir prochainement à des propositions concrètes. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 63/126 PUBLIE 4. Schémas des procédures issues de la réforme de 2016 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 64/126 PUBLIE 5. Focus sur des débats publics Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR) 1. Contexte de la participation L'e* largissement de la compe* tence de la CNDP aux plans et programmes de niveau national constitue l'une des principales nouveaute* s de l'ordonnance de 2016. Le PNGMDR figure dans la liste de ces plans de* finie a. l'article R. 121-1-1 du code de l'environnement. Suite a. la saisine de la CNDP par le MTÈS (DGÈC) et par l'ASN64 pour la 5e e* dition du PNGMDR, cette dernie. re a de* cide* le 4 avril 2018 d'organiser un de* bat public et d'en confier l'organisation a. une commission particulie. re. Ce de* bat public s'est tenu du 17 avril au 25 septembre 2019. Son calendrier a en effet e* te* retarde* pour permettre au de* bat public concernant la programmation pluriannuelle de l'e* nergie de se de* rouler avant et pour ne pas interfe* rer avec le grand de* bat national qui s'est clos le 8 avril 2019. Le de* bat sur la 5e e* dition du PNGMDR a e* te* pre* ce* de* par 2 de* bats publics relevant de the* matiques lie* es : · · le de* bat public de 2005 sur les options ge* ne* rales en matie. re de gestion des de* chets radioactifs de haute et moyenne activite* a. vie longue (HA-VL, MA-VL), le de* bat public de 2013 sur le projet de centre industriel de stockage re* versible profond des de* chets radioactifs en Meuse et Haute-Marne (projet Cige* o). Le de* roulement et les suites donne* es a. ces de* bats publics sont reste* s fortement pre* sents dans la me* moire des parties prenantes. Ainsi, certaines associations conside. rent que les lois du 28 juin 200665 et du 25 juillet 2016 66 qui ont retenu puis pre* cise* le principe du stockage ge* ologique profond comme mode de gestion ultime des de* chets HA-VL et MA-VL n'ont pas tenu compte des e* changes de ces de* bats publics. Cela a conduit certaines associations (Commission de recherche et d'information inde* pendantes sur la radioactivite* - Criirad - par exemple) a. refuser de participer au de* bat public sur le PNGMDR et une partie du public a. s'interroger sur son utilite* , compte-tenu de cet historique particulier. Ce de* bat a e* galement e* te* marque* par un contexte conflictuel prononce* . Èn effet, l'obligation de ge* rer des de* chets radioactifs re* sulte des choix faits en matie. re de politique nucle* aire. Or cette politique fait l'objet de prises de positions tranche* es aussi bien de parties favorables que de* favorables. Certaines re* unions organise* es pour ce de* bat public n'ont de ce fait pas pu se de* rouler selon les modalite* s envisage* es. Cependant, a. l'exception d'une re* union interrompue de manie. re anticipe* e, toutes ont pu parvenir a. leur terme et permettre un e* change entre les participants. 2. Déroulement de la procédure de participation : principales données quantitatives Les principaux chiffres cle* s de ce de* bat public sont les suivants67 : 64 ASN : Agence de l'environnement et de la maî:trise de l'e* nergie. Loi de programme relative a. la gestion durable des mate* riaux et de* chets radioactifs. Loi pre* cisant les modalite* s de cre* ation d'une installation de stockage re* versible en couche ge* ologique profonde. Source : compte-rendu du de* bat public (CNDP). Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 65/126 65 66 67 PUBLIE - 23 rencontres du de* bat rassemblant 3 400 participants au total, 5 de* bats mobiles, 62 cahiers d'acteurs, 28 820 visites du site Internet, 3 043 messages publie* s sur la plateforme participative, 12 201 fichiers te* le* charge* s, plus de 3 000 abonne* s Facebook ou Twitter, 652 retombe* es me* diatiques, 26 campagnes publicitaires. Malgre* l'inte* re: t national du sujet, les chiffres de participants et de visites du site se situent a. un niveau moyen par rapport a. d'autres de* bats publics. Cette situation peut s'expliquer par plusieurs raisons : inte* re: t limite* pour le public d'un de* bat portant sur un plan pluto: t que sur un projet par nature plus concret, caracte. re tre. s technique du sujet rebutant une large partie du public. Cependant, comme expose* ci-apre. s , la commission particulie. re du de* bat public (CPDP) a utilise* divers outils pour aller chercher et recueillir l'avis d'un public plus large que les seuls experts du sujet. 3. Bilan qualitatif 3.1. Analyse selon des critères de pertinence, cohérence, efficacité et efficience Pertinence : Le dossier du maî:tre d'ouvrage (DMO) a e* te* enrichi, a. la demande de la CNDP, par un cahier de fiches intitule* « Approfondir ses connaissances » portant notamment sur les enjeux environnementaux et sanitaires. Ces derniers avaient e* te* identifie* s, par la CNDP, comme insuffisamment traite* s dans le dossier initial. La CNDP a e* galement de* cide* , pour ce de* bat, d'engager plusieurs expertises comple* mentaires (analyse des possibilite* s d'entreposage a. sec des combustibles radioactifs, e* tat des lieux a. l'international du stockage ge* ologique profond des de* chets radioactifs, jeux d'acteurs et inte* re: ts e* conomiques autour du nucle* aire en France). Les 2 premie. res expertises ont e* te* re* alise* es par l'Institut de radioprotection et de su: rete* nucle* aire (IRSN) et remises en mai 2019, la troisie. me a e* te* confie* e en juillet 2019 a. un directeur de recherche du CNRS mais l'expertise n'a pas e* te* acheve* e. Par ailleurs, la CPDP a mene* une de* marche innovante de « clarification des controverses » pour permettre au public de comprendre et de s'approprier les diffe* rences d'argumentation exprime* es par les experts. Cette de* marche, a. laquelle les parties concerne* es se sont pre: te* es, a permis de limiter les batailles de chiffres entre experts dans plusieurs re* unions the* matiques et de laisser ainsi plus de temps au de* bat portant sur les enjeux inte* ressant le grand public. Les notes de synthe. se exposant ces controverses sur les 7 the. mes analyse* s ont e* te* diffuse* es lors des re* unions publiques et repre* sentent un acquis inde* niable du de* bat public. Les re* unions publiques, les cahiers d'acteurs et les interventions en ligne sur la plate-forme participative constituent la base essentielle d'alimentation du de* bat public. Afin de capter le public le plus large possible, la CPDP a choisi d'organiser les re* unions publiques the* matiques a. proximite* de lieux ou. le sujet faisait e* cho. Ainsi, par exemple, la re* union the* matique sur la gestion des de* chets radioactifs ultimes a e* te* organise* e a. Bar-le-Duc, a. proximite* du site d'implantation envisage* pour le projet Cige* o. Ce choix, me: me s'il a ge* ne* re* une certaine conflictualite* , a permis de rassembler, lors de ces re* unions, un nombre plus e* leve* et motive* de participants. Ne* anmoins, les participants aux re* unions publiques ont e* te* , a. une large majorite* , des collectifs organise* s (entreprises de la filie. re, associations, syndicats...) et des personnes implique* es ou ayant une connaissance dans le nucle* aire. Ce constat est e* galement partage* pour ce qui concerne les cahiers d'acteurs dont seulement 6 % proviennent de personnes physiques. Les e* changes sur la plateforme participative ont e* te* actifs et parfois vifs, conduisant a. la non-publication de pre. s de 400 messages pour Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 66/126 PUBLIE cause de non-respect de la charte de mode* ration du de* bat. Seulement 15 personnes sont a. l'origine de 2/3 des e* changes sur la plateforme participative. Des dispositifs de concertation spe* cifiques ont e* te* utilise* s pour ce de* bat public : le groupe miroir et l'atelier de la rele. ve. Compose* de 14 personnes recrute* es par un institut spe* cialise* en satisfaisant a. des crite. res de diversite* , le groupe miroir a produit un avis sous forme de de* pliant. L'atelier de la rele. ve a e* te* constitue* par 40 e* tudiants de niveaux licence 3, master 1 ou master 2. Suivant des formations diverses (sciences humaines, sciences de l'inge* nieur, environnement, e* nergie et risques), ils ont pu s'exprimer sur les enjeux de gouvernance. Ces initiatives, me: me si leur incidence sur l'enrichissement du de* bat public est limite* e, permettent ne* anmoins un e* clairage diffe* rent de celui apporte* par les interventions en re* unions publiques ou par les cahiers d'acteurs. Ènfin, plusieurs the. mes, absents ou peu de* veloppe* s dans le DMO, sont apparus lors de ce de* bat public : les impacts sanitaires et environnementaux, la su: rete* et la se* curite* des transports, la question des territoires68 et les questions e* conomiques. De ce point de vue, le de* bat a rempli l'une de ses fonctions en permettant l'e* mergence de plusieurs pre* occupations sociales auxquelles il conviendra de re* pondre dans les futures e* ditions du PNGMDR. Cohérence : Il s'agissait du 1er de* bat public organise* sur le PNGMDR et du 2 e de* bat public organise* sur un plan programme apre. s celui pour la PPÈ. Le maî:tre d'ouvrage avait identifie* cinq enjeux dans son DMO : la gestion des matie. res radioactives et la pre* vention des charges pour les ge* ne* rations futures, anticiper l'e* volution d'entreposage des combustibles use* s, les de* chets de tre. s faible activite* , une diversite* de pistes pour optimiser leur gestion, les de* chets de faible activite* a. vie longue, des stockages a. proportionner aux enjeux, de* finir les modalite* s pratiques de la phase industrielle pilote du projet Cige* o et de sa re* versibilite* . Le de* bat public a permis d'aborder ces cinq enjeux et de progresser sur chacun d'entre eux, de manie. re ine* gale avec des enseignements significatifs sur la question de l'entreposage et celle des de* chets de faible activite* a. vie longue, et des apports limite* s sur la question de la gestion des matie. res radioactives et sur celle des de* chets de tre. s faible activite* . Pour le projet Cige* o qui fait l'objet d'une concertation spe* cifique post-de* bat public de 2013, le de* bat public sur le PNGMDR a surtout fait ressortir les demandes de clarification de points techniques tre. s sensibles (re* alite* de la re* versibilite* , garantie de su: rete* et conception de la phase industrielle pilote) et de mise en place d'un me* canisme de concertation pluraliste et continu. Ainsi, les moyens mis en place lors du de* bat ont effectivement permis de satisfaire, au moins partiellement, aux objectifs du maî:tre d'ouvrage. Au-dela. des positions d'opposition de principe de certains sur la politique nucle* aire, l'acceptabilite* sociale des de* cisions de* coulant de ce plan de* pendra largement des re* ponses que le maî:tre d'ouvrage donnera dans sa de* cision concernant les suites a. donner a. ce de* bat public ainsi que des 68 Un participant a dit : « le PNGMDR est une proble* matique nationale avec une gestion locale ». Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 67/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE enseignements qu'il tirera du de* bat public pour les projets qui en de* coulent et pour le prochain PNGMDR. Deux points particuliers ont e* galement e* te* souleve* s lors de ce de* bat. Le 1er concerne la comaî:trise d'ouvrage du plan assure* e par l'ASN. Èn effet, certains participants au de* bat se sont interroge* s sur la compatibilite* de cette maî:trise d'ouvrage avec la mission de contro: le inde* pendant assure* e par l'ASN. Me: me si, selon le rapport de la CPDP, cela n'a pas influe* sur le de* bat, une mise en cohe* rence sur ce sujet sera probablement ne* cessaire pour le prochain plan. Le 2nd concerne la dure* e de chaque e* dition du PNGDMR. Cette dure* e de trois ans interpelle en effet au regard de celle retenue pour chaque e* dition de la PPÈ (5ans) et pour le rendez-vous de* cennal fixe* par la loi de 2006 pour ce sujet. Un alignement en terme de dure* e avec la PPÈ serait souhaitable. Efficacité : Cette efficacite* se mesure essentiellement par l'e* valuation de l'atteinte des objectifs fixe* s par l'article L. 121-1 du code l'environnement : 1- ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique, 2- assurer la pre* servation d'un environnement sain pour les ge* ne* rations futures, 3- sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement, 4- ame* liorer et diversifier l'information environnementale. Au-dela. du DMO pre* pare* par le maî:tre d'ouvrage, le de* bat public aura permis de progresser re* ellement concernant l'atteinte des deux derniers objectifs avec d'une part les expertises comple* mentaires et la de* marche de clarification des controverses pour le 4e objectif, d'autre part les ateliers the* matiques et la recherche de publics (groupe miroir, atelier de la rele. ve, ateliers mobiles) pour le 3e objectif. Concernant le 2e objectif, il s'agit bien e* videmment d'un objectif central pour le maî:tre d'ouvrage et d'une pre* occupation majeure exprime* e par le grand public. Comme indique* dans le bilan de la CPDP, des pre* cisions sont attendues dans les futures e* tudes pour s'assurer de sa comple. te atteinte. Il n'est en revanche pas possible, au moment de la re* daction de ce rapport de se prononcer sur l'atteinte du 1er objectif. Èn effet, les suites donne* es par le maî:tre d'ouvrage ne sont pas connues. Le contenu de ces suites permettra, au vu des de* cisions et orientations prises par le maî:tre d'ouvrage, de de* terminer l'e* tendue des progre. s re* alise* s par rapport a. cet objectif. Efficience : Le budget du de* bat public atteint 1,7 M environ. Ce cou: t, qui peut paraî:tre e* leve* , ne peut e: tre rapporte* au cou: t d'un ou de projets proprement dits, ce d'autant plus que les plus gros projets re* sultant du PNGDMR font ou feront l'objet de processus participatifs spe* cifiques (en particulier le projet Cige* o). Son importance re* sulte notamment du caracte. re national du plan ainsi que de l'e* tendue et de la sensibilite* des sujets qu'il traite ou qu'il suscite, impliquant une de* multiplication territoriale du de* bat et de nombreuses re* unions the* matiques. Pour tenir un de* bat de qualite* , il semble difficile d'en faire l'e* conomie. Une des caracte* ristiques de ce de* bat est e* galement la forte implication des services du maî:tre d'ouvrage (DGÈC et ASN). Ces derniers ont du: en effet se mobiliser d'abord pour pre* parer et comple* ter leur DMO, puis pour participer a. toutes les re* unions publiques. S'agissant d'un dossier extre: mement technique qui pourrait paraî:tre re* serve* a. des seuls e* changes entre experts, ce travail peut sembler disproportionne* . Mais il est indispensable si l'on souhaite une re* elle information et participation du public sur les de* cisions de* coulant de ce plan conforme* ment a. l'article 7 de la charte de l'environnement. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 68/126 PUBLIE 3.2. Appréciation d'ensemble Tout d'abord il est remarquable que ce de* bat public ait pu se de* rouler quasi normalement (une seule re* union publique interrompue), au regard de l'historique charge* des de* bats publics sur la gestion des mate* riaux radioactifs. Ainsi, il convient de rappeler que le de* bat public de 2013 sur le projet Cige* o avait du: e: tre comple. tement re* oriente* apre. s deux re* unions publiques difficiles. Ce de* bat public a e* galement e* te* marque* par la longueur exceptionnelle de sa pe* riode de pre* paration : presqu'un an s'est e* coule* entre la date de la de* signation de la pre* sidente de la CPDP (2 mai 2018) et l'ouverture du de* bat public (17 avril 2019). Cela a ne* anmoins permis a. la CPDP de pre* parer tre. s soigneusement ce de* bat gra: ce a. de multiples rencontres pre* alables. Plusieurs points positifs doivent e: tre souligne* s : les expertises comple* mentaires commande* es par la CNDP ont permis d'ame* liorer la connaissance du public sur des sujets incomple. tement traite* s dans le DMO, la CPDP s'est efforce* d'aller a. la recherche du public, au-dela. des sachants. Ainsi elle a pris le soin d'organiser toutes ces re* unions publiques dans des sites ou. le sujet traite* fait e* cho. Èlle a aussi constitue* un groupe miroir de 14 citoyens et un atelier de la rele. ve rassemblant des e* tudiants. Par ces initiatives, elle s'est efforce* e d'impliquer dans le de* bat un public plus large. la de* marche innovante de clarification des controverses repre* sente un apport e* galement important du de* bat public. Il faut d'ailleurs saluer les parties qui se sont pre: te* es a. cet exercice difficile malgre* leurs opinions oppose* es sur le sujet traite* . Cette de* marche permet une explicitation et une confrontation de positions ; elle a toute sa place dans un de* bat public. - Le principal point ne* gatif du de* bat se situe dans le fait que, malgre* les efforts de la CPDP, celui-ci est reste* tre. s majoritairement cantonne* a. un public de sachants du nucle* aire. Un effort de pe* dagogie et de mobilisation du public sur le long terme devra e: tre poursuivi pour les de* bats publics sur les prochaines versions de ce plan. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 69/126 PUBLIE Noeud ferroviaire lyonnais à long terme 1. Contexte de la participation Le projet de noeud ferroviaire lyonnais a. long terme, d'un cou: t supe* rieur a. 300 M, figure dans la liste des projets pour lesquels la CNDP doit e: tre obligatoirement saisie au titre du I de l'article L. 121-8 du code de l'environnement. Suite a. une saisine de SNCF Re* seau, maî:tre d'ouvrage du projet, le 20 septembre 2018, la CNDP a de* cide* le 3 octobre 2018 d'organiser un de* bat public. Ce de* bat public s'est de* roule* du 11 avril au 11 juillet 2019. Au cours des 6 mois qui ont pre* ce* de* l'ouverture du de* bat public, SNCF Re* seau a mene* , a. la demande du ministe. re des transports, plusieurs e* tudes comple* mentaires qui ont e* te* verse* es au de* bat. Èlle a aussi apporte* les comple* ments et clarifications a. son dossier du maî:tre d'ouvrage (DMO) demande* s par la commission particulie. re du de* bat public (CPDP). Comme la CPDP a pu l'e* valuer dans la pe* riode de pre* paration du de* bat public, celui-ci s'est inscrit dans un contexte peu favorable. Èn effet si, depuis la fin des anne* es 1990, plusieurs grands projets d'infrastructures concernant la re* gion ou la me* tropole lyonnaise ont fait l'objet de de* bats publics, ces derniers sont reste* s sans suite concre. te, les grands projets soumis a. de* bat n'ayant pas vu de commencement de travaux, malgre* l'obtention d'une de* claration d'utilite* publique pour certains d'entre eux. Parmi ces grands projets, on peut citer le contournement autoroutier ouest de Lyon, le contournement ferroviaire de l'agglome* ration lyonnaise (CFAL) et le projet de ligne a. grande vitesse Paris-Orle* ans-Clermont-Lyon (POCL). Èn re* sulte, avant le de* marrage du de* bat public, une interrogation le* gitime des parties prenantes sur l'utilite* d'un nouveau de* bat public. Par ailleurs, l'horizon tre. s lointain (2040) affiche* pour la mise en service du projet suscite la perplexite* de certains quant a. la ne* cessite* d'en de* battre maintenant. L'articulation du calendrier du de* bat public avec celui de l'examen du projet de loi d'orientation des mobilite* s par le Parlement constitue e* galement une question souleve* e lors des entretiens pre* alables, d'autant plus que le rapport du conseil d'orientation des infrastructures pre* paratoire au projet de loi rele. ve l'importance majeure et primordiale que reve: t le traitement du noeud ferroviaire lyonnais. Cependant, la CPDP, au terme de ces entretiens, a releve* qu'aucune voix ne s'e* levait contre la tenue du de* bat public pour ce projet de long terme. 2. Déroulement de la participation : principales données quantitatives Les principaux chiffres cle* s de ce de* bat public sont les suivants69 : 27 rencontres publiques se de* composant en 16 re* unions publiques, 6 ateliers-de* bats, 1 confe* rence-de* bat et 4 de* bats mobiles, 2 500 participants au total pour l'ensemble de ces rencontres, 34 382 visites sur le site Internet du de* bat dont 18 924 visites sur le site informatif, 9 888 visites sur le questionnaire nume* rique et 5 770 visites sur la plateforme participative, 3 336 re* ponses au questionnaire nume* rique portant sur les de* placements en Auvergne-Rho: neAlpes, 607 expressions sur la plateforme participative comprenant 29 cahiers d'acteurs, 74 contributions, 146 avis, 234 commentaires et 124 questions, 69 Source : compte-rendu du de* bat public (CPDP). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 70/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE - 3 039 abonne* s aux newsletters (7 parutions pendant le de* bat) et 1 621 abonne* s sur les comptes Facebook et Twitter, 192 retombe* es presse au 18 juillet 2019 dans 48 supports diffe* rents. Ces chiffres, sans e: tre exceptionnels, te* moignent d'une participation importante. Les moyens d'expression « classiques » (participations aux re* unions publiques, contributions ou cahier d'acteurs) ont e* te* utilise* s dans les proportions habituelles. Si le nombre d'avis, de commentaires et de questions paraî:t assez limite* en comparaison d'autres projets, le nombre de re* ponses au questionnaire est tout a. fait significatif et apporte un e* clairage comple* mentaire tre. s appre* ciable au de* bat. 3. Bilan qualitatif 3.1. Analyse selon des critères de pertinence, cohérence, efficacité et efficience. Pertinence : Le DMO a e* te* comple* te* , a. la demande de la CPDP, pour de* passer son aspect tre. s technique et permettre au public de replacer le projet dans son contexte ge* ographique, de* mographique, e* conomique et environnemental. Par ailleurs, comme indique* pre* ce* demment, SNCF Re* seau a mene* , a. la demande de la ministre des transports, diverses e* tudes permettant de donner des e* clairages sur des sujets connexes au de* bat. Ainsi SNCF Re* seau a verse* 4 e* tudes au de* bat : · · · · une e* tude concernant l'apport de la technologie de la signalisation embarque* e ÈRTMS (Èuropean rail trafic management system) sur la capacite* du noeud ferroviaire lyonnais, une e* tude d'ame* lioration de la desserte de la gare de Lyon Saint-Èxupe* ry. une e* tude d'ame* lioration de la desserte de Saint-Ètienne, une e* tude proposant une 1 e. re e* tape de re* alisation des « grands projets » ferroviaires lyonnais, compte-tenu du cou: t total de re* alisation de ceux-ci. Ces e* tudes se sont ave* re* es tre. s utiles pour le de* bat, afin de donner des informations comple* mentaires au public sur le contexte dans lequel le projet s'inscrit. La CPDP a ne* anmoins regrette* qu'elles n'aient pu e: tre mises a. disposition du de* bat que tardivement (le 29 mai 2019), me: me si elles ont pu faire l'objet de pre* sentations verbales lors des rencontres publiques tenues avant cette date. Suite aux entretiens pre* alables qu'elle a mene* s, la CPDP a choisi d'organiser les re* unions publiques en 3 temps pour amener, dans une de* marche de focalisation, au projet : un 1er ensemble de re* unions (4 en tout) sur les grands enjeux de mobilite* a. l'e* chelle re* gionale et sur la desserte des me* tropoles, un 2e ensemble de re* unions (7 en tout) sur les transports du quotidien dans le pe* riurbain de Lyon, un 3e ensemble de re* unions (3 en tout) sur l'insertion du projet dans son environnement urbain. Me: me si les contraintes de logistique n'ont pas permis de respecter, d'un point de vue calendaire, cette de* marche en « entonnoir », son principe est tout a. fait pertinent pour de* battre de l'opportunite* du projet dans un contexte large et approprie* . A noter que, pour chacune de ces re* unions publiques, la CPDP a distribue* dans la ville concerne* e, 3 a. 5 jours avant leur tenue, des flyers d'invitation avec le de* pliant ge* ne* ral du projet. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 71/126 PUBLIE A ces re* unions publiques se sont ajoute* s 6 ateliers-the* matiques ouverts sur inscription, 1 confe* rence de* bat sur le transport de marchandises et l'intermodalite* dans le noeud lyonnais, 3 de* bats mobiles en gares de Lyon Part-Dieu, Ve* nissieux et Roanne et 1 de* bat mobile en entreprise dans la « valle* e de la chimie » a. Solaize. Par ailleurs, le site Internet du de* bat a mis a. la disposition du public des informations sur le de* bat (dossiers techniques et vide* os des re* unions publiques), un questionnaire nume* rique et une plateforme participative. La mise en place du questionnaire nume* rique, en cours de de* bat, doit e: tre particulie. rement signale* e. Èn effet, elle re* sulte, d'une part du constat, par la CPDP, de la faible diversite* des participants aux re* unions publiques, d'autre part de l'existence d'une communaute* importante s'exprimant sur les re* seaux sociaux qu'il e* tait difficile de transformer en contributeurs. L'analyse des retours montre que, sur les 3 336 personnes ayant re* pondu, 1 584 n'avaient pas entendu parler du de* bat public avant de re* pondre au questionnaire et que 2 543 se sont ensuite inscrites a. la newsletter du de* bat. Cette initiative a permis d'impliquer dans le de* bat un public qui ne se serait pas force* ment mobilise* autrement. Èn conclusion, les conditions d'organisation du de* bat public ont offert la possibilite* a. un public large de s'exprimer. Ne* anmoins, ce sont essentiellement des institutionnels (e* lus, associations, repre* sentants de SNCF, experts) qui semblent s'e: tre exprime* s et avoir e* te* pre* sents lors des re* unions publiques et dans les cahiers d'acteurs, me: me si des interventions de « simples » citoyens, en re* union publique, sont rapporte* es dans le compterendu de la CPDP. De ce fait, toutes les initiatives visant a. chercher le public (questionnaire, de* bats mobiles) doivent e: tre salue* es. Il est ne* anmoins difficile d'identifier, sauf pour le questionnaire, dans le compte-rendu de la CPDP les apports de ces initiatives. Cohérence : Les objectifs du projet mis en de* bat apparaissent clairement dans le DMO : · · · re* pondre aux besoins de transports durables au quotidien (doublement du nombre de TÈR pe* riurbains), conforter le noeud lyonnais comme hub ferroviaire d'importance nationale et internationale (doublement du nombre de TGV), mettre en place les conditions de de* veloppement du fret ferroviaire (doublement de la capacite* pour le fret). Pour atteindre ces objectifs, SNCF Re* seau a pre* sente* un projet avec 2 composantes : la re* alisation de 2 voies supple* mentaires en traverse* e de Lyon entre Saint-Clair et Guillotie. re accompagne* e de l'augmentation du nombre de voies a. quai dans la gare de Lyon Part-Dieu, le passage a. 4 voies de la ligne Lyon-Grenoble sur la section entre Saint-Fons et Grenay. Une seule option technique figure dans le DMO concernant la traverse* e de Lyon et l'ame* nagement de la gare de Lyon Part-Dieu (passage en surface ou en tunnel). Le de* bat public s'est logiquement empare* du projet pour le resituer dans une perspective plus large inte* grant notamment les attentes en matie. re de fonctionnement et de de* veloppement du transport ferroviaire au niveau re* gional, la cohe* rence du projet avec les objectifs de de* veloppement urbain et des propositions pre* sente* es comme des alternatives au projet pre* sente* . L'opportunite* du projet n'a pas e* te* conteste* e pendant le de* bat, me: me si la volonte* de de* velopper re* ellement le fret reste questionne* e au terme du de* bat. Ne* anmoins, l'horizon Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 72/126 PUBLIE de re* alisation apparaî:t tre. s lointain et le public est en attente d'une premie. re phase d'ame* nagement bien avant 2040 permettant d'ame* liorer la situation actuelle. Le passage a. 4 voies de la section Saint-Fons Grenay de la ligne Lyon-Grenoble a fait l'objet d'un consensus . Èn revanche, les avis restent partage* s sur l'option a. retenir dans la traverse* e de Lyon (passage en surface ou en tunnel). Des e* tudes et des consultations comple* mentaires seront ne* cessaires pour choisir entre les 2 options. Èn de* finitive, SNCF Re* seau a obtenu des re* ponses partielles au regard des objectifs qu'elle poursuivait dans ce de* bat. Mais les modalite* s retenues pour le de* bat public ou les moyens alloue* s ne peuvent e: tre retenus comme la cause de la non-atteinte du re* sultat ide* al souhaite* . Ce sont pluto: t les attentes multiples du public, notamment celles de court ou moyen terme, qui en sont a. l'origine. A l'issue du de* bat public, la CPDP a publie* le 11 septembre 2019 son compte-rendu du de* bat. Celui-ci comporte notamment une partie « recommandations de la commission ». SNCF Re* seau a indique* , dans un avis publie* le 11 de* cembre 2019 au Journal Officiel, les suites qu'elle entend donner au de* bat public. Me: me si elle ne fait pas e* cho, point par point, aux recommandations de la CPDP, cette de* cision prend en compte les principales attentes issues du de* bat public et trace une feuille de route pour la poursuite du projet. Seule semble manquer a. cette feuille de route l'analyse de toutes les alternatives possibles au projet. Efficacité : Cette efficacite* se mesure essentiellement par l'e* valuation de l'atteinte des objectifs fixe* s par l'article L. 121-1 du code l'environnement : 1- ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique, 2- assurer la pre* servation d'un environnement sain pour les ge* ne* rations futures, 3- sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement, 4- ame* liorer et diversifier l'information environnementale. Le de* bat public s'est principalement concentre* sur l'atteinte du 1er objectif. L'ensemble des e* le* ments apporte* s par le de* bat a fourni la matie. re premie. re du compte-rendu tre. s riche de la CPDP, ce dernier constituant l'une des bases de la de* cision de SNCF Re* seau. Le projet a vu sa le* gitimite* de* mocratique renforce* e, son opportunite* n'e* tant pas conteste* e. SNCF Re* seau, dans sa de* cision du 11 de* cembre 2019, a par ailleurs tenu compte de certaines demandes formule* es lors du de* bat public (ne* cessite* d'une premie. re phase d'e* volution a. court terme des services et des ame* nagements associe* s, priorite* donne* e a. la mise a. 4 voies entre SaintFons et Grenay, inclusion de sce* narios alternatifs combinant le projet du noeud ferroviaire avec celui du CFAL). La the* matique de l'environnement n'est pas apparue comme un sujet majeur du de* bat public. Ainsi de nombreux enjeux environnementaux de la mise a. 4 voies de la section Saint-Fons Grenay (protection des eaux souterraines, pre* servation de la biodiversite* , risques technologiques pour la section Saint-Fons Grenay) n'ont pas e* te* e* voque* s tandis que ceux aborde* s pour la section Saint-Clair Guillotie. re se sont limite* s aux questions d'insertion urbaine et de nuisances sonores. De ce fait, le de* bat public a peu contribue* a. l'atteinte du 3e objectif. Pour ce qui concerne le 4 e objectif, si les e* tudes comple* mentaires verse* es au de* bat et les discussions (croisement d'expertises) concernant les pre* visions de trafic ont constitue* des ame* liorations utiles de l'information porte* e au public, leur effet sur l'impact environnemental du projet n'a pas e* te* e* tabli. Quant au 2e objectif, des progre. s peuvent e: tre Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 73/126 PUBLIE note* s concernant la ne* cessite* d'un report modal de la voiture individuelle vers le train ainsi que la prise de conscience des enjeux pour la sante* (bruit, pollution) du trafic automobile paralle. le a. la voie ferre* e dans Lyon. Ènfin, le de* bat public et ses suites (compte-rendu de la CPDP et de* cision de SNCF Re* seau) ont respecte* le calendrier pre* vu. Il reste a. pre* sent a. de* finir le calendrier des e* tudes et analyses figurant dans la de* cision du 11 de* cembre 2019 de SNCF Re* seau, en vue de de* cisions ulte* rieures de* bouchant sur l'engagement de travaux. Le de* bat public a e* te* re* ve* lateur de l'attente tre. s forte du public de re* alisations ame* liorant, bien avant 2040, la situation actuelle. Èn ce sens, le de* bat public a agi comme un acce* le* rateur de re* flexions et de projets. Efficience : Le budget pre* visionnel du de* bat public supporte* par SNCF Re* seau est de 1,4 M HT. Il comprend les cou: ts de fonctionnement de la CPDP (a. l'exception des indemnisations des membres de la CPDP et du remboursement de leurs frais de de* placement pris en charge par la CNDP) ainsi que tous les cou: ts relatifs a. l'organisation du de* bat proprement dit (outils d'information et d'expression du public, outils Internet et nume* riques, rencontres avec le public). Par rapport a. ce budget pre* visionnel, les de* penses ont e* te* limite* es a. 1,005 M environ. Les e* conomies re* sultent notamment de la mise a. disposition gracieuse de salles par certaines communes ayant accueilli une re* union du de* bat. Comparativement au cou: t du projet (entre 2,8 et 4,3 milliards d' HT), ces cou: ts sont extre: mement limite* s. Une e* quipe projet a e* te* constitue* e avec 7 personnes 70. Cependant l'ensemble du groupe SNCF, au travers notamment de SNCF Mobilite* s, SNCF Voyages et Fret SNCF, a e* te* mobilise* pour apporter son concours pendant le de* bat public. L'Ètat, partenaire du projet aux co: te* s de la Re* gion Auvergne-Rho: ne-Alpes et de la Me* tropole de Lyon, a e* galement e* te* pre* sent lors de ce de* bat pour en e* clairer le contexte. La CNDP a nomme* 9 membres pour participer a. la CPDP. Ce sont sans doute les missions de pilotage du de* bat public confie* es a. la CPDP, l'e* tendue du dispositif participatif et la complexite* du dossier qui ont justifie* ce nombre important de membres. 3.2. Appréciation d'ensemble Malgre* l'existence de pre* ce* dents de* bats publics sur des projets de transport en re* gion lyonnaise reste* s sans suite concre. te, le de* bat sur le noeud ferroviaire lyonnais a. long terme a pu se tenir normalement, avec une participation active. L'horizon lointain de re* alisation du projet (2040) est l'un des sujets qui a suscite* le plus de re* actions de la part du public. Èn effet, celui-ci est en attente d'ame* liorations concre. tes au fonctionnement du noeud ferroviaire bien avant cette e* che* ance. Plusieurs points positifs me* ritent d'e: tre souligne* s : la CPDP a veille* a. ce que le projet soumis a. de* bat public soit pre* sente* dans un contexte beaucoup plus large, en relation avec la politique ferroviaire a. l'e* chelle de la Re* gion Auvergne-Rho: ne-Alpes. Cette pre* caution a permis d'ouvrir le de* bat sur des sce* narios alternatifs et des proble* matiques comple* mentaires. la CPDP a mene* des actions pour rechercher l'expression d'un public plus large. Ainsi, elle a mis en ligne un questionnaire grand public dont les re* ponses proviennent pour pre. s de la moitie* de personnes n'ayant pas entendu parler du de* bat public. Èlle a e* galement utilise* la technique Source : photo page 17 du compte-rendu de la CPDP. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 74/126 - 70 Rapport n° 013016-01 PUBLIE classique des de* bats mobiles pour recueillir d'autres expressions que celles des re* unions publiques habituelles. des e* tudes comple* mentaires ont e* te* mises a. disposition du public par SNCF Re* seau pendant le de* bat. Me: me si la CPDP a regrette* leur mise a. disposition tardive, elles ont contribue* a. enrichir l'information du public. Le principal point ne* gatif du de* bat re* side dans la diversite* limite* e des participants. Ainsi la majorite* des participants aux re* unions publiques et des re* dacteurs des cahiers d'acteurs sont des institutionnels (e* lus, associations, repre* sentants du groupe SNCF, experts). Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 75/126 PUBLIE 6. Focus sur les concertations avec garants Réaménagement de l'aéroport de Nantes Atlantique 1. Contexte de la participation Le projet de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes Atlantique, d'un cou: t supe* rieur a. 100 M et comportant des options de cre* ation ou d'extension de pistes, figure dans la liste des projets pour lesquels la CNDP doit e: tre obligatoirement saisie au titre du I de l'article L. 121-8 du code de l'environnement. Suite a. une saisine de la DGAC, maî:tre d'ouvrage du projet, le 25 octobre 2018, la CNDP a de* cide* le 7 novembre 2018 d'organiser une concertation pre* alable, conside* rant que les conditions n'e* taient pas re* unies pour organiser un de* bat public. Cette concertation s'est tenue du 27 mai au 31 juillet 2019. Son de* marrage a en effet e* te* un peu retarde* , pour prendre tout a. fait en compte le contexte local (voir paragraphes suivants) et les attentes en re* sultant dans le contenu du dossier du maî:tre d'ouvrage (DMO) et dans l'organisation de cette concertation. La concertation s'est de* roule* e dans un contexte tre. s particulier. Èn effet, le projet de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes-Atlantique a e* te* engage* suite a. la de* cision du Gouvernement annonce* e le 17 janvier 2018 d'abandonner le projet de construction d'un nouvel ae* roport du Grand Ouest a. Notre-Dame-des-Landes. Comme les garantes de la concertation ont pu le constater dans leurs entretiens pre* alables au lancement de la concertation, cette de* cision d'abandon n'e* tait ni comprise, ni accepte* e par une part importante de la socie* te* civile. De ce fait, la demande d'envisager un transfert, a. un terme plus ou moins lointain, de l'ae* roport de Nantes Atlantique a continue* a. e: tre porte* e par plusieurs intervenants lors de la concertation. Èt des tensions, entre anciens partisans et opposants a. la construction d'un nouvel ae* roport a. Notre-Dame-des-Landes, ont pu apparaî:tre lors de certains e* changes pendant la concertation. Par ailleurs, suite a. la de* cision d'abandon du projet de Notre-Dame-des-Landes, la Re* gion des Pays de la Loire a engage* en 2018 un dialogue avec l'Ètat, en y associant les parties prenantes re* gionales, pour construire un nouveau contrat pour le territoire. Èn a re* sulte* la re* daction d'un « contrat d'avenir » signe* le 8 fe* vrier 2019 par la pre* sidente du conseil re* gional et par le pre* fet de re* gion, comprenant en projet n°1 le re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes Atlantique. Avant l'engagement de la concertation, Nantes Me* tropole a de* libe* re* fin janvier 2019 pour en prendre acte et signaler qu'elle serait particulie. rement attentive au traitement des nuisances sonores, nocturnes en particulier, tout en veillant aux besoins d'exploitation de l'ae* roport. Nantes Me* tropole a propose* 3 mesures en demandant au pre* fet de les mettre rapidement en oeuvre : · · · l'interdiction des vols programme* s entre 24h et 6h, l'autorisation d'atterrissage, dans cette plage horaire, en cas de retard, laisse* e aux seules compagnies base* es sur l'ae* roport de Nantes Atlantique, la poursuite des re* flexions pour la tranche 22h30 a. 24h avec l'ae* roport et les compagnies ae* riennes pour limiter les nuisances sonores. Ènfin diverses re* flexions (re* vision du plan de ge: ne sonore (PGS) 71, doublement de la taxe sur les nuisances sonores ae* riennes (TSNA)72, mise en place d'un fonds de compensation de Nantes 71 Le PGS de* finit le pe* rime. tre a. l'inte* rieur duquel les habitations sont e* ligibles a. une aide financie. re pour insonoriser les logements. La TSNA est collecte* e aupre. s des compagnies ae* riennes et permet de financer les travaux e* ligibles au titre du PGS. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 77/126 72 PUBLIE Atlantique) ont e* te* engage* es en 2018. Pour les 2 premie. res, elles avaient largement progresse* avant le lancement de la concertation et ont abouti avant sa fin. Ainsi le nouveau PGS et le doublement de la TSNA sont entre* s en vigueur le 1er juillet 2019. 2. Déroulement de la participation : principales données quantitatives Les principaux chiffres cle* s de cette concertation sont les suivants73 : 29 rencontres publiques se de* composant en 1 re* union publique d'ouverture, 1 re* union avec les e* lus territoriaux, 11 ateliers participatifs, 9 permanences « e* coute riverains », 6 rencontres terrain et 1 panel de citoyens, 2 100 participants au total pour les ateliers participatifs et les permanences « e* coute riverains », 89 317 visiteurs du site Internet dont 85 648 visiteurs uniques, 11 683 post (contributions ou commentaires) sur le forum d'e* changes situe* sur le site Internet provenant de 1 384 auteurs, 125 cahiers d'acteurs, 783 coupons T et 9 courriers libres reçus, 3 communique* s de presse, 3 newsletters, 4 publicite* s dans la presse. - Tant par l'e* tendue du dispositif pre* sentiel que par le nombre de contributions porte* es au de* bat (sur l'espace d'e* change sur le site Internet ou sous forme de cahiers d'acteurs), cette concertation a e* te* de grande ampleur. La mobilisation du public s'explique notamment par le lourd historique du projet, par l'existence de positions varie* es et souvent tranche* es dans la socie* te* civile mais aussi par la qualite* du dispositif mis en place par le maî:tre d'ouvrage en liaison avec les garantes. 3. Bilan qualitatif 3.1. Analyse selon des critères de pertinence, cohérence, efficacité et efficience Pertinence : Le DMO a e* te* comple* te* a. la demande des garantes sur le volet sante* , sur les restrictions pour les vols de nuit ainsi que pour la cartographie. Par ailleurs, lors de la re* union de lancement de la concertation le 4 juin 2019, divers intervenants ont demande* des expertises tierces sur les hypothe. ses de trafic et sur les sujets bruit et sante* . La CNDP a entendu ces demandes et commande* 2 expertises comple* mentaires : l'une sur les pre* visions de trafic confie* e, apre. s mise en concurrence, au cabinet spe* cialise* italien Trasporti e territorio, l'autre confie* e a. 2 experts, Jacques Roland, inge* nieur civil de l'ae* ronautique et Michel Vallet, directeur de recherche a. l'INRÈTS, spe* cialiste du the. me bruit et sante* . Cette expertise a consiste* a. analyser un document re* cent de l'ACI (Airport Council International) Èurope commentant le dernier rapport de l'OMS Èurope « environnemental noise guidelines for the european region »74. Pour ce faire, les experts ont e* te* amene* s a. re* pondre a. 7 questions pose* es par la CNDP. Le premier rapport d'expertise a e* te* publie* le 18 juillet 2019 sur le site du projet et sur celui de la CNDP, soit 13 jours avant la fin de la concertation. Le deuxie. me rapport a e* te* 73 Source : bilan des garantes (CNDP) et bilan du maî:tre d'ouvrage-dossier de presse (DGAC). Instructions europe* ennes sur le bruit dans l'environnement. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 78/126 74 Rapport n° 013016-01 PUBLIE de* pose* sur les sites du projet et de la CNDP. Il a e* galement e* te* pre* sente* lors de l'atelier participatif « sanitaire » du 8 juillet 2019. La qualite* du DMO et les comple* ments apporte* s par les expertises, me: me si ces dernie. res ont e* te* communique* es tardivement, ont donne* une assise solide a. la concertation. Suite aux entretiens pre* alables mene* s par les garantes, la DGAC a propose* un dispositif tre. s varie* comprenant notamment les outils comple* mentaires suivants : une plateforme Internet participative permettant l'information et la participation du public par la possibilite* de de* poser des avis et des cahiers d'acteurs, une re* union de lancement pour pre* senter le projet et le mandat de la concertation et donner un temps de parole aux diverses composantes du territoire pour exposer leurs convictions, un atelier dans chacune des 3 communes riveraines et 2 ateliers sur Nantes, visant bien su: r les habitants de ces communes mais ouverts a. tout autre citoyen, un petit-de* jeuner avec les acteurs e* conomiques, une se* rie de permanences « e* coute riverains », des rencontres terrain (marche* s, ae* roport, gare SNCF, universite* s/grandes e* coles), un panel citoyen de 35 personnes repre* sentatif de la diversite* des publics de l'ensemble du pe* rime. tre de la concertation, la mise a. disposition, dans des lieux publics et distribue* s lors des ope* rations de terrain, de coupons T avec un de* pliant permettant de transmettre des contributions. - - Ce dispositif a permis de recueillir une large diversite* d'avis et de propositions. Èn te* moignent le nombre tre. s important de cahiers d'acteurs, de participants aux e* ve. nements pre* sentiels et de post (voir chiffres ci-avant) ainsi que la richesse des avis et des propositions repris dans le bilan du maî:tre d'ouvrage (pages 31 a. 92). Au final, le sentiment qui se de* gage est celui d'une participation ayant inclus tous les publics se sentant concerne* s par le projet et ayant un avis ou des propositions a. formuler. Ce re* sultat a pu e: tre atteint par l'e* tendue du dispositif de concertation mis en oeuvre mais aussi du fait de la sensibilite* particulie. re du projet inscrit dans un historique charge* . Cohérence : La DGAC a indique* attendre de la concertation la re* ponse a. deux questions ge* ne* rales : · · « Nantes Atlantique, quel ae* roport voulons-nous pour demain ? », « Comment concilier le de* veloppement de la me* tropole et la protection de l'environnement et des riverains ? ». Ces questions ge* ne* rales sont de* cline* es par quelques questions plus pre* cises rassemble* es dans 6 the. mes : de* veloppement e* conomique, environnement, protection des populations, confort et qualite* de service pour les voyageurs, attractivite* de l'ae* roport, desserte de l'ae* roport. Pour alimenter les e* changes, la DGAC a pre* sente* diverses options de re* ame* nagement de l'ae* roport concernant les options de pistes et d'ae* rogares ainsi que d'exploitation de l'ae* roport. Si le transfert de l'ae* roport de Nantes Atlantique ne figure pas dans le DMO comme hypothe. se en tant que telle, cette option a e* te* soutenue par plusieurs participants, certains ayant produit des pre* -e* tudes d'implantations potentielles possibles. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 79/126 PUBLIE La concertation a permis d'aborder les 6 the. mes retenus par la DGAC et de mettre en pre* sence les positions argumente* es des parties prenantes sur l'ensemble de ces sujets. La concertation a fait ressortir comme enjeu principal celui de la protection des populations par rapport aux nuisances sonores mais aussi par rapport aux polluants atmosphe* riques (mesure de particules ultra fines), sujet dont l'acuite* est apparue lors de la concertation. Les autres enjeux importants confirme* s par la concertation concernent l'environnement, la desserte de l'ae* roport par la route et par les transports en commun ainsi que l'ame* lioration du confort et de la qualite* de service de l'ae* roport. Èn de* finitive, les moyens mis en place lors de cette concertation ont permis de fournir a. la DGAC des avis et des propositions sur l'ensemble des sujets qu'elle voulait aborder. Ils se sont donc ave* re* s adapte* s aux objectifs que la DGAC s'e* tait fixe* s. Ils ont permis en outre d'identifier un sujet important pour le public : celui des enjeux sanitaires. Apre. s remise de leur rapport par les garantes, la DGAC a produit le bilan du maî:tre d'ouvrage. Ce document de 187 pages (y compris les annexes) est tre. s complet. Il s'attache en particulier a. retracer et analyser pre* cise* ment les avis et contributions recueillis lors de la concertation ainsi qu'a. dresser les enseignements que la DGAC tire de la concertation. Il de* taille aussi et surtout la de* cision que l'Ètat prend pour la poursuite du projet, sous la forme de 31 mesures. Dans ce bilan, la DGAC montre e* galement comment elle prend en compte les 12 recommandations formule* es par les garantes dans leur rapport. Ce document constitue une base excellente pour la poursuite du projet. Efficacité : Cette efficacite* se mesure essentiellement par l'e* valuation de l'atteinte des objectifs fixe* s par l'article L. 121-1 du code l'environnement : 1- ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique, 2- assurer la pre* servation d'un environnement sain pour les ge* ne* rations futures, 3- sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement, 4- ame* liorer et diversifier l'information environnementale. La concertation mene* e sur le projet de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes Atlantique aura permis de progresser essentiellement sur l'atteinte du 1 er objectif. Èn effet, la pertinence du dispositif de concertation mis en place, l'implication des garantes, la participation active des services de l'Ètat (la DGAC au 1 er rang d'entre eux) et surtout la qualite* d'e* coute traduite dans le rapport des garantes et dans le bilan du maî:tre d'ouvrage ont sans contestation possible permis d'ame* liorer la de* cision de l'Ètat et contribue* a. en renforcer la le* gitimite* . Ce re* sultat est d'autant plus remarquable qu'il s'inscrit dans un contexte difficile. Les e* tudes figurant dans le DMO et les expertises comple* mentaires re* alise* es pendant la concertation auront e* galement permis de marquer des progre. s sur les 2e et 4e objectifs. Ainsi l'expertise mene* e sur les pre* conisations de l'OMS concernant le bruit a fourni des e* clairages comple* mentaires au public. Les pre* sentations faites lors de l'atelier « enjeux sanitaires » du 8 juillet 2019 auront e* galement contribue* a. renforcer l'information du public sur ce sujet me: me si celui-ci me* rite des approfondissements dans la suite des e* tudes comme indique* dans la mesure n° 11 de la de* cision du maî:tre d'ouvrage. Le 3e objectif figurant a. l'article L. 121-1 n'a pas constitue* un enjeu majeur dans cette concertation. Ne* anmoins, la protection du lac de Grandlieu, situe* juste au sud de l'ae* roport, l'existence de corridors ornithologiques vers ce lac sont des sujets qui ont e* te* e* voque* s dans Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 80/126 PUBLIE les avis sur les diverses options de pistes possibles me: me s'ils ne sont pas apparus comme des the. mes majeurs. La re* alisation par le MNHN d'une pre* ce* dente expertise concernant l'incidence e* ventuelle de l'ae* roport sur l'avifaune du lac de Grandlieu explique sans doute que ce sujet ne soit plus conside* re* comme majeur. Ènfin, la concertation s'est de* roule* e dans le calendrier pre* vu, adapte* de* but 2019 pour tenir compte du contexte local. Èlle n'a donc pas remis en cause le calendrier pre* visionnel de re* alisation du projet pre* vu par la DGAC. Efficience : Les cou: ts externes supporte* s par la DGAC pour cette concertation sont assez e* leve* s : 545 k environ. Ne* anmoins ils restent raisonnables par rapport au cou: t du projet qui se situe aujourd'hui a. 500 M environ. La DGAC, pour pre* parer et conduire cette concertation, a mis en place une e* quipe projet compose* e de 5 personnes. De nombreux autres services de la DGAC sont e* galement intervenus dans la concertation. Localement, les services de l'Ètat ont e* te* implique* s, notamment le pre* fet, le sous-pre* fet en charge de ce projet, le charge* de mission ae* roport de la pre* fecture et les services de la DDTM. Compte-tenu de l'e* tendue du dispositif participatif et de la sensibilite* du projet, la mobilisation de deux garantes s'est ave* re* e approprie* e. On peut me: me penser qu'il s'agissait du nombre minimal de garants ne* cessaires. Leur cou: t est pris en charge par la CNDP selon des bases connues et n'appelle donc pas d'observation. 3.2. Appréciation d'ensemble La concertation pre* alable sur le projet de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes Atlantique s'est tenue dans un contexte tendu suite a. l'abandon par le Gouvernement du projet de re* alisation d'un nouvel ae* roport a. Notre-Dame-des-Landes. Malgre* cette situation, la concertation s'est de* roule* e normalement et a pu permettre une large expression du public. L'e* tendue du dispositif mis en place pour cette concertation doit e: tre releve* . Avec 29 rencontres publiques en particulier, ce dispositif est tout a. fait digne d'un de* bat public. Plusieurs points positifs doivent e: tre souligne* s : La participation du public a e* te* d'une ampleur tout a. fait exceptionnelle. Ainsi, avec 125 cahiers d'acteurs et pre. s de 11 700 post, elle se situe au-dessus de nombreux de* bats publics. Cette participation se de* marque e* galement par la diversite* plus large des contributeurs ; ainsi, sur 94 re* dacteurs de cahiers d'acteurs, 15 sont des riverains, 18 des entreprises et 21 des organisations et instances professionnelles. Les expertises comple* mentaires commande* es par la CNDP ont permis d'ame* liorer la connaissance du public, notamment sur l'enjeu sanitaire qui a e* te* re* ve* le* par la concertation. Èlles n'ont ne* anmoins pu e: tre porte* es a. la connaissance du public qu'assez tardivement. La qualite* du bilan tire* par le maî:tre d'ouvrage doit e* galement e: tre releve* e. Dans ce bilan tre. s complet, il montre qu'il a bien pris en compte l'ensemble des avis et propositions e* mis pendant la concertation et il fait e* voluer significativement son projet. Ainsi il satisfait au premier objectif de la participation e* nonce* au I de l'article L. 120-1 du code de l'environnement. - - Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 81/126 PUBLIE La seule re* serve que suscite cette concertation est sa dure* e un peu courte (2 mois dont le mois de juillet). Cette re* serve ne peut ne* anmoins qu'e: tre tempe* re* e par le nombre et la varie* te* des avis, contributions et propositions e* mis pendant cette concertation. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 82/126 PUBLIE Prolongation de la concession du Rhône 1. Contexte de la participation Le projet de prolongation de la concession du Rho: ne comprend les mesures suivantes : un programme de travaux a. hauteur de 500 M pre* voyant notamment l'e* tude et la re* alisation d'un nouvel ouvrage dans le secteur de Saint-Romain de Jalionas dans l'Ain (230 M), la construction de 5 petites centrales hydroe* lectriques sur des barrages existants ainsi que la restauration et l'e* quipement de 5 seuils a. des fins e* nerge* tiques, un projet de sche* ma directeur actualise* fixant le cadre de l'intervention du concessionnaire CNR75, une modification des modalite* s de calcul de la redevance verse* e par le concessionnaire a. l'Ètat, un transfert de la gestion de portions du domaine public de VNF vers la concession. - Lorsque la CNDP a e* te* saisie par la DGÈC, maî:tre d'ouvrage, de ce projet de prolongation de la concession, elle a conside* re* qu'il s'agissait d'un programme au sens de l'article L. 122-4 du code de l'environnement. Èn outre, les ame* nagements concernant trois re* gions, elle a estime* qu'il s'agissait d'un programme de niveau national pour lequel elle e* tait compe* tente au titre des articles L. 121-1 et R. 121-1-1 du code de l'environnement. La CNDP a alors de* cide* le 9 janvier 2019 d'organiser une concertation pre* alable sur cette prolongation de la concession pour laquelle elle a nomme* un garant. Cette concertation pre* alable s'est de* roule* e du 19 avril au 30 juin 2019. Lors des 3 mois pre* ce* dant l'ouverture de la concertation, le garant a rencontre* tous les acteurs socioe* conomiques ou e* lus qui ont exprime* le souhait de le voir, soit une trentaine de personnes. Le rapport du garant re* dige* a. l'issue de la concertation ne fait pas apparaî:tre que ces rencontres aient re* ve* le* un contexte sensible avant l'ouverture de la concertation. Ces entretiens ont surtout permis de confirmer ou d'e* largir les the. mes et les enjeux soumis a. concertation. 2. Déroulement de la participation : principales données quantitatives Les principaux chiffres cle* s de cette concertation sont les suivants76 : 75 4 rencontres territoriales publiques et filme* es re* parties sur le territoire concerne* par la prolongation de la concession, 390 participants au total pour l'ensemble de ces rencontres avec 115 prises de parole, 1 re* union supple* mentaire demande* e par le syndicat du Haut Rho: ne avec 15 participants, 1 re* union de clo: ture a. Lyon avec 60 participants, 4 se* minaires the* matiques filme* s, a. destination de professionnels et d'experts, autour des sujets « e* nergie », « navigation et transport fluvial », « agriculture », « environnement » , 104 participants au total pour ces se* minaires, avec cependant un de* ficit de pre* sence de professionnels pour le se* minaire « e* nergie », 12 939 visites du site Internet de la concertation provenant de 3 133 visiteurs diffe* rents, Compagnie nationale du Rho: ne. Source : rapport du garant (CNDP). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 83/126 76 Rapport n° 013016-01 PUBLIE - 80 contributions ou questions-re* ponses poste* es sur le site Internet, 69 cahiers d'acteurs parvenus dans les de* lais et 4 hors de* lais, les trois-quarts des cahiers d'acteurs e* tant mis en ligne dans les 10 derniers jours de la concertation. Le dispositif mis en place pour cette concertation re* ve. le une certaine sobrie* te* par rapport a. d'autres concertations, notamment quant au nombre de re* unions organise* es. Le nombre moyen de participants aux re* unions publiques se situe dans la moyenne habituelle, me: me si le garant regrette que toutes les re* unions publiques n'aient pu be* ne* ficier d'une publicite* par la pose d'affichettes dans les lieux publics de proximite* . Les chiffres de visiteurs et de visites du site Internet correspondent e* galement a. une fre* quentation moyenne pour une concertation. Le nombre de contributions ou de questions re* ponses sur le site est en revanche modeste, sans doute par de* faut de publicite* suffisante de cet outil de participation dans la presse et sur les re* seaux sociaux. Ènfin, le nombre de cahiers d'acteurs est tre. s correct pour une concertation avec un spectre repre* sentatif des parties prenantes. 3. Bilan qualitatif 3.1. Analyse selon des crite. res de pertinence, cohe* rence, efficacite* et efficience Pertinence : Le dossier du maî:tre d'ouvrage (DMO) a fait l'objet de comple* ments limite* s demande* s par le garant. Ceux-ci ont consiste* , sur le fond, en une meilleure pre* sentation des fondements politiques et juridiques de la prolongation de la concession. Sur la forme, des ajustements concernant la qualite* graphique et le caracte. re didactique du plan et des illustrations ont aussi e* te* re* alise* s avant ouverture de la concertation. Certains intervenants se sont e* tonne* s d'apprendre, pendant la concertation, l'existence d'e* tudes en cours ou a. venir pas toujours explicitement mentionne* es dans le DMO, sur des sujets connexes a. la prolongation de la concession : vulne* rabilite* du Rho: ne au changement climatique, diagnostic des pre* le. vements agricoles dans le Rho: ne, sche* ma directeur du port de Lyon, optimisation e* nerge* tique des ouvrages de la concession, strate* gie de gestion se* dimentaire du fleuve. Un public varie* (e* lus, associations et fe* de* rations, institutions diverses et e* tablissements publics, entreprises prive* es, syndicat de salarie* s et « citoyens sans appartenance affiche* e ») a participe* aux re* unions publiques. Malgre* une proportion estime* e a. 29 % environ de « citoyens sans appartenance affiche* e », le garant regrette de ne pas avoir pu capter davantage de grand public. Une des causes pourrait e: tre l'absence dans la presse quotidienne re* gionale d'annonce des re* unions publiques. Les riverains du fleuve ont e* galement fait de* faut dans les re* unions publiques. Une de* marche spe* cifique vers eux (identification d'un panel de riverains mobilise* s dans un travail spe* cifique) aurait pu permettre de chercher l'expression de cette cate* gorie de public particulie. re. Le garant constate e* galement que les e* changes lors de la concertation se sont principalement limite* s a. l'expression de points de vue. De son point de vue, c'est la dure* e un peu courte de la concertation (1 mois supple* mentaire aurait e* te* approprie* ) qui n'aurait pas offert la possibilite* aux participants de confronter leurs points de vue pour essayer de de* passer leurs positions initiales. Èn conclusion, des de* marches spe* cifiques (pour les riverains) ou des efforts particuliers (de communication pour les re* unions publiques) auraient pu mobiliser un public plus large. Ne* anmoins, la varie* te* des sujets aborde* s lors des re* unions publiques, la qualite* du Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 84/126 PUBLIE travail re* alise* lors des re* unions the* matiques et la diversite* des cahiers d'acteurs te* moignent d'une concertation satisfaisante. Cohérence : Les questions mises en de* bat pour cette concertation figurent clairement dans le DMO, notamment dans sa synthe. se : · · pertinence de la prolongation de la concession, compte-tenu du cas particulier dans lequel se trouve la CNR : existence de solutions alternatives ? Contenu de la prolongation de la concession : pertinence de l'extension du pe* rime. tre ge* ographique ? Pertinence du programme de travaux et des orientations du sche* ma directeur ? Priorite* s du sche* ma directeur ade* quates et e* quilibre* es au regard des missions de la CNR et des usages de l'eau ? Inte* gration du changement climatique ? Caracte. re adapte* du nouveau calcul de la redevance ? Cohe* rence de la gouvernance du fleuve avec les autres institutions de l'Ètat et les priorite* s des politiques publiques ? La prolongation de la concession de la CNR a recueilli, en opportunite* , un avis pluto: t favorable. La concertation a aussi permis d'aborder toutes les questions sur son contenu, de connaî:tre les positions des parties prenantes sur chacune de ces questions et d'identifier celles ne faisant pas l'objet d'une re* ponse satisfaisante dans le DMO. Le de* roulement de la concertation a e* galement conduit le maî:tre d'ouvrage a. communiquer des informations comple* mentaires au DMO sur le mode. le e* conomique de la concession en particulier. Un sujet comple* mentaire s'est invite* lors de la concertation, celui des risques d'inondation. Cependant, ce sont les intercommunalite* s qui portent cette politique depuis l'entre* e en vigueur de la gestion des milieux aquatiques et pre* vention des inondations (GÈMAPI) et le ro: le du concessionnaire est limite* a. l'entretien de digues existantes situe* es dans son pe* rime. tre. A l'issue de la concertation, le garant a communique* son bilan le 26 juillet 2019. Celui-ci identifie les points d'ame* lioration du contenu de la prolongation de la concession et comporte huit recommandations. A la suite du rapport du garant, la DGÈC a mis en ligne son rapport de la concertation pre* alable date* d'octobre 2019. Ce rapport de 31 pages pre* cise les engagements pris par l'Ètat suite a. la concertation et indique la volonte* de l'Ètat de poursuivre la de* marche de prolongation de la concession du Rho: ne avec la CNR. Ce rapport apporte une re* ponse a. toutes les recommandations formule* es par le garant et montre une prise en compte re* elle de la concertation. Efficacité : Cette efficacite* se mesure essentiellement par l'e* valuation de l'atteinte des objectifs fixe* s par l'article L. 121-1 du code l'environnement : 1- ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique, 2- assurer la pre* servation d'un environnement sain pour les ge* ne* rations futures, 3- sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement, 4- ame* liorer et diversifier l'information environnementale. La concertation s'est prioritairement focalise* e sur l'atteinte du 1 er objectif. L'ensemble des interventions lors de la concertation a fourni la matie. re premie. re du rapport tre. s complet du garant, ce dernier constituant l'une des bases du rapport de la DGÈC. La prolongation de la concession de la CNR a vu sa le* gitimite* de* mocratique renforce* e, son opportunite* faisant l'objet de positions majoritairement favorables. La qualite* du dossier a e* galement e* te* Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 85/126 PUBLIE ame* liore* e suite a. la prise en compte dans le rapport de la DGÈC d'octobre 2019 des apports de la concertation. La the* matique de l'environnement est apparue comme un sujet important de la concertation. Ainsi plus du quart des interventions ont concerne* l'environnement, la biodiversite* , la gestion de l'eau ou le changement climatique. Les enjeux de la gestion de l'eau, de la continuite* piscicole, de la gestion des se* diments ou encore de la restauration des zones humides ont e* te* clairement identifie* s. Les engagements 8 et 6 pris par la DGÈC re* pondent a. ces enjeux. Ainsi, la concertation a pris en compte l'atteinte des 2 e et 3e objectifs. Pour ce qui concerne le 4 e objectif, les e* tudes comple* mentaires en cours ou annonce* es permettront de progresser dans son atteinte lorsqu'elles auront e* te* partage* es avec l'ensemble des parties prenantes. Ènfin, la concertation et ses suites (rapport du garant et rapport de la DGÈC) ont respecte* le calendrier pre* vu. Le calendrier annonce* par la DGÈC pre* voit toujours une approbation du de* cret de prolongation de la concession par de* cret du Conseil d'Ètat « vers fin 2020 ». Efficience : Le budget pre* visionnel de la concertation pris en charge par la DGÈC s'e* le. ve a. 175 k. Il comprend le cou: t du site Internet, le cou: t du DMO (e* laboration, impression et diffusion) ainsi que tous les cou: ts relatifs a. l'organisation de la concertation (outils pour les re* unions publiques et les se* minaires, logistique des re* unions publiques, vide* os et synthe. ses des re* unions publiques et des se* minaires). Par rapport a. ce budget pre* visionnel, les de* penses ont e* te* limite* es a. 165,6 k. Il s'agit d'un montant mode* re* par rapport a. d'autres concertations, compte-tenu du pe* rime. tre ge* ographique e* tendu de la concession (trois re* gions). Ces montants ne prennent pas en compte les re* mune* rations des agents de l'Ètat et de la CNR qui ont contribue* a. l'organisation des diverses actions de la concertation, ni le cou: t du cabinet-conseil que s'est adjoint la CNR pour suivre et e* valuer la proce* dure. Les services de la DGÈC, de la DRÈAL Auvergne-Rho: ne-Alpes et de la CNR ont e* te* tre. s pre* sents lors de cette concertation. Aucune information ne figure dans les divers rapports quant a. l'organisation mise en place par ces services pour accompagner la concertation (constitution d'une e* quipe projet ?). Èst seul mentionne* , dans le rapport du garant, l'accord passe* entre la DGÈC et lui pour qu'il dispose d'interlocuteurs « stables et re* guliers ». Ènfin, le garant ne semble pas avoir perçu de proble. mes d'articulation entre les services de l'Ètat (DGÈC, DRÈAL) ni entre la DGÈC et le concessionnaire. La CNDP a nomme* 1 seul garant pour accompagner cette concertation. Cet unique garant a pu remplir les missions qui lui sont confie* es gra: ce a. son expe* rience solide et du fait de l'e* tendue raisonnable du dispositif participatif. 3.2. Appréciation d'ensemble Le projet de prolongation de la concession du Rho: ne est le premier plan ou programme de niveau national ne figurant pas dans la liste fixe* e a. l'article R. 121-1-1. Èn effet, il s'agit d'un programme soumis a. e* valuation environnementale touchant 3 re* gions. Plusieurs points positifs me* ritent d'e: tre souligne* s pour cette concertation : l'information du public a pu e: tre ame* liore* e lors de la concertation, avec des comple* ments communique* s par le maî:tre d'ouvrage, notamment sur le mode. le e* conomique de la concession. le nombre important de cahiers d'acteurs (69) vient contrebalancer le nombre faible de contributions ou questions-re* ponses poste* es sur le site Internet . Èn outre, les re* dacteurs de Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 86/126 PUBLIE cahiers d'acteurs sont tre. s repre* sentatifs des parties prenantes de la gestion et des usagers du fleuve. le rapport de la concertation pre* alable re* dige* par le maî:tre d'ouvrage montre une tre. s bonne prise en compte de la concertation. Èn particulier, il fait e* voluer le contenu de son programme suite a. cette concertation. le cou: t externe de la concertation est tre. s mode* re* : 165,6 k pour une concertation e* tendue sur 3 re* gions. - Quelques points ne* gatifs doivent ne* anmoins e: tre releve* s : le garant regrette la pre* sence insuffisante du grand public dans les rencontres territoriales. Il signale e* galement que la voix des riverains du fleuve n'a pu e: tre entendue, faute de mise en oeuvre d'une de* marche spe* cifique vers eux (de* termination et consultation d'un panel particulier). le garant estime que la dure* e trop courte de la concertation n'a pas permis de croiser les divers points de vue a. l'occasion d'un 2e temps de concertation plus de* libe* ratif. - Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 87/126 PUBLIE 7. Le tiers garant La mission propose de généraliser le tiers garant à l'ensemble des concertations volontaires et dans les concertations en matière d'urbanisme. Le garant est en effet la pierre angulaire des dispositifs de participation. Rappel : Le garant veille au bon exercice du droit a. l'information et a. la participation. L'analyse des cas e* tudie* s confirme qu'il est un e* le* ment cle* de la participation. Il facilite le continuum participatif, ce pont ne* cessaire entre l'amont et l'aval. Il pose les bases, par la traçabilite* des de* bats, d'une prise en compte de qualite* des apports des e* changes par les maî:tres d'ouvrage. Le public s'adresse au garant comme recours en ce qui concerne la proce* dure. Cette re* partition des ro: les avec le porteur du projet correspond a. une conception du « conflit sur les aménagements »77. Le garant prend en charge les conflits lie* s a. la proce* dure. Les expe* riences de garant depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance montrent que le public a bien perçu cette re* partition des ro: les. Il s'adresse aux garants notamment a. travers la boite mail des garants. Le nombre d'interventions 77 De* veloppe* par Èlliot et Poirier et repris dans la the. se de Jean-Marc Dziezicki. Sche* ma transmis a. la mission par M. Puyfaucher, garant. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 89/126 PUBLIE directes varie selon les concertations Les demandes sont diverses : modification du compte rendu de re* union, acce. s a. une information, mise a. disposition d'information, ajout d'information, possibilite* d'intervention, re* ponses partielles a. des questions. Un rôle clé : Èn phase amont de la concertation, le garant rencontre les acteurs de terrain, met en concertation les the. mes, les documents a. communiquer au public. Il veille a. la diffusion de l'ensemble des expertises pre* sente* es par les parties prenantes et doit motiver le cas e* che* ant sa de* cision de ne pas transmettre a. la CNDP une demande d'e* tude ou d'expertise comple* mentaire formule* e en cours de de* bat ou de concertation. Èn phase aval de la concertation, le bilan re* dige* par les garants comporte, en ge* ne* ral, un dernier chapitre relatif aux « recommandations sur les modalités d'information et de participation du public à mettre en oeuvre jusqu'à l'enquête publique », selon le titre du chapitre qui figure dans le canevas du bilan e* tabli par la CNDP et envoye* aux garants. La re* daction de ce chapitre aborde de plus en plus fre* quemment le projet dans toutes ses composantes et inclut des orientations pre* cises dans la phase post-concertation. La partie « post » de* bat public doit e: tre explore* e. Un certain nombre d'angles morts du de* bat public peuvent subsister, et les cartes de me* diation seront alors utiles pour les explorer, par exemple le passage ou l'articulation complique* e du de* bat a. la ne* gociation, la frontie. re toujours te* nue entre compte rendu du de* bat, recommandations pour la suite et acceptation de ces recommandations par les parties prenantes ». Des missions sortant du champ strict du conflit lie* a. la proce* dure pour aborder la totalite* des aspects conflictuels d'un ame* nagement sont des ne* cessite* s. Le besoin de garant dans la participation du public par voie électronique (PPVE) et dans la post concertation : Le de* veloppement de la PPVÈ rend ne* cessaire le tiers garant, qui peut innover et introduire des re* unions pre* sentielles en lien avec le maî:tre d'ouvrage. Des communes innovent en matière de participation pour conduire la révision de leur PLU : La commune de Saillans (Auvergne/Rho: ne-Alpes) en 2016 a mobilise* un garant de la CNDP tout au long de la de* marche, un groupe de pilotage citoyen d'habitants tire* s au sort, un suivi d'e* valuation en continu du processus participatif78. 78 Source : Ènque: te sur les pratiques de participation mises en oeuvre par les collectivite* s du Cerema, mars 2019 (commande du CGDD). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 90/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE 8. Questionnaire adressé aux préfets et tableau de synthèse de l'enquête Questionnaire adressé aux préfets : I. Contexte Le Conseil ge* ne* ral de l'environnement et du de* veloppement durable (CGÈDD) a e* te* charge* par la ministre de la transition e* cologique et solidaire de proce* der au bilan de la mise en oeuvre des dispositions de l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 aou: t 2016 79. Ce travail est engage* afin de disposer des e* le* ments ne* cessaires au rapport qui sera transmis au Parlement par le CGDD. Votre re* ponse est donc indispensable pour la bonne information de la repre* sentation nationale. Vos re* ponses pourront e: tre pour partie pre* sente* es sous forme de cartes a. maille de* partementale. II. Liste des questions Question 1 : Sur le renforcement de la concertation en amont du processus décisionnel. L'article L. 121-17 du code de l'environnement cre* e* par l'ordonnance pre* voit dans son article II, la possibilite* pour l'autorite* compe* tente pour autoriser le projet (les pre* fets de de* partement souvent) d'imposer au maî:tre d'ouvrage l'organisation d'une concertation pre* alable selon les modalite* s de* finies aux articles L. 121-16 et L. 121-16-1 du code de l'environnement : quels sont les projets dans votre pe* rime. tre de compe* tences pour lesquels cette possibilite* a e* te* mise en oeuvre depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance ? pour les projets pour lesquels cette possibilite* a e* te* mise en oeuvre, quelle est votre appre* ciation sur l'utilite* de cette concertation notamment quant a. l'effectivite* de la participation du public, l'effet de cette concertation sur l'e* volution du projet, sur l'ame* lioration de la qualite* de la de* cision publique, les moyens mobilise* s ? dans l'hypothe. se ou. il n'aurait pas e* te* fait recours a. cette possibilite* , quelles en sont a. votre avis les raisons ? - Question 2 : Sur le droit d'initiative citoyenne. L'article L. 121-17-1 du code l'environnement cre* e* par l'ordonnance introduit un droit d'initiative qui peut e: tre exerce* aupre. s du repre* sentant de l'Ètat par diverses personnes80. Ce droit d'initiative est ouvert : pour les projets soumis a. e* valuation environnementale, ne donnant pas lieu a. saisine de la Commission nationale du de* bat public (CNDP) et devant faire l'objet d'une de* claration d'intention (1). pour les plans et programmes soumis a. e* valuation environnementale et ne donnant pas lieu a. saisine de la CNDP (2). 79 Ordonnance portant re* forme des proce* dures destine* es a. assurer l'information et la participation du public a. l'e* laboration de certaines de* cisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement. Un nombre de ressortissants majeurs de l'Union europe* enne fixe* par l'ordonnance re* sidant dans le pe* rime. tre de la de* claration d'intention, les collectivite* s locales situe* es pour tout ou partie dans le territoire de* fini par la de* claration d'intention, une association environnementale agre* e* e au niveau national ou deux associations ou une fe* de* ration d'associations agre* e*e(s) au niveau re* gional ou de* partemental. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 91/126 80 PUBLIE a/ Quels sont les projets ayant fait l'objet d'une de* claration d'intention publie* e sur le site Internet de votre pre* fecture depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance ? Sont concerne* s, aux termes du code de l'environnement, les projets soumis a. e* valuation environnementale re* alise* s sous maî:trise d'ouvrage publique dont le montant des de* penses pre* visionnelles est supe* rieur a. 5 M HT et les projets soumis a. e* valuation environnementale non re* alise* s par un maî:tre d'ouvrage public dont le montant total des subventions publiques de* passe 5 M HT81. parmi les projets ayant fait l'objet d'une de* claration d'intention, quels sont ceux pour lequel un droit d'initiative a e* te* ensuite exerce* aupre. s du pre* fet, depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance ? s'agissant des projets ayant fait l'objet d'un droit d'initiative, quelle a e* te* la de* cision du pre* fet (organisation d'une concertation pre* alable ou pas) ? Èn cas d'organisation d'une concertation pre* alable, un bilan a-t-il pu e: tre tire* , quels effets positifs, quelle ouverture de la participation, certains publics restent-ils e* loigne* s des de* bats ? si le droit d'initiative n'a e* te* exerce* sur aucun projet, quelles en sont, selon vous, les raisons ? - - b/ Quels sont les plans ou programmes ayant fait l'objet d'une de* claration d'intention publie* e sur le site Internet de votre pre* fecture ? Sont concerne* s les plans et programme soumis a. e* valuation environnementale et ne donnant pas lieu a. saisine de la Commission nationale du de* bat public en vertu de l'article L. 121-8 du code de l'environnement. parmi les plans ou programmes ayant fait l'objet d'une de* claration d'intention, quels sont ceux pour lesquels un droit d'initiative a e* te* exerce* aupre. s du pre* fet, depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance ? pour les plans ou programmes ayant fait l'objet d'un droit d'initiative, quelle a e* te* la de* cision du pre* fet (organisation d'une concertation pre* alable ou pas) ? Èn cas d'organisation d'une concertation pre* alable, quelle est votre appre* ciation sur son utilite* ? si le droit d'initiative n'a e* te* exerce* sur aucun plan ou programme, quelles en sont selon vous les raisons ? - - Question 3 : sur la modernisation de la concertation en aval. L'ordonnance de 2016 a e* galement modernise* les proce* dures de concertation en aval, notamment en ge* ne* ralisant la de* mate* rialisation de l'enque: te publique et en regroupant au sein de l'article L. 123-19 les proce* dures de participation du public pour les plans, programmes et projets non soumis a. enque: te publique : a/ L'article L. 123-13 permet dore* navant au public, dans le cadre d'une enque: te publique, de faire parvenir ses observations et propositions au commissaire enque: teur par voie e* lectronique. Quel bilan tirez-vous de l'impact de cette disposition sur le de* roulement des enque: tes publiques dans votre de* partement ? b/ L'article L. 123-13 permet e* galement au pre* fet d'organiser, en pre* sence du maî:tre d'ouvrage, une re* union publique afin de re* pondre aux e* ventuelles re* serves, recommandations ou conclusions de* favorables du commissaire enque: teur, ce dernier e* tant informe* de la tenue de cette re* union. Avez-vous utilise* cette disposition dans votre de* partement ? Si oui, sur quels projets et avec quels effets ? Si non, pour quelles raisons ? 81 Voir article L. 121-17-1 du code de l'environnement modifie* par la loi n°2018-148 du 2 mars 2018. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 92/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE c/ Depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance, combien de projets, de plans et de programmes ont fait l'objet d'une enque: te publique dans votre de* partement ? Combien ont fait l'objet d'une participation du public par voie e* lectronique conforme* ment aux dispositions de l'article L. 123-19 du code de l'environnement ? d/ Pour les projets, plans ou programmes ayant fait l'objet d'une participation e* lectronique, quel est le nombre minima, moyen et maximal d'observations ou de propositions reçues par participation ? Quel est votre avis sur l'impact de cette proce* dure particulie. re sur la participation du public (publics concerne* s / inclusion ou exclusion de certaines cate* gories de population ; qualite* de la de* cision, de* lais...) ? Dans ces diffe* rents champs, vous pourrez indiquer les exemples qui vous paraissent les plus propices a. une e* tude de cas plus approfondie au regard des objectifs de cette re* forme intervenue en 2016 : exemples d'e* checs ou de succe. s. III.Question ouverte Quelles sont les pistes d'ame* lioration des proce* dures d'information et de participation du public que vous proposeriez ? Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 93/126 PUBLIE Tableau de synthèse de l'enquête : Certaines dispositions de l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 aou: t 2016 portant sur la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public implique le niveau local (pre* fectures, services de* concentre* s de l'Ètat). Les objectifs de ce questionnaire e* taient les suivants : e* tablir si les dispositions nouvelles de cette ordonnance concernant le niveau local ont fait ou pas l'objet d'une mise en oeuvre depuis 2016, obtenir l'appre* ciation des services de* concentre* s de L'Ètat sur l'utilite* des dispositions mises en oeuvre au regard des objectifs de l'article L. 120-1 de l'ordonnance82, noter toute suggestion d'ame* lioration des processus d'information et de participation du public que pourraient formuler les services locaux de L'Ètat. 37 réponses ont été reçues par la mission. Concertation amont Mise en oeuvre d'une concertation préalable à la demande du préfet Concertation aval Nombre observations électroniques Minimal Moyen Maximal Mise en oeuvre du droit d'initiative citoyenne Utilisation de la procédure de dématérialisatio n Organisation d'une réunion publique par le Préfet à l'issue d'une enquête publique Nombre enquêtes publiques Nombre participations du public par voie électronique Constats et pistes d'amélioration Alpes de HauteProvence NR NR OUI 2 58 33 0 17 308 Mise en place du registre de* mate* rialise* Aveyron 82 NON NON OUI NON 31 projets NR NR Rendre le registre e* lectronique obligatoire Ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique. Assurer la pre* servation d'un environnement sain. Sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement. Ame* liorer et diversifier l'information environnementale. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 94/126 PUBLIE Dispositif me* connu, Nombre de citoyens a. mobiliser trop important Bas-Rhin 2 plans NON NON OUI 5 90 ICPÈ 52 loi sur l'eau 53 DUP/parcellaire 90 52 loi sur l'eau 53 DUP/parcellaire 0 40 1400 Mise en place d'une plate-forme Internet a. la de* mate* rialisation des ÈP Ame* liorer les compe* tences informatiques des CÈ 6 PPRI Charente 6 PPRI 25 0 185 Imposer la mise en place d'un registre de* mate* rialise* , Revoir le traitement des observations afin de limiter les manipulations Ne pas multiplier les outils de participation du public, Maintenir l'ÈP comme point central de la consultation, Dissocier la concertation pre* alable porte* e par le MO et l'instruction administrative faite par l'Ètat NON Proce* dure trop lourde NON Dispositif me* connu NON OUI NON 54 CharenteMaritime NON OUI NON 171 171 0 5/10 300 Creuse NON NON Dispositif me* connu Seuil trop e* leve* OUI NON 17 14 0 5/10 env. 100 Utiliser les dispositions de l'article 123-13 « organisation par le CÈ, sous sa pre* sidence, toute re* union d'information et d'e* change avec le public en pre* sence du MO », Favoriser la participation citoyenne au financement des projets et la de* monstration des retombe* es locales plus clairement e* tablies. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 95/126 PUBLIE Deux-Sèvres 1 Cre* ation retenues de substitution bassin de la Boutonne) NON Dispositif me* connu Seuil trop e* leve* NON OUI NON 47 26 0 13 258 Ame* liorer le ressenti du public de la non prise en compte des avis exprime* s, Mise a. disposition d'un registre d'enque: te publique de* mate* rialise* Drôme NON OUI NON 148 NR 0 env. 225 Ame* lioration du site www.projetsenvironnement.gouv.fr avec mise en ligne directe des contributions du public, Pre* voir un espace prive* pour le CÈ ou. il pourrait re* cupe* rer les observations e* lectroniques et valider leur mise en ligne. Gers 1 Plan de Pre* vention des risques inondations NON Dispositif me* connu Seuil trop e* leve* NON manque de visibilite* pour le public OUI NON 44 NR 2 10 31 Stabiliser la re* glementation, Obligation au MO d'afficher sur les lieux de fre* quentation du public (marche* s, supermarche* s,...) Gironde NON OUI NON 164 NR 1 8 15 De* velopper un outil « registre e* lectronique » a. la main de l'Ètat, Manque de visibilite* sur le site Internet des services de l'Ètat de la rubrique destine* e au public. Guyane 1 projet de doublement de la RN1 NR OUI NON NR NR 3 plusieurs centaines Hautes-Alpes 2 De* claration d'intention mise NON NON 25 O - Cre* ation d'un site de* die* pour l'acce. s au dossier, Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 96/126 PUBLIE Projet d'ame* nagement de la RN85 Projet d'ame* nagement de la RN84 en compatibilite* pour la cre* ation du zonage a. urbaniser de la centrale solaire de Le PoeY t Demande d'une fiche expliquant l'articulation entre la concertation pre* alable et la de* claration d'intention Cre* ation d'un registre de* mate* rialise* . HauteGaronne NON 3 de* clarations d'intention Aucun droit d'initiative Le public n'a pas connaissance de cette disposition OUI NON 100 1 Abrogation d'un PPRT NR Mise en place d'un registre de* mate* rialise* pre* servant aussi l'anonymat, Parution dans les lettres d'information des communes, plus efficace que la parution dans la presse. Haute-Marne NON NON OUI NON 16 16 0 10/20 1250 Publication d'avis ÈP sur les re* seaux sociaux, Distribution de flyer dans un pe* rime. tre a. de* finir Cre* ation de registre de* mate* rialise* permettant un gain de temps Haute-Saône NON 5 de* clarations d'intention OUI OUI Projet de mise a. 2x2 voies d'une RN 18 NR 1 18 90 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 97/126 PUBLIE Landes NON NON OUI NON 150 150 0 1000 Faire connaî:tre les dispositifs de participation Loire Loiret Lot NON NON 1 Projet d'ame* nagement d'une zone d'activite* s NON NON NON 3 de* clarations d'intention OUI OUI OUI NON NON 8 re* unions publiques 45 50 49 43 2 49 1500 3/4 1 35 147 NR Concertation amont : associer public et acteurs e* conomiques sur enjeux du territoire avant de pre* senter des projets individuels Marne NON NON OUI NON 41 41 0 5/10 160 NR Mayenne NON NON 1 de* claration d'intention OUI NON 50 4 1 10 29 Utilisation des re* seaux sociaux et affichage dans des lieux de fre* quentation ave* re* e Meurthe-etMoselle NON NON OUI NON NR 38 0 Plusieurs dizaines Imposer aux porteurs de projets une concertation selon des modalite* s fixe* es librement, re* duire le de* lai permettant au public d'exercer son droit d'initiative pour le porter a. 2 mois, Mettre a. la disposition des services pre* fectoraux une application informatique pour e* viter d'externaliser, Mise a. disposition du dossier papier pour certains types de projet pour une meilleure inclusion du public Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 98/126 PUBLIE Morbihan NON NON 8 de* clarations d'intention OUI NON 129 1 NR Mise en oeuvre rapide d'un registre de* mate* rialise* au niveau national Oise NON NON Dispositif me* connu OUI NON 15 3 NR Registre de* mate* rialise* , Recours a. l'anonymat pour e* viter les messages haineux, Recueil jurisprudentiel ; Guide PPVÈ pour la re* daction des synthe. ses ; Clarifier l'interpre* tation articles L.12313-1 et R. 123-13 du Code env. ; Standardiser les Internet De* partementaux de l'Ètat ; Plus d'affichage sur la voirie ou diffe* rents points strate* giques. Orne NON NON 4 de* clarations d'intention OUI NON 7 18 7 sur l'ensemble des enque: tes et consultations) NR Conduire une consultation pour des projets d'envergure autorise* s (10 ans par exemple apre. s son autorisation) pour re* gler certaines difficulte* s. Paris NON NON 7 de* clarations d'intention Me* connaissance du dispositif OUI NON 23 6 Disposer d'instructions plus pre* cises sur la PPVÈ et disposer d'e* tudes jurisprudentielles, Ajouter un QR (code pour lecture sur smartphone) en bas des affiches, Faire un site national de publication des de* clarations d'intention, renforcement de la formation des CÈ, PyrénéesAtlantiques NON NON OUI NON 38 7 0 NR Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 99/126 PUBLIE 3 73 Réunion OUI Mise en comptabilite* d'un PLU NON OUI NON 85 57 0 5 14 Moderniser les formes de publicite* s par diffusion « radio » et sur les sites du MO (Facebook). Rhône NON NON 2 de* clarations d'intention OUI NON 98 0 0 10 156 Suppression du registre papier avec mise a. disposition d'un poste informatique et accompagnement du public non averti a. Internet, Registre de* mate* rialise* pour e* viter le recours a. des prestataires exte* rieurs, Formation aux agents de l'Ètat sur l'Ordonnance. Saint-Pierre et Miquelon Sarthe NON NON NON NON OUI OUI NON NON 6 53 O 15 NR 0 10 164 Manque de moyens pour l'application de ces dispositifs. Besoin d'avoir un contact direct avec le CÈ, Manque d'appropriation de l'outil informatique. Syste* matisation du registre de* mate* rialise* , Simplification du dossier d'enque: te, Modernisation des modalite* s de publicite* pour toucher le public jeune. SeineMaritime NON Manque de connaissance du dispositif NON 1 de* claration d'intention Manque de connaissance du dispositif OUI OUI 1 re* union 130 1 cre* ation du parc e* olien offshore Dieppe/Le Tre* port Pour le projet e* olien 3842 contributions 1432 registres de* mate* rialise* 2081 mails 329 registres papier Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 100/126 PUBLIE Tarn NON NON Seuil trop haut OUI NON 41 NR 0 198 8000 Porter le de* lai a. un mois (au lieu de 15 jours) pour imposer une concertation pre* alable apre. s le de* po: t de la demande d'autorisation, Obligation de la concertation pre* alable dans le code de l'environnement au me: me titre que dans le code de l'urbanisme, Les concertations pre* alables pourraient e: tre garanties par un CÈ, Mise en oeuvre ope* rationnelle des outils informatiques. Val-d'Oise NON NON dispositif me* connu OUI NON 19 0 - Promotion des documents par les parties-prenantes en phase amont, Instituer une registre de* mate* rialise* . Vaucluse NON NON OUI NON 229 3 0 Plusieurs dizaines Ame* liorer l'ergonomie des sites Internet, Simplifier les proce* dures, Pre* voir d'autres formes de communication, Mise en place d'outils et de me* thodes standardise* s. Vienne OUI Ame* nagement RN 147 NON OUI NON 124 108 0 11 200 Seuil trop e* leve* du droit d'initiative et me* connaissance de la proce* dure, De* mate* rialisation trop complique* e pour les agents de l'Ètat. Vosges OUI Sage et projet hydraulique NON OUI NON 27 NR 0 80 NR : Non renseigné Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 101/126 PUBLIE Alpes de Haute-Provence : La PPVÈ a progresse* mais dans le milieu rural, le maintien des registres en mairie est essentiel. La participation du public de* pend de plusieurs facteurs : l'importance du projet, son acceptabilite* sociale, les enjeux paysagers et environnementaux, agricoles et politiques, sa proximite* avec des habitations, ses risques e* ventuels. La PPVÈ a permis d'inclure dans ce processus de participation davantage les re* sidents secondaires et les habitants des communes voisines du lieu du projet. Par contre, est toujours exclu le public dans une zone mal desservie par les re* seaux et/non habitue* a. l'utilisation d'Internet. Les observations du public mises en ligne sont souvent reprises et copie* es jusqu'a. devenir une forme de pe* tition s'opposant au projet. Aveyron : Bilan positif de la PPVÈ : Touche une population plus large, forte augmentation du nombre de contributions, des contributions favorables exprime* es en plus grand nombre et plus seulement de* favorables. Bilan ne* gatif : Des contributions « copier/coller », des contributions hors du pe* rime. tre d'influence du projet, des contributions sans rapport et irrespectueuses. Un plus grand nombre de contributions qui indique un acce. s au dossier facilite* . Les personnes les plus vulne* rables ou non rompues a. l'informatique sont e* loigne* es du dispositif malgre* la mise en place d'un poste informatique libre d'acce. s et gratuite au plus pre. s (poste non utilise* lors des ÈP). Le délai de 15 jours fixé après la nomination du commissaire enquêteur pour ouvrir une enquête pose problème. Cela ne permet pas de fixer la totalité des modalités prévues pour le déroulement d'une enquête, ce qui impose parfois un arrêté partiel d'ouverture d'enquête. Bas-Rhin : PPVÈ : La possibilite* ge* ne. re sur certaines enque: tes une confusion d'usage. Cet outil n'est pas encore bien inte* gre* par toute la chaî:ne des acteurs de l'enque: te publique : Commissaires enque: teurs et collectivite* s notamment. Mais le public est en demande de la ge* ne* ralisation de cet outil, sans supprimer la pre* sence du commissaire enque: teur, avec la possibilite* d'envoyer un courrier dans les mairies. Le Bas-Rhin ne dispose pas de bureaux d'e* tudes ou de plate-formes valide* s par le ministe. re de l'inte* rieur quant a. leurs capacite* s techniques et de* ontologiques a. collecter puis stocker les informations et donne* es confidentielles dans le cadre d'une telle collecte. Èn comple* ment de la proce* dure habituelle (supports papier et recueil mairies), ouverture d `une boite mail de* die* e. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 102/126 PUBLIE Charente : Surcharge de travail pour le bureau de* die* a. la PPVÈ de la pre* fecture (perte de temps a. traiter les informations). Outils non adapte* s pour recevoir de gros fichiers. Redondance des pie. ces jointes adresse* es, proble. me de confidentialite* s pour les usagers, utilisation de plusieurs adresses mail par un seul usager. Èxclusion des personnes a: ge* es qui n'ont pas Internet et qui ne peuvent pas se de* placer. Augmentation des observations des associations pour les projets e* oliens. Charente-Maritime : Concertation pre* alable informelle mise en oeuvre selon des modalite* s fixe* es librement sans que l'e* tat y soit associe* . Bonne perception de cette solution par le public et notamment par les associations de protection de l'environnement, perçue comme fiable et rapide. Du point de vue des CÈ : Possibilite* d'exploiter quasi en temps re* el les observations du public, Risque d'engorgement d'observations envoye* es le dernier jour de l'enque: te publique par une centaine de personnes ou d'une me: me pe* tition et qui se traduit au final par une ligne dans le rapport du CÈ. Des messages sans argumentation mais pluto: t des « je suis pour » ou « je suis contre ». - Du point de vue de la Pre* fecture : Lourdeur de l'obligation de mise en ligne sur le site Internet des services de l'Ètat de tous les messages reçus par voie e* lectronique. Idem pour l'obligation d'envoyer tous les documents reçus au commissaire enque: teur et aux collectivite* s concerne* es. La solution e* lectronique, bien que perçue comme une bonne solution par le public, n'apporte pas in fine de plus-value re* elle sur la prise de de* cision, notamment pour les projets de parcs e* oliens. Pas d'inte* re: t du public pour les autorisations du DPM (concessions de plages et mouillages). Les de* lais restent inchange* s. Creuse : PPVÈ : Bilan tre. s positif sans difficulte* pratique d'organisation. Proble. me de mise en ligne des observations de* pose* es par voie e* lectronique en dehors des heures d'ouverture de la pre* fecture. Une e* volution technique a. prendre en compte pour e* viter l'accusation d'une se* lection ou de* naturation des messages. Concernant l'article 123-13 permettant au pre* fet d'organiser une re* union, il peut conduire a. une forme de transfert de la responsabilite* de la concertation du MO. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 103/126 PUBLIE Augmentation du public gra: ce a. la voie e* lectronique mais de* connecte* du projet avec bon nombre d'observations anonymes et ste* re* otype* es. Èlles e* manent de personnes ou d'associations souvent tre. s e* loigne* es du territoire et s'apparentent a. des positions de principe. Èlles font certes nombre mais n'apportent aucun e* le* ment utile au commissaire enque: teur ni a. l'autorite* compe* tence pour prendre la de* cision. Les observations d'un public local peuvent donner des e* clairages comple* mentaires utiles ou mettre en exergue des proble* matiques dont il peut e: tre tire* une expe* rience pour l'avenir. Deux-Sèvres : La concertation pre* alable n'a de sens que si elle intervient suffisamment to: t dans l'e* laboration du projet pour que ses re* sultats conduisent a. une prise en compte par le maî:tre d'ouvrage et donc a. une e* volution du projet. Dans le cas contraire, la concertation pre* alable pa: tit d'une « enque: te publique au rabais ». Les services de l'Ètat n'ont souvent connaissance d'un projet que trop tardivement pour que la concertation puisse raisonnablement conduire a. une modification du projet. PPVÈ : Cette disposition facilite les contributions « type » pre* pare* es par des associations d'opposants et envoye* es en masse, particulie. rement pour les projets de parcs e* oliens. Une mise a. disposition des pre* fectures d'un registre d'enque: te publique de* mate* rialise* e constituerait une aide appre* ciable a. la mise en oeuvre de ce dispositif et pour e* viter les fastidieuses ope* rations de mise en ligne des observations reçues par mail, aide facilitant e* galement le travail des commissaires enque: teurs. Drôme : La PPVÈ doit rester comple* mentaire des possibilite* s de consulter le dossier papier, pour e* viter notamment la fracture nume* rique et de rencontrer le commissaire enque: teur lors de ses permanences. La compre* hension technique des sujets et le « contact humain » semble indispensables pour la bonne information du public. Le site Internet de la pre* fecture comprend des contraintes qui limitent notamment le volume des fichiers. Il semble souhaitable, pour e* viter les doubles ta: ches, que le public puisse formuler ses observations directement sur le site www.projets-environnement.gouv.fr . Pre* voir un espace prive* pour le commissaire enque: teur ou. il pourrait re* cupe* rer les observations e* lectroniques et valider leur mise en ligne. Que l'avis au public de l'enque: te soit diffuse* sur le site Internet des communes impacte* es par le projet en plus de l'affichage en mairie. Gers : Un dossier (Plan de pre* vention des risques inondations) a be* ne* ficie* du renforcement de la proce* dure de concertation. Le site Internet de la pre* fecture a permis d'inte* grer en temps re* el les ame* liorations apporte* es au projet et de les mettre a. disposition du public. Cette de* marche a facilite* la phase amont de* licate. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 104/126 PUBLIE Èn the* orie, avec la PPVÈ, la participation devrait e: tre plus importante, mais les faits ne valident pas ce pre* suppose* . Y compris avant l'ordonnance, la participation e* tait de* ja. faible. Ne pas aller plus loin que la re* glementation actuelle. Une trop forte implication de la sphe. re urbaine, potentiellement favorise* e par le volet nume* rique des enque: tes publiques, pourrait e: tre de nature a. exacerber les conflits d'usages, notamment les dossiers lie* s a. l'e* levage. Gironde : Il est a. regretter qu'aucun outil ade* quat de* veloppe* par le MTÈS (registre e* lectronique) n'ait pu e: tre mis a. disposition des pre* fectures pour la mise en oeuvre de la de* mate* rialisation des enque: tes publiques. Un surcroî:t de travail pour les agents en charge de l'organisation des enque: tes publiques est patent pour traiter les observations e* mises. De* velopper un outil « registre e* lectronique » qui soit a. la main de l'Ètat pour e* viter de recourir a. des prestataires prive* s. Manque de visibilite* sur le site Internet des services de l'Ètat de la rubrique permettant au public d'acce* der aux enque: tes publiques. La refonte des sites Internet des pre* fectures ne re* pond pas a. un acce. s facilite* pour le public en terme de navigation vers la rubrique de* die* e. Guyane : Le maî:tre d'ouvrage a souligne* le climat positif et constructif de la concertation sur le projet de doublement de la RN1. La concertation a mis en lumie. re des avis contraste* s sur l'opportunite* du projet. A ce stade, la re* ponse propose* e par le MO au projet ne convainc pas tous les participants. Hautes-Alpes : La DDT 05 souhaiterait que le MTÈS fasse une fiche spe* cifique expliquant notamment l'articulation entre la concertation pre* alable et la de* claration d'intention. La PPVÈ est un outil encore peu (pas) inte* gre* dans les pratiques et non significatif a. ce jour malgre* une propension plus importante d'un public de type « re* sident secondaire » a. s'emparer de ce moyen. Cre* ation d'un site de* die* pour l'acce. s au dossier et d'un registre de* mate* rialise* . Haute-Garonne : Le cadre re* glementaire d'une concertation semble faire peur aux collectivite* s, qui pre* fe. rent donc faire une concertation selon les modalite* s de leur choix et de proce* der ensuite a. la de* claration d'intention. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 105/126 PUBLIE Concernant la de* mate* rialisation de l'enque: te publique, l'absence de registre de* mate* rialise* est un manque pour faciliter cette expression du public. Ne* cessite* e* galement d'une refonte des sites Internet de* partementaux de l'Ètat. L'expression de* mate* rialise* e ne doit pas devenir la seule possibilite* de s'exprimer. Une grande partie du public en secteur rural n'est pas e* quipe* d'Internet, le contact avec le commissaire enque: teur et la possibilite* de venir en mairie restent leur seule façon de se manifester et d'e: tre informe* des projets. La de* mate* rialisation permet d'acce* le* rer le processus de consultation du public. Ce dispositif contribue au respect des de* lais de la consultation. Haute-Marne : La concertation pre* alable tend a. allonger les de* lais en cre* ant une seconde phase de participation a. la charge financie. re et administrative du pe* titionnaire. Si la participation e* lectronique permet une contribution a. distance des citoyens, cette facilite* d'utilisation a pour effet ne* gatif des contributions ge* ne* riques diffuse* es par des minorite* s militantes qui ne repre* sentent pas un apport pertinent pour l'enque: te publique. Il conviendrait de trouver un moyen de diffusion plus large afin d'e* viter aussi les risques de noyautage des enque: tes par des militants actifs, par exemple en publiant l'avis d'enque: te publique sur deux re* seaux sociaux diffe* rents pour e* largir le rayon « d'affichage » et favoriser le « bouche-a. oreille ». Il pourrait e: tre aussi envisage* de de* velopper un moyen d'information plus individualise* avec, par exemple, une distribution de flyers sur un pe* rime. tre a. de* finir. Haute-Saône : Le simple fait que la concertation aval soit inscrite dans les textes a permis de faire e* voluer les porteurs de projet vers une concertation plus large que le seul conseil municipal ou proprie* taires fonciers. La participation e* lectronique peut biaiser l'avis du public si elle est utilise* e pour multiplier le nombre d'avis sur un me: me sujet. Mais on remarque que les observations formule* es par le public sont de meilleure qualite* . Cela s'explique vraisemblablement par le fait que ceux-ci ont davantage le temps de pre* parer leurs propos. Le contenu s'en trouve donc ame* liore* . Instaurer dans le code de l'environnement la possibilite* d'utiliser des registres nume* riques. Èn effet, cette faculte* offerte par le le* gislateur permettrait un gain de temps conside* rable dans le traitement des dossiers pour les services pre* fectoraux. A de* faut d'effectuer la ta: che chronophage d'enregistrement des observations et de publication sur le site Internet des services de l'Ètat, la proce* dure serait automatise* e. Une application nationale pourrait ainsi e: tre cre* e*e, permettant en outre une vue d'ensemble sur les enque: tes publiques ainsi qu'une plus ample participation du public. Certaines pre* fectures utilisent ce dispositif aux frais de l'exploitant qui confie la mise en place de tels registres a. des socie* te* s. Èn l'absence de texte codifiant cette proce* dure, il existe ne* anmoins a. l'heure actuelle un risque de se* curite* juridique. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 106/126 PUBLIE Landes : Il semblerait que les dispositifs re* glementaires de concertation amont soient encore me* connus. Pour autant, la prise conscience des attentes de la socie* te* en matie. re de de* cision participative ame. ne de plus en plus de concertations varie* es et informelles. Concernant la concertation aval, elle est plus ancienne et connue du monde associatif qui en fait le relai vers le public. Le re* seau militant reste un e* le* ment important de la participation du public. Loire : Plusieurs re* serves quant a. la de* mate* rialisation par voie e* lectronique : Difficulte* a. mettre en oeuvre dans la mesure ou. le cou: t est supporte* par les pe* titionnaires. Les exploitants sont peu de* sireux d'y recourir me: me si la population y est pluto: t favorable. Les observations sont donc formule* es sur le site Internet de la pre* fecture via une adresse fonctionnelle. Les projets sensibles a. forts enjeux sont susceptibles de ge* ne* rer un afflux rapide d'observations, entraî:nant des difficulte* s de stockage et de traitement. - Les enque: tes de* mate* rialise* es peuvent entraî:ner des risques de piratage pouvant remettre en cause la validite* de l'enque: te. La mise en place de mesures de se* curite* semble impe* rative pour e* viter les piratages et de* po: ts d'observations frauduleuses. Loiret : Des re* unions ont e* te* mene* es pour deux enque: tes publiques comme le pre* voit le Code de l'environnement mais pas dans le cadre du L. 123-15. Le dispositif de* mate* rialise* ne permet pas de cibler tous les publics. Lot : Sur la concertation amont, associer le public et les acteurs e* conomiques au partage des enjeux du territoire avant de pre* senter des projets individuels constituerait un pre* alable de nature a. emporter l'adhe* sion de la majorite* (planification des installations d'e* nergie renouvelable par ex.). Imposer une phase amont de concertation avec le service instructeur sur les projets soumis a. enregistrement, comme pour l'autorisation environnementale, permettrait au porteur de projet de pouvoir mieux e* valuer la ne* cessite* ou pas d'organiser une concertation pre* alable avec le public, sans que celle-ci soit rendue obligatoire, et lui permettrait d'e: tre mieux avise* des enjeux et contraintes, donc de pouvoir y re* pondre de manie. re plus adapte* e. Cette phase amont (qui est de 2 mois pour les ICPÈ soumises a. autorisation) est pre* conise* e par le ministe. re et en pratique initie* e par les services en charge de l'instruction, lorsque c'est possible. Lorsqu'elle ne l'est pas, cela peut engendrer des reports dans l'enclenchement de la proce* dure (dossier incomplet), car cela oblige a. demander des comple* ments, qui auraient pu e: tre de* ja. pre* pare* s en amont du de* po: t de dossier. Le fait de manquer de concertation pre* alable avec les services de l'Ètat pourrait me: me aller jusqu'a. la remise en question du projet. Il n'apparaî:t pas que la participation sous forme nume* rique ait vraiment conduit Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 107/126 PUBLIE a. l'expression d'un plus grand nombre. Sur les projets a. enjeux, le public s'exprimait me: me sans registre nume* rique car les organismes orientent la mobilisation en organisant des pe* titions par exemple. Dans le cas des quatre consultations du public mene* es en 2018 et 2019 pour des proce* dures d'enregistrement ICPÈ, si l'on constate que le public de* pose majoritairement des remarques par voie informatique, il apparaî:t qu'elles sont parfois mene* es collectivement par le biais d'un courrier-type et que la de* marche s'apparente alors plus a. un dispositif de pe* tition (a. vise* e quantitative) qu'a. un dispositif de collecte de dole* ances (a. vise* e qualitative). A souligner qu'en zone rurale caracte* rise* e a. la fois par une population relativement a: ge* e et sa difficulte* d'usage du nume* rique, la consultation classique reste encore indispensable pour permettre l'expression de tous et assurer l'e* quite* des citoyens. Marne : L'impact de la disposition de* mate* rialise* e est pluto: t positive. Èlle permet aux citoyens de consulter de manie. re plus aise* e (temps de consultation, pas de ne* cessite* de se de* placer, possibilite* de consulter le dossier en dehors des heures d'ouverture, etc.). Il existe plusieurs projets pour lesquels le nombre d'observations est plus e* leve* . Mais il s'ave. re que le nombre des observations et propositions sont souvent identiques (imprime* identique). Des remarques formule* es ne sont pas toujours en rapport avec l'objet de l'enque: te publique. Si une bonne communication a e* te* re* alise* e au de* part par l'exploitant, le nombre d'observations de* favorables sera moindre. Mayenne : Des riverains ou associations concerne* s ont souvent le sentiment d'avoir e* te* informe* s tardivement quelques jours avant la fin de l'enque: te, voire apre. s. L'information du public pourrait e: tre ame* liore* e avec l'utilisation des re* seaux sociaux me: me si cela ne garantit pas que les usagers concerne* s soient touche* s. Il conviendrait e* galement d'utiliser les panneaux d'affichage e* lectronique des communes ou l'affichage dans des lieux de fre* quentation ave* re* e (place du village, centre commercial, etc.). Meurthe-et-Moselle : Complique* d'imposer la tenue d'une concertation pre* alable dans les 15 jours suivants le de* po: t du dossier d'autorisation sans de* grader son de* lai d'instruction et sans compromettre le calendrier ope* rationnel de* fini par les acteurs e* conomiques notamment. L'enque: te publique reste le moment privile* gie* pour recueillir l'avis de nos concitoyens. Porter a. 6 semaines la dure* e minimale des enque: tes publiques sur certains types de demandes. L'engagement e* ventuel d'une concertation pre* alable apre. s exercice du droit d'initiative montre la difficulte* de concilier le renforcement de la concertation et la re* duction des de* lais d'instruction des proce* dures environnementales au profit des acteurs e* conomiques. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 108/126 PUBLIE Il est a. noter la lourdeur de la proce* dure pour appre* cier notamment la recevabilite* des demandes d'engagement d'une concertation pre* alable exprime* es par nos concitoyens. Les ve* rifications par les services de l'Ètat imposent un temps de travail important. La de* mate* rialisation des enque: tes publiques apporte une re* elle plus-value. La de* mate* rialisation est particulie. rement chronophage au regard des moyens techniques dont disposent les pre* fectures. L'utilisation de la plate-forme Webissinmo du MTÈS ne re* pond pas aux attentes en matie. re de capacite* maximale des fichiers. Donc externalisation a. une socie* te* prive* e (1 500 retours pour une enque: te publique). Cette pratique n'est pas pleinement satisfaisante au regard du cou: t supple* mentaire a. prendre en charge par le pe* titionnaire. Offrir la possibilite* a. l'autorite* compe* tente d'imposer aux porteurs de projets une concertation selon des modalite* s fixe* es librement afin de concilier au mieux le renforcement de la participation du public en amont et l'optimisation des de* lais d'instruction des demandes d'autorisation. Re* duire le de* lai permettant au public d'exercer son droit d'initiative pour le porter a. 2 mois, comme initialement pre* vu dans l'ordonnance. Mettre a. la disposition des services pre* fectoraux une application informatique pour e* viter d'externaliser. Mise a. disposition du dossier papier pour certains types de projet pour une meilleure inclusion du public. Morbihan : Aucun des de* clarations d'intention n'a de* clenche* de droit d'initiative. Cela semble montrer que le caracte. re tre. s technique des projets dissuade les citoyens de s'engager. La publicite* limite* e de la de* claration d'intention, qui ne* cessite d'aller rechercher l'information, est un autre facteur d'explication. L'inconve* nient actuel majeur de la de* mate* rialisation est de laisser aux services en charge de l'enque: te le soin de publier ces observations sur un site Internet : ce proce* de* manuel, en quelque sorte artisanal, me* riterait d'e: tre remplace* par un registre de* mate* rialise* attendu depuis plusieurs anne* es. Pas de re* union organise* e par le pre* fet, car les recommandations e* mises par le commissaire enque: teur n'engendrent pas ge* ne* ralement de difficulte* s insurmontables. Les re* serves sont souvent le* ve* es pour que l'avis reste favorable. Èt les avis de* favorables, extre: mement rares, peuvent e: tre suivis par un rejet de la demande, soit par une autorisation. Souhait d'une mise en oeuvre rapide d'un registre de* mate* rialise* au niveau national. Oise : Pour e* viter certaines re* ponses inopportunes formule* es par le public, il est souhaitable de proscrire le recours a. l'anonymat. Limiter, pour les projets a. porte* e de* partementale, les participations du public au de* partement et ses abords. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 109/126 PUBLIE Besoin d'un recueil jurisprudentiel par domaine pour mieux appréhender les décisions pouvant être jugées comme ayant un impact significatif sur l'environnement. Réaliser un petit guide sur la manière de procéder légalement acceptable en cas de forte participation pour la rédaction des synthèses. Clarifier les conditions de publicite* des avis, observations et autres reçus par voie e* pistolaire, orale ou de* mate* rialise* e, car il existe une discussion et une difficulte* sur l'interpre* tation combine* e des articles L. 123 I et R. 1232-13 du code l'environnement Standardiser les sites Internet de* partementaux des pre* fectures car chaque de* partement publie d'une façon qui lui est propre. De* dier un bureau avec une connexion haut de* bit prioritaire. Rendre obligatoire les registres de* mate* rialise* s. Information diffuse* e a. diffe* rents points strate* giques des communes. Orne : Èn ce de* but d'anne* e 2020, il est a. noter une croissance de la participation notamment en ce qui concerne les projets e* oliens. Il pourrait e: tre propose* pour les projets de* ja. autorise* s alors que la proce* dure de concertation du public n'existait pas, mais qui par leur envergure, y auraient e* te* soumis, de conduire une concertation apre. s une pe* riode donne* e (10 ans par exemple). Cela permettrait de re* gler certaines difficulte* s en rassemblant porteur de projet, administration et grand public, et le cas e* che* ant d'adapter les arre: te* s d'autorisation des projets concerne* s. Paris : Pour les projets de moindre importance, le pre* fet adopte ge* ne* ralement une position facilitatrice pour les porteurs de projets et n'impose pas de concertation. L'obtention des diffe* rentes autorisations administratives est souvent ve* cue par les maî:tres d'ouvrage a. la fois comme un parcours de fond et une course d'obstacles, cou: teuse en e* nergie, temps et de* penses. La concertation pa: tit d'un de* ficit d'image et n'est pas identifie* e comme un atout pour le projet, permettant de l'ame* liorer et de mieux prendre en compte l'environnement. Quand les maî:tres d'ouvrage viennent devant les services instructeurs, le projet est « boucle* ». Les arbitrages ont e* te* rendus. Pas de droit d'initiative car les projets sont de* ja. connus et/ou accepte* s. Les collectivite* s, le public et les associations environnementales connaissent mal le dispositif. Le projet de la gare du Nord n'a pas conduit a. cet exercice du droit d'initiative malgre* une importante contestation pre* alablement a. l'enque: te publique et pendant celle-ci. Les conditions mate* rielles d'expression du public se sont ame* liore* es lors des enque: tes publiques avec un registre e* lectronique disponible 24 heures sur 24 (y compris week-ends et jours fe* rie* s). La de* mate* rialisation accentue des avis sans argumentation, des doublons, des contributions hors sujet, des pe* titions. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 110/126 PUBLIE L'absence de commissaire enque: teur fait reposer la charge de travail de re* daction du bilan de la PPVÈ sur les services de l'Ètat, a. effectif constant. Ce bilan de la participation du public est donc re* alise* par l'autorite* charge* e de prendre la de* cision, ce qui peut soulever des conflits d'inte* re: t. De plus, aucun avis n'est formule* lors du bilan de la PPVÈ, qui semble e: tre surtout une consultation formelle. Ame* liorer les enque: tes publiques en ajoutant un QR code en bas des affiches, en e* largissant la publicite* comple* mentaire, en organisant des permanences au plus pre. s du public, en faisant un site national de publication des de* clarations d'intention. Renforcer la formation des commissaires enque: teurs. S'attaquer au de* ficit d'image des proce* dures de participation du public. Pour beaucoup, « tout ça ne sert a. rien », « les de* cisions sont de* ja. prises », alors que les objectifs de de* veloppement socioe* conomiques rivalisent avec la protection de l'environnement. La concertation n'est pas un outil de communication. Pour e: tre porteuse de sens, elle doit pouvoir infle* chir les projets. Pyrénées-Atlantique : Participation par voie e* lectronique non significative et donc difficile de quantifier l'impact de cette disposition. Mais acce. s plus simple avec de plus larges vecteurs de diffusion, moins de contraintes de lieu et d'horaire. La parole paraî:t plus libre par voie e* lectronique. La Réunion : La proce* dure d'enque: te publique permet d'assurer un degre* tre. s e* leve* d'information des riverains. Me: me si les contributions sont, pour partie, hors sujet, elles permettent ne* anmoins d'e* clairer davantage le public sur les inquie* tudes lie* es au projet. Cela met en avant le besoin d'information de la population. Les commissaires enque: teurs doivent s'investir tout particulie. rement dans un travail d'explication. Moderniser les formes de publicite* par diffusion « radio » et sur les sites d'information existants du maî:tre d'ouvrage (type Facebook). Rhône : Les de* clarations d'intention n'ont pas eu de suite et n'ont pas donne* lieu a. un droit d'initiative (pour une de* claration d'intention, a. la demande du maî:tre d'ouvrage, un garant a e* te* nomme* par la CNDP). Bilan positif de la de* mate* rialisation des enque: tes publiques. Moins de contraintes pour le public (de* placement, horaires d'ouverture) et recueil de plus d'observations, me: me si cela de* pend toujours de la nature du projet. Recours par les maî:tres d'ouvrage a. un prestataire exte* rieur. La de* mate* rialisation favorise la « viralite* » des observations avec le de* po: t d'observations identiques. Supprimer le registre papier et mise a. disposition d'un poste informatique avec accompagnement des personnes ne maî:trisant pas l'outil. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 111/126 PUBLIE Cre* ation d'un registre accessible pour les services de l'Ètat pour e* viter le recours a. un prestataire exte* rieur. Le dispositif re* glementaire reste tre. s technique et difficile a. appre* hender pour les maî:tres d'ouvrage et les services de l'Ètat. Une formation a. la concertation pre* alable a. l'attention des agents de l'Ètat serait la bienvenue. Saint-Pierre et Miquelon : Manque de moyens en local pour l'application de ces dispositifs. Sarthe : Une concertation pre* alable va avoir pour conse* quence de prolonger le de* lai d'instruction, la proce* dure pre* voyant pour des projets d'envergure une enque: te publique, l'inte* re: t de re* aliser une concertation supple* mentaire n'apparaî:t pas e* vident. Si le public peut prendre connaissance de toutes les remarques de* mate* rialise* es sur un site Internet, il n'a pas de vision globale sur l'ensemble des observations, sauf a. se de* placer en mairie. Pre* fe* rence pour certains habitants d'avoir un contact direct avec le commissaire enque: teur qui peut les guider dans la compre* hension du dossier et de reformuler leurs observations. Manque d'appropriation de l'outil informatique. Constat qu'une ou plusieurs associations se saisissent du dispositif pour envoyer des mode. les « type ». Seine-Maritime : Manque de connaissance de la concertation pre* alable et du droit d'initiative. La syste* matisation du recours au registre de* mate* rialise* serait une avance* e car chronophage pour les services de l'Ètat de devoir mettre en ligne les contributions, tout en les anonymisant. Le registre de* mate* rialise* permet davantage au public favorable au projet de se prononcer. Ce dispositif ouvre aussi la voie a. de nouvelles formes de participation comme les cyberactions. Le parc e* olien en mer est un exemple de re* ussite du point de vue de la concertation du public. Les porteurs de projet ont accepte* de mettre des moyens financiers conse* quents pour assurer l'information et la participation du public. Simplifier le dossier d'enque: te pour le grand public ou e* laboration d'une version identifie* e comme telle. Moderniser les modalite* s de publicite* et d'affichage pour toucher le jeune public. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 112/126 PUBLIE Tarn : Porter le de* lai a. un mois (au lieu de 15 jours) pour imposer une concertation pre* alable apre. s le de* po: t de la demande d'autorisation. Obligation de la concertation pre* alable dans le code de l'environnement au me: me titre que dans le code de l'urbanisme. Les concertations pre* alables pourraient e: tre garanties par un commissaire enque: teur qui se transformerait en garant local au sens de la CNDP. Mise en oeuvre ope* rationnelle des outils informatiques. Val d'Oise : Le droit d'initiative est peu connu. Manque de visibilite* sur le site Internet de la pre* fecture. Constat que la de* mate* rialisation permet aux pe* titionnaires d'acce* der au dossier plus facilement. Les versions papier restent cependant indispensable sur le lieu d'enque: te. Promotion des documents par les parties prenantes en phase amont. Instituer un registre de* mate* rialise* . Vaucluse : Sans pre* judice des suites, la concertation pre* alable permet d'une part, de rendre effectif la participation du public en amont de la phase d'enque: te publique, renforçant ainsi l'information des citoyens sur le projet. D'autre part, cette concertation accroî:t l'e* change et permet de prendre en compte des observations de manie. re concre. te et en toute transparence favorisant ainsi la qualite* des de* cisions publiques qui seront prises poste* rieurement. Le vote de* mate* rialise* permet au public de ne pas se de* placer pour faire part de ses observations au commissaire enque: teur. Cette transmission e* lectronique entre pleinement dans l'e. re actuelle de la de* mate* rialisation et permet alors d'augmenter la cible des personnes susceptibles de participer aux proce* dures de concertation publique. Toutefois, la mise en oeuvre de cette proce* dure n'a pas eu pour effet d'augmenter la participation du public sur les projets instruits par les services de l'Ètat. L'adresse courriel mise a. disposition du public a e* te* peu utilise* e, les publics concerne* s pre* fe* rant exprimer leurs avis et faire part de leurs observations et difficulte* s lors d'e* changes directs avec le commissaire enque: teur. La pre* sence du commissaire enque: teur apparaî:t comme un facteur essentiel pour permettre la synthe. se de l'ensemble des avis et pour informer le public. Les difficulte* s techniques a. mettre en place la de* mate* rialisation des dossiers d'enque: te publique (notamment des registres de* mate* rialise* s afin de recueillir les observations du public) constitue un frein pour les maî:tres d'ouvrage. Doter les acteurs de terrains des moyens ne* cessaires a. la mise en place de cette participation (techniques, humains, financiers). Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 113/126 PUBLIE Ame* liorer l'ergonomie des sites Internet des pre* fectures car l'acce. s a. l'information demeure difficile et le public reste insuffisamment informe* . Il pourrait e: tre envisage* des relais via les re* seaux sociaux ou la mise en place d'une plateforme de* die* e pour toutes les proce* dures de participation en amont et en aval, avec la mise a. disposition d'un registre d'enque: te de* mate* rialise* . Simplifier davantage les proce* dures afin de favoriser la compre* hension des citoyens lors de la mise en oeuvre de projets souvent techniques. Faciliter la compre* hension et accroî:tre la participation du public en centralisant le pilotage des proce* dures au sein d'un seul service (commun au sein d'un de* partement avec l'ensemble des administrations de l'Ètat) afin de rendre des de* cisions publiques de qualite* . Vienne : La seule concertation pre* alable a permis d'appre* cier l'implication des riverains mais aussi de faire e* merger de nouvelles variantes initialement non e* tudie* es. Difficulte* pour la pre* fecture dans la gestion des observations par voie e* lectronique lors des enque: tes publiques. Incitation aupre. s des maî:tres d'ouvrage de faire appel a. un prestataire exte* rieur. Les enque: tes qui mobilisent le plus le public par voie de* mate* rialise* e sont les projets e* oliens. La coexistence des deux voies d'expression (papier et de* mate* rialise* e) est souhaitable. Vosges : Les concertations pre* alables ont permis une meilleure information du public et ont fait ressortir des pre* occupations jusque-la. inconnues des citoyens locaux. Grande me* connaissance du droit d'initiative. Le silence « e* lectronique » des citoyens est encore trop fre* quent. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 114/126 PUBLIE 9. Tableau sur l'articulation des codes de l'urbanisme et de l'environnement N.B. : Le tableau concerne des projets n'ayant pas fait l'objet d'une concertation au titre de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme organise* e dans le respect des droits mentionne* s aux 1°, 3° et 4° du II de l'article L. 120-1 du code de l'environnement. Type de projet Concertation au titre du code de l'urbanisme (articles L. 103-2 et R. 103-1) Participation au titre du code de l'environnement Ame* nagements routiers : - travaux en partie urbanise* e - OUI si montant des travaux en d'une commune conduisant a. la partie urbanise* e supe* rieur a. cre* ation ou a. la modification 1,9 M d'ouvrages - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 1a ou 1b du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 1a ou 1b du R. 121-2) - autres cas - NON Ame* nagements ferroviaires : - construction de voies ferroviaires avec cre* ation ou extension de gare(s) - cre* ation ou extension de gare(s) - autres cas - OUI si montant des travaux - OUI si projet soumis a. ÈÈ pour la gare supe* rieur a. 1,9 M (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 1c) - OUI si montant des travaux supe* rieur a. 1,9 M - OUI si projet soumis a. ÈÈ - NON - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 1c) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 8 ou 9 du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 8 ou 9 du R. 121-2) Travaux sur cours d'eau : - travaux en partie urbanise* e d'une commune - OUI si montant des travaux supe* rieur a. 1,9 M - autres cas - NON Construction ou extension d'infrastructures de ports Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 115/126 PUBLIE fluviaux : - travaux en partie urbanise* e d'une commune - OUI si montant des travaux supe* rieur a. 1,9 M - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) Cre* ation ou extension d'un port - OUI si nombre de places fluvial de plaisance : cre* e*es supe* rieur a. 150 Ports maritimes de commerce, de pe: che ou de plaisance : - cre* ation - OUI - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L.121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) - extension de la surface des plans d'eau des ports maritimes de commerce ou de pe: che - extension de la surface du plan d'eau abrite* des ports maritimes de plaisance Travaux sur le rivage, le lais et le relais de la mer : - travaux au droit d'une partie urbanise* e d'une commune - autres travaux Cre* ation de zones d'ame* nagement concerte* : Ope* rations d'ame* nagement ou de construction : - cre* ation dans certaines communes ou restauration, dans les conditions de l'article L. 313-4-1, de plus de 5 000 m² de plancher - OUI si montant des travaux supe* rieur a. 1,9 M - OUI si extension supe* rieure a. 10 % - OUI si emprise des travaux supe* rieure a. 2 000 m² - NON - OUI - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) - OUI - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 10 ou 11 du R. 121-2) Les cas les plus fre* quents de superposition entre concertation au titre du code de l'urbanisme et participation au titre du code de l'environnement concernent les projets routiers ou ferroviaires. Une superposition peut e* galement se produire pour certains projets d'ame* nagements portuaires fluviaux ou maritimes. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 116/126 PUBLIE 10. Liste des personnes rencontrées Date de rencontre 14/11/19 18/11/19 Nom VERILHAC MERLE Yves Prénom Organisme Ligue pour la Protection des Oiseaux Direction générale de la Prévention des Risques Cabinet Uglo/Lepage Fonction Directeur général Chef du service des risques technologiques Avocate Ancienne ministre Philippe LEPAGE Corinne 19/11/19 MEAUX LESUEUR CATOT URSPRUNG MAUPELIER GUILLEMOT JANIW JOUANNO CASILLO DERONZIER MONEDIAIRE LEDENVIC Marie-Line Thomas David Myriam Isabelle Aurélie Joana Chantal Ilaria Patrick Gérard Philippe Commission Nationale du Débat Public CGDD CGDD CGDD CGDD CGDD CGDD Commission Nationale du Débat Public Commission Nationale du Débat Public Commission Nationale du Débat Public Université de Limoges Formation d'autorité environnementale du CGEDD CNES France Nature Environnement France Nature Environnement Garante Commissaire général Chef de bureau Adjointe au chef de bureau Chargée de mission Chargée de mission Chargée de mission Présidente Vice-présidente Directeur Professeur d'Université Président 19/11/19 18/11/19 18/11/19 18/11/19 18/11/19 18/11/19 18/11/19 21/11/19 21/11/19 21/11/19 21/11/19 26/11/19 MONNOYER-SMITH DENIER-PASQUIER MARTINIE-COUSTY Laurence Florence Elodie Conseillère du Président Vice-présidente Trésorière adjointe 27/11/19 26/11/19 26/11/19 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 117/126 PUBLIE Nom DUBROMEL CHALOPIN Prénom Michel Brigitte Organisme France Nature Environnement Compagnie nationale des commissaires enquêteurs Compagnie nationale des commissaires enquêteurs Compagnie nationale des commissaires enquêteurs CGEDD Fonction Président Présidente Date de rencontre 26/11/19 28/11/19 BUSSON Daniel Trésorier 28/11/19 CHAULET Jean-Pierre Vice-président 28/11/19 FACON Marie-Françoise Secrétaire générale Autorité environnementale 29/10/19 PAPET Frédéric Ministère de l'intérieur Direction générale des collectivités locales sous-directeur des compétences et des institutions locales Responsable concertation, co-construction et évaluation Présidente de la commission particulière du débat public PNGMDR Directeur du transport aérien Directeur de projet Direction du transport aérien Direction du transport aérien Juriste Stagiaire Juriste Directeur Président de commissions particulières de débat public 04/12/19 BERTAUD Géraldine CEREMA OUEST 13/12/19 HAREL-DUTIROU Isabelle CNDP 12/12/19 BOREL LACORTE PILLAN RAIS-ASSA MONNIER ANTONENKO CAZOTTES PEYLET Marc Yoann Aline Claire Laura Anne-Eva François Roland DGAC DGAC DGAC DGAC Greenpeace Greenpeace DDT du Tarn CNDP 12/12/19 12/12/19 12/12/19 12/12/19 11/12/19 11/12/19 17/12/19 18/12/19 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 118/126 PUBLIE Nom GRAU PANCHER Prénom Sarah Bertrand Organisme Décider ensemble Décider ensemble Fonction Co-directrice Député et Président de « Décider ensemble » Directeur général adjoint réseaux, clients et territoires Directrice du département concertation et environnement Directeur juridique Garant Adjoint au directeur général Bureau des grands projets ferroviaires Sous-directeur Adjoint au chef du bureau des grands projets ferroviaires Délégué adjoint Garant Chargée de mission référente des garants et des concertations Président de commissions particulières du débat public Cheffe de mission Vice-Président Chargée de mission économie circulaire & ICPE Adjoint au sousdirecteur Date de rencontre 18/12/19 18/12/19 PIECHACZYK Xavier RTE 08/01/20 GRANDET Claire RTE 08/01/20 GAUDILLERE PUYFAUCHER BRULÉ GUILLERMIN HERMESUL OSSALA David Jean-Paul Hervé Pierre Michel Jean-François RTE CNDP DGITM DGITM DGITM DGITM 08/01/20 08/01/20 09/01/20 09/01/20 09/01/20 09/01/20 ANGOTTI BALLAN SCHUTZLER Philippe Etienne Marie FRANCE URBAINE CNDP CNDP 10/01/20 14/01/20 14/01/20 ARCHIMBAUD Jacques CNDP 14/01/20 FARGEVIEILLE COUÉ N'DIAYE Brigitte Thierry Audrey EDF ­ Développement durable FNSEA FNSEA 15/01/20 16/01/20 16/01/20 CHAMBON Eric DGEC 16/01/20 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 119/126 PUBLIE Nom CHATY DUPASQUIER JESUS RIESLER BENSAID DUPUY-LYON PERCELAY TAINTURIER TALDIR Prénom Sylvie Louis Franck Ophélie Muriel Stéphanie Julie François Julie Organisme DGEC DGEC DGEC DGEC DGALN/DHUP DGALN DGALN/DEB SNCF Réseau SNCF Réseau Fonction Adjointe au chef de bureau Chef de bureau Conseiller de la directrice Énergie Chargée de la stratégie bas carbone Adjointe à la sousdirectrice Directrice Chargée de mission Directeur général stratégie du réseau Directrice de la concertation, des relations extérieures et sociétales Chargée de mission Administrateur Député Date de rencontre 16/01/20 16/01/20 16/01/20 16/01/20 16/01/20 16/01/20 16/01/20 17/01/20 17/01/20 PERRIN PROTHAIS LAMBERT KROMAREC VIANO Émeline David François-Michel Pascale Olivier Institut de la concertation Institut de la concertation 17/01/20 17/01/20 22/01/20 28/01/20 28/01/20 MEDEF MEDEF Experte Président du groupe de travail « Droit de l'environnement » Garante Garant Chef de mission interministérielle pour l'accélération des implantations industrielles Sous-directeur industries de la chimie, des matériaux et des écoindustries DENIS-DINTILHAC LAURE EURY Sylvie Jean-Louis Simon-Pierre CNDP CNDP Ministère de l'economie et des finances Direction générale des entreprises Ministère de l'économie et des finances Direction générale des entreprises 04/02/20 04/02/20 11/02/20 PILLOT Thomas 11/02/20 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 120/126 PUBLIE Nom LIOGIER Prénom Patrice Organisme Ministère de l'économie et des finances Direction générale des entreprises Fonction Directeur de projets réglementation et compétitivité dans l'industrie Date de rencontre 11/02/20 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 121/126 PUBLIE 11. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme 3D ADEME ASAP ASN CEREMA CGDD CGEDD CNCE CNDP CNFPT CNTE CPDP CNR DGAC DGALN DGEC DGITM DGPR DEB DHUP DMO DREAL DTADD ELAN ENTP EssoC FNE FNSEA Signification Loi « Décentralisation, différenciation et déconcentration » Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie Loi « Accélération et simplification de l'action publique » Autorité de sûreté nucléaire Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement Commissariat général au développement durable Conseil général de l'environnement et du développement durable Compagnie nationale des commissaires enquêteurs Commission nationale du débat public Centre national de la fonction publique territoriale Conseil national de la transition écologique Commission particulière du débat public Compagnie nationale du Rhône Direction générale de l'aviation civile Direction générale de l'aménagement du logement et de la nature Direction générale de l'énergie et du climat Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer Direction générale de prévention des risques Direction eau et biodiversité Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages Dossier du maître d'ouvrage Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Direction territoriale de l'aménagement et du développement durable Loi « Évolution du logement, de l'aménagement et du numérique » École nationale des travaux publics Loi « État au service d'une société de confiance » France nature environnement Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles PUBLIE Acronyme ICPC ICPE IFFSTAR IFORE IOTA IRSN JO MCTRCT MTES MOOC ONG PACA PADDUC PAN PLU PLUi PNGD PNGMDR PPE PPVE PRPGD RTE SAR SCoT SDRIF SPPPI SRADDET VNF Signification Institut de la concertation et de la participation citoyenne Installations classées pour la protection de l'environnement Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux Institut de formation de l'environnement Installations, ouvrages, travaux et activités Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire Jeux olympiques Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales Ministère de la transition écologique et solidaire Massive open online course Organisation non gouvernementale Provence-Alpes-Côte d'Azur Plan d'aménagement et de développement durable de la Corse Programme d'actions national Plan local d'urbanisme Plan local d'urbanisme intercommunal Plan national de gestion des déchets Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs Plan pluriannuel de l'énergie Participation du public par voie électronique Plan régional de prévention et de gestion des déchets Réseau de transport d'électricité Schéma d'aménagement régional Schéma de cohérence territorial Schéma directeur de la Région Île-de-France Secrétariat permanent pour la prévention des pollutions industrielles Schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires Voies navigables de France PUBLIE Site Internet du CGEDD : « Les derniers rapports » PUBLIE  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION nt en annexe 9 de* crivent l'ensemble de ces situations. Ainsi, a. titre d'exemple, si l'e* laboration ou la re* vision d'un sche* ma de cohe* rence territorial (SCoT) ou d'un plan local d'urbanisme (PLU) est soumise a. concertation pre* alable au titre du code de l'urbanisme (article L. 103-2), la participation pour leur mise en compatibilite* rele. ve du code de l'environnement au titre de l'article L. 121-15-1, si elle est soumise a. e* valuation environnementale. Type de plan Èlaboration ou re* vision de SCoT et de PLU Mise en compatibilite* de SCoT et de PLU Èlaboration ou re* vision de cartes communales Èlaboration ou re* vision de DTADD Èlaboration ou re* vision du SDRIF, du SAR/PADDUC Èlaboration ou re* vision de SRADDÈT Modification de DTADD Modification du SDRIF, du SAR/PADDUC Modification du SRADDÈT Concertation au titre du Participation au titre du code de code de l'urbanisme l'environnement (L. 1O3-2) OUI NON NON NON NON NON NON NON NON NON OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) OUI OUI OUI OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) OUI si soumise a. e* valuation environnementale (article L. 121-15-1) Source : Fiche DGALN/DHUP/Bureau de l'urbanisme de mars 2018. Pour les projets, deux cas se pre* sentent : 1. Ils ont fait l'objet d'une concertation au titre de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme organise* e dans le respect des droits mentionne* s aux 1°, 3° et 4° du II de l'article L. 120-1 du code de l'environnement : dans ce cas, ils n'entrent pas dans le pe* rime. tre des concertations pre* alables au titre du code de l'environnement (article L. 121-15-1 du code de l'environnement modifie* par l'article 7 de la loi ÈLAN38). Seules les dispositions du code de l'urbanisme concernant la participation s'appliquent pour ces projets, sauf s'ils rele. vent d'une saisine obligatoire de la CNDP 38 Loi du 23 novembre 2018 portant e* volution du logement, de l'ame* nagement et du nume* rique (ÈLAN). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 28/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE au titre de l'article L. 121-8 du code de l'environnement. Les proble. mes que suscite cette disposition vis-a. -vis des droits ouverts par l'ordonnance de 2016 (notamment le droit d'initiative) seront aborde* s en partie 3 du rapport. 2. Ils n'ont pas fait l'objet d'une telle concertation : dans ce cas, des participations au titre des deux codes existent (voir tableau en annexe). Cette situation, qui se produit fre* quemment pour les projets routiers et ferroviaires, est peu lisible pour le public. Des propositions ont de* ja. e* te* faites pour ame* liorer l'articulation entre les dispositions du code de l'urbanisme et celles du code de l'environnement39, comme de* veloppe* en partie 3. I.2.3.2 Périmètre des projets soumis à participation Au travers de deux exemples40, la mission a e* te* amene* e a. s'interroger sur la cohe* rence du pe* rime. tre des projets devant faire l'objet d'une saisine de la CNDP (article L. 121-8), au regard de la notion de projet en matie. re d'e* valuation environnementale. Èn effet, l'article R. 121-2 du code de l'environnement qui de* crit les cate* gories de projets relevant de l'article L. 121-8 ne se re* fe. re pas a. la notion de projet de* finie en matie. re d'e* valuation environnementale a. l'article L. 122-1. Cette omission peut avoir des conse* quences ne* gatives sur le contenu du projet soumis a. participation. Èn effet, des e* le* ments du projet au sens de l'e* valuation environnementale (par exemple : la desserte en transport en commun des ae* roports concerne* s ou encore les zones d'activite* s cre* e* es suite aux ame* nagements ae* roportuaires) pourraient ne pas e: tre inte* gre* s au projet soumis a. participation privant celle-ci d'une part importante de son utilite* et de son sens. Dans les deux exemples cite* s, le maî:tre d'ouvrage ou le pre* fet a demande* a. l'autorite* environnementale de lui pre* ciser le pe* rime. tre du projet au sens de l'e* valuation environnementale pour que le projet soumis a. participation inte. gre cette donne* e et que la participation du public soit comple. te. Cette demande aurait pu e: tre e* vite* e si le code de l'environnement faisait re* fe* rence a. la notion de projet au sens de l'e* valuation environnementale lorsqu'il traite de la participation. Certaines dispositions du code de l'environnement pourraient e* galement e: tre modifie* es pour e* viter des situations ambigueY s ou paradoxales. La liste des projets de l'article R. 121-2 pour lesquels la CNDP doit e: tre saisie au titre de l'article L. 121-8 du code de l'environnement, est juge* e par certains d'une « complexité monumentale, oscillant entre le trop précis et le pas assez précis ». Ainsi, dans cette liste, figure pour les ae* roports, la rubrique 2 intitule* e « création ou extension de pistes d'aérodromes ». Cette re* daction tre. s limite* e a pour effet d'exclure de la saisine obligatoire de la CNDP les projets d'ame* nagements ae* roportuaires ne ne* cessitant pas de cre* ation ou d'extension de piste. De ce fait, le projet d'extension du terminal 4 de l'ae* roport de Roissy n'a pas pu faire l'objet d'une saisine obligatoire de la CNDP en de* pit de l'importance de ses enjeux e* conomiques et environnementaux et de son cou: t compris entre 7 et 9 milliards d'euros. Seule une concertation volontaire porte* e par Ae* roports de Paris a permis au public de s'exprimer sur ce projet.41 A minima, la rédaction de cette rubrique 2 de l'article R. 121-2 devrait être revue pour viser les projets de « création ou extension d'infrastructures aéroportuaires ». Les seuils et crite. res pour cette rubrique relevant des articles L. 121-8-I et L. 121-8-II devraient e: tre adapte* s pour tenir compte de cette nouvelle formulation. 39 Voir notamment les recommandations n° 2 et n° 4 du rapport n° 010896-01 - de* cembre 2017 - CGÈDD de JeanPhilippe Moretau et Jean-Pierre Thibault sur « La concertation pre* alable en urbanisme - accompagner le de* veloppement d'une pratique citoyenne ». Les projets d'extension du terminal 4 de l'ae* roport de Roissy et de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes-Atlantique La CNDP a de* cide* , au vu de l'ampleur des enjeux socio-e* conomiques de ce projet, de nommer 4 garants pour cette concertation, et souhaite* qu'elle offre les me: mes possibilite* s de participation qu'un de* bat public (cf. de* cisions CNDP ). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 29/126 40 41 Rapport n° 013016-01 PUBLIE I.2.3.3. La circulaire Fontaine : une articulation satisfaisante avec les dispositions de l'ordonnance La circulaire Fontaine du 9 septembre 2002 concerne le de* veloppement des re* seaux publics de transport et de distribution de l'e* lectricite* . Èlle comprend notamment des dispositions relatives a. la planification de ce de* veloppement (partie 1) et a. la concertation sur les projets (partie 3). Si les dispositions concernant la planification sont tombe* es en de* sue* tude, notamment du fait de la cre* ation des sche* mas re* gionaux de raccordement au re* seau des e* nergies renouvelables, celles relatives a. la concertation restent toujours en vigueur. Il s'agit, dans cette concertation, de de* terminer, sous la responsabilite* du pre* fet de de* partement, le fuseau de moindre impact a. l'inte* rieur duquel sera de* fini le trace* ou l'emplacement de l'ouvrage. Cette concertation associe un nombre limite* de participants, choisis par le pre* fet parmi les e* lus et les associations repre* sentatives des populations concerne* es. Èlle se de* roule en deux temps : une premie. re phase vise a. de* terminer l'aire d'e* tude, une deuxie. me phase aboutit a. la de* finition du fuseau de moindre impact. Compte tenu de leurs diffe* rences d'objectifs et de modalite* s, RTÈ (maî:tre d'ouvrage de ce type de projet) a travaille* avec la CNDP a. une articulation de la concertation Fontaine avec la participation au titre de l'ordonnance de 2016. Le processus valide* est le suivant : 1. Mise en oeuvre de la premie. re phase de la concertation Fontaine (de* finition du pe* rime. tre d'e* tude). 2. Re* alisation de la concertation pre* alable au titre de l'ordonnance de 2016, sur le principe du projet et au cours de laquelle le pe* rime. tre d'e* tude peut aussi e: tre questionne* . 3. Mise en oeuvre de la deuxie. me phase de la concertation Fontaine (de* termination du fuseau de moindre impact). 4. Conduite du projet avec garant post-concertation jusqu'a. l'enque: te publique. Les e* tapes 1 et 3 du processus constituent en fait des e* tapes pre* paratoires aux e* tapes 2 et 4. Comme le public peut, sans biais re* el, faire valoir ses droits lors des e* tapes 2 et 4, la mission estime que la circulaire Fontaine reste compatible avec les dispositions de l'ordonnance de 2016. 1.3. Des enjeux essentiels : l'obligation de rendre compte et le continuum participatif 1.3.1. L'obligation de rendre compte, clé de voûte de l'édifice participatif, reste à préciser Sans une obligation de rendre compte, il n'existe pas pour le citoyen de garantie que ce qu'il a exprime* a e* te* entendu, et sa confiance peut alors s'effriter rapidement. C'est pourquoi un des apports de l'ordonnance est la mention d'une obligation redditionnelle. Celle-ci est d'abord de* finie comme un e* le* ment du droit d'e: tre informe* , a. l'article L. 120-1 « la participation confère le droit pour le public d'être informé de la manière dont il a été tenu compte de ses observations et propositions dans la décision d'autorisation ou d'approbation ». L'ordonnance a lie* l'obligation redditionnelle a. la de* cision du maî:tre d'ouvrage. Pour les de* bats, selon l'article L. 121-13, le maî:tre d'ouvrage « décide du principe et des conditions de la poursuite du plan, programme ou projet. Il précise, le cas échéant, les principales modifications apportées au plan, programme ou projet soumis au débat public. Il indique également les mesures qu'il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu'il tire du débat public. ». C'est sur cette seule Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 30/126 PUBLIE disposition que repose l'obligation redditionnelle pour les de* bats publics. Pour les concertations pre* alables, selon l'article L. 121-16 « Le maître d'ouvrage indique les mesures qu'il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu'il titre de la concertation ». La formulation relative au de* bat est plus pre* cise que celle relative a. la concertation pre* alable. Au-dela. de la stricte obligation de rendre compte, la qualite* de la redevabilite* par le maî:tre d'ouvrage n'est pas de* finie. Èlle constitue pourtant un e* le* ment primordial pour renforcer la confiance du public dans la since* rite* , et par suite dans l'utilite* des de* marches participatives. Cette qualite* se juge à la motivation et au caractère complet de la décision que le maî:tre d'ouvrage prend apre. s la participation (de* bat public ou concertation pre* alable) pour de* finir les suites qu'il entend lui donner. Elle se juge aussi à la capacité et à la volonté du maître d'ouvrage de modifier le projet pour mieux répondre aux demandes de la société et du territoire. Les exemples de de* bats publics et de concertations pre* alables que la mission a e* te* amene* e a. examiner montrent que la qualite* de la redevabilite* varie en fonction des participations, aussi bien pour les de* bats publics que pour les concertations pre* alables. Or, toutes les parties prenantes rencontre* es par la mission conside. rent qu'un haut niveau de qualite* doit e: tre syste* matiquement atteint dans les de* cisions du maî:tre d'ouvrage afin de poursuivre l'e* laboration de son projet, plan ou programme dans les meilleures conditions mais aussi afin de renforcer la cre* dibilite* de la participation aupre. s du public, une seule expe* rience mal ve* cue pouvant dissuader celui-ci de s'engager dans toute nouvelle participation. Pre* ciser le contenu de l'obligation redditionnelle dans le droit positif paraî:t souhaitable, comme propose* dans la troisie. me partie de ce rapport. Une autre option consisterait a. renforcer les moyens de contraindre le maî:tre d'ouvrage a. mieux remplir son obligation redditionnelle. Certaines parties prenantes rencontre* es par la mission ont ainsi e* voque* la possibilite* de donner le pouvoir a. la CNDP de mettre en demeure le maî:tre d'ouvrage d'ame* liorer sa de* cision. Si cette proposition paraî:t excessive, en revanche, le droit pourrait reconnaî:tre explicitement a. la CNDP la compe* tence de commenter la de* cision du maî:tre d'ouvrage, afin de permettre a. ce dernier d'ame* liorer le contenu de son projet, plan ou programme dans la poursuite de son e* laboration. La CNDP, sans attendre de disposition le* gislative ou re* glementaire, a de* ja. eu l'occasion de le faire. 1.3.2. Un pont entre l'amont et l'aval à consolider L'ordonnance de 2016 vise aussi a. reme* dier a. l'une des faiblesses existant auparavant dans la participation, a. savoir l'absence de continuite* entre la participation amont (de* bat public, concertation pre* alable) et la participation aval (enque: te publique). Èn effet, cette absence de continuite* ne permettait pas d'assurer la traçabilite* de l'e* volution du projet jusqu'a. l'enque: te publique, en fonction des enseignements tire* s de la participation amont. Pour ce faire, l'ordonnance a introduit, dans l'article L. 121-14, l'obligation de nommer un garant apre. s chaque de* bat public et chaque concertation pre* alable de* cide* s par la CNDP, charge* de veiller a. la bonne information et a. la participation du public jusqu'a. l'ouverture de l'enque: te publique. Comme tout garant, il re* dige un rapport au terme de sa mission sur les conditions dans lesquelles l'information et la participation du public ont e* te* assure* es jusqu'a. l'enque: te publique. Èntre 2017 et 2019, la CNDP a e* te* saisie de 28 dossiers au titre de ce continuum entraî:nant la nomination de 37 garants. Les chiffres communique* s par la CNDP ne montrent pas, sur ces trois anne* es, de tendance a. la hausse pour cet aspect de l'ordonnance, contrairement au nombre de garants nomme* s pour des concertations pre* alables volontaires. Cette situation s'explique par la baisse en 2018 du nombre de saisines de la CNDP au titre de l'article L. 121-8. Il est ne* anmoins probable que le nombre de garants nomme* s au titre de l'article L. 121-14 augmente en 2020 ou 2021 au vu de l'augmentation des saisines de la CNDP en 2019 au titre de l'article L. 121-8, et aussi en Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 31/126 PUBLIE raison du de* veloppement des participations par voie e* lectronique (PPVÈ) avec garant (cf. infra partie 2). Aujourd'hui, on ne dispose que d'un retour d'expérience très limité sur la mise en oeuvre de ce continuum, alors qu'il s'agit d'une des innovations profondes de l'ordonnance dont l'impact sur la cre* dibilite* pour le public de la participation est aussi important que la qualite* de la redevabilite* e* voque* e au chapitre pre* ce* dent. La mission suggère donc de développer l'ingénierie de ce continuum, en organisant un réseau de retour d'expériences et de partage de bonnes pratiques. Son animation, qui pourrait naturellement revenir a. la CNDP, pose ne* anmoins le proble. me des moyens humains de cette dernie. re, comme e* voque* au chapitre 1.2.1 pre* ce* dent. Ènfin, pour les concertations volontaires les plus sensibles, il pourrait être reconnu au maître d'ouvrage la possibilité de demander la nomination d'un garant à la CNDP pour assurer le continuum entre la concertation préalable et l'enquête publique, permettant ainsi de renforcer la confiance et la se* re* nite* du public. 1.4. Un besoin d'efficacité et d'efficience A l'occasion de ses entretiens, la mission a pu entendre les questions que se posent, d'une part les porteurs de plans ou de programmes et d'autre part, les porteurs de projets quant a. l'efficacite* et l'efficience des processus participatifs. Les plans ou programmes soumis a. la participation rele. vent d'autorite* s publiques nationales ou locales. Seuls les plans ou programmes de niveau national peuvent faire l'objet de de* bats publics dont les cou: ts sont significatifs (1,7 million d'euros pour le de* bat public sur le PNGMDR par exemple). Pour les autres plans et programmes qui font seulement l'objet d'une concertation pre* alable dans le cadre de l'ordonnance, les cou: ts externes pour le porteur sont moindres (c'est le cas par exemple de la concertation sur la prolongation de la concession du Rho: ne). Par ailleurs, ces de* bats publics et concertations mobilisent fortement les e* quipes du porteur de plan ou de programme ainsi que les autres parties prenantes (e* lus, associations environnementales, experts, public). L'efficacite* et l'efficience de ces processus participatifs, au regard de leur cou: t financier et humain, s'appre* cient de. s lors par leur utilite* sociale (inclusion de tous les publics) et par la re* alite* de leur apport pour le plan ou programme, qui implique, pour le porteur de plan ou de programme, de prendre en compte les avis et propositions exprime* s lors de la participation pour l'ame* liorer. De bonnes pratiques et des innovations ont e* te* de* veloppe* es, depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance, dans la conduite des de* bats publics et des concertations pre* alables pour ame* liorer la participation des personnes exclues (voir partie 1.1.1.). Il conviendrait de les partager largement, en s'appuyant sur les re* seaux existants (ICPC et association « De* cider ensemble »). Pour les projets, il est le* gitime de distinguer les « gros » projets des « petits » projets. Pour les « gros » projets, le cou: t externe de la participation supporte* par le porteur reste nettement infe* rieur a. 1 % du cou: t global. L'enjeu, pour ces « gros » projets, se situe de. s lors, comme pour les plans ou programmes, dans la capacite* a. inclure tous les publics et a. prendre en compte les avis et propositions exprime* s lors de la participation. Pour les « petits » projets, le cou: t externe de la participation (pre* paration du dossier du maî:tre d'ouvrage, logistique de la participation) peut devenir dissuasif s'il atteint plus de 5 % du cou: t global du projet. Pour e* viter cette de* rive, il convient de rechercher des modalite* s de participation proportionne* es. L'enjeu de proportionnalite* ne peut cependant pas conduire a. rechercher un dispositif simplifie* , qui ajouterait a. la complexite* du droit en vigueur. Èn revanche, la mutualisation des outils, la mobilisation des chambres consulaires (agriculture et industrie) pour leur permettre de venir en appui des entreprises de taille interme* diaire est a. rechercher. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 32/126 PUBLIE Ènfin, pour tout type de projet, une recherche d'internalisation des compe* tences, afin de limiter les cou: ts externes, est souhaitable pour les maî:tres d'ouvrage publics, a. l'instar de ce qu'ont fait les grands maî:tres d'ouvrage prive* s (SNCF Re* seau, Èdf, RTÈ notamment). Les bonnes pratiques et innovations de* veloppe* es depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance devraient e: tre mieux partage* es afin d'ame* liorer la participation de tous les publics et de veiller a. la proportionnalite* des de* marches participatives pour les petits projets. Cela suppose un changement d'e* chelle dans la strate* gie de l'Ètat pour de* velopper la culture et la pratique de la participation. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 33/126 PUBLIE 2. La modernisation de la procédure en aval offre un bilan positif mais contrarié par les exceptions à la dimension présentielle de l'enquête publique L'objectif de cette ordonnance a e* te* , comme vu dans la premie. re partie, de renforcer la participation du public en amont du processus d'e* laboration des de* cisions ayant une incidence sur l'environnement, mais aussi en aval, ce qui a conduit a. une modernisation de l'enque: te publique. Cette modernisation se traduit, dans le dernier volet de l'ordonnance, par la ge* ne* ralisation de la de* mate* rialisation et la possibilite* de faire des observations par Internet, pour faciliter la participation de plus de citoyens et alle* ger les modalite* s de re* alisation. L'enque: te publique e* volue avec une re* duction possible de sa dure* e a. quinze jours minimum au lieu de trente, en l'absence d'e* valuation environnementale et une prolongation, dans ce cas, possible dans la limite de quinze jours. Le recours a. une enque: te publique unique est par ailleurs favorise* . 2.1. L'enquête publique et ses nouvelles procédures, notamment dématérialisées : un progrès reconnu 2.1.1. Une avancée à améliorer et concrétiser L'article L. 123-10 du code de l'environnement fixe les nouvelles re. gles : « Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale ». De* sormais mis en ligne sur le site des pre* fectures, le dossier reste disponible dans un support papier pendant toute la dure* e de l'enque: te. Un ou plusieurs postes informatiques dans un lieu ouvert au public doivent e: tre mis a. disposition pour garantir un acce. s et une utilisation facilite* s (article L. 123-12 du code de l'environnement). Sont mis en ligne e* galement tous documents utiles au bon de* roulement de l'enque: te publique et a. la compre* hension du dossier. L'avis d'enque: te publique communique le lieu ou. le dossier sur support papier peut e: tre consulte* et indique de* sormais les adresses Internet pour consultation du dossier mis en ligne et l'adresse mail pour apporter des observations. Celle-ci peut e: tre : une adresse mail de* die* e de la pre* fecture ou cre* e*e pour l'occasion, et, le cas e* che* ant, l'adresse du site Internet du registre de* mate* rialise* comme le pre* cise le I de l'article L. 123-1342. La possibilité de consultation et de participation en ligne tout en maintenant le côté « présentiel » de l'enquête publique est une véritable avancée. Ne* anmoins, l'acce. s au document papier reste indispensable pour la lisibilite* de certains plans et compte tenu de la « fracture nume* rique » puisque plus de 6 millions de Français adultes n'utilisent pas Internet. 42 Article L. 123-13 I « Il ou elle [le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête] permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions sont accessibles sur un site Internet désigné par voie réglementaire ». Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 34/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE Paralle. lement, de nombreuses « zones blanches » subsistent toujours dans notre pays et certains territoires avec des faibles de* bits ne permettent pas de te* le* charger les pie. ces de l'enque: te en un de* lai raisonnable (moins de 10mn). Au-dela. de la de* mate* rialisation pre* vue dans l'ordonnance n° 2016-1060, une autre avance* e, l'article L. 123-15, permet de* sormais a. l'autorité compétente pour autoriser le projet d'organiser une réunion publique après l'enquête en pre* sence du maî:tre d'ouvrage « afin de re* pondre aux e* ventuelles re* serves, recommandations ou conclusions de* favorables du commissaire enque: teur ou de la commission d'enque: te. Èlle est organise* e dans un de* lai de deux mois apre. s la clo: ture de l'enque: te. Le commissaire enque: teur ou la commission d'enque: te sont informe* s de la tenue d'une telle re* union ». Cette réunion peut permettre un dernier échange entre le public et le porteur de projet et offre donc une autre possibilité de capter un nouveau public. Cependant, aucune pre* fecture, dans les re* ponses apporte* es au questionnaire de la mission (voir la synthe. se des re* ponses des pre* fets en annexe 9), n'a utilise* cette nouvelle disposition. Outre qu'il est peu connu, « l'application de ce dispositif semble spécialement délicate. Il peut conduire, in fine, à une forme de transfert de la responsabilité de la concertation du maître d'ouvrage (dont le texte indique simplement qu'il est présent) en s'inscrivant dans un processus qui peut dériver vers une forme d'exégèse du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur. ». Un autre te* moignage indique que « l'organisation d'une telle réunion publique à mon initiative pourrait porter atteinte à mon devoir de neutralité et ainsi compliquer la prise de décision ». Une autre modification introduite par l'ordonnance n° 2016-1060 concerne tout projet, plan ou programme soumis a. l'organisation de plusieurs enque: tes publiques. Selon l'article L. 123-6, il peut en effet être procédé à une enquête unique de. s lors que les autorite* s compe* tentes s'accordent pour de* signer l'autorite* qui l'organisera. Èn l'absence de commun accord, le pre* fet peut, de. s lors qu'il est autorite* compe* tente pour l'une des enque: tes, ouvrir et organiser l'enque: te unique. « Cette enquête unique fait l'objet d'un rapport unique du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ainsi que de conclusions motivées au titre de chacune des enquêtes publiques initialement requises ». Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 35/126 PUBLIE L'enquête unique, encourage* e dans un but de simplification, peut également être organisée lorsque cela contribue à l'amélioration de l'information et de la participation du public. Une dernie. re modification de l'article L. 123-9 dispose que la dure* e de l'enque: te peut e: tre re* duite a. quinze jours pour un projet, plan ou programme ne faisant pas l'objet d'une e* valuation environnementale. Par de* cision motive* e, le commissaire enque: teur ou la commission d'enque: te peut alors prolonger l'enque: te pour une dure* e maximale de quinze jours, notamment lorsqu'il de* cide d'organiser une re* union d'information et d'e* change avec le public durant cette pe* riode de prolongation de l'enque: te. Cette de* cision est porte* e a. la connaissance du public, au plus tard a. la date pre* vue initialement pour la fin de l'enque: te, dans les conditions pre* vues au I de l'article L. 123-10. 2.1.2. Leçons tirées à ce jour de la dématérialisation Pour l'ensemble des interlocuteurs rencontre* s par la mission, la de* mate* rialisation a favorise* l'information et la participation du public, mais la présence d'un commissaire enquêteur ou d'une commission d'enquête reste incontournable. L'anciennete* de l'enque: te publique qui existe depuis 1810 (de* fense du droit des proprie* taires lors d'expropriations), comple* te* en 1833 (introduction de l'enque: te pre* alable a. la de* claration d'utilite* publique), re* forme* e en 1959 puis transforme* e par la loi relative a. la de* mocratisation de l'enque: te publique et a. la protection de l'environnement du 12 juillet 1983 dite loi Bouchardeau (dispositif d'information et de recueil des avis de la population) confirme l'inte* re: t au fil du temps de l'aspect pre* sentiel, tant pour reconnaî:tre le lien humain qu'il apporte que pour expliquer les enjeux du dossier qui vont bien au-dela. de ce qu'apportent les fichiers re* dige* s par le porteur de projet et mis sur Internet. Ne* anmoins, cette premie. re e* tape de la de* mate* rialisation aujourd'hui franchie ne* cessite d'e: tre ame* liore* e, eu e* gard aux diffe* rentes leçons tire* es. La Compagnie nationale des commissaires enque: teurs (CNCÈ), les pre* fets a. travers leurs re* ponses au questionnaire transmis par la mission et les associations, notamment, ont exprime* le souhait unanime de la poursuite de la de* mate* rialisation. Ils souhaitent ne* anmoins son ame* lioration sur les points suivants : l'information du public, la mise a. sa disposition des diffe* rents documents et le traitement des observations. Les personnes auditionne* es s'accordent a. dire que « les observations formulées sont de bien meilleure qualité, car les citoyens ont davantage de temps de préparer leurs propos. Le contenu s'en trouve donc amélioré ». Pour l'information du public : La qualite* d'information du public varie selon les maî:tres d'ouvrage, publics comme prive* s, les communes concerne* es et la taille des projets soumis a. enque: te publique. Certaines personnes rencontre* es de* noncent toujours les re* ticences ou pressions de l'autorite* organisatrice de l'enque: te pour « aller vite » pour rechercher toute solution utile a. l'information du public. L'absence de site Internet dans les petites communes, un chemin d'acce. s complique* sur les sites des pre* fectures et des collectivite* s ne favorisent pas cette information. Il faut dans un certain nombre de cas faire preuve d'obstination et d'une indispensable agilite* a. manier l'outil informatique pour trouver sur les sites des pre* fectures les informations souhaite* es. Tous les sites n'e* tant pas formate* s de manie. re identique, la rubrique « enque: te publique » et plus ge* ne* ralement la rubrique « consultation du public » est ine* galement mise en valeur. Une re* ponse d'une pre* fecture en te* moigne (cf. annexe 8) « La refonte des sites Internet des préfectures ne répond pas à un accès facilité pour le public en termes de navigation vers la rubrique dédiée ». Pour la mise à disposition des documents : Le volume excessif des dossiers exige du temps pour les lire quand il ne de* courage pas certains de nos concitoyens. La CNCE exprime sa volonté de voir une mise à disposition du public du Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 36/126 PUBLIE dossier d'enquête numérique le plus tôt possible, avant même que l'enquête ne commence. La volume* trie des dossiers est abondamment e* voque* e sous l'angle de la capacite* informatique des pre* fectures a. recevoir des documents tre. s lourds. Par ailleurs, les insuffisances de la publicite* le* gale tre. s souvent de* nonce* es, y compris par voie de* mate* rialise* e, conduisent a. rechercher des moyens plus efficaces pour informer le public (cf. 2.2.2.). Pour le traitement des observations : Le traitement des observations reste le point dur de cette de* mate* rialisation. La mission soule. ve en effet la difficulte* re* pe* te* e des agents des pre* fectures pour retourner vers le commissaire enque: teur les observations poste* es sur les messageries de* die* es. Il faut remédier dès que possible à la contradiction entre l'essor de la participation sur Internet et le déficit de moyens dans le traitement des réponses ou trouver une solution technologique sécurisée et adaptée. Il en va de la cre* dibilite* de la volonte* politique de faire de la participation du public une priorite* . Plus ge* ne* ralement, la de* mate* rialisation limite* e au seul dossier, selon France nature environnement (FNÈ) « multiplie les recours et attise le contentieux », faute d'un commissaire enque: teur qui explique et apaise. 2.2. Des textes récents prévoient des exceptions au principe de la dimension présentielle posé par l'ordonnance de 2016 Depuis l'ordonnance et sa loi de ratification, de nouvelles dispositions concernant les enque: tes publiques ont e* te* adopte* es dans diffe* rentes lois. Des modifications sectorielles ou des expe* rimentations conjoncturelles suppriment l'enque: te publique ou modifient ses contours, avec notamment le risque a. terme de fragiliser des projets. Modernisation ou re* gression ? 2.2.1. Des modifications législatives viennent réduire ou supprimer cette dimension présentielle La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ÈLAN) modifie l'article L. 123-2 du code de l'environnement qui pre* voit de* sormais que tout projet de travaux, d'ouvrages ou d'ame* nagements concernant unezone d'ame* nagement concerte* (ZAC) est exempte* de l'obligation de faire l'objet d'une enque: te publique et ne fait aujourd'hui l'objet que d'une participation e* lectronique. Initialement, l'exemption concernait seulement la proce* dure de création de ZAC. La loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un « État au service d'une société de confiance » (ÈssoC), dans son article 56, a pre* vu l'expe* rimentation dans deux re* gions, Bretagne et Hauts-deFrance, pour une dure* e de trois ans, d'une proce* dure de participation du public par voie e* lectronique en lieu et place de l'enque: te publique. Sont vise* s par le projet de de* cret, les projets d'installations classe* es pour la protection de l'environnement (ICPÈ) et d'installations, ouvrages, travaux et activite* s (IOTA) soumis a. autorisation environnementale. Dans ces deux re* gions, lorsque que les projets auront donne* lieu a. une concertation pre* alable avec garant en application des articles L. 121-16 et L. 121-16-1 du code de l'environnement, l'enque: te publique sera remplace* e par une proce* dure de participation du public par voie e* lectronique. Il e* tait pre* vu que la pre* fecture de re* gion adresse un bilan au ministre en charge de l'environnement en 2019 et en 2020, au plus tard le 15 de* cembre de chaque anne* e. La mission n'a pas eu connaissance d'un tel bilan a. la fin de l'anne* e 2019. Èn mars 2020, aucun cas en Bretagne et en Hauts-de-France n'avait e* te* mis en oeuvre dans le cadre de cette expe* rimentation qui doit se terminer a. la fin de l'anne* e. Ce n'est donc qu'à la lumière de plusieurs cas concrets qu'il sera possible de conclure sur l'intérêt de cette formule. Il convient Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 37/126 PUBLIE d'e* viter la ge* ne* ralisation trop rapide et sans e* valuation d'une disposition expe* rimentale, comme cela a e* te* critique* par la Cour des comptes. L'article 9 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 substitue, pour les projets, plans ou programmes ne* cessaires a. l'organisation de ces jeux olympiques (JO), aux enque: tes publiques une proce* dure ad hoc de consultation du public par voie e* lectronique, qui subit, pour cette circonstance, quelques adaptations. Le gouvernement a conside* re* l'organisation des JO de 2024 a. Paris comme un « projet d'inte* re: t national » qui offre a. la France l'opportunite* de promouvoir, sur la sce. ne internationale, son image et l'excellence de ses savoir-faire en matie. re d'organisation de grands e* ve* nements, de construction d'infrastructures et d'e* quipements durables et du respect de leur de* lai de livraison. Les consultations sont donc conduites par un garant, de* signe* par la CNDP, qui est tenu de proce* der a. une synthe. se des observations et propositions du public. Avec cette disposition, la dure* e des consultations est re* duite de six mois par rapport aux de* lais de la proce* dure d'enque: te publique. Les dispositions des articles 9 et 12 de la loi JO 2024 ont e* te* conside* re* es par le Conseil d'Ètat, dans son avis du 9 novembre 2017, comme ne soulevant aucune « objection juridique d'ordre constitutionnel ou conventionnel » (CÈ, 9 nov. 2017, n° 39367). Ces multiples de* rogations sectorielles non codifie* es ont e* te* , a. de nombreuses reprises, cite* es par les personnes rencontre* es par la mission. Certaines indiquent plusieurs risques : · risque de rendre l'application du droit de la participation du public sinon comple. tement illisible, du moins encore davantage l'affaire de spe* cialistes, loin de l'objectif initial de la re* forme qui visait a. remettre le citoyen « lambda » au coeur de la de* cision publique ; risque d'un de* ficit de* mocratique avec le paradoxe actuel entre une forte demande, polymorphe, de participation, et le ressenti d'un recul du droit de la participation par plusieurs exceptions le* gislatives. On peut s'interroger sur l'absence de consultation du Conseil national de la transition e* cologique pour ces modifications du code de l'environnement ; risque d'une re* gression de la dimension pre* sentielle de l'enque: te publique alors que 30 % de la population française est en situation d'illectronisme (mauvaise et non maî:trise d'Internet) ou n'a qu'un acce. s Internet difficile voire inexistant. La question de l'e* galite* des citoyens devant la loi pourrait e: tre souleve* e. · · Le cadre de ces de* rogations et les limites de la de* mate* rialisation en fonction des territoires concerne* s et des enjeux pourraient e: tre pre* cise* s. Certaines personnes rencontre* es te* moignent en effet de la ne* cessite* de souplesse et d'adaptation au contexte, selon la proportionnalite* des enjeux. Cette posture est souvent attache* e a. la notion du « il faut gagner du temps », conside* rant que la participation du public amont ou aval, selon eux, « fait perdre du temps ». De nouveaux textes dans le projet de loi Accélération et simplification de l'action publique (ASAP) en de* bat actuellement au Se* nat, et le projet de loi Décentralisation, différenciation et déconcentration « 3D », pourraient e* galement « simplifier » ou « de* tricoter » les proce* dures administratives de l'ordonnance de 2016. Le rapport du de* pute* Kasbarian43 a. l'origine du projet de loi ASAP pre* cisait que « Sur la question plus large de la consultation du public, la mission constate et regrette une prise en compte trop limitée de l'avis des citoyens lors du processus d'enquête publique ». Les articles 21 et 22 du projet de loi ASAP pre* voient de « se* curiser » les maî:tres d'ouvrage en ne leur demandant pas de mettre a. jour leur dossier si une norme nouvelle entre en vigueur apre. s le de* po: t 43 Rapport du de* pute* d'Èure-et-Loir Guillaume Kasbarian, 5 chantiers pour simplifier et acce* le* rer les installations industrielles, remis au premier ministre en septembre 2019. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 38/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE de la demande d'autorisation. Concre. tement, les projets d'implantation d'activite* s dont le dossier d'autorisation environnementale unique a de* ja. e* te* de* pose* seront traite* s comme des sites industriels existants (de* ja. autorise* s), be* ne* ficiant ainsi des me: mes de* lais de mise en conformite* a. la nouvelle re* glementation. Ceci ne paraî:t pas tirer toutes les conse* quences du cas Lubrizol-Normandie Logistique sur le sujet de l'ante* riorite* , ni des de* lais de mise en application des BRÈF44 pour les installations IÈD45. Le projet d'article 25 pre* voit bien que le principe d'une consultation du public soit pre* serve* , mais les modalite* s sont adapte* es au cas par cas de façon a. laisser le pre* fet choisir une consultation e* lectronique du public (de 30 jours) a. la place d'une enque: te publique (re* duite a. 15 jours) pour les projets soumis a. autorisation et ne faisant pas l'objet d'une e* tude d'impact environnementale. La seule consultation e* lectronique du public pourrait, selon l'e* tude d'impact, permettre de faire gagner entre deux et trois semaines aux projets concerne* s. Pour la mission, cette appre* ciation des de* lais a le de* faut de ne pas prendre en compte les risques associe* s aux simplifications de proce* dures participatives, comme l'ont montre* les blocages de projets dans les anne* es re* centes. Le besoin d'une approche plus comple. te de l'efficacite* de la participation est de* veloppe* en partie 3 (e* valuation)46. L'e* tat d'urgence sanitaire de* clare* avec la crise de la covid 19 a conduit a. adapter de nombreuses proce* dures, dont la poursuite ou le lancement d'enque: tes publiques. L'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 202047 pre* voit a. l'article 12 une enque: te aux modalite* s adapte* es a. l'urgence sanitaire, inte* gralement de* mate* rialise* e. La formulation sous forme facultative du retour a. l'enque: te publique de droit commun apre. s la fin de l'e* tat d'urgence (« l'autorite* compe* tente dispose de la faculte* de revenir ») apparaî:t cependant comme un facteur d'incertitude sur ce retour au droit commun qu'il aurait sans doute mieux valu e* viter pour les raisons de* ja. expose* es. 44 BRÈF (best reference documents) : documents europe* ens de* finissant, par type d'activite* industrielle, les meilleures techniques disponibles pour limiter les effets de l'activite* sur l'environnement et la sante* humaine. Installations IÈD (industrial emissions directive) : installations relevant de la directive europe* enne 2010/75/UÈ relative aux e* missions industrielles. Voir aussi l'annexe 4 « Proce* dures et de* lais : l'exemple de l'Allemagne. Les de* lais y sont plus longs qu'en France. Ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative a. la prorogation des de* lais e* chus pendant la pe* riode d'urgence sanitaire et a. l'adaptation des proce* dures pendant cette me: me pe* riode https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTÈXT000041755644&categorieLien=id 45 46 47 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 39/126 PUBLIE 2.2.2. Des améliorations à développer et à rechercher pour un accès toujours plus important à l'information Ces e* volutions re* centes risquent a. coup su: r d'intensifier l'illisibilite* des proce* dures d'information et de participation du public. Me: me si « la tradition française est régalienne et n'a pas une culture participative » selon les propos du professeur Mone* diaire, nous sommes bien dans une pe* riode de transition qui ne doit pas opposer la dimension pre* sentielle a. la de* mate* rialisation. Les deux sont ne* cessaires et utiles, chacune dans leur ro: le. La pre* sence du commissaire enque: teur (malgre* certains ajustements toujours souhaitables) n'est pas a. remettre en question ne serait-ce qu'au regard de la situation d'illectronisme. La solution de* mate* rialise* e peut, avec des solutions technologiques et de communication connues et peu cou: teuses, permettre de faire entrer un public plus large dans la participation. Il y a aujourd'hui quatre cate* gories de personnes qu'on ne voit jamais dans ces processus : les indiffe* rents, ceux qui sont contre pour des raisons ide* ologiques, ceux qui ne s'autorisent pas et pratiquent l'auto-censure et les de* çus. Pour capter ces diffe* rentes populations, il convient d'innover encore. Il est a. noter e* galement, que les « favorables » au projet soumis ont beaucoup de difficulte* s a. exprimer leur position. Des outils de communication existent, mais il reste a. les ame* liorer et a. en de* velopper de nouveaux. Comme de* ja. e* voque* , il convient d'insister sur la ne* cessaire adaptation et homoge* ne* isation des sites des pre* fectures. Comme en te* moigne une pre* fecture « La refonte des sites Internet des préfectures ne répond pas à un accès facilité pour le public en termes de navigation vers la rubrique dédiée ». La mission a pu ve* rifier, a. titre d'exemple, que certaines ont une rubrique visible de. s la page d'accueil « Consultations et enque: tes publiques » (Charente-Maritime), quand d'autres ont pris le parti d'un sous-onglet « Ènque: tes publiques » dans l'onglet « Publications » ou dans l'onglet « Actualite* s » (Morbihan et Rho: ne). Ainsi, une rubrique sous forme de pastille visible pourrait e: tre syste* matiquement positionne* e sur la page d'accueil de chaque pre* fecture. Ces conditions d'acce. s parfois difficiles au dossier ou a. l'adresse de de* po: t des remarques seront a. ame* liorer sensiblement pour ne pas ge* ne* rer une cause de fragilite* juridique majeure. Il conviendrait aussi de renforcer l'inte* gration de l'enque: te publique dans la vie locale. La publicite* le* gale avec ses deux annonces et son cou: t e* leve* est tre. s souvent conside* re* e comme insuffisante avec une efficacite* largement mise en doute, y compris par les commissaires enque: teurs eux-me: mes. La mission a constate* de bonnes pratiques pour diffuser l'information le plus largement possible, mises en oeuvre par quelques maî:tres d'ouvrage et qui pourraient e: tre ge* ne* ralise* es : diffusion dans le bulletin municipal, utilisation des panneaux d'affichage lumineux, distribution de flyers dans les lieux de passage (marche* s, centres commerciaux), notifications sur les te* le* phones portables et utilisation des fichiers sms d'alerte aux crues, aux canicules dont disposent certaines communes, QR code en bas des affiches... L'essor des re* seaux sociaux (Facebook, Twitter...), notamment, pourrait favoriser sensiblement la participation. Notons les 37 millions d'utilisateurs de Facebook actifs en France 48, utilisateurs aussi bien urbains que ruraux. Les chaî:nes web locales, en plein de* veloppement, qui diffusent leurs reportages sur Facebook pourraient utilement retransmettre les re* unions publiques. Pour conclure cette deuxie. me partie, la mission conside. re que la possibilite* de consultation et de participation en ligne tout en maintenant le co: te* « pre* sentiel » de l'enque: te publique est une ve* ritable avance* e, l'acce. s au document papier restant indispensable compte tenu de la « fracture nume* rique ». Des ame* liorations devront e: tre recherche* es pour l'information du public, pour la mise 48 Sources : Journal du net - Facebook compte 37 millions d'utilisateurs actifs mensuels en France fin 2019, contre 26 millions en mai 2013, soit une augmentation de 42 %. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 40/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE a. disposition des documents, pour le traitement des observations en de* veloppant les outils existants et en privile* giant le recours au registre de* mate* rialise* pour faciliter l'e* mission et le traitement des observations par voie e* lectronique. Il faudra reme* dier de. s que possible a. la contradiction entre l'essor de la participation sur Internet et le de* ficit de moyens dans le traitement des re* ponses. Il en va de la cre* dibilite* de la volonte* politique de faire de la participation du public une priorite* . Ènfin, les de* rogations sectorielles re* centes (ÈLAN, ÈssoC, JO2024) et futures (ASAP, 3D) comportent diffe* rents risques, notamment celui d'accroî:tre les ine* galite* s d'acce. s de nos concitoyens a. l'information et a. la participation. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 41/126 PUBLIE 3. La nécessité de conforter les avancées en matière de démocratie participative Les premie. re et deuxie. me parties de ce rapport ont pre* sente* le bilan de la re* forme du dialogue environnemental intervenue en 2016. L'entre* e en vigueur de l'ordonnance de* but 2017 et les comple* ments apporte* s par la loi d'habilitation en mars 2018 limitent le recul disponible pour l'e* valuation et les propositions d'ame* lioration. Le bilan pre* sente des aspects positifs. Plusieurs objectifs majeurs de la re* forme ont e* te* couronne* s de succe. s : de nouveaux maî:tres d'ouvrage et de projets se sont empare* s des nouveaux me* canismes participatifs, la de* mate* rialisation de l'enque: te publique est salue* e. La progression des concertations pre* alables volontaires, du nombre de garants, des missions de conseil et d'expertise de la CNDP attestent de la vitalite* de la participation et placent l'institution qui en est porteuse, la CNDP, au coeur d'un mode. le français original et reconnu. Un changement culturel paraî:t e: tre amorce* . Mais le bilan comporte aussi des points faibles sur lesquels il convient d'e: tre vigilant. Il fait ressortir que les dispositifs d'ouverture a. la socie* te* civile de la re* forme sont peu connus et encore moins mis en oeuvre alors que les pe* titions sur Internet se multiplient, et que les territoires s'emparent de la concertation volontaire de façon ine* gale. Des principes qui semblaient acquis sont re* duits par des lois re* centes, entraî:nant un sentiment de re* gression chez la plupart des interlocuteurs de la mission. La CNDP est sous tension pour aborder un avenir ou. la monte* e en charge de la re* forme va continuer a. produire ses effets. La fonction de garant est reconnue mais recouvre des pratiques he* te* roge. nes et repose sur des personnes dote* es d'une forte capacite* d'engagement. Les liens entre les contributions tout au long du processus participatif et la de* cision sont souvent perçus comme insuffisants. L'e* lan donne* a. la de* mocratie participative par cette re* forme me* rite d'e: tre conforte* . L'enjeu est de taille car nous vivons aujourd'hui dans une socie* te* de de* fiance49. L'impression du public d'e: tre consulte* et de ne pas e: tre e* coute* conduit a. des contestations parfois tre. s fortes. Pour faire avec cette de* fiance, il faut stabiliser et renforcer les institutions reconnues qui cre* ent de la confiance. Tout ce qui peut e: tre perçu comme du « participation washing » ruine la confiance dans la de* mocratie, remet en cause le contrat social, poussant certains de nos concitoyens a. agir en dehors des lieux et proce* dures conçus pour le de* bat. Il faut lever les freins existants a. la re* forme de 2016 et la rendre effective. Les proce* dures institue* es par la re* forme et leur mise en oeuvre permettent-elles de re* pondre aux objectifs et ambitions affirme* s par l'article L. 120-1 : « améliorer la qualité de la décision publique ; contribuer à sa légitimité démocratique ; assurer la préservation d'un environnement sain ; sensibiliser le public à la protection de l'environnement ; améliorer et diversifier l'information environnementale » ? Pour pouvoir re* pondre positivement, la mission considère que les acquis doivent être confortés, et que, pour gagner en cohérence et en lisibilité, il convient de consolider les procédures déjà mises en oeuvre et de stabiliser les acquis de l'ordonnance de 2016. L'importance de cette politique publique suppose que l'Ètat change d'e* chelle dans son implication et dans ses strate* gies d'accompagnement des acteurs. Les recommandations qui suivent vont dans ce sens. 49 Cf. rapport Conseil d'analyse e* conomique (CAÈ) intitule* « Èxpertise et de* mocratie, faire avec la de* fiance », de* cembre 2018 et CAÈ, « Pour éviter qu'elle ne fragilise l'action publique, il faut apprendre à faire avec la défiance ». Èt rapport du CAÈ, janvier 2020 sur les gilets jaunes. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 43/126 PUBLIE 3.1. Développer l'évaluation de la participation, construire des outils partagés Le besoin d'e* valuation et de me* thode d'e* valuation de la participation ressort des auditions. La mission a constate* l'absence d'une culture commune sur ce qu'est une participation re* ussie et les difficulte* s a. en faire la mesure. Des e* valuations pourraient notamment apporter un e* clairage particulier sur la question des de* lais fre* quemment souleve* e sans e* le* ment de preuve. La comparaison avec l'Allemagne, par exemple, montre que les de* lais en matie. re de proce* dure d'autorisation des ICPÈ (annexe 4) y sont plus longs qu'en France. Aborder cette question revient a. interroger les termes de performance, efficacite* , efficience. Faut-il se demander si la participation diminue les impacts environnementaux, favorise l'inte* gration d'un projet dans le territoire, ou bien dans quelle mesure le contexte de* termine la participation ? Comment appre* cier la façon dont le projet d'une entreprise a pu devenir le projet du territoire et de ses habitants ? L'e* valuation de la participation devrait appre* cier la re* duction de la conflictualite* , la capacite* a. passer « d'une de* libe* ration chaude a. une de* libe* ration froide », gra: ce aux proce* dures. L'efficacite* et l'efficience de la participation s'e* valuent au regard des principes et objectifs de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, comme la mission l'a fait dans ses analyses (annexes 5 et 6), dans le respect de la proportionnalite* . Èfficacite* et efficience se mesurent aussi a. l'aune de la re* duction des conflits, au nombre de projets soutenables, prenant en compte des enjeux locaux articule* s avec les enjeux globaux, arbitrant entre court et long terme, au nombre de contentieux e* vite* s, au temps gagne* . Cette e* valuation devrait renvoyer aux indicateurs d'impact sur l'environnement, mais aussi a. des indicateurs sociaux, de de* mocratie, d'esthe* tique. Le droit de la participation repose sur le postulat que la transition e* cologique est possible dans un fonctionnement de* mocratique, voire que la participation du public permet cette transition, e* clairant le maî:tre d'ouvrage de son expertise profane, de ses savoirs d'usage, de sa perspective ge* ne* rationnelle et de genre. Des indicateurs concernant les types de public sont ne* cessaires pour mesurer la re* alite* sociale de la participation. Les grands maî:tres d'ouvrage prive* s comme ÈDF ont ressenti, depuis plus de dix ans, le besoin d'indicateurs qualitatifs d'une concertation re* ussie. Au plan global, ÈDF s'appuie au plan global sur les principes d'équateur50 et a lance* de* but 2020 un groupe de travail pour de* boucher sur des indicateurs au plan national. La recherche aborde ce sujet (cf. travaux sur la rentabilite* de la concertation sous l'e* gide du Cerema). Le re* seau ICPC va lancer une re* flexion sur ce sujet. De premie. res batteries d'indicateurs apparaissent : confiance, diversite* des expressions, qualite* des argumentations et de la de* libe* ration, qualite* du processus d'e* volution du projet. Recommandation 1. Mettre au point, en associant les parties prenantes et les re* seaux inte* resse* s, des me* thodes d'e* valuation de la participation : en construisant des indicateurs qualificatifs partage* s d'une participation re* ussie ; en de* veloppant l'e* valuation par les externalite* s (positives ou ne* gatives), notamment : quel apport de la participation au vu de ses effets sur le contentieux et sur la conflictualite* ? 50 Un des re* fe* rentiels mondiaux de RSÈ. Cre* e* s en 2003, les principes d'e* quateur visent la prise en compte des risques sociaux, socie* taux et environnementaux dans le cadre de financement de projets ; le principe 5 porte sur la participation. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 44/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE 3.2. Accélérer le changement culturel de la participation grâce à une mobilisation collective Comme de* ja. souligne* , le droit de la participation en matie. re d'environnement est ne* et a progresse* en re* ponse a. des situations de conflits sur des projets ou des politiques. La France a construit un mode. le participatif original, les associations de de* fense de l'environnement ont beaucoup fait avancer la mobilisation des citoyens. Le statut d'inde* pendance de l'institution en charge de la participation, le caracte. re inamovible de sa pre* sidence sont des acquis pre* cieux de notre de* mocratie. Cependant le processus d'acculturation de la socie* te* au dialogue environnemental est lent. Le fait que, dans nos socie* te* s complexes, les proce* dures participatives servent a. faire exprimer les citoyens sur les projets et les politiques publiques a. fort impact socio-e* conomique et environnemental, a. permettre aux de* cideurs d'e: tre e* claire* s par les contributions et par l'expression du grand public n'est pas inte* gre* , en ge* ne* ral, a. notre culture re* galienne. Les agents de la fonction publique travaillent le plus souvent a. flux tendu sur des missions re* galiennes et selon un mode technocentre* , sousestimant le ro: le du dialogue entre « experts » et « citoyens » dans la construction du bien commun, c'est-a. -dire dans l'e* laboration de projets soutenables pour le territoire, ses habitants et la plane. te. La tradition d'un Ètat central et local compe* tent sur toute question se pre: te mal a. une e* volution de posture, vers celle de communicant au bon sens du terme et de garant. Un changement d'échelle dans la stratégie du ministère de la transition écologique et solidaire en matière de sensibilisation, de formation, de diffusion est donc nécessaire pour aller vers une intégration jugée plus juste par nos concitoyens du social, de l'économique et de l'environnemental. Cette strate* gie indiquerait le niveau d'ambition que se donnerait le ministe. re de la transition e* cologique et solidaire pour ope* rer un saut qualitatif significatif dans son action de maî:tre d'ouvrage et de porteur des politiques d'association a. la de* cision publique. Le message politique serait alors bien articule* avec l'ambition des textes de droit. Par un ensemble d'actions, la strate* gie viserait a. : Mobiliser : Recenser les ressources existantes dans le domaine de la participation au sein du ministe. re (Ètat central et services de* concentre* s), les mettre en re* seau et les mobiliser, afin d'offrir une re* ponse globale et cohe* rente aux besoins des parties prenantes (besoins en formation initiale comme continue, besoin de monter en capacite* des maî:tres d'ouvrage publics, re* ponses aux besoins d'accompagnement des porteurs de projet prive* s...). Recenser de me: me les ressources existantes dans les e* tablissements publics du ministe. re, et dans les organismes de recherche, dont plusieurs ont des expe* riences en matie. re de participation (Cerema51, Ademe52, IFFSTAR53, ÈNTP54, INRAÈ55) et les universite* s qui travaillent sur ces sujets. Les inte* grer dans le re* seau, articuler la recherche et l'action. - 51 CÈRÈMA : Centre d'e* tudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilite* et l'ame* nagement. ADÈMÈ : Agence de l'environnement et de la maî:trise de l'e* nergie. IFFSTAR : Institut français des sciences et technologies des transports, de l'ame* nagement et des re* seaux. ÈNTP : Ècole nationale des travaux publics. INRAÈ : Institut national de la recherche agronomique. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 45/126 52 53 54 55 Rapport n° 013016-01 PUBLIE - Diffuser : Publier des documents clairs et d'appropriation facile sur la participation (comme le Thema du CGDD sur l'enque: te publique56). Comme montre* en premie. re partie, les de* bats publics sur les plans-programmes ayant un impact sur l'environnement portent sur de grands sujets de socie* te* et concernent nos concitoyens au-dela. de ceux qui y participent directement. Ce peut e: tre aussi le cas de certains grands projets (grandes infrastructures, projets e* oliens en mer, etc.). A l'instar des de* bats parlementaires, quelques grands de* bats de la de* mocratie participative pourraient e: tre diffuse* s sur les chaî:nes publiques de te* le* vision. A cette fin, la mission recommande qu'un dialogue avec le Conseil supe* rieur de l'audiovisuel soit engage* pour re* fle* chir aux modalite* s d'une retransmission d'extraits de de* bats publics dont les sujets sont importants pour nos concitoyens et a. leur inscription dans la programmation des chaî:nes publiques. Appuyer le de* veloppement des plates-formes d'e* changes de bonnes pratiques pour mieux diffuser les acquis et les innovations de la participation, entre maî:tres d'ouvrage publics et prive* s, animer des communaute* s d'e* changes, organiser des se* minaires nationaux pour aider a. la transformation culturelle des acteurs, valoriser et diffuser l'innovation, par secteur (transports, e* nergie, tourisme) et de façon transversale. De* finir les outils a. la mesure de cette e* volution culturelle : besoins de plates-formes participatives correspondant aux nouveaux standards nume* riques en matie. re de participation. - - Former : Former les agents du ministe. re, les services centraux et de* concentre* s, les de* cideurs, les e* lus, les agents des collectivite* s et les associations avec une strate* gie de court et de moyen terme (cf. infra 3.6.). Le but de la strate* gie est de poursuivre l'apprentissage de la maî:trise d'ouvrage et des principaux acteurs de la participation pour mieux re* pondre aux attentes grandissantes de nos concitoyens en matie. re de transformation du mode. le (articulation des pre* occupations sociales, environnementales et e* conomiques). Cette strate* gie pourrait e: tre lance* e par le CGDD avec l'ensemble des directions ge* ne* rales et des DRÈAL, comporterait un plan d'actions cible* es a. mener (instructions ministe* rielles, mission qualite* , mission cadres dirigeants etc). Cette strate* gie devra inte* grer le repe* rage et l'appui des initiatives des collectivite* s, des initiatives associatives et citoyennes, des innovations des entreprises en matie. re de participation. Recommandation 2. Changer d'échelle dans la stratégie du ministère de la transition écologique et solidaire pour rendre effectives les avancées de la réforme de 2016 : mobiliser, diffuser, former. Confier une mission de réflexion au Conseil supérieur de l'audiovisuel sur la possibilité d'une diffusion d'extraits de grands débats nationaux portant sur des sujets d'intérêt général par les chaînes publiques. 56 https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/Th%C3%A9ma%20-%20%20L%È2%80%99enqu %C3%AAte%20publique%20modernis%C3%A9e.pdf Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 46/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE 3.3. Rendre effectives les dispositions de l'ordonnance qui ouvrent des droits de saisine à la société civile Les dispositions de l'ordonnance qui ouvrent a. la socie* te* la possibilite* de demander une participation sur un projet sont un e* le* ment important de la re* forme de 2016. Or ces proce* dures sont reste* es des droits formels. Il faut en faire des droits effectifs, en proce* dant aux adaptations ne* cessaires. Comme de* veloppe* dans la premie. re partie, il s'agit de trois dispositifs : le droit d'initiative, la possibilite* de saisir la CNDP sur un projet de re* forme de politique publique, la proce* dure de conciliation. 1. Rendre effectif le droit d'initiative ouvert à la société civile Comme expose* en premie. re partie, le droit d'initiative n'a pas e* te* active* . Ce dispositif a e* te* conçu comme un e* le* ment important de l'approche de proportionnalite* , ne* cessaire a. la mise en oeuvre du droit de la participation. Tout projet ne pouvant e: tre soumis a. participation, en deça. des seuils fixe* s, la proce* dure de participation est a. appre* cier au cas par cas, non seulement en fonction du seuil applicable mais aussi en fonction de son impact environnemental et de son contexte. La mission conside. re que l'absence de recours a. ce droit, pour les raisons expose* es en premie. re partie (nombre de citoyens a. mobiliser trop important, seuil de de* penses ou subventions publiques qui me: me abaisse* a. 5 millions reste e* leve* , bilan cou: t/efficacite* du montage de dossier juge* ne* gatif par les associations, risque de non validation par le pre* fet) plaide pour un ajustement du dispositif. Le droit d'initiative doit pouvoir e: tre exerce* directement aupre. s de la CNDP ou de sa repre* sentation re* gionale, et non aupre. s du pre* fet, ce dernier, en validant ou non, apparaî:t en fait a. la fois juge et partie. La question du nombre de citoyens pouvant l'exercer, juge* hors d'atteinte par des interlocuteurs de la mission, doit e: tre a. nouveau appre* cie* e et inte* grer la taille de la population susceptible d'e: tre affecte* e. Un point permettrait e* galement de renforcer l'information du public sur le droit d'initiative. A l'instar de ce que fait de* ja. SNCF Re* seau pour ses projets, il s'agirait de comple* ter les de* clarations d'intention par la mention des droits que leur publication confe. re, en rappelant simplement qu'elles ouvrent la possibilite* a. certaines parties prenantes de demander au repre* sentant de l'Ètat l'organisation d'une concertation pre* alable selon les modalite* s des articles L. 121-16 et L. 121-16-1 du code de l'environnement. Recommandation 3. Modifier le droit en vigueur pour que le droit d'initiative s'exerce auprès de la CNDP (ou de son délégué régional). Lancer une réflexion avec les parties prenantes sur la pertinence du seuil actuel de dépenses ou de subvention publique et du nombre de pétitionnaires qui permettent de faire jouer ce droit d'initiative. 2. Rendre effective la possibilité pour soixante députés ou soixante sénateurs de saisir la CNDP pour qu'elle organise un débat public sur un projet de réforme L'article L. 121-10 pre* cise que la CNDP peut e: tre saisie pour organiser un de* bat public sur un projet de re* forme par soixante parlementaires, comme elle peut l'e: tre par le gouvernement. Cette disposition n'a e* te* a. aucun moment utilise* e, me: me si elle a pu e: tre e* voque* e selon les te* moignages de de* pute* s. Outre sa me* connaissance, la difficulte* de son usage re* side principalement dans son financement. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 47/126 PUBLIE La mission estime qu'il revient au Parlement lui-me: me de s'emparer du sujet en cre* ant une ligne budge* taire pour rendre effective la possibilite* pour soixante de* pute* s ou soixante se* nateurs de saisir la CNDP pour qu'elle organise un de* bat public sur un projet de re* forme ayant un effet important sur l'environnement et l'ame* nagement du territoire. 3. Rendre effectif le dispositif de conciliation prévu par l'ordonnance pour garantir l'exercice du droit à l'information et à la participation Le dispositif pre* vu par l'article L. 121-2 du code de l'environnement pour permettre la saisine de la CNDP en vue d'une conciliation permettant « la reprise du dialogue environnemental entre les parties prenantes pour conclure un accord sur l'ensemble des modalités de participation du public » au processus de* cisionnel n'a pas e* te* utilise* (cf. l'ordonnance en annexe 2). Cet article pre* voit une saisine conjointe du porteur de projet et d'une association, ce qui ne fonctionne pas, comme expose* en partie 1.1.3. La tradition du compromis existe dans d'autres pays. Les projets de territoires pour la gestion de l'eau montrent que des positions tre. s oppose* es peuvent se rapprocher, en pre* sence d'un garant. Mais ceci passe par une possibilite* de saisine de la CNDP par une seule des parties. Recommandation 4. Permettre une saisine de la CNDP en vue d'une conciliation par une seule des parties au conflit, maître d'ouvrage ou association agréée de défense de l'environnement. Lancer une étude des modèles étrangers de conciliation et de médiation pour enrichir la réflexion française et développer la médiation en France. 3.4. Stabiliser le droit issu de l'ordonnance Stabiliser le droit issu de l'ordonnance de 2016 est impératif. Il convient en particulier d'éviter les mesures d'exception qui entrent en contradiction avec les avancées de la participation (loi ELAN, loi JO 2024, expérimentations loi EssoC) et complexifient le droit. Ces exceptions de* stabilisent l'e* quilibre de la re* forme de 2016, issu de commissions (Mone* diaire, Richard, Conseil national de la transition e* cologique) qui avaient associe* des repre* sentants de toutes les parties prenantes. La multiplication re* cente de ces exceptions, de* taille* es en deuxie. me partie du rapport, rendent le droit de la participation illisible par le citoyen, pour qui ces droits sont cre* e*s. Par ailleurs, ces exceptions conduisent a. exclure de la participation une part significative du public : les personnes ne disposant pas d'acce. s Internet ou d'un acce. s insuffisant pour te* le* charger les dossiers, les personnes mal a. l'aise avec Internet ainsi que les personnes qui expriment le besoin d'un e* change avec un commissaire enque: teur pour formuler leurs observations. L'objectif de la re* forme de 2016 est notamment d'ame* liorer la qualite* et la le* gitimite* de la de* cision publique, de sensibiliser et e* duquer (L. 120-1) et dans la continuite* des pratiques de la CNDP, d'inclure dans la participation le public qui en est le plus e* loigne* . Or, si l'on prend l'exemple de la participation par voie e* lectronique pre* vue pour l'ame* nagement de la ZAC Village olympique, objet de la loi JO 2024, on ne peut que constater qu'elle se de* roule dans un territoire qui cumule les ine* galite* s et qui connaî:t re* gulie. rement un des plus forts taux d'abstention aux e* lections. Des re* unions pre* sentielles, inclusives, sur les projets qui concernent au plus pre. s les habitants de ce territoire contribuent pourtant a. lutter contre la de* fiance a. l'e* gard des institutions, comme de* ja. souligne* . Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 48/126 PUBLIE Recommandation 5. Mettre un terme aux mesures d'exception qui remettent en cause les avancées de la participation et déstabilisent les équilibres acquis (loi Elan, loi JO 2024, expérimentations loi EssoC). 3.5. Renforcer la cohérence et améliorer la lisibilité du droit de la participation Faciliter le recours à la concertation préalable et rendre obligatoire le tiers garant. Avec ou sans garant, la concertation pre* alable volontaire a contribue* a. restaurer la confiance du public. La mission s'accorde a. dire que la concertation avec garant permet ve* ritablement de re* duire l'he* te* roge* ne* ite* des pratiques et concourt a. une meilleure restitution des arguments e* change* s et des suites donne* es (obligation redditionnelle). Le rapport du garant ou du pre* sident de la CPDP est une garantie d'efficacite* pour la bonne information du public. Il s'agit donc de poursuivre l'ouverture du dispositif fonde* sur la CNDP en de* veloppant la « concertation garantie », pour donner aux acteurs un lieu et un temps, homoge. nes dans les territoires, de monte* e en convergence. Compte tenu de ses effets be* ne* fiques, l'obligation de de* signation d'un garant pourrait e: tre e* tendue aux principales concertations mene* es au titre du code de l'urbanisme (e* laboration ou re* vision de ScoT et de PLU(i), cre* ation de zones d'ame* nagement concerte* ) avec des seuils a. de* finir. Recommandation 6. Rendre obligatoire la nomination d'un tiers garant pour les concertations préalables volontaires afin de rendre homogènes les pratiques. Améliorer l'articulation entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme, en recherchant la proportionnalité et l'efficacité. Le point 1.2.3.1. du pre* sent rapport de* crit les situations paradoxales auxquelles sont confronte* s les maî:tres d'ouvrage sur l'articulation entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme, situations pour le moins incompre* hensibles pour le public. Or le code de l'environnement pre* sente une cohe* rence interne en ce qui concerne le champ des de* bats et des concertations. La question de faire du code de l'environnement le code directeur en matie. re d'information et de participation du public a e* te* souleve* e par la commission Mone* diaire pour la modernisation du droit de l'environnement, de* ja. cite* e, qui avait pour mission « de conduire une réflexion sur la participation du public et notamment sur la cohérence et l'articulation avec les autres procédures ». Le rapport Mone* diaire d'avril 2015, sur lequel s'est appuye* la Commission Richard, pro: ne clairement l'approche selon laquelle le droit de l'environnement en matie. re de participation doit primer sur les autres en vertu du principe juridique d'inte* gration : « Cette disposition (le futur article L. 120-1) aurait vocation a. e* videmment s'appliquer au code de l'environnement mais e* galement aux diffe* rents autres codes (urbanisme, pe: che maritime, e* nergie, etc.) par application du principe d'intégration (Union europe* enne et Charte constitutionnelle de l'environnement), faisant ainsi du code de l'environnement le code directeur en matière de participation du public dès que le projet de décision affecte, à titre direct ou indirect, la protection de l'environnement »57. Ces travaux me* ritent d'e: tre repris et poursuivis. 57 Cf. Modernisation du droit de l'environnement, Rapport du groupe de travail Participation du public, p.15. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 49/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE Pour permettre l'attractivite* le* gitime du code de l'environnement en matie. re de participation, accroî:tre la lisibilite* et e* viter les doublons, le ministe. re devrait donc relancer des États généraux de la modernisation du droit de l'environnement. Ces Ètats ge* ne* raux aborderaient la question de l'articulation entre le code de l'environnement et celui de l'urbanisme. Ils devront s'appuyer sur les travaux qui ont eu lieu depuis 2014 a. ce sujet. Aujourd'hui, les dispositions du II 58 de l'article L. 120-1 de* finissant les droits du public lors d'une participation s'appliquent aux concertations relevant du code de l'urbanisme. Pour conforter la « primaute* » du code de l'environnement, les dispositions du I de l'article L. 120-1, de* finissant les objectifs de la participation, pourraient aussi e: tre e* tendues aux concertations relevant du code de l'urbanisme. Au vu du de* roulement de certaines participations, la re* daction de l'article L. 120-1 pourrait e: tre plus pre* cise dans la de* finition des objectifs de la participation et dans celle des droits confe* re* s au public : l'ame* lioration de la qualite* du projet ou du plan programme ainsi que l'atteinte d'une expression maximale du public pourraient e: tre des objectifs explicites de la participation, en pre* cisant les termes actuels du 1° du I de l'article L. 120-1 ; le contenu du dossier de participation pourrait e: tre de* fini, afin d'inclure notamment des sce* narios alternatifs (pour ne pas donner l'impression que la participation ne vise qu'a. valider un choix de* ja. fait par le maî:tre d'ouvrage) ainsi que le sce* nario 0 sans re* alisation du projet, plan ou programme (conforme* ment au droit europe* en). Pre* voir que, si le porteur de projet choisit de mener une concertation pre* alable au titre du code de l'environnement, l'obligation de mener une concertation au titre du code de l'urbanisme est supprime* e ; N'imposer l'obligation de concertation, apre. s en avoir de* fini la nature, au titre du code de l'urbanisme qu'aux ope* rations d'ame* nagement soumises a. e* valuation environnementale ; privile* gier une approche globale de projet et mettre a. jour la liste des ope* rations de l'actuel article R. 103-1 du code de l'urbanisme ; pre* ciser que la concertation vaudra alors pour toutes les proce* dures et ope* rations d'ame* nagement ulte* rieures inclus59. - La mission signale d'autres propositions, plus ope* rationnelles, a. examiner dans ce champ : - - Toutes ces propositions pourraient e: tre de* battues dans le cadre de ces Ètats ge* ne* raux. A court terme, la CNDP pourrait e* galement intervenir pour favoriser la cohe* rence dans les pratiques de la participation en environnement et en urbanisme dans un souci d'efficacite* . Recommandation 7. Relancer les États généraux de la modernisation de l'environnement pour : - examiner en priorité l'articulation entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme en matière de participation ; - reprendre la réflexion pour faire du code de l'environnement le code directeur en matière de participation du public et favoriser la primauté des procédures participatives du code de l'environnement dans l'élaboration des documents d'urbanisme (SCoT, PLUI). 58 A l'exception du 2° du II, concernant le droit d'initiative, qui ne s'applique qu'aux participations relevant du code de l'environnement. Recommandation n° 2 du rapport du CGÈDD n° 010896-01 de* ja. cite* . Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 50/126 59 Rapport n° 013016-01 PUBLIE Recommandation 8. Élargir les compétences de la CNDP pour lui permettre, par la désignation et l'intervention d'un garant, de répondre à une demande d'assistance des maîtres d'ouvrage de grands plans-programmes (SCoT et PLUi 60) et de grands projets du code de l'urbanisme, selon des seuils à définir 61. Définir la notion de projet pour la participation. La notion de projet utilise* e pour la participation n'est pas de* finie dans le code de l'environnement. Seules sont de* finies a. l'article R. 121-2 des cate* gories d'ope* rations pour lesquelles la CNDP doit e: tre saisie au titre du I de l'article L. 121-8 ou qui doivent faire l'objet d'une publication au titre du II de ce me: me article L. 121-8. Èn revanche, le code de l'environnement donne dans son article L. 122-1 une de* finition pre* cise du « projet » au sens de l'e* valuation environnementale. Pour les raisons expose* es au 1.2.3.2 supra, la notion de projet au sens de l'e* valuation environnementale devrait e: tre celle qui s'applique e* galement a. la participation. La mission suggère donc de compléter le code de l'environnement dans sa partie législative (article L. 121-1) ou réglementaire (article R .121-2) pour que la notion de projet pour la participation soit celle retenue au titre de l'évaluation environnementale. Renforcer le continuum entre l'amont et l'aval. De* veloppe* au point 1.3.2., le continuum participatif entre l'amont et l'aval, une des innovations importantes de la re* forme de 2016 doit gagner en effectivite* . Un sentiment de « vide » entre ces deux e* tapes a e* te* souligne* par des personnes rencontre* es et notamment par les garants. Ce sujet me* riterait de de* velopper les retours d'expe* riences. L'inge* nierie du continuum amont/aval doit e: tre de* veloppe* e. Recommandation 9. Renforcer le continuum entre l'amont et l'aval par un réseau de retours d'expériences et de partage de bonnes pratiques, animé par la CNDP, en lien avec les réseaux existants et avec l'appui du MTES dans le cadre de sa stratégie en vue d'une participation plus effective. 3.6. Renforcer l'influence de la participation : préciser le contenu de l'obligation redditionnelle Comme vu en partie 1.3.1., le citoyen n'a pas seulement besoin de s'exprimer mais aussi d'e: tre entendu et d'en avoir eu la perception. Les auditions mene* es par la mission (re* seaux d'acteurs, experts, associations, garants) ont largement confirme* le besoin d'une redevabilite* cohe* rente avec l'implication des acteurs a. tous les stades. La charte de la participation du public (cf. 1.2.) pre* cise que « chaque étape du processus participatif donne lieu à un bilan du porteur de projet, qui explicite, en la motivant, la manière dont il a pris en compte ou non les contributions du public dans son choix final ». Le contenu de l'obligation redditionnelle devrait e: tre pre* cise* non seulement par la charte, mais aussi par un texte de droit 60 PLUi : Plan local d'urbanisme intercommunal. Recommandation n° 4 du rapport du CGÈDD n° 010896-01 de* ja. cite* . Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 51/126 61 Rapport n° 013016-01 PUBLIE positif, un décret d'application des principes posés par les articles L. 121-13 et L. 121-16 issus de l'ordonnance. L'obligation redditionnelle devrait e: tre conçue comme la garantie d'un droit de suite pour le citoyen, selon le rapport Richard, qui pre* cise qu'il devrait s'agir « d'un document spécifique en réponse au garant et au commissaire enquêteur, élaboré par le porteur du plan, du programme ou du projet pour caractériser chacune des grandes observations recueillies lors de la participation, préciser pourquoi elles ont été le cas échéant écartées, et lorsqu'elles sont prises en compte, justifier leur impact sur les phases ultérieures d'évolution du plan, du programme ou du projet. Ce document serait une pièce obligatoire du dossier de demande d'autorisation ultérieure. Cette obligation de rendre compte des suites de la participation doit également s'étendre à l'instruction de l'autorisation administrative requise, qui devrait marquer la façon dont l'orientation de la décision tient compte des conclusions de la phase participative ». La mission recommande de pre* ciser, par de* cret, le contenu de l'obligation redditionnelle posée par l'ordonnance. Cette clarification ame* liorerait l'exercice de cette obligation, pourrait renforcer la confiance du public dans les dispositifs de participation et cre* erait une de* marche de progre. s. Èlle simplifierait l'action des maî:tres d'ouvrage sur l'application de cette obligation, sur ce qui est demande* , dont ils mesurent aujourd'hui pleinement l'enjeu. Le MTÈS travaillerait avec les re* seaux des acteurs et le Conseil national de la transition e* cologique (CNTÈ), pour construire une de* finition partage* e en vue d'une de* cision de qualite* pour re* duire l'he* te* roge* ne* ite* des pratiques. Certains e* le* ments peuvent d'ores et de* ja. e: tre identifie* s comme devant figurer dans toute de* cision : la traçabilite* des avis et propositions exprime* s lors de la participation ; la re* ponse comple. te et argumente* e du maî:tre d'ouvrage a. ces avis et propositions, justifiant les choix faits par celui-ci ; la pre* sentation des modifications apporte* es le cas e* che* ant par le maî:tre d'ouvrage dans le contenu de son projet, plan ou programme ainsi que dans les conditions de gouvernance de leur poursuite. Cette proposition s'articule avec la recommandation du pre* sent rapport qui vise a. rendre obligatoire le tiers garant, proposition qui vise a. re* duire les pratiques he* te* roge. nes d'information et concourt a. une meilleure redevabilite* . La pre* cision de l'obligation redditionnelle s'inscrit dans cette continuite* de qualite* d'information : re* pondre aux arguments et propositions du public repris dans le rapport du pre* sident de la CPDP ou du garant. Èlle est e* galement relie* e a. la proposition faite au 1.3.1. ci-dessus de reconnaî:tre officiellement (par la loi) le droit a. la CNDP de commenter la de* cision du maî:tre d'ouvrage prise au terme de chaque de* bat public et de chaque concertation. Recommandation 10. Préciser le contenu de l'obligation redditionnelle par un décret d'application des articles L. 121-13 et L. 121-16. Reconnaître à la CNDP la compétence de commenter la décision du maître d'ouvrage. 3.7. Moderniser les outils de recueil des observations du public La difficulte* pour le public d'e* mettre des observations par voie e* lectronique a e* te* souleve* e (cf. point 2.1.2.). La multiplicite* d'outils e* voque* e au point 2.2.2. pour l'information du public peut e: tre, de la me: me manie. re, utilise* e pour inciter a. formuler des observations. Le recours au registre Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 52/126 PUBLIE e* lectronique devrait e: tre privile* gie* tout comme la ge* ne* ralisation de la mise en ligne de toutes les observations accompagne* es de documents explicatifs ou contradictoires aux e* le* ments du dossier. Me: me s'il existe aujourd'hui des socie* te* s spe* cialise* es dans la mise en oeuvre de registres de* mate* rialise* s, les pre* fectures interroge* es et leurs services pre* conisent un outil interne pluto: t que d'avoir recours a. un prestataire exte* rieur. Le CGDD pourrait engager une de* marche en lien avec le ministe. re de l'inte* rieur et le secre* tariat d'Ètat charge* du nume* rique qui suit le de* veloppement et l'ame* lioration des usages et services nume* riques avec des actions propres a. acce* le* rer la transformation nume* rique de l'action publique et des territoires. Une startup d'État, service public numérique, financée par une administration porteuse, pourrait répondre à cette exigence d'un registre dématérialisé généralisé. 3.8. Accélérer la transformation du modèle de développement dans tous les territoires Les territoires vivent au quotidien la participation et de nombreuses expe* riences innovantes allient e* conomique, social, et environnement. La crise de confiance que nous traversons montre le de* calage voire l'incompre* hension entre les de* cisions des instances de pouvoir et leurs perceptions dans les territoires avec leur ge* ographie et leur histoire diffe* rentes. La de* fiance qui s'est installe* e « entre ces deux mondes » se traduit par un besoin de proximite* dans les e* changes. Plusieurs leviers sont à mettre en oeuvre : Si tous les projets, quels qu'ils soient, ne peuvent e: tre soumis a. la participation du public, les petits projets peuvent avoir autant d'impacts qu'un gros. Les e* lus devraient pouvoir plus facilement lancer une concertation. Le droit d'initiative, ouvert aux collectivite* s locales, est demeure* un droit formel, comme nous l'avons vu. Il doit devenir effectif. Pour que les e* lus y recourent, il faut donc simplifier la proce* dure(cf. proposition sur le droit d'initiative supra). Les chambres d'agriculture et d'industrie pourraient e: tre mobilise* es sur la participation, notamment pour favoriser la diffusion d'outils mutualise* s (brochures, sites, conseils, partage de bonnes pratiques). Èlles viendraient en appui aux entreprises de taille interme* diaire (ÈTI), dont les projets peuvent e: tre a. fort impact environnemental mais qui n'ont pas la taille critique pour mener des processus de participation. Les chambres consulaires pourraient e: tre associe* es aux re* seaux du ministe. re sur la participation. Selon Jacques Archimbaud, pre* sident de plusieurs CPDP « L'enjeu d'inclusion de tous les publics, la difficulté à toucher des publics dispersés dans des zones peu denses sont prégnants dans certains territoires ». Il est possible, au vu de son expe* rience, de trouver des coalitions de prescripteurs (syndicats professionnels comme le syndicat des e* nergies renouvelables, les syndicats agricoles, foyers sociaux, maires ruraux...). Des délégués régionaux de la CNDP contribueraient a. ce maillage territorial des compe* tences. Leur cre* ation effective ferait sens, surtout dans le contexte de crise climatique et de crispation sociale. L'ordonnance a pourtant bien pre* vu que la CNDP, « pour l'exercice de ses missions, (elle) peut désigner des délégués dans chaque région. La fonction de délégué régional donne lieu à indemnité » (article L. 121-4). L'article R. 121-15, issu de la re* forme (de* cret d'avril 2017) est venu pre* ciser que « la Commission nationale du de* bat public peut de* signer un ou plusieurs de* le* gue* s re* gionaux dans chacune des re* gions administratives. Les de* le* gue* s ont une mission de promotion de la participation du public, de diffusion des bonnes pratiques et de conseil et d'animation du re* seau des garants de la re* gion. La liste des de* le* gue* s re* gionaux est publie* e sur le site de la Commission ». La CNDP avait programme* les nominations de ces de* le* gue* s sans pouvoir les concre* tiser pour des raisons budge* taires. Ces de* le* gue* s seraient utiles a. plus d'un titre : interlocuteur privile* gie* et Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 53/126 - - PUBLIE identifie* , conseil et inge* nierie proches du terrain, remonte* es de terrain a. la CNDP, e* valuation des ine* galite* s territoriales dans les processus de participation, instruction de la validation de l'exercice du droit d'initiative (cf. recommandation 3)... Former les agents du ministère, les élus et agents des collectivités, les associations, avec une strate* gie de court et de moyen terme. Selon les auditions effectue* es et comme e* voque* en premie. re partie, il est urgent de re* pondre aux besoins de formation des agents de l'Ètat et des collectivite* s locales en matie. re de droit d'acce. s a. l'information et a. la participation et sur l'ordonnance, afin qu'ils soient porteurs du changement culturel, force d'accompagnement et de propositions. Malgre* un effort de formation en direction des e* lus de la part du CGDD, de l'Institut de la concertation et de la participation citoyenne ou encore de l'association « De* cider ensemble », l'appropriation de l'ordonnance est faible chez les e* lus et la confusion des diffe* rentes proce* dures reste forte. Le programme de formation des agents de l'Ètat et celui destine* aux agents des collectivite* s locales feront partie de la strate* gie ministe* rielle. La mission recommande de s'appuyer dès 2020 sur l'IFORE62 et le CNFPT pour former ces agents. Le prochain cycle annuel de l'IFORE pour les cadres dirigeants du ministère devra contenir un module sur la participation. Il faut cre* er un cursus et mettre en place une formation adapte* e pour les services centraux et de* concentre* s de l'Ètat, de fre* quence annuelle afin de prendre en compte les mouvements de personnel. L'expertise du Cerema, de* ja. implique* dans des e* tudes sur la participation dans le cadre de la charte de la participation, sera mobilise* e. Ces formations devraient e: tre ouvertes aux associations agréées en matière d'environnement, pour aider la socie* te* civile a. monter en capacite* s dans ce champ inscrit dans le code de l'environnement. Tre. s souvent au plus pre. s des territoires, gra: ce a. leurs implantations locales, ces associations peuvent transmettre une information et contribuer a. la formation pour l'ensemble de leurs adhe* rents. Recommandation 11. Définir avec l'IFORE une politique de formation à mettre en place dès 2020, destinée aux agents de l'État et des collectivités, aux élus, aux décideurs, aux associations. Saisir parallèlement le CNFPT pour faire un bilan des formations existantes sur l'information et la participation et des propositions pour les développer. Évaluer cette politique de formation au bout de trois ans. - Ènfin, le de* veloppement des de* bats aura besoin de s'appuyer sur des institutions qui ont une assise au plan local telles que les CÈSÈR63, pour que les participations soient inscrites dans la me* moire des territoires et pour qu'elles participent dans la dure* e a. l'intelligence territoriale. 3.9. Consolider les moyens de la CNDP, en adéquation avec le développement de ses missions La Commission nationale du de* bat public a gagne* en notorie* te* et en cre* dibilite* ces dernie. res anne* es. Cette autorite* administrative inde* pendante a montre* sa capacite* d'adaptation, a su re* pondre aux saisines et accomplir ses missions, l'ordonnance ayant fait monter en puissance les de* bats publics, 62 IFORÈ : Institut de formation de l'environnement. CÈSÈR : Conseil e* conomique, social et environnemental re* gional. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 54/126 63 Rapport n° 013016-01 PUBLIE les concertations amont, e* mettre des avis et recommandations et expertiser des proce* dures de participation. Au vu des chiffres communique* s aux missionne* s, une e* valuation pre* cise des moyens humains devrait e: tre re* alise* e pour faire face a. la monte* e en puissance des activite* s de la CNDP, en ajustant ses effectifs, le cas e* che* ant. De la me: me manie. re, ses moyens financiers me* riteraient une monte* e en charge pour re* pondre a. l'ensemble de ses missions, ne* es de la mise en oeuvre de l'ordonnance de 2016, correspondant a. l'e* valuation re* alise* e dans le cadre de l'e* tude d'impact de la re* forme (cf. partie 1.2.1.). Depuis la re* forme, les de* bats publics sont finance* s par un fonds de concours alimente* par les maî:tres d'ouvrage. Cet aspect de la re* forme visait a. renforcer l'inde* pendance de la CNDP. Au vu du bilan effectue* par la mission (cf. 1.2), cette charge de travail absorbe des moyens de la Commission qui seraient mieux utilise* s a. la capitalisation des de* bats, au niveau national et territorial. Cette question me* rite d'e: tre re* examine* e. Le budget global de la CNDP a certes progresse* mais ne pourra continuer de re* pondre aux demandes et attentes. La tension existante freine la programmation des actions. Recommandation 12. Faciliter la mise en place effective des délégués régionaux de la Commission nationale du débat public dans les conditions définies par le code de l'environnement et conforter la CNDP dans ses moyens humains et financiers. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 55/126 PUBLIE Conclusion L'ordonnance n° 2016-1060 du 6 aou: t 2016 constitue une avancée importante du droit a. l'information et a. la participation du public dans les de* cisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement. Malgre* la brie. vete* de la pe* riode de retour d'expe* rience, nous souhaitons mettre en valeur quelques points singuliers issus de la mise en oeuvre de cette ordonnance. · L'augmentation conside* rable du nombre de concertations pre* alables volontaires re* alise* es avec garant(s), a. la demande des entreprises et des acteurs de l'ame* nagement, constitue un indicateur de re* ussite, car elles offrent au citoyen les meilleures garanties d'acce. s a. une information pertinente et de prise en conside* ration de son expression et montrent une volonte* de dialogue de porteurs de projets en nombre croissant. La de* mate* rialisation des proce* dures pe. che par les difficulte* s d'acce. s aux dossiers et la complexite* de remonte* e des observations du public. Èlle doit tenir compte de l'importance de l'illectronisme et de la qualite* ine* gale de desserte par Internet du territoire. Le retour de la tentation d'aller vite et d'escamoter certaines proce* dures : le « petit » dossier de Sivens semble de* ja. perdu de vue, les contestations des nuisances sonores des nouvelles lignes TGV sud-Èurope-Atlantique et Bretagne-Pays de la Loire ignore* es, le dossier Lubrizol sans conse* quences... Il convient de cre* er les outils de l'e* valuation de l'efficacite* de la participation. Universitaires et praticiens y travaillent, le ministe. re de la transition e* cologique et solidaire doit encourager et valoriser ces travaux. · · · Geneviève BESSE Maryline SIMONÉ Philippe VIROULAUD Inspectrice ge* ne* rale de l'administration du de* veloppement durable Inspectrice ge* ne* rale de l'administration du de* veloppement durable Inge* nieur ge* ne* ral des ponts, des eaux et des fore: ts Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 56/126 PUBLIE Annexes Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 57/126 PUBLIE 1. Lettre de mission Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 58/126 PUBLIE Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 59/126 PUBLIE 2. Tableau des dispositifs de participation du public du code de l'environnement Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 60/126 PUBLIE 3. Procédures et délais : l'exemple de l'Allemagne Principales mesures applicables a. la construction d'un site industriel Note d'analyse du service e* conomique re* gional de Berlin, Ambassade de France en Allemagne, octobre 2019 Re* sume* : les proce* dures applicables a. l'implantation d'un site industriel en Allemagne sont en moyenne plus longues qu'en France (5 ans en Allemagne contre 9 et 11 mois en France). Cette dure* e s'explique par la complexite* des de* marches a. effectuer, ainsi que par le nombre d'acteurs implique* s, aux moyens parfois limite* s pour remplir leurs obligations. Cette situation est e* galement le fruit d'un he* ritage industriel diffe* rent en Allemagne, ou. les sites industriels sont souvent implante* s de longue date et ou. une nouvelle construction peut rapidement entraî:ner des conflits d'usage. Pour tenter d'ame* liorer l'efficacite* des proce* dures, des re* flexions sont en cours entre les diffe* rents acteurs. Èlles visent notamment a. accroî:tre (i) le ro: le de l'e* chelon fe* de* ral, (ii) le recours a. la nume* risation, (iii) et le recours a. des acteurs prive* s pour re* aliser des e* tudes d'impact. Les mesures ne visent donc pas en priorite* a. re* duire la dure* e des proce* dures, mais a. les rendre plus claires. Une procédure complexe, deux étapes principales, avec des délais moyens d'obtention des autorisations plus longues Les procédures nécessaires à l'implantation ou à l'agrandissement d'un site industriel en Allemagne semblent à la fois (i) plus complexes et (ii) plus longues qu'en France. Toute implantation de site industriel doit respecter une proce* dure pre* alable qui se de* compose en deux étapes principales : L'inscription du site dans les sche* mas de planification Ces schémas sont le résultat de trois documents. Le premier, de* cide* a. l'e* chelle fe* de* rale, dit « loi de planification », fixe les grands objectifs et principes que les LaY nder et les communes devront respecter. L'objectif de re* duction de l'artificialisation des sols « de moins de a. 30 ha par jour » d'ici 2020 (repousse* a. 2030) est par exemple inscrit dans un ajout a. la loi. Le second document est le sche* ma de planification des LaY nder. Il correspond plus ou moins au sche* ma re* gional d'ame* nagement, de de* veloppement durable et d'e* galite* des territoires français, mais il est plus contraignant. Ainsi, le sche* ma restreint par exemple la taille des supermarche* s en fonction de la superficie et de la population des communes. De me: me, il peut limiter la taille et le nombre d'implantations industrielles a. proximite* de zones d'habitations. Il peut e* galement fixer des objectifs en termes de densification. Ènfin, la commune met en place un Plan local d'urbanisme, comme en France, tout en e* tant contrainte par les re. gles mises en place a. l'e* chelle du Land. Une répartition stricte des zones est effectuée par parcelle, en fonction de la proximité avec les centres urbains. En cas de non-respect des injonctions des règles fixées par le Land, ce dernier peut saisir la justice. Cela s'est par exemple produit dans le Bade Wurtemberg, ou. l'entreprise Ikea souhaitait implanter un grand centre de distribution dans une petite commune. Le maire soutenait le projet, mais la commission responsable de la planification du Land a saisi la justice et l'enseigne sue* doise a du: revoir son implantation, finalement re* alise* e dans une zone industrielle d'une grande ville. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 61/126 PUBLIE L'e* tablissement d'un ensemble d'e* tudes d'impact Une fois acquise la conformité du projet de site industriel avec les différents schémas de planification, la délivrance du permis de construire est conditionnée à la réalisation d'un ensemble d'études d'impacts. Il s'agit notamment d'e* tudes d'impact environnemental, dans des domaines qui sont de* cide* s a. l'e* chelle de la commune ou du Land, selon la re* partition de la compe* tence entre les deux e* chelons, qui est diffe* rente entre chaque Land. Il existe une subtilite* supple* mentaire par rapport a. la France : en cas de difficulte* observe* e au cours du processus, celui-ci est suspendu, le temps qu'une solution soit trouve* e. Il est donc interdit d'entamer plusieurs e* tudes en me: me temps (sur les sols ou l'eau par exemple). Èlles doivent e: tre re* alise* es l'une apre. s l'autre. En termes de durée, selon les interlocuteurs de la Fédération des Chambres de commerce et d'industrie (DIHK), interrogés par le poste, la validation d'une étude d'impact prend environ deux ans, soit un an de re* alisation de l'e* tude et une anne* e consacre* e a. re* soudre d'e* ventuelles difficulte* s. Nos interlocuteurs estiment que la durée moyenne pour l'ensemble de la procédure est environ, pour un site industriel de taille moyenne, de 5 ans. Cette dure* e peut e: tre largement rallonge* e dans certains cas. Le DIHK a mentionne* des cas ou. la seconde phase, celle des e* tudes d'impacts, pouvait prendre jusqu'a. une dizaine d'anne* es. A l'inverse, la proce* dure peut aussi e: tre re* alise* e tre. s rapidement. Le DIHK a ainsi cite* a. plusieurs reprises l'implantation d'un site de BMW a. Leipzig, pour lequel l'obtention de l'ensemble des autorisations a pris deux mois. Des différences majeures entre Länder, voire au sein d'un même Land De telles différences s'expliquent par une grande variété de situations entre Länder, voire, au sein d'un même Land, entre les communes. Tout d'abord, l'autorisation d'implantations de sites industriels est parfois du ressort du Land et parfois de celle des communes. Ènsuite, certains LaY nder et certaines communes ont une histoire industrielle ancienne et ont de* veloppe* des proce* dures efficaces, renforce* es par les relations entre les milieux e* conomiques et politiques, importantes au niveau local en Allemagne. Il s'agit notamment des LaY nder de Bade-Wurtemberg, de Rhe* nanie du Nord, ou de communes comme Francfort sur le Main. D'autres communes, notamment dans les nouveaux LaY nder, ont fait de l'efficacite* de leurs proce* dures d'implantations industrielles un facteur d'attractivite* . Il s'agit notamment de Leipzig (exemple de BMW de* ja. cite* ) ou de Dresde. Par contraste, de telles proce* dures peuvent peser de manie. re importante sur les finances ou sur les effectifs de communes ou de LaY nder moins favorise* s, et entraî:ner des de* lais supple* mentaires pour les implantations. Il convient également de prendre en compte les caractéristiques du territoire allemand . Ainsi que souligne* par le DIHK, l'Allemagne est plus dense* ment peuple* e que la France (236 hbts par km2 en Allemagne contre 117 hbts par km2 en France). Èlle dispose e* galement de sites industriels a. la fois plus nombreux et parfois plus anciens. Les nouvelles implantations industrielles sont ainsi souvent des agrandissements de sites, plus que des cre* ations ex nihilo. Par ailleurs, cette densité forte peut expliquer l'irruption plus rapide qu'en France de conflits d'usage entre zones industrielles et zones d'habitation. Le DIHK a cite* l'exemple de Berlin, ville sans industrie, ou. il est pourtant difficile de trouver de l'espace et pour permettre a. ce secteur e* conomique de se de* velopper. Les de* bats actuels sur l'importance du foncier pour loger la population renforcent ces difficulte* s a. implanter des entreprises. Ces conflits d'usage de l'espace constituent un vrai frein a. la cre* ation d'entreprises en Allemagne. Des nuances existent ne* anmoins, avec des zones industrielles a. l'e* tat de friches, notamment dans les nouveaux LaY nder (Thuringe par exemple), que les autorite* s tentent de rendre attractives avec des incitations fiscales ou des aides quelque peu comparables aux me* canismes des zones industrielles en France. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 62/126 PUBLIE Une réflexion en cours pour des procédures plus efficaces Plusieurs réflexions sont en cours, afin de rendre plus fluides ces procédures. Il est à noter que l'objectif des acteurs n'est pas nécessairement de les raccourcir, mais de les rendre plus efficaces. Tout d'abord, le Gouvernement fédéral et les acteurs économiques (fédérations professionnelles notamment) réfléchissent à la mise en place de lignes directrices applicables à des études d'impact sectorielles (sur l'eau ou sur l'air par exemple). Ils envisagent e* galement la possibilite* de recours accrus aux me* canismes de compensation, pour amoindrir les conflits d'inte* re: t (par exemple une entreprise qui s'implante sur une zone re* serve* e aux habitations s'engage, en e* change, a. ba: tir des logements sur une autre zone). Un autre axe d'ame* lioration serait le recours accru au nume* rique, a. la fois pour (i) simplifier les proce* dures et re* duire leurs cou: ts pour les entreprises, (ii) pour les rendre plus transparentes et accessibles aux citoyens. Une troisie. me tendance concerne le recours accru aux services de prestataires exte* rieurs pour re* aliser les e* tudes d'impacts ne* cessaires demande* es aux communes ou aux LaY nder. Le DIHK est ainsi amene* a. en re* aliser plusieurs par an pour le compte de collectivite* s. Ènfin, les acteurs re* fle* chissent aux moyens de simplifier les proce* dures d'e* valuation. Tous les dix ans, les LaY nder re* alisent des e* valuations de leur planification. Pour renforcer leur efficacite* , le Gouvernement fe* de* ral est en train d'e* tablir des instructions techniques (Technische Anleitung ou TA) dans des domaines pre* cis (eau, air, sols...). Les TA dans le domaine de l'air sont les plus abouties, ayant e* te* mises en place en 2002. Ces lignes directrices permettent aux communes et aux LaY nder de disposer d'un cadre plus clair, dont ils peuvent ensuite se servir dans leurs proce* dures d'autorisations d'implantations de sites industriels. Nos interlocuteurs ont également appelé à la nécessité de mettre en place un cadre européen clair sur les implantations de sites industriels. La difficulte* actuelle est que toute modification de la loi allemande de simplification doit e: tre conforme aux cadres europe* ens, l'Union europe* enne ayant ratifie* la Convention d'Aarhus au me: me titre que l'Allemagne. A l'heure actuelle, selon le DIHK, le droit communautaire serait davantage un frein qu'une aide vers des proce* dures plus fluides et efficaces. Commentaires : les procédures nécessaires à l'implantation de sites industriels en Allemagne sont donc plus longues qu'en France. Cette longueur s'explique par une forte hétérogénéité des procédures d'autorisation d'un site industriel en Allemagne, liée au fédéralisme, à l'importance de la prise en compte des préoccupations environnementales et à la forte histoire industrielle du pays, qui conduit au final à des processus d'instruction lourds et jugés aujourd'hui peu efficaces (sauf exceptions). Il convient toutefois de nuancer. L'existence de procédures n'est pas nécessairement mauvaise en soi. Elle peut être considérée comme une garantie d'études inclusives, transparentes et fouillées. Ce n'est d'ailleurs pas la durée des procédures qui est principalement dénoncée par les acteurs impliqués. Ils critiquent surtout aujourd'hui l'absence de clarté dans les démarches et le fait qu'elles soient réalisées par des collectivités aux moyens inégaux entre elles. Face à ce constat, une réflexion est en cours pour accroître notamment le rôle de l'échelon fédéral dans ces procédures. Elle est menée sur le long terme et ne semble pas devoir aboutir prochainement à des propositions concrètes. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 63/126 PUBLIE 4. Schémas des procédures issues de la réforme de 2016 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 64/126 PUBLIE 5. Focus sur des débats publics Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR) 1. Contexte de la participation L'e* largissement de la compe* tence de la CNDP aux plans et programmes de niveau national constitue l'une des principales nouveaute* s de l'ordonnance de 2016. Le PNGMDR figure dans la liste de ces plans de* finie a. l'article R. 121-1-1 du code de l'environnement. Suite a. la saisine de la CNDP par le MTÈS (DGÈC) et par l'ASN64 pour la 5e e* dition du PNGMDR, cette dernie. re a de* cide* le 4 avril 2018 d'organiser un de* bat public et d'en confier l'organisation a. une commission particulie. re. Ce de* bat public s'est tenu du 17 avril au 25 septembre 2019. Son calendrier a en effet e* te* retarde* pour permettre au de* bat public concernant la programmation pluriannuelle de l'e* nergie de se de* rouler avant et pour ne pas interfe* rer avec le grand de* bat national qui s'est clos le 8 avril 2019. Le de* bat sur la 5e e* dition du PNGMDR a e* te* pre* ce* de* par 2 de* bats publics relevant de the* matiques lie* es : · · le de* bat public de 2005 sur les options ge* ne* rales en matie. re de gestion des de* chets radioactifs de haute et moyenne activite* a. vie longue (HA-VL, MA-VL), le de* bat public de 2013 sur le projet de centre industriel de stockage re* versible profond des de* chets radioactifs en Meuse et Haute-Marne (projet Cige* o). Le de* roulement et les suites donne* es a. ces de* bats publics sont reste* s fortement pre* sents dans la me* moire des parties prenantes. Ainsi, certaines associations conside. rent que les lois du 28 juin 200665 et du 25 juillet 2016 66 qui ont retenu puis pre* cise* le principe du stockage ge* ologique profond comme mode de gestion ultime des de* chets HA-VL et MA-VL n'ont pas tenu compte des e* changes de ces de* bats publics. Cela a conduit certaines associations (Commission de recherche et d'information inde* pendantes sur la radioactivite* - Criirad - par exemple) a. refuser de participer au de* bat public sur le PNGMDR et une partie du public a. s'interroger sur son utilite* , compte-tenu de cet historique particulier. Ce de* bat a e* galement e* te* marque* par un contexte conflictuel prononce* . Èn effet, l'obligation de ge* rer des de* chets radioactifs re* sulte des choix faits en matie. re de politique nucle* aire. Or cette politique fait l'objet de prises de positions tranche* es aussi bien de parties favorables que de* favorables. Certaines re* unions organise* es pour ce de* bat public n'ont de ce fait pas pu se de* rouler selon les modalite* s envisage* es. Cependant, a. l'exception d'une re* union interrompue de manie. re anticipe* e, toutes ont pu parvenir a. leur terme et permettre un e* change entre les participants. 2. Déroulement de la procédure de participation : principales données quantitatives Les principaux chiffres cle* s de ce de* bat public sont les suivants67 : 64 ASN : Agence de l'environnement et de la maî:trise de l'e* nergie. Loi de programme relative a. la gestion durable des mate* riaux et de* chets radioactifs. Loi pre* cisant les modalite* s de cre* ation d'une installation de stockage re* versible en couche ge* ologique profonde. Source : compte-rendu du de* bat public (CNDP). Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 65/126 65 66 67 PUBLIE - 23 rencontres du de* bat rassemblant 3 400 participants au total, 5 de* bats mobiles, 62 cahiers d'acteurs, 28 820 visites du site Internet, 3 043 messages publie* s sur la plateforme participative, 12 201 fichiers te* le* charge* s, plus de 3 000 abonne* s Facebook ou Twitter, 652 retombe* es me* diatiques, 26 campagnes publicitaires. Malgre* l'inte* re: t national du sujet, les chiffres de participants et de visites du site se situent a. un niveau moyen par rapport a. d'autres de* bats publics. Cette situation peut s'expliquer par plusieurs raisons : inte* re: t limite* pour le public d'un de* bat portant sur un plan pluto: t que sur un projet par nature plus concret, caracte. re tre. s technique du sujet rebutant une large partie du public. Cependant, comme expose* ci-apre. s , la commission particulie. re du de* bat public (CPDP) a utilise* divers outils pour aller chercher et recueillir l'avis d'un public plus large que les seuls experts du sujet. 3. Bilan qualitatif 3.1. Analyse selon des critères de pertinence, cohérence, efficacité et efficience Pertinence : Le dossier du maî:tre d'ouvrage (DMO) a e* te* enrichi, a. la demande de la CNDP, par un cahier de fiches intitule* « Approfondir ses connaissances » portant notamment sur les enjeux environnementaux et sanitaires. Ces derniers avaient e* te* identifie* s, par la CNDP, comme insuffisamment traite* s dans le dossier initial. La CNDP a e* galement de* cide* , pour ce de* bat, d'engager plusieurs expertises comple* mentaires (analyse des possibilite* s d'entreposage a. sec des combustibles radioactifs, e* tat des lieux a. l'international du stockage ge* ologique profond des de* chets radioactifs, jeux d'acteurs et inte* re: ts e* conomiques autour du nucle* aire en France). Les 2 premie. res expertises ont e* te* re* alise* es par l'Institut de radioprotection et de su: rete* nucle* aire (IRSN) et remises en mai 2019, la troisie. me a e* te* confie* e en juillet 2019 a. un directeur de recherche du CNRS mais l'expertise n'a pas e* te* acheve* e. Par ailleurs, la CPDP a mene* une de* marche innovante de « clarification des controverses » pour permettre au public de comprendre et de s'approprier les diffe* rences d'argumentation exprime* es par les experts. Cette de* marche, a. laquelle les parties concerne* es se sont pre: te* es, a permis de limiter les batailles de chiffres entre experts dans plusieurs re* unions the* matiques et de laisser ainsi plus de temps au de* bat portant sur les enjeux inte* ressant le grand public. Les notes de synthe. se exposant ces controverses sur les 7 the. mes analyse* s ont e* te* diffuse* es lors des re* unions publiques et repre* sentent un acquis inde* niable du de* bat public. Les re* unions publiques, les cahiers d'acteurs et les interventions en ligne sur la plate-forme participative constituent la base essentielle d'alimentation du de* bat public. Afin de capter le public le plus large possible, la CPDP a choisi d'organiser les re* unions publiques the* matiques a. proximite* de lieux ou. le sujet faisait e* cho. Ainsi, par exemple, la re* union the* matique sur la gestion des de* chets radioactifs ultimes a e* te* organise* e a. Bar-le-Duc, a. proximite* du site d'implantation envisage* pour le projet Cige* o. Ce choix, me: me s'il a ge* ne* re* une certaine conflictualite* , a permis de rassembler, lors de ces re* unions, un nombre plus e* leve* et motive* de participants. Ne* anmoins, les participants aux re* unions publiques ont e* te* , a. une large majorite* , des collectifs organise* s (entreprises de la filie. re, associations, syndicats...) et des personnes implique* es ou ayant une connaissance dans le nucle* aire. Ce constat est e* galement partage* pour ce qui concerne les cahiers d'acteurs dont seulement 6 % proviennent de personnes physiques. Les e* changes sur la plateforme participative ont e* te* actifs et parfois vifs, conduisant a. la non-publication de pre. s de 400 messages pour Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 66/126 PUBLIE cause de non-respect de la charte de mode* ration du de* bat. Seulement 15 personnes sont a. l'origine de 2/3 des e* changes sur la plateforme participative. Des dispositifs de concertation spe* cifiques ont e* te* utilise* s pour ce de* bat public : le groupe miroir et l'atelier de la rele. ve. Compose* de 14 personnes recrute* es par un institut spe* cialise* en satisfaisant a. des crite. res de diversite* , le groupe miroir a produit un avis sous forme de de* pliant. L'atelier de la rele. ve a e* te* constitue* par 40 e* tudiants de niveaux licence 3, master 1 ou master 2. Suivant des formations diverses (sciences humaines, sciences de l'inge* nieur, environnement, e* nergie et risques), ils ont pu s'exprimer sur les enjeux de gouvernance. Ces initiatives, me: me si leur incidence sur l'enrichissement du de* bat public est limite* e, permettent ne* anmoins un e* clairage diffe* rent de celui apporte* par les interventions en re* unions publiques ou par les cahiers d'acteurs. Ènfin, plusieurs the. mes, absents ou peu de* veloppe* s dans le DMO, sont apparus lors de ce de* bat public : les impacts sanitaires et environnementaux, la su: rete* et la se* curite* des transports, la question des territoires68 et les questions e* conomiques. De ce point de vue, le de* bat a rempli l'une de ses fonctions en permettant l'e* mergence de plusieurs pre* occupations sociales auxquelles il conviendra de re* pondre dans les futures e* ditions du PNGMDR. Cohérence : Il s'agissait du 1er de* bat public organise* sur le PNGMDR et du 2 e de* bat public organise* sur un plan programme apre. s celui pour la PPÈ. Le maî:tre d'ouvrage avait identifie* cinq enjeux dans son DMO : la gestion des matie. res radioactives et la pre* vention des charges pour les ge* ne* rations futures, anticiper l'e* volution d'entreposage des combustibles use* s, les de* chets de tre. s faible activite* , une diversite* de pistes pour optimiser leur gestion, les de* chets de faible activite* a. vie longue, des stockages a. proportionner aux enjeux, de* finir les modalite* s pratiques de la phase industrielle pilote du projet Cige* o et de sa re* versibilite* . Le de* bat public a permis d'aborder ces cinq enjeux et de progresser sur chacun d'entre eux, de manie. re ine* gale avec des enseignements significatifs sur la question de l'entreposage et celle des de* chets de faible activite* a. vie longue, et des apports limite* s sur la question de la gestion des matie. res radioactives et sur celle des de* chets de tre. s faible activite* . Pour le projet Cige* o qui fait l'objet d'une concertation spe* cifique post-de* bat public de 2013, le de* bat public sur le PNGMDR a surtout fait ressortir les demandes de clarification de points techniques tre. s sensibles (re* alite* de la re* versibilite* , garantie de su: rete* et conception de la phase industrielle pilote) et de mise en place d'un me* canisme de concertation pluraliste et continu. Ainsi, les moyens mis en place lors du de* bat ont effectivement permis de satisfaire, au moins partiellement, aux objectifs du maî:tre d'ouvrage. Au-dela. des positions d'opposition de principe de certains sur la politique nucle* aire, l'acceptabilite* sociale des de* cisions de* coulant de ce plan de* pendra largement des re* ponses que le maî:tre d'ouvrage donnera dans sa de* cision concernant les suites a. donner a. ce de* bat public ainsi que des 68 Un participant a dit : « le PNGMDR est une proble* matique nationale avec une gestion locale ». Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 67/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE enseignements qu'il tirera du de* bat public pour les projets qui en de* coulent et pour le prochain PNGMDR. Deux points particuliers ont e* galement e* te* souleve* s lors de ce de* bat. Le 1er concerne la comaî:trise d'ouvrage du plan assure* e par l'ASN. Èn effet, certains participants au de* bat se sont interroge* s sur la compatibilite* de cette maî:trise d'ouvrage avec la mission de contro: le inde* pendant assure* e par l'ASN. Me: me si, selon le rapport de la CPDP, cela n'a pas influe* sur le de* bat, une mise en cohe* rence sur ce sujet sera probablement ne* cessaire pour le prochain plan. Le 2nd concerne la dure* e de chaque e* dition du PNGDMR. Cette dure* e de trois ans interpelle en effet au regard de celle retenue pour chaque e* dition de la PPÈ (5ans) et pour le rendez-vous de* cennal fixe* par la loi de 2006 pour ce sujet. Un alignement en terme de dure* e avec la PPÈ serait souhaitable. Efficacité : Cette efficacite* se mesure essentiellement par l'e* valuation de l'atteinte des objectifs fixe* s par l'article L. 121-1 du code l'environnement : 1- ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique, 2- assurer la pre* servation d'un environnement sain pour les ge* ne* rations futures, 3- sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement, 4- ame* liorer et diversifier l'information environnementale. Au-dela. du DMO pre* pare* par le maî:tre d'ouvrage, le de* bat public aura permis de progresser re* ellement concernant l'atteinte des deux derniers objectifs avec d'une part les expertises comple* mentaires et la de* marche de clarification des controverses pour le 4e objectif, d'autre part les ateliers the* matiques et la recherche de publics (groupe miroir, atelier de la rele. ve, ateliers mobiles) pour le 3e objectif. Concernant le 2e objectif, il s'agit bien e* videmment d'un objectif central pour le maî:tre d'ouvrage et d'une pre* occupation majeure exprime* e par le grand public. Comme indique* dans le bilan de la CPDP, des pre* cisions sont attendues dans les futures e* tudes pour s'assurer de sa comple. te atteinte. Il n'est en revanche pas possible, au moment de la re* daction de ce rapport de se prononcer sur l'atteinte du 1er objectif. Èn effet, les suites donne* es par le maî:tre d'ouvrage ne sont pas connues. Le contenu de ces suites permettra, au vu des de* cisions et orientations prises par le maî:tre d'ouvrage, de de* terminer l'e* tendue des progre. s re* alise* s par rapport a. cet objectif. Efficience : Le budget du de* bat public atteint 1,7 M environ. Ce cou: t, qui peut paraî:tre e* leve* , ne peut e: tre rapporte* au cou: t d'un ou de projets proprement dits, ce d'autant plus que les plus gros projets re* sultant du PNGDMR font ou feront l'objet de processus participatifs spe* cifiques (en particulier le projet Cige* o). Son importance re* sulte notamment du caracte. re national du plan ainsi que de l'e* tendue et de la sensibilite* des sujets qu'il traite ou qu'il suscite, impliquant une de* multiplication territoriale du de* bat et de nombreuses re* unions the* matiques. Pour tenir un de* bat de qualite* , il semble difficile d'en faire l'e* conomie. Une des caracte* ristiques de ce de* bat est e* galement la forte implication des services du maî:tre d'ouvrage (DGÈC et ASN). Ces derniers ont du: en effet se mobiliser d'abord pour pre* parer et comple* ter leur DMO, puis pour participer a. toutes les re* unions publiques. S'agissant d'un dossier extre: mement technique qui pourrait paraî:tre re* serve* a. des seuls e* changes entre experts, ce travail peut sembler disproportionne* . Mais il est indispensable si l'on souhaite une re* elle information et participation du public sur les de* cisions de* coulant de ce plan conforme* ment a. l'article 7 de la charte de l'environnement. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 68/126 PUBLIE 3.2. Appréciation d'ensemble Tout d'abord il est remarquable que ce de* bat public ait pu se de* rouler quasi normalement (une seule re* union publique interrompue), au regard de l'historique charge* des de* bats publics sur la gestion des mate* riaux radioactifs. Ainsi, il convient de rappeler que le de* bat public de 2013 sur le projet Cige* o avait du: e: tre comple. tement re* oriente* apre. s deux re* unions publiques difficiles. Ce de* bat public a e* galement e* te* marque* par la longueur exceptionnelle de sa pe* riode de pre* paration : presqu'un an s'est e* coule* entre la date de la de* signation de la pre* sidente de la CPDP (2 mai 2018) et l'ouverture du de* bat public (17 avril 2019). Cela a ne* anmoins permis a. la CPDP de pre* parer tre. s soigneusement ce de* bat gra: ce a. de multiples rencontres pre* alables. Plusieurs points positifs doivent e: tre souligne* s : les expertises comple* mentaires commande* es par la CNDP ont permis d'ame* liorer la connaissance du public sur des sujets incomple. tement traite* s dans le DMO, la CPDP s'est efforce* d'aller a. la recherche du public, au-dela. des sachants. Ainsi elle a pris le soin d'organiser toutes ces re* unions publiques dans des sites ou. le sujet traite* fait e* cho. Èlle a aussi constitue* un groupe miroir de 14 citoyens et un atelier de la rele. ve rassemblant des e* tudiants. Par ces initiatives, elle s'est efforce* e d'impliquer dans le de* bat un public plus large. la de* marche innovante de clarification des controverses repre* sente un apport e* galement important du de* bat public. Il faut d'ailleurs saluer les parties qui se sont pre: te* es a. cet exercice difficile malgre* leurs opinions oppose* es sur le sujet traite* . Cette de* marche permet une explicitation et une confrontation de positions ; elle a toute sa place dans un de* bat public. - Le principal point ne* gatif du de* bat se situe dans le fait que, malgre* les efforts de la CPDP, celui-ci est reste* tre. s majoritairement cantonne* a. un public de sachants du nucle* aire. Un effort de pe* dagogie et de mobilisation du public sur le long terme devra e: tre poursuivi pour les de* bats publics sur les prochaines versions de ce plan. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 69/126 PUBLIE Noeud ferroviaire lyonnais à long terme 1. Contexte de la participation Le projet de noeud ferroviaire lyonnais a. long terme, d'un cou: t supe* rieur a. 300 M, figure dans la liste des projets pour lesquels la CNDP doit e: tre obligatoirement saisie au titre du I de l'article L. 121-8 du code de l'environnement. Suite a. une saisine de SNCF Re* seau, maî:tre d'ouvrage du projet, le 20 septembre 2018, la CNDP a de* cide* le 3 octobre 2018 d'organiser un de* bat public. Ce de* bat public s'est de* roule* du 11 avril au 11 juillet 2019. Au cours des 6 mois qui ont pre* ce* de* l'ouverture du de* bat public, SNCF Re* seau a mene* , a. la demande du ministe. re des transports, plusieurs e* tudes comple* mentaires qui ont e* te* verse* es au de* bat. Èlle a aussi apporte* les comple* ments et clarifications a. son dossier du maî:tre d'ouvrage (DMO) demande* s par la commission particulie. re du de* bat public (CPDP). Comme la CPDP a pu l'e* valuer dans la pe* riode de pre* paration du de* bat public, celui-ci s'est inscrit dans un contexte peu favorable. Èn effet si, depuis la fin des anne* es 1990, plusieurs grands projets d'infrastructures concernant la re* gion ou la me* tropole lyonnaise ont fait l'objet de de* bats publics, ces derniers sont reste* s sans suite concre. te, les grands projets soumis a. de* bat n'ayant pas vu de commencement de travaux, malgre* l'obtention d'une de* claration d'utilite* publique pour certains d'entre eux. Parmi ces grands projets, on peut citer le contournement autoroutier ouest de Lyon, le contournement ferroviaire de l'agglome* ration lyonnaise (CFAL) et le projet de ligne a. grande vitesse Paris-Orle* ans-Clermont-Lyon (POCL). Èn re* sulte, avant le de* marrage du de* bat public, une interrogation le* gitime des parties prenantes sur l'utilite* d'un nouveau de* bat public. Par ailleurs, l'horizon tre. s lointain (2040) affiche* pour la mise en service du projet suscite la perplexite* de certains quant a. la ne* cessite* d'en de* battre maintenant. L'articulation du calendrier du de* bat public avec celui de l'examen du projet de loi d'orientation des mobilite* s par le Parlement constitue e* galement une question souleve* e lors des entretiens pre* alables, d'autant plus que le rapport du conseil d'orientation des infrastructures pre* paratoire au projet de loi rele. ve l'importance majeure et primordiale que reve: t le traitement du noeud ferroviaire lyonnais. Cependant, la CPDP, au terme de ces entretiens, a releve* qu'aucune voix ne s'e* levait contre la tenue du de* bat public pour ce projet de long terme. 2. Déroulement de la participation : principales données quantitatives Les principaux chiffres cle* s de ce de* bat public sont les suivants69 : 27 rencontres publiques se de* composant en 16 re* unions publiques, 6 ateliers-de* bats, 1 confe* rence-de* bat et 4 de* bats mobiles, 2 500 participants au total pour l'ensemble de ces rencontres, 34 382 visites sur le site Internet du de* bat dont 18 924 visites sur le site informatif, 9 888 visites sur le questionnaire nume* rique et 5 770 visites sur la plateforme participative, 3 336 re* ponses au questionnaire nume* rique portant sur les de* placements en Auvergne-Rho: neAlpes, 607 expressions sur la plateforme participative comprenant 29 cahiers d'acteurs, 74 contributions, 146 avis, 234 commentaires et 124 questions, 69 Source : compte-rendu du de* bat public (CPDP). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 70/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE - 3 039 abonne* s aux newsletters (7 parutions pendant le de* bat) et 1 621 abonne* s sur les comptes Facebook et Twitter, 192 retombe* es presse au 18 juillet 2019 dans 48 supports diffe* rents. Ces chiffres, sans e: tre exceptionnels, te* moignent d'une participation importante. Les moyens d'expression « classiques » (participations aux re* unions publiques, contributions ou cahier d'acteurs) ont e* te* utilise* s dans les proportions habituelles. Si le nombre d'avis, de commentaires et de questions paraî:t assez limite* en comparaison d'autres projets, le nombre de re* ponses au questionnaire est tout a. fait significatif et apporte un e* clairage comple* mentaire tre. s appre* ciable au de* bat. 3. Bilan qualitatif 3.1. Analyse selon des critères de pertinence, cohérence, efficacité et efficience. Pertinence : Le DMO a e* te* comple* te* , a. la demande de la CPDP, pour de* passer son aspect tre. s technique et permettre au public de replacer le projet dans son contexte ge* ographique, de* mographique, e* conomique et environnemental. Par ailleurs, comme indique* pre* ce* demment, SNCF Re* seau a mene* , a. la demande de la ministre des transports, diverses e* tudes permettant de donner des e* clairages sur des sujets connexes au de* bat. Ainsi SNCF Re* seau a verse* 4 e* tudes au de* bat : · · · · une e* tude concernant l'apport de la technologie de la signalisation embarque* e ÈRTMS (Èuropean rail trafic management system) sur la capacite* du noeud ferroviaire lyonnais, une e* tude d'ame* lioration de la desserte de la gare de Lyon Saint-Èxupe* ry. une e* tude d'ame* lioration de la desserte de Saint-Ètienne, une e* tude proposant une 1 e. re e* tape de re* alisation des « grands projets » ferroviaires lyonnais, compte-tenu du cou: t total de re* alisation de ceux-ci. Ces e* tudes se sont ave* re* es tre. s utiles pour le de* bat, afin de donner des informations comple* mentaires au public sur le contexte dans lequel le projet s'inscrit. La CPDP a ne* anmoins regrette* qu'elles n'aient pu e: tre mises a. disposition du de* bat que tardivement (le 29 mai 2019), me: me si elles ont pu faire l'objet de pre* sentations verbales lors des rencontres publiques tenues avant cette date. Suite aux entretiens pre* alables qu'elle a mene* s, la CPDP a choisi d'organiser les re* unions publiques en 3 temps pour amener, dans une de* marche de focalisation, au projet : un 1er ensemble de re* unions (4 en tout) sur les grands enjeux de mobilite* a. l'e* chelle re* gionale et sur la desserte des me* tropoles, un 2e ensemble de re* unions (7 en tout) sur les transports du quotidien dans le pe* riurbain de Lyon, un 3e ensemble de re* unions (3 en tout) sur l'insertion du projet dans son environnement urbain. Me: me si les contraintes de logistique n'ont pas permis de respecter, d'un point de vue calendaire, cette de* marche en « entonnoir », son principe est tout a. fait pertinent pour de* battre de l'opportunite* du projet dans un contexte large et approprie* . A noter que, pour chacune de ces re* unions publiques, la CPDP a distribue* dans la ville concerne* e, 3 a. 5 jours avant leur tenue, des flyers d'invitation avec le de* pliant ge* ne* ral du projet. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 71/126 PUBLIE A ces re* unions publiques se sont ajoute* s 6 ateliers-the* matiques ouverts sur inscription, 1 confe* rence de* bat sur le transport de marchandises et l'intermodalite* dans le noeud lyonnais, 3 de* bats mobiles en gares de Lyon Part-Dieu, Ve* nissieux et Roanne et 1 de* bat mobile en entreprise dans la « valle* e de la chimie » a. Solaize. Par ailleurs, le site Internet du de* bat a mis a. la disposition du public des informations sur le de* bat (dossiers techniques et vide* os des re* unions publiques), un questionnaire nume* rique et une plateforme participative. La mise en place du questionnaire nume* rique, en cours de de* bat, doit e: tre particulie. rement signale* e. Èn effet, elle re* sulte, d'une part du constat, par la CPDP, de la faible diversite* des participants aux re* unions publiques, d'autre part de l'existence d'une communaute* importante s'exprimant sur les re* seaux sociaux qu'il e* tait difficile de transformer en contributeurs. L'analyse des retours montre que, sur les 3 336 personnes ayant re* pondu, 1 584 n'avaient pas entendu parler du de* bat public avant de re* pondre au questionnaire et que 2 543 se sont ensuite inscrites a. la newsletter du de* bat. Cette initiative a permis d'impliquer dans le de* bat un public qui ne se serait pas force* ment mobilise* autrement. Èn conclusion, les conditions d'organisation du de* bat public ont offert la possibilite* a. un public large de s'exprimer. Ne* anmoins, ce sont essentiellement des institutionnels (e* lus, associations, repre* sentants de SNCF, experts) qui semblent s'e: tre exprime* s et avoir e* te* pre* sents lors des re* unions publiques et dans les cahiers d'acteurs, me: me si des interventions de « simples » citoyens, en re* union publique, sont rapporte* es dans le compterendu de la CPDP. De ce fait, toutes les initiatives visant a. chercher le public (questionnaire, de* bats mobiles) doivent e: tre salue* es. Il est ne* anmoins difficile d'identifier, sauf pour le questionnaire, dans le compte-rendu de la CPDP les apports de ces initiatives. Cohérence : Les objectifs du projet mis en de* bat apparaissent clairement dans le DMO : · · · re* pondre aux besoins de transports durables au quotidien (doublement du nombre de TÈR pe* riurbains), conforter le noeud lyonnais comme hub ferroviaire d'importance nationale et internationale (doublement du nombre de TGV), mettre en place les conditions de de* veloppement du fret ferroviaire (doublement de la capacite* pour le fret). Pour atteindre ces objectifs, SNCF Re* seau a pre* sente* un projet avec 2 composantes : la re* alisation de 2 voies supple* mentaires en traverse* e de Lyon entre Saint-Clair et Guillotie. re accompagne* e de l'augmentation du nombre de voies a. quai dans la gare de Lyon Part-Dieu, le passage a. 4 voies de la ligne Lyon-Grenoble sur la section entre Saint-Fons et Grenay. Une seule option technique figure dans le DMO concernant la traverse* e de Lyon et l'ame* nagement de la gare de Lyon Part-Dieu (passage en surface ou en tunnel). Le de* bat public s'est logiquement empare* du projet pour le resituer dans une perspective plus large inte* grant notamment les attentes en matie. re de fonctionnement et de de* veloppement du transport ferroviaire au niveau re* gional, la cohe* rence du projet avec les objectifs de de* veloppement urbain et des propositions pre* sente* es comme des alternatives au projet pre* sente* . L'opportunite* du projet n'a pas e* te* conteste* e pendant le de* bat, me: me si la volonte* de de* velopper re* ellement le fret reste questionne* e au terme du de* bat. Ne* anmoins, l'horizon Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 72/126 PUBLIE de re* alisation apparaî:t tre. s lointain et le public est en attente d'une premie. re phase d'ame* nagement bien avant 2040 permettant d'ame* liorer la situation actuelle. Le passage a. 4 voies de la section Saint-Fons Grenay de la ligne Lyon-Grenoble a fait l'objet d'un consensus . Èn revanche, les avis restent partage* s sur l'option a. retenir dans la traverse* e de Lyon (passage en surface ou en tunnel). Des e* tudes et des consultations comple* mentaires seront ne* cessaires pour choisir entre les 2 options. Èn de* finitive, SNCF Re* seau a obtenu des re* ponses partielles au regard des objectifs qu'elle poursuivait dans ce de* bat. Mais les modalite* s retenues pour le de* bat public ou les moyens alloue* s ne peuvent e: tre retenus comme la cause de la non-atteinte du re* sultat ide* al souhaite* . Ce sont pluto: t les attentes multiples du public, notamment celles de court ou moyen terme, qui en sont a. l'origine. A l'issue du de* bat public, la CPDP a publie* le 11 septembre 2019 son compte-rendu du de* bat. Celui-ci comporte notamment une partie « recommandations de la commission ». SNCF Re* seau a indique* , dans un avis publie* le 11 de* cembre 2019 au Journal Officiel, les suites qu'elle entend donner au de* bat public. Me: me si elle ne fait pas e* cho, point par point, aux recommandations de la CPDP, cette de* cision prend en compte les principales attentes issues du de* bat public et trace une feuille de route pour la poursuite du projet. Seule semble manquer a. cette feuille de route l'analyse de toutes les alternatives possibles au projet. Efficacité : Cette efficacite* se mesure essentiellement par l'e* valuation de l'atteinte des objectifs fixe* s par l'article L. 121-1 du code l'environnement : 1- ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique, 2- assurer la pre* servation d'un environnement sain pour les ge* ne* rations futures, 3- sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement, 4- ame* liorer et diversifier l'information environnementale. Le de* bat public s'est principalement concentre* sur l'atteinte du 1er objectif. L'ensemble des e* le* ments apporte* s par le de* bat a fourni la matie. re premie. re du compte-rendu tre. s riche de la CPDP, ce dernier constituant l'une des bases de la de* cision de SNCF Re* seau. Le projet a vu sa le* gitimite* de* mocratique renforce* e, son opportunite* n'e* tant pas conteste* e. SNCF Re* seau, dans sa de* cision du 11 de* cembre 2019, a par ailleurs tenu compte de certaines demandes formule* es lors du de* bat public (ne* cessite* d'une premie. re phase d'e* volution a. court terme des services et des ame* nagements associe* s, priorite* donne* e a. la mise a. 4 voies entre SaintFons et Grenay, inclusion de sce* narios alternatifs combinant le projet du noeud ferroviaire avec celui du CFAL). La the* matique de l'environnement n'est pas apparue comme un sujet majeur du de* bat public. Ainsi de nombreux enjeux environnementaux de la mise a. 4 voies de la section Saint-Fons Grenay (protection des eaux souterraines, pre* servation de la biodiversite* , risques technologiques pour la section Saint-Fons Grenay) n'ont pas e* te* e* voque* s tandis que ceux aborde* s pour la section Saint-Clair Guillotie. re se sont limite* s aux questions d'insertion urbaine et de nuisances sonores. De ce fait, le de* bat public a peu contribue* a. l'atteinte du 3e objectif. Pour ce qui concerne le 4 e objectif, si les e* tudes comple* mentaires verse* es au de* bat et les discussions (croisement d'expertises) concernant les pre* visions de trafic ont constitue* des ame* liorations utiles de l'information porte* e au public, leur effet sur l'impact environnemental du projet n'a pas e* te* e* tabli. Quant au 2e objectif, des progre. s peuvent e: tre Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 73/126 PUBLIE note* s concernant la ne* cessite* d'un report modal de la voiture individuelle vers le train ainsi que la prise de conscience des enjeux pour la sante* (bruit, pollution) du trafic automobile paralle. le a. la voie ferre* e dans Lyon. Ènfin, le de* bat public et ses suites (compte-rendu de la CPDP et de* cision de SNCF Re* seau) ont respecte* le calendrier pre* vu. Il reste a. pre* sent a. de* finir le calendrier des e* tudes et analyses figurant dans la de* cision du 11 de* cembre 2019 de SNCF Re* seau, en vue de de* cisions ulte* rieures de* bouchant sur l'engagement de travaux. Le de* bat public a e* te* re* ve* lateur de l'attente tre. s forte du public de re* alisations ame* liorant, bien avant 2040, la situation actuelle. Èn ce sens, le de* bat public a agi comme un acce* le* rateur de re* flexions et de projets. Efficience : Le budget pre* visionnel du de* bat public supporte* par SNCF Re* seau est de 1,4 M HT. Il comprend les cou: ts de fonctionnement de la CPDP (a. l'exception des indemnisations des membres de la CPDP et du remboursement de leurs frais de de* placement pris en charge par la CNDP) ainsi que tous les cou: ts relatifs a. l'organisation du de* bat proprement dit (outils d'information et d'expression du public, outils Internet et nume* riques, rencontres avec le public). Par rapport a. ce budget pre* visionnel, les de* penses ont e* te* limite* es a. 1,005 M environ. Les e* conomies re* sultent notamment de la mise a. disposition gracieuse de salles par certaines communes ayant accueilli une re* union du de* bat. Comparativement au cou: t du projet (entre 2,8 et 4,3 milliards d' HT), ces cou: ts sont extre: mement limite* s. Une e* quipe projet a e* te* constitue* e avec 7 personnes 70. Cependant l'ensemble du groupe SNCF, au travers notamment de SNCF Mobilite* s, SNCF Voyages et Fret SNCF, a e* te* mobilise* pour apporter son concours pendant le de* bat public. L'Ètat, partenaire du projet aux co: te* s de la Re* gion Auvergne-Rho: ne-Alpes et de la Me* tropole de Lyon, a e* galement e* te* pre* sent lors de ce de* bat pour en e* clairer le contexte. La CNDP a nomme* 9 membres pour participer a. la CPDP. Ce sont sans doute les missions de pilotage du de* bat public confie* es a. la CPDP, l'e* tendue du dispositif participatif et la complexite* du dossier qui ont justifie* ce nombre important de membres. 3.2. Appréciation d'ensemble Malgre* l'existence de pre* ce* dents de* bats publics sur des projets de transport en re* gion lyonnaise reste* s sans suite concre. te, le de* bat sur le noeud ferroviaire lyonnais a. long terme a pu se tenir normalement, avec une participation active. L'horizon lointain de re* alisation du projet (2040) est l'un des sujets qui a suscite* le plus de re* actions de la part du public. Èn effet, celui-ci est en attente d'ame* liorations concre. tes au fonctionnement du noeud ferroviaire bien avant cette e* che* ance. Plusieurs points positifs me* ritent d'e: tre souligne* s : la CPDP a veille* a. ce que le projet soumis a. de* bat public soit pre* sente* dans un contexte beaucoup plus large, en relation avec la politique ferroviaire a. l'e* chelle de la Re* gion Auvergne-Rho: ne-Alpes. Cette pre* caution a permis d'ouvrir le de* bat sur des sce* narios alternatifs et des proble* matiques comple* mentaires. la CPDP a mene* des actions pour rechercher l'expression d'un public plus large. Ainsi, elle a mis en ligne un questionnaire grand public dont les re* ponses proviennent pour pre. s de la moitie* de personnes n'ayant pas entendu parler du de* bat public. Èlle a e* galement utilise* la technique Source : photo page 17 du compte-rendu de la CPDP. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 74/126 - 70 Rapport n° 013016-01 PUBLIE classique des de* bats mobiles pour recueillir d'autres expressions que celles des re* unions publiques habituelles. des e* tudes comple* mentaires ont e* te* mises a. disposition du public par SNCF Re* seau pendant le de* bat. Me: me si la CPDP a regrette* leur mise a. disposition tardive, elles ont contribue* a. enrichir l'information du public. Le principal point ne* gatif du de* bat re* side dans la diversite* limite* e des participants. Ainsi la majorite* des participants aux re* unions publiques et des re* dacteurs des cahiers d'acteurs sont des institutionnels (e* lus, associations, repre* sentants du groupe SNCF, experts). Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 75/126 PUBLIE 6. Focus sur les concertations avec garants Réaménagement de l'aéroport de Nantes Atlantique 1. Contexte de la participation Le projet de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes Atlantique, d'un cou: t supe* rieur a. 100 M et comportant des options de cre* ation ou d'extension de pistes, figure dans la liste des projets pour lesquels la CNDP doit e: tre obligatoirement saisie au titre du I de l'article L. 121-8 du code de l'environnement. Suite a. une saisine de la DGAC, maî:tre d'ouvrage du projet, le 25 octobre 2018, la CNDP a de* cide* le 7 novembre 2018 d'organiser une concertation pre* alable, conside* rant que les conditions n'e* taient pas re* unies pour organiser un de* bat public. Cette concertation s'est tenue du 27 mai au 31 juillet 2019. Son de* marrage a en effet e* te* un peu retarde* , pour prendre tout a. fait en compte le contexte local (voir paragraphes suivants) et les attentes en re* sultant dans le contenu du dossier du maî:tre d'ouvrage (DMO) et dans l'organisation de cette concertation. La concertation s'est de* roule* e dans un contexte tre. s particulier. Èn effet, le projet de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes-Atlantique a e* te* engage* suite a. la de* cision du Gouvernement annonce* e le 17 janvier 2018 d'abandonner le projet de construction d'un nouvel ae* roport du Grand Ouest a. Notre-Dame-des-Landes. Comme les garantes de la concertation ont pu le constater dans leurs entretiens pre* alables au lancement de la concertation, cette de* cision d'abandon n'e* tait ni comprise, ni accepte* e par une part importante de la socie* te* civile. De ce fait, la demande d'envisager un transfert, a. un terme plus ou moins lointain, de l'ae* roport de Nantes Atlantique a continue* a. e: tre porte* e par plusieurs intervenants lors de la concertation. Èt des tensions, entre anciens partisans et opposants a. la construction d'un nouvel ae* roport a. Notre-Dame-des-Landes, ont pu apparaî:tre lors de certains e* changes pendant la concertation. Par ailleurs, suite a. la de* cision d'abandon du projet de Notre-Dame-des-Landes, la Re* gion des Pays de la Loire a engage* en 2018 un dialogue avec l'Ètat, en y associant les parties prenantes re* gionales, pour construire un nouveau contrat pour le territoire. Èn a re* sulte* la re* daction d'un « contrat d'avenir » signe* le 8 fe* vrier 2019 par la pre* sidente du conseil re* gional et par le pre* fet de re* gion, comprenant en projet n°1 le re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes Atlantique. Avant l'engagement de la concertation, Nantes Me* tropole a de* libe* re* fin janvier 2019 pour en prendre acte et signaler qu'elle serait particulie. rement attentive au traitement des nuisances sonores, nocturnes en particulier, tout en veillant aux besoins d'exploitation de l'ae* roport. Nantes Me* tropole a propose* 3 mesures en demandant au pre* fet de les mettre rapidement en oeuvre : · · · l'interdiction des vols programme* s entre 24h et 6h, l'autorisation d'atterrissage, dans cette plage horaire, en cas de retard, laisse* e aux seules compagnies base* es sur l'ae* roport de Nantes Atlantique, la poursuite des re* flexions pour la tranche 22h30 a. 24h avec l'ae* roport et les compagnies ae* riennes pour limiter les nuisances sonores. Ènfin diverses re* flexions (re* vision du plan de ge: ne sonore (PGS) 71, doublement de la taxe sur les nuisances sonores ae* riennes (TSNA)72, mise en place d'un fonds de compensation de Nantes 71 Le PGS de* finit le pe* rime. tre a. l'inte* rieur duquel les habitations sont e* ligibles a. une aide financie. re pour insonoriser les logements. La TSNA est collecte* e aupre. s des compagnies ae* riennes et permet de financer les travaux e* ligibles au titre du PGS. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 77/126 72 PUBLIE Atlantique) ont e* te* engage* es en 2018. Pour les 2 premie. res, elles avaient largement progresse* avant le lancement de la concertation et ont abouti avant sa fin. Ainsi le nouveau PGS et le doublement de la TSNA sont entre* s en vigueur le 1er juillet 2019. 2. Déroulement de la participation : principales données quantitatives Les principaux chiffres cle* s de cette concertation sont les suivants73 : 29 rencontres publiques se de* composant en 1 re* union publique d'ouverture, 1 re* union avec les e* lus territoriaux, 11 ateliers participatifs, 9 permanences « e* coute riverains », 6 rencontres terrain et 1 panel de citoyens, 2 100 participants au total pour les ateliers participatifs et les permanences « e* coute riverains », 89 317 visiteurs du site Internet dont 85 648 visiteurs uniques, 11 683 post (contributions ou commentaires) sur le forum d'e* changes situe* sur le site Internet provenant de 1 384 auteurs, 125 cahiers d'acteurs, 783 coupons T et 9 courriers libres reçus, 3 communique* s de presse, 3 newsletters, 4 publicite* s dans la presse. - Tant par l'e* tendue du dispositif pre* sentiel que par le nombre de contributions porte* es au de* bat (sur l'espace d'e* change sur le site Internet ou sous forme de cahiers d'acteurs), cette concertation a e* te* de grande ampleur. La mobilisation du public s'explique notamment par le lourd historique du projet, par l'existence de positions varie* es et souvent tranche* es dans la socie* te* civile mais aussi par la qualite* du dispositif mis en place par le maî:tre d'ouvrage en liaison avec les garantes. 3. Bilan qualitatif 3.1. Analyse selon des critères de pertinence, cohérence, efficacité et efficience Pertinence : Le DMO a e* te* comple* te* a. la demande des garantes sur le volet sante* , sur les restrictions pour les vols de nuit ainsi que pour la cartographie. Par ailleurs, lors de la re* union de lancement de la concertation le 4 juin 2019, divers intervenants ont demande* des expertises tierces sur les hypothe. ses de trafic et sur les sujets bruit et sante* . La CNDP a entendu ces demandes et commande* 2 expertises comple* mentaires : l'une sur les pre* visions de trafic confie* e, apre. s mise en concurrence, au cabinet spe* cialise* italien Trasporti e territorio, l'autre confie* e a. 2 experts, Jacques Roland, inge* nieur civil de l'ae* ronautique et Michel Vallet, directeur de recherche a. l'INRÈTS, spe* cialiste du the. me bruit et sante* . Cette expertise a consiste* a. analyser un document re* cent de l'ACI (Airport Council International) Èurope commentant le dernier rapport de l'OMS Èurope « environnemental noise guidelines for the european region »74. Pour ce faire, les experts ont e* te* amene* s a. re* pondre a. 7 questions pose* es par la CNDP. Le premier rapport d'expertise a e* te* publie* le 18 juillet 2019 sur le site du projet et sur celui de la CNDP, soit 13 jours avant la fin de la concertation. Le deuxie. me rapport a e* te* 73 Source : bilan des garantes (CNDP) et bilan du maî:tre d'ouvrage-dossier de presse (DGAC). Instructions europe* ennes sur le bruit dans l'environnement. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 78/126 74 Rapport n° 013016-01 PUBLIE de* pose* sur les sites du projet et de la CNDP. Il a e* galement e* te* pre* sente* lors de l'atelier participatif « sanitaire » du 8 juillet 2019. La qualite* du DMO et les comple* ments apporte* s par les expertises, me: me si ces dernie. res ont e* te* communique* es tardivement, ont donne* une assise solide a. la concertation. Suite aux entretiens pre* alables mene* s par les garantes, la DGAC a propose* un dispositif tre. s varie* comprenant notamment les outils comple* mentaires suivants : une plateforme Internet participative permettant l'information et la participation du public par la possibilite* de de* poser des avis et des cahiers d'acteurs, une re* union de lancement pour pre* senter le projet et le mandat de la concertation et donner un temps de parole aux diverses composantes du territoire pour exposer leurs convictions, un atelier dans chacune des 3 communes riveraines et 2 ateliers sur Nantes, visant bien su: r les habitants de ces communes mais ouverts a. tout autre citoyen, un petit-de* jeuner avec les acteurs e* conomiques, une se* rie de permanences « e* coute riverains », des rencontres terrain (marche* s, ae* roport, gare SNCF, universite* s/grandes e* coles), un panel citoyen de 35 personnes repre* sentatif de la diversite* des publics de l'ensemble du pe* rime. tre de la concertation, la mise a. disposition, dans des lieux publics et distribue* s lors des ope* rations de terrain, de coupons T avec un de* pliant permettant de transmettre des contributions. - - Ce dispositif a permis de recueillir une large diversite* d'avis et de propositions. Èn te* moignent le nombre tre. s important de cahiers d'acteurs, de participants aux e* ve. nements pre* sentiels et de post (voir chiffres ci-avant) ainsi que la richesse des avis et des propositions repris dans le bilan du maî:tre d'ouvrage (pages 31 a. 92). Au final, le sentiment qui se de* gage est celui d'une participation ayant inclus tous les publics se sentant concerne* s par le projet et ayant un avis ou des propositions a. formuler. Ce re* sultat a pu e: tre atteint par l'e* tendue du dispositif de concertation mis en oeuvre mais aussi du fait de la sensibilite* particulie. re du projet inscrit dans un historique charge* . Cohérence : La DGAC a indique* attendre de la concertation la re* ponse a. deux questions ge* ne* rales : · · « Nantes Atlantique, quel ae* roport voulons-nous pour demain ? », « Comment concilier le de* veloppement de la me* tropole et la protection de l'environnement et des riverains ? ». Ces questions ge* ne* rales sont de* cline* es par quelques questions plus pre* cises rassemble* es dans 6 the. mes : de* veloppement e* conomique, environnement, protection des populations, confort et qualite* de service pour les voyageurs, attractivite* de l'ae* roport, desserte de l'ae* roport. Pour alimenter les e* changes, la DGAC a pre* sente* diverses options de re* ame* nagement de l'ae* roport concernant les options de pistes et d'ae* rogares ainsi que d'exploitation de l'ae* roport. Si le transfert de l'ae* roport de Nantes Atlantique ne figure pas dans le DMO comme hypothe. se en tant que telle, cette option a e* te* soutenue par plusieurs participants, certains ayant produit des pre* -e* tudes d'implantations potentielles possibles. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 79/126 PUBLIE La concertation a permis d'aborder les 6 the. mes retenus par la DGAC et de mettre en pre* sence les positions argumente* es des parties prenantes sur l'ensemble de ces sujets. La concertation a fait ressortir comme enjeu principal celui de la protection des populations par rapport aux nuisances sonores mais aussi par rapport aux polluants atmosphe* riques (mesure de particules ultra fines), sujet dont l'acuite* est apparue lors de la concertation. Les autres enjeux importants confirme* s par la concertation concernent l'environnement, la desserte de l'ae* roport par la route et par les transports en commun ainsi que l'ame* lioration du confort et de la qualite* de service de l'ae* roport. Èn de* finitive, les moyens mis en place lors de cette concertation ont permis de fournir a. la DGAC des avis et des propositions sur l'ensemble des sujets qu'elle voulait aborder. Ils se sont donc ave* re* s adapte* s aux objectifs que la DGAC s'e* tait fixe* s. Ils ont permis en outre d'identifier un sujet important pour le public : celui des enjeux sanitaires. Apre. s remise de leur rapport par les garantes, la DGAC a produit le bilan du maî:tre d'ouvrage. Ce document de 187 pages (y compris les annexes) est tre. s complet. Il s'attache en particulier a. retracer et analyser pre* cise* ment les avis et contributions recueillis lors de la concertation ainsi qu'a. dresser les enseignements que la DGAC tire de la concertation. Il de* taille aussi et surtout la de* cision que l'Ètat prend pour la poursuite du projet, sous la forme de 31 mesures. Dans ce bilan, la DGAC montre e* galement comment elle prend en compte les 12 recommandations formule* es par les garantes dans leur rapport. Ce document constitue une base excellente pour la poursuite du projet. Efficacité : Cette efficacite* se mesure essentiellement par l'e* valuation de l'atteinte des objectifs fixe* s par l'article L. 121-1 du code l'environnement : 1- ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique, 2- assurer la pre* servation d'un environnement sain pour les ge* ne* rations futures, 3- sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement, 4- ame* liorer et diversifier l'information environnementale. La concertation mene* e sur le projet de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes Atlantique aura permis de progresser essentiellement sur l'atteinte du 1 er objectif. Èn effet, la pertinence du dispositif de concertation mis en place, l'implication des garantes, la participation active des services de l'Ètat (la DGAC au 1 er rang d'entre eux) et surtout la qualite* d'e* coute traduite dans le rapport des garantes et dans le bilan du maî:tre d'ouvrage ont sans contestation possible permis d'ame* liorer la de* cision de l'Ètat et contribue* a. en renforcer la le* gitimite* . Ce re* sultat est d'autant plus remarquable qu'il s'inscrit dans un contexte difficile. Les e* tudes figurant dans le DMO et les expertises comple* mentaires re* alise* es pendant la concertation auront e* galement permis de marquer des progre. s sur les 2e et 4e objectifs. Ainsi l'expertise mene* e sur les pre* conisations de l'OMS concernant le bruit a fourni des e* clairages comple* mentaires au public. Les pre* sentations faites lors de l'atelier « enjeux sanitaires » du 8 juillet 2019 auront e* galement contribue* a. renforcer l'information du public sur ce sujet me: me si celui-ci me* rite des approfondissements dans la suite des e* tudes comme indique* dans la mesure n° 11 de la de* cision du maî:tre d'ouvrage. Le 3e objectif figurant a. l'article L. 121-1 n'a pas constitue* un enjeu majeur dans cette concertation. Ne* anmoins, la protection du lac de Grandlieu, situe* juste au sud de l'ae* roport, l'existence de corridors ornithologiques vers ce lac sont des sujets qui ont e* te* e* voque* s dans Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 80/126 PUBLIE les avis sur les diverses options de pistes possibles me: me s'ils ne sont pas apparus comme des the. mes majeurs. La re* alisation par le MNHN d'une pre* ce* dente expertise concernant l'incidence e* ventuelle de l'ae* roport sur l'avifaune du lac de Grandlieu explique sans doute que ce sujet ne soit plus conside* re* comme majeur. Ènfin, la concertation s'est de* roule* e dans le calendrier pre* vu, adapte* de* but 2019 pour tenir compte du contexte local. Èlle n'a donc pas remis en cause le calendrier pre* visionnel de re* alisation du projet pre* vu par la DGAC. Efficience : Les cou: ts externes supporte* s par la DGAC pour cette concertation sont assez e* leve* s : 545 k environ. Ne* anmoins ils restent raisonnables par rapport au cou: t du projet qui se situe aujourd'hui a. 500 M environ. La DGAC, pour pre* parer et conduire cette concertation, a mis en place une e* quipe projet compose* e de 5 personnes. De nombreux autres services de la DGAC sont e* galement intervenus dans la concertation. Localement, les services de l'Ètat ont e* te* implique* s, notamment le pre* fet, le sous-pre* fet en charge de ce projet, le charge* de mission ae* roport de la pre* fecture et les services de la DDTM. Compte-tenu de l'e* tendue du dispositif participatif et de la sensibilite* du projet, la mobilisation de deux garantes s'est ave* re* e approprie* e. On peut me: me penser qu'il s'agissait du nombre minimal de garants ne* cessaires. Leur cou: t est pris en charge par la CNDP selon des bases connues et n'appelle donc pas d'observation. 3.2. Appréciation d'ensemble La concertation pre* alable sur le projet de re* ame* nagement de l'ae* roport de Nantes Atlantique s'est tenue dans un contexte tendu suite a. l'abandon par le Gouvernement du projet de re* alisation d'un nouvel ae* roport a. Notre-Dame-des-Landes. Malgre* cette situation, la concertation s'est de* roule* e normalement et a pu permettre une large expression du public. L'e* tendue du dispositif mis en place pour cette concertation doit e: tre releve* . Avec 29 rencontres publiques en particulier, ce dispositif est tout a. fait digne d'un de* bat public. Plusieurs points positifs doivent e: tre souligne* s : La participation du public a e* te* d'une ampleur tout a. fait exceptionnelle. Ainsi, avec 125 cahiers d'acteurs et pre. s de 11 700 post, elle se situe au-dessus de nombreux de* bats publics. Cette participation se de* marque e* galement par la diversite* plus large des contributeurs ; ainsi, sur 94 re* dacteurs de cahiers d'acteurs, 15 sont des riverains, 18 des entreprises et 21 des organisations et instances professionnelles. Les expertises comple* mentaires commande* es par la CNDP ont permis d'ame* liorer la connaissance du public, notamment sur l'enjeu sanitaire qui a e* te* re* ve* le* par la concertation. Èlles n'ont ne* anmoins pu e: tre porte* es a. la connaissance du public qu'assez tardivement. La qualite* du bilan tire* par le maî:tre d'ouvrage doit e* galement e: tre releve* e. Dans ce bilan tre. s complet, il montre qu'il a bien pris en compte l'ensemble des avis et propositions e* mis pendant la concertation et il fait e* voluer significativement son projet. Ainsi il satisfait au premier objectif de la participation e* nonce* au I de l'article L. 120-1 du code de l'environnement. - - Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 81/126 PUBLIE La seule re* serve que suscite cette concertation est sa dure* e un peu courte (2 mois dont le mois de juillet). Cette re* serve ne peut ne* anmoins qu'e: tre tempe* re* e par le nombre et la varie* te* des avis, contributions et propositions e* mis pendant cette concertation. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 82/126 PUBLIE Prolongation de la concession du Rhône 1. Contexte de la participation Le projet de prolongation de la concession du Rho: ne comprend les mesures suivantes : un programme de travaux a. hauteur de 500 M pre* voyant notamment l'e* tude et la re* alisation d'un nouvel ouvrage dans le secteur de Saint-Romain de Jalionas dans l'Ain (230 M), la construction de 5 petites centrales hydroe* lectriques sur des barrages existants ainsi que la restauration et l'e* quipement de 5 seuils a. des fins e* nerge* tiques, un projet de sche* ma directeur actualise* fixant le cadre de l'intervention du concessionnaire CNR75, une modification des modalite* s de calcul de la redevance verse* e par le concessionnaire a. l'Ètat, un transfert de la gestion de portions du domaine public de VNF vers la concession. - Lorsque la CNDP a e* te* saisie par la DGÈC, maî:tre d'ouvrage, de ce projet de prolongation de la concession, elle a conside* re* qu'il s'agissait d'un programme au sens de l'article L. 122-4 du code de l'environnement. Èn outre, les ame* nagements concernant trois re* gions, elle a estime* qu'il s'agissait d'un programme de niveau national pour lequel elle e* tait compe* tente au titre des articles L. 121-1 et R. 121-1-1 du code de l'environnement. La CNDP a alors de* cide* le 9 janvier 2019 d'organiser une concertation pre* alable sur cette prolongation de la concession pour laquelle elle a nomme* un garant. Cette concertation pre* alable s'est de* roule* e du 19 avril au 30 juin 2019. Lors des 3 mois pre* ce* dant l'ouverture de la concertation, le garant a rencontre* tous les acteurs socioe* conomiques ou e* lus qui ont exprime* le souhait de le voir, soit une trentaine de personnes. Le rapport du garant re* dige* a. l'issue de la concertation ne fait pas apparaî:tre que ces rencontres aient re* ve* le* un contexte sensible avant l'ouverture de la concertation. Ces entretiens ont surtout permis de confirmer ou d'e* largir les the. mes et les enjeux soumis a. concertation. 2. Déroulement de la participation : principales données quantitatives Les principaux chiffres cle* s de cette concertation sont les suivants76 : 75 4 rencontres territoriales publiques et filme* es re* parties sur le territoire concerne* par la prolongation de la concession, 390 participants au total pour l'ensemble de ces rencontres avec 115 prises de parole, 1 re* union supple* mentaire demande* e par le syndicat du Haut Rho: ne avec 15 participants, 1 re* union de clo: ture a. Lyon avec 60 participants, 4 se* minaires the* matiques filme* s, a. destination de professionnels et d'experts, autour des sujets « e* nergie », « navigation et transport fluvial », « agriculture », « environnement » , 104 participants au total pour ces se* minaires, avec cependant un de* ficit de pre* sence de professionnels pour le se* minaire « e* nergie », 12 939 visites du site Internet de la concertation provenant de 3 133 visiteurs diffe* rents, Compagnie nationale du Rho: ne. Source : rapport du garant (CNDP). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 83/126 76 Rapport n° 013016-01 PUBLIE - 80 contributions ou questions-re* ponses poste* es sur le site Internet, 69 cahiers d'acteurs parvenus dans les de* lais et 4 hors de* lais, les trois-quarts des cahiers d'acteurs e* tant mis en ligne dans les 10 derniers jours de la concertation. Le dispositif mis en place pour cette concertation re* ve. le une certaine sobrie* te* par rapport a. d'autres concertations, notamment quant au nombre de re* unions organise* es. Le nombre moyen de participants aux re* unions publiques se situe dans la moyenne habituelle, me: me si le garant regrette que toutes les re* unions publiques n'aient pu be* ne* ficier d'une publicite* par la pose d'affichettes dans les lieux publics de proximite* . Les chiffres de visiteurs et de visites du site Internet correspondent e* galement a. une fre* quentation moyenne pour une concertation. Le nombre de contributions ou de questions re* ponses sur le site est en revanche modeste, sans doute par de* faut de publicite* suffisante de cet outil de participation dans la presse et sur les re* seaux sociaux. Ènfin, le nombre de cahiers d'acteurs est tre. s correct pour une concertation avec un spectre repre* sentatif des parties prenantes. 3. Bilan qualitatif 3.1. Analyse selon des crite. res de pertinence, cohe* rence, efficacite* et efficience Pertinence : Le dossier du maî:tre d'ouvrage (DMO) a fait l'objet de comple* ments limite* s demande* s par le garant. Ceux-ci ont consiste* , sur le fond, en une meilleure pre* sentation des fondements politiques et juridiques de la prolongation de la concession. Sur la forme, des ajustements concernant la qualite* graphique et le caracte. re didactique du plan et des illustrations ont aussi e* te* re* alise* s avant ouverture de la concertation. Certains intervenants se sont e* tonne* s d'apprendre, pendant la concertation, l'existence d'e* tudes en cours ou a. venir pas toujours explicitement mentionne* es dans le DMO, sur des sujets connexes a. la prolongation de la concession : vulne* rabilite* du Rho: ne au changement climatique, diagnostic des pre* le. vements agricoles dans le Rho: ne, sche* ma directeur du port de Lyon, optimisation e* nerge* tique des ouvrages de la concession, strate* gie de gestion se* dimentaire du fleuve. Un public varie* (e* lus, associations et fe* de* rations, institutions diverses et e* tablissements publics, entreprises prive* es, syndicat de salarie* s et « citoyens sans appartenance affiche* e ») a participe* aux re* unions publiques. Malgre* une proportion estime* e a. 29 % environ de « citoyens sans appartenance affiche* e », le garant regrette de ne pas avoir pu capter davantage de grand public. Une des causes pourrait e: tre l'absence dans la presse quotidienne re* gionale d'annonce des re* unions publiques. Les riverains du fleuve ont e* galement fait de* faut dans les re* unions publiques. Une de* marche spe* cifique vers eux (identification d'un panel de riverains mobilise* s dans un travail spe* cifique) aurait pu permettre de chercher l'expression de cette cate* gorie de public particulie. re. Le garant constate e* galement que les e* changes lors de la concertation se sont principalement limite* s a. l'expression de points de vue. De son point de vue, c'est la dure* e un peu courte de la concertation (1 mois supple* mentaire aurait e* te* approprie* ) qui n'aurait pas offert la possibilite* aux participants de confronter leurs points de vue pour essayer de de* passer leurs positions initiales. Èn conclusion, des de* marches spe* cifiques (pour les riverains) ou des efforts particuliers (de communication pour les re* unions publiques) auraient pu mobiliser un public plus large. Ne* anmoins, la varie* te* des sujets aborde* s lors des re* unions publiques, la qualite* du Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 84/126 PUBLIE travail re* alise* lors des re* unions the* matiques et la diversite* des cahiers d'acteurs te* moignent d'une concertation satisfaisante. Cohérence : Les questions mises en de* bat pour cette concertation figurent clairement dans le DMO, notamment dans sa synthe. se : · · pertinence de la prolongation de la concession, compte-tenu du cas particulier dans lequel se trouve la CNR : existence de solutions alternatives ? Contenu de la prolongation de la concession : pertinence de l'extension du pe* rime. tre ge* ographique ? Pertinence du programme de travaux et des orientations du sche* ma directeur ? Priorite* s du sche* ma directeur ade* quates et e* quilibre* es au regard des missions de la CNR et des usages de l'eau ? Inte* gration du changement climatique ? Caracte. re adapte* du nouveau calcul de la redevance ? Cohe* rence de la gouvernance du fleuve avec les autres institutions de l'Ètat et les priorite* s des politiques publiques ? La prolongation de la concession de la CNR a recueilli, en opportunite* , un avis pluto: t favorable. La concertation a aussi permis d'aborder toutes les questions sur son contenu, de connaî:tre les positions des parties prenantes sur chacune de ces questions et d'identifier celles ne faisant pas l'objet d'une re* ponse satisfaisante dans le DMO. Le de* roulement de la concertation a e* galement conduit le maî:tre d'ouvrage a. communiquer des informations comple* mentaires au DMO sur le mode. le e* conomique de la concession en particulier. Un sujet comple* mentaire s'est invite* lors de la concertation, celui des risques d'inondation. Cependant, ce sont les intercommunalite* s qui portent cette politique depuis l'entre* e en vigueur de la gestion des milieux aquatiques et pre* vention des inondations (GÈMAPI) et le ro: le du concessionnaire est limite* a. l'entretien de digues existantes situe* es dans son pe* rime. tre. A l'issue de la concertation, le garant a communique* son bilan le 26 juillet 2019. Celui-ci identifie les points d'ame* lioration du contenu de la prolongation de la concession et comporte huit recommandations. A la suite du rapport du garant, la DGÈC a mis en ligne son rapport de la concertation pre* alable date* d'octobre 2019. Ce rapport de 31 pages pre* cise les engagements pris par l'Ètat suite a. la concertation et indique la volonte* de l'Ètat de poursuivre la de* marche de prolongation de la concession du Rho: ne avec la CNR. Ce rapport apporte une re* ponse a. toutes les recommandations formule* es par le garant et montre une prise en compte re* elle de la concertation. Efficacité : Cette efficacite* se mesure essentiellement par l'e* valuation de l'atteinte des objectifs fixe* s par l'article L. 121-1 du code l'environnement : 1- ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique, 2- assurer la pre* servation d'un environnement sain pour les ge* ne* rations futures, 3- sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement, 4- ame* liorer et diversifier l'information environnementale. La concertation s'est prioritairement focalise* e sur l'atteinte du 1 er objectif. L'ensemble des interventions lors de la concertation a fourni la matie. re premie. re du rapport tre. s complet du garant, ce dernier constituant l'une des bases du rapport de la DGÈC. La prolongation de la concession de la CNR a vu sa le* gitimite* de* mocratique renforce* e, son opportunite* faisant l'objet de positions majoritairement favorables. La qualite* du dossier a e* galement e* te* Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 85/126 PUBLIE ame* liore* e suite a. la prise en compte dans le rapport de la DGÈC d'octobre 2019 des apports de la concertation. La the* matique de l'environnement est apparue comme un sujet important de la concertation. Ainsi plus du quart des interventions ont concerne* l'environnement, la biodiversite* , la gestion de l'eau ou le changement climatique. Les enjeux de la gestion de l'eau, de la continuite* piscicole, de la gestion des se* diments ou encore de la restauration des zones humides ont e* te* clairement identifie* s. Les engagements 8 et 6 pris par la DGÈC re* pondent a. ces enjeux. Ainsi, la concertation a pris en compte l'atteinte des 2 e et 3e objectifs. Pour ce qui concerne le 4 e objectif, les e* tudes comple* mentaires en cours ou annonce* es permettront de progresser dans son atteinte lorsqu'elles auront e* te* partage* es avec l'ensemble des parties prenantes. Ènfin, la concertation et ses suites (rapport du garant et rapport de la DGÈC) ont respecte* le calendrier pre* vu. Le calendrier annonce* par la DGÈC pre* voit toujours une approbation du de* cret de prolongation de la concession par de* cret du Conseil d'Ètat « vers fin 2020 ». Efficience : Le budget pre* visionnel de la concertation pris en charge par la DGÈC s'e* le. ve a. 175 k. Il comprend le cou: t du site Internet, le cou: t du DMO (e* laboration, impression et diffusion) ainsi que tous les cou: ts relatifs a. l'organisation de la concertation (outils pour les re* unions publiques et les se* minaires, logistique des re* unions publiques, vide* os et synthe. ses des re* unions publiques et des se* minaires). Par rapport a. ce budget pre* visionnel, les de* penses ont e* te* limite* es a. 165,6 k. Il s'agit d'un montant mode* re* par rapport a. d'autres concertations, compte-tenu du pe* rime. tre ge* ographique e* tendu de la concession (trois re* gions). Ces montants ne prennent pas en compte les re* mune* rations des agents de l'Ètat et de la CNR qui ont contribue* a. l'organisation des diverses actions de la concertation, ni le cou: t du cabinet-conseil que s'est adjoint la CNR pour suivre et e* valuer la proce* dure. Les services de la DGÈC, de la DRÈAL Auvergne-Rho: ne-Alpes et de la CNR ont e* te* tre. s pre* sents lors de cette concertation. Aucune information ne figure dans les divers rapports quant a. l'organisation mise en place par ces services pour accompagner la concertation (constitution d'une e* quipe projet ?). Èst seul mentionne* , dans le rapport du garant, l'accord passe* entre la DGÈC et lui pour qu'il dispose d'interlocuteurs « stables et re* guliers ». Ènfin, le garant ne semble pas avoir perçu de proble. mes d'articulation entre les services de l'Ètat (DGÈC, DRÈAL) ni entre la DGÈC et le concessionnaire. La CNDP a nomme* 1 seul garant pour accompagner cette concertation. Cet unique garant a pu remplir les missions qui lui sont confie* es gra: ce a. son expe* rience solide et du fait de l'e* tendue raisonnable du dispositif participatif. 3.2. Appréciation d'ensemble Le projet de prolongation de la concession du Rho: ne est le premier plan ou programme de niveau national ne figurant pas dans la liste fixe* e a. l'article R. 121-1-1. Èn effet, il s'agit d'un programme soumis a. e* valuation environnementale touchant 3 re* gions. Plusieurs points positifs me* ritent d'e: tre souligne* s pour cette concertation : l'information du public a pu e: tre ame* liore* e lors de la concertation, avec des comple* ments communique* s par le maî:tre d'ouvrage, notamment sur le mode. le e* conomique de la concession. le nombre important de cahiers d'acteurs (69) vient contrebalancer le nombre faible de contributions ou questions-re* ponses poste* es sur le site Internet . Èn outre, les re* dacteurs de Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 86/126 PUBLIE cahiers d'acteurs sont tre. s repre* sentatifs des parties prenantes de la gestion et des usagers du fleuve. le rapport de la concertation pre* alable re* dige* par le maî:tre d'ouvrage montre une tre. s bonne prise en compte de la concertation. Èn particulier, il fait e* voluer le contenu de son programme suite a. cette concertation. le cou: t externe de la concertation est tre. s mode* re* : 165,6 k pour une concertation e* tendue sur 3 re* gions. - Quelques points ne* gatifs doivent ne* anmoins e: tre releve* s : le garant regrette la pre* sence insuffisante du grand public dans les rencontres territoriales. Il signale e* galement que la voix des riverains du fleuve n'a pu e: tre entendue, faute de mise en oeuvre d'une de* marche spe* cifique vers eux (de* termination et consultation d'un panel particulier). le garant estime que la dure* e trop courte de la concertation n'a pas permis de croiser les divers points de vue a. l'occasion d'un 2e temps de concertation plus de* libe* ratif. - Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 87/126 PUBLIE 7. Le tiers garant La mission propose de généraliser le tiers garant à l'ensemble des concertations volontaires et dans les concertations en matière d'urbanisme. Le garant est en effet la pierre angulaire des dispositifs de participation. Rappel : Le garant veille au bon exercice du droit a. l'information et a. la participation. L'analyse des cas e* tudie* s confirme qu'il est un e* le* ment cle* de la participation. Il facilite le continuum participatif, ce pont ne* cessaire entre l'amont et l'aval. Il pose les bases, par la traçabilite* des de* bats, d'une prise en compte de qualite* des apports des e* changes par les maî:tres d'ouvrage. Le public s'adresse au garant comme recours en ce qui concerne la proce* dure. Cette re* partition des ro: les avec le porteur du projet correspond a. une conception du « conflit sur les aménagements »77. Le garant prend en charge les conflits lie* s a. la proce* dure. Les expe* riences de garant depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance montrent que le public a bien perçu cette re* partition des ro: les. Il s'adresse aux garants notamment a. travers la boite mail des garants. Le nombre d'interventions 77 De* veloppe* par Èlliot et Poirier et repris dans la the. se de Jean-Marc Dziezicki. Sche* ma transmis a. la mission par M. Puyfaucher, garant. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 89/126 PUBLIE directes varie selon les concertations Les demandes sont diverses : modification du compte rendu de re* union, acce. s a. une information, mise a. disposition d'information, ajout d'information, possibilite* d'intervention, re* ponses partielles a. des questions. Un rôle clé : Èn phase amont de la concertation, le garant rencontre les acteurs de terrain, met en concertation les the. mes, les documents a. communiquer au public. Il veille a. la diffusion de l'ensemble des expertises pre* sente* es par les parties prenantes et doit motiver le cas e* che* ant sa de* cision de ne pas transmettre a. la CNDP une demande d'e* tude ou d'expertise comple* mentaire formule* e en cours de de* bat ou de concertation. Èn phase aval de la concertation, le bilan re* dige* par les garants comporte, en ge* ne* ral, un dernier chapitre relatif aux « recommandations sur les modalités d'information et de participation du public à mettre en oeuvre jusqu'à l'enquête publique », selon le titre du chapitre qui figure dans le canevas du bilan e* tabli par la CNDP et envoye* aux garants. La re* daction de ce chapitre aborde de plus en plus fre* quemment le projet dans toutes ses composantes et inclut des orientations pre* cises dans la phase post-concertation. La partie « post » de* bat public doit e: tre explore* e. Un certain nombre d'angles morts du de* bat public peuvent subsister, et les cartes de me* diation seront alors utiles pour les explorer, par exemple le passage ou l'articulation complique* e du de* bat a. la ne* gociation, la frontie. re toujours te* nue entre compte rendu du de* bat, recommandations pour la suite et acceptation de ces recommandations par les parties prenantes ». Des missions sortant du champ strict du conflit lie* a. la proce* dure pour aborder la totalite* des aspects conflictuels d'un ame* nagement sont des ne* cessite* s. Le besoin de garant dans la participation du public par voie électronique (PPVE) et dans la post concertation : Le de* veloppement de la PPVÈ rend ne* cessaire le tiers garant, qui peut innover et introduire des re* unions pre* sentielles en lien avec le maî:tre d'ouvrage. Des communes innovent en matière de participation pour conduire la révision de leur PLU : La commune de Saillans (Auvergne/Rho: ne-Alpes) en 2016 a mobilise* un garant de la CNDP tout au long de la de* marche, un groupe de pilotage citoyen d'habitants tire* s au sort, un suivi d'e* valuation en continu du processus participatif78. 78 Source : Ènque: te sur les pratiques de participation mises en oeuvre par les collectivite* s du Cerema, mars 2019 (commande du CGDD). Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 90/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE 8. Questionnaire adressé aux préfets et tableau de synthèse de l'enquête Questionnaire adressé aux préfets : I. Contexte Le Conseil ge* ne* ral de l'environnement et du de* veloppement durable (CGÈDD) a e* te* charge* par la ministre de la transition e* cologique et solidaire de proce* der au bilan de la mise en oeuvre des dispositions de l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 aou: t 2016 79. Ce travail est engage* afin de disposer des e* le* ments ne* cessaires au rapport qui sera transmis au Parlement par le CGDD. Votre re* ponse est donc indispensable pour la bonne information de la repre* sentation nationale. Vos re* ponses pourront e: tre pour partie pre* sente* es sous forme de cartes a. maille de* partementale. II. Liste des questions Question 1 : Sur le renforcement de la concertation en amont du processus décisionnel. L'article L. 121-17 du code de l'environnement cre* e* par l'ordonnance pre* voit dans son article II, la possibilite* pour l'autorite* compe* tente pour autoriser le projet (les pre* fets de de* partement souvent) d'imposer au maî:tre d'ouvrage l'organisation d'une concertation pre* alable selon les modalite* s de* finies aux articles L. 121-16 et L. 121-16-1 du code de l'environnement : quels sont les projets dans votre pe* rime. tre de compe* tences pour lesquels cette possibilite* a e* te* mise en oeuvre depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance ? pour les projets pour lesquels cette possibilite* a e* te* mise en oeuvre, quelle est votre appre* ciation sur l'utilite* de cette concertation notamment quant a. l'effectivite* de la participation du public, l'effet de cette concertation sur l'e* volution du projet, sur l'ame* lioration de la qualite* de la de* cision publique, les moyens mobilise* s ? dans l'hypothe. se ou. il n'aurait pas e* te* fait recours a. cette possibilite* , quelles en sont a. votre avis les raisons ? - Question 2 : Sur le droit d'initiative citoyenne. L'article L. 121-17-1 du code l'environnement cre* e* par l'ordonnance introduit un droit d'initiative qui peut e: tre exerce* aupre. s du repre* sentant de l'Ètat par diverses personnes80. Ce droit d'initiative est ouvert : pour les projets soumis a. e* valuation environnementale, ne donnant pas lieu a. saisine de la Commission nationale du de* bat public (CNDP) et devant faire l'objet d'une de* claration d'intention (1). pour les plans et programmes soumis a. e* valuation environnementale et ne donnant pas lieu a. saisine de la CNDP (2). 79 Ordonnance portant re* forme des proce* dures destine* es a. assurer l'information et la participation du public a. l'e* laboration de certaines de* cisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement. Un nombre de ressortissants majeurs de l'Union europe* enne fixe* par l'ordonnance re* sidant dans le pe* rime. tre de la de* claration d'intention, les collectivite* s locales situe* es pour tout ou partie dans le territoire de* fini par la de* claration d'intention, une association environnementale agre* e* e au niveau national ou deux associations ou une fe* de* ration d'associations agre* e*e(s) au niveau re* gional ou de* partemental. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 91/126 80 PUBLIE a/ Quels sont les projets ayant fait l'objet d'une de* claration d'intention publie* e sur le site Internet de votre pre* fecture depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance ? Sont concerne* s, aux termes du code de l'environnement, les projets soumis a. e* valuation environnementale re* alise* s sous maî:trise d'ouvrage publique dont le montant des de* penses pre* visionnelles est supe* rieur a. 5 M HT et les projets soumis a. e* valuation environnementale non re* alise* s par un maî:tre d'ouvrage public dont le montant total des subventions publiques de* passe 5 M HT81. parmi les projets ayant fait l'objet d'une de* claration d'intention, quels sont ceux pour lequel un droit d'initiative a e* te* ensuite exerce* aupre. s du pre* fet, depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance ? s'agissant des projets ayant fait l'objet d'un droit d'initiative, quelle a e* te* la de* cision du pre* fet (organisation d'une concertation pre* alable ou pas) ? Èn cas d'organisation d'une concertation pre* alable, un bilan a-t-il pu e: tre tire* , quels effets positifs, quelle ouverture de la participation, certains publics restent-ils e* loigne* s des de* bats ? si le droit d'initiative n'a e* te* exerce* sur aucun projet, quelles en sont, selon vous, les raisons ? - - b/ Quels sont les plans ou programmes ayant fait l'objet d'une de* claration d'intention publie* e sur le site Internet de votre pre* fecture ? Sont concerne* s les plans et programme soumis a. e* valuation environnementale et ne donnant pas lieu a. saisine de la Commission nationale du de* bat public en vertu de l'article L. 121-8 du code de l'environnement. parmi les plans ou programmes ayant fait l'objet d'une de* claration d'intention, quels sont ceux pour lesquels un droit d'initiative a e* te* exerce* aupre. s du pre* fet, depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance ? pour les plans ou programmes ayant fait l'objet d'un droit d'initiative, quelle a e* te* la de* cision du pre* fet (organisation d'une concertation pre* alable ou pas) ? Èn cas d'organisation d'une concertation pre* alable, quelle est votre appre* ciation sur son utilite* ? si le droit d'initiative n'a e* te* exerce* sur aucun plan ou programme, quelles en sont selon vous les raisons ? - - Question 3 : sur la modernisation de la concertation en aval. L'ordonnance de 2016 a e* galement modernise* les proce* dures de concertation en aval, notamment en ge* ne* ralisant la de* mate* rialisation de l'enque: te publique et en regroupant au sein de l'article L. 123-19 les proce* dures de participation du public pour les plans, programmes et projets non soumis a. enque: te publique : a/ L'article L. 123-13 permet dore* navant au public, dans le cadre d'une enque: te publique, de faire parvenir ses observations et propositions au commissaire enque: teur par voie e* lectronique. Quel bilan tirez-vous de l'impact de cette disposition sur le de* roulement des enque: tes publiques dans votre de* partement ? b/ L'article L. 123-13 permet e* galement au pre* fet d'organiser, en pre* sence du maî:tre d'ouvrage, une re* union publique afin de re* pondre aux e* ventuelles re* serves, recommandations ou conclusions de* favorables du commissaire enque: teur, ce dernier e* tant informe* de la tenue de cette re* union. Avez-vous utilise* cette disposition dans votre de* partement ? Si oui, sur quels projets et avec quels effets ? Si non, pour quelles raisons ? 81 Voir article L. 121-17-1 du code de l'environnement modifie* par la loi n°2018-148 du 2 mars 2018. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 92/126 Rapport n° 013016-01 PUBLIE c/ Depuis l'entre* e en vigueur de l'ordonnance, combien de projets, de plans et de programmes ont fait l'objet d'une enque: te publique dans votre de* partement ? Combien ont fait l'objet d'une participation du public par voie e* lectronique conforme* ment aux dispositions de l'article L. 123-19 du code de l'environnement ? d/ Pour les projets, plans ou programmes ayant fait l'objet d'une participation e* lectronique, quel est le nombre minima, moyen et maximal d'observations ou de propositions reçues par participation ? Quel est votre avis sur l'impact de cette proce* dure particulie. re sur la participation du public (publics concerne* s / inclusion ou exclusion de certaines cate* gories de population ; qualite* de la de* cision, de* lais...) ? Dans ces diffe* rents champs, vous pourrez indiquer les exemples qui vous paraissent les plus propices a. une e* tude de cas plus approfondie au regard des objectifs de cette re* forme intervenue en 2016 : exemples d'e* checs ou de succe. s. III.Question ouverte Quelles sont les pistes d'ame* lioration des proce* dures d'information et de participation du public que vous proposeriez ? Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 93/126 PUBLIE Tableau de synthèse de l'enquête : Certaines dispositions de l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 aou: t 2016 portant sur la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public implique le niveau local (pre* fectures, services de* concentre* s de l'Ètat). Les objectifs de ce questionnaire e* taient les suivants : e* tablir si les dispositions nouvelles de cette ordonnance concernant le niveau local ont fait ou pas l'objet d'une mise en oeuvre depuis 2016, obtenir l'appre* ciation des services de* concentre* s de L'Ètat sur l'utilite* des dispositions mises en oeuvre au regard des objectifs de l'article L. 120-1 de l'ordonnance82, noter toute suggestion d'ame* lioration des processus d'information et de participation du public que pourraient formuler les services locaux de L'Ètat. 37 réponses ont été reçues par la mission. Concertation amont Mise en oeuvre d'une concertation préalable à la demande du préfet Concertation aval Nombre observations électroniques Minimal Moyen Maximal Mise en oeuvre du droit d'initiative citoyenne Utilisation de la procédure de dématérialisatio n Organisation d'une réunion publique par le Préfet à l'issue d'une enquête publique Nombre enquêtes publiques Nombre participations du public par voie électronique Constats et pistes d'amélioration Alpes de HauteProvence NR NR OUI 2 58 33 0 17 308 Mise en place du registre de* mate* rialise* Aveyron 82 NON NON OUI NON 31 projets NR NR Rendre le registre e* lectronique obligatoire Ame* liorer la qualite* de la de* cision publique et contribuer a. sa le* gitimite* de* mocratique. Assurer la pre* servation d'un environnement sain. Sensibiliser et e* duquer le public a. la protection de l'environnement. Ame* liorer et diversifier l'information environnementale. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 94/126 PUBLIE Dispositif me* connu, Nombre de citoyens a. mobiliser trop important Bas-Rhin 2 plans NON NON OUI 5 90 ICPÈ 52 loi sur l'eau 53 DUP/parcellaire 90 52 loi sur l'eau 53 DUP/parcellaire 0 40 1400 Mise en place d'une plate-forme Internet a. la de* mate* rialisation des ÈP Ame* liorer les compe* tences informatiques des CÈ 6 PPRI Charente 6 PPRI 25 0 185 Imposer la mise en place d'un registre de* mate* rialise* , Revoir le traitement des observations afin de limiter les manipulations Ne pas multiplier les outils de participation du public, Maintenir l'ÈP comme point central de la consultation, Dissocier la concertation pre* alable porte* e par le MO et l'instruction administrative faite par l'Ètat NON Proce* dure trop lourde NON Dispositif me* connu NON OUI NON 54 CharenteMaritime NON OUI NON 171 171 0 5/10 300 Creuse NON NON Dispositif me* connu Seuil trop e* leve* OUI NON 17 14 0 5/10 env. 100 Utiliser les dispositions de l'article 123-13 « organisation par le CÈ, sous sa pre* sidence, toute re* union d'information et d'e* change avec le public en pre* sence du MO », Favoriser la participation citoyenne au financement des projets et la de* monstration des retombe* es locales plus clairement e* tablies. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 95/126 PUBLIE Deux-Sèvres 1 Cre* ation retenues de substitution bassin de la Boutonne) NON Dispositif me* connu Seuil trop e* leve* NON OUI NON 47 26 0 13 258 Ame* liorer le ressenti du public de la non prise en compte des avis exprime* s, Mise a. disposition d'un registre d'enque: te publique de* mate* rialise* Drôme NON OUI NON 148 NR 0 env. 225 Ame* lioration du site www.projetsenvironnement.gouv.fr avec mise en ligne directe des contributions du public, Pre* voir un espace prive* pour le CÈ ou. il pourrait re* cupe* rer les observations e* lectroniques et valider leur mise en ligne. Gers 1 Plan de Pre* vention des risques inondations NON Dispositif me* connu Seuil trop e* leve* NON manque de visibilite* pour le public OUI NON 44 NR 2 10 31 Stabiliser la re* glementation, Obligation au MO d'afficher sur les lieux de fre* quentation du public (marche* s, supermarche* s,...) Gironde NON OUI NON 164 NR 1 8 15 De* velopper un outil « registre e* lectronique » a. la main de l'Ètat, Manque de visibilite* sur le site Internet des services de l'Ètat de la rubrique destine* e au public. Guyane 1 projet de doublement de la RN1 NR OUI NON NR NR 3 plusieurs centaines Hautes-Alpes 2 De* claration d'intention mise NON NON 25 O - Cre* ation d'un site de* die* pour l'acce. s au dossier, Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 96/126 PUBLIE Projet d'ame* nagement de la RN85 Projet d'ame* nagement de la RN84 en compatibilite* pour la cre* ation du zonage a. urbaniser de la centrale solaire de Le PoeY t Demande d'une fiche expliquant l'articulation entre la concertation pre* alable et la de* claration d'intention Cre* ation d'un registre de* mate* rialise* . HauteGaronne NON 3 de* clarations d'intention Aucun droit d'initiative Le public n'a pas connaissance de cette disposition OUI NON 100 1 Abrogation d'un PPRT NR Mise en place d'un registre de* mate* rialise* pre* servant aussi l'anonymat, Parution dans les lettres d'information des communes, plus efficace que la parution dans la presse. Haute-Marne NON NON OUI NON 16 16 0 10/20 1250 Publication d'avis ÈP sur les re* seaux sociaux, Distribution de flyer dans un pe* rime. tre a. de* finir Cre* ation de registre de* mate* rialise* permettant un gain de temps Haute-Saône NON 5 de* clarations d'intention OUI OUI Projet de mise a. 2x2 voies d'une RN 18 NR 1 18 90 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 97/126 PUBLIE Landes NON NON OUI NON 150 150 0 1000 Faire connaî:tre les dispositifs de participation Loire Loiret Lot NON NON 1 Projet d'ame* nagement d'une zone d'activite* s NON NON NON 3 de* clarations d'intention OUI OUI OUI NON NON 8 re* unions publiques 45 50 49 43 2 49 1500 3/4 1 35 147 NR Concertation amont : associer public et acteurs e* conomiques sur enjeux du territoire avant de pre* senter des projets individuels Marne NON NON OUI NON 41 41 0 5/10 160 NR Mayenne NON NON 1 de* claration d'intention OUI NON 50 4 1 10 29 Utilisation des re* seaux sociaux et affichage dans des lieux de fre* quentation ave* re* e Meurthe-etMoselle NON NON OUI NON NR 38 0 Plusieurs dizaines Imposer aux porteurs de projets une concertation selon des modalite* s fixe* es librement, re* duire le de* lai permettant au public d'exercer son droit d'initiative pour le porter a. 2 mois, Mettre a. la disposition des services pre* fectoraux une application informatique pour e* viter d'externaliser, Mise a. disposition du dossier papier pour certains types de projet pour une meilleure inclusion du public Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 98/126 PUBLIE Morbihan NON NON 8 de* clarations d'intention OUI NON 129 1 NR Mise en oeuvre rapide d'un registre de* mate* rialise* au niveau national Oise NON NON Dispositif me* connu OUI NON 15 3 NR Registre de* mate* rialise* , Recours a. l'anonymat pour e* viter les messages haineux, Recueil jurisprudentiel ; Guide PPVÈ pour la re* daction des synthe. ses ; Clarifier l'interpre* tation articles L.12313-1 et R. 123-13 du Code env. ; Standardiser les Internet De* partementaux de l'Ètat ; Plus d'affichage sur la voirie ou diffe* rents points strate* giques. Orne NON NON 4 de* clarations d'intention OUI NON 7 18 7 sur l'ensemble des enque: tes et consultations) NR Conduire une consultation pour des projets d'envergure autorise* s (10 ans par exemple apre. s son autorisation) pour re* gler certaines difficulte* s. Paris NON NON 7 de* clarations d'intention Me* connaissance du dispositif OUI NON 23 6 Disposer d'instructions plus pre* cises sur la PPVÈ et disposer d'e* tudes jurisprudentielles, Ajouter un QR (code pour lecture sur smartphone) en bas des affiches, Faire un site national de publication des de* clarations d'intention, renforcement de la formation des CÈ, PyrénéesAtlantiques NON NON OUI NON 38 7 0 NR Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 99/126 PUBLIE 3 73 Réunion OUI Mise en comptabilite* d'un PLU NON OUI NON 85 57 0 5 14 Moderniser les formes de publicite* s par diffusion « radio » et sur les sites du MO (Facebook). Rhône NON NON 2 de* clarations d'intention OUI NON 98 0 0 10 156 Suppression du registre papier avec mise a. disposition d'un poste informatique et accompagnement du public non averti a. Internet, Registre de* mate* rialise* pour e* viter le recours a. des prestataires exte* rieurs, Formation aux agents de l'Ètat sur l'Ordonnance. Saint-Pierre et Miquelon Sarthe NON NON NON NON OUI OUI NON NON 6 53 O 15 NR 0 10 164 Manque de moyens pour l'application de ces dispositifs. Besoin d'avoir un contact direct avec le CÈ, Manque d'appropriation de l'outil informatique. Syste* matisation du registre de* mate* rialise* , Simplification du dossier d'enque: te, Modernisation des modalite* s de publicite* pour toucher le public jeune. SeineMaritime NON Manque de connaissance du dispositif NON 1 de* claration d'intention Manque de connaissance du dispositif OUI OUI 1 re* union 130 1 cre* ation du parc e* olien offshore Dieppe/Le Tre* port Pour le projet e* olien 3842 contributions 1432 registres de* mate* rialise* 2081 mails 329 registres papier Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 100/126 PUBLIE Tarn NON NON Seuil trop haut OUI NON 41 NR 0 198 8000 Porter le de* lai a. un mois (au lieu de 15 jours) pour imposer une concertation pre* alable apre. s le de* po: t de la demande d'autorisation, Obligation de la concertation pre* alable dans le code de l'environnement au me: me titre que dans le code de l'urbanisme, Les concertations pre* alables pourraient e: tre garanties par un CÈ, Mise en oeuvre ope* rationnelle des outils informatiques. Val-d'Oise NON NON dispositif me* connu OUI NON 19 0 - Promotion des documents par les parties-prenantes en phase amont, Instituer une registre de* mate* rialise* . Vaucluse NON NON OUI NON 229 3 0 Plusieurs dizaines Ame* liorer l'ergonomie des sites Internet, Simplifier les proce* dures, Pre* voir d'autres formes de communication, Mise en place d'outils et de me* thodes standardise* s. Vienne OUI Ame* nagement RN 147 NON OUI NON 124 108 0 11 200 Seuil trop e* leve* du droit d'initiative et me* connaissance de la proce* dure, De* mate* rialisation trop complique* e pour les agents de l'Ètat. Vosges OUI Sage et projet hydraulique NON OUI NON 27 NR 0 80 NR : Non renseigné Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 101/126 PUBLIE Alpes de Haute-Provence : La PPVÈ a progresse* mais dans le milieu rural, le maintien des registres en mairie est essentiel. La participation du public de* pend de plusieurs facteurs : l'importance du projet, son acceptabilite* sociale, les enjeux paysagers et environnementaux, agricoles et politiques, sa proximite* avec des habitations, ses risques e* ventuels. La PPVÈ a permis d'inclure dans ce processus de participation davantage les re* sidents secondaires et les habitants des communes voisines du lieu du projet. Par contre, est toujours exclu le public dans une zone mal desservie par les re* seaux et/non habitue* a. l'utilisation d'Internet. Les observations du public mises en ligne sont souvent reprises et copie* es jusqu'a. devenir une forme de pe* tition s'opposant au projet. Aveyron : Bilan positif de la PPVÈ : Touche une population plus large, forte augmentation du nombre de contributions, des contributions favorables exprime* es en plus grand nombre et plus seulement de* favorables. Bilan ne* gatif : Des contributions « copier/coller », des contributions hors du pe* rime. tre d'influence du projet, des contributions sans rapport et irrespectueuses. Un plus grand nombre de contributions qui indique un acce. s au dossier facilite* . Les personnes les plus vulne* rables ou non rompues a. l'informatique sont e* loigne* es du dispositif malgre* la mise en place d'un poste informatique libre d'acce. s et gratuite au plus pre. s (poste non utilise* lors des ÈP). Le délai de 15 jours fixé après la nomination du commissaire enquêteur pour ouvrir une enquête pose problème. Cela ne permet pas de fixer la totalité des modalités prévues pour le déroulement d'une enquête, ce qui impose parfois un arrêté partiel d'ouverture d'enquête. Bas-Rhin : PPVÈ : La possibilite* ge* ne. re sur certaines enque: tes une confusion d'usage. Cet outil n'est pas encore bien inte* gre* par toute la chaî:ne des acteurs de l'enque: te publique : Commissaires enque: teurs et collectivite* s notamment. Mais le public est en demande de la ge* ne* ralisation de cet outil, sans supprimer la pre* sence du commissaire enque: teur, avec la possibilite* d'envoyer un courrier dans les mairies. Le Bas-Rhin ne dispose pas de bureaux d'e* tudes ou de plate-formes valide* s par le ministe. re de l'inte* rieur quant a. leurs capacite* s techniques et de* ontologiques a. collecter puis stocker les informations et donne* es confidentielles dans le cadre d'une telle collecte. Èn comple* ment de la proce* dure habituelle (supports papier et recueil mairies), ouverture d `une boite mail de* die* e. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 102/126 PUBLIE Charente : Surcharge de travail pour le bureau de* die* a. la PPVÈ de la pre* fecture (perte de temps a. traiter les informations). Outils non adapte* s pour recevoir de gros fichiers. Redondance des pie. ces jointes adresse* es, proble. me de confidentialite* s pour les usagers, utilisation de plusieurs adresses mail par un seul usager. Èxclusion des personnes a: ge* es qui n'ont pas Internet et qui ne peuvent pas se de* placer. Augmentation des observations des associations pour les projets e* oliens. Charente-Maritime : Concertation pre* alable informelle mise en oeuvre selon des modalite* s fixe* es librement sans que l'e* tat y soit associe* . Bonne perception de cette solution par le public et notamment par les associations de protection de l'environnement, perçue comme fiable et rapide. Du point de vue des CÈ : Possibilite* d'exploiter quasi en temps re* el les observations du public, Risque d'engorgement d'observations envoye* es le dernier jour de l'enque: te publique par une centaine de personnes ou d'une me: me pe* tition et qui se traduit au final par une ligne dans le rapport du CÈ. Des messages sans argumentation mais pluto: t des « je suis pour » ou « je suis contre ». - Du point de vue de la Pre* fecture : Lourdeur de l'obligation de mise en ligne sur le site Internet des services de l'Ètat de tous les messages reçus par voie e* lectronique. Idem pour l'obligation d'envoyer tous les documents reçus au commissaire enque: teur et aux collectivite* s concerne* es. La solution e* lectronique, bien que perçue comme une bonne solution par le public, n'apporte pas in fine de plus-value re* elle sur la prise de de* cision, notamment pour les projets de parcs e* oliens. Pas d'inte* re: t du public pour les autorisations du DPM (concessions de plages et mouillages). Les de* lais restent inchange* s. Creuse : PPVÈ : Bilan tre. s positif sans difficulte* pratique d'organisation. Proble. me de mise en ligne des observations de* pose* es par voie e* lectronique en dehors des heures d'ouverture de la pre* fecture. Une e* volution technique a. prendre en compte pour e* viter l'accusation d'une se* lection ou de* naturation des messages. Concernant l'article 123-13 permettant au pre* fet d'organiser une re* union, il peut conduire a. une forme de transfert de la responsabilite* de la concertation du MO. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 103/126 PUBLIE Augmentation du public gra: ce a. la voie e* lectronique mais de* connecte* du projet avec bon nombre d'observations anonymes et ste* re* otype* es. Èlles e* manent de personnes ou d'associations souvent tre. s e* loigne* es du territoire et s'apparentent a. des positions de principe. Èlles font certes nombre mais n'apportent aucun e* le* ment utile au commissaire enque: teur ni a. l'autorite* compe* tence pour prendre la de* cision. Les observations d'un public local peuvent donner des e* clairages comple* mentaires utiles ou mettre en exergue des proble* matiques dont il peut e: tre tire* une expe* rience pour l'avenir. Deux-Sèvres : La concertation pre* alable n'a de sens que si elle intervient suffisamment to: t dans l'e* laboration du projet pour que ses re* sultats conduisent a. une prise en compte par le maî:tre d'ouvrage et donc a. une e* volution du projet. Dans le cas contraire, la concertation pre* alable pa: tit d'une « enque: te publique au rabais ». Les services de l'Ètat n'ont souvent connaissance d'un projet que trop tardivement pour que la concertation puisse raisonnablement conduire a. une modification du projet. PPVÈ : Cette disposition facilite les contributions « type » pre* pare* es par des associations d'opposants et envoye* es en masse, particulie. rement pour les projets de parcs e* oliens. Une mise a. disposition des pre* fectures d'un registre d'enque: te publique de* mate* rialise* e constituerait une aide appre* ciable a. la mise en oeuvre de ce dispositif et pour e* viter les fastidieuses ope* rations de mise en ligne des observations reçues par mail, aide facilitant e* galement le travail des commissaires enque: teurs. Drôme : La PPVÈ doit rester comple* mentaire des possibilite* s de consulter le dossier papier, pour e* viter notamment la fracture nume* rique et de rencontrer le commissaire enque: teur lors de ses permanences. La compre* hension technique des sujets et le « contact humain » semble indispensables pour la bonne information du public. Le site Internet de la pre* fecture comprend des contraintes qui limitent notamment le volume des fichiers. Il semble souhaitable, pour e* viter les doubles ta: ches, que le public puisse formuler ses observations directement sur le site www.projets-environnement.gouv.fr . Pre* voir un espace prive* pour le commissaire enque: teur ou. il pourrait re* cupe* rer les observations e* lectroniques et valider leur mise en ligne. Que l'avis au public de l'enque: te soit diffuse* sur le site Internet des communes impacte* es par le projet en plus de l'affichage en mairie. Gers : Un dossier (Plan de pre* vention des risques inondations) a be* ne* ficie* du renforcement de la proce* dure de concertation. Le site Internet de la pre* fecture a permis d'inte* grer en temps re* el les ame* liorations apporte* es au projet et de les mettre a. disposition du public. Cette de* marche a facilite* la phase amont de* licate. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 104/126 PUBLIE Èn the* orie, avec la PPVÈ, la participation devrait e: tre plus importante, mais les faits ne valident pas ce pre* suppose* . Y compris avant l'ordonnance, la participation e* tait de* ja. faible. Ne pas aller plus loin que la re* glementation actuelle. Une trop forte implication de la sphe. re urbaine, potentiellement favorise* e par le volet nume* rique des enque: tes publiques, pourrait e: tre de nature a. exacerber les conflits d'usages, notamment les dossiers lie* s a. l'e* levage. Gironde : Il est a. regretter qu'aucun outil ade* quat de* veloppe* par le MTÈS (registre e* lectronique) n'ait pu e: tre mis a. disposition des pre* fectures pour la mise en oeuvre de la de* mate* rialisation des enque: tes publiques. Un surcroî:t de travail pour les agents en charge de l'organisation des enque: tes publiques est patent pour traiter les observations e* mises. De* velopper un outil « registre e* lectronique » qui soit a. la main de l'Ètat pour e* viter de recourir a. des prestataires prive* s. Manque de visibilite* sur le site Internet des services de l'Ètat de la rubrique permettant au public d'acce* der aux enque: tes publiques. La refonte des sites Internet des pre* fectures ne re* pond pas a. un acce. s facilite* pour le public en terme de navigation vers la rubrique de* die* e. Guyane : Le maî:tre d'ouvrage a souligne* le climat positif et constructif de la concertation sur le projet de doublement de la RN1. La concertation a mis en lumie. re des avis contraste* s sur l'opportunite* du projet. A ce stade, la re* ponse propose* e par le MO au projet ne convainc pas tous les participants. Hautes-Alpes : La DDT 05 souhaiterait que le MTÈS fasse une fiche spe* cifique expliquant notamment l'articulation entre la concertation pre* alable et la de* claration d'intention. La PPVÈ est un outil encore peu (pas) inte* gre* dans les pratiques et non significatif a. ce jour malgre* une propension plus importante d'un public de type « re* sident secondaire » a. s'emparer de ce moyen. Cre* ation d'un site de* die* pour l'acce. s au dossier et d'un registre de* mate* rialise* . Haute-Garonne : Le cadre re* glementaire d'une concertation semble faire peur aux collectivite* s, qui pre* fe. rent donc faire une concertation selon les modalite* s de leur choix et de proce* der ensuite a. la de* claration d'intention. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 105/126 PUBLIE Concernant la de* mate* rialisation de l'enque: te publique, l'absence de registre de* mate* rialise* est un manque pour faciliter cette expression du public. Ne* cessite* e* galement d'une refonte des sites Internet de* partementaux de l'Ètat. L'expression de* mate* rialise* e ne doit pas devenir la seule possibilite* de s'exprimer. Une grande partie du public en secteur rural n'est pas e* quipe* d'Internet, le contact avec le commissaire enque: teur et la possibilite* de venir en mairie restent leur seule façon de se manifester et d'e: tre informe* des projets. La de* mate* rialisation permet d'acce* le* rer le processus de consultation du public. Ce dispositif contribue au respect des de* lais de la consultation. Haute-Marne : La concertation pre* alable tend a. allonger les de* lais en cre* ant une seconde phase de participation a. la charge financie. re et administrative du pe* titionnaire. Si la participation e* lectronique permet une contribution a. distance des citoyens, cette facilite* d'utilisation a pour effet ne* gatif des contributions ge* ne* riques diffuse* es par des minorite* s militantes qui ne repre* sentent pas un apport pertinent pour l'enque: te publique. Il conviendrait de trouver un moyen de diffusion plus large afin d'e* viter aussi les risques de noyautage des enque: tes par des militants actifs, par exemple en publiant l'avis d'enque: te publique sur deux re* seaux sociaux diffe* rents pour e* largir le rayon « d'affichage » et favoriser le « bouche-a. oreille ». Il pourrait e: tre aussi envisage* de de* velopper un moyen d'information plus individualise* avec, par exemple, une distribution de flyers sur un pe* rime. tre a. de* finir. Haute-Saône : Le simple fait que la concertation aval soit inscrite dans les textes a permis de faire e* voluer les porteurs de projet vers une concertation plus large que le seul conseil municipal ou proprie* taires fonciers. La participation e* lectronique peut biaiser l'avis du public si elle est utilise* e pour multiplier le nombre d'avis sur un me: me sujet. Mais on remarque que les observations formule* es par le public sont de meilleure qualite* . Cela s'explique vraisemblablement par le fait que ceux-ci ont davantage le temps de pre* parer leurs propos. Le contenu s'en trouve donc ame* liore* . Instaurer dans le code de l'environnement la possibilite* d'utiliser des registres nume* riques. Èn effet, cette faculte* offerte par le le* gislateur permettrait un gain de temps conside* rable dans le traitement des dossiers pour les services pre* fectoraux. A de* faut d'effectuer la ta: che chronophage d'enregistrement des observations et de publication sur le site Internet des services de l'Ètat, la proce* dure serait automatise* e. Une application nationale pourrait ainsi e: tre cre* e*e, permettant en outre une vue d'ensemble sur les enque: tes publiques ainsi qu'une plus ample participation du public. Certaines pre* fectures utilisent ce dispositif aux frais de l'exploitant qui confie la mise en place de tels registres a. des socie* te* s. Èn l'absence de texte codifiant cette proce* dure, il existe ne* anmoins a. l'heure actuelle un risque de se* curite* juridique. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 106/126 PUBLIE Landes : Il semblerait que les dispositifs re* glementaires de concertation amont soient encore me* connus. Pour autant, la prise conscience des attentes de la socie* te* en matie. re de de* cision participative ame. ne de plus en plus de concertations varie* es et informelles. Concernant la concertation aval, elle est plus ancienne et connue du monde associatif qui en fait le relai vers le public. Le re* seau militant reste un e* le* ment important de la participation du public. Loire : Plusieurs re* serves quant a. la de* mate* rialisation par voie e* lectronique : Difficulte* a. mettre en oeuvre dans la mesure ou. le cou: t est supporte* par les pe* titionnaires. Les exploitants sont peu de* sireux d'y recourir me: me si la population y est pluto: t favorable. Les observations sont donc formule* es sur le site Internet de la pre* fecture via une adresse fonctionnelle. Les projets sensibles a. forts enjeux sont susceptibles de ge* ne* rer un afflux rapide d'observations, entraî:nant des difficulte* s de stockage et de traitement. - Les enque: tes de* mate* rialise* es peuvent entraî:ner des risques de piratage pouvant remettre en cause la validite* de l'enque: te. La mise en place de mesures de se* curite* semble impe* rative pour e* viter les piratages et de* po: ts d'observations frauduleuses. Loiret : Des re* unions ont e* te* mene* es pour deux enque: tes publiques comme le pre* voit le Code de l'environnement mais pas dans le cadre du L. 123-15. Le dispositif de* mate* rialise* ne permet pas de cibler tous les publics. Lot : Sur la concertation amont, associer le public et les acteurs e* conomiques au partage des enjeux du territoire avant de pre* senter des projets individuels constituerait un pre* alable de nature a. emporter l'adhe* sion de la majorite* (planification des installations d'e* nergie renouvelable par ex.). Imposer une phase amont de concertation avec le service instructeur sur les projets soumis a. enregistrement, comme pour l'autorisation environnementale, permettrait au porteur de projet de pouvoir mieux e* valuer la ne* cessite* ou pas d'organiser une concertation pre* alable avec le public, sans que celle-ci soit rendue obligatoire, et lui permettrait d'e: tre mieux avise* des enjeux et contraintes, donc de pouvoir y re* pondre de manie. re plus adapte* e. Cette phase amont (qui est de 2 mois pour les ICPÈ soumises a. autorisation) est pre* conise* e par le ministe. re et en pratique initie* e par les services en charge de l'instruction, lorsque c'est possible. Lorsqu'elle ne l'est pas, cela peut engendrer des reports dans l'enclenchement de la proce* dure (dossier incomplet), car cela oblige a. demander des comple* ments, qui auraient pu e: tre de* ja. pre* pare* s en amont du de* po: t de dossier. Le fait de manquer de concertation pre* alable avec les services de l'Ètat pourrait me: me aller jusqu'a. la remise en question du projet. Il n'apparaî:t pas que la participation sous forme nume* rique ait vraiment conduit Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 107/126 PUBLIE a. l'expression d'un plus grand nombre. Sur les projets a. enjeux, le public s'exprimait me: me sans registre nume* rique car les organismes orientent la mobilisation en organisant des pe* titions par exemple. Dans le cas des quatre consultations du public mene* es en 2018 et 2019 pour des proce* dures d'enregistrement ICPÈ, si l'on constate que le public de* pose majoritairement des remarques par voie informatique, il apparaî:t qu'elles sont parfois mene* es collectivement par le biais d'un courrier-type et que la de* marche s'apparente alors plus a. un dispositif de pe* tition (a. vise* e quantitative) qu'a. un dispositif de collecte de dole* ances (a. vise* e qualitative). A souligner qu'en zone rurale caracte* rise* e a. la fois par une population relativement a: ge* e et sa difficulte* d'usage du nume* rique, la consultation classique reste encore indispensable pour permettre l'expression de tous et assurer l'e* quite* des citoyens. Marne : L'impact de la disposition de* mate* rialise* e est pluto: t positive. Èlle permet aux citoyens de consulter de manie. re plus aise* e (temps de consultation, pas de ne* cessite* de se de* placer, possibilite* de consulter le dossier en dehors des heures d'ouverture, etc.). Il existe plusieurs projets pour lesquels le nombre d'observations est plus e* leve* . Mais il s'ave. re que le nombre des observations et propositions sont souvent identiques (imprime* identique). Des remarques formule* es ne sont pas toujours en rapport avec l'objet de l'enque: te publique. Si une bonne communication a e* te* re* alise* e au de* part par l'exploitant, le nombre d'observations de* favorables sera moindre. Mayenne : Des riverains ou associations concerne* s ont souvent le sentiment d'avoir e* te* informe* s tardivement quelques jours avant la fin de l'enque: te, voire apre. s. L'information du public pourrait e: tre ame* liore* e avec l'utilisation des re* seaux sociaux me: me si cela ne garantit pas que les usagers concerne* s soient touche* s. Il conviendrait e* galement d'utiliser les panneaux d'affichage e* lectronique des communes ou l'affichage dans des lieux de fre* quentation ave* re* e (place du village, centre commercial, etc.). Meurthe-et-Moselle : Complique* d'imposer la tenue d'une concertation pre* alable dans les 15 jours suivants le de* po: t du dossier d'autorisation sans de* grader son de* lai d'instruction et sans compromettre le calendrier ope* rationnel de* fini par les acteurs e* conomiques notamment. L'enque: te publique reste le moment privile* gie* pour recueillir l'avis de nos concitoyens. Porter a. 6 semaines la dure* e minimale des enque: tes publiques sur certains types de demandes. L'engagement e* ventuel d'une concertation pre* alable apre. s exercice du droit d'initiative montre la difficulte* de concilier le renforcement de la concertation et la re* duction des de* lais d'instruction des proce* dures environnementales au profit des acteurs e* conomiques. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 108/126 PUBLIE Il est a. noter la lourdeur de la proce* dure pour appre* cier notamment la recevabilite* des demandes d'engagement d'une concertation pre* alable exprime* es par nos concitoyens. Les ve* rifications par les services de l'Ètat imposent un temps de travail important. La de* mate* rialisation des enque: tes publiques apporte une re* elle plus-value. La de* mate* rialisation est particulie. rement chronophage au regard des moyens techniques dont disposent les pre* fectures. L'utilisation de la plate-forme Webissinmo du MTÈS ne re* pond pas aux attentes en matie. re de capacite* maximale des fichiers. Donc externalisation a. une socie* te* prive* e (1 500 retours pour une enque: te publique). Cette pratique n'est pas pleinement satisfaisante au regard du cou: t supple* mentaire a. prendre en charge par le pe* titionnaire. Offrir la possibilite* a. l'autorite* compe* tente d'imposer aux porteurs de projets une concertation selon des modalite* s fixe* es librement afin de concilier au mieux le renforcement de la participation du public en amont et l'optimisation des de* lais d'instruction des demandes d'autorisation. Re* duire le de* lai permettant au public d'exercer son droit d'initiative pour le porter a. 2 mois, comme initialement pre* vu dans l'ordonnance. Mettre a. la disposition des services pre* fectoraux une application informatique pour e* viter d'externaliser. Mise a. disposition du dossier papier pour certains types de projet pour une meilleure inclusion du public. Morbihan : Aucun des de* clarations d'intention n'a de* clenche* de droit d'initiative. Cela semble montrer que le caracte. re tre. s technique des projets dissuade les citoyens de s'engager. La publicite* limite* e de la de* claration d'intention, qui ne* cessite d'aller rechercher l'information, est un autre facteur d'explication. L'inconve* nient actuel majeur de la de* mate* rialisation est de laisser aux services en charge de l'enque: te le soin de publier ces observations sur un site Internet : ce proce* de* manuel, en quelque sorte artisanal, me* riterait d'e: tre remplace* par un registre de* mate* rialise* attendu depuis plusieurs anne* es. Pas de re* union organise* e par le pre* fet, car les recommandations e* mises par le commissaire enque: teur n'engendrent pas ge* ne* ralement de difficulte* s insurmontables. Les re* serves sont souvent le* ve* es pour que l'avis reste favorable. Èt les avis de* favorables, extre: mement rares, peuvent e: tre suivis par un rejet de la demande, soit par une autorisation. Souhait d'une mise en oeuvre rapide d'un registre de* mate* rialise* au niveau national. Oise : Pour e* viter certaines re* ponses inopportunes formule* es par le public, il est souhaitable de proscrire le recours a. l'anonymat. Limiter, pour les projets a. porte* e de* partementale, les participations du public au de* partement et ses abords. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 109/126 PUBLIE Besoin d'un recueil jurisprudentiel par domaine pour mieux appréhender les décisions pouvant être jugées comme ayant un impact significatif sur l'environnement. Réaliser un petit guide sur la manière de procéder légalement acceptable en cas de forte participation pour la rédaction des synthèses. Clarifier les conditions de publicite* des avis, observations et autres reçus par voie e* pistolaire, orale ou de* mate* rialise* e, car il existe une discussion et une difficulte* sur l'interpre* tation combine* e des articles L. 123 I et R. 1232-13 du code l'environnement Standardiser les sites Internet de* partementaux des pre* fectures car chaque de* partement publie d'une façon qui lui est propre. De* dier un bureau avec une connexion haut de* bit prioritaire. Rendre obligatoire les registres de* mate* rialise* s. Information diffuse* e a. diffe* rents points strate* giques des communes. Orne : Èn ce de* but d'anne* e 2020, il est a. noter une croissance de la participation notamment en ce qui concerne les projets e* oliens. Il pourrait e: tre propose* pour les projets de* ja. autorise* s alors que la proce* dure de concertation du public n'existait pas, mais qui par leur envergure, y auraient e* te* soumis, de conduire une concertation apre. s une pe* riode donne* e (10 ans par exemple). Cela permettrait de re* gler certaines difficulte* s en rassemblant porteur de projet, administration et grand public, et le cas e* che* ant d'adapter les arre: te* s d'autorisation des projets concerne* s. Paris : Pour les projets de moindre importance, le pre* fet adopte ge* ne* ralement une position facilitatrice pour les porteurs de projets et n'impose pas de concertation. L'obtention des diffe* rentes autorisations administratives est souvent ve* cue par les maî:tres d'ouvrage a. la fois comme un parcours de fond et une course d'obstacles, cou: teuse en e* nergie, temps et de* penses. La concertation pa: tit d'un de* ficit d'image et n'est pas identifie* e comme un atout pour le projet, permettant de l'ame* liorer et de mieux prendre en compte l'environnement. Quand les maî:tres d'ouvrage viennent devant les services instructeurs, le projet est « boucle* ». Les arbitrages ont e* te* rendus. Pas de droit d'initiative car les projets sont de* ja. connus et/ou accepte* s. Les collectivite* s, le public et les associations environnementales connaissent mal le dispositif. Le projet de la gare du Nord n'a pas conduit a. cet exercice du droit d'initiative malgre* une importante contestation pre* alablement a. l'enque: te publique et pendant celle-ci. Les conditions mate* rielles d'expression du public se sont ame* liore* es lors des enque: tes publiques avec un registre e* lectronique disponible 24 heures sur 24 (y compris week-ends et jours fe* rie* s). La de* mate* rialisation accentue des avis sans argumentation, des doublons, des contributions hors sujet, des pe* titions. Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 110/126 PUBLIE L'absence de commissaire enque: teur fait reposer la charge de travail de re* daction du bilan de la PPVÈ sur les services de l'Ètat, a. effectif constant. Ce bilan de la participation du public est donc re* alise* par l'autorite* charge* e de prendre la de* cision, ce qui peut soulever des conflits d'inte* re: t. De plus, aucun avis n'est formule* lors du bilan de la PPVÈ, qui semble e: tre surtout une consultation formelle. Ame* liorer les enque: tes publiques en ajoutant un QR code en bas des affiches, en e* largissant la publicite* comple* mentaire, en organisant des permanences au plus pre. s du public, en faisant un site national de publication des de* clarations d'intention. Renforcer la formation des commissaires enque: teurs. S'attaquer au de* ficit d'image des proce* dures de participation du public. Pour beaucoup, « tout ça ne sert a. rien », « les de* cisions sont de* ja. prises », alors que les objectifs de de* veloppement socioe* conomiques rivalisent avec la protection de l'environnement. La concertation n'est pas un outil de communication. Pour e: tre porteuse de sens, elle doit pouvoir infle* chir les projets. Pyrénées-Atlantique : Participation par voie e* lectronique non significative et donc difficile de quantifier l'impact de cette disposition. Mais acce. s plus simple avec de plus larges vecteurs de diffusion, moins de contraintes de lieu et d'horaire. La parole paraî:t plus libre par voie e* lectronique. La Réunion : La proce* dure d'enque: te publique permet d'assurer un degre* tre. s e* leve* d'information des riverains. Me: me si les contributions sont, pour partie, hors sujet, elles permettent ne* anmoins d'e* clairer davantage le public sur les inquie* tudes lie* es au projet. Cela met en avant le besoin d'information de la population. Les commissaires enque: teurs doivent s'investir tout particulie. rement dans un travail d'explication. Moderniser les formes de publicite* par diffusion « radio » et sur les sites d'information existants du maî:tre d'ouvrage (type Facebook). Rhône : Les de* clarations d'intention n'ont pas eu de suite et n'ont pas donne* lieu a. un droit d'initiative (pour une de* claration d'intention, a. la demande du maî:tre d'ouvrage, un garant a e* te* nomme* par la CNDP). Bilan positif de la de* mate* rialisation des enque: tes publiques. Moins de contraintes pour le public (de* placement, horaires d'ouverture) et recueil de plus d'observations, me: me si cela de* pend toujours de la nature du projet. Recours par les maî:tres d'ouvrage a. un prestataire exte* rieur. La de* mate* rialisation favorise la « viralite* » des observations avec le de* po: t d'observations identiques. Supprimer le registre papier et mise a. disposition d'un poste informatique avec accompagnement des personnes ne maî:trisant pas l'outil. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 111/126 PUBLIE Cre* ation d'un registre accessible pour les services de l'Ètat pour e* viter le recours a. un prestataire exte* rieur. Le dispositif re* glementaire reste tre. s technique et difficile a. appre* hender pour les maî:tres d'ouvrage et les services de l'Ètat. Une formation a. la concertation pre* alable a. l'attention des agents de l'Ètat serait la bienvenue. Saint-Pierre et Miquelon : Manque de moyens en local pour l'application de ces dispositifs. Sarthe : Une concertation pre* alable va avoir pour conse* quence de prolonger le de* lai d'instruction, la proce* dure pre* voyant pour des projets d'envergure une enque: te publique, l'inte* re: t de re* aliser une concertation supple* mentaire n'apparaî:t pas e* vident. Si le public peut prendre connaissance de toutes les remarques de* mate* rialise* es sur un site Internet, il n'a pas de vision globale sur l'ensemble des observations, sauf a. se de* placer en mairie. Pre* fe* rence pour certains habitants d'avoir un contact direct avec le commissaire enque: teur qui peut les guider dans la compre* hension du dossier et de reformuler leurs observations. Manque d'appropriation de l'outil informatique. Constat qu'une ou plusieurs associations se saisissent du dispositif pour envoyer des mode. les « type ». Seine-Maritime : Manque de connaissance de la concertation pre* alable et du droit d'initiative. La syste* matisation du recours au registre de* mate* rialise* serait une avance* e car chronophage pour les services de l'Ètat de devoir mettre en ligne les contributions, tout en les anonymisant. Le registre de* mate* rialise* permet davantage au public favorable au projet de se prononcer. Ce dispositif ouvre aussi la voie a. de nouvelles formes de participation comme les cyberactions. Le parc e* olien en mer est un exemple de re* ussite du point de vue de la concertation du public. Les porteurs de projet ont accepte* de mettre des moyens financiers conse* quents pour assurer l'information et la participation du public. Simplifier le dossier d'enque: te pour le grand public ou e* laboration d'une version identifie* e comme telle. Moderniser les modalite* s de publicite* et d'affichage pour toucher le jeune public. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 112/126 PUBLIE Tarn : Porter le de* lai a. un mois (au lieu de 15 jours) pour imposer une concertation pre* alable apre. s le de* po: t de la demande d'autorisation. Obligation de la concertation pre* alable dans le code de l'environnement au me: me titre que dans le code de l'urbanisme. Les concertations pre* alables pourraient e: tre garanties par un commissaire enque: teur qui se transformerait en garant local au sens de la CNDP. Mise en oeuvre ope* rationnelle des outils informatiques. Val d'Oise : Le droit d'initiative est peu connu. Manque de visibilite* sur le site Internet de la pre* fecture. Constat que la de* mate* rialisation permet aux pe* titionnaires d'acce* der au dossier plus facilement. Les versions papier restent cependant indispensable sur le lieu d'enque: te. Promotion des documents par les parties prenantes en phase amont. Instituer un registre de* mate* rialise* . Vaucluse : Sans pre* judice des suites, la concertation pre* alable permet d'une part, de rendre effectif la participation du public en amont de la phase d'enque: te publique, renforçant ainsi l'information des citoyens sur le projet. D'autre part, cette concertation accroî:t l'e* change et permet de prendre en compte des observations de manie. re concre. te et en toute transparence favorisant ainsi la qualite* des de* cisions publiques qui seront prises poste* rieurement. Le vote de* mate* rialise* permet au public de ne pas se de* placer pour faire part de ses observations au commissaire enque: teur. Cette transmission e* lectronique entre pleinement dans l'e. re actuelle de la de* mate* rialisation et permet alors d'augmenter la cible des personnes susceptibles de participer aux proce* dures de concertation publique. Toutefois, la mise en oeuvre de cette proce* dure n'a pas eu pour effet d'augmenter la participation du public sur les projets instruits par les services de l'Ètat. L'adresse courriel mise a. disposition du public a e* te* peu utilise* e, les publics concerne* s pre* fe* rant exprimer leurs avis et faire part de leurs observations et difficulte* s lors d'e* changes directs avec le commissaire enque: teur. La pre* sence du commissaire enque: teur apparaî:t comme un facteur essentiel pour permettre la synthe. se de l'ensemble des avis et pour informer le public. Les difficulte* s techniques a. mettre en place la de* mate* rialisation des dossiers d'enque: te publique (notamment des registres de* mate* rialise* s afin de recueillir les observations du public) constitue un frein pour les maî:tres d'ouvrage. Doter les acteurs de terrains des moyens ne* cessaires a. la mise en place de cette participation (techniques, humains, financiers). Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 113/126 PUBLIE Ame* liorer l'ergonomie des sites Internet des pre* fectures car l'acce. s a. l'information demeure difficile et le public reste insuffisamment informe* . Il pourrait e: tre envisage* des relais via les re* seaux sociaux ou la mise en place d'une plateforme de* die* e pour toutes les proce* dures de participation en amont et en aval, avec la mise a. disposition d'un registre d'enque: te de* mate* rialise* . Simplifier davantage les proce* dures afin de favoriser la compre* hension des citoyens lors de la mise en oeuvre de projets souvent techniques. Faciliter la compre* hension et accroî:tre la participation du public en centralisant le pilotage des proce* dures au sein d'un seul service (commun au sein d'un de* partement avec l'ensemble des administrations de l'Ètat) afin de rendre des de* cisions publiques de qualite* . Vienne : La seule concertation pre* alable a permis d'appre* cier l'implication des riverains mais aussi de faire e* merger de nouvelles variantes initialement non e* tudie* es. Difficulte* pour la pre* fecture dans la gestion des observations par voie e* lectronique lors des enque: tes publiques. Incitation aupre. s des maî:tres d'ouvrage de faire appel a. un prestataire exte* rieur. Les enque: tes qui mobilisent le plus le public par voie de* mate* rialise* e sont les projets e* oliens. La coexistence des deux voies d'expression (papier et de* mate* rialise* e) est souhaitable. Vosges : Les concertations pre* alables ont permis une meilleure information du public et ont fait ressortir des pre* occupations jusque-la. inconnues des citoyens locaux. Grande me* connaissance du droit d'initiative. Le silence « e* lectronique » des citoyens est encore trop fre* quent. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 114/126 PUBLIE 9. Tableau sur l'articulation des codes de l'urbanisme et de l'environnement N.B. : Le tableau concerne des projets n'ayant pas fait l'objet d'une concertation au titre de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme organise* e dans le respect des droits mentionne* s aux 1°, 3° et 4° du II de l'article L. 120-1 du code de l'environnement. Type de projet Concertation au titre du code de l'urbanisme (articles L. 103-2 et R. 103-1) Participation au titre du code de l'environnement Ame* nagements routiers : - travaux en partie urbanise* e - OUI si montant des travaux en d'une commune conduisant a. la partie urbanise* e supe* rieur a. cre* ation ou a. la modification 1,9 M d'ouvrages - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 1a ou 1b du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 1a ou 1b du R. 121-2) - autres cas - NON Ame* nagements ferroviaires : - construction de voies ferroviaires avec cre* ation ou extension de gare(s) - cre* ation ou extension de gare(s) - autres cas - OUI si montant des travaux - OUI si projet soumis a. ÈÈ pour la gare supe* rieur a. 1,9 M (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 1c) - OUI si montant des travaux supe* rieur a. 1,9 M - OUI si projet soumis a. ÈÈ - NON - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 1c) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 8 ou 9 du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 8 ou 9 du R. 121-2) Travaux sur cours d'eau : - travaux en partie urbanise* e d'une commune - OUI si montant des travaux supe* rieur a. 1,9 M - autres cas - NON Construction ou extension d'infrastructures de ports Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Rapport n° 013016-01 Page 115/126 PUBLIE fluviaux : - travaux en partie urbanise* e d'une commune - OUI si montant des travaux supe* rieur a. 1,9 M - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) Cre* ation ou extension d'un port - OUI si nombre de places fluvial de plaisance : cre* e*es supe* rieur a. 150 Ports maritimes de commerce, de pe: che ou de plaisance : - cre* ation - OUI - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L.121-8 (rubrique 3 du R. 121-2) - extension de la surface des plans d'eau des ports maritimes de commerce ou de pe: che - extension de la surface du plan d'eau abrite* des ports maritimes de plaisance Travaux sur le rivage, le lais et le relais de la mer : - travaux au droit d'une partie urbanise* e d'une commune - autres travaux Cre* ation de zones d'ame* nagement concerte* : Ope* rations d'ame* nagement ou de construction : - cre* ation dans certaines communes ou restauration, dans les conditions de l'article L. 313-4-1, de plus de 5 000 m² de plancher - OUI si montant des travaux supe* rieur a. 1,9 M - OUI si extension supe* rieure a. 10 % - OUI si emprise des travaux supe* rieure a. 2 000 m² - NON - OUI - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) - OUI - OUI si projet soumis a. ÈÈ (article L. 121-15-1) ou si projet rele. ve du L. 121-8 (rubriques 10 ou 11 du R. 121-2) Les cas les plus fre* quents de superposition entre concertation au titre du code de l'urbanisme et participation au titre du code de l'environnement concernent les projets routiers ou ferroviaires. Une superposition peut e* galement se produire pour certains projets d'ame* nagements portuaires fluviaux ou maritimes. Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la re* forme des proce* dures d'information et de participation du public de 2016 Page 116/126 PUBLIE 10. Liste des personnes rencontrées Date de rencontre 14/11/19 18/11/19 Nom VERILHAC MERLE Yves Prénom Organisme Ligue pour la Protection des Oiseaux Direction générale de la Prévention des Risques Cabinet Uglo/Lepage Fonction Directeur général Chef du service des risques technologiques Avocate Ancienne ministre Philippe LEPAGE Corinne 19/11/19 MEAUX LESUEUR CATOT URSPRUNG MAUPELIER GUILLEMOT JANIW JOUANNO CASILLO DERONZIER MONEDIAIRE LEDENVIC Marie-Line Thomas David Myriam Isabelle Aurélie Joana Chantal Ilaria Patrick Gérard Philippe Commission Nationale du Débat Public CGDD CGDD CGDD CGDD CGDD CGDD Commission Nationale du Débat Public Commission Nationale du Débat Public Commission Nationale du Débat Public Université de Limoges Formation d'autorité environnementale du CGEDD CNES France Nature Environnement France Nature Environnement Garante Commissaire général Chef de bureau Adjointe au chef de bureau Chargée de mission Chargée de mission Chargée de mission Présidente Vice-présidente Directeur Professeur d'Université Président 19/11/19 18/11/19 18/11/19 18/11/19 18/11/19 18/11/19 18/11/19 21/11/19 21/11/19 21/11/19 21/11/19 26/11/19 MONNOYER-SMITH DENIER-PASQUIER MARTINIE-COUSTY Laurence Florence Elodie Conseillère du Président Vice-présidente Trésorière adjointe 27/11/19 26/11/19 26/11/19 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 117/126 PUBLIE Nom DUBROMEL CHALOPIN Prénom Michel Brigitte Organisme France Nature Environnement Compagnie nationale des commissaires enquêteurs Compagnie nationale des commissaires enquêteurs Compagnie nationale des commissaires enquêteurs CGEDD Fonction Président Présidente Date de rencontre 26/11/19 28/11/19 BUSSON Daniel Trésorier 28/11/19 CHAULET Jean-Pierre Vice-président 28/11/19 FACON Marie-Françoise Secrétaire générale Autorité environnementale 29/10/19 PAPET Frédéric Ministère de l'intérieur Direction générale des collectivités locales sous-directeur des compétences et des institutions locales Responsable concertation, co-construction et évaluation Présidente de la commission particulière du débat public PNGMDR Directeur du transport aérien Directeur de projet Direction du transport aérien Direction du transport aérien Juriste Stagiaire Juriste Directeur Président de commissions particulières de débat public 04/12/19 BERTAUD Géraldine CEREMA OUEST 13/12/19 HAREL-DUTIROU Isabelle CNDP 12/12/19 BOREL LACORTE PILLAN RAIS-ASSA MONNIER ANTONENKO CAZOTTES PEYLET Marc Yoann Aline Claire Laura Anne-Eva François Roland DGAC DGAC DGAC DGAC Greenpeace Greenpeace DDT du Tarn CNDP 12/12/19 12/12/19 12/12/19 12/12/19 11/12/19 11/12/19 17/12/19 18/12/19 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 118/126 PUBLIE Nom GRAU PANCHER Prénom Sarah Bertrand Organisme Décider ensemble Décider ensemble Fonction Co-directrice Député et Président de « Décider ensemble » Directeur général adjoint réseaux, clients et territoires Directrice du département concertation et environnement Directeur juridique Garant Adjoint au directeur général Bureau des grands projets ferroviaires Sous-directeur Adjoint au chef du bureau des grands projets ferroviaires Délégué adjoint Garant Chargée de mission référente des garants et des concertations Président de commissions particulières du débat public Cheffe de mission Vice-Président Chargée de mission économie circulaire & ICPE Adjoint au sousdirecteur Date de rencontre 18/12/19 18/12/19 PIECHACZYK Xavier RTE 08/01/20 GRANDET Claire RTE 08/01/20 GAUDILLERE PUYFAUCHER BRULÉ GUILLERMIN HERMESUL OSSALA David Jean-Paul Hervé Pierre Michel Jean-François RTE CNDP DGITM DGITM DGITM DGITM 08/01/20 08/01/20 09/01/20 09/01/20 09/01/20 09/01/20 ANGOTTI BALLAN SCHUTZLER Philippe Etienne Marie FRANCE URBAINE CNDP CNDP 10/01/20 14/01/20 14/01/20 ARCHIMBAUD Jacques CNDP 14/01/20 FARGEVIEILLE COUÉ N'DIAYE Brigitte Thierry Audrey EDF ­ Développement durable FNSEA FNSEA 15/01/20 16/01/20 16/01/20 CHAMBON Eric DGEC 16/01/20 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 119/126 PUBLIE Nom CHATY DUPASQUIER JESUS RIESLER BENSAID DUPUY-LYON PERCELAY TAINTURIER TALDIR Prénom Sylvie Louis Franck Ophélie Muriel Stéphanie Julie François Julie Organisme DGEC DGEC DGEC DGEC DGALN/DHUP DGALN DGALN/DEB SNCF Réseau SNCF Réseau Fonction Adjointe au chef de bureau Chef de bureau Conseiller de la directrice Énergie Chargée de la stratégie bas carbone Adjointe à la sousdirectrice Directrice Chargée de mission Directeur général stratégie du réseau Directrice de la concertation, des relations extérieures et sociétales Chargée de mission Administrateur Député Date de rencontre 16/01/20 16/01/20 16/01/20 16/01/20 16/01/20 16/01/20 16/01/20 17/01/20 17/01/20 PERRIN PROTHAIS LAMBERT KROMAREC VIANO Émeline David François-Michel Pascale Olivier Institut de la concertation Institut de la concertation 17/01/20 17/01/20 22/01/20 28/01/20 28/01/20 MEDEF MEDEF Experte Président du groupe de travail « Droit de l'environnement » Garante Garant Chef de mission interministérielle pour l'accélération des implantations industrielles Sous-directeur industries de la chimie, des matériaux et des écoindustries DENIS-DINTILHAC LAURE EURY Sylvie Jean-Louis Simon-Pierre CNDP CNDP Ministère de l'economie et des finances Direction générale des entreprises Ministère de l'économie et des finances Direction générale des entreprises 04/02/20 04/02/20 11/02/20 PILLOT Thomas 11/02/20 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 120/126 PUBLIE Nom LIOGIER Prénom Patrice Organisme Ministère de l'économie et des finances Direction générale des entreprises Fonction Directeur de projets réglementation et compétitivité dans l'industrie Date de rencontre 11/02/20 Rapport n° 013016-01 Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016 Page 121/126 PUBLIE 11. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme 3D ADEME ASAP ASN CEREMA CGDD CGEDD CNCE CNDP CNFPT CNTE CPDP CNR DGAC DGALN DGEC DGITM DGPR DEB DHUP DMO DREAL DTADD ELAN ENTP EssoC FNE FNSEA Signification Loi « Décentralisation, différenciation et déconcentration » Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie Loi « Accélération et simplification de l'action publique » Autorité de sûreté nucléaire Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement Commissariat général au développement durable Conseil général de l'environnement et du développement durable Compagnie nationale des commissaires enquêteurs Commission nationale du débat public Centre national de la fonction publique territoriale Conseil national de la transition écologique Commission particulière du débat public Compagnie nationale du Rhône Direction générale de l'aviation civile Direction générale de l'aménagement du logement et de la nature Direction générale de l'énergie et du climat Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer Direction générale de prévention des risques Direction eau et biodiversité Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages Dossier du maître d'ouvrage Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Direction territoriale de l'aménagement et du développement durable Loi « Évolution du logement, de l'aménagement et du numérique » École nationale des travaux publics Loi « État au service d'une société de confiance » France nature environnement Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles PUBLIE Acronyme ICPC ICPE IFFSTAR IFORE IOTA IRSN JO MCTRCT MTES MOOC ONG PACA PADDUC PAN PLU PLUi PNGD PNGMDR PPE PPVE PRPGD RTE SAR SCoT SDRIF SPPPI SRADDET VNF Signification Institut de la concertation et de la participation citoyenne Installations classées pour la protection de l'environnement Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux Institut de formation de l'environnement Installations, ouvrages, travaux et activités Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire Jeux olympiques Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales Ministère de la transition écologique et solidaire Massive open online course Organisation non gouvernementale Provence-Alpes-Côte d'Azur Plan d'aménagement et de développement durable de la Corse Programme d'actions national Plan local d'urbanisme Plan local d'urbanisme intercommunal Plan national de gestion des déchets Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs Plan pluriannuel de l'énergie Participation du public par voie électronique Plan régional de prévention et de gestion des déchets Réseau de transport d'électricité Schéma d'aménagement régional Schéma de cohérence territorial Schéma directeur de la Région Île-de-France Secrétariat permanent pour la prévention des pollutions industrielles Schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires Voies navigables de France PUBLIE Site Internet du CGEDD : « Les derniers rapports » PUBLIE  INVALIDE)