Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable ;France. Inspection générale de l'administration

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">L'article 48 du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, prévoit d'habiliter le Gouvernement à agir par ordonnance, afin de renforcer le rôle d'expertise du centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'énergie (Cerema) au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements, de telle sorte qu'il devienne un outil partagé entre l'État et les collectivités locales. Ce projet de transformation de l'établissement public s'inscrit ainsi dans le droit fil de la création de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) en 2019 et constitue une étape significative nouvelle pour la politique de soutien de l'État en faveur de la cohésion des territoires. Il repose sur un resserrement des domaines d'activité et une réorganisation territoriale qui, faute de pouvoir tout simplement se calquer sur le découpage régional du pays, s'efforce néanmoins de renforcer les échelons de proximité. S'agissant des programmes d'intervention, l'effort de rationalisation en 6 domaines et 21 secteurs d'activité apparaît en adéquation avec la marque « climat et territoires de demain », qui traduit désormais l'orientation générale du Cerema. La création de l'ANCT, comme l'intensification des interventions de la Caisse des dépôts et consignations, sous l'appellation « Banque des territoires », ont marqué ces dernières années le retour de l'État dans le domaine de l'ingénierie territoriale, en appui aux programmes mis en oeuvre au titre de la cohésion des territoires. Si la pertinence de ceux-ci ne saurait être remise en cause, notamment le programme « Action coeur de ville » qui répond bien à des enjeux essentiels comme la revitalisation des centres-villes, ce sera sans doute aussi le cas du programmes « Petites villes de demain », ces démarches descendantes, tout comme la multiplication des appels à projets et autres appels à manifestations d'intérêt ne sauraient devenir l'alpha et l'oméga des interventions de l'État en faveur de la cohésion des territoires. C'est pourquoi la mission considère comme porteuse d'une nouvelle dimension de la décentralisation, réellement assumée, la création d'un outil conjoint entre l'État et les collectivités locales. Il serait souhaitable que le Cerema nouveau soit un établissement placé sous la double tutelle de l'État et des collectivités locales adhérentes. Plusieurs conditions devraient être remplies pour assurer le succès de cette transformation, permettant aux collectivités locales de faire appel en quasi-régie au Cerema. Il conviendrait en premier lieu de favoriser la consolidation de l'ingénierie territoriale, afin de permettre à l'établissement public de se positionner clairement comme référent technique des ingénieries locales de premier niveau. Par ailleurs, les missions remplies par le Cerema dans les domaines de la recherche appliquée, de la capitalisation et de la diffusion des connaissances, comme de l'animation de réseaux et de la formation devraient être confortées. Ensuite, le Cerema doit consolider son projet afin de devenir un interlocuteur de proximité naturel pour aider à définir et mettre en oeuvre, dans le champ des compétences des différentes collectivités locales, les priorités de la transition écologique. Enfin, sa gouvernance doit être adaptée pour associer pleinement à son projet ses adhérents, tout comme les associations de collectivités locales et les fédérations nationales des ingénieries locales. En considérant que la quasi-régie produirait pleinement ses effets en 2023, l'établissement public se fixe comme objectifs de réunir d'ici cinq ans un millier d'adhérents et 30 millions de recettes en provenance des collectivités locales. La mission considère ces objectifs comme ambitieux mais réalistes, à condition que la création de la quasi-régie soit promue par les élus locaux et que le Cerema se concentre sur ses missions d'ingénierie de deuxième niveau, développe des partenariats étroits avec les collectivités locales et leurs outils techniques, au niveau national comme au niveau local.</div>

Editeur

CGEDD

Descripteur Urbamet

établissement public ;ingénierie ;collectivités territoriales ;collectivité locale ;exercice des compétences ;climat ;aménagement du territoire ;gouvernance ;partenariat ;transition écologique

Descripteur écoplanete

Thème

Administration publique ;Aménagement du territoire ;Collectivités territoriales

Texte intégral

P U B LI Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales É Les auteurs attestent qu'aucun des éléments de leurs activités passées ou présentes n'a affecté leur impartialité dans la rédaction de ce rapport Statut de communication Préparatoire à une décision administrative Non communicable Communicable (données confidentielles occultées) Communicable PUBLIE Sommaire Résumé ........................................................................................................................................................ 7 Introduction ............................................................................................................................................ 10 1 Le Cerema à un tournant stratégique ....................................................................................... 11 1.1 La transition depuis l'aménagement vers le développement durable des territoires 11 1.2 Une organisation territoriale polarisée devant répondre aux besoins des territoires ........................................................................................................................................................................14 1.3 Une baisse importante des effectifs assortie d'une nécessité de redéploiement des compétences .............................................................................................................................................18 1.3.1 Un redéploiement des compétences opéré à travers la mise en place d'une organisation matricielle complexe... ...................................................................................19 1.3.2 ... qui ne permet pas une adhésion suffisante à un projet partagé...........................21 1.4 Une trajectoire financière et budgétaire qui engage le pronostic vital du Cerema ......22 1.4.1 Une trajectoire financière non soutenable depuis l'origine ........................................23 1.4.2 Un niveau d'investissements très préoccupant ...............................................................23 1.4.3 Une baisse de la subvention pour charge de service public qui a atteint ses limites ..............................................................................................................................................24 1.4.4 Un modèle économique qui doit être revu en stabilisant au préalable les moyens de l'établissement ......................................................................................................24 2 Le Cerema et ses clients ................................................................................................................. 27 2.1 La commande de l'État : un « changement de posture » de la part des directions d'administration centrale et des services déconcentrés .........................................................27 2.1.1 La suppression des « droits de tirage » et la redéfinition des modalités de programmation de la commande de l'État ........................................................................27 2.1.2 Une programmation décentralisée, parfois jugée plus efficiente mais au prix d'une perte de visibilité pour les services de l'État .......................................................30 2.2 Les collectivités locales .........................................................................................................................32 2.2.1 Les textes font des collectivités locales des clients secondaires et la politique de l'établissement vise à en faire des partenaires privilégiés ...................................32 2.2.2 Des prestations en croissance dans des domaines d'activité diversifiés...............33 2.2.3 Les différentes catégories de collectivités locales bénéficiaires des prestations ............................................................................................................................................................33 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 3/120 PUBLIE 2.2.4 Une grande variété de formules contractuelles, un montant moyen de facturation très faible ................................................................................................................34 2.2.5 Les collectivités locales bénéficient plus globalement de l'activité de l'établissement .............................................................................................................................34 2.3 Les autres clients du Cerema..............................................................................................................35 2.3.1 Les entreprises, premières clientes du Cerema ...............................................................35 2.3.2 La certification représente près du quart des recettes du Cerema en provenance des entreprises ....................................................................................................36 2.3.3 Une stratégie de développement des partenariats innovants ...................................36 2.4 Une quasi régie pour le compte de l'État qui atteint son horizon de saturation. ..........37 2.5 Une nécessaire clarification des objectifs, des moyens, des volumes d'activité et de leur présentation. ....................................................................................................................................38 3 L'ingénierie territoriale aujourd'hui ........................................................................................ 40 3.1 La recomposition de l'offre .................................................................................................................41 3.1.1 L'essor des agences techniques départementales ..........................................................41 3.1.2 L'intercommunalité, lieu à privilégier d'une ingénierie mutualisée........................42 3.1.3 Les autres acteurs de l'ingénierie territoriale ..................................................................43 3.2 Le retour de l'État ...................................................................................................................................46 3.2.1 L'ANCT ..............................................................................................................................................46 3.2.2 Les aides à l'investissement peuvent aussi financer l'ingénierie territoriale ......48 3.2.3 La Banque des territoires..........................................................................................................50 3.3 Les besoins.................................................................................................................................................52 3.3.1 Des ressources limitées dans les territoires ruraux ......................................................52 3.3.2 Les besoins par domaine...........................................................................................................53 3.3.3 Les types d'ingénierie recherchés .........................................................................................56 4 Le développement de l'activité du Cerema au bénéfice des collectivité locales ....... 59 4.1 Une ambition affichée, des freins à lever .......................................................................................59 4.1.1 Un positionnement plus affirmé en direction des territoires ....................................59 4.1.2 Les limites du fonctionnement actuel ..................................................................................59 4.2 Les conditions de la réussite...............................................................................................................60 4.2.1 Une clarification indispensable de l'offre, une meilleure définition des cibles ...60 4.2.2 Conforter des partenariats solides........................................................................................62 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 4/120 PUBLIE 4.2.3 Affirmer son rôle d'intellectuel organique de l'ingénierie territoriale ...................63 4.2.4 Adapter son organisation territoriale et améliorer la qualité de ses prestations ............................................................................................................................................................63 4.3 Vers un établissement public commun à l'État et aux collectivités locales .....................64 Conclusion................................................................................................................................................ 67 Annexes ..................................................................................................................................................... 69 1 Lettre de mission.............................................................................................................................. 70 2 Liste des personnes rencontrées................................................................................................ 72 3 Loi et décret portant création du Cerema ............................................................................... 79 3.1 Loi du 28 mai 2013 (extraits) ............................................................................................................79 3.2 Décret du 27 décembre 2013 .............................................................................................................81 4 La gouvernance du Cerema .......................................................................................................... 88 4.1 Le conseil d'administration (au 16 mars 2021)..........................................................................88 4.2 Le conseil stratégique (au 17 mars 2021) ....................................................................................90 4.3 Le conseil scientifique et technique (au 16 mars 2021) .........................................................91 4.4 Le comité de direction (avril 2021) .................................................................................................92 5 Le recentrage des missions du Cerema .................................................................................... 93 6 La recomposition de l'offre de service du Cerema et sa consistance actuelle............ 96 7 Les effectifs : déterminants et ventilations............................................................................. 98 8 Finances et budget ........................................................................................................................ 101 8.1 Une trajectoire financière qui n'est pas structurellement soutenable depuis l'origine .................................................................................................................................................... 101 8.2 Un mode de financement des investissements inapproprié............................................... 102 8.3 Un niveau d'investissement alarmant ......................................................................................... 102 8.4 Un impact négatif sur la réalité de la programmation stratégique .................................. 103 8.5 Une programmation stratégique pour le compte de l'État qui a atteint ses limites en Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 5/120 PUBLIE 2019........................................................................................................................................................... 103 8.6 Les seuils de quasi-régie ................................................................................................................... 104 9 Les indicateurs de performance du Cerema ....................................................................... 105 10 L'ingénierie territoriale aujourd'hui ..................................................................................... 106 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 L'ingénierie territoriale départementale ........................................................................ 106 La démographie des EPCI ..................................................................................................... 110 Répartition des marchés et effectifs techniques des collectivités locales ......... 111 Les différentes ingénieries ................................................................................................... 112 L'ANCT .......................................................................................................................................... 114 10.6 Marchés détenus par le Cerema dans les marchés nationaux d'ingénierie de l'ANCT et de la Banque des territoires ........................................................................................ 115 10.6.1 Marchés nationaux d'ingénierie 2020 de l'ANCT ...................................................... 115 10.6.2 Marchés nationaux d'ingénierie 2020 de la Banque des Territoires................. 115 11 Glossaire des sigles et acronymes ........................................................................................... 117 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 6/120 PUBLIE Résumé L'article 48 du projet de loi relatif a la diffe renciation, la de centralisation, la de concentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, adopte par le conseil des ministres du 12 mai 2021, pre voit d'habiliter le Gouvernement a agir par ordonnance, afin de renforcer le ro le d'expertise du centres d'e tudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilite et l'e nergie (Cerema) au profit des collectivite s territoriales et de leurs groupements, de telle sorte qu'il devienne un outil partage entre l'Etat et les collectivite s locales. En effet, les textes qui re gissent aujourd'hui les missions et la gouvernance de l'e tablissement public, loi du 28 mai et de cret du 27 de cembre 2013, n'accordent qu'une place « accessoire » aux missions pouvant e tre re alise es au be ne fice des collectivite s locales. Ce projet de transformation de l'e tablissement public s'inscrit ainsi dans le droit fil de la cre ation de l'Agence nationale de cohe sion des territoires en 2019 et constitue une e tape significative nouvelle pour la politique de soutien de l'Etat en faveur de la cohe sion des territoires. Le Cerema, depuis sa cre ation en 2013, a traverse des pe riodes difficiles, en raison de la complexite de cre ation d'un e tablissement public a partir de onze organismes diffe rents, ayant chacun sa propre culture, et des incertitudes qui ont caracte rise durant cette pe riode, la politique de l'Etat en matie re d'inge nierie territoriale. La diminution constante des moyens financiers et humains impose e au Cerema a cre e un climat social tendu, les personnels, comme les e lus associe s a la gouvernance, ne comprenant pas quel e tait le projet de l'Etat pour l'e tablissement. Plus re cemment, des orientations pre cises ont e te de finies par la direction ge ne rale, qui dessinent un vrai projet pour le Cerema, comme l'une des agences de la transition e cologique. L'adoption du projet strate gique par le conseil d'administration en avril 2021, la prochaine conclusion d'un contrat d'objectifs et de performance entre l'e tablissement et ses tutelles, devraient normalement conduire a stabiliser la trajectoire de l'e tablissement et contribuer a rassurer les personnels. La mission conside re toutefois que pour permettre la mise en oeuvre dans de bonnes conditions du projet strate gique, comme pour asseoir la cre dibilite du projet de transformation de l'e tablissement en agence commune a l'Etat et aux collectivite s locales, en particulier vis-a -vis du Parlement et des e lus locaux, le maintien a leur niveau actuel du nombre d'emplois (2600) et de la subvention pour charge de service public (SCSP) a 200 millions d'euros, apparait comme une condition essentielle. En tout e tat de cause, les injonctions paradoxales adresse es au Cerema aboutissent a une impasse. La recherche de ressources externes ne peut se re aliser sans mobilisation des moyens humains de l'e tablissement et celui-ci risque, dans cette que te de ressources externes, alors me me que ses moyens diminuent, de compromettre la capacite de l'Etat a faire appel a ses compe tences dans le cadre d'une re gie. De surcroit, la trajectoire financie re qui lui est impose e re duit durablement ses capacite s d'investissement, l'obsolescence des outils techniques qui en de coule compromettant a terme sa capacite a entretenir une expertise technique de haut niveau. Elle conside re par ailleurs que le dialogue social devra e tre enrichi, en de veloppant un management plus participatif, associant e troitement les collectifs de travail de tous niveaux a la mise en oeuvre du projet d'e tablissement et du plan de de veloppement des compe tences. Ce projet de transformation du Cerema repose sur un resserrement des domaines d'activite et une re organisation territoriale qui, faute de pouvoir tout simplement se calquer sur le de coupage re gional du pays, s'efforce ne anmoins de renforcer les e chelons de proximite . S'agissant des programmes d'intervention, l'effort de rationalisation en 6 domaines et 21 secteurs d'activite apparait en ade quation avec la marque « climat et territoires de demain », qui traduit de sormais l'orientation ge ne rale du Cerema. Derrie re ces 21 secteurs d'activite demeurent toutefois encore de nombreux domaines d'action. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 7/120 PUBLIE Chacun peut comprendre qu'il s'agit a ce stade de l'histoire de l'e tablissement, d'un ne cessaire compromis entre les compe tences existantes et la trajectoire d'e volution voulue, mais il apparait ne anmoins ne cessaire de poursuivre ce mouvement de concentration des domaines d'intervention, afin notamment d'e tre en mesure de proposer une offre claire et lisible aux acteurs territoriaux. De me me, l'e volution des implantations du Cerema sur le territoire devra e tre approfondie, chaque direction re gionale devant demain e tre en mesure d'assurer elle-me me les prestations dans les domaines d'intervention prioritaires de l'e tablissement. Les administrations centrales de l'Etat, principales commanditaires des prestations du Cerema, ont eu du mal a inte grer la logique de fonctionnement d'un e tablissement public autonome et cette difficulte demeure, me me si la politique de conventionnement pluriannuel devrait amortir les difficulte s lie es a la fin des droits de tirage sur les ressources de l'e tablissement. Les commandes de l'Etat apparaissent aujourd'hui cumuler deux de fauts. Il n'existe pas de coordination de ces demandes, qui permettrait pourtant de les mettre en ade quation avec les orientations prioritaires du gouvernement, d'une part, et, d'autre part, elles prennent en compte de façon insuffisante le fait que la plupart des politiques mises en oeuvre par le ministe re de la transition e cologique ne cessitent un travail conjoint entre l'Etat et les collectivite s locales. La tutelle doit de sormais reme dier a ces insuffisances. En 2020, sur un total de produits constate s de 260 millions d'euros, le Cerema a be ne ficie de 33 millions de recettes au-dela de la SCSP. Au titre des recettes externes, les 400 collectivite s clientes de l'e tablissement ont apporte 11,3 millions. Il convient toutefois de souligner qu'un tiers environ de ces recettes suppose une mobilisation e quivalente des moyens propres de l'e tablissement, dans le cadre de partenariats et en application de la convention entre le Cerema et l'ANCT. L'inge nierie territoriale s'est adapte e face au de sengagement de l'Etat. Les collectivite s locales ont de veloppe des outils diversifie s, qui interviennent dans les diffe rents champs de l'inge nierie de proximite , auxquels re pondaient auparavant les directions de partementales de l'e quipement et de l'agriculture. Elles se sont aussi adapte es a l'e mergence des nouvelles compe tences qui leur ont e te confie es, par exemple dans les domaines des mobilite s, de l'eau ou de l'e nergie. Les outils sont diversifie s (agence technique de partementale, syndicat technique, agence d'urbanisme, CAUE, entreprise publique locale, e tablissement public foncier), le de nominateur commun e tant aujourd'hui l'espace de partemental comme niveau territorial pertinent d'intervention, pour un appui efficace en termes d'inge nierie technique de premier niveau. Dans le me me temps, la consolidation de la carte intercommunale n'a pas encore produit tous ses effets, alors me me que les EPCI devraient e tre l'e chelon le plus pertinent pour mettre en place un socle d'inge nierie mutualise e. Les 1254 e tablissements publics de coope ration intercommunale (EPCI) n'ont pas tous la taille critique, en-deça de 50 000 habitants (975 EPCI), pour disposer de cette inge nierie de premier niveau qui satisferait en particulier aux besoins des espaces ruraux., il convient donc pour les pouvoirs publics d'encourager la consolidation de l'inge nierie territoriale. Encore faut-il que soient mis en place les moyens de la connaissance en termes de besoin, de ressources et d'organisation. La mission recommande que soit assure par l'ANCT, un recensement national annuel des ressources de l'inge nierie territoriale et que dans chaque de partement, les e lus locaux disposent d'une plate-forme nume rique recensant les outils disponibles, par ailleurs coordonne s au sein du comite local de cohe sion territoriale, en associant le secteur prive . Selon l'Insee, les administrations publiques locales ont repre sente en 2018, 58% des 46,3 milliards d'investissement public, au sens de la formation brute de capital fixe. L'observatoire de la commande publique, mis en place par l'Assemble e des communaute s de France (AdCF) avec le soutien de la Banque des territoires, estime le montant total des marche s d'inge nierie des collectivite s locales a 1,2 milliard en 2020, dont la moitie , soit environ 600 millions, rele verait de l'inge nierie technique. Si les besoins en assistance juridique, financie re, informatique des petites communes demeurent importants, les demandes portant sur les questions lie es a la transition e cologique et au nume rique Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 8/120 PUBLIE sont en forte croissance et conduisent les agences techniques, les syndicats et agences d'urbanisme, notamment, a adapter leurs compe tences et leur offre de services pour re pondre a ces champs nouveaux. A travers en particulier la dotation d'e quipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien a l'investissement des communes et de leurs groupements (DSIL) et le fonds national d'ame nagement et de de veloppement des territoires (FNADT), l'Etat finance les projets des territoires, a hauteur de plus de 1,7 milliards d'euros par an. Si les directives d'utilisation de ces cre dits n'excluent pas a priori le financement d'e tudes, leur mobilisation en faveur de l'inge nierie territoriale n'est pas clairement explicite e. Il faudrait y reme dier, ce qui serait plus simple, en termes d'efficacite de l'action publique, que de faire concevoir et ge rer des marche s d'inge nierie par une agence nationale comme l'ANCT. La cre ation de l'ANCT, comme l'intensification des interventions de la Caisse des de po ts et consignations, sous l'appellation « Banque des territoires », ont marque ces dernie res anne es le retour de l'Etat dans le domaine de l'inge nierie territoriale, en appui aux programmes mis en oeuvre au titre de la cohe sion des territoires. Si la pertinence de ceux-ci ne saurait e tre remise en cause, notamment le programme « Action coeur de ville » qui re pond bien a des enjeux essentiels comme la revitalisation des centres-villes, ce sera sans doute aussi le cas du programmes « Petites villes de demain », ces de marches descendantes, tout comme la multiplication des appels a projets et autres appels a manifestations d'inte re t ne sauraient devenir l'alpha et l'ome ga des interventions de l'Etat en faveur de la cohe sion des territoires. C'est pourquoi la mission conside re comme porteuse d'une nouvelle dimension de la de centralisation, re ellement assume e, la cre ation d'un outil conjoint entre l'Etat et les collectivite s locales. Il serait souhaitable que le Cerema nouveau soit un e tablissement place sous la double tutelle de l'Etat et des collectivite s locales adhe rentes. Plusieurs conditions devraient e tre remplies pour assurer le succe s de cette transformation, permettant aux collectivite s locales de faire appel en quasi-re gie au Cerema. Il conviendrait en premier lieu de favoriser la consolidation de l'inge nierie territoriale, afin de permettre a l'e tablissement public de se positionner clairement comme re fe rent technique des inge nieries locales de premier niveau. Par ailleurs, les missions remplies par le Cerema dans les domaines de la recherche applique e, de la capitalisation et de la diffusion des connaissances, comme de l'animation de re seaux et de la formation devraient e tre conforte es. Ensuite, le Cerema doit consolider son projet afin de devenir un interlocuteur de proximite naturel pour aider a de finir et mettre en oeuvre, dans le champ des compe tences des diffe rentes collectivite s locales, les priorite s de la transition e cologique. Enfin, sa gouvernance doit e tre adapte e pour associer pleinement a son projet ses adhe rents, tout comme les associations de collectivite s locales et les fe de rations nationales des inge nieries locales. En conside rant que la quasi-re gie produirait pleinement ses effets en 2023, l'e tablissement public se fixe comme objectifs de re unir d'ici cinq ans un millier d'adhe rents et 30 millions de recettes en provenance des collectivite s locales. La mission conside re ces objectifs comme ambitieux mais re alistes, a condition que la cre ation de la quasi-re gie soit promue par les e lus locaux et que le Cerema se concentre sur ses missions d'inge nierie de deuxie me niveau, de veloppe des partenariats e troits avec les collectivite s locales et leurs outils techniques, au niveau national comme au niveau local. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 9/120 PUBLIE Introduction Par lettre de mission du 21 janvier 2021 la ministre de la transition e cologique et de la ministre de la cohe sion des territoires et des relations avec les collectivite s territoriales, ont charge le conseil ge ne ral de l'environnement et du de veloppement durable (CGEDD) et l'inspection ge ne rale de l'administration (IGA) de diligenter une mission interministe rielle relative au ro le du centre d'e tudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilite et l'ame nagement (Cerema) en matie re d'appui aux collectivite s territoriales et aux conditions ne cessaires a son de veloppement. Il e tait demande d'objectiver et de documenter le type de collectivite s auxquelles le Cerema aurait vocation a apporter son appui en priorite ; les besoins des collectivite s en matie re d'expertise auxquels le Cerema pourrait re pondre dans les anne es a venir ; les freins et difficulte s a lever pour faciliter le recours aux prestations du Cerema ; les recettes que le Cerema peut re ellement escompter de cette activite ; l'articulation entre les prestations du Cerema, les dispositifs d'appui existants, les prestations prive es et l'offre de services de l'ANCT ; l'identification des besoins prioritaires de l'Etat et leurs modalite s de financement actuelles et futures ; enfin, les diffe rents sce narios d'e volution du Cerema de nature a accroitre son activite au be ne fice des collectivite s et a consolider sa situation financie re, avec leurs e ventuelles conse quences sur son activite au be ne fice des services de l'Etat. Pour ce faire, la mission a re alise plus de 50 entretiens tant aupre s de l'Etat, de ses e tablissements (ANCT, Ademe...) que des collectivite s, de leurs groupements ou encore des acteurs prive s de l'inge nierie. Les directions d'administration centrale (Dac) qui n'ont pu e tre rencontre es directement, ont e te destinataires d'un questionnaire. S'agissant du Cerema la mission a rencontre la pre sidente du conseil d'administration, les repre sentants du personnel et, a trois reprises, la direction. Par ailleurs une approche territoriale a e te de veloppe e pour les re gions Normandie et Nouvelle Aquitaine. La mission s'est heurte e a un proble me me thodologique : l'absence de tout observatoire national de l'inge nierie territoriale. Elle s'est attache e a obtenir de ses nombreux et exhaustifs e changes avec les collectivite s territoriales, leurs groupements, associations et ope rateurs, au-dela de la forte demande ge ne rale d'appui par l'inge nierie d'Etat qui s'exprime aujourd'hui, des formulations pre cises sur les demandes et les besoins existants. Ce rapport s'efforce de traiter l'ensemble des questions pose es. Cependant, me me si la lettre de mission ne l'e voque pas explicitement, la mission n'a pu ignorer l'adoption de l'article 48 de la loi 4D en conseil des ministres et a donc analyse plus particulie rement les conditions de mise en oeuvre et de re ussite du sce nario qui vise a de velopper de manie re structurelle le me canisme de double quasi-re gie Etat / collectivite s (reconnu par la jurisprudence europe enne relative aux re gles de la concurrence sous l'appellation de prestations « in house »), en le comparant a celui du maintien du statut actuel. Dans un premier temps, le rapport analyse la situation actuelle du Cerema, qui correspond a un ve ritable tournant strate gique, en pre sentant son offre et en e tudiant en profondeur la soutenabilite de son mode le e conomique. Dans un deuxie me temps, le rapport traite de la nature des relations de veloppe es par le Cerema avec ses clients (Etat, collectivite s, entreprises prive es) et l'e tat des commandes adresse es a l'e tablissement en de taillant notamment le nouveau processus de programmation et l'utilisation de la SCSP. Le rapport dresse ensuite un panorama de l'inge nierie territoriale en analysant l'offre d'inge nierie des collectivite s, du secteur prive ainsi que celle propose e par l`Etat (couverture ge ographique, moyens humains et financiers, domaines et modalite s d'intervention, ...) permettant de mettre en e vidence les besoins non satisfaits. Enfin, dans sa dernie re partie, le rapport pre sente les conditions ne cessaires pour permettre le renforcement de l'activite du Cerema au be ne fice des collectivite s locales. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 10/120 PUBLIE 1 Le Cerema à un tournant stratégique 1.1 La transition depuis l'aménagement vers le développement durable des territoires Jusqu'au de but des anne es 2000, le ministe re de l'e quipement s'appuyait, pour re pondre a ses besoins d'inge nierie et d'expertise, sur un re seau de services de die s. Les e volutions des politiques nationales1 ont conduit a s'interroger formellement, initialement dans le cadre de la re vision ge ne rale des politiques publiques (RGPP), sur le type de besoins en expertise adapte a un ministe re en pleine mutation. Apre s une longue gestation, le Cerema est cre e le 1er janvier 2014 2 . Il est de fini comme « un centre de ressources et d'expertises scientifiques et techniques interdisciplinaires apportant son concours a l'e laboration, la mise en oeuvre et l'e valuation des politiques publiques » dans les champs des ministe res charge s du de veloppement durable, de l'urbanisme, des transports et de l'inte rieur3. La vocation identifie e du Cerema a devenir un po le d'expertise et d'appui au service de la transition e cologique impliquait, par rapport a l'existant, une e volution substantielle dans le temps, des e quilibres entre ses champs de compe tence historiques La ne cessaire trajectoire d'e volution du Cerema s'est inscrite dans celle de la re duction continue des moyens de l'Etat au service de l'inge nierie des territoires. Jusque dans les anne es 2010, l'Etat aura consacre environ 8 000 e quivalents temps plein travaille (ETPT) a l'inge nierie des territoires sur le pe rime tre d'action actuel du Cerema et de ses services de concentre s, pour un cou t moyen annuel estime par la mission en euros courants d'environ 830 M. L'Etat disposait, d'une part, de l'inge nierie dite de deuxie me niveau du re seau scientifique et technique du ministe re a hauteur d'environ 4 000 ETPT et, d'autre part, d'une inge nierie ge ne rale dite de premier niveau, en contact direct et permanent avec les collectivite s territoriales. Cette inge nierie de premier niveau assurait une couverture inte grale et organique du territoire national par l'interme diaire des directions de partementales de l'e quipement (DDE) et des directions de partementales de l'agriculture et de la fore t (DDAF) en mobilisant aussi environ 4 000 ETPT. Sur ces champs, et du fait des re orientations qui ont e te acte es a l'e poque, le premier niveau homoge ne et organique d'inge nierie de l'Etat, qui constituait son e chelon de proximite ope rationnelle avec les collectivite s territoriales, aura perdu en un peu plus de 10 ans environ 90% de ses capacite s4. Le passage du re seau scientifique et technique au Cerema aura, quant a lui, induit dans le me me temps une baisse de capacite d'intervention d'environ 45 % sur le deuxie me niveau d'inge nierie correspondant, inde pendamment de toutes les re orientations des activite s qui s'imposaient. Le besoin d'inge nierie qui en a re sulte pour les collectivite s territoriales a e te partiellement compense par ces dernie res, sans transferts formels et identifie s de moyens, par la cre ation de structures locales d'appui 5 ou l'extension des capacite s d'organismes existants, comme de veloppe dans la troisie me De centralisations successives, re orientation des moyens de l'Etat vers d'autres champs, passage d'un ministe re e largi qui ame nageait le territoire a un ministe re qui le conduisait vers un de veloppement durable. 1 Par la fusion en 2014 de onze services qui composaient le « re seau scientifique et technique » (RST) du ministe re charge de l'e quipement. 2 3 4 Pour la se curite routie re La « brique budge taire » Nouveau conseil aux territoires (NCT) au sein des DDT(M) ne repre sentant aujourd'hui plus qu'environ 400 ETPT. 5 Agences techniques de partementales (ATD), CAUE, agences d'urbanisme, EPL .... Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 11/120 PUBLIE partie de ce rapport. Ce mouvement ge ne ral aura cependant laisse dans la difficulte de nombreux territoires6 ne disposant pas de ressources suffisantes pour faire face a leurs besoins ou pour e tre simplement en mesure de re pondre et de pouvoir be ne ficier des appels a projets et a manifestation d'inte re t (AMI), de plus en plus complexes et nombreux, qui structurent de sormais la politique d'appui de l'Etat au be ne fice des territoires. Au final, apre s une pe riode d'une dizaine d'anne es, l'Etat aura abouti en 2021 a une e conomie budge taire annuelle sur l'inge nierie de ce champ historique qui peut e tre estime e a 530 M. Les premie res anne es du Cerema n'auront permis ni une re orientation ni une adaptation de son outil de production en profondeur. De 2014, anne e de sa cre ation, a 2018, la trajectoire du Cerema aura e te marque e pour l'essentiel par le prolongement de ses activite s historiques, notamment dans le domaine des infrastructures de transport et des mobilite s, qui est reste et reste aujourd'hui toujours dominant. Cette pe riode a e te sous-tendue par un processus complexe d'inte gration et de recherche de cohe rence et d'identite au sein d'un e tablissement, dont la seule cre ation repre sentait alors un ve ritable de fi de mise en synergie d'une multitude de compe tences, de cultures et d'implantations ge ographiques. Cette pe riode de simple construction d'un e quilibre ope rationnel optimise et cohe rent a partir de l'existant aura e te marque e tre s vite par une trajectoire de baisse continue et se ve re de la subvention pour charges de service public (SCSP) de l'e tablissement ainsi que par la re duction simultane e de ses effectifs. Paralle lement a cette baisse concomitante des moyens de l'Etat, et du plafonnement en de crue dans le temps de son potentiel d'activite qui en est la conse quence, le principal objectif fixe a l'e tablissement depuis sa cre ation vise au de veloppement de ses ressources propres a partir de ses activite s au profit des tiers, dont les collectivite s territoriales. Ce principe cardinal de re duction continue et simultane e, compense e ou atte nue e par le de veloppement des recettes propres, de fini par les tutelles de l'e tablissement, perdure aujourd'hui encore et influence fortement les de marches de ve ritable re organisation et de transformation du Cerema qui se sont engage es depuis 20197. Le projet Cerem'Avenir marque le de but du ve ritable processus de transformation de l'e tablissement. Lance en 2019 sous l'impulsion du directeur ge ne ral et sous le contro le du conseil d'administration du Cerema, le projet Cerem'Avenir constitue une de marche lourde, profonde et ambitieuse, largement participative a l'interne et tre s consultative a l'exte rieur de l'e tablissement. Il a consiste , a partir des acquis de cohe rence, d'identite et d'inte gration des premie res anne es d'existence de l'e tablissement, a de finir un plan strate gique visant a faire profonde ment e voluer ses missions et compe tences et a adapter l'offre d'inge nierie du Cerema a la demande de l'Etat, d'une part, et a celle des tiers, d'autre part. Le plan strate gique re sultant de cette de marche a e te adopte par le conseil d'administration en avril 2021 et il sous-tend actuellement les travaux d'e laboration du contrat d'objectifs et de performance du Cerema (Cop) avec ses tutelles. 6 7 Dont les territoires ruraux notamment. L'examen des donne es d'exe cution du compte financier et des documents annexe s aux lois de re glement montrent des diminutions respectives depuis 2014 et jusqu'a maintenant a pe rime tre constant de 35.48 M (-15.8%) pour la SCSP et de 584 ETPT sous plafond (-19,8%). Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 12/120 PUBLIE Figure 1 : six domaines, 21 secteurs d'activité (source : Cerema) Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 13/120 PUBLIE L'adoption de ce plan strate gique ne cessaire a d'ores et de ja permis de re orienter, de restructurer et de simplifier en profondeur l'offre de service 8 de l'e tablissement en la rendant plus lisible, moins « balkanise e » et plus en cohe rence avec les priorite s d'action des politiques publiques concerne es et les besoins recense s (Cf. Figure 1). Cette recomposition de l'offre a par ailleurs induit une de marche de court et moyen terme tre s « impactante » sur l'e tablissement du fait de la ne cessaire mise en cohe rence et a niveau des compe tences des agents, et porte encore a pre sent des potentialite s de rationalisation de ses implantations territoriales9. Le Cerema aborde aujourd'hui seulement le ve ritable tournant de son e volution. 1.2 Une organisation territoriale polarisée devant répondre aux besoins des territoires Le plan Cerem'Avenir est alle de pair avec une nouvelle organisation territoriale, marque e par une polarisation des activite s devant permettre le rede ploiement des compe tences des agents du Cerema, afin de re pondre aussi bien aux besoins locaux qu'a la de clinaison des politiques nationales territorialise es, comme « Action coeur de ville » (ACV), « Petites villes de demain » (PVD) ou « Territoires d'industrie ». Le Cerema dispose actuellement de 25 implantations10, re parties sur les 12 re gions me tropolitaines, (sauf la Corse), auxquelles s'ajoute depuis le janvier 2021 la nouvelle de le gation Outre-Mer11, avec des agences pre vues en Guyane, a la Re union et a Mayotte (Cf. Figure 2 ci-apre s). Les re fe rences qui suivent dans les de veloppements des pages suivantes sous forme de lettres ou de lettres avec un nombre renvoient a la nouvelle nomenclature des activite s du Cerema. 8 9 Points de veloppe s ci-dessous. Le nombre peut varier selon qu'on compte les sites de Paris (Le Bourget, Saint-Mande , Champs-sur-Marne, Trappes) et de Lyon (Bron, Lisle d'Abeau) pour une ou plusieurs implantations. Avec la cre ation de la Dter Occitanie et de la de le gation Outre-Mer, le nombre d'implantations a donc augmente , passant de 25 a 29. 10 11 Les Outre-Mer e taient pre ce demment partage s entre les Dter Normandie et Me diterrane e. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 14/120 PUBLIE Cela dit, l'organisation territoriale du Cerema n'est pas calque e sur la cartographie des re gions et comprend, d'une part, trois directions techniques (Dtec) : infrastructures de transport et mate riaux (ITM), risques, eau et mer (REM), territoires et ville (TV) et, d'autre part, huit directions territoriales (Dter) : Ile-de-France, Hauts de France, Normandie-Centre, Centre-Est, Est, Ouest, Sud-Ouest, Me diterrane e, e tant pre cise que la re gion Occitanie, qui faisait l'objet d'un dispositif de travail partage entre la direction territoriale Me diterrane e et la direction territoriale Sud-Ouest, disposera prochainement d'une implantation a Toulouse. Figure 2 : les implantations du Cerema (source : Cerema) Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 15/120 PUBLIE Les directions techniques ont pour fonctions le pilotage des secteurs d'activite , ainsi que l'organisation et le portage de l'expertise technique. Ce sont elles qui coordonnent l'organisation de la production en cohe rence avec les orientations de finies par le comite de direction. Elles e laborent les offres de re fe rence du Cerema, en liaison avec la direction des programmes. Elles pilotent la gestion des compe tences, animent les communaute s me tiers, de veloppent et mettent a jour les re fe rentiels me thodologiques et techniques... Les directions territoriales ont un triple ro le : commercial, de direction de projet et d'encadrement des e quipes de production. Elles ont, pour l'essentiel, repris les attributions des anciens centres d'e tudes techniques de l'e quipement (Ce te ), qui fonctionnaient sur une base territoriale et exerçaient des compe tences diverses dans les domaines des routes, de l'urbanisme ou de la construction12, alors que le laboratoire central des ponts et chausse es (LCPC) ou le service d'e tudes sur les transports, les routes et leurs ame nagements (Se tra) e taient a compe tence sectorielle. Dans l'organisation actuelle, les huit Dter ont vocation a pre server une e quipe de production « socle » leur permettant de re pondre a la demande locale sans faire appel a d'autres Dter et/ou assurer la de clinaison sur leur territoire des actions nationales territorialise es. Par ailleurs, certaines he bergent une e quipe de production polarise e, de nomme e « po le » ou « centre de re fe rence » et identifie e pour exercer une activite de finie, sur un territoire qui de passe celui de la Dter de rattachement et qui peut e tre l'ensemble du territoire national. Le choix des activite s polarise es ou non est assez fin et ne s'applique pas a l'ensemble d'un grand domaine. Par exemple, dans le domaine de l'inge nierie du territoire (A) le secteur de l'expertise territoriale inte gre e (A1) fait partie des activite s socles, pre sentes dans chaque Dter, et n'est pas polarise . En revanche, la connaissance et la mobilisation du foncier (A2) est polarise e sur la Dter Hautsde-France et fait l'objet d'un copilotage par un expert de la Dter et un expert de la direction technique territoires et villes. Un appui des directions techniques aux directions territoriales et une collaboration e troite entre po les techniques et directions territoriales sont en effet ne cessaires pour faire fonctionner cette organisation, l'objectif e tant de rendre disponible une inge nierie de re fe rence sur tout le territoire, qui soit a la fois capable de proposer des re ponses aux proble mes re currents des territoires et de de cliner localement des offres « cousues main ». Ne anmoins, sur certaines des activite s socles, les Dter sont e galement constitue es en bino mes, de façon a maintenir une masse critique ope rationnelle minimale : dans le domaine des mobilite s(C), pour la connaissance, la mode lisation et l'e valuation des mobilite s (C2) mais aussi pour les syste mes de transports intelligents, les trafics et la re gulation (C3), les directions territoriales Hauts de France/Est, Normandie-Centre/Ouest, Me diterrane e/Sud-Ouest, Centre-Est/Ile de France sont ainsi les bino mes compe tents. Des e quipes de production « spe cialise es » ou « en pointe » sur certaines activite s ont e galement e te de finies. Par exemple, toujours dans le domaine des mobilite s, il existe un socle, un po le et des e quipes spe cialise es. Le socle est constitue par l'assistance a la maitrise d'ouvrage (AMO) pour les enque tes de de placements, les simulations dynamiques ou les e valuations socio-e conomiques sommaires, le po le concerne les e valuations complexes (Dter Ouest et Dter Me diterrane e) et des e quipes spe cialise es existent lorsqu'il s'agit de mobilite routie re (Sud-Ouest et Me diterrane e) ou d'applications satellitaires pour la mobilite (Sud-Ouest). Ce sche ma global est toutefois un peu diffe rent selon les domaines, notamment pour celui des Les Ce te e taient e galement huit, en incluant le service compe tent de la direction re gionale d'Ile-de-France qui correspondait a un Ce te , et avaient un statut de service de concentre . 12 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 16/120 PUBLIE infrastructures de transport (D), qui reste pre dominant au sein du Cerema13. Le secteur « gestion de patrimoine d'infrastructures de transport » (D1) est organise en trois « de partements » : auscultation, inge nierie et plateforme de donne es. Dans celui de la conception, de la viabilite , de l'entretien et de l'adaptation des infrastructures de transport (D2), ont e te constitue es six « entite s interre gionales pour les activite s de laboratoire »14 afin de regrouper des e quipes sous-dimensionne es au sein d'entite s plus robustes en effectif et en mate riel, concentre es sur six activite s spe cifiques15. Elles coexistent avec plus d'une dizaine de po les, parmi lesquels les trois po les de conception routie re (Aix, Lisle d'Abeau, Metz), un po le de sondages techniques sur trois sites (Angers, Saint-Brieuc, Rouen), le po le de chimie des bitumes a Aix ou encore un po le viabilite hivernale a Nancy, avec une antenne a Clermont-Ferrand. Si les activite s historiques s'appuient sur des po les de ja existants, a conforter, d'autres activite s plus e mergentes semblent encore a configurer comme, au sein du domaine de l'environnement et risques (E), les e nergies renouvelables (E1) ou l'eau et la gestion des milieux aquatiques (E3). Par ailleurs, depuis le 1er janvier 2021, les laboratoires historiques du Cerema sont devenus des agences (9 en me tropole et 2 Outre-Mer), situe es au sein de directions territoriales16 . Les agences correspondent au projet du Cerema d'accroitre son maillage territorial, en vue de mieux re pondre aux besoins des territoires et d'exercer une fonction de « portage de l'offre », plus commerciale (e coute client, contractualisation, exe cution et valorisation des productions), alors que les laboratoires e taient pre ce demment centre s sur des activite s de production (essais et activite s de recherche et d'innovation). Au total, la cartographie est complexe et diversifie e. Selon le projet strate gique, les 25 implantations du Cerema constituent « des portes d'entrée pour accéder à l'ensemble des offres disponibles et compétences de haut niveau mutualisées au niveau national par l'établissement », c'est a dire qu'elles sont organise es « pour apporter une réponse locale pertinente et penser le cas échéant des offres et programmes nationaux déclinables partout en France. » Pour le « client », cette complexite est cense e e tre invisible et la porte d'entre e retenue par le site internet de l'e tablissement est re gionale : en choisissant une re gion, le client potentiel est en effet aiguille sur le site de la Dter de rattachement. Chacune des Dter est en principe dote e d'une gamme suffisante de compe tences pour re pondre aux besoins du territoire (modulo les activite s sur lesquelles le recours aux bino mes est ne cessaire), avec des points forts. Le Cerema Me diterrane e affiche ainsi cinq the mes d'excellence : risques, e nergie, mer, me tropolisation, services aux transports, le Cerema Est neuf points forts, de l'habitat a la biodiversite en passant par la viabilite hivernale et la se curite routie re, et le Cerema Normandie-Centre de cline une palette de plus d'une quinzaine de compe tences. Il reste que cette cartographie peut e tre questionne e de deux points de vue. Pour les agents du Cerema souvent reste s tre s attache s au mode de fonctionnement des anciens Ce te , qui restaient peu organise s collectivement et se limitaient strictement a leur champ de compe tence territorial, il s'agit d'une re volution culturelle d'autant plus difficile a inte grer qu'elle s'accompagne d'une diminution des effectifs, y compris sur les activite s Selon le document intitule « Principes ge ne raux d'organisation » mis a jour en novembre 2019, les effectifs cibles consacre s aux infrastructures de transport (647,5 ETP) devraient repre senter, en 2022, 27% des effectifs totaux (2400) et 43% des effectifs ventile s par domaine (1734), suivis par le domaine Environnement et risques (366) et le domaine Mobilite s (330), chacun pour environ la moitie , et les domaines Inge nierie des territoires (165), Performance et gestion patrimoniale des ba timents (115), Mer et littoral (110). 13 Aix-en-Provence, Angers, Autun, Nancy, Rouen, Toulouse. Les laboratoires sont passe s de 17 en 2014 au nombre de 6 aujourd'hui. 14 Ge ologie des trace s, me canique des sols, caracte risation des mate riaux bitumineux, assistance technique et essais, e tudes d'entretien, caracte risation des mate riaux lie s aux liants hydraulique pour Nancy. 15 Saint-Quentin (Dter Hauts de France), Nancy, Strasbourg (Dter Est, Saint-Brieuc, Angers (Dter Ouest), Blois (Dter Normandie-Centre, Autun, Clermont-Ferrand (Dter Centre-Est), Montpellier (Dter Me diterrane e), auxquels s'ajoutera Toulouse en juillet 2021. 16 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 17/120 PUBLIE socles (Cf. annexe 5). Du point de vue des collectivite s territoriales, si le Cerema be ne ficie d'une image clairement positive de neutralite , la question de sa proximite et de sa capacite a re pondre aux besoins de certains territoires est plus souvent interroge e. Au final, la cartographie actuelle re sulte d'une adaptation a la baisse des effectifs et d'un compromis entre, d'une part, le souci de ne pas fermer les implantations historiques du Cerema et, d'autre part, celui de garantir une pre sence correspondant aux besoins nouveaux des territoires. Il n'est donc pas certain qu'elle soit encore pleinement adapte e et il est probable qu'elle devra encore e voluer. 1.3 Une baisse importante des effectifs assortie d'une nécessité de redéploiement des compétences De 2014 a 2021 le Cerema aura connu une diminution de ses effectifs sous plafond a hauteur de 584 ETPT (-18.9%) soit un rythme moyen sur la pe riode de -2.4% par an. Ce rythme moyen aura e te assez irre gulier et se traduit sur certains des derniers exercices annuels par des diminutions sensiblement supe rieures a 3%. Sur sa trajectoire actuelle, le Cerema devrait atteindre ses effectifs cibles sous plafond pour 2021 a hauteur de 2 507 ETPT17 et parvenir fin 2022 au niveau impose en perspective pluriannuelle par ses tutelles de 2 400 ETPT ce qui constituera a ce moment-la une baisse totale proche du quart de ses effectifs initiaux de 201418. En volume, cette baisse importante et continue des effectifs aura e te tre s le ge rement atte nue e par l'augmentation des effectifs hors plafond qui ont atteint en 2020 un volume de 52.3 ETPT. Les e volutions respectives des effectifs, des cou ts salariaux et de la SCSP sur la pe riode sont de taille es dans l'annexe 7. Le bilan des e volutions sur la pe riode 2014-2021 est synthe tise dans le tableau ci-dessous : Tableau 1 : Évolution des effectifs et de la SCSP (sources : comptes financiers et données d'exécution) Les marges de manoeuvre initiales donne es au Cerema en 2014 ont disparu19 : la SCSP ne couvre plus 17 18 19 Budget rectificatif n°1 de mars 2021 -22.35% Pre s de 20M. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 18/120 PUBLIE la masse salariale depuis 2020 (-1M) et ce constat s'aggravera tre s rapidement avec le temps : le seul exercice 2021 en cours est actuellement sur une trajectoire budge taire qui devrait porter cet e cart a - 6.12 M a la fin de cette anne e. 1.3.1 Un redéploiement des compétences opéré à travers la mise en place d'une organisation matricielle complexe... De s sa cre ation en 2014, l'objectif de de velopper les relations du Cerema avec les collectivite s territoriales, de me me que les ressources propres de l'e tablissement, e tait de ja pre sent et le rapport d'audit de 201620 notait que des postes de directeurs charge s du de veloppement des relations avec les clients et partenaires (prospection, montage d'affaires, e coute) avaient e te cre es dans les directions techniques et territoriales, tout en pre cisant : « Sur les ambitions, une déclinaison du projet dans les directions territoriales est en cours, même si les premiers retours n'identifient pas spontanément de diminutions possibles dans les différents champs d'action, si ce n'est l'abandon du contrôle du règlement de construction, qui n'est pas au niveau des évolutions nécessaires. Sur la mise en oeuvre, un recensement des compétences est en cours, qui a largement mobilisé les personnels, et rassemblé des données très riches. » Faire du Cerema une agence de la transition e cologique dans les territoires constitue en effet un tournant strate gique dans le domaine de ses compe tences. Le grand me rite de la direction actuelle, souligne par plusieurs interlocuteurs, est d'avoir donne une identite forte au Cerema comme agence « Climat et territoires de demain », ce qui correspond e galement a un gros travail de re flexion sur l'organisation territoriale. En revanche, cette e volution n'est pas acheve e et n'est pas force ment comprise, ni par les collectivite s territoriales rencontre es par la mission, ni par les agents. Les grandes lignes du rede ploiement des compe tences ont repose sur la polarisation des activite s et la mise en place d'une organisation matricielle tre s re fle chie, avec notamment la mutualisation des fonctions supports (certaines Dter ont e te de signe es comme services facturiers) et la de finition de po les, de bino mes et d'e quipes spe cialise es, au risque toutefois d'une dilution des compe tences et des « points forts » the matiques de l'e tablissement. De ce point de vue, le Cerema ne se compare pas du tout a l'IGN ou a Me te o-France, dont le coeur de me tier est tre s clairement identifie . Les infrastructures de transport, et en particulier les routes, sont un domaine dans lequel les compe tences sont bien repe re es et reconnues, notamment par les de partements, ce qui est un he ritage de la pe riode ante de centralisation, et le secteur reste majoritaire en effectifs. Sur le champ des mobilite s, de l'urbanisme, des risques, l'e tablissement est e galement assez bien identifie par les agglome rations et intercommunalite s (he ritage du Certu). En revanche, dans les domaines de la biodiversite et de l'e nergie, qui sont au coeur de la transition e cologique, les compe tences du Cerema ne semblent pas encore aussi connues. La capacite de l'e tablissement a renforcer son expertise et sa notorie te sur les domaines e mergents sans abandonner le socle de ses compe tences de base, constitue donc un des facteurs de re ussite de Cerem'Avenir. Plusieurs des interlocuteurs rencontre s par la mission ont mis en doute cette capacite mais il est assez difficile de documenter ce risque de de faut, au-dela de quelques exemples, car les compe tences utiles sont extre mement diversifie es et ne peuvent e tre appre cie es par grands domaines, ni me me par secteurs. Si la direction ge ne rale de l'ame nagement, du logement et de la nature (DGALN) Audit strate gique du Cerema, rapport n° 010475-01 e tabli par Patrick de BUHAN, Christine DEFFAYET, Edmond GRASZK, Claire HUBERT (coordonnatrice) et Alain WEBER, CGEDD, novembre 2016 20 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 19/120 PUBLIE n'identifie pas de « zones blanches »21 , la direction de la se curite routie re (DSR) pointe un « manque d'experts nationaux », conside rant que les agents sont plus polyvalents mais qu'ils traitent d'autres the matiques qui se font concurrence, comme l'ame nagement, la mobilite ou l'inge nierie territoriale. Dans le domaine de la re novation e nerge tique des logements (sur lequel interviennent e galement l'Ademe22 et l'Anah23) a e te pointe le manque de capacite s d'e valuation, la me me e quipe e tant charge e de tout faire, des premie res e tudes a l'e valuation (les bureaux d'e tude prive s sont aptes a conduire les travaux mais ils ne reviennent pas les e valuer) ou encore l'absence de taille critique des e quipes de sondage sur les ouvrages d'art (3 ou 4 ETP), des plongeurs (seulement 3, soit le minimum re glementaire) ou de la gestion des bases de donne es (11 en 2014, 2 ou 3 aujourd'hui) et des domaines qui ne seraient plus couverts localement, comme la pollution de l'air ou les de chets. Comme de crit dans le chapitre sur l'organisation territoriale, cela pose surtout la question du maintien, dans chaque Dter, d'e quipes suffisamment e toffe es pour re pondre aux besoins des territoires et de leur proximite . Dans l'un des services de concentre s rencontre s par la mission, il a lui par exemple e te explique qu'une e tude longtemps reste e en souffrance avait vraisemblablement e te termine e « par le directeur territorial luimême ». Du fait de l'absence de comptabilite analytique, les e le ments fournis par le Cerema a la mission ne permettent pas d'analyser finement la re partition des effectifs totaux sur les 21 activite s, dans la mesure ou les estimations ne concernent que les « effectifs exerçant directement une activite de production », c'est-a -dire hors encadrement, management, support et fonctions transversales24, soit 1693,2 ETPT. Tableau 2 : Effectifs de production du Cerema (source : mission à partir du tableau communiqué par le Cerema) A l'exception du contro le des re gles de construction de ja signale , auquel on peut ajouter l'assistance a la maitrise d'ouvrage des SI de l'Etat, comme celui de la DSR ou Info-Logement mais il s'agit de compe tences auxquelles le Cerema a renonce et non de compe tences encore assume es. 21 22 23 24 Agence de l'environnement et de la maitrise de l'e nergie Agence nationale de l'habitat Recherche ; Technologies et services nume riques innovants ; Normalisation, certification-, labellisation ; Formation dispense e. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 20/120 PUBLIE Une pre sentation simplifie e du tableau des effectifs (format actuel et cible) permet ne anmoins de comprendre, d'une part, quels sont les ordres de grandeur et, d'autre part, la faiblesse des marges de manoeuvre disponibles afin de renforcer les secteurs d'avenir. Entre le format existant et la cible, l'e cart est de 41 ETPT, soit moins de 2 par activite . Seul le domaine « inge nierie territoriale inte gre e » augmente significativement en effectifs (+32,3), ainsi que, dans une bien moindre mesure, les domaines « environnement et risques » (+6,2), « mer et littoral » (+6,2), « mobilite s » (+5,2), tandis que seul celui des « infrastructures de transports » est concerne par une diminution (-7,4). Au final, le recentrage ope re a e te assez conside rable, correspondant au passage de 66 « po les de compe tence inte gre s » a 21 activite s et a quatre secteurs transversaux. Par rapport au constat effectue en 2016 par le rapport d'audit pre cite , l'effort re alise est donc significatif et, pour prendre l'exemple du logement, les retraits25 apparaissent pertinents, surtout quand le Cerema n'est pas le seul a disposer de la compe tence sur le domaine conside re et qu'il n'apparait pas comme le leader e vident de ce secteur. 1.3.2 ... qui ne permet pas une adhésion suffisante à un projet partagé. Conforme ment a la demande de la ministre de la transition e cologique, formule e dans sa re ponse au courrier que lui a adresse l'intersyndicale FO-CGT-UNSA du Cerema concernant les annonces faites lors du comite technique ministe riel du 17 de cembre 202026, la mission a rencontre les repre sentants du personnel du Cerema, au cours de deux re unions : l'une avec l'intersyndicale, l'autre avec les repre sentants de la CFDT. Ces entretiens e taient conse cutifs a l'inquie tude exprime e par les organisations syndicales du fait de la re daction de l'article 48 du projet de loi sur la de centralisation, en ce qu'il donne la possibilite au Gouvernement, par voie d'ordonnance de « modifier les missions » du Cerema, ainsi que ses re gles non seulement de gouvernance mais aussi « d'organisation et de fonctionnement ». Ces re unions ont permis a la mission de rencontrer des personnels du Cerema en poste sur plusieurs sites, dans diffe rentes entite s organisationnelles et exerçant ou ayant exerce des fonctions diffe rentes, en termes de secteurs d'activite (routes, ba timent, ame nagement, hydraulique, biodiversite , fonctions supports) et de niveau de poste. Elle tient a souligner que ces e changes ont e te extre mement inte ressants, les repre sentants du personnel rencontre s ayant manifeste leur fort attachement aux missions de service public et aux me tiers du Cerema et ont fourni des exemples tout a fait documente s a l'appui de leurs constats, dans des domaines techniques souvent pointus et tre s varie s. Sans entrer dans le de tail, notamment sur l'ide e que le Cerema aurait servi de « re servoir d'ETP » pour son ministe re de tutelle (e galement confronte durant des anne es a la baisse de ses effectifs) ou le paradoxe qu'il y aurait a rechercher un rapprochement avec les collectivite s territoriales apre s avoir supprime l'Atesat et « de truit l'outil de travail », il en ressort une convergence des repre sentants du personnel autour de quelques points saillants. Constat que la baisse des effectifs a surtout concerne les cadres B et C des fonctions supports et des laboratoires mais que la masse salariale des cadres A a e te pre serve e. Polarisation des activite s juge e excessive, avec des risques de « zones blanches » sur certains territoires et une perte de pluridisciplinarite au sein des unite s territoriales. Ide e fortement exprime e que l'expertise de deuxie me niveau se construit a partir d'une expe rience de premier niveau et qu'il faut du temps pour devenir un expert ; que dans certains Conventions d'utilite sociale (CUS), e co-quartiers, lutte contre l'habitat indigne, marche s locaux de l`habitat, gestion des syste mes d'information logement. 25 Annonce que le Gouvernement pourrait le gife rer par ordonnance au cours de l'anne e 2021 pour faciliter le recours des collectivite s territoriales au Cerema, avec comme vecteur le gislatif la loi 4D. 26 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 21/120 PUBLIE domaines l'expertise est indissociable de l'ancrage territorial. Crainte que la recherche de ressources propres ne conduise a un affaiblissement du Cerema sur ses points forts (comme les infrastructures) et qu'elle se fasse au de triment des missions Etat et de la qualite d'expertise, avec disparition progressive de certaines spe cialite s ou forte re duction des effectifs experts pour certaines d'entre elles. Ces e le ments sont conformes au diagnostic dresse par le cabinet Degest27 en avril 2020 a la demande du comite d'hygie ne, de se curite et des conditions de travail (CHSCT) et qui a auditionne une trentaine d'agents, re partis sur diffe rentes directions territoriales et fonctions, avant d'envoyer un questionnaire a tous les personnels, dont 1274 re ponses (47,7% des effectifs de l'e poque) ont e te analyse es. En re sume , le rapport conside rait que, six ans apre s sa cre ation, le Cerema n'e tait toujours pas unifie dans ses fonctionnements, que la gestion des baisses d'effectifs, continue depuis sa cre ation, avait e te ge re e au fil de l'eau au gre des de parts naturels, avec un effet de fuite des compe tences releve par tous les interlocuteurs, et que la fragilite des organisations du travail pouvait induire des risques psychosociaux 28 appelant a la vigilance. En appliquant, notamment, une grille « constats-objectifs-moyens » a l'e volution constate e, il pointait « une conduite du changement surdéterminée par un (unique) objectif de réduction des moyens », en d'autres termes une surde termination de toute la logique par ce qui ne devrait e tre qu'un moyen (la baisse des cou ts) et qui finit par devenir, pour les agents, le seul objectif perceptible. Ce constat a e te confirme par certains des entretiens mene s par la mission, non seulement au sein du Cerema mais e galement des services de l'Etat, au cours desquels il a semble que Cerem'Avenir e tait surtout identifie comme une « course a l'argent frais », sans que ses autres objectifs soient toujours clairement perçus. On peut, certes, y voir une « querelle des Anciens et des Modernes », et cette composante est parfois perceptible, mais pas seulement. La conduite du changement est un processus ne cessairement long et, surtout, elle ne peut pas se faire sans passer par la de finition d'un point d'atterrissage stable, aussi bien sur les effectifs que sur les compe tences (ce qui inclut la formation et le plan de recrutements) avec un nouveau format sur lequel l'ensemble des agents puisse se projeter. Or, a l'e vidence, Cerem'Avenir ne remplit pas tout a fait ces conditions, du fait que les efforts de ploye s pour augmenter les recettes propres n'ont pas empe che la baisse des effectifs sur les activite s socles. Recommandation 1. Promouvoir une démarche managériale plus participative associant les collectifs de travail de l'établissement. 1.4 Une trajectoire financière et budgétaire qui engage le pronostic vital du Cerema Les constats exposés ci-dessous sont détaillés dans l'annexe 8 au présent rapport. Edwige BUES, Alexia DASSI, sous la direction d'Anne KERUEL, Expertise pour risque grave suite aux annonces de Cerem'Avenir, 24 avril 2020. 27 Le principal facteur de risques e tant l'association d'une forte exigence (charge de travail e leve e, haut niveau d'expertise attendu, forte attente des clients, etc.) et d'une faible latitude pour y re pondre (pas de contro le sur les moyens humains ou techniques, etc.). 28 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 22/120 PUBLIE 1.4.1 Une trajectoire financière non soutenable depuis l'origine L'analyse des donne es d'exe cution budge taires et financie res depuis 201429 re ve le une situation de de se quilibre structurel originel du mode le e conomique adopte pour le Cerema depuis sa cre ation. Cette situation est illustre e dans le tableau ci-dessous : Tableau 3 : la trajectoire financière (source : mission d'après comptes financiers du Cerema) Le budget structurel du Cerema (SCSP+ recettes propres), n'a jamais e te en mesure de de gager un exce dent d'exploitation susceptible d'alimenter une capacite d'autofinancement pour ses investissements : l'inte gralite des investissements re alise s - a un niveau cependant tre s insuffisant - l'a e te a partir d'ope rations additionnelles ou circonstancielles de re gulation (ope rations fle che es notamment30) ainsi que par un me canisme de « cavalerie financie re » s'appuyant sur le de calage des flux en recettes et en de penses de ces ope rations additionnelles ou circonstancielles, dont le volume est devenu croissant avec le temps. En d'autres termes, une partie des investissements non pris en charge directement par des ressources additionnelles a e te finance e en flux, a partir de droits constate s de de caissements futurs sur d'autres ope rations additionnelles. Le volume financier cumule constate de ce me canisme atteignait fin 2020 environ 12 M et se place actuellement dans une perspective d'acce le ration, sur un volume de 17,5 M a horizon de fin 2021. 1.4.2 Un niveau d'investissements très préoccupant La re gulation de la politique des investissements par le me canisme de crit ci-dessus a e te , depuis la cre ation de l'e tablissement, strictement de finie par les volumes financiers mobilisables des ope rations additionnelles, circonstancielles ou fle che es, sans relation directe avec les besoins re els. Au regard des e tudes conduites dans le secteur de l'inge nierie 31 , le rythme annuel moyen des investissements du Cerema aurait du s'e tablir a environ 7% de sa capacite de production, soit a environ 14 M par an, contre 8,2M en moyenne constate e sur la pe riode 2014-2020. 29 30 Comptes financiers et documents annexe s aux lois de re glement. Fonds de transformation de la fonction publique, ope ration Le Bourget, fonds interministe riel d'accompagnement RH, plan de relance ouvrages d'art, plan de relance sentier du littoral ... 31 Qui sont pre cise es dans l'annexe 8. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 23/120 PUBLIE Au-dela de l'obsolescence des immobilisations transfe re es au CEREMA a sa cre ation 32 , ce niveau insuffisant d'investissements fait courir a l'e tablissement un risque tre s important de de classement technique. 1.4.3 Une baisse de la subvention pour charge de service public qui a atteint ses limites Cette limite a e te atteinte fin 2019, anne e qui a vu l'e mergence d'un nouveau me canisme de contractualisation entre le Cerema certaines directions ge ne rales conjuguant une part d'utilisation de la SCSP et un abondement sur cre dits budge taires. Il s'agit la d'un me canisme d'abondement33 de fait d'une SCSP devenue insuffisante pour couvrir les besoins de l'Etat. Il est mis en oeuvre, au-dela d'un principe qui peut apparaitre critiquable, au prix de ne gociations bilate rales et d'une complexification de la programmation strate gique. Tableau 4 : l'évolution de la SCSP (source : comptes financiers du Cerema, Lois de règlement, compte financier 2020, budget rectificatif n°1, Mars 2021) 1.4.4 Un modèle économique qui doit être revu en stabilisant au préalable les moyens de l'établissement Le mode le e conomique du Cerema, depuis sa cre ation en 2014, repose sur un niveau d'activite et de production pilote par les variations relatives de ses recettes structurelles que sont la SCSP et les recettes propres de l'e tablissement34. Ce mode le constitue en lui-me me une injonction paradoxale, car il ne peut y avoir de de veloppement de recettes propres nettes dans un contexte de maintien ou de diminution continue de la capacite globale de production, avec une forte baisse des effectifs, sans la fixation pre alable a due proportion d'un objectif identifie et assume de diminution des prestations d'inge nierie pour le compte de l'Etat ce qui n'a pas e te fait, ni en 2014, ni depuis. Le re sultat de ce mode le e conomique, ainsi que de son pilotage ge ne ral, se traduisent sur la pe riode par : Une baisse de -7 % de la capacite de production globale de l'e tablissement, associe e a un gain Qui e taient de ja presque totalement amorties en 2018. 5 M d'abondement pre vus en 2021. 32 33 34 La SCSP finance les activite s du Cerema pour le compte de l'Etat lui-me me, les recettes propres sont comptabilise es en produits pour les activite s pour compte des tiers. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 24/120 PUBLIE de productivite ge ne ral de +9.2 %35. Une relative stabilite en volume des recettes externes sur la pe riode, en de pit d'une augmentation encourageante mais modeste des recettes propres. Une baisse additionnelle des capacite s de production pour le compte de l'Etat lui-me me, par le me canisme des pre le vements en hausse sur la SCSP des co-financements destine s a augmenter et stimuler les recettes propres attendues. Les nouvelles orientations strate giques du Cerema, fonde es sur le de veloppement des recettes propres pour son activite au profit des collectivite s locales demeureront hors de porte e de l'e tablissement en l'absence d'une stabilisation de ses effectifs dans le temps de s 2022. L'action du Cerema aurait du normalement s'inscrire, en termes de finalite s conditionnant sa strate gie, dans le cadre d'un contrat d'objectifs et de performance (Cop) avec ses tutelles : l'e laboration de ce Cop a e te sans cesse diffe re et ne verra le jour qu'en 2021, apre s huit anne es d'existence de l'e tablissement. Durant ces huit anne es, les objectifs de maintien ou de diminution de la capacite globale de production n'ont jamais e te formalise s et les variations souhaitables des parts relatives d'activite au profit de l'Etat, d'une part, et des clients tiers (dont les collectivite s), d'autre part, jamais de finies en termes de finalite s de politique publique. Cette absence de de finition de strate gie de l'e tablissement par ses tutelles - au-dela de son statut - est d'ailleurs re ve le e par les indicateurs de performance qui sont assigne s au Cerema dans le programme auquel il est rattache 36 : ces indicateurs ne sont pas pertinents, ils sont inadapte s aux enjeux de politique publique qu'ils sont cense s de crire et comportent par ailleurs des biais importants37. Le pilotage du Cerema par ses tutelles a donc e te lacunaire : il se traduit depuis la cre ation du Cerema, par la de clinaison d'actions en adaptation permanente a la seule baisse programme e de la SCSP et des effectifs, a travers un mode le de compensation par une augmentation des recettes propres reste tout a fait the orique quant a ses effets re els. Le mode le e conomique adopte pour le Cerema depuis sa cre ation n'est pas soutenable. Il a engage l'e tablissement sur une trajectoire financie re, mortife re dans le temps, qui tranche singulie rement avec les perspectives de clare es de ses ambitions a venir. Le maintien de ce mode le e conomique peut a pre sent re duire a ne ant les efforts conside rables 38 qui ont e te de ploye s par l'e tat-major de cet e tablissement, ainsi que par ses personnels, pour de finir et mettre en oeuvre la strate gie renouvele e qui est de sormais la sienne. Le « pronostic vital » de l'e tablissement apparait aujourd'hui engage sur sa trajectoire financie re actuelle. L'utilite -me me du Cerema pour la seule administration d'Etat pourrait tre s vite e tre remise en cause au vu des capacite s de production en baisse sensible et continue. Le niveau me me des prestations pourrait connaitre, en l'absence d'un volume d'investissements adapte , une de gradation rapide. Au vu des pratiques de re gulation budge taire constate es durant ces huit premiers exercices annuels et de leurs effets, il est ne cessaire que le Cerema dispose a pre sent d'une boussole et d'un horizon de Baisse de 16.2% des effectifs totaux pour une baisse quasi line aire de la capacite de production globale de 7%. Programme 159. Voir annexe 9. 35 36 37 38 Dont des gains de productivite en pe riode de transformation (diminution de 16.2% des effectifs totaux pour une re duction de la capacite de production de 7%). Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 25/120 PUBLIE stabilite , de confiance et de se curite afin de mettre en oeuvre son ambitieux projet strate gique et de remettre a niveau ses e quipements. Recommandation 2. Stabiliser dès 2022 les effectifs et la subvention pour charge de service public (SCSP) du Cerema afin de lui donner les moyens de mettre en oeuvre son projet stratégique. Cette recommandation suppose une stabilisation de la SCSP a un niveau permettant a l'e tablissement de couvrir initialement ses besoins en investissements ainsi qu'une stabilisation de ses effectifs. Les besoins chiffrés sont détaillés dans l'annexe 8. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 26/120 PUBLIE 2 Le Cerema et ses clients Les dispositions de l'article 45 de la loi du 28 mai 2013 pre voient que les activite s du Cerema se de ploient essentiellement a la demande de l'Etat. Le Cerema peut dans ce cadre pre ter son concours aux services de l'Etat dans leurs missions d'assistance aux collectivite s territoriales, notamment pour des raisons de solidarite nationale ou pour accompagner la mise en oeuvre des politiques publiques. Les prestations du Cerema peuvent e tre re alise es au be ne fice de tiers mais a titre purement accessoire. Ces dispositions claires sont par ailleurs encadre es par l'article 3 du code des marche s publics permettant a l'Etat, dans ce cadre et en conformite avec le droit europe en de la concurrence, de se dispenser de toute mise en concurrence pre alable pour les prestations que le Cerema re alise a son profit sous re serve toutefois, en termes de volume d'activite et de gouvernance, du respect du principe « contro leur contro le », qui fixe la limite des activite s accessoires a ne pas de passer a 20% de l'activite . 2.1 La commande de l'État : un « changement de posture » de la part des directions d'administration centrale et des services déconcentrés La subvention pour charge de service public (SCSP) du Cerema est inscrite sur le programme 159, Expertise information ge ographique et me te orologie, de la mission Ecologie de veloppement et mobilite durables, qui rele ve du ministe re de la Transition e cologique (MTE). Elle finance pour l'essentiel la masse salariale et les frais de structure de l'e tablissement, qui portent ses activite s d'inge nierie et de recherche. C'est dans ce cadre que sont re alise s une partie des programmes d'e tudes d'inge nierie de finis par les diffe rentes directions d'administration centrale (Dac) relevant des ministe res de la Transition e cologique (MTE), de la Cohe sion des territoires et des relations avec les collectivite s territoriales (MCTRCT), de l'Inte rieur, de la mer, des Outre-mer et de leurs services de concentre s. Les directions concerne es sont : la direction ge ne rale des Infrastructures, des Transports et de la Mer (DGiTM), la direction ge ne rale de l'Ame nagement, du Logement et de la Nature (DGALN), la direction de la Se curite routie re (DSR), la direction ge ne rale de la Pre vention des Risques (DGPR), la direction ge ne rale de l'Energie et du climat (DGEC), la direction ge ne rale de l'Aviation civile (DGAC), auxquelles s'ajoute le commissariat ge ne ral de l'Environnement et du De veloppement durable (CGDD), cette dernie re direction assurant surtout la tutelle du Cerema et n'e tant que plus marginalement concerne e par les prestations d'inge nierie. A noter que le choix a e te fait, lorsque l'ancienne de le gation a la Se curite et a la Circulation routie res (DSCR), devenue la DSR, a e te rattache e au ministe re de l'Inte rieur, de ne pas ouvrir une partie de la SCSP sur un programme du ministe re de l'Inte rieur et qu'il n'y a pas, en conse quence, d'enveloppe de die e a la DSR. Seule l'activite du Cerema pour le compte de l'Ope rateur routier de l'Etat (ORE) fait l'objet d'une enveloppe de die e, identifie e au programme d'activite annuel au profit de la DIT/ DGITM (37 M en 2020). 2.1.1 La suppression des « droits de tirage » et la redéfinition des modalités de programmation de la commande de l'État Dans le cadre du processus de programmation qui a fonctionne jusqu'en 2018, les diffe rentes directions ge ne rales disposaient d'une « enveloppe de droits de tirage » sur la SCPC. Le nouveau processus de programmation a supprime la notion d'enveloppe et fait e voluer, en paralle le, la relation de « commanditaire » a fournisseur vers celle de « be ne ficiaire », en liaison avec les politiques publiques porte es par les Dac. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 27/120 PUBLIE La programmation des e tudes re alise es sur la SCSP correspond donc aux six domaines d'activite de finis dans Cerem'Avenir ventile s selon les 21 secteurs d'activite correspondants. (Voir Tableau 5 ci-dessous). Si l'on excepte l'ORE, il n'y a pas de ventilation selon les « donneurs d'ordre », a la fois parce que cela ne correspond plus a la philosophie de l'action de l'e tablissement vis-a -vis de sa mission de service public et que le Cerema ne dispose pas encore d'une comptabilite analytique suffisamment solide pour multiplier les ventilations par segments. Ce de faut de comptabilite analytique, de ja souligne par les rapports pre ce dents, a e te pointe au cours de nombreux entretiens et il importe que le Cerema avance sur le sujet. Le fait que les e tudes du Cerema ne soient pas des « prestations re alise es pour les Dac » mais des prestations programme es par l'e tablissement et entrant dans le champ de compe tences des diffe rentes directions ne devrait pas le dispenser d'en produire un bilan exhaustif et pre cis, ainsi qu'une synthe se. Tableau 5 : Évolution de la programmation sur dotation (SCSP) par domaines / secteurs d'activité entre 2019 et 2021 (source : Cerema) Pour autant, si la notion d'activite s commandite es a e te abandonne e, le Cerema a e te amene , depuis 2020, a signer des conventions cadres avec les Dac afin de de finir, sur leurs champs de compe tences Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 28/120 PUBLIE respectifs, d'une part, les missions socles de service public faisant l'objet d'un financement via la SCSP et, d'autre part, des ope rations partenariales cofinance es, c'est-a -dire finance es par les Dac sur leur propre budget et leur programme. La DSR disposait de ja d'une convention cadre 2019-2022 et des conventions cadres 2020-2022 ont e te e tablies avec le DGALN, la DGEC, la DGPR, ainsi qu'avec la direction des affaires maritimes (DAM) de la DGITM. Sont en cours d'e tablissement les conventions avec la DGITM (sur l'ensemble de ses champs hors DAM), le CGDD, la DGAC. Le de tail des actions fait l'objet d'une convention annuelle, a laquelle peuvent s'ajouter quelques conventions spe cifiques sur des sujets a enjeux. Montant Montant financement SCSP (k) Dac (k) DGALN DGEC DAM/ DGITM DGITM (hors « ORE ») DGPR 2 911 1 288 2232 2396 939 407 568 332 Conventions concernées Convention globale + convention spe cifique "Observatoire de l'artificialisation" Convention globale + convention spe cifique « Energie marine renouvelable » Convention globale DAM Conventions spe cifiques "Observatoire des de placements" et "Plamade39" Convention globale en cours. Convention globale DGPR + Convention spe cifique "Plamade" Convention globale DSR + quatre conventions spe cifiques re sultant de l'appel a projets DSR 2 893 1 650 DSR40 6 553 999 Total 18 273 4 895 Tableau 6 : liste des conventions passées avec les directions d'administration centrale (Dac) (source : Cerema) Ces conventions de finissent ainsi un « socle re galien » finance sur la SCSP et des « actions partenariales » cofinance es par les Dac. Sont e galement valorise es sur la SCSP des actions pour le compte de l'ANCT, conforme ment a la convention passe e entre les deux organismes et l'Etat : Une activite nationale, finance e a hauteur de 1 M sur la dotation, notamment en appui du pilotage des programmes nationaux territorialise s « Petites villes de demain », « Action Coeur de ville » et « Territoires d'industrie ». Plateforme mutualise e d'aide au diagnostic environnemental (outil du Cerema pour faciliter l'e laboration des cartes de bruit) 39 La convention globale DSR recense l'ensemble des projets ayant un lien avec la se curite routie re au-dela du strict pe rime tre de la DSR. 40 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 29/120 PUBLIE Une activite re gionale en appui direct des collectivite s territoriales, finance e a hauteur de 6,5 M sur la dotation, dont 3 M de journe es d'appui gratuit ou « freemium » (finance es a 100 % sur dotation), et 3,5 M de prestations cofinance es (avec un cofinancement maximum de 50 % par la dotation). Au niveau re gional, la programmation distingue e galement ce qui rele ve du socle re galien et du partenarial, avec pour certaines e tudes la recherche d'un cofinancement par une collectivite territoriale, c'est-a -dire que la mise en oeuvre de la programmation par le Cerema peut e tre conditionne e par un cofinancement a trouver. Par ailleurs, le Cerema programme avec une tranche ferme de l'ordre de 80% et une tranche conditionnelle de l'ordre de 20%. La tranche ferme est engage e a la signature de la convention annuelle, avec un versement initial de 80% et le solde est verse au premier trimestre de l'anne e suivante en fonction de la re alisation des projets. Globalement, en programmation pour 2021, c'est environ 9% de la dotation en tranche ferme et 7% en tranche conditionnelle qui est pre vue en cofinancement (Cf. Tableau 7 ci-dessous). Volume de SCSP mobilisé pour 2021 en cofinancements (K) Programmation ferme Activite s cofinance es Activite s cofinance es au profit des collectivite s locales 11 760 Programmation conditionnelle 8 670 Programmation totale 20 430 Programme en 2020 19 000 4 980 4 750 9 730 6 700 Tableau 7 : montants des cofinancements 2021 (source : programme d'activité 2021 Cerema) 2.1.2 Une programmation décentralisée, parfois jugée plus efficiente mais au prix d'une perte de visibilité pour les services de l'État La programmation re alise e avec les services de l'Etat concerne l'ensemble des activite s mobilisant la dotation, que ce soit les projets finance s a 100 % sur la SCSP ou les projets cofinance s (par les Dac ou les collectivite s territoriales), a l'exclusion de l'activite pour des clients « tiers » entrant dans le champ concurrentiel. L'exercice ne correspond plus de sormais a des « commandes » ou a des « prestations » re alise es pour un donneur d'ordre mais pluto t a une concertation sur la nature et le niveau des actions du Cerema, en lien avec les sujets porte s par les diffe rents services de l'Etat. Pour 2021, la valorisation de la dotation (189 M) comprend ainsi : Une part nationale de 104,6 M, regroupant les ope rations d'appui et d'expertise de niveau national (81,7 M), les activite s de recherche (14,7 M), des activite s transverses et support de l'expertise (5,7 M), ainsi que des activite s d'appui a la transformation interne du Cerema et de de veloppement commercial (2,5 M). Une part re gionale de 41 M, comprenant notamment une partie de la contribution du Cerema Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 30/120 PUBLIE aux actions de l'ANCT. Une ligne d'appui de 6,7 M permettant au Cerema de re pondre a des sollicitations urgentes et strate giques qui n'ont pu faire l'objet d'une programmation (comme, par exemple, les interventions sur les inondations dans le sud-est de la France). Une part consacre e aux activite s « Ope rateur routier de l'Etat » (ORE) de 36,7 M. Hors activite de recherche mais en incluant l'ORE, les domaines « Infrastructures de transport », « Mobilite s » et « Environnement et risques » pe sent respectivement pour 34 %, 22 % et 19 % de l'activite du Cerema, tandis que les domaines « Inge nierie des territoires », « Mer et littoral » et « Ba timent » ne repre sentent respectivement que 12%, 7% et 6% de l'activite . Globalement, les directions d'administration centrale conside rent que l'e tablissement des conventions constitue un progre s, me me si le pe rime tre des actions ayant vocation a e tre entie rement valorise es sur la SCSP ou cofinance es est loin d'e tre clair. Elles ont du s'adapter, a la fois a la baisse des moyens et des effectifs mais aussi aux nouvelles modalite s de programmation. La DSR, qui disposait d'une « enveloppe » de 18 M en 2014, contre 6,5 M en 2020, ainsi que des effectifs « de die s » passe s d'environ 200 a 50/70, a par exemple du reprendre certaines activite s en re gie, notamment de la maitrise d'ouvrage et beaucoup de pilotage, alors que la maitrise d'ouvrage des e tudes e tait de le gue e jusqu'en 2013 et que le Cerema a e galement, en matie re de se curite routie re, un ro le d'animation important41. La DGALN conside re quant a elle, dans le cadre d'une de marche pragmatique, que les sommes qu'elle alloue au Cerema sur son budget propre sont un moyen de faire passer ses actions prioritaires, par une forme d'effet levier. Il en re sulte que la priorisation ne se fait pas a travers la mise en avant d'une tranche ferme, par rapport a une tranche conditionnelle, mais a travers les sommes supple mentaires acquitte es par les Dac, comme si elles prenaient des « options » sur le programme d'activite du Cerema. D'une manie re ge ne rale, le processus de programmation fait l'objet d'appre ciations contraste es par les Dac et les services de concentre s. Il est parfois juge plus efficient que le syste me ante rieur, mais avec des limites. Il implique surtout un sentiment de perte de maitrise ou de visibilite , aussi bien au niveau central qu'au niveau de concentre , d'autant que les politiques publiques et les champs de compe tences couverts par les Dac sont parfois eux-me mes tre s varie s. A cela s'ajoute le fait que la part finance e sur la SCSP au profit des politiques publiques porte es par les Dac n'a jamais e te « rebase e » et qu'elle semble correspondre a un legs historique, plus qu'a un de compte documente des temps passe s et des cou ts objectivement supporte s par le Cerema. Enfin, la programmation re gionale semble souvent de connecte e des orientations nationales, a la fois parce que les demandes sont nombreuses et diversifie es, que toutes les Dac n'ont pas les moyens de la piloter ou de l'harmoniser et que la de finition de ce qui doit relever de la SCSP, du cofinancement ou d'un contrat directement passe avec une collectivite territoriale parait parfois assez flottante, au gre des conside rations et ne gociations locales. La mission observe un de ficit de « retour » vers les services de concentre s, notamment sur les e tudes qui pourraient faire l'objet d'une mutualisation au plan national, alors que ces derniers ont e galement vocation a animer le dialogue avec les collectivite s territoriales sur leurs besoins d'inge nierie. S'agissant de la commande adresse e au Cerema par les services de l'Etat, il ressort les conclusions suivantes : Dans le mode le e conomique actuel du Cerema et a moyens constants, l'augmentation des Exemples de la « re forme des 80km » et de la « circulation interstitielle des deux-roues », pour lesquels l'intervention du Cerema a permis de de passionner les de bats. Pour la DSR, le choix du Cerema est assez captif, puisque seuls le Cerema et l'Institut Gustave Eiffel (sur les sujets les plus « pointus ») interviennent dans ce champ. 41 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 31/120 PUBLIE recettes en provenance des collectivite s territoriales ne pourra se faire, par construction, qu'en acceptant une diminution concomitante de la commande de l'Etat. Dans cette hypothe se, si cette diminution est ine luctable, elle ne devrait pas se faire « au fil de l'eau », en plaçant les Dac en position de concurrence et a travers un me canisme qui les ame ne a « prioriser » les actions du Cerema sur leur propre budget, mais a travers la de finition et la stabilisation du format souhaite . Il ne peut entrer dans les compe tences de la mission de de finir « ex cathedra » quels sont les besoins prioritaires de l'Etat par domaine mais elle observe que la re forme des droits de tirage n'est pas acheve e et qu'elle laisse la place a un de ficit de pilotage. En conse quence, il conviendrait de de finir un « chef de file », de façon a ce que le Cerema ne soit pas le seul a de cider de la hie rarchisation des priorite s gouvernementales ; Enfin, de s lors que le choix est fait de transformer le Cerema en un e tablissement public partage entre l'Etat et les collectivite s territoriales, il faudra faire e voluer la commande de l'Etat pour l'orienter davantage vers les politiques publiques dont la mise en oeuvre ne cessite la conjugaison des compe tences de l'Etat et des collectivite s locales. Recommandation 3. Assurer une meilleure coordination des commandes des administrations de l'État en fonction des priorités politiques et les orienter davantage vers les politiques publiques mises en oeuvre conjointement par l'État et les collectivités locales. 2.2 Les collectivités locales 2.2.1 Les textes font des collectivités locales des clients secondaires et la politique de l'établissement vise à en faire des partenaires privilégiés L'article 44 de la loi du 28 mai 2013 qui de finit les missions du Cerema comprend plusieurs dispositions confe rant a son action une forte dimension territoriale. Il pre voit en particulier que l'e tablissement public apporte son concours a l'e laboration, la mise en oeuvre et l'e valuation des politiques publiques en matie re d'ame nagement, d'e galite des territoires et de de veloppement durable ; qu'il a pour missions, entre autres, de promouvoir et de faciliter des modes de gestion des territoires qui inte grent l'ensemble des facteurs environnementaux, e conomiques et sociaux, d'apporter aux acteurs territoriaux un appui en termes d'inge nierie et d'expertise technique, ou encore de renforcer la capacite des acteurs territoriaux a faire face aux risques auxquels sont soumis leurs territoires et leurs populations. Toutefois, les prestations au be ne fice des collectivite s locales ne sont mentionne es qu'au travers de l'appui que peuvent leur apporter les services de concentre s de l'Etat, au premier aline a de l'article 45, le second aline a de cet article pre cisant que ce n'est qu'a titre accessoire que les prestations fournies aux services de l'Etat peuvent l'e tre e galement au be ne fice de tiers. Le de cret du 27 de cembre 2013 est venu pre ciser ces dispositions en indiquant que le Cerema contribue en lien e troit avec les collectivite s locales a la connaissance et a l'observation des territoires, et qu'il assure, dans le cadre de la solidarite nationale, des missions d'assistance aux collectivite s territoriales, a la demande d'un service de l'Etat. Les collectivite s locales sont bien repre sente es dans les instances de gouvernance du Cerema, avec cinq e lus sur 21 membres au conseil d'administration, pre side par une maire et douze e lus, soit la moitie des membres sie gent au conseil strate gique, e galement pre side par un e lu. Les e lus locaux sont en outre associe s a la pre paration de la programmation annuelle des travaux du Cerema a travers les comite s Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 32/120 PUBLIE d'orientation re gionaux et les comite s the matiques nationaux. 2.2.2 Des prestations en croissance dans des domaines d'activité diversifiés En 2020, 400 collectivite s ont fait appel au Cerema, ces contrats produisant 11,3 millions d'euros de recettes et mobilisant par ailleurs 8 millions d'euros des moyens propres de l'e tablissement. Le nombre de clients collectivite s locales et le chiffre d'affaires correspondant sont en progression re gulie re. Tableau 8 : Nombre de collectivités clientes et recettes générées (source : mission sur la base des chiffres Cerema) Les recettes ge ne re es par les collectivite s locales repre sentent en 2020 un tiers des 33 millions de recettes propres du Cerema, a un niveau e quivalent a celui des entreprises. Ces prestations repre sentent environ 8% du budget de l'e tablissement. Malgre une diminution tendancielle du domaine des infrastructures, ce secteur reste majoritaire : 57% des recettes issues des collectivite s en 2020. Cette pre dominance s'explique par les liens existant depuis de nombreuses anne es avec les conseils de partementaux pour la gestion du domaine routier. Les autres secteurs progressent le ge rement, le domaine expertise et inge nierie territoriales demeure stable et reste encore faible, seulement 5%, donne e repre sentative d'un e tablissement qui reste largement perçu comme un expert technique. Le tableau figurant en annexe 6 pre cise les parts que repre sentent ces diffe rents domaines dans la production globale du Cerema. Tableau 9 : Répartition par domaines des recettes collectivités en 2020 (source : mission sur la base des chiffres Cerema) Toutefois, en conside rant les recettes ge ne re es hors laboratoires routiers, le profil de ces ressources est sans doute plus proche de ce qu'il pourrait e tre demain dans le cadre du de veloppement des activite s du Cerema au be ne fice des collectivite s locales. Le domaine des mobilite s repre sente dans ce cas 35% des recettes et l'inge nierie territoriale 12%. 2.2.3 Les différentes catégories de collectivités locales bénéficiaires des prestations Les prestations du Cerema be ne ficient a toutes les cate gories de collectivite s locales. La presque totalite des re gions et de partements sont de sormais clients du Cerema et la progression du nombre de groupements de collectivite s est significative, cette e volution e tant importante pour l'avenir, compte Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 33/120 PUBLIE tenu des larges compe tences de sormais de volues aux e tablissements publics de coope ration intercommunale (EPCI). Tableau 10 : Nombre et type de collectivités clientes du Cerema (source : mission sur la base des chiffres Cerema) Si les recettes issues des conseils de partementaux demeurent encore pre ponde rantes, leur part relative diminue (62% en 2016, 55% en 2020) au profit des me tropoles et des re gions. 2.2.4 Une grande variété de formules contractuelles, un montant moyen de facturation très faible Le Cerema utilise une large gamme de proce dures contractuelles pour de velopper ses relations avec les collectivite s locales. Les marche s publics sans participation financie re du Cerema (marche s formalise s, marche s de gre a gre , marche s achats innovants) repre sentent 70% du total des recettes des collectivite s locales et les formules avec participation du Cerema, 30% (contrats de coope ration public-public, recherche de veloppement, subventions). Ces conventions ont mobilise , en 2020, 7 millions d'euros du Cerema et 3,4 millions d'euros des collectivite s locales, contre 4,4 millions d'euros en 2019, pour le Cerema comme pour les collectivite s. Par ailleurs, depuis 2019, le Cerema de veloppe une offre dite « freemium » consistant a proposer quelques jours d'e tudes gratuitement avant, le cas e che ant, de proposer un e ventuel contrat aux collectivite s be ne ficiaires. L'e tablissement a consacre 1 million d'euros a cette formule en 2020. Le montant moyen des contrats conclus avec les collectivite s locales est faible (7 000 euros en 2020 pour 1617 titres de recettes e mis), en raison du nombre important de facturations d'un montant bien infe rieur a cette moyenne concernant les essais et mesures en laboratoires (47% de ces commandes sont comprises entre 1 000 et 5 000 euros). Le conseil d'administration du 3 de cembre 2020 a approuve un bare me de cou t de revient du personnel et des tarifs journaliers pour 2021, qui permet de sormais a l'e tablissement de disposer d'une politique de prestations reposant sur une grille claire et transparente. Ces tarifs se situent au niveau de ceux du secteur prive . 2.2.5 Les collectivités locales bénéficient plus globalement de l'activité de l'établissement Au-dela de la varie te des modalite s juridiques et financie res propose es aux collectivite s locales par le Cerema, c'est aussi la diversite des types de prestations, correspondant aux diffe rentes missions de volues a l'e tablissement, qui caracte rise la spe cificite de cette offre, distinguant le Cerema des bureaux d'e tudes prive s et lui confe rant ainsi une singularite qu'il lui revient de cultiver. En effet, l'e tablissement n'est pas seulement en mesure de re aliser des prestations d'e tudes classiques mais aussi de de cliner des programmes nationaux sur certains territoires comme les ouvrages d'art ou la transformation des friches ; d'associer plusieurs collectivite s dans un partenariat re gional autour d'un programme mutualise , par exemple autour du de veloppement du ve lo sur les longues distances ; de promouvoir des de monstrateurs technologiques pour la de finition de zones a faible e mission ; de tester Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 34/120 PUBLIE des innovations comme dans le programme « routes et rues ». Cette richesse des formes d'intervention est pre cieuse et gage dans l'avenir d'une attractivite renforce e du Cerema pour les collectivite s locales, celle d'un e tablissement national a l'e coute des e volutions internationales, d'une part, d'un organisme public expert valorisant ses travaux de recherche et ses me tadonne es dans la de finition de solutions innovantes pour les territoires, d'autre part. Comme l'avait de ja souligne le pre ce dent rapport du CGEDD en 2018, l'activite du Cerema be ne ficie aux collectivite s locales au-dela me me des contrats conclus avec elles. En effet, l'e tablissement de veloppe des activite s de capitalisation des connaissances, de publication, d'animation et de formation, dont beaucoup concernent les champs de compe tences des collectivite s locales. Le rapport d'activite 2020 de l'e tablissement illustre cette dynamique a travers des publications comme les guides de l'ame nagement de la voirie urbaine ou de la gestion Gemapi42 ou encore les cahiers consacre s aux ame nagements pour les pie tons et les ve los. Par ailleurs, l'e tablissement a passe des conventions, encore trop peu nombreuses, avec des associations de collectivite s locales ge ne ralistes (Association des de partements de France et Association des petites villes de France) ou spe cialise es (Association nationale des e lus du littoral, Association des villes et collectivite s pour les communications e lectroniques et l'audiovisuel...). 2.3 Les autres clients du Cerema Le Cerema intervient depuis sa cre ation pour de nombreux clients dont plus de 800 entreprises publiques et prive es, et selon des modalite s contractuelles varie es, de gre a gre ou selon des formules partenariales. On retrouve, parmi les clients du Cerema apportant des recettes propres, des services de l'Etat sur des commandes additionnelles, des e tablissements et organismes publics français, des organismes ou programmes europe ens, ainsi que des entreprises. Tableau 11 : recettes du Cerema par type de bénéficiaire en K (source : Cerema) 2.3.1 Les entreprises, premières clientes du Cerema Avec un volume d'affaires stable d'environ 12 M par an en recettes, les entreprises constituent aujourd'hui la premie re cliente le de l'e tablissement, qui intervient majoritairement a leur profit dans son domaine d'expertise, les infrastructures, aupre s d'organismes de certification, de socie te s concessionnaires d'autoroute, de quelques grandes socie te s de travaux publics (Eiffage, Eurovia) ainsi que pour le compte de bureaux d'e tudes (Egis, Ginger, CEBTP). Gestion des milieux aquatiques et pre vention des inondations. La « compe tence GEMAPI » est une compe tence nouvelle, exclusive et obligatoire, confie e depuis le 1er janvier 2018 aux EPCI a fiscalite propre. 42 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 35/120 PUBLIE Figure 3 : répartition de l'activité par domaine au profit des entreprises (source : Cerema) Le Cerema produit notamment de nombreux essais-mesures en laboratoire, tout particulie rement pour les concessionnaires autoroutiers, qui repre sentent a eux seuls 15 % des recettes des entreprises. Il honore dans ce cadre annuellement plus de 2 000 petites commandes pour une valeur moyenne de 5000. 2.3.2 La certification représente près du quart des recettes du Cerema en provenance des entreprises L'universite Gustave Eiffel (ancien Institut français des sciences et technologies des transports, de l'ame nagement et des re seaux) et l'Association pour la certification et la qualification des e quipements de la route (Asquer), comptent parmi les cinq premiers clients du Cerema, Les prestations qui leur sont facture es sont re alise es dans le cadre de conventions annuelles, au be ne fice d'entreprises. Les activite s concerne es concernent principalement la certification de produits, comme celles re alise es avec l'Asqual, organisme de qualification des entreprises du textile (dont les ge otextiles) et de l'habillement. Ces organisations facturent elles-me mes la prestation aux entreprises et reversent la majeure partie de la recette au Cerema. Il s'agit essentiellement de prestations de certification - marquage CE pour la mise sur le marche de produits dans l'union europe enne ou marquage NF sur la qualification de mate riaux, que ce soit par des audits (centrales a be ton, par exemple) ou par des essais. 2.3.3 Une stratégie de développement des partenariats innovants Une activite partenariale mobilisant de la dotation est re alise e dans le cadre de cofinancements avec des entreprises sous forme de divers partenariats et de re ponses a appel a projet, notamment pour conduire des projets de de monstrateurs ou des solutions innovantes de recherche/ de veloppement. Cette politique d'innovation partenariale s'est par ailleurs de veloppe e ces deux dernie res anne es au profit d'autres secteurs (e nergie, ba timent...) dans le cadre de la labellisation « Institut Carnot »43 dans lequel le Cerema s'est engage avec succe s. Cre e en 2006 le label Carnot a vocation a de velopper la recherche partenariale, c'est-a -dire la conduite de travaux de recherche mene s par des laboratoires publics en partenariat avec des acteurs socio-e conomiques, principalement des entreprises (de la PME aux grands groupes), en re ponse a leurs besoins. 43 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 36/120 PUBLIE Ainsi, l'institut Carnot « Clim'adapt » cre e par le Cerema de veloppe la recherche partenariale, c'est-a -dire la conduite de travaux de recherche mene s par ses laboratoires en partenariat avec des acteurs socioe conomiques, entreprises de toute taille et collectivite s locales, en re ponse a leurs besoins. Les nombreuses interactions entre les e quipes de recherche et les partenaires industriels permettent un partage tre s efficace des connaissances et des donne es utiles a la mise au point de proce de s et d'aboutir, pour une partie des projets, a un prototype industriel ope rationnel. En 2019, pre s de 3M de projets du Cerema ont e te re alise s dans un cadre partenarial avec des entreprises sur des projets de recherche-de veloppement. A horizon 2023, le Cerema ambitionne de doubler les projets de recherche-de veloppement labellise s Carnot, en partenariat avec les entreprises. Pour ce faire, l'e tablissement de veloppera les appels a projets en lien avec CeremaLab, son dispositif d'accompagnement technique et territorial des startups et des PME innovantes, pour acce le rer les projets et augmenter leur impact sur les territoires. Tableau 12 : les financements des partenariats innovants (source : Cerema) 2.4 Une quasi régie pour le compte de l'État qui atteint son horizon de saturation. Les activite s accessoires du Cerema ge ne rent des recettes propres 44 dans le cadre d'un budget d'activite qui peut e tre de fini pre cise ment45. Le niveau des recettes propres par rapport au budget d'activite (12.9% en 2020) n'est cependant pas le bon re ve lateur de l'activite effective du Cerema pour les clients tiers, dans la mesure ou un me canisme de valorisation de la SCSP par pre le vement sur cette dernie re vient comple ter, en les cofinançant, certaines des interventions re alise es dans le cadre de partenariats public-public, notamment. Le niveau d'activite re el pour appre cier le volume effectif des prestations accessoires par rapport au seuil de 20% des prestations re alise es pour compte de tiers qui permet le maintien d'une quasi-régie au sein de l'État - se de termine de ce fait par l'addition des recettes propres comptables enregistre es et de la part de SCSP ayant e te mobilise e pour cofinancer les prestations partenariales accessoires, ayant donne lieu a ces recettes propres. La mission constate que ce seuil de 20% apparait en voie d'e tre sature 46. Ce constat emporte deux conse quences dans le dispositif actuel : 44 45 31.05 M en 2020 Par la somme des de penses de fonctionnement (cou t salariaux + de penses de fonctionnement courant hors ope rations financie res de re gularisation) : 224.27 M en 2020 Il existe dans les faits encore une petite marge arithme tique du fait des ope rations pour compte de tiers re alise es pour les e tablissements publics de l'Etat, mais cette marge est purement interpre tative et sera soumise a l'appre ciation du juge en cas de contentieux, apre s un examen au cas par cas des ope rations. 46 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 37/120 PUBLIE En premier lieu, l'impossibilite a l'avenir, dans le mode le e conomique actuel, de pe renniser le me canisme de soutien au de veloppement des recettes propres par des pre le vements supple mentaires sur la SCSP pouvant susciter les accroissements comptables attendus en recettes. En second lieu, la ne cessite d'un de veloppement des recettes propres sur le marche strictement concurrentiel qui devrait e tre assorti impe rativement, a capacite de production constante, soit d'une baisse e quivalente des pre le vements actuels de soutien a ces recettes sur la SCSP ce qui marquerait l'extinction progressive de certaines des actions partenariales actuelles avec les tiers, soit d'une diminution comparable en volume des prestations pour le compte de l'Etat. Le maintien d'une politique de de veloppement des recettes propres du Cerema pour compenser une baisse de sa SCSP ne peut donc plus aujourd'hui e tre envisage dans le mode le e conomique actuel. L'instauration d'une quasi-re gie « in-house » avec les collectivite s territoriales serait de nature a redonner au Cerema des marges de manoeuvre et de progre s a cet e gard, a condition de stabiliser ses moyens. L'annexe 8 documente et e claire ce constat. 2.5 Une nécessaire clarification des objectifs, des moyens, des volumes d'activité et de leur présentation. Il existe aujourd'hui une certaine confusion sur les objectifs, les moyens et les volumes d'activite consacre s aux trois types de clients du Cerema. La capacite de production effective du Cerema doit tout d'abord e tre constate e a partir des donne es d'exe cution re alise es : cette capacite de production se de termine simplement par le niveau des de penses totales de fonctionnement constate es. En 2020, cette capacite de production s'est e leve e pre cise ment a 224,7 M. La mission recommande de stabiliser cette capacite de production a ce niveau, de s 202247. Le niveau des recettes propres ne constitue pas un objectif financier tangible et n'est pas un re ve lateur fiable de la performance financie re re elle, dans la mesure ou un volume significatif de ces recettes comptables est dans les faits soutenu par un volume important de co-financements sur la SCSP. Le niveau des recettes propres, trop souvent mis en avant, ne correspond pas a un volume d'activite re el par rapport a la capacite de production mobilise e. 47 Les simulations qui suivent sont effectue es sur cette base Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 38/120 PUBLIE Tableau 13 : la capacité de production mobilisée pour les clients du Cerema autres que l'État48 (source : mission d'après analyse des données Cerema) Les objectifs assigne s au Cerema doivent e tre clarifie s : Soit un objectif global de de veloppement de ses activite s au profit des collectivite s locales avec pour conse quence logique, a capacite de production constante, une baisse e quivalente en volume de sa production au profit direct des services de l'Etat. Cet objectif n'est pas re alisable dans le mode le actuel du fait de la saturation du seuil de la quasi-re gie Etat. Soit un objectif plus financier de de veloppement de ses recettes nettes, avec les me mes conse quences de baisse de production en volume au profit direct des services de l'Etat mais une meilleure re partition des cou ts de production entre l'Etat et les collectivite s locales. Cet objectif n'est pas re alisable sans un passage en quasi-re gie avec les collectivite s locales. Soit un maintien de la capacite de production pour le compte de l'Etat et un objectif de de veloppement des recettes nettes en provenance des collectivite s locales, ce qui suppose une augmentation de sa capacite de production en conse quence et une certaine marge de manoeuvre laisse e au directeur ge ne ral pour ajuster ses effectifs au de veloppement de ses recettes nettes sur le marche concurrentiel. Cet objectif ne cessitera lui aussi le passage a un re gime de quasi-re gie avec les collectivite s locales. En tout e tat de cause, le mode le e conomique actuel, me me stabilise comme recommande , ne permet ni un accroissement du volume des activite s au profit des collectivite s locales, ni le maintien d'un quelconque objectif de de veloppement des recettes propres ou nettes. 48 Hors e tablissements publics. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 39/120 PUBLIE 3 L'ingénierie territoriale aujourd'hui Le rapport d'information se natorial49 re alise en 2020 sur l'inge nierie territoriale et l'Agence nationale de la cohe sion des territoires indique que : « la table ronde d'universitaires organisée en juin 2020, au lancement des travaux, se penchant sur l'expression ``ingénierie territoriale'', a constaté l'absence de définition juridique, ni même de référence à l'ingénierie territoriale dans les textes dédiés aux collectivités territoriales. » En l'absence de qualification juridique spe cifique, le fait technique a toutefois e te pris en compte par les diffe rents organismes publics. Ainsi, pour l'ancienne De le gation a l'ame nagement du territoire et a l'action re gionale (Datar) 50 l'inge nierie territoriale, regroupe « l'ensemble des savoir-faire professionnels dont ont besoin les collectivités publiques et les acteurs locaux pour conduire le développement territorial ou l'aménagement durable des territoires, complété par l'ensemble des concepts, outils et dispositifs mis à la disposition des acteurs du territoire pour accompagner la conception, la réalisation et l'évaluation de leurs projets de territoire » . Connaitre l'inge nierie territoriale, sa consommation, ses besoins, son organisation constitue un enjeu essentiel, compte tenu de la place pre ponde rante qu'occupent les administrations publiques locales (Apul) dans l'investissement public. En effet, selon l'Insee, en 2018, sur 79,9 milliards d'euros d'investissement public (au sens de la Formation brute de capital fixe), les Apul repre sentaient avec 46,3 milliards d'euros, 58% de ces de penses. Selon l'observatoire de la commande publique re alise par l'Association des Communaute s de France (AdCF) et la Banque des territoires (BdT) en 2020, sur 71 Md d'investissement public, les collectivite s et leurs groupements repre sentaient avec 38,9 Md, 55% de ces de penses (59% en 2019) (Cf. Figure 4 ci-dessous). Figure 4 : la commande publique en 2020 (source : AdCF) Cf. rapport se natorial d'information sur l'inge nierie territoriale et l'ANCT, Josiane Costes et Charles Guene , 2020 https://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-591-notice.html 49 50 Remplace e en 2014 par le Commissariat ge ne ral a l'e galite des territoire (CGET), puis en 2020 par l'ANCT. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 40/120 PUBLIE La mission constate qu'il n'existe aujourd'hui aucun recensement global de l'inge nierie, ni au niveau national, ni au niveau local. C'est une anomalie qu'il conviendrait de corriger tre s rapidement. 3.1 La recomposition de l'offre Pour faire face au retrait rapide et non anticipe de l'Etat du champ de l'inge nierie territoriale, les collectivite s ont de veloppe progressivement leur propre inge nierie. Ce de veloppement a pris diffe rentes formes selon l'analyse que les e lus locaux font de leurs besoins et de la manie re d'y re pondre, tenant compte des ressources d'inge nierie publiques et prive es localement disponibles : constitution d'un bureau d'e tude interne en re gie pour les collectivite s les plus importantes, mutualisation horizontale entre elles ou entre syndicats de gestion, ou encore cre ation d'une agence de partementale d'inge nierie fournissant aux collectivite s adhe rentes une offre d'inge nierie hors du champ concurrentiel. Cette dernie re forme a connu un de veloppement important et l'inge nierie publique locale s'est principalement structure e autour des de partements. Les missions d'assistance technique peuvent e tre assume es par les services du de partement ou d'un ou plusieurs e tablissements publics de partementaux. Elles peuvent aussi e tre de le gue es a un syndicat mixte dont le de partement est membre, qui peut e tre, ou non, une agence de partementale51. En effet, l'article L. 5511-1 du code ge ne ral des collectivite s territoriales autorise un de partement, des communes et des EPCI a cre er entre eux un e tablissement public de nomme « agence de partementale », charge e d'apporter aux collectivite s territoriales et EPCI du de partement qui le demandent « une assistance d'ordre technique, juridique ou financier ». Les missions d'une agence de partementale sont donc plus larges que celles de volues aux services d'assistance technique au sens de l'article L. 3232-1-152. En revanche, la cre ation d'une telle agence est facultative. 3.1.1 L'essor des agences techniques départementales D'apre s le recensement effectue par l'Association nationale des directrices et directeurs d'agences techniques de partementales (AnDATD), 61 agences techniques de partementales fonctionnent aujourd'hui. Selon le directeur de l'AnDATD, « leur nombre a beaucoup augmenté depuis la fin de l'ingénierie publique d'État » Par ailleurs, selon une enque te de l'ADF, plus d'une vingtaine de de partements proposent des prestations sous forme de re gie avec parfois plus d'une dizaine d'intervenants. Les moyens cumule s des ATD s'e tablissent a pre s de 80 millions d'euros et 1300 agents (inge nieurs, techniciens, juristes, agents administratifs). Plus de 10 000 prestations de conseil, assistance, missions d'AMO sont fournies chaque anne e. Dans les de partements ou une ATD est constitue e, entre 50% et Les agences techniques de partementales ont e te cre e es par l'article 32 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000880039/ et codifie en 1996 a l'article L. 3232-1-1 du CGCT : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000039787397/ 51 L'article L. 3232-1-1 du code ge ne ral des collectivite s territoriales confie aux de partements, « pour des raisons de solidarite et d'ame nagement du territoire », la mission de mettre une assistance technique a disposition des communes et EPCI qui ne be ne ficient pas de moyens suffisants pour l'exercice de leurs compe tences dans un certain nombre de domaines touchant a la gestion de l'eau (assainissement, protection de la ressource en eau, restauration et entretien des milieux aquatiques, pre vention des inondations), mais aussi en matie re de voirie, d'ame nagement et d'habitat. Il s'agit donc la d'une compe tence propre du de partement, et les prestations qu'il de livre a ce titre sont re mune re es dans des conditions pre vues par convention. La partie re glementaire du code pre cise les crite res d'e ligibilite des communes et EPCI a cette assistance technique ; comme il e tait attendu depuis la refonte de la carte intercommunale en 2017, un de cret du 14 juin 2019 a releve de 15 000 a 40 000 habitants la population maximale des EPCI e ligibles, et e largi ainsi le champ de ces interventions. 52 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 41/120 PUBLIE 100% des communes sont adhe rentes53. Les financements sont assure s par les subventions des de partements, les cotisations des collectivite s adhe rentes, la facturation des prestations de service. Ces agences sont loin de partager les me mes caracte ristiques, tant dans leur structure juridique (49 sous forme d'EPA et 12 sous forme d'association, syndicat mixte ou SPL54), que dans les champs de compe tences ou le segment d'inge nierie concerne s. Elles peuvent ainsi couvrir aussi bien des domaines techniques (ba timents, voiries, ouvrages d'arts, ame nagements, eau, assainissement, e nergie, Gemapi, ...) que des domaines juridiques (marche s publics, conseils juridiques, formation des e lus) en passant par l'informatique, le nume rique, l'instruction du droit des sols, la planification, la formation, la recherche de subventions et l'inge nierie financie re. Les prestations fournies peuvent aller de l'assistance a maitrise d'ouvrage en amont des projets jusqu'a la maitrise d'oeuvre, en passant par le conseil. D'autres initiatives sont a relever, comme la production de guides d'inge nierie publique et de notices me thodologiques ou le lancement d'appels a projets communaux. Si l'intervention des re gions se limite le plus souvent a des subventions apporte es aux communes ou aux EPCI pour re aliser leurs propres e tudes, selon les modalite s de leurs choix, ou la pre sence d'antennes territoriales avec des charge s de mission soit ge ne ralistes soit spe cialise s dans certains domaines comme le de veloppement e conomique, d'autres acteurs territoriaux ont e galement participe a cette monte e en puissance de l'inge nierie territoriale, notamment les intercommunalite s. 3.1.2 L'intercommunalité, lieu à privilégier d'une ingénierie mutualisée A mesure que progresse l'inte gration intercommunale, les EPCI deviennent e galement des acteurs de l'inge nierie ope rationnelle. Ils ont accueilli, dans la plupart des cas, l'inge nierie de die e aux politiques contractuelles de l'Etat (action coeur de ville, petites villes de demain, ...). Ce mouvement semble d'ailleurs confirme par les chiffres de la filie re technique de la fonction publique territoriale. Ainsi on constate (Cf. annexe 10) que si de 2014 a 2020, les effectifs de cate gorie A et B pour la filie re technique des organismes communaux ont baisse de pre s de 7% (-2441 agents), ils ont pour les organismes intercommunaux progresse de pre s de 34% (+8627agents). Me me en prenant en compte les promotions internes, il y a bien eu ces dernie res anne es une augmentation nette des effectifs de l'inge nierie technique territoriale dans les EPCI. Mis a part le cas tre s particulier des me tropoles, qui be ne ficient bien souvent en termes d'inge nierie ope rationnelle et strate gique de ressources suffisantes en interne, les intercommunalite s constituent une e chelle de mutualisation des ressources, voire de constitution et de structuration de satellites, de plus en plus e vidente. Apre s avoir mesure les be ne fices re els de la mutualisation des fonctions supports, la question de la mutualisation porte aujourd'hui sur les ressources ne cessitant une inge nierie spe cifique trop cou teuse pour la constituer a l'e chelle communale (syste mes d'information ge ographique, planification urbaine, autorisation du droit des sols (ADS), gestion des milieux aquatiques, habitat, transition environnementale, mobilite , etc.). On peut estimer a 50 000 habitants la frontie re entre les intercommunalite s fournissant aujourd'hui un appui en inge nierie significatif de premier niveau a leurs communes membres et celles ne disposant pas d'une telle offre, donc principalement en milieu rural. 975 EPCI de moins de 50 000 habitants sur 1254 sont concerne s. Cette situation, est corrobore e par le fait que les intercommunalite s et leurs syndicats repre sentent respectivement 31% et 15% de la commande d'inge nierie porte e par les collectivite s et leurs groupements (source : AdCF, 2020), attestant qu'ils ne disposent pas en interne Cf. rapport se natorial d'information sur l'inge nierie territoriale et l'ANCT, Josiane Costes et Charles Guene , 2020 https://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-591-notice.html 53 54 Socie te publique locale Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 42/120 PUBLIE des ressources suffisantes pour couvrir leurs besoins. La mutualisation doit donc e tre encourage e pour ces EPCI plus petits. Elle peut principalement prendre la forme du service commun55 ou du service unifie 56, mais des conventions de prestation de services peuvent aussi e tre conclues, en application de l'article L.5111-1 du CGCT, pour permettre a une personne publique de faire assurer par une autre personne publique l'exercice d'une compe tence ou d'une mission. Il conviendrait pour conforter ce mouvement de mutualisation d'e tudier sous quelle forme pourraient e tre mis en place des groupements d'employeurs dans le domaine de l'inge nierie territoriale. 3.1.3 Les autres acteurs de l'ingénierie territoriale Parmi les autres acteurs de l'inge nierie publique territoriale, les agences d'urbanisme (AU)57 et les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE)58 occupent une place a part, qu'ils tiennent de leur origine le gislative leur confiant des missions d'inte re t public. 3.1.3.1 Les agences d'urbanisme Les agences d'urbanisme, au nombre de 50 (cf. annexe 10, Figure 9), ont dans la plupart des cas un statut associatif 59 mais elles peuvent aussi prendre la forme de groupement d'inte re t public. Elles regroupent 1700 professionnels. Leurs ressources financie res de pendent des cotisations qu'elles font payer a leurs membres et de subventions publiques. Selon l'article L132-660 du code de l'urbanisme, elles ont un fonctionnement partenarial ainsi qu'un fort ancrage territorial et l'on y retrouve les communes et les EPCI, les groupements de collectivite s spe cialise s ( sche ma de cohe rence territoriale (SCOT), autorite organisatrice des transports (AOT)...), la re gion et le de partement, l'Etat et ses services de concentre s, les chambres consulaires, les e tablissements publics ou d'autres organismes qui contribuent a l'ame nagement et au de veloppement de leur territoire. Au-dela de l'urbanisme et de l'ame nagement, certaines offrent aujourd'hui a leurs membres des services dans les domaines du de veloppement e conomique, de l'e nergie, du foncier et de l'habitat, de la mobilite . Elles interviennent en amont des projets et n'assurent pas le ro le d'AMO. Certaines agences prennent de sormais bien plus en compte l'espace pe riurbain et rural a la frontie re de leurs territoires, comme celle de Dunkerque qui couvre tout son arrondissement. D'autres, a l'exemple de Reims et Toulouse cre ent des antennes pour toucher le milieu rural environnant, les communes de plus petite taille. 46,5 millions de personnes habitent un pe rime tre de collectivite s adhe rant a au moins une agence du re seau, soit pre s de 70% de la population. L'article L.5211-4-2 du CGCT dispose que "en dehors des compe tences transfe re es, un EPCI a fiscalite propre, une ou plusieurs de ses communes membres et, le cas e che ant, un ou plusieurs des e tablissements publics rattache s a un ou plusieurs d'entre eux, peuvent se doter de services communs, charge s de l'exercice de missions fonctionnelles ou ope rationnelles". Les agents affecte s dans le service commun sont place s sous l'autorite fonctionnelle du pre sident de l'e tablissement public ou du maire de la commune gestionnaire. 56 L'article L.5111-1-1 du CGCT permet l'exercice en commun par un service unifie , selon le cas, d'une me me compe tence "ope rationnelle" ou de missions "fonctionnelles" entre les collectivite s et groupements concerne s. Le personnel du service unifie est place sous l'autorite fonctionnelle de l'autorite administrative pour laquelle il exerce sa mission. 55 57 58 Elles ont e te cre e es par la loi d'orientation foncie re en 67 puis rede finis en 2000 par la loi SRU. l'architecture (articles 6 a 8) : Ils sont issus de la loi de 1977 sur https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000522423/ 59 L'association loi 1901 est parfois utilise e par les collectivite s locales pour mutualiser leurs compe tences et activite s entre elles, ou bien pour externaliser l'une de leurs activite s. Le choix de l'association pour structurer une offre d'inge nierie peut e tre avantageux car l'outil est particulie rement souple tant dans sa cre ation que dans son fonctionnement. 60 https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031210808/ Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 43/120 PUBLIE 3.1.3.2 Les CAUE Les CAUE sont des organismes cre es a l'initiative des conseils de partementaux. Les collectivite s territoriales, l'Etat et les professionnels de la construction sont tous repre sente s dans les conseils d'administration. Avec leurs unions re gionales, ils ont pour moyens d'action l'information, la sensibilisation, le conseil et la formation aupre s des collectivite s territoriales ou leurs groupements, des services de l'Etat, des professionnels (ame nageurs ou artisans notamment), du milieu de l'enseignement, et bien su r des particuliers. Les domaines d'action des CAUE peuvent diffe rer d'un de partement a l'autre (urbanisme, ame nagement rural et urbain, ba timent, patrimoine, environnement). Au nombre de 93, les CAUE ont dispense en 2019 pre s de 50 000 conseils aux particuliers et conduit pre s de 1 300 actions aupre s des services de l'Etat et 16 000 aupre s des collectivite s territoriale (source : fe de ration nationale des CAUE). Ils sont tous essentiellement finance s par une part de la taxe d'ame nagement. Leurs moyens, environ 700 ETP et 70 millions de taxe affecte e ont stagne ces dernie res anne es. Ils interviennent dans la phase amont des projets. Huit CAUE sont aujourd'hui dirige s par un directeur commun ATD/CAUE, ce qui leur confe re une comple mentarite reconnue, dans les de partements ou une telle recomposition a e te mise en place. 3.1.3.3 Les EPL Au 1er juin 2020, les entreprises publiques locales e taient au nombre de 1 332, parmi lesquelles 887 Socie te s d'e conomie mixte (Sem), 417 socie te s publiques locales (SPL) et 28 socie te s d'e conomie mixte a ope ration unique (SemOp). Elles emploient 62 097 personnes pour assurer des missions de service public dans de nombreux domaines. En mettant en place des Sem ou SPL de die es a l'inge nierie, ou en de veloppant cette nouvelle compe tence dans des EPL existantes, des collectivite s locales ont voulu palier le retrait de l'Etat, dans une logique d'appui au territoire. Adapte es a la multi-activite , elles peuvent apporter une re ponse rapide a des proble matiques varie es, avec des e quipes pluridisciplinaires. Les conseils de partementaux sont souvent a l'origine de cre ations d'EPL de die es a l'inge nierie, me me si la plupart ont pre fe re ouvrir des agences techniques sous forme d'EPA, comme vu pre ce demment. Les territoires s'adaptent en fonction de leurs spe cificite s. En Loire-Atlantique, la mise en synergie de quatre organismes spe cialise s a, par exemple, permis la cre ation de Loire Atlantique De veloppement, une structure capable de travailler sur toute la chaine de l'inge nierie territoriale. 3.1.3.4 Les EPF Pour aider les collectivite s a poursuivre sur le long terme des politiques foncie res cou teuses, le le gislateur a instaure un outil mutualise dont la vocation principale est le portage foncier : l'e tablissement public foncier local (EPFL) au travers de la loi d'orientation sur la ville du 13 juillet 1991. La loi solidarite et renouvellement urbains (SRU) du 13 de cembre 2000, en assouplissant leur mode de constitution et de financement ainsi que les marche s fonciers haussiers, ont favorise la naissance de la plupart des EPFL actuels. Sur le plan juridique, les EPFL sont des e tablissements publics a caracte re industriel et commercial (Epic). Le financement de l'EPFL repose sur cinq types de ressources : le produit de la taxe spe ciale d'e quipement (TSE), les dotations de l'Etat, des re gions, des de partements et de toute autre personne morale publique ou prive e inte resse e, l'emprunt, les ressources propres issues du produit de la re trocession des biens, des pre le vements sur les ope rations engage es (frais de portage), du produit des dons et legs, ainsi que les contributions pre vues a l'article 55 de la loi SRU. On compte a ce jour 24 EPFL, dont les territoires d'intervention couvrent 13,8 millions d'habitants (cf. annexe 10, Figure 10). Ils regroupent 220 professionnels et ont re alise en 2019, 280 millions d'euros d'acquisitions et 124 millions d'euros de cessions, le stock e tant e value a 1,4 milliard d'euros. Par ailleurs, les 10 e tablissements publics fonciers de l'Etat et les deux e tablissements publics fonciers et d'ame nagement de l'Etat interviennent selon des modalite s similaires et font aujourd'hui une large Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 44/120 PUBLIE place aux e lus locaux dans leurs instances de gouvernance. Au-dela du portage foncier, les EPF, quel que soit leur statut, ont de veloppe ces dernie res anne es des e tudes amont, a la demande des collectivite s locales, en conseils et prospective afin de mieux pre parer des interventions ope rationnelles futures. Par ailleurs, toujours en re ponse a la demande des collectivite s, les EPF mettent au point de nouveaux dispositifs d'intervention comme la cre ation de foncie res patrimoniales ou commerciales. Les politiques de renouvellement urbain, de revitalisation des centres villes (a travers notamment ACV et PVD), de traitement des friches, combine es a la volonte d'une plus grande sobrie te foncie re, imposent la recherche de nouvelles modalite s d'intervention en particulier en termes d'inge nierie financie re. 3.1.3.5 Les syndicats techniques 9465 syndicats intercommunaux sont recense s. Parmi ceux-ci, la fe de ration nationale des collectivite s conce dantes et re gies (FNCCR) regroupe 800 collectivite s territoriales, leurs EPCI et syndicats, spe cialise s dans les services publics locaux en re seau tels que : l'e nergie (distribution d'e lectricite , de gaz, de chaleur, e nergies renouvelables, e clairage public, ...), le cycle de l'eau (distribution, assainissement, Ge mapi...), le nume rique (communications e lectroniques a haut et tre s haut de bit, mutualisation informatique et e-administration,...) ou les de chets (gestion et valorisation, ...). La mutualisation recherche e entre les collectivite s pour la gestion de ces services s'est le plus souvent organise e au sein de syndicats de partementaux, e chelle la plus pertinente pour ces activite s de re seau. Ainsi, dans le domaine de l'e nergie, la FNCCR regroupe la quasi-totalite des autorite s organisatrices de l'e nergie. Une centaine de syndicats investissent pre s milliard d'euros par an. Ils comptent en moyenne une soixantaine d'agents, ce qui repre sente une force d'inge nierie dans ce domaine d'environ 6000 professionnels. Dans celui de l'eau, plus de 550 collectivite s ou groupements sont membres de la Fe de ration. Ils repre sentent pre s de 60 millions d'habitants et investissent quelques 7 milliards d'euros par an (pour la quasi-totalite sous maitrise d'ouvrage publique). Les plus petits syndicats, de pourvus d'inge nierie de die e, font appel a des bureaux d'e tudes ou be ne ficient de l'appui des ATD. Concernant le nume rique, la centaine d'adhe rents de la FNCCR regroupe plus de 50 millions d'habitants. 80 structures de partementales ou re gionales ont e te cre ees pour l'installation des re seaux de fibre optique (programme global de 20 a 25 milliards d'euros d'investissement). Elles comprennent en ge ne ral 2 ou 3 inge nieurs seconde s par quelques techniciens et font appel a des bureaux d'e tudes prive s. Par ailleurs, une trentaine de syndicats, proposent des services autour des usages du nume rique. Chacun regroupe environ 50 agents dont une dizaine d'inge nieurs et de techniciens supe rieurs. Ils sont en plein de veloppement. Des secteurs nouveaux, a la rencontre des usages du nume rique et de la transition e cologique, ouvrent des champs d'action tre s importants pour les syndicats de re seaux : gestion des ba timents, mobilite , te le gestion de l'e clairage, stations de charge de ve hicules e lectriques et gaz, .... 3.1.3.6 Les bureaux d'études privés La Branche Betic est celle des entreprises relevant de la convention collective « Bureaux d'e tudes techniques, cabinets d'inge nieurs-conseils et des socie te s de conseils ». Les syndicats Cinov et Syntec sont les deux fe de rations patronales de la branche. Elle est constitue e de 5 secteurs : le nume rique, l'inge nierie, le conseil et, plus marginalement, l'e ve nement et la traduction. La branche regroupe 85 821 e tablissements, plus d'un million de salarie s61 et re alise un chiffre d'affaires de 109,5Mds d'62. L'inge nierie proprement dite concerne 19 251 entreprises et 277 766 salarie s. Selon le dernier barome tre de l'observatoire paritaire des me tiers du nume rique, de l'inge nierie, du conseil et de 61 62 Donne es Opiiec Insee 2014 selon Cinov Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 45/120 PUBLIE l'e ve nement (Opiiec), 36 750 ETP salarie s de l'inge nierie prive e ont travaille en 2017 pour de la commande publique au sein de laquelle les collectivite s et leurs groupements repre sentent 51,2%. On peut donc estimer a environ 19 000 ETP la part des salarie s de l'inge nierie prive e de die e a l'inge nierie territoriale. L'inge nierie prive e est pre sence dans toutes les re gions avec 8717 salarie s en Bretagne et jusqu'a 96 077 en Ile-de-France en 2020. Elle couvre tous les domaines traditionnels d'activite (ba timent/patrimoine, voirie/ouvrage d'art, eau et assainissement) et intervient sous toutes les formes (de la maitrise d'oeuvre au conseil, en passant par l'assistance a la maitrise d'ouvrage). L'offre d'inge nierie territoriale est riche et diversifie e. Une coordination doit s'e tablir entre les diffe rentes inge nieries publiques afin d'e viter une concurrence dispendieuse, l'inge nierie prive e ayant par ailleurs inte re t a cette structuration, gage d'une commande publique de qualite . Mais cette offre affiche aussi de nombreuses disparite s au niveau local. Si chaque filie re a une bonne connaissance de son offre globale, elle est localement, a l'e chelle du de partement, illisible voire me connue par les acteurs. Par ailleurs, la mission regrette qu'il n'y ait, au niveau national, aucun suivi de l'inge nierie territoriale. A l'instar du travail d'inventaire qui e te mene en Loire-Atlantique a l'initiative du pre fet63, un recensement de l'offre d'inge nierie disponible pour chaque de partement s'ave re e galement indispensable. Recommandation 4. Améliorer la connaissance de l'offre d'ingénierie territoriale en mettant en place un recensement national annuel et des observatoires départementaux. 3.2 Le retour de l'État Entre, d'une part, le de sengagement de l'Etat de s 2014 et, d'autre part, la mise en oeuvre du nouveau conseil aux territoires (NCT) et de la directive nationale d'orientation (DNO) seulement a partir de 2016, l'Etat n'a pas anticipe , mais a re agi avec retard et trop peu de moyens adapte s. C'est pour tenter notamment de reme dier au sentiment d'abandon chez les e lus ruraux qu'a e te cre ee en 2019 l'Agence nationale de la cohe sion des territoires (ANCT)64 . Elle devait consacrer le retour de l'Etat dans les territoires sous la forme d'un soutien mieux adapte , diffe rencie , dans une logique partenariale et plus souple. Elle n'est pas encore conside re e comme une ve ritable agence au service des collectivite s mais davantage comme une de le gation ministe rielle qui met en oeuvre des programmes de cide s par l'Etat. 3.2.1 L'ANCT Annonce e par le Pre sident de la Re publique lors de la Confe rence nationale des territoires en 2017, l'ANCT a e te mise en place le 1er janvier 2020. Ne e de la fusion du Commissariat ge ne ral a l'e galite des territoires, de l'Etablissement public national d'ame nagement et de restructuration des espaces commerciaux (Epareca) et de l'Agence du nume rique, l'ANCT se veut un nouveau partenaire pour les collectivite s locales. La loi65 a confie a l'ANCT la mission de conseiller et de soutenir les collectivite s territoriales et leurs groupements dans la conception, la de finition et la mise en oeuvre de leurs projets, notamment en faveur de l'acce s aux services publics, de l'acce s aux soins, du logement, des mobilite s, de la mobilisation pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les quartiers urbains en Analyse du besoin en inge nierie territoriale dans la perspective du de ploiement de l'ANCT, Monographie de l'offre disponible et les besoins en inge nierie dans le de partement de Loire Atlantique, avril 2020, EY 63 64 65 Loi du 22 juillet et de cret du 18 novembre 2019 Art. L. 1231-2 du code ge ne ral des collectivite s territoriales https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000038804535/ Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 46/120 PUBLIE difficulte , de la revitalisation, notamment commerciale et artisanale, des centres-villes et centresbourgs, de la transition e cologique, du de veloppement e conomique ou du de veloppement des usages nume riques. Pour remplir ces missions, l'agence a de veloppe une offre de services qui vise le de ploiement de programmes nationaux d'appui territorialise s (Action coeur de ville, Petites villes de demain, France Services, plan Tre s haut de bit, Territoires d'industrie, ...), mais aussi l'aide a la conception et a la mise en oeuvre de projets de territoire notamment dans le cadre de contrats territoriaux inte grateurs (830 CRTE), et enfin, l'appui en inge nierie sur mesure a des projets locaux qui ne pourraient aboutir sans le soutien spe cifique de l'agence et de ses partenaires. L'offre d'inge nierie sur mesure est dispense e par celles des cinq grands ope rateurs nationaux (Anru, Anah, Ademe, Cerema, CDC-Banque des territoires) ou via l'accord-cadre de marche public. Cet accord-cadre propose des marche s a bon de commande a la fois re gionaux (9 grandes re gions) et the matiques, pluto t pour de l'accompagnement en amont, de la concertation citoyenne et pour le pilotage de projets (Cf. annexe 10, liste des marche s d'inge nierie passe s par l'ANCT au 23 avril 2021). Le Cerema a souhaite candidater a ces marche s (Cf. annexe 10, liste des marche s de tenus par le Cerema dans les marche s nationaux d'inge nierie de l'ANCT et de la Banque des territoires) ce qui pour le directeur ge ne ral de l'ANCT, « n'était pas forcément le bon positionnement compte tenu du conventionnement existant entre les deux organismes ». L'agence intervient normalement selon un principe de subsidiarite , en l'absence d'une offre locale suffisante ou en renfort sur la gestion de projets complexes. Un des axes de de veloppement de l'agence e tant de faciliter l'acce s des porteurs de projets aux diffe rentes formes d'inge nierie, quel qu'en soit le statut, elle a d'ores et de ja re uni ses cinq ope rateurs partenaires avec qui elle a conventionne au sein du comite national de coordination. Dans le me me esprit, elle a cre e un club de l'inge nierie qui constitue un lieu d'e changes et de partage entre les repre sentants des acteurs de l'inge nierie publique ou prive e. Selon le principe du guichet unique, au niveau local, c'est le pre fet de de partement, en qualite de de le gue territorial de l'agence, qui constitue la seule porte d'entre e pour solliciter l'ANCT sur un projet (Cf. annexe 10, Figure 14). Il mobilise les compe tences ne cessaires au sein des services de l'Etat, des ope rateurs et des acteurs volontaires pour participer au projet (agence technique de partementale, EPA, EPF, agence d'urbanisme...). Il se charge de re unir, au moins deux fois par an, les acteurs de l'inge nierie au sein d'un comite local de cohe sion territoriale (CLCT). Pre vus par la loi portant cre ation de l'ANCT, les CLCT sont l'instance de gouvernance locale de l'ANCT. Leur composition, fixe e par de cret, comprend des repre sentants de l'Etat, des collectivite s, les cinq ope rateurs, ainsi que des repre sentants des acteurs locaux de l'inge nierie (agences d'urbanisme, CAUE, agences techniques de partementales, e tablissements publics fonciers, etc.). Il identifie les demandes d'accompagnement e manant des collectivite s territoriales et de leurs groupements, les ressources mobilisables et fixe les priorite s d'intervention de l'agence, tant en matie re de the matiques que de territoires, a travers l'e laboration d'une feuille de route partage e. A ce jour, 80 CLCT sont installe s. Toutefois, selon les te moignages recueillis par la mission, beaucoup n'ont pour l'instant pas engage d'activite ope rationnelle au-dela de leur se ance formelle d'installation et leur composition varie selon les arbitrages des pre fets, alors me me qu'il est essentiel de bien veiller a associer l'ensemble des acteurs locaux de l'inge nierie territoriale. Ainsi parfois l'agence d'urbanisme est e carte e pour des raisons de politique locale ou encore les syndicats techniques sont oublie s. Concernant les moyens proprement de die s a l'inge nierie territoriale, l'agence y consacre 20M et y affecte une soixantaine de salarie s sur 330. Selon son directeur, « le positionnement de l'ANCT n'est pas évident dans le domaine de l'ingénierie Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 47/120 PUBLIE territoriale, dans la mesure où il s'agit clairement d'un revirement après des années d'abandon progressif de la part de l'État ». Imagine e par certains comme « une Anru du rural », il lui est reproche de ne pas e tre, comme envisage au de part, un « réceptacle » des projets des collectivite s locales mais de proposer de l'inge nierie de die e a des programmes nationaux inaccessibles aux collectivite s qui ne disposent pas d'un premier niveau d'inge nierie et pour lesquels il faut e tre choisi par le Pre fet. La de cision du conseil d'administration de l'agence qui a approuve le 10 mars dernier la gratuite de ses prestations d'inge nierie pour les communes de moins de 3500 habitants et pour les EPCI de moins de 15 000 habitants, permettra peut-e tre de gommer ce sentiment re pandu d'une offre d'inge nierie de die e excluant de fait les petites communes. Pre s de 32000 communes au total pourront en be ne ficier. 3.2.2 Les aides à l'investissement peuvent aussi financer l'ingénierie territoriale 3.2.2.1 La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) La dotation d'e quipement des territoires ruraux (DETR) a e te cre ee par l'article 179 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011. Cette dotation re sulte de la fusion de la dotation globale d'e quipement (DGE) des communes et de la dotation de de veloppement rural (DDR). La DETR, en comple ment d'autres dotations, a vocation a soutenir l'investissement local, notamment des communes et des EPCI appartenant au milieu rural. Des priorite s nationales sont de cline es au niveau de partemental par des commissions d'e lus. Le montant total de DETR de le gue aux pre fectures a e te de 1,027 milliard d'euros en 2019. En 2019, le montant moyen HT des projets subventionne s par la DETR est de 186 779 euros, le montant moyen des subventions est, quant a lui, de 48 224 euros. Le taux moyen de subvention d'un projet est de 25,82%. Le tableau suivant re sume l'e volution globale de la DETR entre 2017 et 2019 : Tableau 14 : DETR (source : DGCL) En 2021, le montant de la DETR est maintenu a 1,046 milliard d'euros en autorisations d'engagement Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 48/120 PUBLIE (AE). 3.2.2.2 La dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) La dotation de soutien a l'investissement local (DSIL)66 a e te cre ee en 2016 pour apporter un soutien aux communes et groupements de communes dans leurs projets d'investissement. La loi de finances pour 2019 a ouvert 570 millions d'euros pour la DSIL au sein d'une enveloppe unique. Ce montant a e te re parti entre les re gions a 65% au prorata de la population des re gions et a 35% au prorata de la population des unite s urbaines de moins de 50 000 habitants. En 2019, les montants effectivement engage s au titre de la DSIL se sont e leve s a 572,26 millions d'euros. Tableau 15 : DSIL (source : DGCL) En 2021, la loi de finances initiale a ouvert a nouveau 570 millions d'euros en AE au titre de la DSIL. 3.2.2.3 Le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) La loi du 4 fe vrier 1995 d'orientation pour l'ame nagement et le de veloppement du territoire a cre e le Fonds national d'ame nagement et de de veloppement du territoire67. Conforme ment a la loi, la politique d'ame nagement et de de veloppement durable du territoire repose sur les choix strate giques suivants : Le de veloppement local, organise dans le cadre des bassins d'emploi et fonde sur la comple mentarite et la solidarite des territoires ruraux et urbains. Il favorise la mise en valeur des potentialite s du territoire en s'appuyant sur une forte coope ration intercommunale et sur l'initiative et la participation des acteurs locaux. L'organisation d'agglome rations favorisant leur de veloppement e conomique, l'inte gration des La DSIL est inte gralement rattache e a l'action 1 du programme 119 de la mission « Relations avec les collectivite s territoriales ». Il n'existe plus, depuis 2018, de BOP spe cifique destine aux cre dits des pactes Etat-me tropole ni aux contrats de ruralite . Les ope rations inscrites dans les contrats de relance et de transition e cologique (CRTE) conclus dans les territoires ruraux qui prennent la suite de ces derniers restent bien e ligibles a la dotation. 66 Les interventions finance es par le FNADT sont inte gre es au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'ame nagement du territoire », rattache a la mission « cohe sion des territoires ». 67 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 49/120 PUBLIE populations, la solidarite dans la re partition des activite s, des services et de la fiscalite locale ainsi que la gestion maitrise e de l'espace. Le soutien des territoires en difficulte , notamment les territoires ruraux en de clin, certains territoires de montagne, les territoires urbains de structure s ou tre s de grade s cumulant des handicaps e conomiques et sociaux, certaines zones littorales, les zones en reconversion, les re gions insulaires et les de partements d'Outre-mer-re gions ultrape riphe riques françaises. Le FNADT s'inscrit dans une logique de coordination de l'ensemble des interventions de l'Etat. Le FNADT permet notamment le financement des engagements pris par l'Etat en faveur de la cohe sion des territoires dans le cadre des dispositifs contractuels, notamment les contrats de plan Etat-re gion (CPER). Le FNADT pre sente en outre des caracte ristiques particulie res lui permettant de financer la re alisation d'e tudes et de projets d'appui a l'inge nierie locale. Cette spe cificite est rappele e dans l'instruction du 2 fe vrier 202168. 120,2 M de cre dits du FNADT ont ainsi e te engage s en 2019 et 116,5 M en 2020. 5,7 M ont e te engage s en 2019 pour le financement de pre s de 80 d'e tudes pre alables a la re alisation de projets et 4 M en 2020 pour pre s de 70 e tudes pre alables. Ces e tudes sont principalement conduites par les collectivite s territoriales (communes et EPCI). Me me si les textes69 permettent d'utiliser les cre dits DETR, DSIL et FNADT pour financer des e tudes pre alables aux projets, donc de l'inge nierie, il y aurait tout inte re t a expliciter cette faculte , a me me d'offrir un recours plus simple a l'inge nierie que les marche s nationaux d'inge nierie gratuite propose s par l'ANCT. Recommandation 5. Affirmer plus clairement la possibilité d'utiliser les crédits d'État (DETR, DSIL, FNADT) pour financer l'ingénierie territoriale. 3.2.3 La Banque des territoires D'existence re cente, tout comme l'ANCT, la Banque des Territoires (BdT), cre ee en 2018, se pre sente comme l'un des cinq me tiers de la Caisse des De po ts. Elle propose des expertises de conseil et de financement aux acteurs territoriaux pour faciliter la re alisation de leurs projets. Au-dela de son offre traditionnelle en pre ts et en investissement, la BdT de veloppe des interventions en inge nierie, pour aider les e lus a passer du projet aux ide es. Elles sont de deux types : un service d'inge nierie territoriale et une aide a l'inge nierie dans le cadre des programmes nationaux. 3.2.3.1 Service d'ingénierie territoriale : Ce service s'adresse aux territoires en manque d'inge nierie, en difficulte (ex : bassin minier), a enjeux (ex : littoral, montagne, reconversion industrielle, ruralite s, Outre-mer...), qui coope rent pour favoriser les solidarite s (ex : contrats de re ciprocite ). La BdT finance les e tudes amont, a 100% si les cabinets sont ceux pre se lectionne s par la BdT dans le cadre de marche s a bons de commande (le Cerema a remporte un lot conseil en gouvernance en coope ration avec la Scet) ou les cofinance a 50%, si le 68 69 https://www.legifrance.gouv.fr/download/pdf/circ?id=45134 En vertu de l'article R. 2334-24 du CGCT, applicable a la DETR et a la DSIL : "les e tudes ou l'acquisition de terrains, ne cessaires a la re alisation de l'ope ration et re alise es pre alablement, ne constituent pas un commencement d'exe cution. Elles peuvent e tre prises en compte dans l'assiette de la subvention." Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 50/120 PUBLIE cabinet a e te choisi par la collectivite (ce taux peut atteindre 80% en Outre-mer). Les enveloppes sont a la main des directeurs re gionaux pour une prise de de cision locale. Les sujets vise s portent sur les strate gies territoriales, le de veloppement rural, le tourisme, l'ame nagement, la recherche de fonds europe ens, le de veloppement rural, la sante , le de veloppement e conomique, l'e nergie, la transition e cologique ... En 2020, 286 appuis en inge nierie ont be ne ficie a 160 collectivite s diffe rentes (dont 54 communes de moins de 20 000 habitants et 54 EPCI de moins de 50 000 habitants). Pour les collectivite s de moins de 10 000 habitants et des intercommunalite s, la BdT propose une offre gratuite d'accompagnement me thodologique spe cifique baptise e « Territoires Conseils ». Elle se de compose en un service te le phonique de renseignements juridiques et financiers (en moyenne 10 000 questions pose es par an, 87% des questions sont pose es par des communes de moins de 3500 habitants), accessible de sormais aux communes de moins de 20 000 habitants gra ce au partenariat mis en place avec l'ANCT, une base de bonnes pratiques, des journe es d'information, des webconfe rences/confe rences te le phoniques, des guides pe dagogiques ou encore des de marches d'accompagnement me thodologiques en territoire. Les principaux the mes aborde s sont le de veloppement durable et la transition alimentaire, le de veloppement e conomique, la cohe sion sociale, les finances et la fiscalite , les institutions et la gouvernance... Le budget annuel alloue a ce service d'inge nierie territoriale est de 10 M auxquels sont ajoute s 30 M/an pendant 5 ans au titre de l'inge nierie spe cifique de die e au plan de relance. 3.2.3.2 Aide à l'ingénierie dans le cadre des programmes nationaux La BdT est tre s investie dans les programmes nationaux. Elle a ainsi re serve des enveloppes importantes sur la dure e des programmes pour de l'inge nierie : Action coeur de ville (2017-2022) : 100 M pour 222 villes, essentiellement pour du cofinancement (50%) et du financement d'e tudes (100%), de l'assistance a management de projet. Petites villes de demain : 200 M pour 1000 communes qui serviront aussi au co-financement de chefs de projet redynamisation (a e galite avec l'Etat et l'Anah, a hauteur de 25% chacun) et a leur formation par l'Universite des territoires de la BdT. Mesures de soutien au commerce (2021-2025) : 6 M sur les foncie res et 48 M sur les mesures de die es au plan de relance (managers, solutions nume riques...). Territoires d'industrie : 26 M auxquels il faut ajouter les financements des mesures de die es au plan de relance. Quartiers prioritaires de la ville (Anah et Anru) (2014-2020) : 90 M pour apporter un soutien spe cifique a l'inge nierie de projet. Enfin, s'agissant des CRTE, La BdT intervient a la demande des e lus, comme partenaire avec l'ensemble de sa boite a outils. L'inge nierie territoriale constitue un exemple des nombreux domaines dans lesquels l'Etat renonce a abandonner les compe tences qu'il a pourtant de centralise es. Ainsi, de nombreuses offres d'inge nierie territoriales sont de sormais disponibles dans des formats varie s. A co te de leur offre d'inge nierie visant le de ploiement de programmes nationaux (inge nierie de die e souvent inaccessible aux collectivite s qui ne disposent pas d'un premier niveau), l'ANCT et la Banque des territoires tentent e galement de de velopper une inge nierie « sur mesure » a destination des collectivite s locales. L'action de l'ANCT tout comme celle de la BdT ne pourront e tre comple mentaires de celle des outils des collectivite s que si une bonne articulation est mise en place au niveau de partemental. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 51/120 PUBLIE Recommandation 6. Améliorer la coordination de l'offre d'ingénierie territoriale en associant au sein des comités locaux de cohésion territoriale (CLCT), tous les acteurs de l'ingénierie locale, y compris les représentants des bureaux d'études privés. 3.3 Les besoins Comme on l'a vu pre ce demment, l'inge nierie territoriale ne disposant pas d'un observatoire, il est difficile de cerner l'offre de services disponible localement, et encore plus de connaitre le besoin des collectivite s locales, aucun recensement n'ayant e te fait. Seule l'association des maires de France (AMF) a essaye de l'approcher par une enque te70 re alise e aupre s des communes de moins de 10 000 habitants et des communaute s de communes, au cours des mois de mars et avril 2020, en partenariat avec la Caisse des de po ts et consignations. Pour cela, 11 questions leur ont e te adresse es, par mail, me lant questions ouvertes et questions ferme es. La mission s'appuiera donc sur cette e tude, sur les nombreux avis recueillis lors des auditions ainsi que sur le barome tre de la commande publique71 e labore par l'AdCF pour tenter d'en brosser un portrait qualitatif. 3.3.1 Des ressources limitées dans les territoires ruraux Si, comme on a pu le voir, pour reme dier au retrait de l'Etat, l'offre d'inge nierie publique locale s'est structure e au niveau de partemental avec l'e mergence continue des ATD, appre cie es pour leur proximite et leur mode de gouvernance partage entre communes/EPCI et de partement, il existe de nombreuses disparite s et, dans les zones faiblement densifie es, l'acce s a un premier niveau d'inge nierie pour les collectivite s locales reste difficile. Ainsi, l'association des maires ruraux de France (AMRF) de plore pour les communes rurales un manque d'inge nierie « criant » qui, conjugue au syste me des appels a projet (petites villes de demain, futurs CRTE, ...), fait que « les plus gros arrivent à candidater à tout et les petits à rien », creusant encore plus les ine galite s territoriales. Elle cite l'exemple des cre dits DSIL affecte s au plan de relance « qui ont pour l'essentiel étaient captés par les gros projets des grandes collectivités ». Ces grandes disparite s d'acce s pour les collectivite s locales a l'inge nierie territoriale sont notamment refle te es par l'e cart de moyens qui existent entre les diffe rentes ATD. Si dans certains de partements, les agences comptent jusqu'a plus de 80 salarie s avec des budgets supe rieurs a 3M d' (essentiellement des de partements urbains sie ges d'une grande me tropole comme la Haute-Garonne avec Toulouse, le Bas-Rhin avec Strasbourg...), dans une vingtaine d'autres, elles en ont moins de 10 et leur budget ne de passe pas le million d'euros (essentiellement des de partements ruraux comme la Loze re, la Creuse, les Alpes-de-Haute-Provence, le Loir-et-Cher, l'Indre...) (Cf. annexe 10, Tableau 17). A noter que les de partements ruraux sont aussi de pourvus d'agences d'urbanisme et que leurs EPCI, d'une taille souvent infe rieure a 30 000 habitants, ne disposent pas de leur propre inge nierie. Le Cerema ne parait pas arme avec ses 2500 agents pour re pondre a ce besoin d'inge nierie de proximite . Il devra veiller, selon l'ADF mais aussi plusieurs fe de rations comme la FNAUE ou la FNAU, a ne pas entrer en concurrence avec les structures d'inge nierie publique locales qui offrent cette proximite quand elles sont pre sentes, l'AdCF conside rant me me, qu'« un modus vivendi sur le partage des interventions » est a trouver avec elles. Parmi toutes, c'est donc bien les ATD qui apparaissent devoir e tre conforte es. De plus, me me si elles sont sous la tutelle du conseil de partemental, elles offrent aux yeux des maires l'image « d'une plus grande neutralité » que l'inge nierie des EPCI, a l'instar de celle Les besoins en inge nierie des communes et des intercommunalite s, AMF, juin 2020. Barome tre de la commande publique, re sultats 2020, AdCF, Banque des territoires. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 52/120 70 71 PUBLIE dont be ne ficiait jadis l'inge nierie d'Etat. C'est la raison pour laquelle, selon la mission, priorite devrait e tre donne e a structurer, au niveau de partemental, a travers les ATD, une offre d'inge nierie de premier niveau quand elle n'existe pas encore. Comme l'ont fait remarquer Cinov et Syntec, l'ensemble de l'inge nierie prive e a tout inte re t a l'existence d'une inge nierie publique amont bien structure e mais non he ge monique, car celle-ci est le gage d'une commande publique de qualite et porteuse d'innovation. Pour re pondre a certaines inquie tudes exprime es par des repre sentants du bloc communal, il convient de veiller a ne pas lier le financement de l'inge nierie par l'Etat, via notamment les proce dures et marche s de l'ANCT, avec les financements de type DSIL et DETR. Recommandation 7. Conforter l'ingénierie territoriale en favorisant le développement des outils locaux comme les agences techniques départementales. 3.3.2 Les besoins par domaine L'observatoire de la commande publique re alise par l'AdCF, fournit, a travers ses re sultats pour les anne es 2019 et 2020 quelques renseignements sur les secteurs ou l'investissement des administrations se porte le plus (Cf. Figure 5 ci-dessous). Les ba timents publics, transports et voirie en sont la destination principale et concentrent pre s de 45% du total des investissements. En extrapolant on peut conside rer que les pre s de 9Md de commande publique en inge nierie se ventilent dans les me mes proportions sur les me mes secteurs. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 53/120 PUBLIE Figure 5 : La commande publique (Md) par destination (source : AdCF) Ces re sultats convergent avec ceux de l'enque te relaisse e par l'AMF (Cf. Figure 6 ci-apre s). Quand celle-ci interroge les e lus pour connaitre leurs projets structurants, la encore pre s de 40% des projets concernent le patrimoine ba ti (cre ation, re novation, mise aux normes, extension, etc.), les e quipements et ba timents publics (mairie, e cole, salle polyvalente, e quipements culturels ou sportifs, maisons de sante , logements, etc.). Apre s le patrimoine, le champ de l'ame nagement et l'urbanisme est fre quemment cite et en particulier, au-dela des documents de planification et des proce dures d'ame nagement, tout ce qui rele ve de la re novation des centres-bourgs et coeurs de villages. Un troisie me champ relativement important apparait dans les projets, celui de la voirie et des ouvrages d'art (re fection, se curisation). Les infrastructures en matie re d'eau et d'assainissement repre sentent aussi une part non ne gligeable des re ponses relatives aux re seaux. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 54/120 PUBLIE Figure 6 : nombre de projets structurants des collectivités répondantes par domaine (source : AMF) A noter que lorsque les collectivite s sont interroge es de manie re ouverte sur leurs besoins en inge nierie autres que ceux relevant du champ de l'inge nierie traditionnelle, l'aide au montage de dossiers financiers cumule pratiquement la moitie des re ponses. Les domaines de l'inge nierie pour lesquels on peut estimer la demande la plus forte sont donc ceux de l'inge nierie traditionnelle, pour lesquels l'offre locale quand elle existe est en capacite de re pondre, ou qui be ne ficient a priori comme pour l'eau, d'une expertise territoriale mobilisable (service d'assistance technique aux exploitants de station d'e puration (SATESE), agences de l'eau, ...). Selon l'ADF l'apparition de nouveaux champs d'intervention comme « le développement de la route intelligente et connectée, les usages numériques de la mobilité, la gestion des risques telle que la prévention des inondations » constituent autant d'opportunite s pour le Cerema. Il pourrait e galement jouer le ro le de « tiers de confiance dans le domaine de l'innovation, en testant pour le compte des collectivités locales de nouvelles solutions techniques et en assurant un benchmark international » A titre d'exemple d'actions de ja engage es par le Cerema, on peut citer l'appel a partenaires lance conjointement avec l'Anel, qui vise a « accompagner dans la durée les territoires littoraux et rétro-littoraux dans une optique de gestion anticipée, adaptée et préventive face aux aléas littoraux et résiliente aux impacts prévisibles du changement climatique »72. Il existe donc, autour des sujets e mergents, des besoins non satisfaits par l'inge nierie publique locale et pour lesquels le Cerema pourrait conforter et de velopper une offre. Pour cet appui, le Cerema mobilisera ses cinq directions territoriales ayant une façade maritime ainsi que la direction technique Eau, mer et fleuves. Cette contribution repre sentera pour chaque projet 50 % du temps investi par le Cerema. Les collectivite s partenaires auront a leur charge une contribution financie re repre sentant le solde du cou t total. Le Cerema pourra les accompagner dans la recherche de financements. La contribution financie re du Cerema a e te initialement fixe e a 500k. 72 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 55/120 PUBLIE 3.3.3 Les types d'ingénierie recherchés Quand les e lus sont interroge s de manie re ouverte sur « les types d'ingénierie dont leur collectivité aurait besoin », le principal besoin formule est celui d'assistance et expertise. Figure 7 : autres besoins d'ingénierie identifiés (source AMF) En cela, l'enque te rejoint bien les avis exprime s par les interlocuteurs rencontre s au cours de la mission. Il apparait ainsi que si l'inge nierie de premier niveau mise en oeuvre par les collectivite s locales re pond essentiellement a leurs besoins « ordinaires », elle s'ave re insuffisante pour des projets tre s spe cialise s ou exceptionnels, « comme la réparation d'un câble du pont de l'Ile de Ré ». L' ADF souligne quant a elle l'importance de garder une inge nierie nationale pour des domaines tre s pointues qui ne rele vent pas de savoir-faire locaux (inge nierie des ouvrages d'art, des tunnels, proble mes complexes d'urbanisme, mobilite , inondations, transgression marine...). Selon elle, c'est notamment la vocation du Cerema, qui doit demeurer un outil strate gique au service de l'Etat mais aussi des collectivite s. Ces re sultats sont aussi corrobore s par l'e tude relative aux marche s de l'inge nierie mene e par la Banque des Territoires (Cf. Tableau 16 ci-apre s) et selon laquelle, l'inge nierie territoriale est porte e par des the matiques dont la complexite accrue requiert des solutions de plus en plus innovantes. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 56/120 PUBLIE Tableau 16 : synthèse du marché de l'ingénierie territoriale (source : BdT) Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 57/120 PUBLIE En effet, les collectivite s locales sont confronte es a un environnement re glementaire et technique de plus en plus complexe (contraintes environnementales, transition e nerge tique, ame nagement nume rique, accessibilite des ba timents publics pour les personnes a mobilite re duite, risques de submersion marine, de vitalisation des centres-villes, etc.) ne cessitant de faire appel a une inge nierie de 2e me niveau. Le Cerema est de ja un acteur bien identifie pour re pondre a ces besoins sur un certain nombre de the matiques qui mobilisent des financements importants telles que la mobilite ou l'habitat. Dans les re ponses au questionnaire de l'AMF, on peut aussi noter un besoin d'outils pratiques, comme « un centre de ressources avec des exemples ou de modèle de dossiers » ou un besoin de « formation des élus et des secrétaires de mairie ». La aussi beaucoup d'interlocuteurs partagent cette position. Ainsi, l'AdCF conside re que le Cerema devrait e galement se positionner « sur un créneau que les bureaux d'études privés ne peuvent occuper, celui de la capitalisation, de la valorisation des connaissances, de leur diffusion et de la formation (éventuellement en lien avec le CNFPT), dans les champs émergeants ». Cette fonction serait de nature a faciliter la traduction du travail d'expertise re alise au niveau national, en e ventuelles commandes des collectivite s adhe rentes. Le Cerema a donc toute sa place comme inge nierie des inge nieries locales (ATD, AU, EPCI, ...) pour des expertises pointues dont elles ne disposent pas (Foncier, littoral, mobilite s...) ou apporter des ide es nouvelles issues de sa couverture nationale et en assurer la diffusion a l'e chelle de tout le territoire. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 58/120 PUBLIE 4 Le développement de l'activité du Cerema au bénéfice des collectivité locales 4.1 Une ambition affichée, des freins à lever 4.1.1 Un positionnement plus affirmé en direction des territoires Les re centes orientations porte es par le Cerema convergent vers l'affirmation d'un de veloppement de ses activite s au profit des collectivite s locales. Le projet strate gique adopte lors du conseil d'administration du 15 avril 2021 tout d'abord, re solument tourne vers la re silience des territoires face au changement climatique, affiche comme engagement la croissance des prestations et partenariats au be ne fice des collectivite s. Sur les six domaines d'activite de finis par le projet, deux s'adressent presque exclusivement aux collectivite s, l'inge nierie des territoires et les mobilite s, les quatre autres relevant de compe tences partage es. Le projet de contrat d'objectifs et de performance pour la pe riode 2021-2024, qui doit e tre adopte en juillet 2021, fait de cette ambition le deuxie me des 7 axes d'activite propose s par l'e tablissement. Enfin, le programme d'activite s pour 2021 traduit d'ores et de ja cette ambition, en inte grant les objectifs fixe s dans la convention avec l'ANCT. Cette ambition se traduit en objectifs chiffre s. Le Cerema envisage ainsi de doubler le montant des recettes perçues des collectivite s locales a l'horizon 2023-2024, soit plus de 20 millions d'euros, avec des objectifs interme diaires de 14 millions en 2021 et 18 millions en 2022. A plus court terme, la convention conclue avec l'ANCT pre voit que l'e tablissement augmentera d'environ 10 millions la part de sa dotation mobilise e au profit des collectivite s a l'horizon 2022. En 2021, 7,5 millions doivent e tre consacre s aux programmes de l'ANCT, un million au niveau national, 6,5 millions au niveau local, dont 3 millions de prestations gratuites et 3,5 millions cofinance es a 50%. La mission constate qu'a ce jour la politique financie re de l'e tablissement vis-a -vis de ses clients collectivite s locales n'apparait pas assez clairement. Pour obtenir 11,3 millions de recettes en 2020, il a fallu mobiliser 7 millions de dotation, contre 4,4 millions en 2019 pour 10 millions de recettes. Le Cerema conside re que les 7 millions sont a comptabiliser sur une base pluriannuelle. Il conviendra dans l'avenir, inde pendamment de l'e ventuelle e volution du cadre juridique, de mieux distinguer en termes de plan d'affaires les recettes attendues sans mobilisation de la dotation de l'e tablissement de celles ne cessitant des cofinancements. La prise en compte de la grille tarifaire adopte e a la fin 2020 et la mise en place d'une comptabilite analytique adapte e a la diversite des clients du Cerema comme a la varie te des formules contractuelles, devraient permettre de bien identifier le montant des ressources propres de l'e tablissement mobilise es en fonction des types de contrat conclus avec les collectivite s locales. 4.1.2 Les limites du fonctionnement actuel Le Cerema met en avant des freins qui limiteraient ses capacite s a de velopper l'activite en direction des collectivite s locales ; Au nombre de ceux-ci, la fragmentation de la commande, he ritage des marche s a bon de commande dans le domaine routier. Il est certain qu'une transition doit e tre organise e pour ce type de prestations, relevant encore de l'inge nierie de premier niveau qui semble destine e a e tre pris en charge en re gie par les collectivite s ou le secteur prive , afin de se concentrer davantage les moyens humains disponibles, sur des marche s d'un montant moyen plus e leve et a plus forte valeur ajoute e, relevant davantage d'une inge nierie de deuxie me niveau. Le second type de freins est de nature juridique. Le Cerema constate que compte tenu de sa qualite d'intervenant expert, les formules juridiques permettant de faire be ne ficier les collectivite s de ses compe tences ne sont pas toujours aise es a de finir et que le temps de pre paration de ces contrats est Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 59/120 PUBLIE tre s consommateur d'e nergie. Autant les services juridiques des collectivite s sont a l'aise avec les proce dures les plus classiques de la commande publique, autant la mise au point des contrats de partenariat de diffe rents types leur apparait plus complexe, alors me me que dans le me me temps, les collectivite s souhaitent trouver le moyen de traduire une relation de confiance avec l'expert neutre et impartial que repre sente pour elles le Cerema. Les marche s de type recherche de veloppement ou services innovants sont e galement contraignants pour mettre en oeuvre des innovations techniques. Le Cerema souligne enfin que l'e tablissement n'est pas par tradition organise pour re pondre de façon importante a des appels d'offre. Si la mission partage ces constats, il n'en demeure pas moins que l'e tablissement devra e tre plus efficace dans l'avenir en termes de commande publique et e tre en mesure de mieux s'adapter aux diffe rents e cosyste mes d'achat des collectivite s locales. 4.2 Les conditions de la réussite Le Cerema est encore peu connu des e lus locaux. Il l'est bien davantage des professionnels de l'inge nierie territoriale et bien e videmment des anciens cadres du ministe re de l'e quipement qui travaillent aujourd'hui dans les services techniques des collectivite s locales. Quand il est connu, son expertise technique est reconnue et il est conside re comme un acteur neutre et inde pendant. Le de veloppement de ses interventions au be ne fice des collectivite s territoriales ne cessite que l'inge nierie territoriale elle-me me soit conforte e. Cette inge nierie doit e tre une inge nierie de proximite inscrite dans les territoires et dans la dure e. A cet e gard, la multiplication des programmes descendants, appels a projets et autres appels a manifestation d'inte re t, nuit a la lisibilite de l'action publique et renforce les ine galite s territoriales, car ces ope rations laissent de co te les collectivite s qui ne disposent pas du minimum d'inge nierie pour candidater et de finir leurs projets. Pour re ussir sa mue, le Cerema devra remplir quatre conditions essentielles qui tiennent a la clarification de son offre, a la conclusion de partenariats solides au niveau national comme au niveau local, a l'affirmation de son ro le d'intellectuel organique de l'inge nierie territoriale, enfin a l'adaptation de son organisation. 4.2.1 Une clarification indispensable de l'offre, une meilleure définition des cibles Le Cerema, a travers son projet de transformation « Cerem'Avenir » traduit dans son projet strate gique, a de veloppe un effort de rationalisation de ses domaines d'intervention tre s significatif, passant de 68 a 21 secteurs d'activite , regroupe s en 6 domaines. Toutefois, au-dela des 21 secteurs, ce sont plusieurs dizaines d'activite s qui sont encore re pertorie es, dont la pe rennite pourrait e tre questionne e. Cette e volution n'est pas encore suffisante pour que cette structuration de l'activite corresponde a une offre lisible pour les collectivite s locales. A partir de ce travail, l'e tablissement devrait donc produire un catalogue de prestations plus resserre es sur les the mes qui recoupent ses propres compe tences techniques et les pre occupations des collectivite s locales. A l'issue de ses auditions, la mission conside re que le besoin en assistance pour la de finition de strate gies de re silience et d'adaptation a la transition e cologique et e nerge tique, qui inte grent la re volution nume rique, constitue un axe majeur, traduisant le positionnement de sormais bien de fini du Cerema comme agence « climat et territoires de demain ». Cette cible devrait constituer le coeur des propositions du Cerema pour l'inge nierie territoriale inte gre e. Accompagner ce changement de mode le se de cline ensuite dans la mise en oeuvre de politiques sectorielles, comme les mobilite s, la gestion des infrastructures de transport, des ressources naturelles et celle du littoral et de la mer. L'e mergence de la the matique foncie re (lutte contre l'artificialisation des sols et sobrie te foncie re) devrait le conduire a renforcer ses propositions dans ce domaine. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 60/120 PUBLIE Sur ces diffe rentes the matiques le Cerema n'a pas vocation, sauf pour l'inge nierie inte gre e, a intervenir en premier niveau, mais a venir en appui des services des collectivite s locales et de leurs ope rateurs. A partir de la re partition actuelle des cate gories de collectivite s be ne ficiaires des prestations du Cerema, cinq cibles nous semblent devoir e tre privile gie es : Tout d'abord les re gions. Si le Cerema compte 14 re gions parmi ses clients, ces collectivite s territoriales rece lent encore a l'e vidence des gisements de croissance d'activite importants pour le Cerema, sur des missions de haut niveau a forte valeur ajoute e. Les conseils re gionaux auront besoin d'appui me thodologique dans les prochaines anne es pour renforcer leurs capacite s d'observation, d'analyse de donne es et d'e valuation, comme pour traduire en politiques ope rationnelles les nombreux sche mas, cadres d'action et outils de planification qui constituent la matrice de leurs interventions ; Les de partements sont les clients traditionnels du Cerema. Si l'expertise de premier niveau dans le domaine routier a vocation a e tre davantage traite e en interne ou sous-traite e a des bureaux prive s, ces collectivite s devraient continuer a solliciter le Cerema pour une expertise de deuxie me niveau sur les infrastructures et dans des domaines nouveaux comme le lien entre les re seaux routiers et les nouvelles mobilite s, inte grant l'intelligence artificielle. Le Cerema devrait en outre engager des discussions avec les agences techniques de partementales qui pourraient constituer un relais pour re pondre aux besoins d'inge nierie des collectivite s de petite taille que ces agences soutiennent. Sans exclure les villes elles-me mes comme prospects au sein du bloc communal (accompagnement de la politique de l'ANCT, politique de transformation e nerge tique des ba timents, divers programmes expe rimentaux et d'innovation...), a troisie me cible privile gie e sont les EPCI. Parmi ceux-ci, les groupements de plus de 50 000 habitants devraient devenir des clients naturels du Cerema car ils disposent d'un minimum de services techniques a me me de faire appel aux prestations de l'e tablissement, alors qu'aujourd'hui le Cerema travaille pour seulement 150 EPCI de toutes tailles. L'e largissement des compe tences des EPCI depuis les dernie res lois (Maptam, Notre, LOM...) avec re cemment la prise de compe tences de tre s nombreux e tablissements dans le domaine des mobilite s, va ne cessairement ge ne rer un fort besoin d'inge nierie. Quatrie me enjeu important et nouveau pour le Cerema, sont les outils techniques de l'inge nierie. L'inge nierie de deuxie me niveau trouverait ici toute sa place. Etablissements publics locaux (ATD, SPL, EPFL), syndicats techniques (e nergie, eau, de chets...), organismes dont les missions d'inte re t ge ne ral sont de finies par des textes le gislatifs (agences d'urbanismes, CAUE), autres organismes portant des politiques territoriales (SEM, EPF de l'Etat, Parcs naturels, agences de l'eau, Safer 73 ...) sont autant de clients potentiels pour le Cerema dans son nouveau positionnement. Enfin, les collectivite s d'Outre-mer. Celles-ci souffrent d'un de ficit d'inge nierie et les premie res orientations retenues par l'e tablissement dans leur direction, cre ation d'une de le gation Outre-mer et de deux agences locales, devraient e tre soutenues par les tutelles, une part de la SCSP re serve e et affiche e a cet effet, compte tenu de la situation financie re difficile de ces collectivite s. Cette inge nierie des inge nieries repose sur le caracte re singulier du Cerema, dont l'expertise nationale et internationale se nourrit d'une recherche tourne e vers l'innovation ope rationnelle, double e d'une politique de capitalisation et de valorisation des donne es et des connaissances. L'e tablissement doit ainsi cultiver et mettre en valeur ces spe cificite s, afin que son offre se distingue 73 Socie te d'ame nagement foncier et d'e tablissement rural. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 61/120 PUBLIE des autres prestataires des collectivite s locales et ne de rive pas vers celle d'un bureau d'e tudes ge ne raliste comme les grands cabinets de conseil, ou de bureaux d'e tudes purement techniques, de ja tre s pre sents dans le secteur prive . Toutefois, e tablissement public au service de l'Etat et des collectivite s locales, il a aussi vocation a de cliner sur le territoire des politiques nationales (ouvrages d'art, traitement des friches, CRTE...) et a associer ainsi des collectivite s locales a des programmes expe rimentaux et innovants, a la mise au point de de monstrateurs. Comme souligne dans l'analyse des activite s actuelles du Cerema, cette diversite des modalite s de ses interventions constitue un atout pre cieux pour l'avenir de ses relations avec les collectivite s locales. Recommandation 8. Adapter l'offre du Cerema en direction des collectivités locales, la positionner en priorité sur les enjeux de la transition écologique et identifier les prospects prioritaires. 4.2.2 Conforter des partenariats solides Pour ame liorer sa visibilite dans le champ des prestataires des collectivite s locales, le Cerema doit approfondir ses partenariats, tant au niveau national qu'au niveau local. Au niveau national, l'e tablissement doit bien e videmment s'inscrire dans la de marche initie e autour de l'ANCT, en e tant l'un de ses partenaires privile gie s. L'objectif de 10 millions d'intervention sur les ressources propres du Cerema, fixe pour 2022 dans la convention entre les deux e tablissements, en appui aux programmes de l'ANCT, constitue un signe fort de la cohe rence d'intervention des e tablissements de l'Etat. Ce renforcement des collaborations doit aussi s'ope rer entre e tablissements publics nationaux surtout quand ils s'adressent aux collectivite s locales, sur des champs voisins, autour de la transition e cologique. Il concerne en particulier le Cerema et l'Ademe, mais e galement d'autres e tablissements comme l'agence de la biodiversite , l'Ineris74, le CSTB... Il conviendrait qu'une coordination soit mise en place afin de veiller a la cohe rence de leurs interventions en direction des collectivite s locales. Le commissariat ge ne ral au de veloppement durable devrait e tre missionne a cet effet. Au niveau national, le Cerema ne peut que tirer profit de conventions de partenariat avec les associations de collectivite s locales et les fe de rations d'outils techniques de l'inge nierie territoriale. La convention passe e avec l'association nationale des e lus du littoral (Anel) illustre bien cette politique de partenariat qui associe 19 collectivite s locales pour expe rimenter des solutions innovantes pour une gestion adapte e des espaces littoraux face au changement climatique et de l'interface terre-mer et assurer des e changes autour de ces programmes d'action. Par ailleurs, quelle que soit l'e volution juridique a venir du Cerema, la place des collectivite s locales devra e tre renforce e dans la de finition de sa programmation, que ce soit au niveau des comite s re gionaux d'orientation, ou a celui des comite s the matiques nationaux, afin d'ajuster au mieux l'offre aux besoins des collectivite s locales et des outils de l'inge nierie territoriale. Ces partenariats doivent e tre de cline s au niveau local. Si le Cerema veut devenir l'inge nierie des inge nieries, il doit affirmer sa volonte de coope ration et ne rentrer en aucune façon en concurrence avec ces inge nieries locales existantes. Au-dela des outils des collectivite s elles-me mes de ja cite s, peuvent aussi e tre mentionne s les agences de l'eau, les parcs naturels ou encore les SAFER avec qui des partenariats pourraient e galement se nouer. 74 Institut national de l'environnement industriel et des risques Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 62/120 PUBLIE Recommandation 9. Affirmer le positionnement du Cerema comme ingénierie de deuxième niveau et construire les partenariats nationaux et locaux pour traduire cette orientation. 4.2.3 Affirmer son rôle d'intellectuel organique de l'ingénierie territoriale Cette notion recouvre plusieurs champs d'activite du Cerema qui peuvent e tre e galement autant d'occasions de contacts avec les collectivite s locales pour se faire connaitre et proposer ensuite ses offres de prestations. Outre les activite s de recherche et de normalisation, le Cerema de veloppe des activite s de diffusion a travers des sites the matiques partenariaux et l'e dition de guides techniques de re fe rence. Il participe e galement a des activite s d'animation de re seaux et de formation. Ces deux secteurs d'activite nous semblent devoir e tre renforce s dans les prochaines anne es. L'offre de formation doit s'adresser aussi bien aux e lus, le Cerema devrait obtenir un agre ment a cette fin, qu'aux professionnels des collectivite s locales en liaison avec le CNFPT et les organismes de formation auxquels sont rattache s les outils de l'inge nierie territoriale. De nombreux interlocuteurs de la mission ont souligne le ro le important d'accompagnement du renforcement des compe tences techniques des services des collectivite s locales que devrait jouer le Cerema. L'activite d'animation de re seaux techniques, comme les confe rences techniques interde partementales des transports et de l'ame nagement, a e galement vocation a s'e largir, comme le montre la mission d'assistance sollicite e par la re gion Occitanie pour la mise en place d'un centre de ressources re gional sur l'urbanisme, l'ame nagement et le foncier. Ces prestations pourraient s'accompagner d'une e volution de la politique de ressources humaines de l'e tablissement favorisant des aller-retours entre e quipes territoriales du Cerema et professionnels des collectivite s locales et des outils de l'inge nierie territoriale. Recommandation 10. Promouvoir les fonctions de capitalisation des connaissances, de diffusion, d'animation de réseau et de formation. 4.2.4 Adapter son organisation territoriale et améliorer la qualité de ses prestations La proximite est conside re e comme un argument important pour faire appel aux compe tences du Cerema. Il convient donc que l'organisation territoriale s'adapte a cette demande. Si un client territorial comprendra tre s bien que les e quipes locales de l'e tablissement fassent appel a des experts des directions techniques nationales ou d'autres e quipes territoriales, la base des compe tences devra toujours se trouver en re gion. C'est pourquoi l'e volution des effectifs sur les the matiques les plus proches de la demande des collectivite s locales doit permettre a chaque re gion de mobiliser des compe tences correspondant a une masse critique suffisante. Si l'ide e de cre ation d'agences locales infrare gionales apparait de prime abord se duisante, dans la recherche d'une plus grande proximite , il convient de veiller a mettre en place progressivement des e quipes d'un niveau suffisant dans chaque direction territoriale, sur les principales the matiques. L'e tablissement doit e galement veiller a ame liorer encore ses prestations par la mise en place d'un processus qualite , voire d'une certification adapte e, certains interlocuteurs ayant souligne que les e tudes fournies n'e taient pas toujours remises dans les de lais pre vus et que le niveau de qualite de pre sentation notamment n'e tait pas toujours comparable a celui des grands cabinets de conseil. Cette orientation est aussi lie e a la recommandation formule e pre ce demment d'e viter la dispersion des interventions qui ne sont pas au coeur de l'expertise de l'e tablissement. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 63/120 PUBLIE Recommandation 11. Renforcer la proximité des équipes en confortant des directions territoriales à même de répondre aux demandes des collectivités locales. 4.3 Vers un établissement public commun à l'État et aux collectivités locales Comment traduire demain cette volonte de transformer le Cerema en un outil partage entre l'Etat et les collectivite s locales ? En premier lieu, l'intention semble tout a fait opportune a la mission, a l'issue des nombreuses auditions des acteurs locaux qu'elle a re alise es. Cette e volution viendrait utilement comple ter la cre ation de l'ANCT qui, si elle demeure un outil de l'Etat, associe de ja e troitement les e lus a la de finition de ses orientations et de ses programmes d'action. Pour re pondre a cette ambition, l'administration centrale du ministe re de la transition e cologique a envisage de renforcer la part de SCSP re serve e a des actions conjointes avec les collectivite s locales, a l'occasion du plan de relance, en lien avec l'ANCT. Dans ce cadre, elle propose que ces cre dits supple mentaires soient utilise s a la cre ation de nouveaux ETP. Il n'apparait pas clairement dans cette proposition si cette mesure a vocation a e tre pe renne et a mettre fin a la baisse continue des effectifs de l'e tablissement, qui apparait pourtant a la mission comme une condition indispensable au franchissement de cette nouvelle e tape. La seconde ide e consiste a proposer au Cerema de candidater a des appels d'offre de l'UGAP75. Cette solution ne parait pas adapte e dans la mesure ou l'e tablissement rentrerait frontalement en concurrence avec le secteur prive , alors que son positionnement devrait e tre justement de limiter le plus possible les situations de concurrence avec les autres inge nieries qu'elles soient publiques ou prive es. En outre, cette solution n'offre aucune garantie de succe s et ne re pond aucunement aux freins identifie s lie s notamment a la ne cessite de discussions en amont et de maturation des projets et des solutions, qui caracte risent les relations du Cerema avec les collectivite s locales. Ces deux pistes constituent en outre des solutions techniques sans ambition politique. C'est pourquoi la mission conside re l'ide e de cre er un e tablissement public conjoint dans le domaine de l'inge nierie territoriale comme innovante et symbolique de nouvelles relations entre l'Etat et les collectivite s locales. Plusieurs analyses juridiques ont e te mene es par le Cerema et par l'Etat pour e tudier la faisabilite d'une telle structure de quasi-re gie in house, au regard notamment des re gles europe ennes qui re gissent ce type de structure. Les analyses juridiques convergent pour indiquer que cette formule pourrait e tre mise en oeuvre sous certaines conditions, sans e videmment garantir de façon de finitive que des recours ne puissent intervenir par la suite, motive s en particulier par la suspicion d'une concurrence fausse e, les conditions du « contro le analogue a celui exerce sur ses propres services » n'e tant pas re unies. La premie re condition a remplir est bien entendu de modifier la de finition des missions du Cerema, puisque, comme il a e te rappele pre ce demment, ses interventions au be ne fice des collectivite s locales sont dans les textes actuels conside re es comme accessoires et subordonne es a la demande d'un service de l'Etat. A cet e gard, la mission conside re que les termes « d'assistance technique » ne sont pas adapte s et ne refle tent pas le ne cessaire positionnement de l'e tablissement en termes d'inge nierie territoriale inte gre e. La seconde condition a remplir est de pre voir un syste me d'adhe sion des collectivite s locales et des outils techniques de l'inge nierie territoriale, sous re serve qu'ils aient un statut public (e tablissement 75 Union des groupements d'achat public Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 64/120 PUBLIE public ou socie te publique) ou une mission de service public pre vue par la loi (cas des agences d'urbanisme ou des CAUE). Les collectivite s locales e tant de ja tre s sollicite es en termes d'adhe sion a de nombreux organismes, la cotisation devrait e tre tre s symbolique, de pre fe rence forfaitaire (maximum de 1000 euros par exemple) et l'adhe sion pre vue pour une dure e pluriannuelle, par exemple une moitie de mandat, soit trois ans. La gouvernance devrait e tre clairement partage e entre l'Etat d'une part, et les collectivite s locales et organismes territoriaux d'inge nierie adhe rents, d'autre part : e galite de repre sentation au sein du conseil d'administration (le nombre actuel de 21 membres pourrait e tre conserve , le nombre de cinq repre sentants des personnels maintenu, mais la pre sence de personnalite s qualifie es supprime e, laissant la place a 8 repre sentants du bloc territorial et a 8 repre sentants de l'Etat) et au conseil strate gique comme c'est de ja le cas, de signation des pre sidents des deux instances parmi les e lus locaux. Les textes actuels sur les comite s the matiques nationaux et les comite s d'orientation re gionaux devraient e tre revus pour conforter notamment la place et le ro le des e lus locaux en leur sein. Comme le conseil d'administration comprendra des repre sentants des adhe rents, il sera important de pre voir que les associations nationales d'e lus, repre sentant davantage l'inte re t ge ne ral des collectivite s locales, soient par contre pre sentes au sein du conseil strate gique. Autant on ne peut qu'e tre re serve sur l'instauration d'un droit de veto, qui semble contraire a l'esprit partenarial qui devrait pre sider a la cre ation du nouveau Cerema, autant, afin de renforcer le contro le conjoint, pourrait e tre pre vue l'instauration de majorite s qualifie es pour les de cisions essentielles du conseil d'administration, dispositif qui privile gie davantage la recherche d'un consensus. Enfin, il conviendrait de s'interroger sur la possibilite de cre er un e tablissement public place sous la double tutelle de l'Etat (exerce e conjointement par le ministe re de la Transition e cologique et par celui charge de la cohe sion des territoires) et de ses adhe rents territoriaux, ce qui donnerait plus de force a la notion de gouvernance conjointe et de « contro le analogue a celui exerce sur leurs propres services ». Il a e te objecte a cette e ventualite qu'une telle innovation pourrait e tre contraire au principe d'autonomie des collectivite s locales. A partir du moment ou l'adhe sion se ferait sur la base du volontariat des collectivite s locales, cette objection parait devoir e tre relativise e. Le Cerema pourrait bien entendu poursuivre ses activite s au be ne fice des collectivite s locales qui ne de sireraient pas adhe rer a l'e tablissement, notamment sous la forme des marche s de recherche de veloppement et des contrats achats innovants, ainsi que des diffe rentes formules de partenariat. Dans une premie re approche, le Cerema a e labore une trajectoire en cas de cre ation de la quasi-re gie avec les collectivite s locales en termes de nombre d'adhe rents et de chiffres d'affaires, conside rant que les effets du nouveau statut juridique commenceraient a se produire en 2023. Il estime a ce titre que le chiffre d'affaires collectivite s locales pourrait atteindre 22 millions en 2023, 28 millions en 2024 et 33 millions en 2026. A cette date, 20 millions proviendraient de la quasi-re gie, 5 millions des marche s concurrentiels et 8 millions des partenariats. (Au total, les recettes re alise es dans le cadre des actions avec l'ANCT atteindraient 10 millions sous diffe rentes formes) L'e tablissement mobiliserait alors 13 millions de sa SCSP pour son activite en direction des collectivite s locales. Cette pre vision s'appuie sur une un nombre d'adhe rents d'environ 1250 en 2026, dont 100 re gions et de partements, 400 EPCI et 750 communes (150 de plus de 20 000 habitants, 600 de moins de 20 000 habitants). La mission conside re les objectifs en termes de chiffres d'affaires comme ambitieux mais pas irre alistes si une dynamique se cre e autour de la quasi-re gie et a condition bien entendu de maintenir les moyens humains de l'e tablissement. Par contre, si le nombre global d'adhe rents apparait atteignable, sa re partition semble de se quilibre e et trop e loigne e de la vocation d'inge nierie des inge nieries de l'e tablissement. Il vaudrait mieux cibler comme possibles adhe rents du Cerema les outils existants de l'inge nierie, davantage que directement les communes, surtout les plus petites, dont l'adhe sion semble peu probable. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 65/120 PUBLIE Recommandation 12. Transformer le Cerema en établissement public national de l'ingénierie territoriale, commun à l'État et aux collectivités locales La mission conside re que le risque d'instauration d'une concurrence de loyale a l'e gard du secteur prive apparait minime, de s lors que le chiffres d'affaires du Cerema en provenance des collectivite s locales, a supposer me me qu'il atteigne 30 millions d'euros, resterait tre s limite au regard du marche global de l'inge nierie territoriale (plus d'un milliard d'euros au sens strict), que les conditions d'une coordination seraient mises en place entre les inge nieries publiques et qu'un dialogue re gulier serait organise avec les organisations professionnelles de l'inge nierie prive e, tant au niveau national qu'au niveau local, et qu'enfin, comme l'ont souligne nombre des interlocuteurs de la mission, une inge nierie de qualite en amont serait source en aval de marche s pour l'inge nierie prive e. Enfin, compte tenu des craintes exprime es par certains des interlocuteurs e lus de la mission, il apparait indispensable d'organiser, paralle lement a l'examen du projet de loi au Parlement, des concertations avec les associations d'e lus, pour e viter tout proce s pouvant e tre fait a l'Etat, soit d'une volonte de recentralisation, soit a l'inverse, de vouloir faire ge rer par les e lus un organisme que l'Etat ne souhaiterait pas conserver. L'adoption d'un texte le gislatif pluto t qu'une ordonnance, comme cela avait e te le cas a l'origine en 2013, serait de nature a lever ces craintes, comme celles du personnel inquiet devant la perspective d'une e volution des missions de l'e tablissement. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 66/120 PUBLIE Conclusion Le Cerema aborde aujourd'hui seulement le ve ritable tournant depuis sa cre ation en 2014, pour accompagner et outiller les acteurs de l'ame nagement du territoire, en re pondant a leurs co te s aux nouvelles aspirations de la socie te face aux de fis de la transition e cologique et du changement climatique. Apre s une premie re pe riode de huit anne es marque es pour l'essentiel par la mise en oeuvre d'un mode le strate gique et e conomique mal de fini et non soutenable financie rement, le Cerema apparait en mesure, sous les conditions de taille es dans le pre sent rapport, de re pondre au besoin exprime par la plupart des interlocuteurs de la mission et par les collectivite s locales. Il devrait se positionner comme un garant de la neutralite de l'inge nierie territoriale, identifie comme l'inge nierie des inge nieries territoriales. L'indispensable stabilisation des moyens de production de l'e tablissement, ainsi que la restauration de sa capacite d'investissement, constituent ne anmoins des pre requis. Le maintien du mode le e conomique actuel, me me sur une base stabilise e, n'offre aucune capacite de de veloppement significatif des activite s au profit des collectivite s locales et pourrait me me compromettre a tre s court terme la quasi-re gie actuelle pour le compte de l'Etat. Un tel maintien, qui ne serait pas porteur d'une ambition de politique publique, se contenterait de garantir dans le temps un simple volume d'expertise pour le compte de l'Etat lui-me me, en de finissant un volume d'activite s annexes plafonne dans la seule perspective du maintien a l'e tiage d'un niveau de recettes propres, sans grande lisibilite autre que financie re. Le passage en quasi-re gie conjointe entre l'Etat et les collectivite s locales permettrait de porter l'activite directe de l'e tablissement au profit des collectivite s locales a environ 20 % (contre 8,6% aujourd'hui), de de gager a terme une potentialite de recettes propres sur la quasi-re gie conjointe d'une vingtaine de millions d'euros, d'augmenter de manie re significative le volume des prestations gratuites au profit des territoires les plus fragiles et de maintenir, sans de gradation supple mentaire du volume de prestations pour l'Etat, un niveau significatif d'actions partenariales cofinance es avec les collectivite s locales. Une telle e volution tirerait par ailleurs clairement les conse quences des vagues successives de de centralisation, qui se sont traduites dans certains domaines par des transferts inte graux de compe tences vers les collectivite s et par la ne cessaire co-construction partenariale des politiques publiques territorialise es sur les autres champs. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 67/120 PUBLIE Catherine Aubey-Berthelot Michel Py Administratrice générale Inspecteur général de l'administration du développement durable Lionel Rimoux Philippe Yvin Inspecteur général de l'administration du développement durable Inspecteur général de l'administration en service extraordinaire Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 68/120 PUBLIE Annexes Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 69/120 PUBLIE 1 Lettre de mission Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 70/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 71/120 PUBLIE 2 Liste des personnes rencontrées 1 Cabinets ministériels 1.1- Ministère de la Transition écologique M. Julien Tognola, directeur adjoint du cabinet M. Sylvain Durand, conseiller relance M. Victor Charbonnier, stagiaire au cabinet de la ministre 1.2- Ministère de la Cohésion des Territoires et des Relations avec les Collectivités territoriales Mme Ce cile Raquin, directrice du cabinet Mme Pauline Malet, directrice adjointe du cabinet M. Gabriel Morin, conseiller collectivite s et institutions locales Mme Alix Lecadre, conseille re mobilite s et infrastructures 1.3 - Ministère de la Mer M. François Lambert, directeur adjoint du cabinet M. Bruno Frachon, conseiller industrie et relance M. Xavier Lafon, conseiller innovation, e nergies et risques, charge du suivi de l'exe cution des re formes Mme Julia Jordan, conseille re environnement, littoral et territoires 1.4 - Ministère des Outre-mer M. Philippe Gustin, directeur du cabinet M. Baptiste Blanchard, conseiller environnement et transports M. Fre de ric Joram, directeur adjoint ge ne ral des Outre-mer 2. Secrétariat général Mme Emilie Piette, secre taire ge ne rale du MTE et du MCTRCT M. Christophe Chassande, chef du service du pilotage de l'e volution des services (SG/SPES) 3. Directions d'administration centrale 3.1 - Direction générale des Collectivités locales (DGCL) M. Stanislas Bourron, directeur ge ne ral des collectivite s locales 3.2 - Direction du Budget M. Guillaume Bouyt, adjoint au sous-directeur de la quatrie me sous-direction (SD4), e cologie, transports, logement M. Se bastien Couret, adjoint a la cheffe du bureau du de veloppement durable Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 72/120 PUBLIE M. Guillaume Thorey, adjoint a la cheffe du bureau du de veloppement durable 3.3 - Commissariat général au Développement durable (CGDD) M. Thomas Lesueur, commissaire ge ne ral au de veloppement durable Thierry Courtine, chef du service de la recherche et de l'innovation (SRI) Mme Claire Sallenave, sous-directrice de l'animation scientifique et technique (AST) 3.4 - Direction générale du Logement, de l'Aménagement et de la Nature (DGALN) Mme Ste phanie Dupuy-Lyon, directrice ge ne rale M. Brice Huet, adjoint a la directrice ge ne rale Mme Natalie Commeau, adjointe a la sous-directrice de l'animation territoriale et de l'appui aux politiques de protection et de restauration des e cosyste mes (ATAP) a la direction de l'eau et de la biodiversite (DEB) Mme Miche le Phelep, charge e de mission Animation transversale et territoriale 3.5 - Direction générale des Infrastructures, des Transports et de la Mer (DGITM) Questionnaire 3.6 - Direction générale de l'Aviation civile (DGAC) Questionnaire 3-7 - Direction générale de l'Énergie et du Climat (DGEC) Questionnaire 3.8 - Direction générale de la Prévention des risques (DGPR) Questionnaire 3.9 - Délégation à la Sécurité routière (DSR) Mme Marie Gautier-Melleray, de le gue e interministe rielle M. David Julliard, adjoint a la de le gue e interministe rielle a la se curite routie re Mme Manuelle Sabathe , secre taire ge ne rale de l'Observatoire national interministe riel de la se curite routie re (ONISR) Mme Ce line Sautecoeur, adjointe a la secre taire ge ne rale de l'ONISR 4. Services déconcentrés 4.1 - Dreal Normandie M. Yves Salau n, directeur re gional adjoint Mme Christine Bordier, cheffe du service du management de la connaissance et de l'appui aux projets 4.2 - Dreal Nouvelle-Aquitaine Mme Alice-Anne Me dard, directrice re gionale Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 73/120 PUBLIE M. Christian Marie, directeur re gional adjoint 4.3 ­ DDTM de la Gironde M. Renaud Laheurte, directeur de partemental 4.4 - DDT de l'Orne M. Patrick Planchon, directeur de partemental 5. Établissement publics, dont le Cerema 5.1 - Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) M. Yves Le Breton, directeur ge ne ral Mme Agne s Reiner directrice ge ne rale de le gue e a l'appui ope rationnel et strate gique 5.2 - Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) 5.2.1 -Conseil d'administration, conseil stratégique Mme Marie-Claude Jarrot, pre sidente du conseil d'administration Mme He le ne Peskine, secre taire permanente du Plan urbanisme, construction, architecture (Puca), DGALN Mme Marie-Christine Pre martin, personnalite qualifie e (Ademe) M. Jean-Yves Gouttebel, pre sident du conseil strate gique 5.2.2 - Direction M. Pascal Berteaud, directeur ge ne ral M. Pascal Terrasse, directeur de la strate gie, de la communication et des relations exte rieures M. Eric Lajarge, directeur de le gue a la strate gie Mme Ce cile Martin, directrice des politiques publiques, des programmes et de la production 5.2.3 - Direction territoriale Sud-Ouest M. Yvan Astier, directeur territorial M. Benoit Gandon, directeur-adjoint Mme Anne Fontaine, directrice du de veloppement 5.2.4 - Direction territoriale Normandie-Centre M. Je ro me Wabinski, directeur territorial 5.2.5 - Représentants du personnel 5.2.5.1 - Intersyndicale FO-CGT-UNSA FO : Mme Emmanuelle Chiron, repre sentante supple ante au CA et titulaire au CTE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 74/120 PUBLIE M. Olivier Gleizes, repre sentant titulaire au CTE et au CHSCT M. Jean-David Goutte, repre sentant supple ant au CTE Mme Ce cile Bouvet, correspondante SNI-FO M. Zainil Nizaraly, permanent FEETS-FO, CGT : M. Bruno Piel, secre taire ge ne ral CGT Cerema, repre sentant titulaire au CTE M. Philippe Garcia, repre sentant titulaire au CA M. Didier Baton, repre sentant supple ant au CA Mme Isabelle Lepla, secre taire du CHSCT UNSA : Mme He le ne Chassagnol, repre sentante titulaire au CA et au CTE M. Fre de ric Brunet, repre sentant supple ant au CA et au CTE 5.2.5.2 - CFDT M. Patrick Fourmique, repre sentant titulaire au CA et au CTE M. Claude Guillet, repre sentant supple ant au CA et au CTE Mme Virginie Amant, repre sentante au CHSCTE Mme Joe lle Martichoux, ANCT, a titre d'experte pour la CFDT 5.3 - Établissement public foncier d'Ile-de-France (EPFIF) M. Gilles Bouvelot, directeur ge ne ral 5.4 - Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) M. Nicolas Soudon, directeur exe cutif territorial 6. Collectivités territoriales, élus, territoires 6.1 ­ Collectivités territoriales 6.1.1 - Conseil régional de Nouvelle Aquitaine Mme Charlotte Corrius, directrice de l'inge nierie et de l'action territoriale M. Jean Philippe Haufeurt, chef de l'unite de l'appui territorial 6.1.2 - Conseil régional d'Occitanie M. Ste phane Leroy-Therville directeur de le gue Mme Sandrine Issa-Sayegh, directrice de l'ame nagement, du foncier et de l'urbanisme 6.1.3 - Conseil départemental de la Charente-Maritime M. Pierre-Marie Audouin-Dubreuil, directeur ge ne ral adjoint des services Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 75/120 PUBLIE 6.1.4 - Conseil départemental du Gers M. Thierry Cayret, directeur ge ne ral adjoint des services 6.2 - Association d'élus 6.2.1 - Association des maires de France (AMF) M. Eric Verlhac, directeur ge ne ral MmeNathalie Fourneau, responsable du po le ame nagement des territoires Mme Pauline Delae re, conseille re technique 6.2.2 - Association des départements de France (ADF) M. Philippe Herscu, directeur de le gue des services 6.2.3 - Association des régions de France (ARF) M. Jules Nyssen, de le gue ge ne ral M. David Hergott, conseiller mobilite M. Nicolas Pujos, conseiller mobilite M. Pascal Gruselle, conseiller ame nagement du territoire et affaires europe ennes 6.2.4 - Assemblée des communautés de France (AdCF) M. Nicolas Portier, de le gue ge ne ral M. Philippe Schmit, secre taire ge ne ral 6.2.5 - Association nationale des élus du littoral (ANEL) M. Jean-François Rapin, pre sident Mme Anne-Sophie Leclere, directrice ge ne rale 6.2.6 - Association des maires ruraux de France (AMRF) M. Se bastien Gouttebel, vice-pre sident M. Dominique Dhumeaux, 1er vice-pre sident de le gue 6.2.7 - Association des petites villes de France (APVF) M. Andre Robert, de le gue ge ne ral 6.2.8 - Villes de France M. Bastien Regnier, directeur ge ne ral 6.2.9 - Parlement rural français M. Patrice Joly, pre sident du Parlement rural et de l'Association nationale Nouvelles ruralite s (ANNR) M. Julien Mezzano, de le gue ge ne ral de l'ANNR Fre de ric Cagnato, charge de mission a l'ANNR 6.2.10 - Fédération nationale des collectivités locales concessionnaires de réseaux (FNCCR) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 76/120 PUBLIE M. Pascal Sokoloff, directeur ge ne ral M. Daniel Belon directeur adjoint, M. Charles-Andre Gautier, directeur-adjoint M. David Beauvisage, secre taire ge ne ral M. Jean-Luc Sallaberry, responsable du de partement nume rique Mme Ce cile Fontaine, responsable du de partement juridique M. Re gis Taine, directeur du de partement eau 7. Autres interlocuteurs concernés 7.1 - Banque des territoires, groupe CDC Mme Elise Vall, directrice du de partement d'appui aux territoires Mme Laurence Roux, cheffe du service de `inge nierie territoriale 7.2 - Fédération des syndicats des métiers de la prestation intellectuelle, du conseil, de l'ingénierie, et du numérique (Cinov) M. Fre de ric Bruye re, vice-pre sident de la fe de ration, directeur associe Eco-strate gie M. Alain-Henri Bellec, vice-pre sident de Cinov Inge nierie M. François Bray, Cinov Inge nierie, groupe Dejante infra M. Didier Grosdemange, pre sident de Cinov TEN (territoire & environnement), pre sident de Gaia Terre Bleue 7.3 - Syntec Ingénierie M. Christophe Longepierre, de le gue ge ne ral Mme Anne Zimmermann, de le gue e aux affaires publiques M. Khaled Al Fakir, de le gue a la construction et a l'environnement / biodiversite M. Benjamin Valloire, de le gue aux affaires juridiques 7.4 - Observatoire paritaire des métiers de l'informatique, de l'ingénierie, des études et du conseil (Opiiec) M. Thomas Clochon, vice-Pre sident charge des affaires sociales, de la formation et du de veloppement durable M. Ge rard Pinot, administrateur, de le gue aux e tudes et a la recherche, 7.5 - Fédération nationale des entreprises publiques locales (FNEPL) M. Patrick Jarry, pre sident M. Olivier Toubiana, responsable du po le ame nagement 7. 6 -Fédération nationale des agences d'urbanisme ((FNAU) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 77/120 PUBLIE Mme Brigitte Bariol-Mathais, de le gue e ge ne rale M. Patrice Vergriete, pre sident de le gue 7.7 - Fédération nationale des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (FNCAUE) Mme Vale rie Charollais, directrice 7.8 - Agences techniques départementales (ATD) M. Arnaud Spet, pre sident de l'association des directeurs d'ATD, directeur de l'ATD Moselle M. Bertrand Boisserie, directeur ge ne ral des services de l'ATD et du CAUE de la Dordogne 7.9 - Association des établissements publics fonciers locaux (EPFL) M. Arnaud Portier, secre taire ge ne ral, directeur ge ne ral de l'EPFL du Pays Basque Mme Charlotte Boex, charge de mission 7.10 - Loire-Atlantique développement (LAD) M. Olivier Bessin, directeur ge ne ral M. Jean-Pascal Hebrard, directeur de la cohe sion et de la prospective territoriales 7.11 - Association des directeurs techniques des régions, départements et métropoles (Adetech) M. Fre de ric Perrie re, pre sident 7.12 - Association des ingénieurs territoriaux (AITF) M. Patrick Berger, ancien pre sident national, directeur du paysage et de la biodiversite , ville de Montpellier M. Thomas Breinig, vice-pre sident, pre sident Midi-Pyre ne es, directeur du syndicat mixte de la valle e de la Le ze Mme Catherine Dayre, pre sidente Languedoc-Roussillon, directrice des services techniques de la ville de Castelnau-le-Lez Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 78/120 PUBLIE 3 Loi et décret portant création du Cerema 3.1 Loi du 28 mai 2013 (extraits) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 79/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 80/120 PUBLIE 3.2 Décret du 27 décembre 2013 Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 81/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 82/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 83/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 84/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 85/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 86/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 87/120 PUBLIE 4 La gouvernance du Cerema 4.1 Le conseil d'administration (au 16 mars 2021) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 88/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 89/120 PUBLIE 4.2 Le conseil stratégique (au 17 mars 2021) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 90/120 PUBLIE 4.3 Le conseil scientifique et technique (au 16 mars 2021) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 91/120 PUBLIE 4.4 Le comité de direction (avril 2021) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 92/120 PUBLIE 5 Le recentrage des missions du Cerema (D'après note transmise par le Cerema) Dans le cadre du projet d'e tablissement Cerem'Avenir les missions du Cerema ont e te recentre es autour de 6 domaines et 31 secteurs d'activite et 4 secteurs transversaux e nume re s ci-dessous : Domaines / Secteurs d'activités Ingénierie des territoires A1 A2 Expertise territoriale intégrée Connaissance et mobilisation du foncier Bâtiment B1 Performance et gestion patrimoniale des bâtiments Mobilités C1 C2 C3 C4 C5 Espaces publics et voiries urbaines Connaissance, modélisation et évaluation des mobilités Politiques et services de mobilité Systèmes de transports intelligents, trafics et régulation Sécurité des déplacements Infrastructures de transport D1 D2 D3 D4 D5 Gestion de patrimoine d'infrastructures de transport Conception, viabilité, entretien et adaptation des plates-formes d'infrastructures de transport Gestion des patrimoines d'ouvrages d'art Techniques et méthodes d'ouvrages d'art CNPS Environnement et risques E1 E2 E3 E4 E5 E6 Energies renouvelables Approches environnementales intégrées - biodiversité en interface avec l'aménagement Eau et gestion des milieux aquatiques Préservation des ressources et économie circulaire des matériaux du BTP Risques naturels Réduction des nuisances, air, bruit, vibrations, approches systémiques Mer et littoral F1 F2 F3 Gestion du littoral et de la mer Sécurité et technologies maritimes et fluviales Ports et voies navigables Secteurs transversaux Recherche Technologies et services numériques innovants Normalisation, certification, labellisation Formation dispensée L'effort de recentrage effectue peut e tre sche matise par la mise en correspondance des 66 ex PCI (po le de compe tence inte gre ) existants a la cre ation du Cerema en appui aux politiques publiques porte es par le MTE, avec les nouveaux secteurs d'activite . Cette mise en correspondance (pre sente e ci-dessous) fait apparaitre l'abandon des missions porte es par 15 « ex po les » (en rouge dans le tableau) et des recentrages importants pour 8 d'entre eux (en orange). Au-dela , les regroupements des missions porte es par les ex PCI au sein des 21 secteurs d'activite nous ont conduit a re duire le champ des expertises afin de garder une taille critique pour les e quipes. Des priorite s ont ainsi e te de finies au sein des orientations de la programmation d'activite . Une synthe se des principales missions abandonne es est re alise e ci-apre s. Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 93/120 PUBLIE Correspondance des ex PCI par domaine/secteur d'activité ex PCI 01 - Applications satellitaires et télécommunications 02 - Evaluations environnementales 03 - Géomatique appliquée aux infrastructures de transport 04 - Gestion de la connaissance 05 - Chaussées aéronautiques 06 - Accessibilité 07 - Politique et aménagement de la montagne 08 - Aménagement durable des territoires 09 - Aménagement numérique des territoires 10 - Conventionnement d'utilité sociale (CUS) 11 - Economie de la construction et montages complexes d'opérations d'investissements publics 12 - Ecoquartiers/Ville durable Lyon 13 - Ecoquartiers SO 14 - Efficacité énergétique des bâtiments. Evaluation et modélisation 15 - Foncier et stratégies foncières 16 - Gestion de patrimoine immobilier 17 - Lutte contre l'habitat indigne 18 - Marchés locaux de l'habitat 19 - PAN ADS 20 - Politiques, aménagement et préservation du littoral 21 - Qualité de l'enveloppe et renouvellement d'air 22 - Qualité sanitaire des bâtiments 23 - Risques technologiques et urbanisme (protocole DGALN 2) 24 - Spécificité des constructions en climat chaud et génie climatique 25 - Spécificités thermiques des bâtiments anciens 26 - Urbanisme de prévention des risques naturels et miniers 27 - Vulnérabilité structurelle des bâtiments 28 - Énergies renouvelables 30 - Territoires et changement climatique 31 - Adaptation des plates-formes aux sollicitations 32 - Connaissance des ouvrages hydrauliques et de la morphodynamique fluviale 33 - Connaissance et analyses croisées des mobilités 34 - Constructions métalliques, mixtes et en bois 35 - Eco-matériaux 36 - Empreinte écologique des transports et biodiversité 37 - Empreinte sanitaire des transports et risques émergents 38 - Évaluation des projets et politiques de transports 39 - Évaluation des systèmes d'aide à la gestion des déplacements 40 - Géotechnique urbaine spécialisée Domaine/secteur d'activité Transversal/ TSNI E2 Abandon Abandon Abandon (sauf appui ponctuel) C1 A1 A1 A1 Abandon B (recentrage sur économie de la construction) Abandon Abandon B A2 B Abandon Abandon Abandon F1 B (rencentrage sur confort et ACC) B (recentrage sur les champs liés à laventilation) Abandon Abandon B E5 Abandon (maintien de la compétence sur OA ) E1 A1 D1-D2 E3 - E5 C1-C3 D4 E4 E2 (recentrage sur interface biodiversité) E6 (recentage sur air, bruit, vibrations) C2 C3-C4 D3-D4 Abandon (maintien d'une compétence TK en 41 - Gestion des situations de crise et hivernales dans les transports (2) viabilité hivernale au sein de D ) 42 - Gestion patrimoniale des ouvrages d'art écoconception des structures multimatériaux D343 - Gestion patrimoniale des plates-formes routières D144 - Infrastructures portuaires et maritimes, ouvrages de protection du littoral F3-F1 45 - Interface transports collectifs et voirie C1 46 - L'infrastructure au service de la sécurité des déplacements en situations dégradées C5-D2 47 - Méthodes, matériels et procédés d'entretien, d 'exploitation des infrastructures D1-D2 48 - Méthodes, outils et démarches pour la modélisation et l'organisation des déplacements C2 49 - Outils est systèmes de connaissance des trafics ; application pour l'accidentologie C4-C5 50 - Régulation dynamique des réseaux de transport C4-C5 51 - Réhabilitation des plates-formes ferroviaires Abandon (sauf appui ponctuel) 52 - Sécurité et durabilité des ouvrages à câbles D3-D4 53 - Sécurité et durabilité des ouvrages d'art en béton précontraint D3-D4 54 - Transport de marchandises et logistique C3 55 - Transports du quotidien C1-C3 56 - Vulnérabilité des aménagements à l'aléa mouvement de terrain E5 57 - Vulnérabilité des ouvrages de génie civil aux risques sismiques et hydrauliques E5 58 - Acoustique et vibrations E6 59 - Inondations et aléas côtiers E3 et F1 champ restreint à l'equipe projet de recherche 60 - Prévention du risque sismique sismique REPSODY 61 - Qualité de l'enveloppe et renouvellement d'air intérieur B 62 - Risques technologiques et urbanisme Abandon (fin 2021) 63 - Valorisation et gestion durable des déchets E4 (recentrage sur matériaux BTP) 64 - Accidentologie, évaluation d'aménagements ou d'équipements innovants et mesure des comportements C5 65 - Statistiques d'accidents et d'exposition au risque routier C5 66 - Evaluation des politiques de sécurité routière, comportement de l'usager C5 Page 94/120 Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités 67 - Cité Eau E3 (recentrage autour de "Nature Eau en Ville" territoriales PUBLIE Synthèse des principales missions abandonnées : Aménagement Retrait de l'accompagnement national de la planification (notamment l'animation des clubs et l'e valuation, hors production de me thodologies) au profit de leur de clinaison re gionale. Retrait du Cerema sur expertise paysage re « en tant que telle », mais mobilisation des compe tences en appui aux collectivite s locales sur des projets territoriaux lie s au paysage au sein d'e quipes multidisciplinaires. Arre t de l'appui en matie re d'ame nagement nume rique des territoires Logement : De sengagement, notamment de la gestion des syste mes d'informations Logement (tels que Galion, SPLS, Syplo, Exploc). Bâtiment : De sengagement du contro le du respect des re gles de construction (CRC), en rede ployant ses compe tences d'une part vers une expertise de second niveau pour les the matiques thermiques, acoustiques en lien avec les e volutions re glementaires. De sengagement des aspects qualite sanitaire des ba timent (hors ventilation) - de sengagement du sujet vulne rabilite structurelle Mobilités : De sengagement progressivement de la simple mise en oeuvre des processus les plus ope rationnels de recueil de donne es (AMO enque tes sur l'offre TC, mesures directes de trafics routiers...), tout en continuant a suivre au niveau « macro » l'ensemble de la chaine de collecteanalyse des donne es. Infrastructures de transport : Retrait du champ ope rationnel des mate riel routiers (ex SEMR) et de la gestion de crise routie re. Risques : De sengagement du champ de risques technologiques et anthropiques Fluvial et maritime : Re duction des interventions les moins qualifiantes sur les aides a la navigation Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 95/120 PUBLIE 6 La recomposition de l'offre de service du Cerema et sa consistance actuelle Sources : retraitement par la mission a partir des donne es du Cerema Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 96/120 PUBLIE L'offre d'ingénierie actuelle du Cerema en % de l'activité totale Ingénierie des territoires expertise territoriale intégrée connaissance et mobilisation du foncier Bâtiment performance et gestion patrimoniale des bâtiments Mobilités espace public et voirie urbaine connaissance, modélisation et évaluation des mobilités politiques et services de mobilités systèmes de transports intelligents, trafic et régulation securité des déplacements Infrastructures de transport gestion patrimoniales d'infrastructures de transport conception viabilité entretien adaptation des plateformes gestion de patrimoine OA techniques et méthodes d'ouvrages d'art 10,0% 8,3% 1,7% 6,5% 6,5% 18,9% 2,7% 3,8% 2,8% 5,1% 4,5% 32,2% 20,4% 11,8% 19,6% 1,5% 3,2% 2,6% 1,7% 8,0% 2,5% 5,2% 2,2% 1,9% 1,1% 7,7% Environnement et risques energies renouvelables approches environnementales intégrées (biodiv et interfaces urba) eau et gestion des milieux aquatiques préservation des ressources et économie circulaire risques naturels réduction des nuisances, air, bruit, vibrations, approches systémiques Mer et littoral gestion du littoral et de la mer sécurité et technologies maritimes et fluviales ports et voies navigables Autres Sources : retraitement analytique par la mission des donne es 2020 du Cerema faute de comptabilite analytique encore performante au sein de l'e tablissement. Limites de la me thode : fiabilite des niveaux par grands domaines mais fiabilite limite e a 95% pour les sous-domaines avec un intervalle de confiance de +/- 5%. Exemple : espace public et voirie urbaine =2.7%, fiabilite a 95%, 5% de probabilite de fluctuation entre 2.57 et 2.83. Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 97/120 PUBLIE 7 Les effectifs : déterminants et ventilations etpt effectifs sous plafond 3 091,00 3 060,00 2 979,00 2 867,00 2 747,00 2 642,00 2 536,90 2 507,00 -584,00 -18,89% M effectif total 3 093,00 3 064,00 2 987,00 2 887,00 2 776,00 2 687,00 2 589,22 2 592,00 -501,00 -16,20% effectifs hors plafond 2,00 4,00 8,00 20,00 29,00 45,00 52,32 85,00 83,00 Coût salarial 204,56 206,40 205,42 202,06 199,16 196,71 194,63 195,16 -9,40 -4,60% DCSP 224,52 219,35 211,64 205,51 204,22 199,52 193,63 189,04 -35,48 -15,80% 2014 2015 2016 comptes 2017 financiers 2018 2019 2020 hors CNPS/BR1 2021 variations 2014-2021 DCSPCoût salarial coût moyen salarial 19,96 72 637 12,95 71 682 6,22 71 044 3,45 71 681 5,06 74 344 2,80 75 517 -1,00 76 327 -6,12 75 406 -26,08 2 768,73 -130,64% 3,81% Sources : donne es d'exe cutions a pe rime tre constant (comptes financiers et annexes au projet de Loi de Re glement ainsi que budget rectificatif n°1 de mars 2021 hors inte gration du centre national des ponts de secours -CNPS- au 1/1/2021) M d'euros EPTP Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 98/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 99/120 PUBLIE Sources : Cerema, budget rectificatif n°1 mars 2021 Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 100/120 PUBLIE 8 Finances et budget 8.1 Une trajectoire financière qui n'est pas structurellement soutenable depuis l'origine L'ensemble des données qui suivent ainsi que leur analyse sont fondées sur les données d'exécution constatées dans les comptes financiers de 2014 à 202076 en recettes comme en charges. Ces données sont complétées par celles figurant au budget rectificatif n°1 pour 2021 présenté au conseil d'administration en mars 2021. (Source : mission a partir des comptes financiers) Le tableau ci-dessus pre sente en recettes d'une part, les contributions et e volutions relatives dans le temps des diffe rentes sources de recettes et d'autre part, en de penses, l'e volution de la capacite de production effective du Cerema77. Ces donne es montrent que l'augmentation des recettes propres pourtant conse quente n'aura pas 76 77 Et dans les documents annexe s aux projets de Lois de re glement de 2014 a 2019. Mesure e par le volume de son budget de fonctionnement constate a la clo ture (Masse salariale+ fonctionnement courant) inde pendamment des ope rations purement financie res sans impact sur la production (exemple des arrie re s fiscaux a hauteur de plus de 16 M en 2020). Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 101/120 PUBLIE permis de compenser la baisse de la SCSP et qu'en de pit de la croissance tre s importante des autres recettes de l'Etat la capacite de production du Cerema se sera de grade e sur la pe riode en de pit de gains de productivite . Variation 2014-2020 SCSP Recettes propres Autres recettes Etat Capacité de production M -30,89 9,05 20,69 -18,18 % -13,8% 41,1% 158,1% -7,5% Ce tableau re ve le que le budget de production exe cute est en ge ne ral parfaitement ajuste au cours de chaque exercice a la somme arithme tique de la SCSP et des recettes propres78. Il re ve le en revanche aussi de manie re claire 79 que l'ensemble des investissements a e te finance dans le temps et ce de manie re constante, sur d'autres recettes que sur les recettes structurelles annuelles. Ce constat implique qu'il n'existe pas de marge financière de fonctionnement susceptible d'alimenter une capacité d'autofinancement de l'établissement pour ses investissements. 8.2 Un mode de financement des investissements inapproprié De but 2014, il existait un e cart positif de pre s de 20 M entre la SCSP et la masse salariale de l'e tablissement, cet e cart qui a alimente un re sultat annuel relativement confortable est venu abonder le fonds de roulement du Cerema et aura permis de financer par la trésorerie les investissements des 2 exercices suivants80. Les investissements ont e te couverts par la suite et a partir de 2016, anne es apre s anne es, par des abondements budge taires en cours d'exercice et des actions fléchées ainsi que par leur régulation en recettes et en AE dans le temps. RECETTES LR 2014 LR 2015 LR 2016 LR 2017 LR 2018 LR2019 CF 2020 BR 1 2021 Bilan Recettes d'exploitation 259,60 263,06 254,52 249,53 247,16 245,44 258,45 253,04 2 030,80 Charges Solde net Investissements d'exploitation d'exploitation 248,23 254,45 252,58 249,27 245,59 240,89 240,63 249,56 1 981,20 11,37 8,61 1,94 0,25 1,57 4,55 17,82 3,48 49,60 14,17 9,83 7,46 7,23 5,35 7,54 6,46 9,05 67,09 résultat réel du compte financier -2,80 -1,22 -5,52 -6,97 -3,79 -2,99 11,36 -5,57 -17,49 Le niveau cumule du volume financier en investissement du Cerema non couvert par l'exce dent de son solde d'exploitation se montera en 2021 a environ 17.5 M 8.3 Un niveau d'investissement alarmant Ce me canisme inapproprie de financement des investissements n'aura de surcroit pas permis un niveau de financement des investissements suffisant : 78 79 80 Ce qui ne va pas de soi Courbe rouge Il est rappele ici que le fonds de roulement n'est pas constitutif de la capacite d'autofinancement et qu'un pre le vement sur ce dernier pour financer des investissements doit faire l'objet d'une autorisation budge taire formelle et e tre mentionne explicitement dans le tableau des emplois et ressources de la section des investissements... Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 102/120 PUBLIE Dans le domaine de l'ingénierie, le niveau moyen annuel constaté d'investissement dans le secteur privé correspond à 7.1% des charges opérationnelles81. Le niveau moyen annuel des investissements du Cerema sur la période 2014 -2020 inclus se monte à 8.29 M soit une moyenne de 3.4% seulement de ses charges opérationnelles moyennes. Le niveau normal des investissements annuels de l'établissement serait voisin de 14 M pour maintenir en volume et en qualité ses capacités de production. Ce niveau souhaitable été encore approché en 2014 et s'est effondré dès la mise en place du mécanisme de régulation décrit ci-dessus. 8.4 Un impact négatif sur la réalité de la programmation stratégique Une part seulement des ope rations additionnelles de « re gulation » est bloque e par le re gime des autorisations d'engagement pour couvrir le de ficit cumule du compte financier en flux. La part autorise e en de penses doit faire l'objet de prestations fle che es conforme ment a l'objet de ces ope rations82. En 2020 ce niveau de prestations fle che es a atteint 11,7 M sans augmentation de la capacite de production. Cette capacite de production obligatoire a donc e te pre leve e sur la capacite structurelle de l'e tablissement (121 ETPT) au de triment de ses autres missions principales. Si la programmation strate gique du Cerema est naturellement re gule e par la maturite de certaines ope rations qui justifient au cas par cas l'existence d'une tranche ferme et d'une tranche conditionnelle, elle est en re alite rythme e aussi au niveau consolide par les prestations fle che es qui doivent e tre produites. 8.5 Une programmation stratégique pour le compte de l'État qui a atteint ses limites en 2019 Il n'aura pas e te inutile de faire baisser en volume les prestations du Cerema au profit des services de l'Etat de manie re sensible. Par facilite et habitude les services centraux comme les services de concentre s de l'Etat ont passe jusqu'en 2018 des commandes au fil de l'eau comme si le Cerema, devenu e tablissement public en 2014 e tait encore un simple service a compe tence nationale83. Cette tendance s'est accentue e au fil du temps sans doute par la pression exerce e sur les services par la baisse de leurs effectifs. La re forme bienvenue dans son principe de la programmation des activite s du Cerema pour le compte de l'Etat a partir de 2019 aura permis de corriger ce travers. La seule vertu de la trajectoire financière préoccupante qui a été adoptée pour le Cerema réside dans le fait qu'elle aura permis de déterminer le niveau effectif des besoins d'ingénierie en volume de l'État et le seuil de baisse de ce volume à ne pas dépasser. Ce seuil a e te atteint en 2019, anne e qui a vu l'e closion d'un me canisme conventionnel entre le Cerema et ses « clients » de l'Etat, me canisme qui s'est traduit par la multiplication d'ope rations cofinance es par le Cerema sur la SCSP, d'une part, et par les be ne ficiaires de cette SCSP sur d'autres cre dits budge taires, d'autre part. En 2021, le niveau de recettes supple mentaires de l'Etat ainsi envisage es par le Cerema s'e le vera en pre vision a 5 M, en constituant un abondement de fait de la SCSP, re alise au prix d'une complexification singulie re du processus et d'a pres ne gociations au sein de l'Etat lui-me me. Ce constat permet néanmoins de déterminer le niveau effectif en volume financier des besoins du Cerema s'agissant de la SCSP en termes de prestations programmables pour le compte de l'État, qui s'élève en 2021 à très exactement 194 M. Ce volume de 194 M de prestations annuelles réelles programmables (qui correspond à une baisse totale de 30,52 M par rapport à 2014 soit -13.6 %) définit le seuil à maintenir ou à atteindre à présent pour une SCSP à stabiliser impérativement à 194 M hors Centre national des ponts de secours (CNPS) et hors ajustements sur les investissements et ce, dès 2022. 81 82 83 Rapport Syntec 2015 Fond de transformation de la fonction publique, plan de relance ... Me canisme de droit de tirage Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 103/120 PUBLIE 8.6 Les seuils de quasi-régie Le tableau ci-dessous de crit l'exe cution annuelle 2020 qui est la dernie re exe cution acheve e dont le compte financier a e te approuve par le conseil d'administration. (Tableau établi par la mission) NB : les pourcentages d'activité obtenus, qui déterminent le seuil de 20 % à ne pas dépasser pour les tiers sont à moduler par des recettes de production supplémentaires fluctuantes de l'État hors SCSP (Ministère de tutelle et DG+ Autres ministères) à hauteur de 10% environ des recettes propres soit + 1.33 % de l'activité portant ainsi le niveau réel des activités pour le compte de l'État à 79%. S'agissant des établissements publics qui représentent 19% en moyenne des recettes propres en tendance soit +2.5% de l'activité, leur prise en compte dans les activités pour compte de tiers ou pour le compte de l'État dépend essentiellement de la nature des prestations réalisées au regard des missions statutaires : il existe une marge d'interprétation assez importante à cet égard sur laquelle il n'appartient pas à la mission de se prononcer mais que le juge examinera à l'évidence en cas de contentieux. Le résultat de 77,7 % est ici un résultat brut qui est conservé pour la clarté de la modélisation mais ce résultat oscille en réalité en 2020 entre 79% et 81,5% c'est-à-dire autour du seuil de saturation. La capacite de production effective est constate e par le niveau des charges de fonctionnement (masse salariale et fonctionnement courant) exe cute es. La ventilation de la production dans le mode le mesure la part relative des prestations re alise es pour le compte de l'Etat et pour les tiers. Dans la classification adoptée pour les tiers la quasi-régie pour le compte de l'État apparaît d'ores et déjà compromise. Ce constat doit cependant être modulé par le fait que certains de ces tiers sont des établissements publics de l'État 84 ou assimilés. Cette marge d'interprétation juridique possible permet de poser le constat que si le niveau d'activité constaté du Cerema pour compte de tiers n'avait fin 2020 pas encore dépassé effectivement le seuil des 20%85 il a toutefois atteint un niveau de saturation très précaire qui pourrait , si les prévisions d'augmentation des recettes propres du Cerema pour 2021 se réalisaient (+ 3, 35 M) conduire au constat que le maintien du dispositif de quasi régie au sein de l'État ne sera plus possible à partir de 2022. Il existe donc une relative urgence à statuer sur le modèle économique du Cerema. 84 85 ANR, universite Gustave Eiffel .... Il est estime par la mission a environ 19.4 % Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 104/120 PUBLIE 9 Les indicateurs de performance du Cerema Bien que le contrat d'objectifs et de performance (Cop) n'ait jamais vu le jour depuis sa cre ation, le Cerema est astreint a des indicateurs de performance dans le cadre du programme 159 - Expertise, e conomie sociale et solidaire, information ge ographique et me te orologie. Les deux indicateurs retenus sont essentiellement quantitatifs : L`indicateur 1.1 mesure la production et la diffusion des connaissances scientifiques et techniques du Cerema vers les acteurs du territoire. Le nombre annuel de publications destine es aux collectivite s publiques par agent est un indicateur quantitatif qui permet de mesurer le niveau de diffusion des actions de connaissances et savoir-faire utiles vers les acteurs du territoire, permettant la pre paration des de cisions publiques, l'e laboration et la re alisation des projets d'ame nagement et de de veloppement des territoires. Le Cerema pre voit une augmentation re gulie re du nombre de ses publications scientifiques et techniques au regard de ses effectifs. Ce premier indicateur peut le gitimement laisser sceptique en termes d'enjeu pour le Cerema : il est essentiellement quantitatif et peut donner lieu a des biais comportementaux (multiplications redondantes, ciblages sur des publics diffe rents d'un me me document, multiplications d'approches « morcele es » pour mieux alimenter l'indicateur etc. ...). Dans la mesure ou le « volet recherche » du Cerema mobilise environ 13 % de ses moyens et fait l'objet d'une labellisation Carnot, il serait plus pertinent d'aligner le Cerema sur l'IGN et Me te o-France qui, au sein du me me programme 159, mesurent pluto t le nombre de publications re fe rence es par chercheur ce qui, au-dela des aspects quantitatifs purs, donnerait des garanties qualitatives e videntes a la performance de l'e tablissement dans ce domaine. L'indicateur 1.2 mesure la part des ressources propres dans le budget total du Cerema, part que l'e tablissement s'est donne l'ambition d'accroitre. Il traduit la reconnaissance de l'e tablissement comme un centre de ressources de re fe rence par les acteurs locaux, sa capacite a de velopper des relations de partenariat et a mettre en oeuvre un mode le e conomique soutenable. Cet indicateur apparait totalement inapproprie a plusieurs e gards mais traduit nettement la vision simplificatrice qui pre side, depuis la cre ation du Cerema, a son pilotage par ses tutelles, vision qui se re sume a la fiction d'une baisse de la SCSP compense e par un accroissement des recettes propres. Tout d'abord, le niveau des ressources propres est mesure corre lativement au budget total, alors que les actions non-pe rennes et fluctuantes repre sentent une part significative de ce budget total : en d'autres termes si comme en 2020 ou 2021 les budgets des actions non pe rennes augmentent sensiblement, l'indicateur s'effondre me caniquement et ce de manie re tre s importante. Exemple : le budget total pour 2020 pre sente par exemple une ope ration exceptionnelle de re gularisation fiscale d'environ 16 millions d'euros soit plus de la moitie des recettes propres constate es cette anne e-la . Cette ope ration exceptionnelle vient bien abonder le budget total et par son existence me me elle rend le re sultat de cet indicateur inintelligible. Le de nominateur de cet indicateur n'a pas de sens .... Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 105/120 PUBLIE 10 L'ingénierie territoriale aujourd'hui 10.1 L'ingénierie territoriale départementale Tableau 17 : Les agences techniques départementales (source : AnDATD) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 106/120 PUBLIE Figure 8 : L'ingénierie territoriale au niveau départemental (source : AnDATD) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 107/120 PUBLIE Figure 9 : Le périmètre des 50 agences d'urbanisme (source : Fnau) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 108/120 PUBLIE Figure 10 : Les EPF d'État et les EPF locaux (source : DGALN/DHUP au 01/10/2020) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 109/120 PUBLIE 10.2 La démographie des EPCI Figure 11 : Population des EPCI à fiscalité propre au 1er avril 2021 (source : DGCL, BANATIC / INSEE) Tableau 18 : Répartition des groupements de communes à fiscalité propre par taille démographique au 1er janvier 2020 (source : DGCL, INSEE) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 110/120 PUBLIE 10.3 Répartition des marchés collectivités locales et effectifs techniques des Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 111/120 PUBLIE Tableau 19 Effectifs au 31 décembre de la filière technique par type de collectivités, cadre d'emplois et catégorie hiérarchique de 2014 à 2019 (source : Insee, SIASP de 2014 à 2019, calculs DCCL avril 2021) Tableau 20 : Répartition des marchés d'ingénierie par catégorie d'acheteurs (source : AdCF) 10.4 Les différentes ingénieries Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 112/120 PUBLIE Figure 12 : les différentes ingénieries (source : ANCT) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 113/120 PUBLIE 10.5 L'ANCT Figure 13 : liste des marchés d'ingénierie passés par l'ANCT au 23 avril 2021 Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 114/120 PUBLIE Figure 14 : Une gouvernance locale organisée autour du préfet, délégué territorial (source : ANCT) 10.6 Marchés détenus par le Cerema dans les marchés nationaux d'ingénierie de l'ANCT et de la Banque des territoires 10.6.1 Marchés nationaux d'ingénierie 2020 de l'ANCT Lot 33 Transition e cologique et biodiversite : Cerema retenu au sein d'un groupement pilote par Even conseil et inte grant la Socie te Centrale pour l'Equipement du Territoire (SCET). Le Cerema avait candidate sur 4 lots : Lot 32 De velopper l'acce s au nume rique Lot 33 Transition e cologique et biodiversite Lot 34 Transition e nerge tique et gestion e nerge tique des ba timents Lot 35 De velopper l'accessibilite , la mobilite et les connexions 10.6.2 Marchés nationaux d'ingénierie 2020 de la Banque des Territoires Etudes et inge nierie territoriales - lot 4 - Conseil en gouvernance et me thodologie de projet ­ Retenu dans un groupement pilote par la SCET Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 115/120 PUBLIE Etudes et inge nierie territoriales - lot 8 - Conseil sur les strate gies patrimoniales relatives aux ba timents scolaires ­ Cerema retenu en direct Etudes et inge nierie territoriale en matie re de transition e cologique et climatique ­ lot 3 ­ Mobilite s durables et innovantes - Retenu dans un groupement pilote par Transitec et inte grant le Cerema et Satis Conseil ACV - Inge nierie territoriale et soutien a l'innovation et aux smart solutions dans le cadre du Plan d'Actions coeur de ville ­ Retenu dans un groupement pilote par Transitec Appui Action coeur de ville - Retenu dans un groupement pilote par Algoe Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 116/120 PUBLIE 11 Glossaire des sigles et acronymes ACV : Action coeur de ville Ademe : Agence de l'environnement et de la maitrise de l'e nergie Anah : Agence nationale de l'habitat ANCT : Agence nationale de la cohe sion des territoires Anru : Agence nationale de la re novation urbaine Apul : administration publique locale ATD : agence technique de partementale CAUE : conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement Ce te : centre d'e tudes techniques de l'e quipement (Ce te ) CLCT : comite local de cohe sion territoriale CRTE : contrats re gionaux de transition e cologique CSTB : Centre scientifique et technique du ba timent DDR : dotation de de veloppement rural DGE : dotation globale d'e quipement DSIL ; dotation de soutien a l'investissement local DTER : dotation d'e quipement des territoires ruraux EPCI : e tablissement public de coope ration intercommunal EPFL : e tablissement public foncier local EPL : entreprise publique locale FNADT : Fonds national d'ame nagement et de de veloppement du territoire Gemapi : gestion des milieux aquatiques et pre vention des inondations Ineris : Institut national de l'environnement industriel et des risques LCPC : Laboratoire central des ponts et chausse es ORE : Ope rateur routier de l'Etat Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 117/120 PUBLIE QPV : quartier politique de la ville PVD : Petites villes de demain Safer : socie te d'ame nagement goncier et d'e tablissement rural Se tra : Service d'e tudes sur les transports, les routes et leurs ame nagements SCSP : subvention pour charge de service public SPL : socie te publique locale UGAP : Union des groupements d'achat public Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 118/120 PUBLIE PUBLIE Site internet du CGEDD : « Les derniers rapports » PUBLIE  (ATTENTION: OPTION s cahiers consacre s aux ame nagements pour les pie tons et les ve los. Par ailleurs, l'e tablissement a passe des conventions, encore trop peu nombreuses, avec des associations de collectivite s locales ge ne ralistes (Association des de partements de France et Association des petites villes de France) ou spe cialise es (Association nationale des e lus du littoral, Association des villes et collectivite s pour les communications e lectroniques et l'audiovisuel...). 2.3 Les autres clients du Cerema Le Cerema intervient depuis sa cre ation pour de nombreux clients dont plus de 800 entreprises publiques et prive es, et selon des modalite s contractuelles varie es, de gre a gre ou selon des formules partenariales. On retrouve, parmi les clients du Cerema apportant des recettes propres, des services de l'Etat sur des commandes additionnelles, des e tablissements et organismes publics français, des organismes ou programmes europe ens, ainsi que des entreprises. Tableau 11 : recettes du Cerema par type de bénéficiaire en K (source : Cerema) 2.3.1 Les entreprises, premières clientes du Cerema Avec un volume d'affaires stable d'environ 12 M par an en recettes, les entreprises constituent aujourd'hui la premie re cliente le de l'e tablissement, qui intervient majoritairement a leur profit dans son domaine d'expertise, les infrastructures, aupre s d'organismes de certification, de socie te s concessionnaires d'autoroute, de quelques grandes socie te s de travaux publics (Eiffage, Eurovia) ainsi que pour le compte de bureaux d'e tudes (Egis, Ginger, CEBTP). Gestion des milieux aquatiques et pre vention des inondations. La « compe tence GEMAPI » est une compe tence nouvelle, exclusive et obligatoire, confie e depuis le 1er janvier 2018 aux EPCI a fiscalite propre. 42 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 35/120 PUBLIE Figure 3 : répartition de l'activité par domaine au profit des entreprises (source : Cerema) Le Cerema produit notamment de nombreux essais-mesures en laboratoire, tout particulie rement pour les concessionnaires autoroutiers, qui repre sentent a eux seuls 15 % des recettes des entreprises. Il honore dans ce cadre annuellement plus de 2 000 petites commandes pour une valeur moyenne de 5000. 2.3.2 La certification représente près du quart des recettes du Cerema en provenance des entreprises L'universite Gustave Eiffel (ancien Institut français des sciences et technologies des transports, de l'ame nagement et des re seaux) et l'Association pour la certification et la qualification des e quipements de la route (Asquer), comptent parmi les cinq premiers clients du Cerema, Les prestations qui leur sont facture es sont re alise es dans le cadre de conventions annuelles, au be ne fice d'entreprises. Les activite s concerne es concernent principalement la certification de produits, comme celles re alise es avec l'Asqual, organisme de qualification des entreprises du textile (dont les ge otextiles) et de l'habillement. Ces organisations facturent elles-me mes la prestation aux entreprises et reversent la majeure partie de la recette au Cerema. Il s'agit essentiellement de prestations de certification - marquage CE pour la mise sur le marche de produits dans l'union europe enne ou marquage NF sur la qualification de mate riaux, que ce soit par des audits (centrales a be ton, par exemple) ou par des essais. 2.3.3 Une stratégie de développement des partenariats innovants Une activite partenariale mobilisant de la dotation est re alise e dans le cadre de cofinancements avec des entreprises sous forme de divers partenariats et de re ponses a appel a projet, notamment pour conduire des projets de de monstrateurs ou des solutions innovantes de recherche/ de veloppement. Cette politique d'innovation partenariale s'est par ailleurs de veloppe e ces deux dernie res anne es au profit d'autres secteurs (e nergie, ba timent...) dans le cadre de la labellisation « Institut Carnot »43 dans lequel le Cerema s'est engage avec succe s. Cre e en 2006 le label Carnot a vocation a de velopper la recherche partenariale, c'est-a -dire la conduite de travaux de recherche mene s par des laboratoires publics en partenariat avec des acteurs socio-e conomiques, principalement des entreprises (de la PME aux grands groupes), en re ponse a leurs besoins. 43 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 36/120 PUBLIE Ainsi, l'institut Carnot « Clim'adapt » cre e par le Cerema de veloppe la recherche partenariale, c'est-a -dire la conduite de travaux de recherche mene s par ses laboratoires en partenariat avec des acteurs socioe conomiques, entreprises de toute taille et collectivite s locales, en re ponse a leurs besoins. Les nombreuses interactions entre les e quipes de recherche et les partenaires industriels permettent un partage tre s efficace des connaissances et des donne es utiles a la mise au point de proce de s et d'aboutir, pour une partie des projets, a un prototype industriel ope rationnel. En 2019, pre s de 3M de projets du Cerema ont e te re alise s dans un cadre partenarial avec des entreprises sur des projets de recherche-de veloppement. A horizon 2023, le Cerema ambitionne de doubler les projets de recherche-de veloppement labellise s Carnot, en partenariat avec les entreprises. Pour ce faire, l'e tablissement de veloppera les appels a projets en lien avec CeremaLab, son dispositif d'accompagnement technique et territorial des startups et des PME innovantes, pour acce le rer les projets et augmenter leur impact sur les territoires. Tableau 12 : les financements des partenariats innovants (source : Cerema) 2.4 Une quasi régie pour le compte de l'État qui atteint son horizon de saturation. Les activite s accessoires du Cerema ge ne rent des recettes propres 44 dans le cadre d'un budget d'activite qui peut e tre de fini pre cise ment45. Le niveau des recettes propres par rapport au budget d'activite (12.9% en 2020) n'est cependant pas le bon re ve lateur de l'activite effective du Cerema pour les clients tiers, dans la mesure ou un me canisme de valorisation de la SCSP par pre le vement sur cette dernie re vient comple ter, en les cofinançant, certaines des interventions re alise es dans le cadre de partenariats public-public, notamment. Le niveau d'activite re el pour appre cier le volume effectif des prestations accessoires par rapport au seuil de 20% des prestations re alise es pour compte de tiers qui permet le maintien d'une quasi-régie au sein de l'État - se de termine de ce fait par l'addition des recettes propres comptables enregistre es et de la part de SCSP ayant e te mobilise e pour cofinancer les prestations partenariales accessoires, ayant donne lieu a ces recettes propres. La mission constate que ce seuil de 20% apparait en voie d'e tre sature 46. Ce constat emporte deux conse quences dans le dispositif actuel : 44 45 31.05 M en 2020 Par la somme des de penses de fonctionnement (cou t salariaux + de penses de fonctionnement courant hors ope rations financie res de re gularisation) : 224.27 M en 2020 Il existe dans les faits encore une petite marge arithme tique du fait des ope rations pour compte de tiers re alise es pour les e tablissements publics de l'Etat, mais cette marge est purement interpre tative et sera soumise a l'appre ciation du juge en cas de contentieux, apre s un examen au cas par cas des ope rations. 46 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 37/120 PUBLIE En premier lieu, l'impossibilite a l'avenir, dans le mode le e conomique actuel, de pe renniser le me canisme de soutien au de veloppement des recettes propres par des pre le vements supple mentaires sur la SCSP pouvant susciter les accroissements comptables attendus en recettes. En second lieu, la ne cessite d'un de veloppement des recettes propres sur le marche strictement concurrentiel qui devrait e tre assorti impe rativement, a capacite de production constante, soit d'une baisse e quivalente des pre le vements actuels de soutien a ces recettes sur la SCSP ce qui marquerait l'extinction progressive de certaines des actions partenariales actuelles avec les tiers, soit d'une diminution comparable en volume des prestations pour le compte de l'Etat. Le maintien d'une politique de de veloppement des recettes propres du Cerema pour compenser une baisse de sa SCSP ne peut donc plus aujourd'hui e tre envisage dans le mode le e conomique actuel. L'instauration d'une quasi-re gie « in-house » avec les collectivite s territoriales serait de nature a redonner au Cerema des marges de manoeuvre et de progre s a cet e gard, a condition de stabiliser ses moyens. L'annexe 8 documente et e claire ce constat. 2.5 Une nécessaire clarification des objectifs, des moyens, des volumes d'activité et de leur présentation. Il existe aujourd'hui une certaine confusion sur les objectifs, les moyens et les volumes d'activite consacre s aux trois types de clients du Cerema. La capacite de production effective du Cerema doit tout d'abord e tre constate e a partir des donne es d'exe cution re alise es : cette capacite de production se de termine simplement par le niveau des de penses totales de fonctionnement constate es. En 2020, cette capacite de production s'est e leve e pre cise ment a 224,7 M. La mission recommande de stabiliser cette capacite de production a ce niveau, de s 202247. Le niveau des recettes propres ne constitue pas un objectif financier tangible et n'est pas un re ve lateur fiable de la performance financie re re elle, dans la mesure ou un volume significatif de ces recettes comptables est dans les faits soutenu par un volume important de co-financements sur la SCSP. Le niveau des recettes propres, trop souvent mis en avant, ne correspond pas a un volume d'activite re el par rapport a la capacite de production mobilise e. 47 Les simulations qui suivent sont effectue es sur cette base Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 38/120 PUBLIE Tableau 13 : la capacité de production mobilisée pour les clients du Cerema autres que l'État48 (source : mission d'après analyse des données Cerema) Les objectifs assigne s au Cerema doivent e tre clarifie s : Soit un objectif global de de veloppement de ses activite s au profit des collectivite s locales avec pour conse quence logique, a capacite de production constante, une baisse e quivalente en volume de sa production au profit direct des services de l'Etat. Cet objectif n'est pas re alisable dans le mode le actuel du fait de la saturation du seuil de la quasi-re gie Etat. Soit un objectif plus financier de de veloppement de ses recettes nettes, avec les me mes conse quences de baisse de production en volume au profit direct des services de l'Etat mais une meilleure re partition des cou ts de production entre l'Etat et les collectivite s locales. Cet objectif n'est pas re alisable sans un passage en quasi-re gie avec les collectivite s locales. Soit un maintien de la capacite de production pour le compte de l'Etat et un objectif de de veloppement des recettes nettes en provenance des collectivite s locales, ce qui suppose une augmentation de sa capacite de production en conse quence et une certaine marge de manoeuvre laisse e au directeur ge ne ral pour ajuster ses effectifs au de veloppement de ses recettes nettes sur le marche concurrentiel. Cet objectif ne cessitera lui aussi le passage a un re gime de quasi-re gie avec les collectivite s locales. En tout e tat de cause, le mode le e conomique actuel, me me stabilise comme recommande , ne permet ni un accroissement du volume des activite s au profit des collectivite s locales, ni le maintien d'un quelconque objectif de de veloppement des recettes propres ou nettes. 48 Hors e tablissements publics. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 39/120 PUBLIE 3 L'ingénierie territoriale aujourd'hui Le rapport d'information se natorial49 re alise en 2020 sur l'inge nierie territoriale et l'Agence nationale de la cohe sion des territoires indique que : « la table ronde d'universitaires organisée en juin 2020, au lancement des travaux, se penchant sur l'expression ``ingénierie territoriale'', a constaté l'absence de définition juridique, ni même de référence à l'ingénierie territoriale dans les textes dédiés aux collectivités territoriales. » En l'absence de qualification juridique spe cifique, le fait technique a toutefois e te pris en compte par les diffe rents organismes publics. Ainsi, pour l'ancienne De le gation a l'ame nagement du territoire et a l'action re gionale (Datar) 50 l'inge nierie territoriale, regroupe « l'ensemble des savoir-faire professionnels dont ont besoin les collectivités publiques et les acteurs locaux pour conduire le développement territorial ou l'aménagement durable des territoires, complété par l'ensemble des concepts, outils et dispositifs mis à la disposition des acteurs du territoire pour accompagner la conception, la réalisation et l'évaluation de leurs projets de territoire » . Connaitre l'inge nierie territoriale, sa consommation, ses besoins, son organisation constitue un enjeu essentiel, compte tenu de la place pre ponde rante qu'occupent les administrations publiques locales (Apul) dans l'investissement public. En effet, selon l'Insee, en 2018, sur 79,9 milliards d'euros d'investissement public (au sens de la Formation brute de capital fixe), les Apul repre sentaient avec 46,3 milliards d'euros, 58% de ces de penses. Selon l'observatoire de la commande publique re alise par l'Association des Communaute s de France (AdCF) et la Banque des territoires (BdT) en 2020, sur 71 Md d'investissement public, les collectivite s et leurs groupements repre sentaient avec 38,9 Md, 55% de ces de penses (59% en 2019) (Cf. Figure 4 ci-dessous). Figure 4 : la commande publique en 2020 (source : AdCF) Cf. rapport se natorial d'information sur l'inge nierie territoriale et l'ANCT, Josiane Costes et Charles Guene , 2020 https://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-591-notice.html 49 50 Remplace e en 2014 par le Commissariat ge ne ral a l'e galite des territoire (CGET), puis en 2020 par l'ANCT. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 40/120 PUBLIE La mission constate qu'il n'existe aujourd'hui aucun recensement global de l'inge nierie, ni au niveau national, ni au niveau local. C'est une anomalie qu'il conviendrait de corriger tre s rapidement. 3.1 La recomposition de l'offre Pour faire face au retrait rapide et non anticipe de l'Etat du champ de l'inge nierie territoriale, les collectivite s ont de veloppe progressivement leur propre inge nierie. Ce de veloppement a pris diffe rentes formes selon l'analyse que les e lus locaux font de leurs besoins et de la manie re d'y re pondre, tenant compte des ressources d'inge nierie publiques et prive es localement disponibles : constitution d'un bureau d'e tude interne en re gie pour les collectivite s les plus importantes, mutualisation horizontale entre elles ou entre syndicats de gestion, ou encore cre ation d'une agence de partementale d'inge nierie fournissant aux collectivite s adhe rentes une offre d'inge nierie hors du champ concurrentiel. Cette dernie re forme a connu un de veloppement important et l'inge nierie publique locale s'est principalement structure e autour des de partements. Les missions d'assistance technique peuvent e tre assume es par les services du de partement ou d'un ou plusieurs e tablissements publics de partementaux. Elles peuvent aussi e tre de le gue es a un syndicat mixte dont le de partement est membre, qui peut e tre, ou non, une agence de partementale51. En effet, l'article L. 5511-1 du code ge ne ral des collectivite s territoriales autorise un de partement, des communes et des EPCI a cre er entre eux un e tablissement public de nomme « agence de partementale », charge e d'apporter aux collectivite s territoriales et EPCI du de partement qui le demandent « une assistance d'ordre technique, juridique ou financier ». Les missions d'une agence de partementale sont donc plus larges que celles de volues aux services d'assistance technique au sens de l'article L. 3232-1-152. En revanche, la cre ation d'une telle agence est facultative. 3.1.1 L'essor des agences techniques départementales D'apre s le recensement effectue par l'Association nationale des directrices et directeurs d'agences techniques de partementales (AnDATD), 61 agences techniques de partementales fonctionnent aujourd'hui. Selon le directeur de l'AnDATD, « leur nombre a beaucoup augmenté depuis la fin de l'ingénierie publique d'État » Par ailleurs, selon une enque te de l'ADF, plus d'une vingtaine de de partements proposent des prestations sous forme de re gie avec parfois plus d'une dizaine d'intervenants. Les moyens cumule s des ATD s'e tablissent a pre s de 80 millions d'euros et 1300 agents (inge nieurs, techniciens, juristes, agents administratifs). Plus de 10 000 prestations de conseil, assistance, missions d'AMO sont fournies chaque anne e. Dans les de partements ou une ATD est constitue e, entre 50% et Les agences techniques de partementales ont e te cre e es par l'article 32 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000880039/ et codifie en 1996 a l'article L. 3232-1-1 du CGCT : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000039787397/ 51 L'article L. 3232-1-1 du code ge ne ral des collectivite s territoriales confie aux de partements, « pour des raisons de solidarite et d'ame nagement du territoire », la mission de mettre une assistance technique a disposition des communes et EPCI qui ne be ne ficient pas de moyens suffisants pour l'exercice de leurs compe tences dans un certain nombre de domaines touchant a la gestion de l'eau (assainissement, protection de la ressource en eau, restauration et entretien des milieux aquatiques, pre vention des inondations), mais aussi en matie re de voirie, d'ame nagement et d'habitat. Il s'agit donc la d'une compe tence propre du de partement, et les prestations qu'il de livre a ce titre sont re mune re es dans des conditions pre vues par convention. La partie re glementaire du code pre cise les crite res d'e ligibilite des communes et EPCI a cette assistance technique ; comme il e tait attendu depuis la refonte de la carte intercommunale en 2017, un de cret du 14 juin 2019 a releve de 15 000 a 40 000 habitants la population maximale des EPCI e ligibles, et e largi ainsi le champ de ces interventions. 52 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 41/120 PUBLIE 100% des communes sont adhe rentes53. Les financements sont assure s par les subventions des de partements, les cotisations des collectivite s adhe rentes, la facturation des prestations de service. Ces agences sont loin de partager les me mes caracte ristiques, tant dans leur structure juridique (49 sous forme d'EPA et 12 sous forme d'association, syndicat mixte ou SPL54), que dans les champs de compe tences ou le segment d'inge nierie concerne s. Elles peuvent ainsi couvrir aussi bien des domaines techniques (ba timents, voiries, ouvrages d'arts, ame nagements, eau, assainissement, e nergie, Gemapi, ...) que des domaines juridiques (marche s publics, conseils juridiques, formation des e lus) en passant par l'informatique, le nume rique, l'instruction du droit des sols, la planification, la formation, la recherche de subventions et l'inge nierie financie re. Les prestations fournies peuvent aller de l'assistance a maitrise d'ouvrage en amont des projets jusqu'a la maitrise d'oeuvre, en passant par le conseil. D'autres initiatives sont a relever, comme la production de guides d'inge nierie publique et de notices me thodologiques ou le lancement d'appels a projets communaux. Si l'intervention des re gions se limite le plus souvent a des subventions apporte es aux communes ou aux EPCI pour re aliser leurs propres e tudes, selon les modalite s de leurs choix, ou la pre sence d'antennes territoriales avec des charge s de mission soit ge ne ralistes soit spe cialise s dans certains domaines comme le de veloppement e conomique, d'autres acteurs territoriaux ont e galement participe a cette monte e en puissance de l'inge nierie territoriale, notamment les intercommunalite s. 3.1.2 L'intercommunalité, lieu à privilégier d'une ingénierie mutualisée A mesure que progresse l'inte gration intercommunale, les EPCI deviennent e galement des acteurs de l'inge nierie ope rationnelle. Ils ont accueilli, dans la plupart des cas, l'inge nierie de die e aux politiques contractuelles de l'Etat (action coeur de ville, petites villes de demain, ...). Ce mouvement semble d'ailleurs confirme par les chiffres de la filie re technique de la fonction publique territoriale. Ainsi on constate (Cf. annexe 10) que si de 2014 a 2020, les effectifs de cate gorie A et B pour la filie re technique des organismes communaux ont baisse de pre s de 7% (-2441 agents), ils ont pour les organismes intercommunaux progresse de pre s de 34% (+8627agents). Me me en prenant en compte les promotions internes, il y a bien eu ces dernie res anne es une augmentation nette des effectifs de l'inge nierie technique territoriale dans les EPCI. Mis a part le cas tre s particulier des me tropoles, qui be ne ficient bien souvent en termes d'inge nierie ope rationnelle et strate gique de ressources suffisantes en interne, les intercommunalite s constituent une e chelle de mutualisation des ressources, voire de constitution et de structuration de satellites, de plus en plus e vidente. Apre s avoir mesure les be ne fices re els de la mutualisation des fonctions supports, la question de la mutualisation porte aujourd'hui sur les ressources ne cessitant une inge nierie spe cifique trop cou teuse pour la constituer a l'e chelle communale (syste mes d'information ge ographique, planification urbaine, autorisation du droit des sols (ADS), gestion des milieux aquatiques, habitat, transition environnementale, mobilite , etc.). On peut estimer a 50 000 habitants la frontie re entre les intercommunalite s fournissant aujourd'hui un appui en inge nierie significatif de premier niveau a leurs communes membres et celles ne disposant pas d'une telle offre, donc principalement en milieu rural. 975 EPCI de moins de 50 000 habitants sur 1254 sont concerne s. Cette situation, est corrobore e par le fait que les intercommunalite s et leurs syndicats repre sentent respectivement 31% et 15% de la commande d'inge nierie porte e par les collectivite s et leurs groupements (source : AdCF, 2020), attestant qu'ils ne disposent pas en interne Cf. rapport se natorial d'information sur l'inge nierie territoriale et l'ANCT, Josiane Costes et Charles Guene , 2020 https://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-591-notice.html 53 54 Socie te publique locale Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 42/120 PUBLIE des ressources suffisantes pour couvrir leurs besoins. La mutualisation doit donc e tre encourage e pour ces EPCI plus petits. Elle peut principalement prendre la forme du service commun55 ou du service unifie 56, mais des conventions de prestation de services peuvent aussi e tre conclues, en application de l'article L.5111-1 du CGCT, pour permettre a une personne publique de faire assurer par une autre personne publique l'exercice d'une compe tence ou d'une mission. Il conviendrait pour conforter ce mouvement de mutualisation d'e tudier sous quelle forme pourraient e tre mis en place des groupements d'employeurs dans le domaine de l'inge nierie territoriale. 3.1.3 Les autres acteurs de l'ingénierie territoriale Parmi les autres acteurs de l'inge nierie publique territoriale, les agences d'urbanisme (AU)57 et les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE)58 occupent une place a part, qu'ils tiennent de leur origine le gislative leur confiant des missions d'inte re t public. 3.1.3.1 Les agences d'urbanisme Les agences d'urbanisme, au nombre de 50 (cf. annexe 10, Figure 9), ont dans la plupart des cas un statut associatif 59 mais elles peuvent aussi prendre la forme de groupement d'inte re t public. Elles regroupent 1700 professionnels. Leurs ressources financie res de pendent des cotisations qu'elles font payer a leurs membres et de subventions publiques. Selon l'article L132-660 du code de l'urbanisme, elles ont un fonctionnement partenarial ainsi qu'un fort ancrage territorial et l'on y retrouve les communes et les EPCI, les groupements de collectivite s spe cialise s ( sche ma de cohe rence territoriale (SCOT), autorite organisatrice des transports (AOT)...), la re gion et le de partement, l'Etat et ses services de concentre s, les chambres consulaires, les e tablissements publics ou d'autres organismes qui contribuent a l'ame nagement et au de veloppement de leur territoire. Au-dela de l'urbanisme et de l'ame nagement, certaines offrent aujourd'hui a leurs membres des services dans les domaines du de veloppement e conomique, de l'e nergie, du foncier et de l'habitat, de la mobilite . Elles interviennent en amont des projets et n'assurent pas le ro le d'AMO. Certaines agences prennent de sormais bien plus en compte l'espace pe riurbain et rural a la frontie re de leurs territoires, comme celle de Dunkerque qui couvre tout son arrondissement. D'autres, a l'exemple de Reims et Toulouse cre ent des antennes pour toucher le milieu rural environnant, les communes de plus petite taille. 46,5 millions de personnes habitent un pe rime tre de collectivite s adhe rant a au moins une agence du re seau, soit pre s de 70% de la population. L'article L.5211-4-2 du CGCT dispose que "en dehors des compe tences transfe re es, un EPCI a fiscalite propre, une ou plusieurs de ses communes membres et, le cas e che ant, un ou plusieurs des e tablissements publics rattache s a un ou plusieurs d'entre eux, peuvent se doter de services communs, charge s de l'exercice de missions fonctionnelles ou ope rationnelles". Les agents affecte s dans le service commun sont place s sous l'autorite fonctionnelle du pre sident de l'e tablissement public ou du maire de la commune gestionnaire. 56 L'article L.5111-1-1 du CGCT permet l'exercice en commun par un service unifie , selon le cas, d'une me me compe tence "ope rationnelle" ou de missions "fonctionnelles" entre les collectivite s et groupements concerne s. Le personnel du service unifie est place sous l'autorite fonctionnelle de l'autorite administrative pour laquelle il exerce sa mission. 55 57 58 Elles ont e te cre e es par la loi d'orientation foncie re en 67 puis rede finis en 2000 par la loi SRU. l'architecture (articles 6 a 8) : Ils sont issus de la loi de 1977 sur https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000522423/ 59 L'association loi 1901 est parfois utilise e par les collectivite s locales pour mutualiser leurs compe tences et activite s entre elles, ou bien pour externaliser l'une de leurs activite s. Le choix de l'association pour structurer une offre d'inge nierie peut e tre avantageux car l'outil est particulie rement souple tant dans sa cre ation que dans son fonctionnement. 60 https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031210808/ Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 43/120 PUBLIE 3.1.3.2 Les CAUE Les CAUE sont des organismes cre es a l'initiative des conseils de partementaux. Les collectivite s territoriales, l'Etat et les professionnels de la construction sont tous repre sente s dans les conseils d'administration. Avec leurs unions re gionales, ils ont pour moyens d'action l'information, la sensibilisation, le conseil et la formation aupre s des collectivite s territoriales ou leurs groupements, des services de l'Etat, des professionnels (ame nageurs ou artisans notamment), du milieu de l'enseignement, et bien su r des particuliers. Les domaines d'action des CAUE peuvent diffe rer d'un de partement a l'autre (urbanisme, ame nagement rural et urbain, ba timent, patrimoine, environnement). Au nombre de 93, les CAUE ont dispense en 2019 pre s de 50 000 conseils aux particuliers et conduit pre s de 1 300 actions aupre s des services de l'Etat et 16 000 aupre s des collectivite s territoriale (source : fe de ration nationale des CAUE). Ils sont tous essentiellement finance s par une part de la taxe d'ame nagement. Leurs moyens, environ 700 ETP et 70 millions de taxe affecte e ont stagne ces dernie res anne es. Ils interviennent dans la phase amont des projets. Huit CAUE sont aujourd'hui dirige s par un directeur commun ATD/CAUE, ce qui leur confe re une comple mentarite reconnue, dans les de partements ou une telle recomposition a e te mise en place. 3.1.3.3 Les EPL Au 1er juin 2020, les entreprises publiques locales e taient au nombre de 1 332, parmi lesquelles 887 Socie te s d'e conomie mixte (Sem), 417 socie te s publiques locales (SPL) et 28 socie te s d'e conomie mixte a ope ration unique (SemOp). Elles emploient 62 097 personnes pour assurer des missions de service public dans de nombreux domaines. En mettant en place des Sem ou SPL de die es a l'inge nierie, ou en de veloppant cette nouvelle compe tence dans des EPL existantes, des collectivite s locales ont voulu palier le retrait de l'Etat, dans une logique d'appui au territoire. Adapte es a la multi-activite , elles peuvent apporter une re ponse rapide a des proble matiques varie es, avec des e quipes pluridisciplinaires. Les conseils de partementaux sont souvent a l'origine de cre ations d'EPL de die es a l'inge nierie, me me si la plupart ont pre fe re ouvrir des agences techniques sous forme d'EPA, comme vu pre ce demment. Les territoires s'adaptent en fonction de leurs spe cificite s. En Loire-Atlantique, la mise en synergie de quatre organismes spe cialise s a, par exemple, permis la cre ation de Loire Atlantique De veloppement, une structure capable de travailler sur toute la chaine de l'inge nierie territoriale. 3.1.3.4 Les EPF Pour aider les collectivite s a poursuivre sur le long terme des politiques foncie res cou teuses, le le gislateur a instaure un outil mutualise dont la vocation principale est le portage foncier : l'e tablissement public foncier local (EPFL) au travers de la loi d'orientation sur la ville du 13 juillet 1991. La loi solidarite et renouvellement urbains (SRU) du 13 de cembre 2000, en assouplissant leur mode de constitution et de financement ainsi que les marche s fonciers haussiers, ont favorise la naissance de la plupart des EPFL actuels. Sur le plan juridique, les EPFL sont des e tablissements publics a caracte re industriel et commercial (Epic). Le financement de l'EPFL repose sur cinq types de ressources : le produit de la taxe spe ciale d'e quipement (TSE), les dotations de l'Etat, des re gions, des de partements et de toute autre personne morale publique ou prive e inte resse e, l'emprunt, les ressources propres issues du produit de la re trocession des biens, des pre le vements sur les ope rations engage es (frais de portage), du produit des dons et legs, ainsi que les contributions pre vues a l'article 55 de la loi SRU. On compte a ce jour 24 EPFL, dont les territoires d'intervention couvrent 13,8 millions d'habitants (cf. annexe 10, Figure 10). Ils regroupent 220 professionnels et ont re alise en 2019, 280 millions d'euros d'acquisitions et 124 millions d'euros de cessions, le stock e tant e value a 1,4 milliard d'euros. Par ailleurs, les 10 e tablissements publics fonciers de l'Etat et les deux e tablissements publics fonciers et d'ame nagement de l'Etat interviennent selon des modalite s similaires et font aujourd'hui une large Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 44/120 PUBLIE place aux e lus locaux dans leurs instances de gouvernance. Au-dela du portage foncier, les EPF, quel que soit leur statut, ont de veloppe ces dernie res anne es des e tudes amont, a la demande des collectivite s locales, en conseils et prospective afin de mieux pre parer des interventions ope rationnelles futures. Par ailleurs, toujours en re ponse a la demande des collectivite s, les EPF mettent au point de nouveaux dispositifs d'intervention comme la cre ation de foncie res patrimoniales ou commerciales. Les politiques de renouvellement urbain, de revitalisation des centres villes (a travers notamment ACV et PVD), de traitement des friches, combine es a la volonte d'une plus grande sobrie te foncie re, imposent la recherche de nouvelles modalite s d'intervention en particulier en termes d'inge nierie financie re. 3.1.3.5 Les syndicats techniques 9465 syndicats intercommunaux sont recense s. Parmi ceux-ci, la fe de ration nationale des collectivite s conce dantes et re gies (FNCCR) regroupe 800 collectivite s territoriales, leurs EPCI et syndicats, spe cialise s dans les services publics locaux en re seau tels que : l'e nergie (distribution d'e lectricite , de gaz, de chaleur, e nergies renouvelables, e clairage public, ...), le cycle de l'eau (distribution, assainissement, Ge mapi...), le nume rique (communications e lectroniques a haut et tre s haut de bit, mutualisation informatique et e-administration,...) ou les de chets (gestion et valorisation, ...). La mutualisation recherche e entre les collectivite s pour la gestion de ces services s'est le plus souvent organise e au sein de syndicats de partementaux, e chelle la plus pertinente pour ces activite s de re seau. Ainsi, dans le domaine de l'e nergie, la FNCCR regroupe la quasi-totalite des autorite s organisatrices de l'e nergie. Une centaine de syndicats investissent pre s milliard d'euros par an. Ils comptent en moyenne une soixantaine d'agents, ce qui repre sente une force d'inge nierie dans ce domaine d'environ 6000 professionnels. Dans celui de l'eau, plus de 550 collectivite s ou groupements sont membres de la Fe de ration. Ils repre sentent pre s de 60 millions d'habitants et investissent quelques 7 milliards d'euros par an (pour la quasi-totalite sous maitrise d'ouvrage publique). Les plus petits syndicats, de pourvus d'inge nierie de die e, font appel a des bureaux d'e tudes ou be ne ficient de l'appui des ATD. Concernant le nume rique, la centaine d'adhe rents de la FNCCR regroupe plus de 50 millions d'habitants. 80 structures de partementales ou re gionales ont e te cre ees pour l'installation des re seaux de fibre optique (programme global de 20 a 25 milliards d'euros d'investissement). Elles comprennent en ge ne ral 2 ou 3 inge nieurs seconde s par quelques techniciens et font appel a des bureaux d'e tudes prive s. Par ailleurs, une trentaine de syndicats, proposent des services autour des usages du nume rique. Chacun regroupe environ 50 agents dont une dizaine d'inge nieurs et de techniciens supe rieurs. Ils sont en plein de veloppement. Des secteurs nouveaux, a la rencontre des usages du nume rique et de la transition e cologique, ouvrent des champs d'action tre s importants pour les syndicats de re seaux : gestion des ba timents, mobilite , te le gestion de l'e clairage, stations de charge de ve hicules e lectriques et gaz, .... 3.1.3.6 Les bureaux d'études privés La Branche Betic est celle des entreprises relevant de la convention collective « Bureaux d'e tudes techniques, cabinets d'inge nieurs-conseils et des socie te s de conseils ». Les syndicats Cinov et Syntec sont les deux fe de rations patronales de la branche. Elle est constitue e de 5 secteurs : le nume rique, l'inge nierie, le conseil et, plus marginalement, l'e ve nement et la traduction. La branche regroupe 85 821 e tablissements, plus d'un million de salarie s61 et re alise un chiffre d'affaires de 109,5Mds d'62. L'inge nierie proprement dite concerne 19 251 entreprises et 277 766 salarie s. Selon le dernier barome tre de l'observatoire paritaire des me tiers du nume rique, de l'inge nierie, du conseil et de 61 62 Donne es Opiiec Insee 2014 selon Cinov Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 45/120 PUBLIE l'e ve nement (Opiiec), 36 750 ETP salarie s de l'inge nierie prive e ont travaille en 2017 pour de la commande publique au sein de laquelle les collectivite s et leurs groupements repre sentent 51,2%. On peut donc estimer a environ 19 000 ETP la part des salarie s de l'inge nierie prive e de die e a l'inge nierie territoriale. L'inge nierie prive e est pre sence dans toutes les re gions avec 8717 salarie s en Bretagne et jusqu'a 96 077 en Ile-de-France en 2020. Elle couvre tous les domaines traditionnels d'activite (ba timent/patrimoine, voirie/ouvrage d'art, eau et assainissement) et intervient sous toutes les formes (de la maitrise d'oeuvre au conseil, en passant par l'assistance a la maitrise d'ouvrage). L'offre d'inge nierie territoriale est riche et diversifie e. Une coordination doit s'e tablir entre les diffe rentes inge nieries publiques afin d'e viter une concurrence dispendieuse, l'inge nierie prive e ayant par ailleurs inte re t a cette structuration, gage d'une commande publique de qualite . Mais cette offre affiche aussi de nombreuses disparite s au niveau local. Si chaque filie re a une bonne connaissance de son offre globale, elle est localement, a l'e chelle du de partement, illisible voire me connue par les acteurs. Par ailleurs, la mission regrette qu'il n'y ait, au niveau national, aucun suivi de l'inge nierie territoriale. A l'instar du travail d'inventaire qui e te mene en Loire-Atlantique a l'initiative du pre fet63, un recensement de l'offre d'inge nierie disponible pour chaque de partement s'ave re e galement indispensable. Recommandation 4. Améliorer la connaissance de l'offre d'ingénierie territoriale en mettant en place un recensement national annuel et des observatoires départementaux. 3.2 Le retour de l'État Entre, d'une part, le de sengagement de l'Etat de s 2014 et, d'autre part, la mise en oeuvre du nouveau conseil aux territoires (NCT) et de la directive nationale d'orientation (DNO) seulement a partir de 2016, l'Etat n'a pas anticipe , mais a re agi avec retard et trop peu de moyens adapte s. C'est pour tenter notamment de reme dier au sentiment d'abandon chez les e lus ruraux qu'a e te cre ee en 2019 l'Agence nationale de la cohe sion des territoires (ANCT)64 . Elle devait consacrer le retour de l'Etat dans les territoires sous la forme d'un soutien mieux adapte , diffe rencie , dans une logique partenariale et plus souple. Elle n'est pas encore conside re e comme une ve ritable agence au service des collectivite s mais davantage comme une de le gation ministe rielle qui met en oeuvre des programmes de cide s par l'Etat. 3.2.1 L'ANCT Annonce e par le Pre sident de la Re publique lors de la Confe rence nationale des territoires en 2017, l'ANCT a e te mise en place le 1er janvier 2020. Ne e de la fusion du Commissariat ge ne ral a l'e galite des territoires, de l'Etablissement public national d'ame nagement et de restructuration des espaces commerciaux (Epareca) et de l'Agence du nume rique, l'ANCT se veut un nouveau partenaire pour les collectivite s locales. La loi65 a confie a l'ANCT la mission de conseiller et de soutenir les collectivite s territoriales et leurs groupements dans la conception, la de finition et la mise en oeuvre de leurs projets, notamment en faveur de l'acce s aux services publics, de l'acce s aux soins, du logement, des mobilite s, de la mobilisation pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les quartiers urbains en Analyse du besoin en inge nierie territoriale dans la perspective du de ploiement de l'ANCT, Monographie de l'offre disponible et les besoins en inge nierie dans le de partement de Loire Atlantique, avril 2020, EY 63 64 65 Loi du 22 juillet et de cret du 18 novembre 2019 Art. L. 1231-2 du code ge ne ral des collectivite s territoriales https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000038804535/ Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 46/120 PUBLIE difficulte , de la revitalisation, notamment commerciale et artisanale, des centres-villes et centresbourgs, de la transition e cologique, du de veloppement e conomique ou du de veloppement des usages nume riques. Pour remplir ces missions, l'agence a de veloppe une offre de services qui vise le de ploiement de programmes nationaux d'appui territorialise s (Action coeur de ville, Petites villes de demain, France Services, plan Tre s haut de bit, Territoires d'industrie, ...), mais aussi l'aide a la conception et a la mise en oeuvre de projets de territoire notamment dans le cadre de contrats territoriaux inte grateurs (830 CRTE), et enfin, l'appui en inge nierie sur mesure a des projets locaux qui ne pourraient aboutir sans le soutien spe cifique de l'agence et de ses partenaires. L'offre d'inge nierie sur mesure est dispense e par celles des cinq grands ope rateurs nationaux (Anru, Anah, Ademe, Cerema, CDC-Banque des territoires) ou via l'accord-cadre de marche public. Cet accord-cadre propose des marche s a bon de commande a la fois re gionaux (9 grandes re gions) et the matiques, pluto t pour de l'accompagnement en amont, de la concertation citoyenne et pour le pilotage de projets (Cf. annexe 10, liste des marche s d'inge nierie passe s par l'ANCT au 23 avril 2021). Le Cerema a souhaite candidater a ces marche s (Cf. annexe 10, liste des marche s de tenus par le Cerema dans les marche s nationaux d'inge nierie de l'ANCT et de la Banque des territoires) ce qui pour le directeur ge ne ral de l'ANCT, « n'était pas forcément le bon positionnement compte tenu du conventionnement existant entre les deux organismes ». L'agence intervient normalement selon un principe de subsidiarite , en l'absence d'une offre locale suffisante ou en renfort sur la gestion de projets complexes. Un des axes de de veloppement de l'agence e tant de faciliter l'acce s des porteurs de projets aux diffe rentes formes d'inge nierie, quel qu'en soit le statut, elle a d'ores et de ja re uni ses cinq ope rateurs partenaires avec qui elle a conventionne au sein du comite national de coordination. Dans le me me esprit, elle a cre e un club de l'inge nierie qui constitue un lieu d'e changes et de partage entre les repre sentants des acteurs de l'inge nierie publique ou prive e. Selon le principe du guichet unique, au niveau local, c'est le pre fet de de partement, en qualite de de le gue territorial de l'agence, qui constitue la seule porte d'entre e pour solliciter l'ANCT sur un projet (Cf. annexe 10, Figure 14). Il mobilise les compe tences ne cessaires au sein des services de l'Etat, des ope rateurs et des acteurs volontaires pour participer au projet (agence technique de partementale, EPA, EPF, agence d'urbanisme...). Il se charge de re unir, au moins deux fois par an, les acteurs de l'inge nierie au sein d'un comite local de cohe sion territoriale (CLCT). Pre vus par la loi portant cre ation de l'ANCT, les CLCT sont l'instance de gouvernance locale de l'ANCT. Leur composition, fixe e par de cret, comprend des repre sentants de l'Etat, des collectivite s, les cinq ope rateurs, ainsi que des repre sentants des acteurs locaux de l'inge nierie (agences d'urbanisme, CAUE, agences techniques de partementales, e tablissements publics fonciers, etc.). Il identifie les demandes d'accompagnement e manant des collectivite s territoriales et de leurs groupements, les ressources mobilisables et fixe les priorite s d'intervention de l'agence, tant en matie re de the matiques que de territoires, a travers l'e laboration d'une feuille de route partage e. A ce jour, 80 CLCT sont installe s. Toutefois, selon les te moignages recueillis par la mission, beaucoup n'ont pour l'instant pas engage d'activite ope rationnelle au-dela de leur se ance formelle d'installation et leur composition varie selon les arbitrages des pre fets, alors me me qu'il est essentiel de bien veiller a associer l'ensemble des acteurs locaux de l'inge nierie territoriale. Ainsi parfois l'agence d'urbanisme est e carte e pour des raisons de politique locale ou encore les syndicats techniques sont oublie s. Concernant les moyens proprement de die s a l'inge nierie territoriale, l'agence y consacre 20M et y affecte une soixantaine de salarie s sur 330. Selon son directeur, « le positionnement de l'ANCT n'est pas évident dans le domaine de l'ingénierie Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 47/120 PUBLIE territoriale, dans la mesure où il s'agit clairement d'un revirement après des années d'abandon progressif de la part de l'État ». Imagine e par certains comme « une Anru du rural », il lui est reproche de ne pas e tre, comme envisage au de part, un « réceptacle » des projets des collectivite s locales mais de proposer de l'inge nierie de die e a des programmes nationaux inaccessibles aux collectivite s qui ne disposent pas d'un premier niveau d'inge nierie et pour lesquels il faut e tre choisi par le Pre fet. La de cision du conseil d'administration de l'agence qui a approuve le 10 mars dernier la gratuite de ses prestations d'inge nierie pour les communes de moins de 3500 habitants et pour les EPCI de moins de 15 000 habitants, permettra peut-e tre de gommer ce sentiment re pandu d'une offre d'inge nierie de die e excluant de fait les petites communes. Pre s de 32000 communes au total pourront en be ne ficier. 3.2.2 Les aides à l'investissement peuvent aussi financer l'ingénierie territoriale 3.2.2.1 La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) La dotation d'e quipement des territoires ruraux (DETR) a e te cre ee par l'article 179 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011. Cette dotation re sulte de la fusion de la dotation globale d'e quipement (DGE) des communes et de la dotation de de veloppement rural (DDR). La DETR, en comple ment d'autres dotations, a vocation a soutenir l'investissement local, notamment des communes et des EPCI appartenant au milieu rural. Des priorite s nationales sont de cline es au niveau de partemental par des commissions d'e lus. Le montant total de DETR de le gue aux pre fectures a e te de 1,027 milliard d'euros en 2019. En 2019, le montant moyen HT des projets subventionne s par la DETR est de 186 779 euros, le montant moyen des subventions est, quant a lui, de 48 224 euros. Le taux moyen de subvention d'un projet est de 25,82%. Le tableau suivant re sume l'e volution globale de la DETR entre 2017 et 2019 : Tableau 14 : DETR (source : DGCL) En 2021, le montant de la DETR est maintenu a 1,046 milliard d'euros en autorisations d'engagement Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 48/120 PUBLIE (AE). 3.2.2.2 La dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) La dotation de soutien a l'investissement local (DSIL)66 a e te cre ee en 2016 pour apporter un soutien aux communes et groupements de communes dans leurs projets d'investissement. La loi de finances pour 2019 a ouvert 570 millions d'euros pour la DSIL au sein d'une enveloppe unique. Ce montant a e te re parti entre les re gions a 65% au prorata de la population des re gions et a 35% au prorata de la population des unite s urbaines de moins de 50 000 habitants. En 2019, les montants effectivement engage s au titre de la DSIL se sont e leve s a 572,26 millions d'euros. Tableau 15 : DSIL (source : DGCL) En 2021, la loi de finances initiale a ouvert a nouveau 570 millions d'euros en AE au titre de la DSIL. 3.2.2.3 Le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) La loi du 4 fe vrier 1995 d'orientation pour l'ame nagement et le de veloppement du territoire a cre e le Fonds national d'ame nagement et de de veloppement du territoire67. Conforme ment a la loi, la politique d'ame nagement et de de veloppement durable du territoire repose sur les choix strate giques suivants : Le de veloppement local, organise dans le cadre des bassins d'emploi et fonde sur la comple mentarite et la solidarite des territoires ruraux et urbains. Il favorise la mise en valeur des potentialite s du territoire en s'appuyant sur une forte coope ration intercommunale et sur l'initiative et la participation des acteurs locaux. L'organisation d'agglome rations favorisant leur de veloppement e conomique, l'inte gration des La DSIL est inte gralement rattache e a l'action 1 du programme 119 de la mission « Relations avec les collectivite s territoriales ». Il n'existe plus, depuis 2018, de BOP spe cifique destine aux cre dits des pactes Etat-me tropole ni aux contrats de ruralite . Les ope rations inscrites dans les contrats de relance et de transition e cologique (CRTE) conclus dans les territoires ruraux qui prennent la suite de ces derniers restent bien e ligibles a la dotation. 66 Les interventions finance es par le FNADT sont inte gre es au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'ame nagement du territoire », rattache a la mission « cohe sion des territoires ». 67 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 49/120 PUBLIE populations, la solidarite dans la re partition des activite s, des services et de la fiscalite locale ainsi que la gestion maitrise e de l'espace. Le soutien des territoires en difficulte , notamment les territoires ruraux en de clin, certains territoires de montagne, les territoires urbains de structure s ou tre s de grade s cumulant des handicaps e conomiques et sociaux, certaines zones littorales, les zones en reconversion, les re gions insulaires et les de partements d'Outre-mer-re gions ultrape riphe riques françaises. Le FNADT s'inscrit dans une logique de coordination de l'ensemble des interventions de l'Etat. Le FNADT permet notamment le financement des engagements pris par l'Etat en faveur de la cohe sion des territoires dans le cadre des dispositifs contractuels, notamment les contrats de plan Etat-re gion (CPER). Le FNADT pre sente en outre des caracte ristiques particulie res lui permettant de financer la re alisation d'e tudes et de projets d'appui a l'inge nierie locale. Cette spe cificite est rappele e dans l'instruction du 2 fe vrier 202168. 120,2 M de cre dits du FNADT ont ainsi e te engage s en 2019 et 116,5 M en 2020. 5,7 M ont e te engage s en 2019 pour le financement de pre s de 80 d'e tudes pre alables a la re alisation de projets et 4 M en 2020 pour pre s de 70 e tudes pre alables. Ces e tudes sont principalement conduites par les collectivite s territoriales (communes et EPCI). Me me si les textes69 permettent d'utiliser les cre dits DETR, DSIL et FNADT pour financer des e tudes pre alables aux projets, donc de l'inge nierie, il y aurait tout inte re t a expliciter cette faculte , a me me d'offrir un recours plus simple a l'inge nierie que les marche s nationaux d'inge nierie gratuite propose s par l'ANCT. Recommandation 5. Affirmer plus clairement la possibilité d'utiliser les crédits d'État (DETR, DSIL, FNADT) pour financer l'ingénierie territoriale. 3.2.3 La Banque des territoires D'existence re cente, tout comme l'ANCT, la Banque des Territoires (BdT), cre ee en 2018, se pre sente comme l'un des cinq me tiers de la Caisse des De po ts. Elle propose des expertises de conseil et de financement aux acteurs territoriaux pour faciliter la re alisation de leurs projets. Au-dela de son offre traditionnelle en pre ts et en investissement, la BdT de veloppe des interventions en inge nierie, pour aider les e lus a passer du projet aux ide es. Elles sont de deux types : un service d'inge nierie territoriale et une aide a l'inge nierie dans le cadre des programmes nationaux. 3.2.3.1 Service d'ingénierie territoriale : Ce service s'adresse aux territoires en manque d'inge nierie, en difficulte (ex : bassin minier), a enjeux (ex : littoral, montagne, reconversion industrielle, ruralite s, Outre-mer...), qui coope rent pour favoriser les solidarite s (ex : contrats de re ciprocite ). La BdT finance les e tudes amont, a 100% si les cabinets sont ceux pre se lectionne s par la BdT dans le cadre de marche s a bons de commande (le Cerema a remporte un lot conseil en gouvernance en coope ration avec la Scet) ou les cofinance a 50%, si le 68 69 https://www.legifrance.gouv.fr/download/pdf/circ?id=45134 En vertu de l'article R. 2334-24 du CGCT, applicable a la DETR et a la DSIL : "les e tudes ou l'acquisition de terrains, ne cessaires a la re alisation de l'ope ration et re alise es pre alablement, ne constituent pas un commencement d'exe cution. Elles peuvent e tre prises en compte dans l'assiette de la subvention." Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 50/120 PUBLIE cabinet a e te choisi par la collectivite (ce taux peut atteindre 80% en Outre-mer). Les enveloppes sont a la main des directeurs re gionaux pour une prise de de cision locale. Les sujets vise s portent sur les strate gies territoriales, le de veloppement rural, le tourisme, l'ame nagement, la recherche de fonds europe ens, le de veloppement rural, la sante , le de veloppement e conomique, l'e nergie, la transition e cologique ... En 2020, 286 appuis en inge nierie ont be ne ficie a 160 collectivite s diffe rentes (dont 54 communes de moins de 20 000 habitants et 54 EPCI de moins de 50 000 habitants). Pour les collectivite s de moins de 10 000 habitants et des intercommunalite s, la BdT propose une offre gratuite d'accompagnement me thodologique spe cifique baptise e « Territoires Conseils ». Elle se de compose en un service te le phonique de renseignements juridiques et financiers (en moyenne 10 000 questions pose es par an, 87% des questions sont pose es par des communes de moins de 3500 habitants), accessible de sormais aux communes de moins de 20 000 habitants gra ce au partenariat mis en place avec l'ANCT, une base de bonnes pratiques, des journe es d'information, des webconfe rences/confe rences te le phoniques, des guides pe dagogiques ou encore des de marches d'accompagnement me thodologiques en territoire. Les principaux the mes aborde s sont le de veloppement durable et la transition alimentaire, le de veloppement e conomique, la cohe sion sociale, les finances et la fiscalite , les institutions et la gouvernance... Le budget annuel alloue a ce service d'inge nierie territoriale est de 10 M auxquels sont ajoute s 30 M/an pendant 5 ans au titre de l'inge nierie spe cifique de die e au plan de relance. 3.2.3.2 Aide à l'ingénierie dans le cadre des programmes nationaux La BdT est tre s investie dans les programmes nationaux. Elle a ainsi re serve des enveloppes importantes sur la dure e des programmes pour de l'inge nierie : Action coeur de ville (2017-2022) : 100 M pour 222 villes, essentiellement pour du cofinancement (50%) et du financement d'e tudes (100%), de l'assistance a management de projet. Petites villes de demain : 200 M pour 1000 communes qui serviront aussi au co-financement de chefs de projet redynamisation (a e galite avec l'Etat et l'Anah, a hauteur de 25% chacun) et a leur formation par l'Universite des territoires de la BdT. Mesures de soutien au commerce (2021-2025) : 6 M sur les foncie res et 48 M sur les mesures de die es au plan de relance (managers, solutions nume riques...). Territoires d'industrie : 26 M auxquels il faut ajouter les financements des mesures de die es au plan de relance. Quartiers prioritaires de la ville (Anah et Anru) (2014-2020) : 90 M pour apporter un soutien spe cifique a l'inge nierie de projet. Enfin, s'agissant des CRTE, La BdT intervient a la demande des e lus, comme partenaire avec l'ensemble de sa boite a outils. L'inge nierie territoriale constitue un exemple des nombreux domaines dans lesquels l'Etat renonce a abandonner les compe tences qu'il a pourtant de centralise es. Ainsi, de nombreuses offres d'inge nierie territoriales sont de sormais disponibles dans des formats varie s. A co te de leur offre d'inge nierie visant le de ploiement de programmes nationaux (inge nierie de die e souvent inaccessible aux collectivite s qui ne disposent pas d'un premier niveau), l'ANCT et la Banque des territoires tentent e galement de de velopper une inge nierie « sur mesure » a destination des collectivite s locales. L'action de l'ANCT tout comme celle de la BdT ne pourront e tre comple mentaires de celle des outils des collectivite s que si une bonne articulation est mise en place au niveau de partemental. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 51/120 PUBLIE Recommandation 6. Améliorer la coordination de l'offre d'ingénierie territoriale en associant au sein des comités locaux de cohésion territoriale (CLCT), tous les acteurs de l'ingénierie locale, y compris les représentants des bureaux d'études privés. 3.3 Les besoins Comme on l'a vu pre ce demment, l'inge nierie territoriale ne disposant pas d'un observatoire, il est difficile de cerner l'offre de services disponible localement, et encore plus de connaitre le besoin des collectivite s locales, aucun recensement n'ayant e te fait. Seule l'association des maires de France (AMF) a essaye de l'approcher par une enque te70 re alise e aupre s des communes de moins de 10 000 habitants et des communaute s de communes, au cours des mois de mars et avril 2020, en partenariat avec la Caisse des de po ts et consignations. Pour cela, 11 questions leur ont e te adresse es, par mail, me lant questions ouvertes et questions ferme es. La mission s'appuiera donc sur cette e tude, sur les nombreux avis recueillis lors des auditions ainsi que sur le barome tre de la commande publique71 e labore par l'AdCF pour tenter d'en brosser un portrait qualitatif. 3.3.1 Des ressources limitées dans les territoires ruraux Si, comme on a pu le voir, pour reme dier au retrait de l'Etat, l'offre d'inge nierie publique locale s'est structure e au niveau de partemental avec l'e mergence continue des ATD, appre cie es pour leur proximite et leur mode de gouvernance partage entre communes/EPCI et de partement, il existe de nombreuses disparite s et, dans les zones faiblement densifie es, l'acce s a un premier niveau d'inge nierie pour les collectivite s locales reste difficile. Ainsi, l'association des maires ruraux de France (AMRF) de plore pour les communes rurales un manque d'inge nierie « criant » qui, conjugue au syste me des appels a projet (petites villes de demain, futurs CRTE, ...), fait que « les plus gros arrivent à candidater à tout et les petits à rien », creusant encore plus les ine galite s territoriales. Elle cite l'exemple des cre dits DSIL affecte s au plan de relance « qui ont pour l'essentiel étaient captés par les gros projets des grandes collectivités ». Ces grandes disparite s d'acce s pour les collectivite s locales a l'inge nierie territoriale sont notamment refle te es par l'e cart de moyens qui existent entre les diffe rentes ATD. Si dans certains de partements, les agences comptent jusqu'a plus de 80 salarie s avec des budgets supe rieurs a 3M d' (essentiellement des de partements urbains sie ges d'une grande me tropole comme la Haute-Garonne avec Toulouse, le Bas-Rhin avec Strasbourg...), dans une vingtaine d'autres, elles en ont moins de 10 et leur budget ne de passe pas le million d'euros (essentiellement des de partements ruraux comme la Loze re, la Creuse, les Alpes-de-Haute-Provence, le Loir-et-Cher, l'Indre...) (Cf. annexe 10, Tableau 17). A noter que les de partements ruraux sont aussi de pourvus d'agences d'urbanisme et que leurs EPCI, d'une taille souvent infe rieure a 30 000 habitants, ne disposent pas de leur propre inge nierie. Le Cerema ne parait pas arme avec ses 2500 agents pour re pondre a ce besoin d'inge nierie de proximite . Il devra veiller, selon l'ADF mais aussi plusieurs fe de rations comme la FNAUE ou la FNAU, a ne pas entrer en concurrence avec les structures d'inge nierie publique locales qui offrent cette proximite quand elles sont pre sentes, l'AdCF conside rant me me, qu'« un modus vivendi sur le partage des interventions » est a trouver avec elles. Parmi toutes, c'est donc bien les ATD qui apparaissent devoir e tre conforte es. De plus, me me si elles sont sous la tutelle du conseil de partemental, elles offrent aux yeux des maires l'image « d'une plus grande neutralité » que l'inge nierie des EPCI, a l'instar de celle Les besoins en inge nierie des communes et des intercommunalite s, AMF, juin 2020. Barome tre de la commande publique, re sultats 2020, AdCF, Banque des territoires. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 52/120 70 71 PUBLIE dont be ne ficiait jadis l'inge nierie d'Etat. C'est la raison pour laquelle, selon la mission, priorite devrait e tre donne e a structurer, au niveau de partemental, a travers les ATD, une offre d'inge nierie de premier niveau quand elle n'existe pas encore. Comme l'ont fait remarquer Cinov et Syntec, l'ensemble de l'inge nierie prive e a tout inte re t a l'existence d'une inge nierie publique amont bien structure e mais non he ge monique, car celle-ci est le gage d'une commande publique de qualite et porteuse d'innovation. Pour re pondre a certaines inquie tudes exprime es par des repre sentants du bloc communal, il convient de veiller a ne pas lier le financement de l'inge nierie par l'Etat, via notamment les proce dures et marche s de l'ANCT, avec les financements de type DSIL et DETR. Recommandation 7. Conforter l'ingénierie territoriale en favorisant le développement des outils locaux comme les agences techniques départementales. 3.3.2 Les besoins par domaine L'observatoire de la commande publique re alise par l'AdCF, fournit, a travers ses re sultats pour les anne es 2019 et 2020 quelques renseignements sur les secteurs ou l'investissement des administrations se porte le plus (Cf. Figure 5 ci-dessous). Les ba timents publics, transports et voirie en sont la destination principale et concentrent pre s de 45% du total des investissements. En extrapolant on peut conside rer que les pre s de 9Md de commande publique en inge nierie se ventilent dans les me mes proportions sur les me mes secteurs. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 53/120 PUBLIE Figure 5 : La commande publique (Md) par destination (source : AdCF) Ces re sultats convergent avec ceux de l'enque te relaisse e par l'AMF (Cf. Figure 6 ci-apre s). Quand celle-ci interroge les e lus pour connaitre leurs projets structurants, la encore pre s de 40% des projets concernent le patrimoine ba ti (cre ation, re novation, mise aux normes, extension, etc.), les e quipements et ba timents publics (mairie, e cole, salle polyvalente, e quipements culturels ou sportifs, maisons de sante , logements, etc.). Apre s le patrimoine, le champ de l'ame nagement et l'urbanisme est fre quemment cite et en particulier, au-dela des documents de planification et des proce dures d'ame nagement, tout ce qui rele ve de la re novation des centres-bourgs et coeurs de villages. Un troisie me champ relativement important apparait dans les projets, celui de la voirie et des ouvrages d'art (re fection, se curisation). Les infrastructures en matie re d'eau et d'assainissement repre sentent aussi une part non ne gligeable des re ponses relatives aux re seaux. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 54/120 PUBLIE Figure 6 : nombre de projets structurants des collectivités répondantes par domaine (source : AMF) A noter que lorsque les collectivite s sont interroge es de manie re ouverte sur leurs besoins en inge nierie autres que ceux relevant du champ de l'inge nierie traditionnelle, l'aide au montage de dossiers financiers cumule pratiquement la moitie des re ponses. Les domaines de l'inge nierie pour lesquels on peut estimer la demande la plus forte sont donc ceux de l'inge nierie traditionnelle, pour lesquels l'offre locale quand elle existe est en capacite de re pondre, ou qui be ne ficient a priori comme pour l'eau, d'une expertise territoriale mobilisable (service d'assistance technique aux exploitants de station d'e puration (SATESE), agences de l'eau, ...). Selon l'ADF l'apparition de nouveaux champs d'intervention comme « le développement de la route intelligente et connectée, les usages numériques de la mobilité, la gestion des risques telle que la prévention des inondations » constituent autant d'opportunite s pour le Cerema. Il pourrait e galement jouer le ro le de « tiers de confiance dans le domaine de l'innovation, en testant pour le compte des collectivités locales de nouvelles solutions techniques et en assurant un benchmark international » A titre d'exemple d'actions de ja engage es par le Cerema, on peut citer l'appel a partenaires lance conjointement avec l'Anel, qui vise a « accompagner dans la durée les territoires littoraux et rétro-littoraux dans une optique de gestion anticipée, adaptée et préventive face aux aléas littoraux et résiliente aux impacts prévisibles du changement climatique »72. Il existe donc, autour des sujets e mergents, des besoins non satisfaits par l'inge nierie publique locale et pour lesquels le Cerema pourrait conforter et de velopper une offre. Pour cet appui, le Cerema mobilisera ses cinq directions territoriales ayant une façade maritime ainsi que la direction technique Eau, mer et fleuves. Cette contribution repre sentera pour chaque projet 50 % du temps investi par le Cerema. Les collectivite s partenaires auront a leur charge une contribution financie re repre sentant le solde du cou t total. Le Cerema pourra les accompagner dans la recherche de financements. La contribution financie re du Cerema a e te initialement fixe e a 500k. 72 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 55/120 PUBLIE 3.3.3 Les types d'ingénierie recherchés Quand les e lus sont interroge s de manie re ouverte sur « les types d'ingénierie dont leur collectivité aurait besoin », le principal besoin formule est celui d'assistance et expertise. Figure 7 : autres besoins d'ingénierie identifiés (source AMF) En cela, l'enque te rejoint bien les avis exprime s par les interlocuteurs rencontre s au cours de la mission. Il apparait ainsi que si l'inge nierie de premier niveau mise en oeuvre par les collectivite s locales re pond essentiellement a leurs besoins « ordinaires », elle s'ave re insuffisante pour des projets tre s spe cialise s ou exceptionnels, « comme la réparation d'un câble du pont de l'Ile de Ré ». L' ADF souligne quant a elle l'importance de garder une inge nierie nationale pour des domaines tre s pointues qui ne rele vent pas de savoir-faire locaux (inge nierie des ouvrages d'art, des tunnels, proble mes complexes d'urbanisme, mobilite , inondations, transgression marine...). Selon elle, c'est notamment la vocation du Cerema, qui doit demeurer un outil strate gique au service de l'Etat mais aussi des collectivite s. Ces re sultats sont aussi corrobore s par l'e tude relative aux marche s de l'inge nierie mene e par la Banque des Territoires (Cf. Tableau 16 ci-apre s) et selon laquelle, l'inge nierie territoriale est porte e par des the matiques dont la complexite accrue requiert des solutions de plus en plus innovantes. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 56/120 PUBLIE Tableau 16 : synthèse du marché de l'ingénierie territoriale (source : BdT) Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 57/120 PUBLIE En effet, les collectivite s locales sont confronte es a un environnement re glementaire et technique de plus en plus complexe (contraintes environnementales, transition e nerge tique, ame nagement nume rique, accessibilite des ba timents publics pour les personnes a mobilite re duite, risques de submersion marine, de vitalisation des centres-villes, etc.) ne cessitant de faire appel a une inge nierie de 2e me niveau. Le Cerema est de ja un acteur bien identifie pour re pondre a ces besoins sur un certain nombre de the matiques qui mobilisent des financements importants telles que la mobilite ou l'habitat. Dans les re ponses au questionnaire de l'AMF, on peut aussi noter un besoin d'outils pratiques, comme « un centre de ressources avec des exemples ou de modèle de dossiers » ou un besoin de « formation des élus et des secrétaires de mairie ». La aussi beaucoup d'interlocuteurs partagent cette position. Ainsi, l'AdCF conside re que le Cerema devrait e galement se positionner « sur un créneau que les bureaux d'études privés ne peuvent occuper, celui de la capitalisation, de la valorisation des connaissances, de leur diffusion et de la formation (éventuellement en lien avec le CNFPT), dans les champs émergeants ». Cette fonction serait de nature a faciliter la traduction du travail d'expertise re alise au niveau national, en e ventuelles commandes des collectivite s adhe rentes. Le Cerema a donc toute sa place comme inge nierie des inge nieries locales (ATD, AU, EPCI, ...) pour des expertises pointues dont elles ne disposent pas (Foncier, littoral, mobilite s...) ou apporter des ide es nouvelles issues de sa couverture nationale et en assurer la diffusion a l'e chelle de tout le territoire. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 58/120 PUBLIE 4 Le développement de l'activité du Cerema au bénéfice des collectivité locales 4.1 Une ambition affichée, des freins à lever 4.1.1 Un positionnement plus affirmé en direction des territoires Les re centes orientations porte es par le Cerema convergent vers l'affirmation d'un de veloppement de ses activite s au profit des collectivite s locales. Le projet strate gique adopte lors du conseil d'administration du 15 avril 2021 tout d'abord, re solument tourne vers la re silience des territoires face au changement climatique, affiche comme engagement la croissance des prestations et partenariats au be ne fice des collectivite s. Sur les six domaines d'activite de finis par le projet, deux s'adressent presque exclusivement aux collectivite s, l'inge nierie des territoires et les mobilite s, les quatre autres relevant de compe tences partage es. Le projet de contrat d'objectifs et de performance pour la pe riode 2021-2024, qui doit e tre adopte en juillet 2021, fait de cette ambition le deuxie me des 7 axes d'activite propose s par l'e tablissement. Enfin, le programme d'activite s pour 2021 traduit d'ores et de ja cette ambition, en inte grant les objectifs fixe s dans la convention avec l'ANCT. Cette ambition se traduit en objectifs chiffre s. Le Cerema envisage ainsi de doubler le montant des recettes perçues des collectivite s locales a l'horizon 2023-2024, soit plus de 20 millions d'euros, avec des objectifs interme diaires de 14 millions en 2021 et 18 millions en 2022. A plus court terme, la convention conclue avec l'ANCT pre voit que l'e tablissement augmentera d'environ 10 millions la part de sa dotation mobilise e au profit des collectivite s a l'horizon 2022. En 2021, 7,5 millions doivent e tre consacre s aux programmes de l'ANCT, un million au niveau national, 6,5 millions au niveau local, dont 3 millions de prestations gratuites et 3,5 millions cofinance es a 50%. La mission constate qu'a ce jour la politique financie re de l'e tablissement vis-a -vis de ses clients collectivite s locales n'apparait pas assez clairement. Pour obtenir 11,3 millions de recettes en 2020, il a fallu mobiliser 7 millions de dotation, contre 4,4 millions en 2019 pour 10 millions de recettes. Le Cerema conside re que les 7 millions sont a comptabiliser sur une base pluriannuelle. Il conviendra dans l'avenir, inde pendamment de l'e ventuelle e volution du cadre juridique, de mieux distinguer en termes de plan d'affaires les recettes attendues sans mobilisation de la dotation de l'e tablissement de celles ne cessitant des cofinancements. La prise en compte de la grille tarifaire adopte e a la fin 2020 et la mise en place d'une comptabilite analytique adapte e a la diversite des clients du Cerema comme a la varie te des formules contractuelles, devraient permettre de bien identifier le montant des ressources propres de l'e tablissement mobilise es en fonction des types de contrat conclus avec les collectivite s locales. 4.1.2 Les limites du fonctionnement actuel Le Cerema met en avant des freins qui limiteraient ses capacite s a de velopper l'activite en direction des collectivite s locales ; Au nombre de ceux-ci, la fragmentation de la commande, he ritage des marche s a bon de commande dans le domaine routier. Il est certain qu'une transition doit e tre organise e pour ce type de prestations, relevant encore de l'inge nierie de premier niveau qui semble destine e a e tre pris en charge en re gie par les collectivite s ou le secteur prive , afin de se concentrer davantage les moyens humains disponibles, sur des marche s d'un montant moyen plus e leve et a plus forte valeur ajoute e, relevant davantage d'une inge nierie de deuxie me niveau. Le second type de freins est de nature juridique. Le Cerema constate que compte tenu de sa qualite d'intervenant expert, les formules juridiques permettant de faire be ne ficier les collectivite s de ses compe tences ne sont pas toujours aise es a de finir et que le temps de pre paration de ces contrats est Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 59/120 PUBLIE tre s consommateur d'e nergie. Autant les services juridiques des collectivite s sont a l'aise avec les proce dures les plus classiques de la commande publique, autant la mise au point des contrats de partenariat de diffe rents types leur apparait plus complexe, alors me me que dans le me me temps, les collectivite s souhaitent trouver le moyen de traduire une relation de confiance avec l'expert neutre et impartial que repre sente pour elles le Cerema. Les marche s de type recherche de veloppement ou services innovants sont e galement contraignants pour mettre en oeuvre des innovations techniques. Le Cerema souligne enfin que l'e tablissement n'est pas par tradition organise pour re pondre de façon importante a des appels d'offre. Si la mission partage ces constats, il n'en demeure pas moins que l'e tablissement devra e tre plus efficace dans l'avenir en termes de commande publique et e tre en mesure de mieux s'adapter aux diffe rents e cosyste mes d'achat des collectivite s locales. 4.2 Les conditions de la réussite Le Cerema est encore peu connu des e lus locaux. Il l'est bien davantage des professionnels de l'inge nierie territoriale et bien e videmment des anciens cadres du ministe re de l'e quipement qui travaillent aujourd'hui dans les services techniques des collectivite s locales. Quand il est connu, son expertise technique est reconnue et il est conside re comme un acteur neutre et inde pendant. Le de veloppement de ses interventions au be ne fice des collectivite s territoriales ne cessite que l'inge nierie territoriale elle-me me soit conforte e. Cette inge nierie doit e tre une inge nierie de proximite inscrite dans les territoires et dans la dure e. A cet e gard, la multiplication des programmes descendants, appels a projets et autres appels a manifestation d'inte re t, nuit a la lisibilite de l'action publique et renforce les ine galite s territoriales, car ces ope rations laissent de co te les collectivite s qui ne disposent pas du minimum d'inge nierie pour candidater et de finir leurs projets. Pour re ussir sa mue, le Cerema devra remplir quatre conditions essentielles qui tiennent a la clarification de son offre, a la conclusion de partenariats solides au niveau national comme au niveau local, a l'affirmation de son ro le d'intellectuel organique de l'inge nierie territoriale, enfin a l'adaptation de son organisation. 4.2.1 Une clarification indispensable de l'offre, une meilleure définition des cibles Le Cerema, a travers son projet de transformation « Cerem'Avenir » traduit dans son projet strate gique, a de veloppe un effort de rationalisation de ses domaines d'intervention tre s significatif, passant de 68 a 21 secteurs d'activite , regroupe s en 6 domaines. Toutefois, au-dela des 21 secteurs, ce sont plusieurs dizaines d'activite s qui sont encore re pertorie es, dont la pe rennite pourrait e tre questionne e. Cette e volution n'est pas encore suffisante pour que cette structuration de l'activite corresponde a une offre lisible pour les collectivite s locales. A partir de ce travail, l'e tablissement devrait donc produire un catalogue de prestations plus resserre es sur les the mes qui recoupent ses propres compe tences techniques et les pre occupations des collectivite s locales. A l'issue de ses auditions, la mission conside re que le besoin en assistance pour la de finition de strate gies de re silience et d'adaptation a la transition e cologique et e nerge tique, qui inte grent la re volution nume rique, constitue un axe majeur, traduisant le positionnement de sormais bien de fini du Cerema comme agence « climat et territoires de demain ». Cette cible devrait constituer le coeur des propositions du Cerema pour l'inge nierie territoriale inte gre e. Accompagner ce changement de mode le se de cline ensuite dans la mise en oeuvre de politiques sectorielles, comme les mobilite s, la gestion des infrastructures de transport, des ressources naturelles et celle du littoral et de la mer. L'e mergence de la the matique foncie re (lutte contre l'artificialisation des sols et sobrie te foncie re) devrait le conduire a renforcer ses propositions dans ce domaine. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 60/120 PUBLIE Sur ces diffe rentes the matiques le Cerema n'a pas vocation, sauf pour l'inge nierie inte gre e, a intervenir en premier niveau, mais a venir en appui des services des collectivite s locales et de leurs ope rateurs. A partir de la re partition actuelle des cate gories de collectivite s be ne ficiaires des prestations du Cerema, cinq cibles nous semblent devoir e tre privile gie es : Tout d'abord les re gions. Si le Cerema compte 14 re gions parmi ses clients, ces collectivite s territoriales rece lent encore a l'e vidence des gisements de croissance d'activite importants pour le Cerema, sur des missions de haut niveau a forte valeur ajoute e. Les conseils re gionaux auront besoin d'appui me thodologique dans les prochaines anne es pour renforcer leurs capacite s d'observation, d'analyse de donne es et d'e valuation, comme pour traduire en politiques ope rationnelles les nombreux sche mas, cadres d'action et outils de planification qui constituent la matrice de leurs interventions ; Les de partements sont les clients traditionnels du Cerema. Si l'expertise de premier niveau dans le domaine routier a vocation a e tre davantage traite e en interne ou sous-traite e a des bureaux prive s, ces collectivite s devraient continuer a solliciter le Cerema pour une expertise de deuxie me niveau sur les infrastructures et dans des domaines nouveaux comme le lien entre les re seaux routiers et les nouvelles mobilite s, inte grant l'intelligence artificielle. Le Cerema devrait en outre engager des discussions avec les agences techniques de partementales qui pourraient constituer un relais pour re pondre aux besoins d'inge nierie des collectivite s de petite taille que ces agences soutiennent. Sans exclure les villes elles-me mes comme prospects au sein du bloc communal (accompagnement de la politique de l'ANCT, politique de transformation e nerge tique des ba timents, divers programmes expe rimentaux et d'innovation...), a troisie me cible privile gie e sont les EPCI. Parmi ceux-ci, les groupements de plus de 50 000 habitants devraient devenir des clients naturels du Cerema car ils disposent d'un minimum de services techniques a me me de faire appel aux prestations de l'e tablissement, alors qu'aujourd'hui le Cerema travaille pour seulement 150 EPCI de toutes tailles. L'e largissement des compe tences des EPCI depuis les dernie res lois (Maptam, Notre, LOM...) avec re cemment la prise de compe tences de tre s nombreux e tablissements dans le domaine des mobilite s, va ne cessairement ge ne rer un fort besoin d'inge nierie. Quatrie me enjeu important et nouveau pour le Cerema, sont les outils techniques de l'inge nierie. L'inge nierie de deuxie me niveau trouverait ici toute sa place. Etablissements publics locaux (ATD, SPL, EPFL), syndicats techniques (e nergie, eau, de chets...), organismes dont les missions d'inte re t ge ne ral sont de finies par des textes le gislatifs (agences d'urbanismes, CAUE), autres organismes portant des politiques territoriales (SEM, EPF de l'Etat, Parcs naturels, agences de l'eau, Safer 73 ...) sont autant de clients potentiels pour le Cerema dans son nouveau positionnement. Enfin, les collectivite s d'Outre-mer. Celles-ci souffrent d'un de ficit d'inge nierie et les premie res orientations retenues par l'e tablissement dans leur direction, cre ation d'une de le gation Outre-mer et de deux agences locales, devraient e tre soutenues par les tutelles, une part de la SCSP re serve e et affiche e a cet effet, compte tenu de la situation financie re difficile de ces collectivite s. Cette inge nierie des inge nieries repose sur le caracte re singulier du Cerema, dont l'expertise nationale et internationale se nourrit d'une recherche tourne e vers l'innovation ope rationnelle, double e d'une politique de capitalisation et de valorisation des donne es et des connaissances. L'e tablissement doit ainsi cultiver et mettre en valeur ces spe cificite s, afin que son offre se distingue 73 Socie te d'ame nagement foncier et d'e tablissement rural. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 61/120 PUBLIE des autres prestataires des collectivite s locales et ne de rive pas vers celle d'un bureau d'e tudes ge ne raliste comme les grands cabinets de conseil, ou de bureaux d'e tudes purement techniques, de ja tre s pre sents dans le secteur prive . Toutefois, e tablissement public au service de l'Etat et des collectivite s locales, il a aussi vocation a de cliner sur le territoire des politiques nationales (ouvrages d'art, traitement des friches, CRTE...) et a associer ainsi des collectivite s locales a des programmes expe rimentaux et innovants, a la mise au point de de monstrateurs. Comme souligne dans l'analyse des activite s actuelles du Cerema, cette diversite des modalite s de ses interventions constitue un atout pre cieux pour l'avenir de ses relations avec les collectivite s locales. Recommandation 8. Adapter l'offre du Cerema en direction des collectivités locales, la positionner en priorité sur les enjeux de la transition écologique et identifier les prospects prioritaires. 4.2.2 Conforter des partenariats solides Pour ame liorer sa visibilite dans le champ des prestataires des collectivite s locales, le Cerema doit approfondir ses partenariats, tant au niveau national qu'au niveau local. Au niveau national, l'e tablissement doit bien e videmment s'inscrire dans la de marche initie e autour de l'ANCT, en e tant l'un de ses partenaires privile gie s. L'objectif de 10 millions d'intervention sur les ressources propres du Cerema, fixe pour 2022 dans la convention entre les deux e tablissements, en appui aux programmes de l'ANCT, constitue un signe fort de la cohe rence d'intervention des e tablissements de l'Etat. Ce renforcement des collaborations doit aussi s'ope rer entre e tablissements publics nationaux surtout quand ils s'adressent aux collectivite s locales, sur des champs voisins, autour de la transition e cologique. Il concerne en particulier le Cerema et l'Ademe, mais e galement d'autres e tablissements comme l'agence de la biodiversite , l'Ineris74, le CSTB... Il conviendrait qu'une coordination soit mise en place afin de veiller a la cohe rence de leurs interventions en direction des collectivite s locales. Le commissariat ge ne ral au de veloppement durable devrait e tre missionne a cet effet. Au niveau national, le Cerema ne peut que tirer profit de conventions de partenariat avec les associations de collectivite s locales et les fe de rations d'outils techniques de l'inge nierie territoriale. La convention passe e avec l'association nationale des e lus du littoral (Anel) illustre bien cette politique de partenariat qui associe 19 collectivite s locales pour expe rimenter des solutions innovantes pour une gestion adapte e des espaces littoraux face au changement climatique et de l'interface terre-mer et assurer des e changes autour de ces programmes d'action. Par ailleurs, quelle que soit l'e volution juridique a venir du Cerema, la place des collectivite s locales devra e tre renforce e dans la de finition de sa programmation, que ce soit au niveau des comite s re gionaux d'orientation, ou a celui des comite s the matiques nationaux, afin d'ajuster au mieux l'offre aux besoins des collectivite s locales et des outils de l'inge nierie territoriale. Ces partenariats doivent e tre de cline s au niveau local. Si le Cerema veut devenir l'inge nierie des inge nieries, il doit affirmer sa volonte de coope ration et ne rentrer en aucune façon en concurrence avec ces inge nieries locales existantes. Au-dela des outils des collectivite s elles-me mes de ja cite s, peuvent aussi e tre mentionne s les agences de l'eau, les parcs naturels ou encore les SAFER avec qui des partenariats pourraient e galement se nouer. 74 Institut national de l'environnement industriel et des risques Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 62/120 PUBLIE Recommandation 9. Affirmer le positionnement du Cerema comme ingénierie de deuxième niveau et construire les partenariats nationaux et locaux pour traduire cette orientation. 4.2.3 Affirmer son rôle d'intellectuel organique de l'ingénierie territoriale Cette notion recouvre plusieurs champs d'activite du Cerema qui peuvent e tre e galement autant d'occasions de contacts avec les collectivite s locales pour se faire connaitre et proposer ensuite ses offres de prestations. Outre les activite s de recherche et de normalisation, le Cerema de veloppe des activite s de diffusion a travers des sites the matiques partenariaux et l'e dition de guides techniques de re fe rence. Il participe e galement a des activite s d'animation de re seaux et de formation. Ces deux secteurs d'activite nous semblent devoir e tre renforce s dans les prochaines anne es. L'offre de formation doit s'adresser aussi bien aux e lus, le Cerema devrait obtenir un agre ment a cette fin, qu'aux professionnels des collectivite s locales en liaison avec le CNFPT et les organismes de formation auxquels sont rattache s les outils de l'inge nierie territoriale. De nombreux interlocuteurs de la mission ont souligne le ro le important d'accompagnement du renforcement des compe tences techniques des services des collectivite s locales que devrait jouer le Cerema. L'activite d'animation de re seaux techniques, comme les confe rences techniques interde partementales des transports et de l'ame nagement, a e galement vocation a s'e largir, comme le montre la mission d'assistance sollicite e par la re gion Occitanie pour la mise en place d'un centre de ressources re gional sur l'urbanisme, l'ame nagement et le foncier. Ces prestations pourraient s'accompagner d'une e volution de la politique de ressources humaines de l'e tablissement favorisant des aller-retours entre e quipes territoriales du Cerema et professionnels des collectivite s locales et des outils de l'inge nierie territoriale. Recommandation 10. Promouvoir les fonctions de capitalisation des connaissances, de diffusion, d'animation de réseau et de formation. 4.2.4 Adapter son organisation territoriale et améliorer la qualité de ses prestations La proximite est conside re e comme un argument important pour faire appel aux compe tences du Cerema. Il convient donc que l'organisation territoriale s'adapte a cette demande. Si un client territorial comprendra tre s bien que les e quipes locales de l'e tablissement fassent appel a des experts des directions techniques nationales ou d'autres e quipes territoriales, la base des compe tences devra toujours se trouver en re gion. C'est pourquoi l'e volution des effectifs sur les the matiques les plus proches de la demande des collectivite s locales doit permettre a chaque re gion de mobiliser des compe tences correspondant a une masse critique suffisante. Si l'ide e de cre ation d'agences locales infrare gionales apparait de prime abord se duisante, dans la recherche d'une plus grande proximite , il convient de veiller a mettre en place progressivement des e quipes d'un niveau suffisant dans chaque direction territoriale, sur les principales the matiques. L'e tablissement doit e galement veiller a ame liorer encore ses prestations par la mise en place d'un processus qualite , voire d'une certification adapte e, certains interlocuteurs ayant souligne que les e tudes fournies n'e taient pas toujours remises dans les de lais pre vus et que le niveau de qualite de pre sentation notamment n'e tait pas toujours comparable a celui des grands cabinets de conseil. Cette orientation est aussi lie e a la recommandation formule e pre ce demment d'e viter la dispersion des interventions qui ne sont pas au coeur de l'expertise de l'e tablissement. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 63/120 PUBLIE Recommandation 11. Renforcer la proximité des équipes en confortant des directions territoriales à même de répondre aux demandes des collectivités locales. 4.3 Vers un établissement public commun à l'État et aux collectivités locales Comment traduire demain cette volonte de transformer le Cerema en un outil partage entre l'Etat et les collectivite s locales ? En premier lieu, l'intention semble tout a fait opportune a la mission, a l'issue des nombreuses auditions des acteurs locaux qu'elle a re alise es. Cette e volution viendrait utilement comple ter la cre ation de l'ANCT qui, si elle demeure un outil de l'Etat, associe de ja e troitement les e lus a la de finition de ses orientations et de ses programmes d'action. Pour re pondre a cette ambition, l'administration centrale du ministe re de la transition e cologique a envisage de renforcer la part de SCSP re serve e a des actions conjointes avec les collectivite s locales, a l'occasion du plan de relance, en lien avec l'ANCT. Dans ce cadre, elle propose que ces cre dits supple mentaires soient utilise s a la cre ation de nouveaux ETP. Il n'apparait pas clairement dans cette proposition si cette mesure a vocation a e tre pe renne et a mettre fin a la baisse continue des effectifs de l'e tablissement, qui apparait pourtant a la mission comme une condition indispensable au franchissement de cette nouvelle e tape. La seconde ide e consiste a proposer au Cerema de candidater a des appels d'offre de l'UGAP75. Cette solution ne parait pas adapte e dans la mesure ou l'e tablissement rentrerait frontalement en concurrence avec le secteur prive , alors que son positionnement devrait e tre justement de limiter le plus possible les situations de concurrence avec les autres inge nieries qu'elles soient publiques ou prive es. En outre, cette solution n'offre aucune garantie de succe s et ne re pond aucunement aux freins identifie s lie s notamment a la ne cessite de discussions en amont et de maturation des projets et des solutions, qui caracte risent les relations du Cerema avec les collectivite s locales. Ces deux pistes constituent en outre des solutions techniques sans ambition politique. C'est pourquoi la mission conside re l'ide e de cre er un e tablissement public conjoint dans le domaine de l'inge nierie territoriale comme innovante et symbolique de nouvelles relations entre l'Etat et les collectivite s locales. Plusieurs analyses juridiques ont e te mene es par le Cerema et par l'Etat pour e tudier la faisabilite d'une telle structure de quasi-re gie in house, au regard notamment des re gles europe ennes qui re gissent ce type de structure. Les analyses juridiques convergent pour indiquer que cette formule pourrait e tre mise en oeuvre sous certaines conditions, sans e videmment garantir de façon de finitive que des recours ne puissent intervenir par la suite, motive s en particulier par la suspicion d'une concurrence fausse e, les conditions du « contro le analogue a celui exerce sur ses propres services » n'e tant pas re unies. La premie re condition a remplir est bien entendu de modifier la de finition des missions du Cerema, puisque, comme il a e te rappele pre ce demment, ses interventions au be ne fice des collectivite s locales sont dans les textes actuels conside re es comme accessoires et subordonne es a la demande d'un service de l'Etat. A cet e gard, la mission conside re que les termes « d'assistance technique » ne sont pas adapte s et ne refle tent pas le ne cessaire positionnement de l'e tablissement en termes d'inge nierie territoriale inte gre e. La seconde condition a remplir est de pre voir un syste me d'adhe sion des collectivite s locales et des outils techniques de l'inge nierie territoriale, sous re serve qu'ils aient un statut public (e tablissement 75 Union des groupements d'achat public Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 64/120 PUBLIE public ou socie te publique) ou une mission de service public pre vue par la loi (cas des agences d'urbanisme ou des CAUE). Les collectivite s locales e tant de ja tre s sollicite es en termes d'adhe sion a de nombreux organismes, la cotisation devrait e tre tre s symbolique, de pre fe rence forfaitaire (maximum de 1000 euros par exemple) et l'adhe sion pre vue pour une dure e pluriannuelle, par exemple une moitie de mandat, soit trois ans. La gouvernance devrait e tre clairement partage e entre l'Etat d'une part, et les collectivite s locales et organismes territoriaux d'inge nierie adhe rents, d'autre part : e galite de repre sentation au sein du conseil d'administration (le nombre actuel de 21 membres pourrait e tre conserve , le nombre de cinq repre sentants des personnels maintenu, mais la pre sence de personnalite s qualifie es supprime e, laissant la place a 8 repre sentants du bloc territorial et a 8 repre sentants de l'Etat) et au conseil strate gique comme c'est de ja le cas, de signation des pre sidents des deux instances parmi les e lus locaux. Les textes actuels sur les comite s the matiques nationaux et les comite s d'orientation re gionaux devraient e tre revus pour conforter notamment la place et le ro le des e lus locaux en leur sein. Comme le conseil d'administration comprendra des repre sentants des adhe rents, il sera important de pre voir que les associations nationales d'e lus, repre sentant davantage l'inte re t ge ne ral des collectivite s locales, soient par contre pre sentes au sein du conseil strate gique. Autant on ne peut qu'e tre re serve sur l'instauration d'un droit de veto, qui semble contraire a l'esprit partenarial qui devrait pre sider a la cre ation du nouveau Cerema, autant, afin de renforcer le contro le conjoint, pourrait e tre pre vue l'instauration de majorite s qualifie es pour les de cisions essentielles du conseil d'administration, dispositif qui privile gie davantage la recherche d'un consensus. Enfin, il conviendrait de s'interroger sur la possibilite de cre er un e tablissement public place sous la double tutelle de l'Etat (exerce e conjointement par le ministe re de la Transition e cologique et par celui charge de la cohe sion des territoires) et de ses adhe rents territoriaux, ce qui donnerait plus de force a la notion de gouvernance conjointe et de « contro le analogue a celui exerce sur leurs propres services ». Il a e te objecte a cette e ventualite qu'une telle innovation pourrait e tre contraire au principe d'autonomie des collectivite s locales. A partir du moment ou l'adhe sion se ferait sur la base du volontariat des collectivite s locales, cette objection parait devoir e tre relativise e. Le Cerema pourrait bien entendu poursuivre ses activite s au be ne fice des collectivite s locales qui ne de sireraient pas adhe rer a l'e tablissement, notamment sous la forme des marche s de recherche de veloppement et des contrats achats innovants, ainsi que des diffe rentes formules de partenariat. Dans une premie re approche, le Cerema a e labore une trajectoire en cas de cre ation de la quasi-re gie avec les collectivite s locales en termes de nombre d'adhe rents et de chiffres d'affaires, conside rant que les effets du nouveau statut juridique commenceraient a se produire en 2023. Il estime a ce titre que le chiffre d'affaires collectivite s locales pourrait atteindre 22 millions en 2023, 28 millions en 2024 et 33 millions en 2026. A cette date, 20 millions proviendraient de la quasi-re gie, 5 millions des marche s concurrentiels et 8 millions des partenariats. (Au total, les recettes re alise es dans le cadre des actions avec l'ANCT atteindraient 10 millions sous diffe rentes formes) L'e tablissement mobiliserait alors 13 millions de sa SCSP pour son activite en direction des collectivite s locales. Cette pre vision s'appuie sur une un nombre d'adhe rents d'environ 1250 en 2026, dont 100 re gions et de partements, 400 EPCI et 750 communes (150 de plus de 20 000 habitants, 600 de moins de 20 000 habitants). La mission conside re les objectifs en termes de chiffres d'affaires comme ambitieux mais pas irre alistes si une dynamique se cre e autour de la quasi-re gie et a condition bien entendu de maintenir les moyens humains de l'e tablissement. Par contre, si le nombre global d'adhe rents apparait atteignable, sa re partition semble de se quilibre e et trop e loigne e de la vocation d'inge nierie des inge nieries de l'e tablissement. Il vaudrait mieux cibler comme possibles adhe rents du Cerema les outils existants de l'inge nierie, davantage que directement les communes, surtout les plus petites, dont l'adhe sion semble peu probable. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 65/120 PUBLIE Recommandation 12. Transformer le Cerema en établissement public national de l'ingénierie territoriale, commun à l'État et aux collectivités locales La mission conside re que le risque d'instauration d'une concurrence de loyale a l'e gard du secteur prive apparait minime, de s lors que le chiffres d'affaires du Cerema en provenance des collectivite s locales, a supposer me me qu'il atteigne 30 millions d'euros, resterait tre s limite au regard du marche global de l'inge nierie territoriale (plus d'un milliard d'euros au sens strict), que les conditions d'une coordination seraient mises en place entre les inge nieries publiques et qu'un dialogue re gulier serait organise avec les organisations professionnelles de l'inge nierie prive e, tant au niveau national qu'au niveau local, et qu'enfin, comme l'ont souligne nombre des interlocuteurs de la mission, une inge nierie de qualite en amont serait source en aval de marche s pour l'inge nierie prive e. Enfin, compte tenu des craintes exprime es par certains des interlocuteurs e lus de la mission, il apparait indispensable d'organiser, paralle lement a l'examen du projet de loi au Parlement, des concertations avec les associations d'e lus, pour e viter tout proce s pouvant e tre fait a l'Etat, soit d'une volonte de recentralisation, soit a l'inverse, de vouloir faire ge rer par les e lus un organisme que l'Etat ne souhaiterait pas conserver. L'adoption d'un texte le gislatif pluto t qu'une ordonnance, comme cela avait e te le cas a l'origine en 2013, serait de nature a lever ces craintes, comme celles du personnel inquiet devant la perspective d'une e volution des missions de l'e tablissement. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 66/120 PUBLIE Conclusion Le Cerema aborde aujourd'hui seulement le ve ritable tournant depuis sa cre ation en 2014, pour accompagner et outiller les acteurs de l'ame nagement du territoire, en re pondant a leurs co te s aux nouvelles aspirations de la socie te face aux de fis de la transition e cologique et du changement climatique. Apre s une premie re pe riode de huit anne es marque es pour l'essentiel par la mise en oeuvre d'un mode le strate gique et e conomique mal de fini et non soutenable financie rement, le Cerema apparait en mesure, sous les conditions de taille es dans le pre sent rapport, de re pondre au besoin exprime par la plupart des interlocuteurs de la mission et par les collectivite s locales. Il devrait se positionner comme un garant de la neutralite de l'inge nierie territoriale, identifie comme l'inge nierie des inge nieries territoriales. L'indispensable stabilisation des moyens de production de l'e tablissement, ainsi que la restauration de sa capacite d'investissement, constituent ne anmoins des pre requis. Le maintien du mode le e conomique actuel, me me sur une base stabilise e, n'offre aucune capacite de de veloppement significatif des activite s au profit des collectivite s locales et pourrait me me compromettre a tre s court terme la quasi-re gie actuelle pour le compte de l'Etat. Un tel maintien, qui ne serait pas porteur d'une ambition de politique publique, se contenterait de garantir dans le temps un simple volume d'expertise pour le compte de l'Etat lui-me me, en de finissant un volume d'activite s annexes plafonne dans la seule perspective du maintien a l'e tiage d'un niveau de recettes propres, sans grande lisibilite autre que financie re. Le passage en quasi-re gie conjointe entre l'Etat et les collectivite s locales permettrait de porter l'activite directe de l'e tablissement au profit des collectivite s locales a environ 20 % (contre 8,6% aujourd'hui), de de gager a terme une potentialite de recettes propres sur la quasi-re gie conjointe d'une vingtaine de millions d'euros, d'augmenter de manie re significative le volume des prestations gratuites au profit des territoires les plus fragiles et de maintenir, sans de gradation supple mentaire du volume de prestations pour l'Etat, un niveau significatif d'actions partenariales cofinance es avec les collectivite s locales. Une telle e volution tirerait par ailleurs clairement les conse quences des vagues successives de de centralisation, qui se sont traduites dans certains domaines par des transferts inte graux de compe tences vers les collectivite s et par la ne cessaire co-construction partenariale des politiques publiques territorialise es sur les autres champs. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 67/120 PUBLIE Catherine Aubey-Berthelot Michel Py Administratrice générale Inspecteur général de l'administration du développement durable Lionel Rimoux Philippe Yvin Inspecteur général de l'administration du développement durable Inspecteur général de l'administration en service extraordinaire Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 68/120 PUBLIE Annexes Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 69/120 PUBLIE 1 Lettre de mission Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 70/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 71/120 PUBLIE 2 Liste des personnes rencontrées 1 Cabinets ministériels 1.1- Ministère de la Transition écologique M. Julien Tognola, directeur adjoint du cabinet M. Sylvain Durand, conseiller relance M. Victor Charbonnier, stagiaire au cabinet de la ministre 1.2- Ministère de la Cohésion des Territoires et des Relations avec les Collectivités territoriales Mme Ce cile Raquin, directrice du cabinet Mme Pauline Malet, directrice adjointe du cabinet M. Gabriel Morin, conseiller collectivite s et institutions locales Mme Alix Lecadre, conseille re mobilite s et infrastructures 1.3 - Ministère de la Mer M. François Lambert, directeur adjoint du cabinet M. Bruno Frachon, conseiller industrie et relance M. Xavier Lafon, conseiller innovation, e nergies et risques, charge du suivi de l'exe cution des re formes Mme Julia Jordan, conseille re environnement, littoral et territoires 1.4 - Ministère des Outre-mer M. Philippe Gustin, directeur du cabinet M. Baptiste Blanchard, conseiller environnement et transports M. Fre de ric Joram, directeur adjoint ge ne ral des Outre-mer 2. Secrétariat général Mme Emilie Piette, secre taire ge ne rale du MTE et du MCTRCT M. Christophe Chassande, chef du service du pilotage de l'e volution des services (SG/SPES) 3. Directions d'administration centrale 3.1 - Direction générale des Collectivités locales (DGCL) M. Stanislas Bourron, directeur ge ne ral des collectivite s locales 3.2 - Direction du Budget M. Guillaume Bouyt, adjoint au sous-directeur de la quatrie me sous-direction (SD4), e cologie, transports, logement M. Se bastien Couret, adjoint a la cheffe du bureau du de veloppement durable Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 72/120 PUBLIE M. Guillaume Thorey, adjoint a la cheffe du bureau du de veloppement durable 3.3 - Commissariat général au Développement durable (CGDD) M. Thomas Lesueur, commissaire ge ne ral au de veloppement durable Thierry Courtine, chef du service de la recherche et de l'innovation (SRI) Mme Claire Sallenave, sous-directrice de l'animation scientifique et technique (AST) 3.4 - Direction générale du Logement, de l'Aménagement et de la Nature (DGALN) Mme Ste phanie Dupuy-Lyon, directrice ge ne rale M. Brice Huet, adjoint a la directrice ge ne rale Mme Natalie Commeau, adjointe a la sous-directrice de l'animation territoriale et de l'appui aux politiques de protection et de restauration des e cosyste mes (ATAP) a la direction de l'eau et de la biodiversite (DEB) Mme Miche le Phelep, charge e de mission Animation transversale et territoriale 3.5 - Direction générale des Infrastructures, des Transports et de la Mer (DGITM) Questionnaire 3.6 - Direction générale de l'Aviation civile (DGAC) Questionnaire 3-7 - Direction générale de l'Énergie et du Climat (DGEC) Questionnaire 3.8 - Direction générale de la Prévention des risques (DGPR) Questionnaire 3.9 - Délégation à la Sécurité routière (DSR) Mme Marie Gautier-Melleray, de le gue e interministe rielle M. David Julliard, adjoint a la de le gue e interministe rielle a la se curite routie re Mme Manuelle Sabathe , secre taire ge ne rale de l'Observatoire national interministe riel de la se curite routie re (ONISR) Mme Ce line Sautecoeur, adjointe a la secre taire ge ne rale de l'ONISR 4. Services déconcentrés 4.1 - Dreal Normandie M. Yves Salau n, directeur re gional adjoint Mme Christine Bordier, cheffe du service du management de la connaissance et de l'appui aux projets 4.2 - Dreal Nouvelle-Aquitaine Mme Alice-Anne Me dard, directrice re gionale Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 73/120 PUBLIE M. Christian Marie, directeur re gional adjoint 4.3 ­ DDTM de la Gironde M. Renaud Laheurte, directeur de partemental 4.4 - DDT de l'Orne M. Patrick Planchon, directeur de partemental 5. Établissement publics, dont le Cerema 5.1 - Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) M. Yves Le Breton, directeur ge ne ral Mme Agne s Reiner directrice ge ne rale de le gue e a l'appui ope rationnel et strate gique 5.2 - Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) 5.2.1 -Conseil d'administration, conseil stratégique Mme Marie-Claude Jarrot, pre sidente du conseil d'administration Mme He le ne Peskine, secre taire permanente du Plan urbanisme, construction, architecture (Puca), DGALN Mme Marie-Christine Pre martin, personnalite qualifie e (Ademe) M. Jean-Yves Gouttebel, pre sident du conseil strate gique 5.2.2 - Direction M. Pascal Berteaud, directeur ge ne ral M. Pascal Terrasse, directeur de la strate gie, de la communication et des relations exte rieures M. Eric Lajarge, directeur de le gue a la strate gie Mme Ce cile Martin, directrice des politiques publiques, des programmes et de la production 5.2.3 - Direction territoriale Sud-Ouest M. Yvan Astier, directeur territorial M. Benoit Gandon, directeur-adjoint Mme Anne Fontaine, directrice du de veloppement 5.2.4 - Direction territoriale Normandie-Centre M. Je ro me Wabinski, directeur territorial 5.2.5 - Représentants du personnel 5.2.5.1 - Intersyndicale FO-CGT-UNSA FO : Mme Emmanuelle Chiron, repre sentante supple ante au CA et titulaire au CTE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 74/120 PUBLIE M. Olivier Gleizes, repre sentant titulaire au CTE et au CHSCT M. Jean-David Goutte, repre sentant supple ant au CTE Mme Ce cile Bouvet, correspondante SNI-FO M. Zainil Nizaraly, permanent FEETS-FO, CGT : M. Bruno Piel, secre taire ge ne ral CGT Cerema, repre sentant titulaire au CTE M. Philippe Garcia, repre sentant titulaire au CA M. Didier Baton, repre sentant supple ant au CA Mme Isabelle Lepla, secre taire du CHSCT UNSA : Mme He le ne Chassagnol, repre sentante titulaire au CA et au CTE M. Fre de ric Brunet, repre sentant supple ant au CA et au CTE 5.2.5.2 - CFDT M. Patrick Fourmique, repre sentant titulaire au CA et au CTE M. Claude Guillet, repre sentant supple ant au CA et au CTE Mme Virginie Amant, repre sentante au CHSCTE Mme Joe lle Martichoux, ANCT, a titre d'experte pour la CFDT 5.3 - Établissement public foncier d'Ile-de-France (EPFIF) M. Gilles Bouvelot, directeur ge ne ral 5.4 - Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) M. Nicolas Soudon, directeur exe cutif territorial 6. Collectivités territoriales, élus, territoires 6.1 ­ Collectivités territoriales 6.1.1 - Conseil régional de Nouvelle Aquitaine Mme Charlotte Corrius, directrice de l'inge nierie et de l'action territoriale M. Jean Philippe Haufeurt, chef de l'unite de l'appui territorial 6.1.2 - Conseil régional d'Occitanie M. Ste phane Leroy-Therville directeur de le gue Mme Sandrine Issa-Sayegh, directrice de l'ame nagement, du foncier et de l'urbanisme 6.1.3 - Conseil départemental de la Charente-Maritime M. Pierre-Marie Audouin-Dubreuil, directeur ge ne ral adjoint des services Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 75/120 PUBLIE 6.1.4 - Conseil départemental du Gers M. Thierry Cayret, directeur ge ne ral adjoint des services 6.2 - Association d'élus 6.2.1 - Association des maires de France (AMF) M. Eric Verlhac, directeur ge ne ral MmeNathalie Fourneau, responsable du po le ame nagement des territoires Mme Pauline Delae re, conseille re technique 6.2.2 - Association des départements de France (ADF) M. Philippe Herscu, directeur de le gue des services 6.2.3 - Association des régions de France (ARF) M. Jules Nyssen, de le gue ge ne ral M. David Hergott, conseiller mobilite M. Nicolas Pujos, conseiller mobilite M. Pascal Gruselle, conseiller ame nagement du territoire et affaires europe ennes 6.2.4 - Assemblée des communautés de France (AdCF) M. Nicolas Portier, de le gue ge ne ral M. Philippe Schmit, secre taire ge ne ral 6.2.5 - Association nationale des élus du littoral (ANEL) M. Jean-François Rapin, pre sident Mme Anne-Sophie Leclere, directrice ge ne rale 6.2.6 - Association des maires ruraux de France (AMRF) M. Se bastien Gouttebel, vice-pre sident M. Dominique Dhumeaux, 1er vice-pre sident de le gue 6.2.7 - Association des petites villes de France (APVF) M. Andre Robert, de le gue ge ne ral 6.2.8 - Villes de France M. Bastien Regnier, directeur ge ne ral 6.2.9 - Parlement rural français M. Patrice Joly, pre sident du Parlement rural et de l'Association nationale Nouvelles ruralite s (ANNR) M. Julien Mezzano, de le gue ge ne ral de l'ANNR Fre de ric Cagnato, charge de mission a l'ANNR 6.2.10 - Fédération nationale des collectivités locales concessionnaires de réseaux (FNCCR) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 76/120 PUBLIE M. Pascal Sokoloff, directeur ge ne ral M. Daniel Belon directeur adjoint, M. Charles-Andre Gautier, directeur-adjoint M. David Beauvisage, secre taire ge ne ral M. Jean-Luc Sallaberry, responsable du de partement nume rique Mme Ce cile Fontaine, responsable du de partement juridique M. Re gis Taine, directeur du de partement eau 7. Autres interlocuteurs concernés 7.1 - Banque des territoires, groupe CDC Mme Elise Vall, directrice du de partement d'appui aux territoires Mme Laurence Roux, cheffe du service de `inge nierie territoriale 7.2 - Fédération des syndicats des métiers de la prestation intellectuelle, du conseil, de l'ingénierie, et du numérique (Cinov) M. Fre de ric Bruye re, vice-pre sident de la fe de ration, directeur associe Eco-strate gie M. Alain-Henri Bellec, vice-pre sident de Cinov Inge nierie M. François Bray, Cinov Inge nierie, groupe Dejante infra M. Didier Grosdemange, pre sident de Cinov TEN (territoire & environnement), pre sident de Gaia Terre Bleue 7.3 - Syntec Ingénierie M. Christophe Longepierre, de le gue ge ne ral Mme Anne Zimmermann, de le gue e aux affaires publiques M. Khaled Al Fakir, de le gue a la construction et a l'environnement / biodiversite M. Benjamin Valloire, de le gue aux affaires juridiques 7.4 - Observatoire paritaire des métiers de l'informatique, de l'ingénierie, des études et du conseil (Opiiec) M. Thomas Clochon, vice-Pre sident charge des affaires sociales, de la formation et du de veloppement durable M. Ge rard Pinot, administrateur, de le gue aux e tudes et a la recherche, 7.5 - Fédération nationale des entreprises publiques locales (FNEPL) M. Patrick Jarry, pre sident M. Olivier Toubiana, responsable du po le ame nagement 7. 6 -Fédération nationale des agences d'urbanisme ((FNAU) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 77/120 PUBLIE Mme Brigitte Bariol-Mathais, de le gue e ge ne rale M. Patrice Vergriete, pre sident de le gue 7.7 - Fédération nationale des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (FNCAUE) Mme Vale rie Charollais, directrice 7.8 - Agences techniques départementales (ATD) M. Arnaud Spet, pre sident de l'association des directeurs d'ATD, directeur de l'ATD Moselle M. Bertrand Boisserie, directeur ge ne ral des services de l'ATD et du CAUE de la Dordogne 7.9 - Association des établissements publics fonciers locaux (EPFL) M. Arnaud Portier, secre taire ge ne ral, directeur ge ne ral de l'EPFL du Pays Basque Mme Charlotte Boex, charge de mission 7.10 - Loire-Atlantique développement (LAD) M. Olivier Bessin, directeur ge ne ral M. Jean-Pascal Hebrard, directeur de la cohe sion et de la prospective territoriales 7.11 - Association des directeurs techniques des régions, départements et métropoles (Adetech) M. Fre de ric Perrie re, pre sident 7.12 - Association des ingénieurs territoriaux (AITF) M. Patrick Berger, ancien pre sident national, directeur du paysage et de la biodiversite , ville de Montpellier M. Thomas Breinig, vice-pre sident, pre sident Midi-Pyre ne es, directeur du syndicat mixte de la valle e de la Le ze Mme Catherine Dayre, pre sidente Languedoc-Roussillon, directrice des services techniques de la ville de Castelnau-le-Lez Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 78/120 PUBLIE 3 Loi et décret portant création du Cerema 3.1 Loi du 28 mai 2013 (extraits) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 79/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 80/120 PUBLIE 3.2 Décret du 27 décembre 2013 Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 81/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 82/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 83/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 84/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 85/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 86/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 87/120 PUBLIE 4 La gouvernance du Cerema 4.1 Le conseil d'administration (au 16 mars 2021) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 88/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 89/120 PUBLIE 4.2 Le conseil stratégique (au 17 mars 2021) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 90/120 PUBLIE 4.3 Le conseil scientifique et technique (au 16 mars 2021) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 91/120 PUBLIE 4.4 Le comité de direction (avril 2021) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 92/120 PUBLIE 5 Le recentrage des missions du Cerema (D'après note transmise par le Cerema) Dans le cadre du projet d'e tablissement Cerem'Avenir les missions du Cerema ont e te recentre es autour de 6 domaines et 31 secteurs d'activite et 4 secteurs transversaux e nume re s ci-dessous : Domaines / Secteurs d'activités Ingénierie des territoires A1 A2 Expertise territoriale intégrée Connaissance et mobilisation du foncier Bâtiment B1 Performance et gestion patrimoniale des bâtiments Mobilités C1 C2 C3 C4 C5 Espaces publics et voiries urbaines Connaissance, modélisation et évaluation des mobilités Politiques et services de mobilité Systèmes de transports intelligents, trafics et régulation Sécurité des déplacements Infrastructures de transport D1 D2 D3 D4 D5 Gestion de patrimoine d'infrastructures de transport Conception, viabilité, entretien et adaptation des plates-formes d'infrastructures de transport Gestion des patrimoines d'ouvrages d'art Techniques et méthodes d'ouvrages d'art CNPS Environnement et risques E1 E2 E3 E4 E5 E6 Energies renouvelables Approches environnementales intégrées - biodiversité en interface avec l'aménagement Eau et gestion des milieux aquatiques Préservation des ressources et économie circulaire des matériaux du BTP Risques naturels Réduction des nuisances, air, bruit, vibrations, approches systémiques Mer et littoral F1 F2 F3 Gestion du littoral et de la mer Sécurité et technologies maritimes et fluviales Ports et voies navigables Secteurs transversaux Recherche Technologies et services numériques innovants Normalisation, certification, labellisation Formation dispensée L'effort de recentrage effectue peut e tre sche matise par la mise en correspondance des 66 ex PCI (po le de compe tence inte gre ) existants a la cre ation du Cerema en appui aux politiques publiques porte es par le MTE, avec les nouveaux secteurs d'activite . Cette mise en correspondance (pre sente e ci-dessous) fait apparaitre l'abandon des missions porte es par 15 « ex po les » (en rouge dans le tableau) et des recentrages importants pour 8 d'entre eux (en orange). Au-dela , les regroupements des missions porte es par les ex PCI au sein des 21 secteurs d'activite nous ont conduit a re duire le champ des expertises afin de garder une taille critique pour les e quipes. Des priorite s ont ainsi e te de finies au sein des orientations de la programmation d'activite . Une synthe se des principales missions abandonne es est re alise e ci-apre s. Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 93/120 PUBLIE Correspondance des ex PCI par domaine/secteur d'activité ex PCI 01 - Applications satellitaires et télécommunications 02 - Evaluations environnementales 03 - Géomatique appliquée aux infrastructures de transport 04 - Gestion de la connaissance 05 - Chaussées aéronautiques 06 - Accessibilité 07 - Politique et aménagement de la montagne 08 - Aménagement durable des territoires 09 - Aménagement numérique des territoires 10 - Conventionnement d'utilité sociale (CUS) 11 - Economie de la construction et montages complexes d'opérations d'investissements publics 12 - Ecoquartiers/Ville durable Lyon 13 - Ecoquartiers SO 14 - Efficacité énergétique des bâtiments. Evaluation et modélisation 15 - Foncier et stratégies foncières 16 - Gestion de patrimoine immobilier 17 - Lutte contre l'habitat indigne 18 - Marchés locaux de l'habitat 19 - PAN ADS 20 - Politiques, aménagement et préservation du littoral 21 - Qualité de l'enveloppe et renouvellement d'air 22 - Qualité sanitaire des bâtiments 23 - Risques technologiques et urbanisme (protocole DGALN 2) 24 - Spécificité des constructions en climat chaud et génie climatique 25 - Spécificités thermiques des bâtiments anciens 26 - Urbanisme de prévention des risques naturels et miniers 27 - Vulnérabilité structurelle des bâtiments 28 - Énergies renouvelables 30 - Territoires et changement climatique 31 - Adaptation des plates-formes aux sollicitations 32 - Connaissance des ouvrages hydrauliques et de la morphodynamique fluviale 33 - Connaissance et analyses croisées des mobilités 34 - Constructions métalliques, mixtes et en bois 35 - Eco-matériaux 36 - Empreinte écologique des transports et biodiversité 37 - Empreinte sanitaire des transports et risques émergents 38 - Évaluation des projets et politiques de transports 39 - Évaluation des systèmes d'aide à la gestion des déplacements 40 - Géotechnique urbaine spécialisée Domaine/secteur d'activité Transversal/ TSNI E2 Abandon Abandon Abandon (sauf appui ponctuel) C1 A1 A1 A1 Abandon B (recentrage sur économie de la construction) Abandon Abandon B A2 B Abandon Abandon Abandon F1 B (rencentrage sur confort et ACC) B (recentrage sur les champs liés à laventilation) Abandon Abandon B E5 Abandon (maintien de la compétence sur OA ) E1 A1 D1-D2 E3 - E5 C1-C3 D4 E4 E2 (recentrage sur interface biodiversité) E6 (recentage sur air, bruit, vibrations) C2 C3-C4 D3-D4 Abandon (maintien d'une compétence TK en 41 - Gestion des situations de crise et hivernales dans les transports (2) viabilité hivernale au sein de D ) 42 - Gestion patrimoniale des ouvrages d'art écoconception des structures multimatériaux D343 - Gestion patrimoniale des plates-formes routières D144 - Infrastructures portuaires et maritimes, ouvrages de protection du littoral F3-F1 45 - Interface transports collectifs et voirie C1 46 - L'infrastructure au service de la sécurité des déplacements en situations dégradées C5-D2 47 - Méthodes, matériels et procédés d'entretien, d 'exploitation des infrastructures D1-D2 48 - Méthodes, outils et démarches pour la modélisation et l'organisation des déplacements C2 49 - Outils est systèmes de connaissance des trafics ; application pour l'accidentologie C4-C5 50 - Régulation dynamique des réseaux de transport C4-C5 51 - Réhabilitation des plates-formes ferroviaires Abandon (sauf appui ponctuel) 52 - Sécurité et durabilité des ouvrages à câbles D3-D4 53 - Sécurité et durabilité des ouvrages d'art en béton précontraint D3-D4 54 - Transport de marchandises et logistique C3 55 - Transports du quotidien C1-C3 56 - Vulnérabilité des aménagements à l'aléa mouvement de terrain E5 57 - Vulnérabilité des ouvrages de génie civil aux risques sismiques et hydrauliques E5 58 - Acoustique et vibrations E6 59 - Inondations et aléas côtiers E3 et F1 champ restreint à l'equipe projet de recherche 60 - Prévention du risque sismique sismique REPSODY 61 - Qualité de l'enveloppe et renouvellement d'air intérieur B 62 - Risques technologiques et urbanisme Abandon (fin 2021) 63 - Valorisation et gestion durable des déchets E4 (recentrage sur matériaux BTP) 64 - Accidentologie, évaluation d'aménagements ou d'équipements innovants et mesure des comportements C5 65 - Statistiques d'accidents et d'exposition au risque routier C5 66 - Evaluation des politiques de sécurité routière, comportement de l'usager C5 Page 94/120 Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités 67 - Cité Eau E3 (recentrage autour de "Nature Eau en Ville" territoriales PUBLIE Synthèse des principales missions abandonnées : Aménagement Retrait de l'accompagnement national de la planification (notamment l'animation des clubs et l'e valuation, hors production de me thodologies) au profit de leur de clinaison re gionale. Retrait du Cerema sur expertise paysage re « en tant que telle », mais mobilisation des compe tences en appui aux collectivite s locales sur des projets territoriaux lie s au paysage au sein d'e quipes multidisciplinaires. Arre t de l'appui en matie re d'ame nagement nume rique des territoires Logement : De sengagement, notamment de la gestion des syste mes d'informations Logement (tels que Galion, SPLS, Syplo, Exploc). Bâtiment : De sengagement du contro le du respect des re gles de construction (CRC), en rede ployant ses compe tences d'une part vers une expertise de second niveau pour les the matiques thermiques, acoustiques en lien avec les e volutions re glementaires. De sengagement des aspects qualite sanitaire des ba timent (hors ventilation) - de sengagement du sujet vulne rabilite structurelle Mobilités : De sengagement progressivement de la simple mise en oeuvre des processus les plus ope rationnels de recueil de donne es (AMO enque tes sur l'offre TC, mesures directes de trafics routiers...), tout en continuant a suivre au niveau « macro » l'ensemble de la chaine de collecteanalyse des donne es. Infrastructures de transport : Retrait du champ ope rationnel des mate riel routiers (ex SEMR) et de la gestion de crise routie re. Risques : De sengagement du champ de risques technologiques et anthropiques Fluvial et maritime : Re duction des interventions les moins qualifiantes sur les aides a la navigation Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 95/120 PUBLIE 6 La recomposition de l'offre de service du Cerema et sa consistance actuelle Sources : retraitement par la mission a partir des donne es du Cerema Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 96/120 PUBLIE L'offre d'ingénierie actuelle du Cerema en % de l'activité totale Ingénierie des territoires expertise territoriale intégrée connaissance et mobilisation du foncier Bâtiment performance et gestion patrimoniale des bâtiments Mobilités espace public et voirie urbaine connaissance, modélisation et évaluation des mobilités politiques et services de mobilités systèmes de transports intelligents, trafic et régulation securité des déplacements Infrastructures de transport gestion patrimoniales d'infrastructures de transport conception viabilité entretien adaptation des plateformes gestion de patrimoine OA techniques et méthodes d'ouvrages d'art 10,0% 8,3% 1,7% 6,5% 6,5% 18,9% 2,7% 3,8% 2,8% 5,1% 4,5% 32,2% 20,4% 11,8% 19,6% 1,5% 3,2% 2,6% 1,7% 8,0% 2,5% 5,2% 2,2% 1,9% 1,1% 7,7% Environnement et risques energies renouvelables approches environnementales intégrées (biodiv et interfaces urba) eau et gestion des milieux aquatiques préservation des ressources et économie circulaire risques naturels réduction des nuisances, air, bruit, vibrations, approches systémiques Mer et littoral gestion du littoral et de la mer sécurité et technologies maritimes et fluviales ports et voies navigables Autres Sources : retraitement analytique par la mission des donne es 2020 du Cerema faute de comptabilite analytique encore performante au sein de l'e tablissement. Limites de la me thode : fiabilite des niveaux par grands domaines mais fiabilite limite e a 95% pour les sous-domaines avec un intervalle de confiance de +/- 5%. Exemple : espace public et voirie urbaine =2.7%, fiabilite a 95%, 5% de probabilite de fluctuation entre 2.57 et 2.83. Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 97/120 PUBLIE 7 Les effectifs : déterminants et ventilations etpt effectifs sous plafond 3 091,00 3 060,00 2 979,00 2 867,00 2 747,00 2 642,00 2 536,90 2 507,00 -584,00 -18,89% M effectif total 3 093,00 3 064,00 2 987,00 2 887,00 2 776,00 2 687,00 2 589,22 2 592,00 -501,00 -16,20% effectifs hors plafond 2,00 4,00 8,00 20,00 29,00 45,00 52,32 85,00 83,00 Coût salarial 204,56 206,40 205,42 202,06 199,16 196,71 194,63 195,16 -9,40 -4,60% DCSP 224,52 219,35 211,64 205,51 204,22 199,52 193,63 189,04 -35,48 -15,80% 2014 2015 2016 comptes 2017 financiers 2018 2019 2020 hors CNPS/BR1 2021 variations 2014-2021 DCSPCoût salarial coût moyen salarial 19,96 72 637 12,95 71 682 6,22 71 044 3,45 71 681 5,06 74 344 2,80 75 517 -1,00 76 327 -6,12 75 406 -26,08 2 768,73 -130,64% 3,81% Sources : donne es d'exe cutions a pe rime tre constant (comptes financiers et annexes au projet de Loi de Re glement ainsi que budget rectificatif n°1 de mars 2021 hors inte gration du centre national des ponts de secours -CNPS- au 1/1/2021) M d'euros EPTP Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 98/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 99/120 PUBLIE Sources : Cerema, budget rectificatif n°1 mars 2021 Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 100/120 PUBLIE 8 Finances et budget 8.1 Une trajectoire financière qui n'est pas structurellement soutenable depuis l'origine L'ensemble des données qui suivent ainsi que leur analyse sont fondées sur les données d'exécution constatées dans les comptes financiers de 2014 à 202076 en recettes comme en charges. Ces données sont complétées par celles figurant au budget rectificatif n°1 pour 2021 présenté au conseil d'administration en mars 2021. (Source : mission a partir des comptes financiers) Le tableau ci-dessus pre sente en recettes d'une part, les contributions et e volutions relatives dans le temps des diffe rentes sources de recettes et d'autre part, en de penses, l'e volution de la capacite de production effective du Cerema77. Ces donne es montrent que l'augmentation des recettes propres pourtant conse quente n'aura pas 76 77 Et dans les documents annexe s aux projets de Lois de re glement de 2014 a 2019. Mesure e par le volume de son budget de fonctionnement constate a la clo ture (Masse salariale+ fonctionnement courant) inde pendamment des ope rations purement financie res sans impact sur la production (exemple des arrie re s fiscaux a hauteur de plus de 16 M en 2020). Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 101/120 PUBLIE permis de compenser la baisse de la SCSP et qu'en de pit de la croissance tre s importante des autres recettes de l'Etat la capacite de production du Cerema se sera de grade e sur la pe riode en de pit de gains de productivite . Variation 2014-2020 SCSP Recettes propres Autres recettes Etat Capacité de production M -30,89 9,05 20,69 -18,18 % -13,8% 41,1% 158,1% -7,5% Ce tableau re ve le que le budget de production exe cute est en ge ne ral parfaitement ajuste au cours de chaque exercice a la somme arithme tique de la SCSP et des recettes propres78. Il re ve le en revanche aussi de manie re claire 79 que l'ensemble des investissements a e te finance dans le temps et ce de manie re constante, sur d'autres recettes que sur les recettes structurelles annuelles. Ce constat implique qu'il n'existe pas de marge financière de fonctionnement susceptible d'alimenter une capacité d'autofinancement de l'établissement pour ses investissements. 8.2 Un mode de financement des investissements inapproprié De but 2014, il existait un e cart positif de pre s de 20 M entre la SCSP et la masse salariale de l'e tablissement, cet e cart qui a alimente un re sultat annuel relativement confortable est venu abonder le fonds de roulement du Cerema et aura permis de financer par la trésorerie les investissements des 2 exercices suivants80. Les investissements ont e te couverts par la suite et a partir de 2016, anne es apre s anne es, par des abondements budge taires en cours d'exercice et des actions fléchées ainsi que par leur régulation en recettes et en AE dans le temps. RECETTES LR 2014 LR 2015 LR 2016 LR 2017 LR 2018 LR2019 CF 2020 BR 1 2021 Bilan Recettes d'exploitation 259,60 263,06 254,52 249,53 247,16 245,44 258,45 253,04 2 030,80 Charges Solde net Investissements d'exploitation d'exploitation 248,23 254,45 252,58 249,27 245,59 240,89 240,63 249,56 1 981,20 11,37 8,61 1,94 0,25 1,57 4,55 17,82 3,48 49,60 14,17 9,83 7,46 7,23 5,35 7,54 6,46 9,05 67,09 résultat réel du compte financier -2,80 -1,22 -5,52 -6,97 -3,79 -2,99 11,36 -5,57 -17,49 Le niveau cumule du volume financier en investissement du Cerema non couvert par l'exce dent de son solde d'exploitation se montera en 2021 a environ 17.5 M 8.3 Un niveau d'investissement alarmant Ce me canisme inapproprie de financement des investissements n'aura de surcroit pas permis un niveau de financement des investissements suffisant : 78 79 80 Ce qui ne va pas de soi Courbe rouge Il est rappele ici que le fonds de roulement n'est pas constitutif de la capacite d'autofinancement et qu'un pre le vement sur ce dernier pour financer des investissements doit faire l'objet d'une autorisation budge taire formelle et e tre mentionne explicitement dans le tableau des emplois et ressources de la section des investissements... Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 102/120 PUBLIE Dans le domaine de l'ingénierie, le niveau moyen annuel constaté d'investissement dans le secteur privé correspond à 7.1% des charges opérationnelles81. Le niveau moyen annuel des investissements du Cerema sur la période 2014 -2020 inclus se monte à 8.29 M soit une moyenne de 3.4% seulement de ses charges opérationnelles moyennes. Le niveau normal des investissements annuels de l'établissement serait voisin de 14 M pour maintenir en volume et en qualité ses capacités de production. Ce niveau souhaitable été encore approché en 2014 et s'est effondré dès la mise en place du mécanisme de régulation décrit ci-dessus. 8.4 Un impact négatif sur la réalité de la programmation stratégique Une part seulement des ope rations additionnelles de « re gulation » est bloque e par le re gime des autorisations d'engagement pour couvrir le de ficit cumule du compte financier en flux. La part autorise e en de penses doit faire l'objet de prestations fle che es conforme ment a l'objet de ces ope rations82. En 2020 ce niveau de prestations fle che es a atteint 11,7 M sans augmentation de la capacite de production. Cette capacite de production obligatoire a donc e te pre leve e sur la capacite structurelle de l'e tablissement (121 ETPT) au de triment de ses autres missions principales. Si la programmation strate gique du Cerema est naturellement re gule e par la maturite de certaines ope rations qui justifient au cas par cas l'existence d'une tranche ferme et d'une tranche conditionnelle, elle est en re alite rythme e aussi au niveau consolide par les prestations fle che es qui doivent e tre produites. 8.5 Une programmation stratégique pour le compte de l'État qui a atteint ses limites en 2019 Il n'aura pas e te inutile de faire baisser en volume les prestations du Cerema au profit des services de l'Etat de manie re sensible. Par facilite et habitude les services centraux comme les services de concentre s de l'Etat ont passe jusqu'en 2018 des commandes au fil de l'eau comme si le Cerema, devenu e tablissement public en 2014 e tait encore un simple service a compe tence nationale83. Cette tendance s'est accentue e au fil du temps sans doute par la pression exerce e sur les services par la baisse de leurs effectifs. La re forme bienvenue dans son principe de la programmation des activite s du Cerema pour le compte de l'Etat a partir de 2019 aura permis de corriger ce travers. La seule vertu de la trajectoire financière préoccupante qui a été adoptée pour le Cerema réside dans le fait qu'elle aura permis de déterminer le niveau effectif des besoins d'ingénierie en volume de l'État et le seuil de baisse de ce volume à ne pas dépasser. Ce seuil a e te atteint en 2019, anne e qui a vu l'e closion d'un me canisme conventionnel entre le Cerema et ses « clients » de l'Etat, me canisme qui s'est traduit par la multiplication d'ope rations cofinance es par le Cerema sur la SCSP, d'une part, et par les be ne ficiaires de cette SCSP sur d'autres cre dits budge taires, d'autre part. En 2021, le niveau de recettes supple mentaires de l'Etat ainsi envisage es par le Cerema s'e le vera en pre vision a 5 M, en constituant un abondement de fait de la SCSP, re alise au prix d'une complexification singulie re du processus et d'a pres ne gociations au sein de l'Etat lui-me me. Ce constat permet néanmoins de déterminer le niveau effectif en volume financier des besoins du Cerema s'agissant de la SCSP en termes de prestations programmables pour le compte de l'État, qui s'élève en 2021 à très exactement 194 M. Ce volume de 194 M de prestations annuelles réelles programmables (qui correspond à une baisse totale de 30,52 M par rapport à 2014 soit -13.6 %) définit le seuil à maintenir ou à atteindre à présent pour une SCSP à stabiliser impérativement à 194 M hors Centre national des ponts de secours (CNPS) et hors ajustements sur les investissements et ce, dès 2022. 81 82 83 Rapport Syntec 2015 Fond de transformation de la fonction publique, plan de relance ... Me canisme de droit de tirage Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 103/120 PUBLIE 8.6 Les seuils de quasi-régie Le tableau ci-dessous de crit l'exe cution annuelle 2020 qui est la dernie re exe cution acheve e dont le compte financier a e te approuve par le conseil d'administration. (Tableau établi par la mission) NB : les pourcentages d'activité obtenus, qui déterminent le seuil de 20 % à ne pas dépasser pour les tiers sont à moduler par des recettes de production supplémentaires fluctuantes de l'État hors SCSP (Ministère de tutelle et DG+ Autres ministères) à hauteur de 10% environ des recettes propres soit + 1.33 % de l'activité portant ainsi le niveau réel des activités pour le compte de l'État à 79%. S'agissant des établissements publics qui représentent 19% en moyenne des recettes propres en tendance soit +2.5% de l'activité, leur prise en compte dans les activités pour compte de tiers ou pour le compte de l'État dépend essentiellement de la nature des prestations réalisées au regard des missions statutaires : il existe une marge d'interprétation assez importante à cet égard sur laquelle il n'appartient pas à la mission de se prononcer mais que le juge examinera à l'évidence en cas de contentieux. Le résultat de 77,7 % est ici un résultat brut qui est conservé pour la clarté de la modélisation mais ce résultat oscille en réalité en 2020 entre 79% et 81,5% c'est-à-dire autour du seuil de saturation. La capacite de production effective est constate e par le niveau des charges de fonctionnement (masse salariale et fonctionnement courant) exe cute es. La ventilation de la production dans le mode le mesure la part relative des prestations re alise es pour le compte de l'Etat et pour les tiers. Dans la classification adoptée pour les tiers la quasi-régie pour le compte de l'État apparaît d'ores et déjà compromise. Ce constat doit cependant être modulé par le fait que certains de ces tiers sont des établissements publics de l'État 84 ou assimilés. Cette marge d'interprétation juridique possible permet de poser le constat que si le niveau d'activité constaté du Cerema pour compte de tiers n'avait fin 2020 pas encore dépassé effectivement le seuil des 20%85 il a toutefois atteint un niveau de saturation très précaire qui pourrait , si les prévisions d'augmentation des recettes propres du Cerema pour 2021 se réalisaient (+ 3, 35 M) conduire au constat que le maintien du dispositif de quasi régie au sein de l'État ne sera plus possible à partir de 2022. Il existe donc une relative urgence à statuer sur le modèle économique du Cerema. 84 85 ANR, universite Gustave Eiffel .... Il est estime par la mission a environ 19.4 % Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 104/120 PUBLIE 9 Les indicateurs de performance du Cerema Bien que le contrat d'objectifs et de performance (Cop) n'ait jamais vu le jour depuis sa cre ation, le Cerema est astreint a des indicateurs de performance dans le cadre du programme 159 - Expertise, e conomie sociale et solidaire, information ge ographique et me te orologie. Les deux indicateurs retenus sont essentiellement quantitatifs : L`indicateur 1.1 mesure la production et la diffusion des connaissances scientifiques et techniques du Cerema vers les acteurs du territoire. Le nombre annuel de publications destine es aux collectivite s publiques par agent est un indicateur quantitatif qui permet de mesurer le niveau de diffusion des actions de connaissances et savoir-faire utiles vers les acteurs du territoire, permettant la pre paration des de cisions publiques, l'e laboration et la re alisation des projets d'ame nagement et de de veloppement des territoires. Le Cerema pre voit une augmentation re gulie re du nombre de ses publications scientifiques et techniques au regard de ses effectifs. Ce premier indicateur peut le gitimement laisser sceptique en termes d'enjeu pour le Cerema : il est essentiellement quantitatif et peut donner lieu a des biais comportementaux (multiplications redondantes, ciblages sur des publics diffe rents d'un me me document, multiplications d'approches « morcele es » pour mieux alimenter l'indicateur etc. ...). Dans la mesure ou le « volet recherche » du Cerema mobilise environ 13 % de ses moyens et fait l'objet d'une labellisation Carnot, il serait plus pertinent d'aligner le Cerema sur l'IGN et Me te o-France qui, au sein du me me programme 159, mesurent pluto t le nombre de publications re fe rence es par chercheur ce qui, au-dela des aspects quantitatifs purs, donnerait des garanties qualitatives e videntes a la performance de l'e tablissement dans ce domaine. L'indicateur 1.2 mesure la part des ressources propres dans le budget total du Cerema, part que l'e tablissement s'est donne l'ambition d'accroitre. Il traduit la reconnaissance de l'e tablissement comme un centre de ressources de re fe rence par les acteurs locaux, sa capacite a de velopper des relations de partenariat et a mettre en oeuvre un mode le e conomique soutenable. Cet indicateur apparait totalement inapproprie a plusieurs e gards mais traduit nettement la vision simplificatrice qui pre side, depuis la cre ation du Cerema, a son pilotage par ses tutelles, vision qui se re sume a la fiction d'une baisse de la SCSP compense e par un accroissement des recettes propres. Tout d'abord, le niveau des ressources propres est mesure corre lativement au budget total, alors que les actions non-pe rennes et fluctuantes repre sentent une part significative de ce budget total : en d'autres termes si comme en 2020 ou 2021 les budgets des actions non pe rennes augmentent sensiblement, l'indicateur s'effondre me caniquement et ce de manie re tre s importante. Exemple : le budget total pour 2020 pre sente par exemple une ope ration exceptionnelle de re gularisation fiscale d'environ 16 millions d'euros soit plus de la moitie des recettes propres constate es cette anne e-la . Cette ope ration exceptionnelle vient bien abonder le budget total et par son existence me me elle rend le re sultat de cet indicateur inintelligible. Le de nominateur de cet indicateur n'a pas de sens .... Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 105/120 PUBLIE 10 L'ingénierie territoriale aujourd'hui 10.1 L'ingénierie territoriale départementale Tableau 17 : Les agences techniques départementales (source : AnDATD) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 106/120 PUBLIE Figure 8 : L'ingénierie territoriale au niveau départemental (source : AnDATD) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 107/120 PUBLIE Figure 9 : Le périmètre des 50 agences d'urbanisme (source : Fnau) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 108/120 PUBLIE Figure 10 : Les EPF d'État et les EPF locaux (source : DGALN/DHUP au 01/10/2020) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 109/120 PUBLIE 10.2 La démographie des EPCI Figure 11 : Population des EPCI à fiscalité propre au 1er avril 2021 (source : DGCL, BANATIC / INSEE) Tableau 18 : Répartition des groupements de communes à fiscalité propre par taille démographique au 1er janvier 2020 (source : DGCL, INSEE) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 110/120 PUBLIE 10.3 Répartition des marchés collectivités locales et effectifs techniques des Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 111/120 PUBLIE Tableau 19 Effectifs au 31 décembre de la filière technique par type de collectivités, cadre d'emplois et catégorie hiérarchique de 2014 à 2019 (source : Insee, SIASP de 2014 à 2019, calculs DCCL avril 2021) Tableau 20 : Répartition des marchés d'ingénierie par catégorie d'acheteurs (source : AdCF) 10.4 Les différentes ingénieries Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 112/120 PUBLIE Figure 12 : les différentes ingénieries (source : ANCT) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 113/120 PUBLIE 10.5 L'ANCT Figure 13 : liste des marchés d'ingénierie passés par l'ANCT au 23 avril 2021 Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 114/120 PUBLIE Figure 14 : Une gouvernance locale organisée autour du préfet, délégué territorial (source : ANCT) 10.6 Marchés détenus par le Cerema dans les marchés nationaux d'ingénierie de l'ANCT et de la Banque des territoires 10.6.1 Marchés nationaux d'ingénierie 2020 de l'ANCT Lot 33 Transition e cologique et biodiversite : Cerema retenu au sein d'un groupement pilote par Even conseil et inte grant la Socie te Centrale pour l'Equipement du Territoire (SCET). Le Cerema avait candidate sur 4 lots : Lot 32 De velopper l'acce s au nume rique Lot 33 Transition e cologique et biodiversite Lot 34 Transition e nerge tique et gestion e nerge tique des ba timents Lot 35 De velopper l'accessibilite , la mobilite et les connexions 10.6.2 Marchés nationaux d'ingénierie 2020 de la Banque des Territoires Etudes et inge nierie territoriales - lot 4 - Conseil en gouvernance et me thodologie de projet ­ Retenu dans un groupement pilote par la SCET Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 115/120 PUBLIE Etudes et inge nierie territoriales - lot 8 - Conseil sur les strate gies patrimoniales relatives aux ba timents scolaires ­ Cerema retenu en direct Etudes et inge nierie territoriale en matie re de transition e cologique et climatique ­ lot 3 ­ Mobilite s durables et innovantes - Retenu dans un groupement pilote par Transitec et inte grant le Cerema et Satis Conseil ACV - Inge nierie territoriale et soutien a l'innovation et aux smart solutions dans le cadre du Plan d'Actions coeur de ville ­ Retenu dans un groupement pilote par Transitec Appui Action coeur de ville - Retenu dans un groupement pilote par Algoe Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 116/120 PUBLIE 11 Glossaire des sigles et acronymes ACV : Action coeur de ville Ademe : Agence de l'environnement et de la maitrise de l'e nergie Anah : Agence nationale de l'habitat ANCT : Agence nationale de la cohe sion des territoires Anru : Agence nationale de la re novation urbaine Apul : administration publique locale ATD : agence technique de partementale CAUE : conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement Ce te : centre d'e tudes techniques de l'e quipement (Ce te ) CLCT : comite local de cohe sion territoriale CRTE : contrats re gionaux de transition e cologique CSTB : Centre scientifique et technique du ba timent DDR : dotation de de veloppement rural DGE : dotation globale d'e quipement DSIL ; dotation de soutien a l'investissement local DTER : dotation d'e quipement des territoires ruraux EPCI : e tablissement public de coope ration intercommunal EPFL : e tablissement public foncier local EPL : entreprise publique locale FNADT : Fonds national d'ame nagement et de de veloppement du territoire Gemapi : gestion des milieux aquatiques et pre vention des inondations Ineris : Institut national de l'environnement industriel et des risques LCPC : Laboratoire central des ponts et chausse es ORE : Ope rateur routier de l'Etat Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 117/120 PUBLIE QPV : quartier politique de la ville PVD : Petites villes de demain Safer : socie te d'ame nagement goncier et d'e tablissement rural Se tra : Service d'e tudes sur les transports, les routes et leurs ame nagements SCSP : subvention pour charge de service public SPL : socie te publique locale UGAP : Union des groupements d'achat public Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 118/120 PUBLIE PUBLIE Site internet du CGEDD : « Les derniers rapports » PUBLIE  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION les ge ne ralistes (Association des de partements de France et Association des petites villes de France) ou spe cialise es (Association nationale des e lus du littoral, Association des villes et collectivite s pour les communications e lectroniques et l'audiovisuel...). 2.3 Les autres clients du Cerema Le Cerema intervient depuis sa cre ation pour de nombreux clients dont plus de 800 entreprises publiques et prive es, et selon des modalite s contractuelles varie es, de gre a gre ou selon des formules partenariales. On retrouve, parmi les clients du Cerema apportant des recettes propres, des services de l'Etat sur des commandes additionnelles, des e tablissements et organismes publics français, des organismes ou programmes europe ens, ainsi que des entreprises. Tableau 11 : recettes du Cerema par type de bénéficiaire en K (source : Cerema) 2.3.1 Les entreprises, premières clientes du Cerema Avec un volume d'affaires stable d'environ 12 M par an en recettes, les entreprises constituent aujourd'hui la premie re cliente le de l'e tablissement, qui intervient majoritairement a leur profit dans son domaine d'expertise, les infrastructures, aupre s d'organismes de certification, de socie te s concessionnaires d'autoroute, de quelques grandes socie te s de travaux publics (Eiffage, Eurovia) ainsi que pour le compte de bureaux d'e tudes (Egis, Ginger, CEBTP). Gestion des milieux aquatiques et pre vention des inondations. La « compe tence GEMAPI » est une compe tence nouvelle, exclusive et obligatoire, confie e depuis le 1er janvier 2018 aux EPCI a fiscalite propre. 42 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 35/120 PUBLIE Figure 3 : répartition de l'activité par domaine au profit des entreprises (source : Cerema) Le Cerema produit notamment de nombreux essais-mesures en laboratoire, tout particulie rement pour les concessionnaires autoroutiers, qui repre sentent a eux seuls 15 % des recettes des entreprises. Il honore dans ce cadre annuellement plus de 2 000 petites commandes pour une valeur moyenne de 5000. 2.3.2 La certification représente près du quart des recettes du Cerema en provenance des entreprises L'universite Gustave Eiffel (ancien Institut français des sciences et technologies des transports, de l'ame nagement et des re seaux) et l'Association pour la certification et la qualification des e quipements de la route (Asquer), comptent parmi les cinq premiers clients du Cerema, Les prestations qui leur sont facture es sont re alise es dans le cadre de conventions annuelles, au be ne fice d'entreprises. Les activite s concerne es concernent principalement la certification de produits, comme celles re alise es avec l'Asqual, organisme de qualification des entreprises du textile (dont les ge otextiles) et de l'habillement. Ces organisations facturent elles-me mes la prestation aux entreprises et reversent la majeure partie de la recette au Cerema. Il s'agit essentiellement de prestations de certification - marquage CE pour la mise sur le marche de produits dans l'union europe enne ou marquage NF sur la qualification de mate riaux, que ce soit par des audits (centrales a be ton, par exemple) ou par des essais. 2.3.3 Une stratégie de développement des partenariats innovants Une activite partenariale mobilisant de la dotation est re alise e dans le cadre de cofinancements avec des entreprises sous forme de divers partenariats et de re ponses a appel a projet, notamment pour conduire des projets de de monstrateurs ou des solutions innovantes de recherche/ de veloppement. Cette politique d'innovation partenariale s'est par ailleurs de veloppe e ces deux dernie res anne es au profit d'autres secteurs (e nergie, ba timent...) dans le cadre de la labellisation « Institut Carnot »43 dans lequel le Cerema s'est engage avec succe s. Cre e en 2006 le label Carnot a vocation a de velopper la recherche partenariale, c'est-a -dire la conduite de travaux de recherche mene s par des laboratoires publics en partenariat avec des acteurs socio-e conomiques, principalement des entreprises (de la PME aux grands groupes), en re ponse a leurs besoins. 43 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 36/120 PUBLIE Ainsi, l'institut Carnot « Clim'adapt » cre e par le Cerema de veloppe la recherche partenariale, c'est-a -dire la conduite de travaux de recherche mene s par ses laboratoires en partenariat avec des acteurs socioe conomiques, entreprises de toute taille et collectivite s locales, en re ponse a leurs besoins. Les nombreuses interactions entre les e quipes de recherche et les partenaires industriels permettent un partage tre s efficace des connaissances et des donne es utiles a la mise au point de proce de s et d'aboutir, pour une partie des projets, a un prototype industriel ope rationnel. En 2019, pre s de 3M de projets du Cerema ont e te re alise s dans un cadre partenarial avec des entreprises sur des projets de recherche-de veloppement. A horizon 2023, le Cerema ambitionne de doubler les projets de recherche-de veloppement labellise s Carnot, en partenariat avec les entreprises. Pour ce faire, l'e tablissement de veloppera les appels a projets en lien avec CeremaLab, son dispositif d'accompagnement technique et territorial des startups et des PME innovantes, pour acce le rer les projets et augmenter leur impact sur les territoires. Tableau 12 : les financements des partenariats innovants (source : Cerema) 2.4 Une quasi régie pour le compte de l'État qui atteint son horizon de saturation. Les activite s accessoires du Cerema ge ne rent des recettes propres 44 dans le cadre d'un budget d'activite qui peut e tre de fini pre cise ment45. Le niveau des recettes propres par rapport au budget d'activite (12.9% en 2020) n'est cependant pas le bon re ve lateur de l'activite effective du Cerema pour les clients tiers, dans la mesure ou un me canisme de valorisation de la SCSP par pre le vement sur cette dernie re vient comple ter, en les cofinançant, certaines des interventions re alise es dans le cadre de partenariats public-public, notamment. Le niveau d'activite re el pour appre cier le volume effectif des prestations accessoires par rapport au seuil de 20% des prestations re alise es pour compte de tiers qui permet le maintien d'une quasi-régie au sein de l'État - se de termine de ce fait par l'addition des recettes propres comptables enregistre es et de la part de SCSP ayant e te mobilise e pour cofinancer les prestations partenariales accessoires, ayant donne lieu a ces recettes propres. La mission constate que ce seuil de 20% apparait en voie d'e tre sature 46. Ce constat emporte deux conse quences dans le dispositif actuel : 44 45 31.05 M en 2020 Par la somme des de penses de fonctionnement (cou t salariaux + de penses de fonctionnement courant hors ope rations financie res de re gularisation) : 224.27 M en 2020 Il existe dans les faits encore une petite marge arithme tique du fait des ope rations pour compte de tiers re alise es pour les e tablissements publics de l'Etat, mais cette marge est purement interpre tative et sera soumise a l'appre ciation du juge en cas de contentieux, apre s un examen au cas par cas des ope rations. 46 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 37/120 PUBLIE En premier lieu, l'impossibilite a l'avenir, dans le mode le e conomique actuel, de pe renniser le me canisme de soutien au de veloppement des recettes propres par des pre le vements supple mentaires sur la SCSP pouvant susciter les accroissements comptables attendus en recettes. En second lieu, la ne cessite d'un de veloppement des recettes propres sur le marche strictement concurrentiel qui devrait e tre assorti impe rativement, a capacite de production constante, soit d'une baisse e quivalente des pre le vements actuels de soutien a ces recettes sur la SCSP ce qui marquerait l'extinction progressive de certaines des actions partenariales actuelles avec les tiers, soit d'une diminution comparable en volume des prestations pour le compte de l'Etat. Le maintien d'une politique de de veloppement des recettes propres du Cerema pour compenser une baisse de sa SCSP ne peut donc plus aujourd'hui e tre envisage dans le mode le e conomique actuel. L'instauration d'une quasi-re gie « in-house » avec les collectivite s territoriales serait de nature a redonner au Cerema des marges de manoeuvre et de progre s a cet e gard, a condition de stabiliser ses moyens. L'annexe 8 documente et e claire ce constat. 2.5 Une nécessaire clarification des objectifs, des moyens, des volumes d'activité et de leur présentation. Il existe aujourd'hui une certaine confusion sur les objectifs, les moyens et les volumes d'activite consacre s aux trois types de clients du Cerema. La capacite de production effective du Cerema doit tout d'abord e tre constate e a partir des donne es d'exe cution re alise es : cette capacite de production se de termine simplement par le niveau des de penses totales de fonctionnement constate es. En 2020, cette capacite de production s'est e leve e pre cise ment a 224,7 M. La mission recommande de stabiliser cette capacite de production a ce niveau, de s 202247. Le niveau des recettes propres ne constitue pas un objectif financier tangible et n'est pas un re ve lateur fiable de la performance financie re re elle, dans la mesure ou un volume significatif de ces recettes comptables est dans les faits soutenu par un volume important de co-financements sur la SCSP. Le niveau des recettes propres, trop souvent mis en avant, ne correspond pas a un volume d'activite re el par rapport a la capacite de production mobilise e. 47 Les simulations qui suivent sont effectue es sur cette base Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 38/120 PUBLIE Tableau 13 : la capacité de production mobilisée pour les clients du Cerema autres que l'État48 (source : mission d'après analyse des données Cerema) Les objectifs assigne s au Cerema doivent e tre clarifie s : Soit un objectif global de de veloppement de ses activite s au profit des collectivite s locales avec pour conse quence logique, a capacite de production constante, une baisse e quivalente en volume de sa production au profit direct des services de l'Etat. Cet objectif n'est pas re alisable dans le mode le actuel du fait de la saturation du seuil de la quasi-re gie Etat. Soit un objectif plus financier de de veloppement de ses recettes nettes, avec les me mes conse quences de baisse de production en volume au profit direct des services de l'Etat mais une meilleure re partition des cou ts de production entre l'Etat et les collectivite s locales. Cet objectif n'est pas re alisable sans un passage en quasi-re gie avec les collectivite s locales. Soit un maintien de la capacite de production pour le compte de l'Etat et un objectif de de veloppement des recettes nettes en provenance des collectivite s locales, ce qui suppose une augmentation de sa capacite de production en conse quence et une certaine marge de manoeuvre laisse e au directeur ge ne ral pour ajuster ses effectifs au de veloppement de ses recettes nettes sur le marche concurrentiel. Cet objectif ne cessitera lui aussi le passage a un re gime de quasi-re gie avec les collectivite s locales. En tout e tat de cause, le mode le e conomique actuel, me me stabilise comme recommande , ne permet ni un accroissement du volume des activite s au profit des collectivite s locales, ni le maintien d'un quelconque objectif de de veloppement des recettes propres ou nettes. 48 Hors e tablissements publics. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 39/120 PUBLIE 3 L'ingénierie territoriale aujourd'hui Le rapport d'information se natorial49 re alise en 2020 sur l'inge nierie territoriale et l'Agence nationale de la cohe sion des territoires indique que : « la table ronde d'universitaires organisée en juin 2020, au lancement des travaux, se penchant sur l'expression ``ingénierie territoriale'', a constaté l'absence de définition juridique, ni même de référence à l'ingénierie territoriale dans les textes dédiés aux collectivités territoriales. » En l'absence de qualification juridique spe cifique, le fait technique a toutefois e te pris en compte par les diffe rents organismes publics. Ainsi, pour l'ancienne De le gation a l'ame nagement du territoire et a l'action re gionale (Datar) 50 l'inge nierie territoriale, regroupe « l'ensemble des savoir-faire professionnels dont ont besoin les collectivités publiques et les acteurs locaux pour conduire le développement territorial ou l'aménagement durable des territoires, complété par l'ensemble des concepts, outils et dispositifs mis à la disposition des acteurs du territoire pour accompagner la conception, la réalisation et l'évaluation de leurs projets de territoire » . Connaitre l'inge nierie territoriale, sa consommation, ses besoins, son organisation constitue un enjeu essentiel, compte tenu de la place pre ponde rante qu'occupent les administrations publiques locales (Apul) dans l'investissement public. En effet, selon l'Insee, en 2018, sur 79,9 milliards d'euros d'investissement public (au sens de la Formation brute de capital fixe), les Apul repre sentaient avec 46,3 milliards d'euros, 58% de ces de penses. Selon l'observatoire de la commande publique re alise par l'Association des Communaute s de France (AdCF) et la Banque des territoires (BdT) en 2020, sur 71 Md d'investissement public, les collectivite s et leurs groupements repre sentaient avec 38,9 Md, 55% de ces de penses (59% en 2019) (Cf. Figure 4 ci-dessous). Figure 4 : la commande publique en 2020 (source : AdCF) Cf. rapport se natorial d'information sur l'inge nierie territoriale et l'ANCT, Josiane Costes et Charles Guene , 2020 https://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-591-notice.html 49 50 Remplace e en 2014 par le Commissariat ge ne ral a l'e galite des territoire (CGET), puis en 2020 par l'ANCT. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 40/120 PUBLIE La mission constate qu'il n'existe aujourd'hui aucun recensement global de l'inge nierie, ni au niveau national, ni au niveau local. C'est une anomalie qu'il conviendrait de corriger tre s rapidement. 3.1 La recomposition de l'offre Pour faire face au retrait rapide et non anticipe de l'Etat du champ de l'inge nierie territoriale, les collectivite s ont de veloppe progressivement leur propre inge nierie. Ce de veloppement a pris diffe rentes formes selon l'analyse que les e lus locaux font de leurs besoins et de la manie re d'y re pondre, tenant compte des ressources d'inge nierie publiques et prive es localement disponibles : constitution d'un bureau d'e tude interne en re gie pour les collectivite s les plus importantes, mutualisation horizontale entre elles ou entre syndicats de gestion, ou encore cre ation d'une agence de partementale d'inge nierie fournissant aux collectivite s adhe rentes une offre d'inge nierie hors du champ concurrentiel. Cette dernie re forme a connu un de veloppement important et l'inge nierie publique locale s'est principalement structure e autour des de partements. Les missions d'assistance technique peuvent e tre assume es par les services du de partement ou d'un ou plusieurs e tablissements publics de partementaux. Elles peuvent aussi e tre de le gue es a un syndicat mixte dont le de partement est membre, qui peut e tre, ou non, une agence de partementale51. En effet, l'article L. 5511-1 du code ge ne ral des collectivite s territoriales autorise un de partement, des communes et des EPCI a cre er entre eux un e tablissement public de nomme « agence de partementale », charge e d'apporter aux collectivite s territoriales et EPCI du de partement qui le demandent « une assistance d'ordre technique, juridique ou financier ». Les missions d'une agence de partementale sont donc plus larges que celles de volues aux services d'assistance technique au sens de l'article L. 3232-1-152. En revanche, la cre ation d'une telle agence est facultative. 3.1.1 L'essor des agences techniques départementales D'apre s le recensement effectue par l'Association nationale des directrices et directeurs d'agences techniques de partementales (AnDATD), 61 agences techniques de partementales fonctionnent aujourd'hui. Selon le directeur de l'AnDATD, « leur nombre a beaucoup augmenté depuis la fin de l'ingénierie publique d'État » Par ailleurs, selon une enque te de l'ADF, plus d'une vingtaine de de partements proposent des prestations sous forme de re gie avec parfois plus d'une dizaine d'intervenants. Les moyens cumule s des ATD s'e tablissent a pre s de 80 millions d'euros et 1300 agents (inge nieurs, techniciens, juristes, agents administratifs). Plus de 10 000 prestations de conseil, assistance, missions d'AMO sont fournies chaque anne e. Dans les de partements ou une ATD est constitue e, entre 50% et Les agences techniques de partementales ont e te cre e es par l'article 32 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000880039/ et codifie en 1996 a l'article L. 3232-1-1 du CGCT : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000039787397/ 51 L'article L. 3232-1-1 du code ge ne ral des collectivite s territoriales confie aux de partements, « pour des raisons de solidarite et d'ame nagement du territoire », la mission de mettre une assistance technique a disposition des communes et EPCI qui ne be ne ficient pas de moyens suffisants pour l'exercice de leurs compe tences dans un certain nombre de domaines touchant a la gestion de l'eau (assainissement, protection de la ressource en eau, restauration et entretien des milieux aquatiques, pre vention des inondations), mais aussi en matie re de voirie, d'ame nagement et d'habitat. Il s'agit donc la d'une compe tence propre du de partement, et les prestations qu'il de livre a ce titre sont re mune re es dans des conditions pre vues par convention. La partie re glementaire du code pre cise les crite res d'e ligibilite des communes et EPCI a cette assistance technique ; comme il e tait attendu depuis la refonte de la carte intercommunale en 2017, un de cret du 14 juin 2019 a releve de 15 000 a 40 000 habitants la population maximale des EPCI e ligibles, et e largi ainsi le champ de ces interventions. 52 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 41/120 PUBLIE 100% des communes sont adhe rentes53. Les financements sont assure s par les subventions des de partements, les cotisations des collectivite s adhe rentes, la facturation des prestations de service. Ces agences sont loin de partager les me mes caracte ristiques, tant dans leur structure juridique (49 sous forme d'EPA et 12 sous forme d'association, syndicat mixte ou SPL54), que dans les champs de compe tences ou le segment d'inge nierie concerne s. Elles peuvent ainsi couvrir aussi bien des domaines techniques (ba timents, voiries, ouvrages d'arts, ame nagements, eau, assainissement, e nergie, Gemapi, ...) que des domaines juridiques (marche s publics, conseils juridiques, formation des e lus) en passant par l'informatique, le nume rique, l'instruction du droit des sols, la planification, la formation, la recherche de subventions et l'inge nierie financie re. Les prestations fournies peuvent aller de l'assistance a maitrise d'ouvrage en amont des projets jusqu'a la maitrise d'oeuvre, en passant par le conseil. D'autres initiatives sont a relever, comme la production de guides d'inge nierie publique et de notices me thodologiques ou le lancement d'appels a projets communaux. Si l'intervention des re gions se limite le plus souvent a des subventions apporte es aux communes ou aux EPCI pour re aliser leurs propres e tudes, selon les modalite s de leurs choix, ou la pre sence d'antennes territoriales avec des charge s de mission soit ge ne ralistes soit spe cialise s dans certains domaines comme le de veloppement e conomique, d'autres acteurs territoriaux ont e galement participe a cette monte e en puissance de l'inge nierie territoriale, notamment les intercommunalite s. 3.1.2 L'intercommunalité, lieu à privilégier d'une ingénierie mutualisée A mesure que progresse l'inte gration intercommunale, les EPCI deviennent e galement des acteurs de l'inge nierie ope rationnelle. Ils ont accueilli, dans la plupart des cas, l'inge nierie de die e aux politiques contractuelles de l'Etat (action coeur de ville, petites villes de demain, ...). Ce mouvement semble d'ailleurs confirme par les chiffres de la filie re technique de la fonction publique territoriale. Ainsi on constate (Cf. annexe 10) que si de 2014 a 2020, les effectifs de cate gorie A et B pour la filie re technique des organismes communaux ont baisse de pre s de 7% (-2441 agents), ils ont pour les organismes intercommunaux progresse de pre s de 34% (+8627agents). Me me en prenant en compte les promotions internes, il y a bien eu ces dernie res anne es une augmentation nette des effectifs de l'inge nierie technique territoriale dans les EPCI. Mis a part le cas tre s particulier des me tropoles, qui be ne ficient bien souvent en termes d'inge nierie ope rationnelle et strate gique de ressources suffisantes en interne, les intercommunalite s constituent une e chelle de mutualisation des ressources, voire de constitution et de structuration de satellites, de plus en plus e vidente. Apre s avoir mesure les be ne fices re els de la mutualisation des fonctions supports, la question de la mutualisation porte aujourd'hui sur les ressources ne cessitant une inge nierie spe cifique trop cou teuse pour la constituer a l'e chelle communale (syste mes d'information ge ographique, planification urbaine, autorisation du droit des sols (ADS), gestion des milieux aquatiques, habitat, transition environnementale, mobilite , etc.). On peut estimer a 50 000 habitants la frontie re entre les intercommunalite s fournissant aujourd'hui un appui en inge nierie significatif de premier niveau a leurs communes membres et celles ne disposant pas d'une telle offre, donc principalement en milieu rural. 975 EPCI de moins de 50 000 habitants sur 1254 sont concerne s. Cette situation, est corrobore e par le fait que les intercommunalite s et leurs syndicats repre sentent respectivement 31% et 15% de la commande d'inge nierie porte e par les collectivite s et leurs groupements (source : AdCF, 2020), attestant qu'ils ne disposent pas en interne Cf. rapport se natorial d'information sur l'inge nierie territoriale et l'ANCT, Josiane Costes et Charles Guene , 2020 https://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-591-notice.html 53 54 Socie te publique locale Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 42/120 PUBLIE des ressources suffisantes pour couvrir leurs besoins. La mutualisation doit donc e tre encourage e pour ces EPCI plus petits. Elle peut principalement prendre la forme du service commun55 ou du service unifie 56, mais des conventions de prestation de services peuvent aussi e tre conclues, en application de l'article L.5111-1 du CGCT, pour permettre a une personne publique de faire assurer par une autre personne publique l'exercice d'une compe tence ou d'une mission. Il conviendrait pour conforter ce mouvement de mutualisation d'e tudier sous quelle forme pourraient e tre mis en place des groupements d'employeurs dans le domaine de l'inge nierie territoriale. 3.1.3 Les autres acteurs de l'ingénierie territoriale Parmi les autres acteurs de l'inge nierie publique territoriale, les agences d'urbanisme (AU)57 et les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE)58 occupent une place a part, qu'ils tiennent de leur origine le gislative leur confiant des missions d'inte re t public. 3.1.3.1 Les agences d'urbanisme Les agences d'urbanisme, au nombre de 50 (cf. annexe 10, Figure 9), ont dans la plupart des cas un statut associatif 59 mais elles peuvent aussi prendre la forme de groupement d'inte re t public. Elles regroupent 1700 professionnels. Leurs ressources financie res de pendent des cotisations qu'elles font payer a leurs membres et de subventions publiques. Selon l'article L132-660 du code de l'urbanisme, elles ont un fonctionnement partenarial ainsi qu'un fort ancrage territorial et l'on y retrouve les communes et les EPCI, les groupements de collectivite s spe cialise s ( sche ma de cohe rence territoriale (SCOT), autorite organisatrice des transports (AOT)...), la re gion et le de partement, l'Etat et ses services de concentre s, les chambres consulaires, les e tablissements publics ou d'autres organismes qui contribuent a l'ame nagement et au de veloppement de leur territoire. Au-dela de l'urbanisme et de l'ame nagement, certaines offrent aujourd'hui a leurs membres des services dans les domaines du de veloppement e conomique, de l'e nergie, du foncier et de l'habitat, de la mobilite . Elles interviennent en amont des projets et n'assurent pas le ro le d'AMO. Certaines agences prennent de sormais bien plus en compte l'espace pe riurbain et rural a la frontie re de leurs territoires, comme celle de Dunkerque qui couvre tout son arrondissement. D'autres, a l'exemple de Reims et Toulouse cre ent des antennes pour toucher le milieu rural environnant, les communes de plus petite taille. 46,5 millions de personnes habitent un pe rime tre de collectivite s adhe rant a au moins une agence du re seau, soit pre s de 70% de la population. L'article L.5211-4-2 du CGCT dispose que "en dehors des compe tences transfe re es, un EPCI a fiscalite propre, une ou plusieurs de ses communes membres et, le cas e che ant, un ou plusieurs des e tablissements publics rattache s a un ou plusieurs d'entre eux, peuvent se doter de services communs, charge s de l'exercice de missions fonctionnelles ou ope rationnelles". Les agents affecte s dans le service commun sont place s sous l'autorite fonctionnelle du pre sident de l'e tablissement public ou du maire de la commune gestionnaire. 56 L'article L.5111-1-1 du CGCT permet l'exercice en commun par un service unifie , selon le cas, d'une me me compe tence "ope rationnelle" ou de missions "fonctionnelles" entre les collectivite s et groupements concerne s. Le personnel du service unifie est place sous l'autorite fonctionnelle de l'autorite administrative pour laquelle il exerce sa mission. 55 57 58 Elles ont e te cre e es par la loi d'orientation foncie re en 67 puis rede finis en 2000 par la loi SRU. l'architecture (articles 6 a 8) : Ils sont issus de la loi de 1977 sur https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000522423/ 59 L'association loi 1901 est parfois utilise e par les collectivite s locales pour mutualiser leurs compe tences et activite s entre elles, ou bien pour externaliser l'une de leurs activite s. Le choix de l'association pour structurer une offre d'inge nierie peut e tre avantageux car l'outil est particulie rement souple tant dans sa cre ation que dans son fonctionnement. 60 https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031210808/ Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 43/120 PUBLIE 3.1.3.2 Les CAUE Les CAUE sont des organismes cre es a l'initiative des conseils de partementaux. Les collectivite s territoriales, l'Etat et les professionnels de la construction sont tous repre sente s dans les conseils d'administration. Avec leurs unions re gionales, ils ont pour moyens d'action l'information, la sensibilisation, le conseil et la formation aupre s des collectivite s territoriales ou leurs groupements, des services de l'Etat, des professionnels (ame nageurs ou artisans notamment), du milieu de l'enseignement, et bien su r des particuliers. Les domaines d'action des CAUE peuvent diffe rer d'un de partement a l'autre (urbanisme, ame nagement rural et urbain, ba timent, patrimoine, environnement). Au nombre de 93, les CAUE ont dispense en 2019 pre s de 50 000 conseils aux particuliers et conduit pre s de 1 300 actions aupre s des services de l'Etat et 16 000 aupre s des collectivite s territoriale (source : fe de ration nationale des CAUE). Ils sont tous essentiellement finance s par une part de la taxe d'ame nagement. Leurs moyens, environ 700 ETP et 70 millions de taxe affecte e ont stagne ces dernie res anne es. Ils interviennent dans la phase amont des projets. Huit CAUE sont aujourd'hui dirige s par un directeur commun ATD/CAUE, ce qui leur confe re une comple mentarite reconnue, dans les de partements ou une telle recomposition a e te mise en place. 3.1.3.3 Les EPL Au 1er juin 2020, les entreprises publiques locales e taient au nombre de 1 332, parmi lesquelles 887 Socie te s d'e conomie mixte (Sem), 417 socie te s publiques locales (SPL) et 28 socie te s d'e conomie mixte a ope ration unique (SemOp). Elles emploient 62 097 personnes pour assurer des missions de service public dans de nombreux domaines. En mettant en place des Sem ou SPL de die es a l'inge nierie, ou en de veloppant cette nouvelle compe tence dans des EPL existantes, des collectivite s locales ont voulu palier le retrait de l'Etat, dans une logique d'appui au territoire. Adapte es a la multi-activite , elles peuvent apporter une re ponse rapide a des proble matiques varie es, avec des e quipes pluridisciplinaires. Les conseils de partementaux sont souvent a l'origine de cre ations d'EPL de die es a l'inge nierie, me me si la plupart ont pre fe re ouvrir des agences techniques sous forme d'EPA, comme vu pre ce demment. Les territoires s'adaptent en fonction de leurs spe cificite s. En Loire-Atlantique, la mise en synergie de quatre organismes spe cialise s a, par exemple, permis la cre ation de Loire Atlantique De veloppement, une structure capable de travailler sur toute la chaine de l'inge nierie territoriale. 3.1.3.4 Les EPF Pour aider les collectivite s a poursuivre sur le long terme des politiques foncie res cou teuses, le le gislateur a instaure un outil mutualise dont la vocation principale est le portage foncier : l'e tablissement public foncier local (EPFL) au travers de la loi d'orientation sur la ville du 13 juillet 1991. La loi solidarite et renouvellement urbains (SRU) du 13 de cembre 2000, en assouplissant leur mode de constitution et de financement ainsi que les marche s fonciers haussiers, ont favorise la naissance de la plupart des EPFL actuels. Sur le plan juridique, les EPFL sont des e tablissements publics a caracte re industriel et commercial (Epic). Le financement de l'EPFL repose sur cinq types de ressources : le produit de la taxe spe ciale d'e quipement (TSE), les dotations de l'Etat, des re gions, des de partements et de toute autre personne morale publique ou prive e inte resse e, l'emprunt, les ressources propres issues du produit de la re trocession des biens, des pre le vements sur les ope rations engage es (frais de portage), du produit des dons et legs, ainsi que les contributions pre vues a l'article 55 de la loi SRU. On compte a ce jour 24 EPFL, dont les territoires d'intervention couvrent 13,8 millions d'habitants (cf. annexe 10, Figure 10). Ils regroupent 220 professionnels et ont re alise en 2019, 280 millions d'euros d'acquisitions et 124 millions d'euros de cessions, le stock e tant e value a 1,4 milliard d'euros. Par ailleurs, les 10 e tablissements publics fonciers de l'Etat et les deux e tablissements publics fonciers et d'ame nagement de l'Etat interviennent selon des modalite s similaires et font aujourd'hui une large Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 44/120 PUBLIE place aux e lus locaux dans leurs instances de gouvernance. Au-dela du portage foncier, les EPF, quel que soit leur statut, ont de veloppe ces dernie res anne es des e tudes amont, a la demande des collectivite s locales, en conseils et prospective afin de mieux pre parer des interventions ope rationnelles futures. Par ailleurs, toujours en re ponse a la demande des collectivite s, les EPF mettent au point de nouveaux dispositifs d'intervention comme la cre ation de foncie res patrimoniales ou commerciales. Les politiques de renouvellement urbain, de revitalisation des centres villes (a travers notamment ACV et PVD), de traitement des friches, combine es a la volonte d'une plus grande sobrie te foncie re, imposent la recherche de nouvelles modalite s d'intervention en particulier en termes d'inge nierie financie re. 3.1.3.5 Les syndicats techniques 9465 syndicats intercommunaux sont recense s. Parmi ceux-ci, la fe de ration nationale des collectivite s conce dantes et re gies (FNCCR) regroupe 800 collectivite s territoriales, leurs EPCI et syndicats, spe cialise s dans les services publics locaux en re seau tels que : l'e nergie (distribution d'e lectricite , de gaz, de chaleur, e nergies renouvelables, e clairage public, ...), le cycle de l'eau (distribution, assainissement, Ge mapi...), le nume rique (communications e lectroniques a haut et tre s haut de bit, mutualisation informatique et e-administration,...) ou les de chets (gestion et valorisation, ...). La mutualisation recherche e entre les collectivite s pour la gestion de ces services s'est le plus souvent organise e au sein de syndicats de partementaux, e chelle la plus pertinente pour ces activite s de re seau. Ainsi, dans le domaine de l'e nergie, la FNCCR regroupe la quasi-totalite des autorite s organisatrices de l'e nergie. Une centaine de syndicats investissent pre s milliard d'euros par an. Ils comptent en moyenne une soixantaine d'agents, ce qui repre sente une force d'inge nierie dans ce domaine d'environ 6000 professionnels. Dans celui de l'eau, plus de 550 collectivite s ou groupements sont membres de la Fe de ration. Ils repre sentent pre s de 60 millions d'habitants et investissent quelques 7 milliards d'euros par an (pour la quasi-totalite sous maitrise d'ouvrage publique). Les plus petits syndicats, de pourvus d'inge nierie de die e, font appel a des bureaux d'e tudes ou be ne ficient de l'appui des ATD. Concernant le nume rique, la centaine d'adhe rents de la FNCCR regroupe plus de 50 millions d'habitants. 80 structures de partementales ou re gionales ont e te cre ees pour l'installation des re seaux de fibre optique (programme global de 20 a 25 milliards d'euros d'investissement). Elles comprennent en ge ne ral 2 ou 3 inge nieurs seconde s par quelques techniciens et font appel a des bureaux d'e tudes prive s. Par ailleurs, une trentaine de syndicats, proposent des services autour des usages du nume rique. Chacun regroupe environ 50 agents dont une dizaine d'inge nieurs et de techniciens supe rieurs. Ils sont en plein de veloppement. Des secteurs nouveaux, a la rencontre des usages du nume rique et de la transition e cologique, ouvrent des champs d'action tre s importants pour les syndicats de re seaux : gestion des ba timents, mobilite , te le gestion de l'e clairage, stations de charge de ve hicules e lectriques et gaz, .... 3.1.3.6 Les bureaux d'études privés La Branche Betic est celle des entreprises relevant de la convention collective « Bureaux d'e tudes techniques, cabinets d'inge nieurs-conseils et des socie te s de conseils ». Les syndicats Cinov et Syntec sont les deux fe de rations patronales de la branche. Elle est constitue e de 5 secteurs : le nume rique, l'inge nierie, le conseil et, plus marginalement, l'e ve nement et la traduction. La branche regroupe 85 821 e tablissements, plus d'un million de salarie s61 et re alise un chiffre d'affaires de 109,5Mds d'62. L'inge nierie proprement dite concerne 19 251 entreprises et 277 766 salarie s. Selon le dernier barome tre de l'observatoire paritaire des me tiers du nume rique, de l'inge nierie, du conseil et de 61 62 Donne es Opiiec Insee 2014 selon Cinov Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 45/120 PUBLIE l'e ve nement (Opiiec), 36 750 ETP salarie s de l'inge nierie prive e ont travaille en 2017 pour de la commande publique au sein de laquelle les collectivite s et leurs groupements repre sentent 51,2%. On peut donc estimer a environ 19 000 ETP la part des salarie s de l'inge nierie prive e de die e a l'inge nierie territoriale. L'inge nierie prive e est pre sence dans toutes les re gions avec 8717 salarie s en Bretagne et jusqu'a 96 077 en Ile-de-France en 2020. Elle couvre tous les domaines traditionnels d'activite (ba timent/patrimoine, voirie/ouvrage d'art, eau et assainissement) et intervient sous toutes les formes (de la maitrise d'oeuvre au conseil, en passant par l'assistance a la maitrise d'ouvrage). L'offre d'inge nierie territoriale est riche et diversifie e. Une coordination doit s'e tablir entre les diffe rentes inge nieries publiques afin d'e viter une concurrence dispendieuse, l'inge nierie prive e ayant par ailleurs inte re t a cette structuration, gage d'une commande publique de qualite . Mais cette offre affiche aussi de nombreuses disparite s au niveau local. Si chaque filie re a une bonne connaissance de son offre globale, elle est localement, a l'e chelle du de partement, illisible voire me connue par les acteurs. Par ailleurs, la mission regrette qu'il n'y ait, au niveau national, aucun suivi de l'inge nierie territoriale. A l'instar du travail d'inventaire qui e te mene en Loire-Atlantique a l'initiative du pre fet63, un recensement de l'offre d'inge nierie disponible pour chaque de partement s'ave re e galement indispensable. Recommandation 4. Améliorer la connaissance de l'offre d'ingénierie territoriale en mettant en place un recensement national annuel et des observatoires départementaux. 3.2 Le retour de l'État Entre, d'une part, le de sengagement de l'Etat de s 2014 et, d'autre part, la mise en oeuvre du nouveau conseil aux territoires (NCT) et de la directive nationale d'orientation (DNO) seulement a partir de 2016, l'Etat n'a pas anticipe , mais a re agi avec retard et trop peu de moyens adapte s. C'est pour tenter notamment de reme dier au sentiment d'abandon chez les e lus ruraux qu'a e te cre ee en 2019 l'Agence nationale de la cohe sion des territoires (ANCT)64 . Elle devait consacrer le retour de l'Etat dans les territoires sous la forme d'un soutien mieux adapte , diffe rencie , dans une logique partenariale et plus souple. Elle n'est pas encore conside re e comme une ve ritable agence au service des collectivite s mais davantage comme une de le gation ministe rielle qui met en oeuvre des programmes de cide s par l'Etat. 3.2.1 L'ANCT Annonce e par le Pre sident de la Re publique lors de la Confe rence nationale des territoires en 2017, l'ANCT a e te mise en place le 1er janvier 2020. Ne e de la fusion du Commissariat ge ne ral a l'e galite des territoires, de l'Etablissement public national d'ame nagement et de restructuration des espaces commerciaux (Epareca) et de l'Agence du nume rique, l'ANCT se veut un nouveau partenaire pour les collectivite s locales. La loi65 a confie a l'ANCT la mission de conseiller et de soutenir les collectivite s territoriales et leurs groupements dans la conception, la de finition et la mise en oeuvre de leurs projets, notamment en faveur de l'acce s aux services publics, de l'acce s aux soins, du logement, des mobilite s, de la mobilisation pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les quartiers urbains en Analyse du besoin en inge nierie territoriale dans la perspective du de ploiement de l'ANCT, Monographie de l'offre disponible et les besoins en inge nierie dans le de partement de Loire Atlantique, avril 2020, EY 63 64 65 Loi du 22 juillet et de cret du 18 novembre 2019 Art. L. 1231-2 du code ge ne ral des collectivite s territoriales https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000038804535/ Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 46/120 PUBLIE difficulte , de la revitalisation, notamment commerciale et artisanale, des centres-villes et centresbourgs, de la transition e cologique, du de veloppement e conomique ou du de veloppement des usages nume riques. Pour remplir ces missions, l'agence a de veloppe une offre de services qui vise le de ploiement de programmes nationaux d'appui territorialise s (Action coeur de ville, Petites villes de demain, France Services, plan Tre s haut de bit, Territoires d'industrie, ...), mais aussi l'aide a la conception et a la mise en oeuvre de projets de territoire notamment dans le cadre de contrats territoriaux inte grateurs (830 CRTE), et enfin, l'appui en inge nierie sur mesure a des projets locaux qui ne pourraient aboutir sans le soutien spe cifique de l'agence et de ses partenaires. L'offre d'inge nierie sur mesure est dispense e par celles des cinq grands ope rateurs nationaux (Anru, Anah, Ademe, Cerema, CDC-Banque des territoires) ou via l'accord-cadre de marche public. Cet accord-cadre propose des marche s a bon de commande a la fois re gionaux (9 grandes re gions) et the matiques, pluto t pour de l'accompagnement en amont, de la concertation citoyenne et pour le pilotage de projets (Cf. annexe 10, liste des marche s d'inge nierie passe s par l'ANCT au 23 avril 2021). Le Cerema a souhaite candidater a ces marche s (Cf. annexe 10, liste des marche s de tenus par le Cerema dans les marche s nationaux d'inge nierie de l'ANCT et de la Banque des territoires) ce qui pour le directeur ge ne ral de l'ANCT, « n'était pas forcément le bon positionnement compte tenu du conventionnement existant entre les deux organismes ». L'agence intervient normalement selon un principe de subsidiarite , en l'absence d'une offre locale suffisante ou en renfort sur la gestion de projets complexes. Un des axes de de veloppement de l'agence e tant de faciliter l'acce s des porteurs de projets aux diffe rentes formes d'inge nierie, quel qu'en soit le statut, elle a d'ores et de ja re uni ses cinq ope rateurs partenaires avec qui elle a conventionne au sein du comite national de coordination. Dans le me me esprit, elle a cre e un club de l'inge nierie qui constitue un lieu d'e changes et de partage entre les repre sentants des acteurs de l'inge nierie publique ou prive e. Selon le principe du guichet unique, au niveau local, c'est le pre fet de de partement, en qualite de de le gue territorial de l'agence, qui constitue la seule porte d'entre e pour solliciter l'ANCT sur un projet (Cf. annexe 10, Figure 14). Il mobilise les compe tences ne cessaires au sein des services de l'Etat, des ope rateurs et des acteurs volontaires pour participer au projet (agence technique de partementale, EPA, EPF, agence d'urbanisme...). Il se charge de re unir, au moins deux fois par an, les acteurs de l'inge nierie au sein d'un comite local de cohe sion territoriale (CLCT). Pre vus par la loi portant cre ation de l'ANCT, les CLCT sont l'instance de gouvernance locale de l'ANCT. Leur composition, fixe e par de cret, comprend des repre sentants de l'Etat, des collectivite s, les cinq ope rateurs, ainsi que des repre sentants des acteurs locaux de l'inge nierie (agences d'urbanisme, CAUE, agences techniques de partementales, e tablissements publics fonciers, etc.). Il identifie les demandes d'accompagnement e manant des collectivite s territoriales et de leurs groupements, les ressources mobilisables et fixe les priorite s d'intervention de l'agence, tant en matie re de the matiques que de territoires, a travers l'e laboration d'une feuille de route partage e. A ce jour, 80 CLCT sont installe s. Toutefois, selon les te moignages recueillis par la mission, beaucoup n'ont pour l'instant pas engage d'activite ope rationnelle au-dela de leur se ance formelle d'installation et leur composition varie selon les arbitrages des pre fets, alors me me qu'il est essentiel de bien veiller a associer l'ensemble des acteurs locaux de l'inge nierie territoriale. Ainsi parfois l'agence d'urbanisme est e carte e pour des raisons de politique locale ou encore les syndicats techniques sont oublie s. Concernant les moyens proprement de die s a l'inge nierie territoriale, l'agence y consacre 20M et y affecte une soixantaine de salarie s sur 330. Selon son directeur, « le positionnement de l'ANCT n'est pas évident dans le domaine de l'ingénierie Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 47/120 PUBLIE territoriale, dans la mesure où il s'agit clairement d'un revirement après des années d'abandon progressif de la part de l'État ». Imagine e par certains comme « une Anru du rural », il lui est reproche de ne pas e tre, comme envisage au de part, un « réceptacle » des projets des collectivite s locales mais de proposer de l'inge nierie de die e a des programmes nationaux inaccessibles aux collectivite s qui ne disposent pas d'un premier niveau d'inge nierie et pour lesquels il faut e tre choisi par le Pre fet. La de cision du conseil d'administration de l'agence qui a approuve le 10 mars dernier la gratuite de ses prestations d'inge nierie pour les communes de moins de 3500 habitants et pour les EPCI de moins de 15 000 habitants, permettra peut-e tre de gommer ce sentiment re pandu d'une offre d'inge nierie de die e excluant de fait les petites communes. Pre s de 32000 communes au total pourront en be ne ficier. 3.2.2 Les aides à l'investissement peuvent aussi financer l'ingénierie territoriale 3.2.2.1 La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) La dotation d'e quipement des territoires ruraux (DETR) a e te cre ee par l'article 179 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011. Cette dotation re sulte de la fusion de la dotation globale d'e quipement (DGE) des communes et de la dotation de de veloppement rural (DDR). La DETR, en comple ment d'autres dotations, a vocation a soutenir l'investissement local, notamment des communes et des EPCI appartenant au milieu rural. Des priorite s nationales sont de cline es au niveau de partemental par des commissions d'e lus. Le montant total de DETR de le gue aux pre fectures a e te de 1,027 milliard d'euros en 2019. En 2019, le montant moyen HT des projets subventionne s par la DETR est de 186 779 euros, le montant moyen des subventions est, quant a lui, de 48 224 euros. Le taux moyen de subvention d'un projet est de 25,82%. Le tableau suivant re sume l'e volution globale de la DETR entre 2017 et 2019 : Tableau 14 : DETR (source : DGCL) En 2021, le montant de la DETR est maintenu a 1,046 milliard d'euros en autorisations d'engagement Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 48/120 PUBLIE (AE). 3.2.2.2 La dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) La dotation de soutien a l'investissement local (DSIL)66 a e te cre ee en 2016 pour apporter un soutien aux communes et groupements de communes dans leurs projets d'investissement. La loi de finances pour 2019 a ouvert 570 millions d'euros pour la DSIL au sein d'une enveloppe unique. Ce montant a e te re parti entre les re gions a 65% au prorata de la population des re gions et a 35% au prorata de la population des unite s urbaines de moins de 50 000 habitants. En 2019, les montants effectivement engage s au titre de la DSIL se sont e leve s a 572,26 millions d'euros. Tableau 15 : DSIL (source : DGCL) En 2021, la loi de finances initiale a ouvert a nouveau 570 millions d'euros en AE au titre de la DSIL. 3.2.2.3 Le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) La loi du 4 fe vrier 1995 d'orientation pour l'ame nagement et le de veloppement du territoire a cre e le Fonds national d'ame nagement et de de veloppement du territoire67. Conforme ment a la loi, la politique d'ame nagement et de de veloppement durable du territoire repose sur les choix strate giques suivants : Le de veloppement local, organise dans le cadre des bassins d'emploi et fonde sur la comple mentarite et la solidarite des territoires ruraux et urbains. Il favorise la mise en valeur des potentialite s du territoire en s'appuyant sur une forte coope ration intercommunale et sur l'initiative et la participation des acteurs locaux. L'organisation d'agglome rations favorisant leur de veloppement e conomique, l'inte gration des La DSIL est inte gralement rattache e a l'action 1 du programme 119 de la mission « Relations avec les collectivite s territoriales ». Il n'existe plus, depuis 2018, de BOP spe cifique destine aux cre dits des pactes Etat-me tropole ni aux contrats de ruralite . Les ope rations inscrites dans les contrats de relance et de transition e cologique (CRTE) conclus dans les territoires ruraux qui prennent la suite de ces derniers restent bien e ligibles a la dotation. 66 Les interventions finance es par le FNADT sont inte gre es au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'ame nagement du territoire », rattache a la mission « cohe sion des territoires ». 67 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 49/120 PUBLIE populations, la solidarite dans la re partition des activite s, des services et de la fiscalite locale ainsi que la gestion maitrise e de l'espace. Le soutien des territoires en difficulte , notamment les territoires ruraux en de clin, certains territoires de montagne, les territoires urbains de structure s ou tre s de grade s cumulant des handicaps e conomiques et sociaux, certaines zones littorales, les zones en reconversion, les re gions insulaires et les de partements d'Outre-mer-re gions ultrape riphe riques françaises. Le FNADT s'inscrit dans une logique de coordination de l'ensemble des interventions de l'Etat. Le FNADT permet notamment le financement des engagements pris par l'Etat en faveur de la cohe sion des territoires dans le cadre des dispositifs contractuels, notamment les contrats de plan Etat-re gion (CPER). Le FNADT pre sente en outre des caracte ristiques particulie res lui permettant de financer la re alisation d'e tudes et de projets d'appui a l'inge nierie locale. Cette spe cificite est rappele e dans l'instruction du 2 fe vrier 202168. 120,2 M de cre dits du FNADT ont ainsi e te engage s en 2019 et 116,5 M en 2020. 5,7 M ont e te engage s en 2019 pour le financement de pre s de 80 d'e tudes pre alables a la re alisation de projets et 4 M en 2020 pour pre s de 70 e tudes pre alables. Ces e tudes sont principalement conduites par les collectivite s territoriales (communes et EPCI). Me me si les textes69 permettent d'utiliser les cre dits DETR, DSIL et FNADT pour financer des e tudes pre alables aux projets, donc de l'inge nierie, il y aurait tout inte re t a expliciter cette faculte , a me me d'offrir un recours plus simple a l'inge nierie que les marche s nationaux d'inge nierie gratuite propose s par l'ANCT. Recommandation 5. Affirmer plus clairement la possibilité d'utiliser les crédits d'État (DETR, DSIL, FNADT) pour financer l'ingénierie territoriale. 3.2.3 La Banque des territoires D'existence re cente, tout comme l'ANCT, la Banque des Territoires (BdT), cre ee en 2018, se pre sente comme l'un des cinq me tiers de la Caisse des De po ts. Elle propose des expertises de conseil et de financement aux acteurs territoriaux pour faciliter la re alisation de leurs projets. Au-dela de son offre traditionnelle en pre ts et en investissement, la BdT de veloppe des interventions en inge nierie, pour aider les e lus a passer du projet aux ide es. Elles sont de deux types : un service d'inge nierie territoriale et une aide a l'inge nierie dans le cadre des programmes nationaux. 3.2.3.1 Service d'ingénierie territoriale : Ce service s'adresse aux territoires en manque d'inge nierie, en difficulte (ex : bassin minier), a enjeux (ex : littoral, montagne, reconversion industrielle, ruralite s, Outre-mer...), qui coope rent pour favoriser les solidarite s (ex : contrats de re ciprocite ). La BdT finance les e tudes amont, a 100% si les cabinets sont ceux pre se lectionne s par la BdT dans le cadre de marche s a bons de commande (le Cerema a remporte un lot conseil en gouvernance en coope ration avec la Scet) ou les cofinance a 50%, si le 68 69 https://www.legifrance.gouv.fr/download/pdf/circ?id=45134 En vertu de l'article R. 2334-24 du CGCT, applicable a la DETR et a la DSIL : "les e tudes ou l'acquisition de terrains, ne cessaires a la re alisation de l'ope ration et re alise es pre alablement, ne constituent pas un commencement d'exe cution. Elles peuvent e tre prises en compte dans l'assiette de la subvention." Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 50/120 PUBLIE cabinet a e te choisi par la collectivite (ce taux peut atteindre 80% en Outre-mer). Les enveloppes sont a la main des directeurs re gionaux pour une prise de de cision locale. Les sujets vise s portent sur les strate gies territoriales, le de veloppement rural, le tourisme, l'ame nagement, la recherche de fonds europe ens, le de veloppement rural, la sante , le de veloppement e conomique, l'e nergie, la transition e cologique ... En 2020, 286 appuis en inge nierie ont be ne ficie a 160 collectivite s diffe rentes (dont 54 communes de moins de 20 000 habitants et 54 EPCI de moins de 50 000 habitants). Pour les collectivite s de moins de 10 000 habitants et des intercommunalite s, la BdT propose une offre gratuite d'accompagnement me thodologique spe cifique baptise e « Territoires Conseils ». Elle se de compose en un service te le phonique de renseignements juridiques et financiers (en moyenne 10 000 questions pose es par an, 87% des questions sont pose es par des communes de moins de 3500 habitants), accessible de sormais aux communes de moins de 20 000 habitants gra ce au partenariat mis en place avec l'ANCT, une base de bonnes pratiques, des journe es d'information, des webconfe rences/confe rences te le phoniques, des guides pe dagogiques ou encore des de marches d'accompagnement me thodologiques en territoire. Les principaux the mes aborde s sont le de veloppement durable et la transition alimentaire, le de veloppement e conomique, la cohe sion sociale, les finances et la fiscalite , les institutions et la gouvernance... Le budget annuel alloue a ce service d'inge nierie territoriale est de 10 M auxquels sont ajoute s 30 M/an pendant 5 ans au titre de l'inge nierie spe cifique de die e au plan de relance. 3.2.3.2 Aide à l'ingénierie dans le cadre des programmes nationaux La BdT est tre s investie dans les programmes nationaux. Elle a ainsi re serve des enveloppes importantes sur la dure e des programmes pour de l'inge nierie : Action coeur de ville (2017-2022) : 100 M pour 222 villes, essentiellement pour du cofinancement (50%) et du financement d'e tudes (100%), de l'assistance a management de projet. Petites villes de demain : 200 M pour 1000 communes qui serviront aussi au co-financement de chefs de projet redynamisation (a e galite avec l'Etat et l'Anah, a hauteur de 25% chacun) et a leur formation par l'Universite des territoires de la BdT. Mesures de soutien au commerce (2021-2025) : 6 M sur les foncie res et 48 M sur les mesures de die es au plan de relance (managers, solutions nume riques...). Territoires d'industrie : 26 M auxquels il faut ajouter les financements des mesures de die es au plan de relance. Quartiers prioritaires de la ville (Anah et Anru) (2014-2020) : 90 M pour apporter un soutien spe cifique a l'inge nierie de projet. Enfin, s'agissant des CRTE, La BdT intervient a la demande des e lus, comme partenaire avec l'ensemble de sa boite a outils. L'inge nierie territoriale constitue un exemple des nombreux domaines dans lesquels l'Etat renonce a abandonner les compe tences qu'il a pourtant de centralise es. Ainsi, de nombreuses offres d'inge nierie territoriales sont de sormais disponibles dans des formats varie s. A co te de leur offre d'inge nierie visant le de ploiement de programmes nationaux (inge nierie de die e souvent inaccessible aux collectivite s qui ne disposent pas d'un premier niveau), l'ANCT et la Banque des territoires tentent e galement de de velopper une inge nierie « sur mesure » a destination des collectivite s locales. L'action de l'ANCT tout comme celle de la BdT ne pourront e tre comple mentaires de celle des outils des collectivite s que si une bonne articulation est mise en place au niveau de partemental. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 51/120 PUBLIE Recommandation 6. Améliorer la coordination de l'offre d'ingénierie territoriale en associant au sein des comités locaux de cohésion territoriale (CLCT), tous les acteurs de l'ingénierie locale, y compris les représentants des bureaux d'études privés. 3.3 Les besoins Comme on l'a vu pre ce demment, l'inge nierie territoriale ne disposant pas d'un observatoire, il est difficile de cerner l'offre de services disponible localement, et encore plus de connaitre le besoin des collectivite s locales, aucun recensement n'ayant e te fait. Seule l'association des maires de France (AMF) a essaye de l'approcher par une enque te70 re alise e aupre s des communes de moins de 10 000 habitants et des communaute s de communes, au cours des mois de mars et avril 2020, en partenariat avec la Caisse des de po ts et consignations. Pour cela, 11 questions leur ont e te adresse es, par mail, me lant questions ouvertes et questions ferme es. La mission s'appuiera donc sur cette e tude, sur les nombreux avis recueillis lors des auditions ainsi que sur le barome tre de la commande publique71 e labore par l'AdCF pour tenter d'en brosser un portrait qualitatif. 3.3.1 Des ressources limitées dans les territoires ruraux Si, comme on a pu le voir, pour reme dier au retrait de l'Etat, l'offre d'inge nierie publique locale s'est structure e au niveau de partemental avec l'e mergence continue des ATD, appre cie es pour leur proximite et leur mode de gouvernance partage entre communes/EPCI et de partement, il existe de nombreuses disparite s et, dans les zones faiblement densifie es, l'acce s a un premier niveau d'inge nierie pour les collectivite s locales reste difficile. Ainsi, l'association des maires ruraux de France (AMRF) de plore pour les communes rurales un manque d'inge nierie « criant » qui, conjugue au syste me des appels a projet (petites villes de demain, futurs CRTE, ...), fait que « les plus gros arrivent à candidater à tout et les petits à rien », creusant encore plus les ine galite s territoriales. Elle cite l'exemple des cre dits DSIL affecte s au plan de relance « qui ont pour l'essentiel étaient captés par les gros projets des grandes collectivités ». Ces grandes disparite s d'acce s pour les collectivite s locales a l'inge nierie territoriale sont notamment refle te es par l'e cart de moyens qui existent entre les diffe rentes ATD. Si dans certains de partements, les agences comptent jusqu'a plus de 80 salarie s avec des budgets supe rieurs a 3M d' (essentiellement des de partements urbains sie ges d'une grande me tropole comme la Haute-Garonne avec Toulouse, le Bas-Rhin avec Strasbourg...), dans une vingtaine d'autres, elles en ont moins de 10 et leur budget ne de passe pas le million d'euros (essentiellement des de partements ruraux comme la Loze re, la Creuse, les Alpes-de-Haute-Provence, le Loir-et-Cher, l'Indre...) (Cf. annexe 10, Tableau 17). A noter que les de partements ruraux sont aussi de pourvus d'agences d'urbanisme et que leurs EPCI, d'une taille souvent infe rieure a 30 000 habitants, ne disposent pas de leur propre inge nierie. Le Cerema ne parait pas arme avec ses 2500 agents pour re pondre a ce besoin d'inge nierie de proximite . Il devra veiller, selon l'ADF mais aussi plusieurs fe de rations comme la FNAUE ou la FNAU, a ne pas entrer en concurrence avec les structures d'inge nierie publique locales qui offrent cette proximite quand elles sont pre sentes, l'AdCF conside rant me me, qu'« un modus vivendi sur le partage des interventions » est a trouver avec elles. Parmi toutes, c'est donc bien les ATD qui apparaissent devoir e tre conforte es. De plus, me me si elles sont sous la tutelle du conseil de partemental, elles offrent aux yeux des maires l'image « d'une plus grande neutralité » que l'inge nierie des EPCI, a l'instar de celle Les besoins en inge nierie des communes et des intercommunalite s, AMF, juin 2020. Barome tre de la commande publique, re sultats 2020, AdCF, Banque des territoires. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 52/120 70 71 PUBLIE dont be ne ficiait jadis l'inge nierie d'Etat. C'est la raison pour laquelle, selon la mission, priorite devrait e tre donne e a structurer, au niveau de partemental, a travers les ATD, une offre d'inge nierie de premier niveau quand elle n'existe pas encore. Comme l'ont fait remarquer Cinov et Syntec, l'ensemble de l'inge nierie prive e a tout inte re t a l'existence d'une inge nierie publique amont bien structure e mais non he ge monique, car celle-ci est le gage d'une commande publique de qualite et porteuse d'innovation. Pour re pondre a certaines inquie tudes exprime es par des repre sentants du bloc communal, il convient de veiller a ne pas lier le financement de l'inge nierie par l'Etat, via notamment les proce dures et marche s de l'ANCT, avec les financements de type DSIL et DETR. Recommandation 7. Conforter l'ingénierie territoriale en favorisant le développement des outils locaux comme les agences techniques départementales. 3.3.2 Les besoins par domaine L'observatoire de la commande publique re alise par l'AdCF, fournit, a travers ses re sultats pour les anne es 2019 et 2020 quelques renseignements sur les secteurs ou l'investissement des administrations se porte le plus (Cf. Figure 5 ci-dessous). Les ba timents publics, transports et voirie en sont la destination principale et concentrent pre s de 45% du total des investissements. En extrapolant on peut conside rer que les pre s de 9Md de commande publique en inge nierie se ventilent dans les me mes proportions sur les me mes secteurs. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 53/120 PUBLIE Figure 5 : La commande publique (Md) par destination (source : AdCF) Ces re sultats convergent avec ceux de l'enque te relaisse e par l'AMF (Cf. Figure 6 ci-apre s). Quand celle-ci interroge les e lus pour connaitre leurs projets structurants, la encore pre s de 40% des projets concernent le patrimoine ba ti (cre ation, re novation, mise aux normes, extension, etc.), les e quipements et ba timents publics (mairie, e cole, salle polyvalente, e quipements culturels ou sportifs, maisons de sante , logements, etc.). Apre s le patrimoine, le champ de l'ame nagement et l'urbanisme est fre quemment cite et en particulier, au-dela des documents de planification et des proce dures d'ame nagement, tout ce qui rele ve de la re novation des centres-bourgs et coeurs de villages. Un troisie me champ relativement important apparait dans les projets, celui de la voirie et des ouvrages d'art (re fection, se curisation). Les infrastructures en matie re d'eau et d'assainissement repre sentent aussi une part non ne gligeable des re ponses relatives aux re seaux. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 54/120 PUBLIE Figure 6 : nombre de projets structurants des collectivités répondantes par domaine (source : AMF) A noter que lorsque les collectivite s sont interroge es de manie re ouverte sur leurs besoins en inge nierie autres que ceux relevant du champ de l'inge nierie traditionnelle, l'aide au montage de dossiers financiers cumule pratiquement la moitie des re ponses. Les domaines de l'inge nierie pour lesquels on peut estimer la demande la plus forte sont donc ceux de l'inge nierie traditionnelle, pour lesquels l'offre locale quand elle existe est en capacite de re pondre, ou qui be ne ficient a priori comme pour l'eau, d'une expertise territoriale mobilisable (service d'assistance technique aux exploitants de station d'e puration (SATESE), agences de l'eau, ...). Selon l'ADF l'apparition de nouveaux champs d'intervention comme « le développement de la route intelligente et connectée, les usages numériques de la mobilité, la gestion des risques telle que la prévention des inondations » constituent autant d'opportunite s pour le Cerema. Il pourrait e galement jouer le ro le de « tiers de confiance dans le domaine de l'innovation, en testant pour le compte des collectivités locales de nouvelles solutions techniques et en assurant un benchmark international » A titre d'exemple d'actions de ja engage es par le Cerema, on peut citer l'appel a partenaires lance conjointement avec l'Anel, qui vise a « accompagner dans la durée les territoires littoraux et rétro-littoraux dans une optique de gestion anticipée, adaptée et préventive face aux aléas littoraux et résiliente aux impacts prévisibles du changement climatique »72. Il existe donc, autour des sujets e mergents, des besoins non satisfaits par l'inge nierie publique locale et pour lesquels le Cerema pourrait conforter et de velopper une offre. Pour cet appui, le Cerema mobilisera ses cinq directions territoriales ayant une façade maritime ainsi que la direction technique Eau, mer et fleuves. Cette contribution repre sentera pour chaque projet 50 % du temps investi par le Cerema. Les collectivite s partenaires auront a leur charge une contribution financie re repre sentant le solde du cou t total. Le Cerema pourra les accompagner dans la recherche de financements. La contribution financie re du Cerema a e te initialement fixe e a 500k. 72 Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 55/120 PUBLIE 3.3.3 Les types d'ingénierie recherchés Quand les e lus sont interroge s de manie re ouverte sur « les types d'ingénierie dont leur collectivité aurait besoin », le principal besoin formule est celui d'assistance et expertise. Figure 7 : autres besoins d'ingénierie identifiés (source AMF) En cela, l'enque te rejoint bien les avis exprime s par les interlocuteurs rencontre s au cours de la mission. Il apparait ainsi que si l'inge nierie de premier niveau mise en oeuvre par les collectivite s locales re pond essentiellement a leurs besoins « ordinaires », elle s'ave re insuffisante pour des projets tre s spe cialise s ou exceptionnels, « comme la réparation d'un câble du pont de l'Ile de Ré ». L' ADF souligne quant a elle l'importance de garder une inge nierie nationale pour des domaines tre s pointues qui ne rele vent pas de savoir-faire locaux (inge nierie des ouvrages d'art, des tunnels, proble mes complexes d'urbanisme, mobilite , inondations, transgression marine...). Selon elle, c'est notamment la vocation du Cerema, qui doit demeurer un outil strate gique au service de l'Etat mais aussi des collectivite s. Ces re sultats sont aussi corrobore s par l'e tude relative aux marche s de l'inge nierie mene e par la Banque des Territoires (Cf. Tableau 16 ci-apre s) et selon laquelle, l'inge nierie territoriale est porte e par des the matiques dont la complexite accrue requiert des solutions de plus en plus innovantes. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 56/120 PUBLIE Tableau 16 : synthèse du marché de l'ingénierie territoriale (source : BdT) Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 57/120 PUBLIE En effet, les collectivite s locales sont confronte es a un environnement re glementaire et technique de plus en plus complexe (contraintes environnementales, transition e nerge tique, ame nagement nume rique, accessibilite des ba timents publics pour les personnes a mobilite re duite, risques de submersion marine, de vitalisation des centres-villes, etc.) ne cessitant de faire appel a une inge nierie de 2e me niveau. Le Cerema est de ja un acteur bien identifie pour re pondre a ces besoins sur un certain nombre de the matiques qui mobilisent des financements importants telles que la mobilite ou l'habitat. Dans les re ponses au questionnaire de l'AMF, on peut aussi noter un besoin d'outils pratiques, comme « un centre de ressources avec des exemples ou de modèle de dossiers » ou un besoin de « formation des élus et des secrétaires de mairie ». La aussi beaucoup d'interlocuteurs partagent cette position. Ainsi, l'AdCF conside re que le Cerema devrait e galement se positionner « sur un créneau que les bureaux d'études privés ne peuvent occuper, celui de la capitalisation, de la valorisation des connaissances, de leur diffusion et de la formation (éventuellement en lien avec le CNFPT), dans les champs émergeants ». Cette fonction serait de nature a faciliter la traduction du travail d'expertise re alise au niveau national, en e ventuelles commandes des collectivite s adhe rentes. Le Cerema a donc toute sa place comme inge nierie des inge nieries locales (ATD, AU, EPCI, ...) pour des expertises pointues dont elles ne disposent pas (Foncier, littoral, mobilite s...) ou apporter des ide es nouvelles issues de sa couverture nationale et en assurer la diffusion a l'e chelle de tout le territoire. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 58/120 PUBLIE 4 Le développement de l'activité du Cerema au bénéfice des collectivité locales 4.1 Une ambition affichée, des freins à lever 4.1.1 Un positionnement plus affirmé en direction des territoires Les re centes orientations porte es par le Cerema convergent vers l'affirmation d'un de veloppement de ses activite s au profit des collectivite s locales. Le projet strate gique adopte lors du conseil d'administration du 15 avril 2021 tout d'abord, re solument tourne vers la re silience des territoires face au changement climatique, affiche comme engagement la croissance des prestations et partenariats au be ne fice des collectivite s. Sur les six domaines d'activite de finis par le projet, deux s'adressent presque exclusivement aux collectivite s, l'inge nierie des territoires et les mobilite s, les quatre autres relevant de compe tences partage es. Le projet de contrat d'objectifs et de performance pour la pe riode 2021-2024, qui doit e tre adopte en juillet 2021, fait de cette ambition le deuxie me des 7 axes d'activite propose s par l'e tablissement. Enfin, le programme d'activite s pour 2021 traduit d'ores et de ja cette ambition, en inte grant les objectifs fixe s dans la convention avec l'ANCT. Cette ambition se traduit en objectifs chiffre s. Le Cerema envisage ainsi de doubler le montant des recettes perçues des collectivite s locales a l'horizon 2023-2024, soit plus de 20 millions d'euros, avec des objectifs interme diaires de 14 millions en 2021 et 18 millions en 2022. A plus court terme, la convention conclue avec l'ANCT pre voit que l'e tablissement augmentera d'environ 10 millions la part de sa dotation mobilise e au profit des collectivite s a l'horizon 2022. En 2021, 7,5 millions doivent e tre consacre s aux programmes de l'ANCT, un million au niveau national, 6,5 millions au niveau local, dont 3 millions de prestations gratuites et 3,5 millions cofinance es a 50%. La mission constate qu'a ce jour la politique financie re de l'e tablissement vis-a -vis de ses clients collectivite s locales n'apparait pas assez clairement. Pour obtenir 11,3 millions de recettes en 2020, il a fallu mobiliser 7 millions de dotation, contre 4,4 millions en 2019 pour 10 millions de recettes. Le Cerema conside re que les 7 millions sont a comptabiliser sur une base pluriannuelle. Il conviendra dans l'avenir, inde pendamment de l'e ventuelle e volution du cadre juridique, de mieux distinguer en termes de plan d'affaires les recettes attendues sans mobilisation de la dotation de l'e tablissement de celles ne cessitant des cofinancements. La prise en compte de la grille tarifaire adopte e a la fin 2020 et la mise en place d'une comptabilite analytique adapte e a la diversite des clients du Cerema comme a la varie te des formules contractuelles, devraient permettre de bien identifier le montant des ressources propres de l'e tablissement mobilise es en fonction des types de contrat conclus avec les collectivite s locales. 4.1.2 Les limites du fonctionnement actuel Le Cerema met en avant des freins qui limiteraient ses capacite s a de velopper l'activite en direction des collectivite s locales ; Au nombre de ceux-ci, la fragmentation de la commande, he ritage des marche s a bon de commande dans le domaine routier. Il est certain qu'une transition doit e tre organise e pour ce type de prestations, relevant encore de l'inge nierie de premier niveau qui semble destine e a e tre pris en charge en re gie par les collectivite s ou le secteur prive , afin de se concentrer davantage les moyens humains disponibles, sur des marche s d'un montant moyen plus e leve et a plus forte valeur ajoute e, relevant davantage d'une inge nierie de deuxie me niveau. Le second type de freins est de nature juridique. Le Cerema constate que compte tenu de sa qualite d'intervenant expert, les formules juridiques permettant de faire be ne ficier les collectivite s de ses compe tences ne sont pas toujours aise es a de finir et que le temps de pre paration de ces contrats est Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 59/120 PUBLIE tre s consommateur d'e nergie. Autant les services juridiques des collectivite s sont a l'aise avec les proce dures les plus classiques de la commande publique, autant la mise au point des contrats de partenariat de diffe rents types leur apparait plus complexe, alors me me que dans le me me temps, les collectivite s souhaitent trouver le moyen de traduire une relation de confiance avec l'expert neutre et impartial que repre sente pour elles le Cerema. Les marche s de type recherche de veloppement ou services innovants sont e galement contraignants pour mettre en oeuvre des innovations techniques. Le Cerema souligne enfin que l'e tablissement n'est pas par tradition organise pour re pondre de façon importante a des appels d'offre. Si la mission partage ces constats, il n'en demeure pas moins que l'e tablissement devra e tre plus efficace dans l'avenir en termes de commande publique et e tre en mesure de mieux s'adapter aux diffe rents e cosyste mes d'achat des collectivite s locales. 4.2 Les conditions de la réussite Le Cerema est encore peu connu des e lus locaux. Il l'est bien davantage des professionnels de l'inge nierie territoriale et bien e videmment des anciens cadres du ministe re de l'e quipement qui travaillent aujourd'hui dans les services techniques des collectivite s locales. Quand il est connu, son expertise technique est reconnue et il est conside re comme un acteur neutre et inde pendant. Le de veloppement de ses interventions au be ne fice des collectivite s territoriales ne cessite que l'inge nierie territoriale elle-me me soit conforte e. Cette inge nierie doit e tre une inge nierie de proximite inscrite dans les territoires et dans la dure e. A cet e gard, la multiplication des programmes descendants, appels a projets et autres appels a manifestation d'inte re t, nuit a la lisibilite de l'action publique et renforce les ine galite s territoriales, car ces ope rations laissent de co te les collectivite s qui ne disposent pas du minimum d'inge nierie pour candidater et de finir leurs projets. Pour re ussir sa mue, le Cerema devra remplir quatre conditions essentielles qui tiennent a la clarification de son offre, a la conclusion de partenariats solides au niveau national comme au niveau local, a l'affirmation de son ro le d'intellectuel organique de l'inge nierie territoriale, enfin a l'adaptation de son organisation. 4.2.1 Une clarification indispensable de l'offre, une meilleure définition des cibles Le Cerema, a travers son projet de transformation « Cerem'Avenir » traduit dans son projet strate gique, a de veloppe un effort de rationalisation de ses domaines d'intervention tre s significatif, passant de 68 a 21 secteurs d'activite , regroupe s en 6 domaines. Toutefois, au-dela des 21 secteurs, ce sont plusieurs dizaines d'activite s qui sont encore re pertorie es, dont la pe rennite pourrait e tre questionne e. Cette e volution n'est pas encore suffisante pour que cette structuration de l'activite corresponde a une offre lisible pour les collectivite s locales. A partir de ce travail, l'e tablissement devrait donc produire un catalogue de prestations plus resserre es sur les the mes qui recoupent ses propres compe tences techniques et les pre occupations des collectivite s locales. A l'issue de ses auditions, la mission conside re que le besoin en assistance pour la de finition de strate gies de re silience et d'adaptation a la transition e cologique et e nerge tique, qui inte grent la re volution nume rique, constitue un axe majeur, traduisant le positionnement de sormais bien de fini du Cerema comme agence « climat et territoires de demain ». Cette cible devrait constituer le coeur des propositions du Cerema pour l'inge nierie territoriale inte gre e. Accompagner ce changement de mode le se de cline ensuite dans la mise en oeuvre de politiques sectorielles, comme les mobilite s, la gestion des infrastructures de transport, des ressources naturelles et celle du littoral et de la mer. L'e mergence de la the matique foncie re (lutte contre l'artificialisation des sols et sobrie te foncie re) devrait le conduire a renforcer ses propositions dans ce domaine. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 60/120 PUBLIE Sur ces diffe rentes the matiques le Cerema n'a pas vocation, sauf pour l'inge nierie inte gre e, a intervenir en premier niveau, mais a venir en appui des services des collectivite s locales et de leurs ope rateurs. A partir de la re partition actuelle des cate gories de collectivite s be ne ficiaires des prestations du Cerema, cinq cibles nous semblent devoir e tre privile gie es : Tout d'abord les re gions. Si le Cerema compte 14 re gions parmi ses clients, ces collectivite s territoriales rece lent encore a l'e vidence des gisements de croissance d'activite importants pour le Cerema, sur des missions de haut niveau a forte valeur ajoute e. Les conseils re gionaux auront besoin d'appui me thodologique dans les prochaines anne es pour renforcer leurs capacite s d'observation, d'analyse de donne es et d'e valuation, comme pour traduire en politiques ope rationnelles les nombreux sche mas, cadres d'action et outils de planification qui constituent la matrice de leurs interventions ; Les de partements sont les clients traditionnels du Cerema. Si l'expertise de premier niveau dans le domaine routier a vocation a e tre davantage traite e en interne ou sous-traite e a des bureaux prive s, ces collectivite s devraient continuer a solliciter le Cerema pour une expertise de deuxie me niveau sur les infrastructures et dans des domaines nouveaux comme le lien entre les re seaux routiers et les nouvelles mobilite s, inte grant l'intelligence artificielle. Le Cerema devrait en outre engager des discussions avec les agences techniques de partementales qui pourraient constituer un relais pour re pondre aux besoins d'inge nierie des collectivite s de petite taille que ces agences soutiennent. Sans exclure les villes elles-me mes comme prospects au sein du bloc communal (accompagnement de la politique de l'ANCT, politique de transformation e nerge tique des ba timents, divers programmes expe rimentaux et d'innovation...), a troisie me cible privile gie e sont les EPCI. Parmi ceux-ci, les groupements de plus de 50 000 habitants devraient devenir des clients naturels du Cerema car ils disposent d'un minimum de services techniques a me me de faire appel aux prestations de l'e tablissement, alors qu'aujourd'hui le Cerema travaille pour seulement 150 EPCI de toutes tailles. L'e largissement des compe tences des EPCI depuis les dernie res lois (Maptam, Notre, LOM...) avec re cemment la prise de compe tences de tre s nombreux e tablissements dans le domaine des mobilite s, va ne cessairement ge ne rer un fort besoin d'inge nierie. Quatrie me enjeu important et nouveau pour le Cerema, sont les outils techniques de l'inge nierie. L'inge nierie de deuxie me niveau trouverait ici toute sa place. Etablissements publics locaux (ATD, SPL, EPFL), syndicats techniques (e nergie, eau, de chets...), organismes dont les missions d'inte re t ge ne ral sont de finies par des textes le gislatifs (agences d'urbanismes, CAUE), autres organismes portant des politiques territoriales (SEM, EPF de l'Etat, Parcs naturels, agences de l'eau, Safer 73 ...) sont autant de clients potentiels pour le Cerema dans son nouveau positionnement. Enfin, les collectivite s d'Outre-mer. Celles-ci souffrent d'un de ficit d'inge nierie et les premie res orientations retenues par l'e tablissement dans leur direction, cre ation d'une de le gation Outre-mer et de deux agences locales, devraient e tre soutenues par les tutelles, une part de la SCSP re serve e et affiche e a cet effet, compte tenu de la situation financie re difficile de ces collectivite s. Cette inge nierie des inge nieries repose sur le caracte re singulier du Cerema, dont l'expertise nationale et internationale se nourrit d'une recherche tourne e vers l'innovation ope rationnelle, double e d'une politique de capitalisation et de valorisation des donne es et des connaissances. L'e tablissement doit ainsi cultiver et mettre en valeur ces spe cificite s, afin que son offre se distingue 73 Socie te d'ame nagement foncier et d'e tablissement rural. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 61/120 PUBLIE des autres prestataires des collectivite s locales et ne de rive pas vers celle d'un bureau d'e tudes ge ne raliste comme les grands cabinets de conseil, ou de bureaux d'e tudes purement techniques, de ja tre s pre sents dans le secteur prive . Toutefois, e tablissement public au service de l'Etat et des collectivite s locales, il a aussi vocation a de cliner sur le territoire des politiques nationales (ouvrages d'art, traitement des friches, CRTE...) et a associer ainsi des collectivite s locales a des programmes expe rimentaux et innovants, a la mise au point de de monstrateurs. Comme souligne dans l'analyse des activite s actuelles du Cerema, cette diversite des modalite s de ses interventions constitue un atout pre cieux pour l'avenir de ses relations avec les collectivite s locales. Recommandation 8. Adapter l'offre du Cerema en direction des collectivités locales, la positionner en priorité sur les enjeux de la transition écologique et identifier les prospects prioritaires. 4.2.2 Conforter des partenariats solides Pour ame liorer sa visibilite dans le champ des prestataires des collectivite s locales, le Cerema doit approfondir ses partenariats, tant au niveau national qu'au niveau local. Au niveau national, l'e tablissement doit bien e videmment s'inscrire dans la de marche initie e autour de l'ANCT, en e tant l'un de ses partenaires privile gie s. L'objectif de 10 millions d'intervention sur les ressources propres du Cerema, fixe pour 2022 dans la convention entre les deux e tablissements, en appui aux programmes de l'ANCT, constitue un signe fort de la cohe rence d'intervention des e tablissements de l'Etat. Ce renforcement des collaborations doit aussi s'ope rer entre e tablissements publics nationaux surtout quand ils s'adressent aux collectivite s locales, sur des champs voisins, autour de la transition e cologique. Il concerne en particulier le Cerema et l'Ademe, mais e galement d'autres e tablissements comme l'agence de la biodiversite , l'Ineris74, le CSTB... Il conviendrait qu'une coordination soit mise en place afin de veiller a la cohe rence de leurs interventions en direction des collectivite s locales. Le commissariat ge ne ral au de veloppement durable devrait e tre missionne a cet effet. Au niveau national, le Cerema ne peut que tirer profit de conventions de partenariat avec les associations de collectivite s locales et les fe de rations d'outils techniques de l'inge nierie territoriale. La convention passe e avec l'association nationale des e lus du littoral (Anel) illustre bien cette politique de partenariat qui associe 19 collectivite s locales pour expe rimenter des solutions innovantes pour une gestion adapte e des espaces littoraux face au changement climatique et de l'interface terre-mer et assurer des e changes autour de ces programmes d'action. Par ailleurs, quelle que soit l'e volution juridique a venir du Cerema, la place des collectivite s locales devra e tre renforce e dans la de finition de sa programmation, que ce soit au niveau des comite s re gionaux d'orientation, ou a celui des comite s the matiques nationaux, afin d'ajuster au mieux l'offre aux besoins des collectivite s locales et des outils de l'inge nierie territoriale. Ces partenariats doivent e tre de cline s au niveau local. Si le Cerema veut devenir l'inge nierie des inge nieries, il doit affirmer sa volonte de coope ration et ne rentrer en aucune façon en concurrence avec ces inge nieries locales existantes. Au-dela des outils des collectivite s elles-me mes de ja cite s, peuvent aussi e tre mentionne s les agences de l'eau, les parcs naturels ou encore les SAFER avec qui des partenariats pourraient e galement se nouer. 74 Institut national de l'environnement industriel et des risques Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 62/120 PUBLIE Recommandation 9. Affirmer le positionnement du Cerema comme ingénierie de deuxième niveau et construire les partenariats nationaux et locaux pour traduire cette orientation. 4.2.3 Affirmer son rôle d'intellectuel organique de l'ingénierie territoriale Cette notion recouvre plusieurs champs d'activite du Cerema qui peuvent e tre e galement autant d'occasions de contacts avec les collectivite s locales pour se faire connaitre et proposer ensuite ses offres de prestations. Outre les activite s de recherche et de normalisation, le Cerema de veloppe des activite s de diffusion a travers des sites the matiques partenariaux et l'e dition de guides techniques de re fe rence. Il participe e galement a des activite s d'animation de re seaux et de formation. Ces deux secteurs d'activite nous semblent devoir e tre renforce s dans les prochaines anne es. L'offre de formation doit s'adresser aussi bien aux e lus, le Cerema devrait obtenir un agre ment a cette fin, qu'aux professionnels des collectivite s locales en liaison avec le CNFPT et les organismes de formation auxquels sont rattache s les outils de l'inge nierie territoriale. De nombreux interlocuteurs de la mission ont souligne le ro le important d'accompagnement du renforcement des compe tences techniques des services des collectivite s locales que devrait jouer le Cerema. L'activite d'animation de re seaux techniques, comme les confe rences techniques interde partementales des transports et de l'ame nagement, a e galement vocation a s'e largir, comme le montre la mission d'assistance sollicite e par la re gion Occitanie pour la mise en place d'un centre de ressources re gional sur l'urbanisme, l'ame nagement et le foncier. Ces prestations pourraient s'accompagner d'une e volution de la politique de ressources humaines de l'e tablissement favorisant des aller-retours entre e quipes territoriales du Cerema et professionnels des collectivite s locales et des outils de l'inge nierie territoriale. Recommandation 10. Promouvoir les fonctions de capitalisation des connaissances, de diffusion, d'animation de réseau et de formation. 4.2.4 Adapter son organisation territoriale et améliorer la qualité de ses prestations La proximite est conside re e comme un argument important pour faire appel aux compe tences du Cerema. Il convient donc que l'organisation territoriale s'adapte a cette demande. Si un client territorial comprendra tre s bien que les e quipes locales de l'e tablissement fassent appel a des experts des directions techniques nationales ou d'autres e quipes territoriales, la base des compe tences devra toujours se trouver en re gion. C'est pourquoi l'e volution des effectifs sur les the matiques les plus proches de la demande des collectivite s locales doit permettre a chaque re gion de mobiliser des compe tences correspondant a une masse critique suffisante. Si l'ide e de cre ation d'agences locales infrare gionales apparait de prime abord se duisante, dans la recherche d'une plus grande proximite , il convient de veiller a mettre en place progressivement des e quipes d'un niveau suffisant dans chaque direction territoriale, sur les principales the matiques. L'e tablissement doit e galement veiller a ame liorer encore ses prestations par la mise en place d'un processus qualite , voire d'une certification adapte e, certains interlocuteurs ayant souligne que les e tudes fournies n'e taient pas toujours remises dans les de lais pre vus et que le niveau de qualite de pre sentation notamment n'e tait pas toujours comparable a celui des grands cabinets de conseil. Cette orientation est aussi lie e a la recommandation formule e pre ce demment d'e viter la dispersion des interventions qui ne sont pas au coeur de l'expertise de l'e tablissement. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 63/120 PUBLIE Recommandation 11. Renforcer la proximité des équipes en confortant des directions territoriales à même de répondre aux demandes des collectivités locales. 4.3 Vers un établissement public commun à l'État et aux collectivités locales Comment traduire demain cette volonte de transformer le Cerema en un outil partage entre l'Etat et les collectivite s locales ? En premier lieu, l'intention semble tout a fait opportune a la mission, a l'issue des nombreuses auditions des acteurs locaux qu'elle a re alise es. Cette e volution viendrait utilement comple ter la cre ation de l'ANCT qui, si elle demeure un outil de l'Etat, associe de ja e troitement les e lus a la de finition de ses orientations et de ses programmes d'action. Pour re pondre a cette ambition, l'administration centrale du ministe re de la transition e cologique a envisage de renforcer la part de SCSP re serve e a des actions conjointes avec les collectivite s locales, a l'occasion du plan de relance, en lien avec l'ANCT. Dans ce cadre, elle propose que ces cre dits supple mentaires soient utilise s a la cre ation de nouveaux ETP. Il n'apparait pas clairement dans cette proposition si cette mesure a vocation a e tre pe renne et a mettre fin a la baisse continue des effectifs de l'e tablissement, qui apparait pourtant a la mission comme une condition indispensable au franchissement de cette nouvelle e tape. La seconde ide e consiste a proposer au Cerema de candidater a des appels d'offre de l'UGAP75. Cette solution ne parait pas adapte e dans la mesure ou l'e tablissement rentrerait frontalement en concurrence avec le secteur prive , alors que son positionnement devrait e tre justement de limiter le plus possible les situations de concurrence avec les autres inge nieries qu'elles soient publiques ou prive es. En outre, cette solution n'offre aucune garantie de succe s et ne re pond aucunement aux freins identifie s lie s notamment a la ne cessite de discussions en amont et de maturation des projets et des solutions, qui caracte risent les relations du Cerema avec les collectivite s locales. Ces deux pistes constituent en outre des solutions techniques sans ambition politique. C'est pourquoi la mission conside re l'ide e de cre er un e tablissement public conjoint dans le domaine de l'inge nierie territoriale comme innovante et symbolique de nouvelles relations entre l'Etat et les collectivite s locales. Plusieurs analyses juridiques ont e te mene es par le Cerema et par l'Etat pour e tudier la faisabilite d'une telle structure de quasi-re gie in house, au regard notamment des re gles europe ennes qui re gissent ce type de structure. Les analyses juridiques convergent pour indiquer que cette formule pourrait e tre mise en oeuvre sous certaines conditions, sans e videmment garantir de façon de finitive que des recours ne puissent intervenir par la suite, motive s en particulier par la suspicion d'une concurrence fausse e, les conditions du « contro le analogue a celui exerce sur ses propres services » n'e tant pas re unies. La premie re condition a remplir est bien entendu de modifier la de finition des missions du Cerema, puisque, comme il a e te rappele pre ce demment, ses interventions au be ne fice des collectivite s locales sont dans les textes actuels conside re es comme accessoires et subordonne es a la demande d'un service de l'Etat. A cet e gard, la mission conside re que les termes « d'assistance technique » ne sont pas adapte s et ne refle tent pas le ne cessaire positionnement de l'e tablissement en termes d'inge nierie territoriale inte gre e. La seconde condition a remplir est de pre voir un syste me d'adhe sion des collectivite s locales et des outils techniques de l'inge nierie territoriale, sous re serve qu'ils aient un statut public (e tablissement 75 Union des groupements d'achat public Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 64/120 PUBLIE public ou socie te publique) ou une mission de service public pre vue par la loi (cas des agences d'urbanisme ou des CAUE). Les collectivite s locales e tant de ja tre s sollicite es en termes d'adhe sion a de nombreux organismes, la cotisation devrait e tre tre s symbolique, de pre fe rence forfaitaire (maximum de 1000 euros par exemple) et l'adhe sion pre vue pour une dure e pluriannuelle, par exemple une moitie de mandat, soit trois ans. La gouvernance devrait e tre clairement partage e entre l'Etat d'une part, et les collectivite s locales et organismes territoriaux d'inge nierie adhe rents, d'autre part : e galite de repre sentation au sein du conseil d'administration (le nombre actuel de 21 membres pourrait e tre conserve , le nombre de cinq repre sentants des personnels maintenu, mais la pre sence de personnalite s qualifie es supprime e, laissant la place a 8 repre sentants du bloc territorial et a 8 repre sentants de l'Etat) et au conseil strate gique comme c'est de ja le cas, de signation des pre sidents des deux instances parmi les e lus locaux. Les textes actuels sur les comite s the matiques nationaux et les comite s d'orientation re gionaux devraient e tre revus pour conforter notamment la place et le ro le des e lus locaux en leur sein. Comme le conseil d'administration comprendra des repre sentants des adhe rents, il sera important de pre voir que les associations nationales d'e lus, repre sentant davantage l'inte re t ge ne ral des collectivite s locales, soient par contre pre sentes au sein du conseil strate gique. Autant on ne peut qu'e tre re serve sur l'instauration d'un droit de veto, qui semble contraire a l'esprit partenarial qui devrait pre sider a la cre ation du nouveau Cerema, autant, afin de renforcer le contro le conjoint, pourrait e tre pre vue l'instauration de majorite s qualifie es pour les de cisions essentielles du conseil d'administration, dispositif qui privile gie davantage la recherche d'un consensus. Enfin, il conviendrait de s'interroger sur la possibilite de cre er un e tablissement public place sous la double tutelle de l'Etat (exerce e conjointement par le ministe re de la Transition e cologique et par celui charge de la cohe sion des territoires) et de ses adhe rents territoriaux, ce qui donnerait plus de force a la notion de gouvernance conjointe et de « contro le analogue a celui exerce sur leurs propres services ». Il a e te objecte a cette e ventualite qu'une telle innovation pourrait e tre contraire au principe d'autonomie des collectivite s locales. A partir du moment ou l'adhe sion se ferait sur la base du volontariat des collectivite s locales, cette objection parait devoir e tre relativise e. Le Cerema pourrait bien entendu poursuivre ses activite s au be ne fice des collectivite s locales qui ne de sireraient pas adhe rer a l'e tablissement, notamment sous la forme des marche s de recherche de veloppement et des contrats achats innovants, ainsi que des diffe rentes formules de partenariat. Dans une premie re approche, le Cerema a e labore une trajectoire en cas de cre ation de la quasi-re gie avec les collectivite s locales en termes de nombre d'adhe rents et de chiffres d'affaires, conside rant que les effets du nouveau statut juridique commenceraient a se produire en 2023. Il estime a ce titre que le chiffre d'affaires collectivite s locales pourrait atteindre 22 millions en 2023, 28 millions en 2024 et 33 millions en 2026. A cette date, 20 millions proviendraient de la quasi-re gie, 5 millions des marche s concurrentiels et 8 millions des partenariats. (Au total, les recettes re alise es dans le cadre des actions avec l'ANCT atteindraient 10 millions sous diffe rentes formes) L'e tablissement mobiliserait alors 13 millions de sa SCSP pour son activite en direction des collectivite s locales. Cette pre vision s'appuie sur une un nombre d'adhe rents d'environ 1250 en 2026, dont 100 re gions et de partements, 400 EPCI et 750 communes (150 de plus de 20 000 habitants, 600 de moins de 20 000 habitants). La mission conside re les objectifs en termes de chiffres d'affaires comme ambitieux mais pas irre alistes si une dynamique se cre e autour de la quasi-re gie et a condition bien entendu de maintenir les moyens humains de l'e tablissement. Par contre, si le nombre global d'adhe rents apparait atteignable, sa re partition semble de se quilibre e et trop e loigne e de la vocation d'inge nierie des inge nieries de l'e tablissement. Il vaudrait mieux cibler comme possibles adhe rents du Cerema les outils existants de l'inge nierie, davantage que directement les communes, surtout les plus petites, dont l'adhe sion semble peu probable. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 65/120 PUBLIE Recommandation 12. Transformer le Cerema en établissement public national de l'ingénierie territoriale, commun à l'État et aux collectivités locales La mission conside re que le risque d'instauration d'une concurrence de loyale a l'e gard du secteur prive apparait minime, de s lors que le chiffres d'affaires du Cerema en provenance des collectivite s locales, a supposer me me qu'il atteigne 30 millions d'euros, resterait tre s limite au regard du marche global de l'inge nierie territoriale (plus d'un milliard d'euros au sens strict), que les conditions d'une coordination seraient mises en place entre les inge nieries publiques et qu'un dialogue re gulier serait organise avec les organisations professionnelles de l'inge nierie prive e, tant au niveau national qu'au niveau local, et qu'enfin, comme l'ont souligne nombre des interlocuteurs de la mission, une inge nierie de qualite en amont serait source en aval de marche s pour l'inge nierie prive e. Enfin, compte tenu des craintes exprime es par certains des interlocuteurs e lus de la mission, il apparait indispensable d'organiser, paralle lement a l'examen du projet de loi au Parlement, des concertations avec les associations d'e lus, pour e viter tout proce s pouvant e tre fait a l'Etat, soit d'une volonte de recentralisation, soit a l'inverse, de vouloir faire ge rer par les e lus un organisme que l'Etat ne souhaiterait pas conserver. L'adoption d'un texte le gislatif pluto t qu'une ordonnance, comme cela avait e te le cas a l'origine en 2013, serait de nature a lever ces craintes, comme celles du personnel inquiet devant la perspective d'une e volution des missions de l'e tablissement. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 66/120 PUBLIE Conclusion Le Cerema aborde aujourd'hui seulement le ve ritable tournant depuis sa cre ation en 2014, pour accompagner et outiller les acteurs de l'ame nagement du territoire, en re pondant a leurs co te s aux nouvelles aspirations de la socie te face aux de fis de la transition e cologique et du changement climatique. Apre s une premie re pe riode de huit anne es marque es pour l'essentiel par la mise en oeuvre d'un mode le strate gique et e conomique mal de fini et non soutenable financie rement, le Cerema apparait en mesure, sous les conditions de taille es dans le pre sent rapport, de re pondre au besoin exprime par la plupart des interlocuteurs de la mission et par les collectivite s locales. Il devrait se positionner comme un garant de la neutralite de l'inge nierie territoriale, identifie comme l'inge nierie des inge nieries territoriales. L'indispensable stabilisation des moyens de production de l'e tablissement, ainsi que la restauration de sa capacite d'investissement, constituent ne anmoins des pre requis. Le maintien du mode le e conomique actuel, me me sur une base stabilise e, n'offre aucune capacite de de veloppement significatif des activite s au profit des collectivite s locales et pourrait me me compromettre a tre s court terme la quasi-re gie actuelle pour le compte de l'Etat. Un tel maintien, qui ne serait pas porteur d'une ambition de politique publique, se contenterait de garantir dans le temps un simple volume d'expertise pour le compte de l'Etat lui-me me, en de finissant un volume d'activite s annexes plafonne dans la seule perspective du maintien a l'e tiage d'un niveau de recettes propres, sans grande lisibilite autre que financie re. Le passage en quasi-re gie conjointe entre l'Etat et les collectivite s locales permettrait de porter l'activite directe de l'e tablissement au profit des collectivite s locales a environ 20 % (contre 8,6% aujourd'hui), de de gager a terme une potentialite de recettes propres sur la quasi-re gie conjointe d'une vingtaine de millions d'euros, d'augmenter de manie re significative le volume des prestations gratuites au profit des territoires les plus fragiles et de maintenir, sans de gradation supple mentaire du volume de prestations pour l'Etat, un niveau significatif d'actions partenariales cofinance es avec les collectivite s locales. Une telle e volution tirerait par ailleurs clairement les conse quences des vagues successives de de centralisation, qui se sont traduites dans certains domaines par des transferts inte graux de compe tences vers les collectivite s et par la ne cessaire co-construction partenariale des politiques publiques territorialise es sur les autres champs. Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 67/120 PUBLIE Catherine Aubey-Berthelot Michel Py Administratrice générale Inspecteur général de l'administration du développement durable Lionel Rimoux Philippe Yvin Inspecteur général de l'administration du développement durable Inspecteur général de l'administration en service extraordinaire Le ro le du Cerema en matie re d'appui aux collectivite s territoriales Page 68/120 PUBLIE Annexes Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 69/120 PUBLIE 1 Lettre de mission Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 70/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 71/120 PUBLIE 2 Liste des personnes rencontrées 1 Cabinets ministériels 1.1- Ministère de la Transition écologique M. Julien Tognola, directeur adjoint du cabinet M. Sylvain Durand, conseiller relance M. Victor Charbonnier, stagiaire au cabinet de la ministre 1.2- Ministère de la Cohésion des Territoires et des Relations avec les Collectivités territoriales Mme Ce cile Raquin, directrice du cabinet Mme Pauline Malet, directrice adjointe du cabinet M. Gabriel Morin, conseiller collectivite s et institutions locales Mme Alix Lecadre, conseille re mobilite s et infrastructures 1.3 - Ministère de la Mer M. François Lambert, directeur adjoint du cabinet M. Bruno Frachon, conseiller industrie et relance M. Xavier Lafon, conseiller innovation, e nergies et risques, charge du suivi de l'exe cution des re formes Mme Julia Jordan, conseille re environnement, littoral et territoires 1.4 - Ministère des Outre-mer M. Philippe Gustin, directeur du cabinet M. Baptiste Blanchard, conseiller environnement et transports M. Fre de ric Joram, directeur adjoint ge ne ral des Outre-mer 2. Secrétariat général Mme Emilie Piette, secre taire ge ne rale du MTE et du MCTRCT M. Christophe Chassande, chef du service du pilotage de l'e volution des services (SG/SPES) 3. Directions d'administration centrale 3.1 - Direction générale des Collectivités locales (DGCL) M. Stanislas Bourron, directeur ge ne ral des collectivite s locales 3.2 - Direction du Budget M. Guillaume Bouyt, adjoint au sous-directeur de la quatrie me sous-direction (SD4), e cologie, transports, logement M. Se bastien Couret, adjoint a la cheffe du bureau du de veloppement durable Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 72/120 PUBLIE M. Guillaume Thorey, adjoint a la cheffe du bureau du de veloppement durable 3.3 - Commissariat général au Développement durable (CGDD) M. Thomas Lesueur, commissaire ge ne ral au de veloppement durable Thierry Courtine, chef du service de la recherche et de l'innovation (SRI) Mme Claire Sallenave, sous-directrice de l'animation scientifique et technique (AST) 3.4 - Direction générale du Logement, de l'Aménagement et de la Nature (DGALN) Mme Ste phanie Dupuy-Lyon, directrice ge ne rale M. Brice Huet, adjoint a la directrice ge ne rale Mme Natalie Commeau, adjointe a la sous-directrice de l'animation territoriale et de l'appui aux politiques de protection et de restauration des e cosyste mes (ATAP) a la direction de l'eau et de la biodiversite (DEB) Mme Miche le Phelep, charge e de mission Animation transversale et territoriale 3.5 - Direction générale des Infrastructures, des Transports et de la Mer (DGITM) Questionnaire 3.6 - Direction générale de l'Aviation civile (DGAC) Questionnaire 3-7 - Direction générale de l'Énergie et du Climat (DGEC) Questionnaire 3.8 - Direction générale de la Prévention des risques (DGPR) Questionnaire 3.9 - Délégation à la Sécurité routière (DSR) Mme Marie Gautier-Melleray, de le gue e interministe rielle M. David Julliard, adjoint a la de le gue e interministe rielle a la se curite routie re Mme Manuelle Sabathe , secre taire ge ne rale de l'Observatoire national interministe riel de la se curite routie re (ONISR) Mme Ce line Sautecoeur, adjointe a la secre taire ge ne rale de l'ONISR 4. Services déconcentrés 4.1 - Dreal Normandie M. Yves Salau n, directeur re gional adjoint Mme Christine Bordier, cheffe du service du management de la connaissance et de l'appui aux projets 4.2 - Dreal Nouvelle-Aquitaine Mme Alice-Anne Me dard, directrice re gionale Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 73/120 PUBLIE M. Christian Marie, directeur re gional adjoint 4.3 ­ DDTM de la Gironde M. Renaud Laheurte, directeur de partemental 4.4 - DDT de l'Orne M. Patrick Planchon, directeur de partemental 5. Établissement publics, dont le Cerema 5.1 - Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) M. Yves Le Breton, directeur ge ne ral Mme Agne s Reiner directrice ge ne rale de le gue e a l'appui ope rationnel et strate gique 5.2 - Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) 5.2.1 -Conseil d'administration, conseil stratégique Mme Marie-Claude Jarrot, pre sidente du conseil d'administration Mme He le ne Peskine, secre taire permanente du Plan urbanisme, construction, architecture (Puca), DGALN Mme Marie-Christine Pre martin, personnalite qualifie e (Ademe) M. Jean-Yves Gouttebel, pre sident du conseil strate gique 5.2.2 - Direction M. Pascal Berteaud, directeur ge ne ral M. Pascal Terrasse, directeur de la strate gie, de la communication et des relations exte rieures M. Eric Lajarge, directeur de le gue a la strate gie Mme Ce cile Martin, directrice des politiques publiques, des programmes et de la production 5.2.3 - Direction territoriale Sud-Ouest M. Yvan Astier, directeur territorial M. Benoit Gandon, directeur-adjoint Mme Anne Fontaine, directrice du de veloppement 5.2.4 - Direction territoriale Normandie-Centre M. Je ro me Wabinski, directeur territorial 5.2.5 - Représentants du personnel 5.2.5.1 - Intersyndicale FO-CGT-UNSA FO : Mme Emmanuelle Chiron, repre sentante supple ante au CA et titulaire au CTE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 74/120 PUBLIE M. Olivier Gleizes, repre sentant titulaire au CTE et au CHSCT M. Jean-David Goutte, repre sentant supple ant au CTE Mme Ce cile Bouvet, correspondante SNI-FO M. Zainil Nizaraly, permanent FEETS-FO, CGT : M. Bruno Piel, secre taire ge ne ral CGT Cerema, repre sentant titulaire au CTE M. Philippe Garcia, repre sentant titulaire au CA M. Didier Baton, repre sentant supple ant au CA Mme Isabelle Lepla, secre taire du CHSCT UNSA : Mme He le ne Chassagnol, repre sentante titulaire au CA et au CTE M. Fre de ric Brunet, repre sentant supple ant au CA et au CTE 5.2.5.2 - CFDT M. Patrick Fourmique, repre sentant titulaire au CA et au CTE M. Claude Guillet, repre sentant supple ant au CA et au CTE Mme Virginie Amant, repre sentante au CHSCTE Mme Joe lle Martichoux, ANCT, a titre d'experte pour la CFDT 5.3 - Établissement public foncier d'Ile-de-France (EPFIF) M. Gilles Bouvelot, directeur ge ne ral 5.4 - Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) M. Nicolas Soudon, directeur exe cutif territorial 6. Collectivités territoriales, élus, territoires 6.1 ­ Collectivités territoriales 6.1.1 - Conseil régional de Nouvelle Aquitaine Mme Charlotte Corrius, directrice de l'inge nierie et de l'action territoriale M. Jean Philippe Haufeurt, chef de l'unite de l'appui territorial 6.1.2 - Conseil régional d'Occitanie M. Ste phane Leroy-Therville directeur de le gue Mme Sandrine Issa-Sayegh, directrice de l'ame nagement, du foncier et de l'urbanisme 6.1.3 - Conseil départemental de la Charente-Maritime M. Pierre-Marie Audouin-Dubreuil, directeur ge ne ral adjoint des services Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 75/120 PUBLIE 6.1.4 - Conseil départemental du Gers M. Thierry Cayret, directeur ge ne ral adjoint des services 6.2 - Association d'élus 6.2.1 - Association des maires de France (AMF) M. Eric Verlhac, directeur ge ne ral MmeNathalie Fourneau, responsable du po le ame nagement des territoires Mme Pauline Delae re, conseille re technique 6.2.2 - Association des départements de France (ADF) M. Philippe Herscu, directeur de le gue des services 6.2.3 - Association des régions de France (ARF) M. Jules Nyssen, de le gue ge ne ral M. David Hergott, conseiller mobilite M. Nicolas Pujos, conseiller mobilite M. Pascal Gruselle, conseiller ame nagement du territoire et affaires europe ennes 6.2.4 - Assemblée des communautés de France (AdCF) M. Nicolas Portier, de le gue ge ne ral M. Philippe Schmit, secre taire ge ne ral 6.2.5 - Association nationale des élus du littoral (ANEL) M. Jean-François Rapin, pre sident Mme Anne-Sophie Leclere, directrice ge ne rale 6.2.6 - Association des maires ruraux de France (AMRF) M. Se bastien Gouttebel, vice-pre sident M. Dominique Dhumeaux, 1er vice-pre sident de le gue 6.2.7 - Association des petites villes de France (APVF) M. Andre Robert, de le gue ge ne ral 6.2.8 - Villes de France M. Bastien Regnier, directeur ge ne ral 6.2.9 - Parlement rural français M. Patrice Joly, pre sident du Parlement rural et de l'Association nationale Nouvelles ruralite s (ANNR) M. Julien Mezzano, de le gue ge ne ral de l'ANNR Fre de ric Cagnato, charge de mission a l'ANNR 6.2.10 - Fédération nationale des collectivités locales concessionnaires de réseaux (FNCCR) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 76/120 PUBLIE M. Pascal Sokoloff, directeur ge ne ral M. Daniel Belon directeur adjoint, M. Charles-Andre Gautier, directeur-adjoint M. David Beauvisage, secre taire ge ne ral M. Jean-Luc Sallaberry, responsable du de partement nume rique Mme Ce cile Fontaine, responsable du de partement juridique M. Re gis Taine, directeur du de partement eau 7. Autres interlocuteurs concernés 7.1 - Banque des territoires, groupe CDC Mme Elise Vall, directrice du de partement d'appui aux territoires Mme Laurence Roux, cheffe du service de `inge nierie territoriale 7.2 - Fédération des syndicats des métiers de la prestation intellectuelle, du conseil, de l'ingénierie, et du numérique (Cinov) M. Fre de ric Bruye re, vice-pre sident de la fe de ration, directeur associe Eco-strate gie M. Alain-Henri Bellec, vice-pre sident de Cinov Inge nierie M. François Bray, Cinov Inge nierie, groupe Dejante infra M. Didier Grosdemange, pre sident de Cinov TEN (territoire & environnement), pre sident de Gaia Terre Bleue 7.3 - Syntec Ingénierie M. Christophe Longepierre, de le gue ge ne ral Mme Anne Zimmermann, de le gue e aux affaires publiques M. Khaled Al Fakir, de le gue a la construction et a l'environnement / biodiversite M. Benjamin Valloire, de le gue aux affaires juridiques 7.4 - Observatoire paritaire des métiers de l'informatique, de l'ingénierie, des études et du conseil (Opiiec) M. Thomas Clochon, vice-Pre sident charge des affaires sociales, de la formation et du de veloppement durable M. Ge rard Pinot, administrateur, de le gue aux e tudes et a la recherche, 7.5 - Fédération nationale des entreprises publiques locales (FNEPL) M. Patrick Jarry, pre sident M. Olivier Toubiana, responsable du po le ame nagement 7. 6 -Fédération nationale des agences d'urbanisme ((FNAU) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 77/120 PUBLIE Mme Brigitte Bariol-Mathais, de le gue e ge ne rale M. Patrice Vergriete, pre sident de le gue 7.7 - Fédération nationale des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (FNCAUE) Mme Vale rie Charollais, directrice 7.8 - Agences techniques départementales (ATD) M. Arnaud Spet, pre sident de l'association des directeurs d'ATD, directeur de l'ATD Moselle M. Bertrand Boisserie, directeur ge ne ral des services de l'ATD et du CAUE de la Dordogne 7.9 - Association des établissements publics fonciers locaux (EPFL) M. Arnaud Portier, secre taire ge ne ral, directeur ge ne ral de l'EPFL du Pays Basque Mme Charlotte Boex, charge de mission 7.10 - Loire-Atlantique développement (LAD) M. Olivier Bessin, directeur ge ne ral M. Jean-Pascal Hebrard, directeur de la cohe sion et de la prospective territoriales 7.11 - Association des directeurs techniques des régions, départements et métropoles (Adetech) M. Fre de ric Perrie re, pre sident 7.12 - Association des ingénieurs territoriaux (AITF) M. Patrick Berger, ancien pre sident national, directeur du paysage et de la biodiversite , ville de Montpellier M. Thomas Breinig, vice-pre sident, pre sident Midi-Pyre ne es, directeur du syndicat mixte de la valle e de la Le ze Mme Catherine Dayre, pre sidente Languedoc-Roussillon, directrice des services techniques de la ville de Castelnau-le-Lez Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 78/120 PUBLIE 3 Loi et décret portant création du Cerema 3.1 Loi du 28 mai 2013 (extraits) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 79/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 80/120 PUBLIE 3.2 Décret du 27 décembre 2013 Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 81/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 82/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 83/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 84/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 85/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 86/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 87/120 PUBLIE 4 La gouvernance du Cerema 4.1 Le conseil d'administration (au 16 mars 2021) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 88/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 89/120 PUBLIE 4.2 Le conseil stratégique (au 17 mars 2021) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 90/120 PUBLIE 4.3 Le conseil scientifique et technique (au 16 mars 2021) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 91/120 PUBLIE 4.4 Le comité de direction (avril 2021) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 92/120 PUBLIE 5 Le recentrage des missions du Cerema (D'après note transmise par le Cerema) Dans le cadre du projet d'e tablissement Cerem'Avenir les missions du Cerema ont e te recentre es autour de 6 domaines et 31 secteurs d'activite et 4 secteurs transversaux e nume re s ci-dessous : Domaines / Secteurs d'activités Ingénierie des territoires A1 A2 Expertise territoriale intégrée Connaissance et mobilisation du foncier Bâtiment B1 Performance et gestion patrimoniale des bâtiments Mobilités C1 C2 C3 C4 C5 Espaces publics et voiries urbaines Connaissance, modélisation et évaluation des mobilités Politiques et services de mobilité Systèmes de transports intelligents, trafics et régulation Sécurité des déplacements Infrastructures de transport D1 D2 D3 D4 D5 Gestion de patrimoine d'infrastructures de transport Conception, viabilité, entretien et adaptation des plates-formes d'infrastructures de transport Gestion des patrimoines d'ouvrages d'art Techniques et méthodes d'ouvrages d'art CNPS Environnement et risques E1 E2 E3 E4 E5 E6 Energies renouvelables Approches environnementales intégrées - biodiversité en interface avec l'aménagement Eau et gestion des milieux aquatiques Préservation des ressources et économie circulaire des matériaux du BTP Risques naturels Réduction des nuisances, air, bruit, vibrations, approches systémiques Mer et littoral F1 F2 F3 Gestion du littoral et de la mer Sécurité et technologies maritimes et fluviales Ports et voies navigables Secteurs transversaux Recherche Technologies et services numériques innovants Normalisation, certification, labellisation Formation dispensée L'effort de recentrage effectue peut e tre sche matise par la mise en correspondance des 66 ex PCI (po le de compe tence inte gre ) existants a la cre ation du Cerema en appui aux politiques publiques porte es par le MTE, avec les nouveaux secteurs d'activite . Cette mise en correspondance (pre sente e ci-dessous) fait apparaitre l'abandon des missions porte es par 15 « ex po les » (en rouge dans le tableau) et des recentrages importants pour 8 d'entre eux (en orange). Au-dela , les regroupements des missions porte es par les ex PCI au sein des 21 secteurs d'activite nous ont conduit a re duire le champ des expertises afin de garder une taille critique pour les e quipes. Des priorite s ont ainsi e te de finies au sein des orientations de la programmation d'activite . Une synthe se des principales missions abandonne es est re alise e ci-apre s. Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 93/120 PUBLIE Correspondance des ex PCI par domaine/secteur d'activité ex PCI 01 - Applications satellitaires et télécommunications 02 - Evaluations environnementales 03 - Géomatique appliquée aux infrastructures de transport 04 - Gestion de la connaissance 05 - Chaussées aéronautiques 06 - Accessibilité 07 - Politique et aménagement de la montagne 08 - Aménagement durable des territoires 09 - Aménagement numérique des territoires 10 - Conventionnement d'utilité sociale (CUS) 11 - Economie de la construction et montages complexes d'opérations d'investissements publics 12 - Ecoquartiers/Ville durable Lyon 13 - Ecoquartiers SO 14 - Efficacité énergétique des bâtiments. Evaluation et modélisation 15 - Foncier et stratégies foncières 16 - Gestion de patrimoine immobilier 17 - Lutte contre l'habitat indigne 18 - Marchés locaux de l'habitat 19 - PAN ADS 20 - Politiques, aménagement et préservation du littoral 21 - Qualité de l'enveloppe et renouvellement d'air 22 - Qualité sanitaire des bâtiments 23 - Risques technologiques et urbanisme (protocole DGALN 2) 24 - Spécificité des constructions en climat chaud et génie climatique 25 - Spécificités thermiques des bâtiments anciens 26 - Urbanisme de prévention des risques naturels et miniers 27 - Vulnérabilité structurelle des bâtiments 28 - Énergies renouvelables 30 - Territoires et changement climatique 31 - Adaptation des plates-formes aux sollicitations 32 - Connaissance des ouvrages hydrauliques et de la morphodynamique fluviale 33 - Connaissance et analyses croisées des mobilités 34 - Constructions métalliques, mixtes et en bois 35 - Eco-matériaux 36 - Empreinte écologique des transports et biodiversité 37 - Empreinte sanitaire des transports et risques émergents 38 - Évaluation des projets et politiques de transports 39 - Évaluation des systèmes d'aide à la gestion des déplacements 40 - Géotechnique urbaine spécialisée Domaine/secteur d'activité Transversal/ TSNI E2 Abandon Abandon Abandon (sauf appui ponctuel) C1 A1 A1 A1 Abandon B (recentrage sur économie de la construction) Abandon Abandon B A2 B Abandon Abandon Abandon F1 B (rencentrage sur confort et ACC) B (recentrage sur les champs liés à laventilation) Abandon Abandon B E5 Abandon (maintien de la compétence sur OA ) E1 A1 D1-D2 E3 - E5 C1-C3 D4 E4 E2 (recentrage sur interface biodiversité) E6 (recentage sur air, bruit, vibrations) C2 C3-C4 D3-D4 Abandon (maintien d'une compétence TK en 41 - Gestion des situations de crise et hivernales dans les transports (2) viabilité hivernale au sein de D ) 42 - Gestion patrimoniale des ouvrages d'art écoconception des structures multimatériaux D343 - Gestion patrimoniale des plates-formes routières D144 - Infrastructures portuaires et maritimes, ouvrages de protection du littoral F3-F1 45 - Interface transports collectifs et voirie C1 46 - L'infrastructure au service de la sécurité des déplacements en situations dégradées C5-D2 47 - Méthodes, matériels et procédés d'entretien, d 'exploitation des infrastructures D1-D2 48 - Méthodes, outils et démarches pour la modélisation et l'organisation des déplacements C2 49 - Outils est systèmes de connaissance des trafics ; application pour l'accidentologie C4-C5 50 - Régulation dynamique des réseaux de transport C4-C5 51 - Réhabilitation des plates-formes ferroviaires Abandon (sauf appui ponctuel) 52 - Sécurité et durabilité des ouvrages à câbles D3-D4 53 - Sécurité et durabilité des ouvrages d'art en béton précontraint D3-D4 54 - Transport de marchandises et logistique C3 55 - Transports du quotidien C1-C3 56 - Vulnérabilité des aménagements à l'aléa mouvement de terrain E5 57 - Vulnérabilité des ouvrages de génie civil aux risques sismiques et hydrauliques E5 58 - Acoustique et vibrations E6 59 - Inondations et aléas côtiers E3 et F1 champ restreint à l'equipe projet de recherche 60 - Prévention du risque sismique sismique REPSODY 61 - Qualité de l'enveloppe et renouvellement d'air intérieur B 62 - Risques technologiques et urbanisme Abandon (fin 2021) 63 - Valorisation et gestion durable des déchets E4 (recentrage sur matériaux BTP) 64 - Accidentologie, évaluation d'aménagements ou d'équipements innovants et mesure des comportements C5 65 - Statistiques d'accidents et d'exposition au risque routier C5 66 - Evaluation des politiques de sécurité routière, comportement de l'usager C5 Page 94/120 Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités 67 - Cité Eau E3 (recentrage autour de "Nature Eau en Ville" territoriales PUBLIE Synthèse des principales missions abandonnées : Aménagement Retrait de l'accompagnement national de la planification (notamment l'animation des clubs et l'e valuation, hors production de me thodologies) au profit de leur de clinaison re gionale. Retrait du Cerema sur expertise paysage re « en tant que telle », mais mobilisation des compe tences en appui aux collectivite s locales sur des projets territoriaux lie s au paysage au sein d'e quipes multidisciplinaires. Arre t de l'appui en matie re d'ame nagement nume rique des territoires Logement : De sengagement, notamment de la gestion des syste mes d'informations Logement (tels que Galion, SPLS, Syplo, Exploc). Bâtiment : De sengagement du contro le du respect des re gles de construction (CRC), en rede ployant ses compe tences d'une part vers une expertise de second niveau pour les the matiques thermiques, acoustiques en lien avec les e volutions re glementaires. De sengagement des aspects qualite sanitaire des ba timent (hors ventilation) - de sengagement du sujet vulne rabilite structurelle Mobilités : De sengagement progressivement de la simple mise en oeuvre des processus les plus ope rationnels de recueil de donne es (AMO enque tes sur l'offre TC, mesures directes de trafics routiers...), tout en continuant a suivre au niveau « macro » l'ensemble de la chaine de collecteanalyse des donne es. Infrastructures de transport : Retrait du champ ope rationnel des mate riel routiers (ex SEMR) et de la gestion de crise routie re. Risques : De sengagement du champ de risques technologiques et anthropiques Fluvial et maritime : Re duction des interventions les moins qualifiantes sur les aides a la navigation Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 95/120 PUBLIE 6 La recomposition de l'offre de service du Cerema et sa consistance actuelle Sources : retraitement par la mission a partir des donne es du Cerema Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 96/120 PUBLIE L'offre d'ingénierie actuelle du Cerema en % de l'activité totale Ingénierie des territoires expertise territoriale intégrée connaissance et mobilisation du foncier Bâtiment performance et gestion patrimoniale des bâtiments Mobilités espace public et voirie urbaine connaissance, modélisation et évaluation des mobilités politiques et services de mobilités systèmes de transports intelligents, trafic et régulation securité des déplacements Infrastructures de transport gestion patrimoniales d'infrastructures de transport conception viabilité entretien adaptation des plateformes gestion de patrimoine OA techniques et méthodes d'ouvrages d'art 10,0% 8,3% 1,7% 6,5% 6,5% 18,9% 2,7% 3,8% 2,8% 5,1% 4,5% 32,2% 20,4% 11,8% 19,6% 1,5% 3,2% 2,6% 1,7% 8,0% 2,5% 5,2% 2,2% 1,9% 1,1% 7,7% Environnement et risques energies renouvelables approches environnementales intégrées (biodiv et interfaces urba) eau et gestion des milieux aquatiques préservation des ressources et économie circulaire risques naturels réduction des nuisances, air, bruit, vibrations, approches systémiques Mer et littoral gestion du littoral et de la mer sécurité et technologies maritimes et fluviales ports et voies navigables Autres Sources : retraitement analytique par la mission des donne es 2020 du Cerema faute de comptabilite analytique encore performante au sein de l'e tablissement. Limites de la me thode : fiabilite des niveaux par grands domaines mais fiabilite limite e a 95% pour les sous-domaines avec un intervalle de confiance de +/- 5%. Exemple : espace public et voirie urbaine =2.7%, fiabilite a 95%, 5% de probabilite de fluctuation entre 2.57 et 2.83. Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 97/120 PUBLIE 7 Les effectifs : déterminants et ventilations etpt effectifs sous plafond 3 091,00 3 060,00 2 979,00 2 867,00 2 747,00 2 642,00 2 536,90 2 507,00 -584,00 -18,89% M effectif total 3 093,00 3 064,00 2 987,00 2 887,00 2 776,00 2 687,00 2 589,22 2 592,00 -501,00 -16,20% effectifs hors plafond 2,00 4,00 8,00 20,00 29,00 45,00 52,32 85,00 83,00 Coût salarial 204,56 206,40 205,42 202,06 199,16 196,71 194,63 195,16 -9,40 -4,60% DCSP 224,52 219,35 211,64 205,51 204,22 199,52 193,63 189,04 -35,48 -15,80% 2014 2015 2016 comptes 2017 financiers 2018 2019 2020 hors CNPS/BR1 2021 variations 2014-2021 DCSPCoût salarial coût moyen salarial 19,96 72 637 12,95 71 682 6,22 71 044 3,45 71 681 5,06 74 344 2,80 75 517 -1,00 76 327 -6,12 75 406 -26,08 2 768,73 -130,64% 3,81% Sources : donne es d'exe cutions a pe rime tre constant (comptes financiers et annexes au projet de Loi de Re glement ainsi que budget rectificatif n°1 de mars 2021 hors inte gration du centre national des ponts de secours -CNPS- au 1/1/2021) M d'euros EPTP Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 98/120 PUBLIE Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 99/120 PUBLIE Sources : Cerema, budget rectificatif n°1 mars 2021 Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 100/120 PUBLIE 8 Finances et budget 8.1 Une trajectoire financière qui n'est pas structurellement soutenable depuis l'origine L'ensemble des données qui suivent ainsi que leur analyse sont fondées sur les données d'exécution constatées dans les comptes financiers de 2014 à 202076 en recettes comme en charges. Ces données sont complétées par celles figurant au budget rectificatif n°1 pour 2021 présenté au conseil d'administration en mars 2021. (Source : mission a partir des comptes financiers) Le tableau ci-dessus pre sente en recettes d'une part, les contributions et e volutions relatives dans le temps des diffe rentes sources de recettes et d'autre part, en de penses, l'e volution de la capacite de production effective du Cerema77. Ces donne es montrent que l'augmentation des recettes propres pourtant conse quente n'aura pas 76 77 Et dans les documents annexe s aux projets de Lois de re glement de 2014 a 2019. Mesure e par le volume de son budget de fonctionnement constate a la clo ture (Masse salariale+ fonctionnement courant) inde pendamment des ope rations purement financie res sans impact sur la production (exemple des arrie re s fiscaux a hauteur de plus de 16 M en 2020). Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 101/120 PUBLIE permis de compenser la baisse de la SCSP et qu'en de pit de la croissance tre s importante des autres recettes de l'Etat la capacite de production du Cerema se sera de grade e sur la pe riode en de pit de gains de productivite . Variation 2014-2020 SCSP Recettes propres Autres recettes Etat Capacité de production M -30,89 9,05 20,69 -18,18 % -13,8% 41,1% 158,1% -7,5% Ce tableau re ve le que le budget de production exe cute est en ge ne ral parfaitement ajuste au cours de chaque exercice a la somme arithme tique de la SCSP et des recettes propres78. Il re ve le en revanche aussi de manie re claire 79 que l'ensemble des investissements a e te finance dans le temps et ce de manie re constante, sur d'autres recettes que sur les recettes structurelles annuelles. Ce constat implique qu'il n'existe pas de marge financière de fonctionnement susceptible d'alimenter une capacité d'autofinancement de l'établissement pour ses investissements. 8.2 Un mode de financement des investissements inapproprié De but 2014, il existait un e cart positif de pre s de 20 M entre la SCSP et la masse salariale de l'e tablissement, cet e cart qui a alimente un re sultat annuel relativement confortable est venu abonder le fonds de roulement du Cerema et aura permis de financer par la trésorerie les investissements des 2 exercices suivants80. Les investissements ont e te couverts par la suite et a partir de 2016, anne es apre s anne es, par des abondements budge taires en cours d'exercice et des actions fléchées ainsi que par leur régulation en recettes et en AE dans le temps. RECETTES LR 2014 LR 2015 LR 2016 LR 2017 LR 2018 LR2019 CF 2020 BR 1 2021 Bilan Recettes d'exploitation 259,60 263,06 254,52 249,53 247,16 245,44 258,45 253,04 2 030,80 Charges Solde net Investissements d'exploitation d'exploitation 248,23 254,45 252,58 249,27 245,59 240,89 240,63 249,56 1 981,20 11,37 8,61 1,94 0,25 1,57 4,55 17,82 3,48 49,60 14,17 9,83 7,46 7,23 5,35 7,54 6,46 9,05 67,09 résultat réel du compte financier -2,80 -1,22 -5,52 -6,97 -3,79 -2,99 11,36 -5,57 -17,49 Le niveau cumule du volume financier en investissement du Cerema non couvert par l'exce dent de son solde d'exploitation se montera en 2021 a environ 17.5 M 8.3 Un niveau d'investissement alarmant Ce me canisme inapproprie de financement des investissements n'aura de surcroit pas permis un niveau de financement des investissements suffisant : 78 79 80 Ce qui ne va pas de soi Courbe rouge Il est rappele ici que le fonds de roulement n'est pas constitutif de la capacite d'autofinancement et qu'un pre le vement sur ce dernier pour financer des investissements doit faire l'objet d'une autorisation budge taire formelle et e tre mentionne explicitement dans le tableau des emplois et ressources de la section des investissements... Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 102/120 PUBLIE Dans le domaine de l'ingénierie, le niveau moyen annuel constaté d'investissement dans le secteur privé correspond à 7.1% des charges opérationnelles81. Le niveau moyen annuel des investissements du Cerema sur la période 2014 -2020 inclus se monte à 8.29 M soit une moyenne de 3.4% seulement de ses charges opérationnelles moyennes. Le niveau normal des investissements annuels de l'établissement serait voisin de 14 M pour maintenir en volume et en qualité ses capacités de production. Ce niveau souhaitable été encore approché en 2014 et s'est effondré dès la mise en place du mécanisme de régulation décrit ci-dessus. 8.4 Un impact négatif sur la réalité de la programmation stratégique Une part seulement des ope rations additionnelles de « re gulation » est bloque e par le re gime des autorisations d'engagement pour couvrir le de ficit cumule du compte financier en flux. La part autorise e en de penses doit faire l'objet de prestations fle che es conforme ment a l'objet de ces ope rations82. En 2020 ce niveau de prestations fle che es a atteint 11,7 M sans augmentation de la capacite de production. Cette capacite de production obligatoire a donc e te pre leve e sur la capacite structurelle de l'e tablissement (121 ETPT) au de triment de ses autres missions principales. Si la programmation strate gique du Cerema est naturellement re gule e par la maturite de certaines ope rations qui justifient au cas par cas l'existence d'une tranche ferme et d'une tranche conditionnelle, elle est en re alite rythme e aussi au niveau consolide par les prestations fle che es qui doivent e tre produites. 8.5 Une programmation stratégique pour le compte de l'État qui a atteint ses limites en 2019 Il n'aura pas e te inutile de faire baisser en volume les prestations du Cerema au profit des services de l'Etat de manie re sensible. Par facilite et habitude les services centraux comme les services de concentre s de l'Etat ont passe jusqu'en 2018 des commandes au fil de l'eau comme si le Cerema, devenu e tablissement public en 2014 e tait encore un simple service a compe tence nationale83. Cette tendance s'est accentue e au fil du temps sans doute par la pression exerce e sur les services par la baisse de leurs effectifs. La re forme bienvenue dans son principe de la programmation des activite s du Cerema pour le compte de l'Etat a partir de 2019 aura permis de corriger ce travers. La seule vertu de la trajectoire financière préoccupante qui a été adoptée pour le Cerema réside dans le fait qu'elle aura permis de déterminer le niveau effectif des besoins d'ingénierie en volume de l'État et le seuil de baisse de ce volume à ne pas dépasser. Ce seuil a e te atteint en 2019, anne e qui a vu l'e closion d'un me canisme conventionnel entre le Cerema et ses « clients » de l'Etat, me canisme qui s'est traduit par la multiplication d'ope rations cofinance es par le Cerema sur la SCSP, d'une part, et par les be ne ficiaires de cette SCSP sur d'autres cre dits budge taires, d'autre part. En 2021, le niveau de recettes supple mentaires de l'Etat ainsi envisage es par le Cerema s'e le vera en pre vision a 5 M, en constituant un abondement de fait de la SCSP, re alise au prix d'une complexification singulie re du processus et d'a pres ne gociations au sein de l'Etat lui-me me. Ce constat permet néanmoins de déterminer le niveau effectif en volume financier des besoins du Cerema s'agissant de la SCSP en termes de prestations programmables pour le compte de l'État, qui s'élève en 2021 à très exactement 194 M. Ce volume de 194 M de prestations annuelles réelles programmables (qui correspond à une baisse totale de 30,52 M par rapport à 2014 soit -13.6 %) définit le seuil à maintenir ou à atteindre à présent pour une SCSP à stabiliser impérativement à 194 M hors Centre national des ponts de secours (CNPS) et hors ajustements sur les investissements et ce, dès 2022. 81 82 83 Rapport Syntec 2015 Fond de transformation de la fonction publique, plan de relance ... Me canisme de droit de tirage Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 103/120 PUBLIE 8.6 Les seuils de quasi-régie Le tableau ci-dessous de crit l'exe cution annuelle 2020 qui est la dernie re exe cution acheve e dont le compte financier a e te approuve par le conseil d'administration. (Tableau établi par la mission) NB : les pourcentages d'activité obtenus, qui déterminent le seuil de 20 % à ne pas dépasser pour les tiers sont à moduler par des recettes de production supplémentaires fluctuantes de l'État hors SCSP (Ministère de tutelle et DG+ Autres ministères) à hauteur de 10% environ des recettes propres soit + 1.33 % de l'activité portant ainsi le niveau réel des activités pour le compte de l'État à 79%. S'agissant des établissements publics qui représentent 19% en moyenne des recettes propres en tendance soit +2.5% de l'activité, leur prise en compte dans les activités pour compte de tiers ou pour le compte de l'État dépend essentiellement de la nature des prestations réalisées au regard des missions statutaires : il existe une marge d'interprétation assez importante à cet égard sur laquelle il n'appartient pas à la mission de se prononcer mais que le juge examinera à l'évidence en cas de contentieux. Le résultat de 77,7 % est ici un résultat brut qui est conservé pour la clarté de la modélisation mais ce résultat oscille en réalité en 2020 entre 79% et 81,5% c'est-à-dire autour du seuil de saturation. La capacite de production effective est constate e par le niveau des charges de fonctionnement (masse salariale et fonctionnement courant) exe cute es. La ventilation de la production dans le mode le mesure la part relative des prestations re alise es pour le compte de l'Etat et pour les tiers. Dans la classification adoptée pour les tiers la quasi-régie pour le compte de l'État apparaît d'ores et déjà compromise. Ce constat doit cependant être modulé par le fait que certains de ces tiers sont des établissements publics de l'État 84 ou assimilés. Cette marge d'interprétation juridique possible permet de poser le constat que si le niveau d'activité constaté du Cerema pour compte de tiers n'avait fin 2020 pas encore dépassé effectivement le seuil des 20%85 il a toutefois atteint un niveau de saturation très précaire qui pourrait , si les prévisions d'augmentation des recettes propres du Cerema pour 2021 se réalisaient (+ 3, 35 M) conduire au constat que le maintien du dispositif de quasi régie au sein de l'État ne sera plus possible à partir de 2022. Il existe donc une relative urgence à statuer sur le modèle économique du Cerema. 84 85 ANR, universite Gustave Eiffel .... Il est estime par la mission a environ 19.4 % Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 104/120 PUBLIE 9 Les indicateurs de performance du Cerema Bien que le contrat d'objectifs et de performance (Cop) n'ait jamais vu le jour depuis sa cre ation, le Cerema est astreint a des indicateurs de performance dans le cadre du programme 159 - Expertise, e conomie sociale et solidaire, information ge ographique et me te orologie. Les deux indicateurs retenus sont essentiellement quantitatifs : L`indicateur 1.1 mesure la production et la diffusion des connaissances scientifiques et techniques du Cerema vers les acteurs du territoire. Le nombre annuel de publications destine es aux collectivite s publiques par agent est un indicateur quantitatif qui permet de mesurer le niveau de diffusion des actions de connaissances et savoir-faire utiles vers les acteurs du territoire, permettant la pre paration des de cisions publiques, l'e laboration et la re alisation des projets d'ame nagement et de de veloppement des territoires. Le Cerema pre voit une augmentation re gulie re du nombre de ses publications scientifiques et techniques au regard de ses effectifs. Ce premier indicateur peut le gitimement laisser sceptique en termes d'enjeu pour le Cerema : il est essentiellement quantitatif et peut donner lieu a des biais comportementaux (multiplications redondantes, ciblages sur des publics diffe rents d'un me me document, multiplications d'approches « morcele es » pour mieux alimenter l'indicateur etc. ...). Dans la mesure ou le « volet recherche » du Cerema mobilise environ 13 % de ses moyens et fait l'objet d'une labellisation Carnot, il serait plus pertinent d'aligner le Cerema sur l'IGN et Me te o-France qui, au sein du me me programme 159, mesurent pluto t le nombre de publications re fe rence es par chercheur ce qui, au-dela des aspects quantitatifs purs, donnerait des garanties qualitatives e videntes a la performance de l'e tablissement dans ce domaine. L'indicateur 1.2 mesure la part des ressources propres dans le budget total du Cerema, part que l'e tablissement s'est donne l'ambition d'accroitre. Il traduit la reconnaissance de l'e tablissement comme un centre de ressources de re fe rence par les acteurs locaux, sa capacite a de velopper des relations de partenariat et a mettre en oeuvre un mode le e conomique soutenable. Cet indicateur apparait totalement inapproprie a plusieurs e gards mais traduit nettement la vision simplificatrice qui pre side, depuis la cre ation du Cerema, a son pilotage par ses tutelles, vision qui se re sume a la fiction d'une baisse de la SCSP compense e par un accroissement des recettes propres. Tout d'abord, le niveau des ressources propres est mesure corre lativement au budget total, alors que les actions non-pe rennes et fluctuantes repre sentent une part significative de ce budget total : en d'autres termes si comme en 2020 ou 2021 les budgets des actions non pe rennes augmentent sensiblement, l'indicateur s'effondre me caniquement et ce de manie re tre s importante. Exemple : le budget total pour 2020 pre sente par exemple une ope ration exceptionnelle de re gularisation fiscale d'environ 16 millions d'euros soit plus de la moitie des recettes propres constate es cette anne e-la . Cette ope ration exceptionnelle vient bien abonder le budget total et par son existence me me elle rend le re sultat de cet indicateur inintelligible. Le de nominateur de cet indicateur n'a pas de sens .... Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 105/120 PUBLIE 10 L'ingénierie territoriale aujourd'hui 10.1 L'ingénierie territoriale départementale Tableau 17 : Les agences techniques départementales (source : AnDATD) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 106/120 PUBLIE Figure 8 : L'ingénierie territoriale au niveau départemental (source : AnDATD) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 107/120 PUBLIE Figure 9 : Le périmètre des 50 agences d'urbanisme (source : Fnau) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 108/120 PUBLIE Figure 10 : Les EPF d'État et les EPF locaux (source : DGALN/DHUP au 01/10/2020) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 109/120 PUBLIE 10.2 La démographie des EPCI Figure 11 : Population des EPCI à fiscalité propre au 1er avril 2021 (source : DGCL, BANATIC / INSEE) Tableau 18 : Répartition des groupements de communes à fiscalité propre par taille démographique au 1er janvier 2020 (source : DGCL, INSEE) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 110/120 PUBLIE 10.3 Répartition des marchés collectivités locales et effectifs techniques des Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 111/120 PUBLIE Tableau 19 Effectifs au 31 décembre de la filière technique par type de collectivités, cadre d'emplois et catégorie hiérarchique de 2014 à 2019 (source : Insee, SIASP de 2014 à 2019, calculs DCCL avril 2021) Tableau 20 : Répartition des marchés d'ingénierie par catégorie d'acheteurs (source : AdCF) 10.4 Les différentes ingénieries Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 112/120 PUBLIE Figure 12 : les différentes ingénieries (source : ANCT) Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 113/120 PUBLIE 10.5 L'ANCT Figure 13 : liste des marchés d'ingénierie passés par l'ANCT au 23 avril 2021 Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 114/120 PUBLIE Figure 14 : Une gouvernance locale organisée autour du préfet, délégué territorial (source : ANCT) 10.6 Marchés détenus par le Cerema dans les marchés nationaux d'ingénierie de l'ANCT et de la Banque des territoires 10.6.1 Marchés nationaux d'ingénierie 2020 de l'ANCT Lot 33 Transition e cologique et biodiversite : Cerema retenu au sein d'un groupement pilote par Even conseil et inte grant la Socie te Centrale pour l'Equipement du Territoire (SCET). Le Cerema avait candidate sur 4 lots : Lot 32 De velopper l'acce s au nume rique Lot 33 Transition e cologique et biodiversite Lot 34 Transition e nerge tique et gestion e nerge tique des ba timents Lot 35 De velopper l'accessibilite , la mobilite et les connexions 10.6.2 Marchés nationaux d'ingénierie 2020 de la Banque des Territoires Etudes et inge nierie territoriales - lot 4 - Conseil en gouvernance et me thodologie de projet ­ Retenu dans un groupement pilote par la SCET Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 115/120 PUBLIE Etudes et inge nierie territoriales - lot 8 - Conseil sur les strate gies patrimoniales relatives aux ba timents scolaires ­ Cerema retenu en direct Etudes et inge nierie territoriale en matie re de transition e cologique et climatique ­ lot 3 ­ Mobilite s durables et innovantes - Retenu dans un groupement pilote par Transitec et inte grant le Cerema et Satis Conseil ACV - Inge nierie territoriale et soutien a l'innovation et aux smart solutions dans le cadre du Plan d'Actions coeur de ville ­ Retenu dans un groupement pilote par Transitec Appui Action coeur de ville - Retenu dans un groupement pilote par Algoe Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 116/120 PUBLIE 11 Glossaire des sigles et acronymes ACV : Action coeur de ville Ademe : Agence de l'environnement et de la maitrise de l'e nergie Anah : Agence nationale de l'habitat ANCT : Agence nationale de la cohe sion des territoires Anru : Agence nationale de la re novation urbaine Apul : administration publique locale ATD : agence technique de partementale CAUE : conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement Ce te : centre d'e tudes techniques de l'e quipement (Ce te ) CLCT : comite local de cohe sion territoriale CRTE : contrats re gionaux de transition e cologique CSTB : Centre scientifique et technique du ba timent DDR : dotation de de veloppement rural DGE : dotation globale d'e quipement DSIL ; dotation de soutien a l'investissement local DTER : dotation d'e quipement des territoires ruraux EPCI : e tablissement public de coope ration intercommunal EPFL : e tablissement public foncier local EPL : entreprise publique locale FNADT : Fonds national d'ame nagement et de de veloppement du territoire Gemapi : gestion des milieux aquatiques et pre vention des inondations Ineris : Institut national de l'environnement industriel et des risques LCPC : Laboratoire central des ponts et chausse es ORE : Ope rateur routier de l'Etat Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 117/120 PUBLIE QPV : quartier politique de la ville PVD : Petites villes de demain Safer : socie te d'ame nagement goncier et d'e tablissement rural Se tra : Service d'e tudes sur les transports, les routes et leurs ame nagements SCSP : subvention pour charge de service public SPL : socie te publique locale UGAP : Union des groupements d'achat public Le rôle du Cerema en matière d'appui aux collectivités territoriales Page 118/120 PUBLIE PUBLIE Site internet du CGEDD : « Les derniers rapports » PUBLIE  INVALIDE)