Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">Les procédures de participation du public et d'évaluation environnementale des projets se caractérisent, malgré les évolutions majeures intervenues en 2016 par une complexité importante, qui fait obstacle à leur bonne appropriation par les maîtres d'ouvrages et le public. Pour autant, l'analyse de cas concrets et les entretiens menés montrent que l'allongement des délais de réalisation des projets n'est pas directement imputable à la durée des procédures. Dès lors, le rapport envisage tout d'abord des pistes permettant, sans modification législative, une meilleure appropriation des textes actuels. Ces propositions raisonnables pourraient, dès à présent, faciliter la préparation des projets dans le respect des exigences de participation et de protection de l'environnement. La mission propose ainsi de recourir plus souvent au cadrage préalable et à la désignation d'un garant de la concertation. De même, dans une perspective de « dérisquage » des projets, la mission propose que ceux-ci soient anticipés en les intégrant à une planification adaptée et en produisant des connaissances environnementales susceptibles d'être utiles aux porteurs de projets. Enfin, le dialogue entre maîtres d'ouvrages et services instructeurs pourrait, lorsque l'enjeu le justifie, adopter un mode projet. Sans restreindre davantage le droit au recours, l'introduction d'une cristallisation automatique des moyens en matière environnementale et l'utilisation de la médiation peuvent permettre de mieux gérer les litiges. Au-delà de ces solutions ponctuelles, la mission propose une nouvelle approche globale. Elle vise à rendre plus lisibles les procédures au bénéfice tant du public que des maîtres d'ouvrages, tout en profitant de la culture de la participation et de l'évaluation environnementale acquise au cours des vingt dernières années. En conséquence, la mission propose de rendre systématique la consultation du public dès l'initiation du projet, comme cela est le cas dans d'autres pays européens, et d'associer un garant de la concertation dès ce stade précoce. Il est proposé que la concertation soit continue tout au long des étapes de préparation du projet, sous une forme adaptée aux enjeux du projet. Le cadrage préalable serait systématisé et ferait l'objet d'une décision, expresse ou implicite, portant sur le périmètre et les variantes que le maître d'ouvrage doit évaluer. Enfin, pour mieux prendre en compte les projets qui nécessitent une dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées, le rapport propose de renforcer le contrôle de l'intérêt général et de l'utilité publique en examinant dès ce moment l'existence de raisons impératives d'intérêt public majeures et l'absence d'alternatives raisonnables.</div>

Editeur

CGEDD

Descripteur Urbamet

participation ;projet d'aménagement ;projet d'opération ;travaux publics ;infrastructure de transport ;concertation ;planification ;intérêt général

Descripteur écoplanete

modernisation ;procédure administrative ;autorisation administrative ;projet ;évaluation environnementale ;protection de l'environnement ;consultation du public ;intérêt général ;utilité publique

Thème

Environnement - Paysage ;Cadre juridique

Texte intégral

 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 2 /107 Table des matières .................................................................................................................................. 3 Résumé ........................................................................................................................................................ 6 Liste des recommandations à droit constant ................................................................................ 8 Liste des recommandations pour une réforme ............................................................................ 9 Introduction ............................................................................................................................................ 10 1 Malgré des retouches fréquentes, la mise en oeuvre des projets souffre encore de difficultés de procédures .............................................................................................................. 11 1.1 Les allongements de délais proviennent de causes diverses ................................................11 1.2 Les procédures sont complexes et méritent d'être stabilisées .............................................13 1.2.1 Des efforts de simplification sans réduire la complexité ............................................13 1.2.2 Deux exemples de procédures à clarifier et uniformiser ............................................14 1.3 La mise en oeuvre de régimes dérogatoires se heurte à de nombreuses difficultés. ...16 2 L'application des procédures environnementales actuelles peut être améliorée sans modifications profondes ..................................................................................................... 18 2.1 Améliorer la participation du public pour les projets ..............................................................18 2.1.1 Des procédures de participation d'origines diverses ...................................................18 2.1.2 Faciliter la participation en la rendant plus systématique et en l'accompagnant d'un garant ....................................................................................................22 2.2 Sécuriser le maître d'ouvrage ............................................................................................................24 2.2.1 Améliorer le dialogue entre le maître d'ouvrage et l'autorité compétente en mode projet ...................................................................................................................................25 2.2.2 Améliorer l'évaluation environnementale ........................................................................27 2.2.3 Les projets doivent être mieux anticipés par des démarches de dérisquage adaptées ..........................................................................................................................................32 2.3 Réduire les effets des contentieux....................................................................................................35 3 L'optimisation ne peut venir que d'une réforme profonde de la participation et de l'évaluation environnementale................................................................................................... 38 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 3 /107 3.1 Faire évoluer la participation du public.........................................................................................38 3.1.1 Instaurer une phase de consultation du public et des parties concernées dès l'initiation du projet ...................................................................................................................39 3.1.2 Prévoir une participation continue sous l'égide d'un garant ....................................43 3.1.3 Rattacher garants et commissaires enquêteurs à une même autorité indépendante ................................................................................................................................48 3.2 Faire évoluer l'évaluation environnementale .............................................................................50 3.2.1 Transformer le cadrage préalable ........................................................................................50 3.2.2 Mieux examiner les incidences environnementales au stade de l'analyse de l'utilité publique ou de l'intérêt général.............................................................................51 3.3 Quel champ d'application ? .................................................................................................................53 3.3.1 Un champ d'application matériel étendu ..........................................................................54 3.3.2 Une procédure adaptable.........................................................................................................56 3.3.3 Une mise en oeuvre progressive ............................................................................................57 3.4 Synthèse des évolutions proposées .................................................................................................57 3.4.1 L'instruction d'un projet comprend en général trois étapes .....................................58 3.4.2 L'étape 1 : la concertation préalable et la préparation de l'étude d'impact ........58 3.4.3 L'étape 2 : l'obtention de la déclaration de projet ou d'utilité publique ...............61 3.4.4 L'étape 3 : la délivrance de l'autorisation..........................................................................63 Conclusion................................................................................................................................................ 66 Annexes..................................................................................................................................................... 68 1 Lettre de mission.............................................................................................................................. 69 2 Logigrammes des procédures proposées de concertation et d'enquête publique .. 72 3 Analyse statistique des avis de l'autorité environnementale du CGEDD et des avis du CNPN ............................................................................................................................................... 74 3.1 Les avis de l'AE de 2020 .......................................................................................................................74 3.2 Les avis du CNPN de 2019 ...................................................................................................................74 4 La situation à l'étranger................................................................................................................. 77 4.1 Quelques pays de l'Union européenne ...........................................................................................77 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 4 /107 4.2 Angleterre ..................................................................................................................................................78 4.3 États-Unis ...................................................................................................................................................78 4.4 Wallonie ......................................................................................................................................................79 4.5 Québec .........................................................................................................................................................80 5 Les projets examinés ...................................................................................................................... 81 5.1 Autoroute A 45 Lyon-Saint-Etienne ................................................................................................81 5.2 Contournement est de Rouen.............................................................................................................82 5.3 Liaison ferroviaire Serqueux-Gisors ...............................................................................................84 5.4 Liaison Est-Ouest (LEO) au sud d'Avignon (84) .........................................................................87 5.5 Aéroport de Nantes-Atlantique .........................................................................................................89 5.6 Stade des lumières à Lyon ...................................................................................................................92 5.7 Piste longue aéroport de Mayotte ....................................................................................................94 5.8 Bray Nogent...............................................................................................................................................95 5.9 Seine-Nord Europe .................................................................................................................................96 5.10 Autoroute A355 - Grand contournement de Strasbourg .............................................98 6 Liste des personnes rencontrées............................................................................................. 101 7 Glossaire des sigles et acronymes ........................................................................................... 105 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 5 /107 Des modifications legislatives successives ont conduit a un edifice complexe de procedures (participation du public, autorisation environnementale, bilan socio-economique...) pour la realisation des projets soumis a evaluation environnementale. Il s'agit pour l'essentiel des procedures prevues pour la participation du public et des procedures dites environnementales. Ces procedures sont mal appropriees par les maîtres d'ouvrage, les services instructeurs et le public, ce qui appauvrit la concertation, et rend fragiles les projets. L'analyse de plusieurs d'entre eux conduit a identifier diverses causes d'allongement des delais, qui se resument souvent a la difficulte de reunir les financements au bon moment mais aussi a la necessaire maturation des projets. La duree des procedures constitue alors une consequence plus qu'une cause des difficultes rencontrees. A titre d'exemple, sont identifiees les « déclarations de projet », dont le regime different entre les codes de l'urbanisme et celui de l'environnement meriterait d'etre unifie, et la procedure dite integree, dont le champ d'application pourrait etre etendu. Face a cette complexite, et pour faire face a des situations particulieres, notamment liees a leur urgence, des derogations ciblees ont ete introduites par la loi. Il apparaît difficile d'en tirer des dispositions generales. De meme, l'idee de prevoir des dispositions particulieres pour les projets « utiles a la transition ecologique » se heurte a la difficulte de qualifier de tels projets, qui, aussi vertueux qu'ils soient, ne sont pas exempts d'impacts sur l'environnement ni de contestation, comme le montre l'exemple des eoliennes. Il apparaît de maniere generale que le maitre d'ouvrage a interet a associer le public et a identifier les enjeux environnementaux de son projet le plus tot possible. Quelques exemples pris a l'etranger confirment ce constat. Cela est deja possible, et une premiere approche consiste a approfondir les dispositifs existants dont certains apparaissent efficaces et adaptes. C'est le cas d'une part de la pratique du cadrage prealable, d'autre part de la concertation avec garant. Ces pratiques doivent etre encouragees, et les administrations responsables de l'instruction des dossiers doivent s'y adapter en s'organisant en « mode projet ». Par ailleurs, la puissance publique dans ses composantes gagne quand cela est possible a anticiper les projets en les integrant a une planification adaptee et en creant de la connaissance qui pourra etre reprise ulterieurement, puis en dialoguant avec les porteurs de projet, dont il est attendu une amelioration de la qualite des etudes d'impact et une meilleure identification du perimetre des projets et des variantes possibles. De telles pratiques seraient de nature a « dérisquer » les projets et, ainsi, a favoriser leur aboutissement. Les meilleures pratiques n'empecheront pas les contentieux, et les mesures prises pour limiter les possibilites de recours ou les moyens invocables ne peuvent qu'etre limitees a des cas specifiques. Des evolutions sont cependant possibles pour cristalliser les moyens a differentes etapes d'avancement du projet et pour recourir plus souvent a la mediation. Malgre ces differentes dispositions envisageables sans modification legislative substantielle, la mission estime que le dispositif global reste complexe et fragile. Elle propose en consequence une nouvelle approche, dans le cadre des directives europeennes et de la charte pour l'environnement. Il s'agit de generaliser les bonnes pratiques identifiees en rendant systematique la consultation du public des Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 6 /107 l'initiation du projet, comme cela est le cas dans d'autres pays europeens et en associant un garant de la concertation des ce stade precoce. Il est propose que la concertation soit continue tout au long des etapes de preparation du projet, sous une forme adaptee aux enjeux du projet. La concertation ferait l'objet de points d'arret, etapes de formalisations et de decisions, sous forme de cadrage prealable, puis de declaration d'utilite publique ou de declaration de projet, et enfin d'autorisation environnementale. Dans ce cadre, il est propose de generaliser la possibilite deja offerte que le garant de la concertation reste present pendant l'enquete publique en tant que commissaire enqueteur, et de l'etendre aux participations du public par voie electronique (PPVE), ceci sous l'egide de la Commission nationale du debat public (CNDP). Une telle reforme, de nature a simplifier les dispositions actuelles du code de l'environnement, n'a de sens que si elle laisse une grande marge d'adaptation a la nature et aux enjeux des projets, ce qui suppose une responsabilisation du maître d'ouvrage en dialogue avec le garant et l'autorite competente. Le rapport decrit les differentes etapes qui pourraient constituer ce nouveau dispositif, avec l'ambition de mettre en place des procedures plus previsibles, et peut etre de reduire les contentieux, a defaut de les supprimer. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 7 /107 Recommandation a droit fixe 1. (CGDD, DGITM, maîtres d'ouvrages) Mettre en place des retours d'experience systematiques sur les projets notamment sur le deroulement des procedures ........ 13 Recommandation a droit fixe 2. (CGDD) Encourager un recours plus systematique a des concertations prealables..................... .................................................................................................................... 23 Recommandation a droit fixe 3. (CGDD, maîtres d'ouvrages) Encourager un recours plus systematique a des garants................ ...................................................................................................................... 24 Recommandation a droit fixe 4. (SG, CGDD) Organiser le travail des services instructeurs en mode projet et les former a cet effet ....................................................................................................................... 26 Recommandation a droit fixe 5. (CGDD, maîtres d'ouvrages) Developper l'utilisation du cadrage prealable, mecanisme d'assistance a maître d'ouvrage, des le lancement du projet .......................... 29 Recommandation a droit fixe 6. (CGDD, maîtres d'ouvrages) Identifier le plus tot possible dans la vie du projet son perimetre, les variantes a etudier et les enjeux environnementaux.................. 31 Recommandation a droit fixe 7. (CGDD) Inciter les maîtres d'ouvrages a actualiser les etudes d'impact............................................ .......................................................................................................................... 31 Recommandation a droit fixe 8. (CGDD, DGALN, DGEC, DGPR) Mieux anticiper les projets structurants dans les programmes en cours d'elaboration ou de revision, notamment pour les projets publics de la transition ecologique........................................................................................................... 33 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 8 /107 Recommandation 1. (DGALN) Unifier les declarations de projet du code de l'environnement et du code de l'urbanisme................................................................................................................................................. 15 Recommandation 2. (DGALN) Etudier l'ouverture de la procedure integree de l'article L.300-61 du code de l'urbanisme aux operations de travaux et d'equipement .................................................... 16 Recommandation 3. (CGDD) Rendre systematique l'engagement de la concertation des le stade de l'intention du maître d'ouvrage, tout en laissant une grande latitude pour organiser la participation...................................................................................................................................................................... 43 Recommandation 4. (CGDD) Nommer un garant pour chaque projet soumis a concertation et maintenir la participation continue jusqu'a l'autorisation du projet ........................................................ 44 Recommandation 5. (CGDD, CNDP) Faire converger les fonctions de garant et de commissaire enqueteur ........................................................................................................................................................................... 48 Recommandation 6. (CGDD, CNDP) Envisager le regroupement de l'ensemble du dispositif de participation du public, y compris les commissaires enqueteurs, au sein d'une autorite independante construite autour de la CNDP ....................................................................................................... 50 Recommandation 7. (CGDD) Transformer le regime du cadrage prealable pour permettre aux maîtres d'ouvrage d'identifier, le plus tot possible, le perimetre, les variantes a etudier et les principaux enjeux environnementaux associes a leurs projets ................................................................... 51 Recommandation 8. (CGDD) Anticiper l'examen des raisons imperatives d'interet public majeur et de l'absence de variante satisfaisante au moment de la declaration d'utilite publique ou de la declaration de projet .................................................................................................................................... 53 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 9 /107 Par lettre de mission du 20 janvier 2021, la ministre de la Transition ecologique, le ministre delegue en charge des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne et le ministre delegue en charge des Transports ont demande au CGEDD de rechercher les moyens de moderniser les procedures environnementales et de participation du public afin d'accelerer la realisation des projets favorables a la transition ecologique. Tous les maîtres d'ouvrage, publics ou prives, Etat et collectivites, partagent une experience commune entre la premiere idee et la mise en oeuvre effective de leurs projets : des etudes de plus en plus poussees, indispensables pour en affiner les contours et mobiliser les financements correspondants, des echanges de plus en plus approfondis avec les parties prenantes concernees, et le deroulement de procedures pouvant deboucher sur des contentieux qui retardent et peuvent dans certains cas conduire a l'abandon du projet. Ces procedures sont necessaires pour justifier de l'interet socio-economique des projets et par les risques qu'ils pourraient faire courir a la preservation de l'environnement, et aux droits des tiers, comme le droit de propriete ou la conduite d`autres projets voisins. Elles vont etre decrites dans ce rapport dans leurs principes et sans pretendre a l'exhaustivite. Plusieurs evolutions et reformes les ont rendues toujours plus complexes, et cela pour diverses raisons : multiplication des maîtrises d'ouvrage avec la decentralisation, prise de conscience de l'importance des impacts des projets sur les ecosystemes, crise de legitimite de l'interet general par rapport aux interets particuliers, rarefaction des deniers publics... La mission s'est interessee aux procedures environnementales et aux modalites de participation du public. Si ces modalites sont pour l'essentiel decrites par le code de l'environnement et reposent sur les principes edictes par la charte de l'environnement, on ne peut completement confondre les deux champs, qui seront abordes regulierement dans le rapport avec des acceptions tres larges. Plusieurs reformes de ces procedures ont ete conduites au cours des dernieres annees, sans manifestement epuiser la question. A chaque modification de l'edifice, des voix s'elevent pour denoncer la complexification ou pour s'elever contre ce qui est ressenti comme une regression. Malgre ces nombreuses tentatives, les tenants de la simplification administrative et les defenseurs de l'environnement restent insatisfaits et continuent de s'opposer. Dans ce contexte, la mission n'a pas seulement recherche de nouvelles optimisations a la marge : elle s'est penchee sur l'utilisation des outils existants, en faisant des propositions « a droit constant », c'est a dire sans modification legislative ou a la marge, mais elle s'est surtout interrogee sur ce que pourrait etre une modalite de construction des projets unificatrice, lisible et souple, dans le respect des regles europeennes et du principe de participation de la charte de l'environnement. Cette reflexion ne porte pas tant sur un eventuel raccourcissement des delais que sur une securisation des procedures permettant a chacun et aux porteurs de projet en premier lieu de disposer d'une plus grande previsibilite. Pour cela, la mission a interroge un certain nombre de maîtres d'ouvrages et examine des projets de diverses natures ; elle a egalement pu comparer la situation française a celle d'autres pays europeens ou non. Elle a porte l'essentiel de son effort sur la mise en oeuvre des projets, qu'ils soient lineaires ou ponctuels. Les « plans et programmes », n'ont pas fait l'objet d'une analyse specifique mais ont plutot ete abordes dans leur relation aux projets, sachant qu'une partie des recommandations peut facilement s'extrapoler a eux. Compte tenu de travaux importants realises recemment par le CGEDD, elle ne s'est pas attardee sur les projets de textes reglementaires. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 10 /107 Comme l'y invitait la commande, la mission a envisage initialement une reduction des delais de procedure favorable a la realisation plus rapide des projets. Au fil de ses entretiens, elle a interroge les directions concernees et maîtres d'ouvrages et a constate que la duree des procedures n'est pas la cause determinante des delais de mise en oeuvre. L'examen d'un certain nombre de projets, en cours, realises ou abandonnes (cf. annexe 5) confirme les multiples causes a l'origine des reports (1.1). Cependant, comme l'illustrent certains de ces exemples, la complexite des procedures (1.2), que les evolutions successives et les demarches derogatoires ne parviennent pas a reduire (1.3), fait peser un risque sur l'aboutissement des projets. Les projets examines par la mission sont des projets « au long cours », avec des delais souvent tres importants entre la premiere manifestation d'intention et la realisation. La premiere concertation publique pour le projet du canal Seine-Nord Europe a eu lieu en 1993, le demarrage des travaux est prevu en 2022 pour une mise en service en 2028. Le contournement Ouest de Strasbourg a donne lieu a un premier debat public en 1999, les travaux sont en cours et sa mise en service etait annoncee pour 2022, avant un jugement recent du TA de Strasbourg qui a pour effet d'interrompre les travaux. Peu de projets echappent a la critique d'un trop long delai de realisation. Cette grande duree est par elle-meme un facteur d'incomprehension du public qui ne peut que faire le lien, quelle que soit sa position par rapport au projet, entre l'interet public et l'urgence de sa realisation. La question se pose de maniere encore plus brutale s'agissant de projets juges « indispensables à la transition écologique ». Face a l'urgence climatique, pourquoi de tels delais pour la mise en oeuvre de projets qui pourraient avoir un impact positif pour reduire notre dependance aux produits carbones, comme la realisation d'un projet de transports en commun ou la construction d'un champ d'eoliennes1 ? Les delais dans la mise en oeuvre des projets resultent de diverses causes. Les principaux facteurs d'allongement tiennent aux difficultes de financement des projets et au processus de decision politique. La piste longue de l'aeroport de Mayotte a fait l'objet d'un debat public en 2012, mais le projet n'a pas ete considere par la suite comme prioritaire. Les etudes ont ete interrompues. C'est a la suite de la venue a Mayotte du President de la Republique en 2019 que le projet a ete relance. Pour reprendre l'exemple du canal Seine-Nord Europe, le projet a rencontre des difficultes importantes de financement. L'abandon du partenariat public-prive initialement engage apres la DUP a conduit a un reexamen complet du projet, puis a une nouvelle DUP. C'est le bouclage definitif du financement avec un investissement important des collectivites locales et de l'Union Europeenne et la creation d'une societe ad hoc, la Societe du Canal Seine-Nord Europe qui a permis de lancer les demandes d'autorisations environnementales, dernieres etapes avant le demarrage des travaux. Les projets examines par la mission ont vu souvent s'ecouler de tres nombreuses annees entre l'idee de les realiser et leur mise en service ou leur commencement. La longueur de ce processus est l'addition du temps de la decision politique, du temps de rassembler leur financement et du temps des procedures d'autorisation. On ne peut que constater qu'il ne faut que quatre a cinq annees entre une Le cas des eoliennes en mer est particulierement significatif, avec des procedures lancees en 2012 et a ce jour aucune mise en service. 1 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 11 /107 concertation et la reconnaissance de l'utilite publique d'un projet quand parfois il faut vingt-cinq ans pour obtenir le financement des etudes (contournement est de Rouen) ou des decennies pour les financements de travaux (tranches 2 et 3 de LEO a Avignon). Mais lorsque la DUP est prononcee et que des recours sont engages, souvent en contestant l'evaluation environnementale, le delai peut s'allonger de cinq a six ans. L'obtention de l'autorisation environnementale vient ensuite rajouter deux a trois ans. Au total, l'ensemble des procedures, du lancement de la participation a l'autorisation environnementale definitive, prend de six ans a quatorze ans pour les projets examines. Pour un certain nombre de projets notamment routiers, nous avons relevé des DUP anciennes, obtenues alors que le plan de financement n'était pas encore complètement bouclé, d'où un délai important avant la suite de la procédure. Ce délai est doublement pénalisant : la concertation ne peut se faire qu'au ralenti pendant cette période intermédiaire pendant laquelle en pratique les études sont suspendues, puisqu'elles-mêmes non financées. Dans le même temps, les circonstances techniques, environnementales et réglementaires peuvent évoluer et remettre en question une partie des études initiales. Le Conseil d'État se montre maintenant vigilant à ce qu'un plan de financement documenté soit produit au moment de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique 2 . Le travail de programmation amont des projets, en particulier pour les projets de l'État avec l'éclairage du Conseil d'orientation des infrastructures, doit permettre de mieux concentrer les efforts d'études sur des projets réalisables et finançables. Les difficultés peuvent également apparaître en cas de surcoût remettant en cause le plan de financement acquis et déclenchant un nouveau cycle de négociation. Dans ce contexte, les delais de procedure en tant que tels ont rarement ete cites par les maîtres d'ouvrages interroges comme des elements significatifs dans le calendrier global de leurs projets. Cela peut l'etre si une decision est annulee, obligeant a recommencer toute une partie de la procedure, situation assez exceptionnelle. C'est plus le manque de previsibilite sur ce delai que le delai par luimeme que les maîtres d'ouvrage publics et surtout prives, nous ont indique leur poser probleme, malgre les efforts faits pour encadrer ces delais. Les delais contentieux peuvent parfois apparaître longs et ont pu justifier des procedures derogatoires. Alors que le developpement du contentieux environnemental relatif aux projets est souvent evoque , peu de donnees permettent de confirmer ou d'infirmer cette appreciation. Certes, certains projets d'envergure, lorsqu'ils rencontrent une opposition forte, donnent lieu a de tres nombreux contentieux ; la multiplication de ces strategies de « guerilla » s'appuie notamment sur les complexites juridiques que les propositions qui sont formulees en partie III ont vocation a reduire. De maniere plus generale toutefois, l'evolution des contentieux relatifs aux projets ne semble pas marquer une tendance nette3. Par ailleurs, les parties se sont emparees, dans la periode recente, de nouveaux moyens tires notamment de l'autonomie fonctionnelle de l'autorite chargee de rendre un avis sur les etudes d'impact ou encore de l'absence de raisons imperatives d'interet public majeur justifiant la derogation a l'interdiction de destruction d'especes protegees. Tous ces nouveaux griefs ont expose des projets a des risques et des incertitudes que la jurisprudence4 et les textes tentent de lever progressivement5. 2 3 LGV Poitiers Limoges, decision du 15 avril 2016. Le rapport annuel du Conseil d'Etat pour l'annee 2020 releve ainsi que « le contentieux de l'urbanisme et de l'environnement, qui represente 7% des entrees est stable en 2020 », precisant d'ailleurs qu'une part non negligeable de ce contentieux concerne les permis de construire. 4 Voy. sur la notion de raison imperatives d'interet public majeure : point 3.2.2. n° 2020-844 du 3 juillet 2020 relatif a l'autorite environnementale et a l'autorite chargee de l'examen au cas 5 Decret par cas. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 12 /107 Souvent, il est delicat de bien evaluer les veritables difficultes rencontrees par chaque projet. Les retours d'experience ne sont pas systematiques et les donnees sont eparses. Ainsi, les bilans LOTI qui fournissent aujourd'hui des retours complets sur de nombreux aspects des projets apres leur mise en service ne sont pas l'occasion de detailler le deroulement de la procedure. Il serait interessant de completer ces bilans par un retour sur le deroulement des procedures et des etudes, le regard retrospectif pouvant permettre de deceler des difficultes specifiques et de capitaliser ainsi ces experiences relevant de maîtres d'ouvrage divers pour des projets d'une certaine importance. Une autre maniere de faire, plus exhaustive et moins eloignee dans le temps, serait de demander au garant de la concertation d'inclure un volet specifique dans son rapport final sur les difficultes rencontrees dans le deroulement du projet (cf. infra). Recommandation à droit fixe 1. (CGDD, DGITM, maîtres d'ouvrages) Mettre en place des retours d'expérience systématiques sur les projets notamment sur le déroulement des procédures Depuis 2011, de nombreuses evolutions sont intervenues. Certaines, comme l'ordonnance n° 20161060 du 3 aout 2016 portant reforme des procedures, ont eu pour objet une modification globale des procedures. Les enjeux de ces reformes (favoriser une societe plus deliberative ; permettre la transition ecologique ; renforcer la confiance) sont toujours actuels. Certes, les ordonnances ont apporte des ameliorations, notamment en ce qui concerne la concertation avec garant, ou la mise en place d'une autorisation environnementale « unique ». Pour autant, des difficultes subsistent, notamment dans l'acces a la participation et l'appropriation des nouveaux dispositifs. Cette appropriation par les maîtres d'ouvrage, leurs bureaux d'etudes, les services instructeurs et le public apparaît oberee par la complexite des dispositifs et leur evolution frequente. En effet plusieurs lois sont venues depuis 2016 modifier le dispositif de l'ordonnance, on peut citer la loi ESSOC et la loi ASAP, dont un decret d'application a ete publie recemment. En outre, ces modifications ont certes permis de rationaliser les autorisations ou les procedures. Il n'en reste pas moins que de nombreuses autorisations coexistent toujours dont la pertinence de certaines n'est plus aussi affirmee. Par ailleurs, plusieurs procedures de participation coexistent et leurs mecanismes de declenchement sont empreints de confusion. Ainsi, la concertation du code de l'urbanisme peut dans certains cas etre en concurrence avec le debat public6. 6 Cf. C. urb., L. 300-2 et CE, 3 mars 2009, n° 309241, M. Lachere-Gest et a. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 13 /107 Encadré 1 : distinguer les diverses formes de participation La participation connaît differents degres, parfois utilises indifferemment a tort. Dans son rapport « Consulter autrement, participer effectivement », le Conseil d'Etat distingue quatre formes de participation7 : L'information est « ... le niveau élémentaire du processus d'association au mécanisme de prise de décision... ». La demande d'avis (consultation) est « ... le processus par lequel le décideur sollicite le point de vue d'un organe ou l'opinion de la population concernée par un projet de l'administration. À la différence de la situation précédente, la relation n'est plus univoque... ». Elle « ... intervient à un moment donné, sur un sujet précis ; elle ne relève pas d'une démarche globale de moyenlong terme....» La concertation « ... relève d'une attitude globale de prise d'avis sur un projet par une autorité qui, avant sa décision, souhaite engager un dialogue... L'autorité reste, bien entendu, libre de sa décision... La concertation implique, de manière plus tacite qu'explicite, que le décideur s'engage non seulement à écouter mais, chaque fois que possible, à prendre en considération un certain nombre de remarques, d'amendements, voire de propositions... ». La négociation « ... recherche le compromis qui permet de construire un accord que des parties ont intérêt à bâtir alors que leurs points de vue divergent. Par contraste avec la concertation, la négociation vise à organiser la confrontation des intérêts et à la dépasser. Une procédure de négociation reconnaît aux partenaires la faculté de participer activement à la prise de décision, voire à la formulation de politiques publiques... ». - - Le débat public est une forme de concertation. Selon la CNDP, ce débat qu'elle organise est « à la fois participatif (l'objectif est de permettre au public d'être associé à un processus décisionnel) et délibératif (un débat public est par définition un échange public d'arguments) ». De plus, ces procedures et decisions laissent subsister des incoherences : alors que le delai de recours est de quatre mois s'agissant de l'autorisation environnementale unique, il est calque sur le delai de droit commun de deux mois en matiere de DUP et de declaration de projet. Enfin, l'eparpillement des procedures se retrouve egalement dans la codification. Alors que le code des relations entre le public et l'administration est en principe le code pilote de la participation, les enquetes d'utilite publique sont ainsi presentes dans le code de l'expropriation, le code de l'urbanisme et le code de l'environnement, ces deux derniers rassemblant egalement une partie des textes relatifs a la concertation et au debat public. A terme, un effort sera a effectuer pour regrouper les textes de la participation du public et des autorisations des projets publics dans un seul code. L'evolution des textes a conduit a traiter differemment les operations de travaux, des operations d'amenagement et de construction en particulier pour la declaration de projet et la procedure integree. 7 Conseil d'Etat, Rapport public 2011 : Consulter autrement, participer effectivement, 2011. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 14 /107 Il existe deux procedures de declaration de projet, l'une au titre du code de l'environnement et l'autre au titre du code de l'urbanisme. Le code de l'environnement definit a l'article L.126-1 la declaration de projet pour des operations publiques de travaux, d'amenagements ou d'ouvrages dont il s'agit, apres l'enquete, de reconnaître l'interet general de l'operation. Hors declaration de projet, aucune autorisation de travaux ne peut etre delivree. L'article L.122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilite publique impose l'obtention d'une declaration de projet avant que soit prononcee l'utilite publique si le projet a des incidences sur l'environnement. Pour les projets de l'Etat et de ses etablissements, la declaration d'utilite publique vaut declaration de projet du code de l'environnement. Selon l'article L.300-6 du code de l'urbanisme, l'Etat, ses etablissements et les collectivites peuvent se prononcer pour une action ou operation d'amenagement et une operation de construction sur l'interet general de celle-ci par une declaration de projet apres enquete publique. Cette declaration permet de mettre en compatibilite de nombreux types de document (SCoT, SRADDET, SDAGE, ...) selon les procedures propres a chacun d'eux. Une seule procedure paraît donc a envisager. En effet, l'annexe II de la directive 2011/92 par exemple classe dans les travaux egalement les amenagements urbains et a l'interieur de ceux-ci les centres commerciaux. L'unification sous un meme article permettrait de donner a chaque nature d'ouvrage ou d'amenagement les memes possibilites d'obtenir des autorisations environnementales et de modifier les documents d'urbanisme. Pour les operations d'amenagement ou les constructions, la necessite d'une declaration de projet pour pouvoir obtenir des autorisations doit se limiter aux autorisations environnementales et ne pas concerner les permis de construire par exemple. Le risque serait sinon d'handicaper la delivrance des autorisations d'urbanisme. Recommandation 1. (DGALN) Unifier les déclarations de projet du code de l'environnement et du code de l'urbanisme Cette procedure prevue a l'article L.300-6-1 du code de l'urbanisme permet d'adapter de nombreux documents de planification de niveau superieur (DTA, SDAGE, PDU, PPR, ...) pour permettre la mise en compatibilite de PLU, de SCoT ou d'un schema d'amenagement regional necessaire a des projets d'amenagement et de construction des lors que l'economie generale de ces documents n'est pas remise en cause. Le prefet adopte par arrete les adaptations necessaires apres prise en compte des avis. Elle ne requiert qu'une seule enquete publique et les instructions des modifications et des adaptations sont simultanees. Cet article s'applique a des operations qui relevent toutes de l'amenagement et de la construction. Au fil du temps la liste des operations concernees s'est elargie par exemple a la construction de centres penitentiaires ou la creation d'unites touristiques. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 15 /107 Meme si elle semble peu utilisee par les maîtres d'ouvrage8, cette procedure presente l'avantage sur une declaration de projet de pouvoir adapter plus rapidement les documents de planification amont. En effet, la declaration de projet conduit a des modifications successives des eventuels documents a adapter tandis que ces modifications se realisent simultanement avec la procedure integree. A l'inverse, le meme type d'adaptations pour les operations de travaux et d'infrastructure ne peut passer que par la procedure de mise en compatibilite liee a la declaration de projet. Cette voie n'autorise pas les adaptations en parallele et peut s'averer plus longue. L'extension de la procedure integree aux projets d'infrastructure et d'equipement paraît utile, sous reserve d'etudes complementaires. Il pourrait etre etudie l'interet egalement de considerer de maniere generique les operations d'amenagement et de construction dans la procedure integree. En effet, celleci comprend aujourd'hui une liste precise, qui s'est etoffee progressivement, et heterogene de projets susceptibles d'en beneficier. Recommandation 2. (DGALN) Étudier l'ouverture de la procédure intégrée de l'article L.300-6-1 du code de l'urbanisme aux opérations de travaux et d'équipement Au cours de la periode recente, et alors que la procedure d'autorisation environnementale a fait l'objet de modifications globales, de nombreux regimes derogatoires applicables a certains projets determines ont ete mis en place en ce qui concerne la mise en compatibilite des documents d'urbanisme, la mise en oeuvre de procedures d'expropriation ou encore les modalites de participation du public. Ainsi, les procedures de participation ont ete assouplies, notamment par l'extension progressive de la participation par voie electronique en lieu et place de l'enquete publique 9 . D'autres mesures d'assouplissement n'ont pas concerne specifiquement le droit de l'environnement : le recours a la procedure d'expropriation d'extreme urgence a par exemple ete etendu pour certains ouvrages10. Les justifications de ces regimes derogatoires sont diverses. Il s'agit, dans certains cas, de realiser certains projets en tenant compte d'une situation d'urgence resultant soit d'un evenement imprevu Les services instructeurs selon la DHUP considerent que la mise en compatibilite des documents d'urbanisme (MECDU) s'effectue essentiellement avec le support d'une declaration de projet 8 9 art. 9 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative a l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ; art. 56 de la loi n° 2018-727 du 10 aout 2018 pour un Etat au service d'une societe de confiance ; art. 4 de l'ordonnance n° 2019-36 du 23 janvier 2019 portant diverses adaptations et derogations temporaires necessaires a la realisation en urgence des travaux requis par le retablissement des controles a la frontiere avec le Royaume-Uni. Cette procedure permet d'autoriser la prise de possession anticipee du foncier en vue de l'execution des travaux de construction d'autoroutes, de routes express, de routes nationales ou de sections nouvelles de routes nationales, de voies de chemins de fer, de voies de tramways ou de transport en commun en site propre, d'oleoducs et d'ouvrages des reseaux publics d'electricite deja declares d'utilite publique (art. L. 522-1 du code de l'environnement) : procedure mise en oeuvre notamment par l'ordonnance n° 2016-157 du 18 fevrier 2016 relative a la realisation d'une infrastructure ferroviaire entre Paris et l'aeroport Paris-Charles de Gaulle. 10 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 16 /107 (refection de la Cathedrale Notre-Dame de Paris) soit d'un programme de travaux particulierement important et rendu necessaire par une circonstance nouvelle (Jeux olympiques ; retablissement des controles aux frontieres a l'occasion du Brexit). Outre ces cas d'urgence, la nature de certains projets justifie la mise en place de derogation. Tel est le cas de certains ouvrages de la defense nationale11. Les dispositions existantes du droit national et europeen prevoient d'ores et deja des procedures accelerees. Ainsi, les dispositions concernant la participation pour les plans, programmes et projets qui ne sont pas soumis a procedure particuliere ne s'appliquent pas « lorsque l'urgence justifiée par la protection de l'environnement, de la santé publique ou de l'ordre public ne permet pas l'organisation d'une procédure de participation du public »12. De meme , lorsque cette urgence, sans rendre impossible la participation du public, le justifie, les delais de participation peuvent etre reduits13. Plutot que d'etendre cette possibilite de derogation en raison de l'urgence, la mission propose, dans le cadre de la procedure nouvelle qu'elle detaille dans la partie III, de tenir compte pour definir le type de participation applicable dans chaque cas, non seulement de la nature, de l'ampleur du projet et des enjeux environnementaux mais encore des contraintes d'interet general exterieures, imprevisibles et irresistibles justifiant le cas echeant que la procedure soit acceleree14. Comme l'y invitait la lettre de commande, la mission s'est interrogee sur la mise en place d'une procedure acceleree pour les projets qui contribuent a la transition ecologique et aux objectifs de la strategie nationale bas carbone. A cet egard, la mise en place d'une telle procedure derogatoire paraît delicate. D'une part, les dispositions du droit de l'Union europeenne ne prevoient pas de telle derogation15. D'autre part, la definition des projets presentant un effet benefique pour la transition ecologique ne peut precisement resulter que d'une evaluation environnementale pesant les impacts nets du projet. Il ne paraît pas possible de definir a priori une categorie de projets reputes vertueux. 11 12 13 14 Ordonnance n° 2020-7 du 6 janvier 2020 relative a la prise en compte des besoins de la defense nationale. C. envir. article L 123-19-3. Idem. Comme en ce qui concerne les procedures accelerees existantes (CE 12 juillet 2019, n° 424600), seules des circonstances objectives et ne resultant pas de retards imputables a l'administration doivent alors justifier une procedure acceleree. L'article 1er de la directive 2011/92/UE se borne a prevoir le cas des urgences a caractere civil et celui des projets ayant pour seul objet la defense. 15 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 17 /107 Les propositions contenues dans le present chapitre s'appuient sur la reglementation existante. Neanmoins elles concernent des mesures peu ou mal appliquees pour des raisons diverses tenant a l'instabilite juridique chronique, a l'insuffisance des formations voire au contournement volontaire. Dans ce contexte, la mission propose plusieurs pistes concernant l'amelioration de la participation du public (paragraphe 2.1), la securisation des maîtres d'ouvrages (paragraphe 2.2) et la reduction les effets des contentieux (paragraphe 2.3). La participation du public s'est elargie par etapes successives, a un vaste champ de projets, de plans et de programmes. La construction par ajouts successifs du dispositif, conçu pour mieux informer et entendre le public, manque cependant de lisibilite comme on peut le constater au paragraphe 2.1.1 qui rappelle les dispositions actuelles, principalement celles relevant du code de l'environnement. La prudence dans l'extension des dispositifs, en particulier de la concertation prealable, a cependant conduit a ne pas aller au bout de leur logique, ce qui en reduit l'efficacite et oblige a des « corrections » comme l'introduction du droit d'initiative. Pour ameliorer l'ensemble, des evolutions possibles a droit constant sont presentees au paragraphe 2.1.2. La directive n° 2011/92/UE, modifiee en 2014, et la Convention d'Aarhus fixent une exigence d'information et de participation du public en amont16. Au niveau national, l'article 7 de la charte de l'environnement a valeur constitutionnelle consacre le droit a participer aux decisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. La participation du public est principalement traitee dans le code de l'environnement. La question de l'enquete publique est egalement presente dans le code de l'expropriation pour cause d'utilite publique. Enfin, le code de l'urbanisme comprend depuis longtemps des procedures de concertation et d'enquete publique17 (cf. encadre 2). Encadré 2 : la concertation dans le code de l'urbanisme et le code de l'environnement La concertation existe sous deux formes. La plus ancienne est la concertation du code de l'urbanisme definie par les articles L.103-2 a L.103-7. Il s'agit d'une concertation qui peut durer tout le long d'une procedure et qui concerne deux documents d'urbanisme, le PLU et le SCoT, les zones d'amenagement concerte, les projets de renouvellement urbain et les operations de construction ou d'amenagement qui modifient le cadre de vie. Les modalites de la concertation sont laissees a l'appreciation de son organisateur en relation avec l'importance du projet. Elle est lancee par les communes ou les EPCI, 16 CJUE 4 mai 2006, Barker, aff. C-290/03 17 Les procedures de participation qui ne relevent d'aucune thematique figurent dans le code des relations entre le public et l'administration Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 18 /107 par l'Etat ou par la SNCF pour leurs projets et son bilan est tire par ces memes entites. Ce dispositif paraît bien fonctionner. La concertation du code de l'environnement, definie par les articles L.121-15-1 a L.121-21, est une concertation prealable avec des delais fixes (sauf lorsqu'elle est facultative). Elle concerne la concertation prealable relevant de la CNDP et la concertation prealable pour les projets qui ne relevent pas de la CNDP. Les projets relevant de la concertation du code de l'urbanisme en sont clairement exclus (pour eviter une double concertation) meme s'il peut etre decide de l'utiliser apres accord de l'autorite competente. La concertation prealable peut etre suivie d'une concertation continue jusqu'a l'enquete publique decidee par la CNDP. La commission nationale du debat public (CNDP) prend en charge la participation du public dans le processus d'elaboration des plus grands projets publics ou prives. Figure 1 : Modalités d'intervention de la CNDP selon le montant et la longueur du projet Avis CNDP sur débat et concertation pour une infrastructure linéaire 600 CNDP décide ou non débat ou concertation CNDP décide ou non débat ou concertation CNDP décide ou non débat ou concertation 455 500 400 montant H.T. en M si saisie, la CNDP décide ou non concertation 230 300 si saisie, la CNDP décide ou non concertation CNDP décide ou non débat ou concertation 200 si saisie, la CNDP décide ou non concertation CNDP décide ou non débat ou concertation 100 0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 seuil II 50 seuil I 55 longueur en km Source : mission Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 19 /107 La figure 1 illustre les zones de competence de cette commission pour un projet d'infrastructure lineaire selon son montant et sa longueur. On y constate que trois procedures differentes au moins s'appliquent aux projets. Les plans et programmes connaissent un autre regime. De plus, le debat public ou la concertation au-dessus des seuils ne sont pas de droit, ils relevent de la decision de la CNDP. Cette situation a conduit a l'introduction d'un droit d'initiative pour differents « publics » (gouvernement pour un projet de reforme d'une politique publique, soixante deputes ou soixante senateurs, ...). La creation d'une concertation prealable « facultative » est venue elargir la participation pour les projets soumis a une evaluation environnementale mais hors du champ de la CNDP. Pour les projets relevant d'un maître d'ouvrage public dont le montant depasse 5 M HT, ou d'un maître d'ouvrage prive, recevant plus de 5 M HT de subventions, une declaration d'intention18 doit etre etablie et portee a la connaissance du public. Si le maître d'ouvrage ne l'engage pas, des droits d'initiative peuvent etre mis en oeuvre par differents publics (associations, plus de 20 % des habitants d'une commune, collectivites, ...). La figure 2 donne la procedure suivie pour le cas des infrastructures lineaires selon le montant du projet et la longueur de la ligne ferroviaire ou de la route. C'est un zoom sur la partie sans mentions, situee en bas a gauche (inferieur a 230 M HT et inferieur a 20 km), de la figure 1. Au final, on constate, qu'il existe quatre procedures distinctes (figures 1 et 2 associees) de participation. Le public est de nouveau consulte par le biais d'enquetes publiques ou de consultations adaptees prevues par les textes relatifs aux diverses autorisations lorsque les projets (travaux, ouvrages, amenagements), plans ou programmes ayant une incidence sur l'environnement arrivent au stade de leur autorisation ou de leur approbation 19 . Il s'agit d'un autre type de procedures. Les enquetes publiques sont conduites par un commissaire enqueteur20. En cas d'avis defavorable, la collectivite doit prendre une deliberation motivee reiteree pour poursuivre le projet. Le juge des referes peut aussi suspendre une procedure avec un avis defavorable du commissaire enqueteur. 18 19 Les decisions de cas par cas pour les evaluations environnementales valent declaration d'intention Certains projets peuvent ne pas faire l'objet d'enquete publique comme les zones d'amenagement concerte ou les permis de construire lorsqu'ils relevent d'une evaluation environnementale au cas par cas. 20 Ou une commission d'enquete Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 20 /107 Figure 2 : Modalités de concertation selon le montant et la longueur du projet Déclaration d'intention et droit d'initiative pour infrastructure linéaire avec ou sans évaluation environnementale, si saisie, la CNDP décide ou non une concertation avec ou sans évaluation environnementale, si saisie, la CNDP décide ou non une concertation 250 230 M 200 si évaluation environnementale montant HT du projet 150 le maître d'ouvrage doit déclarer son intention si montant supérieur à 5 M HT (ou total subvention) et peut décider une concertation préalable l'autorité peut décider une concertation préalable le préfet peut décider une concertation préalable si saisi au titre du droit d'initiative avec ou sans évaluation environnementale, si saisie, la CNDP décide ou non une concertation 100 50 5 M 0 0 20 longueur en km seuil intention Source : mission seuil II CNDP Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 21 /107 L'une des principales difficultes pour avoir un processus d'autorisation fluide tient a l'ecart qui existe souvent, lors d'une participation du public, entre d'une part un projet a la conception deja avancee que le maître d'ouvrage est peu susceptible de faire evoluer et les attentes, d'autre part, du public qui souhaite voir prises en compte, au moins en partie, ses remarques et ses propositions. De grand progres ont ete accomplis par le legislateur pour ouvrir ce dialogue et lever ces obstacles mais sans toujours aboutir a un deroulement fluide de l'instruction et a une meilleure adhesion du public. L'effort de simplification par le biais de nombreuses adaptations des textes a, semble-t-il, plutot accru leur complexite. Le dispositif legislatif et reglementaire actuel pourrait etre ameliore a cet egard par deux modifications en particulier. La premiere, abordee au paragraphe 2.1.2.1, serait de rendre plus systematiques les concertations actuellement facultatives. La seconde, traitee au paragraphe 2.1.2.2, consisterait a recourir plus souvent a un garant dans les concertations. Certains contentieux trouvent leur origine dans un dialogue insuffisant du porteur de projet avec le public et les tiers concernes. La concertation prealable permet ce dialogue recherche. Lorsqu'elle est mise en oeuvre par la CNDP, elle offre cette possibilite de reflechir sur les options ou les variantes possibles (cf. figure 3). Elle est cependant facultative pour les projets qui ne relevent pas de la CNDP. Figure 3 : Options proposées à la concertation pour le réaménagement de l'aéroport de NantesAtlantique source : dossier concertation prealable, DGAC Une possibilite d'ameliorer la participation et en meme temps de faciliter la conception d'un projet et son acceptation consisterait a rendre plus systematique cette concertation prealable en particulier Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 22 /107 pour les projets necessitant une evaluation environnementale et faisant l'objet d'une declaration d'intention. On pourrait objecter que l'organisation plus frequente d'une telle concertation serait susceptible d'alourdir la procedure pour le maître d'ouvrage. En effet, elle implique des delais de publicite et de duree sans compter le temps de tirer le bilan. Mais en contrepartie elle supprimerait pour les maîtres d'ouvrage la periode d'incertitude liee au delai d'exercice du droit d'initiative et a celui laisse au prefet pour decider. Elle ne pourrait donc s'envisager que s'il est laisse une grande souplesse a la forme de la concertation. Les modalites de la concertation definies par les articles L.121-16 a L.121-16-2 et R.121-19 a R.12124 du code de l'environnement paraissent offrir les garanties attendues. Le renforcement de la concertation prealable pour les plus petits projets proposee ici pourrait impliquer logiquement la meme obligation pour les projets plus importants soumis a la CNDP alors qu'elle est laissee a son initiative. Partant du fait que la CNDP instruit en interne les projets qui lui sont soumis et qu'elle dispose d'une experience nationale sur plus de deux decennies, il ne serait toutefois pas incoherent, etant une autorite independante, de lui laisser la possibilite de choix dont elle dispose aujourd'hui. Recommandation à droit fixe 2. (CGDD) Encourager un recours plus systématique à des concertations préalables Le public qui participe a une concertation prealable doit etre assure de la transparence de la procedure engagee et de la qualite des informations qui lui sont delivrees. Du cote du maître d'ouvrage, il est important que la concertation qu'il engage soit credible aux yeux du public. Sans compter que s'il est un maître d'ouvrage occasionnel, l'organisation d'une telle procedure ne lui est pas familiere. Une maniere admise et efficace de repondre a ces interrogations est de recourir a un tiers, garant, qui accompagne la procedure de participation en restant neutre a l'egard de toutes les parties, sans se prononcer sur l'opportunite du projet. Il veille a la pertinence des informations communiquees, a la clarte des debats et a la necessite pour le porteur de projet de repondre aux questions et propositions formulees par le public et les parties concernees (collectivites territoriales, services de l'Etat, CCI, ...). Dans le champ de competence de la CNDP, le debat public et la concertation prealable beneficient de la presence d'un garant. En revanche, en dehors des procedures relevant de la CNDP, les maîtres d'ouvrage disposent du libre choix, s'ils souhaitent une concertation prealable, de recourir ou non a un garant (designe par la CNDP). Ce recours plus systematique a un garant constituerait un progres susceptible d'ameliorer la conception des projets et de contribuer a une plus grande homogeneite avec les procedures de la CNDP. Cela pourrait etre obtenu soit de maniere volontaire par le maître d'ouvrage, soit par le prefet dans le cadre du droit d'initiative. Il serait egalement possible d'introduire un seuil rendant obligatoire cette designation a l'occasion de la declaration d'intention. La presence d'un garant permettra au maître d'ouvrage de beneficier d'un projet mieux compris et mieux accepte par le public, grace par exemple a la formalisation de ses engagements. Ces avancees Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 23 /107 compenseront largement le cout de la procedure d'autant plus que la nomination en temps masque du garant permet de neutraliser le delai de nomination. Sur un autre plan, la participation du public par voie electronique (PPVE) s'est elargie considerablement y compris a l'occasion du decret dit « ASAP » n°2021-1000 du 30 juillet 2021 et remplace parfois l'enquete publique. Les enquetes publiques comprennent deja un registre dematerialise ouvrant largement le champ de la consultation en permettant d'atteindre des publics plus importants. La PPVE prevue par l'article L.123-19 du code de l'environnement va au-dela, puisqu'elle erige en principe la dematerialisation du dossier, prevoyant par exception la possibilite de produire un dossier papier. La PPVE ne prevoit pas de commissaire enqueteur, mais peut etre suivie par un garant, comme c'est le cas pour les ouvrages prevus pour les Jeux Olympiques. Les PPVE sont appreciees pour leur simplicite et leur rapidite ; elles peuvent poser difficulte aux services sur qui est reporte la charge de traiter les observations du public, potentiellement plus nombreuses avec la facilite du numerique. Elles sont critiquees par les ONG pour la perte du contact avec le commissaire enqueteur et l'absence de reunion publique. La nomination d'un garant pour les PPVE aux enjeux les plus importants pourrait etre envisagee pour remedier a ces critiques et renforcer la credibilite et la pertinence de cet outil participatif. Recommandation à droit fixe 3. (CGDD, maîtres d'ouvrages) Encourager un recours plus systématique à des garants Par ailleurs, un garant et un commissaire enqueteur peuvent se retrouver simultanement sur un meme projet, en particulier lorsque la CNDP a nomme un garant jusqu'a l'enquete publique et que le commissaire enqueteur a ete nomme en avance. Il semble que cette coexistence facilite leurs travaux respectifs et il n'a pas ete rapporte a la mission de difficultes dans cette superposition. On pourrait ainsi envisager, lorsqu'un garant a ete designe, une meilleure articulation des interventions du garant et du commissaire enqueteur en encourageant la designation anticipee du commissaire enqueteur. Le code de l'environnement prevoit meme (art L.123-4 C Env) la possibilite que le garant soit ensuite nomme commissaire enqueteur. Selon la CNDP, cette disposition n'a jamais encore ete utilisee. Ce point sera repris au chapitre 3. Certains projets peuvent rencontrer des difficultes importantes, d'autant plus difficiles a admettre (et a regler) qu'elles interviennent tardivement, autorisations non obtenues ou cassees alors que des travaux sont engages. Dans ce cas, il est courant d'entendre l'administration regretter l'anticipation insuffisante par le maître d'ouvrage des questions environnementales, et le porteur de projet se plaindre de l'attitude non constructive de certains services instructeurs. Or, des pratiques et des outils existent et ont paru a la mission devoir etre encourages : il est necessaire d'organiser le dialogue entre le maître d'ouvrage et les services instructeurs, le cas echeant en ayant recours au certificat de projet (221), il est possible d'ameliorer la qualite des evaluations environnementales en developpant notamment l'usage du cadrage prealable (2.2.2), et les projets doivent etre mieux anticipes par des demarches de derisquage adaptees (2.2.3). Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 24 /107 Les projets de toutes natures relevent de plusieurs champs reglementaires et techniques differents et leur instruction suppose l'intervention de differentes competences et de differents services au sein de l'administration d'Etat et des collectivites locales. Les services de l'Etat les plus concernes sont les DREAL et DDT de par leurs competences dans le domaine de l'environnement, en particulier la gestion de l'eau et des milieux aquatiques et la biodiversite, mais aussi les espaces forestiers ou l'energie. Les services des communes ou des intercommunalites interviennent pour l'instruction des autorisations d'urbanisme ou les raccordements aux reseaux21. Pour tous les projets faisant l'objet d'une evaluation environnementale, l'autorite environnementale est chargee de donner un avis sur l'etude d'impact du projet de maniere independante du service instructeur. Les organisations des services de l'Etat sont variables selon les territoires, ainsi que le niveau de competence et d'experience des instructeurs eux-memes. Les maîtres d'ouvrages interroges par la mission ont largement salue le professionnalisme des equipes, tout en regrettant parfois leur travail « en silo ». La fluidite et la rapidite de l'instruction d'un projet sont, selon tous les maîtres d'ouvrage entendus par la mission, conditionnees a la qualite du dialogue entre eux et ces differents services. Ce dialogue est hautement souhaitable pendant l'instruction mais aussi en phase « amont », avant meme le depot officiel du dossier. Le besoin de competences tres differentes pour le meme projet suppose a minima une coordination forte au sein de l'administration y compris pour echapper a d'eventuelles injonctions contradictoires ou par exemple pour optimiser des mesures compensatoires. Au moment de la conclusion de l'instruction, cela peut conduire a mettre en balance les differents impacts du projet pour permettre a l'autorite competente de decider de son utilite publique. Pour certains projets particulierement importants ou sensibles, la pratique est de designer un haut fonctionnaire en charge du pilotage et de la coordination. Ce fonctionnement en mode projet est bien developpe pour l'instruction des autorisations environnementales : en pratique, le service « ensemblier », charge de la composante « principale » du dossier d'autorisation environnementale (ICPE ou loi sur l'eau) coordonne l'action des autres services contribuant a l'instruction. La mission considere qu'il peut etre pertinent de renforcer cette pratique pour des projets complexes, pour lesquels, des l'emergence du projet, un chef de projet pourrait etre designe, clairement mandate par l`autorite prefectorale pour etre en situation d'etre l'interlocuteur de reference du petitionnaire, mais aussi du garant de la concertation quand il existe. L'organisation en « mode projet » demande des formations et de la pratique, et suppose des regles du jeu. Il s'agit en effet non seulement de jouer un role de coordination mais d'etre capable de rappeler a l'ordre des services qui prendraient du retard, de veiller a la proportionnalite du traitement des differents enjeux d'un dossier ou encore de solliciter en temps utile le decideur, generalement le prefet, en cas de desaccord entre services. Il est de plus pertinent d'associer les services concernes des collectivites locales. La question doit egalement se poser de l'articulation avec les services instructeurs de l'autorite environnementale concernee. L'independance de l'AE requiert que celle-ci ne peut pas etre juge apres avoir ete partie dans un dossier. D'autres services de l'Etat ou etablissements interviennent, ainsi des DRAC pour les aspects archeologiques ou encore des SDIS. 21 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 25 /107 Le cadrage prealable permet un echange dans un cadre formalise, ce qui peut permettre de baliser le travail d'instruction et d'eviter au petitionnaire de se retrouver dans une impasse. La mission constate que la qualite de ce fonctionnement des services de l'Etat en mode projet reste perfectible, en particulier lorsque la personne qui joue le role de « chef de projet » n'a pas l'autorite suffisante et ne dispose pas d'une vision suffisamment globale des differents enjeux d'un projet, et se contente d'un simple role d'assembleur sans reelle valeur ajoutee. La mission estime qu'il faut considerer cette fonction de chef de projet comme une fonction a part entiere, depassant le niveau de competence et d'expertise necessaire a un simple instructeur de procedure. La mission a d'ailleurs observe qu'il ne semble pas exister de formation dediee a cette fonction. Recommandation à droit fixe 4. (SG, CGDD) Organiser le travail des services instructeurs en mode projet et les former à cet effet La fluidite du deroulement d'un projet est largement conditionnee par la capacite a engager le dialogue entre le porteur de projet et les services instructeurs tres en amont, avant meme le depot officiel des dossiers. Un outil a ete propose pour donner un cadre formel a l'encadrement preliminaire du travail d'instruction des demandes d'autorisation environnementale avec le « certificat de projet » prevu par l'article L.181-6 du code de l'environnement. Ce certificat qui peut etre sollicite par le porteur de projet « indique les regimes, decisions et procedures qui relevent de l'autorite administrative competente pour l'autorisation environnementale et qui sont applicables au projet, (... et) comporte egalement : - soit le rappel des delais reglementairement prevus pour l'intervention de ces decisions ; - soit un calendrier d'instruction de ces decisions, qui se substitue aux delais reglementairement prevus s'il recueille, dans les conditions fixees par le decret prevu par l'article L.181-32, l'accord du demandeur et qui engage ainsi celui-ci et l'administration. » Il s'agit donc, en pratique, d'une approche quasi contractuelle de l'instruction, instaurant un echange entre le porteur de projet et les services competents. Parmi les maîtres d'ouvrages rencontres, peu pratiquent cette demarche, soit par meconnaissance, soit parce que les projets en question ne le justifient pas, ... soit parce que les services instructeurs les en ont dissuades. En effet le certificat de projet instaure un cadre relativement contraignant, et ignore les ajustements reguliers dans la vie d'un projet. Il nous semble cependant que sa pratique pourrait etre encouragee, ainsi que tout ce qui peut aller dans le sens d'un dialogue prealable entre administration et porteurs de projet. Une telle demarche ne releve pas d'une evidence pour des services souvent en situation de plan de charge difficile, et qui peuvent parfois redouter un echange avec des interlocuteurs techniques de haut niveau, echange qui pourrait se transformer en une negociation difficilement compatible avec la defense des enjeux de protection et les politiques publiques dont les memes services ont la responsabilite. Il semble cependant a la mission qu'un dialogue soutenu avec le porteur de projet peut permettre une meilleure prise en compte des enjeux portes par les services et faciliter l'instruction ulterieure. Une telle posture est repandue dans les services, mais pourrait etre relegitimee : orienter les porteurs de projets vers la meilleure solution possible en phase amont, et accompagner leur projet si et quand il a ete declare d'utilite publique. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 26 /107 Par ailleurs, l'aspect formel du certificat de projet peut rebuter les services instructeurs, ce qui fait que quand il est demande, il peut prendre alors la forme d'un simple rappel des procedures et delais reglementaires sans beaucoup de valeur ajoutee. L'aspect qui paraît particulierement interessant est de fixer un calendrier cible d'instruction, donnant ainsi de la visibilite aux deux parties et permettant de reguler le plan de charge des equipes. La mission considere qu'un tel calendrier previsionnel devrait etre etabli aussi souvent que possible meme s'il ne prend pas la forme d'un certificat de projet. Enfin, la notion de certificat de projet ne concerne que l'autorisation environnementale elle-meme balisant l'instruction a partir du depot officiel de la demande. Les etapes anterieures, notamment la concertation prealable ou le debat public quand ils existent, mais aussi l'eventuelle enquete d'utilite publique ou encore la modification eventuelle de plans et programmes, tout aussi importantes pour le bon deroulement d'un projet ne sont pas concernees. Force est de constater que sauf si l'Etat est luimeme porteur du projet, les services instructeurs de la future autorisation environnementale sont peu presents dans ces premieres etapes. En particulier, ils ne sont pas acteurs et souvent ne participent pas aux concertations prealables. Ceci est justifie par le fait qu'il appartient d'abord au maître d'ouvrage d'un projet de porter celui-ci aupres du public et des collectivites, mais ne facilite pas l'instruction du projet. La mission considere qu'il serait ainsi souhaitable que le chef de projet soit designe des le debut et que l'equipe projet, constituee par les differents services qui auront a contribuer a l'instruction puisse etre identifiee. Sans directement etre implique dans la concertation prealable, il lui appartiendrait notamment d'en suivre les principaux temps et notamment d'identifier alors les aspects de projet susceptibles de poser des difficultes. Ensuite pour la phase de DUP, si celle-ci est distincte de l'autorisation environnementale, il lui appartiendrait d'appuyer la prefecture en charge de l'instruction de cette DUP dans l'analyse des enjeux environnementaux du projet avant transmission a l'autorite environnementale. L'évaluation environnementale d'un projet est une démarche itérative visant à interroger le contenu du projet, au regard des impacts de sa mise en oeuvre sur l'environnement. La démarche doit intégrer notamment une hiérarchisation des enjeux environnementaux, l'état initial sur un périmètre de projet bien identifié, la justification des choix et la comparaison des variantes, l'évaluation des impacts environnementaux et la description des mesures prises par le maître d'ouvrage pour éviter, réduire ou compenser les éventuels effets négatifs. Or, force est de constater que les maîtres d'ouvrage mettent en oeuvre ce processus de manière inégale avec une qualité in fine variable. Souvent, l'intégration de l'évaluation environnementale dans le déroulement du projet est trop tardive. La thématique environnementale n'est pas ou peu abordée dans les réunions de débat public ou de concertation préalable au démarrage du projet. Des sujets fondamentaux comme le périmètre du projet, ses variantes possibles et les principaux enjeux environnementaux ne sont pas suffisamment traités en amont. Or, l'analyse de ces problématiques est essentielle pour la mise en oeuvre de la séquence Éviter, Réduire et Compenser (séquence ERC). Le défaut d'analyse du périmètre, des variantes et des enjeux environnementaux aboutit à une séquence ERC tronquée. Le volet évitement est le plus fondamental dans la séquence ERC. Pour être traité efficacement, il doit être pris en compte dès la comparaison des variantes du projet. C'est en examinant les impacts sur Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 27 /107 l'environnement de chaque variante et en choisissant si possible la variante la moins impactante que le volet évitement produit tous ses effets vis-à-vis de la prise en compte de l'environnement. À cet égard, il est à noter qu'une analyse statistique faite par la mission confirme l'importance de la séquence ERC dans les avis de l'autorité environnementale (auprès du CGEDD) et du CNPN (cf. annexe n°3). Ainsi par exemple, sur échantillons, deux tiers des avis de l'AE en 2020 et 40 % des avis du CNPN relatifs aux infrastructures et aux aménagements en 2019 sont critiques sur cette séquence. Ultérieurement, ces insuffisances suscitent des difficultés successives pour les maîtres d'ouvrages. D'une part, l'évitement ne peut pas être mis en oeuvre correctement. Le maître d'ouvrage est alors amené, par déficit d'évitement, à prévoir des mesures de réduction et de compensation parfois difficiles et complexes à exécuter. In fine, elles alourdissent et compliquent la mise en oeuvre de son projet. Les mesures de compensation peuvent ainsi générer de nouveaux impacts environnementaux pour lesquels le maître d'ouvrage doit mettre en oeuvre de nouvelles mesures ERC. Ainsi, en « enjambant » l'évitement, le maître d'ouvrage pense simplifier sa démarche alors qu'en fait il se la complique. D'autre part, tous ces manquements peuvent être invoqués à l'occasion des recours contentieux, notamment quand des espèces végétales ou animales protégées sont concernées. Compte tenu du moment auquel interviennent les recours et du délai de jugement, les projets souffrent alors d'un retard d'exécution voire, dans les cas les plus critiques, sont remis en cause. Or, la mission constate, qu'à droit constant, les maîtres d'ouvrage peuvent améliorer la qualité de leur évaluation environnementale et éviter ces problèmes. Pour ce faire, ils doivent bien cerner les enjeux environnementaux dès le début de la démarche, définir correctement le périmètre de leur projet le plus en amont possible et identifier à ce stade les variantes raisonnables. Les maîtres d'ouvrage disposent d'un dispositif d'assistance appelé « cadrage préalable » proposé par la directive européenne 2014/52/UE du 16 avril 2014 modifiant la directive 2011/92/UE et relative à l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, reprise en droit français par l'article L.122-1-2 et par l'article R.122-4 du code de l'environnement. Force est de constater que ce mécanisme d'assistance offert aux maîtres d'ouvrage est peu connu actuellement. Par ailleurs, quand il est utilisé, il ne l'est pas toujours au lancement du projet ce qui est pourtant le moment optimal pour le maître d'ouvrage. C'est pourquoi la mission recommande aux maîtres d'ouvrage d'utiliser le cadrage préalable et dès le lancement de leur projet. Il permet au maître d'ouvrage d'avoir l'avis de l'autorité compétente et de l'autorité environnementale au début de la démarche devant aboutir à l'autorisation du projet. Il peut ainsi être conforté ou non dans son analyse initiale et éviter de prendre de fausses pistes, sources de retard. Il en résulte une meilleure prise en compte de l'environnement dès la phase amont permettant également au maître d'ouvrage de limiter les risques de recours juridiques sur les projets pour des motifs environnementaux. Il est à noter que dans la troisième partie du rapport, la mission propose de modifier en partie la réalisation du cadrage préalable. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 28 /107 Recommandation à droit fixe 5. (CGDD, maîtres d'ouvrages) Développer l'utilisation du cadrage préalable, mécanisme d'assistance à maître d'ouvrage, dès le lancement du projet La sequence ERC est essentielle au processus d'evaluation et d'autorisation environnementale. Elle decoule en outre directement du principe de prevention, dont le respect est notamment examine par le juge au titre de la legalite de la DUP22. Pour les projets, le droit national a principalement repris le contenu du dossier defini par l'annexe II A de la directive 2011/92/UE. Pour autant, comme le confirment les avis et notes des autorites environnementales, la definition du perimetre du projet, l'analyse le plus en amont possible des enjeux environnementaux et des variantes meritent souvent d'etre optimisees par les maîtres d'ouvrage. La définition du périmètre du projet Notion centrale en matiere d'evaluation environnementale, puisqu'il s'agit d'en apprecier les effets notables sur l'environnement, la notion de projet est un point parfois difficile a cerner. La façon d'arreter les frontieres d'un projet peut souffrir d'un flou generant une certaine insecurite juridique. C'est pourquoi le maître d'ouvrage doit determiner, le plus en amont possible dans les procedures, quel est son « projet », les elements qui le composent et son perimetre. Or, d'une maniere generale, les maîtres d'ouvrage doivent mieux s'approprier la notion de projet pour assurer une evaluation et une prise en compte adaptee de l'environnement, qui conditionnera la securite juridique de leurs operations et des actes autorisant leur mise en oeuvre (responsabilite). Il est a noter egalement que dans l'analyse de la completude des dossiers etablis par les maîtres d'ouvrage, les services instructeurs doivent s'assurer que le perimetre des projets d'une part et leurs incidences sur l'environnement d'autre part sont correctement etablis. Mais la prise en compte insuffisante du perimetre complet du projet (et parfois des interactions entre plusieurs projets) peut etre identifiee et explicitee tardivement dans les procedures, notamment lors de l'avis de l'autorite environnementale. Ceci conduit alors soit a des retards importants s'il faut reprendre de maniere approfondie l'etude d'impact en engageant des etudes complementaires, soit a une forte insecurite juridique si cet avis est pris en compte a minima. Ce travail sur le perimetre des projets est d'autant plus important qu'il permet au maître d'ouvrage, pour chaque theme de l'environnement, de specifier l'aire ou les aires d'etude au sein desquelles seront etudiees les caracteristiques de l'etat initial et seront analyses les impacts directs et indirects du projet et des differentes solutions envisagees. Si ce travail n'est pas mene, le projet peut etre voue a l'echec. Ainsi le projet d'eoliennes flottantes en Mediterranee a rencontre des difficultes parce que les aires d'etudes de l'etude d'impact n'avaient pas integre les problematiques de migration des oiseaux. La définition et la hiérarchisation des enjeux environnementaux 22 CE, 09 juillet 2018, n° 410917. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 29 /107 Il est indispensable pour le maître d'ouvrage d'identifier tres rapidement quels sont les principaux enjeux environnementaux au croisement du territoire et du projet. Le maître d'ouvrage doit les identifier, les caracteriser et les hierarchiser : ­ les identifier, en consultant la bibliographie existante sur le territoire, en enquetant aupres des detenteurs de donnees (administrations, associations...) et en faisant des investigations de terrain ; ­ les caracteriser par leur sensibilite, leur vulnerabilite et leur tendance d'evolution ; ­ les hierarchiser. Parmi le vaste champ de l'environnement, des enjeux doivent etre traites de maniere plus approfondie dans l'etude d'impact. Focaliser l'analyse sur un nombre limite de questions importantes represente un exercice crucial pour optimiser les ressources et le temps dont le maître d'ouvrage dispose pour elaborer l'etude d'impact. Ce travail est essentiel des le debut de la demarche. Il doit permettre d'orienter au mieux les etudes a realiser dans le cadre de l'etude d'impact et d'integrer la realisation de l'evaluation environnementale dans le calendrier general du projet. L'analyse des variantes Le code de l'environnement demande au maître d'ouvrage une description des solutions de substitution raisonnables (ou variantes) qui ont ete examinees par le maître d'ouvrage, en fonction du projet propose et de ses caracteristiques specifiques, ainsi qu'une indication des principales raisons du choix effectue, notamment une comparaison des incidences sur l'environnement et la sante humaine. Par ailleurs, la derogation pouvant etre donnee a l'interdiction d'atteinte aux especes vegetales et animales protegees necessite notamment de demontrer qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante. Or, une grande partie de la conception des projets se deroule tres en amont par des prestataires ou les services d'etudes des maîtres d'ouvrage. Cela les conduit a proposer des solutions deja tranchees avec peu de place laissee a l'examen des variantes au moment de leur presentation au public et aux autres parties prenantes (collectivites, AE, services instructeurs...). Cette occasion pour le maître d'ouvrage de manifester sa prise en compte d'une partie essentielle de la sequence ERC disparaît donc de meme que l'occasion pour les parties prenantes de soulever des craintes et des propositions. Le fait que le maître d'ouvrage n'indique pas dans son evaluation environnementale les variantes raisonnables et la justification de son choix in fine peut alimenter des recours et donc des retards dans l'execution des projets. Il apparaît que les maîtres d'ouvrage disposent souvent de la matiere pour satisfaire aux attentes legislatives et reglementaires des lors que celles-ci sont bien identifiees en temps utile. Dans ce cadre, le role des bureaux d'etudes (BE) est essentiel pour conseiller et orienter utilement les maîtres d'ouvrage. De nombreux guides ont ete etablis qu'il convient d'utiliser23. CGDD, Évaluation environnementale : Guide d'interprétation de la réforme du 3 août 2016, Fiche Thema, aout 2016 ; CEREMA, Sécurisation des projets d'infrastructures linéaires de transports volet espèces protégées, Juillet 2017. 23 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 30 /107 Recommandation à droit fixe 6. (CGDD, maîtres d'ouvrages) Identifier le plus tôt possible dans la vie du projet son périmètre, les variantes à étudier et les enjeux environnementaux Il n'en reste pas moins que les etudes realisees dans le cadre de l'evaluation environnementale ne figent pas l'evolution du territoire. C'est pourquoi il revient au maître d'ouvrage de s'assurer, quand l'execution du projet prend du retard pour une raison ou une autre, si les etudes sont encore ou pas d'actualite. Les maîtres d'ouvrages doivent etre incites a actualiser leurs etudes. La mission a constate que les etudes, souvent realisees a un stade precoce de la procedure, n'etaient pas toujours actualisees durant la vie du projet. Certains le font, mais il existe parfois un debat sur le delai de validite compte tenu du cout des etudes. Force est de constater que s'appuyant sur des DUP anciennes, des projets peuvent etre remis en cause car au moment de leur demarrage, des thematiques environnementales n'ont pas ete prises en compte ou pas mises a jour. Ainsi, un certain laps de temps peut s'ecouler entre la realisation de l'etude d'impact et l'execution des travaux au cours duquel le cortege d'especes vegetales et animales present peut evoluer et des especes peuvent recoloniser des terrains laisses en friche. Une note technique du 5 novembre 2020 du ministere de la Transition ecologique relative au cadrage de la realisation et de la mise a jour des inventaires faune-flore dans le cadre des projets soumis a autorisation environnementale indique, en particulier dans son annexe 2, les facteurs a prendre en compte pour definir les frequences et conditions d'actualisation des inventaires faune-flore. Du fait de la diversite des situations ecologiques rencontrees qui ne permettent pas de fixer de maniere generale des delais de mise a jour des inventaires faune-flore, l'actualisation de l'inventaire dependra des facteurs suivants : · qualite des inventaires initiaux : conditions/ periodes favorables ou defavorables dans lesquelles les inventaires se sont deroules ; bonne caracterisation des corteges d'especes, de l'etat des populations, des habitats, de leur trajectoire ecologique et des potentialites des milieux ; aptitude des inventaires a une bonne traduction des fonctionnalites ecologiques perturbees par le projet dans la duree ; · qualite de l'appreciation des effets/impacts du projet, permettant d'apprecier correctement dans la duree la sensibilite des enjeux ecologiques rencontres ; · type d'habitats rencontres et leur dynamique evolutive previsible ; · dynamique des especes presentes sur le site et a proximite fonctionnelle ; · type de modifications induites par des travaux preparatoires ayant eu lieu apres delivrance de l'autorisation initiale et probabilite d'installation de nouvelles especes au regard des connaissances sur la dynamique de ces populations. Recommandation à droit fixe 7. (CGDD) Inciter les maîtres d'ouvrages à actualiser les études d'impact Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 31 /107 Afin d'anticiper les etapes de la procedure environnementale et d'eviter certains obstacles tenant notamment a l'incompatibilite du projet avec l'etat du site prevu pour son implantation, des processus preventifs ont ete mis en place. Ces demarches dites de « dérisquage » prennent plusieurs formes. En premier lieu, les plans et programmes peuvent participer de cette démarche. De tels schemas peuvent etre crees par differentes autorites competentes, qu'elles soient decentralisees ou au niveau national. Les documents d'urbanisme ne sont pas toujours un support pertinent pour une demarche dite de « dérisquage », en raison de leur contenu essentiellement prescriptif et la temporalite de leur elaboration24. Pour autant, lorsqu'au moment d'elaborer ou de reviser un document d'urbanisme, les collectivites ont connaissance de projets, il apparaît necessaire de tenir compte de ces derniers. En revanche, plusieurs exemples plus ou moins recents peuvent etre releves : schemas regionaux des carrieres, plans regionaux de prevention et de gestion des dechets, schemas regionaux eoliens integres aux schemas regionaux climat air energie par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement et plans strategiques des ports prevus a l'article L.5312-13 du code des transports. Dans certains cas, la programmation des projets pourrait etre plus systematiquement prise en compte. Ainsi, les documents strategiques de façade, qui repondent aux objectifs des directives cadres 2008/56/CE du 17 juin 2008 « strategie pour le milieu marin » et 2014/89/UE du 23 juillet 2014 relative a la planification de l'espace maritime, ne comportent pas de cartes precisant les zones d'implantation envisagees pour les projets eoliens en mer. De meme, alors qu'il incombe aux schemas regionaux d'amenagement, de developpement durable et d'egalite des territoires (SRADDET) de definir notamment les objectifs en matiere d'infrastructures de transport 25 , la prise en compte par ces derniers des projets d'ampleur regionale ou nationale est variable. Plusieurs avis de l'Autorite environnementale relevent ainsi que les incidences des projets structurants sont insuffisamment repris dans ces schemas26. La programmation des projets au travers de ces plans ne permet certes pas d'exempter ces derniers de la procedure d'evaluation environnementale et de participation applicable en vertu des articles L.1221 et suivants du code de l'environnement, ni de considerer que leur autorisation sera quasi automatique. Certes, les programmes sont eux-memes soumis a une procedure d'evaluation et de participation prevue par le code de l'environnement27. Neanmoins, la realisation de cette procedure ne 24 A la suite du rapport Duport, l'art. R.122-25 du code de l'environnement a neanmoins cree des procedures communes entre l'evaluation ou la revision d'un document d'urbanisme et l'etude d'impact de l'operation d'amenagement. Cet article permet une mise en compatibilite par anticipation lorsque l'etude commune respecte a la fois les exigences applicables aux plans et programmes et celles applicables aux projets. 25 C. gen. des coll. terr., art. R.4251-4. 26 Voy. avis n° 2019-20 du 24 avril 2019, SRADDET de la region Grand-Est ; avis n° 2019-59 du 24 juillet 2019, SRADDET de la region Hauts-de-France. 27 C. envir., art. R.122-17 et suivants ; dispositions transposant la directive n° 2001/42/CE du 27/06/01 relative a l'evaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 32 /107 peut tenir lieu de celle applicable aux projets. En particulier, les caracteristiques et incidences des projets qui doivent etre soumis a evaluation au titre de la procedure environnementale excedent largement les seules informations de principe que peut contenir un plan ou programme28. Ce niveau de precision paraît d'autant plus inatteignable lorsque la programmation des projets est largement anterieure a leur conception ou dans l'hypothese ou le projet a vocation a etre ulterieurement porte par un operateur prive non encore identifie29. En outre, une telle programmation ne peut aboutir que lorsque la faisabilite des projets, et notamment leur maîtrise fonciere, peut etre raisonnablement admise. Enfin, des lors qu'elle est indicative et non prescriptive30, la programmation n'interdit pas aux maîtres d'ouvrages concernes de choisir ulterieurement d'autres modalites de realisation de leurs projets que celles prevues a l'origine. Neanmoins, leur prise en compte peut permettre d'anticiper l'evaluation environnementale globale des projets en les inscrivant dans un contexte environnemental, economique et social plus large. Elle permet egalement de renforcer la demonstration de leur utilite publique. Sous reserve de leur actualisation, les elements contenus par les programmes et leurs evaluations environnementales sont autant de donnees et d'informations susceptibles d'alimenter l'evaluation environnementale des projets et d'eviter, comme pour les procedures communes, tout double emploi. En outre, la participation du public a l'occasion de l'elaboration de tels programmes peut faciliter concretement la participation ulterieure lors de la procedure d'autorisation du projet, sans toutefois que la participation aval ne puisse etre supprimee. Cette participation initiale doit alors avoir ete suffisamment effective et notamment avoir concerne les eventuelles variantes, dont l'etude releve precisement d'une phase amont. Au demeurant, plus l'elaboration du programme s'eloigne de sa realisation, plus il est necessaire de proceder a une nouvelle analyse de variantes. Dans tous les cas, l'actualisation de tels programmes doit etre l'occasion d'interroger a nouveau, notamment par une actualisation des etudes et une participation simplifiee du public, leur pertinence et les impacts environnementaux qu'ils prevoient. Recommandation à droit fixe 8. (CGDD, DGALN, DGEC, DGPR) Mieux anticiper les projets structurants dans les programmes en cours d'élaboration ou de révision, notamment pour les projets publics de la transition écologique En deuxième lieu, dans certains cas, la démarche dite de « dérisquage » peut prendre des formes innovantes. Prevu par l'article 58 de la loi du 10 aout 2018 dite loi « Essoc », le « permis enveloppe » 28 L'annexe IV de la directive n° 2011/92/UE du 13 decembre 2011 precise que les informations en cause portent notamment sur la description du projet, l'esquisse des principales solutions de substitution, la description des effets sur l'environnement. 29 Si l'article 2 de la directive 2011/92/UE du 13 decembre 2011 permet de prevoir la realisation d'une evaluation unique des incidences sur l'environnement, la Commission europeenne a precise la notion de procedures communes dans une communication du 27 juillet 2016. Il en ressort que les donnees que le maître d'ouvrage integre dans le rapport d'evaluation doivent toujours etre conformes aux exigences applicables aux projets et que ces procedures communes s'appliquent aux evaluations requises par d'autres directives sectorielles, telles que celles applicables aux habitats ou aux oiseaux. 30 Ainsi, le code de l'urbanisme organise un rapport de compatibilite entre les regles generales des SRADDET et les SCOT (C. Urb., art. L. 131-1), tandis que ces derniers sont seulement tenus de prendre en compte les objectifs des SRADDET (C. Urb., art. L. 131-2). Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 33 /107 est un nouvel outil legislatif destine a faciliter le developpement des projets d'energies marines renouvelables en levant notamment certaines contraintes qui rallongent considerablement le temps de conception et de realisation d'un projet. Le permis delivre doit identifier les caracteristiques essentielles du projet tout en permettant, au moment de sa mise en oeuvre, que certaines caracteristiques (nombre d'eoliennes, puissance des turbines, implantation des cablages, fondations, etc.) puissent evoluer dans les limites qu'il prevoit. Posterieurement, le porteur de projet peut ainsi faire evoluer certaines modalites de construction du projet sans obtenir de modification de l'autorisation. Pour satisfaire notamment aux obligations du droit de l'Union europeenne, la delivrance d'un permis enveloppe suppose toutefois que le dossier de demande comme les avis et actes pris prennent en compte les « effets négatifs maximaux » du projet au vu de ces caracteristiques variables31. Il pourrait etre envisage d'etendre ce dispositif a certains projets ponctuels inscrits dans un objectif de transition ecologique, comme par exemple les centrales photovoltaîques. En revanche, compte tenu notamment du nombre de variantes a envisager et de la necessite d'assurer a minima la maîtrise fonciere, les infrastructures lineaires ne semblent pas pouvoir relever d'un tel regime. En troisième lieu, la démarche dite de « dérisquage » peut prendre la forme d'une anticipation de certaines études. Ainsi, pour decrire l'etat initial de l'environnement, des inventaires faune-flore doivent etre realises en ce qui concerne le milieu naturel dans lequel s'insere le projet. Ces inventaires ont pour objet d'identifier, sur le perimetre impacte par le projet et ses variantes, d'eventuelles especes ou habitats proteges au titre de l'article L.411-1 du code de l'environnement. Il pourrait notamment etre envisage, pour certaines categories de projets repondant a des objectifs d'interet general, d'anticiper ces inventaires en les faisant porter par un operateur public ou prive, a charge pour les porteurs de projet d'apporter ulterieurement un financement32. A l'instar des etudes anticipees par un amenageur de premier niveau, une telle hypothese permettrait de dispenser le porteur de projet de realiser ces etudes, pour autant que les donnees collectees soient mises a jour33. Le cas echeant, certaines categories d'etudes anticipees pourraient etre confiees, notamment pour les ouvrages de transition ecologique, a des etablissements publics ayant pour mission l'expertise sur les especes, les milieux et les services ecosystemiques voire au titre d'activites de recherche scientifique. En pareille hypothese, les conditions et modalites de la contractualisation devraient etre precises et notamment envisager les responsabilites et financements. Enfin, lorsque ces etudes anticipees sont remises au porteur de projet, il doit lui etre indique, dans la mesure du possible, dans quel delai et selon quelles modalites elles ont vocation a etre actualisees. L'existence et l'actualisation de ces informations doit, le cas echeant, etre precisee dans le cadrage prealable. 31 Voy. C. envir., art. R.181-54-2. 32 Notamment sous forme de redevance, lorsque l'operateur se borne a realiser les etudes, ou par integration du montant des etudes dans le prix de vente des terrains. 33 Cf. Direction de l'eau et de la biodiversite, note technique du 5 novembre 2020 relative au cadrage de la realisation et de la mise a jour des inventaires faune-flore dans le cadre des projets soumis a autorisation environnementale. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 34 /107 A l'instar du contentieux de l'urbanisme, celui de l'environnement a ete dote d'outils permettant de limiter les effets deleteres des recours. Ainsi, l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 a confere au juge administratif une faculte d'annulation partielle ou de regularisation des autorisations environnementales34. Le souci de raccourcir les delais de traitement des contentieux a egalement conduit a transferer la competence en premier ressort soit aux cours administratives d'appel soit au Conseil d'Etat35. S'il ne se heurte a aucune regle de nature constitutionnelle, pour autant qu'elle est justifiee par l'objectif de bonne administration de la justice, ce transfert de competence ne paraît toutefois pas pouvoir etre etendu a l'ensemble des recours diriges contre les autorisations environnementales et decisions afferentes aux projets, au risque d'affecter l'architecture juridictionnelle. La plupart des dispositifs de restriction de voies et delais de recours semblent se heurter au droit de l'Union europeenne. Ainsi, la limitation de l'interet a agir des tiers, personnes physiques ou associations, ne semble pas pouvoir etre retenue. D'une part, les organisations non gouvernementales beneficient d'un droit au recours etendu, y compris lorsqu'elles n'ont pas participe a la procedure anterieure36. D'autre part, la restriction de l'interet a agir des particuliers risquerait de porter une atteinte substantielle a leur droit constitutionnel au recours. La mission releve enfin que l'interet a agir en matiere environnementale est necessairement apprecie de maniere plus large que s'agissant de projets particuliers sanctionnes au titre du seul droit de l'urbanisme37. De meme, il n'est pas souhaitable de restreindre les moyens invocables devant le juge, soit parce qu'ils n'auraient pas ete souleves lors de la procedure anterieure soit parce qu'ils seraient sans rapport direct avec l'interet pour agir du requerant. De telles restrictions, parfois introduites par d'autres Etats de l'UE, ont ete a plusieurs reprises jugees incompatibles avec l'article 11 de la directive 2011/92/UE du 13 decembre 2011 et avec l'objectif visant a donner au public un large acces a la justice38. En revanche, derogeant au droit commun du code de justice administrative, le droit de l'environnement a de longue date prevu un delai de recours plus long a l'encontre des autorisations environnementales. Le decret n°2017-81 du 26 janvier 2017 a partiellement reduit cette divergence en fixant le delai de recours des tiers contre les autorisations environnementales uniques a quatre mois a compter de l'accomplissement des formalites de publicite adaptees39. Ce delai peut retarder le commencement des travaux consensuels lorsque ces travaux, notamment pour des raisons de financement bancaire, ne peuvent commencer que lorsque les recours sont purges. Une reduction de ce delai, deja ecartee en 2018, ne rencontre pas l'adhesion des associations de protection de l'environnement : en particulier, 34 C. environnement, art. L.181-18. 35 Voy. respectivement decret n° 2018-1249 du 26 decembre 2018 (operations afferentes aux jeux olympiques de 2024) ; decret n° 2018-1054 du 29 novembre 2018 (eolien terrestre) ; loi n° 2020-1525 du 7 decembre 2020 et decret n° 2021-282 du 12 mars 2021 (eolien en mer) ; 36 CJUE, 14 janvier 2021, aff. C-826/18. 37 Voy. notamment, confirmant l'appreciation large de l'interet a agir en matiere environnementale : CE, 19 novembre 2020, n° 427301. 38 CJUE, 15 octobre 2015, aff. C-137/14 ; CJUE, 7 novembre 2013, aff. C-72/12, point 48. 39 C. envir., art. R. 181-50. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 35 /107 celles-ci font observer que la publication des autorisations environnementales sur les sites internet des prefectures n'est pas toujours tres visible. La mission considere que la reduction de ce delai de recours pour l'aligner sur le droit commun d'un delai de deux mois est souhaitable et est possible par voie reglementaire. Toutefois, pour etre acceptable et ne pas oberer la capacite des opposants a engager un recours, cette reduction des delais devrait etre precedee de la mise en place d'un portail informatique national ergonomique ou seraient rassemblees toutes les decisions d'autorisations, permettant a chacun d'etre informe de ces decisions en temps reel40. Par ailleurs, le traitement des litiges peut etre ameliore. En premier lieu, le dispositif de cristallisation automatique des moyens, deja introduit en droit de l'urbanisme et en matiere d'eoliennes41, interdit aux parties d'invoquer de nouveaux moyens passe un delai de deux mois a compter de la communication aux parties du premier memoire en defense. Ce dispositif, qui va au-dela de la cristallisation a l'initiative du juge lorsqu'il estime l'affaire en etat, permet de concentrer plus systematiquement le contentieux et d'eviter des developpements qui affectent necessairement les delais de jugement. La mission propose donc que ce regime soit etendu au contentieux des autorisations environnementales uniques42. En second lieu, pour accompagner les litiges et en reduire les effets, un recours plus frequent a la mediation pourrait etre envisage. Developpee a partir des annees 1970 aux Etats-Unis43, la mediation environnementale a peu a peu pris place dans de nombreux autres Etats. Ainsi, le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement du Quebec peut-il organiser une mediation d'une duree de deux mois lorsque le ministre juge que la nature des preoccupations soulevees le justifie et qu'il existe une possibilite de compromis entre les parties. Le commissaire designe doit alors respecter le droit des tiers et la qualite de l'environnement. En France, la mediation juridictionnelle a ete introduite par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 201644. Elle permet au juge de designer a la demande ou avec l'accord des parties, y compris avant tout litige, un mediateur. Celui-ci recherche, dans des conditions d'impartialite et de confidentialite, l'accord des parties pour parvenir a resoudre leur differend. Les recours diriges contre des autorisations et decisions delivrees en vue de la realisation de projet semblent susceptibles de faire l'objet d'une procedure de mediation. En effet, la mediation peut notamment porter sur des points de nature a ameliorer l'impact environnemental net des projets (mesures de reduction et de compensation) ou a les rendre socialement et economiquement plus acceptables (mesures de reduction des nuisances de voisinage A l'instar de l'information des tiers par l'affichage, propre a certains contentieux, la publication sur ce portail pourrait etre une condition supplementaire pour faire courir le delai de recours. 40 41 C. justice adm., art. R. 611-7-2. 42 Cette limitation pourrait alors etre etendue a hauteur d'appel afin d'eviter de rouvrir, a cette occasion, de nouveaux moyens lies au seul bien-fonde du recours. 43 L'experience de Gerald W. Cormick et Jane E. McCarthy qui a permis de regler un litige sur la construction d'une digue sur la Snoqualmie River dans l'Etat de Washington en 1973 est generalement evoquee. 44 C. justice administrative, art. L. 213-1 et suivants. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 36 /107 et de prise en compte des usages) 45 . De meme, la mediation peut aboutir a mettre en place des instruments de suivi des projets en cours de travaux ou posterieurement a leur mise en oeuvre, afin d'anticiper les difficultes et de rendre des comptes au public. Bien evidemment, certaines contraintes subsistent. En premier lieu, les amenagements du projet eventuellement enterines par la mediation ne doivent pas constituer des modifications substantielles du projet, sous peine de contraindre a reprendre une partie de la procedure qu'il s'agisse notamment de l'etude d'impact46 ou de l'enquete publique47. En deuxieme lieu, la mise en oeuvre de la mediation doit associer l'autorite competente, le porteur de projet et les personnes ayant forme les recours. En presence d'un recours collectif, la mediation ne peut s'en tenir aux seules associations de protection de l'environnement. Pour permettre a une telle procedure complexe d'aboutir, il conviendrait qu'une methode de mediation, fondee par exemple sur des ateliers thematiques delimites, soit preparee des avant la survenance du contentieux. La reflexion devrait egalement porter sur la possibilite de faire porter la mediation sur l'ensemble des recours pendants contre les differentes decisions. Enfin, la mission ne preconise pas de prevoir une mediation prealable obligatoire48. En effet, une telle obligation prealable fait apparaître la mediation comme une enieme procedure affectant l'aboutissement des projets ou encore, du point de vue du public et des associations de protection de l'environnement, comme un verrou au recours juridictionnel. Il serait a l'inverse souhaitable d'identifier, des a present, les typologies de contentieux susceptibles de trouver une issue favorable par la voie de la mediation. Apres qu'une methodologie de la mediation environnementale aura ete definie, les prefets, services instructeurs et grands maîtres d'ouvrages publics pourraient etre sensibilises a l'interet d'y recourir. Le cas echeant, cette mission de mediation pourrait etre mise en oeuvre par une institution specifique, comme le defenseur des droits de l'environnement dont le rapport remis par la deputee Cecile Muschotti a la demande du Premier ministre a propose la creation. En limitant le champ de la mediation, il semble ainsi possible d'eviter les critiques selon lesquelles il n'est pas possible de transiger sur des dispositions d'ordre public, y compris le droit de l'environnement. 45 46 C. envir., art. L. 122-1-1. 47 CE, 22 octobre 2018, n° 411086. 48 Decret n° 2018-101 du 16 fevrier 2018. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 37 /107 Si des pistes d'amelioration peuvent etre envisagees sans modification profonde des procedures existantes, la mission s'est attachee a imaginer ce que pourrait etre une procedure de participation et d'evaluation des projets en integrant dans une meme reflexion les sujets de la participation du public, de l'evaluation environnementale, de la reconnaissance de l'interet public, et des procedures d'autorisation, tout en respectant les contraintes europeennes et constitutionnelles. La mission propose ainsi d'etendre la participation du public tout au long de la procedure, sous l'egide d'un garant (3.1.). En outre, afin de securiser les projets, il est propose de modifier l'evaluation environnementale, en prevoyant un cadrage systematique, en reorganisant les phases de la procedure et en ameliorant l'examen de l'utilite publique (3.2). Toutes ces evolutions sont susceptibles de concerner l'ensemble des projets soumis a evaluation environnementale systematique ou au cas par cas, pour autant que les maîtres d'ouvrage et les autorites competentes disposent de la possibilite d'adapter la procedure a l'ampleur, a la nature des projets et a leurs incidences potentielles sur l'environnement (3.3). La mission a enfin elabore une synthese des evolutions sous forme schematique (3.4). Les differentes procedures auxquelles doit satisfaire un projet ou un plan ou un programme avant d'etre autorise trouvent leur legitimite dans la protection ou la prise en compte d'interets collectifs ou prives. Sans remettre en cause cette construction des textes, on peut constater que plus fondamentalement, ce qui est recherche par un maître d'ouvrage et les autorites publiques c'est d'aboutir au meilleur projet qui integre les contraintes des autres acteurs et du public. Le dialogue est a cet egard un outil indispensable car il permet au public de preciser ses attentes, ses propositions et ses eventuelles inquietudes et au porteur de projet de mieux concevoir son operation en utilisant ces contributions. Ce dernier limite ainsi ses risques en les anticipant, peut integrer les bonnes idees et obtenir une acceptation plus large. La mission propose de retenir, comme principe de base d'une refonte de la participation, le principe du dialogue. Cette ligne directrice permet de batir un processus coherent a meme de tirer pleinement parti des avantages des echanges entre le porteur du projet, le public et les tiers concernes ce qui ne semble pas etre le cas des textes actuels qui, quoique fondes sur ce meme principe, ne sont pas toujours alles jusqu'au bout de cette logique. Un autre principe de base de la participation est sa continuite : il convient pour que la participation du public soit efficace tant du point de vue du public lui-meme que du porteur de projet que le dialogue soit continu et se poursuive pendant toutes les phases de la vie d'un projet et des differentes procedures administratives. La partie 3.1.1 examine l'interet d'engager la concertation le plus en amont possible c'est-a-dire au stade de l'intention du maître d'ouvrage. L'opportunite de poursuivre cette concertation de maniere continue vers l'aval et de rendre necessaire la presence continue d'un garant fait l'objet du 3.1.2. In fine, la partie 3.1.3 suggere de fondre en un seul dispositif l'ensemble de la conduite du dispositif de Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 38 /107 participation, en amont, pendant, voire apres les procedures administratives. Ce dispositif integrateur pourrait etre celui propose par la deputee Cecile Muschotti dans son rapport. Le developpement progressif du dispositif de participation a elargi l'information donnee au public et permet de mieux l'associer a l'elaboration des grands projets. Le dispositif a toutefois garde un caractere facultatif parfois pour ne pas alourdir les procedures pour les projets avec peu d'enjeux. Cette construction du droit sur plusieurs decennies (cf. encadre 3 ci-apres) a produit une forme de morcellement qui ne permet pas d'atteindre la meilleure participation (cf. 1.2 et 2.1.1). Encadré 3 : une construction progressive de la participation du public L'enquete publique prealable a la declaration d'utilite publique est la plus connue des formes de participation du public en France et l'une des plus anciennes car presente des le XIXeme siecle. Dans la mesure ou cette enquete ne concerne que les projets qui necessitent l'acquisition de terrains par voie d'expropriation, le champ des enquetes publiques a ete elargi en 1983 a tous les projets dont le montant depasse 14 millions de francs a l'epoque (superieur a 1,9 M), par la loi du 12 juillet 1983 relative a la democratisation des enquetes publiques et a la protection de l'environnement, dite loi « Bouchardeau », pour mieux informer et consulter le public. Une nouvelle etape est franchie au milieu des annees quatre-vingt-dix avec la naissance de la commission nationale du debat public (CNDP) et la creation de la procedure du debat public, par la loi « Barnier » du 2 fevrier 1995 relative a la protection de l'environnement. A l'origine, les difficultes nees au cours de l'elaboration du projet de LGV Mediterranee ont montre aux pouvoirs publics l'interet de mieux associer le public et les autres tiers a l'elaboration des grands projets. La loi du 27 fevrier 2002 relative a la democratie de proximite introduit a son article 135 la creation de la concertation prealable pour la CNDP et a l'article 138 la decentralisation des decisions d'ouverture d'enquete aux collectivites pour leurs projets a l'exception de ceux qui necessitent une declaration d'utilite publique qui restent de la competence des prefets. La directive 2011/92 de l'Union europeenne sur les incidences environnementales et le souhait du legislateur de rendre plus accessible la participation du public ont conduit a elargir le recours a la concertation prealable en ouvrant le droit d'initiative. Les procedures suivies dans plusieurs pays sont examinees au 3.1.1.1 pour identifier des pistes de progres. L'enseignement le plus interessant tient a la pratique de beaucoup d'entre eux d'engager la phase de concertation et d'information bien plus en amont qu'en France. Il est propose au 3.1.1.2 d'engager au plus tot la concertation, rejoignant ainsi des souhaits souvent formules dans le passe par le legislateur et plusieurs rapports. Le parangonnage realise en 2021 par le commissariat general au developpement durable (CGDD) dans huit pays de l'Union europeenne montre que sept de ces pays organisent une consultation du public en Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 39 /107 amont de la production de l'etude d'impact : Allemagne, Belgique, Italie, Croatie, Irlande, Portugal et Suede49. En Wallonie, meme si les autorisations peuvent etre donnees a differents niveaux administratifs, le public est consulte au tout debut du processus lors d'une reunion prealable d'information presidee par la commune. Le public peut au cours de celle-ci demander des complements et proposer des solutions alternatives. L'etude d'incidence environnementale est etablie ensuite. La procedure d'autorisation en Angleterre pour les infrastructures d'importance nationale issue du Planning Act 2008 comprend six etapes : pre-application, acceptance, pre-examination, examination, recommandation and decision, et post-decision. La phase amont concerne l'initiation du projet par le maître d'ouvrage avec des consultations et elle a un caractere obligatoire. L'encadre 4 est une illustration qui montre que le maître d'ouvrage du projet considere tient compte au fil du temps des contributions reçues du public. Encadré 4 : des consultations tôt dans la conception des projets en Angleterre Le public est souvent consulte plusieurs fois avant qu'un projet ne soit soumis a autorisation. Ainsi, dans le cadre de l'amelioration de l'echangeur 9 de l'autoroute M3, dont le montant est compris entre 125 M£ et 175 M£, trois consultations se sont succedees de 2018 a 2021 avec pour les deux dernieres une prise en compte des elements de la consultation precedente respective. Dans la brochure liée à la consultation de 2019, le maître d'ouvrage y indique qu'il a considéré les éléments issus de sa consultation du public l'année précédente en 2018 : La brochure de la consultation du public de 2021 fait à son tour référence à la consultation précédente de 2019 : Source : Highways England 49 Les procedures et consultations du public dans differents pays sont detaillees a l'annexe 4. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 40 /107 Depuis 1972, le Quebec a mis en place une procedure de participation continue qui est entamee des le debut de l'evaluation environnementale (cf. figure 4). Dans un delai de quinze jours a compter du lancement de la procedure par le ministere de l'environnement, les citoyens peuvent presenter des observations qui sont ulterieurement analysees dans l'etude d'impact environnementale. Par la suite, le Bureau des audiences publiques sur l'environnement (BAPE), s'il est saisi, anime le debat public. Figure 4 : La procédure environnementale au Québec Source : Bureau des audiences publiques sur l'environnement du Quebec La mission considere qu'il serait souhaitable que la concertation commence, des le stade de l'intention, pour les projets faisant l'objet d'une evaluation environnementale. Les pays, nombreux, qui la pratiquent y voient une façon d'etre plus efficace dans la conception et la realisation des projets et dans leur instruction. Ainsi, pour les autorites anglaises : (t)his in turn will allow for shorter and more efficient examinations. La figure 5 montre deux variantes avec chacune deux options qui sont proposees a la consultation du public pour un projet en Angleterre sur la A46, une route equivalente a une route nationale, geree par Highways England. De meme il est demande aux agences americaines de reduire les delais en : (a) Integrating the NEPA50 process into early planning, (b) Emphasizing interagency cooperation before the environmental impact statement is prepared, rather than submission of adversary comments on a completed document. 50 NEPA National Environmental Policy Act, loi de 1969 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 41 /107 Figure 5 : Extrait de la brochure A46 Newark Bypass Public consultation - Appendix, Highways England Au plan pratique, il pourrait ainsi etre prevu que le maître d'ouvrage presente, dans tous les cas, une declaration d'intention51 qui permette de lancer la participation. Le tout debut de la concertation serait l'occasion d'un cadrage prealable (cf. 3.2.4). Cette concertation, debut du processus continu de participation du public, serait systematique et non pas soumise comme aujourd'hui a la decision de la CNDP, ou de l'autorite competente ou du prefet. L'ampleur de la concertation devrait etre proportionnee aux enjeux en laissant de la souplesse au porteur de projet pour l'organiser. La liberte laissee au porteur de projet pour fixer les modalites de la concertation, sous controle de l'autorite competente52, est une condition indispensable en contrepartie de l'obligation de concertation Un logigramme possible de l'engagement de cette concertation continue est propose a l'annexe 2. Partant du constat que le debat public est une forme particuliere de concertation prealable (cf. encadre 1), son integration dans un dispositif plus global contribuerait a simplifier les textes en evitant de multiplier les regimes juridiques. En outre, le nouveau dispositif permettrait de poursuivre la concertation jusqu'a l'autorisation du projet, comme propose au 3.1.2. Des lors, il paraît preferable d'inclure le debat public dans la nouvelle procedure, comme une etape particuliere de la participation pour les projets les plus importants. Pour les projets soumis a une evaluation environnementale au cas par cas, la decision de soumettre le projet a evaluation lancerait la participation. 51 52 Voy. point 3.3.3. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 42 /107 Recommandation 3. (CGDD) Rendre systématique l'engagement de la concertation dès le stade de l'intention du maître d'ouvrage, tout en laissant une grande latitude pour organiser la participation L'ouverture la plus large et precoce possible de la phase de concertation ne suffit pas pour assurer son succes. Il faut aussi donner des garanties au public que les informations refletent la realite du projet et que ses propositions et observations pourront etre exposees et entendues par le maître d'ouvrage tandis que pour ce dernier, la concertation ne peut faire progresser son projet que si elle est de qualite. La presence d'un tiers garant paraît donc indispensable tout au long de la concertation comme developpe au 3.1.2.1. Cette presence sur une tres longue periode conduit a s'interroger au 3.1.2.2 sur la convergence des roles du garant et de commissaire enqueteur. La concertation prealable sous l'egide de la CNDP se deroule dans un temps limite y compris lorsque cette commission decide 53 en application de l'article L.121-16-2 du code de l'environnement de maintenir la presence du garant jusqu'au lancement d'une enquete publique. Cela signifie que la presence du public est mise en veille ensuite, parfois pendant plusieurs annees, jusqu'a l'etape de DUP ou d'autorisation environnementale qui reintroduit des enquetes publiques ou la participation du public par voie electronique (PPVE). La consultation du public est ainsi assuree par des dispositifs de natures differentes : debat public ; concertation ; enquete publique. Le public consulte peut ne pas identifier clairement les points sur lesquels il est consulte a chaque phase de la procedure, de sorte que la tentation est forte de remettre en cause des elements deja debattus et arbitres. La participation du public en phase amont alors que le projet n'est pas defini precisement est souvent eloignee de la decision finale et cet eloignement contribue a la difficulte pour le public de s'approprier le projet. A l'inverse, la participation sous forme d'enquete publique ou de PPVE sur l'autorisation porte sur un projet qui est, a ce moment, completement defini, donnant le sentiment que tout est boucle et qu'aucune discussion n'est plus alors possible. La mission propose que la concertation prealable se poursuive jusqu'a l'autorisation du projet, voire jusqu'a la mise en service dans le cas d'un ouvrage ou d'une infrastructure. Elle considere aussi qu'il serait souhaitable que soit designe un garant pour suivre l'integralite du processus, de son initiation a l'autorisation definitive du projet, pour assurer une veritable continuite et garantir le public « a chaque moment » que les procedures se sont deroulees correctement, au titre de l'information du public et de la participation, dans les etapes anterieures. La mission a constate lors de ses entretiens que la mise en place des tiers garant a ete favorablement accueillie par le public et les maîtres d'ouvrage. L'autre avantage de cette continuite est de pouvoir constater que le maître d'ouvrage a pris des engagements, eventuellement a differents stades de l'instruction, et que ceux-ci ont ete mis en oeuvre. 53 A la demande du maître d'ouvrage ou de l'autorite chargee de l'autorisation Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 43 /107 En effet, l'amelioration suppose egalement une meilleure prise en compte de la participation par le maître d'ouvrage. Il lui incombe de repondre a toutes les observations raisonnables et pertinentes. Or dans le cadre d'une enquete publique, il n'apparaît pas que ces engagements soient une obligation comme on peut le voir a l'article R.123-19 du code de l'environnement : « ... Le rapport comporte ... et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public... » meme si la situation est differente avec le debat public L.121-13 du code de l'environnement) : « ...[le maître d'ouvrage] indique également les mesures qu'il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu'il tire du débat public. Cet acte est transmis à la Commission nationale du débat public ». Neanmoins, la succession des procedures, avec leur propre rythme, rend difficile le suivi des engagements de l'avis de nombreux interlocuteurs rencontres par la mission. A cet egard, les engagements du maître d'ouvrage devraient etre inscrits clairement54. L'inconvenient de la presence d'un garant sur une periode plus longue tient a son cout dans la procedure pour les maîtres d'ouvrage qui supportent in fine l'indemnisation du garant. Un reproche entendu parfois est celui de la difficulte a conserver sur plusieurs annees un meme garant. Toutefois la succession d'un garant par un autre en cours de route ne remet pas en cause la continuite dans la mesure ou le nouveau garant dispose de temps pour reprendre et s'approprier le dossier. Recommandation 4. (CGDD) Nommer un garant pour chaque projet soumis à concertation et maintenir la participation continue jusqu'à l'autorisation du projet La nomination d'un garant pourrait aussi etre etendue, dans certaines conditions, a la concertation du code de l'urbanisme en veillant a s'assurer des avantages de cette extension pour les revisions et modifications de PLU et de SCoT. Comme il a ete indique au point 2.1.2.2, l'article L.123-4 du code de l'environnement permet d'ores et deja de designer un garant en qualite de commissaire enqueteur. La mission considere que cette coordination entre garants et commissaires enqueteurs pourrait etre approfondie. Ainsi, la procedure pourrait etre suivie par un garant qui poursuivrait ulterieurement sa mission lors de la phase d'enquete publique. L'avantage de cette unification serait, outre la continuite de la presence d'un tiers garant, reconnu par le public, de permettre d'anticiper la procedure d'enquete publique, alors que la nomination d'un commissaire enqueteur et sa prise de connaissance du dossier necessitent du temps. Historiquement, la mise en place du commissaire enqueteur a permis d'assurer la participation effective du public. A ce titre, le role principal du commissaire enqueteur est de conduire l'enquete publique, de veiller a l'information du public, de verifier que ce dernier ait pu formuler des observations, de les synthetiser et de s'assurer que le maître d'ouvrage y a apporte une reponse. Le rapport du commissaire enqueteur apporte une reponse aux principales observations du public, sans necessairement detailler toutes les observations ou propositions alternatives. 54 CEREMA, Sécurisation des projets d'infrastructures linéaires de transports volet espèces protégées, Juillet 2017. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 44 /107 Ces missions indispensables de conduite de l'enquete, de synthese, et de recueil de reponses sont proches de celles que le garant prend en charge au stade de la concertation. Selon la mission, la fonction d'animation et de synthese est essentielle afin d'assurer la meilleure participation du public et assurer la mediation entre le public et le maître d'ouvrage. Quelles que soient les modalites retenues, la nouvelle procedure devrait donc assurer l'intervention d'un tiers, denomme garant ou commissaire enqueteur, tout au long de la participation, en lui confiant ces taches des le lancement de la procedure et jusqu'a son achevement. Cette fonction du tiers ­ garant ou commissaire enqueteur ­ se materialiserait par la remise de rapports conclusifs sur la participation a l'issue des deux phases de participation, amont et aval. Ces rapports devraient refleter la diversite des opinions exprimees, recapituler les reponses du maître d'ouvrage aux questions et observations formulees tout au long du processus de participation ainsi que porter un avis sur la qualite de celui-ci et, le cas echeant, relever les points auxquels il n'a pas ete repondu. En l'etat actuel du droit, le commissaire enqueteur est par ailleurs tenu de donner son opinion personnelle et motivee sur le projet du maître d'ouvrage et, le cas echeant, sur l'utilite publique de celui-ci55 . Il peut delivrer un avis defavorable ou favorable et le cas echeant assortir ce dernier de reserves. De son cote, le garant doit en principe s'abstenir de formuler une appreciation sur l'opportunite ou les modalites du projet. Selon la Commission nationale du debat public, ce devoir de neutralite assure au garant une independance a l'egard des parties et, par suite, une legitimite accrue. La CNDP considere ainsi qu'un garant ne peut poursuivre sa mission comme commissaire enqueteur et donner alors un avis personnel sur le projet. Aussi, des lors que la participation continue proposee par la mission s'appuie sur la presence continue d'un tiers, lequel doit preserver sa legitimite tout au long du processus, la mission s'est interrogee sur le maintien d'un avis de ce tiers sur le projet. Beaucoup d'interlocuteurs de la mission attendent que le commissaire enqueteur prenne position, mais cette appreciation portee par le commissaire enqueteur reste empreinte de subjectivite. Ainsi, le commissaire enqueteur n'est pas tenu de suivre le sens general des observations formulees par le public. En outre, au cours des auditions, les interlocuteurs de la mission ont confirme qu'un meme dossier d'enquete publique pourrait donner lieu a des appreciations differentes par deux commissaires enqueteurs differents. De fait, bien qu'il lui soit possible de s'adjoindre des experts, le commissaire enqueteur se trouve confronte a la variete des sujets, environnementaux, sociaux, economiques, qui emergent lors de la conception des projets. Or, cette subjectivite semble d'autant plus discutable que le commissaire enqueteur est charge d'eclairer le processus de decision de l'autorite administrative en presentant l'appreciation d'un tiers independant. Les conclusions defavorables et les reserves sont egalement prises en compte par les juridictions en cas de contentieux : elles peuvent appuyer l'argumentaire tendant a demontrer 55 CE 20 mars 1985, Cne Morigny-Champigny, n°47682 ; CE 14 juin 2002, Cne Gemenos, n°228530. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 45 /107 l'illegalite des decisions ; elles peuvent egalement dispenser celles-ci de prouver l'urgence a suspendre une decision affectee d'un doute serieux quant a sa legalite56. Au demeurant, d'autres instances specialisees, creees plus recemment que les commissaires enqueteurs, rendent desormais des avis qui eclairent le public, l'autorite competente et, lorsqu'il a lieu, le debat contentieux. Ainsi, a l'issue d'un examen collegial et approfondi, les autorites environnementales se prononcent sur l'impact du projet sur l'environnement, tandis que le conseil national de la protection de la nature formule un avis concernant les atteintes a la biodiversite. Au vu de ce qui precede, l'inconvenient de la suppression de l'avis personnel du commissaire enqueteur serait plus que compense, selon la mission, par l'avantage consistant en la presence d'un tiers tout au long de la procedure et par un rapport conclusif relevant les reponses restant a apporter57. Pour autant, compte tenu des objections reçues, la mission n'exprime pas de recommandation sur ce point, qui reste dissociable du reste du dispositif. Enfin, comme l'ont exprime certaines personnes auditionnees, lorsqu'un large debat aboutit, tous les arguments se deploient. Plutot que d'attendre d'un tiers qu'il eleve des objections nouvelles a l'issue de la participation, la mission considere qu'il est desormais possible de jouer pleinement la participation en faisant confiance au public et aux corps intermediaires pour presenter des observations pertinentes et utiles pour la prise en compte de l'environnement et des objectifs socioeconomiques. Sur le fondement des dispositions pertinentes des article L.123-16 du code de l'environnement, le Conseil d'Etat a neanmoins reserve une exception a cette automaticite lorsque la suspension de l'execution de cette decision porterait a l'interet general une atteinte d'une particuliere gravite (CE, 16 avril 2012, n° 335792). 56 Apres avoir releve la faible utilisation des referes derogatoires en matiere environnementale (250 en 2020), une mission flash de la Commission des lois de l'Assemblee nationale proposait, dans un rapport du 10 mars 2021, d'etendre le champ de cette procedure (Proposition n° 2 de la communication de Mmes Moutchou et Untermaier). Pour repondre a cet objectif, il resterait possible de prevoir une suspension automatique lorsqu'il apparaît qu'un doute serieux affecte une decision prise a l'issue d'une procedure de participation consideree insuffisante par le tiers garant. Le ministere de la justice comme les associations consultees par la mission n'ont pas considere en premiere analyse que cet avis personnel revetait une importance majeure au cas ou le droit viendrait a etre modifie . 57 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 46 /107 Encadré 5 : Les jurys citoyens Les jurys citoyens sont des procedes de democratie participative, ou une instance, composee de dix a vingt membres, designes par tirage au sort ou par un panachage avec des volontaires designes au sein de colleges assurant la diversite, sont appeles a se prononcer sur un projet public. Ils sont parfois utilises par les collectivites territoriales ou par l'Etat58. Dans le cadre de la procedure environnementale, le tiers est responsable de l'expression de l'ensemble des opinions du public et de la qualite de la reponse apportee par le maître d'ouvrage. Pour autant, a l'issue de la procedure de participation, et malgre l'intervention du garant, des opinions peuvent encore etre presentees. Lorsque la decision n'a pas encore ete prise, plutot que d'opposer aux interesses l'achevement de la participation, il pourrait etre utile de reunir un jury citoyen. Celui-ci serait alors charge de donner son avis sur le point de savoir si les observations ont deja ete emises lors de la participation et si elles ont trouve une reponse, favorable ou defavorable, du maître d'ouvrage. Si le jury estime que ces observations n'ont pas ete prises en compte, le maître d'ouvrage pourrait alors librement y repondre. Non contraignante, cette procedure permettrait d'ameliorer la participation et d'ecarter les griefs tenant a l'opacite du processus. Quelle que soit l'option retenue en ce qui concerne la fonction de commissaire-enqueteur, la mission propose que l'enquete publique soit integree dans la concertation. La procedure actuelle de l'enquete publique commence par la demande faite au president du tribunal administratif de designer, a partir d'un dossier de presentation du projet, un commissaire enqueteur qui decide avec l'autorite demandeuse de l'enquete de l'organisation de la consultation, tient les permanences et redige son rapport avec son avis personnel. Dans les cas ou la procedure necessite une enquete publique, le garant assurerait ce role d'organisation avec l'autorite competente au moment opportun. Contrairement a la situation actuelle ou, apres achevement de la concertation, l'enquete ne commence que lorsque tous les avis ont ete rendus, la participation ne connaîtrait pas d'interruption. Le dossier serait alors mis en ligne a l'initiative du maître de l'ouvrage des qu'il serait disponible et le public pourrait des ce moment prendre connaissance du projet et emettre des premieres observations. Des ce moment, le garant tiendrait les permanences, s'assurerait que le maître d'ouvrage apporte bien une reponse ou une proposition a chacune des observations ou propositions du public. Il serait indique clairement a ce stade que l'etude d'impact est provisoire avant la production des avis reglementaires. Des que le service instructeur aura constate la completude du dossier, le garant en informerait le public. Ulterieurement, le garant indiquerait au public que l'avis de l'AE et la reponse du maître d'ouvrage sont mis a sa disposition. La participation se prolongerait alors, sous la denomination d'enquete publique, au moins un mois apres la publication de l'avis de l'autorite environnementale et de la reponse du porteur de projet a cet avis. A la fin de la consultation, le garant publierait un rapport conclusif a l'autorite competente sur les Voy. par exemple pour la mise en place d'un revenu universel d'activite : https://solidarites-sante.gouv.fr/affairessociales/lutte-contre-l-exclusion/lutte-pauvrete-gouv-fr/la-mise-en-oeuvre/renforcer-l-acces-aux-droits/revenuuniversel-d-activite-la-concertation/article/le-jury-citoyen. 58 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 47 /107 observations et propositions du public et les reponses du porteur de projet (cf. annexe 2 pour la comparaison entre la procedure actuelle et celle proposee par la mission). La publication en ligne du dossier des sa completude permettrait aussi de repondre a une remarque des maîtres d'ouvrage entendue par la mission sur le fait que l'avis de l'autorite environnementale est publie sur son site des sa formulation et que le public n'a donc une premiere connaissance de l'engagement du projet que par l'avis de l'autorite environnementale. La participation continue et l'intervention d'un garant tout au long de la procedure pourraient etre de nature a fluidifier la procedure et, ainsi, a reduire certains delais annexes, comme ceux consacres a la designation du garant et a la prise de connaissance du dossier par celui-ci. Recommandation 5. (CGDD, CNDP) Faire converger les fonctions de garant et de commissaire enquêteur Des lors que les fonctions de garant et de commissaire enqueteur convergeraient et qu'une meme personne pourrait assurer les deux fonctions, il serait possible de fusionner completement les deux dispositifs alors qu'actuellement les garants sont rattaches a la CNDP, alors que les commissaires enqueteurs sont rattaches aux tribunaux administratifs. La mission considere qu'il serait possible de rattacher a terme la totalite du dispositif a la CNDP ou a une autorite independante qui prendrait la suite de la CNDP en elargissant son role, comme le propose la deputee Cecile Muschotti dans son recent rapport. Cette autorite independante serait alors chargee de gerer les commissaires enqueteurs comme la CNDP le fait actuellement pour les garants : de les designer, de definir leur mission, de les former et les animer et de les designer au cas par cas pour chaque projet a la demande de l'autorite competente ou du porteur de projet. Ces garants / commissaires enqueteurs n'interviendraient plus a titre personnel mais comme delegues de l'autorite independante qui veillerait a leur deontologie, au respect de la doctrine qu'elle etablira et a la qualite de leur travail. Ce rattachement national a une seule autorite independante apporterait de nombreux avantages : Amener une garantie d'indépendance et de neutralité de ces garants / commissaires enquêteurs encore plus forte. Accompagner davantage les commissaires enquêteurs : les tribunaux administratifs n'ont aujourd'hui pas la capacité d'assurer la formation des commissaires enquêteurs ; la CNCE (compagnie nationale des commissaires enquêteurs) organise des formations et élabore des guides opérationnels, mais il s'agit d'une association loi de 1901 « fédération des compagnies départementales, interdépartementales ou régionales de commissaires enquêteurs » qui fonctionne essentiellement par bénévolat ; elle rassemble une majorité de commissaires Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 48 /107 - - - enquêteurs, mais pas la totalité et elle n'a pas autorité sur ses membres qui restent libres de suivre ou pas les bonnes pratiques ainsi établies. Assurer la qualité du processus de participation : les processus d'instruction d'une procédure d'autorisation sont aujourd'hui largement mis sous « assurance qualité » tant du côté des porteurs de projet que des services instructeurs qui mettent sous contrôle ces processus notamment pour garantir le respect des calendriers annoncés, y compris en cas d'aléas. En revanche, l'enquête publique reste un processus plus aléatoire, l'indisponibilité d'un commissaire enquêteur pouvant par exemple conduire à plusieurs semaines de délai supplémentaire. Une autorité indépendante supervisant le processus pourrait mettre en place des procédures qualité garantissant le respect des règles et des délais. Elle pourrait également développer des outils innovants pour moderniser davantage le processus d'enquête publique. Apporter, par la fusion des rôles de garant et de commissaire enquêteur au sein de l'autorité indépendante, une capacité importante à cette autorité indépendante pour prendre en charge d'autres missions comme évoqué par la mission de la députée Cécile Muschotti, notamment une fonction de médiateur, ces fonctions apparaissant tout à fait complémentaires à celle de garant de la participation. Soulager la mission de gestion des commissaires enquêteurs les tribunaux administratifs dont ce n'est pas le coeur de métier. Ce rattachement a une autorite nationale permettrait egalement de definir une doctrine nationale en ce qui concerne la participation tant en phase « amont » qu'en phase « aval », en laissant aux maîtres d'ouvrage les modalites concretes de la participation. Plutot que de fixer au niveau national par des seuils et criteres la forme de cette participation, la mission considere qu'il faudrait laisser une plus large marge d'appreciation au cas par cas en fonction des enjeux reels a l'interieur d'un cadre general fixe par la loi. Ainsi pour la consultation « aval » qu'est actuellement l'enquete publique, la forme de l'enquete devrait pouvoir etre largement adaptee en fonction des enjeux et egalement de ce qui aura pu etre debattu au debut de la concertation et prendre soit la forme d'une simple consultation electronique, soit comprendre permanences et reunions publiques thematiques. Le meme dispositif souple pourrait etre retenu pour les phases « amont » de la participation du public, prenant des formes variees depuis une simple mise a disposition du projet sur internet accompagnee d'une unique reunion publique, jusqu'a un debat public de plusieurs mois. Il pourrait etre prevu que la forme de la participation reste definie par l'autorite competente sur proposition de l'autorite independante. La proposition de rassembler au sein d'une autorite independante nationale l'ensemble des « garants de la participation » y compris les commissaires enqueteurs represente un changement d'echelle important. Elle necessiterait dans doute de creer des representations locales, permises par les textes pour la CNDP mais non mises en place et bien entendu de doter la CNDP des moyens pour assurer ces fonctions nouvelles. Elle necessitera aussi des mesures transitoires. Dans cette option, une possibilite serait, sur la base du volontariat, de permettre aux commissaires enqueteurs de devenir garants. Pour ne pas alourdir immediatement la CNDP, les commissions departementales chargees d'etablir les listes d'aptitude aux fonctions de commissaire enqueteur (R.123-34 a R.123-37 du code de l'environnement) pourraient dans un premier temps continuer a selectionner et verifier la capacite des personnes candidates a la fonction de garant comme elles le font aujourd'hui pour les commissaires enqueteurs dans leur ressort. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 49 /107 Recommandation 6. (CGDD, CNDP) Envisager le regroupement de l'ensemble du dispositif de participation du public, y compris les commissaires enquêteurs, au sein d'une autorité indépendante construite autour de la CNDP La mission propose de faire evoluer l'evaluation environnementale. La nouvelle procedure proposee par la mission (cf. 3.4) comprend, pour les projets le justifiant, trois etapes. Selon la nature des projets, les etapes 2 et 3 peuvent etre realisees simultanement. L'evaluation environnementale se developpe sur ces trois etapes et est terminee apres l'autorisation environnementale. Au cours de la premiere etape (concertation prealable et preparation de l'etude d'impact), le maître d'ouvrage travaille sur le cadrage prealable. Le cadrage prealable est transforme afin de renforcer son role d'aide aupres du maître d'ouvrage dans la phase amont, primordiale pour l'evaluation environnementale (cf. 3.2.1). Au cours de la deuxieme etape (obtention de la declaration de projet ou d'utilite publique), le maître d'ouvrage prepare une premiere version de son etude d'impact en se concentrant sur les phases d'evitement et de reduction des impacts environnementaux en travaillant sur un perimetre bien defini et en comparant les variantes possibles, telles que determinees dans le cadrage prealable. A ce stade, les especes protegees susceptibles d'etre affectees par le projet sont identifiees et le sujet des raisons imperatives d'interet public majeur en lien avec l'utilite publique/ l'interet general du projet est traite (cf. 3.2.2). Au cours de la troisieme etape (delivrance de l'autorisation environnementale), le maître d'ouvrage precise les mesures de reduction complementaires et de compensation sur la variante retenue lors de la deuxieme etape en fonction des impacts nets identifies, apres mise en oeuvre des mesures d'evitement et des premieres mesures de reduction. Dans la partie 2 du rapport, il a ete vu que le cadrage prealable, mecanisme jusqu'a present peu utilise, peut permettre d'ameliorer l'evaluation environnementale realisee par les maîtres d'ouvrage. La mission propose, dans le cadre d'evolutions reglementaires plus profondes, de modifier son contenu et son fonctionnement pour le rendre encore plus efficace vis-a-vis de l'evaluation environnementale. L'objectif est triple. En premier lieu, il s'agit d'inciter le maître d'ouvrage a integrer le plus en amont possible l'evaluation environnementale de son projet et des lors, lui permettre d'identifier de maniere formelle, son perimetre, les variantes raisonnables et les principaux enjeux environnementaux associes. En deuxieme lieu, cette evolution permettrait a l'autorite competente apres avis de l'autorite environnementale de se prononcer favorablement ou pas sur la proposition du maître d'ouvrage concernant ces trois points. Ceci permettrait de securiser le maître d'ouvrage dans sa demarche. En troisieme lieu, ce nouveau cadrage prealable permettrait, des le debut de la demarche, un premier echange entre le maître d`ouvrage et le grand public, sur l'evaluation environnementale. Ce cadrage prealable renouvele prendrait place a l'issue de la concertation prealable, rendue systematique pour les projets faisant l'objet d'une evaluation environnementale comme mentionne Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 50 /107 plus haut. En prenant en compte les discussions ayant eu lieu lors de cette premiere phase de la concertation, le maître d'ouvrage fournit a l'autorite competente son analyse concernant le perimetre de son projet, les variantes raisonnables et les principaux enjeux environnementaux associes qu'il se propose d'etudier dans son etude d'impact. L'autorite competente se prononce apres avis de l'autorite environnementale sur ces trois points et peut, comme elle le fait actuellement, porter a la connaissance du maître d'ouvrage tout autre renseignement ou element qu'elle juge utile, notamment le calendrier previsionnel d'instruction du futur dossier. Apres decision de l'autorite competente, le maître d'ouvrage poursuit son evaluation environnementale sur la base d'un socle solide portant sur les trois points actuellement les plus problematiques et par ailleurs sujets a des recours. En particulier, il connaît precisement les variantes a etudier du point de vue de leurs impacts environnementaux potentiels et sait que cela ne sera pas remis en cause ulterieurement. Si l'amelioration de l'evaluation environnementale apportee par cette proposition ne semble pas poser question, il n'en reste pas moins qu'elle necessite d'une part une realisation correcte de l'exercice par le maître d`ouvrage (donc qu'il s'en donne les moyens) et d'autre part a l'autorite competente (et a l'autorite environnementale) de pouvoir se prononcer sur des dossiers en quantite plus importante dans un contexte deja tendu en termes d'activite. Cependant, si les dossiers a traiter seront en quantite plus importante, le travail de l'autorite competente (et de l'autorite environnementale) sera a priori plus rapide puisqu'il s'agira de reagir vis-a-vis d'une proposition d'un maître d'ouvrage et non pas de fournir des elements ex-nihilo. L'autorite competente se prononcerait ainsi sur le cadrage par une decision. A ce stade, la mission propose de proceder a une montee en puissance progressive de ce nouveau dispositif (cf. point 3.3.3). A cet egard, la mission propose que l'autorite competente puisse rendre des avis tacites sur les cadrages prealables etablis et proposes par les maîtres d'ouvrage et se saisisse formellement des seuls dossiers lui paraissant prioritaires. Recommandation 7. (CGDD) Transformer le régime du cadrage préalable pour permettre aux maîtres d'ouvrage d'identifier, le plus tôt possible, le périmètre, les variantes à étudier et les principaux enjeux environnementaux associés à leurs projets La declaration de l'utilite publique des projets comme l'adoption d'une declaration de projet sont subordonnes a la demonstration de l'utilite publique ou de l'interet general. Bien que ne faisant pas l'objet d'une definition legislative ou reglementaire, les conditions d'examen de l'utilite publique ou l'interet general d'une operation de travaux sont definies de maniere precise et concrete. En premier lieu, le projet doit repondre a une finalite d'interet general. En deuxieme lieu, l'expropriant ne doit pas avoir ete en mesure de realiser l'operation dans des conditions equivalentes sans recourir a l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine. Enfin, les atteintes a la propriete privee, le cout financier et, le cas echeant, les inconvenients d'ordre social, economique ou ecologique que comporte l'operation ne doivent pas etre excessifs eu egard a l'interet qu'elle presente. De l'avis de la doctrine juridique comme des praticiens, la reconnaissance de l'utilite publique des projets publics est rarement remise en cause, particulierement s'agissant d'operations majeures. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 51 /107 Dans la periode recente, le controle de l'utilite publique et de l'interet general des projets a ete enrichi de l'examen du respect des principes de precaution et de prevention. La jurisprudence a ainsi admis que l'un59 comme l'autre60 pouvaient etre invoques a l'appui d'un recours dirige contre une declaration d'utilite publique. En particulier, le principe d'action preventive et de correction, par priorite a la source, des atteintes a l'environnement integre la sequence ERC 61 . Des lors, lorsque les incidences environnementales du projet le justifient, la declaration d'utilite publique doit indiquer les mesures d'evitement, de reduction et de compensation prevues par la decision autorisant la realisation du projet, prise par l'autorite competente en tenant compte de l'etude d'impact, de l'avis de l'autorite environnementale et du resultat de la consultation du public. Outre qu'il resulte des dispositions legislatives et constitutionnelles, ce controle precoce permet de passer au tamis du principe de precaution les projets dont l'autorisation effective serait rendue impossible en raison de leur incidence sur l'environnement. Selon la mission, ce raisonnement justifie egalement un examen anticipe des criteres de derogation a l'interdiction de destruction des especes protegees62. Selon les textes, cette derogation peut etre octroyee notamment dans l'interet de la sante et de la securite publiques. Elle peut egalement etre fondee sur d'autres raisons imperatives d'interet public majeur, y compris de nature sociale ou economique, et sur des motifs qui comporteraient des consequences benefiques primordiales pour l'environnement. Lorsqu'elle s'appuie sur de telles raisons imperatives d'interet public majeur, la derogation ne peut etre delivree que s'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et si elle ne nuit pas au maintien dans un etat de conservation favorable des populations des especes concernees dans leur aire de repartition naturelle. Dans la periode recente, ces conditions contraignantes d'existence d'une raison imperative et d'absence d'alternative ont ete a plusieurs reprises opposees aux maîtres d'ouvrage au moment de l'autorisation des projets ou lors de litiges. Aussi, ceux-ci considerent que ces criteres font peser un risque sur les delais de realisation des projets voire sur leur aboutissement. L'octroi de la derogation peut egalement necessiter de couteuses mesures compensatoires qui n'avaient pas ete envisagees au stade de la declaration d'utilite publique. Or, en l'etat, la reconnaissance de l'utilite publique d'une operation ne vaut pas validation de l'existence de raisons imperatives d'interet public majeur ni de l'absence d'alternative satisfaisante pour l'environnement. Aussi, lorsque la realisation du projet impose, outre la reconnaissance de l'utilite publique ou de l'interet general, une demande de derogation a l'interdiction de destruction d'espece protegees, les dispositions legales pourraient prevoir que les raisons imperatives d'interet public majeur soient examinees en lien avec la notion d'utilite publique et d'interet general. Cet examen aura pour consequence de resserrer l'analyse de l'utilite des projets, afin que seuls ceux repondant aux criteres 59 60 61 62 CE Ass., 12 avril 2013, n° 342409. CE 9 juillet 2018, n° 410917. C. envir., art. L. 110-1. C. envir., art. L. 411-2. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 52 /107 plus stricts de la raison imperative soient reconnus d'utilite publique 63 . De meme, l'examen des variantes existantes devrait etre lie a l'analyse de variantes satisfaisantes au sens des dispositions applicables aux derogations a l'interdiction de destruction des especes. Cela permettrait de conforter le maître d'ouvrage sur ces deux conditions imperatives necessaires a l'obtention ulterieure d'une derogation. Le cas echeant, une definition legislative de l'utilite publique pourrait egalement inclure les principes de precaution et de prevention et rehausser le standard de l'utilite publique a l'aune des raisons imperatives d'interet public majeur. Il ne s'agirait pas pour autant de delivrer la derogation a l'interdiction de destruction de specimens d'especes protegees a ce stade ni meme d'engager l'autorite competente en ce sens. En effet, l'autorisation ne peut etre delivree qu'au vu de l'ensemble des mesures y compris les mesures compensatoires qui seront proposees dans le cadre de la sequence ERC. La mission considere que l'examen du maintien ou non dans un etat de conservation favorable des populations des especes concernees dans leur aire de repartition ne peut etre raisonnablement examine que sur la base d'une evaluation environnementale complete comprenant notamment la definition precise des mesures de compensation du projet, c'est-a-dire en etape 3 (delivrance de l'autorisation environnementale). C'est pourquoi la derogation a l'interdiction de destruction de specimens d'especes protegees ne peut etre delivree (ou non) au maître d'ouvrage qu'au cours de l'etape 3. Pour cette meme raison, le dispositif devrait inclure l'obligation pour le maître de l'ouvrage d'actualiser son analyse des raisons imperatives d'interet public majeur et des alternatives satisfaisantes si des circonstances de fait evoluent entre la reconnaissance de l'utilite publique ou de l'interet general de l'operation et l'instruction de la derogation a l'interdiction de destruction d'especes protegees. Le raisonnement est le meme pour les projets susceptibles d'affecter des sites Natura 2000 ou des impacts significatifs dommageables subsisteraient apres la mise en oeuvre de mesures d'evitement ou de reduction de l'etape 2 mais ou l'analyse des solutions alternatives envisageables et les raisons imperatives d'interet public majeur permettraient la definition de nouvelles mesures de reduction ou de compensation en etape 3 pour s'assurer du maintien de la coherence globale de Natura 2000. Recommandation 8. (CGDD) Anticiper l'examen des raisons impératives d'intérêt public majeur et de l'absence de variante satisfaisante au moment de la déclaration d'utilité publique ou de la déclaration de projet L'ampleur de la reforme proposee impose de definir avec precision son champ d'application. Pour satisfaire l'objectif de simplification et de modernisation, la mission propose de retenir un champ d'application etendu a tous les projets soumis a evaluation environnementale (1). Pour autant, il convient de tenir compte de deux contraintes evoquees a plusieurs reprises lors de ses auditions. D'une Ainsi, comme le rappelle la Commission, cet interet public doit etre majeur et revetir, par suite, une nature de long terme (Document d'orientation concernant l'article 6 § 4 de la directive Habitats, p. 8). 63 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 53 /107 part, les differences dans l'ampleur et la nature des projets justifient de rendre la procedure adaptable afin, notamment, que les projets de moindre importance beneficient d'une plus grande souplesse en ce qui concerne la participation (2). D'autre part, pour repondre aux preoccupations concernant l'instabilite des procedures et les moyens necessaires a l'adaptation, il pourrait etre envisage une entree en vigueur progressive du nouveau dispositif (3). Actuellement, le declenchement des procedures de participation et d'evaluation environnementale depend de criteres ou de seuils afferents au projet ou a son environnement. En particulier, les champs d'application des procedures de debat public et de concertation prealable, d'une part, et d'evaluation environnementale, d'autre part, ne sont pas necessairement harmonises. Par ailleurs, si le champ d'application de l'enquete publique environnementale depend de la realisation d'une etude d'impact systematique ou au cas par cas, plusieurs derogations sont prevues concernant principalement les ouvrages temporaires64. En outre, d'autres perimetres, comme celui des evaluations socio-economiques pour les projets d'un montant superieur a 20M65, coexistent avec les procedures environnementales. Dans certains cas, les procedures de concertation concurrentes peuvent etre maintenues66. Des lors, il paraît souhaitable de definir un champ d'application unifie pour la nouvelle procedure de participation et d'evaluation environnementale. En effet, l'existence de multiples dispositions concurrentes cree un risque pour les maîtres d'ouvrage, qui peuvent se voir opposer le choix d'une procedure erronee. Surtout, la coexistence de nombreuses procedures affecte leur lisibilite pour le public. La mission remarque ainsi que le droit d'initiative prevu par le code de l'environnement pour les projets assujettis a evaluation environnementale et ne relevant pas de la commission nationale du debat public n'est pas mis en oeuvre alors meme que les maîtres d'ouvrage recourent regulierement a la concertation volontaire. La mission s'est interrogee sur l'opportunite de reduire ce nouveau regime aux seuls projets publics. Plusieurs raisons pourraient plaider en ce sens67. D'une part, ces projets relevent de la declaration d'utilite publique ou de la declaration de projet68 et l'examen de leur utilite publique ou de leur interet general meriterait une participation plus approfondie. En particulier, la phase de concertation concernant les variantes paraît d'autant plus necessaire s'agissant de tels projets publics, pour lesquels un dialogue avec les populations concernant l'opportunite du projet est justifie. Ainsi, en l'etat, le droit d'initiative n'est ouvert que pour les projets publics ou beneficiant d'au moins 5 M de financement public. D'autre part, et a l'inverse, au regard des libertes individuelles comme de la liberte d'entreprendre, il peut paraître delicat de soumettre l'opportunite de realiser un projet prive a la participation du public. 64 C. envir., art. R. 123-1. 65 Loi n° 2012-1558 du 31 decembre 2012 et decret n° 2013-1211 du 23 decembre 2013. 66 Ainsi, les investissements routiers dans une partie urbanisee d'une commune peuvent relever de la concertation prevue par l'article L.103-2 du code de l'urbanisme des lors que le projet est d'un montant superieur a 1,9 M et ce regime dispense de realisation de la concertation prealable obligatoire au sens du code de l'environnement. 67 C. envir., R. 122-2 et suivants. 68 C. envir., art. L. 126-1. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 54 /107 Au demeurant, certains projets prives ne presentent pas de variante raisonnable (cas de l'extension de certains ouvrages ou installations existants) et la concertation amont pourrait donc etre depourvue d'interet majeur voire etre regardee comme un rallongement inutile des procedures69. Consciente de ces limites, la mission propose neanmoins de definir le perimetre de la nouvelle procedure en fonction du champ des evaluations environnementales systematique ou au cas par cas. Les projets ne relevant pas de l'evaluation environnementale continueraient de faire l'objet des procedures existantes qui leur sont propres. En effet, de nombreux projets prives doivent repondre a un examen de leur interet public, notamment lorsqu'ils doivent faire l'objet d'une derogation a l'interdiction de destruction d'espece protegee. Au demeurant, la maîtrise d'ouvrage des projets ne peut etre un critere pertinent pour ceux des projets realises par un concessionnaire. Par ailleurs, l'unification du champ d'application ecarte tout grief tire de la rupture d'egalite entre projets publics et prives relatifs a la transition ecologique. Des lors que le projet est soumis a evaluation environnementale, la mission considere qu'une concertation prealable est necessaire meme pour des projets purement prives. Dans un tel cas, la concertation ne devra pas necessairement porter sur l'opportunite du projet qui releve de la seule decision de l'operateur ; elle reste neanmoins necessaire pour debattre des options du projet, des variantes envisageables, y compris le cas echeant la localisation du projet, et des enjeux environnementaux notables. Seraient donc pris en compte tous les projets soumis a evaluation systematique et les projets dont la procedure de cas par cas a abouti a les soumettre a evaluation environnementale. Une telle solution maintiendrait, de facto, des seuils de declenchement, exemptant les projets presentant une importance limitee. Le cas echeant, il conviendrait alors de tenir compte de l'introduction d'une clause dite « filet » en application de jurisprudence du Conseil d'Etat 70 , pour soumettre ceux des projets soumis a evaluation apres application de la clause filet au meme regime. La mission considere notamment qu'il n'est pas pertinent de distinguer les projets faisant l'objet d'une evaluation environnementale systematique et ceux qui sont soumis a une telle evaluation apres decision au cas par cas. Ces derniers sont certes en dessous des seuils de l'evaluation systematique et donc moins importants, mais le fait qu'ils aient ete soumis a evaluation environnementale montre qu'ils presentent des enjeux significatifs. Par ailleurs, certains projets pourraient continuer de beneficier d'une procedure specifique. Il est ainsi releve que les projets d'installation sur le plateau continental et la zone economique exclusive font l'objet d'un regime specifique, qui repond a un objectif particulier et donne lieu a une procedure particuliere de permis enveloppe. Il en est de meme des projets miniers pour lesquels une reforme tres recente du code minier non encore en vigueur a prevu des procedures beaucoup mieux articulees entre les permis de recherche, d'exploitation, puis les autorisations de travaux. En outre, ces evolutions legislatives et reglementaires recentes ne semblent pas encore stabilisees. En revanche, compte tenu des propositions d'adaptation de la procedure que formule la mission71, il est propose de ne pas exclure les projets de faible importance. 69 Ces arguments avaient notamment convaincu la Commission specialisee sur la democratisation du dialogue environnemental de proposer de « distinguer les projets selon qu'ils relevent de l'initiative d'un organisme public ou de celle d'un acteur economique inscrit dans une dynamique d'entreprise et de marche » (rapport 2015, p. 12). 70 CE, 15 avril 2021, n° 425424. 71 Cf point 3.3.2 et encadre n°6 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 55 /107 Enfin, la mission propose de ne pas modifier correlativement le champ d'application de la declaration de projet prevue a l'article L.126-1 du code de l'environnement qui peut entraîner la mise en compatibilite des documents d'urbanisme pour les seuls projets publics. Si la mission propose, par souci de simplification, d'harmoniser les procedures applicables aux projets, la plupart des interlocuteurs ont fait valoir que les projets de moindre envergure ou presentant des specificites techniques doivent pouvoir faire l'objet d'une procedure allegee. De tels dispositifs adaptes existent deja dans d'autres domaines. Tel est notamment le cas de la concertation prevue a l'article L.103-3 du code de l'urbanisme en ce qui concerne notamment les documents d'urbanisme et certains projets et operations d'amenagement. Dans ce cadre, le maître de l'ouvrage determine les objectifs et les modalites de la concertation. La mission propose donc de laisser au maître d'ouvrage le soin de proposer les mesures de concertation adequates, notamment leur nature, leur duree, ou encore leur publicite. Il appartient au legislateur de definir le cadre dans lequel la procedure de participation doit etre mise en oeuvre. Le Conseil constitutionnel juge en effet qu'il incombe au legislateur et, dans le cadre defini par la loi, aux autorites administratives de determiner les modalites de mise en oeuvre de l'article 7 de la charte de l'environnement. Ainsi, le legislateur meconnaît l'etendue de sa competence en renvoyant à un décret le soin de fixer les conditions dans lesquelles une autorisation environnementale est delivree, sans prevoir de procedure de participation du public adaptee6. Afin d'ecarter tout grief d'inconstitutionnalite, le legislateur devrait enoncer l'objectif de la concertation. Comme en matiere d'urbanisme 72 , ces modalites de concertation doivent permettre, pendant une duree suffisante et selon des moyens adaptes au regard de l'importance et des caracteristiques du projet, au public d'acceder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions legislatives ou reglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrees et conservees par l'autorite competente. Le legislateur pourrait egalement fixer un niveau de participation minimal pour les projets excedant une certaine ampleur. Ainsi, pour les projets dont le montant previsionnel excede un certain seuil, il pourrait etre prevu l'organisation obligatoire d'une reunion publique prealable. Par ailleurs, la loi pourrait definir les differentes mesures de participation que le maître d'ouvrage pourrait decider de mettre en oeuvre au cas par cas (reunions publiques, tenue de registres d'observations, participation par voie electronique, mesures de publicite du projet). Au vu de ces possibilites, et avec l'appui du garant, le maître d'ouvrage pourrait alors proposer les modalites de participation en tenant compte de l'ampleur et de la nature du projet ainsi que de son incidence potentielle sur l'environnement. La mission propose egalement qu'une decision de l'autorite competente, susceptible de recours, vienne enteriner le choix du maître de l'ouvrage. En outre, pour les projets excedant un certain seuil, qui pourrait etre celui du debat public actuel, la Commission nationale du debat public pourrait etre chargee de valider ces modalites en lieu et place de l'autorite competente. 72 C. urb., art. L. 103-4. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 56 /107 Enfin, la mission propose qu'une disposition legale encadre la contestation fondee sur l'insuffisance des modalites de concertation. A l'instar de la jurisprudence applicable a la concertation en matiere de documents d'urbanisme 73 , le moyen ne pourrait alors etre invoque ulterieurement, a l'occasion notamment des recours contre l'autorisation environnementale. Le champ d'application temporel de la nouvelle procedure devra egalement etre strictement defini. Dans la periode recente, de nouvelles procedures ont pu etre appliquees a des projets en cours et contribuer a rendre plus complexe leur aboutissement. Aussi est-il propose que la nouvelle procedure ne soit applicable qu'aux seuls projets qui n'ont pas encore fait l'objet d'une concertation ou d'un debat public a la date de l'entree en vigueur du nouveau regime. Par ailleurs, plusieurs interlocuteurs ont craint que les propositions formulees soient de nature a faire peser une charge supplementaire sur les autorites environnementales et les services instructeurs des demandes d'autorisations environnementales. En particulier, la systematisation, dans le cadre de la concertation prealable, d'un cadrage prealable dont le perimetre serait par ailleurs precise, contraindra ces services a intervenir plus tot et plus souvent. La mission observe a cet egard qu'une part de ces taches correspondra simplement, pour les projets d'ores et deja soumis a concertation, a l'anticipation des travaux. En outre, la proposition formulee comporte plusieurs decisions susceptibles d'etre tacitement acquises. Seules devraient donc faire l'objet d'un examen plus strict et d'une motivation developpee, les decisions que les autorites competentes entendent evoquer : tel serait par exemple le cas d'une decision expresse refusant la proposition d'organisation de la participation formulee par le maître d'ouvrage. Pour autant, afin de permettre la mise en oeuvre d'une telle reforme globale, il pourrait etre envisage d'accroître progressivement le champ de dossiers soumis a la nouvelle procedure. Contrairement a la logique geographique qui a prevalu lors de l'experimentation des certificats de projet74, la montee en charge progressive devrait concerner l'ensemble des services. Ainsi, la nouvelle procedure pourrait trouver tout d'abord a s'appliquer aux seuls projets dont le montant excede le seuil du debat public ou de la concertation prealable75. L'ensemble des propositions de la mission est resume dans cette partie en associant l'ensemble des procedures qui doivent s'articuler au mieux. La presentation s'appuie sur un decoupage d'une instruction d'un projet en trois etapes, souvent rencontre pour les plus gros projets (3.4.1). Chacune des etapes developpees aux 3.4.2 a 3.4.4 est completee d'un logigramme pour faciliter la comprehension. L'attention du lecteur est appelee sur le fait que le detail des logigrammes peut laisser penser que la procedure dans son ensemble est lourde alors que les logigrammes de la procedure actuelle ne sont pas moins longs. 73 74 75 CE, 5 mai 2017, n° 388902. Ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014 relative a l'experimentation d'un certificat de projet. Tableau de l'article R.121-2 du code de l'environnement Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 57 /107 Un projet important connaît en general une instruction en trois etapes pour obtenir l'ensemble de ses autorisations. La premiere est celle de la concertation prealable et de preparation du dossier d'instruction de maître d'ouvrage. C'est au cours de celle-ci que le porteur de projet debute son etude d'impacts avec la definition du perimetre du projet, l'examen des variantes et la presentation des principaux enjeux environnementaux. Une etude socio-economique est preparee en parallele pour les projets qui devront faire l'objet d'une DUP. La deuxieme etape est celle qui conduit a la declaration d'utilite publique, ou a la declaration de projet. Divers avis doivent etre obtenus avant l'engagement de l'enquete publique. Il est en particulier systematiquement demande un avis a l'autorite environnementale. Si necessaire et si les circonstances le permettent, un dossier de mise en compatibilite des documents d'urbanisme peut etre prepare, en integrant ses effets dans l'etude d'impact. L'enquete publique est ensuite lancee en vue de la DUP ou de la declaration de projet. Enfin, dans la troisieme etape, le projet s'affine en allant vers des documents techniques qui approchent des documents d'execution. L'etude d'impact est completee ; un nouvel avis de l'autorite environnementale est souvent necessaire. Le dossier d'autorisation est etabli 76 . Le dossier doit contenir les elements necessaires a toutes les reglementations comme celle relative aux especes protegees. Les demandes eventuelles au titre du code de l'urbanisme (autorisation d'amenager, permis de construire, ...) sont deposees en parallele. Une nouvelle enquete publique portant sur cette ou ces autorisations est necessaire. L'autorisation environnementale est obtenue (ou pas). Des le moment ou un maître d'ouvrage souhaite s'engager dans un projet soumis a evaluation environnementale (systematique ou a la suite d'une decision de soumettre le projet a l'evaluation prise au cas par cas), il prepare un document qui expose ses objectifs et le contenu de son programme en precisant le perimetre du projet, les variantes qu'il compte etudier et une description, au niveau de precision adapte, des principaux enjeux environnementaux de ces variantes. Il procede ensuite publiquement a une declaration d'intention aupres de la CNDP et de l'autorite competente. Des lors que la concertation est systematique, le droit d'initiative n'a plus lieu d'etre. La CNDP nomme un garant charge de suivre le projet jusqu'a son autorisation. Pour les projets qui relevent du cas par cas, si une evaluation environnementale a ete requise, la decision de soumettre le projet a celle-ci peut tenir lieu de declaration d'intention, mais il reste necessaire d'informer la CNDP pour qu'un garant soit designe. Le maître d'ouvrage ouvre un site internet convenu avec le garant pour les documents. Le porteur de projet definit des modalites de la concertation prealable apres consultation du garant. Il soumet ces modalites pour accord a l'autorite competente qui le materialise par une decision. La concertation prealable qui s'engage permet au maître d'ouvrage d'informer et de presenter son projet. Il est laisse un temps suffisant pour que le public s'exprime, presente ses observations, propose L'etude d'impact peut en effet etre portee par une autorisation environnementale si le projet est IOTA ou ICPE, mais l'etude d'impact peut egalement etre portee par un autre type de decision : autorisation de defrichement, permis de construire,... Il en resulte que l'autorite competente est generalement le prefet mais peut aussi dans certains cas etre le maire. 76 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 58 /107 eventuellement d'autres variantes a prendre en compte, discute les enjeux environnementaux a considerer. A l'issue de cette premiere phase, avec l'aide du garant qui procede a une synthese de cette concertation prealable, le porteur de projet tire le bilan en preparant un document qui presente le perimetre, les variantes et les principaux enjeux environnementaux qu'il envisage d'integrer dans l'evaluation environnementale qu'il va realiser. Le maître d'ouvrage adresse ce document a l'autorite environnementale (AE) et a l'autorite competente 77 (AC) en demandant un cadrage prealable. La base du cadrage est constituee par ce document prepare par le porteur de projet pour ne pas surcharger les deux autorites qui auront a examiner desormais tous les projets. Une eventuelle variante « ne pas faire le projet » peut se trouver dans le cadrage prealable. Le cadrage prealable fait l'objet d'une decision expresse ou tacite de l'autorite competente. Le deroulement de cette etape est detaille dans le logigramme Etape 1 ci-apres. L'AC nomme des ce stade, pour les plus gros projets, un chef de projet qui assure notamment la coordination des autres services de l'Etat. Deux ameliorations sont attendues de cette etape. La premiere est d'informer bien en amont le public et que ses contributions permettent de bonifier le projet. La seconde que le cadrage prealable debouche sur une etude d'impact analysant correctement le projet et que le porteur de projet soit securise alors qu'aujourd'hui les autorites environnementales sont souvent amenees a regretter un mauvais perimetre ou l'examen insuffisant des variantes. 77 Pour obtenir l'autorisation Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 59 /107 Figure 6 : Logigramme de l'étape 1 source : mission Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 60 /107 Par facilite on parle ici de declaration d'utilite publique mais evidemment de nombreux projets ne necessitent pas d'expropriations et c'est une declaration de projet qu'il faut entendre. Par ailleurs, cette deuxieme etape n'est pas requise pour les projets, notamment les projets prives, ne necessitant ni DUP, ni declaration de projet. En tout etat de cause, il est possible pour le maître d'ouvrage de mener simultanement les etapes 2 et 3. Dans cette deuxieme etape, le maître d'ouvrage elabore une premiere version de son etude d'impact. Une etude socio-economique est produite. La note de cadrage doit faciliter la bonne prise en compte du debut de la sequence ERC : l'Evitement et la Reduction. L'etude presente et justifie ensuite la variante retenue pour le projet. Le porteur de projet doit developper dans l'evaluation environnementale, le cas echeant, les elements permettant a l'AC de se prononcer sur une raison imperative d'interet public majeur. L'etude socioeconomique et la prise en compte des etapes Eviter et Reduire de la sequence ERC y contribuent. Le garant verifie que les premiers engagements du maître d'ouvrage resultant de la premiere etape sont bien integres. Le dossier complet est transmis a l'AC et a l'AE pour avis. Le travail de l'AE devrait etre facilite par le cadrage prealable qui normalement permet d'eviter les critiques sur le perimetre, les variantes etudiees, voire les enjeux environnementaux. Il convient de rappeler que l'avis de l'AE porte sur les impacts environnementaux et que l'opportunite du projet n'en fait pas partie meme si evidemment le maître d'ouvrage a pu aborder l'opportunite de faire le projet. Les grandes lignes des mesures de compensation doivent etre abordees, mais pas le detail de celles-ci qui seront definies seulement en troisieme etape. Le maître d'ouvrage apporte une reponse aux observations de l'AE. Des le moment de l'envoi du dossier a l'AE, le maître d'ouvrage met sur le site convenu avec le garant son dossier au titre de la participation et de l'information du public. Cette publication peut etre completee par une presentation au public par le maître d'ouvrage avec le garant des resultats de l'evaluation environnementale. L'AE, les collectivites et les services de l'Etat y sont invites. L'autorite competente 78 arrete les modalites de l'enquete publique, apres avis du garant et sur proposition du maître d'ouvrage, en adaptant, si necessaire, les modalites definies a l'etape 1. La duree ou une duree minimale peut etre fixee par les textes si on le souhaite. Le public est informe alors du lancement prochain de l'enquete avec ses modalites. L'enquete publique demarre lorsque le maître d'ouvrage signale au public que le dossier, l'avis de l'AE et la reponse du maître d'ouvrage sont mis ensemble a sa disposition etant entendu que le public a ete prevenu auparavant de la tenue de cette consultation et de ses modalites. Le garant assure la qualite des debats et des echanges. Il veille a ce que les observations et les propositions du public reçoivent une reponse du porteur de projet. A l'issue de l'enquete publique, il etablit le bilan de l'enquete avec une synthese des avis, observations et propositions, et la synthese des reponses du maître d'ouvrage et l'enumeration des engagements de ce dernier, y compris la maniere dont les enseignements de la concertation lors de la premiere etape ont ete pris en compte. Ce bilan est publie et transmis en parallele a l'AC. 78 Apres accord explicite ou par declaration a l'autorite competente assortie d'un accord tacite sauf demande exprimee Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 61 /107 L'AC poursuit l'instruction du dossier avec le bilan de l'enquete publique et delivre une autorisation de projet qui comprend soit la declaration d'utilite publique, soit la declaration de projet, et le cas echeant la declaration valant RIIPM. Le logigramme ci-apres detaille cette etape 2. Figure 7 : Logigramme de l'étape 2 source : mission Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 62 /107 Le maître d'ouvrage avance ses etudes techniques a un niveau plus detaille. Ces elements lui permettent de completer le cas echeant la partie Reduire et de developper la partie Compenser de la sequence ERC afin de terminer son etude d'impact. Il prepare son dossier de demande d'autorisation environnementale (et/ou eventuellement d'autorisation d'urbanisme). Ce dossier est transmis a l'autorite competente dont le "chef de projet" organise le travail des services instructeurs. Il est adresse, apres verification de sa completude a l'AE. Le dossier est mis en ligne des ce moment. Dans cette etape, le garant est toujours present et donne son avis au maître d'ouvrage et a l'autorite competente sur les modalites de l'enquete publique comme dans l'etape precedente. L'autorite competente arrete les modalites de l'enquete publique sur la base de cet avis et de la proposition du maître d'ouvrage. L'AE produit un nouvel avis sur le complement de l'evaluation environnementale qui est alors ajoute ainsi que les autres avis emis (par le CNPN, les collectivites, ...), puis la reponse du porteur de projet a l'avis de l'AE dans le dossier mis en ligne. L'enquete publique se poursuit pendant toute cette duree. La suite est similaire a la description de la section precedente jusqu'a la delivrance de l'autorisation environnementale assortie de prescriptions. Cette derniere etape est detaillee dans le logigramme de l'etape 3 ci-apres. Apres autorisation, la presence d'un garant ne s'impose plus. En effet, il revient aux services charges de la police de l'environnement de verifier la bonne application et la bonne mise en oeuvre par le maître d'ouvrage des prescriptions prevues par l'arrete prefectoral d'autorisation environnementale. On peut cependant souligner que le maître d'ouvrage gagnerait a informer le public a differents stades de realisation de son projet jusqu'a la mise en service. Le commencement des travaux en est un exemple. Dans le courant d'un chantier long, le porteur de projet peut aussi signaler au public le franchissement de quelques etapes symboliques. Il peut l'informer de l'avancement de la mise en oeuvre des engagements pris par lui. Une telle action est importante pour maintenir l'adhesion du public et sa confiance car une partie des difficultes en cours d'instruction des projets resultent d'experiences passees des parties prenantes avec des engagements non tenus. C'est d'ailleurs ce que fait l'Etat pour les projets routiers declares d'utilite publique avec la publication des engagements de l'Etat et l'installation d'un comite de suivi des engagements (circulaire Bianco n°92-71 du 15 decembre 1992). La fonction de garant peut ainsi etre eventuellement prolongee afin d'assurer l'intermediation entre le maître d'ouvrage et le public pendant les travaux. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 63 /107 Figure 8 : Logigramme de l'étape 3 source : mission Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 64 /107 Encadré 6 : le cas des « petits projets » Comme expose ci-dessus (cf. 3.3 champ d'application), la mission considere que la procedure proposee doit pouvoir s'appliquer au moins a terme a tous les projets faisant l'objet d'une evaluation environnementale (par depassement de seuils ou apres cas par cas). L'application de cette procedure faisant appel de maniere systematique a une concertation continue des le stade de l'intention peut sembler plus lourde pour des "petits" projets, a savoir des projets, qui tout en faisant l'objet d'une evaluation environnementale, presentent des enjeux limites. Il peut s'agir par exemple de projets industriels sur un site deja existant pour lesquels ne se pose, ni la question de l'opportunite puisque celle-ci releve du libre choix de l'industriel, ni la question de la localisation du projet puisqu'il est realise sur un site deja existant et artificialise. Il peut aussi s'agir d'un projet de reamenagement urbain dans une zone deja urbanisee, deja prevue dans un document d'urbanisme, mais dont l'ampleur impose la realisation d'une etude d'impact. La mission considere que de tels projets peuvent tout a fait entrer dans le cadre propose sans que cela allonge la procedure, au contraire. L'idee generale est que plutot que d'etudier le projet dans tous ses details avant de le rendre public et de parler du projet de maniere confidentielle seulement avec certains interlocuteurs (services de l'Etat, collectivites, ...), le porteur du projet fait une information publique plus tot. La concertation prealable organisee alors par le maître d'ouvrage et le garant, futur commissaire enqueteur designe par la CNDP, peut etre rapide pour un projet aux enjeux limites. Il est ainsi attendu qu'elle puisse par exemple prendre la forme d'une mise a disposition pour observations du public par internet et d'une unique reunion publique. Il est egalement normal que dans la mesure ou les etudes ne sont pas terminees, le porteur de projet n'a pas toutes les reponses a ce stade. La duree de cette concertation prealable, bien positionnee, devrait ainsi largement etre menee en parallele avec la preparation du dossier de demande d'autorisation. Le porteur de projet a, a l'issue de cette etape, la possibilite, mais pas l'obligation de faire valider officiellement par l'autorite competente le cadrage de l'etude d'impact et le calendrier de l'instruction. Une fois le dossier de demande etabli prenant en compte cette concertation prealable, l'instruction devrait etre plus rapide puisque le dossier de demande est mis immediatement en ligne des qu'il est reconnu complet par l'autorite competente et l'enquete publique peut alors commencer immediatement avec le garant/ commissaire enqueteur qui est deja intervenu precedemment. Cette enquete publique se poursuit pendant l'instruction habituelle du dossier par l'autorite competente. Elle se termine 15 jours ou un mois apres que le porteur de projet ait repondu a l'avis de l'autorite environnementale alors que dans le regime actuel, l'enquete publique commence seulement a ce moment-la. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 65 /107 Malgre la derniere revision majeure de la procedure de participation et d'evaluation environnementale intervenue en 2016, les amenagements frequents apportes depuis lors et les interrogations recurrentes des maîtres d'ouvrages et du public demontrent que le point d'equilibre reste a trouver. A cet egard, loin de cliches qui opposeraient des maîtres d'ouvrage plus soucieux de cocher les cases d'une procedure que de participation et de preservation de l'environnement et des militants desireux de ralentir les projets pour le compte d'interets particuliers, les personnes rencontrees par la mission, quels que soient leurs roles, ont manifeste un vif interet pour une amelioration des procedures. Forte de ces constats, et apres avoir pris connaissance des nombreux rapports publies a ce sujet, la mission a envisage des pistes permettant une meilleure appropriation des textes actuels. Ces propositions raisonnables pourraient, des a present, faciliter la preparation des projets dans le respect des exigences de participation et de protection de l'environnement. Il n'en reste pas moins que l'accumulation historique de procedures peu comprises et sources de difficultes pour la realisation des projets rend necessaire une reforme d'ampleur. C'est pourquoi la mission a tente d'imaginer un nouveau dispositif. Deux exigences ont guide sa reflexion : ne pas rompre avec l'existant afin de profiter de la culture de la participation et de l'evaluation environnementale acquise au cours des vingt dernieres annees ; simplifier et rendre plus lisibles les procedures au benefice tant du public, qui souhaite s'assurer d'etre entendu, que des maîtres d'ouvrages, qui attendent bien plus une securisation des procedures que leur raccourcissement. La mission a ainsi propose de systematiser une phase d'information et de participation le plus en amont possible dans la vie des projets et de conduire sous l'egide d'un garant une concertation continue. Des propositions d'amelioration du processus d'evaluation environnementale et de reconnaissance d'utilite publique completent cette proposition. Cette tentative, critiquable par nature, ne pourra qu'etre amelioree par la mise en place d'une vaste concertation, telle que prevue par la Charte de l'environnement, seule a meme de refonder l'utilite publique et de passer l'interet general au crible des enjeux du XXIeme siecle. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 66 /107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 67 /107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 68/107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 69/107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 70/107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 71/107 Logigramme de l'engagement de la concertation systématique (source : mission) Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 72/107 Comparaison du déroulement de l'enquête publique avec commissaire enquêteur (actuelle) et garant (source : mission) Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 73/107 Les entretiens avec des maîtres d'ouvrages d'un cote et des autorites environnementales et le conseil national de la protection de la nature (CNPN) de l'autre ont fait ressortir une critique sur l'application par les porteurs de projets de la sequence ERC. La mission a procede a une analyse statistique simple des avis de l'autorite environnementale aupres du CGEDD et du CNPN pour essayer d'apporter quelques elements quantitatifs d'appreciation de la pregnance des critiques formulees par ces deux instances. On constate une reference frequente pour les deux types d'avis a des insuffisances de la sequence ERC, avec un pourcentage depassant 40 % environ et des avis critiques de l'AE en proportion plus elevee (le CNPN ne regarde qu'un aspect des projets). L'AE a emis 94 avis en 2020. Neuf tirages aleatoires ont ete realises soit presque 10 % des avis. La taille de l'echantillon est petite et certaines des caracteristiques regardees ci-apres donnent une indication sans etre necessairement representatives. Trois avis concernent des plan-programme (33,3 %), quatre, des routes (44,4 %), un, une carriere (11,1 %) et un, un plan de gestion des dragages (11,1 %). Six avis de l'AE sont critiques sur la bonne mise en oeuvre de la sequence ERC (66,6 %) et trois, en ajoutant un avis faiblement critique, sont neutres (33,3 %). Trois des quatre avis relatifs aux routes sont critiques sur l'application de la sequence ERC (75 %) et les trois avis sur les plans-programmes sont tous critiques (100 %). Les avis neutres concernent un projet routier, le plan de dragages et la carriere. En termes de suite, deux des plans ont ete approuves six et neuf mois apres l'avis. Pour trois projets routiers, les enquetes publiques ont ete lancees dans les trois a quatre mois suivant l'avis. Le plan de gestion des dragages a ete approuve un peu plus de trois mois apres et le projet de carriere fait l'objet d'un contentieux (pour approvisionner la route du littoral a la Reunion). Le CNPN a produit 332 avis en 2019. Un echantillon de 34 avis a ete tire aleatoirement ce qui correspond a un peu plus de 10 % des avis. 21 avis concernent des infrastructures et des projets d'amenagement (61,8 %) : Amenagements dans sept cas (33,3 %) ; Amenagements hydrauliques dans trois cas (14,3 %) ; Infrastructures dans deux cas (9,5 %) ; Batiments dans deux cas (9,5 %) ; Projets photovoltaîques dans deux cas (9,5 %) ; Carrieres dans cinq cas (23,9 %). Treize cas parmi les 21 reçoivent un avis favorable avec reserves (61,9 %) et huit font l'objet d'un avis defavorable (38,1 %). Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 74/107 La question de la sequence ERC est abordee dans dix-sept cas (81,0 %). Ces references a la sequence ERC sont favorables ou neutres dans dix cas (58,8 %) et negatives pour le solde soit sept cas (41,2 %) ; ces avis negatifs sont majoritairement associes aux avis defavorables. La raison imperative d'interet public majeur (RIIPM) est evoquee dans six cas (28,6 %) et associee pour cinq d'entre eux a un avis global defavorable. Les references aux compensations apparaissent dans vingt des vingt-et-un avis (95,2 %). Treize d'entre elles sont positives ou neutres (65,0 %) et sept negatives (35,0 %). Les appreciations positives des compensations sont associees majoritairement aux avis favorables et favorables avec reserves. Encadré : analyse globale de l'échantillon 2019 Ces 34 avis se repartissent entre 12 avis sur des etudes, des prelevements d'individus et des programmes sur des especes protegees (35,3 %), 21 avis sur des infrastructures et des projets d'amenagement (61,8 %) et un avis de prelevement pour une activite ostreicole (2,9 %). Huit avis sont favorables (23,5 %), 18 sont favorables avec reserves (53,0 %) et huit sont defavorables (23,5 %). Pour les avis relatifs aux travaux scientifiques, huit avis sont favorables (66,7 %) et quatre sont favorables sous reserve (33,3 %). La question de la RIIPM n'est soulevee qu'une seule fois et la question de la sequence ERC deux fois. Le sujet de la compensation n'est pas evoque. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 75/107 Tableau 1 : analyse d'un échantillon des avis 2019 du CNPN tirage numéro nature demande favorable 8 2018-05-14a carrière 12 2018-09-13d photovoltaïque 18 2018-11-14a carrière 28 2018-01-14a carrière 44 2018-12-14f bâtiment agricole 45 2018-12-17' étude loutres 48 2018-12-30x ZAC 73 2019-02-17' étude tortues mer OI x 86 2019-01-13a route A351 RN4 94 2019-02-38a aménagt hydromorph. 128 2019-06-34x études chiroptères x 131 2019-03-18' domaine skiable 140 2018-06-34x centre soins espèces x 149 2019-03-13g bassin régulation 150 2019-03-13g mise normes EP aéroport 151 2019-03-14a carrière 170 2019-05-17' déplacement espèce v x 198 2019-05-30x-00647 ZAC 199 2019-05-30x-00694 ZAC 204 2019-06-38x élevage larves 216 2019-04-23x prélèvt Goëland/huitres 232 2019-07-30x zone d'activités 235 avis bilan PNA râle des genêts x 242 2019-07-13d photovoltaïque 253 2018-11-14e carrière 275 2019-08-20x étude manchot x 286 2019-08-30x aménagement 287 2019-08-34x étude oiseaux x 294 2019-09-20x étude manchot x 297 avis projet PNA cétacés 312 2019-09-13a TCSP 321 2018-07-17' étude oiseaux/parasites 322 2018-11-39x aménagement et HLM 329 2019-10-14f bâtiment agricole favorable sr x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x + + ++ + + + + + + défavorable RIIPM ERC ++ + x = compensations + + = ++ + + ++ + + + + + x x x x x = + - Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 76/107 Le CGDD a realise en 2021 un parangonnage sur huit pays de l'union : Allemagne, Belgique, Croatie, Irlande, Italie, Pologne, Portugal et Suede. Les elements rapportes ci-apres sont issus de la synthese de cette etude. La participation du public pour les projets soumis a evaluation environnementale commence en « amont » de l'evaluation environnementale pour tous les pays du panel excepte la Pologne. En Allemagne, cette participation est laissee a l'appreciation des autorites competentes. La consultation intervient la plupart du temps au moment de la preparation d'un cadrage prealable meme si le cadrage n'est pas une obligation. Le cadrage prealable est une disposition de la directive 2011/92. Trois pays, l'Italie, la Croatie et la Suede semblent l'avoir rendu obligatoire. Il est en general rendu public apres une phase de participation des parties prenantes et du public. En revanche, en Allemagne, cet avis n'est pas publie. Ces cadrages sont opposables sauf en Allemagne et en Suede. Les pays qui ont repondu a la question de l'efficacite de cet avis (Allemagne, Croatie, Portugal et Italie) jugent utile la « ... consultation précoce du public et des parties prenantes ». Lorsqu'il s'agit de la duree de la participation du public, il est difficile d'identifier l'etape concernee dans le parangonnage. De maniere generale, la duree d'une phase de participation semble comprise entre un et deux mois avec eventuellement une exception pour la Wallonie ou elle peut descendre a 15 jours. Les plans et programmes semblent connaître des dispositions plus normees que les projets. Il y a egalement une grande variete dans les modalites de consultation, certains pays comme l'Allemagne ne disposant pas de portails internet autres qu'informatifs. Les dossiers sont en general accessibles par internet et disponibles sous forme papier soit chez le porteur de projet, soit chez les autorites competentes. Les contributions du public s'effectuent par voie electronique, par courrier, parfois oralement avec une transcription (Pologne). A noter la necessite en Irlande d'acquitter une redevance (20 ) pour deposer ses observations. Les reunions publiques ne semblent pas d'apres le parangonnage particulierement favorisees et generalisees. Aucun de ces pays ne semble disposer d'une institution similaire a la Commission nationale du debat public (CNDP). Les consultations sont decidees par les autorites responsables des autorisations ou competentes. Le public participe peu aux consultations. Le seul cas documente concerne la Belgique qui, au niveau federal, sur douze consultations aurait enregistre environ 61 000, 50 000 et 1 000 participants pour trois d'entre elles et une dizaine de participants pour les neuf autres. Les contributions font l'objet de syntheses rarement mises a disposition du public. En revanche, les autorites competentes les analysent pour rendre leurs decisions. Sur la question de devoir repondre aux observations du public, sur les cinq pays ayant repondu, seules l'Allemagne et la Croatie y repondraient systematiquement, l'Italie et le Portugal n'imposent pas d'obligation et l'Irlande considere qu'il n'y a aucune obligation des lors que l'autorite competente les a regardees (Haute cour, 2018). L'evaluation environnementale est realisee dans un faible nombre de pays par des entites specialisees. En Belgique, la Wallonie dispose du Pole environnemental du Conseil economique, social et environnemental (CESE) et la Flandre, de Comites regionaux des permis environnementaux. Pour le Portugal, l'Agence portugaise de l'environnement joue le role d'AE. Les six autres pays n'ont pas d'autorite specialisee et autonome. Les evaluations environnementales sont effectuees par des directions de ministere, par des collectivites locales (comtes, villes, ...) c'est-a-dire par les autorites decisionnaires. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 77/107 Le Royaume-Uni compte tenu de son organisation dispose de legislations distinctes selon les nations concernees. Seul le cas de l'Angleterre (avec le pays de Galles) est decrit ici mais les autres parties du royaume (Ecosse, Irlande du nord) ont neanmoins des legislations voisines. Ce cas est interessant car compte tenu de la proximite du Brexit, la reglementation anglaise respecte l'architecture de la directive europeenne 2011/92. Les infrastructures relevent du Planning Act 2008 et l'urbanisme et l'amenagement, du Town and County Planning Act 1990. Dans le cas anglais, la procedure d'autorisation pour les infrastructures d'importance nationale issue du Planning Act 2008 comprend six etapes 79 : pre-application, acceptance, pre-examination, examination, recommandation and decision, et post-decision. La phase amont concerne l'initiation du projet par le maître d'ouvrage et elle a un caractere obligatoire : Before submitting an application, potential applicants have a statutory duty to carry out consultation on their proposals. Le public est incite a ce stade a participer a cette consultation : Responding to an applicant's Pre-application consultation is the best time to influence a project, whether you agree with it, disagree with it, or believe it could be improved. Pour les autorites anglaises, ce moment doit permettre une meilleure elaboration du projet, une meilleure comprehension par le public et au final un processus d'instruction (examination) plus court : Effective pre-application consultation will lead to applications which are better developed and better understood by the public, and in which the important issues have been articulated and considered as far as possible in advance of submission of the application to the Secretary of State. This in turn will allow for shorter and more efficient examinations. Dans la phase suivante d'instruction, les personnes qui souhaitent participer doivent soumettre un memo ecrit sur leurs motivations et propositions avant d'etre agreees comme une partie interessee par la commission d'enquete (examination authority) qui organise une reunion de lancement. Cette etape, de trois mois environ, est suivie par la phase d'examen qui s'etend jusqu'a six mois au cours de laquelle les parties interessees participent par des contributions ecrites ou orales. La commission tient compte de toutes les contributions pertinentes et importantes. L'autorite competente (planning inspectorate) a alors trois mois pour faire ses recommandations et le secretaire d'Etat, trois mois pour accepter ou non le projet. Cette derniere decision est attaquable pendant six semaines (post-decision). Les Etats-Unis beneficient en matiere d'environnement probablement de la plus ancienne politique. Le cadre actuel repose sur le National Environment Policy Act de 1969 (NEPA). Ce pays organise la consultation du public a un stade amont des l'initiation d'un projet. Si l'on prend le cas d'un projet d'autoroute subventionne par l'Etat federal, celui-ci attend de la part du porteur de projet la tenue d'audiences publiques le long du trace selon le §128 du 23 U.S. Code (chapter 1) : Any State transportation department which submits plans for a Federal-aid highway project involving the by passing of or, going through any city, town, or village, either incorporated or unincorporated, shall certify to the Secretary that it has had public hearings, or has afforded the opportunity for such hearings, 79 https://infrastructure.planninginspectorate.gov.uk/application-process/the-process/ Modernisation des procedures Page 78/107 Rapport n° 013721-01 and has considered the economic and social effects of such a location, its impact on the environment, and its consistency with the goals and objectives of such urban planning as has been promulgated by the community. La procedure implique egalement les services federaux (ou locaux) en amont de l'evaluation environnementale ou de l'etude d'impact comme l'indique par exemple la reference suivante a une « notice d'intention » d'engager une telle evaluation : Not later than 45 days after the date of publication of a notice of intent to prepare an environmental impact statement or the initiation of an environmental assessment, Cette phase permet notamment d'envisager les objectifs du projet et les variantes a etudier : (4) Alternatives analysis. -- (A) Participation. -- (i) In general. As early as practicable during the environmental review process, the lead agency shall provide an opportunity for involvement by participating agencies and the public in determining the range of alternatives to be considered for a project. On notera aussi dans la partie Reducing delay du titre 40 Code of Federal Regulations §1500.5 (circulaire) qu'il est considere que l'integration le plus tot possible des parties prenantes est une source de reduction des delais : Agencies shall reduce delay by: (a) Integrating the NEPA process into early planning (§1501.2). (b) Emphasizing interagency cooperation before the environmental impact statement is prepared, rather than submission of adversary comments on a completed document Les autorisations peuvent etre donnees en Wallonie a trois niveaux : par le gouvernement (aeroport, ligne ferroviaire, ...), par des fonctionnaires delegues au niveau regional (au nombre de sept) et par les communes (parfois apres avis du fonctionnaire delegue). Il est delivre un permis unique. Pour un projet qui comprend un volet environnemental, le permis vaut pour le permis d'amenager et le permis environnemental. La demande est toujours adressee au niveau communal (262 communes) qui transmet aux services. En 2020, 1 065 demandes ont ete deposees et 21 ont ete concernees par une decision de cas par cas. Ces valeurs sont assez constantes d'une annee sur l'autre depuis 20 ans. Le public est consulte au tout debut du processus lors d'une reunion prealable d'information presidee par la commune. Le public peut au cours de celle-ci, ou par ecrit ensuite, demander des complements et proposer des solutions alternatives. Ces propositions doivent etre « raisonnables ». Le porteur de projet doit apporter une reponse si une variante est pertinente sans toutefois avoir a entrer dans les details (Conseil d'Etat). Les services instructeurs sont simplement invites. L'etude d'impact (notice d'evaluation des incidences sur l'environnement) a la charge du maître d'ouvrage, doit etre realisee par un bureau d'etudes independant qui peut etre recuse. Le pole environnement du conseil economique, social et environnemental joue le role de l'AE en France. Il est constitue d'une trentaine de membres representant notamment les entreprises, le monde Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 79/107 agricole, les associations. L'avis doit etre emis dans le mois et reste superficiel sans avoir le caractere d'un travail d'experts. Prealablement a la delivrance d'un permis, la participation du public intervient sous la forme d'une enquete organisee egalement par la commune. Les services sont consultes par l'autorite competente (eau, Natura 2000, ...). Les avis sont etablis par des experts et des scientifiques. Le permis unique est cependant parfois complete par d'autres autorisations comme celle relative aux especes protegees. Le Quebec a cree par une loi de 1972 le Bureau des audiences publiques sur l'environnement (BAPE80). Ce bureau compte une cinquantaine de personnes dont cinq nommees par le conseil des ministres. Il intervient pour des projets ou de nouvelles politiques (gaz de schistes par exemple) en formant des commissions sur la base d'un mandat du ministre. Le BAPE dispose de pouvoirs d'enquete. Sa mission est d'informer, de consulter, d'enqueter et d'aviser. Les etudes d'impact sont adressees au ministre et examinees par l'administration (MDDELCC81) qui ouvre un registre pour l'information et la consultation du public. A l'issue de cette analyse, si le ministre est saisi par des requerants, il peut confier un mandat au BAPE. Le bureau est implique dans un tiers des dossiers. Depuis 2017, le ministre peut saisir le BAPE si l'une des trois conditions suivantes est verifiee : Enjeux environnementaux majeurs et inquiétude publique Technologie nouvelle Lien avec le changement climatique. La consultation du public se deroule en deux etapes. Pendant la premiere, le public et la commission d'enquete sont informes du contenu du projet (plusieurs seances) par le porteur de projet puis l'interrogent ainsi que des personnes ressources82 (une a plusieurs seances). Ce temps se conclut par la redaction de memoires ecrits par les participants. La seconde etape concerne la commission et le public. Les differents groupes de participants presentent a la commission leurs memoires prepares precedemment pour exprimer leurs preoccupations et opinions ; le porteur de projet assiste avec un droit de rectification seulement. Les travaux du BAPE reposent sur une analyse scientifique rigoureuse et concernent l'environnement, le social et l'economie. La commission rend son rapport au president du BAPE. Les avis du BAPE ne sont pas attaquables. Ce rapport est remis au ministre qui dispose d'un delai de quinze jours pour le rendre public. Au Quebec, les projets publics disposent de leur financement ce qui permet un demarrage rapide une fois les autorisations obtenues. Les projets prives au contraire peuvent prendre plus de temps pour commencer car les financements sont obtenus apres la delivrance des autorisations. 80 Montreal dispose d'un Office des audiences publiques un peu similaire. Ces structures n'existent pas dans le reste du Canada. 81 82 Ministere du developpement durable, de l'environnement et de la lutte contre les changements climatiques Representants de ministeres ou de collectivites et experts Modernisation des procedures Page 80/107 Rapport n° 013721-01 Intitulé du projet : Autoroute A45 Lyon-Saint-Etienne Description : l'autoroute A45 est un projet lance en 1993 et abandonne en octobre 2018. Ce projet de 48 kilometres, devait relier Brignais, une commune situee au sud de Lyon, a La Fouillouse, au nord de Saint-Etienne. Il integrait la realisation de 11 viaducs et de 4 tunnels. Cette autoroute a peage devait etre la liaison rapide entre Lyon et Saint-Etienne, l'A47 jouant alors un role de desserte locale. Coût : estime a 1,2 milliard d'euros Maître d'ouvrage : Etat puis Vinci Historique : - 1993 : debut des etudes de faisabilite (debat Bianco) - 1994 : decision ministerielle d'etude du projet - 1995 - 1997 : etudes preliminaires - 1997 : concertation - 2000 - 2005 : etudes d'avant-projet sommaire - 2003 : consultation locale - 24 novembre 2006 - 20 janvier 2007 : enquete publique - 16 juillet 2008 : declaration d'utilite publique (DUP) du projet - 21 avril 2016 : choix de la societe Vinci Autoroutes comme concessionnaire - 1er fevrier 2018 : le rapport Duron redige par le Conseil d'orientation des infrastructures (COI) preconise de suspendre le projet et trouver une « alternative acceptable pour tous ». Des consultations locales sont lancees sur de potentielles alternatives a l'A 45. - 17 octobre 2018 : abandon du projet par la Ministre des Transports Mise en service : projet abandonne en 2018. Commentaires: les procedures et leur application ne sont pas a l'origine de l'abandon du projet. Le projet a fait l'objet de plusieurs « stop and go » pendant plus de deux decennies. Il est reste longtemps a l'arret, dans l'attente de la procedure de choix d'un concessionnaire. Une mise en concurrence a ete lancee avec une seule reponse : subvention d'equilibre tres elevee. In fine, le projet est abandonne par decision politique vingt-cinq ans apres le debut des etudes. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 81/107 Intitulé du projet : liaison A13-A28 (creation autoroutes A132 A et A 132 B) Description : L'objectif de ce projet est de permettre de renvoyer le flux nord-sud des trafics venant d'Evreux et de l'A13 sur une infrastructure dediee, a peage, reliant l'A13 et l'A28 sans passer par Rouen et son boulevard industriel. Selon le dossier des engagements de l'Etat, l'objectif est aussi d'assurer aux habitants de cette partie de la metropole (plateaux est) et aux utilisateurs de cet axe un temps de parcours stabilise. Ce projet permet d'ameliorer la logistique en particulier celle des ports du Havre et de Rouen. La longueur du projet est de 41,5 km avec une nouvelle autoroute, l'A132A, de 36 km entre Incarville au sud (A13) et Isnauville au nord (A28) et un barreau connecte au rond-point des vaches (A132 B). Le parcours comprend six echangeurs. Le trafic escompte est de 20 000 a 30 000 vehicules par jour. Ce projet a ete inscrit au SDAU de 1974 de l'agglomeration de Rouen. Il a ete pris en consideration par le ministre en 1994 et le financement des etudes a ete prevu au CPER 2000-2006. La decision ministerielle de 2006 a choisi le trace et les caracteristiques ; completee par une decision de 2011 pour preserver la violette de Rouen. La commission « Mobilite 2021 » l'a retenu en 2013 parmi les projets prioritaires pour 2030 (en premiere priorite dans le scenario 2). Ce contournement a beneficie d'un debat public en 2005 sur une variante deja localisee (fuseau de 300 m). Deux traces etaient concernes, un trace court (27 km) et un trace « eloigne » (32 a 37 km). Des concertations plus anciennes s'etaient succedees dans les annees 1990 (cahier de doleances de 1994 par exemple). Le debat concernait egalement le trace d'un barreau vers l'Eure. En 2020, la metropole de Rouen, co-financeur aux cotes de la region et du departement de Seine-Maritime, a decide de ne plus financer ce projet et a propose des variantes par l'ouest. La region et le departement ont decide d'augmenter leur financement pour couvrir la contribution initiale de la metropole. L'Etat a realise des etudes sur un contournement ouest et a rendu ses conclusions en juillet 2021 sur l'impossibilite de trouver une solution par l'ouest. Coût : 886 M H.T. (1 063 M TTC dont 490 M estimes de subvention d'equilibre) Maître d'ouvrage : Etat-DREAL Normandie Historique : Debat public/concertation : CGI : Choix d'une autoroute concedee avec subvention d'equilibre Debat public du 9 juin au 9 novembre 2005 par la commission particuliere du debat public (CPDP) ; preparation de decembre 2004 a juin 2005 Bilan du president de la CPDP remis le 28 novembre 2005 Saisine par l'Etat de la CNDP le 23 septembre 2013. La CNDP estimant que l'opportunite du projet a ete tranchee par le debat de 2005 prescrit une concertation prealable Bilan par le garant du 22 septembre 2014 (concertation du 2 juin au 12 juillet 2014) Avis de l'AE : Saisine par l'Etat-DGITM le 4 novembre 2015 (complement du 22 janvier 2016) Avis delibere du 3 fevrier 2016 Modernisation des procedures Page 82/107 Rapport n° 013721-01 Concession : Lancement envisage pour 2018 au moment de la concertation Enquete publique et DUP : Enquete publique du 12 mai au 11 juillet 2017 Decret declarant le projet d'utilite publique du 14 novembre 2017 Autorisation environnementale : Sans objet a ce stade. Concernera la loi sur l'eau et les especes protegees Mise en service : prevue en 2016, puis decalee en 2024 (le calendrier de realisation est suspendu) Commentaires : Debat public sur un projet deja bien (« trop ») defini DUP non prise dans les cinq ans du debat public a conduit a consulter la CNDP de nouveau Tunnel de la Grand-mare (RN28 en continuite A28) ferme 50 fois par an par suite de remontees de file dans le tunnel (acces au Pont Mathilde avec 80 000 vehicules par jour) Concertation avec 1 800 interventions (ecrites, orales, ...) et 7 000 visites du site La concertation a souligne l'adhesion avec des oppositions (peages, trace, ...) L'avis de l'AE aborde de nombreux sujets dont en particulier la contradiction entre les engagements « facteur 4 » de la France et l'emission supplementaire de 50 000 tCO2 par an (hors periurbanisation) L'avis de l'AE souligne un processus long (DUP puis concession puis autorisations) qui verra le contexte changer et la possibilite que les « hypothèses de départ deviennent caduques » ; propose que la DUP soit faite par le concessionnaire - Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 83/107 Intitulé du projet : liaison ferroviaire Serqueux-Gisors Description : L'objectif de cette liaison est d'offrir un itineraire de fret ferroviaire alternatif a la ligne historique le Havre-Rouen-Paris pour la desserte des ports normands et d'augmenter la capacite globale entre Paris et le Havre. Les travaux acheves depuis avril 2021 permettent ainsi la circulation potentielle de 25 trains supplementaires sur Paris-Le Havre (moitie aller, moitie retour, et moitie environ la nuit 22 h6 h). Les travaux ont pour objet l'electrification de la ligne restauree en 2012-2013 sur 40 km entre Serqueux et Gisors, le debranchement pour un passage direct a Serqueux dans la relation le HavreParis, la suppression de six passages a niveau et la realisation de protections phoniques. Initiation du projet a l'occasion du plan de relance 2009. Cout : 246 M finances dans le cadre du CPIER de la SNCF (90 M Etat, 90 M Region Normandie et 66 M Union europeenne) ; 295 M en estimation initiale Maître d'ouvrage : SNCF-Reseau Historique : Debat public/concertation : Concertation initiale 17 octobre 2012 au 17 novembre 2012 au titre de l'article L.300-2 du code de l'environnement en raison de travaux de raccordement routiers d'un coût supérieur à 1,9 M H.T. Concertation volontaire de SNCF-Reseau d'une part avec les collectivites (avant la concertation reglementaire et a son issue) et d'autre part dans trois communes situees respectivement en amont, milieu et aval du trace (Motteville, Serifontaine, Pontoise) Concertation inter administrative conformement a la circulaire du 5 octobre 2004 Consultation « acoustique » de novembre 2017 a fevrier 2017 pour les ecrans acoustiques sur les communes les plus concernees (simulations mises en ligne avec et sans, vote en ligne premier choix, reunions avec les riverains sur le choix des habillages) Concertation sur le contournement routier de Ferrieres-en-Bray (presentation premier trace en janvier 2017, presentation trace modifie en juin 2017, 25 personnes proprietaires) - - - Enquete publique unique : Du 8 mars 2016 au 16 avril 2016 avec une commission d'enquete designee en fevrier 2015 Prefecture de Seine-Maritime coordinatrice avec quatre autres prefectures (Eure, Oise, Yvelines, Val-d'Oise) Couvrant : utilite publique, mise en compatibilite de documents d'urbanisme, suppressions de passage a niveau (commodo et incommodo), loi sur l'eau Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 84/107 - Arrete de declaration d'utilite publique du 7 decembre 2016 signee de cinq prefets (source SNCF) ; Creation d'un comite de suivi environnemental interdepartemental de la liaison SerqueuxGisors (reunion une fois par an minimum) en place jusqu'a la mise en service. Preside par le sous-prefet de Dieppe Autorisations : - Avis de l'AE du 6 mai 2015 Autorisation loi sur l'eau avec AVP 2016, avec arretes modificatifs aux mises au point ; difficultes avec SAGE SDAGE 2015 et travaux en 2018 Especes protegees Début des travaux : - Decembre 2017 arret de la circulation ferroviaire Mi-aout 2018 creation de la liaison ferroviaire directe le Havre Serqueux (voies existantes en Y avec le pied oriente vers Amiens, liaison ferme le Y) Octobre 2018 electrification Debut 2019 suppression de neuf passages a niveau avec creation de trois retablissements routiers a Forge les eaux (PN n°60) et Ferrieres-en-Bray (PN n° 40 et 41) Avril 2019 construction des protections acoustiques Au premier semestre 2019 accessibilite des gares de Serqueux et Gisors Mise en service : - Prevue pour mi-2020 reportee en mars 2021 suite a la crise sanitaire liee a la Covid-19 ; 29 mars 2021, reprise du trafic voyageurs Commentaires : - Dossier d'enquete publique comprenant vingt fascicules (en sept volumes) et plus de 5 200 pages 1 038 avis sur les registres electroniques et 1 707 avis sur les registres papiers ; 229 courriers reçus ; 3 689 signatures de nombreuses petitions pour ou contre le projet pendant l'enquete publique ; petition la plus signee 399 signataires Avis favorable de la commission d'enquete assorti de deux reserves et cinq remarques Travaux en site « ferme », seul trafic arrete le TER (4 allers-retours par jour) Nombreux recours contentieux contre la DUP, en particulier de communes du pays de Bray et du Val-d'Oise et des habitants, se plaignant de la suppression de passages a niveau sans solution satisfaisante pour les habitants (neuf supprimes dont trois retablis mais avec des consequences parfois pour les pietons) engendrant des coupures, de protections acoustiques insuffisantes (soit dans les sections « encadrantes » car les 25 trains empruntent la totalite de la ligne, soit a l'avis de l'ABF interdisant des murs anti-bruit) et de l'arrivee de nouveaux trains sur la ligne J saturee pour les voyageurs - Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 85/107 - 3 recours visant a annuler la DUP devant le TA de Rouen introduits les 16 et 20 janvier 2017 et le 18 mars 2017 ; 1 recours par un prive abandonne ; 3 jugements en faveur du projet rendus les 12 et 17 decembre 2019 soit apres environ 3 ans 2 referes visant a la suspension de la DUP du 7 septembre 2020 ; 2 jugements du 13 octobre 2020 en faveur du projet (SNCF et prefets) 2 appels devant la CAA de Douai respectivement les 14 et 12 fevrier 2020 ; 1 jugement groupe du 15 juin 2021 en faveur du projet (SNCF et prefets). - Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 86/107 Intitulé du projet : liaison Est-Ouest d'Avignon ou LEO. Description : le projet de liaison Est-Ouest consiste en un contournement routier de l'agglomération d'Avignon par le sud, en créant une voie nouvelle à 2 X 2 voies de 13 kilomètres destinée à fluidifier les trafics au sud de la ville et de l'agglomération et au nord des Bouches du Rhône. Il est constitué de trois tranches dont la première a été mise en service en 2010. Il devrait comprendre au total deux ouvrages de franchissement de la Durance, en site Natura 2000, un ouvrage sur le Rhône et sept échangeurs hors déviation de Rognonas. Coût : tranche 1 : 140 millions (mise en service en 2010) ; tranche 2 : 198 millions d'euros (estimation) ; tranche 3 : 216 millions d'euros (estimation valeur 2014 ; 3ème tranche prévue sous forme de concession) Maître d'ouvrage : État. Historique : - Début années 1990 : premières études d'une Liaison Est Ouest (LEO), à la confluence entre Rhône et Durance, destinée à s'intégrer à un barreau reliant les autoroutes A7 et A9 au sud d'Avignon. - 18 novembre 2001 : décision Ministérielle d'approbation de l'Avant-Projet Sommaire (APS). - 08 août 2003 : arrêté d'autorisation au titre de la loi sur l'eau. - 16 octobre 2003 : déclaration d'Utilité Publique portant sur le projet comprenant 3 phases. - 16 août 2004 : début des travaux préparatoires nécessaires à la réalisation du viaduc aval sur la Durance - 2010 : mise en service de la 1ère tranche. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 87/107 - Juin 2013 : avis de la Commission Mobilités 21 : la LEO est classée en priorité 2 (projets dont l'engagement doit être envisagé entre 2030 et 2050) pour une enveloppe de 310 millions d'euros. Les travaux des tranches 2 et 3 ne sont pas engagés après la mise en service de la tranche 1. - 2016 : le projet est officiellement relancé à l'automne 2016 par le Conseil Communautaire du Grand Avignon. Les travaux de la LEO se dérouleront en harmonie avec la construction du tramway (20162025). - Février 2018 : avis du Conseil d'orientation des infrastructures : « la position de la Commission Mobilité 21 sur le caractère non prioritaire de ce projet pour l'État avec une réalisation après 2030 reste d'actualité [[......]]. Le Conseil considère que les travaux des tranches T2 et T3 de la LEO n'ont pas vocation, pour l'État, à être engagés avant 2038 quel que soit le scénario. Un des scénarios fait toutefois une exception pour la tranche T2, dont le financement est prévu sur la période 2018-2022. Si dans ce contexte, les collectivités locales souhaitent une réalisation plus rapide, il propose que l'opération se fasse sous leur maîtrise d'ouvrage et que l'apport de l'État consiste en la mise à disposition des acquisitions foncières réalisées au titre du projet ». - 05 février 2018 : modification arrêté d'autorisation au titre de la loi sur l'eau (sans saisine de l'Autorité environnementale). - octobre 2018 : la Ministre de la transition écologique et solidaire confirme en octobre 2018 l'engagement de l'État à « poursuivre son engagement financier dans l'aménagement en bidirectionnel de la tranche 2 de la LEO au travers des futurs exercices de contractualisation ». Le courrier spécifie qu'il s'agit désormais d'une 2x1 voies. - 28 janvier 2020 : première saisine de l'Ae. Par lettre en date du 3 mars 2020, le président de l'Ae, constatant « la non-conformité de cette étude d'impact aux dispositions de la directive "projets" » (non prise en compte de la tranche 3, du déplacement de la ligne 63 000 volts...) a invité le maître d'ouvrage à compléter son dossier. - 08 avril 2020 : avis du Conseil national de la protection de la nature. - 22 juillet 2020 : avis de l'Autorité environnementale sur la tranche N°2 du projet. - 05 janvier 2021 : le premier Ministre, Jean Castex, annonce la relance du projet [tranche 2] par le financement de 142,7 millions d'euros de crédits au titre de l'accord régional de relance. - 10 février au 11 mars 2021 : consultation publique. Participation du public par voie électronique. Le maître d'ouvrage du projet, la DREAL PACA, a déposé un porter à connaissance le 29 décembre 2020 aux Préfets des trois départements des Bouches-du-Rhône, de Vaucluse et du Gard, impactés par l'emprise du projet, en vue d'obtenir un arrêté inter-préfectoral complémentaire à l'autorisation environnementale du 08 août 2003, complétée une première fois le 05 février 2018. Commentaires : l'APS du projet a été validé il y a 20 ans. Le projet a fait l'objet de plusieurs « stop and go » pendant deux décennies. Après la réalisation de la première tranche du projet, la Commission Mobilités 21 et le Conseil d'orientation des infrastructures n'ont pas classé ce projet comme prioritaire de niveau 1 au niveau national. Cela explique certainement la relance tardive de la tranche 2 à l'initiative des collectivités territoriales plus de 6 ans après la fin des travaux de la tranche 1. L'examen de l'étude d'impact par l'Autorité environnementale en 2020 soulève plusieurs problèmes liés semblet-il à un manque d'actualisation de l'étude d'impact réalisée en 2002. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 88/107 Intitulé du projet : reamenagement de l'aeroport de Nantes-Atlantique Description : L'objectif de ce projet est disposer d'un aeroport capable d'accompagner la croissance du trafic aerien de la region de Nantes apres l'abandon definitif du projet de nouvel aeroport de Notre-Dame-desLandes Le trafic de Nantes-Atlantique etait de 6,2 millions de passagers (Mpax) en 2018 et l'objectif du reamenagement est de pouvoir accueillir 11,4 Mpax a l'horizon 2040. Pour memoire, le projet de transfert de l'aeroport a Notre-Dame-des-Landes a fait l'objet d'un debat public en 2002 et d'une DUP en 2008. Son abandon a ete annonce le 17 janvier 2018. La DGAC a mis plusieurs options a la concertation prealable : Refection de piste ; allongements de 400 m et de 800 m ; pistes en V ; pistes transversales ; Aerogare modernisee ; aerogare creee a l'ouest ; terminal unique ; terminal a niveaux de services differencies ; esplanade ou parking ; Exploitation avec couvre-feu. A l'issue de la concertation prealable, l'Etat-DGAC a decide d'allonger la piste de 400 m, de moderniser l'aerogare actuelle (avec des reserves foncieres pour une eventuelle extension) sans distinction de niveaux de services, et d'imposer un couvre-feu. Au total, 31 engagements ont ete pris dont la mise en place d'un comite de suivi des engagements de l'Etat et des collectivites. Coût : 500 M estimation concertation (environ 1 000 M si options les plus cheres) Maître d'ouvrage : Etat-DGAC Historique : Debat public/concertation : Conseil prealable demande par DGAC le 26 septembre 2018, conseil nomme par la CNDP le 3 octobre 2018 Saisine de la CNDP par le DGAC le 25 octobre 2018 (cout > 300 M), la CNDP decide d'une concertation prealable le 7 novembre 2018 et nomme le conseil garante, garante supplementaire nommee le 23 janvier 2019 Approbation des modalites, calendrier et dossier de la concertation prealable le 7 mai 2019 par la CNDP et lancement de la concertation du 27 mai au 31 juillet 2019 Remise du bilan par les garantes le 23 aout 2019 et reponses a la concertation de la DGAC le 27 novembre 2019 Remise du rapport des garantes sur la qualite des reponses du porteur de projet le 4 decembre 2019 Decision de la CNDP de faire une concertation continue le 4 decembre 2019 jusqu'a l'enquete publique, garantes identiques - Cadrage prealable : La DGAC (DAT) a saisi l'AE aupres du CGEDD pour un cadrage prealable Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 89/107 - Une seule question posee sur le perimetre a prendre en compte au sens de l'article L.122-1 du code de l'environnement Avis delibere de l'AE du 24 avril 2019 Concession : Lancement de la consultation en novembre 2019 pour retenir le futur concessionnaire Selection du nouveau concessionnaire programmee pour 2021 ; concessionnaire actuel (depuis 2010) Aeroports du Grand Ouest (AGO) groupe Vinci Enquete publique et DUP : DUP programmee pour fin 2021 Autorisation environnementale : Sans objet a ce stade Début des travaux : Programme en 2022 Mise en service : 2025 Commentaires : Concertation prealable de grande qualite, dossier tres detaille avec de nombreuses options proposees au debat ; participation importante (pres de 90 000 connexions au site) Installation d'un comite de suivi des engagements de l'Etat Le planning actuel ne fait pas apparaître de discontinuite dans l'instruction du projet Cadrage prealable demande en parallele de la concertation prealable et avant son demarrage Cadrage avec une seule question. L'AE indique qu'il faut attendre la concertation prealable et propose une discussion du scenario de reference et sur l'accessibilite (nouvelles infrastructures, ERTMS, ...). Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 90/107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 91/107 Intitulé du projet : Programme « Grand stade » de Lyon Description : Le programme porte sur la construction d'un nouveau stade à Décines-Charpieu dans l'agglomération lyonnaise, d'une capacité de 60.000 places. Il vise plusieurs objectifs : - faire rayonner l'agglomération lyonnaise aux niveaux national et européen en permettant l'organisation de manifestations sportives mais aussi culturelles de grande portée, - promouvoir le développement de l'est lyonnais, - renforcer le développement du club de football de l'Olympique Lyonnais, - répondre aux enjeux de modernisation des stades au niveau national, dans le cadre de la préparation du championnat d'Europe de football dit « Euro 2016 ». Le programme comporte les projets suivants : · le « projet grand stade » proprement dit, comprenant le stade et son parvis, pour 60 000 personnes (58 000 places et 2 000 salariés), sur une emprise de 11 hectares, avec des parkings et un centre d'entraînement. Le dossier fait état, afin d'assurer l'équilibre économique de l'opération, d'un projet économique complet nécessitant une assiette d'une cinquantaine d'hectares pour y implanter, outre le Grand Stade, deux hôtels ayant chacun une capacité d'environ 100 à 150 chambres et un centre de loisirs (espaces de restauration, de jeux pour enfants, d'activités sportives) ; · différents aménagements annexes à la construction du stade : déplacements et réaménagements de bassins de rétention et d'infiltration des eaux, déplacement d'un poste et d'une canalisation de gaz, création d'un réseau d'adduction d'eau potable ; · un « projet d'accessibilité au Grand Stade », comportant plusieurs opérations : - l'aménagement de l'accès sud depuis les parkings d'Eurexpo à Chassieu, - l'aménagement de l'accès nord, - la création d'un parking de 4 000 places dit « des Panettes » sur les communes de Meyzieu et Pusignan, - le prolongement du tramway T3 jusqu'au Grand Stade, - l'aménagement de l'échangeur n°7 sur la rocade (RN 346). - * Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 92/107 Coût : l'ensemble du programme est d'un montant de 617 M, dont 455 M pour le grand stade et ses opérations connexes et 162 M pour l'accessibilité, la part de l'échangeur n°7 sous maîtrise d'ouvrage de l'État étant de 23,5 M. Maîtres d'ouvrage : Le programme Grand stade concerne quatre maîtres d'ouvrages porteurs des opérations suivantes : · opération « Grand Stade et ses opérations connexes » sous maîtrise d'ouvrage de la Société Foncière du Montout (filiale du Groupe Olympique Lyonnais) ; constructeur : Vinci. · opérations « extension de la ligne de tramway T3 pour la desserte du Grand Stade » sous maîtrise d'ouvrage du Syndicat des Transports de l'agglomération lyonnaise (Sytral) ; · opération « aménagement du complément de l'échangeur n°7» sous maîtrise d'ouvrage de l'État ; · opérations « accessibilité au site du Montout - Accès nord, accès sud et parking des Panettes » sous maîtrise d'ouvrage de la communauté urbaine de Lyon. Historique : Débat public/concertation : - à l'initiative de l'Olympique lyonnais, promoteur de l'opération. Concertation menée de 2007 à 2010. Enquêtes publiques : 14 juin-18 juillet 2011 - L'étude d'impact porte sur le programme dans sa totalité, les différents projets devant être réalisés simultanément. L'étude d'impact globale du programme est accompagnée de fascicules distincts propres à chaque projet. Afin de faciliter la compréhension des procédures par le public, les différents maîtres d'ouvrage ont choisi de mener simultanément toutes les enquêtes publiques nécessaires aux différentes procédures à conduire, à savoir : · la révision du plan local d'urbanisme de la communauté urbaine de Lyon · cinq déclarations d'utilité publique (DUP) pour travaux : · deux dossiers « loi sur l'eau » : · une enquête publique dite « Bouchardeau » pour le Grand Stade, · une demande d'autorisation au titre des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), pour certains équipements du stade. - Toutes les enquêtes publiques portées par les maîtres d'ouvrages ont été conduites simultanément du 14 juin au 18 juillet 2011. DUP : les cinq déclarations d'utilité publique (DUP) sont signées par le Préfet le 24 janvier 2012. Avis des autorités environnementales : - Malgré l'unicité de l'étude d'impact, la multiplicité des maîtres d'ouvrage et des procédures a conduit à recueillir l'avis d'autorités environnementales distinctes pour les différentes parties du dossier : · l'AE pour l'échangeur n°7, réalisé sous la maîtrise d'ouvrage de l'État, · le préfet de département pour la modification du plan local d'urbanisme, · le préfet de région pour les autres projets. L'AE a salué dans son avis la très grande clarté de la présentation faite dans le dossier en matière de procédures à réaliser, et d'articulation entre les opérations du programme. Les maîtres d'ouvrage, travaillant en coordination, ont à juste titre présenté une étude d'impact globale, déclinée ensuite pour chaque projet particulier. Début des travaux : 22 octobre 2012 Mise en service : 09 janvier 2016 Commentaires : Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 93/107 - Projet comprenant 4 maîtres d'ouvrage qui ont produit une seule étude d'impact sur un périmètre de projet bien défini au préalable ; - 5 enquêtes publiques effectuées simultanément pour faciliter la compréhension des procédures par le public ; - ensemble des travaux réalisés sur 4 années d'exécution. - Malgré des oppositions bien affirmées au projet, celui-ci a pu avancer assez rapidement. L'approche globale et coordonnée des maîtres d'ouvrage dans le domaine de l'environnement, à travers une étude d'impact unique et des enquêtes publiques réalisées simultanément a permis l'obtention rapide des autorisations. La phase travaux s'est enclenchée sans délai après autorisations et a été exécutée rapidement. Du côté des autorités environnementales, il aurait été souhaitable que l'AE nationale puisse se prononcer sur la totalité de l'étude d'impact afin d'éviter la multiplication des avis des différentes autorités environnementales sur un même projet global in fine. Intitulé du projet : Construction d'une piste longue sur l'aéroport de Mayotte-Dzaoudzi Description : La piste actuelle, trop courte, ne permet pas la venue de long-courrier en pleine charge en toute circonstance météorologique, ce qui pénalise le développement de ce département français. Plusieurs scenarios ont été étudiés, réutilisant ou non la piste existante, avec une emprise dans tous les cas sur le lagon. Coût : entre 178 et 282 M valeur 2012 Maître d'ouvrage : État DGAC Historique : Un débat public a eu lieu de juin à décembre 2011, conduisant à une décision de l'État en mai 2012. Cette décision indique les variantes dont il convient de poursuivre les études. En 2013, la commission « Mobilité 21 » classe le projet comme non prioritaire. Le projet est relancé à l'occasion de la venue du Président de la République à Mayotte en 2019. La CNDP désigne un garant de la concertation à la demande de la DGAC le 2/9/2020. L'Ae est saisie pour un cadrage préalable, rendu le 23/12/2020. L'enquête publique est prévue en 2022, en vue d'une Autorisation environnementale en 2022 Début des travaux prévu en 2023 Mise en service : 2026 Commentaires: Ce projet, qui s'inscrit dans un environnement particulièrement sensible, a été mis en sommeil puis relancé après plusieurs années. Le maître d'ouvrage a alors fait preuve d'une démarche proactive, en sollicitant d'une part la désignation d'un garant, d'autre part un cadrage préalable. L'Ae pose implicitement la question de l'intérêt du projet. La question des carrières d'extraction des matériaux de remblai est posée, et fait clairement partie du périmètre du projet, avec Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 94/107 cependant une incertitude si les matériaux doivent être importés de pays tiers non signataires de la convention d'Aarhus. Intitulé du projet: Mise à grand gabarit de la Seine canalisée entre Bray sur Seine et Nogent sur Seine. Description : Aménagement de la Seine sur 28 ,5 km pour permettre à des péniches de 2500T de rejoindre le port de Nogent sur Seine. Ce projet doit permettre le report sur la voie d'eau de trafics actuellement routiers, ainsi que le développement des territoires concernés. Coût : 343M (valeur 2018) Maître d'ouvrage : VNF Historique : Le projet a fait l'objet d'un cadrage préalable par l'Ae le 9/11/2011), puis d'un débat public début 2012. Le projet a été soumis à enquête publique en janvier/février 2021, a fait l'objet d'un avis favorable de la commission d'enquête en juin 2012, en attente de la déclaration d'utilité publique. Début des travaux : 2023 Mise en service : 2028 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 95/107 Commentaires: Le projet d'aménagement de la Bassée, porté par les Grands lacs de Seine, a fait l'objet d'un débat public concomitant. La CNDP a nommé un même président pour les deux commissions particulières du débat public avec un secrétariat commun. Description : Réalisation d'un canal à grand gabarit de 107 km reliant l'Oise et l'Escaut, permettant ainsi de connecter les bassins de navigation de la Seine et ceux du Nord de l'Europe. Il s'agit de la branche française de la liaison Seine Escaut, considérée comme prioritaire du point de vue européen. Il en est attendu un transfert modal sur la voie d'eau et le développement des territoires traversés. Coût : 4.5 Milliards d'Euros (valeur 2016) Maître d'ouvrage: Société du canal Seine Nord Europe (établissement public local piloté par les collectivités locales) Historique: Ce projet a fait l'objet d'une concertation « circulaire Bianco» en 1993. Le projet est relancé en 2003, la CNDP décide de le soumettre à une concertation avec garant, qui se tient de 2004 à 2006. L'enquête publique de 2007 conduit à la déclaration d'utilité publique le 12/9/2008. Le projet est initialement prévu sous la forme d'un PPP, mais la consultation n'aboutit pas, en raison du niveau élevé des offres et de l'impossibilité de réunir les financements correspondants. Il est décidé de revenir à une maitrise d'ouvrage publique. En 2015, à la suite de modifications importantes du tracé, a lieu une enquête publique complémentaire, conduisant le 20/4/2017 à une DUP modificative. La DUP est prolongée de dix ans le 25/7/2018 Le projet fera l'objet de deux autorisations environnementales. Sur le premier tronçon : Avis AE le 18/12/2019 Avis CNPN défavorables les 13 et 31/1/2020, pus favorable le 9/7/2020 Enquête publique à l'automne 2020 Arrêté d'autorisation le 12/4/2021 (145 pages!) L'autorisation environnementale du deuxième tronçon est en cours d'instruction. Début des travaux: 2022 Mise en service: 2028 Commentaires: Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 96/107 Il s'agit d'un projet complexe de par sa taille et son caractère unique en France. Projet au long cours, le long délai de maturation dû à la difficulté de réunir le financement a permis des ajustements importants au projet initial. Le projet a fait l'objet de plusieurs enquêtes publiques et d'échanges poussés avec AE et CNPN. Le travail de concertation avec le public s'est poursuivi sur la durée, avec un fort investissement des collectivités locales, facilité par leur participation à la gouvernance du projet. À noter un travail approfondi sur l'articulation des différentes mesures compensatoires. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 97/107 Description : Afin d'alléger le contournement de Strasbourg (axe nord-sud de l'A35), qui assure des fonctions de desserte locale et régionale et de transit international, et d'améliorer la circulation et la qualité de l'air dans l'agglomération, le projet prévoit la création d'un tronçon de 24 km relié au nord au noeud autoroutier de l'A4 et de l'A35 et au sud à l'A 352. Le tronçon actuel de l'A35 traversant l'agglomération perdra son caractère autoroutier. Deux grands ouvrages de franchissement et une tranchée couverte de près de 300 m (au titre de l'évitement du bruit). Le projet prévoit de nombreuses mesures compensatoires (création de points humides, mesures de la qualité de l'air, mesures de protection des espèces, ouvrages forestiers, intégration paysagère). Coût : 553 M d'investissements Maître d'ouvrage : Société Arcos, société de projet, filiale de la société Vinci ; SANEF (au titre du plan de relance autoroutier) pour le traitement de la liaison avec l'A4 au nord. Historique : Le projet est inscrit dans de nombreux documents de planification (schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme, 1973 ; Contrat de plan État-région, 1990 ; Liste des 50 projets prioritaires du comité interministériel d'aménagement du territoire, 2003). Phase initiale : Concertation préalable - Concertation ad hoc ouverte au public à l'été 2003 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 98/107 Saisine du 16 décembre 2004 puis décision de la CNDP du 2 février 2005 de ne pas organiser de débat public compte tenu de l'inscription du projet dans différents documents, de l'organisation d'une concertation qui a « permis de traiter de son opportunité et de définir ses grandes caractéristiques ». Enquête publique - Arrêté préfectoral du 3 mai 2006 portant ouverture de l'enquête publique conjointe portant sur la DUP des acquisitions foncières et travaux de construction, d'une part, et la MECDU des communes concernées, d'autre part ; - L'enquête publique se déroule du 1er juin 2006 au 13 juillet 2006, prolongée jusqu'au 28 juillet 2006. Une réunion publique d'information et d'échange a réuni environ 500 participants. 3 325 interventions écrites enregistrées ; - Le 12 janvier 2007, la commission d'enquête émet un avis favorable, assorti de quatre réserves (aménagements compensatoires en matière de bruit, limitation de vitesse à 110 km/h et préservation des pollutions à proximité des captages) et de treize recommandations ; - Avis favorable du CE le 4 décembre 2007 ; - Décret en Conseil d'État du 23 janvier 2008 portant déclaration d'utilité publique ; Concession - 20 février 2007 : lancement de la procédure de passation de la concession ; - 12 janvier 2012 : désignation du concessionnaire ; - 5 juin 2012 : résiliation de la première concession ; - Juin 2013 : Le rapport Mobilité 21 indique que le GCO est un projet de « seconde priorité ». - Le projet est interrompu. Phase secondaire - Du 24 octobre au 14 novembre 2016 : enquête parcellaire ; 19 septembre 2016 : démarrage des travaux préparatoires en zones "non-protégées" ; Décret n°2018-36 du 22 janvier 2018 prorogeant les effets du décret de DUP du 23 janvier 2008. 2017-2018 : acquisitions foncières Autorisations environnementales - 27 septembre 2016 : Avis favorable sous réserve du CNPN à la réalisation des travaux préparatoires (espèces protégées) ; - Arrêté ministériel du 16 janvier 2017 portant dérogation aux interdictions au titre des espèces protégées pour les travaux préparatoires du COS ; - Arrêté préfectoral du 24 janvier 2017 modifié par l'arrêté du 20 février 2018 et l'arrêté du 11 octobre 2018, portant dérogation aux interdictions au titre des espèces protégées pour les travaux préparatoires du COS ; - Rejet de la requête dirigée contre l'arrêté par le TA de Strasbourg ; - 11 juillet 2017 : Avis défavorable du CNPN à la demande de destruction et de perturbation d'espèces (Arcos) ; 15 décembre 2017 : Second avis défavorable du CNPN ; 21 février 2018 : Avis de l'AE (observations concernant l'insuffisante actualisation des études et l'absence de précision sur le suivi des engagements) ; Modernisation des procedures Page 99/107 Rapport n° 013721-01 - Consultation du public du 11 avril au 18 mai 2018 ; 25 juin 2018 : Avis défavorable de la Commission d'enquête ; 28 août 2018 : Avis favorable du CODERST ; Arrêté préfectoral en date du 30 août 2018, modifié par l'arrêté préfectoral du 17 décembre 2018, portant autorisation unique. Demande de dérogation espèces protégées (Arcos) pour réintroduction d'espèces : consultation du public du 19 avril au 6 mai 2019 ; Début des travaux : 2018 Mise en service : Initialement prévue en 2017 puis reportée en 2022, la mise en service a été à nouveau reportée à la suite d'un jugement avant dire droit du tribunal administratif de Strasbourg en date du 20 juillet 2021. Ce jugement invite les parties à régulariser les vices entachant l'arrêté du 30 août 2018 portant autorisation unique, concernant l'insuffisance de l'étude d'impact et l'insuffisance du dossier de demande de dérogation à l'interdiction de destruction d'espèce protégée en ce qui concerne l'état de conservation des espèces. Commentaires : Le projet présente de nombreux intérêts : - - Un projet inscrit de longues dates dans certains plans/programmes mais qui fait l'objet de remises en cause ; Une étude indépendante commandée par l'État et remise en cause ultérieurement par la commission d'enquête ; Un projet concédé où, pour la première fois pour ce type d'infrastructure, l'État a imposé au concessionnaire la maitrise foncière des mesures de compensation avant les premiers impacts. Cela oblige donc le concessionnaire à localiser ces mesures et conclure avec l'exploitant ou le propriétaire les modalités de mise en oeuvre de la mesure de compensation avant démarrage des travaux selon les milieux concernés. Par ailleurs les compensations doivent être mises en oeuvre au fur et à mesure de l'avancement des travaux. L'interruption du projet pendant une longue période à la suite de difficultés de cofinancement avec les collectivités territoriales ; Un projet qui subit les effets du changement de régime juridique au moment de l'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'autorisation environnementale unique ; L'insuffisance d'actualisation des études environnementales qui trouve une issue contentieuse. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 100/107 Nom Maryline SIMONE Virginie DUMOULIN Michel HERSEMUL Eric OLLINGER Organisme CGEDD Fonction Date de rencontre 1er mars 2021 Sous-directeur Direction des Infrastructures de transport Chef de la mission d'appui au reseau routier national Chef de la mission de coordination des affaires europeennes et internationale Commissaire general Sous-directeur Commissariat general au developpement durable Adjoint au sousdirecteur Chef de bureau Chargee de mission CGEDD President de l'Autorite environnementale Adjointe a la sousdirectrice Chef de bureau Garant et commissaire enqueteur Directeur Sous-directeur Direction de l'Eau et de la Biodiversite Sous-directrice Adjointe a la sousdirectrice CGEDD Conseil general de l'economie Service public de Wallonie Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages Directrice 1er attache Adjoint au directeur Sous-directeur Adjointe au sousdirecteur 16 avril 2021 25 mars 2021 19 mars 2021 10 mars 2021 9 mars 2021 8 mars 2021 Joel HAMANN Thomas LESUEUR Loîc AGNES Pierre DE FRANCLIEU David CATOT Isabelle MAUPILIER Philippe LEDENVIC Guglielmina OLIVEROSTORO Jean-François GAILLAUD Jean Daniel VAZELLE Olivier THIBAUT Matthieu PAPOUIN Florence CLERMONTBROUILLET Julie PERCELAY Jean François LANDEL Isabelle WALLARD Fabienne THONMET Marc PIRLET Emmanuel de LANVERSIN Jean Baptiste BUTLEN Naîla BOUKHELOUA Direction de l'Eau et de la Biodiversite 17 mars 2021 21 avril 2021 26 avril 2021 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 101/107 Nom Chantal JOUANNO Ilaria CASILLO Patrick DERONZIER Daniel ROUSSEAUX Eric SACHER Nathalie PORTAL Pierre-Louis LEFEVER Gregory PIERRESTEGUY Philippe BOURKE Christophe CHASSANDE Elodie LE RHUN Olivier CORMIER Charles BLANCHON Gregoire PHILIPPON Marjolaine MINOT Serge MULLER Nyls de PRACONTAL Michel METAIS Laurent MICHEL Axel RAHOLA Organisme Commission nationale du debat public Fonction Presidente Vice-presidente Directeur Charge de mission Sous-directeur Cheffe de bureau Chef de bureau Chef de bureau President Chef de service Adjointe a la cheffe de bureau Date de rencontre 27 avril 2021 Direction des affaires juridiques Bureau d'audiences publiques sur l'environnement du Quebec 28 avril 2021 29 avril 2021 Service du pilotage et de l'evolution des services Sous-directeur Adjoint au sousdirecteur Adjoint au sousdirecteur Cheffe de bureau President 3 mai 2021 Conseil national de la protection de la nature Direction generale energie-climat Directeur general Chef de service Direction interministerielle de la transformation publique Responsable du centre interministeriel de la participation citoyenne Cheffe de projet DREAL Grand Est DREAL Occitanie DREAL Normandie Compagnie nationale des commissaires enqueteurs Directeur Directrice adjointe Directrice adjointe Presidente Vice-president Presidente region Corse 6 mai 2021 17 mai 2021 Typhanie SCOGNAMIGLIO 20 mai 2021 Danae MOYANORODRIGUEZ Herve VANLAER Sylvie LEMONNIER Karine BRULE Brigitte CHALOPIN Jean Pierre CHAULET Marie-Celine BATTESTI 26 mai 2021 31 mai 2021 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 102/107 Nom Jerome DEZOBRY Pierre-Yves BIET Aline PILLAN Yoann LA CORTE Sabine LASSERRE Christophe MASSON Dominique RITZ VNF Claire CHABRIER-GAY Patrick ROSSI Organisme Fonction President du directoire Directeur partenariatsterritoires Sous directrice Directeur du projet Nantes-Atlantique Adjointe au directeur de projet Delegue a la piste longue de Mayotte Directeur territorial bassin de la Seine Responsable de l'unite operationnelle de Paris Sous-directeur du droit economique Directrice territoriale Normandie Directrice de la concertation Date de rencontre Societe du canal SeineNord Europe 10 juin 2021 Direction du transport aerien 11 juin 2021 18 juin 2021 Ministere de la Justice 23 juin 2021 Helene VASSEUR Julie TALDIR Sadirith PHENG Thomas LEVEQUE Marie HEITZ Thierry BARATE Corinne ROECKLIN Sylvie SEBIRE Veronique LECOCQ Cedric BOURILLET Philippe MERLE Emmanuel WORMSER Morgane PIEDERIERRE Remy BARBIER SETEC Organisation Direction generale de la prevention des risques France Nature Environnement Professeur de sociologie SNCF Reseau Directeur de projet Pilote d'operation Directrice de la communication Directeur pole clients et services Responsable du pole environnement et projets Responsable environnement Ingenieure principale Directeur general 30 juin 2021 Chef de service Avocat Chargee des relations institutionnelles ENGEES 1 juillet 2021 28 juin 2021 2 juillet 2021 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 103/107 Nom Frederic PERRIERE Sophie PICHON Sophie BONNIERE Frederic DEPAEPE Sylvain BOUCHERAND Agathe SAKOUN Kristen LECORGNE Henri SPECHT Jessica HAUSTANT Organisme Association des directeurs techniques de collectivites Fonction President Vice-presidente Date de rencontre 7 juillet 2021 Vinci autoroutes CESE Directeur de la maîtrise d'ouvrage President de la commission environnement Directrice juridique Chef de projet Directeur du village olympique Juriste 15 juillet 2021 23 juillet 2021 SOLIDEO 10 aout 2021 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 104/107 Sigle et Acronyme AC AE BAPE BE CCI CE CEREMA CGDD CNPN CNDP CREDOC DDT DRAC DREAL DUP ERC Essoc (Loi) H.T. IOTA LGV MECDU Moa PGRI PLU PPRT PPVE RIIPM SAGE SCOT Signification Autorite competente Autorite environnementale Bureau des audiences publiques sur l'environnement (Quebec) Bureau d'etude Chambre de commerce et d'industrie Commissaire enqueteur ou commission d'enquete Centre d'etudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilite et l'amenagement Commissariat general au developpement durable Conseil national de la protection de la nature Commission nationale du debat public Centre de recherche pour l'etude et l'observation des conditions de vie Direction departementale des territoires Direction regionale des affaires culturelles Direction regionale de l'environnement, de l'amenagement et du logement Declaration d'Utilite Publique Eviter, Reduire, Compenser Etat au service d'une societe de confiance Hors taxes Infrastructures, ouvrages, travaux, activites (au titre de la loi sur l'eau) Ligne a grande vitesse Mise en compatibilite des documents d'urbanisme Maître d'ouvrage Plan de gestion des risques d'inondation Plan local d'urbanisme Plan de prevention des risques technologiques Participation du public par voie electronique Raison imperative d'interet public majeur Schema d'amenagement et de gestion des eaux Schema de coherence territoriale Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 105/107 Sigle et Acronyme SDAGE SDIS SRADDET Signification Schema directeur d'amenagement et de gestion des eaux Service departemental d'incendie et de secours Schema regional d'amenagement, de developpement durable et d'egalite des territoires Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 106/107  (ATTENTION: OPTION janvier 2021, aff. C-826/18. 37 Voy. notamment, confirmant l'appreciation large de l'interet a agir en matiere environnementale : CE, 19 novembre 2020, n° 427301. 38 CJUE, 15 octobre 2015, aff. C-137/14 ; CJUE, 7 novembre 2013, aff. C-72/12, point 48. 39 C. envir., art. R. 181-50. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 35 /107 celles-ci font observer que la publication des autorisations environnementales sur les sites internet des prefectures n'est pas toujours tres visible. La mission considere que la reduction de ce delai de recours pour l'aligner sur le droit commun d'un delai de deux mois est souhaitable et est possible par voie reglementaire. Toutefois, pour etre acceptable et ne pas oberer la capacite des opposants a engager un recours, cette reduction des delais devrait etre precedee de la mise en place d'un portail informatique national ergonomique ou seraient rassemblees toutes les decisions d'autorisations, permettant a chacun d'etre informe de ces decisions en temps reel40. Par ailleurs, le traitement des litiges peut etre ameliore. En premier lieu, le dispositif de cristallisation automatique des moyens, deja introduit en droit de l'urbanisme et en matiere d'eoliennes41, interdit aux parties d'invoquer de nouveaux moyens passe un delai de deux mois a compter de la communication aux parties du premier memoire en defense. Ce dispositif, qui va au-dela de la cristallisation a l'initiative du juge lorsqu'il estime l'affaire en etat, permet de concentrer plus systematiquement le contentieux et d'eviter des developpements qui affectent necessairement les delais de jugement. La mission propose donc que ce regime soit etendu au contentieux des autorisations environnementales uniques42. En second lieu, pour accompagner les litiges et en reduire les effets, un recours plus frequent a la mediation pourrait etre envisage. Developpee a partir des annees 1970 aux Etats-Unis43, la mediation environnementale a peu a peu pris place dans de nombreux autres Etats. Ainsi, le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement du Quebec peut-il organiser une mediation d'une duree de deux mois lorsque le ministre juge que la nature des preoccupations soulevees le justifie et qu'il existe une possibilite de compromis entre les parties. Le commissaire designe doit alors respecter le droit des tiers et la qualite de l'environnement. En France, la mediation juridictionnelle a ete introduite par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 201644. Elle permet au juge de designer a la demande ou avec l'accord des parties, y compris avant tout litige, un mediateur. Celui-ci recherche, dans des conditions d'impartialite et de confidentialite, l'accord des parties pour parvenir a resoudre leur differend. Les recours diriges contre des autorisations et decisions delivrees en vue de la realisation de projet semblent susceptibles de faire l'objet d'une procedure de mediation. En effet, la mediation peut notamment porter sur des points de nature a ameliorer l'impact environnemental net des projets (mesures de reduction et de compensation) ou a les rendre socialement et economiquement plus acceptables (mesures de reduction des nuisances de voisinage A l'instar de l'information des tiers par l'affichage, propre a certains contentieux, la publication sur ce portail pourrait etre une condition supplementaire pour faire courir le delai de recours. 40 41 C. justice adm., art. R. 611-7-2. 42 Cette limitation pourrait alors etre etendue a hauteur d'appel afin d'eviter de rouvrir, a cette occasion, de nouveaux moyens lies au seul bien-fonde du recours. 43 L'experience de Gerald W. Cormick et Jane E. McCarthy qui a permis de regler un litige sur la construction d'une digue sur la Snoqualmie River dans l'Etat de Washington en 1973 est generalement evoquee. 44 C. justice administrative, art. L. 213-1 et suivants. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 36 /107 et de prise en compte des usages) 45 . De meme, la mediation peut aboutir a mettre en place des instruments de suivi des projets en cours de travaux ou posterieurement a leur mise en oeuvre, afin d'anticiper les difficultes et de rendre des comptes au public. Bien evidemment, certaines contraintes subsistent. En premier lieu, les amenagements du projet eventuellement enterines par la mediation ne doivent pas constituer des modifications substantielles du projet, sous peine de contraindre a reprendre une partie de la procedure qu'il s'agisse notamment de l'etude d'impact46 ou de l'enquete publique47. En deuxieme lieu, la mise en oeuvre de la mediation doit associer l'autorite competente, le porteur de projet et les personnes ayant forme les recours. En presence d'un recours collectif, la mediation ne peut s'en tenir aux seules associations de protection de l'environnement. Pour permettre a une telle procedure complexe d'aboutir, il conviendrait qu'une methode de mediation, fondee par exemple sur des ateliers thematiques delimites, soit preparee des avant la survenance du contentieux. La reflexion devrait egalement porter sur la possibilite de faire porter la mediation sur l'ensemble des recours pendants contre les differentes decisions. Enfin, la mission ne preconise pas de prevoir une mediation prealable obligatoire48. En effet, une telle obligation prealable fait apparaître la mediation comme une enieme procedure affectant l'aboutissement des projets ou encore, du point de vue du public et des associations de protection de l'environnement, comme un verrou au recours juridictionnel. Il serait a l'inverse souhaitable d'identifier, des a present, les typologies de contentieux susceptibles de trouver une issue favorable par la voie de la mediation. Apres qu'une methodologie de la mediation environnementale aura ete definie, les prefets, services instructeurs et grands maîtres d'ouvrages publics pourraient etre sensibilises a l'interet d'y recourir. Le cas echeant, cette mission de mediation pourrait etre mise en oeuvre par une institution specifique, comme le defenseur des droits de l'environnement dont le rapport remis par la deputee Cecile Muschotti a la demande du Premier ministre a propose la creation. En limitant le champ de la mediation, il semble ainsi possible d'eviter les critiques selon lesquelles il n'est pas possible de transiger sur des dispositions d'ordre public, y compris le droit de l'environnement. 45 46 C. envir., art. L. 122-1-1. 47 CE, 22 octobre 2018, n° 411086. 48 Decret n° 2018-101 du 16 fevrier 2018. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 37 /107 Si des pistes d'amelioration peuvent etre envisagees sans modification profonde des procedures existantes, la mission s'est attachee a imaginer ce que pourrait etre une procedure de participation et d'evaluation des projets en integrant dans une meme reflexion les sujets de la participation du public, de l'evaluation environnementale, de la reconnaissance de l'interet public, et des procedures d'autorisation, tout en respectant les contraintes europeennes et constitutionnelles. La mission propose ainsi d'etendre la participation du public tout au long de la procedure, sous l'egide d'un garant (3.1.). En outre, afin de securiser les projets, il est propose de modifier l'evaluation environnementale, en prevoyant un cadrage systematique, en reorganisant les phases de la procedure et en ameliorant l'examen de l'utilite publique (3.2). Toutes ces evolutions sont susceptibles de concerner l'ensemble des projets soumis a evaluation environnementale systematique ou au cas par cas, pour autant que les maîtres d'ouvrage et les autorites competentes disposent de la possibilite d'adapter la procedure a l'ampleur, a la nature des projets et a leurs incidences potentielles sur l'environnement (3.3). La mission a enfin elabore une synthese des evolutions sous forme schematique (3.4). Les differentes procedures auxquelles doit satisfaire un projet ou un plan ou un programme avant d'etre autorise trouvent leur legitimite dans la protection ou la prise en compte d'interets collectifs ou prives. Sans remettre en cause cette construction des textes, on peut constater que plus fondamentalement, ce qui est recherche par un maître d'ouvrage et les autorites publiques c'est d'aboutir au meilleur projet qui integre les contraintes des autres acteurs et du public. Le dialogue est a cet egard un outil indispensable car il permet au public de preciser ses attentes, ses propositions et ses eventuelles inquietudes et au porteur de projet de mieux concevoir son operation en utilisant ces contributions. Ce dernier limite ainsi ses risques en les anticipant, peut integrer les bonnes idees et obtenir une acceptation plus large. La mission propose de retenir, comme principe de base d'une refonte de la participation, le principe du dialogue. Cette ligne directrice permet de batir un processus coherent a meme de tirer pleinement parti des avantages des echanges entre le porteur du projet, le public et les tiers concernes ce qui ne semble pas etre le cas des textes actuels qui, quoique fondes sur ce meme principe, ne sont pas toujours alles jusqu'au bout de cette logique. Un autre principe de base de la participation est sa continuite : il convient pour que la participation du public soit efficace tant du point de vue du public lui-meme que du porteur de projet que le dialogue soit continu et se poursuive pendant toutes les phases de la vie d'un projet et des differentes procedures administratives. La partie 3.1.1 examine l'interet d'engager la concertation le plus en amont possible c'est-a-dire au stade de l'intention du maître d'ouvrage. L'opportunite de poursuivre cette concertation de maniere continue vers l'aval et de rendre necessaire la presence continue d'un garant fait l'objet du 3.1.2. In fine, la partie 3.1.3 suggere de fondre en un seul dispositif l'ensemble de la conduite du dispositif de Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 38 /107 participation, en amont, pendant, voire apres les procedures administratives. Ce dispositif integrateur pourrait etre celui propose par la deputee Cecile Muschotti dans son rapport. Le developpement progressif du dispositif de participation a elargi l'information donnee au public et permet de mieux l'associer a l'elaboration des grands projets. Le dispositif a toutefois garde un caractere facultatif parfois pour ne pas alourdir les procedures pour les projets avec peu d'enjeux. Cette construction du droit sur plusieurs decennies (cf. encadre 3 ci-apres) a produit une forme de morcellement qui ne permet pas d'atteindre la meilleure participation (cf. 1.2 et 2.1.1). Encadré 3 : une construction progressive de la participation du public L'enquete publique prealable a la declaration d'utilite publique est la plus connue des formes de participation du public en France et l'une des plus anciennes car presente des le XIXeme siecle. Dans la mesure ou cette enquete ne concerne que les projets qui necessitent l'acquisition de terrains par voie d'expropriation, le champ des enquetes publiques a ete elargi en 1983 a tous les projets dont le montant depasse 14 millions de francs a l'epoque (superieur a 1,9 M), par la loi du 12 juillet 1983 relative a la democratisation des enquetes publiques et a la protection de l'environnement, dite loi « Bouchardeau », pour mieux informer et consulter le public. Une nouvelle etape est franchie au milieu des annees quatre-vingt-dix avec la naissance de la commission nationale du debat public (CNDP) et la creation de la procedure du debat public, par la loi « Barnier » du 2 fevrier 1995 relative a la protection de l'environnement. A l'origine, les difficultes nees au cours de l'elaboration du projet de LGV Mediterranee ont montre aux pouvoirs publics l'interet de mieux associer le public et les autres tiers a l'elaboration des grands projets. La loi du 27 fevrier 2002 relative a la democratie de proximite introduit a son article 135 la creation de la concertation prealable pour la CNDP et a l'article 138 la decentralisation des decisions d'ouverture d'enquete aux collectivites pour leurs projets a l'exception de ceux qui necessitent une declaration d'utilite publique qui restent de la competence des prefets. La directive 2011/92 de l'Union europeenne sur les incidences environnementales et le souhait du legislateur de rendre plus accessible la participation du public ont conduit a elargir le recours a la concertation prealable en ouvrant le droit d'initiative. Les procedures suivies dans plusieurs pays sont examinees au 3.1.1.1 pour identifier des pistes de progres. L'enseignement le plus interessant tient a la pratique de beaucoup d'entre eux d'engager la phase de concertation et d'information bien plus en amont qu'en France. Il est propose au 3.1.1.2 d'engager au plus tot la concertation, rejoignant ainsi des souhaits souvent formules dans le passe par le legislateur et plusieurs rapports. Le parangonnage realise en 2021 par le commissariat general au developpement durable (CGDD) dans huit pays de l'Union europeenne montre que sept de ces pays organisent une consultation du public en Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 39 /107 amont de la production de l'etude d'impact : Allemagne, Belgique, Italie, Croatie, Irlande, Portugal et Suede49. En Wallonie, meme si les autorisations peuvent etre donnees a differents niveaux administratifs, le public est consulte au tout debut du processus lors d'une reunion prealable d'information presidee par la commune. Le public peut au cours de celle-ci demander des complements et proposer des solutions alternatives. L'etude d'incidence environnementale est etablie ensuite. La procedure d'autorisation en Angleterre pour les infrastructures d'importance nationale issue du Planning Act 2008 comprend six etapes : pre-application, acceptance, pre-examination, examination, recommandation and decision, et post-decision. La phase amont concerne l'initiation du projet par le maître d'ouvrage avec des consultations et elle a un caractere obligatoire. L'encadre 4 est une illustration qui montre que le maître d'ouvrage du projet considere tient compte au fil du temps des contributions reçues du public. Encadré 4 : des consultations tôt dans la conception des projets en Angleterre Le public est souvent consulte plusieurs fois avant qu'un projet ne soit soumis a autorisation. Ainsi, dans le cadre de l'amelioration de l'echangeur 9 de l'autoroute M3, dont le montant est compris entre 125 M£ et 175 M£, trois consultations se sont succedees de 2018 a 2021 avec pour les deux dernieres une prise en compte des elements de la consultation precedente respective. Dans la brochure liée à la consultation de 2019, le maître d'ouvrage y indique qu'il a considéré les éléments issus de sa consultation du public l'année précédente en 2018 : La brochure de la consultation du public de 2021 fait à son tour référence à la consultation précédente de 2019 : Source : Highways England 49 Les procedures et consultations du public dans differents pays sont detaillees a l'annexe 4. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 40 /107 Depuis 1972, le Quebec a mis en place une procedure de participation continue qui est entamee des le debut de l'evaluation environnementale (cf. figure 4). Dans un delai de quinze jours a compter du lancement de la procedure par le ministere de l'environnement, les citoyens peuvent presenter des observations qui sont ulterieurement analysees dans l'etude d'impact environnementale. Par la suite, le Bureau des audiences publiques sur l'environnement (BAPE), s'il est saisi, anime le debat public. Figure 4 : La procédure environnementale au Québec Source : Bureau des audiences publiques sur l'environnement du Quebec La mission considere qu'il serait souhaitable que la concertation commence, des le stade de l'intention, pour les projets faisant l'objet d'une evaluation environnementale. Les pays, nombreux, qui la pratiquent y voient une façon d'etre plus efficace dans la conception et la realisation des projets et dans leur instruction. Ainsi, pour les autorites anglaises : (t)his in turn will allow for shorter and more efficient examinations. La figure 5 montre deux variantes avec chacune deux options qui sont proposees a la consultation du public pour un projet en Angleterre sur la A46, une route equivalente a une route nationale, geree par Highways England. De meme il est demande aux agences americaines de reduire les delais en : (a) Integrating the NEPA50 process into early planning, (b) Emphasizing interagency cooperation before the environmental impact statement is prepared, rather than submission of adversary comments on a completed document. 50 NEPA National Environmental Policy Act, loi de 1969 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 41 /107 Figure 5 : Extrait de la brochure A46 Newark Bypass Public consultation - Appendix, Highways England Au plan pratique, il pourrait ainsi etre prevu que le maître d'ouvrage presente, dans tous les cas, une declaration d'intention51 qui permette de lancer la participation. Le tout debut de la concertation serait l'occasion d'un cadrage prealable (cf. 3.2.4). Cette concertation, debut du processus continu de participation du public, serait systematique et non pas soumise comme aujourd'hui a la decision de la CNDP, ou de l'autorite competente ou du prefet. L'ampleur de la concertation devrait etre proportionnee aux enjeux en laissant de la souplesse au porteur de projet pour l'organiser. La liberte laissee au porteur de projet pour fixer les modalites de la concertation, sous controle de l'autorite competente52, est une condition indispensable en contrepartie de l'obligation de concertation Un logigramme possible de l'engagement de cette concertation continue est propose a l'annexe 2. Partant du constat que le debat public est une forme particuliere de concertation prealable (cf. encadre 1), son integration dans un dispositif plus global contribuerait a simplifier les textes en evitant de multiplier les regimes juridiques. En outre, le nouveau dispositif permettrait de poursuivre la concertation jusqu'a l'autorisation du projet, comme propose au 3.1.2. Des lors, il paraît preferable d'inclure le debat public dans la nouvelle procedure, comme une etape particuliere de la participation pour les projets les plus importants. Pour les projets soumis a une evaluation environnementale au cas par cas, la decision de soumettre le projet a evaluation lancerait la participation. 51 52 Voy. point 3.3.3. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 42 /107 Recommandation 3. (CGDD) Rendre systématique l'engagement de la concertation dès le stade de l'intention du maître d'ouvrage, tout en laissant une grande latitude pour organiser la participation L'ouverture la plus large et precoce possible de la phase de concertation ne suffit pas pour assurer son succes. Il faut aussi donner des garanties au public que les informations refletent la realite du projet et que ses propositions et observations pourront etre exposees et entendues par le maître d'ouvrage tandis que pour ce dernier, la concertation ne peut faire progresser son projet que si elle est de qualite. La presence d'un tiers garant paraît donc indispensable tout au long de la concertation comme developpe au 3.1.2.1. Cette presence sur une tres longue periode conduit a s'interroger au 3.1.2.2 sur la convergence des roles du garant et de commissaire enqueteur. La concertation prealable sous l'egide de la CNDP se deroule dans un temps limite y compris lorsque cette commission decide 53 en application de l'article L.121-16-2 du code de l'environnement de maintenir la presence du garant jusqu'au lancement d'une enquete publique. Cela signifie que la presence du public est mise en veille ensuite, parfois pendant plusieurs annees, jusqu'a l'etape de DUP ou d'autorisation environnementale qui reintroduit des enquetes publiques ou la participation du public par voie electronique (PPVE). La consultation du public est ainsi assuree par des dispositifs de natures differentes : debat public ; concertation ; enquete publique. Le public consulte peut ne pas identifier clairement les points sur lesquels il est consulte a chaque phase de la procedure, de sorte que la tentation est forte de remettre en cause des elements deja debattus et arbitres. La participation du public en phase amont alors que le projet n'est pas defini precisement est souvent eloignee de la decision finale et cet eloignement contribue a la difficulte pour le public de s'approprier le projet. A l'inverse, la participation sous forme d'enquete publique ou de PPVE sur l'autorisation porte sur un projet qui est, a ce moment, completement defini, donnant le sentiment que tout est boucle et qu'aucune discussion n'est plus alors possible. La mission propose que la concertation prealable se poursuive jusqu'a l'autorisation du projet, voire jusqu'a la mise en service dans le cas d'un ouvrage ou d'une infrastructure. Elle considere aussi qu'il serait souhaitable que soit designe un garant pour suivre l'integralite du processus, de son initiation a l'autorisation definitive du projet, pour assurer une veritable continuite et garantir le public « a chaque moment » que les procedures se sont deroulees correctement, au titre de l'information du public et de la participation, dans les etapes anterieures. La mission a constate lors de ses entretiens que la mise en place des tiers garant a ete favorablement accueillie par le public et les maîtres d'ouvrage. L'autre avantage de cette continuite est de pouvoir constater que le maître d'ouvrage a pris des engagements, eventuellement a differents stades de l'instruction, et que ceux-ci ont ete mis en oeuvre. 53 A la demande du maître d'ouvrage ou de l'autorite chargee de l'autorisation Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 43 /107 En effet, l'amelioration suppose egalement une meilleure prise en compte de la participation par le maître d'ouvrage. Il lui incombe de repondre a toutes les observations raisonnables et pertinentes. Or dans le cadre d'une enquete publique, il n'apparaît pas que ces engagements soient une obligation comme on peut le voir a l'article R.123-19 du code de l'environnement : « ... Le rapport comporte ... et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public... » meme si la situation est differente avec le debat public L.121-13 du code de l'environnement) : « ...[le maître d'ouvrage] indique également les mesures qu'il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu'il tire du débat public. Cet acte est transmis à la Commission nationale du débat public ». Neanmoins, la succession des procedures, avec leur propre rythme, rend difficile le suivi des engagements de l'avis de nombreux interlocuteurs rencontres par la mission. A cet egard, les engagements du maître d'ouvrage devraient etre inscrits clairement54. L'inconvenient de la presence d'un garant sur une periode plus longue tient a son cout dans la procedure pour les maîtres d'ouvrage qui supportent in fine l'indemnisation du garant. Un reproche entendu parfois est celui de la difficulte a conserver sur plusieurs annees un meme garant. Toutefois la succession d'un garant par un autre en cours de route ne remet pas en cause la continuite dans la mesure ou le nouveau garant dispose de temps pour reprendre et s'approprier le dossier. Recommandation 4. (CGDD) Nommer un garant pour chaque projet soumis à concertation et maintenir la participation continue jusqu'à l'autorisation du projet La nomination d'un garant pourrait aussi etre etendue, dans certaines conditions, a la concertation du code de l'urbanisme en veillant a s'assurer des avantages de cette extension pour les revisions et modifications de PLU et de SCoT. Comme il a ete indique au point 2.1.2.2, l'article L.123-4 du code de l'environnement permet d'ores et deja de designer un garant en qualite de commissaire enqueteur. La mission considere que cette coordination entre garants et commissaires enqueteurs pourrait etre approfondie. Ainsi, la procedure pourrait etre suivie par un garant qui poursuivrait ulterieurement sa mission lors de la phase d'enquete publique. L'avantage de cette unification serait, outre la continuite de la presence d'un tiers garant, reconnu par le public, de permettre d'anticiper la procedure d'enquete publique, alors que la nomination d'un commissaire enqueteur et sa prise de connaissance du dossier necessitent du temps. Historiquement, la mise en place du commissaire enqueteur a permis d'assurer la participation effective du public. A ce titre, le role principal du commissaire enqueteur est de conduire l'enquete publique, de veiller a l'information du public, de verifier que ce dernier ait pu formuler des observations, de les synthetiser et de s'assurer que le maître d'ouvrage y a apporte une reponse. Le rapport du commissaire enqueteur apporte une reponse aux principales observations du public, sans necessairement detailler toutes les observations ou propositions alternatives. 54 CEREMA, Sécurisation des projets d'infrastructures linéaires de transports volet espèces protégées, Juillet 2017. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 44 /107 Ces missions indispensables de conduite de l'enquete, de synthese, et de recueil de reponses sont proches de celles que le garant prend en charge au stade de la concertation. Selon la mission, la fonction d'animation et de synthese est essentielle afin d'assurer la meilleure participation du public et assurer la mediation entre le public et le maître d'ouvrage. Quelles que soient les modalites retenues, la nouvelle procedure devrait donc assurer l'intervention d'un tiers, denomme garant ou commissaire enqueteur, tout au long de la participation, en lui confiant ces taches des le lancement de la procedure et jusqu'a son achevement. Cette fonction du tiers ­ garant ou commissaire enqueteur ­ se materialiserait par la remise de rapports conclusifs sur la participation a l'issue des deux phases de participation, amont et aval. Ces rapports devraient refleter la diversite des opinions exprimees, recapituler les reponses du maître d'ouvrage aux questions et observations formulees tout au long du processus de participation ainsi que porter un avis sur la qualite de celui-ci et, le cas echeant, relever les points auxquels il n'a pas ete repondu. En l'etat actuel du droit, le commissaire enqueteur est par ailleurs tenu de donner son opinion personnelle et motivee sur le projet du maître d'ouvrage et, le cas echeant, sur l'utilite publique de celui-ci55 . Il peut delivrer un avis defavorable ou favorable et le cas echeant assortir ce dernier de reserves. De son cote, le garant doit en principe s'abstenir de formuler une appreciation sur l'opportunite ou les modalites du projet. Selon la Commission nationale du debat public, ce devoir de neutralite assure au garant une independance a l'egard des parties et, par suite, une legitimite accrue. La CNDP considere ainsi qu'un garant ne peut poursuivre sa mission comme commissaire enqueteur et donner alors un avis personnel sur le projet. Aussi, des lors que la participation continue proposee par la mission s'appuie sur la presence continue d'un tiers, lequel doit preserver sa legitimite tout au long du processus, la mission s'est interrogee sur le maintien d'un avis de ce tiers sur le projet. Beaucoup d'interlocuteurs de la mission attendent que le commissaire enqueteur prenne position, mais cette appreciation portee par le commissaire enqueteur reste empreinte de subjectivite. Ainsi, le commissaire enqueteur n'est pas tenu de suivre le sens general des observations formulees par le public. En outre, au cours des auditions, les interlocuteurs de la mission ont confirme qu'un meme dossier d'enquete publique pourrait donner lieu a des appreciations differentes par deux commissaires enqueteurs differents. De fait, bien qu'il lui soit possible de s'adjoindre des experts, le commissaire enqueteur se trouve confronte a la variete des sujets, environnementaux, sociaux, economiques, qui emergent lors de la conception des projets. Or, cette subjectivite semble d'autant plus discutable que le commissaire enqueteur est charge d'eclairer le processus de decision de l'autorite administrative en presentant l'appreciation d'un tiers independant. Les conclusions defavorables et les reserves sont egalement prises en compte par les juridictions en cas de contentieux : elles peuvent appuyer l'argumentaire tendant a demontrer 55 CE 20 mars 1985, Cne Morigny-Champigny, n°47682 ; CE 14 juin 2002, Cne Gemenos, n°228530. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 45 /107 l'illegalite des decisions ; elles peuvent egalement dispenser celles-ci de prouver l'urgence a suspendre une decision affectee d'un doute serieux quant a sa legalite56. Au demeurant, d'autres instances specialisees, creees plus recemment que les commissaires enqueteurs, rendent desormais des avis qui eclairent le public, l'autorite competente et, lorsqu'il a lieu, le debat contentieux. Ainsi, a l'issue d'un examen collegial et approfondi, les autorites environnementales se prononcent sur l'impact du projet sur l'environnement, tandis que le conseil national de la protection de la nature formule un avis concernant les atteintes a la biodiversite. Au vu de ce qui precede, l'inconvenient de la suppression de l'avis personnel du commissaire enqueteur serait plus que compense, selon la mission, par l'avantage consistant en la presence d'un tiers tout au long de la procedure et par un rapport conclusif relevant les reponses restant a apporter57. Pour autant, compte tenu des objections reçues, la mission n'exprime pas de recommandation sur ce point, qui reste dissociable du reste du dispositif. Enfin, comme l'ont exprime certaines personnes auditionnees, lorsqu'un large debat aboutit, tous les arguments se deploient. Plutot que d'attendre d'un tiers qu'il eleve des objections nouvelles a l'issue de la participation, la mission considere qu'il est desormais possible de jouer pleinement la participation en faisant confiance au public et aux corps intermediaires pour presenter des observations pertinentes et utiles pour la prise en compte de l'environnement et des objectifs socioeconomiques. Sur le fondement des dispositions pertinentes des article L.123-16 du code de l'environnement, le Conseil d'Etat a neanmoins reserve une exception a cette automaticite lorsque la suspension de l'execution de cette decision porterait a l'interet general une atteinte d'une particuliere gravite (CE, 16 avril 2012, n° 335792). 56 Apres avoir releve la faible utilisation des referes derogatoires en matiere environnementale (250 en 2020), une mission flash de la Commission des lois de l'Assemblee nationale proposait, dans un rapport du 10 mars 2021, d'etendre le champ de cette procedure (Proposition n° 2 de la communication de Mmes Moutchou et Untermaier). Pour repondre a cet objectif, il resterait possible de prevoir une suspension automatique lorsqu'il apparaît qu'un doute serieux affecte une decision prise a l'issue d'une procedure de participation consideree insuffisante par le tiers garant. Le ministere de la justice comme les associations consultees par la mission n'ont pas considere en premiere analyse que cet avis personnel revetait une importance majeure au cas ou le droit viendrait a etre modifie . 57 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 46 /107 Encadré 5 : Les jurys citoyens Les jurys citoyens sont des procedes de democratie participative, ou une instance, composee de dix a vingt membres, designes par tirage au sort ou par un panachage avec des volontaires designes au sein de colleges assurant la diversite, sont appeles a se prononcer sur un projet public. Ils sont parfois utilises par les collectivites territoriales ou par l'Etat58. Dans le cadre de la procedure environnementale, le tiers est responsable de l'expression de l'ensemble des opinions du public et de la qualite de la reponse apportee par le maître d'ouvrage. Pour autant, a l'issue de la procedure de participation, et malgre l'intervention du garant, des opinions peuvent encore etre presentees. Lorsque la decision n'a pas encore ete prise, plutot que d'opposer aux interesses l'achevement de la participation, il pourrait etre utile de reunir un jury citoyen. Celui-ci serait alors charge de donner son avis sur le point de savoir si les observations ont deja ete emises lors de la participation et si elles ont trouve une reponse, favorable ou defavorable, du maître d'ouvrage. Si le jury estime que ces observations n'ont pas ete prises en compte, le maître d'ouvrage pourrait alors librement y repondre. Non contraignante, cette procedure permettrait d'ameliorer la participation et d'ecarter les griefs tenant a l'opacite du processus. Quelle que soit l'option retenue en ce qui concerne la fonction de commissaire-enqueteur, la mission propose que l'enquete publique soit integree dans la concertation. La procedure actuelle de l'enquete publique commence par la demande faite au president du tribunal administratif de designer, a partir d'un dossier de presentation du projet, un commissaire enqueteur qui decide avec l'autorite demandeuse de l'enquete de l'organisation de la consultation, tient les permanences et redige son rapport avec son avis personnel. Dans les cas ou la procedure necessite une enquete publique, le garant assurerait ce role d'organisation avec l'autorite competente au moment opportun. Contrairement a la situation actuelle ou, apres achevement de la concertation, l'enquete ne commence que lorsque tous les avis ont ete rendus, la participation ne connaîtrait pas d'interruption. Le dossier serait alors mis en ligne a l'initiative du maître de l'ouvrage des qu'il serait disponible et le public pourrait des ce moment prendre connaissance du projet et emettre des premieres observations. Des ce moment, le garant tiendrait les permanences, s'assurerait que le maître d'ouvrage apporte bien une reponse ou une proposition a chacune des observations ou propositions du public. Il serait indique clairement a ce stade que l'etude d'impact est provisoire avant la production des avis reglementaires. Des que le service instructeur aura constate la completude du dossier, le garant en informerait le public. Ulterieurement, le garant indiquerait au public que l'avis de l'AE et la reponse du maître d'ouvrage sont mis a sa disposition. La participation se prolongerait alors, sous la denomination d'enquete publique, au moins un mois apres la publication de l'avis de l'autorite environnementale et de la reponse du porteur de projet a cet avis. A la fin de la consultation, le garant publierait un rapport conclusif a l'autorite competente sur les Voy. par exemple pour la mise en place d'un revenu universel d'activite : https://solidarites-sante.gouv.fr/affairessociales/lutte-contre-l-exclusion/lutte-pauvrete-gouv-fr/la-mise-en-oeuvre/renforcer-l-acces-aux-droits/revenuuniversel-d-activite-la-concertation/article/le-jury-citoyen. 58 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 47 /107 observations et propositions du public et les reponses du porteur de projet (cf. annexe 2 pour la comparaison entre la procedure actuelle et celle proposee par la mission). La publication en ligne du dossier des sa completude permettrait aussi de repondre a une remarque des maîtres d'ouvrage entendue par la mission sur le fait que l'avis de l'autorite environnementale est publie sur son site des sa formulation et que le public n'a donc une premiere connaissance de l'engagement du projet que par l'avis de l'autorite environnementale. La participation continue et l'intervention d'un garant tout au long de la procedure pourraient etre de nature a fluidifier la procedure et, ainsi, a reduire certains delais annexes, comme ceux consacres a la designation du garant et a la prise de connaissance du dossier par celui-ci. Recommandation 5. (CGDD, CNDP) Faire converger les fonctions de garant et de commissaire enquêteur Des lors que les fonctions de garant et de commissaire enqueteur convergeraient et qu'une meme personne pourrait assurer les deux fonctions, il serait possible de fusionner completement les deux dispositifs alors qu'actuellement les garants sont rattaches a la CNDP, alors que les commissaires enqueteurs sont rattaches aux tribunaux administratifs. La mission considere qu'il serait possible de rattacher a terme la totalite du dispositif a la CNDP ou a une autorite independante qui prendrait la suite de la CNDP en elargissant son role, comme le propose la deputee Cecile Muschotti dans son recent rapport. Cette autorite independante serait alors chargee de gerer les commissaires enqueteurs comme la CNDP le fait actuellement pour les garants : de les designer, de definir leur mission, de les former et les animer et de les designer au cas par cas pour chaque projet a la demande de l'autorite competente ou du porteur de projet. Ces garants / commissaires enqueteurs n'interviendraient plus a titre personnel mais comme delegues de l'autorite independante qui veillerait a leur deontologie, au respect de la doctrine qu'elle etablira et a la qualite de leur travail. Ce rattachement national a une seule autorite independante apporterait de nombreux avantages : Amener une garantie d'indépendance et de neutralité de ces garants / commissaires enquêteurs encore plus forte. Accompagner davantage les commissaires enquêteurs : les tribunaux administratifs n'ont aujourd'hui pas la capacité d'assurer la formation des commissaires enquêteurs ; la CNCE (compagnie nationale des commissaires enquêteurs) organise des formations et élabore des guides opérationnels, mais il s'agit d'une association loi de 1901 « fédération des compagnies départementales, interdépartementales ou régionales de commissaires enquêteurs » qui fonctionne essentiellement par bénévolat ; elle rassemble une majorité de commissaires Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 48 /107 - - - enquêteurs, mais pas la totalité et elle n'a pas autorité sur ses membres qui restent libres de suivre ou pas les bonnes pratiques ainsi établies. Assurer la qualité du processus de participation : les processus d'instruction d'une procédure d'autorisation sont aujourd'hui largement mis sous « assurance qualité » tant du côté des porteurs de projet que des services instructeurs qui mettent sous contrôle ces processus notamment pour garantir le respect des calendriers annoncés, y compris en cas d'aléas. En revanche, l'enquête publique reste un processus plus aléatoire, l'indisponibilité d'un commissaire enquêteur pouvant par exemple conduire à plusieurs semaines de délai supplémentaire. Une autorité indépendante supervisant le processus pourrait mettre en place des procédures qualité garantissant le respect des règles et des délais. Elle pourrait également développer des outils innovants pour moderniser davantage le processus d'enquête publique. Apporter, par la fusion des rôles de garant et de commissaire enquêteur au sein de l'autorité indépendante, une capacité importante à cette autorité indépendante pour prendre en charge d'autres missions comme évoqué par la mission de la députée Cécile Muschotti, notamment une fonction de médiateur, ces fonctions apparaissant tout à fait complémentaires à celle de garant de la participation. Soulager la mission de gestion des commissaires enquêteurs les tribunaux administratifs dont ce n'est pas le coeur de métier. Ce rattachement a une autorite nationale permettrait egalement de definir une doctrine nationale en ce qui concerne la participation tant en phase « amont » qu'en phase « aval », en laissant aux maîtres d'ouvrage les modalites concretes de la participation. Plutot que de fixer au niveau national par des seuils et criteres la forme de cette participation, la mission considere qu'il faudrait laisser une plus large marge d'appreciation au cas par cas en fonction des enjeux reels a l'interieur d'un cadre general fixe par la loi. Ainsi pour la consultation « aval » qu'est actuellement l'enquete publique, la forme de l'enquete devrait pouvoir etre largement adaptee en fonction des enjeux et egalement de ce qui aura pu etre debattu au debut de la concertation et prendre soit la forme d'une simple consultation electronique, soit comprendre permanences et reunions publiques thematiques. Le meme dispositif souple pourrait etre retenu pour les phases « amont » de la participation du public, prenant des formes variees depuis une simple mise a disposition du projet sur internet accompagnee d'une unique reunion publique, jusqu'a un debat public de plusieurs mois. Il pourrait etre prevu que la forme de la participation reste definie par l'autorite competente sur proposition de l'autorite independante. La proposition de rassembler au sein d'une autorite independante nationale l'ensemble des « garants de la participation » y compris les commissaires enqueteurs represente un changement d'echelle important. Elle necessiterait dans doute de creer des representations locales, permises par les textes pour la CNDP mais non mises en place et bien entendu de doter la CNDP des moyens pour assurer ces fonctions nouvelles. Elle necessitera aussi des mesures transitoires. Dans cette option, une possibilite serait, sur la base du volontariat, de permettre aux commissaires enqueteurs de devenir garants. Pour ne pas alourdir immediatement la CNDP, les commissions departementales chargees d'etablir les listes d'aptitude aux fonctions de commissaire enqueteur (R.123-34 a R.123-37 du code de l'environnement) pourraient dans un premier temps continuer a selectionner et verifier la capacite des personnes candidates a la fonction de garant comme elles le font aujourd'hui pour les commissaires enqueteurs dans leur ressort. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 49 /107 Recommandation 6. (CGDD, CNDP) Envisager le regroupement de l'ensemble du dispositif de participation du public, y compris les commissaires enquêteurs, au sein d'une autorité indépendante construite autour de la CNDP La mission propose de faire evoluer l'evaluation environnementale. La nouvelle procedure proposee par la mission (cf. 3.4) comprend, pour les projets le justifiant, trois etapes. Selon la nature des projets, les etapes 2 et 3 peuvent etre realisees simultanement. L'evaluation environnementale se developpe sur ces trois etapes et est terminee apres l'autorisation environnementale. Au cours de la premiere etape (concertation prealable et preparation de l'etude d'impact), le maître d'ouvrage travaille sur le cadrage prealable. Le cadrage prealable est transforme afin de renforcer son role d'aide aupres du maître d'ouvrage dans la phase amont, primordiale pour l'evaluation environnementale (cf. 3.2.1). Au cours de la deuxieme etape (obtention de la declaration de projet ou d'utilite publique), le maître d'ouvrage prepare une premiere version de son etude d'impact en se concentrant sur les phases d'evitement et de reduction des impacts environnementaux en travaillant sur un perimetre bien defini et en comparant les variantes possibles, telles que determinees dans le cadrage prealable. A ce stade, les especes protegees susceptibles d'etre affectees par le projet sont identifiees et le sujet des raisons imperatives d'interet public majeur en lien avec l'utilite publique/ l'interet general du projet est traite (cf. 3.2.2). Au cours de la troisieme etape (delivrance de l'autorisation environnementale), le maître d'ouvrage precise les mesures de reduction complementaires et de compensation sur la variante retenue lors de la deuxieme etape en fonction des impacts nets identifies, apres mise en oeuvre des mesures d'evitement et des premieres mesures de reduction. Dans la partie 2 du rapport, il a ete vu que le cadrage prealable, mecanisme jusqu'a present peu utilise, peut permettre d'ameliorer l'evaluation environnementale realisee par les maîtres d'ouvrage. La mission propose, dans le cadre d'evolutions reglementaires plus profondes, de modifier son contenu et son fonctionnement pour le rendre encore plus efficace vis-a-vis de l'evaluation environnementale. L'objectif est triple. En premier lieu, il s'agit d'inciter le maître d'ouvrage a integrer le plus en amont possible l'evaluation environnementale de son projet et des lors, lui permettre d'identifier de maniere formelle, son perimetre, les variantes raisonnables et les principaux enjeux environnementaux associes. En deuxieme lieu, cette evolution permettrait a l'autorite competente apres avis de l'autorite environnementale de se prononcer favorablement ou pas sur la proposition du maître d'ouvrage concernant ces trois points. Ceci permettrait de securiser le maître d'ouvrage dans sa demarche. En troisieme lieu, ce nouveau cadrage prealable permettrait, des le debut de la demarche, un premier echange entre le maître d`ouvrage et le grand public, sur l'evaluation environnementale. Ce cadrage prealable renouvele prendrait place a l'issue de la concertation prealable, rendue systematique pour les projets faisant l'objet d'une evaluation environnementale comme mentionne Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 50 /107 plus haut. En prenant en compte les discussions ayant eu lieu lors de cette premiere phase de la concertation, le maître d'ouvrage fournit a l'autorite competente son analyse concernant le perimetre de son projet, les variantes raisonnables et les principaux enjeux environnementaux associes qu'il se propose d'etudier dans son etude d'impact. L'autorite competente se prononce apres avis de l'autorite environnementale sur ces trois points et peut, comme elle le fait actuellement, porter a la connaissance du maître d'ouvrage tout autre renseignement ou element qu'elle juge utile, notamment le calendrier previsionnel d'instruction du futur dossier. Apres decision de l'autorite competente, le maître d'ouvrage poursuit son evaluation environnementale sur la base d'un socle solide portant sur les trois points actuellement les plus problematiques et par ailleurs sujets a des recours. En particulier, il connaît precisement les variantes a etudier du point de vue de leurs impacts environnementaux potentiels et sait que cela ne sera pas remis en cause ulterieurement. Si l'amelioration de l'evaluation environnementale apportee par cette proposition ne semble pas poser question, il n'en reste pas moins qu'elle necessite d'une part une realisation correcte de l'exercice par le maître d`ouvrage (donc qu'il s'en donne les moyens) et d'autre part a l'autorite competente (et a l'autorite environnementale) de pouvoir se prononcer sur des dossiers en quantite plus importante dans un contexte deja tendu en termes d'activite. Cependant, si les dossiers a traiter seront en quantite plus importante, le travail de l'autorite competente (et de l'autorite environnementale) sera a priori plus rapide puisqu'il s'agira de reagir vis-a-vis d'une proposition d'un maître d'ouvrage et non pas de fournir des elements ex-nihilo. L'autorite competente se prononcerait ainsi sur le cadrage par une decision. A ce stade, la mission propose de proceder a une montee en puissance progressive de ce nouveau dispositif (cf. point 3.3.3). A cet egard, la mission propose que l'autorite competente puisse rendre des avis tacites sur les cadrages prealables etablis et proposes par les maîtres d'ouvrage et se saisisse formellement des seuls dossiers lui paraissant prioritaires. Recommandation 7. (CGDD) Transformer le régime du cadrage préalable pour permettre aux maîtres d'ouvrage d'identifier, le plus tôt possible, le périmètre, les variantes à étudier et les principaux enjeux environnementaux associés à leurs projets La declaration de l'utilite publique des projets comme l'adoption d'une declaration de projet sont subordonnes a la demonstration de l'utilite publique ou de l'interet general. Bien que ne faisant pas l'objet d'une definition legislative ou reglementaire, les conditions d'examen de l'utilite publique ou l'interet general d'une operation de travaux sont definies de maniere precise et concrete. En premier lieu, le projet doit repondre a une finalite d'interet general. En deuxieme lieu, l'expropriant ne doit pas avoir ete en mesure de realiser l'operation dans des conditions equivalentes sans recourir a l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine. Enfin, les atteintes a la propriete privee, le cout financier et, le cas echeant, les inconvenients d'ordre social, economique ou ecologique que comporte l'operation ne doivent pas etre excessifs eu egard a l'interet qu'elle presente. De l'avis de la doctrine juridique comme des praticiens, la reconnaissance de l'utilite publique des projets publics est rarement remise en cause, particulierement s'agissant d'operations majeures. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 51 /107 Dans la periode recente, le controle de l'utilite publique et de l'interet general des projets a ete enrichi de l'examen du respect des principes de precaution et de prevention. La jurisprudence a ainsi admis que l'un59 comme l'autre60 pouvaient etre invoques a l'appui d'un recours dirige contre une declaration d'utilite publique. En particulier, le principe d'action preventive et de correction, par priorite a la source, des atteintes a l'environnement integre la sequence ERC 61 . Des lors, lorsque les incidences environnementales du projet le justifient, la declaration d'utilite publique doit indiquer les mesures d'evitement, de reduction et de compensation prevues par la decision autorisant la realisation du projet, prise par l'autorite competente en tenant compte de l'etude d'impact, de l'avis de l'autorite environnementale et du resultat de la consultation du public. Outre qu'il resulte des dispositions legislatives et constitutionnelles, ce controle precoce permet de passer au tamis du principe de precaution les projets dont l'autorisation effective serait rendue impossible en raison de leur incidence sur l'environnement. Selon la mission, ce raisonnement justifie egalement un examen anticipe des criteres de derogation a l'interdiction de destruction des especes protegees62. Selon les textes, cette derogation peut etre octroyee notamment dans l'interet de la sante et de la securite publiques. Elle peut egalement etre fondee sur d'autres raisons imperatives d'interet public majeur, y compris de nature sociale ou economique, et sur des motifs qui comporteraient des consequences benefiques primordiales pour l'environnement. Lorsqu'elle s'appuie sur de telles raisons imperatives d'interet public majeur, la derogation ne peut etre delivree que s'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et si elle ne nuit pas au maintien dans un etat de conservation favorable des populations des especes concernees dans leur aire de repartition naturelle. Dans la periode recente, ces conditions contraignantes d'existence d'une raison imperative et d'absence d'alternative ont ete a plusieurs reprises opposees aux maîtres d'ouvrage au moment de l'autorisation des projets ou lors de litiges. Aussi, ceux-ci considerent que ces criteres font peser un risque sur les delais de realisation des projets voire sur leur aboutissement. L'octroi de la derogation peut egalement necessiter de couteuses mesures compensatoires qui n'avaient pas ete envisagees au stade de la declaration d'utilite publique. Or, en l'etat, la reconnaissance de l'utilite publique d'une operation ne vaut pas validation de l'existence de raisons imperatives d'interet public majeur ni de l'absence d'alternative satisfaisante pour l'environnement. Aussi, lorsque la realisation du projet impose, outre la reconnaissance de l'utilite publique ou de l'interet general, une demande de derogation a l'interdiction de destruction d'espece protegees, les dispositions legales pourraient prevoir que les raisons imperatives d'interet public majeur soient examinees en lien avec la notion d'utilite publique et d'interet general. Cet examen aura pour consequence de resserrer l'analyse de l'utilite des projets, afin que seuls ceux repondant aux criteres 59 60 61 62 CE Ass., 12 avril 2013, n° 342409. CE 9 juillet 2018, n° 410917. C. envir., art. L. 110-1. C. envir., art. L. 411-2. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 52 /107 plus stricts de la raison imperative soient reconnus d'utilite publique 63 . De meme, l'examen des variantes existantes devrait etre lie a l'analyse de variantes satisfaisantes au sens des dispositions applicables aux derogations a l'interdiction de destruction des especes. Cela permettrait de conforter le maître d'ouvrage sur ces deux conditions imperatives necessaires a l'obtention ulterieure d'une derogation. Le cas echeant, une definition legislative de l'utilite publique pourrait egalement inclure les principes de precaution et de prevention et rehausser le standard de l'utilite publique a l'aune des raisons imperatives d'interet public majeur. Il ne s'agirait pas pour autant de delivrer la derogation a l'interdiction de destruction de specimens d'especes protegees a ce stade ni meme d'engager l'autorite competente en ce sens. En effet, l'autorisation ne peut etre delivree qu'au vu de l'ensemble des mesures y compris les mesures compensatoires qui seront proposees dans le cadre de la sequence ERC. La mission considere que l'examen du maintien ou non dans un etat de conservation favorable des populations des especes concernees dans leur aire de repartition ne peut etre raisonnablement examine que sur la base d'une evaluation environnementale complete comprenant notamment la definition precise des mesures de compensation du projet, c'est-a-dire en etape 3 (delivrance de l'autorisation environnementale). C'est pourquoi la derogation a l'interdiction de destruction de specimens d'especes protegees ne peut etre delivree (ou non) au maître d'ouvrage qu'au cours de l'etape 3. Pour cette meme raison, le dispositif devrait inclure l'obligation pour le maître de l'ouvrage d'actualiser son analyse des raisons imperatives d'interet public majeur et des alternatives satisfaisantes si des circonstances de fait evoluent entre la reconnaissance de l'utilite publique ou de l'interet general de l'operation et l'instruction de la derogation a l'interdiction de destruction d'especes protegees. Le raisonnement est le meme pour les projets susceptibles d'affecter des sites Natura 2000 ou des impacts significatifs dommageables subsisteraient apres la mise en oeuvre de mesures d'evitement ou de reduction de l'etape 2 mais ou l'analyse des solutions alternatives envisageables et les raisons imperatives d'interet public majeur permettraient la definition de nouvelles mesures de reduction ou de compensation en etape 3 pour s'assurer du maintien de la coherence globale de Natura 2000. Recommandation 8. (CGDD) Anticiper l'examen des raisons impératives d'intérêt public majeur et de l'absence de variante satisfaisante au moment de la déclaration d'utilité publique ou de la déclaration de projet L'ampleur de la reforme proposee impose de definir avec precision son champ d'application. Pour satisfaire l'objectif de simplification et de modernisation, la mission propose de retenir un champ d'application etendu a tous les projets soumis a evaluation environnementale (1). Pour autant, il convient de tenir compte de deux contraintes evoquees a plusieurs reprises lors de ses auditions. D'une Ainsi, comme le rappelle la Commission, cet interet public doit etre majeur et revetir, par suite, une nature de long terme (Document d'orientation concernant l'article 6 § 4 de la directive Habitats, p. 8). 63 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 53 /107 part, les differences dans l'ampleur et la nature des projets justifient de rendre la procedure adaptable afin, notamment, que les projets de moindre importance beneficient d'une plus grande souplesse en ce qui concerne la participation (2). D'autre part, pour repondre aux preoccupations concernant l'instabilite des procedures et les moyens necessaires a l'adaptation, il pourrait etre envisage une entree en vigueur progressive du nouveau dispositif (3). Actuellement, le declenchement des procedures de participation et d'evaluation environnementale depend de criteres ou de seuils afferents au projet ou a son environnement. En particulier, les champs d'application des procedures de debat public et de concertation prealable, d'une part, et d'evaluation environnementale, d'autre part, ne sont pas necessairement harmonises. Par ailleurs, si le champ d'application de l'enquete publique environnementale depend de la realisation d'une etude d'impact systematique ou au cas par cas, plusieurs derogations sont prevues concernant principalement les ouvrages temporaires64. En outre, d'autres perimetres, comme celui des evaluations socio-economiques pour les projets d'un montant superieur a 20M65, coexistent avec les procedures environnementales. Dans certains cas, les procedures de concertation concurrentes peuvent etre maintenues66. Des lors, il paraît souhaitable de definir un champ d'application unifie pour la nouvelle procedure de participation et d'evaluation environnementale. En effet, l'existence de multiples dispositions concurrentes cree un risque pour les maîtres d'ouvrage, qui peuvent se voir opposer le choix d'une procedure erronee. Surtout, la coexistence de nombreuses procedures affecte leur lisibilite pour le public. La mission remarque ainsi que le droit d'initiative prevu par le code de l'environnement pour les projets assujettis a evaluation environnementale et ne relevant pas de la commission nationale du debat public n'est pas mis en oeuvre alors meme que les maîtres d'ouvrage recourent regulierement a la concertation volontaire. La mission s'est interrogee sur l'opportunite de reduire ce nouveau regime aux seuls projets publics. Plusieurs raisons pourraient plaider en ce sens67. D'une part, ces projets relevent de la declaration d'utilite publique ou de la declaration de projet68 et l'examen de leur utilite publique ou de leur interet general meriterait une participation plus approfondie. En particulier, la phase de concertation concernant les variantes paraît d'autant plus necessaire s'agissant de tels projets publics, pour lesquels un dialogue avec les populations concernant l'opportunite du projet est justifie. Ainsi, en l'etat, le droit d'initiative n'est ouvert que pour les projets publics ou beneficiant d'au moins 5 M de financement public. D'autre part, et a l'inverse, au regard des libertes individuelles comme de la liberte d'entreprendre, il peut paraître delicat de soumettre l'opportunite de realiser un projet prive a la participation du public. 64 C. envir., art. R. 123-1. 65 Loi n° 2012-1558 du 31 decembre 2012 et decret n° 2013-1211 du 23 decembre 2013. 66 Ainsi, les investissements routiers dans une partie urbanisee d'une commune peuvent relever de la concertation prevue par l'article L.103-2 du code de l'urbanisme des lors que le projet est d'un montant superieur a 1,9 M et ce regime dispense de realisation de la concertation prealable obligatoire au sens du code de l'environnement. 67 C. envir., R. 122-2 et suivants. 68 C. envir., art. L. 126-1. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 54 /107 Au demeurant, certains projets prives ne presentent pas de variante raisonnable (cas de l'extension de certains ouvrages ou installations existants) et la concertation amont pourrait donc etre depourvue d'interet majeur voire etre regardee comme un rallongement inutile des procedures69. Consciente de ces limites, la mission propose neanmoins de definir le perimetre de la nouvelle procedure en fonction du champ des evaluations environnementales systematique ou au cas par cas. Les projets ne relevant pas de l'evaluation environnementale continueraient de faire l'objet des procedures existantes qui leur sont propres. En effet, de nombreux projets prives doivent repondre a un examen de leur interet public, notamment lorsqu'ils doivent faire l'objet d'une derogation a l'interdiction de destruction d'espece protegee. Au demeurant, la maîtrise d'ouvrage des projets ne peut etre un critere pertinent pour ceux des projets realises par un concessionnaire. Par ailleurs, l'unification du champ d'application ecarte tout grief tire de la rupture d'egalite entre projets publics et prives relatifs a la transition ecologique. Des lors que le projet est soumis a evaluation environnementale, la mission considere qu'une concertation prealable est necessaire meme pour des projets purement prives. Dans un tel cas, la concertation ne devra pas necessairement porter sur l'opportunite du projet qui releve de la seule decision de l'operateur ; elle reste neanmoins necessaire pour debattre des options du projet, des variantes envisageables, y compris le cas echeant la localisation du projet, et des enjeux environnementaux notables. Seraient donc pris en compte tous les projets soumis a evaluation systematique et les projets dont la procedure de cas par cas a abouti a les soumettre a evaluation environnementale. Une telle solution maintiendrait, de facto, des seuils de declenchement, exemptant les projets presentant une importance limitee. Le cas echeant, il conviendrait alors de tenir compte de l'introduction d'une clause dite « filet » en application de jurisprudence du Conseil d'Etat 70 , pour soumettre ceux des projets soumis a evaluation apres application de la clause filet au meme regime. La mission considere notamment qu'il n'est pas pertinent de distinguer les projets faisant l'objet d'une evaluation environnementale systematique et ceux qui sont soumis a une telle evaluation apres decision au cas par cas. Ces derniers sont certes en dessous des seuils de l'evaluation systematique et donc moins importants, mais le fait qu'ils aient ete soumis a evaluation environnementale montre qu'ils presentent des enjeux significatifs. Par ailleurs, certains projets pourraient continuer de beneficier d'une procedure specifique. Il est ainsi releve que les projets d'installation sur le plateau continental et la zone economique exclusive font l'objet d'un regime specifique, qui repond a un objectif particulier et donne lieu a une procedure particuliere de permis enveloppe. Il en est de meme des projets miniers pour lesquels une reforme tres recente du code minier non encore en vigueur a prevu des procedures beaucoup mieux articulees entre les permis de recherche, d'exploitation, puis les autorisations de travaux. En outre, ces evolutions legislatives et reglementaires recentes ne semblent pas encore stabilisees. En revanche, compte tenu des propositions d'adaptation de la procedure que formule la mission71, il est propose de ne pas exclure les projets de faible importance. 69 Ces arguments avaient notamment convaincu la Commission specialisee sur la democratisation du dialogue environnemental de proposer de « distinguer les projets selon qu'ils relevent de l'initiative d'un organisme public ou de celle d'un acteur economique inscrit dans une dynamique d'entreprise et de marche » (rapport 2015, p. 12). 70 CE, 15 avril 2021, n° 425424. 71 Cf point 3.3.2 et encadre n°6 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 55 /107 Enfin, la mission propose de ne pas modifier correlativement le champ d'application de la declaration de projet prevue a l'article L.126-1 du code de l'environnement qui peut entraîner la mise en compatibilite des documents d'urbanisme pour les seuls projets publics. Si la mission propose, par souci de simplification, d'harmoniser les procedures applicables aux projets, la plupart des interlocuteurs ont fait valoir que les projets de moindre envergure ou presentant des specificites techniques doivent pouvoir faire l'objet d'une procedure allegee. De tels dispositifs adaptes existent deja dans d'autres domaines. Tel est notamment le cas de la concertation prevue a l'article L.103-3 du code de l'urbanisme en ce qui concerne notamment les documents d'urbanisme et certains projets et operations d'amenagement. Dans ce cadre, le maître de l'ouvrage determine les objectifs et les modalites de la concertation. La mission propose donc de laisser au maître d'ouvrage le soin de proposer les mesures de concertation adequates, notamment leur nature, leur duree, ou encore leur publicite. Il appartient au legislateur de definir le cadre dans lequel la procedure de participation doit etre mise en oeuvre. Le Conseil constitutionnel juge en effet qu'il incombe au legislateur et, dans le cadre defini par la loi, aux autorites administratives de determiner les modalites de mise en oeuvre de l'article 7 de la charte de l'environnement. Ainsi, le legislateur meconnaît l'etendue de sa competence en renvoyant à un décret le soin de fixer les conditions dans lesquelles une autorisation environnementale est delivree, sans prevoir de procedure de participation du public adaptee6. Afin d'ecarter tout grief d'inconstitutionnalite, le legislateur devrait enoncer l'objectif de la concertation. Comme en matiere d'urbanisme 72 , ces modalites de concertation doivent permettre, pendant une duree suffisante et selon des moyens adaptes au regard de l'importance et des caracteristiques du projet, au public d'acceder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions legislatives ou reglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrees et conservees par l'autorite competente. Le legislateur pourrait egalement fixer un niveau de participation minimal pour les projets excedant une certaine ampleur. Ainsi, pour les projets dont le montant previsionnel excede un certain seuil, il pourrait etre prevu l'organisation obligatoire d'une reunion publique prealable. Par ailleurs, la loi pourrait definir les differentes mesures de participation que le maître d'ouvrage pourrait decider de mettre en oeuvre au cas par cas (reunions publiques, tenue de registres d'observations, participation par voie electronique, mesures de publicite du projet). Au vu de ces possibilites, et avec l'appui du garant, le maître d'ouvrage pourrait alors proposer les modalites de participation en tenant compte de l'ampleur et de la nature du projet ainsi que de son incidence potentielle sur l'environnement. La mission propose egalement qu'une decision de l'autorite competente, susceptible de recours, vienne enteriner le choix du maître de l'ouvrage. En outre, pour les projets excedant un certain seuil, qui pourrait etre celui du debat public actuel, la Commission nationale du debat public pourrait etre chargee de valider ces modalites en lieu et place de l'autorite competente. 72 C. urb., art. L. 103-4. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 56 /107 Enfin, la mission propose qu'une disposition legale encadre la contestation fondee sur l'insuffisance des modalites de concertation. A l'instar de la jurisprudence applicable a la concertation en matiere de documents d'urbanisme 73 , le moyen ne pourrait alors etre invoque ulterieurement, a l'occasion notamment des recours contre l'autorisation environnementale. Le champ d'application temporel de la nouvelle procedure devra egalement etre strictement defini. Dans la periode recente, de nouvelles procedures ont pu etre appliquees a des projets en cours et contribuer a rendre plus complexe leur aboutissement. Aussi est-il propose que la nouvelle procedure ne soit applicable qu'aux seuls projets qui n'ont pas encore fait l'objet d'une concertation ou d'un debat public a la date de l'entree en vigueur du nouveau regime. Par ailleurs, plusieurs interlocuteurs ont craint que les propositions formulees soient de nature a faire peser une charge supplementaire sur les autorites environnementales et les services instructeurs des demandes d'autorisations environnementales. En particulier, la systematisation, dans le cadre de la concertation prealable, d'un cadrage prealable dont le perimetre serait par ailleurs precise, contraindra ces services a intervenir plus tot et plus souvent. La mission observe a cet egard qu'une part de ces taches correspondra simplement, pour les projets d'ores et deja soumis a concertation, a l'anticipation des travaux. En outre, la proposition formulee comporte plusieurs decisions susceptibles d'etre tacitement acquises. Seules devraient donc faire l'objet d'un examen plus strict et d'une motivation developpee, les decisions que les autorites competentes entendent evoquer : tel serait par exemple le cas d'une decision expresse refusant la proposition d'organisation de la participation formulee par le maître d'ouvrage. Pour autant, afin de permettre la mise en oeuvre d'une telle reforme globale, il pourrait etre envisage d'accroître progressivement le champ de dossiers soumis a la nouvelle procedure. Contrairement a la logique geographique qui a prevalu lors de l'experimentation des certificats de projet74, la montee en charge progressive devrait concerner l'ensemble des services. Ainsi, la nouvelle procedure pourrait trouver tout d'abord a s'appliquer aux seuls projets dont le montant excede le seuil du debat public ou de la concertation prealable75. L'ensemble des propositions de la mission est resume dans cette partie en associant l'ensemble des procedures qui doivent s'articuler au mieux. La presentation s'appuie sur un decoupage d'une instruction d'un projet en trois etapes, souvent rencontre pour les plus gros projets (3.4.1). Chacune des etapes developpees aux 3.4.2 a 3.4.4 est completee d'un logigramme pour faciliter la comprehension. L'attention du lecteur est appelee sur le fait que le detail des logigrammes peut laisser penser que la procedure dans son ensemble est lourde alors que les logigrammes de la procedure actuelle ne sont pas moins longs. 73 74 75 CE, 5 mai 2017, n° 388902. Ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014 relative a l'experimentation d'un certificat de projet. Tableau de l'article R.121-2 du code de l'environnement Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 57 /107 Un projet important connaît en general une instruction en trois etapes pour obtenir l'ensemble de ses autorisations. La premiere est celle de la concertation prealable et de preparation du dossier d'instruction de maître d'ouvrage. C'est au cours de celle-ci que le porteur de projet debute son etude d'impacts avec la definition du perimetre du projet, l'examen des variantes et la presentation des principaux enjeux environnementaux. Une etude socio-economique est preparee en parallele pour les projets qui devront faire l'objet d'une DUP. La deuxieme etape est celle qui conduit a la declaration d'utilite publique, ou a la declaration de projet. Divers avis doivent etre obtenus avant l'engagement de l'enquete publique. Il est en particulier systematiquement demande un avis a l'autorite environnementale. Si necessaire et si les circonstances le permettent, un dossier de mise en compatibilite des documents d'urbanisme peut etre prepare, en integrant ses effets dans l'etude d'impact. L'enquete publique est ensuite lancee en vue de la DUP ou de la declaration de projet. Enfin, dans la troisieme etape, le projet s'affine en allant vers des documents techniques qui approchent des documents d'execution. L'etude d'impact est completee ; un nouvel avis de l'autorite environnementale est souvent necessaire. Le dossier d'autorisation est etabli 76 . Le dossier doit contenir les elements necessaires a toutes les reglementations comme celle relative aux especes protegees. Les demandes eventuelles au titre du code de l'urbanisme (autorisation d'amenager, permis de construire, ...) sont deposees en parallele. Une nouvelle enquete publique portant sur cette ou ces autorisations est necessaire. L'autorisation environnementale est obtenue (ou pas). Des le moment ou un maître d'ouvrage souhaite s'engager dans un projet soumis a evaluation environnementale (systematique ou a la suite d'une decision de soumettre le projet a l'evaluation prise au cas par cas), il prepare un document qui expose ses objectifs et le contenu de son programme en precisant le perimetre du projet, les variantes qu'il compte etudier et une description, au niveau de precision adapte, des principaux enjeux environnementaux de ces variantes. Il procede ensuite publiquement a une declaration d'intention aupres de la CNDP et de l'autorite competente. Des lors que la concertation est systematique, le droit d'initiative n'a plus lieu d'etre. La CNDP nomme un garant charge de suivre le projet jusqu'a son autorisation. Pour les projets qui relevent du cas par cas, si une evaluation environnementale a ete requise, la decision de soumettre le projet a celle-ci peut tenir lieu de declaration d'intention, mais il reste necessaire d'informer la CNDP pour qu'un garant soit designe. Le maître d'ouvrage ouvre un site internet convenu avec le garant pour les documents. Le porteur de projet definit des modalites de la concertation prealable apres consultation du garant. Il soumet ces modalites pour accord a l'autorite competente qui le materialise par une decision. La concertation prealable qui s'engage permet au maître d'ouvrage d'informer et de presenter son projet. Il est laisse un temps suffisant pour que le public s'exprime, presente ses observations, propose L'etude d'impact peut en effet etre portee par une autorisation environnementale si le projet est IOTA ou ICPE, mais l'etude d'impact peut egalement etre portee par un autre type de decision : autorisation de defrichement, permis de construire,... Il en resulte que l'autorite competente est generalement le prefet mais peut aussi dans certains cas etre le maire. 76 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 58 /107 eventuellement d'autres variantes a prendre en compte, discute les enjeux environnementaux a considerer. A l'issue de cette premiere phase, avec l'aide du garant qui procede a une synthese de cette concertation prealable, le porteur de projet tire le bilan en preparant un document qui presente le perimetre, les variantes et les principaux enjeux environnementaux qu'il envisage d'integrer dans l'evaluation environnementale qu'il va realiser. Le maître d'ouvrage adresse ce document a l'autorite environnementale (AE) et a l'autorite competente 77 (AC) en demandant un cadrage prealable. La base du cadrage est constituee par ce document prepare par le porteur de projet pour ne pas surcharger les deux autorites qui auront a examiner desormais tous les projets. Une eventuelle variante « ne pas faire le projet » peut se trouver dans le cadrage prealable. Le cadrage prealable fait l'objet d'une decision expresse ou tacite de l'autorite competente. Le deroulement de cette etape est detaille dans le logigramme Etape 1 ci-apres. L'AC nomme des ce stade, pour les plus gros projets, un chef de projet qui assure notamment la coordination des autres services de l'Etat. Deux ameliorations sont attendues de cette etape. La premiere est d'informer bien en amont le public et que ses contributions permettent de bonifier le projet. La seconde que le cadrage prealable debouche sur une etude d'impact analysant correctement le projet et que le porteur de projet soit securise alors qu'aujourd'hui les autorites environnementales sont souvent amenees a regretter un mauvais perimetre ou l'examen insuffisant des variantes. 77 Pour obtenir l'autorisation Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 59 /107 Figure 6 : Logigramme de l'étape 1 source : mission Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 60 /107 Par facilite on parle ici de declaration d'utilite publique mais evidemment de nombreux projets ne necessitent pas d'expropriations et c'est une declaration de projet qu'il faut entendre. Par ailleurs, cette deuxieme etape n'est pas requise pour les projets, notamment les projets prives, ne necessitant ni DUP, ni declaration de projet. En tout etat de cause, il est possible pour le maître d'ouvrage de mener simultanement les etapes 2 et 3. Dans cette deuxieme etape, le maître d'ouvrage elabore une premiere version de son etude d'impact. Une etude socio-economique est produite. La note de cadrage doit faciliter la bonne prise en compte du debut de la sequence ERC : l'Evitement et la Reduction. L'etude presente et justifie ensuite la variante retenue pour le projet. Le porteur de projet doit developper dans l'evaluation environnementale, le cas echeant, les elements permettant a l'AC de se prononcer sur une raison imperative d'interet public majeur. L'etude socioeconomique et la prise en compte des etapes Eviter et Reduire de la sequence ERC y contribuent. Le garant verifie que les premiers engagements du maître d'ouvrage resultant de la premiere etape sont bien integres. Le dossier complet est transmis a l'AC et a l'AE pour avis. Le travail de l'AE devrait etre facilite par le cadrage prealable qui normalement permet d'eviter les critiques sur le perimetre, les variantes etudiees, voire les enjeux environnementaux. Il convient de rappeler que l'avis de l'AE porte sur les impacts environnementaux et que l'opportunite du projet n'en fait pas partie meme si evidemment le maître d'ouvrage a pu aborder l'opportunite de faire le projet. Les grandes lignes des mesures de compensation doivent etre abordees, mais pas le detail de celles-ci qui seront definies seulement en troisieme etape. Le maître d'ouvrage apporte une reponse aux observations de l'AE. Des le moment de l'envoi du dossier a l'AE, le maître d'ouvrage met sur le site convenu avec le garant son dossier au titre de la participation et de l'information du public. Cette publication peut etre completee par une presentation au public par le maître d'ouvrage avec le garant des resultats de l'evaluation environnementale. L'AE, les collectivites et les services de l'Etat y sont invites. L'autorite competente 78 arrete les modalites de l'enquete publique, apres avis du garant et sur proposition du maître d'ouvrage, en adaptant, si necessaire, les modalites definies a l'etape 1. La duree ou une duree minimale peut etre fixee par les textes si on le souhaite. Le public est informe alors du lancement prochain de l'enquete avec ses modalites. L'enquete publique demarre lorsque le maître d'ouvrage signale au public que le dossier, l'avis de l'AE et la reponse du maître d'ouvrage sont mis ensemble a sa disposition etant entendu que le public a ete prevenu auparavant de la tenue de cette consultation et de ses modalites. Le garant assure la qualite des debats et des echanges. Il veille a ce que les observations et les propositions du public reçoivent une reponse du porteur de projet. A l'issue de l'enquete publique, il etablit le bilan de l'enquete avec une synthese des avis, observations et propositions, et la synthese des reponses du maître d'ouvrage et l'enumeration des engagements de ce dernier, y compris la maniere dont les enseignements de la concertation lors de la premiere etape ont ete pris en compte. Ce bilan est publie et transmis en parallele a l'AC. 78 Apres accord explicite ou par declaration a l'autorite competente assortie d'un accord tacite sauf demande exprimee Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 61 /107 L'AC poursuit l'instruction du dossier avec le bilan de l'enquete publique et delivre une autorisation de projet qui comprend soit la declaration d'utilite publique, soit la declaration de projet, et le cas echeant la declaration valant RIIPM. Le logigramme ci-apres detaille cette etape 2. Figure 7 : Logigramme de l'étape 2 source : mission Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 62 /107 Le maître d'ouvrage avance ses etudes techniques a un niveau plus detaille. Ces elements lui permettent de completer le cas echeant la partie Reduire et de developper la partie Compenser de la sequence ERC afin de terminer son etude d'impact. Il prepare son dossier de demande d'autorisation environnementale (et/ou eventuellement d'autorisation d'urbanisme). Ce dossier est transmis a l'autorite competente dont le "chef de projet" organise le travail des services instructeurs. Il est adresse, apres verification de sa completude a l'AE. Le dossier est mis en ligne des ce moment. Dans cette etape, le garant est toujours present et donne son avis au maître d'ouvrage et a l'autorite competente sur les modalites de l'enquete publique comme dans l'etape precedente. L'autorite competente arrete les modalites de l'enquete publique sur la base de cet avis et de la proposition du maître d'ouvrage. L'AE produit un nouvel avis sur le complement de l'evaluation environnementale qui est alors ajoute ainsi que les autres avis emis (par le CNPN, les collectivites, ...), puis la reponse du porteur de projet a l'avis de l'AE dans le dossier mis en ligne. L'enquete publique se poursuit pendant toute cette duree. La suite est similaire a la description de la section precedente jusqu'a la delivrance de l'autorisation environnementale assortie de prescriptions. Cette derniere etape est detaillee dans le logigramme de l'etape 3 ci-apres. Apres autorisation, la presence d'un garant ne s'impose plus. En effet, il revient aux services charges de la police de l'environnement de verifier la bonne application et la bonne mise en oeuvre par le maître d'ouvrage des prescriptions prevues par l'arrete prefectoral d'autorisation environnementale. On peut cependant souligner que le maître d'ouvrage gagnerait a informer le public a differents stades de realisation de son projet jusqu'a la mise en service. Le commencement des travaux en est un exemple. Dans le courant d'un chantier long, le porteur de projet peut aussi signaler au public le franchissement de quelques etapes symboliques. Il peut l'informer de l'avancement de la mise en oeuvre des engagements pris par lui. Une telle action est importante pour maintenir l'adhesion du public et sa confiance car une partie des difficultes en cours d'instruction des projets resultent d'experiences passees des parties prenantes avec des engagements non tenus. C'est d'ailleurs ce que fait l'Etat pour les projets routiers declares d'utilite publique avec la publication des engagements de l'Etat et l'installation d'un comite de suivi des engagements (circulaire Bianco n°92-71 du 15 decembre 1992). La fonction de garant peut ainsi etre eventuellement prolongee afin d'assurer l'intermediation entre le maître d'ouvrage et le public pendant les travaux. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 63 /107 Figure 8 : Logigramme de l'étape 3 source : mission Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 64 /107 Encadré 6 : le cas des « petits projets » Comme expose ci-dessus (cf. 3.3 champ d'application), la mission considere que la procedure proposee doit pouvoir s'appliquer au moins a terme a tous les projets faisant l'objet d'une evaluation environnementale (par depassement de seuils ou apres cas par cas). L'application de cette procedure faisant appel de maniere systematique a une concertation continue des le stade de l'intention peut sembler plus lourde pour des "petits" projets, a savoir des projets, qui tout en faisant l'objet d'une evaluation environnementale, presentent des enjeux limites. Il peut s'agir par exemple de projets industriels sur un site deja existant pour lesquels ne se pose, ni la question de l'opportunite puisque celle-ci releve du libre choix de l'industriel, ni la question de la localisation du projet puisqu'il est realise sur un site deja existant et artificialise. Il peut aussi s'agir d'un projet de reamenagement urbain dans une zone deja urbanisee, deja prevue dans un document d'urbanisme, mais dont l'ampleur impose la realisation d'une etude d'impact. La mission considere que de tels projets peuvent tout a fait entrer dans le cadre propose sans que cela allonge la procedure, au contraire. L'idee generale est que plutot que d'etudier le projet dans tous ses details avant de le rendre public et de parler du projet de maniere confidentielle seulement avec certains interlocuteurs (services de l'Etat, collectivites, ...), le porteur du projet fait une information publique plus tot. La concertation prealable organisee alors par le maître d'ouvrage et le garant, futur commissaire enqueteur designe par la CNDP, peut etre rapide pour un projet aux enjeux limites. Il est ainsi attendu qu'elle puisse par exemple prendre la forme d'une mise a disposition pour observations du public par internet et d'une unique reunion publique. Il est egalement normal que dans la mesure ou les etudes ne sont pas terminees, le porteur de projet n'a pas toutes les reponses a ce stade. La duree de cette concertation prealable, bien positionnee, devrait ainsi largement etre menee en parallele avec la preparation du dossier de demande d'autorisation. Le porteur de projet a, a l'issue de cette etape, la possibilite, mais pas l'obligation de faire valider officiellement par l'autorite competente le cadrage de l'etude d'impact et le calendrier de l'instruction. Une fois le dossier de demande etabli prenant en compte cette concertation prealable, l'instruction devrait etre plus rapide puisque le dossier de demande est mis immediatement en ligne des qu'il est reconnu complet par l'autorite competente et l'enquete publique peut alors commencer immediatement avec le garant/ commissaire enqueteur qui est deja intervenu precedemment. Cette enquete publique se poursuit pendant l'instruction habituelle du dossier par l'autorite competente. Elle se termine 15 jours ou un mois apres que le porteur de projet ait repondu a l'avis de l'autorite environnementale alors que dans le regime actuel, l'enquete publique commence seulement a ce moment-la. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 65 /107 Malgre la derniere revision majeure de la procedure de participation et d'evaluation environnementale intervenue en 2016, les amenagements frequents apportes depuis lors et les interrogations recurrentes des maîtres d'ouvrages et du public demontrent que le point d'equilibre reste a trouver. A cet egard, loin de cliches qui opposeraient des maîtres d'ouvrage plus soucieux de cocher les cases d'une procedure que de participation et de preservation de l'environnement et des militants desireux de ralentir les projets pour le compte d'interets particuliers, les personnes rencontrees par la mission, quels que soient leurs roles, ont manifeste un vif interet pour une amelioration des procedures. Forte de ces constats, et apres avoir pris connaissance des nombreux rapports publies a ce sujet, la mission a envisage des pistes permettant une meilleure appropriation des textes actuels. Ces propositions raisonnables pourraient, des a present, faciliter la preparation des projets dans le respect des exigences de participation et de protection de l'environnement. Il n'en reste pas moins que l'accumulation historique de procedures peu comprises et sources de difficultes pour la realisation des projets rend necessaire une reforme d'ampleur. C'est pourquoi la mission a tente d'imaginer un nouveau dispositif. Deux exigences ont guide sa reflexion : ne pas rompre avec l'existant afin de profiter de la culture de la participation et de l'evaluation environnementale acquise au cours des vingt dernieres annees ; simplifier et rendre plus lisibles les procedures au benefice tant du public, qui souhaite s'assurer d'etre entendu, que des maîtres d'ouvrages, qui attendent bien plus une securisation des procedures que leur raccourcissement. La mission a ainsi propose de systematiser une phase d'information et de participation le plus en amont possible dans la vie des projets et de conduire sous l'egide d'un garant une concertation continue. Des propositions d'amelioration du processus d'evaluation environnementale et de reconnaissance d'utilite publique completent cette proposition. Cette tentative, critiquable par nature, ne pourra qu'etre amelioree par la mise en place d'une vaste concertation, telle que prevue par la Charte de l'environnement, seule a meme de refonder l'utilite publique et de passer l'interet general au crible des enjeux du XXIeme siecle. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 66 /107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 67 /107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 68/107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 69/107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 70/107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 71/107 Logigramme de l'engagement de la concertation systématique (source : mission) Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 72/107 Comparaison du déroulement de l'enquête publique avec commissaire enquêteur (actuelle) et garant (source : mission) Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 73/107 Les entretiens avec des maîtres d'ouvrages d'un cote et des autorites environnementales et le conseil national de la protection de la nature (CNPN) de l'autre ont fait ressortir une critique sur l'application par les porteurs de projets de la sequence ERC. La mission a procede a une analyse statistique simple des avis de l'autorite environnementale aupres du CGEDD et du CNPN pour essayer d'apporter quelques elements quantitatifs d'appreciation de la pregnance des critiques formulees par ces deux instances. On constate une reference frequente pour les deux types d'avis a des insuffisances de la sequence ERC, avec un pourcentage depassant 40 % environ et des avis critiques de l'AE en proportion plus elevee (le CNPN ne regarde qu'un aspect des projets). L'AE a emis 94 avis en 2020. Neuf tirages aleatoires ont ete realises soit presque 10 % des avis. La taille de l'echantillon est petite et certaines des caracteristiques regardees ci-apres donnent une indication sans etre necessairement representatives. Trois avis concernent des plan-programme (33,3 %), quatre, des routes (44,4 %), un, une carriere (11,1 %) et un, un plan de gestion des dragages (11,1 %). Six avis de l'AE sont critiques sur la bonne mise en oeuvre de la sequence ERC (66,6 %) et trois, en ajoutant un avis faiblement critique, sont neutres (33,3 %). Trois des quatre avis relatifs aux routes sont critiques sur l'application de la sequence ERC (75 %) et les trois avis sur les plans-programmes sont tous critiques (100 %). Les avis neutres concernent un projet routier, le plan de dragages et la carriere. En termes de suite, deux des plans ont ete approuves six et neuf mois apres l'avis. Pour trois projets routiers, les enquetes publiques ont ete lancees dans les trois a quatre mois suivant l'avis. Le plan de gestion des dragages a ete approuve un peu plus de trois mois apres et le projet de carriere fait l'objet d'un contentieux (pour approvisionner la route du littoral a la Reunion). Le CNPN a produit 332 avis en 2019. Un echantillon de 34 avis a ete tire aleatoirement ce qui correspond a un peu plus de 10 % des avis. 21 avis concernent des infrastructures et des projets d'amenagement (61,8 %) : Amenagements dans sept cas (33,3 %) ; Amenagements hydrauliques dans trois cas (14,3 %) ; Infrastructures dans deux cas (9,5 %) ; Batiments dans deux cas (9,5 %) ; Projets photovoltaîques dans deux cas (9,5 %) ; Carrieres dans cinq cas (23,9 %). Treize cas parmi les 21 reçoivent un avis favorable avec reserves (61,9 %) et huit font l'objet d'un avis defavorable (38,1 %). Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 74/107 La question de la sequence ERC est abordee dans dix-sept cas (81,0 %). Ces references a la sequence ERC sont favorables ou neutres dans dix cas (58,8 %) et negatives pour le solde soit sept cas (41,2 %) ; ces avis negatifs sont majoritairement associes aux avis defavorables. La raison imperative d'interet public majeur (RIIPM) est evoquee dans six cas (28,6 %) et associee pour cinq d'entre eux a un avis global defavorable. Les references aux compensations apparaissent dans vingt des vingt-et-un avis (95,2 %). Treize d'entre elles sont positives ou neutres (65,0 %) et sept negatives (35,0 %). Les appreciations positives des compensations sont associees majoritairement aux avis favorables et favorables avec reserves. Encadré : analyse globale de l'échantillon 2019 Ces 34 avis se repartissent entre 12 avis sur des etudes, des prelevements d'individus et des programmes sur des especes protegees (35,3 %), 21 avis sur des infrastructures et des projets d'amenagement (61,8 %) et un avis de prelevement pour une activite ostreicole (2,9 %). Huit avis sont favorables (23,5 %), 18 sont favorables avec reserves (53,0 %) et huit sont defavorables (23,5 %). Pour les avis relatifs aux travaux scientifiques, huit avis sont favorables (66,7 %) et quatre sont favorables sous reserve (33,3 %). La question de la RIIPM n'est soulevee qu'une seule fois et la question de la sequence ERC deux fois. Le sujet de la compensation n'est pas evoque. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 75/107 Tableau 1 : analyse d'un échantillon des avis 2019 du CNPN tirage numéro nature demande favorable 8 2018-05-14a carrière 12 2018-09-13d photovoltaïque 18 2018-11-14a carrière 28 2018-01-14a carrière 44 2018-12-14f bâtiment agricole 45 2018-12-17' étude loutres 48 2018-12-30x ZAC 73 2019-02-17' étude tortues mer OI x 86 2019-01-13a route A351 RN4 94 2019-02-38a aménagt hydromorph. 128 2019-06-34x études chiroptères x 131 2019-03-18' domaine skiable 140 2018-06-34x centre soins espèces x 149 2019-03-13g bassin régulation 150 2019-03-13g mise normes EP aéroport 151 2019-03-14a carrière 170 2019-05-17' déplacement espèce v x 198 2019-05-30x-00647 ZAC 199 2019-05-30x-00694 ZAC 204 2019-06-38x élevage larves 216 2019-04-23x prélèvt Goëland/huitres 232 2019-07-30x zone d'activités 235 avis bilan PNA râle des genêts x 242 2019-07-13d photovoltaïque 253 2018-11-14e carrière 275 2019-08-20x étude manchot x 286 2019-08-30x aménagement 287 2019-08-34x étude oiseaux x 294 2019-09-20x étude manchot x 297 avis projet PNA cétacés 312 2019-09-13a TCSP 321 2018-07-17' étude oiseaux/parasites 322 2018-11-39x aménagement et HLM 329 2019-10-14f bâtiment agricole favorable sr x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x + + ++ + + + + + + défavorable RIIPM ERC ++ + x = compensations + + = ++ + + ++ + + + + + x x x x x = + - Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 76/107 Le CGDD a realise en 2021 un parangonnage sur huit pays de l'union : Allemagne, Belgique, Croatie, Irlande, Italie, Pologne, Portugal et Suede. Les elements rapportes ci-apres sont issus de la synthese de cette etude. La participation du public pour les projets soumis a evaluation environnementale commence en « amont » de l'evaluation environnementale pour tous les pays du panel excepte la Pologne. En Allemagne, cette participation est laissee a l'appreciation des autorites competentes. La consultation intervient la plupart du temps au moment de la preparation d'un cadrage prealable meme si le cadrage n'est pas une obligation. Le cadrage prealable est une disposition de la directive 2011/92. Trois pays, l'Italie, la Croatie et la Suede semblent l'avoir rendu obligatoire. Il est en general rendu public apres une phase de participation des parties prenantes et du public. En revanche, en Allemagne, cet avis n'est pas publie. Ces cadrages sont opposables sauf en Allemagne et en Suede. Les pays qui ont repondu a la question de l'efficacite de cet avis (Allemagne, Croatie, Portugal et Italie) jugent utile la « ... consultation précoce du public et des parties prenantes ». Lorsqu'il s'agit de la duree de la participation du public, il est difficile d'identifier l'etape concernee dans le parangonnage. De maniere generale, la duree d'une phase de participation semble comprise entre un et deux mois avec eventuellement une exception pour la Wallonie ou elle peut descendre a 15 jours. Les plans et programmes semblent connaître des dispositions plus normees que les projets. Il y a egalement une grande variete dans les modalites de consultation, certains pays comme l'Allemagne ne disposant pas de portails internet autres qu'informatifs. Les dossiers sont en general accessibles par internet et disponibles sous forme papier soit chez le porteur de projet, soit chez les autorites competentes. Les contributions du public s'effectuent par voie electronique, par courrier, parfois oralement avec une transcription (Pologne). A noter la necessite en Irlande d'acquitter une redevance (20 ) pour deposer ses observations. Les reunions publiques ne semblent pas d'apres le parangonnage particulierement favorisees et generalisees. Aucun de ces pays ne semble disposer d'une institution similaire a la Commission nationale du debat public (CNDP). Les consultations sont decidees par les autorites responsables des autorisations ou competentes. Le public participe peu aux consultations. Le seul cas documente concerne la Belgique qui, au niveau federal, sur douze consultations aurait enregistre environ 61 000, 50 000 et 1 000 participants pour trois d'entre elles et une dizaine de participants pour les neuf autres. Les contributions font l'objet de syntheses rarement mises a disposition du public. En revanche, les autorites competentes les analysent pour rendre leurs decisions. Sur la question de devoir repondre aux observations du public, sur les cinq pays ayant repondu, seules l'Allemagne et la Croatie y repondraient systematiquement, l'Italie et le Portugal n'imposent pas d'obligation et l'Irlande considere qu'il n'y a aucune obligation des lors que l'autorite competente les a regardees (Haute cour, 2018). L'evaluation environnementale est realisee dans un faible nombre de pays par des entites specialisees. En Belgique, la Wallonie dispose du Pole environnemental du Conseil economique, social et environnemental (CESE) et la Flandre, de Comites regionaux des permis environnementaux. Pour le Portugal, l'Agence portugaise de l'environnement joue le role d'AE. Les six autres pays n'ont pas d'autorite specialisee et autonome. Les evaluations environnementales sont effectuees par des directions de ministere, par des collectivites locales (comtes, villes, ...) c'est-a-dire par les autorites decisionnaires. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 77/107 Le Royaume-Uni compte tenu de son organisation dispose de legislations distinctes selon les nations concernees. Seul le cas de l'Angleterre (avec le pays de Galles) est decrit ici mais les autres parties du royaume (Ecosse, Irlande du nord) ont neanmoins des legislations voisines. Ce cas est interessant car compte tenu de la proximite du Brexit, la reglementation anglaise respecte l'architecture de la directive europeenne 2011/92. Les infrastructures relevent du Planning Act 2008 et l'urbanisme et l'amenagement, du Town and County Planning Act 1990. Dans le cas anglais, la procedure d'autorisation pour les infrastructures d'importance nationale issue du Planning Act 2008 comprend six etapes 79 : pre-application, acceptance, pre-examination, examination, recommandation and decision, et post-decision. La phase amont concerne l'initiation du projet par le maître d'ouvrage et elle a un caractere obligatoire : Before submitting an application, potential applicants have a statutory duty to carry out consultation on their proposals. Le public est incite a ce stade a participer a cette consultation : Responding to an applicant's Pre-application consultation is the best time to influence a project, whether you agree with it, disagree with it, or believe it could be improved. Pour les autorites anglaises, ce moment doit permettre une meilleure elaboration du projet, une meilleure comprehension par le public et au final un processus d'instruction (examination) plus court : Effective pre-application consultation will lead to applications which are better developed and better understood by the public, and in which the important issues have been articulated and considered as far as possible in advance of submission of the application to the Secretary of State. This in turn will allow for shorter and more efficient examinations. Dans la phase suivante d'instruction, les personnes qui souhaitent participer doivent soumettre un memo ecrit sur leurs motivations et propositions avant d'etre agreees comme une partie interessee par la commission d'enquete (examination authority) qui organise une reunion de lancement. Cette etape, de trois mois environ, est suivie par la phase d'examen qui s'etend jusqu'a six mois au cours de laquelle les parties interessees participent par des contributions ecrites ou orales. La commission tient compte de toutes les contributions pertinentes et importantes. L'autorite competente (planning inspectorate) a alors trois mois pour faire ses recommandations et le secretaire d'Etat, trois mois pour accepter ou non le projet. Cette derniere decision est attaquable pendant six semaines (post-decision). Les Etats-Unis beneficient en matiere d'environnement probablement de la plus ancienne politique. Le cadre actuel repose sur le National Environment Policy Act de 1969 (NEPA). Ce pays organise la consultation du public a un stade amont des l'initiation d'un projet. Si l'on prend le cas d'un projet d'autoroute subventionne par l'Etat federal, celui-ci attend de la part du porteur de projet la tenue d'audiences publiques le long du trace selon le §128 du 23 U.S. Code (chapter 1) : Any State transportation department which submits plans for a Federal-aid highway project involving the by passing of or, going through any city, town, or village, either incorporated or unincorporated, shall certify to the Secretary that it has had public hearings, or has afforded the opportunity for such hearings, 79 https://infrastructure.planninginspectorate.gov.uk/application-process/the-process/ Modernisation des procedures Page 78/107 Rapport n° 013721-01 and has considered the economic and social effects of such a location, its impact on the environment, and its consistency with the goals and objectives of such urban planning as has been promulgated by the community. La procedure implique egalement les services federaux (ou locaux) en amont de l'evaluation environnementale ou de l'etude d'impact comme l'indique par exemple la reference suivante a une « notice d'intention » d'engager une telle evaluation : Not later than 45 days after the date of publication of a notice of intent to prepare an environmental impact statement or the initiation of an environmental assessment, Cette phase permet notamment d'envisager les objectifs du projet et les variantes a etudier : (4) Alternatives analysis. -- (A) Participation. -- (i) In general. As early as practicable during the environmental review process, the lead agency shall provide an opportunity for involvement by participating agencies and the public in determining the range of alternatives to be considered for a project. On notera aussi dans la partie Reducing delay du titre 40 Code of Federal Regulations §1500.5 (circulaire) qu'il est considere que l'integration le plus tot possible des parties prenantes est une source de reduction des delais : Agencies shall reduce delay by: (a) Integrating the NEPA process into early planning (§1501.2). (b) Emphasizing interagency cooperation before the environmental impact statement is prepared, rather than submission of adversary comments on a completed document Les autorisations peuvent etre donnees en Wallonie a trois niveaux : par le gouvernement (aeroport, ligne ferroviaire, ...), par des fonctionnaires delegues au niveau regional (au nombre de sept) et par les communes (parfois apres avis du fonctionnaire delegue). Il est delivre un permis unique. Pour un projet qui comprend un volet environnemental, le permis vaut pour le permis d'amenager et le permis environnemental. La demande est toujours adressee au niveau communal (262 communes) qui transmet aux services. En 2020, 1 065 demandes ont ete deposees et 21 ont ete concernees par une decision de cas par cas. Ces valeurs sont assez constantes d'une annee sur l'autre depuis 20 ans. Le public est consulte au tout debut du processus lors d'une reunion prealable d'information presidee par la commune. Le public peut au cours de celle-ci, ou par ecrit ensuite, demander des complements et proposer des solutions alternatives. Ces propositions doivent etre « raisonnables ». Le porteur de projet doit apporter une reponse si une variante est pertinente sans toutefois avoir a entrer dans les details (Conseil d'Etat). Les services instructeurs sont simplement invites. L'etude d'impact (notice d'evaluation des incidences sur l'environnement) a la charge du maître d'ouvrage, doit etre realisee par un bureau d'etudes independant qui peut etre recuse. Le pole environnement du conseil economique, social et environnemental joue le role de l'AE en France. Il est constitue d'une trentaine de membres representant notamment les entreprises, le monde Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 79/107 agricole, les associations. L'avis doit etre emis dans le mois et reste superficiel sans avoir le caractere d'un travail d'experts. Prealablement a la delivrance d'un permis, la participation du public intervient sous la forme d'une enquete organisee egalement par la commune. Les services sont consultes par l'autorite competente (eau, Natura 2000, ...). Les avis sont etablis par des experts et des scientifiques. Le permis unique est cependant parfois complete par d'autres autorisations comme celle relative aux especes protegees. Le Quebec a cree par une loi de 1972 le Bureau des audiences publiques sur l'environnement (BAPE80). Ce bureau compte une cinquantaine de personnes dont cinq nommees par le conseil des ministres. Il intervient pour des projets ou de nouvelles politiques (gaz de schistes par exemple) en formant des commissions sur la base d'un mandat du ministre. Le BAPE dispose de pouvoirs d'enquete. Sa mission est d'informer, de consulter, d'enqueter et d'aviser. Les etudes d'impact sont adressees au ministre et examinees par l'administration (MDDELCC81) qui ouvre un registre pour l'information et la consultation du public. A l'issue de cette analyse, si le ministre est saisi par des requerants, il peut confier un mandat au BAPE. Le bureau est implique dans un tiers des dossiers. Depuis 2017, le ministre peut saisir le BAPE si l'une des trois conditions suivantes est verifiee : Enjeux environnementaux majeurs et inquiétude publique Technologie nouvelle Lien avec le changement climatique. La consultation du public se deroule en deux etapes. Pendant la premiere, le public et la commission d'enquete sont informes du contenu du projet (plusieurs seances) par le porteur de projet puis l'interrogent ainsi que des personnes ressources82 (une a plusieurs seances). Ce temps se conclut par la redaction de memoires ecrits par les participants. La seconde etape concerne la commission et le public. Les differents groupes de participants presentent a la commission leurs memoires prepares precedemment pour exprimer leurs preoccupations et opinions ; le porteur de projet assiste avec un droit de rectification seulement. Les travaux du BAPE reposent sur une analyse scientifique rigoureuse et concernent l'environnement, le social et l'economie. La commission rend son rapport au president du BAPE. Les avis du BAPE ne sont pas attaquables. Ce rapport est remis au ministre qui dispose d'un delai de quinze jours pour le rendre public. Au Quebec, les projets publics disposent de leur financement ce qui permet un demarrage rapide une fois les autorisations obtenues. Les projets prives au contraire peuvent prendre plus de temps pour commencer car les financements sont obtenus apres la delivrance des autorisations. 80 Montreal dispose d'un Office des audiences publiques un peu similaire. Ces structures n'existent pas dans le reste du Canada. 81 82 Ministere du developpement durable, de l'environnement et de la lutte contre les changements climatiques Representants de ministeres ou de collectivites et experts Modernisation des procedures Page 80/107 Rapport n° 013721-01 Intitulé du projet : Autoroute A45 Lyon-Saint-Etienne Description : l'autoroute A45 est un projet lance en 1993 et abandonne en octobre 2018. Ce projet de 48 kilometres, devait relier Brignais, une commune situee au sud de Lyon, a La Fouillouse, au nord de Saint-Etienne. Il integrait la realisation de 11 viaducs et de 4 tunnels. Cette autoroute a peage devait etre la liaison rapide entre Lyon et Saint-Etienne, l'A47 jouant alors un role de desserte locale. Coût : estime a 1,2 milliard d'euros Maître d'ouvrage : Etat puis Vinci Historique : - 1993 : debut des etudes de faisabilite (debat Bianco) - 1994 : decision ministerielle d'etude du projet - 1995 - 1997 : etudes preliminaires - 1997 : concertation - 2000 - 2005 : etudes d'avant-projet sommaire - 2003 : consultation locale - 24 novembre 2006 - 20 janvier 2007 : enquete publique - 16 juillet 2008 : declaration d'utilite publique (DUP) du projet - 21 avril 2016 : choix de la societe Vinci Autoroutes comme concessionnaire - 1er fevrier 2018 : le rapport Duron redige par le Conseil d'orientation des infrastructures (COI) preconise de suspendre le projet et trouver une « alternative acceptable pour tous ». Des consultations locales sont lancees sur de potentielles alternatives a l'A 45. - 17 octobre 2018 : abandon du projet par la Ministre des Transports Mise en service : projet abandonne en 2018. Commentaires: les procedures et leur application ne sont pas a l'origine de l'abandon du projet. Le projet a fait l'objet de plusieurs « stop and go » pendant plus de deux decennies. Il est reste longtemps a l'arret, dans l'attente de la procedure de choix d'un concessionnaire. Une mise en concurrence a ete lancee avec une seule reponse : subvention d'equilibre tres elevee. In fine, le projet est abandonne par decision politique vingt-cinq ans apres le debut des etudes. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 81/107 Intitulé du projet : liaison A13-A28 (creation autoroutes A132 A et A 132 B) Description : L'objectif de ce projet est de permettre de renvoyer le flux nord-sud des trafics venant d'Evreux et de l'A13 sur une infrastructure dediee, a peage, reliant l'A13 et l'A28 sans passer par Rouen et son boulevard industriel. Selon le dossier des engagements de l'Etat, l'objectif est aussi d'assurer aux habitants de cette partie de la metropole (plateaux est) et aux utilisateurs de cet axe un temps de parcours stabilise. Ce projet permet d'ameliorer la logistique en particulier celle des ports du Havre et de Rouen. La longueur du projet est de 41,5 km avec une nouvelle autoroute, l'A132A, de 36 km entre Incarville au sud (A13) et Isnauville au nord (A28) et un barreau connecte au rond-point des vaches (A132 B). Le parcours comprend six echangeurs. Le trafic escompte est de 20 000 a 30 000 vehicules par jour. Ce projet a ete inscrit au SDAU de 1974 de l'agglomeration de Rouen. Il a ete pris en consideration par le ministre en 1994 et le financement des etudes a ete prevu au CPER 2000-2006. La decision ministerielle de 2006 a choisi le trace et les caracteristiques ; completee par une decision de 2011 pour preserver la violette de Rouen. La commission « Mobilite 2021 » l'a retenu en 2013 parmi les projets prioritaires pour 2030 (en premiere priorite dans le scenario 2). Ce contournement a beneficie d'un debat public en 2005 sur une variante deja localisee (fuseau de 300 m). Deux traces etaient concernes, un trace court (27 km) et un trace « eloigne » (32 a 37 km). Des concertations plus anciennes s'etaient succedees dans les annees 1990 (cahier de doleances de 1994 par exemple). Le debat concernait egalement le trace d'un barreau vers l'Eure. En 2020, la metropole de Rouen, co-financeur aux cotes de la region et du departement de Seine-Maritime, a decide de ne plus financer ce projet et a propose des variantes par l'ouest. La region et le departement ont decide d'augmenter leur financement pour couvrir la contribution initiale de la metropole. L'Etat a realise des etudes sur un contournement ouest et a rendu ses conclusions en juillet 2021 sur l'impossibilite de trouver une solution par l'ouest. Coût : 886 M H.T. (1 063 M TTC dont 490 M estimes de subvention d'equilibre) Maître d'ouvrage : Etat-DREAL Normandie Historique : Debat public/concertation : CGI : Choix d'une autoroute concedee avec subvention d'equilibre Debat public du 9 juin au 9 novembre 2005 par la commission particuliere du debat public (CPDP) ; preparation de decembre 2004 a juin 2005 Bilan du president de la CPDP remis le 28 novembre 2005 Saisine par l'Etat de la CNDP le 23 septembre 2013. La CNDP estimant que l'opportunite du projet a ete tranchee par le debat de 2005 prescrit une concertation prealable Bilan par le garant du 22 septembre 2014 (concertation du 2 juin au 12 juillet 2014) Avis de l'AE : Saisine par l'Etat-DGITM le 4 novembre 2015 (complement du 22 janvier 2016) Avis delibere du 3 fevrier 2016 Modernisation des procedures Page 82/107 Rapport n° 013721-01 Concession : Lancement envisage pour 2018 au moment de la concertation Enquete publique et DUP : Enquete publique du 12 mai au 11 juillet 2017 Decret declarant le projet d'utilite publique du 14 novembre 2017 Autorisation environnementale : Sans objet a ce stade. Concernera la loi sur l'eau et les especes protegees Mise en service : prevue en 2016, puis decalee en 2024 (le calendrier de realisation est suspendu) Commentaires : Debat public sur un projet deja bien (« trop ») defini DUP non prise dans les cinq ans du debat public a conduit a consulter la CNDP de nouveau Tunnel de la Grand-mare (RN28 en continuite A28) ferme 50 fois par an par suite de remontees de file dans le tunnel (acces au Pont Mathilde avec 80 000 vehicules par jour) Concertation avec 1 800 interventions (ecrites, orales, ...) et 7 000 visites du site La concertation a souligne l'adhesion avec des oppositions (peages, trace, ...) L'avis de l'AE aborde de nombreux sujets dont en particulier la contradiction entre les engagements « facteur 4 » de la France et l'emission supplementaire de 50 000 tCO2 par an (hors periurbanisation) L'avis de l'AE souligne un processus long (DUP puis concession puis autorisations) qui verra le contexte changer et la possibilite que les « hypothèses de départ deviennent caduques » ; propose que la DUP soit faite par le concessionnaire - Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 83/107 Intitulé du projet : liaison ferroviaire Serqueux-Gisors Description : L'objectif de cette liaison est d'offrir un itineraire de fret ferroviaire alternatif a la ligne historique le Havre-Rouen-Paris pour la desserte des ports normands et d'augmenter la capacite globale entre Paris et le Havre. Les travaux acheves depuis avril 2021 permettent ainsi la circulation potentielle de 25 trains supplementaires sur Paris-Le Havre (moitie aller, moitie retour, et moitie environ la nuit 22 h6 h). Les travaux ont pour objet l'electrification de la ligne restauree en 2012-2013 sur 40 km entre Serqueux et Gisors, le debranchement pour un passage direct a Serqueux dans la relation le HavreParis, la suppression de six passages a niveau et la realisation de protections phoniques. Initiation du projet a l'occasion du plan de relance 2009. Cout : 246 M finances dans le cadre du CPIER de la SNCF (90 M Etat, 90 M Region Normandie et 66 M Union europeenne) ; 295 M en estimation initiale Maître d'ouvrage : SNCF-Reseau Historique : Debat public/concertation : Concertation initiale 17 octobre 2012 au 17 novembre 2012 au titre de l'article L.300-2 du code de l'environnement en raison de travaux de raccordement routiers d'un coût supérieur à 1,9 M H.T. Concertation volontaire de SNCF-Reseau d'une part avec les collectivites (avant la concertation reglementaire et a son issue) et d'autre part dans trois communes situees respectivement en amont, milieu et aval du trace (Motteville, Serifontaine, Pontoise) Concertation inter administrative conformement a la circulaire du 5 octobre 2004 Consultation « acoustique » de novembre 2017 a fevrier 2017 pour les ecrans acoustiques sur les communes les plus concernees (simulations mises en ligne avec et sans, vote en ligne premier choix, reunions avec les riverains sur le choix des habillages) Concertation sur le contournement routier de Ferrieres-en-Bray (presentation premier trace en janvier 2017, presentation trace modifie en juin 2017, 25 personnes proprietaires) - - - Enquete publique unique : Du 8 mars 2016 au 16 avril 2016 avec une commission d'enquete designee en fevrier 2015 Prefecture de Seine-Maritime coordinatrice avec quatre autres prefectures (Eure, Oise, Yvelines, Val-d'Oise) Couvrant : utilite publique, mise en compatibilite de documents d'urbanisme, suppressions de passage a niveau (commodo et incommodo), loi sur l'eau Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 84/107 - Arrete de declaration d'utilite publique du 7 decembre 2016 signee de cinq prefets (source SNCF) ; Creation d'un comite de suivi environnemental interdepartemental de la liaison SerqueuxGisors (reunion une fois par an minimum) en place jusqu'a la mise en service. Preside par le sous-prefet de Dieppe Autorisations : - Avis de l'AE du 6 mai 2015 Autorisation loi sur l'eau avec AVP 2016, avec arretes modificatifs aux mises au point ; difficultes avec SAGE SDAGE 2015 et travaux en 2018 Especes protegees Début des travaux : - Decembre 2017 arret de la circulation ferroviaire Mi-aout 2018 creation de la liaison ferroviaire directe le Havre Serqueux (voies existantes en Y avec le pied oriente vers Amiens, liaison ferme le Y) Octobre 2018 electrification Debut 2019 suppression de neuf passages a niveau avec creation de trois retablissements routiers a Forge les eaux (PN n°60) et Ferrieres-en-Bray (PN n° 40 et 41) Avril 2019 construction des protections acoustiques Au premier semestre 2019 accessibilite des gares de Serqueux et Gisors Mise en service : - Prevue pour mi-2020 reportee en mars 2021 suite a la crise sanitaire liee a la Covid-19 ; 29 mars 2021, reprise du trafic voyageurs Commentaires : - Dossier d'enquete publique comprenant vingt fascicules (en sept volumes) et plus de 5 200 pages 1 038 avis sur les registres electroniques et 1 707 avis sur les registres papiers ; 229 courriers reçus ; 3 689 signatures de nombreuses petitions pour ou contre le projet pendant l'enquete publique ; petition la plus signee 399 signataires Avis favorable de la commission d'enquete assorti de deux reserves et cinq remarques Travaux en site « ferme », seul trafic arrete le TER (4 allers-retours par jour) Nombreux recours contentieux contre la DUP, en particulier de communes du pays de Bray et du Val-d'Oise et des habitants, se plaignant de la suppression de passages a niveau sans solution satisfaisante pour les habitants (neuf supprimes dont trois retablis mais avec des consequences parfois pour les pietons) engendrant des coupures, de protections acoustiques insuffisantes (soit dans les sections « encadrantes » car les 25 trains empruntent la totalite de la ligne, soit a l'avis de l'ABF interdisant des murs anti-bruit) et de l'arrivee de nouveaux trains sur la ligne J saturee pour les voyageurs - Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 85/107 - 3 recours visant a annuler la DUP devant le TA de Rouen introduits les 16 et 20 janvier 2017 et le 18 mars 2017 ; 1 recours par un prive abandonne ; 3 jugements en faveur du projet rendus les 12 et 17 decembre 2019 soit apres environ 3 ans 2 referes visant a la suspension de la DUP du 7 septembre 2020 ; 2 jugements du 13 octobre 2020 en faveur du projet (SNCF et prefets) 2 appels devant la CAA de Douai respectivement les 14 et 12 fevrier 2020 ; 1 jugement groupe du 15 juin 2021 en faveur du projet (SNCF et prefets). - Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 86/107 Intitulé du projet : liaison Est-Ouest d'Avignon ou LEO. Description : le projet de liaison Est-Ouest consiste en un contournement routier de l'agglomération d'Avignon par le sud, en créant une voie nouvelle à 2 X 2 voies de 13 kilomètres destinée à fluidifier les trafics au sud de la ville et de l'agglomération et au nord des Bouches du Rhône. Il est constitué de trois tranches dont la première a été mise en service en 2010. Il devrait comprendre au total deux ouvrages de franchissement de la Durance, en site Natura 2000, un ouvrage sur le Rhône et sept échangeurs hors déviation de Rognonas. Coût : tranche 1 : 140 millions (mise en service en 2010) ; tranche 2 : 198 millions d'euros (estimation) ; tranche 3 : 216 millions d'euros (estimation valeur 2014 ; 3ème tranche prévue sous forme de concession) Maître d'ouvrage : État. Historique : - Début années 1990 : premières études d'une Liaison Est Ouest (LEO), à la confluence entre Rhône et Durance, destinée à s'intégrer à un barreau reliant les autoroutes A7 et A9 au sud d'Avignon. - 18 novembre 2001 : décision Ministérielle d'approbation de l'Avant-Projet Sommaire (APS). - 08 août 2003 : arrêté d'autorisation au titre de la loi sur l'eau. - 16 octobre 2003 : déclaration d'Utilité Publique portant sur le projet comprenant 3 phases. - 16 août 2004 : début des travaux préparatoires nécessaires à la réalisation du viaduc aval sur la Durance - 2010 : mise en service de la 1ère tranche. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 87/107 - Juin 2013 : avis de la Commission Mobilités 21 : la LEO est classée en priorité 2 (projets dont l'engagement doit être envisagé entre 2030 et 2050) pour une enveloppe de 310 millions d'euros. Les travaux des tranches 2 et 3 ne sont pas engagés après la mise en service de la tranche 1. - 2016 : le projet est officiellement relancé à l'automne 2016 par le Conseil Communautaire du Grand Avignon. Les travaux de la LEO se dérouleront en harmonie avec la construction du tramway (20162025). - Février 2018 : avis du Conseil d'orientation des infrastructures : « la position de la Commission Mobilité 21 sur le caractère non prioritaire de ce projet pour l'État avec une réalisation après 2030 reste d'actualité [[......]]. Le Conseil considère que les travaux des tranches T2 et T3 de la LEO n'ont pas vocation, pour l'État, à être engagés avant 2038 quel que soit le scénario. Un des scénarios fait toutefois une exception pour la tranche T2, dont le financement est prévu sur la période 2018-2022. Si dans ce contexte, les collectivités locales souhaitent une réalisation plus rapide, il propose que l'opération se fasse sous leur maîtrise d'ouvrage et que l'apport de l'État consiste en la mise à disposition des acquisitions foncières réalisées au titre du projet ». - 05 février 2018 : modification arrêté d'autorisation au titre de la loi sur l'eau (sans saisine de l'Autorité environnementale). - octobre 2018 : la Ministre de la transition écologique et solidaire confirme en octobre 2018 l'engagement de l'État à « poursuivre son engagement financier dans l'aménagement en bidirectionnel de la tranche 2 de la LEO au travers des futurs exercices de contractualisation ». Le courrier spécifie qu'il s'agit désormais d'une 2x1 voies. - 28 janvier 2020 : première saisine de l'Ae. Par lettre en date du 3 mars 2020, le président de l'Ae, constatant « la non-conformité de cette étude d'impact aux dispositions de la directive "projets" » (non prise en compte de la tranche 3, du déplacement de la ligne 63 000 volts...) a invité le maître d'ouvrage à compléter son dossier. - 08 avril 2020 : avis du Conseil national de la protection de la nature. - 22 juillet 2020 : avis de l'Autorité environnementale sur la tranche N°2 du projet. - 05 janvier 2021 : le premier Ministre, Jean Castex, annonce la relance du projet [tranche 2] par le financement de 142,7 millions d'euros de crédits au titre de l'accord régional de relance. - 10 février au 11 mars 2021 : consultation publique. Participation du public par voie électronique. Le maître d'ouvrage du projet, la DREAL PACA, a déposé un porter à connaissance le 29 décembre 2020 aux Préfets des trois départements des Bouches-du-Rhône, de Vaucluse et du Gard, impactés par l'emprise du projet, en vue d'obtenir un arrêté inter-préfectoral complémentaire à l'autorisation environnementale du 08 août 2003, complétée une première fois le 05 février 2018. Commentaires : l'APS du projet a été validé il y a 20 ans. Le projet a fait l'objet de plusieurs « stop and go » pendant deux décennies. Après la réalisation de la première tranche du projet, la Commission Mobilités 21 et le Conseil d'orientation des infrastructures n'ont pas classé ce projet comme prioritaire de niveau 1 au niveau national. Cela explique certainement la relance tardive de la tranche 2 à l'initiative des collectivités territoriales plus de 6 ans après la fin des travaux de la tranche 1. L'examen de l'étude d'impact par l'Autorité environnementale en 2020 soulève plusieurs problèmes liés semblet-il à un manque d'actualisation de l'étude d'impact réalisée en 2002. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 88/107 Intitulé du projet : reamenagement de l'aeroport de Nantes-Atlantique Description : L'objectif de ce projet est disposer d'un aeroport capable d'accompagner la croissance du trafic aerien de la region de Nantes apres l'abandon definitif du projet de nouvel aeroport de Notre-Dame-desLandes Le trafic de Nantes-Atlantique etait de 6,2 millions de passagers (Mpax) en 2018 et l'objectif du reamenagement est de pouvoir accueillir 11,4 Mpax a l'horizon 2040. Pour memoire, le projet de transfert de l'aeroport a Notre-Dame-des-Landes a fait l'objet d'un debat public en 2002 et d'une DUP en 2008. Son abandon a ete annonce le 17 janvier 2018. La DGAC a mis plusieurs options a la concertation prealable : Refection de piste ; allongements de 400 m et de 800 m ; pistes en V ; pistes transversales ; Aerogare modernisee ; aerogare creee a l'ouest ; terminal unique ; terminal a niveaux de services differencies ; esplanade ou parking ; Exploitation avec couvre-feu. A l'issue de la concertation prealable, l'Etat-DGAC a decide d'allonger la piste de 400 m, de moderniser l'aerogare actuelle (avec des reserves foncieres pour une eventuelle extension) sans distinction de niveaux de services, et d'imposer un couvre-feu. Au total, 31 engagements ont ete pris dont la mise en place d'un comite de suivi des engagements de l'Etat et des collectivites. Coût : 500 M estimation concertation (environ 1 000 M si options les plus cheres) Maître d'ouvrage : Etat-DGAC Historique : Debat public/concertation : Conseil prealable demande par DGAC le 26 septembre 2018, conseil nomme par la CNDP le 3 octobre 2018 Saisine de la CNDP par le DGAC le 25 octobre 2018 (cout > 300 M), la CNDP decide d'une concertation prealable le 7 novembre 2018 et nomme le conseil garante, garante supplementaire nommee le 23 janvier 2019 Approbation des modalites, calendrier et dossier de la concertation prealable le 7 mai 2019 par la CNDP et lancement de la concertation du 27 mai au 31 juillet 2019 Remise du bilan par les garantes le 23 aout 2019 et reponses a la concertation de la DGAC le 27 novembre 2019 Remise du rapport des garantes sur la qualite des reponses du porteur de projet le 4 decembre 2019 Decision de la CNDP de faire une concertation continue le 4 decembre 2019 jusqu'a l'enquete publique, garantes identiques - Cadrage prealable : La DGAC (DAT) a saisi l'AE aupres du CGEDD pour un cadrage prealable Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 89/107 - Une seule question posee sur le perimetre a prendre en compte au sens de l'article L.122-1 du code de l'environnement Avis delibere de l'AE du 24 avril 2019 Concession : Lancement de la consultation en novembre 2019 pour retenir le futur concessionnaire Selection du nouveau concessionnaire programmee pour 2021 ; concessionnaire actuel (depuis 2010) Aeroports du Grand Ouest (AGO) groupe Vinci Enquete publique et DUP : DUP programmee pour fin 2021 Autorisation environnementale : Sans objet a ce stade Début des travaux : Programme en 2022 Mise en service : 2025 Commentaires : Concertation prealable de grande qualite, dossier tres detaille avec de nombreuses options proposees au debat ; participation importante (pres de 90 000 connexions au site) Installation d'un comite de suivi des engagements de l'Etat Le planning actuel ne fait pas apparaître de discontinuite dans l'instruction du projet Cadrage prealable demande en parallele de la concertation prealable et avant son demarrage Cadrage avec une seule question. L'AE indique qu'il faut attendre la concertation prealable et propose une discussion du scenario de reference et sur l'accessibilite (nouvelles infrastructures, ERTMS, ...). Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 90/107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 91/107 Intitulé du projet : Programme « Grand stade » de Lyon Description : Le programme porte sur la construction d'un nouveau stade à Décines-Charpieu dans l'agglomération lyonnaise, d'une capacité de 60.000 places. Il vise plusieurs objectifs : - faire rayonner l'agglomération lyonnaise aux niveaux national et européen en permettant l'organisation de manifestations sportives mais aussi culturelles de grande portée, - promouvoir le développement de l'est lyonnais, - renforcer le développement du club de football de l'Olympique Lyonnais, - répondre aux enjeux de modernisation des stades au niveau national, dans le cadre de la préparation du championnat d'Europe de football dit « Euro 2016 ». Le programme comporte les projets suivants : · le « projet grand stade » proprement dit, comprenant le stade et son parvis, pour 60 000 personnes (58 000 places et 2 000 salariés), sur une emprise de 11 hectares, avec des parkings et un centre d'entraînement. Le dossier fait état, afin d'assurer l'équilibre économique de l'opération, d'un projet économique complet nécessitant une assiette d'une cinquantaine d'hectares pour y implanter, outre le Grand Stade, deux hôtels ayant chacun une capacité d'environ 100 à 150 chambres et un centre de loisirs (espaces de restauration, de jeux pour enfants, d'activités sportives) ; · différents aménagements annexes à la construction du stade : déplacements et réaménagements de bassins de rétention et d'infiltration des eaux, déplacement d'un poste et d'une canalisation de gaz, création d'un réseau d'adduction d'eau potable ; · un « projet d'accessibilité au Grand Stade », comportant plusieurs opérations : - l'aménagement de l'accès sud depuis les parkings d'Eurexpo à Chassieu, - l'aménagement de l'accès nord, - la création d'un parking de 4 000 places dit « des Panettes » sur les communes de Meyzieu et Pusignan, - le prolongement du tramway T3 jusqu'au Grand Stade, - l'aménagement de l'échangeur n°7 sur la rocade (RN 346). - * Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 92/107 Coût : l'ensemble du programme est d'un montant de 617 M, dont 455 M pour le grand stade et ses opérations connexes et 162 M pour l'accessibilité, la part de l'échangeur n°7 sous maîtrise d'ouvrage de l'État étant de 23,5 M. Maîtres d'ouvrage : Le programme Grand stade concerne quatre maîtres d'ouvrages porteurs des opérations suivantes : · opération « Grand Stade et ses opérations connexes » sous maîtrise d'ouvrage de la Société Foncière du Montout (filiale du Groupe Olympique Lyonnais) ; constructeur : Vinci. · opérations « extension de la ligne de tramway T3 pour la desserte du Grand Stade » sous maîtrise d'ouvrage du Syndicat des Transports de l'agglomération lyonnaise (Sytral) ; · opération « aménagement du complément de l'échangeur n°7» sous maîtrise d'ouvrage de l'État ; · opérations « accessibilité au site du Montout - Accès nord, accès sud et parking des Panettes » sous maîtrise d'ouvrage de la communauté urbaine de Lyon. Historique : Débat public/concertation : - à l'initiative de l'Olympique lyonnais, promoteur de l'opération. Concertation menée de 2007 à 2010. Enquêtes publiques : 14 juin-18 juillet 2011 - L'étude d'impact porte sur le programme dans sa totalité, les différents projets devant être réalisés simultanément. L'étude d'impact globale du programme est accompagnée de fascicules distincts propres à chaque projet. Afin de faciliter la compréhension des procédures par le public, les différents maîtres d'ouvrage ont choisi de mener simultanément toutes les enquêtes publiques nécessaires aux différentes procédures à conduire, à savoir : · la révision du plan local d'urbanisme de la communauté urbaine de Lyon · cinq déclarations d'utilité publique (DUP) pour travaux : · deux dossiers « loi sur l'eau » : · une enquête publique dite « Bouchardeau » pour le Grand Stade, · une demande d'autorisation au titre des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), pour certains équipements du stade. - Toutes les enquêtes publiques portées par les maîtres d'ouvrages ont été conduites simultanément du 14 juin au 18 juillet 2011. DUP : les cinq déclarations d'utilité publique (DUP) sont signées par le Préfet le 24 janvier 2012. Avis des autorités environnementales : - Malgré l'unicité de l'étude d'impact, la multiplicité des maîtres d'ouvrage et des procédures a conduit à recueillir l'avis d'autorités environnementales distinctes pour les différentes parties du dossier : · l'AE pour l'échangeur n°7, réalisé sous la maîtrise d'ouvrage de l'État, · le préfet de département pour la modification du plan local d'urbanisme, · le préfet de région pour les autres projets. L'AE a salué dans son avis la très grande clarté de la présentation faite dans le dossier en matière de procédures à réaliser, et d'articulation entre les opérations du programme. Les maîtres d'ouvrage, travaillant en coordination, ont à juste titre présenté une étude d'impact globale, déclinée ensuite pour chaque projet particulier. Début des travaux : 22 octobre 2012 Mise en service : 09 janvier 2016 Commentaires : Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 93/107 - Projet comprenant 4 maîtres d'ouvrage qui ont produit une seule étude d'impact sur un périmètre de projet bien défini au préalable ; - 5 enquêtes publiques effectuées simultanément pour faciliter la compréhension des procédures par le public ; - ensemble des travaux réalisés sur 4 années d'exécution. - Malgré des oppositions bien affirmées au projet, celui-ci a pu avancer assez rapidement. L'approche globale et coordonnée des maîtres d'ouvrage dans le domaine de l'environnement, à travers une étude d'impact unique et des enquêtes publiques réalisées simultanément a permis l'obtention rapide des autorisations. La phase travaux s'est enclenchée sans délai après autorisations et a été exécutée rapidement. Du côté des autorités environnementales, il aurait été souhaitable que l'AE nationale puisse se prononcer sur la totalité de l'étude d'impact afin d'éviter la multiplication des avis des différentes autorités environnementales sur un même projet global in fine. Intitulé du projet : Construction d'une piste longue sur l'aéroport de Mayotte-Dzaoudzi Description : La piste actuelle, trop courte, ne permet pas la venue de long-courrier en pleine charge en toute circonstance météorologique, ce qui pénalise le développement de ce département français. Plusieurs scenarios ont été étudiés, réutilisant ou non la piste existante, avec une emprise dans tous les cas sur le lagon. Coût : entre 178 et 282 M valeur 2012 Maître d'ouvrage : État DGAC Historique : Un débat public a eu lieu de juin à décembre 2011, conduisant à une décision de l'État en mai 2012. Cette décision indique les variantes dont il convient de poursuivre les études. En 2013, la commission « Mobilité 21 » classe le projet comme non prioritaire. Le projet est relancé à l'occasion de la venue du Président de la République à Mayotte en 2019. La CNDP désigne un garant de la concertation à la demande de la DGAC le 2/9/2020. L'Ae est saisie pour un cadrage préalable, rendu le 23/12/2020. L'enquête publique est prévue en 2022, en vue d'une Autorisation environnementale en 2022 Début des travaux prévu en 2023 Mise en service : 2026 Commentaires: Ce projet, qui s'inscrit dans un environnement particulièrement sensible, a été mis en sommeil puis relancé après plusieurs années. Le maître d'ouvrage a alors fait preuve d'une démarche proactive, en sollicitant d'une part la désignation d'un garant, d'autre part un cadrage préalable. L'Ae pose implicitement la question de l'intérêt du projet. La question des carrières d'extraction des matériaux de remblai est posée, et fait clairement partie du périmètre du projet, avec Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 94/107 cependant une incertitude si les matériaux doivent être importés de pays tiers non signataires de la convention d'Aarhus. Intitulé du projet: Mise à grand gabarit de la Seine canalisée entre Bray sur Seine et Nogent sur Seine. Description : Aménagement de la Seine sur 28 ,5 km pour permettre à des péniches de 2500T de rejoindre le port de Nogent sur Seine. Ce projet doit permettre le report sur la voie d'eau de trafics actuellement routiers, ainsi que le développement des territoires concernés. Coût : 343M (valeur 2018) Maître d'ouvrage : VNF Historique : Le projet a fait l'objet d'un cadrage préalable par l'Ae le 9/11/2011), puis d'un débat public début 2012. Le projet a été soumis à enquête publique en janvier/février 2021, a fait l'objet d'un avis favorable de la commission d'enquête en juin 2012, en attente de la déclaration d'utilité publique. Début des travaux : 2023 Mise en service : 2028 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 95/107 Commentaires: Le projet d'aménagement de la Bassée, porté par les Grands lacs de Seine, a fait l'objet d'un débat public concomitant. La CNDP a nommé un même président pour les deux commissions particulières du débat public avec un secrétariat commun. Description : Réalisation d'un canal à grand gabarit de 107 km reliant l'Oise et l'Escaut, permettant ainsi de connecter les bassins de navigation de la Seine et ceux du Nord de l'Europe. Il s'agit de la branche française de la liaison Seine Escaut, considérée comme prioritaire du point de vue européen. Il en est attendu un transfert modal sur la voie d'eau et le développement des territoires traversés. Coût : 4.5 Milliards d'Euros (valeur 2016) Maître d'ouvrage: Société du canal Seine Nord Europe (établissement public local piloté par les collectivités locales) Historique: Ce projet a fait l'objet d'une concertation « circulaire Bianco» en 1993. Le projet est relancé en 2003, la CNDP décide de le soumettre à une concertation avec garant, qui se tient de 2004 à 2006. L'enquête publique de 2007 conduit à la déclaration d'utilité publique le 12/9/2008. Le projet est initialement prévu sous la forme d'un PPP, mais la consultation n'aboutit pas, en raison du niveau élevé des offres et de l'impossibilité de réunir les financements correspondants. Il est décidé de revenir à une maitrise d'ouvrage publique. En 2015, à la suite de modifications importantes du tracé, a lieu une enquête publique complémentaire, conduisant le 20/4/2017 à une DUP modificative. La DUP est prolongée de dix ans le 25/7/2018 Le projet fera l'objet de deux autorisations environnementales. Sur le premier tronçon : Avis AE le 18/12/2019 Avis CNPN défavorables les 13 et 31/1/2020, pus favorable le 9/7/2020 Enquête publique à l'automne 2020 Arrêté d'autorisation le 12/4/2021 (145 pages!) L'autorisation environnementale du deuxième tronçon est en cours d'instruction. Début des travaux: 2022 Mise en service: 2028 Commentaires: Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 96/107 Il s'agit d'un projet complexe de par sa taille et son caractère unique en France. Projet au long cours, le long délai de maturation dû à la difficulté de réunir le financement a permis des ajustements importants au projet initial. Le projet a fait l'objet de plusieurs enquêtes publiques et d'échanges poussés avec AE et CNPN. Le travail de concertation avec le public s'est poursuivi sur la durée, avec un fort investissement des collectivités locales, facilité par leur participation à la gouvernance du projet. À noter un travail approfondi sur l'articulation des différentes mesures compensatoires. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 97/107 Description : Afin d'alléger le contournement de Strasbourg (axe nord-sud de l'A35), qui assure des fonctions de desserte locale et régionale et de transit international, et d'améliorer la circulation et la qualité de l'air dans l'agglomération, le projet prévoit la création d'un tronçon de 24 km relié au nord au noeud autoroutier de l'A4 et de l'A35 et au sud à l'A 352. Le tronçon actuel de l'A35 traversant l'agglomération perdra son caractère autoroutier. Deux grands ouvrages de franchissement et une tranchée couverte de près de 300 m (au titre de l'évitement du bruit). Le projet prévoit de nombreuses mesures compensatoires (création de points humides, mesures de la qualité de l'air, mesures de protection des espèces, ouvrages forestiers, intégration paysagère). Coût : 553 M d'investissements Maître d'ouvrage : Société Arcos, société de projet, filiale de la société Vinci ; SANEF (au titre du plan de relance autoroutier) pour le traitement de la liaison avec l'A4 au nord. Historique : Le projet est inscrit dans de nombreux documents de planification (schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme, 1973 ; Contrat de plan État-région, 1990 ; Liste des 50 projets prioritaires du comité interministériel d'aménagement du territoire, 2003). Phase initiale : Concertation préalable - Concertation ad hoc ouverte au public à l'été 2003 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 98/107 Saisine du 16 décembre 2004 puis décision de la CNDP du 2 février 2005 de ne pas organiser de débat public compte tenu de l'inscription du projet dans différents documents, de l'organisation d'une concertation qui a « permis de traiter de son opportunité et de définir ses grandes caractéristiques ». Enquête publique - Arrêté préfectoral du 3 mai 2006 portant ouverture de l'enquête publique conjointe portant sur la DUP des acquisitions foncières et travaux de construction, d'une part, et la MECDU des communes concernées, d'autre part ; - L'enquête publique se déroule du 1er juin 2006 au 13 juillet 2006, prolongée jusqu'au 28 juillet 2006. Une réunion publique d'information et d'échange a réuni environ 500 participants. 3 325 interventions écrites enregistrées ; - Le 12 janvier 2007, la commission d'enquête émet un avis favorable, assorti de quatre réserves (aménagements compensatoires en matière de bruit, limitation de vitesse à 110 km/h et préservation des pollutions à proximité des captages) et de treize recommandations ; - Avis favorable du CE le 4 décembre 2007 ; - Décret en Conseil d'État du 23 janvier 2008 portant déclaration d'utilité publique ; Concession - 20 février 2007 : lancement de la procédure de passation de la concession ; - 12 janvier 2012 : désignation du concessionnaire ; - 5 juin 2012 : résiliation de la première concession ; - Juin 2013 : Le rapport Mobilité 21 indique que le GCO est un projet de « seconde priorité ». - Le projet est interrompu. Phase secondaire - Du 24 octobre au 14 novembre 2016 : enquête parcellaire ; 19 septembre 2016 : démarrage des travaux préparatoires en zones "non-protégées" ; Décret n°2018-36 du 22 janvier 2018 prorogeant les effets du décret de DUP du 23 janvier 2008. 2017-2018 : acquisitions foncières Autorisations environnementales - 27 septembre 2016 : Avis favorable sous réserve du CNPN à la réalisation des travaux préparatoires (espèces protégées) ; - Arrêté ministériel du 16 janvier 2017 portant dérogation aux interdictions au titre des espèces protégées pour les travaux préparatoires du COS ; - Arrêté préfectoral du 24 janvier 2017 modifié par l'arrêté du 20 février 2018 et l'arrêté du 11 octobre 2018, portant dérogation aux interdictions au titre des espèces protégées pour les travaux préparatoires du COS ; - Rejet de la requête dirigée contre l'arrêté par le TA de Strasbourg ; - 11 juillet 2017 : Avis défavorable du CNPN à la demande de destruction et de perturbation d'espèces (Arcos) ; 15 décembre 2017 : Second avis défavorable du CNPN ; 21 février 2018 : Avis de l'AE (observations concernant l'insuffisante actualisation des études et l'absence de précision sur le suivi des engagements) ; Modernisation des procedures Page 99/107 Rapport n° 013721-01 - Consultation du public du 11 avril au 18 mai 2018 ; 25 juin 2018 : Avis défavorable de la Commission d'enquête ; 28 août 2018 : Avis favorable du CODERST ; Arrêté préfectoral en date du 30 août 2018, modifié par l'arrêté préfectoral du 17 décembre 2018, portant autorisation unique. Demande de dérogation espèces protégées (Arcos) pour réintroduction d'espèces : consultation du public du 19 avril au 6 mai 2019 ; Début des travaux : 2018 Mise en service : Initialement prévue en 2017 puis reportée en 2022, la mise en service a été à nouveau reportée à la suite d'un jugement avant dire droit du tribunal administratif de Strasbourg en date du 20 juillet 2021. Ce jugement invite les parties à régulariser les vices entachant l'arrêté du 30 août 2018 portant autorisation unique, concernant l'insuffisance de l'étude d'impact et l'insuffisance du dossier de demande de dérogation à l'interdiction de destruction d'espèce protégée en ce qui concerne l'état de conservation des espèces. Commentaires : Le projet présente de nombreux intérêts : - - Un projet inscrit de longues dates dans certains plans/programmes mais qui fait l'objet de remises en cause ; Une étude indépendante commandée par l'État et remise en cause ultérieurement par la commission d'enquête ; Un projet concédé où, pour la première fois pour ce type d'infrastructure, l'État a imposé au concessionnaire la maitrise foncière des mesures de compensation avant les premiers impacts. Cela oblige donc le concessionnaire à localiser ces mesures et conclure avec l'exploitant ou le propriétaire les modalités de mise en oeuvre de la mesure de compensation avant démarrage des travaux selon les milieux concernés. Par ailleurs les compensations doivent être mises en oeuvre au fur et à mesure de l'avancement des travaux. L'interruption du projet pendant une longue période à la suite de difficultés de cofinancement avec les collectivités territoriales ; Un projet qui subit les effets du changement de régime juridique au moment de l'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'autorisation environnementale unique ; L'insuffisance d'actualisation des études environnementales qui trouve une issue contentieuse. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 100/107 Nom Maryline SIMONE Virginie DUMOULIN Michel HERSEMUL Eric OLLINGER Organisme CGEDD Fonction Date de rencontre 1er mars 2021 Sous-directeur Direction des Infrastructures de transport Chef de la mission d'appui au reseau routier national Chef de la mission de coordination des affaires europeennes et internationale Commissaire general Sous-directeur Commissariat general au developpement durable Adjoint au sousdirecteur Chef de bureau Chargee de mission CGEDD President de l'Autorite environnementale Adjointe a la sousdirectrice Chef de bureau Garant et commissaire enqueteur Directeur Sous-directeur Direction de l'Eau et de la Biodiversite Sous-directrice Adjointe a la sousdirectrice CGEDD Conseil general de l'economie Service public de Wallonie Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages Directrice 1er attache Adjoint au directeur Sous-directeur Adjointe au sousdirecteur 16 avril 2021 25 mars 2021 19 mars 2021 10 mars 2021 9 mars 2021 8 mars 2021 Joel HAMANN Thomas LESUEUR Loîc AGNES Pierre DE FRANCLIEU David CATOT Isabelle MAUPILIER Philippe LEDENVIC Guglielmina OLIVEROSTORO Jean-François GAILLAUD Jean Daniel VAZELLE Olivier THIBAUT Matthieu PAPOUIN Florence CLERMONTBROUILLET Julie PERCELAY Jean François LANDEL Isabelle WALLARD Fabienne THONMET Marc PIRLET Emmanuel de LANVERSIN Jean Baptiste BUTLEN Naîla BOUKHELOUA Direction de l'Eau et de la Biodiversite 17 mars 2021 21 avril 2021 26 avril 2021 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 101/107 Nom Chantal JOUANNO Ilaria CASILLO Patrick DERONZIER Daniel ROUSSEAUX Eric SACHER Nathalie PORTAL Pierre-Louis LEFEVER Gregory PIERRESTEGUY Philippe BOURKE Christophe CHASSANDE Elodie LE RHUN Olivier CORMIER Charles BLANCHON Gregoire PHILIPPON Marjolaine MINOT Serge MULLER Nyls de PRACONTAL Michel METAIS Laurent MICHEL Axel RAHOLA Organisme Commission nationale du debat public Fonction Presidente Vice-presidente Directeur Charge de mission Sous-directeur Cheffe de bureau Chef de bureau Chef de bureau President Chef de service Adjointe a la cheffe de bureau Date de rencontre 27 avril 2021 Direction des affaires juridiques Bureau d'audiences publiques sur l'environnement du Quebec 28 avril 2021 29 avril 2021 Service du pilotage et de l'evolution des services Sous-directeur Adjoint au sousdirecteur Adjoint au sousdirecteur Cheffe de bureau President 3 mai 2021 Conseil national de la protection de la nature Direction generale energie-climat Directeur general Chef de service Direction interministerielle de la transformation publique Responsable du centre interministeriel de la participation citoyenne Cheffe de projet DREAL Grand Est DREAL Occitanie DREAL Normandie Compagnie nationale des commissaires enqueteurs Directeur Directrice adjointe Directrice adjointe Presidente Vice-president Presidente region Corse 6 mai 2021 17 mai 2021 Typhanie SCOGNAMIGLIO 20 mai 2021 Danae MOYANORODRIGUEZ Herve VANLAER Sylvie LEMONNIER Karine BRULE Brigitte CHALOPIN Jean Pierre CHAULET Marie-Celine BATTESTI 26 mai 2021 31 mai 2021 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 102/107 Nom Jerome DEZOBRY Pierre-Yves BIET Aline PILLAN Yoann LA CORTE Sabine LASSERRE Christophe MASSON Dominique RITZ VNF Claire CHABRIER-GAY Patrick ROSSI Organisme Fonction President du directoire Directeur partenariatsterritoires Sous directrice Directeur du projet Nantes-Atlantique Adjointe au directeur de projet Delegue a la piste longue de Mayotte Directeur territorial bassin de la Seine Responsable de l'unite operationnelle de Paris Sous-directeur du droit economique Directrice territoriale Normandie Directrice de la concertation Date de rencontre Societe du canal SeineNord Europe 10 juin 2021 Direction du transport aerien 11 juin 2021 18 juin 2021 Ministere de la Justice 23 juin 2021 Helene VASSEUR Julie TALDIR Sadirith PHENG Thomas LEVEQUE Marie HEITZ Thierry BARATE Corinne ROECKLIN Sylvie SEBIRE Veronique LECOCQ Cedric BOURILLET Philippe MERLE Emmanuel WORMSER Morgane PIEDERIERRE Remy BARBIER SETEC Organisation Direction generale de la prevention des risques France Nature Environnement Professeur de sociologie SNCF Reseau Directeur de projet Pilote d'operation Directrice de la communication Directeur pole clients et services Responsable du pole environnement et projets Responsable environnement Ingenieure principale Directeur general 30 juin 2021 Chef de service Avocat Chargee des relations institutionnelles ENGEES 1 juillet 2021 28 juin 2021 2 juillet 2021 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 103/107 Nom Frederic PERRIERE Sophie PICHON Sophie BONNIERE Frederic DEPAEPE Sylvain BOUCHERAND Agathe SAKOUN Kristen LECORGNE Henri SPECHT Jessica HAUSTANT Organisme Association des directeurs techniques de collectivites Fonction President Vice-presidente Date de rencontre 7 juillet 2021 Vinci autoroutes CESE Directeur de la maîtrise d'ouvrage President de la commission environnement Directrice juridique Chef de projet Directeur du village olympique Juriste 15 juillet 2021 23 juillet 2021 SOLIDEO 10 aout 2021 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 104/107 Sigle et Acronyme AC AE BAPE BE CCI CE CEREMA CGDD CNPN CNDP CREDOC DDT DRAC DREAL DUP ERC Essoc (Loi) H.T. IOTA LGV MECDU Moa PGRI PLU PPRT PPVE RIIPM SAGE SCOT Signification Autorite competente Autorite environnementale Bureau des audiences publiques sur l'environnement (Quebec) Bureau d'etude Chambre de commerce et d'industrie Commissaire enqueteur ou commission d'enquete Centre d'etudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilite et l'amenagement Commissariat general au developpement durable Conseil national de la protection de la nature Commission nationale du debat public Centre de recherche pour l'etude et l'observation des conditions de vie Direction departementale des territoires Direction regionale des affaires culturelles Direction regionale de l'environnement, de l'amenagement et du logement Declaration d'Utilite Publique Eviter, Reduire, Compenser Etat au service d'une societe de confiance Hors taxes Infrastructures, ouvrages, travaux, activites (au titre de la loi sur l'eau) Ligne a grande vitesse Mise en compatibilite des documents d'urbanisme Maître d'ouvrage Plan de gestion des risques d'inondation Plan local d'urbanisme Plan de prevention des risques technologiques Participation du public par voie electronique Raison imperative d'interet public majeur Schema d'amenagement et de gestion des eaux Schema de coherence territoriale Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 105/107 Sigle et Acronyme SDAGE SDIS SRADDET Signification Schema directeur d'amenagement et de gestion des eaux Service departemental d'incendie et de secours Schema regional d'amenagement, de developpement durable et d'egalite des territoires Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 106/107  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION 7/14 ; CJUE, 7 novembre 2013, aff. C-72/12, point 48. 39 C. envir., art. R. 181-50. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 35 /107 celles-ci font observer que la publication des autorisations environnementales sur les sites internet des prefectures n'est pas toujours tres visible. La mission considere que la reduction de ce delai de recours pour l'aligner sur le droit commun d'un delai de deux mois est souhaitable et est possible par voie reglementaire. Toutefois, pour etre acceptable et ne pas oberer la capacite des opposants a engager un recours, cette reduction des delais devrait etre precedee de la mise en place d'un portail informatique national ergonomique ou seraient rassemblees toutes les decisions d'autorisations, permettant a chacun d'etre informe de ces decisions en temps reel40. Par ailleurs, le traitement des litiges peut etre ameliore. En premier lieu, le dispositif de cristallisation automatique des moyens, deja introduit en droit de l'urbanisme et en matiere d'eoliennes41, interdit aux parties d'invoquer de nouveaux moyens passe un delai de deux mois a compter de la communication aux parties du premier memoire en defense. Ce dispositif, qui va au-dela de la cristallisation a l'initiative du juge lorsqu'il estime l'affaire en etat, permet de concentrer plus systematiquement le contentieux et d'eviter des developpements qui affectent necessairement les delais de jugement. La mission propose donc que ce regime soit etendu au contentieux des autorisations environnementales uniques42. En second lieu, pour accompagner les litiges et en reduire les effets, un recours plus frequent a la mediation pourrait etre envisage. Developpee a partir des annees 1970 aux Etats-Unis43, la mediation environnementale a peu a peu pris place dans de nombreux autres Etats. Ainsi, le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement du Quebec peut-il organiser une mediation d'une duree de deux mois lorsque le ministre juge que la nature des preoccupations soulevees le justifie et qu'il existe une possibilite de compromis entre les parties. Le commissaire designe doit alors respecter le droit des tiers et la qualite de l'environnement. En France, la mediation juridictionnelle a ete introduite par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 201644. Elle permet au juge de designer a la demande ou avec l'accord des parties, y compris avant tout litige, un mediateur. Celui-ci recherche, dans des conditions d'impartialite et de confidentialite, l'accord des parties pour parvenir a resoudre leur differend. Les recours diriges contre des autorisations et decisions delivrees en vue de la realisation de projet semblent susceptibles de faire l'objet d'une procedure de mediation. En effet, la mediation peut notamment porter sur des points de nature a ameliorer l'impact environnemental net des projets (mesures de reduction et de compensation) ou a les rendre socialement et economiquement plus acceptables (mesures de reduction des nuisances de voisinage A l'instar de l'information des tiers par l'affichage, propre a certains contentieux, la publication sur ce portail pourrait etre une condition supplementaire pour faire courir le delai de recours. 40 41 C. justice adm., art. R. 611-7-2. 42 Cette limitation pourrait alors etre etendue a hauteur d'appel afin d'eviter de rouvrir, a cette occasion, de nouveaux moyens lies au seul bien-fonde du recours. 43 L'experience de Gerald W. Cormick et Jane E. McCarthy qui a permis de regler un litige sur la construction d'une digue sur la Snoqualmie River dans l'Etat de Washington en 1973 est generalement evoquee. 44 C. justice administrative, art. L. 213-1 et suivants. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 36 /107 et de prise en compte des usages) 45 . De meme, la mediation peut aboutir a mettre en place des instruments de suivi des projets en cours de travaux ou posterieurement a leur mise en oeuvre, afin d'anticiper les difficultes et de rendre des comptes au public. Bien evidemment, certaines contraintes subsistent. En premier lieu, les amenagements du projet eventuellement enterines par la mediation ne doivent pas constituer des modifications substantielles du projet, sous peine de contraindre a reprendre une partie de la procedure qu'il s'agisse notamment de l'etude d'impact46 ou de l'enquete publique47. En deuxieme lieu, la mise en oeuvre de la mediation doit associer l'autorite competente, le porteur de projet et les personnes ayant forme les recours. En presence d'un recours collectif, la mediation ne peut s'en tenir aux seules associations de protection de l'environnement. Pour permettre a une telle procedure complexe d'aboutir, il conviendrait qu'une methode de mediation, fondee par exemple sur des ateliers thematiques delimites, soit preparee des avant la survenance du contentieux. La reflexion devrait egalement porter sur la possibilite de faire porter la mediation sur l'ensemble des recours pendants contre les differentes decisions. Enfin, la mission ne preconise pas de prevoir une mediation prealable obligatoire48. En effet, une telle obligation prealable fait apparaître la mediation comme une enieme procedure affectant l'aboutissement des projets ou encore, du point de vue du public et des associations de protection de l'environnement, comme un verrou au recours juridictionnel. Il serait a l'inverse souhaitable d'identifier, des a present, les typologies de contentieux susceptibles de trouver une issue favorable par la voie de la mediation. Apres qu'une methodologie de la mediation environnementale aura ete definie, les prefets, services instructeurs et grands maîtres d'ouvrages publics pourraient etre sensibilises a l'interet d'y recourir. Le cas echeant, cette mission de mediation pourrait etre mise en oeuvre par une institution specifique, comme le defenseur des droits de l'environnement dont le rapport remis par la deputee Cecile Muschotti a la demande du Premier ministre a propose la creation. En limitant le champ de la mediation, il semble ainsi possible d'eviter les critiques selon lesquelles il n'est pas possible de transiger sur des dispositions d'ordre public, y compris le droit de l'environnement. 45 46 C. envir., art. L. 122-1-1. 47 CE, 22 octobre 2018, n° 411086. 48 Decret n° 2018-101 du 16 fevrier 2018. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 37 /107 Si des pistes d'amelioration peuvent etre envisagees sans modification profonde des procedures existantes, la mission s'est attachee a imaginer ce que pourrait etre une procedure de participation et d'evaluation des projets en integrant dans une meme reflexion les sujets de la participation du public, de l'evaluation environnementale, de la reconnaissance de l'interet public, et des procedures d'autorisation, tout en respectant les contraintes europeennes et constitutionnelles. La mission propose ainsi d'etendre la participation du public tout au long de la procedure, sous l'egide d'un garant (3.1.). En outre, afin de securiser les projets, il est propose de modifier l'evaluation environnementale, en prevoyant un cadrage systematique, en reorganisant les phases de la procedure et en ameliorant l'examen de l'utilite publique (3.2). Toutes ces evolutions sont susceptibles de concerner l'ensemble des projets soumis a evaluation environnementale systematique ou au cas par cas, pour autant que les maîtres d'ouvrage et les autorites competentes disposent de la possibilite d'adapter la procedure a l'ampleur, a la nature des projets et a leurs incidences potentielles sur l'environnement (3.3). La mission a enfin elabore une synthese des evolutions sous forme schematique (3.4). Les differentes procedures auxquelles doit satisfaire un projet ou un plan ou un programme avant d'etre autorise trouvent leur legitimite dans la protection ou la prise en compte d'interets collectifs ou prives. Sans remettre en cause cette construction des textes, on peut constater que plus fondamentalement, ce qui est recherche par un maître d'ouvrage et les autorites publiques c'est d'aboutir au meilleur projet qui integre les contraintes des autres acteurs et du public. Le dialogue est a cet egard un outil indispensable car il permet au public de preciser ses attentes, ses propositions et ses eventuelles inquietudes et au porteur de projet de mieux concevoir son operation en utilisant ces contributions. Ce dernier limite ainsi ses risques en les anticipant, peut integrer les bonnes idees et obtenir une acceptation plus large. La mission propose de retenir, comme principe de base d'une refonte de la participation, le principe du dialogue. Cette ligne directrice permet de batir un processus coherent a meme de tirer pleinement parti des avantages des echanges entre le porteur du projet, le public et les tiers concernes ce qui ne semble pas etre le cas des textes actuels qui, quoique fondes sur ce meme principe, ne sont pas toujours alles jusqu'au bout de cette logique. Un autre principe de base de la participation est sa continuite : il convient pour que la participation du public soit efficace tant du point de vue du public lui-meme que du porteur de projet que le dialogue soit continu et se poursuive pendant toutes les phases de la vie d'un projet et des differentes procedures administratives. La partie 3.1.1 examine l'interet d'engager la concertation le plus en amont possible c'est-a-dire au stade de l'intention du maître d'ouvrage. L'opportunite de poursuivre cette concertation de maniere continue vers l'aval et de rendre necessaire la presence continue d'un garant fait l'objet du 3.1.2. In fine, la partie 3.1.3 suggere de fondre en un seul dispositif l'ensemble de la conduite du dispositif de Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 38 /107 participation, en amont, pendant, voire apres les procedures administratives. Ce dispositif integrateur pourrait etre celui propose par la deputee Cecile Muschotti dans son rapport. Le developpement progressif du dispositif de participation a elargi l'information donnee au public et permet de mieux l'associer a l'elaboration des grands projets. Le dispositif a toutefois garde un caractere facultatif parfois pour ne pas alourdir les procedures pour les projets avec peu d'enjeux. Cette construction du droit sur plusieurs decennies (cf. encadre 3 ci-apres) a produit une forme de morcellement qui ne permet pas d'atteindre la meilleure participation (cf. 1.2 et 2.1.1). Encadré 3 : une construction progressive de la participation du public L'enquete publique prealable a la declaration d'utilite publique est la plus connue des formes de participation du public en France et l'une des plus anciennes car presente des le XIXeme siecle. Dans la mesure ou cette enquete ne concerne que les projets qui necessitent l'acquisition de terrains par voie d'expropriation, le champ des enquetes publiques a ete elargi en 1983 a tous les projets dont le montant depasse 14 millions de francs a l'epoque (superieur a 1,9 M), par la loi du 12 juillet 1983 relative a la democratisation des enquetes publiques et a la protection de l'environnement, dite loi « Bouchardeau », pour mieux informer et consulter le public. Une nouvelle etape est franchie au milieu des annees quatre-vingt-dix avec la naissance de la commission nationale du debat public (CNDP) et la creation de la procedure du debat public, par la loi « Barnier » du 2 fevrier 1995 relative a la protection de l'environnement. A l'origine, les difficultes nees au cours de l'elaboration du projet de LGV Mediterranee ont montre aux pouvoirs publics l'interet de mieux associer le public et les autres tiers a l'elaboration des grands projets. La loi du 27 fevrier 2002 relative a la democratie de proximite introduit a son article 135 la creation de la concertation prealable pour la CNDP et a l'article 138 la decentralisation des decisions d'ouverture d'enquete aux collectivites pour leurs projets a l'exception de ceux qui necessitent une declaration d'utilite publique qui restent de la competence des prefets. La directive 2011/92 de l'Union europeenne sur les incidences environnementales et le souhait du legislateur de rendre plus accessible la participation du public ont conduit a elargir le recours a la concertation prealable en ouvrant le droit d'initiative. Les procedures suivies dans plusieurs pays sont examinees au 3.1.1.1 pour identifier des pistes de progres. L'enseignement le plus interessant tient a la pratique de beaucoup d'entre eux d'engager la phase de concertation et d'information bien plus en amont qu'en France. Il est propose au 3.1.1.2 d'engager au plus tot la concertation, rejoignant ainsi des souhaits souvent formules dans le passe par le legislateur et plusieurs rapports. Le parangonnage realise en 2021 par le commissariat general au developpement durable (CGDD) dans huit pays de l'Union europeenne montre que sept de ces pays organisent une consultation du public en Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 39 /107 amont de la production de l'etude d'impact : Allemagne, Belgique, Italie, Croatie, Irlande, Portugal et Suede49. En Wallonie, meme si les autorisations peuvent etre donnees a differents niveaux administratifs, le public est consulte au tout debut du processus lors d'une reunion prealable d'information presidee par la commune. Le public peut au cours de celle-ci demander des complements et proposer des solutions alternatives. L'etude d'incidence environnementale est etablie ensuite. La procedure d'autorisation en Angleterre pour les infrastructures d'importance nationale issue du Planning Act 2008 comprend six etapes : pre-application, acceptance, pre-examination, examination, recommandation and decision, et post-decision. La phase amont concerne l'initiation du projet par le maître d'ouvrage avec des consultations et elle a un caractere obligatoire. L'encadre 4 est une illustration qui montre que le maître d'ouvrage du projet considere tient compte au fil du temps des contributions reçues du public. Encadré 4 : des consultations tôt dans la conception des projets en Angleterre Le public est souvent consulte plusieurs fois avant qu'un projet ne soit soumis a autorisation. Ainsi, dans le cadre de l'amelioration de l'echangeur 9 de l'autoroute M3, dont le montant est compris entre 125 M£ et 175 M£, trois consultations se sont succedees de 2018 a 2021 avec pour les deux dernieres une prise en compte des elements de la consultation precedente respective. Dans la brochure liée à la consultation de 2019, le maître d'ouvrage y indique qu'il a considéré les éléments issus de sa consultation du public l'année précédente en 2018 : La brochure de la consultation du public de 2021 fait à son tour référence à la consultation précédente de 2019 : Source : Highways England 49 Les procedures et consultations du public dans differents pays sont detaillees a l'annexe 4. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 40 /107 Depuis 1972, le Quebec a mis en place une procedure de participation continue qui est entamee des le debut de l'evaluation environnementale (cf. figure 4). Dans un delai de quinze jours a compter du lancement de la procedure par le ministere de l'environnement, les citoyens peuvent presenter des observations qui sont ulterieurement analysees dans l'etude d'impact environnementale. Par la suite, le Bureau des audiences publiques sur l'environnement (BAPE), s'il est saisi, anime le debat public. Figure 4 : La procédure environnementale au Québec Source : Bureau des audiences publiques sur l'environnement du Quebec La mission considere qu'il serait souhaitable que la concertation commence, des le stade de l'intention, pour les projets faisant l'objet d'une evaluation environnementale. Les pays, nombreux, qui la pratiquent y voient une façon d'etre plus efficace dans la conception et la realisation des projets et dans leur instruction. Ainsi, pour les autorites anglaises : (t)his in turn will allow for shorter and more efficient examinations. La figure 5 montre deux variantes avec chacune deux options qui sont proposees a la consultation du public pour un projet en Angleterre sur la A46, une route equivalente a une route nationale, geree par Highways England. De meme il est demande aux agences americaines de reduire les delais en : (a) Integrating the NEPA50 process into early planning, (b) Emphasizing interagency cooperation before the environmental impact statement is prepared, rather than submission of adversary comments on a completed document. 50 NEPA National Environmental Policy Act, loi de 1969 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 41 /107 Figure 5 : Extrait de la brochure A46 Newark Bypass Public consultation - Appendix, Highways England Au plan pratique, il pourrait ainsi etre prevu que le maître d'ouvrage presente, dans tous les cas, une declaration d'intention51 qui permette de lancer la participation. Le tout debut de la concertation serait l'occasion d'un cadrage prealable (cf. 3.2.4). Cette concertation, debut du processus continu de participation du public, serait systematique et non pas soumise comme aujourd'hui a la decision de la CNDP, ou de l'autorite competente ou du prefet. L'ampleur de la concertation devrait etre proportionnee aux enjeux en laissant de la souplesse au porteur de projet pour l'organiser. La liberte laissee au porteur de projet pour fixer les modalites de la concertation, sous controle de l'autorite competente52, est une condition indispensable en contrepartie de l'obligation de concertation Un logigramme possible de l'engagement de cette concertation continue est propose a l'annexe 2. Partant du constat que le debat public est une forme particuliere de concertation prealable (cf. encadre 1), son integration dans un dispositif plus global contribuerait a simplifier les textes en evitant de multiplier les regimes juridiques. En outre, le nouveau dispositif permettrait de poursuivre la concertation jusqu'a l'autorisation du projet, comme propose au 3.1.2. Des lors, il paraît preferable d'inclure le debat public dans la nouvelle procedure, comme une etape particuliere de la participation pour les projets les plus importants. Pour les projets soumis a une evaluation environnementale au cas par cas, la decision de soumettre le projet a evaluation lancerait la participation. 51 52 Voy. point 3.3.3. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 42 /107 Recommandation 3. (CGDD) Rendre systématique l'engagement de la concertation dès le stade de l'intention du maître d'ouvrage, tout en laissant une grande latitude pour organiser la participation L'ouverture la plus large et precoce possible de la phase de concertation ne suffit pas pour assurer son succes. Il faut aussi donner des garanties au public que les informations refletent la realite du projet et que ses propositions et observations pourront etre exposees et entendues par le maître d'ouvrage tandis que pour ce dernier, la concertation ne peut faire progresser son projet que si elle est de qualite. La presence d'un tiers garant paraît donc indispensable tout au long de la concertation comme developpe au 3.1.2.1. Cette presence sur une tres longue periode conduit a s'interroger au 3.1.2.2 sur la convergence des roles du garant et de commissaire enqueteur. La concertation prealable sous l'egide de la CNDP se deroule dans un temps limite y compris lorsque cette commission decide 53 en application de l'article L.121-16-2 du code de l'environnement de maintenir la presence du garant jusqu'au lancement d'une enquete publique. Cela signifie que la presence du public est mise en veille ensuite, parfois pendant plusieurs annees, jusqu'a l'etape de DUP ou d'autorisation environnementale qui reintroduit des enquetes publiques ou la participation du public par voie electronique (PPVE). La consultation du public est ainsi assuree par des dispositifs de natures differentes : debat public ; concertation ; enquete publique. Le public consulte peut ne pas identifier clairement les points sur lesquels il est consulte a chaque phase de la procedure, de sorte que la tentation est forte de remettre en cause des elements deja debattus et arbitres. La participation du public en phase amont alors que le projet n'est pas defini precisement est souvent eloignee de la decision finale et cet eloignement contribue a la difficulte pour le public de s'approprier le projet. A l'inverse, la participation sous forme d'enquete publique ou de PPVE sur l'autorisation porte sur un projet qui est, a ce moment, completement defini, donnant le sentiment que tout est boucle et qu'aucune discussion n'est plus alors possible. La mission propose que la concertation prealable se poursuive jusqu'a l'autorisation du projet, voire jusqu'a la mise en service dans le cas d'un ouvrage ou d'une infrastructure. Elle considere aussi qu'il serait souhaitable que soit designe un garant pour suivre l'integralite du processus, de son initiation a l'autorisation definitive du projet, pour assurer une veritable continuite et garantir le public « a chaque moment » que les procedures se sont deroulees correctement, au titre de l'information du public et de la participation, dans les etapes anterieures. La mission a constate lors de ses entretiens que la mise en place des tiers garant a ete favorablement accueillie par le public et les maîtres d'ouvrage. L'autre avantage de cette continuite est de pouvoir constater que le maître d'ouvrage a pris des engagements, eventuellement a differents stades de l'instruction, et que ceux-ci ont ete mis en oeuvre. 53 A la demande du maître d'ouvrage ou de l'autorite chargee de l'autorisation Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 43 /107 En effet, l'amelioration suppose egalement une meilleure prise en compte de la participation par le maître d'ouvrage. Il lui incombe de repondre a toutes les observations raisonnables et pertinentes. Or dans le cadre d'une enquete publique, il n'apparaît pas que ces engagements soient une obligation comme on peut le voir a l'article R.123-19 du code de l'environnement : « ... Le rapport comporte ... et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public... » meme si la situation est differente avec le debat public L.121-13 du code de l'environnement) : « ...[le maître d'ouvrage] indique également les mesures qu'il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu'il tire du débat public. Cet acte est transmis à la Commission nationale du débat public ». Neanmoins, la succession des procedures, avec leur propre rythme, rend difficile le suivi des engagements de l'avis de nombreux interlocuteurs rencontres par la mission. A cet egard, les engagements du maître d'ouvrage devraient etre inscrits clairement54. L'inconvenient de la presence d'un garant sur une periode plus longue tient a son cout dans la procedure pour les maîtres d'ouvrage qui supportent in fine l'indemnisation du garant. Un reproche entendu parfois est celui de la difficulte a conserver sur plusieurs annees un meme garant. Toutefois la succession d'un garant par un autre en cours de route ne remet pas en cause la continuite dans la mesure ou le nouveau garant dispose de temps pour reprendre et s'approprier le dossier. Recommandation 4. (CGDD) Nommer un garant pour chaque projet soumis à concertation et maintenir la participation continue jusqu'à l'autorisation du projet La nomination d'un garant pourrait aussi etre etendue, dans certaines conditions, a la concertation du code de l'urbanisme en veillant a s'assurer des avantages de cette extension pour les revisions et modifications de PLU et de SCoT. Comme il a ete indique au point 2.1.2.2, l'article L.123-4 du code de l'environnement permet d'ores et deja de designer un garant en qualite de commissaire enqueteur. La mission considere que cette coordination entre garants et commissaires enqueteurs pourrait etre approfondie. Ainsi, la procedure pourrait etre suivie par un garant qui poursuivrait ulterieurement sa mission lors de la phase d'enquete publique. L'avantage de cette unification serait, outre la continuite de la presence d'un tiers garant, reconnu par le public, de permettre d'anticiper la procedure d'enquete publique, alors que la nomination d'un commissaire enqueteur et sa prise de connaissance du dossier necessitent du temps. Historiquement, la mise en place du commissaire enqueteur a permis d'assurer la participation effective du public. A ce titre, le role principal du commissaire enqueteur est de conduire l'enquete publique, de veiller a l'information du public, de verifier que ce dernier ait pu formuler des observations, de les synthetiser et de s'assurer que le maître d'ouvrage y a apporte une reponse. Le rapport du commissaire enqueteur apporte une reponse aux principales observations du public, sans necessairement detailler toutes les observations ou propositions alternatives. 54 CEREMA, Sécurisation des projets d'infrastructures linéaires de transports volet espèces protégées, Juillet 2017. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 44 /107 Ces missions indispensables de conduite de l'enquete, de synthese, et de recueil de reponses sont proches de celles que le garant prend en charge au stade de la concertation. Selon la mission, la fonction d'animation et de synthese est essentielle afin d'assurer la meilleure participation du public et assurer la mediation entre le public et le maître d'ouvrage. Quelles que soient les modalites retenues, la nouvelle procedure devrait donc assurer l'intervention d'un tiers, denomme garant ou commissaire enqueteur, tout au long de la participation, en lui confiant ces taches des le lancement de la procedure et jusqu'a son achevement. Cette fonction du tiers ­ garant ou commissaire enqueteur ­ se materialiserait par la remise de rapports conclusifs sur la participation a l'issue des deux phases de participation, amont et aval. Ces rapports devraient refleter la diversite des opinions exprimees, recapituler les reponses du maître d'ouvrage aux questions et observations formulees tout au long du processus de participation ainsi que porter un avis sur la qualite de celui-ci et, le cas echeant, relever les points auxquels il n'a pas ete repondu. En l'etat actuel du droit, le commissaire enqueteur est par ailleurs tenu de donner son opinion personnelle et motivee sur le projet du maître d'ouvrage et, le cas echeant, sur l'utilite publique de celui-ci55 . Il peut delivrer un avis defavorable ou favorable et le cas echeant assortir ce dernier de reserves. De son cote, le garant doit en principe s'abstenir de formuler une appreciation sur l'opportunite ou les modalites du projet. Selon la Commission nationale du debat public, ce devoir de neutralite assure au garant une independance a l'egard des parties et, par suite, une legitimite accrue. La CNDP considere ainsi qu'un garant ne peut poursuivre sa mission comme commissaire enqueteur et donner alors un avis personnel sur le projet. Aussi, des lors que la participation continue proposee par la mission s'appuie sur la presence continue d'un tiers, lequel doit preserver sa legitimite tout au long du processus, la mission s'est interrogee sur le maintien d'un avis de ce tiers sur le projet. Beaucoup d'interlocuteurs de la mission attendent que le commissaire enqueteur prenne position, mais cette appreciation portee par le commissaire enqueteur reste empreinte de subjectivite. Ainsi, le commissaire enqueteur n'est pas tenu de suivre le sens general des observations formulees par le public. En outre, au cours des auditions, les interlocuteurs de la mission ont confirme qu'un meme dossier d'enquete publique pourrait donner lieu a des appreciations differentes par deux commissaires enqueteurs differents. De fait, bien qu'il lui soit possible de s'adjoindre des experts, le commissaire enqueteur se trouve confronte a la variete des sujets, environnementaux, sociaux, economiques, qui emergent lors de la conception des projets. Or, cette subjectivite semble d'autant plus discutable que le commissaire enqueteur est charge d'eclairer le processus de decision de l'autorite administrative en presentant l'appreciation d'un tiers independant. Les conclusions defavorables et les reserves sont egalement prises en compte par les juridictions en cas de contentieux : elles peuvent appuyer l'argumentaire tendant a demontrer 55 CE 20 mars 1985, Cne Morigny-Champigny, n°47682 ; CE 14 juin 2002, Cne Gemenos, n°228530. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 45 /107 l'illegalite des decisions ; elles peuvent egalement dispenser celles-ci de prouver l'urgence a suspendre une decision affectee d'un doute serieux quant a sa legalite56. Au demeurant, d'autres instances specialisees, creees plus recemment que les commissaires enqueteurs, rendent desormais des avis qui eclairent le public, l'autorite competente et, lorsqu'il a lieu, le debat contentieux. Ainsi, a l'issue d'un examen collegial et approfondi, les autorites environnementales se prononcent sur l'impact du projet sur l'environnement, tandis que le conseil national de la protection de la nature formule un avis concernant les atteintes a la biodiversite. Au vu de ce qui precede, l'inconvenient de la suppression de l'avis personnel du commissaire enqueteur serait plus que compense, selon la mission, par l'avantage consistant en la presence d'un tiers tout au long de la procedure et par un rapport conclusif relevant les reponses restant a apporter57. Pour autant, compte tenu des objections reçues, la mission n'exprime pas de recommandation sur ce point, qui reste dissociable du reste du dispositif. Enfin, comme l'ont exprime certaines personnes auditionnees, lorsqu'un large debat aboutit, tous les arguments se deploient. Plutot que d'attendre d'un tiers qu'il eleve des objections nouvelles a l'issue de la participation, la mission considere qu'il est desormais possible de jouer pleinement la participation en faisant confiance au public et aux corps intermediaires pour presenter des observations pertinentes et utiles pour la prise en compte de l'environnement et des objectifs socioeconomiques. Sur le fondement des dispositions pertinentes des article L.123-16 du code de l'environnement, le Conseil d'Etat a neanmoins reserve une exception a cette automaticite lorsque la suspension de l'execution de cette decision porterait a l'interet general une atteinte d'une particuliere gravite (CE, 16 avril 2012, n° 335792). 56 Apres avoir releve la faible utilisation des referes derogatoires en matiere environnementale (250 en 2020), une mission flash de la Commission des lois de l'Assemblee nationale proposait, dans un rapport du 10 mars 2021, d'etendre le champ de cette procedure (Proposition n° 2 de la communication de Mmes Moutchou et Untermaier). Pour repondre a cet objectif, il resterait possible de prevoir une suspension automatique lorsqu'il apparaît qu'un doute serieux affecte une decision prise a l'issue d'une procedure de participation consideree insuffisante par le tiers garant. Le ministere de la justice comme les associations consultees par la mission n'ont pas considere en premiere analyse que cet avis personnel revetait une importance majeure au cas ou le droit viendrait a etre modifie . 57 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 46 /107 Encadré 5 : Les jurys citoyens Les jurys citoyens sont des procedes de democratie participative, ou une instance, composee de dix a vingt membres, designes par tirage au sort ou par un panachage avec des volontaires designes au sein de colleges assurant la diversite, sont appeles a se prononcer sur un projet public. Ils sont parfois utilises par les collectivites territoriales ou par l'Etat58. Dans le cadre de la procedure environnementale, le tiers est responsable de l'expression de l'ensemble des opinions du public et de la qualite de la reponse apportee par le maître d'ouvrage. Pour autant, a l'issue de la procedure de participation, et malgre l'intervention du garant, des opinions peuvent encore etre presentees. Lorsque la decision n'a pas encore ete prise, plutot que d'opposer aux interesses l'achevement de la participation, il pourrait etre utile de reunir un jury citoyen. Celui-ci serait alors charge de donner son avis sur le point de savoir si les observations ont deja ete emises lors de la participation et si elles ont trouve une reponse, favorable ou defavorable, du maître d'ouvrage. Si le jury estime que ces observations n'ont pas ete prises en compte, le maître d'ouvrage pourrait alors librement y repondre. Non contraignante, cette procedure permettrait d'ameliorer la participation et d'ecarter les griefs tenant a l'opacite du processus. Quelle que soit l'option retenue en ce qui concerne la fonction de commissaire-enqueteur, la mission propose que l'enquete publique soit integree dans la concertation. La procedure actuelle de l'enquete publique commence par la demande faite au president du tribunal administratif de designer, a partir d'un dossier de presentation du projet, un commissaire enqueteur qui decide avec l'autorite demandeuse de l'enquete de l'organisation de la consultation, tient les permanences et redige son rapport avec son avis personnel. Dans les cas ou la procedure necessite une enquete publique, le garant assurerait ce role d'organisation avec l'autorite competente au moment opportun. Contrairement a la situation actuelle ou, apres achevement de la concertation, l'enquete ne commence que lorsque tous les avis ont ete rendus, la participation ne connaîtrait pas d'interruption. Le dossier serait alors mis en ligne a l'initiative du maître de l'ouvrage des qu'il serait disponible et le public pourrait des ce moment prendre connaissance du projet et emettre des premieres observations. Des ce moment, le garant tiendrait les permanences, s'assurerait que le maître d'ouvrage apporte bien une reponse ou une proposition a chacune des observations ou propositions du public. Il serait indique clairement a ce stade que l'etude d'impact est provisoire avant la production des avis reglementaires. Des que le service instructeur aura constate la completude du dossier, le garant en informerait le public. Ulterieurement, le garant indiquerait au public que l'avis de l'AE et la reponse du maître d'ouvrage sont mis a sa disposition. La participation se prolongerait alors, sous la denomination d'enquete publique, au moins un mois apres la publication de l'avis de l'autorite environnementale et de la reponse du porteur de projet a cet avis. A la fin de la consultation, le garant publierait un rapport conclusif a l'autorite competente sur les Voy. par exemple pour la mise en place d'un revenu universel d'activite : https://solidarites-sante.gouv.fr/affairessociales/lutte-contre-l-exclusion/lutte-pauvrete-gouv-fr/la-mise-en-oeuvre/renforcer-l-acces-aux-droits/revenuuniversel-d-activite-la-concertation/article/le-jury-citoyen. 58 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 47 /107 observations et propositions du public et les reponses du porteur de projet (cf. annexe 2 pour la comparaison entre la procedure actuelle et celle proposee par la mission). La publication en ligne du dossier des sa completude permettrait aussi de repondre a une remarque des maîtres d'ouvrage entendue par la mission sur le fait que l'avis de l'autorite environnementale est publie sur son site des sa formulation et que le public n'a donc une premiere connaissance de l'engagement du projet que par l'avis de l'autorite environnementale. La participation continue et l'intervention d'un garant tout au long de la procedure pourraient etre de nature a fluidifier la procedure et, ainsi, a reduire certains delais annexes, comme ceux consacres a la designation du garant et a la prise de connaissance du dossier par celui-ci. Recommandation 5. (CGDD, CNDP) Faire converger les fonctions de garant et de commissaire enquêteur Des lors que les fonctions de garant et de commissaire enqueteur convergeraient et qu'une meme personne pourrait assurer les deux fonctions, il serait possible de fusionner completement les deux dispositifs alors qu'actuellement les garants sont rattaches a la CNDP, alors que les commissaires enqueteurs sont rattaches aux tribunaux administratifs. La mission considere qu'il serait possible de rattacher a terme la totalite du dispositif a la CNDP ou a une autorite independante qui prendrait la suite de la CNDP en elargissant son role, comme le propose la deputee Cecile Muschotti dans son recent rapport. Cette autorite independante serait alors chargee de gerer les commissaires enqueteurs comme la CNDP le fait actuellement pour les garants : de les designer, de definir leur mission, de les former et les animer et de les designer au cas par cas pour chaque projet a la demande de l'autorite competente ou du porteur de projet. Ces garants / commissaires enqueteurs n'interviendraient plus a titre personnel mais comme delegues de l'autorite independante qui veillerait a leur deontologie, au respect de la doctrine qu'elle etablira et a la qualite de leur travail. Ce rattachement national a une seule autorite independante apporterait de nombreux avantages : Amener une garantie d'indépendance et de neutralité de ces garants / commissaires enquêteurs encore plus forte. Accompagner davantage les commissaires enquêteurs : les tribunaux administratifs n'ont aujourd'hui pas la capacité d'assurer la formation des commissaires enquêteurs ; la CNCE (compagnie nationale des commissaires enquêteurs) organise des formations et élabore des guides opérationnels, mais il s'agit d'une association loi de 1901 « fédération des compagnies départementales, interdépartementales ou régionales de commissaires enquêteurs » qui fonctionne essentiellement par bénévolat ; elle rassemble une majorité de commissaires Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 48 /107 - - - enquêteurs, mais pas la totalité et elle n'a pas autorité sur ses membres qui restent libres de suivre ou pas les bonnes pratiques ainsi établies. Assurer la qualité du processus de participation : les processus d'instruction d'une procédure d'autorisation sont aujourd'hui largement mis sous « assurance qualité » tant du côté des porteurs de projet que des services instructeurs qui mettent sous contrôle ces processus notamment pour garantir le respect des calendriers annoncés, y compris en cas d'aléas. En revanche, l'enquête publique reste un processus plus aléatoire, l'indisponibilité d'un commissaire enquêteur pouvant par exemple conduire à plusieurs semaines de délai supplémentaire. Une autorité indépendante supervisant le processus pourrait mettre en place des procédures qualité garantissant le respect des règles et des délais. Elle pourrait également développer des outils innovants pour moderniser davantage le processus d'enquête publique. Apporter, par la fusion des rôles de garant et de commissaire enquêteur au sein de l'autorité indépendante, une capacité importante à cette autorité indépendante pour prendre en charge d'autres missions comme évoqué par la mission de la députée Cécile Muschotti, notamment une fonction de médiateur, ces fonctions apparaissant tout à fait complémentaires à celle de garant de la participation. Soulager la mission de gestion des commissaires enquêteurs les tribunaux administratifs dont ce n'est pas le coeur de métier. Ce rattachement a une autorite nationale permettrait egalement de definir une doctrine nationale en ce qui concerne la participation tant en phase « amont » qu'en phase « aval », en laissant aux maîtres d'ouvrage les modalites concretes de la participation. Plutot que de fixer au niveau national par des seuils et criteres la forme de cette participation, la mission considere qu'il faudrait laisser une plus large marge d'appreciation au cas par cas en fonction des enjeux reels a l'interieur d'un cadre general fixe par la loi. Ainsi pour la consultation « aval » qu'est actuellement l'enquete publique, la forme de l'enquete devrait pouvoir etre largement adaptee en fonction des enjeux et egalement de ce qui aura pu etre debattu au debut de la concertation et prendre soit la forme d'une simple consultation electronique, soit comprendre permanences et reunions publiques thematiques. Le meme dispositif souple pourrait etre retenu pour les phases « amont » de la participation du public, prenant des formes variees depuis une simple mise a disposition du projet sur internet accompagnee d'une unique reunion publique, jusqu'a un debat public de plusieurs mois. Il pourrait etre prevu que la forme de la participation reste definie par l'autorite competente sur proposition de l'autorite independante. La proposition de rassembler au sein d'une autorite independante nationale l'ensemble des « garants de la participation » y compris les commissaires enqueteurs represente un changement d'echelle important. Elle necessiterait dans doute de creer des representations locales, permises par les textes pour la CNDP mais non mises en place et bien entendu de doter la CNDP des moyens pour assurer ces fonctions nouvelles. Elle necessitera aussi des mesures transitoires. Dans cette option, une possibilite serait, sur la base du volontariat, de permettre aux commissaires enqueteurs de devenir garants. Pour ne pas alourdir immediatement la CNDP, les commissions departementales chargees d'etablir les listes d'aptitude aux fonctions de commissaire enqueteur (R.123-34 a R.123-37 du code de l'environnement) pourraient dans un premier temps continuer a selectionner et verifier la capacite des personnes candidates a la fonction de garant comme elles le font aujourd'hui pour les commissaires enqueteurs dans leur ressort. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 49 /107 Recommandation 6. (CGDD, CNDP) Envisager le regroupement de l'ensemble du dispositif de participation du public, y compris les commissaires enquêteurs, au sein d'une autorité indépendante construite autour de la CNDP La mission propose de faire evoluer l'evaluation environnementale. La nouvelle procedure proposee par la mission (cf. 3.4) comprend, pour les projets le justifiant, trois etapes. Selon la nature des projets, les etapes 2 et 3 peuvent etre realisees simultanement. L'evaluation environnementale se developpe sur ces trois etapes et est terminee apres l'autorisation environnementale. Au cours de la premiere etape (concertation prealable et preparation de l'etude d'impact), le maître d'ouvrage travaille sur le cadrage prealable. Le cadrage prealable est transforme afin de renforcer son role d'aide aupres du maître d'ouvrage dans la phase amont, primordiale pour l'evaluation environnementale (cf. 3.2.1). Au cours de la deuxieme etape (obtention de la declaration de projet ou d'utilite publique), le maître d'ouvrage prepare une premiere version de son etude d'impact en se concentrant sur les phases d'evitement et de reduction des impacts environnementaux en travaillant sur un perimetre bien defini et en comparant les variantes possibles, telles que determinees dans le cadrage prealable. A ce stade, les especes protegees susceptibles d'etre affectees par le projet sont identifiees et le sujet des raisons imperatives d'interet public majeur en lien avec l'utilite publique/ l'interet general du projet est traite (cf. 3.2.2). Au cours de la troisieme etape (delivrance de l'autorisation environnementale), le maître d'ouvrage precise les mesures de reduction complementaires et de compensation sur la variante retenue lors de la deuxieme etape en fonction des impacts nets identifies, apres mise en oeuvre des mesures d'evitement et des premieres mesures de reduction. Dans la partie 2 du rapport, il a ete vu que le cadrage prealable, mecanisme jusqu'a present peu utilise, peut permettre d'ameliorer l'evaluation environnementale realisee par les maîtres d'ouvrage. La mission propose, dans le cadre d'evolutions reglementaires plus profondes, de modifier son contenu et son fonctionnement pour le rendre encore plus efficace vis-a-vis de l'evaluation environnementale. L'objectif est triple. En premier lieu, il s'agit d'inciter le maître d'ouvrage a integrer le plus en amont possible l'evaluation environnementale de son projet et des lors, lui permettre d'identifier de maniere formelle, son perimetre, les variantes raisonnables et les principaux enjeux environnementaux associes. En deuxieme lieu, cette evolution permettrait a l'autorite competente apres avis de l'autorite environnementale de se prononcer favorablement ou pas sur la proposition du maître d'ouvrage concernant ces trois points. Ceci permettrait de securiser le maître d'ouvrage dans sa demarche. En troisieme lieu, ce nouveau cadrage prealable permettrait, des le debut de la demarche, un premier echange entre le maître d`ouvrage et le grand public, sur l'evaluation environnementale. Ce cadrage prealable renouvele prendrait place a l'issue de la concertation prealable, rendue systematique pour les projets faisant l'objet d'une evaluation environnementale comme mentionne Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 50 /107 plus haut. En prenant en compte les discussions ayant eu lieu lors de cette premiere phase de la concertation, le maître d'ouvrage fournit a l'autorite competente son analyse concernant le perimetre de son projet, les variantes raisonnables et les principaux enjeux environnementaux associes qu'il se propose d'etudier dans son etude d'impact. L'autorite competente se prononce apres avis de l'autorite environnementale sur ces trois points et peut, comme elle le fait actuellement, porter a la connaissance du maître d'ouvrage tout autre renseignement ou element qu'elle juge utile, notamment le calendrier previsionnel d'instruction du futur dossier. Apres decision de l'autorite competente, le maître d'ouvrage poursuit son evaluation environnementale sur la base d'un socle solide portant sur les trois points actuellement les plus problematiques et par ailleurs sujets a des recours. En particulier, il connaît precisement les variantes a etudier du point de vue de leurs impacts environnementaux potentiels et sait que cela ne sera pas remis en cause ulterieurement. Si l'amelioration de l'evaluation environnementale apportee par cette proposition ne semble pas poser question, il n'en reste pas moins qu'elle necessite d'une part une realisation correcte de l'exercice par le maître d`ouvrage (donc qu'il s'en donne les moyens) et d'autre part a l'autorite competente (et a l'autorite environnementale) de pouvoir se prononcer sur des dossiers en quantite plus importante dans un contexte deja tendu en termes d'activite. Cependant, si les dossiers a traiter seront en quantite plus importante, le travail de l'autorite competente (et de l'autorite environnementale) sera a priori plus rapide puisqu'il s'agira de reagir vis-a-vis d'une proposition d'un maître d'ouvrage et non pas de fournir des elements ex-nihilo. L'autorite competente se prononcerait ainsi sur le cadrage par une decision. A ce stade, la mission propose de proceder a une montee en puissance progressive de ce nouveau dispositif (cf. point 3.3.3). A cet egard, la mission propose que l'autorite competente puisse rendre des avis tacites sur les cadrages prealables etablis et proposes par les maîtres d'ouvrage et se saisisse formellement des seuls dossiers lui paraissant prioritaires. Recommandation 7. (CGDD) Transformer le régime du cadrage préalable pour permettre aux maîtres d'ouvrage d'identifier, le plus tôt possible, le périmètre, les variantes à étudier et les principaux enjeux environnementaux associés à leurs projets La declaration de l'utilite publique des projets comme l'adoption d'une declaration de projet sont subordonnes a la demonstration de l'utilite publique ou de l'interet general. Bien que ne faisant pas l'objet d'une definition legislative ou reglementaire, les conditions d'examen de l'utilite publique ou l'interet general d'une operation de travaux sont definies de maniere precise et concrete. En premier lieu, le projet doit repondre a une finalite d'interet general. En deuxieme lieu, l'expropriant ne doit pas avoir ete en mesure de realiser l'operation dans des conditions equivalentes sans recourir a l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine. Enfin, les atteintes a la propriete privee, le cout financier et, le cas echeant, les inconvenients d'ordre social, economique ou ecologique que comporte l'operation ne doivent pas etre excessifs eu egard a l'interet qu'elle presente. De l'avis de la doctrine juridique comme des praticiens, la reconnaissance de l'utilite publique des projets publics est rarement remise en cause, particulierement s'agissant d'operations majeures. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 51 /107 Dans la periode recente, le controle de l'utilite publique et de l'interet general des projets a ete enrichi de l'examen du respect des principes de precaution et de prevention. La jurisprudence a ainsi admis que l'un59 comme l'autre60 pouvaient etre invoques a l'appui d'un recours dirige contre une declaration d'utilite publique. En particulier, le principe d'action preventive et de correction, par priorite a la source, des atteintes a l'environnement integre la sequence ERC 61 . Des lors, lorsque les incidences environnementales du projet le justifient, la declaration d'utilite publique doit indiquer les mesures d'evitement, de reduction et de compensation prevues par la decision autorisant la realisation du projet, prise par l'autorite competente en tenant compte de l'etude d'impact, de l'avis de l'autorite environnementale et du resultat de la consultation du public. Outre qu'il resulte des dispositions legislatives et constitutionnelles, ce controle precoce permet de passer au tamis du principe de precaution les projets dont l'autorisation effective serait rendue impossible en raison de leur incidence sur l'environnement. Selon la mission, ce raisonnement justifie egalement un examen anticipe des criteres de derogation a l'interdiction de destruction des especes protegees62. Selon les textes, cette derogation peut etre octroyee notamment dans l'interet de la sante et de la securite publiques. Elle peut egalement etre fondee sur d'autres raisons imperatives d'interet public majeur, y compris de nature sociale ou economique, et sur des motifs qui comporteraient des consequences benefiques primordiales pour l'environnement. Lorsqu'elle s'appuie sur de telles raisons imperatives d'interet public majeur, la derogation ne peut etre delivree que s'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et si elle ne nuit pas au maintien dans un etat de conservation favorable des populations des especes concernees dans leur aire de repartition naturelle. Dans la periode recente, ces conditions contraignantes d'existence d'une raison imperative et d'absence d'alternative ont ete a plusieurs reprises opposees aux maîtres d'ouvrage au moment de l'autorisation des projets ou lors de litiges. Aussi, ceux-ci considerent que ces criteres font peser un risque sur les delais de realisation des projets voire sur leur aboutissement. L'octroi de la derogation peut egalement necessiter de couteuses mesures compensatoires qui n'avaient pas ete envisagees au stade de la declaration d'utilite publique. Or, en l'etat, la reconnaissance de l'utilite publique d'une operation ne vaut pas validation de l'existence de raisons imperatives d'interet public majeur ni de l'absence d'alternative satisfaisante pour l'environnement. Aussi, lorsque la realisation du projet impose, outre la reconnaissance de l'utilite publique ou de l'interet general, une demande de derogation a l'interdiction de destruction d'espece protegees, les dispositions legales pourraient prevoir que les raisons imperatives d'interet public majeur soient examinees en lien avec la notion d'utilite publique et d'interet general. Cet examen aura pour consequence de resserrer l'analyse de l'utilite des projets, afin que seuls ceux repondant aux criteres 59 60 61 62 CE Ass., 12 avril 2013, n° 342409. CE 9 juillet 2018, n° 410917. C. envir., art. L. 110-1. C. envir., art. L. 411-2. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 52 /107 plus stricts de la raison imperative soient reconnus d'utilite publique 63 . De meme, l'examen des variantes existantes devrait etre lie a l'analyse de variantes satisfaisantes au sens des dispositions applicables aux derogations a l'interdiction de destruction des especes. Cela permettrait de conforter le maître d'ouvrage sur ces deux conditions imperatives necessaires a l'obtention ulterieure d'une derogation. Le cas echeant, une definition legislative de l'utilite publique pourrait egalement inclure les principes de precaution et de prevention et rehausser le standard de l'utilite publique a l'aune des raisons imperatives d'interet public majeur. Il ne s'agirait pas pour autant de delivrer la derogation a l'interdiction de destruction de specimens d'especes protegees a ce stade ni meme d'engager l'autorite competente en ce sens. En effet, l'autorisation ne peut etre delivree qu'au vu de l'ensemble des mesures y compris les mesures compensatoires qui seront proposees dans le cadre de la sequence ERC. La mission considere que l'examen du maintien ou non dans un etat de conservation favorable des populations des especes concernees dans leur aire de repartition ne peut etre raisonnablement examine que sur la base d'une evaluation environnementale complete comprenant notamment la definition precise des mesures de compensation du projet, c'est-a-dire en etape 3 (delivrance de l'autorisation environnementale). C'est pourquoi la derogation a l'interdiction de destruction de specimens d'especes protegees ne peut etre delivree (ou non) au maître d'ouvrage qu'au cours de l'etape 3. Pour cette meme raison, le dispositif devrait inclure l'obligation pour le maître de l'ouvrage d'actualiser son analyse des raisons imperatives d'interet public majeur et des alternatives satisfaisantes si des circonstances de fait evoluent entre la reconnaissance de l'utilite publique ou de l'interet general de l'operation et l'instruction de la derogation a l'interdiction de destruction d'especes protegees. Le raisonnement est le meme pour les projets susceptibles d'affecter des sites Natura 2000 ou des impacts significatifs dommageables subsisteraient apres la mise en oeuvre de mesures d'evitement ou de reduction de l'etape 2 mais ou l'analyse des solutions alternatives envisageables et les raisons imperatives d'interet public majeur permettraient la definition de nouvelles mesures de reduction ou de compensation en etape 3 pour s'assurer du maintien de la coherence globale de Natura 2000. Recommandation 8. (CGDD) Anticiper l'examen des raisons impératives d'intérêt public majeur et de l'absence de variante satisfaisante au moment de la déclaration d'utilité publique ou de la déclaration de projet L'ampleur de la reforme proposee impose de definir avec precision son champ d'application. Pour satisfaire l'objectif de simplification et de modernisation, la mission propose de retenir un champ d'application etendu a tous les projets soumis a evaluation environnementale (1). Pour autant, il convient de tenir compte de deux contraintes evoquees a plusieurs reprises lors de ses auditions. D'une Ainsi, comme le rappelle la Commission, cet interet public doit etre majeur et revetir, par suite, une nature de long terme (Document d'orientation concernant l'article 6 § 4 de la directive Habitats, p. 8). 63 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 53 /107 part, les differences dans l'ampleur et la nature des projets justifient de rendre la procedure adaptable afin, notamment, que les projets de moindre importance beneficient d'une plus grande souplesse en ce qui concerne la participation (2). D'autre part, pour repondre aux preoccupations concernant l'instabilite des procedures et les moyens necessaires a l'adaptation, il pourrait etre envisage une entree en vigueur progressive du nouveau dispositif (3). Actuellement, le declenchement des procedures de participation et d'evaluation environnementale depend de criteres ou de seuils afferents au projet ou a son environnement. En particulier, les champs d'application des procedures de debat public et de concertation prealable, d'une part, et d'evaluation environnementale, d'autre part, ne sont pas necessairement harmonises. Par ailleurs, si le champ d'application de l'enquete publique environnementale depend de la realisation d'une etude d'impact systematique ou au cas par cas, plusieurs derogations sont prevues concernant principalement les ouvrages temporaires64. En outre, d'autres perimetres, comme celui des evaluations socio-economiques pour les projets d'un montant superieur a 20M65, coexistent avec les procedures environnementales. Dans certains cas, les procedures de concertation concurrentes peuvent etre maintenues66. Des lors, il paraît souhaitable de definir un champ d'application unifie pour la nouvelle procedure de participation et d'evaluation environnementale. En effet, l'existence de multiples dispositions concurrentes cree un risque pour les maîtres d'ouvrage, qui peuvent se voir opposer le choix d'une procedure erronee. Surtout, la coexistence de nombreuses procedures affecte leur lisibilite pour le public. La mission remarque ainsi que le droit d'initiative prevu par le code de l'environnement pour les projets assujettis a evaluation environnementale et ne relevant pas de la commission nationale du debat public n'est pas mis en oeuvre alors meme que les maîtres d'ouvrage recourent regulierement a la concertation volontaire. La mission s'est interrogee sur l'opportunite de reduire ce nouveau regime aux seuls projets publics. Plusieurs raisons pourraient plaider en ce sens67. D'une part, ces projets relevent de la declaration d'utilite publique ou de la declaration de projet68 et l'examen de leur utilite publique ou de leur interet general meriterait une participation plus approfondie. En particulier, la phase de concertation concernant les variantes paraît d'autant plus necessaire s'agissant de tels projets publics, pour lesquels un dialogue avec les populations concernant l'opportunite du projet est justifie. Ainsi, en l'etat, le droit d'initiative n'est ouvert que pour les projets publics ou beneficiant d'au moins 5 M de financement public. D'autre part, et a l'inverse, au regard des libertes individuelles comme de la liberte d'entreprendre, il peut paraître delicat de soumettre l'opportunite de realiser un projet prive a la participation du public. 64 C. envir., art. R. 123-1. 65 Loi n° 2012-1558 du 31 decembre 2012 et decret n° 2013-1211 du 23 decembre 2013. 66 Ainsi, les investissements routiers dans une partie urbanisee d'une commune peuvent relever de la concertation prevue par l'article L.103-2 du code de l'urbanisme des lors que le projet est d'un montant superieur a 1,9 M et ce regime dispense de realisation de la concertation prealable obligatoire au sens du code de l'environnement. 67 C. envir., R. 122-2 et suivants. 68 C. envir., art. L. 126-1. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 54 /107 Au demeurant, certains projets prives ne presentent pas de variante raisonnable (cas de l'extension de certains ouvrages ou installations existants) et la concertation amont pourrait donc etre depourvue d'interet majeur voire etre regardee comme un rallongement inutile des procedures69. Consciente de ces limites, la mission propose neanmoins de definir le perimetre de la nouvelle procedure en fonction du champ des evaluations environnementales systematique ou au cas par cas. Les projets ne relevant pas de l'evaluation environnementale continueraient de faire l'objet des procedures existantes qui leur sont propres. En effet, de nombreux projets prives doivent repondre a un examen de leur interet public, notamment lorsqu'ils doivent faire l'objet d'une derogation a l'interdiction de destruction d'espece protegee. Au demeurant, la maîtrise d'ouvrage des projets ne peut etre un critere pertinent pour ceux des projets realises par un concessionnaire. Par ailleurs, l'unification du champ d'application ecarte tout grief tire de la rupture d'egalite entre projets publics et prives relatifs a la transition ecologique. Des lors que le projet est soumis a evaluation environnementale, la mission considere qu'une concertation prealable est necessaire meme pour des projets purement prives. Dans un tel cas, la concertation ne devra pas necessairement porter sur l'opportunite du projet qui releve de la seule decision de l'operateur ; elle reste neanmoins necessaire pour debattre des options du projet, des variantes envisageables, y compris le cas echeant la localisation du projet, et des enjeux environnementaux notables. Seraient donc pris en compte tous les projets soumis a evaluation systematique et les projets dont la procedure de cas par cas a abouti a les soumettre a evaluation environnementale. Une telle solution maintiendrait, de facto, des seuils de declenchement, exemptant les projets presentant une importance limitee. Le cas echeant, il conviendrait alors de tenir compte de l'introduction d'une clause dite « filet » en application de jurisprudence du Conseil d'Etat 70 , pour soumettre ceux des projets soumis a evaluation apres application de la clause filet au meme regime. La mission considere notamment qu'il n'est pas pertinent de distinguer les projets faisant l'objet d'une evaluation environnementale systematique et ceux qui sont soumis a une telle evaluation apres decision au cas par cas. Ces derniers sont certes en dessous des seuils de l'evaluation systematique et donc moins importants, mais le fait qu'ils aient ete soumis a evaluation environnementale montre qu'ils presentent des enjeux significatifs. Par ailleurs, certains projets pourraient continuer de beneficier d'une procedure specifique. Il est ainsi releve que les projets d'installation sur le plateau continental et la zone economique exclusive font l'objet d'un regime specifique, qui repond a un objectif particulier et donne lieu a une procedure particuliere de permis enveloppe. Il en est de meme des projets miniers pour lesquels une reforme tres recente du code minier non encore en vigueur a prevu des procedures beaucoup mieux articulees entre les permis de recherche, d'exploitation, puis les autorisations de travaux. En outre, ces evolutions legislatives et reglementaires recentes ne semblent pas encore stabilisees. En revanche, compte tenu des propositions d'adaptation de la procedure que formule la mission71, il est propose de ne pas exclure les projets de faible importance. 69 Ces arguments avaient notamment convaincu la Commission specialisee sur la democratisation du dialogue environnemental de proposer de « distinguer les projets selon qu'ils relevent de l'initiative d'un organisme public ou de celle d'un acteur economique inscrit dans une dynamique d'entreprise et de marche » (rapport 2015, p. 12). 70 CE, 15 avril 2021, n° 425424. 71 Cf point 3.3.2 et encadre n°6 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 55 /107 Enfin, la mission propose de ne pas modifier correlativement le champ d'application de la declaration de projet prevue a l'article L.126-1 du code de l'environnement qui peut entraîner la mise en compatibilite des documents d'urbanisme pour les seuls projets publics. Si la mission propose, par souci de simplification, d'harmoniser les procedures applicables aux projets, la plupart des interlocuteurs ont fait valoir que les projets de moindre envergure ou presentant des specificites techniques doivent pouvoir faire l'objet d'une procedure allegee. De tels dispositifs adaptes existent deja dans d'autres domaines. Tel est notamment le cas de la concertation prevue a l'article L.103-3 du code de l'urbanisme en ce qui concerne notamment les documents d'urbanisme et certains projets et operations d'amenagement. Dans ce cadre, le maître de l'ouvrage determine les objectifs et les modalites de la concertation. La mission propose donc de laisser au maître d'ouvrage le soin de proposer les mesures de concertation adequates, notamment leur nature, leur duree, ou encore leur publicite. Il appartient au legislateur de definir le cadre dans lequel la procedure de participation doit etre mise en oeuvre. Le Conseil constitutionnel juge en effet qu'il incombe au legislateur et, dans le cadre defini par la loi, aux autorites administratives de determiner les modalites de mise en oeuvre de l'article 7 de la charte de l'environnement. Ainsi, le legislateur meconnaît l'etendue de sa competence en renvoyant à un décret le soin de fixer les conditions dans lesquelles une autorisation environnementale est delivree, sans prevoir de procedure de participation du public adaptee6. Afin d'ecarter tout grief d'inconstitutionnalite, le legislateur devrait enoncer l'objectif de la concertation. Comme en matiere d'urbanisme 72 , ces modalites de concertation doivent permettre, pendant une duree suffisante et selon des moyens adaptes au regard de l'importance et des caracteristiques du projet, au public d'acceder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions legislatives ou reglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrees et conservees par l'autorite competente. Le legislateur pourrait egalement fixer un niveau de participation minimal pour les projets excedant une certaine ampleur. Ainsi, pour les projets dont le montant previsionnel excede un certain seuil, il pourrait etre prevu l'organisation obligatoire d'une reunion publique prealable. Par ailleurs, la loi pourrait definir les differentes mesures de participation que le maître d'ouvrage pourrait decider de mettre en oeuvre au cas par cas (reunions publiques, tenue de registres d'observations, participation par voie electronique, mesures de publicite du projet). Au vu de ces possibilites, et avec l'appui du garant, le maître d'ouvrage pourrait alors proposer les modalites de participation en tenant compte de l'ampleur et de la nature du projet ainsi que de son incidence potentielle sur l'environnement. La mission propose egalement qu'une decision de l'autorite competente, susceptible de recours, vienne enteriner le choix du maître de l'ouvrage. En outre, pour les projets excedant un certain seuil, qui pourrait etre celui du debat public actuel, la Commission nationale du debat public pourrait etre chargee de valider ces modalites en lieu et place de l'autorite competente. 72 C. urb., art. L. 103-4. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 56 /107 Enfin, la mission propose qu'une disposition legale encadre la contestation fondee sur l'insuffisance des modalites de concertation. A l'instar de la jurisprudence applicable a la concertation en matiere de documents d'urbanisme 73 , le moyen ne pourrait alors etre invoque ulterieurement, a l'occasion notamment des recours contre l'autorisation environnementale. Le champ d'application temporel de la nouvelle procedure devra egalement etre strictement defini. Dans la periode recente, de nouvelles procedures ont pu etre appliquees a des projets en cours et contribuer a rendre plus complexe leur aboutissement. Aussi est-il propose que la nouvelle procedure ne soit applicable qu'aux seuls projets qui n'ont pas encore fait l'objet d'une concertation ou d'un debat public a la date de l'entree en vigueur du nouveau regime. Par ailleurs, plusieurs interlocuteurs ont craint que les propositions formulees soient de nature a faire peser une charge supplementaire sur les autorites environnementales et les services instructeurs des demandes d'autorisations environnementales. En particulier, la systematisation, dans le cadre de la concertation prealable, d'un cadrage prealable dont le perimetre serait par ailleurs precise, contraindra ces services a intervenir plus tot et plus souvent. La mission observe a cet egard qu'une part de ces taches correspondra simplement, pour les projets d'ores et deja soumis a concertation, a l'anticipation des travaux. En outre, la proposition formulee comporte plusieurs decisions susceptibles d'etre tacitement acquises. Seules devraient donc faire l'objet d'un examen plus strict et d'une motivation developpee, les decisions que les autorites competentes entendent evoquer : tel serait par exemple le cas d'une decision expresse refusant la proposition d'organisation de la participation formulee par le maître d'ouvrage. Pour autant, afin de permettre la mise en oeuvre d'une telle reforme globale, il pourrait etre envisage d'accroître progressivement le champ de dossiers soumis a la nouvelle procedure. Contrairement a la logique geographique qui a prevalu lors de l'experimentation des certificats de projet74, la montee en charge progressive devrait concerner l'ensemble des services. Ainsi, la nouvelle procedure pourrait trouver tout d'abord a s'appliquer aux seuls projets dont le montant excede le seuil du debat public ou de la concertation prealable75. L'ensemble des propositions de la mission est resume dans cette partie en associant l'ensemble des procedures qui doivent s'articuler au mieux. La presentation s'appuie sur un decoupage d'une instruction d'un projet en trois etapes, souvent rencontre pour les plus gros projets (3.4.1). Chacune des etapes developpees aux 3.4.2 a 3.4.4 est completee d'un logigramme pour faciliter la comprehension. L'attention du lecteur est appelee sur le fait que le detail des logigrammes peut laisser penser que la procedure dans son ensemble est lourde alors que les logigrammes de la procedure actuelle ne sont pas moins longs. 73 74 75 CE, 5 mai 2017, n° 388902. Ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014 relative a l'experimentation d'un certificat de projet. Tableau de l'article R.121-2 du code de l'environnement Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 57 /107 Un projet important connaît en general une instruction en trois etapes pour obtenir l'ensemble de ses autorisations. La premiere est celle de la concertation prealable et de preparation du dossier d'instruction de maître d'ouvrage. C'est au cours de celle-ci que le porteur de projet debute son etude d'impacts avec la definition du perimetre du projet, l'examen des variantes et la presentation des principaux enjeux environnementaux. Une etude socio-economique est preparee en parallele pour les projets qui devront faire l'objet d'une DUP. La deuxieme etape est celle qui conduit a la declaration d'utilite publique, ou a la declaration de projet. Divers avis doivent etre obtenus avant l'engagement de l'enquete publique. Il est en particulier systematiquement demande un avis a l'autorite environnementale. Si necessaire et si les circonstances le permettent, un dossier de mise en compatibilite des documents d'urbanisme peut etre prepare, en integrant ses effets dans l'etude d'impact. L'enquete publique est ensuite lancee en vue de la DUP ou de la declaration de projet. Enfin, dans la troisieme etape, le projet s'affine en allant vers des documents techniques qui approchent des documents d'execution. L'etude d'impact est completee ; un nouvel avis de l'autorite environnementale est souvent necessaire. Le dossier d'autorisation est etabli 76 . Le dossier doit contenir les elements necessaires a toutes les reglementations comme celle relative aux especes protegees. Les demandes eventuelles au titre du code de l'urbanisme (autorisation d'amenager, permis de construire, ...) sont deposees en parallele. Une nouvelle enquete publique portant sur cette ou ces autorisations est necessaire. L'autorisation environnementale est obtenue (ou pas). Des le moment ou un maître d'ouvrage souhaite s'engager dans un projet soumis a evaluation environnementale (systematique ou a la suite d'une decision de soumettre le projet a l'evaluation prise au cas par cas), il prepare un document qui expose ses objectifs et le contenu de son programme en precisant le perimetre du projet, les variantes qu'il compte etudier et une description, au niveau de precision adapte, des principaux enjeux environnementaux de ces variantes. Il procede ensuite publiquement a une declaration d'intention aupres de la CNDP et de l'autorite competente. Des lors que la concertation est systematique, le droit d'initiative n'a plus lieu d'etre. La CNDP nomme un garant charge de suivre le projet jusqu'a son autorisation. Pour les projets qui relevent du cas par cas, si une evaluation environnementale a ete requise, la decision de soumettre le projet a celle-ci peut tenir lieu de declaration d'intention, mais il reste necessaire d'informer la CNDP pour qu'un garant soit designe. Le maître d'ouvrage ouvre un site internet convenu avec le garant pour les documents. Le porteur de projet definit des modalites de la concertation prealable apres consultation du garant. Il soumet ces modalites pour accord a l'autorite competente qui le materialise par une decision. La concertation prealable qui s'engage permet au maître d'ouvrage d'informer et de presenter son projet. Il est laisse un temps suffisant pour que le public s'exprime, presente ses observations, propose L'etude d'impact peut en effet etre portee par une autorisation environnementale si le projet est IOTA ou ICPE, mais l'etude d'impact peut egalement etre portee par un autre type de decision : autorisation de defrichement, permis de construire,... Il en resulte que l'autorite competente est generalement le prefet mais peut aussi dans certains cas etre le maire. 76 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 58 /107 eventuellement d'autres variantes a prendre en compte, discute les enjeux environnementaux a considerer. A l'issue de cette premiere phase, avec l'aide du garant qui procede a une synthese de cette concertation prealable, le porteur de projet tire le bilan en preparant un document qui presente le perimetre, les variantes et les principaux enjeux environnementaux qu'il envisage d'integrer dans l'evaluation environnementale qu'il va realiser. Le maître d'ouvrage adresse ce document a l'autorite environnementale (AE) et a l'autorite competente 77 (AC) en demandant un cadrage prealable. La base du cadrage est constituee par ce document prepare par le porteur de projet pour ne pas surcharger les deux autorites qui auront a examiner desormais tous les projets. Une eventuelle variante « ne pas faire le projet » peut se trouver dans le cadrage prealable. Le cadrage prealable fait l'objet d'une decision expresse ou tacite de l'autorite competente. Le deroulement de cette etape est detaille dans le logigramme Etape 1 ci-apres. L'AC nomme des ce stade, pour les plus gros projets, un chef de projet qui assure notamment la coordination des autres services de l'Etat. Deux ameliorations sont attendues de cette etape. La premiere est d'informer bien en amont le public et que ses contributions permettent de bonifier le projet. La seconde que le cadrage prealable debouche sur une etude d'impact analysant correctement le projet et que le porteur de projet soit securise alors qu'aujourd'hui les autorites environnementales sont souvent amenees a regretter un mauvais perimetre ou l'examen insuffisant des variantes. 77 Pour obtenir l'autorisation Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 59 /107 Figure 6 : Logigramme de l'étape 1 source : mission Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 60 /107 Par facilite on parle ici de declaration d'utilite publique mais evidemment de nombreux projets ne necessitent pas d'expropriations et c'est une declaration de projet qu'il faut entendre. Par ailleurs, cette deuxieme etape n'est pas requise pour les projets, notamment les projets prives, ne necessitant ni DUP, ni declaration de projet. En tout etat de cause, il est possible pour le maître d'ouvrage de mener simultanement les etapes 2 et 3. Dans cette deuxieme etape, le maître d'ouvrage elabore une premiere version de son etude d'impact. Une etude socio-economique est produite. La note de cadrage doit faciliter la bonne prise en compte du debut de la sequence ERC : l'Evitement et la Reduction. L'etude presente et justifie ensuite la variante retenue pour le projet. Le porteur de projet doit developper dans l'evaluation environnementale, le cas echeant, les elements permettant a l'AC de se prononcer sur une raison imperative d'interet public majeur. L'etude socioeconomique et la prise en compte des etapes Eviter et Reduire de la sequence ERC y contribuent. Le garant verifie que les premiers engagements du maître d'ouvrage resultant de la premiere etape sont bien integres. Le dossier complet est transmis a l'AC et a l'AE pour avis. Le travail de l'AE devrait etre facilite par le cadrage prealable qui normalement permet d'eviter les critiques sur le perimetre, les variantes etudiees, voire les enjeux environnementaux. Il convient de rappeler que l'avis de l'AE porte sur les impacts environnementaux et que l'opportunite du projet n'en fait pas partie meme si evidemment le maître d'ouvrage a pu aborder l'opportunite de faire le projet. Les grandes lignes des mesures de compensation doivent etre abordees, mais pas le detail de celles-ci qui seront definies seulement en troisieme etape. Le maître d'ouvrage apporte une reponse aux observations de l'AE. Des le moment de l'envoi du dossier a l'AE, le maître d'ouvrage met sur le site convenu avec le garant son dossier au titre de la participation et de l'information du public. Cette publication peut etre completee par une presentation au public par le maître d'ouvrage avec le garant des resultats de l'evaluation environnementale. L'AE, les collectivites et les services de l'Etat y sont invites. L'autorite competente 78 arrete les modalites de l'enquete publique, apres avis du garant et sur proposition du maître d'ouvrage, en adaptant, si necessaire, les modalites definies a l'etape 1. La duree ou une duree minimale peut etre fixee par les textes si on le souhaite. Le public est informe alors du lancement prochain de l'enquete avec ses modalites. L'enquete publique demarre lorsque le maître d'ouvrage signale au public que le dossier, l'avis de l'AE et la reponse du maître d'ouvrage sont mis ensemble a sa disposition etant entendu que le public a ete prevenu auparavant de la tenue de cette consultation et de ses modalites. Le garant assure la qualite des debats et des echanges. Il veille a ce que les observations et les propositions du public reçoivent une reponse du porteur de projet. A l'issue de l'enquete publique, il etablit le bilan de l'enquete avec une synthese des avis, observations et propositions, et la synthese des reponses du maître d'ouvrage et l'enumeration des engagements de ce dernier, y compris la maniere dont les enseignements de la concertation lors de la premiere etape ont ete pris en compte. Ce bilan est publie et transmis en parallele a l'AC. 78 Apres accord explicite ou par declaration a l'autorite competente assortie d'un accord tacite sauf demande exprimee Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 61 /107 L'AC poursuit l'instruction du dossier avec le bilan de l'enquete publique et delivre une autorisation de projet qui comprend soit la declaration d'utilite publique, soit la declaration de projet, et le cas echeant la declaration valant RIIPM. Le logigramme ci-apres detaille cette etape 2. Figure 7 : Logigramme de l'étape 2 source : mission Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 62 /107 Le maître d'ouvrage avance ses etudes techniques a un niveau plus detaille. Ces elements lui permettent de completer le cas echeant la partie Reduire et de developper la partie Compenser de la sequence ERC afin de terminer son etude d'impact. Il prepare son dossier de demande d'autorisation environnementale (et/ou eventuellement d'autorisation d'urbanisme). Ce dossier est transmis a l'autorite competente dont le "chef de projet" organise le travail des services instructeurs. Il est adresse, apres verification de sa completude a l'AE. Le dossier est mis en ligne des ce moment. Dans cette etape, le garant est toujours present et donne son avis au maître d'ouvrage et a l'autorite competente sur les modalites de l'enquete publique comme dans l'etape precedente. L'autorite competente arrete les modalites de l'enquete publique sur la base de cet avis et de la proposition du maître d'ouvrage. L'AE produit un nouvel avis sur le complement de l'evaluation environnementale qui est alors ajoute ainsi que les autres avis emis (par le CNPN, les collectivites, ...), puis la reponse du porteur de projet a l'avis de l'AE dans le dossier mis en ligne. L'enquete publique se poursuit pendant toute cette duree. La suite est similaire a la description de la section precedente jusqu'a la delivrance de l'autorisation environnementale assortie de prescriptions. Cette derniere etape est detaillee dans le logigramme de l'etape 3 ci-apres. Apres autorisation, la presence d'un garant ne s'impose plus. En effet, il revient aux services charges de la police de l'environnement de verifier la bonne application et la bonne mise en oeuvre par le maître d'ouvrage des prescriptions prevues par l'arrete prefectoral d'autorisation environnementale. On peut cependant souligner que le maître d'ouvrage gagnerait a informer le public a differents stades de realisation de son projet jusqu'a la mise en service. Le commencement des travaux en est un exemple. Dans le courant d'un chantier long, le porteur de projet peut aussi signaler au public le franchissement de quelques etapes symboliques. Il peut l'informer de l'avancement de la mise en oeuvre des engagements pris par lui. Une telle action est importante pour maintenir l'adhesion du public et sa confiance car une partie des difficultes en cours d'instruction des projets resultent d'experiences passees des parties prenantes avec des engagements non tenus. C'est d'ailleurs ce que fait l'Etat pour les projets routiers declares d'utilite publique avec la publication des engagements de l'Etat et l'installation d'un comite de suivi des engagements (circulaire Bianco n°92-71 du 15 decembre 1992). La fonction de garant peut ainsi etre eventuellement prolongee afin d'assurer l'intermediation entre le maître d'ouvrage et le public pendant les travaux. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 63 /107 Figure 8 : Logigramme de l'étape 3 source : mission Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 64 /107 Encadré 6 : le cas des « petits projets » Comme expose ci-dessus (cf. 3.3 champ d'application), la mission considere que la procedure proposee doit pouvoir s'appliquer au moins a terme a tous les projets faisant l'objet d'une evaluation environnementale (par depassement de seuils ou apres cas par cas). L'application de cette procedure faisant appel de maniere systematique a une concertation continue des le stade de l'intention peut sembler plus lourde pour des "petits" projets, a savoir des projets, qui tout en faisant l'objet d'une evaluation environnementale, presentent des enjeux limites. Il peut s'agir par exemple de projets industriels sur un site deja existant pour lesquels ne se pose, ni la question de l'opportunite puisque celle-ci releve du libre choix de l'industriel, ni la question de la localisation du projet puisqu'il est realise sur un site deja existant et artificialise. Il peut aussi s'agir d'un projet de reamenagement urbain dans une zone deja urbanisee, deja prevue dans un document d'urbanisme, mais dont l'ampleur impose la realisation d'une etude d'impact. La mission considere que de tels projets peuvent tout a fait entrer dans le cadre propose sans que cela allonge la procedure, au contraire. L'idee generale est que plutot que d'etudier le projet dans tous ses details avant de le rendre public et de parler du projet de maniere confidentielle seulement avec certains interlocuteurs (services de l'Etat, collectivites, ...), le porteur du projet fait une information publique plus tot. La concertation prealable organisee alors par le maître d'ouvrage et le garant, futur commissaire enqueteur designe par la CNDP, peut etre rapide pour un projet aux enjeux limites. Il est ainsi attendu qu'elle puisse par exemple prendre la forme d'une mise a disposition pour observations du public par internet et d'une unique reunion publique. Il est egalement normal que dans la mesure ou les etudes ne sont pas terminees, le porteur de projet n'a pas toutes les reponses a ce stade. La duree de cette concertation prealable, bien positionnee, devrait ainsi largement etre menee en parallele avec la preparation du dossier de demande d'autorisation. Le porteur de projet a, a l'issue de cette etape, la possibilite, mais pas l'obligation de faire valider officiellement par l'autorite competente le cadrage de l'etude d'impact et le calendrier de l'instruction. Une fois le dossier de demande etabli prenant en compte cette concertation prealable, l'instruction devrait etre plus rapide puisque le dossier de demande est mis immediatement en ligne des qu'il est reconnu complet par l'autorite competente et l'enquete publique peut alors commencer immediatement avec le garant/ commissaire enqueteur qui est deja intervenu precedemment. Cette enquete publique se poursuit pendant l'instruction habituelle du dossier par l'autorite competente. Elle se termine 15 jours ou un mois apres que le porteur de projet ait repondu a l'avis de l'autorite environnementale alors que dans le regime actuel, l'enquete publique commence seulement a ce moment-la. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 65 /107 Malgre la derniere revision majeure de la procedure de participation et d'evaluation environnementale intervenue en 2016, les amenagements frequents apportes depuis lors et les interrogations recurrentes des maîtres d'ouvrages et du public demontrent que le point d'equilibre reste a trouver. A cet egard, loin de cliches qui opposeraient des maîtres d'ouvrage plus soucieux de cocher les cases d'une procedure que de participation et de preservation de l'environnement et des militants desireux de ralentir les projets pour le compte d'interets particuliers, les personnes rencontrees par la mission, quels que soient leurs roles, ont manifeste un vif interet pour une amelioration des procedures. Forte de ces constats, et apres avoir pris connaissance des nombreux rapports publies a ce sujet, la mission a envisage des pistes permettant une meilleure appropriation des textes actuels. Ces propositions raisonnables pourraient, des a present, faciliter la preparation des projets dans le respect des exigences de participation et de protection de l'environnement. Il n'en reste pas moins que l'accumulation historique de procedures peu comprises et sources de difficultes pour la realisation des projets rend necessaire une reforme d'ampleur. C'est pourquoi la mission a tente d'imaginer un nouveau dispositif. Deux exigences ont guide sa reflexion : ne pas rompre avec l'existant afin de profiter de la culture de la participation et de l'evaluation environnementale acquise au cours des vingt dernieres annees ; simplifier et rendre plus lisibles les procedures au benefice tant du public, qui souhaite s'assurer d'etre entendu, que des maîtres d'ouvrages, qui attendent bien plus une securisation des procedures que leur raccourcissement. La mission a ainsi propose de systematiser une phase d'information et de participation le plus en amont possible dans la vie des projets et de conduire sous l'egide d'un garant une concertation continue. Des propositions d'amelioration du processus d'evaluation environnementale et de reconnaissance d'utilite publique completent cette proposition. Cette tentative, critiquable par nature, ne pourra qu'etre amelioree par la mise en place d'une vaste concertation, telle que prevue par la Charte de l'environnement, seule a meme de refonder l'utilite publique et de passer l'interet general au crible des enjeux du XXIeme siecle. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 66 /107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 67 /107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 68/107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 69/107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 70/107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 71/107 Logigramme de l'engagement de la concertation systématique (source : mission) Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 72/107 Comparaison du déroulement de l'enquête publique avec commissaire enquêteur (actuelle) et garant (source : mission) Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 73/107 Les entretiens avec des maîtres d'ouvrages d'un cote et des autorites environnementales et le conseil national de la protection de la nature (CNPN) de l'autre ont fait ressortir une critique sur l'application par les porteurs de projets de la sequence ERC. La mission a procede a une analyse statistique simple des avis de l'autorite environnementale aupres du CGEDD et du CNPN pour essayer d'apporter quelques elements quantitatifs d'appreciation de la pregnance des critiques formulees par ces deux instances. On constate une reference frequente pour les deux types d'avis a des insuffisances de la sequence ERC, avec un pourcentage depassant 40 % environ et des avis critiques de l'AE en proportion plus elevee (le CNPN ne regarde qu'un aspect des projets). L'AE a emis 94 avis en 2020. Neuf tirages aleatoires ont ete realises soit presque 10 % des avis. La taille de l'echantillon est petite et certaines des caracteristiques regardees ci-apres donnent une indication sans etre necessairement representatives. Trois avis concernent des plan-programme (33,3 %), quatre, des routes (44,4 %), un, une carriere (11,1 %) et un, un plan de gestion des dragages (11,1 %). Six avis de l'AE sont critiques sur la bonne mise en oeuvre de la sequence ERC (66,6 %) et trois, en ajoutant un avis faiblement critique, sont neutres (33,3 %). Trois des quatre avis relatifs aux routes sont critiques sur l'application de la sequence ERC (75 %) et les trois avis sur les plans-programmes sont tous critiques (100 %). Les avis neutres concernent un projet routier, le plan de dragages et la carriere. En termes de suite, deux des plans ont ete approuves six et neuf mois apres l'avis. Pour trois projets routiers, les enquetes publiques ont ete lancees dans les trois a quatre mois suivant l'avis. Le plan de gestion des dragages a ete approuve un peu plus de trois mois apres et le projet de carriere fait l'objet d'un contentieux (pour approvisionner la route du littoral a la Reunion). Le CNPN a produit 332 avis en 2019. Un echantillon de 34 avis a ete tire aleatoirement ce qui correspond a un peu plus de 10 % des avis. 21 avis concernent des infrastructures et des projets d'amenagement (61,8 %) : Amenagements dans sept cas (33,3 %) ; Amenagements hydrauliques dans trois cas (14,3 %) ; Infrastructures dans deux cas (9,5 %) ; Batiments dans deux cas (9,5 %) ; Projets photovoltaîques dans deux cas (9,5 %) ; Carrieres dans cinq cas (23,9 %). Treize cas parmi les 21 reçoivent un avis favorable avec reserves (61,9 %) et huit font l'objet d'un avis defavorable (38,1 %). Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 74/107 La question de la sequence ERC est abordee dans dix-sept cas (81,0 %). Ces references a la sequence ERC sont favorables ou neutres dans dix cas (58,8 %) et negatives pour le solde soit sept cas (41,2 %) ; ces avis negatifs sont majoritairement associes aux avis defavorables. La raison imperative d'interet public majeur (RIIPM) est evoquee dans six cas (28,6 %) et associee pour cinq d'entre eux a un avis global defavorable. Les references aux compensations apparaissent dans vingt des vingt-et-un avis (95,2 %). Treize d'entre elles sont positives ou neutres (65,0 %) et sept negatives (35,0 %). Les appreciations positives des compensations sont associees majoritairement aux avis favorables et favorables avec reserves. Encadré : analyse globale de l'échantillon 2019 Ces 34 avis se repartissent entre 12 avis sur des etudes, des prelevements d'individus et des programmes sur des especes protegees (35,3 %), 21 avis sur des infrastructures et des projets d'amenagement (61,8 %) et un avis de prelevement pour une activite ostreicole (2,9 %). Huit avis sont favorables (23,5 %), 18 sont favorables avec reserves (53,0 %) et huit sont defavorables (23,5 %). Pour les avis relatifs aux travaux scientifiques, huit avis sont favorables (66,7 %) et quatre sont favorables sous reserve (33,3 %). La question de la RIIPM n'est soulevee qu'une seule fois et la question de la sequence ERC deux fois. Le sujet de la compensation n'est pas evoque. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 75/107 Tableau 1 : analyse d'un échantillon des avis 2019 du CNPN tirage numéro nature demande favorable 8 2018-05-14a carrière 12 2018-09-13d photovoltaïque 18 2018-11-14a carrière 28 2018-01-14a carrière 44 2018-12-14f bâtiment agricole 45 2018-12-17' étude loutres 48 2018-12-30x ZAC 73 2019-02-17' étude tortues mer OI x 86 2019-01-13a route A351 RN4 94 2019-02-38a aménagt hydromorph. 128 2019-06-34x études chiroptères x 131 2019-03-18' domaine skiable 140 2018-06-34x centre soins espèces x 149 2019-03-13g bassin régulation 150 2019-03-13g mise normes EP aéroport 151 2019-03-14a carrière 170 2019-05-17' déplacement espèce v x 198 2019-05-30x-00647 ZAC 199 2019-05-30x-00694 ZAC 204 2019-06-38x élevage larves 216 2019-04-23x prélèvt Goëland/huitres 232 2019-07-30x zone d'activités 235 avis bilan PNA râle des genêts x 242 2019-07-13d photovoltaïque 253 2018-11-14e carrière 275 2019-08-20x étude manchot x 286 2019-08-30x aménagement 287 2019-08-34x étude oiseaux x 294 2019-09-20x étude manchot x 297 avis projet PNA cétacés 312 2019-09-13a TCSP 321 2018-07-17' étude oiseaux/parasites 322 2018-11-39x aménagement et HLM 329 2019-10-14f bâtiment agricole favorable sr x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x + + ++ + + + + + + défavorable RIIPM ERC ++ + x = compensations + + = ++ + + ++ + + + + + x x x x x = + - Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 76/107 Le CGDD a realise en 2021 un parangonnage sur huit pays de l'union : Allemagne, Belgique, Croatie, Irlande, Italie, Pologne, Portugal et Suede. Les elements rapportes ci-apres sont issus de la synthese de cette etude. La participation du public pour les projets soumis a evaluation environnementale commence en « amont » de l'evaluation environnementale pour tous les pays du panel excepte la Pologne. En Allemagne, cette participation est laissee a l'appreciation des autorites competentes. La consultation intervient la plupart du temps au moment de la preparation d'un cadrage prealable meme si le cadrage n'est pas une obligation. Le cadrage prealable est une disposition de la directive 2011/92. Trois pays, l'Italie, la Croatie et la Suede semblent l'avoir rendu obligatoire. Il est en general rendu public apres une phase de participation des parties prenantes et du public. En revanche, en Allemagne, cet avis n'est pas publie. Ces cadrages sont opposables sauf en Allemagne et en Suede. Les pays qui ont repondu a la question de l'efficacite de cet avis (Allemagne, Croatie, Portugal et Italie) jugent utile la « ... consultation précoce du public et des parties prenantes ». Lorsqu'il s'agit de la duree de la participation du public, il est difficile d'identifier l'etape concernee dans le parangonnage. De maniere generale, la duree d'une phase de participation semble comprise entre un et deux mois avec eventuellement une exception pour la Wallonie ou elle peut descendre a 15 jours. Les plans et programmes semblent connaître des dispositions plus normees que les projets. Il y a egalement une grande variete dans les modalites de consultation, certains pays comme l'Allemagne ne disposant pas de portails internet autres qu'informatifs. Les dossiers sont en general accessibles par internet et disponibles sous forme papier soit chez le porteur de projet, soit chez les autorites competentes. Les contributions du public s'effectuent par voie electronique, par courrier, parfois oralement avec une transcription (Pologne). A noter la necessite en Irlande d'acquitter une redevance (20 ) pour deposer ses observations. Les reunions publiques ne semblent pas d'apres le parangonnage particulierement favorisees et generalisees. Aucun de ces pays ne semble disposer d'une institution similaire a la Commission nationale du debat public (CNDP). Les consultations sont decidees par les autorites responsables des autorisations ou competentes. Le public participe peu aux consultations. Le seul cas documente concerne la Belgique qui, au niveau federal, sur douze consultations aurait enregistre environ 61 000, 50 000 et 1 000 participants pour trois d'entre elles et une dizaine de participants pour les neuf autres. Les contributions font l'objet de syntheses rarement mises a disposition du public. En revanche, les autorites competentes les analysent pour rendre leurs decisions. Sur la question de devoir repondre aux observations du public, sur les cinq pays ayant repondu, seules l'Allemagne et la Croatie y repondraient systematiquement, l'Italie et le Portugal n'imposent pas d'obligation et l'Irlande considere qu'il n'y a aucune obligation des lors que l'autorite competente les a regardees (Haute cour, 2018). L'evaluation environnementale est realisee dans un faible nombre de pays par des entites specialisees. En Belgique, la Wallonie dispose du Pole environnemental du Conseil economique, social et environnemental (CESE) et la Flandre, de Comites regionaux des permis environnementaux. Pour le Portugal, l'Agence portugaise de l'environnement joue le role d'AE. Les six autres pays n'ont pas d'autorite specialisee et autonome. Les evaluations environnementales sont effectuees par des directions de ministere, par des collectivites locales (comtes, villes, ...) c'est-a-dire par les autorites decisionnaires. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 77/107 Le Royaume-Uni compte tenu de son organisation dispose de legislations distinctes selon les nations concernees. Seul le cas de l'Angleterre (avec le pays de Galles) est decrit ici mais les autres parties du royaume (Ecosse, Irlande du nord) ont neanmoins des legislations voisines. Ce cas est interessant car compte tenu de la proximite du Brexit, la reglementation anglaise respecte l'architecture de la directive europeenne 2011/92. Les infrastructures relevent du Planning Act 2008 et l'urbanisme et l'amenagement, du Town and County Planning Act 1990. Dans le cas anglais, la procedure d'autorisation pour les infrastructures d'importance nationale issue du Planning Act 2008 comprend six etapes 79 : pre-application, acceptance, pre-examination, examination, recommandation and decision, et post-decision. La phase amont concerne l'initiation du projet par le maître d'ouvrage et elle a un caractere obligatoire : Before submitting an application, potential applicants have a statutory duty to carry out consultation on their proposals. Le public est incite a ce stade a participer a cette consultation : Responding to an applicant's Pre-application consultation is the best time to influence a project, whether you agree with it, disagree with it, or believe it could be improved. Pour les autorites anglaises, ce moment doit permettre une meilleure elaboration du projet, une meilleure comprehension par le public et au final un processus d'instruction (examination) plus court : Effective pre-application consultation will lead to applications which are better developed and better understood by the public, and in which the important issues have been articulated and considered as far as possible in advance of submission of the application to the Secretary of State. This in turn will allow for shorter and more efficient examinations. Dans la phase suivante d'instruction, les personnes qui souhaitent participer doivent soumettre un memo ecrit sur leurs motivations et propositions avant d'etre agreees comme une partie interessee par la commission d'enquete (examination authority) qui organise une reunion de lancement. Cette etape, de trois mois environ, est suivie par la phase d'examen qui s'etend jusqu'a six mois au cours de laquelle les parties interessees participent par des contributions ecrites ou orales. La commission tient compte de toutes les contributions pertinentes et importantes. L'autorite competente (planning inspectorate) a alors trois mois pour faire ses recommandations et le secretaire d'Etat, trois mois pour accepter ou non le projet. Cette derniere decision est attaquable pendant six semaines (post-decision). Les Etats-Unis beneficient en matiere d'environnement probablement de la plus ancienne politique. Le cadre actuel repose sur le National Environment Policy Act de 1969 (NEPA). Ce pays organise la consultation du public a un stade amont des l'initiation d'un projet. Si l'on prend le cas d'un projet d'autoroute subventionne par l'Etat federal, celui-ci attend de la part du porteur de projet la tenue d'audiences publiques le long du trace selon le §128 du 23 U.S. Code (chapter 1) : Any State transportation department which submits plans for a Federal-aid highway project involving the by passing of or, going through any city, town, or village, either incorporated or unincorporated, shall certify to the Secretary that it has had public hearings, or has afforded the opportunity for such hearings, 79 https://infrastructure.planninginspectorate.gov.uk/application-process/the-process/ Modernisation des procedures Page 78/107 Rapport n° 013721-01 and has considered the economic and social effects of such a location, its impact on the environment, and its consistency with the goals and objectives of such urban planning as has been promulgated by the community. La procedure implique egalement les services federaux (ou locaux) en amont de l'evaluation environnementale ou de l'etude d'impact comme l'indique par exemple la reference suivante a une « notice d'intention » d'engager une telle evaluation : Not later than 45 days after the date of publication of a notice of intent to prepare an environmental impact statement or the initiation of an environmental assessment, Cette phase permet notamment d'envisager les objectifs du projet et les variantes a etudier : (4) Alternatives analysis. -- (A) Participation. -- (i) In general. As early as practicable during the environmental review process, the lead agency shall provide an opportunity for involvement by participating agencies and the public in determining the range of alternatives to be considered for a project. On notera aussi dans la partie Reducing delay du titre 40 Code of Federal Regulations §1500.5 (circulaire) qu'il est considere que l'integration le plus tot possible des parties prenantes est une source de reduction des delais : Agencies shall reduce delay by: (a) Integrating the NEPA process into early planning (§1501.2). (b) Emphasizing interagency cooperation before the environmental impact statement is prepared, rather than submission of adversary comments on a completed document Les autorisations peuvent etre donnees en Wallonie a trois niveaux : par le gouvernement (aeroport, ligne ferroviaire, ...), par des fonctionnaires delegues au niveau regional (au nombre de sept) et par les communes (parfois apres avis du fonctionnaire delegue). Il est delivre un permis unique. Pour un projet qui comprend un volet environnemental, le permis vaut pour le permis d'amenager et le permis environnemental. La demande est toujours adressee au niveau communal (262 communes) qui transmet aux services. En 2020, 1 065 demandes ont ete deposees et 21 ont ete concernees par une decision de cas par cas. Ces valeurs sont assez constantes d'une annee sur l'autre depuis 20 ans. Le public est consulte au tout debut du processus lors d'une reunion prealable d'information presidee par la commune. Le public peut au cours de celle-ci, ou par ecrit ensuite, demander des complements et proposer des solutions alternatives. Ces propositions doivent etre « raisonnables ». Le porteur de projet doit apporter une reponse si une variante est pertinente sans toutefois avoir a entrer dans les details (Conseil d'Etat). Les services instructeurs sont simplement invites. L'etude d'impact (notice d'evaluation des incidences sur l'environnement) a la charge du maître d'ouvrage, doit etre realisee par un bureau d'etudes independant qui peut etre recuse. Le pole environnement du conseil economique, social et environnemental joue le role de l'AE en France. Il est constitue d'une trentaine de membres representant notamment les entreprises, le monde Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 79/107 agricole, les associations. L'avis doit etre emis dans le mois et reste superficiel sans avoir le caractere d'un travail d'experts. Prealablement a la delivrance d'un permis, la participation du public intervient sous la forme d'une enquete organisee egalement par la commune. Les services sont consultes par l'autorite competente (eau, Natura 2000, ...). Les avis sont etablis par des experts et des scientifiques. Le permis unique est cependant parfois complete par d'autres autorisations comme celle relative aux especes protegees. Le Quebec a cree par une loi de 1972 le Bureau des audiences publiques sur l'environnement (BAPE80). Ce bureau compte une cinquantaine de personnes dont cinq nommees par le conseil des ministres. Il intervient pour des projets ou de nouvelles politiques (gaz de schistes par exemple) en formant des commissions sur la base d'un mandat du ministre. Le BAPE dispose de pouvoirs d'enquete. Sa mission est d'informer, de consulter, d'enqueter et d'aviser. Les etudes d'impact sont adressees au ministre et examinees par l'administration (MDDELCC81) qui ouvre un registre pour l'information et la consultation du public. A l'issue de cette analyse, si le ministre est saisi par des requerants, il peut confier un mandat au BAPE. Le bureau est implique dans un tiers des dossiers. Depuis 2017, le ministre peut saisir le BAPE si l'une des trois conditions suivantes est verifiee : Enjeux environnementaux majeurs et inquiétude publique Technologie nouvelle Lien avec le changement climatique. La consultation du public se deroule en deux etapes. Pendant la premiere, le public et la commission d'enquete sont informes du contenu du projet (plusieurs seances) par le porteur de projet puis l'interrogent ainsi que des personnes ressources82 (une a plusieurs seances). Ce temps se conclut par la redaction de memoires ecrits par les participants. La seconde etape concerne la commission et le public. Les differents groupes de participants presentent a la commission leurs memoires prepares precedemment pour exprimer leurs preoccupations et opinions ; le porteur de projet assiste avec un droit de rectification seulement. Les travaux du BAPE reposent sur une analyse scientifique rigoureuse et concernent l'environnement, le social et l'economie. La commission rend son rapport au president du BAPE. Les avis du BAPE ne sont pas attaquables. Ce rapport est remis au ministre qui dispose d'un delai de quinze jours pour le rendre public. Au Quebec, les projets publics disposent de leur financement ce qui permet un demarrage rapide une fois les autorisations obtenues. Les projets prives au contraire peuvent prendre plus de temps pour commencer car les financements sont obtenus apres la delivrance des autorisations. 80 Montreal dispose d'un Office des audiences publiques un peu similaire. Ces structures n'existent pas dans le reste du Canada. 81 82 Ministere du developpement durable, de l'environnement et de la lutte contre les changements climatiques Representants de ministeres ou de collectivites et experts Modernisation des procedures Page 80/107 Rapport n° 013721-01 Intitulé du projet : Autoroute A45 Lyon-Saint-Etienne Description : l'autoroute A45 est un projet lance en 1993 et abandonne en octobre 2018. Ce projet de 48 kilometres, devait relier Brignais, une commune situee au sud de Lyon, a La Fouillouse, au nord de Saint-Etienne. Il integrait la realisation de 11 viaducs et de 4 tunnels. Cette autoroute a peage devait etre la liaison rapide entre Lyon et Saint-Etienne, l'A47 jouant alors un role de desserte locale. Coût : estime a 1,2 milliard d'euros Maître d'ouvrage : Etat puis Vinci Historique : - 1993 : debut des etudes de faisabilite (debat Bianco) - 1994 : decision ministerielle d'etude du projet - 1995 - 1997 : etudes preliminaires - 1997 : concertation - 2000 - 2005 : etudes d'avant-projet sommaire - 2003 : consultation locale - 24 novembre 2006 - 20 janvier 2007 : enquete publique - 16 juillet 2008 : declaration d'utilite publique (DUP) du projet - 21 avril 2016 : choix de la societe Vinci Autoroutes comme concessionnaire - 1er fevrier 2018 : le rapport Duron redige par le Conseil d'orientation des infrastructures (COI) preconise de suspendre le projet et trouver une « alternative acceptable pour tous ». Des consultations locales sont lancees sur de potentielles alternatives a l'A 45. - 17 octobre 2018 : abandon du projet par la Ministre des Transports Mise en service : projet abandonne en 2018. Commentaires: les procedures et leur application ne sont pas a l'origine de l'abandon du projet. Le projet a fait l'objet de plusieurs « stop and go » pendant plus de deux decennies. Il est reste longtemps a l'arret, dans l'attente de la procedure de choix d'un concessionnaire. Une mise en concurrence a ete lancee avec une seule reponse : subvention d'equilibre tres elevee. In fine, le projet est abandonne par decision politique vingt-cinq ans apres le debut des etudes. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 81/107 Intitulé du projet : liaison A13-A28 (creation autoroutes A132 A et A 132 B) Description : L'objectif de ce projet est de permettre de renvoyer le flux nord-sud des trafics venant d'Evreux et de l'A13 sur une infrastructure dediee, a peage, reliant l'A13 et l'A28 sans passer par Rouen et son boulevard industriel. Selon le dossier des engagements de l'Etat, l'objectif est aussi d'assurer aux habitants de cette partie de la metropole (plateaux est) et aux utilisateurs de cet axe un temps de parcours stabilise. Ce projet permet d'ameliorer la logistique en particulier celle des ports du Havre et de Rouen. La longueur du projet est de 41,5 km avec une nouvelle autoroute, l'A132A, de 36 km entre Incarville au sud (A13) et Isnauville au nord (A28) et un barreau connecte au rond-point des vaches (A132 B). Le parcours comprend six echangeurs. Le trafic escompte est de 20 000 a 30 000 vehicules par jour. Ce projet a ete inscrit au SDAU de 1974 de l'agglomeration de Rouen. Il a ete pris en consideration par le ministre en 1994 et le financement des etudes a ete prevu au CPER 2000-2006. La decision ministerielle de 2006 a choisi le trace et les caracteristiques ; completee par une decision de 2011 pour preserver la violette de Rouen. La commission « Mobilite 2021 » l'a retenu en 2013 parmi les projets prioritaires pour 2030 (en premiere priorite dans le scenario 2). Ce contournement a beneficie d'un debat public en 2005 sur une variante deja localisee (fuseau de 300 m). Deux traces etaient concernes, un trace court (27 km) et un trace « eloigne » (32 a 37 km). Des concertations plus anciennes s'etaient succedees dans les annees 1990 (cahier de doleances de 1994 par exemple). Le debat concernait egalement le trace d'un barreau vers l'Eure. En 2020, la metropole de Rouen, co-financeur aux cotes de la region et du departement de Seine-Maritime, a decide de ne plus financer ce projet et a propose des variantes par l'ouest. La region et le departement ont decide d'augmenter leur financement pour couvrir la contribution initiale de la metropole. L'Etat a realise des etudes sur un contournement ouest et a rendu ses conclusions en juillet 2021 sur l'impossibilite de trouver une solution par l'ouest. Coût : 886 M H.T. (1 063 M TTC dont 490 M estimes de subvention d'equilibre) Maître d'ouvrage : Etat-DREAL Normandie Historique : Debat public/concertation : CGI : Choix d'une autoroute concedee avec subvention d'equilibre Debat public du 9 juin au 9 novembre 2005 par la commission particuliere du debat public (CPDP) ; preparation de decembre 2004 a juin 2005 Bilan du president de la CPDP remis le 28 novembre 2005 Saisine par l'Etat de la CNDP le 23 septembre 2013. La CNDP estimant que l'opportunite du projet a ete tranchee par le debat de 2005 prescrit une concertation prealable Bilan par le garant du 22 septembre 2014 (concertation du 2 juin au 12 juillet 2014) Avis de l'AE : Saisine par l'Etat-DGITM le 4 novembre 2015 (complement du 22 janvier 2016) Avis delibere du 3 fevrier 2016 Modernisation des procedures Page 82/107 Rapport n° 013721-01 Concession : Lancement envisage pour 2018 au moment de la concertation Enquete publique et DUP : Enquete publique du 12 mai au 11 juillet 2017 Decret declarant le projet d'utilite publique du 14 novembre 2017 Autorisation environnementale : Sans objet a ce stade. Concernera la loi sur l'eau et les especes protegees Mise en service : prevue en 2016, puis decalee en 2024 (le calendrier de realisation est suspendu) Commentaires : Debat public sur un projet deja bien (« trop ») defini DUP non prise dans les cinq ans du debat public a conduit a consulter la CNDP de nouveau Tunnel de la Grand-mare (RN28 en continuite A28) ferme 50 fois par an par suite de remontees de file dans le tunnel (acces au Pont Mathilde avec 80 000 vehicules par jour) Concertation avec 1 800 interventions (ecrites, orales, ...) et 7 000 visites du site La concertation a souligne l'adhesion avec des oppositions (peages, trace, ...) L'avis de l'AE aborde de nombreux sujets dont en particulier la contradiction entre les engagements « facteur 4 » de la France et l'emission supplementaire de 50 000 tCO2 par an (hors periurbanisation) L'avis de l'AE souligne un processus long (DUP puis concession puis autorisations) qui verra le contexte changer et la possibilite que les « hypothèses de départ deviennent caduques » ; propose que la DUP soit faite par le concessionnaire - Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 83/107 Intitulé du projet : liaison ferroviaire Serqueux-Gisors Description : L'objectif de cette liaison est d'offrir un itineraire de fret ferroviaire alternatif a la ligne historique le Havre-Rouen-Paris pour la desserte des ports normands et d'augmenter la capacite globale entre Paris et le Havre. Les travaux acheves depuis avril 2021 permettent ainsi la circulation potentielle de 25 trains supplementaires sur Paris-Le Havre (moitie aller, moitie retour, et moitie environ la nuit 22 h6 h). Les travaux ont pour objet l'electrification de la ligne restauree en 2012-2013 sur 40 km entre Serqueux et Gisors, le debranchement pour un passage direct a Serqueux dans la relation le HavreParis, la suppression de six passages a niveau et la realisation de protections phoniques. Initiation du projet a l'occasion du plan de relance 2009. Cout : 246 M finances dans le cadre du CPIER de la SNCF (90 M Etat, 90 M Region Normandie et 66 M Union europeenne) ; 295 M en estimation initiale Maître d'ouvrage : SNCF-Reseau Historique : Debat public/concertation : Concertation initiale 17 octobre 2012 au 17 novembre 2012 au titre de l'article L.300-2 du code de l'environnement en raison de travaux de raccordement routiers d'un coût supérieur à 1,9 M H.T. Concertation volontaire de SNCF-Reseau d'une part avec les collectivites (avant la concertation reglementaire et a son issue) et d'autre part dans trois communes situees respectivement en amont, milieu et aval du trace (Motteville, Serifontaine, Pontoise) Concertation inter administrative conformement a la circulaire du 5 octobre 2004 Consultation « acoustique » de novembre 2017 a fevrier 2017 pour les ecrans acoustiques sur les communes les plus concernees (simulations mises en ligne avec et sans, vote en ligne premier choix, reunions avec les riverains sur le choix des habillages) Concertation sur le contournement routier de Ferrieres-en-Bray (presentation premier trace en janvier 2017, presentation trace modifie en juin 2017, 25 personnes proprietaires) - - - Enquete publique unique : Du 8 mars 2016 au 16 avril 2016 avec une commission d'enquete designee en fevrier 2015 Prefecture de Seine-Maritime coordinatrice avec quatre autres prefectures (Eure, Oise, Yvelines, Val-d'Oise) Couvrant : utilite publique, mise en compatibilite de documents d'urbanisme, suppressions de passage a niveau (commodo et incommodo), loi sur l'eau Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 84/107 - Arrete de declaration d'utilite publique du 7 decembre 2016 signee de cinq prefets (source SNCF) ; Creation d'un comite de suivi environnemental interdepartemental de la liaison SerqueuxGisors (reunion une fois par an minimum) en place jusqu'a la mise en service. Preside par le sous-prefet de Dieppe Autorisations : - Avis de l'AE du 6 mai 2015 Autorisation loi sur l'eau avec AVP 2016, avec arretes modificatifs aux mises au point ; difficultes avec SAGE SDAGE 2015 et travaux en 2018 Especes protegees Début des travaux : - Decembre 2017 arret de la circulation ferroviaire Mi-aout 2018 creation de la liaison ferroviaire directe le Havre Serqueux (voies existantes en Y avec le pied oriente vers Amiens, liaison ferme le Y) Octobre 2018 electrification Debut 2019 suppression de neuf passages a niveau avec creation de trois retablissements routiers a Forge les eaux (PN n°60) et Ferrieres-en-Bray (PN n° 40 et 41) Avril 2019 construction des protections acoustiques Au premier semestre 2019 accessibilite des gares de Serqueux et Gisors Mise en service : - Prevue pour mi-2020 reportee en mars 2021 suite a la crise sanitaire liee a la Covid-19 ; 29 mars 2021, reprise du trafic voyageurs Commentaires : - Dossier d'enquete publique comprenant vingt fascicules (en sept volumes) et plus de 5 200 pages 1 038 avis sur les registres electroniques et 1 707 avis sur les registres papiers ; 229 courriers reçus ; 3 689 signatures de nombreuses petitions pour ou contre le projet pendant l'enquete publique ; petition la plus signee 399 signataires Avis favorable de la commission d'enquete assorti de deux reserves et cinq remarques Travaux en site « ferme », seul trafic arrete le TER (4 allers-retours par jour) Nombreux recours contentieux contre la DUP, en particulier de communes du pays de Bray et du Val-d'Oise et des habitants, se plaignant de la suppression de passages a niveau sans solution satisfaisante pour les habitants (neuf supprimes dont trois retablis mais avec des consequences parfois pour les pietons) engendrant des coupures, de protections acoustiques insuffisantes (soit dans les sections « encadrantes » car les 25 trains empruntent la totalite de la ligne, soit a l'avis de l'ABF interdisant des murs anti-bruit) et de l'arrivee de nouveaux trains sur la ligne J saturee pour les voyageurs - Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 85/107 - 3 recours visant a annuler la DUP devant le TA de Rouen introduits les 16 et 20 janvier 2017 et le 18 mars 2017 ; 1 recours par un prive abandonne ; 3 jugements en faveur du projet rendus les 12 et 17 decembre 2019 soit apres environ 3 ans 2 referes visant a la suspension de la DUP du 7 septembre 2020 ; 2 jugements du 13 octobre 2020 en faveur du projet (SNCF et prefets) 2 appels devant la CAA de Douai respectivement les 14 et 12 fevrier 2020 ; 1 jugement groupe du 15 juin 2021 en faveur du projet (SNCF et prefets). - Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 86/107 Intitulé du projet : liaison Est-Ouest d'Avignon ou LEO. Description : le projet de liaison Est-Ouest consiste en un contournement routier de l'agglomération d'Avignon par le sud, en créant une voie nouvelle à 2 X 2 voies de 13 kilomètres destinée à fluidifier les trafics au sud de la ville et de l'agglomération et au nord des Bouches du Rhône. Il est constitué de trois tranches dont la première a été mise en service en 2010. Il devrait comprendre au total deux ouvrages de franchissement de la Durance, en site Natura 2000, un ouvrage sur le Rhône et sept échangeurs hors déviation de Rognonas. Coût : tranche 1 : 140 millions (mise en service en 2010) ; tranche 2 : 198 millions d'euros (estimation) ; tranche 3 : 216 millions d'euros (estimation valeur 2014 ; 3ème tranche prévue sous forme de concession) Maître d'ouvrage : État. Historique : - Début années 1990 : premières études d'une Liaison Est Ouest (LEO), à la confluence entre Rhône et Durance, destinée à s'intégrer à un barreau reliant les autoroutes A7 et A9 au sud d'Avignon. - 18 novembre 2001 : décision Ministérielle d'approbation de l'Avant-Projet Sommaire (APS). - 08 août 2003 : arrêté d'autorisation au titre de la loi sur l'eau. - 16 octobre 2003 : déclaration d'Utilité Publique portant sur le projet comprenant 3 phases. - 16 août 2004 : début des travaux préparatoires nécessaires à la réalisation du viaduc aval sur la Durance - 2010 : mise en service de la 1ère tranche. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 87/107 - Juin 2013 : avis de la Commission Mobilités 21 : la LEO est classée en priorité 2 (projets dont l'engagement doit être envisagé entre 2030 et 2050) pour une enveloppe de 310 millions d'euros. Les travaux des tranches 2 et 3 ne sont pas engagés après la mise en service de la tranche 1. - 2016 : le projet est officiellement relancé à l'automne 2016 par le Conseil Communautaire du Grand Avignon. Les travaux de la LEO se dérouleront en harmonie avec la construction du tramway (20162025). - Février 2018 : avis du Conseil d'orientation des infrastructures : « la position de la Commission Mobilité 21 sur le caractère non prioritaire de ce projet pour l'État avec une réalisation après 2030 reste d'actualité [[......]]. Le Conseil considère que les travaux des tranches T2 et T3 de la LEO n'ont pas vocation, pour l'État, à être engagés avant 2038 quel que soit le scénario. Un des scénarios fait toutefois une exception pour la tranche T2, dont le financement est prévu sur la période 2018-2022. Si dans ce contexte, les collectivités locales souhaitent une réalisation plus rapide, il propose que l'opération se fasse sous leur maîtrise d'ouvrage et que l'apport de l'État consiste en la mise à disposition des acquisitions foncières réalisées au titre du projet ». - 05 février 2018 : modification arrêté d'autorisation au titre de la loi sur l'eau (sans saisine de l'Autorité environnementale). - octobre 2018 : la Ministre de la transition écologique et solidaire confirme en octobre 2018 l'engagement de l'État à « poursuivre son engagement financier dans l'aménagement en bidirectionnel de la tranche 2 de la LEO au travers des futurs exercices de contractualisation ». Le courrier spécifie qu'il s'agit désormais d'une 2x1 voies. - 28 janvier 2020 : première saisine de l'Ae. Par lettre en date du 3 mars 2020, le président de l'Ae, constatant « la non-conformité de cette étude d'impact aux dispositions de la directive "projets" » (non prise en compte de la tranche 3, du déplacement de la ligne 63 000 volts...) a invité le maître d'ouvrage à compléter son dossier. - 08 avril 2020 : avis du Conseil national de la protection de la nature. - 22 juillet 2020 : avis de l'Autorité environnementale sur la tranche N°2 du projet. - 05 janvier 2021 : le premier Ministre, Jean Castex, annonce la relance du projet [tranche 2] par le financement de 142,7 millions d'euros de crédits au titre de l'accord régional de relance. - 10 février au 11 mars 2021 : consultation publique. Participation du public par voie électronique. Le maître d'ouvrage du projet, la DREAL PACA, a déposé un porter à connaissance le 29 décembre 2020 aux Préfets des trois départements des Bouches-du-Rhône, de Vaucluse et du Gard, impactés par l'emprise du projet, en vue d'obtenir un arrêté inter-préfectoral complémentaire à l'autorisation environnementale du 08 août 2003, complétée une première fois le 05 février 2018. Commentaires : l'APS du projet a été validé il y a 20 ans. Le projet a fait l'objet de plusieurs « stop and go » pendant deux décennies. Après la réalisation de la première tranche du projet, la Commission Mobilités 21 et le Conseil d'orientation des infrastructures n'ont pas classé ce projet comme prioritaire de niveau 1 au niveau national. Cela explique certainement la relance tardive de la tranche 2 à l'initiative des collectivités territoriales plus de 6 ans après la fin des travaux de la tranche 1. L'examen de l'étude d'impact par l'Autorité environnementale en 2020 soulève plusieurs problèmes liés semblet-il à un manque d'actualisation de l'étude d'impact réalisée en 2002. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 88/107 Intitulé du projet : reamenagement de l'aeroport de Nantes-Atlantique Description : L'objectif de ce projet est disposer d'un aeroport capable d'accompagner la croissance du trafic aerien de la region de Nantes apres l'abandon definitif du projet de nouvel aeroport de Notre-Dame-desLandes Le trafic de Nantes-Atlantique etait de 6,2 millions de passagers (Mpax) en 2018 et l'objectif du reamenagement est de pouvoir accueillir 11,4 Mpax a l'horizon 2040. Pour memoire, le projet de transfert de l'aeroport a Notre-Dame-des-Landes a fait l'objet d'un debat public en 2002 et d'une DUP en 2008. Son abandon a ete annonce le 17 janvier 2018. La DGAC a mis plusieurs options a la concertation prealable : Refection de piste ; allongements de 400 m et de 800 m ; pistes en V ; pistes transversales ; Aerogare modernisee ; aerogare creee a l'ouest ; terminal unique ; terminal a niveaux de services differencies ; esplanade ou parking ; Exploitation avec couvre-feu. A l'issue de la concertation prealable, l'Etat-DGAC a decide d'allonger la piste de 400 m, de moderniser l'aerogare actuelle (avec des reserves foncieres pour une eventuelle extension) sans distinction de niveaux de services, et d'imposer un couvre-feu. Au total, 31 engagements ont ete pris dont la mise en place d'un comite de suivi des engagements de l'Etat et des collectivites. Coût : 500 M estimation concertation (environ 1 000 M si options les plus cheres) Maître d'ouvrage : Etat-DGAC Historique : Debat public/concertation : Conseil prealable demande par DGAC le 26 septembre 2018, conseil nomme par la CNDP le 3 octobre 2018 Saisine de la CNDP par le DGAC le 25 octobre 2018 (cout > 300 M), la CNDP decide d'une concertation prealable le 7 novembre 2018 et nomme le conseil garante, garante supplementaire nommee le 23 janvier 2019 Approbation des modalites, calendrier et dossier de la concertation prealable le 7 mai 2019 par la CNDP et lancement de la concertation du 27 mai au 31 juillet 2019 Remise du bilan par les garantes le 23 aout 2019 et reponses a la concertation de la DGAC le 27 novembre 2019 Remise du rapport des garantes sur la qualite des reponses du porteur de projet le 4 decembre 2019 Decision de la CNDP de faire une concertation continue le 4 decembre 2019 jusqu'a l'enquete publique, garantes identiques - Cadrage prealable : La DGAC (DAT) a saisi l'AE aupres du CGEDD pour un cadrage prealable Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 89/107 - Une seule question posee sur le perimetre a prendre en compte au sens de l'article L.122-1 du code de l'environnement Avis delibere de l'AE du 24 avril 2019 Concession : Lancement de la consultation en novembre 2019 pour retenir le futur concessionnaire Selection du nouveau concessionnaire programmee pour 2021 ; concessionnaire actuel (depuis 2010) Aeroports du Grand Ouest (AGO) groupe Vinci Enquete publique et DUP : DUP programmee pour fin 2021 Autorisation environnementale : Sans objet a ce stade Début des travaux : Programme en 2022 Mise en service : 2025 Commentaires : Concertation prealable de grande qualite, dossier tres detaille avec de nombreuses options proposees au debat ; participation importante (pres de 90 000 connexions au site) Installation d'un comite de suivi des engagements de l'Etat Le planning actuel ne fait pas apparaître de discontinuite dans l'instruction du projet Cadrage prealable demande en parallele de la concertation prealable et avant son demarrage Cadrage avec une seule question. L'AE indique qu'il faut attendre la concertation prealable et propose une discussion du scenario de reference et sur l'accessibilite (nouvelles infrastructures, ERTMS, ...). Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 90/107 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 91/107 Intitulé du projet : Programme « Grand stade » de Lyon Description : Le programme porte sur la construction d'un nouveau stade à Décines-Charpieu dans l'agglomération lyonnaise, d'une capacité de 60.000 places. Il vise plusieurs objectifs : - faire rayonner l'agglomération lyonnaise aux niveaux national et européen en permettant l'organisation de manifestations sportives mais aussi culturelles de grande portée, - promouvoir le développement de l'est lyonnais, - renforcer le développement du club de football de l'Olympique Lyonnais, - répondre aux enjeux de modernisation des stades au niveau national, dans le cadre de la préparation du championnat d'Europe de football dit « Euro 2016 ». Le programme comporte les projets suivants : · le « projet grand stade » proprement dit, comprenant le stade et son parvis, pour 60 000 personnes (58 000 places et 2 000 salariés), sur une emprise de 11 hectares, avec des parkings et un centre d'entraînement. Le dossier fait état, afin d'assurer l'équilibre économique de l'opération, d'un projet économique complet nécessitant une assiette d'une cinquantaine d'hectares pour y implanter, outre le Grand Stade, deux hôtels ayant chacun une capacité d'environ 100 à 150 chambres et un centre de loisirs (espaces de restauration, de jeux pour enfants, d'activités sportives) ; · différents aménagements annexes à la construction du stade : déplacements et réaménagements de bassins de rétention et d'infiltration des eaux, déplacement d'un poste et d'une canalisation de gaz, création d'un réseau d'adduction d'eau potable ; · un « projet d'accessibilité au Grand Stade », comportant plusieurs opérations : - l'aménagement de l'accès sud depuis les parkings d'Eurexpo à Chassieu, - l'aménagement de l'accès nord, - la création d'un parking de 4 000 places dit « des Panettes » sur les communes de Meyzieu et Pusignan, - le prolongement du tramway T3 jusqu'au Grand Stade, - l'aménagement de l'échangeur n°7 sur la rocade (RN 346). - * Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 92/107 Coût : l'ensemble du programme est d'un montant de 617 M, dont 455 M pour le grand stade et ses opérations connexes et 162 M pour l'accessibilité, la part de l'échangeur n°7 sous maîtrise d'ouvrage de l'État étant de 23,5 M. Maîtres d'ouvrage : Le programme Grand stade concerne quatre maîtres d'ouvrages porteurs des opérations suivantes : · opération « Grand Stade et ses opérations connexes » sous maîtrise d'ouvrage de la Société Foncière du Montout (filiale du Groupe Olympique Lyonnais) ; constructeur : Vinci. · opérations « extension de la ligne de tramway T3 pour la desserte du Grand Stade » sous maîtrise d'ouvrage du Syndicat des Transports de l'agglomération lyonnaise (Sytral) ; · opération « aménagement du complément de l'échangeur n°7» sous maîtrise d'ouvrage de l'État ; · opérations « accessibilité au site du Montout - Accès nord, accès sud et parking des Panettes » sous maîtrise d'ouvrage de la communauté urbaine de Lyon. Historique : Débat public/concertation : - à l'initiative de l'Olympique lyonnais, promoteur de l'opération. Concertation menée de 2007 à 2010. Enquêtes publiques : 14 juin-18 juillet 2011 - L'étude d'impact porte sur le programme dans sa totalité, les différents projets devant être réalisés simultanément. L'étude d'impact globale du programme est accompagnée de fascicules distincts propres à chaque projet. Afin de faciliter la compréhension des procédures par le public, les différents maîtres d'ouvrage ont choisi de mener simultanément toutes les enquêtes publiques nécessaires aux différentes procédures à conduire, à savoir : · la révision du plan local d'urbanisme de la communauté urbaine de Lyon · cinq déclarations d'utilité publique (DUP) pour travaux : · deux dossiers « loi sur l'eau » : · une enquête publique dite « Bouchardeau » pour le Grand Stade, · une demande d'autorisation au titre des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), pour certains équipements du stade. - Toutes les enquêtes publiques portées par les maîtres d'ouvrages ont été conduites simultanément du 14 juin au 18 juillet 2011. DUP : les cinq déclarations d'utilité publique (DUP) sont signées par le Préfet le 24 janvier 2012. Avis des autorités environnementales : - Malgré l'unicité de l'étude d'impact, la multiplicité des maîtres d'ouvrage et des procédures a conduit à recueillir l'avis d'autorités environnementales distinctes pour les différentes parties du dossier : · l'AE pour l'échangeur n°7, réalisé sous la maîtrise d'ouvrage de l'État, · le préfet de département pour la modification du plan local d'urbanisme, · le préfet de région pour les autres projets. L'AE a salué dans son avis la très grande clarté de la présentation faite dans le dossier en matière de procédures à réaliser, et d'articulation entre les opérations du programme. Les maîtres d'ouvrage, travaillant en coordination, ont à juste titre présenté une étude d'impact globale, déclinée ensuite pour chaque projet particulier. Début des travaux : 22 octobre 2012 Mise en service : 09 janvier 2016 Commentaires : Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 93/107 - Projet comprenant 4 maîtres d'ouvrage qui ont produit une seule étude d'impact sur un périmètre de projet bien défini au préalable ; - 5 enquêtes publiques effectuées simultanément pour faciliter la compréhension des procédures par le public ; - ensemble des travaux réalisés sur 4 années d'exécution. - Malgré des oppositions bien affirmées au projet, celui-ci a pu avancer assez rapidement. L'approche globale et coordonnée des maîtres d'ouvrage dans le domaine de l'environnement, à travers une étude d'impact unique et des enquêtes publiques réalisées simultanément a permis l'obtention rapide des autorisations. La phase travaux s'est enclenchée sans délai après autorisations et a été exécutée rapidement. Du côté des autorités environnementales, il aurait été souhaitable que l'AE nationale puisse se prononcer sur la totalité de l'étude d'impact afin d'éviter la multiplication des avis des différentes autorités environnementales sur un même projet global in fine. Intitulé du projet : Construction d'une piste longue sur l'aéroport de Mayotte-Dzaoudzi Description : La piste actuelle, trop courte, ne permet pas la venue de long-courrier en pleine charge en toute circonstance météorologique, ce qui pénalise le développement de ce département français. Plusieurs scenarios ont été étudiés, réutilisant ou non la piste existante, avec une emprise dans tous les cas sur le lagon. Coût : entre 178 et 282 M valeur 2012 Maître d'ouvrage : État DGAC Historique : Un débat public a eu lieu de juin à décembre 2011, conduisant à une décision de l'État en mai 2012. Cette décision indique les variantes dont il convient de poursuivre les études. En 2013, la commission « Mobilité 21 » classe le projet comme non prioritaire. Le projet est relancé à l'occasion de la venue du Président de la République à Mayotte en 2019. La CNDP désigne un garant de la concertation à la demande de la DGAC le 2/9/2020. L'Ae est saisie pour un cadrage préalable, rendu le 23/12/2020. L'enquête publique est prévue en 2022, en vue d'une Autorisation environnementale en 2022 Début des travaux prévu en 2023 Mise en service : 2026 Commentaires: Ce projet, qui s'inscrit dans un environnement particulièrement sensible, a été mis en sommeil puis relancé après plusieurs années. Le maître d'ouvrage a alors fait preuve d'une démarche proactive, en sollicitant d'une part la désignation d'un garant, d'autre part un cadrage préalable. L'Ae pose implicitement la question de l'intérêt du projet. La question des carrières d'extraction des matériaux de remblai est posée, et fait clairement partie du périmètre du projet, avec Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 94/107 cependant une incertitude si les matériaux doivent être importés de pays tiers non signataires de la convention d'Aarhus. Intitulé du projet: Mise à grand gabarit de la Seine canalisée entre Bray sur Seine et Nogent sur Seine. Description : Aménagement de la Seine sur 28 ,5 km pour permettre à des péniches de 2500T de rejoindre le port de Nogent sur Seine. Ce projet doit permettre le report sur la voie d'eau de trafics actuellement routiers, ainsi que le développement des territoires concernés. Coût : 343M (valeur 2018) Maître d'ouvrage : VNF Historique : Le projet a fait l'objet d'un cadrage préalable par l'Ae le 9/11/2011), puis d'un débat public début 2012. Le projet a été soumis à enquête publique en janvier/février 2021, a fait l'objet d'un avis favorable de la commission d'enquête en juin 2012, en attente de la déclaration d'utilité publique. Début des travaux : 2023 Mise en service : 2028 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 95/107 Commentaires: Le projet d'aménagement de la Bassée, porté par les Grands lacs de Seine, a fait l'objet d'un débat public concomitant. La CNDP a nommé un même président pour les deux commissions particulières du débat public avec un secrétariat commun. Description : Réalisation d'un canal à grand gabarit de 107 km reliant l'Oise et l'Escaut, permettant ainsi de connecter les bassins de navigation de la Seine et ceux du Nord de l'Europe. Il s'agit de la branche française de la liaison Seine Escaut, considérée comme prioritaire du point de vue européen. Il en est attendu un transfert modal sur la voie d'eau et le développement des territoires traversés. Coût : 4.5 Milliards d'Euros (valeur 2016) Maître d'ouvrage: Société du canal Seine Nord Europe (établissement public local piloté par les collectivités locales) Historique: Ce projet a fait l'objet d'une concertation « circulaire Bianco» en 1993. Le projet est relancé en 2003, la CNDP décide de le soumettre à une concertation avec garant, qui se tient de 2004 à 2006. L'enquête publique de 2007 conduit à la déclaration d'utilité publique le 12/9/2008. Le projet est initialement prévu sous la forme d'un PPP, mais la consultation n'aboutit pas, en raison du niveau élevé des offres et de l'impossibilité de réunir les financements correspondants. Il est décidé de revenir à une maitrise d'ouvrage publique. En 2015, à la suite de modifications importantes du tracé, a lieu une enquête publique complémentaire, conduisant le 20/4/2017 à une DUP modificative. La DUP est prolongée de dix ans le 25/7/2018 Le projet fera l'objet de deux autorisations environnementales. Sur le premier tronçon : Avis AE le 18/12/2019 Avis CNPN défavorables les 13 et 31/1/2020, pus favorable le 9/7/2020 Enquête publique à l'automne 2020 Arrêté d'autorisation le 12/4/2021 (145 pages!) L'autorisation environnementale du deuxième tronçon est en cours d'instruction. Début des travaux: 2022 Mise en service: 2028 Commentaires: Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 96/107 Il s'agit d'un projet complexe de par sa taille et son caractère unique en France. Projet au long cours, le long délai de maturation dû à la difficulté de réunir le financement a permis des ajustements importants au projet initial. Le projet a fait l'objet de plusieurs enquêtes publiques et d'échanges poussés avec AE et CNPN. Le travail de concertation avec le public s'est poursuivi sur la durée, avec un fort investissement des collectivités locales, facilité par leur participation à la gouvernance du projet. À noter un travail approfondi sur l'articulation des différentes mesures compensatoires. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 97/107 Description : Afin d'alléger le contournement de Strasbourg (axe nord-sud de l'A35), qui assure des fonctions de desserte locale et régionale et de transit international, et d'améliorer la circulation et la qualité de l'air dans l'agglomération, le projet prévoit la création d'un tronçon de 24 km relié au nord au noeud autoroutier de l'A4 et de l'A35 et au sud à l'A 352. Le tronçon actuel de l'A35 traversant l'agglomération perdra son caractère autoroutier. Deux grands ouvrages de franchissement et une tranchée couverte de près de 300 m (au titre de l'évitement du bruit). Le projet prévoit de nombreuses mesures compensatoires (création de points humides, mesures de la qualité de l'air, mesures de protection des espèces, ouvrages forestiers, intégration paysagère). Coût : 553 M d'investissements Maître d'ouvrage : Société Arcos, société de projet, filiale de la société Vinci ; SANEF (au titre du plan de relance autoroutier) pour le traitement de la liaison avec l'A4 au nord. Historique : Le projet est inscrit dans de nombreux documents de planification (schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme, 1973 ; Contrat de plan État-région, 1990 ; Liste des 50 projets prioritaires du comité interministériel d'aménagement du territoire, 2003). Phase initiale : Concertation préalable - Concertation ad hoc ouverte au public à l'été 2003 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 98/107 Saisine du 16 décembre 2004 puis décision de la CNDP du 2 février 2005 de ne pas organiser de débat public compte tenu de l'inscription du projet dans différents documents, de l'organisation d'une concertation qui a « permis de traiter de son opportunité et de définir ses grandes caractéristiques ». Enquête publique - Arrêté préfectoral du 3 mai 2006 portant ouverture de l'enquête publique conjointe portant sur la DUP des acquisitions foncières et travaux de construction, d'une part, et la MECDU des communes concernées, d'autre part ; - L'enquête publique se déroule du 1er juin 2006 au 13 juillet 2006, prolongée jusqu'au 28 juillet 2006. Une réunion publique d'information et d'échange a réuni environ 500 participants. 3 325 interventions écrites enregistrées ; - Le 12 janvier 2007, la commission d'enquête émet un avis favorable, assorti de quatre réserves (aménagements compensatoires en matière de bruit, limitation de vitesse à 110 km/h et préservation des pollutions à proximité des captages) et de treize recommandations ; - Avis favorable du CE le 4 décembre 2007 ; - Décret en Conseil d'État du 23 janvier 2008 portant déclaration d'utilité publique ; Concession - 20 février 2007 : lancement de la procédure de passation de la concession ; - 12 janvier 2012 : désignation du concessionnaire ; - 5 juin 2012 : résiliation de la première concession ; - Juin 2013 : Le rapport Mobilité 21 indique que le GCO est un projet de « seconde priorité ». - Le projet est interrompu. Phase secondaire - Du 24 octobre au 14 novembre 2016 : enquête parcellaire ; 19 septembre 2016 : démarrage des travaux préparatoires en zones "non-protégées" ; Décret n°2018-36 du 22 janvier 2018 prorogeant les effets du décret de DUP du 23 janvier 2008. 2017-2018 : acquisitions foncières Autorisations environnementales - 27 septembre 2016 : Avis favorable sous réserve du CNPN à la réalisation des travaux préparatoires (espèces protégées) ; - Arrêté ministériel du 16 janvier 2017 portant dérogation aux interdictions au titre des espèces protégées pour les travaux préparatoires du COS ; - Arrêté préfectoral du 24 janvier 2017 modifié par l'arrêté du 20 février 2018 et l'arrêté du 11 octobre 2018, portant dérogation aux interdictions au titre des espèces protégées pour les travaux préparatoires du COS ; - Rejet de la requête dirigée contre l'arrêté par le TA de Strasbourg ; - 11 juillet 2017 : Avis défavorable du CNPN à la demande de destruction et de perturbation d'espèces (Arcos) ; 15 décembre 2017 : Second avis défavorable du CNPN ; 21 février 2018 : Avis de l'AE (observations concernant l'insuffisante actualisation des études et l'absence de précision sur le suivi des engagements) ; Modernisation des procedures Page 99/107 Rapport n° 013721-01 - Consultation du public du 11 avril au 18 mai 2018 ; 25 juin 2018 : Avis défavorable de la Commission d'enquête ; 28 août 2018 : Avis favorable du CODERST ; Arrêté préfectoral en date du 30 août 2018, modifié par l'arrêté préfectoral du 17 décembre 2018, portant autorisation unique. Demande de dérogation espèces protégées (Arcos) pour réintroduction d'espèces : consultation du public du 19 avril au 6 mai 2019 ; Début des travaux : 2018 Mise en service : Initialement prévue en 2017 puis reportée en 2022, la mise en service a été à nouveau reportée à la suite d'un jugement avant dire droit du tribunal administratif de Strasbourg en date du 20 juillet 2021. Ce jugement invite les parties à régulariser les vices entachant l'arrêté du 30 août 2018 portant autorisation unique, concernant l'insuffisance de l'étude d'impact et l'insuffisance du dossier de demande de dérogation à l'interdiction de destruction d'espèce protégée en ce qui concerne l'état de conservation des espèces. Commentaires : Le projet présente de nombreux intérêts : - - Un projet inscrit de longues dates dans certains plans/programmes mais qui fait l'objet de remises en cause ; Une étude indépendante commandée par l'État et remise en cause ultérieurement par la commission d'enquête ; Un projet concédé où, pour la première fois pour ce type d'infrastructure, l'État a imposé au concessionnaire la maitrise foncière des mesures de compensation avant les premiers impacts. Cela oblige donc le concessionnaire à localiser ces mesures et conclure avec l'exploitant ou le propriétaire les modalités de mise en oeuvre de la mesure de compensation avant démarrage des travaux selon les milieux concernés. Par ailleurs les compensations doivent être mises en oeuvre au fur et à mesure de l'avancement des travaux. L'interruption du projet pendant une longue période à la suite de difficultés de cofinancement avec les collectivités territoriales ; Un projet qui subit les effets du changement de régime juridique au moment de l'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'autorisation environnementale unique ; L'insuffisance d'actualisation des études environnementales qui trouve une issue contentieuse. Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 100/107 Nom Maryline SIMONE Virginie DUMOULIN Michel HERSEMUL Eric OLLINGER Organisme CGEDD Fonction Date de rencontre 1er mars 2021 Sous-directeur Direction des Infrastructures de transport Chef de la mission d'appui au reseau routier national Chef de la mission de coordination des affaires europeennes et internationale Commissaire general Sous-directeur Commissariat general au developpement durable Adjoint au sousdirecteur Chef de bureau Chargee de mission CGEDD President de l'Autorite environnementale Adjointe a la sousdirectrice Chef de bureau Garant et commissaire enqueteur Directeur Sous-directeur Direction de l'Eau et de la Biodiversite Sous-directrice Adjointe a la sousdirectrice CGEDD Conseil general de l'economie Service public de Wallonie Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages Directrice 1er attache Adjoint au directeur Sous-directeur Adjointe au sousdirecteur 16 avril 2021 25 mars 2021 19 mars 2021 10 mars 2021 9 mars 2021 8 mars 2021 Joel HAMANN Thomas LESUEUR Loîc AGNES Pierre DE FRANCLIEU David CATOT Isabelle MAUPILIER Philippe LEDENVIC Guglielmina OLIVEROSTORO Jean-François GAILLAUD Jean Daniel VAZELLE Olivier THIBAUT Matthieu PAPOUIN Florence CLERMONTBROUILLET Julie PERCELAY Jean François LANDEL Isabelle WALLARD Fabienne THONMET Marc PIRLET Emmanuel de LANVERSIN Jean Baptiste BUTLEN Naîla BOUKHELOUA Direction de l'Eau et de la Biodiversite 17 mars 2021 21 avril 2021 26 avril 2021 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 101/107 Nom Chantal JOUANNO Ilaria CASILLO Patrick DERONZIER Daniel ROUSSEAUX Eric SACHER Nathalie PORTAL Pierre-Louis LEFEVER Gregory PIERRESTEGUY Philippe BOURKE Christophe CHASSANDE Elodie LE RHUN Olivier CORMIER Charles BLANCHON Gregoire PHILIPPON Marjolaine MINOT Serge MULLER Nyls de PRACONTAL Michel METAIS Laurent MICHEL Axel RAHOLA Organisme Commission nationale du debat public Fonction Presidente Vice-presidente Directeur Charge de mission Sous-directeur Cheffe de bureau Chef de bureau Chef de bureau President Chef de service Adjointe a la cheffe de bureau Date de rencontre 27 avril 2021 Direction des affaires juridiques Bureau d'audiences publiques sur l'environnement du Quebec 28 avril 2021 29 avril 2021 Service du pilotage et de l'evolution des services Sous-directeur Adjoint au sousdirecteur Adjoint au sousdirecteur Cheffe de bureau President 3 mai 2021 Conseil national de la protection de la nature Direction generale energie-climat Directeur general Chef de service Direction interministerielle de la transformation publique Responsable du centre interministeriel de la participation citoyenne Cheffe de projet DREAL Grand Est DREAL Occitanie DREAL Normandie Compagnie nationale des commissaires enqueteurs Directeur Directrice adjointe Directrice adjointe Presidente Vice-president Presidente region Corse 6 mai 2021 17 mai 2021 Typhanie SCOGNAMIGLIO 20 mai 2021 Danae MOYANORODRIGUEZ Herve VANLAER Sylvie LEMONNIER Karine BRULE Brigitte CHALOPIN Jean Pierre CHAULET Marie-Celine BATTESTI 26 mai 2021 31 mai 2021 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 102/107 Nom Jerome DEZOBRY Pierre-Yves BIET Aline PILLAN Yoann LA CORTE Sabine LASSERRE Christophe MASSON Dominique RITZ VNF Claire CHABRIER-GAY Patrick ROSSI Organisme Fonction President du directoire Directeur partenariatsterritoires Sous directrice Directeur du projet Nantes-Atlantique Adjointe au directeur de projet Delegue a la piste longue de Mayotte Directeur territorial bassin de la Seine Responsable de l'unite operationnelle de Paris Sous-directeur du droit economique Directrice territoriale Normandie Directrice de la concertation Date de rencontre Societe du canal SeineNord Europe 10 juin 2021 Direction du transport aerien 11 juin 2021 18 juin 2021 Ministere de la Justice 23 juin 2021 Helene VASSEUR Julie TALDIR Sadirith PHENG Thomas LEVEQUE Marie HEITZ Thierry BARATE Corinne ROECKLIN Sylvie SEBIRE Veronique LECOCQ Cedric BOURILLET Philippe MERLE Emmanuel WORMSER Morgane PIEDERIERRE Remy BARBIER SETEC Organisation Direction generale de la prevention des risques France Nature Environnement Professeur de sociologie SNCF Reseau Directeur de projet Pilote d'operation Directrice de la communication Directeur pole clients et services Responsable du pole environnement et projets Responsable environnement Ingenieure principale Directeur general 30 juin 2021 Chef de service Avocat Chargee des relations institutionnelles ENGEES 1 juillet 2021 28 juin 2021 2 juillet 2021 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 103/107 Nom Frederic PERRIERE Sophie PICHON Sophie BONNIERE Frederic DEPAEPE Sylvain BOUCHERAND Agathe SAKOUN Kristen LECORGNE Henri SPECHT Jessica HAUSTANT Organisme Association des directeurs techniques de collectivites Fonction President Vice-presidente Date de rencontre 7 juillet 2021 Vinci autoroutes CESE Directeur de la maîtrise d'ouvrage President de la commission environnement Directrice juridique Chef de projet Directeur du village olympique Juriste 15 juillet 2021 23 juillet 2021 SOLIDEO 10 aout 2021 Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 104/107 Sigle et Acronyme AC AE BAPE BE CCI CE CEREMA CGDD CNPN CNDP CREDOC DDT DRAC DREAL DUP ERC Essoc (Loi) H.T. IOTA LGV MECDU Moa PGRI PLU PPRT PPVE RIIPM SAGE SCOT Signification Autorite competente Autorite environnementale Bureau des audiences publiques sur l'environnement (Quebec) Bureau d'etude Chambre de commerce et d'industrie Commissaire enqueteur ou commission d'enquete Centre d'etudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilite et l'amenagement Commissariat general au developpement durable Conseil national de la protection de la nature Commission nationale du debat public Centre de recherche pour l'etude et l'observation des conditions de vie Direction departementale des territoires Direction regionale des affaires culturelles Direction regionale de l'environnement, de l'amenagement et du logement Declaration d'Utilite Publique Eviter, Reduire, Compenser Etat au service d'une societe de confiance Hors taxes Infrastructures, ouvrages, travaux, activites (au titre de la loi sur l'eau) Ligne a grande vitesse Mise en compatibilite des documents d'urbanisme Maître d'ouvrage Plan de gestion des risques d'inondation Plan local d'urbanisme Plan de prevention des risques technologiques Participation du public par voie electronique Raison imperative d'interet public majeur Schema d'amenagement et de gestion des eaux Schema de coherence territoriale Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 105/107 Sigle et Acronyme SDAGE SDIS SRADDET Signification Schema directeur d'amenagement et de gestion des eaux Service departemental d'incendie et de secours Schema regional d'amenagement, de developpement durable et d'egalite des territoires Rapport n° 013721-01 Modernisation des procedures Page 106/107  INVALIDE)